REMMEN OF HERBESTEMMEN

EINDRAPPORT

ONDERZOEK DOOR DE GEMEENTELIJKE REKENKAMERCOMMISSIE ARNHEM NAAR HET GEMEENTELIJK KANTORENBELEID

JULI 2005

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

1

INHOUDSOPGAVE

HOOFDSTUK

ONDERWERP

PAGINA

Voorwoord

Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 Hoofdstuk 6

Onderzoeksdoelstelling Wijze van uitvoering Antwoorden op onderzoeksvragen Conclusies Aanbevelingen reactie betrokkenen en nawoord Rekenkamercommissie

Bijlagen: I II III Overzicht geïnterviewde personen Doelenboom kantorenbeleid Rapport Ecorys

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

2

VOORWOORD
Het rekenkameronderzoek naar het gemeentelijk kantorenbeleid was in meerdere opzichten voor de rekenkamercommissie een bijzonder onderzoek. Voor het eerst kon de commissie bij een rekenkameronderzoek gebruik maken van de kennis en kunde van haar externe leden. Dat heeft zeker bijgedragen aan een verdere professionalisering van het onderzoeksproces en van het eindresultaat. Verder was het onderzoeksonderwerp het eerste onderwerp in de zogenaamde “harde” sector. Overigens heeft de rekenkamercommissie zich bij de keuze van het onderzoeksonderwerp ook laten leiden door een burgerverzoek in die richting “Er is ook in Arnhem woningnood, toch worden er kantoren gebouwd die vervolgens leeg blijven staan o.a. op de Amsterdamseweg en de Utrechtseweg. Niet zo zinvol lijkt me!” (citaat uit burgerverzoek). Het onderzoeksonderwerp heeft ook voor de leden van de rekenkamercommissie tot veel eigen leerresultaten geleid, niet in het minst door een zeer succesvolle expert-meeting aan het einde van het onderzoeksproces. In deze expertmeeting werden voor de leden van de rekenkamercommissie een aantal nog losse puzzeldeeltjes op de juiste plek gelegd. Ten slotte was het het eerste onderzoek onder eindverantwoordelijkheid van ondergetekende als voorzitter van de rekenkamercommissie. Ook dat was een bijzondere ervaring, zeker op de momenten dat besluiten genomen moesten worden over het verloop van het onderzoeksproces. De conclusies en aanbevelingen vanuit het onderzoek geven aan dat wanneer een beleidsvisie eenmaal is vastgesteld, het uitvoeringsproces en de sturing ervan op de afgesproken doelen, pas begint. Zeker een strategische visie op een gebied dat zo onderhevig is aan externe marktontwikkelingen, vergt voortdurende monitoring, bijsturing én verantwoording. De Strategische Visie kantorenbeleid Arnhem heeft niet als een dergelijk kompas gewerkt. De ontwikkeling van de Arnhemse kantorenmarkt kent zeker positieve elementen maar het is, naar het oordeel van de rekenkamercommissie, van belang om het “goede” te behouden en te versterken en om de minder gewenste consequenties (o.m. leegstand) actief te beheersen. Alle interne en externe betrokkenen bij het onderzoek hebben door hun medewerking bijgedragen aan de resultaten van het onderzoek. Wij zijn hen daar zeer erkentelijk voor. Na de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie is nu het woord aan de gemeenteraad. Namens de Rekenkamercommissie Arnhem R.J. Rikken Arnhem, juli 2005.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

3

1.

ONDERZOEKSPROBLEEMSTELLING/-DOELSTELLING
De rekenkamercommissie Arnhem (verder de rekenkamer) heeft in haar onderzoeksplan 2005 een onderzoek opgenomen naar de doeltreffendheid van het gemeentelijke kantorenbeleid. De uitgangspunten van het gemeentelijke kantorenbeleid zijn door de gemeenteraad op 5 november 2001 vastgesteld aan de hand van de “Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem” van februari 2001. De keuze van de rekenkamer voor het onderzoeksonderwerp gemeentelijk kantorenbeleid is ingegeven door een drietal overwegingen. In de waarneming van de rekenkamer is niet duidelijk of er sprake is van een knelpunt op de Arnhemse kantorenmarkt. Toenemende – ook voor burgers, getuige een onderwerpsuggestie in deze richting – leegstand aan de ene kant en grootschalige nieuwbouwplannen aan de andere kant, lijken risico’s voor alle partijen met zich mee te brengen. Hierbij zijn te noemen de ambitie van de gemeente Arnhem om de belangrijkste kantorenstad buiten de randstad te zijn (imagorisico), financiële risico’s bij leegstand en sociale risico’s bij leegstand. In de tweede plaats biedt de informatie voor de raad over de ontwikkeling op de Arnhemse kantorenmarkt via de KAN-vastgoedrapportages naar het oordeel van de rekenkamer geen inzicht in de realisatie van de beoogde beleidsdoelen. Ten derde past het onderwerp gemeentelijk kantorenbeleid in het uitgangspunt van de rekenkamer om haar onderzoeksonderwerpen zo veel als mogelijk te spreiden over de verschillende gemeentelijke beleidsterreinen. De effectiviteit van het gemeentelijke kantorenbeleid uit zich in het vraagstuk van doelbepaling en doelbereiking en de cyclus van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden daarom heen. Meer concreet acht de rekenkamer beleid doeltreffend wanneer: • Het beleid vertaalt is in doelen die in voldoende mate richtinggevend zijn voor de te ondernemen inspanningen (VISIE) • Het beleid consequent is vertaald en ingevoerd in de uitvoerende organisatie (VERTALING) • De toepassing van het beleid en de effecten en resultaten ervan worden gemeten en beoordeeld in het licht van de oorspronkelijke doelstellingen (WERKING en RESULTATEN) • Het beleid periodiek wordt geëvalueerd inclusief eventuele verbeteringen c.q. aanpassingen van de visie (EVALUATIE). Op grond van bovenstaande inzichten is door de rekenkamer de volgende centrale onderzoeksdoelstelling geformuleerd:

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

4

“Maak inzichtelijk in hoeverre het kantorenbeleid zoals omschreven in de Strategische Visie van februari 2001 heeft bijgedragen aan de daaraan geformuleerde beleidsdoelen, en in hoeverre is sprake geweest van adequate bestuurlijke verantwoording met name met betrekking tot de gemeentelijke risico’s” De van de onderzoeksdoelstelling af te leiden onderzoeksvragen zijn: a. Zijn de in de Strategische Nota opgenomen beleidsdoelen op het gebied van het gemeentelijke kantorenbeleid in voldoende mate sturend voor de te ondernemen gemeentelijke inspanningen (SMART)? b. Zijn de beoogde inspanningen in voldoende mate te relateren aan de te bereiken beleidsdoelen (invloed gemeente op kantorenmarkt)? c. Wat zijn de resultaten van de gemeentelijke inspanningen geweest in relatie tot de te bereiken beleidsdoelen? d. Op welke wijze zijn de resultaten van de gemeentelijke inspanningen in relatie tot de geformuleerde beleidsdoelen bestuurlijk gecommuniceerd? e. Is er in de periode 2002-2004 sprake geweest van actieve gemeentelijke interventie om de inspanningen blijvend gericht te houden op de afgesproken doelen en op welke wijze is daarover bestuurlijk gecommuniceerd? f. Zijn de gemeentelijke risico’s in de periode 2002-2004 op het gebied van de beleidsuitvoering in kaart gebracht en bestuurlijk gecommuniceerd? g. Is de gewenste en gerealiseerde ontwikkeling van de kantorenmarkt in de gemeente Arnhem in lijn met of afwijkend met de landelijke ontwikkeling in de periode 2002-2004? h. In hoeverre wordt het gemeentelijke kantorenbeleid beïnvloed door externe partijen?

LEESWIJZER In hoofdstuk 2 wordt een verantwoording gegeven over de gehanteerde werkwijze bij de onderzoeksuitvoering. Hoofdstuk 3 beantwoordt op hoofdlijnen de onderzoeksvragen. Een verdere detaillering van een groot deel van de antwoorden is te vinden in de separate rapportage van de externe ondersteuners die als bijlage is toegevoegd. In de hoofdstukken 3 en 4 zijn de eigen conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer opgenomen. Hoofdstuk 5 geeft zoals gebruikelijk de integrale weergave van de hoor- en wederhoor reactie van het College en de ambtelijke dienst. De eindrapportage sluit af met het nawoord van de rekenkamer.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

5

2.

WIJZE VAN UITVOERING
De rekenkamer heeft aan de hand van een door haar opgestelde startnotitie een aantal externe bureaus uitgenodigd voor gesprekken over de mogelijke ondersteuning van de rekenkamer bij de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden. Externe ondersteuning van de eigen onderzoekscapaciteit van de rekenkamer was wenselijk en noodzakelijk gegeven de benodigde marktkennis op het gebied van commercieel vastgoed bij de onderzoeksuitvoering en de kwantitatief beperkte eigen capaciteit. Na oriënterende gesprekken zijn drie bureaus om een offerte gevraagd waarna de rekenkamer besloten heeft de expertise van Ecorys Research and Consulting in te zetten voor dit onderzoek. De rekenkamer heeft zoals gebruikelijk een vertegenwoordiging uit de rekenkamer als begeleidingsgroep laten opereren. De secretaris van de rekenkamer was verantwoordelijk voor de aansturing van de externe onderzoekers en voor het verloop van het onderzoeksproces. De onderzoekswerkzaamheden bestonden voor een belangrijk deel uit documentenstudie, aangevuld met gesprekken met bestuurlijke, ambtelijke en extern betrokkenen bij de Arnhemse kantorenmarkt en het Arnhemse kantorenbeleid. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de geïnterviewde personen. Verzameld feitenmateriaal werd geanalyseerd en vergeleken met landelijke gegevens en gegevens van een aantal referentiegemeenten. Uiteindelijk werden de voorlopige bevindingen en conclusies op 24 juni j.l. in een expert-meeting voorgelegd aan een aantal deskundigen op het gebied van de kantorenmarkt en gemeentelijk kantorenbeleid. Resultaten van deze expert-meeting hebben vooral bijgedragen aan het aanscherpen van de door de rekenkamer zelf uitgebrachte aanbevelingen. De doorlooptijd van het onderzoek is langer geweest dan oorspronkelijk was ingepland. Mede gelet op de vakantieperiode achtte de rekenkamer het correct om de wederhoorprocedure eind augustus te laten plaatsvinden. Het concept-rekenkamerrapport is voor wederhoor voorgelegd aan het College van Burgemeester en Wethouders en aan de directie van de dienst Stadsontwikkeling. Integrale opname van de reacties van de betrokkenen en het nawoord van de rekenkamer vormden het slotstuk van de onderzoekswerkzaamheden. Het rapport is op .. formeel aan de raad aangeboden en daarmee openbaar. De rekenkamer is erkentelijk voor de medewerking die zij bij de uitvoering van haar werkzaamheden van alle betrokkenen heeft gekregen.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

6

3.
3.1

ANTWOORDEN OP ONDERZOEKSVRAGEN
Zijn de in de Strategische Nota opgenomen beleidsdoelen op het gebied van het gemeentelijke kantorenbeleid in voldoende mate richtinggevend voor de te ondernemen inspanningen? Ter ondersteuning van de beantwoording van deze vraag is door de rekenkamer in bijlage 2 een – uit de Strategische Visie te destilleren – doelenboom samengesteld. Naar de mening van de rekenkamer is het van belang dat de beleidsdoelen een duidelijke focus van het beleid en de afgesproken inspanningen weergeeft. Met andere woorden de gemeente maakt met haar beleidsdoelen intern maar ook naar buiten duidelijk welke richting het kantorenbeleid de komende periode opgaat. Zonder aan deze criteria de absolute waarheid toe te dichten dienen de beleidsdoelen en daarmee de beleidsfocus zoveel als mogelijk Specifiek (voor één uitleg vatbaar), Meetbaar (uitgangspositie en streven), Acceptabel (draagvlak), Realistisch (haalbaar) en Tijdgebonden (binnen welke periode) te zijn. Daarmee geven de – strategische, tactische en operationele – beleidsdoelen richting aan de prestaties van de gemeente die bijdragen aan de uitvoering van het afgesproken beleid. De hoofddoelstelling van het gemeentelijke kantorenbeleid – ‘het behouden en versterken van de positie van Arnhem als belangrijkste kantorenstad buiten de randstad door het in samenwerking met andere overheden en marktpartijen ontwikkelen en uivoeren van een daarop gericht voorwaardenschepend beleid’ – voldoet in grote lijnen niet aan bovengenoemde criteria. Naar het oordeel van de rekenkamer dient de hoofddoelstelling ook expliciet geplaatst te worden in het economisch beleid en meer specifiek in het werkgelegenheidsbeleid van de gemeente. Nieuwe kantoorlocaties zijn een middel om –hoogwaardige – werkgelegenheid te behouden dan wel aan te trekken. Deze invalshoek heeft uiteraard consequenties voor het geval dat bij de realisatie van kantoorruimtes binnen Arnhem er slechts sprake zou zijn van interne verplaatsingen. Indien de meetbaarheid van de hoofddoelstelling afgezet wordt tegen het aanwezige oppervlak aan kantoorruimte is de hoofddoelstelling feitelijk onjuist omdat Arnhem niet de belangrijkste kantorenstad buiten de randstad was en is (Eindhoven). De van de hoofddoelstelling afgeleide subdoelstelling ‘het streven naar variatie in het aanbod dat aan de uiteenlopende wensen van kantoorgebruikers kan voldoen’ in combinatie met de subdoelstelling ‘een heldere en flexibele programmering van kantoorlocaties’, resulteert in een tweetal nieuwbouwscenario’s voor drie typen vestigingsmilieus en voor drie vijfjarenperiodes tussen 2001 en 2015. In de waarneming van de rekenkamer worden de genoemde doelen en de daarmee samenhangende

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

7

inspanningen in belangrijke ingegeven door de gemeentelijke ambitie om met behulp van Arnhem Centraal een schaalsprong op dit gebied te maken. Het operationele doel van uitgifte op basis van relatieve schaarste is richtinggevend geweest voor de uitwerking van het nieuwbouwprogramma. Het staat voor een goede afstemming in de tijd van aanbodontwikkeling en vraagontwikkeling. De mate waarin dit het geval is moet worden vastgesteld in een monitoring van de marktontwikkeling. Daarvoor kan de KAN-Vastgoedrapportage als basis dienen. Bij het principe van relatieve schaarste is geen indicator opgenomen behalve de versnelling van uitgifte in Arnhem-Centraal en de temporisering in de andere milieus. Relatieve schaarste werd aanvankelijk niet in relatie gebracht met de mogelijke – financiële – risico’s voor de gemeente. Daarnaast kan worden geconstateerd dat de KANVastgoedrapportages geen nieuwbouwproductie bijhouden en een indeling naar deelgebieden hanteert die niet overeenkomt met de werkmilieus en/of kantorenlocaties zoals genoemd in de beleidsvaststelling. Dat maakt de monitoring van het nieuwbouwprogramma niet goed mogelijk. De subdoelstellingen op het gebied van het plaatsen van de kantoorontwikkeling in een breder kader en het kantorenbeleid ondersteunen met flankerende beleidsmaatregelen voldoen deels niet aan de eerdergenoemde SMART-criteria maar aannemelijk is dat ze een bijdrage leveren en daarmee richtinggevend kunnen zijn voor de realisatie van de hoofddoelstelling. 3.2 Zijn de beoogde inspanningen in voldoende mate te relateren aan de te bereiken beleidsdoelen? Onder deze vraagstelling zit met name de vooronderstelling van de beïnvloedbaarheid van de gemeente op de realisatie van de beleidsdoelen. Op papier zijn de inspanningen en de prestatiedoelstellingen overwegend consistent in lijn met de hoofddoelstelling van het beleid. Wel blijkt dat de timing van de inspanningen sterk afhankelijk is van de marktsituatie c.q. de marktpartijen. De ontwikkeling van de kantorenlocatie Arnhem-Centraal kende een vertraging van circa 5 jaar. Het jaar 2001 is een omslagjaar voor de kantorenmarkt geweest. Deze veranderde van een sterk groeiende markt in een stagnerende en afnemende markt na het jaar 2000. De marktomslag werd veroorzaakt door een combinatie van factoren zoals de teruglopende economische groei, internationale politieke spanningen na ‘11 september’, stagnerende en teruglopende werkgelegenheid en een dalend producentenvertrouwen. Als gevolg daarvan nam onder meer de ruimtevraag van kantoorhoudende organisaties af. Aangezien kantoren een relatief lange productietijd kennen, ijlt de aanbodontwikkeling steeds na op de vraagontwikkeling. De mogelijkheden van de gemeente om tot concrete beleidsuitvoering te komen moeten in expliciete relatie worden gezien met de algemene trends op de kantorenmarkt, de beleggersmarkt en de huurdersmarkt. Daarmee wordt de relatie tussen de beoogde inspanningen en het de facto gevoerde beleid inclusief de mogelijkheden tot bijstelling en evaluatie een diffuse.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

8

3.3

Wat zijn de resultaten van de gemeentelijke inspanningen geweest in relatie tot de te bereiken beleidsdoelen?. De hoofddoelstelling van het gemeentelijke kantorenbeleid – vertaald als belangrijkste kantorenstad buiten de randstad en gemeten naar oppervlak aan kantoorruimte – is, met uitzondering van Eindhoven, gerealiseerd. Er is dus sprake van positiebehoud in de periode 2001-2005. Of er sprake is geweest van een versterking, is in de waarneming van de rekenkamer niet duidelijk. De aangebrachte streefmilieus – centrum-milieu, subcentrum-milieu en werkmilieu - dragen in principe bij aan de variatie in het aanbod dat aan de uiteenlopende wensen van de kantoorgebruikers kan voldoen. In hoeverre, in samenhang met de prestatiedoelstelling van een heldere en flexibele programmering, de gemeentelijke inspanningen daadwerkelijk hebben zorggedragen voor realisatie ervan is objectief niet vast te stellen. In hoeverre de indeling in milieus aansluit op c.q. heeft aangesloten op de wensen van bestaande en potentiële kantoorgebruikers is eveneens niet aantoonbaar. De nieuwbouwontwikkeling Arnhem Centraal is door externe omstandigheden veel later van start gegaan dan gepland. De wens om 4050% van de vraag richting het centrummilieu te geleiden is in de afgelopen jaren nog niet gerealiseerd. De gerealiseerde nieuwbouwkantoorruimte in Arnhem Centraal is inmiddels wel (nagenoeg) gevuld. Het schaarstebeleid heeft inhoud gekregen door de plancapaciteit per project (Schuytgraaf, BPA, AKZO-terrein) naar beneden bij te stellen. De effectiviteit ervan is echter door de teruglopende vraag beperkt geweest. Door realisatie van relatief veel nieuwbouw is (in combinatie met de terugvallende vraag) inmiddels sprake van een (zeer) ruime markt, waarin het evenwicht tussen aanbod en vraag is verstoord. Aanpassingen in de programmering hebben – behalve de eerder genoemde capaciteitsaanpassingen – nog niet plaatsgevonden. Het plaatsen van de kantoorontwikkeling in Arnhem in een breder regionaal kader vindt plaats door overleg in KAN-verband. De onderwerpen zijn overigens van een hoger schaalniveau dan de feitelijke besluitvorming over kantoorlocaties. De KAN-vastgoedrapportage omvat de hele regio en is mede bedoeld als public-relations document. Als beleidsmonitor op lokaal niveau vervult het slechts een bescheiden functie. Inmiddels is wel in KAN-verband een Kantoren Acquisitie Plan gelanceerd gericht op de (tevredenheid van) huidige kantoorgebruikers en op potentiële Nederlandse en Duitse kantoorgebruikers. Samen met periodieke contacten met marktpartijen wordt hiermee een begin gemaakt met het inzichtelijk maken van de vraag en het aanbod op de kantorenmarkt. De flankerende beleidsmaatregelen hebben tot doel om het algemene kantorenbeleid te ondersteunen. Concrete acties zijn het gewijzigde parkeer- en locatiebeleid gericht op een grotere mate van ruimtelijke kwaliteit, multi-modale bereikbaarheid en economische ontwikkelingsmogelijkheden. Verder is inmiddels de WTC-licentie verkregen en worden in bestemmingsplannen de gebruiksvoorschriften

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

9

aangescherpt en gehandhaafd om ongewenste kantoorontwikkelingen te voorkomen. Het ICT-beleid is niet verder uitgewerkt aangezien uit onderzoek bleek dat bij marktpartijen daar geen behoefte aan bestond. Het aandachtspunt inzake de gevolgen van de nieuwbouwprogrammering voor de bestaande voorraad, dat bij de beleidsvaststelling wel is geformuleerd, heeft nog geen uitwerking gekregen. Wel zijn er inmiddels op bestuurlijk niveau gesprekken met beleggers over de problematiek van de leegstaande kantoorpanden. De resultaten van de gemeentelijke inspanningen zijn vooral zichtbaar vanuit het de facto gevoerde projectbeleid. Per project was er sprake van directe ambtelijke en politieke sturing waarbij slechts op een enkel punt (ambtelijk) de relatie naar de Strategische Visie is gelegd. 3.4 Op welke wijze zijn de resultaten van de gemeentelijke inspanningen in relatie tot de geformuleerde beleidsdoelen bestuurlijk gecommuniceerd? Aan de hand van de jaarlijkse KAN-vastgoedrapportages werd (en wordt) het college geïnformeerd over de marktontwikkelingen op de Arnhemse kantorenmarkt. De ambtelijke ‘opleggers’ bij deze rapportages gaven feitelijke informatie over voorraad, aanbod, opname en leegstand. De herhaalde conclusie dat in de veranderende kantorenmarkt het schaarsteprincipe van groot belang was, vormde, in de waarneming van de rekenkamer, de enige schakel tussen de inspanningen en de beleidsdoelen uit de Strategische Visie. De betrokken raadscommissie heeft geen actieve rol gespeeld in de communicatie over de beleidsuitvoering. Ook in de jaarverslagen van de gemeente en de dienst Stadsontwikkeling wordt geen verband gelegd tussen de door de raad vastgestelde beleidsdoelen en de gerealiseerde inspanningen. Voor het eerst wordt in het jaarverslag 2003 van de dienst Stadsontwikkeling aandacht besteed aan ontwikkelingen op de commerciële vastgoedmarkt (leegstand en opname). 3.5 Is er in de periode 2002-2004 sprake geweest van actieve gemeentelijke interventie om de inspanningen blijvend gericht te houden op de afgesproken doelen en op welke wijze is daarover bestuurlijk gecommuniceerd? Geconstateerd kan worden dat de beleidsdoelen vanuit de Strategische Visie geen actief kompas zijn geweest voor de betrokken bestuurders. De sturing vanuit de gemeente op de kantorenmarkt zat vooral in de concrete sfeer van projecten. Vanuit de ruimtelijke ordeningshoek is de uitwerking van het schaarstebeleid en de wens om overaanbod te voorkomen, vrij snel na de vaststelling van het kantorenbeleid ingevuld. In overleg met marktpartijen is de plancapaciteit voor kantoren op de locatie Schuytgraaf in omvang teruggebracht, terwijl de geplande kantoorontwikkeling op de AKZOlocatie uit de programmering is gehaald. Op de locatie Businesspark Arnhem is kort na de vaststelling van het kantorenbeleid besloten tot een bestemmingswijziging: van kantoren naar een gemengde woonwerklocatie. Deze wijziging was vooral ingegeven door bereikbaarheidsproblemen, maar paste daarnaast goed in de uitwerking van het schaarstebeleid. Behoudens deze reductie van de planvoorraad heeft geen sturing op schaarste plaatsgevonden. De nieuwbouwproductie

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

10

heeft in de periode 2001-2004 ongeveer de omvang gehad die in het nieuwbouwprogramma was vastgelegd. Dit ondanks het toenemende aanbod en de verruiming van de kantorenmarkt. Het marketing en pr-beleid, maar ook de bestuurlijke aandacht, richtte zich vooral op het promoten van Arnhem-Centraal. Het beleidsstreven was en is om Arnhem-Centraal als boegbeeld te laten fungeren en Arnhem daarmee het imago van vestigingsplaats van (inter)nationale ondernemingen mee te geven. De meerwaarde van de toplocatie op en rond het centraal station (met HSL-halte en WTC), werd en wordt ook nadrukkelijk ingezet om de kwaliteit van Arnhem als vestigingsplaats voor dienstverleners in het algemeen te vergroten. Het ‘oude’ locatie- en parkeerbeleid (het zogenaamde ABC-beleid) heeft – zoals in de meeste gemeenten – in Arnhem niet gewerkt. De portefeuillehouders van RO, EZ en Verkeer hebben gezamenlijk een nieuwe uitwerking gegeven aan het locatie- en parkeerbeleid zoals vastgesteld door de raad op 2 februari 2004. Dit beleid is nu beter afgestemd op de wensen en eisen van kantoorgebruikers. Formeel is het KAN bevoegd om het beleid aan te passen. Arnhem heeft conform het raadsbesluit het voortouw genomen en werkt al volgens het nieuwe, meer marktgerichte, beleid. Ook anderszins zijn verkeersmaatregelen en verbetering van de bereikbaarheid opgepakt (Gelderse Poort). Nog niet succesvol zijn de pogingen om ondernemingen te bewegen tot het werken met bedrijfsvervoerplannen. De gewenste busverbindingen naar IJsseloord II zijn evenmin gerealiseerd. De bestuurlijke communicatie over de gemeentelijke interventies gericht op de beleidsdoelen was beperkt. Over het algemeen werd op het niveau van de specifieke projecten besloten tot actieve interventie waarbij zoals eerder gesteld het integrale beleid zoals verwoord in de Strategische Visie geen aantoonbaar bestuurlijk kompas was. 3.6 Zijn de gemeentelijke risico’s in de periode 2002-2004 op het gebied van de beleidsuitvoering in kaart gebracht en bestuurlijk gecommuniceerd?. Risicobenoeming en risicomanagement vonden vanuit het kantorenbeleid vooral plaats rondom grondexploitaties. De aandacht ging vooral uit naar de afzetrisico’s en de daarop gebaseerde financiële risico’s voor de gemeentelijke grondexploitatie. Sociale, veiligheids- of imagorisico’s bijvoorbeeld bij leegstand kwamen in veel mindere mate in beeld. Het beperken en beheersbaar houden van de financiële risico’s voor de gemeente is een belangrijke voorwaarde bij het ontwikkelen van kantoorlocaties. In dit kader waren een drietal vragen bij nieuwbouwontwikkelingen voor de gemeentelijke betrokkenen belangrijk: • Is de ontwikkelaar bereid de grondprijs te betalen? • Is het een kwalitatief (stedenbouwkundig) goed plan? • Is er al (zicht op) een serieuze potentiële huurder? De monitoring van de financiële risico’s van grondexploitatie- en strategische projecten verloopt via interne rapportages en de jaarlijkse nota Grondexploitatie waarin voor het eerst in het verslag 2004 ook de strategische projecten zijn opgenomen. Verder bestuurlijke communicatie

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

11

met de gemeenteraad vindt plaats op projectniveau met behulp van gebieds-/ontwikkelingsvisies. Daarbij vindt over het algemeen geen expliciete terugkoppeling plaats naar het vastgestelde beleid in de Strategische Visie. 3.7 Is de gewenste en gerealiseerde ontwikkeling van de kantorenmarkt in de gemeente Arnhem in lijn met of afwijkend met de landelijke ontwikkeling in de periode 2002-2004?. In onderstaande beschrijving van de kantorenmarkt wordt Arnhem vergeleken met het landelijke marktbeeld en met de ontwikkelingen in vijf referentiegemeenten te weten Amersfoort, Apeldoorn, Nijmegen, Utrecht en Zwolle. Het is van belang om zowel de marktsituatie in de jaren voorafgaand aan de formulering van het gemeentelijke beleid te bekijken, als ook de ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan. Bij deze beschrijving wordt van de volgende definities gebruik gemaakt: Voorraad kantoorruimte: totale hoeveelheid kantoorruimte in m2 bvo, verhuurd, voor eigen gebruik of leeg; Aanbod kantoorruimte: metrage kantoorruimte dat direct of op korte termijn (binnen 12 maanden) beschikbaar komt; Transactievolume: metrage kantoorruimte verhuurd/verkocht aan gebruikers in een bepaalde periode; Marktruimte: verhouding tussen aanbod en jaarlijkse marktopname; evenwichtige markt bij aanbod anderhalf keer de jaarlijkse opname; krappe markt bij aanbod gelijk of kleiner dan jaarlijkse opname; ruime markt wanneer aanbod twee keer of meer de opname bedraagt. Huurprijzen: transactiehuren exclusief incentives
(n.b. Voor detailinformatie over de bovengenoemde indicatoren wordt verwezen naar de bijlage in het rapport van Ecorys Research and Consulting)

Op grond van de voorraad was en is Arnhem de zesde kantorenstad in Nederland. De voorraad kantoorruimte is in Arnhem tussen 1998 en 2004 minder hard gegroeid dan landelijk het geval was. Van de vijf referentiegemeenten kenden Nijmegen en Utrecht een lagere voorraadgroei. De groei van de voorraad is in Nederland als geheel en in vier van de vijf referentiegemeenten na 2001 afgenomen. In Arnhem was de voorraadgroei tussen 2001-2004 slechts een fractie lager dan in de periode 1998-2001. Waar in veel andere gemeenten de nieuwbouwproductie rond 2000 daalde, was dat in Arnhem nauwelijks het geval. In de periode 1998-2001 was de toename van het aanbod in Arnhem relatief beperkt. In de drie jaren na 2001 is het aanbod daarentegen fors gegroeid (150%). De mate van aanbodtoename in Arnhem is sinds 2001 bovengemiddeld geweest. Het aandeel van nieuwbouw in het totale aanbod is toegenomen van 20% naar 40 á 50%. De aanbodtoename in Arnhem ligt op een substantieel hoger niveau dan landelijk en in vier van de vijf referentiegemeenten. Feitelijk ligt de toename van het aanbod na het jaar 2000 in de orde van grootte van de netto voorraadgroei. In de periode 1995-2001 was het transactievolume (marktopname) in Arnhem gemiddeld per jaar circa 45.000 m2 kantoorruimte. Na 2001 is dit metrage gedaald naar een jaargemiddelde van 35.000 m2. In de gehele Nederlandse kantorenmarkt deed zich een daling voor in het

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

12

transactievolume na het jaar 2000. De vijf referentiegemeenten geven een wisselend beeld te zien. Utrecht en Nijmegen kennen eveneens een daling, Amersfoort en Zwolle maakten sinds 2001 een toename van het gemiddelde jaarlijkse transactievolume mee. In Apeldoorn bleef het metrage transacties ongeveer gelijk. Aangezien in Arnhem de netto-toename van de voorraad kantoorruimte sinds 2001 nagenoeg gelijk is aan de groei van het aanbod, moet aan de vraagzijde in belangrijke mate sprake zijn van een verplaatsingsmarkt. Transacties op de kantorenmarkt leiden tot leegstand elders in diezelfde markt. De opname van kantoorruimte naar economische sectoren wordt in Arnhem – in vergelijking met Nederland als geheel – gekenmerkt door oververtegenwoordiging in de sectoren industrie, bouw, transport en handel. De sectoren die relatief veel kantoorwerkgelegenheid bevatten – communicatie, ICT, commerciële en niet-commerciële dienstverlening – zijn in Arnhem na 2001 door de negatieve marktontwikkelingen in die sectoren relatief sterk teruggezakt als afnemers van kantoorruimte. Deze sterke terugval in die sectoren maakt ook duidelijk dat informatie over macro-economische ontwikkelingen tijdig beschikbaar moet zijn om te kunnen anticiperen hierop. De Arnhemse kantorenmarkt werd in de periode 1998-2002 gekenmerkt door krapte respectievelijk evenwicht, waarbij het aanbod een omvang had van één tot twee maal de jaarlijkse opname. In 2002 is de Arnhemse markt omgeslagen naar een (zeer) ruime markt. Deze omslag is het gevolg van een sterke toename van het aanbod sinds 2001 en vraaguitval. In 2002 is de opname met meer dan 50% afgenomen en het opnameherstel was beperkt in 2003. In de referentiegemeenten en Nederland als geheel heeft de kantorenmarkt een soortgelijke ontwikkeling doorgemaakt. In vergelijking met de referentiegemeenten is de omslag in Arnhem wel relatief sterk geweest. Van de onderzochte gemeenten heeft Arnhem na Apeldoorn de ruimste markt in 2004. Het aanbod bedraagt per ultimo 2004 circa 4,4 maal de opname, in Nederland ligt dit op 3,3 maal de opname. Arnhem heeft in de periode 1995-2004 een sterke huurprijsontwikkeling door gemaakt. De transactiehuren stegen met 46%, tegen 35% in Nederland als geheel. Na 2001 zijn de transactiehuren in Arnhem nog wat verder gestegen, terwijl de rest van Nederland te maken kreeg met stagnerende of dalende huurprijzen. Dit lijkt strijdig met de geconstateerde verruiming van de markt. De nieuwbouwprojecten in (onder meer) het Stationsgebied, die in deze periode aan de markt kwamen, kenden echter relatief hoge huurniveaus. Daar staat tegenover dat op andere locaties zich sterk verlaagde huurprijzen voordoen. De Arnhemse leegstand aan kantoorruimte is in de periode 2001-2004 gestegen naar een niveau boven het landelijk gemiddelde (respectievelijk 4,4%, 7,5%, 9,8% en 13,5%). 3.8 In hoeverre wordt het gemeentelijke kantorenbeleid beïnvloed door externe partijen?.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

13

Deze vraag is naar het oordeel van de rekenkamer niet “één op één” te beantwoorden. Bij haar waarnemingen rondom de rol van externe actoren heeft de rekenkamer zich laten leiden door de inhoud van de gesprekken met diverse betrokkenen, door publicaties en door de bevindingen vanuit de expert-meeting. De ontwikkeling van de kantorenmarkt wordt beïnvloed door enerzijds macro-economische factoren en anderzijds door gedragingen van beleggers, huurders en de – gemeentelijke – overheid. Onderstaand worden een aantal recente en lopende ontwikkelingen op deze (deel)markten geschetst. Kantorenmarkt algemeen: o o o o Vanaf 2000 sprake van een omslag van een aanbiedersmarkt naar een vragersmarkt; Toename leegstand kantoorruimte; Marktopname vindt vooral plaats in het kader van vervanging (van een groeimarkt naar een vervangingsmarkt); Demografische ontwikkelingen maakt dat de huidige crisis op de kantorenmarkt niet alleen van conjuncturele maar ook van structurele aard is; Internationale arbeidsverdeling (“outsourcing”) en efficiencymaatregelen (centralisatie) zijn van invloed op de vraag naar kantoorruimte; “Kwaliteit wordt koning op de vastgoedmarkten en dat geldt voor locaties en regio’s, net zoals voor individuele gebouwen”1

o

o

Beleggersmarkt: o o o o o o Een substantieel deel van de investeringen in commercieel vastgoed is van particuliere beleggers; De rendementen op het commerciële vastgoed staan sterk onder druk; De beleggersmarkt voor commercieel vastgoed ontwikkelt zich naar een speculatieve markt; Dominantie door onafhankelijke ontwikkelaars die voor eigen risico bouwen; Agressieve inkoop van huurders; De beleggersmarkt is een aanjager voor de ontwikkeling naar een verplaatsingsmarkt.

Huurdersmarkt: o o o o Huurders maken kwaliteits- en efficiencyslag; Gebruik van incentives op transactiehuren (kunnen oplopen tot 20 á 30%); Verplaatsingsmarkt; Een toenemende/blijvende vraag naar locaties met “intrinsieke” kwaliteit.

Kantorenbeleid gemeente Arnhem:

1

Voorwoord prof. Dr. P.M.A. Eichhollz in KAN-Vastgoedrapportage 2005

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

14

o o o o o o

Strategische Visie kent hoog ambitiegehalte richting nieuwbouw Arnhem-Centraal; ontwikkeling kende belangrijke vertraging; Strategische Visie ontbeert macro-economische onderbouwing; Plannen zijn gericht op facilitering locaties voor nieuwbouw; weinig aandacht voor consequenties verplaatsingmarkt; Risicomanagement gericht op beheersing financiële (grondexploitatie) risico’s c.q. maximalisatie grondopbrengst; Veel ruimte geboden aan ontwikkelingen zonder voorverhuur; Dominantie van een enkele speler.

Op grond van bovengenoemde marktontwikkelingen constateert de rekenkamer dat de rol van externe – macro-economische – ontwikkelingen en de gedragingen van externe spelers op de kantorenmarkt dominant zijn geweest bij de uitvoering van het gemeentelijke kantorenbeleid. Wel sluit het de facto door de gemeente gevoerde beleid aan bij bovengenoemde marktontwikkelingen. Er is ruimte geboden om kwaliteitsslagen te maken en inmiddels is toplocatie Arnhem-Centraal nagenoeg gevuld. Huurders hebben hun kwaliteitsslag in Arnhem kunnen maken en hoefden/hoeven niet naar andere gemeenten uit te wijken. Het de facto beleid kwam tot uiting in specifieke projecten zonder overigens een expliciete sturing vanuit de Strategische Visie (en dus vanuit de gemeenteraad).

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

15

4. A.

CONCLUSIES REKENKAMER
De Strategische Visie uit 2001 was na vaststelling door de raad geen actief en expliciet kompas voor het gemeentebestuur (college en raad). Er is geen sprake geweest van evaluatie van het gevoerde beleid ten opzichte van de visie en evenmin van verantwoording ten opzichte van de visie. De visie is niet bijgesteld naar aanleiding van de sterk veranderde markt. De raad heeft hierdoor niet kunnen bijsturen. Het de facto door de gemeente gevoerde (projectgerichte)beleid, met name de focus op de kantoorontwikkeling bij Arnhem Centraal, sloot aan op de mechanismen in de markt. Huurders hebben binnen Arnhem een kwaliteitsslag kunnen maken en oude panden verruilt voor nieuwe. Echter Arnhem heeft geen nieuwe huurders weten aan te trekken en er ontstond leegstand in relatief oude kantoren. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het kantorenbeleid is niet helder vastgelegd. Tussen de verantwoordelijke portefeuillehouders Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken is gaande weg een rol- en takenverdeling ontstaan (de wethouder RO aan de aanbodkant, de wethouder EZ aan de vraagzijde). Daarbij is er naar de mening van de rekenkamer sprake van een dominantie van de ruimtelijke ordenings- c.q. grondexploitatieaspecten. De vraag of deze rol- en taakopvatting optimaal is, lijkt niet aan de orde. Sturing en monitoring van nieuwbouwontwikkelingen op de kantorenmarkt – vooral van grotere projecten - vinden plaats in projectenberaden en kennen daardoor een vrij geïsoleerd karakter, los van het integrale kantorenbeleid. De jaarlijkse KAN-Vastgoedrapportages zijn primair monitoren van marktontwikkelingen en minder beleidsmonitoren. Door het publicrelations-karakter van de rapportages nodigen zij minder uit voor een structurele reflectie op het gevoerde beleid. Arnhem heeft haar positie als zesde kantorenstad in termen van voorraad kantorenruimte behouden. In de waarneming van de rekenkamer dient de doelstelling ook afgezet te worden tegen de doelstellingen van het integrale economische beleid (waaronder primair de werkgelegenheiddoelstelling). Tegen deze achtergrond lijkt Arnhem vooral te hebben gebouwd voor verplaatsende bedrijven. Het schaarstebeleid is deels effectief geweest. Er heeft wel een reductie van nieuwbouwcapaciteit plaatsgevonden, maar tegen de achtergrond van de marktontwikkelingen was deze onvoldoende om marktverstoring te voorkomen. Risicomanagement bij nieuwbouwproductie was binnen de gemeente vooral gericht op financiële (grondexploitatie) risico’s. Andere invalshoeken als sociale, imago en/of veiligheidsrisico’s zijn in de waarneming van de rekenkamer minder of niet betrokken bij de nieuwbouwplannen.

B.

C.

D.

E.

F.

G.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

16

H.

De consequenties van de nieuwbouwproductie op de bestaande voorraad kantoorruimte is door de gemeente recent opgepakt. De ontstane leegtand van de oude voorraad heeft inmiddels zowel bestuurlijk als ambtelijk de aandacht.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

17

5.
A.

AANBEVELINGEN REKENKAMER
Draag zorg voor een regelmatige evaluatie en zonodig aanpassing van de visie op het gemeentelijke kantorenbeleid teneinde een goede externe aansluiting op de mechanismen in de markt te verkrijgen (macroeconomisch, huurdersmarkt, beleggersmarkt), een aansluiting op de interne wijze van sturing (projecten) en verantwoordt deze met behulp van – ook in overleg met de raad te ontwikkelen – indicatoren2. Draag zorg voor een grondige periodieke analyse van de ontwikkeling in de concurrentiepositie van Arnhem zowel op de aanbod- als de vraagzijde van de regionale kantorenmarkt(o.m. marktruimte per submilieu). Extra aandacht voor de vraagzijde is noodzakelijk opdat zowel college als raad bij de besluitvorming over het kantorenbeleid, de plannen ten aanzien van nieuwbouwlocaties kan relateren aan een actueel beeld over de wensen van zowel bestaande als mogelijk nieuwe kantoorgebruikers in termen van m2, locatie en kwaliteitsniveau. Richt het gemeentelijke kantorenbeleid ook expliciet op de “onderkant” van de markt. Dit bijvoorbeeld door de ontwikkeling van de voorraad die al langere tijd te huur staat te identificeren en te monitoren. Maak gebruik van c.q stimuleer het gebruik van innovatieve concepten bij toekomstige nieuwbouwproductie (multifunctionele gebouwen/functieonafhankelijk vastgoed) teneinde flexibel in te kunnen spelen op marktontwikkelingen. Vertaal flexibele programmering niet direct in m2 nieuwbouwproductie maar relateer ze aan uiteindelijke economische (werkgelegenheid)doelstellingen. Voorzie de raad(scommissie) periodiek van informatie over de uitvoering van beleid aan de hand van een voortschrijdend meerjarenprogramma. Een bredere visie op het gebied van kantorenbeleid vraagt ook om een bredere interne coördinatie. Aandachtspunten hierbij zijn de aansluiting van de projectenberaden op het economisch beleid, het gericht toevoegen van kwaliteitsaspecten aan een –beperkt aantal – locaties, herbestemming bestaande kantoorruimte, het betrekken van de vraagzijde van de kantorenmarkt c.q. het werven van nieuwe gebruikers. Maak bij het acquisitiebeleid gebruik van de tevredenheid van bestaande kantoorgebruikers (“ambassadeurs”). Een meer actieve rol van de portefeuillehouder Economische Zaken is hierbij gewenst. Dit vanwege de al bestaande intensieve contacten tussen wethouder en het regionale bedrijfsleven, en vanuit het gezichtspunt dat het kantorenbeleid instrumenteel is aan speerpunten van het gemeentelijk economisch beleid. Volg expliciet de (on)tevredenheid van bestaande huurders en de verhuisbewegingen.

B.

C.

D.

E.

F.

G.

2

Zie voor voorbeelden hoofdstuk 7 rapport Ecorys Research and Consulting

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

18

H.

Verbreedt het risicomanagement op het gebied van de kantorenmarkt met risico-elementen als sociale, veiligheids- , afhankelijkheids- en imagorisico’s. Streef naar een “gezonde” kantorenmarkt in combinatie met een optimalisatie van de grondopbrengst (voorbeeldindicator voorverhuurpercentage).

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

19

6.

REACTIE BETROKKENEN EN NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE

Op 26 augustus 2005 zijn de voorlopige bevindingen van het onderhavige onderzoek voor een reactie separaat voorgelegd aan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Arnhem en aan de directeur van de dienst Stadsontwikkeling. Door bovengenoemden is gekozen voor een gezamenlijke schriftelijke reactie gedateerd 16 september 2005. Onderstaand wordt de reactie (in cursief) integraal weergegeven waarna een nawoord van de rekenkamer is opgenomen. Met waardering hebben wij kennisgenomen van het rapport “Remmen of herbestemmen”, het resultaat van uw onderzoek naar het gemeentelijk kantorenbeleid in de periode van 2002 tot heden. De keuze van het onderwerp spreekt ons aan, omdat de kantorenmarkt ook bij ons volop in de belangstelling staat. Zij vormt immers één van de belangrijkste pijlers van de ontwikkeling van de stad. Bovendien biedt dit onderzoek ook een uitstekende spiegel om te reflecteren op de ontwikkeling van facetbeleid in zijn algemeenheid. De onderwerpkeuze draagt bij aan de door de rekenkamer gewenste spreiding van onderzoeken over de verschillende gemeentelijke beleidsterreinen. Ook de aanpak verdient een compliment. De onderzoeksopzet is solide en de uitvoering van het onderzoek is professioneel opgepakt. Graag maken wij hierbij gebruik van de geboden mogelijkheid te reageren op de inhoud van het rapport. Allereerst stellen wij vast dat de hoofdlijnen van de conclusies door ons worden onderschreven. Ook met de geformuleerde aanbevelingen kunnen wij, met uitzondering van één punt, instemmen. Voordat wij nader ingaan op de bevindingen in de rapportage, willen wij graag één punt expliciet onder uw aandacht brengen. In het rekenkamerrapport wordt de onderzoeksvraag die het externe onderzoeksbureau heeft meegekregen vermeld (pagina 5). Het samenvattende antwoord van het onderzoeksbureau op die onderzoeksvraag wordt echter niet vermeld. (zie pagina 38 van het Ecorys-onderzoek). Wij hechten er aan dat antwoord hier te citeren: “Vanuit de hoofddoelstelling van positiebehoud voor de Arnhemse kantorenmarkt zijn voldoende effectieve beleidsdoelstellingen geformuleerd. Deze hebben een consistente vertaling gekregen naar inspanningen en instrumentarium. De effectiviteit van het schaarstebeleid is niet optimaal geweest, met name als gevolg van de marktontwikkelingen na 2000. Een belangwekkend neveneffect van het gevoerde kantorenbeleid is dan ook de huidige verstoring van het evenwicht op de Arnhemse kantorenmarkt. Bestuurlijke verantwoording over het gevoerde beleid heeft conform de intenties plaatsgevonden. De jaarlijkse marktrapportages enerzijds en de discussies over concrete

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

20

projecten anderzijds nodigt echter beperkt uit tot structurele reflectie op het gevoerde beleid. Het inzichtelijk maken en monitoren van gemeentelijke risico’s vindt gestructureerd plaats, zij het vanuit een relatief beperkte invalshoek (uitsluitend de financiële risico’s voor de gemeente zelf)”. Met betrekking tot laatstgenoemde punt willen wij opmerken dat de sturing op gemeentelijke financiële risico’s inderdaad hoge prioriteit heeft en dat dit ook een zeer bewuste keuze betreft. Daarnaast gebeurt er echter meer. De gemeente Arnhem maakt jaarlijks een eigen vastgoedrapportage (incl. een analyse van de kantorenmarkt). De KAN Vastgoedrapportages, die jaarlijks worden opgesteld met de marktpartijen en worden besproken met de raad, zijn weliswaar geen beleidsmonitoren maar bieden essentiële marktinformatie die nodig is voor eventuele bijstellingen van beleid. In dat kader is in 2004 gestart met het actualiseren van de Strategische Visie. Dit proces verkeert inmiddels in een afrondende fase. Een van de laatste stappen betreft het organiseren van een kantorensymposium in het najaar van 2005, waarvoor vele marktpartijen zijn uitgenodigd. Dit symposium heeft als doel om samen met de marktpartijen te komen tot nieuwe inzichten in het te voeren kantorenbeleid. De uitkomsten daarvan zullen worden meegenomen in de evaluatie en actualisatie van de Strategische Visie, die nog dit jaar aan de gemeenteraad zal worden voorgelegd. Daarbij wordt overigens een directe relatie gelegd tussen het te formuleren beleid en de implicaties daarvan op ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Een ander punt in uw rapportage betreft de conclusie dat de Strategische Visie geen expliciet kompas is geweest in de verantwoording van het college richting Raad. Deze conclusie is juist, in die zin dat de verantwoording niet primair op facetniveau geschiedt, maar structureel plaatsvindt in het kader van de jaarlijkse cyclus van programmabegroting, tussenrapportages en jaarverslag. Intern is, zoals Ecorys ook terecht constateert, de Strategische Visie wel als kompas voor het handelen gehanteerd. Zo zijn alle in de nota voorgenomen acties inmiddels uitgevoerd. Verder besteedt u in uw rapportage op enkele plaatsen aandacht aan de onlangs ingestelde projectenberaden. In het kader van het professionaliseren van het projectmatig werken binnen de dienst Stadsontwikkeling zijn voor alle strategische projecten dit soort beraden ingesteld. De overige projecten zijn geclusterd eveneens ‘onder een dergelijk beraad’ gebracht. Daar bespreken portefeuillehouders, ambtelijk opdrachtgevers, projectleiders en op ad-hoc basis in toenemende mate bestuurders en diensten de gang van zaken. Terecht vraagt u aandacht voor de relatie tussen het vastgestelde facet / sectoraal beleid en de projecten. Voor ieder project is een opdracht / projectplan vastgesteld, waarbij de voor dat project vastgestelde kaders vanuit programmatisch facetbeleid zijn vertaald. Wij zullen bevorderen dat bij de uitwerking van de projecten de programmatische/functionele en beleidsmatige aspecten op een evenwichtige manier in het proces betrokken blijven. Overigens niet alleen op projectniveau maar ook op stedelijk niveau zal dit gestalte krijgen.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

21

Vervolgens is het zaak dat er binnen de projectorganisatie alert wordt gereageerd op zaken die niet of niet geheel binnen de kaders passen. Overleg met collega- portefeuillehouders en -diensten is dan noodzakelijk. Voor wat betreft de economische kaders is het dus zaak de wethouder EZ te betrekken in de zich voordoende afwegingen. Verder is nog relevant dat de voorstellen e.d. die in de commissie stadprojecten worden besproken uiteraard door ons college zijn vastgesteld. Tenslotte: wij delen uw inzicht dat extra aandacht nodig is voor de vraagzijde van de kantorenmarkt. Uw aanbeveling inzake de wenselijkheid van een meer actieve rol van de portefeuillehouder bij het in het acquisitiebeleid betrekken van bestaande bedrijven nemen wij echter niet over. Wij onderhouden intensieve contacten met zowel vastgoedmarktpartijen (beleggers, ontwikkelaars en makelaars) als kantorengebruikers (eigenaren/huurders). U maakt zelf terecht ook melding van intensieve contacten van de portefeuillehouder Economische Zaken en het regionale bedrijfsleven. Zo speelde de portefeuillehouder een proactieve en initiërende rol in de (her-)vestiging van Arcadis, Essent en Vitens. Bij Essent en Vitens is zelfs sprake van twee (grotendeels) nieuwe bedrijven die zich vestigen in Arnhem. Ook werden reeds in Arnhem gevestigde ondernemers betrokken in deze trajecten. Het is ook de portefeuillehouder EZ die samen met de marktpartijen het initiatief genomen voor het kantoren-acquisitieplan. Tot zover onze reactie op uw conceptrapport “Remmen of herbestemmen”. Uw definitieve rapportage zien wij met vertrouwen tegemoet.

Hoogachtend het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de secretaris, de burgemeester,

Nawoord rekenkamer De rekenkamer stelt met genoegen vast dat zowel het College van Burgemeester en Wethouders als de directeur van de dienst Stadsontwikkeling de hoofdlijnen van de conclusies onderschrijven. Zij kunnen tevens met de aanbevelingen, met uitzondering van één punt, instemmen. Verder kwalificeren zij de onderzoeksopzet als degelijk en de uitvoering van het onderzoek als professioneel. Op enkele inhoudelijke punten uit de reactie van het College van Burgemeester en Wethouders zal onderstaand nog worden ingegaan. De conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek zijn, naast de bevindingen door de extern adviseur, ook gebaseerd op de inbreng van deskundigen op de expert-meeting, en op een eigen beoordeling van de rekenkamer. In de Strategische Visie zijn de beleidsdoelen door middel van subdoelen (of

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

22

operationele doelen) gekoppeld aan inspanningen en aan een instrumentarium. Naar de mening van de rekenkamer zijn de operationele doelen echter onvoldoende concreet en onvoldoende voorzien van maatgevende indicatoren voor een adequate monitoring van het strategische beleid. Alhoewel direct na het verschijnen van de Strategische Visie er al sprake was van een – sterk veranderende kantorenmarkt, is geen aanleiding gezien om tot expliciete en door de raad geaccordeerde bijstellingen te komen. De verantwoording van de ontwikkelingen op de kantorenmarkt heeft in de jaarlijkse KANvastgoedrapportages plaatsgevonden, maar van een periodieke, integrale beleidsverantwoording is in de waarneming van de rekenkamer geen sprake geweest. In 2005, na de onderzoeksperiode die door de rekenkamer is gehanteerd (2002-2004), is een eerste, eigen gemeentelijke vastgoedrapportage verschenen. Dit is in lijn met één van de aanbevelingen van de rekenkamer en dit initiatief wordt door ons dan ook toegejuicht. Uiteraard krijgt een dergelijke eigen gemeentelijk monitor expliciete meerwaarde indien de inhoud, mede door het hanteren van afgesproken indicatoren, verbinding krijgt met de beleidsvisie op dit terrein. De rekenkamer heeft overigens in de door haar gehanteerde onderzoeksperiode in de jaarlijkse cyclus van (programma)begrotingen, tussenrapportages en jaarverslagen wel een financiële verantwoording maar geen structurele verantwoording van het gemeentelijk kantorenbeleid aangetroffen. Met de rekenkamer is het College van Burgemeester en Wethouders van mening dat er een relatie behoort te zijn tussen de diverse projecten en het integrale gemeentelijke kantorenbeleid: het beleid is kaderstellend voor de projecten. Naar het oordeel van de rekenkamer zullen de verantwoordelijke portefeuillehouders zich niet alleen met elkaar maar ook met de raad moeten verstaan indien er een discrepantie ontstaat c.q. zou kunnen ontstaan tussen kaders en projectmatige ontwikkelingen. Voor wat betreft de extra aandacht voor de vraagzijde van de kantorenmarkt en de rol van de portefeuillehouder economische zaken daarbij, menen wij dat “tevreden klanten” de beste ambassadeurs zijn voor het vestigingsklimaat van Arnhem. Voor het overige verwijzen wij naar de inhoud van conclusie B waarvan de inhoud voor zich spreekt. Op grond van het bovenstaande is de rekenkamer van oordeel dat de (gezamenlijke) reactie van het College van Burgemeester en Wethouders en de dienst Stadsontwikkeling geen ander licht werpen op de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek. Zij ziet dan ook geen aanleiding de conclusies en/of aanbevelingen aan te passen.

Eindrapport onderzoek Rekenkamercommissie Arnhem naar het gemeentelijke kantorenbeleid

23

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem
Eindrapport

Opdrachtgever: Rekenkamer Arnhem

ECORYS

Walter Hulsker Christine Oude Veldhuis

Rotterdam, 30 juni 2005

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

1

ECORYS Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam T 010 453 84 00 F 010 453 85 88 E netherlands@ecorys.com W www.ecorys.nl K.v.K. nr. 24316726 Fortis bank rek. Nr. 24.01.51.151

2

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Inhoudsopgave

1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Vraagstelling 1.3 Aanpak van het onderzoek 1.4 Leeswijzer 2 De Arnhemse kantorenmarkt 2.1 Inleiding 2.2 Karakteristiek van de Arnhemse kantorenmarkt 2.2.1 Ontwikkeling van de voorraad 2.2.2 Ontwikkeling van het aanbod van kantoorruimte 2.2.3 Ontwikkeling van het transactievolume 2.2.4 Marktruimte 2.2.5 Huurprijzen 2.2.6 Het marktbeeld naar Arnhemse deelgebieden 2.2.7 De KAN Vastgoedrapportages versus de marktgegevens van ECORYS 2.3 Marktbeeld in samenvatting 3 De onderbouwing van het gemeentelijk kantorenbeleid 3.1 Inleiding 3.2 Behoefte aan een nieuwe visie 3.3 Terugblik op het kantorenbeleid 3.4 Beoordeling van de marktsituatie 3.5 De doelstellingen 4 De beleidscyclus in beeld – vastgesteld beleid 4.1 Visie 4.2 Vertaling 4.2.1 Vertaling in een nieuwbouwprogramma 4.2.2 Organisatie van de beleidsuitvoering 4.2.3 Doelen en inspanningen 4.2.4 Instrumentarium 4.2.5 Risicomanagement 4.2.6 Monitoring 4.3 Werking 4.4 Resultaat 4.5 Evaluatie

5 5 5 6 7 8 8 9 9 9 9 10 11 11 12 12 14 14 14 14 15 17 19 19 20 20 21 21 22 22 22 22 22 23

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

3

5 De beleidscyclus in beeld - bevindingen 5.1 Visie 5.2 Vertaling 5.2.1 Bestuurlijke organisatie 5.2.2 Ambtelijke organisatie 5.2.3 Instrumentarium 5.2.4 Risicomanagement 5.2.5 Sturingsmiddelen 5.2.6 Vormgeving relaties 5.2.7 Invulling regierol 5.2.8 Relatie inspanningen/doelen 5.2.9 Monitoring 5.2.10 Beleidsaanpassingen 5.3 Werking 5.3.1 Schaarstebeleid 5.3.2 Bestemmingsplannen 5.3.3 Marketing en pr-beleid 5.3.4 Locatie- en parkeerbeleid 5.4 Resultaat 5.4.1 Realisatie ambitie-doelstellingen 5.4.2 Bouwvolumina 5.4.3 Bestuurlijke communicatie 5.4.4 Neveneffecten 6 De beleidscyclus in beeld – Conclusies 6.1 Visie 6.2 Vertaling 6.3 Werking 6.4 Resultaat 6.5 Evaluatie 6.6 Samenvattend 7 Indicatoren 7.1 Indicatoren 7.1.1 Resultaat- of impactindicatoren 7.1.2 Contextindicatoren Bijlage 1: cijfers kantorenmarkt Arnhem, Nederland en referentiegemeenten Bijlage 2: geïnterviewden Bijlage 3: documentatie

24 24 26 26 26 27 28 28 29 29 29 30 30 30 30 31 31 31 31 31 33 33 33 35 35 35 36 36 37 38 40 40 40 41 44 50 51

4

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

1 Inleiding

1.1

Achtergrond
De gemeente Arnhem heeft in 2001 de Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem vastgesteld. Daarin is als hoofddoelstelling van het Arnhemse kantorenbeleid aangegeven: het behouden en versterken van de positie van Arnhem als belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad. Er zijn tevens vier subdoelstellingen geformuleerd: • Het streven naar variatie in het aanbod dat aan de uiteenlopende wensen van kantoorgebruikers kan voldoen. • Een heldere en flexibele programmering van kantorenlocaties. • De kantoorontwikkeling in Arnhem in een breder regionaal kader plaatsen. • Het kantorenbeleid ondersteunen met flankerende maatregelen. Om deze doelstellingen te realiseren, is onder meer het planologisch instrumentarium beschikbaar, het ICT-beleid, het verkeersbeleid en de samenwerking met (markt)partijen. De Rekenkamer Arnhem heeft in haar programma voor 2005 een onderzoek opgenomen naar de doeltreffendheid van het gemeentelijk kantorenbeleid, zoals geformuleerd in de Strategische Visie uit 2001. De Rekenkamer vraagt zich af of sprake is van een probleem op de Arnhemse kantorenmarkt en of dit leidt tot risico’s voor de gemeente. De KANVastgoedrapportages wijzen sinds 2001 namelijk op een oplopend aanbod, een afnemend transactievolume en toenemende leegstand. Inzicht in de relatie tussen de beleidsdoelen van de gemeente Arnhem, de inspanningen om die doelen te bereiken en de feitelijke resultaten ontbreekt echter. De Rekenkamer stelt in haar onderzoek de gehele beleidscyclus (sturen, beheersen, toezicht en verantwoorden) centraal.

1.2

Vraagstelling
De Rekenkamer heeft als centrale vraagstelling voor het onderzoek geformuleerd: Maak inzichtelijk in hoeverre het kantorenbeleid, zoals omschreven in de Strategische Visie van februari 2001, heeft bijgedragen aan de daarin geformuleerde doelstellingen en in hoeverre sprake is geweest van adequate bestuurlijke verantwoording vooral met betrekking tot gemeentelijke risico’s. Vanuit deze hoofdvraag is een aantal onderdelen geformuleerd, waarbij binnen het onderzoek de focus op dient te liggen: • De mate waarin de beleidsdoelen voldoende helder en concreet (SMART) zijn geformuleerd.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

5

De relatie tussen beleidsdoelen, inspanningen en resultaten, inclusief tussentijdse bijstellingen. • De communicatie die daarover heeft plaatsgevonden • Inzicht in de gemeentelijke risico’s en de communicatie die daarover heeft plaatsgevonden. • De eventuele beïnvloeding van het beleid (en de uitvoering daarvan) door derden. Tevens wordt gevraagd om de gewenste en de feitelijke marktontwikkeling in Arnhem, tegen de achtergrond van de landelijke marktontwikkelingen, in kaart te brengen.

1.3

Aanpak van het onderzoek
De Rekenkamer Arnhem heeft ECORYS opdracht gegeven voor ondersteuning bij haar onderzoek. Het onderzoek betreft primair een beleidsevaluatie, waarbij het in 2001 geaccordeerde gemeentelijk kantorenbeleid centraal staat. Kennis van de ontwikkelingen op de kantorenmarkt dient als referentie en voor het goede begrip van de beleidscyclus. De beleidscyclus zoals hieronder weergegeven, was de leidraad in de aanpak van het onderzoek:

V ISIE

V E R T A L IN G

E V A L U A T IE W E R K IN G

R E SU LT A A T

Het in beeld brengen en beschrijven van de beleidscyclus rondom het Arnhemse kantorenbeleid is gebaseerd op een combinatie van desk research en interviews met relevante stakeholders. Tevens heeft eind juni een expertmeeting plaatsgevonden om de conclusies en aanbevelingen op juistheid en toepasbaarheid te toetsen en aan te vullen. Het onderdeel desk research bestond uit een analyse van de Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem van Buck Consultants International (BCI), de KANVastgoedrapportages en relevante beleidsnota’s van de gemeente Arnhem. Tevens is een marktanalyse gemaakt van de Arhemse kantorenmarkt, waardoor het gemeentelijk beleid in de juiste context is geplaatst. Bovendien is met behulp van een analyse van GSB1-

1

GSB: Grotestedenbeleid

6

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

rapportages een aantal indicatoren geselecteerd, welke in de toekomst de monitoring van het Arnhemse kantorenbeleid kunnen verbeteren. Er zijn interviews gehouden met de thans bij het kantorenbeleid betrokken ambtenaren van de Dienst Stadsontwikkeling (zowel Economische Zaken als Ruimtelijke Ordening), de wethouders Economische Zaken en Ruimtelijke Ordening en een locale bedrijfsmakelaar. Alle interviews zijn gehouden door twee vertegenwoordigers van ECORYS, in aanwezigheid van de secretaris van de Rekenkamer. Bij het interview met de wethouder EZ was tevens de voorzitter van de Rekenkamer aanwezig. Het gesprek met de bedrijfsmakelaar werd tevens bijgewoond door een extern lid van de Rekenkamer.

1.4

Leeswijzer
Deze rapportage bevat de bevindingen van ECORYS, die de Rekenkamer Arnhem gebruikt voor haar eigen rapportage aan de gemeenteraad. Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de ontwikkelingen op de Arnhemse kantorenmarkt, tegen de achtergrond van het landelijk marktbeeld en de ontwikkelingen in vijf referentiegemeenten. Hoofdstuk 3 bevat een samenvatting van de Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem, om zicht te krijgen op de achtergrond en de onderbouwing van het vastgestelde beleid. Beide hoofdstukken geven een context voor de beschrijving van de beleidscyclus die aan de orde komt in de hoofdstukken 4 tot en met 6. Leidraad voor de verdere rapportage is navolgend schema, dat is afgeleid van de eerder aangegeven weergave van de beleidscyclus:
visie beleid (H4) bevindingen (H5) conclusies (H6) vertaling werking resultaat evaluatie

Hoofdstuk 4 geeft het gemeentelijk kantorenbeleid beleid weer. Hoofdstuk 5 bevat de bevindingen van het onderzoek (desk research en interviews) weer. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies. Het afsluitende Hoofdstuk 7 biedt inzicht in een aantal indicatoren die beschikbaar zijn om het kantorenbeleid te kunnen monitoren.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

7

2 De Arnhemse kantorenmarkt

2.1

Inleiding
Een beeld van de ontwikkelingen op de Arnhemse kantorenmarkt dient als referentie voor de nadere beschrijving van de beleidscyclus zoals die zich in Arnhem rondom het kantorenbeleid heeft voorgedaan. Het jaar 2001, waarin het kantorenbeleid van de gemeente Arnhem werd vastgesteld, is een omslagjaar voor de kantorenmarkt in Nederland geweest. Deze veranderde van een sterke groeiende markt in een stagnerende en afnemende markt na het jaar 2000. De marktomslag werd veroorzaakt door een combinatie van factoren, zoals de teruglopende economische groei, internationale politieke spanningen na ‘9/11’, stagnerende en teruglopende werkgelegenheid en een dalend producentenvertrouwen. Als gevolg daarvan nam onder meer de ruimtevraag van kantoorhoudende organisaties af. Aangezien kantoren een relatief lange productietijd kennen, ijlt de aanbodontwikkeling steeds na op de vraagontwikkeling. Mede daardoor kent de kantorenmarkt een varkenscyclus-effect waarbij periode van schaarste en perioden van overaanbod elkaar afwisselen. Het is van belang om zowel de marktsituatie in de jaren voorafgaand aan de formulering van het gemeentelijk beleid te bekijken, als ook de ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan. Arnhem wordt daarbij steeds vergeleken met het landelijke marktbeeld en met de ontwikkelingen in vijf referentiegemeenten, te weten Amersfoort, Apeldoorn, Nijmegen, Utrecht en Zwolle. In de marktbeschrijving worden gegevens gebruikt uit zowel de ECORYS Vastgoed database2 als de KAN Vastgoedrapportages over de jaren 2001 tot en met 2004. In aanvulling op deze data is gesproken met medewerkers van bedrijfsmakelaar Meeùs uit Arnhem3. Het voor deze marktbeschrijving relevante cijfermateriaal is opgenomen als bijlage 1.

2

In deze database is informatie verwerkt uit navolgende databronnen: Opnamecijfers obv VTIS, transactiehuren obv VTIS, Aanbod obv Vastgoedmarkt, Voorraadcijfers obv Bak 3 Meeùs is tevens nauw betrokken bij de productie van de jaarlijkse KAN Vastgoedrapportages

8

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

2.2
2.2.1

Karakteristiek van de Arnhemse kantorenmarkt
Ontwikkeling van de voorraad Onder voorraad kantoorruimte wordt begrepen de totale hoeveelheid kantoorruimte in m² bvo, verhuurd, voor eigen gebruik of leeg. Op grond van de voorraad was en is Arnhem de zesde kantorenstad in Nederland. Het is de tweede kantorenstad buiten de Randstad, na Eindhoven. De voorraad kantoorruimte is in Arnhem tussen 1998 en 2004 minder hard gegroeid dan landelijk het geval was. Van de vijf referentiegemeenten kenden alleen Nijmegen en Utrecht een lagere voorraadgroei. De groei van de voorraad is in Nederland als geheel en in vier van de vijf referentiegemeenten na 2001 afgenomen. In Arnhem was de voorraadgroei tussen 2001-2004 slechts een fractie lager dan in de periode 1998-2001. Waar in veel andere gemeenten de nieuwbouwproductie rond 2000 daalde, was dat in Arnhem nauwelijks het geval.

2.2.2

Ontwikkeling van het aanbod van kantoorruimte Onder aanbod van kantoorruimte wordt begrepen het metrage kantoorruimte dat direct of op korte termijn beschikbaar komt. Het betreft kantoorruimte in bestaande panden, kantoorruimte in aanbouw of in renovatie die binnen 12 maanden wordt opgeleverd. Bouwplannen worden niet meegerekend. In de periode 1998-2001 was de toename van het aanbod in Arnhem relatief beperkt. In de drie jaren na 2001 is het aanbod daarentegen fors gegroeid (150%). De mate van aanbodtoename in Arnhem sinds 2001 is bovengemiddeld geweest. Het aandeel van de nieuwbouw in het totale aanbod is toegenomen van minder dan 20% naar 40 à 50%. De aanbodtoename in Arnhem ligt op een substantieel hoger niveau dan landelijk en in vier van de vijf referentiegemeenten (Utrecht is de uitzondering). Feitelijk ligt de toename van het aanbod na het jaar 2000 in de ordegrootte van de netto voorraadgroei. De aanbodtoename op de Arnhemse kantorenmarkt is sinds het jaar 2000 te zien. Per einde 1999 lag het aanbod lager dan per einde 1998, maar nadien is steeds van jaar op jaar sprake geweest van een aanbodstijging. Landelijk deed zich dezelfde ontwikkeling voor, maar precies een jaar later, namelijk in 2001 in plaats van 2000. De vijf referentiegemeenten geven een wisselend beeld te zien, zowel qua jaar waarin zich de aanbodtoename voordoet als qua verdere ontwikkeling.

2.2.3

Ontwikkeling van het transactievolume Het transactievolume (ook wel de marktopname) geeft aan welk metrage kantoorruimte in een bepaalde periode is verhuurd/verkocht aan gebruikers4. In de periode 1995-2001 werd gemiddeld per jaar ruim 45.000 m² kantoorruimte opgenomen in de Arnhemse markt. Na 2001 is dit metrage gedaald naar een jaargemiddelde van bijna 35.000 m². Terwijl het transactievolume een daling laat zien, is het aantal transacties in Arnhem toegenomen. Per transactie zijn dus minder m²’s afgenomen. In de gehele Nederlandse kantorenmarkt

4

beleggingstransacties en sale and leasebanktransacties worden hierin niet meegenomen

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

9

deed zich een daling voor in het transactievolume na het jaar 2000. De vijf referentiegemeenten geven echter een wisselend beeld te zien. Utrecht en Nijmegen kennen eveneens een daling. Amersfoort en Zwolle maakten sinds 2001 een toename van het gemiddelde jaarlijkse transactievolume mee en in Apeldoorn bleef het metrage ongeveer gelijk. Aangezien in Arnhem de netto toename van de voorraad kantoorruimte sinds 2001 nagenoeg gelijk is aan de groei van het aanbod, moet aan de vraagzijde in belangrijke mate sprake zijn van een verplaatsingsmarkt. Transacties op de kantorenmarkt leiden tot leegstand elders in diezelfde markt. De opnamestructuur van kantoorruimte naar economische sectoren wordt in Arnhem – in vergelijking met Nederland als geheel - gekenmerkt door oververtegenwoordiging in de sectoren industrie, bouw, transport en handel. Het transactievolume in deze sectoren bedroeg de afgelopen drie jaar zelfs 30 % van het totaal. De sectoren die relatief veel kantoorwerkgelegenheid bevatten – communicatie en ICT, commerciële en nietcommerciële dienstverlening - zijn in Arnhem na 2001 relatief sterk teruggezakt als afnemers van kantoorruimte. In de afgelopen 10 jaar is in Arnhem, maar ook in Nederland als geheel vooral kantoorruimte in bestaande panden verhuurd en verkocht. Het aandeel van de nieuwbouw in het transactievolume is sinds het begin van de jaren ‘90 afgenomen. Van het totaal opgenomen metrage in Arnhem in 1995-2004 betrof circa 22% kantoorruimte in nieuwbouwpanden en 72% kantoorruimte in bestaande panden5. Beschouwd over de afgelopen drie jaar is het aandeel van de nieuwbouw in Arnhem echter weer gestegen tot circa 40% in 2004. 2.2.4 Marktruimte Kantorenmarkten worden veelal gekarakteriseerd door middel van de verhouding tussen aanbod en de jaarlijkse marktopname. Wanneer het aanbod ongeveer anderhalf keer de jaarlijkse opname betreft, is sprake van een evenwichtige marktsituatie. Een aanbod dat gelijk is aan, of kleiner dan de jaarlijkse opname, kenmerkt een krappe markt. Wanneer deze verhouding 2 of meer bedraagt, is sprake van een ruime markt. De Arnhemse kantorenmarkt werd in de periode 1998-2002 gekenmerkt door krapte resp. evenwicht, waarbij het aanbod een omvang had van één tot twee maal de jaarlijkse opname. In 2002 is de Arnhemse markt omgeslagen naar een (zeer) ruime markt. Deze omslag is het gevolg van een sterke toename van het aanbod sinds 2001 en vraaguitval. In 2002 is de opname met meer dan 50% afgenomen en het opnameherstel in 2003 was beperkt.

5

De overige 7 % is opgenomen in gerenoveerde panden.

10

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Verhouding aanbod : opname (marktruimte), Arnhem en Nederland, 1995-2004

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

Vragersmarkt Evenwichtsmarkt Aanbiedersmarkt

0,0 1998 1999 2000 2001 Arnhem 2002 Nederland 2003 2004

In de referentiegemeenten en Nederland als geheel heeft de kantorenmarkt een soortgelijke ontwikkeling doorgemaakt. Zwolle is hierop een uitzondering met een aanbodtekort sinds 2002. In vergelijking met de referentiegemeenten is de omslag in Arnhem wel relatief sterk geweest. Van de onderzochte gemeenten heeft Arnhem na Apeldoorn de ruimste markt in 2004. Het aanbod bedraagt per ultimo 2004 circa 4,4 maal de opname, in Nederland ligt dit op 3,3 maal de opname. 2.2.5 Huurprijzen Arnhem heeft in de periode 1995-2004 een sterke huurprijsontwikkeling doorgemaakt. De transactiehuren stegen met 46%, tegen 35% in Nederland als geheel. Na 2001 zijn de transactiehuren in Arnhem zijn nog wat verder gestegen, terwijl de rest van Nederland te maken kreeg met stagnerende of dalende huurprijzen Dit lijkt strijdig met de geconstateerde verruiming van de markt. De nieuwbouwprojecten in (onder meer) het Stationsgebied die in deze periode aan de markt kwamen, kenden echter relatief hoge huurniveaus. Deze hebben het gemiddelde naar boven beïnvloed. Overigens geldt de kanttekening dat de transactiehuren de bedragen weergeven die verhuurder en huurder naar buiten willen brengen. In de huidige marktsituatie worden echter veelal incentives gegeven in de vorm van een huurvrije periode, inrichtingskosten en dergelijke. Deze kunnen oplopen tot ca 25% van de jaarhuur. Ook in Arnhem kunnen dergelijke kortingen worden gehanteerd. De transactiehuren geven in deze incentives geen inzage. 2.2.6 Het marktbeeld naar Arnhemse deelgebieden De KAN Vastgoedrapportages geven inzicht in de verdeling van het aanbod een de opnamecijfers over vijf Arnhemse deelgebieden: Centrum Noord, West, Oost en Zuid. Op basis van deze cijfers blijkt dat in alle deelgebieden sprake was van een forse aanbodtoename in het jaar 2000 ten opzichte van het jaar 1999. Vervolgens laat 2003 ten

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

11

opzichte 2002 wederom een forse aanbodtoename zien. De opname van kantoorruimte in de periode 1999-2003 daalde in de meeste deelgebieden, met uitzondering van Zuid, waar deze redelijk stabiel blijft. Per saldo kende het deelgebied Zuid de hoogste opname van kantoorruimte in deze periode. 2.2.7 De KAN Vastgoedrapportages versus de marktgegevens van ECORYS Een belangwekkend probleem bij kantorenmarktonderzoek betreft het bestaan van veel verschillende databronnen, met data die op verschillende manieren worden verzameld en die tot verschillende jaarcijfers leiden. Daarbij is niet of nauwelijks hard te maken dat de ene cijferreeks beter is dan de andere. In algemene zin is vervolgens voor het beschrijven van marktontwikkelingen van belang of uit de verschillende datareeksen eenzelfde trend naar voren komt. Zowel de data op basis van de ECORYS Vastgoed Database als die van de KAN Vastgoedrapportages laten voor Arnhem vanaf ongeveer het jaar 2000 een forse aanbodtoename zien bij een afnemend transactievolume. De KAN Vastgoedrapportages geven cijfers over aanbod en opname van kantoorruimte voor de periode 1998 tot en met 2004. Deze wijken in absolute zin steeds af van de data van ECORYS. De aanbodstijging doet zich echter ook volgens de KAN Vastgoedrapportages voor vanaf 2000. De feitelijke metrages aangeboden kantoorruimte liggen volgens de KAN rapportages tot en met het jaar 2000 beduidend lager dan die van ECORYS, terwijl voor de navolgende jaren de KAN rapportages een hoger aanbod registreren. De opnamecijfers tonen een iets afwijkende trend: ECORYS geeft een opnamedaling vanaf 1999. De KAN Vastgoedrapportage laat een stijgende opname van kantoorruimte zien tot en met het jaar 2000. De opnamecijfers vertonen behoorlijke onderlinge verschillen en deze verschillen fluctueren over de jaren heen. Rondom de vaststelling van het Arnhemse kantorenbeleid waren de opnamecijfers van de KAN Vastgoedrapportage echter beduidend hoger dan die van de ECORYS Vastgoed database. Over de periode 1998 tot en met 2004 geven de KAN Vastgoedrapportages gemiddeld een lager aanbod bij een hoger transactievolume te zien dan de data van ECORYS.

2.3

Marktbeeld in samenvatting
Arnhem is op basis van het metrage kantoorvoorraad de zesde kantorenstad van Nederland. De ontwikkelingen die zich in de periode 1998 tot en met 2004 op de Arnhemse markt hebben voorgedaan, zijn ongeveer dezelfde als op de landelijke kantorenmarkt en in de vijf referentiegemeenten. In de tweede helft van de jaren negentig was nagenoeg overal in Nederland sprake van een krappe kantorenmarkt met relatief lage aanbodmetrages en hoge transactievolumina. De omslag in de markt deed zich landelijk voor in 2001. In Arnhem was de kentering al een jaar eerder zichtbaar (2000). Verder vallen in de Arnhemse marktontwikkeling op: • de nieuwbouwproductie daalde na 2000 nauwelijks, terwijl dat landelijk en in de referentiegemeenten wel aan de orde was;

12

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

• • • •

in de periode na 2001 was sprake van een bovengemiddelde aanbodtoename, bij een dalend transactievolume; als gevolg daarvan ontstond vanaf 2002 een ruime markt, met een relatief slechte aanbod-vraagverhouding; aangezien de aanbodtoename vanaf 2001 in de ordegrootte ligt van de netto voorraadgroei, lijkt de Arnhemse markt vooral een verplaatsingsmarkt te zijn. de huurprijzen in Arnhem zijn redelijk stabiel gebleven, terwijl elders veelal van een daling sprake was.

Het marktbeeld op basis van de ECORYS Vastgoed Database en de KAN Vastgoedrapportages geeft eenzelfde trend te zien. In de KAN rapportages wordt de daling van het transacties een jaar later geregistreerd dan op basis van de cijfers van ECORYS. Per saldo geven de KAN-cijfers inzake de ontwikkeling van aanbod en vraag ook een wat gunstiger marktbeeld te zien dan die van ECORYS.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

13

3 De onderbouwing van het gemeentelijk kantorenbeleid

3.1

Inleiding
Het kantorenbeleid van de gemeente Arnhem is vastgesteld in november 2001. Het beleid is gebaseerd op de nota Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem van februari 2001. De visie is in opdracht van de gemeente Arnhem geformuleerd door Buck Consultants International (BCI). Het betreft een 'nader uit te werken strategische visie op het kantorenbeleid van de gemeente Arnhem'. Onderbouwing en inhoud van deze Strategische Visie worden hieronder in samenvatting weergegeven.

3.2

Behoefte aan een nieuwe visie
De behoefte aan de nieuwe kantorenvisie werd gemotiveerd vanuit de marktsituatie en vanuit het op dat moment actuele kantorenbeleid van de gemeente Arnhem. Dit beleid was gericht op het creëren van relatieve schaarste, terwijl sprake was van een 'booming' marktsituatie met een grote vraag naar kantoorruimte. Arnhem wilde vanuit economische motieven tegemoet kunnen komen aan de marktvraag en daarbij voorkomen dat kantoren terecht komen op beleidsmatig niet gewenste locaties. Tegen deze achtergrond was evaluatie en actualisering van het beleid gewenst.

3.3

Terugblik op het kantorenbeleid
De terugblik op de vorige kantorennota6 leidt tot de conclusie dat het gevoerde beleid niet in alle opzichten geslaagd is. Dit beleid kende drie belangrijke elementen: • de selectieve ontwikkeling van kantorenlocaties, binnen het kader van het concept van QKAN-locaties • het schaarstebeleid, dat sinds 1994 van kracht was en ervoor moet zorgen dat de markt in evenwicht blijft. • het locatiebeleid, gebaseerd op het ABC-locatiebeleid van de rijksoverheid, waarin de vestigingslocaties worden getypeerd op basis van de bereikbaarheid en een stringente parkeernorm meekrijgen. Dit beleid was bedoeld om de groeiende automobiliteit terug te dringen. Terugkijkend is in de Strategische Visie het oordeel over het gevoerde schaarstebeleid positief, zij het dat wel kantoorgebieden zijn toegevoegd aan de oorspronkelijke lijst van

6

Segmenterings en faseringsplan Kantorenmarkt 2015, 1997

14

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

kantorenlocaties7. Het QKAN-concept heeft daarentegen als marketingconcept niet gewerkt. Hetzelfde geldt voor het locatie- en parkeerbeleid. Een goede autobereikbaarheid blijkt voor kantorenlocaties altijd van belang, terwijl in de openbaar vervoerbereikbaarheid differentiatie mogelijk blijkt. Verder is de ervaring dat een te rigide kantorenbeleid steeds moeilijker uitvoerbaar is, als gevolg van de opkomst van de kantoorachtigen. Als onderdeel van het beleid van relatieve schaarste was zelfstandige kantoorontwikkeling op bedrijventerreinen uitgesloten, maar handhaving van dit uitgangspunt bleek niet goed mogelijk.

3.4

Beoordeling van de marktsituatie
Op grond van de economische structuur van Arnhem en de kantorenmarktsituatie zijn in de Strategische Visie de sterke en de zwakke punten geïnventariseerd:
Sterk sterke dienstverleningssector uitstraling van de zesde kantorenstad van Nederland reeds aanwezige differentiatie van locaties ontwikkeling van een echte toplocatie met Arnhem centraal
(tabel 3.3, blz. 21)

Zwak relatief geringe opname ten opzichte van de voorraad verouderde kantorenvoorraad8

De Strategische Visie bevat 2 verschillende scenario’s waarin de vraagontwikkeling voor nieuwbouwkantoren tot 2015 wordt geraamd: het scenario van constante groei en het scenario van afnemende groei. Aan de basis van de ramingen lagen navolgende gegevens:
constante groei voortzetting huidige economische groei9: vervangingsvraag van 1,5%10 uitbreidingsvraag van gemiddeld 10.000 m² per jaar (zo’n 1% van de voorraad) 50% aandeel van de nieuwbouw in de opname flessehals11: grotere vraag op korte termijn afnemende groei afvlakking van de groei vanaf 2005 vervangingsvraag en uitbreidingsvraag tezamen een half procent lager

flessehals: grotere vraag op korte termijn

(o.b.v. teksten blz. 31 en 32) Op grond van bovenstaande gegevens is een nieuwbouwvraag berekend van 395.500 m² (constante groei) resp 344.500 m² voor de periode 2001-2015 (afnemende groei)12.
7

buiten de aangewezen locaties Gelderse Poort, Kroonpark en Arnhem Centraal zijn later toegevoegd het Coehoorngebied en Schuytgraaf 8 De Strategische Visie gaat verder niet in op de kwaliteit van de voorraad. 9 niet duidelijk wordt met welke feitelijke groeipercentages is gerekend in de beide scenario’s. 10 ECORYS veronderstelt dat de vervangingsvraag van 1,5% eveneens is gerelateerd aan de voorraad. Dit is niet expliciet vermeld. 11 De flessehals is gebaseerd op een vraagberekening van DTZ begin 2001 van 50.000 m² (2 keer de theoretische jaarlijkse vraag). BCI neemt aan dat deze vraag zich voor 50% richt op nieuwbouw. 12 ECORYS veronderstelt dat metrages bvo worden bedoeld. Dit staat niet expliciet vermeld. Het metrage vvo bedraagt ca 86% van het bvo-metrage. Bron: Kantorenmarkt in Cijfers, Bak, 2004

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

15

2001-2005 2006-2010 2011-2015 totaal
(tabel 4.3, blz. 32)

constante groei per jaar 28.500 m² 24.500 m² 26.000 m²

Totaal 142.500 m² 123.500 m² 129.500 m² 395.500 m²

afnemende groei per jaar 28.500 m² 19.500 m² 20.500 m²

totaal 142.500 m² 98.500 m² 103.500 m² 344.500 m²

Tegenover deze vraagraming voor de nieuwbouw is sprake van een plancapaciteit in de periode 2001-2015 van 488.000 m². De Strategische Visie geeft aan dat in alle beschouwde 5 jarenperiodes tussen 2001 en 2015 sprake zal zijn van overaanbod. Er is een verdeling van de vraag opgenomen naar drie typen werkmilieus. Deze verdeling is niet nader beargumenteerd, behoudens de opmerking dat er in het kantorenbeleid naar gestreefd dient te worden dat 40-50% van de totale vraag in het centrum, het Centrummilieu, gehuisvest kan worden (blz 34).
constante groei 158.000-197.500 m² 118.500-99.000 m² 118.500-99.000 m² afnemende groei 138.000-172.500 m² 104.000-86.000 m² 104.000-86.000 m²

centrummilieu subcentrummilieu specifiek werkmilieu
(tabel 4.7, blz. 34)
Centrummilieu

40-50%13 25-30% 25-30%

hoge kwaliteit gebouwen en openbare ruimte intensief, multifunctioneel gebruik grootschalige gebouwen, singel en multi tenant. Variatie in af te nemen volumes door aanwezigheid van hoogwaardige bedrijfsverzamelgebouwen grootstedelijke imago: identiteit/imago van kantoorgebruikers vloeit (deels) voort uit het gebied lokaal, regionaal en (inter)nationaal ov bereikbaarheid op topniveau, redelijke autobereikbaarheid en parkeren moet kunnen concurreren op het hoogste niveau buiten de Randstad hoge huurniveaus (vanaf ƒ 325,-), met differentiatie om ook aantrekkelijk te zijn voor beleidsorganisaties en back offices (grote volumes, lage prijzen) Subcentrummilieu: beperkt multifunctioneel ruimtegebruik een mix van kleinere, middelgrote en grote gebouwen in representatieve omgeving nadruk op single tenant goed ov-bereikbaarheid, goede autobereikbaarheid ruimere parkeermogelijkheden huurniveau middensegment (vanaf ƒ 250,-)

16

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Specifiek werkmilieu: pure werkomgeving met zeer goede autobereikbaarheid (directe aansluiting op snelwegen) en OVbereikbaarheid mogelijkheid tot profilering in zelfstandig gebouw kleinere/middelgrote gebouwen in representatieve omgeving integratie van voorzieningen ruimere parkeermogelijkheden huurniveau middensegment hoog (ƒ 200- ƒ300).

Als kansen en bedreigingen voor de Arnhemse kantorenmarkt zijn geïdentificeerd:
Kansen Arnhem-Centraal als project is een grote kans voor Arnhem. Hiermee kan Arnhem een kwaliteitssprong maken. Helder geprofileerde kantorenlocaties als basis voor een kantorenbeleid. Ruimte voor startende bedrijven evenals voor reeds aanwezige bedrijven. Bedreigingen Bij volledige uitvoerig van de plancapaciteit ontstaat een aanzienlijk overaanbod. Ontbreken van een goede afbakening van de begrippen met betrekking tot kantoren en de zogenaamde ‘kantoorachtigen’; het probleem rond de interpretatieverschillen is niet in een bestemmingsplan te ondervangen.

Elementen als HST en WTC moeten niet overschat De ruimtelijke mogelijkheden die Arnhem heeft worden, maar als complementaire voorzieningen worden beschouwd. Een HST of WTC maakt voor het realiseren van nieuwe locaties Arnhem niet tot een stad met internationale allure. Uitbouw van functiemenging en meervoudig ruimtegebruik met het oog op de ontwikkeling Concurrenten van Arnhem zijn niet Amsterdam of Brussel, maar Apeldoorn, Den Bosch en Zwolle van ontmoetingsplekken. De HST en het WTC dienen als selling point en Een echt ICT-beleid is nog niet geïmplementeerd, maar hangt voor een deel aan particuliere marketing tool ingezet te worden bij de initiatieven. marketing van het KAN, Arnhem en ArnhemCentraal.
tabel 4.6, blz 35

3.5

De doelstellingen
Tegen de achtergrond van de evaluatie van het eerdere gevoerde beleid, de SWOTanalyse van de Arnhemse markt en de vraagraming voor nieuwbouw wordt de algemene hoofddoelstelling voor het kantorenbeleid van de gemeente als volgt geformuleerd: Het behouden en versterken van de positie van Arnhem als belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad, door het in samenwerking met andere overheden en marktpartijen ontwikkelen en uitvoeren van een daarop gericht voorwaardenscheppend beleid
(blz 38)

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

17

Er worden vier van de hoofddoelstelling afgeleide subdoelstellingen geformuleerd. Deze betreffen: 1. voldoende gevarieerde kantoorlocaties 2. een heldere en flexibele programmering 3. het met andere partijen afstemmen van ontwikkelingen 4. flankerend beleid Het kantorenbeleid van de gemeente Arnhem is vastgesteld op 5 november 2001, op basis van de Strategische Visie en een voorstel aan de gemeenteraad, gedateerd 10 juli 2001. Het voorstel bevat een geactualiseerd overzicht van vraag- en aanbodontwikkelingen, dat bijna 30.000 m² meer plancapaciteit in het type subcentrummilieu aangeeft dan de Strategische Visie14.

14

het totale aanbod op basis van plancapaciteit in de periode 2001-2015 bedraagt 502.000- 532.400 m² ipv 488.000 m² in de Strategische Visie. Het subcentrummilieu kent als extra locatie tov de Stategische Visie Akzo Velperweg, terwijl de metrages op Kroonpark en de niet benoemde locaties hoger liggen

18

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

4 De beleidscyclus in beeld – vastgesteld beleid

Het vastgestelde kantorenbeleid wordt beschreven aan de hand van onderstaand werkschema, dat is afgeleid van de beleidscyclus.
4.1 visie 4. beleid 4.2 vertaling 4.3 werking 4. 4 resultaat 4.5 evaluatie

4.1

Visie
De hoofddoelstelling van het Arnhemse kantorenbeleid is als volgt geformuleerd: Het behouden en versterken van de positie van Arnhem als de belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad. De hoofddoelstelling heeft een uitwerking gekregen in vier subdoelstellingen: 1. Voldoende en gevarieerde kantorenlocaties Deze subdoelstelling betreft het streven naar variatie in het aanbod: het creëren van verschillende kantorenlocaties die aan uiteenlopende wensen van kantoorgebruikers kunnen voldoen. De drie streefmilieus uit de strategische visie worden overgenomen: • Centrummilieu • Subcentrummilieu • Specifiek werkmilieu Arnhem wenst een schaalsprong te maken en ziet in de kantoorontwikkeling van het centrummilieu goede mogelijkheden daartoe. De gemeente richt zich in haar kantoorontwikkeling vooral op versterking van het centrum/stationsgebied (ArnhemCentraal en Coehoorn). 2. Een heldere en flexibele programmering van kantorenlocaties. Bij de programmering wordt uitgegaan van drie principes: • uitgifte op basis van relatieve schaarste; het aanbod dient selectief en gefaseerd op de markt te komen; • voldoende flexibiliteit, om veranderingen in de marktsituatie soepel op te kunnen vangen; • voldoende variatie in locatietypes. 3. Het met andere partijen afstemmen van ontwikkelingen Het inzichtelijk maken voor alle betrokkenen op het brede terrein van de kantorenmarkt

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

19

wat er in de markt speelt. Daartoe helpen de locatievaststelling, de nieuwbouwprogrammering en de monitoring. 4.Flankerend beleid Het flankerend beleid biedt ondersteuning vanuit de verschillende disciplines voor het kantorenbeleid. Het in de Strategische Visie opgenomen schema van flankerend beleid, uitgewerkt naar de specifieke kantorenlocaties is daarbij uitgangspunt. Aanvullend en meer specifiek wordt bij de beleidsvaststelling vermeld: • het streven om het parkeren op kantoorlocaties van het maaiveld af te halen; • het uitgangspunt dat voor openbaar vervoerlocaties de autobereikbaarheid en parkeergelegenheid even goed moet zijn als de bereikbaarheid per openbaar vervoer.

4.2
4.2.1

Vertaling
Vertaling in een nieuwbouwprogramma De doelstellingen 1 en 2 worden vertaald in een nieuwbouwprogramma, waarin locaties en werkmilieus worden voorzien van een te realiseren kantorenaanbod in m²’s.
locaties raadsvoorstel Arnhem-Centraal Coehoorngebied Kroonpark Schuytgraaf AKZO Velperweg verspreide locaties Gelderse Poort BPA IJsseloord II Papendal Burg Matsersingel metrages 85.500 m² 80-110.000 m² 165.500 –195.500 m² (ca 35%) 19.000 m² 75.000 m² 12.900 m² 35.000 m² 141.900 m² (ca 27%) 15.000 m² 80.000 m² 100.000 m² 4.000 m² 15.000 m² 195.000 m² (ca 38%) 502.400-532.400

Centrummilieu Totaal Subcentrummilieu

Totaal Specifiek werkmilieu

Totaal Overall totaal

In de programmering van het aanbod staat relatieve schaarste centraal. Het aanbod moet selectief en gefaseerd aan de markt komen, waarbij de vraag gestimuleerd wordt om zich op het centrum te richten, opdat daar het gewenste kwaliteitsniveau tot stand kan komen. Buiten bovengenoemde plannen en locaties komen geen nieuwe kantorenlocaties in ontwikkeling. Voor de aangegeven plannen en projecten wordt bekeken of fasering en omvang beter kunnen worden afgestemd op de vraag (met name: Coehoorn eerder en BPA minder metrage en/of over langere tijd).

20

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Op een aantal expliciet genoemde locaties gaat kantoorontwikkeling in ieder geval tot en met 2006 niet door15. Daarna wordt de wenselijkheid ervan opnieuw bekeken. Voor Papendal wordt vastgelegd dat kantoorontwikkeling alleen bestemd is voor sportgelieerde gebruikers. 4.2.2 Organisatie van de beleidsuitvoering De ambtelijke betrokkenheid wordt (deels impliciet) aangegeven via de beschrijving van instrumentarium en sturingsmaatregelen. Het betreft de afdelingen Ruimtelijk Ordening, Grondbedrijf, Economische Zaken, Verkeer en Vervoer. De bestuurlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid zijn bij de beleidsvaststelling niet helder aangegeven. Het kantorenbeleid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de portefeuillehouders van Ruimtelijke Ordening, Economische Zaken en Verkeer en Vervoer. Er is geen concrete taak- en rolverdeling gegeven. De (voormalig) wethouder RO heeft ten tijde van de raadsbehandeling het woord gevoerd over het voorgenomen beleid. 4.2.3 Doelen en inspanningen De vier afgeleide doelstellingen van het kantorenbeleid zijn uitgewerkt naar inspanningen. Deze zijn hieronder schematisch weergegeven.
streven naar variatie in het aanbod formuleren bestemmingsplanvoorschriften versneld ontwikkelen actieve voorlichting over beschikbare locaties temporisering uitgifte variatie in toetsingscriteria mbt mobiliteitsprofielen handhaving voorgeschreven bedrijfstyperingen terughoudend uitgiftebeleid bij alle werkmilieus buiten het centrum Samenwerking R.O. geen andere werkmilieus tot ontwikkeling brengen; periodiek bestuurlijk overleg op gemeentelijke en regionaal niveau ICT-beleid subcentrummilieus Coehoorn interne afstemming tussen verschillende gemeentelijke diensten autobereikbaarheid en parkeren; vervoersmanagement samenwerking light railconcept/ bereikbaarheid openbaar vervoer heldere en flexibele programmering versneld ontwikkelen Arnhem Centraal kantoorontwikkeling in een breder kader plaatsen informatie-uitwisseling met partijen acquisitie nieuwe bedrijven promotie en citymarketing flankerend beleid

15

Westervoortsedijk/Nieuwe Kade, Rijksweg-West, Omgeving Rijnhal, Omgeving Gelredome. Coberco-terrein, Centrum Presikhaaf, Spooremplacement West, Knooppunt Bakenhof, Knooppunt Ligt Rail/Station Pleij en verdichting Nijmeegseweg/Malburgen.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

21

Aanvullend zijn enkele aandachtspunten en vervolgacties genoteerd: • aandacht voor gevolgen van nieuwbouw voor de bestaande voorraad; • onderzoek naar het opstellen van een ICT-beleid; • onderzoek in KAN-verband naar lokale en regionale invulling van een nieuw locatieen parkeerbeleid op enkele locaties (IJsseloord II en Gelderse Poort). 4.2.4 Instrumentarium Als instrumentarium voor het kantorenbeleid is expliciet vermeld: Bestemmingsplannen. • Parkeerbeleid. • Stedenbouwkundige concepten en programma’s van eisen. • Toetsingsciteria met betrekking tot mobiliteitsprofielen van potentiële vestigers. • Marketingstrategie (met inzet van HSL en WTC als selling points). • Gronduitgiftebeleid. • Communicatie.

4.2.5

Risicomanagement In het vastgestelde kantorenbeleid bestaat geen expliciete aandacht voor risico’s van het kantorenbeleid en risicomanagement. Impliciet vormt het beleid van relatieve schaarste een vorm van risicomanagement. Door in de tijd het nieuwbouwaanbod op kantorenlocaties af te stemmen op de vraagontwikkeling, worden schaarste resp. overaanbod voorkomen.

4.2.6

Monitoring

De nieuwbouwprogrammering wordt voorzien van monitoring van actuele marktontwikkelingen, in de vorm van de jaarlijkse KAN Vastgoedrapportages, die de gemeente van een leidraad voorzien voor eventuele aanpassingen in de programmering.

4.3

Werking
De werking van het kantorenbeleid en de flankerende beleidsmaatregelen in de praktijk is niet nader uitgewerkt in de beleidsvaststelling.

4.4

Resultaat
Het beoogde resultaat van het kantorenbeleid is het vasthouden van de positie van de Arnhemse kantorenmarkt binnen het veld van gemeentelijke kantorenmarkten in Nederland. De vier subdoelstellingen zijn erop gericht op dit resultaat te bewerkstelligen (gevarieerd aanbod, heldere en flexibele programmering, breder kader en flankerend beleid). De op 5 november 2001 vastgestelde nieuwbouwprogrammering voor de periode 20012015 is in feite de concretisering van de hoofddoelstelling en de eerste twee van de vier afgeleide doelstellingen. Deze programmering geeft bouwvolumina, verdeeld over de

22

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

verschillende typen werkmilieus en kantorenlocaties. Daaruit blijkt de prioriteit die men beleidsmatig geeft aan het Centrummilieu. Tevens is vastgelegd welke locaties tot en met 2006 vooralsnog niet in ontwikkeling worden gebracht. Met de vastlegging van niet te ontwikkelen locaties is het schaarstebeleid ingevuld en wilde men een mogelijk aanbodoverschot in de subcentrummilieus en de werkmilieus voorkomen.

4.5

Evaluatie
Het kantorenbeleid van de gemeente Arnhem is niet voorzien van een vooraf vastgelegd evaluatiemoment of – traject. Verwezen wordt naar de functie van de jaarlijkse KAN Vastgoedrapportages, als instrument voor monitoren van marktontwikkelingen. Op grond daarvan kan tot bijstelling van de programmering worden besloten. Voor de locaties waar tot 2007 geen kantoorontwikkeling wordt toegestaan, is aangegeven dat daarna opnieuw de wenselijkheid ervan wordt bekeken.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

23

5 De beleidscyclus in beeld - bevindingen

De bevindingen op basis van deskresearch en interviews worden gerapporteerd aan de hand van onderstaand van de beleidscyclus afgeleid werkschema:
5.1 visie 5. bevindingen 5.2 vertaling 5.3 werking 5. 4 resultaat 5.5 evaluatie

5.1

Visie
Een belangrijke bevinding in het kader van de beleidsevaluatie betreft de mate waarin de doelstellingen van het beleid SMART zijn geformuleerd en daadwerkelijk leidend zijn geweest. Met de aanduiding SMART wordt een afkorting gegeven van de eisen die aan formulering en vastlegging van doelstellingen kunnen worden gesteld: Short, Measurable, Achievable, Realistic en Time Bound. Doelstellingen dienen bondig geformuleerd te zijn, meetbaar, haalbaar (in termen van draagvlak), realistisch en van een tijdsaanduiding voorzien te zijn. Deze eisen tezamen zijn van belang voor de effectiviteit van de beleidsdoelen. In algemene termen kan worden gesteld, dat sprake is van bondig geformuleerde, heldere doelstellingen. Deze zijn in de periode van visievorming ambtelijk en bestuurlijk onderwerp van overleg geweest en voorgelegd aan marktpartijen en aan de gemeenteraad. De doelstellingen zijn daarmee van draagvlak voorzien. Het realiteitsgehalte van het beleid is gebaseerd op de marktstudie die verwerkt is in de Strategische Visie. Er is niet aangegeven hoe de hoofddoelstelling van beleid (belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad) gemeten dient te worden. Aangenomen zou kunnen worden dat daarvoor wordt gekeken naar het aanwezige oppervlak kantoorruimte, aangezien deze indicatie vaker wordt gebruikt om het relatieve belang van een markt aan te geven. De hoofddoelstelling is daarmee echter feitelijk onjuist, aangezien Arnhem niet de belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad16 was en is. Daarmee staat het realiteitsgehalte ervan buiten de beoordeling. Een heldere tijdsaanduiding voor deze doelstelling is niet gegeven.

16

onder het begrip Randstad mogen in dit verband worden begrepen de kantorenmarkten van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Eindhoven is de vijfde kantorenstad van Nederland.

24

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

De hoofddoelstelling kan worden vertaald: als positiebehoud in de rangorde van gemeentelijke kantorenmarkten. Deze doelstelling zal overigens geen doel op zich zijn, maar gerelateerd zijn aan (bijvoorbeeld) doelstellingen op het gebied van economie en werkgelegenheid17. De subdoelstellingen betreffende het beschikken over voldoende en gevarieerde kantorenlocaties en het hanteren van een heldere en flexibele programmering zijn uitgewerkt in een nieuwbouwprogramma in m²’s kantoorruimte, voor drie typen vestigingsmilieus en voor drie vijfjarenperiodes tussen 2001 en 2015. Deze uitwerking voldoet aan de eisen van meetbaarheid en tijdsaanduiding. De haalbaarheid en realiteitsgehalte zijn gebaseerd op de vraagramingen uit de Strategische Visie en de overleggen met marktpartijen, die ten tijde van de beleidsformulering hebben plaatsgevonden. De flexibiliteit in de programmering wordt omschreven als een vereiste om op gewijzigde parameters in te kunnen spelen, maar deze is niet verder uitgewerkt. Het begrip relatieve schaarste is niet formeel als doelstelling opgenomen, maar is leidend geweest voor de uitwerking van het nieuwbouwprogramma. Het staat voor een goede afstemming in de tijd van aanbodontwikkeling en vraagontwikkeling. De mate waarin dit het geval is, moet worden vastgesteld in een jaarlijkse monitoring van marktontwikkeling. Daarvoor kan de KAN Vastgoedrapportage als basis dienen. Er is geen meetbare indicator het behouden van de relatieve schaarste aangegeven. Daarnaast moet geconstateerd worden dat de KAN Vastgoedrapportages geen nieuwbouwproductie bijhouden en een indeling naar deelgebieden hanteren die niet overeenkomt met werkmilieus en/of kantorenlocaties zoals benoemd bij de beleidsvaststelling. Dat maakt de monitoring van het nieuwbouwprogramma niet goed mogelijk. Het afstemmen van ontwikkelingen krijgt zowel een interne vertaling naar de verschillende gemeentelijke diensten als een externe vertaling naar de regionale partners en marktpartijen. Er vindt geen nadere uitwerking plaats in termen van meetbaarheid, haalbaarheid, realiteitsgehalte en tijdsperiode. Het flankerend beleid is uitgewerkt in een schema waarin de verschillende kantorenlocaties en het gewenste flankerend beleid aan elkaar worden gekoppeld. Dit schema staat in de Strategische Visie en in het Raadsvoorstel van 10 juli 2001. Daarmee is uitvoering van flankerend beleid meetbaar, in termen van de vaststelling of het is uitgevoerd of niet. De feitelijke effecten ervan zijn echter niet meetbaar. Een tijdsaanduiding voor de uitvoering van het flankerend beleid is niet aangegeven. Samenvattend worden de doelstellingen als volgt beoordeeld in SMART-termen :

17

in de nadien verschenen Kadernota Economisch Beleid 2003-2006 wordt die relatie wel aangebracht. Een van de hoofddoelstellingen van het economisch beleid is de werkgelegenheid te vergroten. Arnhem wil uitgroeien tot de dienstenhoofdstad van Oost Nederland. Tot de beleidsmaatregelen behoort het bieden van ruimte voor kantoorontwikkeling, conform het vastgestelde kantorenbeleid.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

25

doelstellingen belangrijkste kantorenstad buiten de Randstad voldoende en gevarieerd aanbod heldere en flexibele programmering met andere partijen afstemmen flankerend beleid

Short ja

Measurable nee

Achievable nee

Realistic nee

Time bound nee

ja ja ja ja

ja ja nee ja

ja ja ja ja

ja ja ja ja

ja ja nee nee

5.2
5.2.1

Vertaling
Bestuurlijke organisatie Relevant voor deze beleidsevaluatie is de constatering dat een klein half jaar na de vaststelling van het gemeentelijk kantorenbeleid een nieuw College van Burgemeester en Wethouders18 is aangetreden. De huidige portefeuillehouders van Ruimtelijk Ordening resp. Economische Zaken zijn aangetreden in april 2002. Het kort daarvoor vastgestelde kantorenbeleid maakte geen deel uit van het overdrachtsdossier. In feite hebben beide wethouders ‘werkende weg’ kennis genomen van het beleid. Het kantorenbeleid behoort niet expliciet tot één van beider portefeuilles. De wethouder RO ziet het beleid als faciliterend voor de ruimtelijke ontwikkelingen, onder meer die van kantorenlocaties. De wethouder EZ ziet het kantorenbeleid niet als onderdeel van de portefeuille. Er is een historische taakverdeling ontstaan, waarbij de RO-portefeuille (mede door de combinatie met de grondbedrijfsfunctie) leidend is. Simpel gesteld, wijst RO de ontwikkelingslocaties aan, terwijl EZ ervoor zorgt dat de nieuwe gebouwen gevuld worden. De wethouder RO heeft de contacten met vastgoedpartijen, terwijl de wethouder EZ overwegend met ondernemers contact heeft. De vraag of deze verdeling ook de optimale verdeling is en of van voldoende afstemming sprake is, lijkt niet aan de orde.

5.2.2

Ambtelijke organisatie Ambtelijk is de uitwerking van beleid en flankerend beleid opgepakt door de Dienst Stadsontwikkeling, met name door de (huidige) afdelingen RO, EZ en Verkeer. De afdeling RO heeft zich vooral gericht op de planologische lijn van bestemming en programmering en het nader invulling geven aan het schaarstebeleid. De afdeling EZ heeft de marketing en acquisitie inhoud gegeven alsmede de samenwerking met stakeholders en partners. Ook heeft EZ de behoefte aan gemeentelijk ICT beleid
18

als gevolg van de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2002

26

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

onderzocht. Samen met de afdeling Verkeer hebben RO en EZ het nieuwe locatie- en parkeerbeleid geformuleerd en worden oplossingen gezocht voor bereikbaarheids- en parkeerproblemen. In de sturingsfilosofie van de Dienst Stadsontwikkeling is het projectmatig werken inmiddels goed verankerd. Vanaf 2002 bestaat een projectenberaad voor strategische projecten: Arnhem Centrumgebied, Rijnboog, Schuytgraaf, Centrum Oost en Centrum Zuid. Deze projectberaden zijn sinds 1 januari 2005 goed ingekaderd en worden eens per maand gehouden. Daarbij worden alle voor het project relevante ontwikkelingen besproken met de bestuurlijke opdrachtgever, de ambtelijke opdrachtgever en andere interne diensten of disciplines. De wethouder RO is bij deze projectberaden aanwezig, de wethouder EZ niet. Voorstellen vanuit het projectenberaad bereiken de raad via de (recent ingestelde) raadscommissie Stadsprojecten. Er is een integrale staf Stadsontwikkeling waaraan het gehele managementteam en de wethouder Ruimtelijke Ordening deelnemen. Daarnaast zijn er werkstaven, voor Economische Zaken, Verkeer en Ruimtelijke Ordening. Iedere week vindt een Strategisch Beraad plaats met uitwisseling van de ontwikkelingen binnen de dienst. 5.2.3 Instrumentarium Tot het instrumentarium voor de realisatie van het kantorenbeleid behoren: Bestemmingsplannen. Met behulp van bestemmingsplannen wordt ingezet op het bewerkstelligen en behouden van voldoende differentiatie in de werkmilieus. Op Papendal staat het bestemmingsplan uitsluitend sportgelieerde voorzieningen toe. Voor IJsseloord II is de verhouding kantoorruimte en bedrijfsruimte (opnieuw) vastgelegd. Waar nodig worden gewijzigde parkeernormen die voortvloeien uit het nieuwe locatiebeleid vastgelegd in de vigerende bestemmingsplannen. Op Business Park Arnhem en op Schuytgraaf is de plancapaciteit voor kantoorontwikkeling aangepast door middel van bestemmingswijziging. Bereikbaarheid en parkeren Belangrijkste maatregel betreft de integrale wijziging van het locatie- en parkeerbeleid, om met meer flexibiliteit te kunnen inspelen op de marktvraag. Er wordt tevens een prijsbeleid gevoerd als sturingselement in de vraag naar parkeren. Ten behoeve van verbetering van de bereikbaarheid van kantorenlocaties zijn maatregelen genomen, onder meer de herinrichting van het Nijmeegse Plein. Nog niet succesvol zijn de pogingen om ondernemingen te bewegen tot het werken met bedrijfsvervoerplannen. De gewenste busverbindingen naar IJsseloord II zijn evenmin gerealiseerd. Stedenbouwkundige programma’s van eisen (PvE’s) Met name in de ontwikkeling van Arnhem Centrum heeft een stedenbouwkundig PvE gezorgd voor de verankering van de ambities. Dit PvE is in de afgelopen jaren de basis geweest voor de stedenbouwkundige planvorming en de verdere architectonische en bouwkundige invulling. Voor elk groot project wordt eerst een stedenbouwkundig programma van eisen opgesteld.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

27

Marketingstrategie (met inzet van HSL en WTC als selling points) Arnhem heeft zich in de afgelopen jaren gericht op het profileren van Arnhem als vestigingsgebied en van de nieuwbouwlocatie Arnhem Centrum. De marketing en promotie was gericht op het bereiken van de nationale overheid (erkenning van nieuwbouwprojecten; verkrijgen van overheidsbijdragen) en van potentiële vestigers. Daartoe zijn onder meer congressen en seminars georganiseerd en bezocht. Gronduitgiftebeleid. In principe is opbrengstmaximalisatie de belangrijkste doelstelling van het gronduitgiftebeleid. Grondprijzen worden niet expliciet ingezet als sturingsinstrument. Impliciet is deze werking er wel, aangezien de hoogte van de grondprijzen mede het huurniveau van de kantoorruimte beïnvloed. Communicatie. Er is een redelijk frequente communicatie met marktpartijen, waaraan zowel de Dienst SO als de wethouder RO deelneemt. Communicatie met de gemeenteraad vindt daarnaast plaats langs de lijn van de projecten. Via het instrument van de gebiedsvisie/ontwikkelingsvisie wordt de Raad(scommissie) bij het project betrokken. Er wordt steeds en startnotitie gemaakt en besproken met de raad(scommissie). Daarbij vindt niet altijd een expliciete terugkoppeling plaats naar het kantorenbeleid. Bij de besluitvorming over kantoorontwikkeling op de locatie Centrum Zuid - in samenhang met de problematiek rondom Vitesse en Gelredome - was dat wel aan de orde, aangezien deze locatie niet was opgenomen op de formele lijst van kantorenlocaties. ICT beleid De behoefte aan een gemeentelijk ICT-beleid is onderzocht onder ondernemers en organisaties in Arnhem. Daaruit bleek dat een dergelijke beleid niet nodig werd gevonden. Dit onderdeel van het flankerend beleid is niet verder uitgewerkt. 5.2.4 Risicomanagement Risicobenoeming en risicomanagement vindt met name plaats rondom grondexploitaties. De aandacht gaat vooral naar de afzetrisico’s en daarop gebaseerde financiële risico’s voor het gemeentelijk grondbedrijf. Het beperken en beheersbaar houden van de financiële risico’s voor de gemeente is een belangrijke voorwaarde bij het ontwikkelen van kantoorlocaties. De monitoring van de financiële risico’s van strategische projecten in de gemeentelijke grondexploitatie verloopt via de kwartaalrapportages, de Tussenrapportages en de jaarlijkse Nota Grondexploitatie. Sinds ongeveer een jaar kennen alle grote projecten een fasering met een risicoscan bij afsluiting van elke fase. 5.2.5 Sturingsmiddelen

Het vastgestelde kantorenbeleid gaat uit van sturing van nieuwbouwontwikkeling en potentiële afnemers naar het Centrummilieu, opdat daar de gewenste kwaliteit kan

28

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

ontstaan. Sturing op de kwaliteit van het aanbod heeft onder meer plaatsgevonden via het stedenbouwkundig programma van eisen en (indirect) via de hoogte van de grondprijs en daaruit voortvloeiende huurprijs. Sturing aan de vraagzijde heeft onder meer geleid tot een actieve benadering van kantoorhoudende organisaties. Recent (2004) is samen met marktpartijen een acquistieplan opgesteld, dat uitgaat van een pro-actief, op dergelijke organisaties gericht accountmanagement. Sturing van de ontwikkelingen op de nieuwbouw kantorenmarkt vindt onder meer plaats via een planbeoordeling op basis van drie criteria: 1. Is de ontwikkelaar bereid de grondprijs te betalen? 2. Is het een kwalitatief goed plan? 3. Is er al (zicht op) een serieuze potentiële huurder? Bij de planbeoordeling zijn zowel de wethouder EZ als de wethouder RO betrokken. De wethouder RO heeft hierbij het initiatief. De wenselijkheid van kantoorontwikkeling op dít moment op de betreffende locatie is geen onderwerp van toetsing. 5.2.6 Vormgeving relaties Ambtelijk en bestuurlijk vindt regelmatig afstemming plaats in KAN verband. Medewerkers van de Dienst Stadsontwikkeling en de wethouder Economische Zaken participeren daarin. De onderwerpen betreffen veelal een hoger schaalniveau (de formulering van regionale visies en beleid) dan de feitelijke besluitvorming over kantorenlocaties. Er vindt regelmatig overleg plaats tussen de gemeente en relevante spelers op de Arnhemse vastgoedmarkt. De wethouder RO praat ten minste eens per jaar met marktpartijen. Marktontwikkelingen zijn daarbij steeds onderwerp van gesprek. Uit dit overleg, op initiatief van marktpartijen en met steun van de gemeente – is onder meer in 2004 het acquisitieplan voor de kantorenmarkt ontstaan. Sinds enkele maanden is sprake van een forse intensivering van het acquisitiebeleid en het accountmanagement richting kantoorhoudende organisaties. 5.2.7 Invulling regierol Zowel bestuurlijk als ambtelijk wordt een actief kantorenbeleid gevoerd, waarbij de prioriteit ligt op het stimuleren van de ontwikkeling van Arnhem Centraal. De regierol wordt uitgevoerd door de Dienst Stadsontwikkeling en de wethouder RO en concreet ingevuld door een aantal inspanningen die zijn gericht op het bewerkstelligen van een schaarstebeleid en een heldere en flexibele programmering (doelstelling 2). Het gaat hierbij zowel om stimuleringsmaatregelen (Arnhem Centraal) als afremming van ontwikkelingen elders. De regierol krijgt onder meer zijn beslag in de Projectberaden rond de strategische projecten. 5.2.8 Relatie inspanningen/doelen

De doelen zijn vertaald naar concrete inspanningen (zie paragraaf 4.2.2). Alle inspanningen zijn te herleiden tot de geformuleerde doelstellingen. Binnen de Dienst

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

29

Stadsontwikkeling ligt de verantwoordelijkheid voor doelstellingen 1 en 2 vooral bij de afdeling RO, terwijl de inspanningen die leiden tot de doelstellingen 3 en 4 meer worden uitgevoerd door de afdelingen EZ en Verkeer. 5.2.9 Monitoring

De jaarlijkse KAN Vastgoedrapportages vormen de formele, in de Strategische Visie vastgestelde monitoring van marktontwikkelingen. Deze worden met een oplegnotie van de Dienst SO via het College van B&W aan de raad gestuurd. Tot en met de rapportage over 2002 was de toonzetting in deze oplegnotities dat de kantorenmarkt weliswaar problemen kent, maar dat Arnhem het relatief goed doet. In de rapportage over 2003 werden zorgen gemeld over een oplopend aanbod. Deze rapportages leveren weinig tot geen reacties op van raadsleden. De rapportages geven geen gestructureerd inzicht in de uitvoering van het beleid en in de mate waarin het voorgenomen nieuwbouwprogramma wordt gerealiseerd. 5.2.10 Beleidsaanpassingen Beleidsaanpassingen of bijstellingen hebben in de afgelopen jaren nauwelijks plaatsgevonden. De aanpassingen in het nieuwbouwprogramma op de locaties Velperweg, Schuytgraaf en BPA passen in het destijds vastgelegde streven om waar mogelijk capaciteit en/of fasering in het subcentrummilieu en op werklocaties aan te aan te passen. Daadwerkelijke afwijkingen betreffen alleen: • Centrum Zuid • Sale and leasebackconstructie + uitbreiding (voor eigen gebruik en voor de markt) rondom het kantoor van de Dienst Stadsontwikkeling. In 2004 is het initiatief genomen tot bijstelling van het beleid vanwege het oplopende aanbod van kantoorruimte. Dit heeft inmiddels geleid tot een bijgestelde kantorennnota, die in het najaar van 2005 beschikbaar komt.

5.3
5.3.1

Werking
Schaarstebeleid Vanuit de RO-invalshoek is de uitwerking van het schaarstebeleid en de wens om overaanbod te voorkomen, vrij snel na de vaststelling van het kantorenbeleid ingevuld. In overleg met marktpartijen is de plancapaciteit voor kantoren op de locatie Schuytgraaf in omvang teruggebracht, terwijl geplande kantoorontwikkeling op de Akzo-locatie aan de Velperweg uit de programmering is gehaald. Op de locatie Business Park Arnhem is kort na de vaststelling van het kantorenbeleid besloten tot een gedeeltelijke bestemmingswijzing: van kantoren naar een gemengde woon-werklocatie. Deze wijziging was vooral ingegeven door bereikbaarheidsproblemen, maar paste daarnaast goed in de uitwerking van het schaarstebeleid. In totaal is daarmee de planvoorraad met ca 65.00 m² gereduceerd.

30

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Behoudens deze reductie van de planvoorraad heeft geen sturing op schaarste plaatsgevonden. De nieuwbouwproductie heeft in de periode 2001-2004 ongeveer de omvang gehad die in het nieuwbouwprogramma was vastgelegd, ondanks het toenemende aanbod en de verruiming van de kantorenmarkt. 5.3.2 Bestemmingsplannen In de praktijk zijn de bestemmingsplannen een belangrijk instrument om ontwikkelingen op locaties te sturen. Binnen de gemeente Arnhem worden de bestemmingsplannen voor kantoorlocaties gericht ingezet op het accommoderen van de beoogde doelgroep. Een probleem vormt wel het ontbreken van een goede afbakening van de begrippen met betrekking tot de zogenaamde ‘kantoorachtigen’; door interpretatieverschillen is dit type bedrijvigheid niet in een bestemmingsplan te ondervangen. Dit speelt met name op de locatie IJsseloord II. Er is geformuleerd welke verhouding tussen kantoor- en bedrijfsruimte is toegestaan, maar deze formulering houdt de 100% kantoorontwikkeling/-gebruik niet effectief tegen. 5.3.3 Marketing en pr-beleid Het marketing en pr-beleid richt zich vooral op het promoten van Arnhem Centraal. Het streven is om Arnhem Centraal als boegbeeld te laten fungeren en Arnhem daarmee het imago van vestigingsplaats van (inter)nationale ondernemingen mee te geven. De meerwaarde van de toplocatie op en rond het centraal station (met HSL-halte en WTC) wordt echter ook nadrukkelijk ingezet om de kwaliteit van Arnhem als vestigingsplaats voor dienstverleners in het algemeen te vergroten. 5.3.4 Locatie- en parkeerbeleid Het ‘oude’ locatie- en parkeerbeleid (het ‘ABC-beleid’) heeft - zoals in de meeste gemeenten - in Arnhem niet gewerkt. De portefeuillehouders van RO, EZ en Verkeer hebben gezamenlijk een nieuwe uitwerking gegeven aan het locatie- en parkeerbeleid. Dit nieuwe beleid is beter afgestemd op de wensen en eisen van kantoorgebruikers. Formeel is het KAN bevoegd om het beleid aan te passen. Arnhem heeft echter het voortouw genomen en werkt al volgens het nieuwe, meer marktgerichte beleid. Ook anderszins zijn verkeersmaatregelen en verbetering van de bereikbaarheid opgepakt (Gelderse Poort).

5.4

Resultaat
Realisatie ambitie-doelstellingen Als hoofddoelstelling van het Arnhemse kantorenbeleid is aangegeven: het behouden en versterken van de positie van Arnhem als belangrijkste kantorenstad buiten de

5.4.1

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

31

Randstad19. Arnhem was in 2001 en is in 2005 de zesde kantorenstad van Nederland. Er is derhalve sprake van positiebehoud. De realisatie van de subdoelstellingen geeft het volgende beeld: Het streven naar variatie in het aanbod Arnhem beschikt over een gevarieerd aanbod aan kantoorlocaties, zowel in het centrummilieu, het subcentrummilieu en het werkmilieu. In die zin is de doelstelling gerealiseerd. De mate waarin Arnhem erin slaagt om ontwikkelingen in het centrummilieu eerder te realiseren kan nog niet objectief worden vastgesteld. De nieuwbouw van kantoren in het gebied Arnhem Centraal is wat later gestart dan voorgenomen. Voor Coehoorn/Rijnboog is inmiddels het Masterplan vastgesteld. Het terugbrengen van de capaciteit in het subcentrumilieu is gerealiseerd. Een heldere en flexibele programmering van kantorenlocaties. Arnhem beschikt over een heldere nieuwbouwprogrammering. De daarin verwerkte ambities voor het centrummilieu zijn gedeeltelijk geslaagd. Arnhem en Arnhem Centraal zijn op de kaart gezet, getuige de status van Nieuw Sleutelproject en de verkregen WTClicentie. De ambitie om aanbod en vraag naar Arnhem-Centraal te leiden, is tot op heden nog niet gerealiseerd. De nieuwbouwontwikkeling op Arnhem Centraal is later dan gepland van start gegaan. De wens om 40-50% van de vraag richting het centrummilieu te geleiden, is – wellicht mede door de vertraagde start - in de afgelopen jaren nog niet geëffectueerd (ca 20 % van het totale transactievolume). De gerealiseerde nieuwbouwkantoorruimte in Arnhem Centraal is inmiddels wel (nagenoeg) volledig gevuld. Het schaarstebeleid heeft inhoud gekregen door de plancapaciteit naar beneden bij te stellen. De effectiviteit ervan is echter door de teruglopende vraag beperkt geweest. Door realisatie van relatief veel nieuwbouw is (in combinatie met een terugvallende vraag) inmiddels sprake van een ruime markt, waarin het evenwicht tussen aanbod en vraag is verstoord. Aanpassingen in de programmering hebben – behoudens de eerder genoemde capaciteitsaanpassingen – nog niet plaatsgevonden. De gewenste flexibiliteit om veranderingen in de markt op te kunnen vangen, is in de praktijk lastig realiseerbaar. Aanpassing van het aanbod van kantoorruimte aan een lager vraagniveau kost altijd enkele jaren tijd. Dit komt door de relatief lange ontwikkelingstijd van kantoren, waardoor het aanbod vrijwel altijd naijlt op de vraag (de ‘varkenscyclus’, zie hoofdstuk 2). De kantoorontwikkeling in Arnhem in een breder regionaal kader plaatsen. Ambtelijk en bestuurlijk vindt regelmatig afstemming plaats in KAN verband. Medewerkers van de Dienst Stadsontwikkeling en de wethouder Economische Zaken participeren daarin. De onderwerpen betreffen veelal een hoger schaalniveau (de formulering van regionale visies en beleid) dan de feitelijke besluitvorming over kantorenlocaties.
19

zie ook paragraaf 5.1

32

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

De kantorenontwikkeling sec is binnen het KAN geen concreet onderwerp van afstemming. Iedere gemeente voert een eigen kantorenbeleid en stemt dit alleen op hoofdlijnen af met andere gemeenten in KAN-verband. Uiteraard is er wel de KAN Vastgoedrapportage waarin de hele regio wordt beschouwd. Het kantorenbeleid ondersteunen met flankerende maatregelen. Het flankerend beleid gericht op ondersteuning van het kantorenbeleid is daadwerkelijk vormgegeven in maatregelen op het gebied van • Marketing, promotie en acquisitie: • Bereikbaarheid, locatie- en parkeerbeleid: • Ruimtelijke ordening: bestemmingsplannen en stedenbouwkundige concepten. • Samenwerking met bestuurlijke regionale partners en met marktpartijen. Niet verder uitgewerkt is een gemeentelijk ICT-beleid, omdat uit onderzoek bleek dat daaraan geen behoefte bestaat. Het aandachtspunt inzake de gevolgen van de nieuwbouwprogrammering voor de bestaande voorraad, dat bij de beleidsvaststelling is geformuleerd, heeft nog geen inhoud gekregen. Inmiddels worden wel door de wethouders RO en EZ gesprekken gevoerd met beleggers over de problematiek van leegstaande kantoorruimten. De notitie waarin het kantorenbeleid wordt geactualiseerd, besteedt wel aandacht aan de bestaande voorraad (najaar 2005 verwacht). 5.4.2 Bouwvolumina

In de periode 1998 tot en met 2004 is de voorraad kantoorruimte per saldo toegenomen met ca 180.000 m² (+23%). Ruim 100.000 m² van deze netto toename heeft plaatsgevonden na het jaar 2000 (periode 2001 tot en met 2004). De nieuwbouwproductie lag derhalve op ruim 25.000 m² per jaar, ongeveer het in de beleidsvaststelling voorziene metrage. Opmerkelijk is de dominante rol van één ontwikkelende partij in de realisatie van de Arnhemse nieuwbouwproductie. Deze partij was in de afgelopen jaren steeds bereid en in staat om voor eigen rekening en risico nieuwbouwprojecten te ontwikkelen en daadwerkelijk te realiseren. 5.4.3 Bestuurlijke communicatie Bestuurlijke communicatie vindt zoals aangegeven plaats langs de lijnen van de jaarlijkse monitoring (KAN Vastgoedrapportages) en die van besluitvorming over projecten. 5.4.4 Neveneffecten De netto voorraadgroei die vanaf 2000 heeft plaatsgevonden, is in metrage nagenoeg vergelijkbaar met de aanbodstijging die zich in dezelfde periode heeft voorgedaan. Een neveneffect van de beleidsmaatregelen is dan ook het toegenomen aanbod van kantoorruimte, dat leidt tot daadwerkelijke leegstand. De gerealiseerde nieuwbouw wordt voor een belangrijk deel gevuld met verplaatsende organisaties, die elders ruimte achterlaten. De toename van het aanbod van kantoorruimte bedroeg tussen 1998 en 2004 bijna 300%. De aanbodstijging heeft met name na 2001 plaatsgevonden. In absolute cijfers gaat het om ca 95.000 m².

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

33

Een ander neveneffect lijkt te zijn dat inmiddels sprake is van een dominante ontwikkelaar die een belangrijk deel van de nieuwbouwproductie heeft gerealiseerd en realsieert. Deze partij durft op risico plannen te ontwikkelen en te realiseren waar anderen (kennelijk) afwachtend zijn.

34

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

6 De beleidscyclus in beeld – Conclusies

De conclusies worden wederom gerapporteerd aan de hand van onderstaand van de beleidscyclus afgeleid werkschema:
6.1 visie 6. conclusies 6.2 vertaling 6.3 werking 6.4 resultaat 6.5 evaluatie

6.1

Visie
De hoofddoelstelling van het kantorenbeleid is feitelijk onjuist en niet SMART geformuleerd. Deze kan worden vertaald als ‘positiebehoud van de Arnhemse kantorenmarkt binnen de totale Nederlandse kantorenmarkt, gemeten in het metrage kantoorvoorraad’. Daarmee is de intentie van het beleid weergegeven. De hoofddoelstelling is consistent vertaald in vier subdoelstellingen en in daaraan gerelateerde inspanningen. De vier subdoelstellingen zijn grotendeels SMART geformuleerd, vooral waar het de nieuwbouwprogrammering betreft. Gegeven de doelstelling van positiebehoud zijn in 2001 voor het kantorenbeleid effectieve beleidsdoelen geformuleerd.

6.2

Vertaling
Binnen de ambtelijke lijn van de gemeente Arnhem (Dienst Stadsontwikkeling) is het kantorenbeleid op een consistente wijze vertaald naar concrete beleidsinspanningen. Het kantorenbeleid is tevens op een adequate wijze binnen de organisatie van de Dienst Stadsontwikkeling ‘verankerd’. Het beschikbare instrumentarium wordt op een effectieve wijze ingezet. In de ambtelijke werkwijze lijkt de terugkoppeling van locatie- of projectniveau naar het vastgestelde kantorenbeleid op orde. Tevens kan worden geconstateerd dat het kantorenbeleid binnen de Dienst Stadsontwikkeling in de laatste jaren een stevige inbedding heeft gekregen in de werk- en overlegstructuur. Taken en bevoegdheden zijn binnen de ambtelijke organisatie concreet geformuleerd en helder voor alle betrokkenen. Het projectmatig werken en de projectberaden rondom strategische projecten dragen bij aan een integrale beoordeling van projecten en besluitvorming. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het kantorenbeleid is niet vastgelegd. Tussen de beide verantwoordelijke portefeuillehouders RO en EZ is gaandeweg een rolverdeling

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

35

en verdeling van het takenpakket ontstaan. Eenvoudig gesteld betekent deze taakverdeling dat de wethouder RO opereert aan de aanbodzijde van de kantorenmarkt (het faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen, waaronder die van kantorenlocaties), terwijl de wethouder EZ aan de vraagzijde opereert (het faciliteren van de ruimtezoekende ondernemers). De vraag of deze verdeling optimaal is en of de onderlinge afstemming goed geregeld is, lijkt niet aan de orde te zijn. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de samenstelling, de realisatie of bijstelling van het nieuwbouwprogramma is niet helder. Tevens valt op dat de wethouder EZ niet de projectberaden over grote projecten bijwoont, terwijl daarbij de afstemming van aanbod en vraag aan de orde kan zijn.

6.3

Werking
Zowel voor het kantorenbeleid zelf als het flankerend beleid wordt het beschikbare instrumentarium effectief ingezet. Met behulp van de inzet van bestemmingsplannen, stedenbouwkundige ontwerpen en programma’s van eisen heeft de gemeente de locale kantorenmarkt actief trachten te sturen in de richting van de doelstellingen van het geformuleerde beleid. Niet nader uitgewerkt is het gemeentelijk ICT-beleid, als onderdeel van het flankerend beleid. Daartoe is besloten op basis van een behoefteverkenning. Daarnaast zijn enkele beleidsintenties wel opgepakt, maar (nog) niet gerealiseerd, zoals de bedrijfsvervoerplannen van ondernemingen en de busverbinding naar IJsseloord II. Het aandachtspunt betreffende de consequenties van de nieuwbouwproductie voor de bestaande voorraad kantoren is tot 2004 relatief bescheiden opgepakt. Er vinden inmiddels gesprekken plaats met vastgoedeigenaren over de toenemende leegstand. Er is geen actief beleid om leegstand aan te pakken of onttrekking van leegstaande kantoorruimte aan de voorraad te stimuleren. Het overleg en de afstemming tussen de relevante actoren binnen de ambtelijke organisatie is effectief. Zowel binnen de afdelingen als tussen afdelingen vindt er regelmatig afstemming plaats, waarbij vooral de maandelijkse projectberaden een belangrijke rol spelen. Zowel ambtelijk als bestuurlijk vindt er reflectie plaats op de ontwikkelingen op de kantorenmarkt. De monitoring gebeurt vooral in het kader van grotere projecten, waardoor de reflectie een vrij geïsoleerd karakter krijgt. Een directe terugkoppeling naar het integrale kantorenbeleid, zoals dat in 2001 is geformuleerd, is niet structureel aan de orde. De KAN Vastgoedrapportage biedt hiervoor ook te weinig mogelijkheden. Dit is primair een monitoring van marktontwikkelingen. Daarbij past de kanttekening dat deze rapportages geen informatie bevatten over de nieuwbouwproductie naar werkmilieus en kantorenlocaties. Daardoor is de realisatie van het voorgenomen nieuwbouwprogramma niet goed te volgen.

6.4

Resultaat
Het beoogde resultaat van het kantorenbeleid was het vasthouden van de positie van de Arnhemse kantorenmarkt binnen het veld van gemeentelijke kantorenmarkten in

36

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Nederland. Arnhem was en is de zesde kantorenstad van Nederland. Daarmee is de hoofddoelstelling gerealiseerd. Overigens had Arnhem deze positie ook vast kunnen houden als geen sprake was geweest van nieuwbouw en de voorraad kantoorruimte na 2001 niet was gegroeid. Indien de doelstelling positiebehoud wordt gerelateerd aan de doelstellingen van het economisch beleid, dan is het beeld relatief somber. Arnhem blijkt vooral te hebben gebouwd voor verplaatsende bedrijven. Van een netto ruimtevraag was niet of nauwelijks sprake. Groei van de kantoorwerkgelegenheid – autonoom of door vestiging van organisaties en ondernemingen – zal zich naar verwachting niet hebben voorgedaan. Arnhem beschikt over een gevarieerd aanbod van kantorenlocaties. De ontwikkeling van het centrumgebied lijkt (na enige vertraging) goed op gang te komen. Arnhem kent inmiddels echter ook een relatief forse verstoring van het marktevenwicht. Door combinatie van een hoge nieuwbouwproductie en een terugvallende vraag is het aanbod verdrievoudigd en leegstand in de bestaande voorraad ontstaan (zie hoofdstuk 2, De Arnhemse kantorenmarkt). Het schaarstebeleid dat de afstemming van aanbod en vraag beoogt, is onvoldoende effectief gebleken. Er heeft wel een reductie van de nieuwbouwcapaciteit plaatsgevonden, maar tegen de achtergrond van de marktontwikkelingen was deze onvoldoende om marktverstoring te voorkomen. Het schaarstebeleid heeft niet geleid tot een vermindering of aanpassing van de nieuwbouwproductie, ondanks het oplopende aanbod en de toenemende marktverstoring. Bij de vaststelling van het kantorenbeleid werd als aandachtspunt vermeld: de consequenties van de nieuwbouw op de bestaande voorraad kantoorruimte. Dit aandachtspunt is in 2004 daadwerkelijk opgepakt. De ontstane leegstand van de oude voorraad heeft inmiddels zowel bestuurlijk als ambtelijk de aandacht. Zo is binnen de nieuwe kantorennota de bestaande voorraad een belangrijk onderwerp.

6.5

Evaluatie
Beleidsaanpassingen of bijstellingen hebben in de afgelopen jaren niet plaatsgevonden. Wel is sprake van (actuele) discussies over kantoorontwikkeling op de locatie Centrum Zuid (in samenhang met problematiek Vitesse/Gelredome) en de toevoeging van kantoorruimte voor de markt naast het kantoorgebouw van de Dienst SO. In 2004 is het initiatief genomen tot bijstelling van het beleid vanwege het oplopende aanbod van kantoorruimte. Dit heeft inmiddels geleid tot een bijgestelde kantorennota, die in het najaar van 2005 beschikbaar komt. De jaarlijkse KAN Vastgoedrapportages zijn tot 2004 voorzien van de constatering dat de kantorenmarkt verslechterde, maar daarbij werd in de communicatie richting het College van B&W en de raad de nog relatief gunstige positie/ontwikkeling van Arnhem benadrukt. De absolute marktcijfers laten echter ook voor Arnhem een marktverslechtering zien, met een oplopend aanbod een teruglopende marktopname.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

37

De risicoanalyse en het risicomanagement van de gemeente Arnhem kent een sterke focus op de financiële risico’s voor de gemeente zelf. De gemeentelijke grondexploitaties en gronduitgiftes staat daarin centraal. Oplopende leegstand in de bestaande voorraad en daarmee samenhangende risico’s van marktbederf, imagorisico’s, veiligheidsrisico’s of sociale risico’s maken geen deel uit van de risicoanalyse. De realisatie van nieuwbouw op risico wordt positief beoordeeld. In de dominantie van één private ontwikkelaar in de nieuwbouwproductie wordt niet het risico van afhankelijkheid of van onvoldoende concurrentie gezien. Een ruim aanbod van kantoorruimte wordt niet zonder meer als negatief beschouwd, omdat daarvan een impuls kan uitgaan richting vastgoedeigenaren voor sanering aan de onderkant van de markt.

6.6

Samenvattend
De onderzoeksvraag in deze beleidsevaluatie was als volgt geformuleerd: Maak inzichtelijk in hoeverre het kantorenbeleid, zoals omschreven in de Strategische Visie van februari 2001, heeft bijgedragen aan de daarin geformuleerde doelstellingen en in hoeverre sprake is geweest van adequate bestuurlijke verantwoording vooral met betrekking tot gemeentelijke risico’s. In samenvatting kan de hoofdvraag als volgt worden beantwoord: Vanuit de hoofddoelstelling van positiebehoud voor de Arnhemse kantorenmarkt zijn voldoende effectieve beleidsdoelstellingen geformuleerd. Deze hebben een consistente vertaling gekregen naar inspanningen en instrumentarium. De effectiviteit van het schaarstebeleid is niet optimaal geweest, met name als gevolg van de marktontwikkelingen na 2000. Een belangwekkend neveneffect van het gevoerde kantorenbeleid is dan ook de huidige verstoring van het evenwicht op de Arnhemse kantorenmarkt. Bestuurlijke verantwoording over het gevoerde beleid heeft conform de intenties plaatsgevonden. De jaarlijkse marktrapportages enerzijds en de discussies over concrete projecten anderzijds nodigt echter beperkt uit tot structurele reflectie op het gevoerde beleid. Het inzichtelijk maken en monitoren van gemeentelijke risico’s vindt gestructureerd plaats, zij het vanuit een relatief beperkte invalshoek (uitsluitend de financiële risico’s voor de gemeente zelf). De beleidsuitvoering is in de afgelopen jaren consistent, voortvarend en volledig geweest. De beleidsuitvoering is ten dele effectief geweest. Indien de terugkoppeling plaatsvindt naar de doelstellingen van beleid, is het beeld als volgt: • er is sprake van een gevarieerd aanbod van kantorenlocaties in Arnhem; • er is een heldere programmering vastgesteld en er zijn maatregelen genomen om het schaarstebeleid effectief te doen zijn. De planvoorraad is gereduceerd, maar er heeft geen vermindering van de nieuwbouwproductie plaatsgevonden als reactie op de veranderende markt. Het schaarstebeleid heeft niet kunnen voorkomen dat het marktevenwicht fors is verstoord en er inmiddels sprake is van overaanbod en forse leegstand. De beoogde flexibiliteit in de programmering heeft in de afgelopen jaren geen beleidsmatige aandacht gehad. • het kantorenbeleid is in een breder regionaal kader geplaatst, waarbij binnen het KAN de communicatie niet zozeer de projecten en locaties betreft als wel beleid en visies.

38

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

• •

Afstemming binnen de gemeentelijke diensten en tussen gemeente en marktpartijen is effectief ingevuld; het flankerend beleid is effectief opgepakt, behoudens: - de bestemmingsregeling die de problematiek van 100% kantoorvestiging op daarvoor niet bestemde terreinen effectief tegengaat; - het gemeentelijk ICT-beleid (beargumenteerd waarom dit niet is opgepakt) - enkele maatregelen op het gebied van bereikbaarheid, zoals de bedrijfsvervoerplannen en de busverbindingen naar IJsseloord II; de aandacht voor de bestaande voorraad (als aandachtspunt vermeld bij de beleidsvaststelling) is tot 2004 beperkt geweest; de beleidsverantwoording is redelijk adequaat geweest, langs de lijn van de KAN Vastgoedrapportages en langs de lijn van de besluitvorming over projecten. Geconstateerd kan worden dat beide rapportagelijnen slechts in beperkte aanleiding geven voor structurele reflectie op het gevoerde beleid. Inhoudelijk is tot 2004 de toonzetting geweest dat de Arnhemse kantorenmarkt zich relatief gunstig ontwikkelde, terwijl de absolute cijfers een duidelijke marktverslechtering laten zien; de beleidsaanpassing is in 2004 opgepakt en resulteert najaar 2005 in een nieuwe kantorennota. Een aanpassing van beleid binnen 5 jaar na de vaststelling ervan is te beschouwen als relatief snel. Geplaatst tegen de achtergrond van de marktverslechtering die in Arnhem feitelijk al sinds 2000 zichtbaar was, had een vroegtijdiger aanpassing kunnen plaatsvinden.

De ontwikkelingen op de kantorenmarkt hebben de effectiviteit van het gemeentelijk beleid beïnvloed. Het beleid is vastgesteld op het moment dat de marktomslag al zichtbaar was. De nieuwbouwprogrammering is te ruim voor de op een lager niveau gekomen ruimtebehoefte. Het schaarstebeleid heeft geleid tot concrete maatregelen, maar is onvoldoende effectief gebleken om de huidige marktverstoring te voorkomen. Aandachtspunten daarbij vanuit de uitgevoerde evaluatie van het beleid zijn: • de optimale invulling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid, rol- en taakverdeling voor het kantorenbeleid en het kantorenprogramma; • de risico-attitude en het risicomanagement van de gemeente; • de monitoring van het beleid en de structurele en regelmatig reflectie op het beleid.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

39

7 Indicatoren

7.1

Indicatoren
ECORYS heeft een aantal relevante indicatoren geselecteerd, die de gemeenteraad en het college van B&W inzicht kunnen verschaffen in de resultaten en de impact van het gevoerde kantorenbeleid, inclusief flankerende maatregelen. Deze bestuurlijke indicatoren moeten het benodigde inzicht geven in het behalen van de doelstellingen van het beleid en de meerwaarde van de resultaten voor de stad duidelijk maken. Hierbij is het belangrijk de resultaten niet geïsoleerd te bekijken maar in de juiste regionaal-economische context te plaatsen. Daarom zijn twee typen indicatoren ontwikkeld: 1. Resultaat- of impactindicatoren 2. Contextindicatoren

7.1.1

Resultaat- of impactindicatoren De resultaat- of impactindicatoren dienen inzicht te verschaffen in de mate van het behalen van de specifieke doelen van het kantorenbeleid. In de Strategische visie is een viertal specifieke doelen genoemd: • Het streven naar variatie in het aanbod dat aan de uiteenlopende wensen van kantoorgebruikers kan voldoen. • Een heldere en flexibele programmering van kantorenlocaties. • De kantoorontwikkeling in Arnhem in een breder regionaal kader plaatsen. • Het kantorenbeleid ondersteunen met flankerende maatregelen. Hieronder wordt per doel aangegeven welke indicator gebruikt kan worden en bij welke databron de informatie voorhanden is.
Doel Variatie in aanbod dat voldoet aan wensen kantoorgebruikers 2. Mate waarin aanbod aansluit bij vraag 3. Huurprijs Heldere en flexibele programmering (relatief schaarstebeleid) Kantorenbeleid plaatsen in breder regionaal kader Marktruimte gemeente Arnhem Marktruimte regio KAN Jaarlijkse huurprijs per m² Aantal jaren beschikbaar aanbod Aantal jaren beschikbaar aanbod ECORYS kantoren database ECORYS kantoren database KAN Vastgoed rapportage Opname in m² KAN Vastgoed rapportage Indicator 1. Ontwikkeling aanbod Gegevensitem Aanbod in m² Bron KAN Vastgoed rapportage

40

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Flankerende maatregelen (acquisitie, bereikbaarheid auto en OV, parkeren, ICT)

Waardering ondernemers van acquisitie- en promotiebeleid gemeente

Rapportcijfer acquisitiepromotiebeleid

Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO)

Waardering ondernemers van de bereikbaarheid

Rapportcijfer bereikbaarheid per auto en OV naar vestigingslocatie
1

Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO Jaarboek GSB III

Waardering ondernemers van parkeermogelijkheden ICT-Vraagbundelingstraject, gericht op het aansluiten van (semi-) publieke instellingen op breedband Aantal locaties van (semi)publieke instellingen in de gemeente dat door middel van een vraagbundelingstraject is aangesloten op breedband

Rapportcijfer parkeren naar vestigingslocatie Aanwezigheid ICTvraagbundelingstraject

Aantal in categorie "Wat zijn de (typen* en) aantallen aangesloten (semi-) publieke instellingen bij de projecten?"

Jaarboek GSB III

1 Typen vestigingslocaties: Op een centrumlocatie; In een woonwijk; op een bedrijventerreinlocatie; buitengebied/buiten de bebouwde kom; elders

De indicatoren die zijn geselecteerd voor de eerste drie doelstellingen zijn typische marktindicatoren, gericht op de kantorenmarkt sec. Voor de vierde doelstelling (flankerend beleid) zijn indicatoren opgenomen die aansluiten bij die elementen van het flankerende beleid die meetbaar of waardeerbaar zijn. Dit bleek mogelijk voor de maatregelen vanuit het Economisch Beleid (promotie en acquisitie) en het Verkeersbeleid (OV, autobereikbaarheid, parkeren, ICT-Infrastructuur), maar niet voor Ruimtelijke Ordening en Samenwerking. 7.1.2 Contextindicatoren

Het kantorenbeleid staat niet op zichzelf. Het aantrekken van kantoorgebruikers is sterk afhankelijk van: 1. de economische groei (conjunctuur); en 2. het ondernemersklimaat in de gemeente Ook voor de context indicatoren is daarom aangegeven welke indicator bruikbaar en voorhanden is.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

41

Indicatoren economische groei
Doel Inzicht in economische groei Arnhem Inzicht in economische groei Gelderland en Nederland Economische ontwikkeling Indicator Economische ontwikkeling (BSP) 1. Groei Bruto Regionaal Product (BRP) Gelderland 2. Groei Bruto Binnenlands Product (BBP) Inzicht in ontwikkeling kantoorhoudende werkgelegenheid Arnhem Ontwikkeling werkgelegenheid in sectoren zakelijke dienstverlening en niet commerciële dienstverlening Inzicht in ontwikkeling aantal bedrijven in kantoorhoudende sectoren Ontwikkeling aantal bedrijven in sectoren zakelijke dienstverlening en niet commerciële dienstverlening Jaarlijkse groei aantal bedrijven in zakelijke dienstverlening en niet commerciële dienstverlening LISA, CBS Statline Jaarlijkse groei aantal werkzame personen in zakelijke dienstverlening en niet commerciële dienstverlening LISA, CBS Statline Gegevensitem Groei Bruto Stedelijk Product III CBS Statline Bron Jaarboeken GSB

Indicatoren ondernemersklimaat
Doel Inzicht in waardering ondernemersklimaat Indicator Waardering ondernemersklimaat Gegevensitem Rapportcijfer ondernemersklimaat Bron Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO) Inzicht in waardering bedrijfslocaties (bedrijfsruimten en kantoren) bij ondernemers Waardering beschikbaarheid bedrijfslocaties Rapportcijfer beschikbaarheid bedrijfslocaties naar vestigingslocatie Inzicht in veiligheid rond kantoorlocaties Waardering veiligheid omgeving bedrijfspand
1

Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO) Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO) Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO)

Rapportcijfer veiligheid omgeving bedrijfspand naar vestigingslocatie

Inzicht in uitstraling van de stad

Staat van de openbare ruimte

Rapportcijfer staat van de openbare ruimte

42

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Inzicht in kwaliteit leefklimaat

1. Kwaliteit woonomgeving

Rapportcijfer kwaliteit woonomgeving

Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO)

2. Kwaliteit aanbod recreatieve voorzieningen

Rapportcijfer kwaliteit aanbod recreatieve voorzieningen

Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO) Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat (BGO)

3. Kwaliteit aanbod publieke diensten

Rapportcijfer kwaliteit aanbod publieke diensten

1 Typen vestigingslocaties: Op een centrumlocatie; In een woonwijk; op een bedrijventerreinlocatie; buitengebied/buiten de bebouwde kom; elders

De indicatoren van het ondernemersklimaat bieden inzicht in relevante omgevingsfactoren die de opname van kantoren in een gemeente mede beïnvloeden. De beslissing van bedrijven voor vestiging in een gemeente is immers niet alleen afhankelijk van de beschikbaarheid, kwaliteit en prijs van het vastgoed, maar tevens van de bedrijfsen leefomgeving in de gemeente. De rapportcijfers in de Benchmark Gemeentelijk Ondernemersklimaat zijn gebaseerd op de uitkomsten van de telefonische enquête onder ondernemers in de gemeente, de interviews met stakeholders en de door de gemeente verstrekte informatie. Voor de telefonische enquête onder ondernemers is binnen elke gemeente een aselecte steekproef van bedrijven getrokken. Omdat elke steekproef gevoelig is voor toevallige fluctuaties is er sprake van een betrouwbaarheidsmarge rond de gegeven rapportcijfers. Deze marge verschilt per item, maar bedraagt in het algemeen maximaal 0,2 rapportpunt, bij een nagestreefde betrouwbaarheid van 90%. De onderzoeksresultaten zijn gewogen naar de brancheverdeling van de totale gemeentelijke bedrijvenpopulatie. De rapportcijfers bieden de mogelijkheid Arnhem af te zetten tegen resultaten van de G30 gemiddeld of een selectie van andere gemeenten.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

43

Bijlage 1: cijfers kantorenmarkt Arnhem, Nederland en referentiegemeenten

Tabel 1: Kantorenvoorraad, 1998-2004 Gemeente Arnhem Amersfoort Apeldoorn Nijmegen Utrecht Zwolle Nederland 1998 791.000 524.000 449.000 368.000 1.885.000 473.000 2001 882.000 654.000 536.000 403.000 2.047.000 593.000 2004 971.000 758.000 621.000 413.000 2.279.000 677.000 Groei 11,5% 24,8% 19,4% 9,5% 8,6% 25,4% 15,3% Groei 10,1% 15,9% 15,9% 2,5% 11,3% 14,2% 11,1% Groei 22,8% 44,7% 38,3% 12,2% 20,9% 43,1% 28,0% m² per 5,81 4,35 2,95 2,45 7,48 4,61 2,10 m² per 6,33 5,11 3,49 2,63 7,99 5,55 2,41 m² per 6,86 5,71 3,98 2,65 8,43 6,11 2,63

1998-2001 2001-2004 1998-2004 inw. 1998 inw. 2001 inw. 2004

33.365.000 38.455.000 42.712.000

Bron: Bak, 1998, 2003

Figuur 1: Ontwikkeling van het aanbod, m² vvo, 1998-2004

350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1998 1999 Arnhem Nijmegen 2000 2001 2002 2003 2004

Amersfoort Utrecht

Apeldoorn Zw olle

44

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Tabel 2: Aanbod indexcijfers (1998=100) Gemeente Arnhem Amersfoort Apeldoorn Nijmegen Utrecht Zwolle Nederland 1998 100 100 100 100 100 100 100 1999 83 76 320 345 81 143 128 2000 118 87 816 251 77 110 118 2001 119 284 833 402 203 576 184 2002 160 324 730 308 705 350 240 2003 230 396 1.239 242 713 286 263 2004 297 374 1.059 382 808 417 294

Tabel 3: Gemiddelde jaarlijkse marktopname, 1995-2004 Gemeente Gemiddelde opname 1995-2001 Arnhem Amersfoort Apeldoorn Nijmegen Utrecht Zwolle Nederland 45.227 48.871 23.058 24.407 122.992 26.908 2.038.107 Gemiddelde opname 2002-2004 34.885 59.238 22.932 14.372 101.758 42.319 1.894.164 Gemiddelde opname 1995-2004 42.125 51.981 23.020 21.396 116.622 31.531 1.994.924 Gemiddeld aantal transacties 1995-2001 29 43 17 21 77 16 1.543 Gemiddeld aantal transacties 2002-2004 33 48 17 21 74 25 1.577 Gemiddeld aantal transacties 1995-2004 30 44 17 21 76 19 1.553

Tabel 4: Opname naar sector als percentage van de totale opname, 1999-2004 Economische sector afnemers Financiële- economische diensten Industrie, bouw, transport, handel Communicatie en ICT Zakelijke diensten Niet commerciële diensten Overige bedrijven en instellingen Totaal Arnhem 17,3% 17,3% 16,3% 19,2% 17,6% 12,4% 100,0% Amersfoort 21,3% 22,5% 17,9% 16,2% 7,7% 14,3% 100,0% Apeldoorn 27,6% 7,3% 4,1% 15,4% 33,4% 12,3% 100,0% Nijmegen 17,3% 9,2% 19,0% 16,8% 19,8% 17,9% 100,0% Utrecht 20,5% 6,7% 11,6% 18,1% 23,5% 19,6% 100,0% Zwolle 16,3% 14,5% 6,4% 14,2% 43,1% 5,3% 100,0% Nederland 15,9% 14,8% 17,1% 18,2% 21,7% 12,3% 100,0%

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

45

Tabel 5: Opname naar economische sectoren als % van totaal in deelperioden, Arnhem 1999-2004 Economische sector afnemers Financiële- economische diensten Industrie, bouw, transport, handel Communicatie en ICT Zakelijke diensten Niet commerciële diensten Overige bedrijven en instellingen Totaal 1999-2001 17,3% 9,0% 19,9% 20,9% 21,4% 11,6% 100,0% 2002-2004 17,2% 30,9% 10,4% 16,5% 11,3% 13,8% 100,0% 1999-2004 17,3% 17,3% 16,3% 19,2% 17,6% 12,4% 100,0%

Tabel 6: Opname kantoorruimte naar toestand gebouw per gemeente als percentage van de totale opname, 1998-2004 Toestand gebouw Bestaande bouw Nieuwbouw Gerenoveerd Totaal Arnhem 71,5% 21,7% 6,9% 100,0% Amersfoort 61,9% 32,5% 5,6% 100,0% Apeldoorn 65,7% 34,3% 0,0% 100,0% Nijmegen 82,6% 17,4% 0,0% 100,0% Utrecht 78,2% 19,3% 2,5% 100,0% Zwolle 59,9% 40,1% 0,0% 100,0% Nederland 71,1% 25,6% 3,3% 100,0%

Figuur 2: Opname nieuwbouw als percentage van de totale opname, Arnhem en Nederland 1998-2004

100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0%
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04

Arnhem

Nederland

46

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Tabel 7: Verhouding aanbod : opname, 1995-2004
1998 Arnhem Amersfoort Apeldoorn Nijmegen Utrecht Zwolle Nederland 1,7 0,6 0,3 0,5 0,6 0,3 1,0 1999 0,7 0,7 0,6 1,5 0,3 0,3 1,1 2000 1,2 0,5 1,4 1,4 0,3 1,4 1,0 2001 1,5 1,3 2,0 2,3 0,8 2,7 1,8 2002 1,8 1,6 1,5 2,1 3,1 0,8 2,1 2003 5,7 4,0 2,0 2,0 4,2 0,7 3,0 2004 4,4 1,5 6,6 3,5 2,1 0,7 3,3

X=>2 ruime markt, vragersmarkt 1<X<2 evenwichtsmarkt (frictieleegstand) X=<1 krappe markt, aanbiedersmarkt

Tabel 8: Gemiddelde gerealiseerde transactiehuren in € per m², 1995-2004 Gemeente Arnhem Amersfoort Apeldoorn Nijmegen Utrecht Zwolle Nederland 1995 € 100 € 107 € 91 € 67 € 120 € 110 € 110 1996 € 106 € 113 € 93 € 96 € 121 € 106 € 115 1997 € 96 € 111 € 108 € 100 € 130 € 114 € 118 1998 € 112 € 115 € 96 € 88 € 124 € 106 € 121 1999 € 109 € 118 € 114 € 105 € 142 € 137 € 137 2000 € 127 € 138 € 119 € 113 € 156 € 122 € 142 2001 € 135 € 137 € 148 € 113 € 168 € 126 € 147 2002 € 142 € 153 € 136 € 96 € 175 € 148 € 153 2003 € 142 € 136 € 115 € 111 € 150 € 141 € 148 2004 € 146 € 140 € 114 € 107 € 160 € 136 € 149

Figuur 3: Gemiddelde gerealiseerde transactiehuren per m²,1995-2004, indexcijfers 1995=100

20

180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Arnhem Utrecht

Amersfoort Zwolle

Apeldoorn Nederland

Nijmegen

20

De hoge indexcijfers van Nijmegen zijn mede het gevolg van de voor deze gemeente relatief lage transactiehuren in het basisjaar 1995.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

47

Tabel 9: Vergelijking aanbodcijfers ECORYS Vastgoeddatabase versus KAN Vastgoedrapportages aanbod van kantoorruimte 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 jaargemiddelde 1998 tot en met 2004 Tabel 10: Vergelijking opnamecijfers ECORYS Vastgoeddatabase versus KAN Vastgoedrapportages opname van kantoorruimte 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 jaargemiddelde 1998 t/m 2004 ECORYS Vastgoed database 31.250 66.730 51.780 42.200 46.606 21.810 36.239 42.735 48.100 45.370 70.740 62.500 41.490 28.830 53.740 50.110 KAN Vastgoedrapportage verschil KAN tov ECORYS + 16.850 -/- 21.360 + 18.960 + 20.300 -/- 5.116 + 7.020 + 17.501 ECORYS Vastgoed database 53.530 44.165 62.973 63.820 85.774 123.374 159.000 84.662 34.315 34.505 60.370 64.220 91.260 114.370 160.475 79.930 KAN Vastgoedrapportage verschil KAN tov ECORYS -/- 19.000 -/- 9.960 -/- 2.603 + 400 + 5.486 + 9.004 + 1.475

48

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Tabel 11: Aanbod KAN-cijfers voor Arnhem, naar deelgebieden Deelgebieden Centrum Noord West Oost Zuid Totaal 1999 9.305 6.840 3.190 5.590 9.580 34.505 2000 11.460 14.630 3.260 23.920 7.100 60.370 2001 8.770 13.715 1.430 25.470 14.835 64.220 2002 10.545 9.815 8.615 30.205 32.080 91.260 2003 30.650 21.290 55.845 27.205 29.380 114.370 2004 36.290 25.935 12.340 37.040 48.875 160.475

21

Deelgebieden Centrum Noord West Oost Zuid Totaal

1999 27,0% 19,8% 9,2% 16,2% 27,8% 100,0%

2000 19,0% 24,2% 5,4% 39,6% 11,8% 100,0%

2001 13,7% 21,4% 2,2% 39,7% 23,1% 100,0%

2002 11,6% 10,8% 9,4% 33,1% 35,2% 100,0%

2003 26,8% 18,6% 48,8% 23,8% 25,7% 100,0%

2004 22,6% 16,1% 7,9% 23,0% 30,4% 100%

Tabel 12: Opname KAN-cijfers voor Arnhem, naar deelgebieden Deelgebieden Centrum Noord West Oost Zuid Totaal 1999 7.850 5.525 6.135 7.135 18.725 45.370 2000 11.450 13.240 3.740 26.950 15.360 70.740 2001 12.040 14.245 2.335 15.750 18.130 62.500 2002 4.065 4.815 4.765 12.100 15.745 41.490 2003 4.655 3.960 1.215 4.665 14.335 28.830 2004 26.340 5.495 2.715 5.795 13.305 53.740

Deelgebieden Centrum Noord West Oost Zuid Totaal

1999 17,3% 12,2% 13,5% 15,7% 41,3% 100,0%

2000 16,2% 18,7% 5,3% 38,1% 21,7% 100,0%

2001 19,3% 22,8% 3,7% 25,2% 29,0% 100,0%

2002 9,8% 11,6% 11,5% 29,2% 37,9% 100,0%

2003 16,1% 13,7% 4,2% 16,2% 49,7% 100,0%

2004 49,0% 10,3% 5,1% 10,8% 24,8% 100%

21

Voor het doel van vergelijking met de data uit de ECORYS Vastgoeddatabase (gebaseerd op VGM) zijn de aanbod gegevens zoals die in de KAN-Vastgoedrapportage zijn opgenomen 1 jaar teruggeschoven. ECORYS werkt met aanbod gegevens per 31 december van een betreffend jaar en de KAN-Vastgoedrapportage met begin januari als peildatum.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

49

Bijlage 2: geïnterviewden

Mevrouw I. Pijnenburg, Wethouder Economische Zaken De heer S. van Bodegraven, Wethouder Ruimtelijke Ordening De heer H.Leijssen, Account Manager Economische Zaken De heer M. van Nie, Hoofd Economische Zaken De heer G. Zwaal, Hoofd Ruimtelijke Investeringen De heer A. Mathijssen, Hoofd Sector Ontwikkeling De heer P. Altena, Hoofd Sector Strategie en Communicatie De heer E. den Outer, makelaar, Meeùs Bedrijfshuisvesting BV De heer W. Rozeboom, makelaar, Meeùs Bedrijfshuisvesting BV

50

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

Bijlage 3: documentatie

Strategische Visie Kantorenbeleid Arnhem, februari 2001 Kantorenbeleid Arnhem, voorstel dd. 10 juli 2001 voor de raadsvergadering van 5 november 2001 Verslag van de raadsvergadering van 5 november 2001, agendapunt 11: vaststellen van het gemeentelijk kantorenbeleid Naar een nieuw locatie- en parkeerbeleid, voorstel dd. 21 oktober 2003 voor de raadsvergadering van 2 februari 2004 Arnhem aantrekkelijke stad, Kadernota Economisch Beleid 2003-2006 KAN Vastgoedrapportage 2002 tot en met 2005 Nota’s aan het College van B&W inzake de KAN Vastgoedrapportages, 2002 tot en met 2004.

Evaluatie kantorenbeleid gemeente Arnhem

51