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Reflexiones sobre el poder

presidencial en Colombia
Hace veinte aos, el mundo celebraba varios momentos democrticos que tomaron a todos por sorpresa: la cada del muro de
Berln, la revolucin de terciopelo en Praga, el gran movimiento
de Solidaridad en Polonia, el retorno triunfal de Mandela en
Surfrica o el redescubrimiento de la democracia en Chile.
En Amrica Latina se pens que sta era la poca indicada
para cerrar la transicin y abrir las puertas a la consolidacin
democrtica.

especial

C
Javier Torres Velasco
Docente e investigador
Doctor en Ciencia Poltica
Director del doctorado en Ciencia
Poltica
Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales
javier.torres@uexternado.edu.co

olombia, as como sus instituciones y la juventud de los aos noventa,


no permaneci indemne ante los vientos de renovacin democrtica e
hizo el trnsito hacia un nuevo siglo con entusiasmo. Una nueva generacin lider la reforma constitucional de 1991 a travs de la sptima papeleta y el pas encontr los argumentos necesarios para alcanzar la democracia
plena. El ideario que inspir el cambio fue innovador, pues represent una
sensibilidad renovada y el resurgimiento del pensamiento crtico frente a las
ideas de razn, progreso, revolucin y vanguardia, propias de la modernidad
(Jaramillo Jimnez, 1995, p. 36).
En este marco, el presidencialismo, caracterstico de los regmenes polticos de las Amricas, fue objeto de debate en cuanto ste no pareca consistente con la aspiracin general a la democracia (Linz, 1994). En efecto, se
consider que los mandatarios del continente parecan respetar las formalidades electorales de la democracia, pero pretendan gobernar sin control
alguno institucional o popular, fenmeno que Guillermo ODonnell llam democracia delegativa (ODonnell, 2007, p. 15).
Quizs por ello, aunque Latinoamrica mantiene firme su apoyo a la
democracia desconfa de sta, pues le resulta insatisfactoria (Rodrguez-Raga
y Seligson, 2010, pp. 184-185). Tal como afirma Jess Silva-Herzog, las reglas han cambiado y se han expandido los territorios de la libertad. Y, sin
embargo, la estructura de poder real de la sociedad apenas ha sido tocada
(Silva-Herzog, 2010, p. 11).

Tensin dialctica

Carlos Restrepo Piedrahta advirti que el sistema presidencialista se constituye a partir de una tensin dialctica: () de un lado, la nostalgia de la
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monarqua, y [de] otro, la aversin hacia la monarqua. Sin duda que este
fenmeno no es otra cosa que una particular forma de expresin del eterno
problema del poder: su completa e impetuosa voluntad de dominacin sobre
hombres y cosas es decir, hacia una cada vez mayor concentracin de autoridad que va indisolublemente apareada por la resistencia que esa voluntad
genera en sus destinatarios (Restrepo Piedrahta, 1988, p. 564).
La historia caudillista americana parece avalar la versin de la poltica
centrada en la figura presidencial. Segn Dardo Prez Gilhou, miembro de la
Academia Nacional de Ciencias Morales y Polticas de Argentina, Entre las
causas determinantes de la presencia del ejecutivo fuerte est la vinculada
al predominio indiscutible del personalismo, encarnada en la mtica figura
del caudillo (Prez Gilhou, 2005, p. 19). Surgido de la guerra popular de
la independencia, el caudillo es un conductor social de personas que han
encontrado la igualdad en la lucha revolucionaria; su papel original consiste
en la representacin directa del pueblo, la intermediacin personal para la
realizacin de sus aspiraciones.
En su etapa moderna, el populismo parece ser la nueva encarnacin de
la insurgencia popular caudillista: El populismo canalizado por grandes gru-

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ciudad - regin
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contrasea
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pos, ajenos generalmente al mundo de los dirigentes cultos, hace que cobren
fuerza, disconformes y resentidos con las aristocracias gobernantes, a quienes endilgan todos los males de los imperialismos de turno. Su descontento
se traduce inorgnicamente contra el orden imperante. Su energa apunta
al que se vayan todos, pretendiendo monopolizar una actividad poltica
que debera canalizarse legalmente por sus representantes, atentos al sistema constitucional. Se ponen en disponibilidad de quien aspire y logre, con
vocacin caudillesca, interpretarlos, e interesa poco si los caminos son los
legales o los ilegales (Prez Gilhou, 2005, pp. 39-40).
Roto el sistema constitucional de representacin, surge un liderazgo
vaco que apela publicitariamente a la participacin masiva, lo cual abre
el espacio para la aparicin de nuevos caudillos. Segn David Apter, en la
actualidad la mayora de los gobiernos operan en un clima de populismo y
participacin de masas el problema consiste en la cantidad de populismo
que se controla y se plasma (Apter, citado por Prez Gilhou, 2005, pp.40).
Dicho en otros trminos, la poltica moderna no consistira ms que en
una lucha plebiscitaria de outsiders, cuyo mximo trofeo es la conquista del
poder ejecutivo. Tal es el sentido del debate en torno al neopopulismo concepto que indaga por las condiciones de posibilidad del populismo en la era
neoliberal (Galindo Hernndez, 2007, pp. 148-151), la antipoltica una
herramienta espuria para relegitimar el rgimen (Herrera Zgaib, 2005, pp. 54
y ss.) y a la ingobernabilidad del presidencialismo (Medelln, 2006).
Sin embargo, la idea de que la poltica colombiana haya sido dominada
por caudillos, como lo fue en las naciones del sur del continente, o que el
surgimiento del Estado pueda explicarse por la intensidad de la experiencia
populista es objeto de debate. En su polmica con el historiador Jeremy Aldeman, Eduardo Posada Carb asegura que esta tesis es contrafctica y ligera
en la medida en que abandona el estudio de las distintas trayectorias de la
democracia y el Estado en Latinoamrica, en particular la experiencia civilista
y liberal colombiana (Carb, 2004; Deas, 2004).

Presidencialismo vs. parlamentarismo?

La teora poltica indica que las relaciones entre el presidente y el parlamento


describen la manera como se organiza el poder en un sistema institucional. No obstante, para algunos es intil plantear tal cuestin cuando
se considera a las sociedades cubiertas con un barniz occidental,
Al hacer un
como las latinoamericanas, ya que stas practican una forma
balance sobre el poder
clientelista de patrocinio microsocial que les basta a las castas
presidencial se debe reflexionar
civiles para asegurar su dominio. Segn Bertrand Badie y Guy
acerca de la calidad y efectividad
Hermet, Este sistema de fachada por lo general parlamentaria,
de su liderazgo, sobre lo cual inciden
se preocupa, como los gobiernos liberales originales, de frenar
la personalidad y el estilo del primer
o controlar la intervencin electoral de las masas, aunque su
mandatario, as como los cambios
caracterstica especfica consiste en establecer el subterfugio y
que ocurren en la sociedad, en el
la parodia como prcticas definitivas (Badie y Hermet, 1993,
sistema poltico y en el mbito
pp. 200-201).
internacional.
Siguiendo esta lnea de razonamiento, las naciones latinoamericanas tienen un modo clientelista de expresin poltica y nada de
liberalismo; ms bien, los sistemas polticos se rigen por burocracias prerevista de la universidad externado de colombia

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carias y personalismos presidencialistas. Sin embargo, esta tesis explica poco


sobre los cambios sociales o econmicos profundos que ocurren en dichas
sociedades, ni tampoco aclara las razones del cambio poltico constitucional
que ha ocurrido en el continente, esto es la redistribucin del poder en busca
del reacomodo de las clases sociales en el orden poltico.
En todo caso, es posible que la teora de la separacin de poderes no
pueda trasladarse mecnicamente al espacio de relaciones sociales latinoamericanas. Por ejemplo, Luis Carlos Schica sugiere que parlamentarismo y
presidencialismo han sido temas secundarios en nuestra vida poltica porque los dos partidos que dominan el proceso no son partidos radicales ni
entre ellos existen diferencias ideolgicas sustanciales, de manera que en la
prctica tanto da que prevalezca el Congreso o el ejecutivo, puesto que se
gobernar de todas maneras con el estilo y los programas del partido que fue
mayora en la ltima eleccin, al cual har oposicin el otro, en cuestin de
matices, mas no de fondo (Schica, p. 613).
En tal sentido, cmo romper el dominio bipartidista para darles cabida
a nuevos actores polticos y sociales? Cmo ensanchar el sistema poltico y
compartir el poder?
Para Colombia, el acceso popular al poder se plante por fuera de los
partidos tradicionales liberal y conservador, acompaado del rediseo
de las instituciones polticas para asegurar el equilibrio y la estabilidad del
sistema. Tal es el caso de la eleccin popular de alcaldes de 1986 y de las
reformas que acometi la Carta de 1991 eleccin popular de gobernadores
y apertura poltica y electoral, entre otras. Es en este marco en el que cabe
interpretar y valorar las propuestas de gobierno-oposicin impulsadas por
el gobierno de Barco (1986-1990), o las iniciativas para la introduccin de
formas de semipresidencialismo separacin de las jefaturas de Estado y de
Gobierno y el papel de la Vicepresidencia de la Repblica a la estructura del
Estado (Restrepo Piedrahta).

Visin histrica

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El profesor Luis Carlos Schica afirma que la historia colombiana pasa por
tres etapas bien marcadas: el predominio del Congreso a lo largo del siglo
XIX y hasta la dcada de los cuarenta; el equilibrio entre el Congreso
y el presidente, producto del acuerdo bipartidista, y el predomiciudad - regin
nio presidencialista, acompaado del desprestigio del parla160
mento y de los partidos polticos.
Cul es el alcance
Estados Unidos muestra una experiencia similar a
de la actividad poltica del
la descrita por Schica para Colombia, pues el poder
presidente de la repblica?
del gobierno ha gravitado en torno al Congreso y a
Ningn funcionario del Estadocontrasea
los partidos polticos. Slo en el siglo XX fue fortalese halla en mejor posicin que el 184
cindose gradualmente el poder ejecutivo, a travs
primer mandatario de la nacin
del diseo de poderes explcitos, as como por la inpara formar la opinin pblica, lo
terpretacin de sus poderes implcitos e inherentes
cual lo hace la voz dominante
(Pika y Maltese, 2008, p. 3).
del gobierno. cultura y sociedad
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El rgimen presidencial persisti en la Constitucin
de 1991. El artculo 189 de la Carta Magna establece que
le corresponde al presidente actuar como jefe del Estado y

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del Gobierno, y como suprema autoridad administrativa; adems, el


artculo 190 determina su eleccin directa, mediante un sistema mayoritario a dos vueltas, por un periodo de cuatro aos. Por medio del
artculo 202 se crea la figura del vicepresidente de la repblica, quien
podr remplazar al presidente cuando ste falte temporal o absolutamente, y ejercer las misiones o encargos especiales que ste le confiera. Mediante el Acto Legislativo 2 de 2004 se reform el artculo
197 de la Constitucin para permitir la reeleccin del presidente y el
vicepresidente por una sola vez.
El presidente hace presencia en el Congreso por intermedio de sus ministros; presenta proyectos de ley y los promueve en las cmaras legislativas. As
mismo, ejerce control poltico en el proceso legislativo mediante la sancin
de los proyectos de ley. Por lo dems, mediante de la figura del estado de
excepcin el primer mandatario asume directamente funciones legislativas,
aunque se ha atentado la posibilidad de usurpar la funcin principal del legislador.
Ms all de los poderes explcitamente definidos por la Constitucin,
cabe la pregunta por el alcance del poder presidencial. La teora de la gestin
ejecutiva (presidential stewardship) sostiene que el jefe de Estado posee la
facultad llevar a cabo las acciones que no han sido prohibidas taxativamente
por la Carta, en aras del bienestar pblico. Por su parte, la teora de la prerrogativa del ejecutivo arguye que el presidente no slo puede hacer todo
lo que no est explcitamente prohibido por la Constitucin, sino que puede
llevar a cabo acciones contrarias al ordenamiento jurdico en razn del ms
alto inters nacional (Pika y Maltese, 2008, pp. 14-15).
A la luz de estas teoras podra armarse un debate sobre el reforzamiento del poder presidencial, a pesar de los esfuerzos que se han hecho
para limitarlo. La Carta Magna colombiana quiso restringir el poder del
presidente al darle vida a la Corte Constitucional y conferirle un papel autnomo al Banco de la Repblica, por ejemplo. Pero la accin poltica de la
presidencia trasciende estas barreras institucionales. En el acto de celebracin de los veinte aos de vida de la actual Constitucin, el expresidente
Csar Gaviria afirm que [Se] nos est creando un sistema absurdo [en el]
que slo el Presidente puede hacer poltica. El presidente hace poltica, pero
al gobernador lo sancionan porque hizo una cosa que el presidente le pidi.
Son cosas complejas. La reforma de 2003 empez a trabajar sobre qu pueden hacer los funcionarios pblicos y qu no pueden hacer. Ese tema hay
que volverlo un asunto serio. El que los funcionarios pblicos no puedan
hacer poltica es una farsa, todos los funcionarios pblicos hacen poltica.
Digamos qu pueden hacer y qu no pueden hacer (Csar Gaviria, 2011).
Cul es el alcance de la actividad poltica del presidente? Ningn funcionario del Estado se halla en mejor posicin que el primer
mandatario de la nacin para formar la opinin pblica, lo cual lo
hace la voz dominante del gobierno. Adicionalmente, el jefe del ejecutivo dispone de recursos administrativos mayores que cualquier
otra rama del poder pblico, define el presupuesto nacional y lidera
las acciones de guerra y paz. Por lo dems, tiene la capacidad para
formar coaliciones partidistas amplias y foros de concertacin po-

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ltica que le permiten ejercer dicho poder de manera decisiva. En


todo caso, al hacer un balance sobre el poder presidencial se debe
reflexionar acerca de la calidad y efectividad de su liderazgo, sobre
lo cual inciden la personalidad y el estilo del primer mandatario, as
como los cambios que ocurren en la sociedad, en el sistema poltico
y en el mbito internacional.
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