PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING

:
RIJKSOVERHEID IN DEBAT MET WETENSCHAPPERS
Onderzoeksmarktdag voor vakdepartementen en onderzoeksgroepen

ABSTRACTS

Inhoud
Parkmanagement: Modeverschijnsel of veelbelovend instrument?.................................... 3 S. Biesheuvel De rijksoverheid in PPS: een interactieperspectief............................................................... 6 W.D. Bult-Spiering en G.P.M.R. Dewulf Public/Private Partnership in Urban Area Redevelopment in an International Perspective: case study in the Netherlands, the United Kingdom, the United States and China ................................................................................................... 9 Y. Chen Vertrouwen als managementopgave bij PPS ...................................................................... 11 J. Edelenbos, E. H. Klijn en G. Teisman Public-private partnerships – Hybrid variants of service production: Good practices in the Netherlands ...................................................................................................................... 14 M. Esselbrugge Slimme sturing ....................................................................................................................... 16 J. van der Heijden De rol van het Rijk bij de gebiedsontwikkeling van stations ............................................. 19 F. Hobma Partnerships passing in the night? De totstandkoming van PPS in de transportsector onderzocht .............................................................................................................................. 21 J. Koppejan, J. van Ham De mythe van bijdragen van vastgoedopbrengsten aan investeringen in infrastructuur bij integrale gebiedsontwikkeling......................................................................................... 23 G.J. Peek Bodemsanering als ‘succesbepalende’ factor bij gebiedsontwikkeling ............................. 26 L. Schutte-Postma Publiek-Private Samenwerking: borgen van het publiek belang? .................................... 28 M. Smit Interactieve beleidsvorming: Macht en emoties in stadsgesprekken en onderhandelend bestuur .................................................................................................................................... 31 B. van Stokkom Incentives and enablers: structurering van publiek-private samenwerkingen gericht op manager en professional........................................................................................................ 33 W. Veeneman De belastingbetaler als aandeelhouder in overheidsinvesteringen .................................... 35 P. de Vries Leiden of loslaten: Een exploratief onderzoek naar succesvolle samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven bij de totstandkoming van smart cities .................................... 37 H. Weening

2

Parkmanagement: Modeverschijnsel of veelbelovend instrument?
Mr. S. Biesheuvel Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management s.biesheuvel@tbm.tudelft.nl
Inleiding Parkmanagement, een specifieke vorm van Publiek Private Samenwerking, staat de laatste tijd volop in de belangstelling. Het begrip is afkomstig uit de Verenigde Staten en Engeland. Parkmanagement is het sturen van vorm, voorzieningen en beheer van een locatie1. Parkmanagement wordt vooral toegepast op bedrijventerreinen. Het kan dan gaan om de ontwikkeling en het beheer van nieuwe terreinen, maar ook om de revitalisering van bestaande locaties. Betrokken partijen zijn doorgaans gemeenten, projectontwikkelaars, op de locatie gevestigde ondernemingen en parkmanagement-bedrijven. Parkmanagement is, net als PPS, een containerbegrip: de term op zich heeft geen juridische inhoud. Een algemene omschrijving is dat een publieke eenheid (meestal een gemeente) en een aantal private eenheden (ontwikkelaars, bedrijven etc.) besluiten een aantal van hun respectievelijke taken en activiteiten in een nieuwe organisatie te bundelen c.q. aan een bestaande organisatie over te dragen. Maar wat parkmanagement echter inhoudelijk precies betekent wordt pas duidelijk per concreet geval, wanneer duidelijk is welke rechten en plichten met de betreffende parkmanagement-constructie in het leven zijn geroepen. De voorbeelden van parkmanagement die in Nederland tot dusver bestaan, laten een grote verscheidenheid van zowel taakpakket als beheersvormen van parkmanagement-organisaties zien. Steeds terugkerende uitgangspunten van parkmanagement zijn kwaliteit en duurzaamheid. Kwaliteit uit zich in zichtbare aspecten als architectonische vormgeving, ruimtelijke inrichting en infrastructuur, maar ook in minder tastbare zaken, die tezamen de uitstraling van een locatie bepalen. Bij het ontwikkelen van nieuwe locaties is duurzaamheid tegenwoordig een leidend beginsel. Parkmanagement wil dat bevorderen, bijvoorbeeld door terreinbeheer en samenwerking op vele gebieden, zoals over en weer gebruik van afvalstoffen, energiebeleid, parkeer- en vervoerskwesties. Vorm Hoe gaat de vormgeving van een parkmangementorganisatie in zijn werk? Er is geen vast model. Vele factoren spelen een rol. De belangrijkste vraag is of het om een nieuw te ontwikkelen – of om een bestaande locatie gaat. De ervaring tot nu toe leert dat invoering van parkmanagement op bestaande, te herontwikkelen terreinen niet gemakkelijk is. In deze gevallen is doorgaans een zeer bescheiden samenwerkingspakket het resultaat. Op nieuwe terreinen ligt dat anders, ook omdat een groter scala aan juridische instrumenten beschikbaar is om de samenwerking vorm te geven (met name gronduitgifte). De belangrijkste privaatrechtelijke juridische instrumenten waarmee een de rechten en plichten in een parkmanagementorganisatie verankerd kunnen worden, vallen in de volgende categorieën: • Goederenrecht (eigendom, erfpacht, mandeligheid etc. met daarbij kwalitatieve verplichtingen en kettingbedingen om ook de rechtsopvolgers van de partijen in een parkmangement-constructie te binden) • Vennootschapsrecht (gebruik van een NV/BV, vereniging, VOF, Stichting etc.) • Contractenrecht (overeenkomsten)

1

Parkmanagement. Kwaliteit wint terrein. Ministerie van Economische Zaken, maart 2002. p. 6.

3

Met behulp van deze instrumenten zijn er inmiddels in Nederland een aantal voorbeelden van parkmanagementorganisaties opgezet2. Deze voorbeelden geven een zeer uiteenlopend beeld te zien. Over het algemeen is er een onderscheid in een verplicht en een vrijwillig pakket. In het verplichte pakket zijn meestal zaken opgenomen die voorheen publieke taken waren zoals, zorg voor openbaar groen, veiligheid, parkeervoorzieningen. In het vrijwillige pakket zitten dan zaken als vervoersmanagement, collectieve inkoop van ICT voorzieningen, energie, kinderopvang etc.. Wat verplicht is en wat vrijwillig kan van locatie tot locatie verschillen. De wens van de klanten is over het algemeen uitgangspunt bij het samenstellen van een parkmanagementpakket. Onderzoeksvragen De huidige praktijk roept op een aantal punten nadere onderzoeksvragen op. Hieronder volgt een specifieke en een algemene onderzoeksvraag. a.. Juridische instrumenten Zoals hierboven beschreven, is er een breed scala juridische instrumenten waarmee parkmanagment gestalte kan krijgen. Daarbij zijn zaken, die eerst werden geregeld via publiekrecht (gemeentelijke belastingen en/of heffingen), nu met privaatrechtelijke middelen verankerd. Een dat verloopt niet altijd zonder problemen. Een duidelijk instrument, zoals een Vereniging van Eigenaren (wettelijk geregeld), is niet altijd voor parkmanagement inzetbaar. Onduidelijk is bijvoorbeeld in hoeverre het beginsel van vrijheid van vereniging hier een rol speelt. Het regelen van een aansluitplicht heeft privaatrechtelijke complicaties, waarmee het probleem van " free riders" in beeld komt. Een ander probleem is de zgn. derdenwerking. Indien partijen een parkmanagement constructie opzetten, dan zullen in principe ook hun rechtsopvolgers hieraan gebonden moeten worden. Dit is tot op zekere hoogte vast te leggen, maar er zijn gevallen (faillissement!) waar de derdenwerking vervalt. Samenvattend: een aantal juridische instrumenten is nu voor parkmanagement in gebruik. Er is echter behoefte aan algemeen overzicht dat duidelijk inzicht geeft in de kracht en de zwakte van de verschillende instrumenten. Daarnaast kan verder verkend worden of er behoefte is aan andere, bestaande, maar nog niet gebruikte instrumenten (baatbelasting?), of misschien zelfs geheel nieuwe instrumenten. b. Is het concept Parkmanagment duurzaam? “De eigentijdse aanpak waarbij de kwaliteit en het imago van bedrijventerreinen wordt verbeterd, is Parkmanagement. De met de bedrijfslocatie samenhangende zorg- en beheertaken worden bij een onafhankelijke, slagvaardige en professionele beheerorganisatie ondergebracht. “ Deze stelling, afkomstig uit een brochure van een parkmanagement-bedrijf, bevat de veronderstelling dat een private organisatie borg staat voor een duurzaam bedrijventerrein dat op langere termijn meer kwaliteit vasthoudt. De gedachte dat de verouderingsproblematiek is op te lossen met een simpele overgang van publiek – naar privaat beheer is misschien wat eendimensionaal. Het is de vraag wat er gebeurt met een parkmanagement-setting bij forse economische tegenwind. De solidariteit van samenwerkingsverbanden kan dan behoorlijk onder druk komen te staan. Bij leegstand en bij faillissement van deelnemers zullen de kosten voor de overblijvers toenemen. Blijft het dan toch mogelijk om genoeg kwaliteit te leveren voor diensten, terwijl bedrijven iedere cent nodig hebben om hun core-business te doen overleven? Breder gesteld: is parkmanagement een modeverschijnsel dat is meegelift op de algemene sympathie voor private oplossingen of is het een waardevol instrument dat wel degelijk een oplossing biedt voor de verouderingproblematiek waar veel bedrijventerreinen mee kampen?

2 Bijvoorbeeld: nieuw: Flight Forum (Eindhoven), Wetering Noord (Leidsche Rijn); bestaand: de Krogten (Breda), Industrieterrein Moerdijk.

4

Deze vraag is te beantwoorden door enerzijds de bestaande Nederlandse voorbeelden te monitoren, en anderzijds nauwkeurig te kijken naar de stand van zaken bij een aantal oudere, buitenlandse voorbeelden van parkmanagement.

5

De rijksoverheid in PPS: een interactieperspectief1
W.D. Bult-Spiering, G.P.M.R. Dewulf Universiteit Twente, Faculteit Bestuur Bedrijf & Technologie, Vakgroep Bouwprocesmanagement

Inleiding
De Nederlandse rijksoverheid is op zoek naar de rol die zij kan en wil spelen in publiekprivate samenwerking als organisatievorm voor de realisatie van weginfrastructuur, railinfrastructuur, scholenbouw, overheids- en zorghuisvesting, nutssector en stedelijke ontwikkeling2. Publieke-private samenwerking (PPS) levert naar verwachting namelijk in bepaalde gevallen meerwaarde op. Deze meerwaarde kent vier verschijningsvormen (BultSpiering, 2003): 1 Inhoudelijke meerwaarde op het niveau van het project door een integrale benadering van de problematiek en de realisatie van verschillende, elkaar versterkende functies; 2 Financiële meerwaarde door verdeling van risico’s en vereveningsmogelijkheden, waardoor een betere prijs/kwaliteit verhouding ontstaat; 3 Procesmatige meerwaarde door het vroegtijdig samenbrengen van complementaire kennis en ervaring en de afstemming van doelen en belangen: de samenwerking vindt plaats op basis van wederzijdse kwaliteiten; 4 Externe meerwaarde door de afstemming van verschillende projecten of projectinitiatieven Wat vragen deze vormen van meerwaarde nu van de rijksoverheid en wat kan haar rol zijn in PPS? In dit abstract wordt getracht vanuit een interactieperspectief op deze vraag antwoord te geven.

Interactieperspectief
Vanuit een interactieperspectief kan PPS worden getypeerd als een tijdelijke interorganisationele relatie. Interactie kan ontstaan wanneer een overlap bestaat tussen actoren bij de uitoefening van hun werkzaamheden om de gestelde organisatiedoelen te bereiken. Wanneer in deze overlap onderlinge afhankelijkheden tussen de actoren bestaan, is de overlap te typeren als een netwerk (Achrol 1997, Breuer 1978, De Bruijn & Ten Heuvelhof 1999, Godfroij 1992, Håkansson 1989, Powell in Thompson 1991, Teisman 1998). Wanneer de interactie ten gevolge van de overlap tussen activiteiten van actoren, resulteert in een samenwerkingsverband voor de realisatie van een specifiek project, neemt de interactie de vorm aan van een interorganisationele relatie. De interorganisationele relatie is dus een vorm van organisatie die gekozen kan worden voor het, ten behoeve van een concreet probleem geactiveerde, deel van een netwerk (Achrol 1997, Hellgren & Stjernberg 1995). Wanneer de relatie is aangegaan met als doel de realisatie van een concreet project, zal de interorganisationele relatie een tijdelijk karakter hebben. Een PPS bij ruimtelijke inrichtingsprojecten is daarom te typeren als een tijdelijke interorganisationele relatie (BultSpiering, 2003). Wat zijn nu de specifieke kenmerken van PPS als tijdelijke interorganisationele relatie? Het samenwerkingsproces in een tijdelijke interorganisationele relatie is onder te verdelen in twee fasen: het verkennen en het daadwerkelijk samenwerken. De eerste fase heeft betrekking op het totstandkomen van de tijdelijke interorganisationele relatie en de tweede fase heeft betrekking op het functioneren van diezelfde tijdelijke interorganisationele relatie (Bult-Spiering 2003, Van Ham en Koppejan 2003). Naast de meer economische overwegingen, zoals de ruil van middelen, die het waarom van het ontstaan en functioneren van IOR in meer algemene zin verklaren vanuit een economisch rationeel
Dit abstract is gebaseerd op het boek ‘Publiek-private samenwerking; de interactie centraal’, Mirjam BultSpiering, Lemma, juni 2003 2 ‘Actieplannen publiek-private samenwerking’, brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, december 2002
1

6

perspectief, spelen sociologische overwegingen een rol. De sociologische overwegingen hebben te maken met de kwaliteit van de relatie zelf en verklaren het waarom van het ontstaan van een IOR met juist die partner(s). De economische en sociologische invalshoek zijn complementair en dienen dus beiden in ogenschouw genomen te worden bij de beschrijving van het totstandkomen en functioneren van IOR (onder andere Granovetter 1985, Håkansson 1989, Madhok 1995, Foss & Koch, 1996). De economische en sociologische aspecten van totstandkomen en functioneren van PPS vanuit interactieperspectief zijn in de volgende tabel samengevat (Bult-Spiering, 2003):
Economisch Ruil Complementariteit Externe dwang Concurrentie Kenmerken totstandkomen PPS Sociologisch Samenwerkingsbereidheid Ideologie Bewustzijn onderlinge afhankelijkheid Positieve verwachtingen en perceptie van elkaars en van eigen vermogen tot samenwerken Vergelijkbaarheid actoren Domeinconsensus Kenmerken functioneren PPS Economisch Sociologisch Oplossing specifiek probleem Bewust aangegane relatie Hoge prioriteit Commitment Inbreng publiek en privaat Flexibiliteit Selectie aan regels gebonden Volharding

Meerwaarde

Contracten en projectorganisatie per projectsoort en per projectfase

Acceptatie en respect Dynamiek t.g.v. beperkte onderlinge afhankelijkheid

Selectie o.b.v. criteria Bereiken eigen organisatiedoel

PPS-praktijk
Uit de bestudering van 20 stedelijke en infrastructurele PPS-projecten blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen de kenmerken van totstandkomen en functioneren van PPS bij stedelijke en infrastructurele projecten (Bult-Spiering 2003). De meest opvallende verschillen hebben betrekking op de meerwaarde en noodzaak van PPS, belangen van actoren, selectie, multifunctionaliteit in het project, projectorganisatie (economische aspecten) en op onderlinge afhankelijkheid, verwachtingen en percepties en vergelijkbaarheid van actoren (sociologische aspecten).

Meerwaarde
De meerwaarde van PPS bij zowel stedelijke projecten als infrastructurele projecten is volgens de respondenten gelegen in het vroegtijdig samenbrengen van kennis, kunde en ervaring en in een verbeterde prijs/kwaliteit verhouding. De verschillen in meerwaarde bij stedelijke en infrastructurele projecten hebben betrekking op: − Risicospreiding; − Afstemming; − Integraliteit; − Tijd; − Kosten. Bij stedelijke projecten worden risicospreiding, afstemming van belangen en integrale aanpak als meerwaarde van PPS genoemd. Bij infrastructurele projecten worden tijdwinst en kostenbesparing en genoemd als vorm van meerwaarde. Uit deze praktijkbevindingen blijkt dat in stedelijke ontwikkelingsprojecten alle vier de verschijningsvormen van meerwaarde (zoals geformuleerd in de inleiding) tot uitdrukking komen: in infrastructurele projecten ligt de nadruk vooral op de financiële meerwaarde.

Conclusie
Optimale mogelijkheden voor meerwaarde ontstaan wanneer de ruimtelijke problematiek integraal wordt benaderd. De integraliteit kan bestaan uit de combinatie van elkaar versterkende functies in een gebied of uit de combinatie van projectfasen en de daarbij behorende activiteiten. Bovendien worden de mogelijkheden voor het realiseren van meerwaarde vergroot door het vroegtijdig, i.e. vooraan in het projecttraject, kiezen voor PPS én voor de samenwerkingspartners op basis van complementariteit en onderlinge afhankelijkheid. Actoren kunnen dan gezamenlijk die oplossing voor het ruimtelijke probleem

7

bedenken die zowel voldoende maatschappelijke als voldoende bedrijfseconomische baten oplevert. Voor publieke en private actoren is een participerende rol weggelegd in die PPS-projecten, waar zij vanuit haar inbreng en belang invloed kunnen uitoefenen op de vier onderscheiden soorten van meerwaarde. Voor de rijksoverheid is dus vooral een participerende rol weggelegd in PPS-projecten met een nationaal belang of op nationaal niveau. Een bijkomend gegeven is dat bij nationale projecten in de meeste gevallen ook andere overheden betrokken zijn, alleen al vanuit de omvang van het plangebied. De rijksoverheid zal moeten zorgen voor publiek-publieke afstemming in deze projecten: dat betekent dat zij deze coördinerende taak zelf kan uitvoeren of kan delegeren naar een andere overheid.

8

Public/Private Partnership in Urban Area Redevelopment in an International Perspective: Case study in the Netherlands, the United Kingdom, the United States and China
Yawei Chen PhD candidateDepartment of Real Estate and Housing, Delft University of Technology, The Netherlands Promotor: Hans de Jonge
PPP development in urban area redevelopment. In urban development, especially urban area redevelopment, PPP is considered as a response to the serious urban problem in the post-world war II era. In the developed countries the urban problems lie in the decline of cities in population, income, employment, city economic bases and city attractiveness in an era of deindustrialization, deconcentration and globalisation, while in the developing countries the urban problem lies in rapid urbanization with ongrowing population and large migration from rural to urban areas, severe infrastructure shortage, deteriorate environmental situation, poverty and unemployment in the bigger cities. Local governments in many countries face strong pressure in urban decay but shortage of public investment and skills. This obliged the public sector to change its bureaucratic way of thinking toward an entrepreneurial and competitive stance to manage the cities. PPP was invited as an innovative method for using financial, institutional, human and physical resources and carry an inclusive and sustainable development.. A series of case studies can be found analysing the development of PPP projects in urban area redevelopment in countries and areas like the Netherlands, the United States, the United Kingdom, Japan, Singapore and Hong Kong. Rapid growth of PPP development applied in urban area development and redevelopment across the world has demonstrated that PPP will be much more widely accepted by the international community in the future. More innovative approaches will be proposed and applied on a much broader scale. Dynamics, diversity, complexity and innovation will always be the main characteristics of the PPP approach. There is increasing requirement on understanding how PPP is developed in different national as well as local context? How this new concept is developed and implemented so as to apply to its local setting? Research in an international dimension of PPP experience will help to augment existing and give broader perspectives. Aim of the research. The study is to provide a better understanding of the development of public-private partnership in urban area redevelopment in different national contexts, with the explanations of why partnership is developed and how it functions in a certain environment. The research will explore the mechanisms that support PPP progress, as well as the arrays of dimensions in political, economic, social and cultural sphere in a national context that have impacts on the development and the performance of partnerships. Main problem statement. How is public-private partnership developed in urban area redevelopment specific to different national contexts, concerning the factors of the political, economic, social and cultural dimensions? What are the problems facing the development of PPP in each national cases? How can we improve the PPP performance under a country’s current context by applying lessons learned from case studies in other countries?

9

Theoretical framework. PPP is developed under specific political, economic, social, environmental and cultural circumstances. The context for public-private partnership to develop is the network society “ in such a society public and private sector are intertwined and interdependent upon each other. Bases on the agreement that the government and the private sector depend on each other in the area of urban development, there is a difference in the way local responds the global challenge in its unique way due to its local demographic, political, economic and cultural circumstance. The development policies and strategies different cities use is related to the bargain context in each city. The role of the public and private sector as well as other parties is decided by the bargaining status of government, marketplace and the society within its local urban setting. By understanding how PPP mechanism is decided under the bargaining context, we can understand better the relation between PPP mechanism and its specific national/local context. The following figure has illustrated this theoretical concept.

Market conditions Government support

Urban development

Bargaining positions
Inputs of sources; Share of purpose; Social orientation and acceptance;

PPP strategies
Purpose; Actor; Time; Place; Implementatio n strategies.

Society
Legal framework

Local cultural

Methodology. The research approach a qualitative research. Quantitative data will mainly be used as support for qualitative data It is based on the multiple case study method, in combined with the method of international comparative research. The four countries to be investigated are the Netherlands, the United Kingdom, the United States and China. The classification of public and private sector dominance partnerships proposed by Savitch (1998) is a reference to the selection of different national contexts. As a consequence, each country follows a specific, distinct direction in its partnership development. In additional to the research method, a multidiscipline approach with certain accents is considered, in which context development, process development and public-private partnership project development are combined with politicaleconomic and management perspective. There are four cases selected in this research: Pudong New Area development, Shanghai, China; Kop van Zuid development, Rotterdam, the Netherlands; London Docklands development, London, the United Kingdom; Boston inner Harbour development, Boston, the United States of America. Research plan. Four phases are defined in this research. Phase 1: Historical review of public-private partnership development in urban area redevelopment; Phase 2: Case study of public-private partnership projects in urban area redevelopment in NL, UK, China and US. Phase 3: Data analysis and comparison research. Phase 4: Conclusion and recommendation. The research is planned to conduct in 4 years, which started from may 2001. Presently two cases have been conducted.

10

Vertrouwen als managementopgave bij PPS
Jurian Edelenbos, Erik-Hans Klijn en Geert Teisman Faculteit der Sociale Wetenschappen Centrum voor Publiek Management Erasmus Universiteit Rotterdam Correspondentie via e-mail: edelenbos@fsw.eur.nl Inleiding: de opkomst van vertrouwen
Er is een toenemende aandacht voor de rol van vertrouwen in interorganisationele samenwerking (Lorenz, 1988; Ring en van de Ven, 1994; Lane en Bachman, 1998; Nooteboom, e.a. 1997; Woolthuis, 1999; Ratnasingam, 2001). Ook het Kenniscentrum voor PPS noemt het belang van vertrouwen: "Commitment en vertrouwen zijn noodzakelijke ingrediënten voor PPS" (Kenniscentrum, 2000, p.13). Vertouwen is op te vatten als een - min of meer stabiele - verwachting van actor A over de intentie van actor B. Actor A heeft de verwachting dat actor B zich zal onthouden van opportunistisch gedrag. Cruciaal is dat actor A zich kwetsbaar opstelt vanuit de verwachting dat actor B met zijn belangen rekening zal houden (Bradach en Eccles, 1989; Zand, 1972). Een belangrijke ontwikkeling is die van een steeds meer horizontaliserende netwerkmaatschappij (Castells, 1996). In een dergelijke maatschappij, waar mensen en organisaties meer naast elkaar dan boven elkaar staan, verandert de basis voor interpersoonlijke samenwerking. In verticale verhoudingen zijn mechanismen als hiërarchie, macht, angst en directe supervisie dominant, in horizontale verhoudingen wordt het belang van vertrouwen steeds groter (Alter, 1990; Knoke, 1990; Alter en Hage, 1993; Gray, 1989; Nathan en Mitroff, 1991). Sommige auteurs stellen het juist andersom: in een interactieproces met veel onderling vertrouwen is de noodzaak om top-down te sturen minder aanwezig (Sako, 1998, pp.90-91). In dit papervoorstel concentreren we op de rol van vertrouwen in een specifieke vorm van interorganisationele samenwerking, namelijk publiek-private samenwerking (PPS). We gaan de waarde van vertrouwen na en de (on)mogelijkheden om vertrouwen te managen.

De waarde van vertrouwen
Vertrouwen kan op veschillende manieren waardevol zijn voor publiek-private samenwerking. In de eerste plaats kan vertrouwen een besparing op transactiekosten bewerkstelligen (Fukuyama, 1995, pp. 336). Vertrouwen verkleint enerzijds het risico van transacties en samenwerkingsrelaties doordat een grotere voorspelbaarheid ontstaat. In een situatie waarin actoren sterker uitgaan van positieve intenties ten aanzien van elkaars gedrag wordt de kans op onverwachte interacties als gevolg van opportunistisch gedrag kleiner. Anderzijds fungeert vertrouwen ook als alternatief voor of aanvulling op contracten. In de tweede plaats bevordert vertrouwen het doen van nieuwe investeringen. Om nieuwe opbrengsten te generen door middel van nieuwe producten moeten vaak investeringen - in ruime zin van het woord - worden gedaan door de partners waarvan de opbrengsten op voorhand onzeker zijn. Een (economisch) perspectief gericht op kosten benadrukt al gauw de risico’s van dergelijke investeringen en de problemen van opportunistisch gedrag. Een actor zal dan al gauw van de betreffende investering afzien. Vertrouwen maakt het eerder mogelijk dat actoren die investeringen zullen doen ondanks de risico’s die daaraan verbonden zijn. In de derde plaats kan vertrouwen innoverend vermogen stimuleren. Vanuit een transactiekosten perspectief is de onzekerheid bij innovatie dramatisch. Je weet van tevoren niet precies wat de uitkomst is, je moet informatie delen met andere partijen en het is vrijwel onmogelijk om goede waarborgen in te bouwen tegen opportunistisch gedrag omdat niemand van tevoren weet tegen welke vormen van opportunistisch gedrag hij zich moet wapenen (zie bijv. Lundvall, 1993; Parker/Vaidya, 2001). Vertrouwen kan innovatie faciliteren omdat onzekerheid over opportunistisch gedrag vermindert en verticale integratie - het antwoord van

11

de klassieke economische theorie op onzekerheid (Williamson, 1996; Nooteboom 1998) minder noodzakelijk is.

De ontwikkeling van vertrouwen als probleem
Vertrouwen is niet alleen faciliterend voor het verloop van publiek-private samenwerking, maar ook een probleem. Dat probleem doet zich manifest voor bij het ontwikkelen van vertrouwen. Vertrouwen is er niet zo maar, moet in interactie worden opgebouwd. Partijen moeten gedeelde betekenissen ontwikkelen en de samenwerking moeten enige stabiliteit gaan krijgen. Omdat vertrouwen moet groeien in interacties en kwetsbaar is voor opportunisme, is het niet eenvoudig om vertrouwen te creëren en te behouden. Bij het vraagstuk of vertrouwen bewust te creëren is, zijn twee kampen te onderscheiden. Sommigen beweren dat vertrouwen niet snel te genereren is, maar dat het 'emergent' is en derhalve geleidelijk aan in het samenwerkingsproces groeit (Granovetter, 1985; Sydow, 1998, p.54; Sabel, 1993; Hardy, 1998). De meeste beschouwingen laten zien dat vertrouwen een kenmerk is van een interactierelatie die veelal enige tijd bestaat (Lane en Bachman, 1998). Fox (1974) spreekt daarom liever van 'spontaneous trust'. Anderen geven aan dat vertrouwen weldegelijk bewust manipuleerbaar is (zie bijvoorbeeld Axelrod, 1984), ook al kost dit soms veel tijd en energie. Vertrouwen kan worden gevormd via frequente interactie over een lange periode (Dasgupta, 1988). Het creëren van vertrouwen is een evolutionaire ontwikkeling: het is gradueel, het groeit langzaam maar zeker en moet continu onderhouden worden. Vertrouwen is een moeilijk grijpbaar en te beïnvloeden fenomeen. Een aantal lessen zijn te trekken uit de literatuur (Axelrod, 1984; Nooteboom, 1998; Lane & Bachman, 1998): - creëer wederkerigheid in de samenwerkingsrelatie; - creëer herhaalde interacties tussen de partners; - stabiliseer de interacties tussen de partners; - ontwerp procesregels om risico's en opportunistisch gedrag in te kaderen. Aan de hand van de case Sijtwende willen we de weerbarstige ontwikkeling van vertrouwen in PPS illustreren. Die ontwikkeling is (in het kort t.b.v. dit abstract) als volgt samen te vatten: Relaties/mate en ontwikkeling van vertrouwen Sijtwende BVRijkswaterstaat RijkswaterstaatSijtwende BV Sijtwende BVgemeenteVoorburg Gemeente VoorburgSijtwende BV Sijtwende BVregio Haaglanden Regio Haaglanden Sijtwende BV Rijkswaterstaat gemeente Voorburg Ontwikkeling van Verdere Vertrouwen bij vertrouwen (1996-1999) begin van uitvoering ontwikkeling van project (1999) vertrouwen (19992003) Neemt toe Veel vertrouwen Neemt toe Neemt toe Neemt toe Neemt toe Gemiddeld vertrouwen Veel vertrouwen Veel vertrouwen Neemt af Neemt toe Neemt toe

Neemt toe Neemt toe

Weinig vertrouwen Weinig vertrouwen Gemiddeld vertrouwen Gemiddeld vertrouwen

Neemt af Neemt af Neemt toe

Neemt toe (begon met hoge mate van wantrouwen) GemeenteVoorburg Neemt toe (begon met - Rijkswaterstaat hoge mate van wantrouwen)

Neemt toe

12

Bij de case Sijtwende zijn vele factoren van invloed op de ontwikkeling van vertrouwen, zoals het niet nakomen van afspraken, het opmaken van de financiële balansen aan het eind door enkele partners dat de PPS op scherp zet, het niet buiten eigen vertrouwde competentieen verantwoordelijkheidssferen willen treden, het ontbreken van een procesmanager die interacties tussen partners organiseert, continueert en stabiliseert, de ontwikkeling van multilateraal overleg naar bilaterale overleggen, et cetera. Duidelijk wordt dat vertrouwen een dynamisch concept is dat continue aandacht behoeft en ons voor een moeilijke en uitdagende managementopgave stelt.

13

Public-private partnerships – Hybrid variants of service production: Good practices in the Netherlands
Dr. M. Esselbrugge (Monique), Room M8-18, Erasmus University Rotterdam, Faculty of Social Sciences, Department of Public Administration, P.O. Box 1738, NL-3000 DR Rotterdam.
In co-operation with the Social Science Research Centre Berlin (WZB) a research is in progress about PPP’s in the Netherlands which is part of the project ‘Public-private partnerships – Hybrid variants of service production’. This project is aiming at analysing the requirements necessary for the co-operation within and the development of innovative services by innovation-oriented public-private partnerships (PPP’s). For this purpose several researchers are carrying out comparative international case studies on PPP’s within the field of infrastructure and the sector of personal social services. This research focus on Dutch PPP’s and provides examples of ‘good practices’: the project Sijtwende, the project A59, the concept op the ‘Brede School, and one good practice in the field of health care. This abstract provides an outline of the paper in progress about the Dutch PPP’s.

1. Partnerships in the Netherlands
-

Overview of the development of Netherlands Structure · Institutional development through PPP;

In the Netherlands less hierarchical relations arise between government, private parties and citizens. Trends like decentralisation, privatisation and individualisation brought about a rise in the number and variety of autonomous actors. At the same time the increased variety among actors share the same policy space. This means that there is an increase in mutual dependencies. Individuals actors often possess insufficient resources (expertise, money, information, personnel, and authority) to deliver the high-quality products and services society needs and demands. Co-operation is necessary. These new forms of co-operation between government, private parties and citizens include forms of interactive policy formulation, participatory planning and public-private partnerships. Policy-making and public management increasingly take the character of processes in which a large number of different actors participate and take up joint responsibility to deal with societal issues. First wave of attention towards PPP’s Two major investment projects by the Ministry of Transport and Public Works, however, became the most well-known examples of public-private partnership in The Netherlands during the eighties: the construction of the 'Wijkertunnel' and 'Noordtunnel' road tunnels (Esselbrugge and Teisman, 1998). The private financing of these projects was to improve the national infrastructure without increasing the national budget deficit. The criticism of the Dutch national court of audit represented a major setback in the development of publicprivate partnership in the Netherlands (Hörchner, 1999). Second wave of attention towards PPP’s It was not until 1997 that public-private partnership especially in infrastructure projects regained its political agenda status. In this second wave, financial reasons again played an important role. Institutional investors had built up enormous financial reserves and were looking for projects to invest in (Teisman, 1999). In late 1997 the Ministry of Finance, which is the main co-ordinating governmental force, launched a pilot project in public-private partnership. It was an extensive research programme into the various features of PPS’s (Ministry of Finance, 1998; Hörchner, 1999). As a result of this project several pilot projects were identified for which public-private alliances were created in order to get them off the ground.

14

The question is whether this new approach to public-private partnership is typical for the Dutch consociational style of policy making.

2

Reasons for PPP
Overview of public and private motives for entering a PPP

The reason for public-private partnership lies not so much in limiting public expenditure but rather in achieving a project that is qualitatively better than projects which private or public parties develop alone. In short: for public parties the reason to initiate such partnerships is the opportunity to create projects with a surplus value in relation to public projects. For private parties, PPP offers new investment opportunities and opens new markets.

3

Types of PPP’s
- Partnership versus contracting out, PPP as an innovative working method

Partnership is essentially different from contracting out. It is a mode of operation which is suited to projects which are so complex and in which so many interests are involved that it is not possible for government to fix the objectives and limiting conditions unilaterally in advance. This is also precisely the reason for involving private parties: to activate the expertise, resources and innovative capability, which are shared among the various parties in order to develop a project of the desired quality. The aim is to realise joint products or joint services (Teisman 1999b). A distinctive feature of a joint product is that through the combination of functionality’s and the choice of the scope of the project, a product is realised which could not have been achieved by the parties acting individually. The Sijtwende project is an example of a joint product.

4

Risks and barriers for entering PPP

This is related first of all to the fact that public-private partnership involves considerable risks for both public and private parties. As long as these risks are manifest, actors will be reluctant to enter into partnerships however enticing the perspective they offer. In addition to this, the risks for partners vary. Parties often have little conception of the way in which the others approach partnerships. They are often not even aware that others have a different approach and that the risks for them are of a different nature. Moreover, there is a danger that parties will try and transfer the risks onto each other. A first step on the way to a partnership is thus to get a clear picture of each other's approach and the different risks which are involved for public and private parties. These risks are specified below.

5

Best Practices of PPP’s in the field of infrastructure
- project ‘Sijtwende’, motorway A59: description of partners, purpose of the partnership, type of partnership, power relations and risk sharing, process of the partnering, innovation

6

Best Practices of PPP’s in the field of personal social services
- Health Care: XXX, Education: The ‘Brede School’

15

Slimme sturing
Jurgen van der Heijden, Universiteit van Amsterdam/Performgroep <www.fmg.uva.nl/perform>, <jvdheijden@jur.uva.nl> 1 Inleiding

Sturing van de samenleving gebeurt in relaties tussen het openbaar bestuur, burgers, belangenorganisaties en bedrijven. Klassiek is de relatie waarin het openbaar bestuur maatregelen oplegt aan burgers en bedrijven. De laatste vijftien jaar hebben zich diverse nieuwe vormen van maatschappelijke sturing ontwikkeld. Een bekende is interactieve beleidsvorming. Die bestaat uit de ontwikkeling van beleid op basis van inbreng van kennis en draagvlak door betrokken burgers en belangenorganisaties. Ook bekend is publiek private samenwerking (PPS). Daarbij komt overheidsbeleid tot stand in samenwerking tussen openbaar bestuur en bedrijven. Daarnaast hebben nog zeker zes andere nieuwe sturingsvormen bekendheid verworven: vraagsturing, ketenregie, netwerkorganisatie, empowerment, systeeminnovatie en transitiemanagement. Opvallend is hoe deze in totaal acht maatschappelijke sturingsvormen zich vaak los van elkaar ontwikkelen, maar ondertussen dicht bij elkaar staan. Zo selecteert bij PPS het openbaar bestuur de bedrijven met wie het samen gaat ondernemen. Dit bestuur kan daarbij een klankbord gebruiken van maatschappelijke actoren met belangen die voordeel of nadeel ondervinden van de onderneming. Met dit klankbord maakt het openbaar bestuur gebruik van een methode van interactieve beleidsvorming terwijl zij een PPS voorbereidt. Dat kan de effectiviteit en efficiëntie van deze PPS vergroten, omdat op veel bewuster wijze wordt omgegaan met de maatschappelijke omgeving van die onderneming. Doordachte combinaties van PPS, interactieve beleidsvorming en ook andere maatschappelijke sturingsvormen kunnen de sturing van de samenleving optimaliseren. In Anglo-Amerikaanse literatuur staat dat bekend als smart regulation, oftewel slimme sturing. Het onderzoeksproject ‘Slimme sturing’ bestudeert de optimale inzet van de reeks sturingsvormen die de laatste jaren tot ontwikkeling zijn gekomen. Dat richt zich met name op doordachte combinaties binnen deze reeks en op de vaardigheid om die toe te kunnen passen. Dit abstract zet de gedachte achter het project ‘Slimme sturing’ uiteen.

2

De gedachte achter Slimme sturing

Opvallend is hoe de acht gevonden instrumenten zich vaak los van elkaar ontwikkelen, maar ondertussen dicht bij elkaar staan. Zo selecteert bij PPS het openbaar bestuur de bedrijven met wie het samen gaat ondernemen. Dit bestuur kan daarbij een klankbord gebruiken van maatschappelijke actoren met belangen die voordeel of nadeel ondervinden van de onderneming. Met dit klankbord maakt het openbaar bestuur gebruik van een methode van interactieve beleidsvorming terwijl zij een PPS voorbereidt. Doordachte combinaties van PPS, interactieve beleidsvorming en ook andere maatschappelijke sturingsvormen kunnen de sturing van de samenleving optimaliseren. Binnen de reeks van acht instrumenten zijn talloos veel combinaties denkbaar. Dat blijft hier slechts beperkt tot een overzicht over enkele tweetallen, zoals hierboven PPS en interactieve beleidsvorming. Op zoek naar volgende tweetallen zijn beide te beschouwen als toepassing van ketenregie door het openbaar bestuur. Bekend uitgangspunt is de keten waarin het bestuur het beleid opstelt en pas daarna contact zoekt met burgers, belangenorganisaties en bedrijven. Een omkering is dat dit contact gelegd wordt in een vroeg stadium van het opstellen van het beleid. Dat is kenmerkend voor interactieve beleidsvorming en PPS. Het is een eerste stap om die omkering te beschouwen als toepassing van ketenregie. Belangrijker is om als tweede stap echt gebruik te maken van de vaardigheid van ketenregie om zo PPS en interactieve beleidsvorming te kunnen optimaliseren. Ketens worden georganiseerd tussen het openbaar bestuur, burgers, belangenorganisaties en bedrijven. De vaardigheid is om te zorgen dat zij elkaar op het goede

16

moment en in de juiste volgorde te spreken krijgen. Dat moet effectiever en efficiënter zijn dan bijvoorbeeld allen zomaar aan één tafel te gaan zitten. Netwerkorganisatie betreft de verhoudingen binnen de relaties tussen openbaar bestuur, burgers, belangenorganisaties en bedrijven. Welke belangen heeft een bestuursorgaan, wat betekent dat voor de belangen van een burger of bedrijf? Zijn die tegengesteld, of kunnen zij elkaar versterken? Welke middelen hebben al deze actoren tot hun beschikking? De vaardigheid van netwerkorganisatie is om te ontdekken welke gezamenlijke acties het meest rendabel zijn voor alle betrokken belangen, inclusief compensatie voor belangen die daar nadeel van ondervinden. In plaats van actoren dat allemaal zelf te laten uitvinden, is netwerkorganisatie de vaardigheid om dat langs efficiënte weg naar boven krijgen. Op hun beurt brengen PPS en interactieve beleidsvorming vaardigheden met zich mee die bijvoorbeeld netwerkorganisatie of ketenregie kunnen versterken. Voorname vaardigheden rondom PPS volgen uit de subtiliteit van opdrachten geven en nemen, bijvoorbeeld door middel van aanbesteding. Richt netwerkorganisatie zich op een verhouding waarin een bestuursorgaan en een bedrijf lijken te profiteren van een opdracht van dat orgaan aan dat bedrijf, dan kunnen vaardigheden rondom PPS deze netwerkorganisatie optimaliseren. Voorname vaardigheden rondom interactieve beleidsvorming volgen uit de subtiliteit van het betrekken en uitsluiten van actoren. Brengt de regie van een keten met zich mee dat sommige actoren worden betrokken in interactie, en andere tijdelijk worden uitgesloten, dan kunnen vaardigheden rondom interactieve beleidsvorming deze ketenregie optimaliseren. Uitgangspunt bij ketenregie is hierboven het openbaar bestuur dat beleid opstelt en pas daarna contact zoekt met burgers, belangenorganisaties en bedrijven. Bij vraagsturing draait het openbaar bestuur de keten om, omdat het niet zelf het aanbod van beleid formuleert, maar dat laat komen uit de vraag van actoren die onderwerp van het beleid zullen zijn. De vaardigheid is om die vraag om te zetten in beleid dat beter op die actoren is toegesneden. Om die reden moet het effectiever en efficiënter zijn dan beleid dat eenzijdig door het bestuur is geformuleerd. Nu vraagsturing een vorm van ketenregie is, en ketenregie kan leiden tot vraagsturing, kunnen de bijbehorende vaardigheden elkaar ondersteunen. Vraagsturing leidt vaak tot beleid waarin burgers persoongebonden budgetten krijgen, opdat zij bijvoorbeeld zelf hun zorg inkopen. Dat is empowerment, omdat het deze individuen in staat stelt zelf keuzes te maken. Empowerment kan ook betrekking hebben op het in staat stellen van burgers en belangenorganisaties te participeren in de voorbereiding en realisatie van beleid. Dat moet daardoor effectiever en efficiënter verlopen, bijvoorbeeld bij interactieve beleidsvorming of PPS. Omgekeerd kunnen vaardigheden rondom bijvoorbeeld PPS weer aangeven hoe de overheid belangenorganisaties in staat kan stellen om samen te werken met bedrijven bij overheidsaanbesteding. Brengt bijvoorbeeld een proces van empowerment een gemeente en een belangenorganisatie in een geheel nieuwe verhouding samen, dan zullen zij door deze doorbraak niet meer dezelfde zijn. Systeeminnovatie is de vaardigheid om dergelijke veranderingen, doorbraken, te onderkennen en daar gebruik van te maken. Komen bijvoorbeeld de gemeente en deze belangenorganisatie elkaar daarna weer tegen in een situatie van ketenregie, dan kan deze ketenregie profiteren van de lessen die zijn geleerd in het proces van empowerment. Zo gebruik maken van deze doorbraak moet het gevolg zijn van systeeminnovatie. Van deze vaardigheid kan ook transitiemanagement profiteren, omdat ook dat gericht is op het onderkennen van veranderingen. Transitiemanagement is de vaardigheid van het onderkennen van maatschappelijke ontwikkelingen, trends, en te weten hoe daarop in te spelen. Twee actuele trends zijn gemeentelijke herindeling en intensief ruimtegebruik. Een gemeente kan zoeken naar mogelijkheden om rondom herindeling het bekende probleem te beheersen van het afwentelen van woningbouw van het ene deel van de nieuwe gemeente naar het andere. Toepassing van de vaardigheid van transitiemanagement is om intensief ruimtegebruik daarbij behulpzaam te laten zijn. Omgekeerd profiteert daarmee de ontwikkeling om de ruimte in Nederland beter te benutten als gevolg van herindeling. Niet moeilijk om voor te stellen is dat een dergelijke

17

combinatie van herindeling en ruimtegebruik weer kan profiteren van interactie tussen openbaar bestuur, burgers en ook bedrijven. Deze combinatie van interactieve beleidsvorming en transitiemanagement is bekend. Bijvoorbeeld netwerkorganisatie kan van die vaardigheid profiteren door te rekenen met ontwikkelingen die relevant zijn voor actoren in het netwerk. Transitiemanagement kan profiteren van zeker de vaardigheid van systeeminnovatie, omdat die gericht is op het onderkennen van veranderingen. Boeiend tot slot is een variant op transitiemanagement, backcasting: door een beeld te scheppen van de toekomst, en vandaar terug te kijken naar het heden, wordt de urgentie bepaald van actueel beleid. Velen zien dit als een methode van interactieve beleidsvorming, omdat backcasting vaak geschiedt in samenwerking met burgers en belangenorganisaties.

18

De rol van het Rijk bij de gebiedsontwikkeling van stations
Mr.dr. Fred Hobma TU Delft, Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Recht en Techniek F.A.M.Hobma@tbm.tudelft.nl De stand van zaken
Stationsgebieden kunnen we in PPS-terminologie rekenen tot de ‘combinatieprojecten’; het gaat om projecten waarbij rijksinfrastructuur (rail) wordt gecombineerd met (vastgoed)ontwikkeling van de betreffende locatie. Het rijksbeleid is er op gericht om stationsgebieden te ontwikkelen tot sociaal-economisch vitale stadsgebieden. De ontwikkeling blijft echter achter bij de verwachtingen. Een recent artikel in Binnenlands Bestuur kreeg zelfs de titel ‘De stations die er nooit kwamen’ (Van der Kooij en Schouwstra, 2003). De rol van het Rijk in de gebiedsontwikkeling van stations wordt stevig bekritiseerd (Laverman en Van Staal, 2003). Tegelijkertijd heeft het Rijk zelf, getuige het Actieplan Gebiedsontwikkeling, aangegeven een grotere rol te willen in gebiedsontwikkeling (Minister van Financiën, 2002). Wat kan dan de rol van het Rijk zijn, teneinde het succes van de ontwikkeling van stationsgebieden te vergroten? In dit abstract worden mogelijke rollen van het Rijk belicht. We laten daarbij de oplossing ‘vergroting van de rijksbijdragen’ buiten beschouwing; deze ‘oplossing’ lijkt gezien de algehele financieel-economische situatie van het Rijk momenteel minder reëel.

Succesfactoren
Om het succes van de gebiedsontwikkeling van stations te vergroten, zullen we eerst inzicht moeten hebben in de factoren die het succes bepalen. Onze eerste constatering is dat zulk inzicht vooralsnog beperkt is. Nijkamp, Van der Burch en Vindigni ‘(…) tried to identify the critical drivers of successful urban PPP projects with a view to urban revitalisation’ (2002: 1878). Daartoe vergeleken zij negen Nederlandse cases van gebiedsontwikkeling, waarvan enkele met stations. Zij kwamen tot een vijftal, vrij abstract geformuleerde, succesfactoren. In een nog dit jaar te verschijnen studie van de afdeling Real Estate & Housing van de TU Delft naar de transformatie van het stationsgebied in ’s-Hertogenbosch, wordt een groter aantal meer concrete succesfactoren genoemd. Zonder op de succesfactoren in detail in te gaan, kan worden geconcludeerd dat in beide studies aan het Rijk geen directe rol wordt toegedicht in het behalen van succes. Niettemin wordt de ontwikkeling van het stationsgebied in ’s-Hertogenbosch, zowel door Nijkamp c.s. als de TU Delft, als succesvol beschouwd. Onze tweede constatering is dat een grote directe rol van het Rijk kennelijk geen noodzakelijke voorwaarde voor succes is. Dat neemt niet weg dat waar processen stagneren het Rijk actiever kan optreden. De legitimatie voor het actievere optreden van het Rijk kan met name worden gevonden in de mede-verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van stationsgebieden tot vitale sociaaleconomische stadsdelen, mede gegeven de aanwezigheid van rijks (rail) infrastructuur ter plaatse.

Aangrijpingspunten voor het Rijk
Er lijken drie aangrijpingspunten te zijn voor een actievere rol van het Rijk bij de gebiedsontwikkeling van stations: 1. een juridisch aangrijpingspunt; 2. een politiek aangrijpingspunt; 3. een bestuurlijk-organisatorisch aangrijpingspunt. Elk van deze aangrijpingspunten zullen we kort toelichten.

19

Juridisch aangrijpingspunt Alhoewel het Rijk geen directe rol wordt toegedicht in het succes van de gebiedsontwikkeling van stations, kan zij wel met juridische middelen indirect gunstiger condities scheppen. Juridische middelen zijn generiek, dat wil zeggen: zij gelden voor alle gevallen van stationsontwikkeling. Voorbeelden kunnen liggen in het fiscale vlak en bij het locatiebeleid (vgl. het voor stationsgebieden gunstige ABC-locatiebeleid). Voordeel van juridische middelen is dat zij van de drie aangrijpingspunten het hoogste scoren qua algemeenheid, permanentie en beïnvloedbaarheid vanuit een centraal punt (vgl. Oosting, 1985). Politiek aangrijpingspunt Het ‘politieke’ aangrijpingspunt heeft betrekking op de strategieën van publieke en private actoren en op de wil om tot samenwerking te komen. Bij veel stationsgebieden doen zich hier problemen voor. De Rijks-acties in het kader van het politieke aangrijpingspunt zijn specifiek, dat wil zeggen: afhankelijk van en reagerende op de concrete situatie. Het Rijk zou de samenwerking tussen actoren kunnen bevorderen door in aangewezen situaties bijvoorbeeld (a) risicodragend te participeren in een ontwikkelingsmaatschappij en (b) op voorhand een afnamegarantie te geven van vierkante meters kantooroppervlak voor de huisvesting van overheidsdiensten. De legitimatie voor zulk optreden ligt in de soms noodzakelijke hefboomwerking van publieke (i.c. rijks-) investeringen voor private investeringen. Overigens is ‘risicodragende participatie in een joint-venture constructie’ wél een directe succesfactor. Het Rijk kan behalve indirect dus ook direct bijdragen in succes. Bestuurlijk-organisatorisch aangrijpingspunt Het bestuurlijk-organisatorisch aangrijpingspunt heeft betrekking op de toerusting van de organisatie en de kwaliteit van personen. Ook hier doen zich, volgens de eerder aangehaalde literatuur, problemen voor bij de stationsgebieden. Het vraagstuk van ‘de regie’ ligt ook bij dit aangrijpingspunt. Overigens is ons inziens een pleidooi voor het geven van de regie aan één instantie/partij die eigenhandig andere partijen in het proces eenzijdig kan aansturen, bij complexe opgaven als de gebiedsontwikkeling van stations, niet passend.

Slot
Elk van de hier genoemde drie aangrijpingspunten voor een actievere rol van het Rijk bij de gebiedsontwikkeling van stations behoeft uiteraard nadere uitwerking. Ze vormen min of meer onderdelen van een agenda voor PPS-onderzoek.

Literatuur
Van der Kooij, M. en A. Schouwstra, 2003, De stations die er nooit kwamen, Binnenlands Bestuur, 4 april. Laverman, W. en C. van Staal, 2003, Dossier nieuwe sleutelprojecten, Building Business, februari. Minister van Financiën, 2002, Publiek-private samenwerking, Tweede Kamer der StatenGeneraal, 28753, nr. 1. Nijkamp, P., M. van der Burch en G. Vindigni, 2002, A Comparative Institutional Evaluation of Public-Private Partnerships in Dutch Urban Land-use and Revitalisation Projects, Urban Studies, Vol. 39, No. 10, pp. 1865-1880. Oosting, M., 1985, Presentatie van het onderzoek ‘Ordening van besluitvorming over de ruimte’. In: A. Peters e.a., Coördinatie en ruimtelijke ordening, studierapport 31 Rijksplanologische Dienst, ’s-Gravenhage: Distributiecentrum Overheidspublicaties.

20

Partnerships passing in the night? De totstandkoming van PPS in de transportsector onderzocht
Faculteit Techniek, Bestuur en Management, Technische Universiteit Delft Technische Universiteit Delft Drs. J.C. van Ham, tel. 015-2782447, j.c.vanham@tbm.tudelft.nl Dr. J.F.M. Koppenjan, tel. 015-2788062, j.f.m.koppenjan@tbm.tudelft.nl
Omdat PPS in de praktijk eenzijdig gericht is op het bereiken van op efficiency-winst en vooral via aanbestedingen en contracten wordt aangestuurd, worden de potenties ervan (genereren van meerwaarde, verrijking en innovatie) onvoldoende benut. Ook de moeizame totstandkoming van PPS-projecten is hierop terug te voeren. De realisatie van succesvolle PPS vergt een aanpassing van de aansturing van de totstandkoming van PPS-projecten. Dit is de hoofdconclusie van een vergelijke studie naar de totstandkoming van negen PPSprojecten. Onderzoekers van de TU-Delft en de Erasmus Universiteit Rotterdam afkomstig uit verschillende disciplines analyseerden in het kader van deze studie onder meer de A4 Midden-Delfland, het plan Sijtwende in Voorburg, het Ondergronds Logistiek Systeem tussen Schiphol en de bloemenveiling in Aalsmeer, de ontwikkeling van het HSL-station in Rotterdam en de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

Onderzoeksbevindingen: wijze van aansturing als belangrijke verklarende factor
In de onderzochte totstandkomingsprocessen viel de dominantie van risicomijdend gedrag bij zowel publieke als private partijen op. In de praktijk wordt meestal gekozen voor publieke voorbereiding van projecten, waardoor de inbreng van private partijen gering is. Door opsplitsing van projecten in 'beheersbare' deelprojecten is kruisbestuiving, verevening en synergie tussen projectdelen niet goed mogelijk. Interacties tussen publieke en private partijen beperken zich tot formele procedures rond vrijblijvende marktconsultaties, aanbestedingen en contracten. Uiteindelijk kiest men voor arrangementen waarbij het project van tevoren zoveel mogelijk is dichtgespijkerd en risico's zo veel mogelijk zijn verdeeld en vermeden. Op het eerste gezicht lijkt deze werkwijze de overheid een sterke positie te bezorgen. In de praktijk beperkt het de ruimte voor private bijdragen en innovatieve ideeën. De complicaties manifesteren zich met name in de aanbestedingsfase: private partijen proberen dan alsnog de projectinhoud en de contractvoorwaarden te beïnvloeden. De mogelijkheden tot aanpassing zijn dan echter beperkt. Binnen de bestaande kaders proberen de partijen de risico's en kosten dan zoveel mogelijk naar anderen te verschuiven met als gevolg stagnerende onderhandelingen en suboptimale uitkomsten.

Aanbevelingen naar aanleiding van de bevindingen
De studie bepleit daarom een omslag in zowel het denken over als de aansturing van PPSprojecten. Deze kan bestaan uit: Nadrukkelijker sturing op inhoudelijke verrijking en variëteit. Verrijking kan onder meer door de scope van projecten zo te kiezen dat een meer gebiedsgerichte ontwikkeling mogelijk wordt. Hierdoor nemen mogelijkheden tot verevening en een meer integrale benadering toe. Het succes van de Sijtwende casus is op een dergelijke omslag in de aansturing van het proces gebaseerd. De mogelijkheden tot verrijking en de managementcapaciteiten van betrokken partijen vormen daarbij grenswaarden. Versterking van de interactie tussen publieke en private partijen. Nu overheersen eenzijdige planvorming, vrijblijvende consultatie, ex ante politieke kaders en ontvlechting. Vaker zou ingezet kunnen worden op gezamenlijke planvorming, gezaghebbende private betrokkenheid, afstemming ‘tijdens de rit’ en vervlechting. Voorwaarden daarbij zijn dat de kosten en risico’s verbonden aan intensieve interactie op

21

adequate wijze worden gemanaged. Dit stelt hoge eisen aan de organisatie en het management van het totstandkomingsproces. Versterking procesontwerp en –management, gericht op risicomanagement en de overbrugging van publiek-private tegenstellingen. Arrangementen dienen dusdanig te worden ingezet dat zij verbinden (gebeurt vaak onvolledig) in plaats van verdelen (het effect van het huidige gebruik van marktconsultaties) Versterking van institutionele dwarsverbanden. De werkwijze bij PPS die het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën o.b.v. de Engelse praktijk heeft ontwikkeld dient te worden herijkt, teneinde ruimte te bieden voor een grotere variëteit aan samenwerkingsvormen. Platforms tussen en binnen publieke en private sectoren dienen versterkt.

Agenda toekomstig onderzoek
Bovenstaande bevindingen en interpretaties geven – gezien het exploratieve karakter van het onderzoek en de aard van de onderzochte cases (onvoltooide projecten in de initiatief- en planvormingsfase) - aanleiding tot nadere en nieuwe onderzoeksvragen. We denken daar bij aan ‘in depth’ evaluaties van projecten waarin samenwerking tot is stand gebracht en/of het project daadwerkelijk is gerealiseerd. Naast projecten op het terrein van transportinfrastructuur zijn we geïnteresseerd in intersectorale vergelijkingen (water, stedelijke ontwikkeling, natuurontwikkeling, kennisinfrastructuur). Doel is succes- en faalfactoren voor PPS in het totstandkomingsproces te identificeren ten einde ontwerpeisen en managementsuggesties te formuleren voor de verbetering van de organisatie en de aansturing van totstandkomingsprocessen en analyse-tools te ontwikkelen om ontwerp en management te ondersteunen. Daarbij wordt - gegeven de missie en expertise van de faculteit - de combinatie van technischinhoudelijke, beleidsanalytische, bestuurskundige en economische expertise nagestreefd. De belangrijkste vervolgvragen zijn: • In hoeverre staan de technisch-inhoudelijke kenmerken van een project en zijn omgeving (bijvoorbeeld het fysieke netwerk) de ontwikkeling van een project als PPS toe? In hoeverre zijn successen en potenties terug te voeren op projectkenmerken (in plaats van op proces) en in hoeverre kunnen ex ante de beperkingen en mogelijkheden voor scopeoptimalisatie (middels bijvoorbeeld een quick scan) worden vastgesteld. • Welke specifieke keuzen maken actoren ten aanzien van de voor PPS typerende risico’s, hoe werken deze door in zowel de totstandkoming van het project als in de fase van realisatie- en exploitatie (als de consequenties van de eerder gemaakte keuzen aan het licht treden) en welke lessen kunnen op basis daarvan getrokken worden ten aanzien van de kwaliteit van risicomanagement en arrangementen? • In hoeverre ondersteunen deze ‘in depth’ evaluaties de geformuleerde conclusie dat gezamenlijke planvorming, gebiedsgerichte benadering en procesmanagement meer dan publieke planvoorbereiding, ontvlechting en ‘management by contract’ bevorderlijk zijn voor de realisatie van projecten met inhoudelijke en financiële meerwaarde? • Welke eisen stellen institutionele en organisatorische condities zoals de kenmerken, expertise en middelen van betrokken organisaties en sectoren aan samenwerkingsmogelijkheden – ook name gegeven de daaraan verbonden transactiekosten en (strategische) risico’s?
Het onderzoek is gepubliceerd in boekvorm: J.C. van Ham en J.F.M Koppenjan (red) PPS in de transportsector. Wenkend of Wijkend perspectief, Utrecht, 2002, ISBN 90 5931 039 X. Verkrijgbaar bij Uitgeverij Lemma BV, Utrecht, tel 030-2545652.

22

De mythe van bijdragen van vastgoedopbrengsten aan investeringen in infrastructuur bij integrale gebiedsontwikkeling
Ir. Gert-Joost Peek Technische Universiteit Delft Faculteit Bouwkunde Afdeling Real Estate & Housing g.j.peek@bk.tudelft.nl

De rol van de Rijksoverheid bij integrale gebiedsontwikkeling is tot op heden vooral beperkt gebleven tot subsidieverstrekking tenzij aanpassingen van Rijksinfrastructuur onderdeel van het project uitmaken. Dan is de Rijksoverheid direct betrokken via investeringen in deze infrastructuur. Aangezien dergelijke projecten, zoals de herontwikkeling van stationslocaties, in PPS-verband plaatsvinden, heersen er bij de overheid verwachtingen dat de marktpartijen lees: vastgoedpartijen - uit de PPS kunnen en zullen bijdragen aan de investeringen in de infrastructuur. Het zijn immers deze marktpartijen die profiteren van de investeringen in infrastructuur via de belangrijke vestigingsplaatsfactor bereikbaarheid. Bertolini en Spit formuleren het in de conclusie van hun Europese casestudie naar de herontwikkeling van stationslocaties als volgt: ‘The technical difficulties and conflicting requirements of railway station area development tend to be translated into high additional cost. Constraints on public expenditure imply that compensation is increasingly sought in the property market’ (Bertolini en Spit, 1998: 214). Het is maar zeer de vraag of deze verwachtingen ten aanzien van de bijdrage van vastgoed aan investeringen in infrastructuur terecht zijn. Vanuit de theorie is te beredeneren dat er een aantal intrinsieke belemmeringen zijn voor deze bijdrage. Daarentegen zijn er zeker mogelijkheden voor een bijdrage van vastgoed aan infrastructuur via het terugploegen van opbrengsten. Maar belangrijker is het vooraf afstemmen van de vastgoed- en infrastructuurinvesteringen zodat deze elkaar kunnen versterken en er mogelijkheden voor synergie ontstaan.

Relatie vastgoedopbrengsten en nabijheid infrastructuur
Bruinsma toonde in 1994 op basis van onderzoek van Meester en Pellenbarg (Meester en Pellenbarg, 1986) aan dat centraliteit en bereikbaarheid de grootste bijdrage leveren aan de waardering van ondernemers van locaties (Bruinsma, 1994: 234). Vestigingsplaatsfactoren als nabijheid van de snelweg, parkeergelegenheid en de nabijheid van een station staan al jaren boven aan het lijstje van de kantoorgebruikers. Autobereikbaarheid is daarbij belangrijker dan OV-bereikbaarheid. Uit onderzoek naar de relatie tussen de nabijheid van een station en de waardeontwikkeling van kantoren in Amsterdam bleek dat wanneer de autobereikbaarheid goed is de nabijheid van een station een licht positief effect op de waarde heeft (Peek, 1998). Deze conclusie wordt bevestigd door een recent uitgevoerde internationale literatuurstudie. Tevens blijkt uit deze studie dat commercieel vastgoed meer profiteert van de nabijheid van een station dan woningen (Debrezion, 2003: 21).

Belemmeringen
Er is op basis van onderzoek een duidelijke relatie te leggen tussen de waardering van locaties voor vastgoedontwikkeling en de nabijheid van infrastructuur. Dit betekent echter niet dat op basis hiervan vastgoedopbrengsten kunnen worden ingezet voor infrastructuurinvesteringen. Een drietal belemmeringen hiervoor springt in het oog: • Tijd: investeringsmomenten vs. opbrengstenmomenten. De eerste belemmering is het verschil in het moment waarop geïnvesteerd dient te worden in infrastructuur en de momenten waarop de vastgoedopbrengsten vallen. De (vastgoed)ontwikkeling van een locatie, zeker wanneer we denken aan stationslocaties, wordt vaak ingegeven door de verbetering van de infrastructuur. Zo is de komst van de HSL de aanleiding voor de

23

herontwikkeling van de als sleutelprojecten aangemerkte stationslocaties. De verbetering van de infrastructuur is voorwaardelijk voor de vastgoedontwikkeling en dient er aan vooraf te gaan. Dit betekent dat de investering in de infrastructuur de opbrengsten van het vastgoed (ruim) vooraf gaat. Hiermee wordt een rentefactor geïntroduceerd die de bijdrage van vastgoed aan de infrastructuur sterk kan belemmeren. Vastgoedmarkt: marktconformiteit en varkenscyclus. ‘The place-development and the node-development processes of railway station areas each tend to follow an autonomous track. […] For instance, many station initiatives were conceived during the property boom of the 1980s but reached the implementation stage in the midst of the property slump of the early 1990s. In several cases (King’s Cross and Stockholm City West, for example) this brought the development process to a total halt. The sponsers were forced to reconsider both their goals ands the means to attain them’ (Bertolini en Spit, 1998: 215). Het afhankelijk maken van infrastructuuringrepen van vastgoedontwikkeling maakt de eerste gevoelig voor de grillige vastgoedmarkt met haar varkenscyclus. Overheidstaak: infrastructuur als collectief goed. De laatste belemmering is van meer fundamentele aard. Infrastructuur kan bij uitstek worden gezien als collectief goed. Het is immers onmogelijkheid om gebruikers uit te sluiten en het is ondeelbaar. In zulke omstandigheden kan het marktmechanisme niet of nauwelijks werken en is het een efficiënte prijsstelling onmogelijk. Daarbij komen de hoge initiële investeringen en de non-substitueerbaarheid die infrastructuur kenmerken (Kloosterman, 1997: 12). Je kunt je daarom afvragen of investeringen in infrastructuur, zeker wanneer het gaat om investeringen in openbaar vervoer, niet per definitie door de overheid zouden moeten worden gedaan. Infrastructuur mag dan wel vaak randvoorwaardelijk zijn voor locatieontwikkeling, de effecten kunnen zich langs een veelheid van mechanismen op een veel hogere ruimtelijke schaal manifesteren (Seitz en Licht, 1995: 232). Is het daarom wel gewenst om investeringen in infrastructuur (deels) afhankelijk te maken van de vastgoedontwikkeling van een locatie? Zeker wanneer we ons beseffen dat verbeteringen van infrastructuur vooral leiden tot substitutie van functies en er dus backwash effecten optreden en dat infrastructuur vooral een structurerende werking heeft, die pas na langere tijd te overzien is (Kloosterman, 1997: 17).

Mogelijkheden
Deze belemmeringen betekenen wellicht dat het afhankelijk maken van investeringen in infrastructuur van vastgoedontwikkeling niet verstandig is, maar dit wil nog niet zeggen dat het niet mogelijk is om achteraf vastgoedopbrengsten af te romen. Dit kan middels regelen als baatbelasting of, meer gericht op ontwikkeling, een afnameverplichting van grond zoals bij de ontwikkeling van de Zuid-as is afgesproken. Kenmerkend voor deze regelingen is dat de overheid wel eerst zelfstandig in de infrastructuur investeert en dat later pas een bijdrage vanuit het vastgoed wordt ontvangen, die op zich niet dekkend is voor de investeringen.

Locatiesynergie
De relatie tussen infrastructuur- en vastgoedontwikkeling dient niet alleen financieel beschouwd te worden. De basis van het idee achter de bijdrage van vastgoedopbrengsten aan investeringen in infrastructuur ligt in de gebruiksrelaties tussen vastgoed en infrastructuur. Deze relaties kunnen zeer divers zijn en zijn per definitie tweezijdig. Het eenzijdig benadrukken van de financiële bijdrage van vastgoed aan infrastructuur leidt niet tot de beste benutting van deze relatie, zoals blijkt uit ervaringen met stationsontwikkeling in Londen: ‘[…] whatever the initial commitment to diversified functional programmes, the reciprocal attraction between high cost and high profits implies that offices tend to chase away all other uses, as most strikingly in Central London during the 1980’s’(Bertolini en Spit, 1998: 214). Het lijkt meer vruchtbaar bij locatieontwikkeling het totaal van synergiemogelijkheden te beschouwen dan te focussen op een eenzijdige relatie. Het concept van locatiesynergie kan hierbij van waarde blijken (Peek en Van Hagen, 2001). Het gaat erom met alle betrokken partijen de functionele (en daarmee financiële) verbanden te verkennen en zodoende

24

investeringen onderling af te stemmen. Onderlinge bijdragen hoeven dan niet enkel financieel te zijn, maar komen juist naar voren in de vormgeving en ordening van de individuele gebouwen en bouwwerken onderling. Bij puntinfrastructuur kan een dergelijk aanpak leiden tot nieuwe PPS-en. Hiddink en Van Twist inventariseren een viertal wijzen waarop investeringen in en exploitatie van punt- en lijninfrastructuur met elkaar verbonden kunnen zijn: ontkoppeld (weg, lucht- en zeehavens), lijn-knoop (transferia), knoop-dienst (spoor, bus) en geïntegreerd (metro,tram) (Hiddink en Van Twist, 2003: 17). Door het conceptueel loskoppelen van investeringen en exploitatie van enerzijds infrastructuur en anderzijds vastgoed ontstaat een heel nieuw spectrum van mogelijkheden voor onderlinge bijdragen gebaseerd op synergie. Zo bekeken zouden de grondslagen voor de investeringen van de Rijksoverheid in stations, zijnde ‘sober en doelmatig’, wel eens een hele andere invulling kunnen krijgen.

Literatuur
Bertolini, L., en T. Spit, 1998, Cities on Rails: The redevelopment of railway station areas, Londen: E & FN Spon. Bruinsma, F.R., 1994, De invloed van transportinfrastructuur op ruimtelijke patronen van economische activiteiten, Utrecht: Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap; Amsterdam: Vakgroep Ruimtelijke Economie Vrije Universiteit. Debrezion, G., E. Pels en P. Rietveld, 2003, The Impact of Railway Stations on Residential Property Value (Draft), Amsterdam: Free University. Hiddink, C.J.W., en M.J.W. van Twist, 2003, Niet de grote lijnen maar de vele knopen, ESB, 10, nr. 1. Kloosterman, R., 1997, De onderzekerheden van asfalt en beton; Een institutionele kijk op het effect van investeringen in de infrastructuur (conceptversie). Delft: OTB. Meester, W.J., en P.H. Pellenbarg, 1986, Subjectieve waardering van bedrijfsvestigingsmilieus in Nederland, Groningen: Geografisch Instituut Rijksuniversiteit Groningen. Peek, G.J., en M. van Hagen, 2001, Synergie op stationslocaties: Investeren in kwaliteit geeft meerwaarde, Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, 82 (augustus 2001), nr. 4, p. 48-53. Peek, G.J., 1998, Autobereikbaarheid essentieel voor stationslocaties, Vastgoedmarkt, 25 (november 1998), p.39. Seitz, H., en G. Licht, 1995, The impact of public infrastructure capital on regional manufacturing production cost, Regional Studies, 29, nr. 3, p. 231-240.

25

Bodemsanering als ‘succesbepalende’ factor bij gebiedsontwikkeling
Mr. Loes Schutte-Postma TU Delft, Faculteit Techniek Bestuur en Management Sectie Recht en Techniek E.T.Schutte-Postma@tbm.tudelft.nl

Aanleiding
Bodemsanering en diverse daarmee samenhangende aspecten zijn sterk van invloed op de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van gebiedsontwikkeling gebleken. Dit is met name het geval bij die gebiedsontwikkeling waar het gaat om nieuwe bestemmingen zoals kantoren en woningbouw, waar eerder een bestemming ‘bedrijventerrein’ gold. Gebiedsontwikkeling wordt vaak in PPS verband opgepakt. Voor het slagen van een gebiedsontwikkelingsproject in PPS- vorm lijkt het dan ook zinvol meer inzicht te hebben in het juridische kader en achtergronden van de bodemsanering. De praktijk biedt hiervan diverse voorbeelden. De herontwikkeling van bedrijventerrein de Wolfsdonken in ‘s-Hertogenbosch is zo’ n voorbeeld. In de nog dit jaar te verschijnen studie van de afdeling Real Estate & Housing van de TU Delft naar de transformatie van het stationsgebied in ’s-Hertogenbosch, waarvan de Wolfsdonken deel uitmaakt, bleek de wijze waarop met de daar noodzakelijke bodemsanering in het project werd omgegaan, een van de factoren/randvoorwaarden te zijn die de transformatie succesvol maakten. Aan de hand van dit voorbeeld zal in dit abstract nader op de wijze van succesvol omgaan met bodemverontreiniging worden ingegaan.

Succesfactor
Een uitgewerkte theorie over PPS bij gebiedsontwikkeling is nog niet voorhanden (zie ook Hobma, TU Delft), maar elementen van zo’n theorie zijn al wel te vinden bij Nijkamp, Van der Burch en Vindigni. Van de door hen gevonden vijf succesbepalende factoren (2002: 1877 e.v.) is duidelijkheid over de (kosten van) bodemverontreiniging en overeenstemming over de sanering er een. (4) Kosten van bodemverontreiniging moeten van te voren worden vastgesteld. Ook moet van te voren overeenstemming worden bereikt over de saneringsstrategie. In het Paleiskwartier is door de gemeente ’s-Hertogenbosch vroegtijdig de bodem onderzocht op verontreinigingen. Daar werd ook een aantal gevallen van ernstige grondwaterverontreiniging geconstateerd. Voor het kunnen realiseren van nieuwe bestemmingen was sanering een juridische randvoorwaarde. Zonder een gesaneerde bodem kan in beginsel geen bouwvergunning verleend worden wat impliceert dat de beoogde woon en kantoorbestemmingen niet gerealiseerd zouden kunnen worden. De gemeente heeft daarom vroegtijdig het initiatief genomen om te komen tot (financiële) afspraken met de eigenaren van de grond over sanering. Dat is ook gelukt. De kosten van bodemverontreiniging en de te volgen saneringsstrategie zijn tijdig in de besluitvorming betrokken. Dat was echter geen eenvoudige opgave. Er is van gemeentewege veel aandacht, tijd en menskracht aan besteed.

Juridische ‘struikelblokken’
1. De Woningwet (art. 52a) bevat voor gevallen van een ernstig verontreinigde bodem een ‘aanhoudingsplicht’ van de bouwvergunning voor de gemeente, totdat Gedeputeerde Staten wier taak het is op de saneringsplannen toe te zien - het saneringsplan hebben goedgekeurd. Dit betekent dus een juridische belemmering van verdere herontwikkeling van een gebied. 2. Onrechtmatig veroorzaakte verontreiniging dient op kosten van de veroorzaker gesaneerd te worden: de vervuiler is daarvoor zelf juridisch aansprakelijk. Dit is vastgelegd in de Wet bodembescherming. Medewerking van de bedrijven is daarvoor vereist. Ook bestaat er een

26

juridisch saneringsbevel. Maar een probleem in de praktijk is de vaak moeilijke bewijslast! Verontreiniging – zeker die van het grondwater van een bedrijventerrein - hangt vaak samen met andere bronnen. Het aantonen van ieders aandeel daarin is vaak problematisch. Dit betekent dat er, zonder de medewerking van de bedrijven grote vertraging in de herontwikkeling van zo’n terrein kan gaan ontstaan.

Ongeoorloofde staatssteun
Uitkopen van de bedrijven zonder meer, om van de problemen af te zijn, is vaak geen snelle oplossing. Bovendien zou dat juridisch gezien neerkomen op een vorm van ongerechtvaardigde verrijking dan wel, Europees gezien, een vorm van ongeoorloofde staatssteun kunnen betekenen. Financieel gezien is het soms wel mogelijk dat de Staat meefinanciert, echter alleen indien er geen sprake is van onrechtmatige verontreiniging. In het kader van de VINEX- locaties is tevens subsidie in saneringsgevallen mogelijk, maar ook dan alleen indien: (1) verontreiniging ernstig is ; (2) er sprake is van onschuldige eigenaren van verontreinigde terreinen; (3) saneringskosten van de verontreiniging niet op de veroorzaker verhaald kunnen worden. Een oplossing kan zijn een actieve participatie van de gemeente zelf. Dit was het geval in ’sHerto-genbosch. Daar zijn vanuit de gemeente al vroeg (1994) suggesties aangedragen voor een door de bedrijven gezamenlijke aanpak van de vervuiling. Georganiseerd in de belangenvereniging ‘De Wolfsdonken’ hebben de bedrijven initiatieven ontwikkeld om tot een gezamenlijke aanpak van de bodemverontreiniging op het gehele bedrijventerrein (sanerings- en beheersmaatregelen) te komen. Ook de gemeente, die zelf grond bezat op het terrein, deed mee in de eerste fase van het project. Dit is uiteindelijk succesvol afgelopen: bedrijven werkten mee en voor enkele bedrijven is een Rijkssubsidie verstrekt. In enkele gevallen is gesaneerd en heeft een verrekening van de grondprijs plaatsgevonden. De gemeente stond daarbij tegenover het Rijk – met succes -garant voor de betalingen door de bedrijven.

Juridisch aangrijpingspunt gemeente
De gemeente heeft terzake van de bodemverontreiniging een belangrijk juridisch aangrijpingspunt voor de herontwikkeling van verouderde bedrijventerreinen. Zij dient erop toe te zien dat in een vroeg stadium de mogelijkheden tot sanering en de kosten en de ‘verhaalbaarheid’ daarvan duidelijk worden. De wijze waarop met de bewijslast kan worden omgegaan is daarvoor van cruciaal belang voor het vervolg van de gebiedsontwikkeling. De rol van de gemeente is bij de diverse PPS- constructies zowel die van bevoegd gezag als van belanghebbende partij.

Conclusie
De wijze waarop gemeenten en Rijk bij herontwikkeling van oude bedrijfsterreinen met sanering van de bodem en de daarbij betrokken bedrijven omgaan behoeft, in het belang van succesvolle PPS, nadere uitwerking.

Literatuur
Nijkamp, P., M. van der Burch en G. Vindigni, 2002, A Comparative Institutional Evaluattion of Public-Private Partnerships in Dutch Urban Land-use and Revitaisation Projects, Urban Studies, Vol. 39, No. 10, pp. 1865-1880

27

Publiek-Private Samenwerking: borgen van het publiek belang?
Drs. M. Smit Universiteit Twente Faculteit Bedrijf, Bestuur & Technologie Afdeling Bouwprocesmanagement
Inleiding De overheid is verantwoordelijk voor het borgen van het publiek belang en de publieke opinie dwingt de overheid dit belang te borgen en burgers in de besluitvorming te betrekken. Echter wat is het publieke belang bij ruimtelijke projecten en hoe kan de overheid ervoor zorgen dat dit belang in het krachtenveld van partijen rondom de ontwikkeling van ruimtelijke projecten geborgd wordt? Tot voor kort werden oplossingen voor complexe ruimtelijke problemen met name gepland en bepaald door overheden. Top-down sturing was overheersend in de planvorming van ruimtelijke ontwikkelingen. Deze eenzijdige benadering is sterk bekritiseerd, zowel in termen van legitimiteit als effectiviteit (Teisman, 1997; Kreukels, 19991). Vandaag de dag wordt algemeen geaccepteerd dat het planvormingsproces plaats vindt in een zogenaamde multiactor en multi-level arena. Decentralisatie is een belangrijk thema geworden en samenwerking tussen verschillende overheidslagen en sectoren is noodzakelijk om oplossingen te vinden voor ruimtelijke problemen. Uit de praktijk blijkt echter dat de verticale en horizontale afstemming nogal eens te wensen overlaat (P3BI, 2001; CPB, 2001). Naast verhoudingen tussen overheden zijn ook bestaande relaties tussen publieke en private partijen niet meer vanzelfsprekend. Veelvuldig wordt gepleit voor meer markt, met als oogmerk een efficiëntere werkwijze en betere oplossingen voor complexe ruimtelijke problemen. Budgettaire beperkingen en de noodzaak tot het doen van omvangrijke ruimtelijke investeringen zorgen er daarnaast voor dat overheden tevens gedwongen worden intensiever samen te werken met private partijen. Een tendens die hierop aansluit is die van vroegtijdige betrokkenheid van gebruikers in het planvormingsproces. Deze ontwikkelingen en de complexiteit van ruimtelijke projecten betekenen dat rollen van partijen en dientengevolge de wijze waarop het samenwerkingsproces wordt vormgegeven veranderen. Ondanks veranderende rollen blijft de heersende opvatting dat de overheid in deze constellatie van partijen dé partij is die het publiek belang dient te borgen.

Het concept publiek belang
Het definiëren van het publiek belang is geen eenvoudige opgave. Verschillende stromingen uit politicologische literatuur (zie: Cochran, 1974; Sorauf, 1957; Schubert, 1957; e.a.) geven interessante inzichten, maar een eenduidige beschrijvende definitie van het publiek belang lijkt – tenzij hierover (quasi-)unanimiteit bestaat - niet mogelijk. Het concept ‘publiek belang’ leent zich dan ook beter voor een normatieve dan een beschrijvende setting. De overheid geldt als de enige partij die democratisch gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel deze normatieve afweging te maken en te bepalen welke publieke belangen moeten worden behartigd (WRR, 2001). Hierbij speelt de vraag waarom de overheid deze publieke belangen dient te borgen en waarom de markt hierin zelf niet slaagt. Economische theorieën leveren in dit opzicht een interessant zoekkader en redeneermodel voor de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en markt, maar tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat met behulp van dergelijke argumenten niet eenduidig en objectief kan worden vastgesteld
Kreukels zegt hierover o.a.: “ uitgangspunt is dat in de huidige tijd van marktwerking en maatschappelijke initiatieven vragen om een open, snel en een – in de politiek als zodanig aangewezen gevallen – pro-actief en adequaat strategisch opererend bestuur. Dit komt neer op een omslag in concepties en instrumenten, waardoor beleidsinterventie meer direct aansluit bij de krachten van zelfsturing in de samenleving. Dat betekent een versneld afscheid van een in ons land nog steeds hardnekkige sturing vanuit een overheidscentrisch standpunt. Een dergelijk systeem overheerst nog steeds “
1

28

wanneer de noodzaak van overheidssturing of -ingrijpen wel of niet aanwezig is. De behoefte aan bepaalde (quasi-)collectieve goederen en vragen zoals welke externe effecten moeten worden ondervangen blijven uiteindelijk toch (politiek) normatieve afwegingen. Recent richt de aandacht voor het publiek belang zich met name op de structurele toedeling of herordening van verantwoordelijkheden in verschillende (netwerk)sectoren (WRR, 2001; Ministerie EZ, 2000; e.a.). Hierbij staat veelal de vraag welk institutioneel systeem of arrangement het beste in staat is op een efficiënte wijze de publieke belangen in deze sectoren te waarborgen centraal (Hoogendijk, 2000). Publiek belang en ruimtelijke ontwikkeling In de ruimtelijke ontwikkeling gaat het – in tegenstelling tot structurele toedeling – om projectmatige toedeling van taken en verantwoordelijkheden. Voor een aantal typen ruimtelijke projecten is het publiek belang goed te vertalen naar outputcriteria die in contracten worden opgenomen. In deze context verwijst het begrip publiek belang naar het beoogd resultaat (+ randvoorwaarden) van de publieke opdrachtgever(s). Uitbesteding van taken en verantwoordelijkheden is in deze situatie een mogelijkheid. In het Verenigd Koninkrijk is hiermee in de vorm van PFI-contracten al de nodige ervaring opgedaan, terwijl dit met de Nederlandse variant, de concessiecontracten, aanzienlijk minder het geval is. Voor diverse andere ruimtelijke projecten geldt, dat het besluitvormingsproces wordt gekarakteriseerd door een hoge mate van onzekerheid en ambiguïteit met betrekking tot de aard van het product en de wijze waarop dit tot stand komt. Met andere woorden, het publiek belang is hier niet volledig bekend, veranderlijk over tijd en kan uiteenlopen voor verschillende (bestuurs)niveaus en -sectoren. Dit geldt in het bijzonder indien het gaat om zeer complexe ruimtelijke projecten zoals integrale gebieds-ontwikkeling. Hoewel een integrale benadering van een gebied, waarbij verschillende functies in onderlinge samenhang worden ontwikkeld, vrijwel overal wordt bepleit, zijn de ervaringen hiermee in de praktijk nog slechts beperkt. Bij deze projecten spelen een groot aantal stakeholders een rol. Diverse ministeries en (gemeentelijke) diensten zijn betrokken en uiteenlopende private partijen zoals (grond)eigenaren, huurders, winkeliers, particulieren etc. hebben posities in het gebied. Door de fragmentatie van middelen zijn deze partijen wel afhankelijk van elkaar. Geen der actoren is alleen in staat deze integrale ruimtelijke ontwikkeling tot stand te doen komen maar ieder levert een stukje van de puzzel. Dit betekent dat er sprake is van een groot aantal uiteenlopende belangen en doelstellingen waaronder niet een enkel en eenduidig publiek belang, maar een complex van uiteenlopende en mogelijk tegenstrijdige publieke belangen. Aan het begin van het proces kunnen deze veelal niet worden vervat in meetbare prestatieindicatoren voor het eindresultaat. Bij dit type projecten moeten beslissingen omtrent de borging van publieke belangen dan ook worden genomen in het licht van de context en de eventuele veranderingen daarin. Anderzijds is het voor het borgen van het publiek belang onvoldoende enkel en alleen procescriteria (transparantie, openheid e.d.) te formuleren. Een proces is niet zelfrechtvaardigend maar gericht op een substantieel resultaat. Hoewel procescriteria wellicht reeds in het beginstadium kunnen worden vastgelegd geldt echter dat (gedetailleerde) outputcriteria vooraf niet kunnen worden weergegeven. Er dient daarom gekeken te worden naar de wijze waarop het (iteratief) proces kan worden vormgegeven en de wijze waarop in de loop van het proces beslissingen kunnen worden genomen over criteria waaraan het eindresultaat dient te voldoen. Vanuit de overheid dient hierbij met name de vraag centraal te staan welke effect keuzen ten aanzien van de vormgeving van het proces en de inzet van mechanismen daarbinnen hebben voor de borging van publieke belangen. Monitoring en evaluatie van praktijkprojecten kan er aan bijdragen dat de kennis en het inzicht op dit terrein vergroot wordt. Literatuur Canoy, M., Janssen, M. en B. Vollaard (2001). PPS: een uitdagend huwelijk; publiek-private samenwerking bij combinatieprojecten. CPB documenten No. 2a

29

Cochran, Clarke E. Political Science and “The Public Interest” in Journal of Politics, Vol. 36, Issue 2 (May, 1974), 327-355 Hoogendijk, F.A. De verzorgingsstaat: institutionele vernieuwing en publieke belangen, 2000 Kreukels, A.M.J., Stedelijke Vernieuwing en de Vernieuwing van het Bestuur – bestuurlijke verhoudingen in een aangepast ruimtelijk beleid. In: Opstellenbundel over stedelijke vernieuwing, 1999 Ministerie van Economische Zaken, Publieke belangen en marktordening; Liberalisering en privatisering in netwerksectoren, Den Haag, 2000 Schubert, Glendon A., Jr., “The public interest In Administrative decision making: Theorem, Theosophy, or Theory?” The American Political Science Review, Volume 51, Issue 2 (Jun., 1957), Sorauf, Frank J. The Public Interest reconsidered, The journal of Politics, Volume 19, Issue 4 (Nov., 1957), 616-639 Teisman, G.R., Sturen via creatieve concurrentie; een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten, 1997 Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR), Borgen van publieke belangen, Den Haag, 2000

30

Interactieve beleidsvorming Macht en emoties in stadsgesprekken en onderhandelend bestuur
dr. B. van Stokkom (UvA)
Dit onderzoeksproject is gericht op twee vormen van interactieve beleidsvorming, te weten ‘deliberatieve democratie’ en ‘onderhandelend bestuur’. Vormen van deliberatieve democratie treft men in Nederland onder andere aan in stadsgesprekken waarbij het gemeentebestuur in samenspraak met burgers en bedrijven een lokale toekomstvisie ontwikkelt. Vormen van onderhandelend bestuur vinden we onder andere terug in privaat-publieke partnerships en coproductie van beleid op stedelijk niveau, zoals het opstellen van convenanten om het plaatselijke veiligheidsbeleid te verbeteren. In de Angelsaksische wereld – en met name de Verenigde Staten – treffen we andere verschijningsvormen aan: wat deliberatieve democratie betreft kan verwezen worden naar citizen juries, deliberative polling en ADSS (Americans Discuss Social Security); wat betreft onderhandelend bestuur kan verwezen worden naar allerlei projecten die onder de noemer vallen van environmental mediation. Hoewel in beide typen van interactieve beleidsvorming gepoogd wordt de empowerment van deelnemende partijen te vergroten, lopen de respectievelijke doeleinden en werkwijzen sterk uiteen. Die verschillen hebben onder andere te maken met openbaarheid/inclusie enerzijds en informaliteit/vertrouwelijkheid anderzijds, dat wil zeggen de open toegang van deliberatieve projecten versus relatieve beslotenheid van onderhandelende projecten (uitnodiging van dominante spelers). Andere verschillen hebben betrekking op de aard van de onderhavige problematiek, de wijze waarop die problematiek wordt besproken (explorerend versus strategisch) en de politieke druk om oplossingen te genereren. Deliberatieve projecten lijken eerder geschikt te zijn voor ‘cold settings’ met een geïnteresseerd (leken)publiek, een relatief gering conflictpotentieel, veel exploratie-mogelijkheden zonder veel tijdsdruk. Onderhandelende projecten lijken geschikt te zijn voor ‘hot settings’, conflicthantering met belanghebbenden, urgentie, professionele probleemoplossing, veel ruimte voor creatieve uitruil-opties. In dit onderzoeksproject worden de theoretische veronderstellingen van beide typen van interactieve beleidsvorming op hun merites getoetst. Met name de veronderstellingen van rationele argumentatie en gelijkheid van de participanten worden daarbij nader onderzocht. Nagegaan wordt in hoeverre deze veronderstellingen worden ondermijnd door de informele machts- en emotiedynamiek die zich gedurende de projecten ontwikkelt. Wat de aspecten van macht, gezag en invloed betreft wordt nagegaan in in hoeverre draagvlak, inclusie en gelijke input (de democratische kenmerken) verzoend kunnen worden met expertise, probleemoplossing en creativiteit (de kwaliteit-kenmerken). Aldus wordt gepoogd een theorie van interactieve beleidsvorming te ontwikkelen waarin microsociologische, sociaalpsychologische en organisatie-wetenschappelijke inzichten worden verwerkt. Een aantal theoretische inzichten wordt vervolgens empirisch getoetst. Een tweetal projecten van het IPP (Instituut voor Publiek en Politiek), toegespitst op het ontwikkelen van een stadsvisie en een streekvisie (respectievelijk Tiel en Lopikerwaard), zijn daarbij onder de loep genomen. Een aantal projecten van het managementbureau Polyground, gericht op veiligheidsbeleid en centrummanagement, zullen daaraan worden toegevoegd. Kernbegrippen: interactieve beleidsvorming; conflictbeslechting; macht- en emotiedynamiek; gelijkheid, expertise en gezag; argumentatie, retoriek en lichaamstaal. Bas van Stokkom studeerde sociologie and filosofie. Zijn dissertatie (cum laude) handelde over de Franse filosoof en syndicalist Georges Sorel (1990, Erasmus Universiteit). Hij was werkzaam bij de Wiardi Beckman Stichting (1990-1992) en bij het WODC, het onderzoeksinstituut van het ministerie van Justitie (1994-2001). Momenteel is hij senior-onderzoeker bij het Centrum voor Ethiek van de

31

Katholieke Universiteit Nijmegen en postdoc-onderzoeker bij de afdeling politicologie van de Universiteit van Amsterdam.

32

Incentives and enablers: structurering van publiek-private samenwerkingen gericht op manager en professional
W.W. Veeneman Faculteit Techniek, Bestuur en Management, Technische Universiteit Delft

Ten grondslag aan publiek private samenwerkingen ligt een idee over hoe de uitvoering van het werk of de dienst uiteindelijk zal verlopen. Zo is bijvoorbeeld de verwachting dat het onderbrengen van ontwerp en bouw bij een consortium zal leiden tot efficiëntieverbetering en meer innovatieve oplossingen tijdens de bouw. Op basis van die idee worden opdrachten gestructureerd, contracten geformuleerd en consortia opgebouwd om zo de doelstellingen van het project via PPS te ondersteunen. Uit het feit dat de resultaten van veel PPS-projecten toch anders uit vallen dan verwacht blijkt dat een deel van de ideeën over de uitvoering op zijn mist betwistbaar is. Een deel van die betwistbaarheid is terug te voeren om de intrinsieke complexiteit het realiseren van grootschalige technische systemen in PPS. In veel analyses van de gedragingen van spelers in een PPS speelt de technische complexiteit van de opgave een ondergeschikte rol. Uit die technische complexiteit volgt een organisatorische complexiteit van wordt vaak onderschat, bijvoorbeeld wanneer een consortium wordt gezien als een uniforme partij. Geconcludeerd moet worden dat contracten veel ruimte geven aan overwegingen over samenwerking en strategisch gedrag en weinig ruimte aan technische en de daaruit volgende organisatorische complexiteit van PPS-projecten.

Onderzoeksbevindingen: technische complexiteit als verklarende factor
PPS-projecten falen regelmatig in het realiseren van de gestelde doelen. De literatuur wijst verschillende oorzaken aan. Zo wijst de Algemene Rekenkamer op het gebrekkige financieeleconomische instrumentarium en het ontbreken van aandacht voor toezicht, controle en beheer. Anderen (Van Ham en Koppenjan, 2002) wijten het falen vooral aan dominantie van risicomijdend gedrag bij zowel publieke als private partijen. Daar is in ieder geval nog een belangrijke factor aan toe te voegen. Feit is dat de werkelijke realisatie van grootschalige technische systemen een sterk interne oriëntatie kent (Kazanjian, 2000). De technische complexiteit van de realisatie richt de ogen van de betrokkenen naar binnen, het werkend krijgen van hun eigen technische systeem. Dit wordt nog versterkt door het feit dat dergelijke projecten worden uitgevoerd door groepen gespecialiseerde professional, voornamelijk ingenieurs. De geslotenheid naar buiten wordt gerepliceerd in een interne geslotenheid van de specialisten met een specifieke taak in het project. De geslotenheid beperkt de effectiviteit van prikkels van buiten, bijvoorbeeld door de vorm van opdrachtverlening, contractvorm of consortiumstructuur. Die complexiteit komt zelden naar buiten (Wynne, 1988), maar heeft belangrijke invloed op de effectiviteit van allerlei sturingsvormen van PPS-projecten. De geslotenheid van en in het project wordt veelal onderschat en daarmee de effectiviteit van de sturingsvormen overschat. Sturingssignalen zijn het sterks voor het management van een PPS, maar verspreiden zich slechts moeizaam naar de professionals. Het verdient aanbeveling om bij de opbouw van de PPS de technische complexiteit van een project een plaats te geven in de analyse. Dat is mogelijk door een goed beeld op te bouwen van de complexiteit van specifieke interfaces in het technische systeem en de samenwerking vorm te geven aan de hand van de analyse. Met interfaces wordt dan gedoeld op die punten (locaties, momenten) waar deelsystemen gekoppeld zijn of aan elkaar raken. Denk bijvoorbeeld voor de HSL-Zuid aan de interface tussen onderbouw (betonnen fundering) en bovenbouw (rail, seinen en bovenleiding) van de hogesnelheidslijn en de interface tussen bovenbouw en voertuig. Beide interfaces zijn verschillend van karakter en vragen om een andere organisatie van de samenwerking. De effectiviteit van prikkels in het PPS-project kan versterkt worden door niet alleen incentives te richten op de managers van het project maar tevens enablers in te bouwen voor de professionals in het

33

project. Dat eerste is al goed mogelijk voortbouwend op bestaande analyses. Het tweede bouwt voort op onderzoek naar het management van technisch complexe projecten zoals dat aan de Technische Universiteit wordt uitgevoerd.

Agenda toekomstig onderzoek
De literatuur laat een bias zien bij het denken over PPS-vormen. Die bias negeert voor een groot deel de technische complexiteit van projecten die in PPS worden uitgevoerd. Die bias vertaalt zich ook in de inrichting van PPS-projecten. Dat geeft aanleiding tot nadere en nieuwe onderzoeksvragen. Doel daarbij is de inrichting van PPS-projecten te verfijnen op basis van een gedegen analyse van de technische complexiteit van de voor liggende opgave. De belangrijkste kennisvragen zijn: • Hoe manoeuvreren managers en professional op de scheidlijn van technische complexiteit enerzijds en steeds complexere samenwerkingsvormen anderzijds? Wat is het waarneembare effect van complexere samenwerkingsvormen op de taak van de professionals? Wat is de rol van de manager in het realiseren van de gewenste effecten van de samenwerkingsvorm? • Welke typen interfaces zijn te onderscheiden en welke sturingsvormen werken effectief op die verschillende interfaces? • Hoe kunnen opdrachtverstrekking, contracten, en samenwerkingsvormen ingericht worden om zowel de incentives in de juiste richting te geven als ook enabler te worden van de gewenste oplossing. Meer informatie: Faculteit Techniek, Bestuur en Management Technische Universiteit Delft Dr. W.W. Veeneman, tel. 015-2787754, w.w.veeneman@tbm.tudelft.nl

34

De belastingbetaler als aandeelhouder in overheidsinvesteringen
Piet de Vries, universitair docent, Universiteit Twente, Faculteit Bedrijf, Bestuur en Technologie, Enschede

In 2001 heb ik een artikel in Maandschrift Economie gepubliceerd; “De belastingbetaler als aandeelhouder in overheidsinvesteringen; een misvatting”. (De Vries, 2001, 392-409) Gelet op de doelen van de bijeenkomst van 17 juni a.s. zoals verwoord in de call for papers, lijkt het mij nuttig de inhoud van dit artikel te presenteren. Aan deze presentatie valt vervolgens een punt voor de onderzoeksagenda op het gebied van Publiek-Private Samenwerking te verbinden. In internationale literatuur is de opvatting verwoord dat de private sector even goed als, zoniet beter dan de overheid investeringsrisico’s kan alloceren. Het verschil tussen overheid en private sector is dat de private sector voor het gedragen risico in rekening brengt, en de overheid niet, terwijl ook zij investeringsrisico’s loopt. Vervolgens betekent dit dat de financieringskosten van de private sector en de overheid vergelijkbaar zullen zijn, aangezien een aanzienlijk deel van de rente een vergoeding is voor gedragen risico. Aldus sneuvelt de conventional wisdom dat de overheid, buiten iedere mededinging, zo goedkoop kan financieren. De interest van de staatsobligatie waarmee de overheid rekent, zou moeten worden verhoogd met een risicopremie. Het risico dat de overheid loopt bij een investering is bijvoorbeeld dat een infrastructureel project onrendabel blijkt te zijn. Dit risico wordt gedragen door de belastingbetaler, die kan worden geconfronteerd met hogere belastingen. Deze risicokosten worden niet gerekend. In dit perspectief kan de belastingbetaler worden gezien als een ‘aandeelhouder’. Terwijl bij private financiering van een project het te ontvangen dividend tegenvalt bij een weinig succesvol project, moet er bij publieke financiering in zo een geval meer belasting worden betaald. Dit is de gedachtegang waarin de belastingbetaler als aandeelhouder van de NV Overheid wordt voorgesteld. Het is de zogenoemde analogiebenadering van het financieringsvraagstuk van overheidsinvesteringen. Tegenover de alom geroemde relatieve efficiëntie van de private sector in ontwerp, aanleg en exploitatie van investeringsprojecten, staat niet langer, als argument om terughoudend met private financiering om te gaan, de relatief goedkope financiering door de overheid. De private sector heeft een ‘drive for efficiency’ die de overheid node mist. Daar komt dan nu bij dat de private sector beschikt over een internationaal uitstekend werkende financiële markt, waarop de risico’s efficiënt worden gealloceerd. Op de financiële markten worden risico’s beperkt door spreiding en diversificatie op een wijze die niet onderdoet voor de manier waarop de overheid daarmee omgaat. Verschil blijft dat de private sector de risicokosten rekent, en de overheid niet. De consequentie van de uitkomst van deze analogiebenadering is dat er alle reden is ruim baan te geven aan de private financiering van overheidsinvesteringen. Welnu, deze conclusie is voorbarig. Het is een misvatting te denken dat de analogie van belastingbetaler als aandeelhouder van de overheid kan worden volgehouden. Hiervoor zijn twee argumenten. Ten eerste houdt de analogiebenadering niet het onderscheid tussen primaire en secondaire financieringsvraagstukken in de gaten. Bij overheidsinvesteringen en de resultaten daarvan, in termen van kosten en baten (voor de belastingbetaler), gaat het om een primair financieringsvraagstuk. Het financieringsvraagstuk van de aandeelhouder betreft een secundair financieringsvraagstuk; in bestaande vermogenstitels. In de analogie wordt hieraan voorbij gegaan. Ten tweede wordt in de analogiebenadering geen aandacht geschonken aan de verschillende vermogens- en inkomensposities die actoren, zoals belastingbetalers, private financiers en ook de overheid, kunnen innemen. Een voorbeeld laat zien dat deze omissie tamelijk desastreus is voor de analogiebenadering. Wanneer de overheid een tunnel privaat laat financieren, en zelf voor de

35

bekostiging zorgdraagt door de financier hiervoor een periodieke vergoeding te geven, is er weliswaar privaat gefinancierd, maar draagt de private partij geen, dan wel zeer gering risico. In dit voorbeeld zal de analogiebenadering hopeloos verstrikt raken. Uitwerking van deze problematiek, ziet er als volgt uit. Ten eerste wordt de analogiebenadering gepresenteerd. Ten tweede wordt de analogiebenadering bekritiseerd. Ten derde wordt een alternatieve benadering van het vraagstuk van al dan niet private financiering voorgesteld. Hierbij wordt als uitgangspunt genomen de primaire aard van het financieringsvraagstuk van overheidsinvesteringen. Verder wordt het onderscheid tussen bekostiging en financiering strikt gehanteerd, en kan hiermee een typologie van private/publieke financieringsvormen worden geconstrueerd. Op basis van deze typologie kan tenslotte worden vermoed welke vormen van private financiering kansrijk en doelmatig kunnen worden geacht. Aldus biedt deze typologie een agendapunt voor onderzoek naar PPS. 23 april 2003

36

Leiden of loslaten: Een exploratief onderzoek naar succesvolle samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven bij de totstandkoming van smart cities
Heleen M. Weening Inleiding
Dit promotieonderzoek richt zich op het management van publiek-private samenwerking (PPS) in organisatorisch en technologisch onzekere omgeving. Het onderzoek start vanuit de observatie dat PPS in de infrastructuursector dikwijls faalt; ofwel het eindproduct, ofwel het proces van samenwerking laat te wensen over en in veel gevallen zijn beide voor verbetering vatbaar. PPSprojecten in de infrastructuursector worden omgeven door tal van onzekerheden die lastig hanteerbaar zijn. Inadequaat management van deze onzekerheden wordt geacht een belangrijke reden te zijn voor het feit dat veel PPS-projecten in de infrastructuursector vaak niet de gewenste uitkomsten hebben. Op basis van de veronderstellingen dat 1) het management van de samenwerking in een onzekere omgeving in belangrijke mate neerkomt op het management van onzekerheid en 2) het management van onzekerheid in belangrijke mate bepalend is voor de (al dan niet succesvolle) uitkomsten van een PPS-initiatief, is de volgende probleemstelling geformuleerd: Hoe kan de relatie tussen het management van onzekerheid en de uitkomsten van PPS in onzekere omgeving worden beschreven en op welke wijze kan het management van onzekerheid zodanig worden vormgegeven dat uitkomsten van PPS worden geoptimaliseerd?

Smart cities
Het proefschrift onderzoekt de relatie tussen het management van onzekerheid in PPS-projecten enerzijds en de uitkomsten van deze projecten anderzijds. Meer specifiek richt het zich op zogenaamde smart city projecten aangezien dit PPS-projecten zijn die bij uitstek worden gekarakteriseerd door onzekerheid. Een smart city is een 'stad' (of anderszins geografisch afgebakend gebied) waar door middel van de ontwikkeling van breedbandige ICT-infrastructuur en hoogwaardige (elektronische) diensten sociaal-economische ontwikkeling wordt bevorderd. Het totstandkomingsproces van deze smart city projecten wordt bij uitstek gekarakteriseerd door onzekerheden. Zo is er sprake van veel, pluriforme actoren die alleen al vanwege de enorme investeringsbehoefte van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast is de ICT-sector uitermate dynamisch vanwege de grote afhankelijkheid van het economisch klimaat, maar ook vanwege het feit dat zich voortdurend nieuwe partijen op de ICT-markt positioneren, wat noopt tot het ontwikkelen van nieuwe rol- en verantwoordelijkheidsverdelingen. Tot slot is er nog nauwelijks ervaring opgedaan met het voorzien in breedbandige ICT-infrastructuur en diensten. Al deze factoren leiden tot aanzienlijke technologische en organisatorische onzekerheid rond de totstandkoming van Smart Cities.

Onzekerheid
Er worden drie bronnen van onzekerheid onderscheiden. De eerste bron van onzekerheid is complexiteit. Daarmee wordt eenvoudigweg het bestaan van verschillende eenheden bedoeld. De maat van complexiteit is variëteit of diversiteit en er geldt dat de complexiteit toeneemt wanneer het aantal eenheden in het project toeneemt. De tweede bron van onzekerheid is dynamiek. Dynamiek heeft te maken met veranderen. Het gaat echter niet om verandering zonder meer, maar om verandering met een variabele snelheid en richting die op voorhand niet volledig voorspelbaarheid zijn. Er geldt dat de dynamiek rond een project groter is naarmate zich meer veranderingen voordoen en het tempo en het patroon van deze veranderingen hoger, respectievelijk grilliger worden. De derde bron van onzekerheid is (inter)dependentie. Daarvan is sprake als er afhankelijkheidsrelaties bestaan tussen de verschillende eenheden in het project (zowel sociale als technologische). Van interdependentie is sprake als eenheden elkaar wederzijds beïnvloeden. Er geldt dat (inter)dependentie toeneemt als de mate waarin veranderingen in het ene element veranderingen in het andere tot gevolg heeft toeneemt en als het aantal eenheden waarvoor dat geldt toeneemt. Bij smart city projecten doet elk van deze bronnen van onzekerheid zich zowel op actorniveau als op technologisch niveau voor; er is dus sprake 37

van organisatorische en technologische onzekerheid. Met beide typen onzekerheid kan op verschillende manieren worden omgegaan.

Omgaan met onzekerheid
Er kunnen twee dominante benaderingen van organisatorische en technologische onzekerheid worden onderscheiden: 1) de productbenadering en 2) de procesbenadering. Beide benaderingen geven verschillende antwoorden op vragen waarmee coördinerende actoren van smart city projecten zich geconfronteerd zien. Vanuit de productbenadering wordt onzekerheid gereduceerd vanuit het streven naar efficiënte realisatie van vooraf vastgestelde doelen. Vanuit de procesbenadering echter, wordt onzekerheid benut en zelfs vergroot vanuit het streven naar voortgang van interactie en satisfactie van de betrokken actoren. In de volgende tabel zijn de essentialia van beide benaderingen weergegeven. Tabel X Essentialia van de product- en de procesbenadering Productbenadering 1. Eenzijdigheid & Instructie Essentialia 2. Integraliteit & Ontwerp 3. Beheersing & Doelrealisatie

Procesbenadering Meerzijdigheid & Interactie Fragmentatie & Continue aanpassing Ruimte & Doelzoekendheid

De essentialia van beide benaderingen worden ‘gedeaggregeerd’ in twintig dimensies van onzekerheidsmanagement. Deze dimensies bestaan uit een volledig productgericht alternatief voor omgaan met onzekerheid aan de ene kant en een volledig procesgericht alternatief aan de andere kant. De wijze waarop coördinerende actoren omgaan met organisatorische en technologische onzekerheid, bevindt zich ergens op elk van deze dimensies; zij moeten cruciale keuzes maken op deze dimensies, deze. De keuzes die de coördinerende actoren op de dimensies van onzekerheid maken, komen voort uit de benadering die zij hanteren. Bovendien geldt: het geheel van keuzes op de dimensies is bepalend voor het succes van smart city projecten.

Doel van het onderzoek
Beargumenteerd wordt dat beide benaderingen tekortschieten vanwege hun eenzijdigheid; coördinerende actoren moeten afhankelijk van de omstandigheden productmatige en procesmatige keuzes combineren en afwisselen. Het onderzoek stelt zich tot doel de product- en de procesbenadering te vervlechten en daarvoor ontwerpcriteria te formuleren. Zo wordt gekomen tot een contingent managementontwerp (bestaande uit concrete keuzealternatieven en handelingsalternatieven) dat betrokken coördinerende actoren in staat stelt om de beide benaderingen intelligent af te wisselen en te vervlechten. Om tot een dergelijk ontwerp te komen, wordt in het proefschrift de relatie tussen het management van samenwerking in onzekere omgeving en de uitkomsten van samenwerking onderzocht. Meer specifiek wordt onderzocht onder welke omstandigheden men voor de productbenadering, dan voor de procesbenadering moet kiezen om de uitkomsten van smart city projecten (en meer gegeneraliseerd de uitkomsten van PPS-projecten in organisatorisch en technologisch onzekere omgeving) te optimaliseren.

Onderzoeksmethode
De onderzoeksmethode die wordt gehanteerd, is exploratief casusonderzoek. Omdat er in het onderzoek sprake is van een descriptieve vraag en prescriptieve vraag, er geen controle kan worden uitgeoefend over de gebeurtenissen en de onderzoeksfocus gericht is op een hedendaags fenomeen met een ‘real-life context’, is casusonderzoek bij uitstek geschikt voor het beantwoorden van de vraagstelling van het onderhavige onderzoek. Door middel van internationaal vergelijkend casusonderzoek wordt onderzocht hoe de betrokken actoren in het totstandkomingsproces van smart city projecten omgaan met onzekerheid en welke gevolgen dit heeft voor de uitkomsten van deze projecten. Het casusonderzoek wordt gedaan aan de hand van documentanalyse (primaire en secundaire bronnen) en (semi-gestructureerde) interviews. Er worden drie internationaal vergelijkende casestudies verricht: Kenniswijk in Nederland (Eindhoven), SmartCapital in Canada (Ottawa) en Ennis Information Age Town in Ierland (Ennis).

38

Contactgegevens Mw. drs. H. M. Weening Promovenda Organisatie & Management Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management Sectie Beleidskunde / Organisatie & Management Postbus 5015 2600 GA Delft Telefoon: 015-2781154 Fax: 015-2786439 E-mail: h.weening@tbm.tudelft.nl

39