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COMPONENTES MACROECONMICOS,

SECTORIALES Y MICROECONMICOS
PARA UNA ESTRATEGIA
NACIONAL DE DESARROLLO

LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS


FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONMICO

MAYO DE 2003

Autoridades Nacionales:
Seor Presidente de la Nacin - Doctor Eduardo Duhalde
Seor Ministro de Economa - Doctor Roberto Lavagna

Gabinete econmico:
Seor Secretario de Poltica Econmica - Doctor Oscar Tangelson
Seor Secretario de Hacienda - Licenciado Jorge Sarghini
Seor Secretario de Finanzas - Doctor Guillermo Nielsen
Seor Secretario Legal y Administrativo - Doctor Eduardo Prez
Seor Secretario de Energa - Licenciado Enrique Devoto
Seor Secretario de Comunicaciones - Doctor Marcelo Kohan

Autoridades del Banco Interamericano de Desarrollo y de la


CEPAL
Presidente del BID - Doctor Enrique Iglesias
Secretario Ejecutivo de la CEPAL Doctor Jos Antonio Ocampo
Director Argentino en el BID - Doctor Ricardo Carciofi
Representante del BID en Argentina - Doctor Jorge Elena

Direccin del Proyecto


Director Ejecutivo del Programa - Licenciado Jos O. Bordn
Director General del Proyecto (CEPAL-UN) Licenciado Bernardo
Kosacoff

El Gobierno Nacional por medio de un programa llevado a cabo entre el Ministerio de Economa
y el Banco Interamericano de Desarrollo, ha realizado en los ltimos meses, un conjunto de
estudios y reflexiones de los que surgiera lo que hemos denominado Lineamientos para
Fortalecer las Fuentes del Crecimiento Econmico.
La coordinacin del trabajo fue encomendada a la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, quien se
encarg de llevar adelante la seleccin de tcnicos y efectuar la organizacin de los trabajos con la
supervisin de la Secretara de Poltica Econmica de este Ministerio y la Direccin Ejecutiva del
Proyecto. Fue nuestro criterio fundamental, no establecer barreras ideolgicas e invitar a
participar del proyecto a numerosos tcnicos -y por su intermedio a Instituciones- del ms variado
tipo y posicin.
El resultado son 68 estudios, un total de 6500 pginas, organizadas en 28 volmenes que hoy se
presentan a la sociedad en pleno y desde ya a los responsables y candidatos polticos.
Algunas de las ideas y conclusiones de los trabajos no son necesariamente compartidas por este
Ministerio y por el Gobierno. La libertad de pensamiento tantas veces menospreciada en nuestro
pas, tan proclive al "pensamiento nico", exige respetarlas. Ese fue nuestro compromiso y lo
respetamos plenamente haciendo pblicos todos los trabajos.
Algunos son ms profundos e innovativos que otros, algunos se ocupan de temas eminentemente
globales, otros de cuestiones sectoriales o aun subsectoriales. Todos tocan, sin embargo, temas de
cuyo desarrollo depende precisamente la posibilidad de identificar y aprovechar fuentes de
crecimiento para el pas.
Como contribucin personal he querido agregarle un breve trabajo sobre lo que puede llamarse las
lecciones recientes del caso argentino. Reconocer errores y no repetirlos es fundamental para un
pas cuya performance en trminos de crecimiento y desarrollo ha sido mala en, por lo menos, un
cuarto de siglo. Estas lecciones intentan ir precisamente en el sentido de superar esos errores y
crear las condiciones para una nueva etapa de crecimiento genuinamente sustentable y con
equidad.

NDICE RESUMEN EJECUTIVO GENERAL

El caso argentino: lecciones macroeconmicas


Roberto Lavagna ................................................................................................................................. I
Recomendaciones para una estrategia nacional de desarrollo
Oscar Tangelson, Jos Octavio Bordn .......................................................................................... VII
Resmenes ejecutivos de los componentes
Bernardo Kosacoff (editor) ...................................................................................................... XXXIII

CASO ARGENTINO: LECCIONES MACROECONMICAS


Roberto Lavagna(*)
Argentina tuvo programas macroeconmicos caracterizados por la sobrevalorizacin del peso en 17
de los ltimos 27 aos. Primero fue la llamada tablita cambiaria durante el rgimen militar y
luego la convertibilidad.
Cada una de esas experiencias termin en colapso, fruto de la acumulacin de dficits fiscales y de
una muy fuerte expansin de la deuda externa pblica total. El resultado no fue otro que desatar
profundas crisis recesivas que haban estado reprimidas y cuya salida implic otros cinco aos
perdidos en trminos de crecimiento. Esto significa lisa y llanamente que ms del 80% del tiempo
transcurridos (22 de los ltimos 27 aos) fue desperdiciado en trminos de crecimiento sustentable.
Seguramente ste no es el nico factor que explica el retroceso social argentino observado en el
ltimo cuarto de siglo, pero sin ningn lugar a dudas es una pieza central del proceso que destruy
parte del tejido social argentino, que -aun con insuficiencias- hizo de nuestra sociedad una de las
ms atractivas del continente.
Nada ms intil que lamentarse frente a hechos consumados. Lo que importa es no repetir errores y
animarse a cambiar el rumbo. Esta es la pauta que ha guiado nuestra accin en el programa de
Estabilizacin, Normalizacin y Recuperacin que detuvo la crisis y nos permiti empezar a salir
de la recesin.
Al mismo tiempo, nada ms errado que ocultar o negar el pasado. De l hay que sacar lecciones,
lineamientos o pautas tiles para nosotros y, en algunos casos, con implicancias acerca del
funcionamiento de otras economas y del sistema financiero internacional como un todo.
I. La primera leccin que extraemos de la experiencia argentina es contraria a una idea
dominante en el saber convencional sobre flujo de capitales que est implcita en casi todos los
anlisis que se hacen en esta materia. Esto es la preocupacin con que numerosos analistas perciben
las reducciones en los flujos de financiamiento externo y su efecto sobre el crecimiento.
El razonamiento implcito en ese anlisis es que la reduccin en los flujos financieros tiene efectos
negativos sobre el crecimiento. Con una mirada de corto plazo, puramente coyuntural y financiera
eso puede ser as. Sin embargo, cuando se aparta el foco del corto plazo, y en ocasiones aun del
cortsimo plazo y se tienen en cuenta los impactos estructurales que generan los flujos financieros
en trminos de crecimiento y de un concepto ms amplio que es el de desarrollo, la conclusin
puede ser la inversa.
Nuestra posicin al respecto es que los daos mayores, en trminos de crecimiento pero sobre todo
en trminos de desarrollo con equidad, se producen en los perodos de alta liquidez internacional
cuando el flujo de capitales financieros es mayor.
Por paradjico que parezca, es durante estos aos, que suelen tener las caractersticas de burbuja,
en los que se cometen los mayores errores en poltica econmica.

(*)

Ministro de Economa.

Dicho de otra manera, es durante estos aos que es posible financiar fantasas macroeconmicas,
que no son sustentables y que cuando se prolongan en el tiempo generan efectos estructurales
indeseables y muy duraderos.
Por otra parte, la experiencia internacional ratifica la necesidad de reglar los movimientos de
capitales especulativos que pueden generar un elevado grado de vulnerabilidad e inestabilidad
monetaria y cambiaria, en especial en economas de limitado tamao como la nuestra.
La fuerte expansin de la deuda y del pago de intereses como porcentaje del presupuesto nacional,
la duplicacin de los niveles de desempleo, la concentracin de riqueza, los desajustes de precios
relativos, la concentracin de inversin en sectores no transables, la destruccin del tejido industrial
y de servicios, son algunos de esos efectos indeseables que deja en evidencia el caso argentino.
El criterio no convencional de establecer como regla la necesidad de extremar recaudos frente a los
efectos "burbuja" es aplicable tanto a pases -aqu Argentina y la "convertibilidad" son el mejor
ejemplo- como a grandes conglomerados. Se pueden citar los casos de World Com y Enron- y a
reas enteras de la economa mundial como ocurri con las acciones de sectores tecnolgicos en los
ltimos dos aos.
Nuestra conclusin en este punto es que existe la necesidad sistmica de establecer nuevos criterios
y una vigilancia mucho mayor sobre la sustentabilidad de los programas econmicos en los
perodos de alta liquidez. Esto debiera ser as tanto por parte de quienes formulan las polticas
econmicas a nivel pas, como de las instituciones multilaterales, analistas privados y calificadoras
de riesgo.
En definitiva, en nuestra visin se trata de poner a la sustentabilidad del Programa en el centro
mismo de toda evaluacin. Ello implica:

dar menor importancia a flujos financieros externos,

dar mayor importancia al financiamiento local,

dar mayor importancia a la inversin extranjera directa,

rechazar polticas de endeudamiento constante, y, sobre todo

dar un papel absolutamente central al equilibrio fiscal permanente y al efecto que sobre el
mismo tiene el endeudamiento permanente.

II. Si la primera leccin que extraemos del caso argentino tiene relacin con la sustentabilidad
del Programa macroeconmico, esta segunda refiere a cuestiones institucionales.
En los ltimos aos se ha puesto mucho nfasis en lograr que ciertas medidas econmicas sean
respaldadas por leyes o normas del mximo nivel posible -por ejemplo en materia de independencia
del Banco Central- y se han hecho grandes esfuerzos en trminos de recursos humanos invertidos y
costos polticos asumidos para lograr la aprobacin de estas normas en los cuerpos parlamentarios.
As, Argentina tuvo:

II

una ley de convertibilidad,


una ley de dficit cero,
una ley de proteccin absoluta de los depsitos, y
una ley referida al uso de las reservas.

A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones del Banco Central se molde un
sistema financiero que antes del colapso de 2001 era presentado como el sistema financiero ms
slido del mundo".
Todo este aparato institucional se derrumb durante el ao 2001. El pas perdi 20.000 millones de
dlares de reservas, los depsitos fueron declarados indisponibles, el sistema financiero no
respondi a sus compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancos
pblicos, el dficit y el endeudamiento subieron hasta lmites no sostenibles y, finalmente, la propia
convertibilidad colaps.
El punto central es que cualquier arreglo institucional o ingeniera normativa por ms sofisticada
que sea es insuficiente para preservar los contratos o el derecho de propiedad si no se combina con
un programa macroeconmico sustentable. Por supuesto, lo inverso es igualmente vlido. No hay
sustentabilidad macroeconmica sin un sistema institucional y normativo slido y creble.
En todo caso, es claro que normas institucionales cada vez ms rgidas no aumentan la
sustentabilidad de un modelo que es intrnsecamente errado. El velo institucional no resiste la
realidad de los desajustes econmicos.

III. A estas dos lecciones bsicas pueden agregarse algunas cuestiones que tienen que ver con
nuestra experiencia pero que importan en trminos del funcionamiento del sistema financiero
internacional.
Sobre algunos de los errores de apreciacin ms recientes y difundidos citara seis -algunos no
precisamente novedosos- pero que parecen haber sido olvidados en los ltimos tiempos:
i) Para pases tomadores de precios en el mercado internacional, pases en desarrollo y/o de tamao
medio o menor en el contexto de las naciones, resulta altamente inconveniente -en realidad un
error capital- llevar adelante polticas cambiarias y monetarias muy diferentes de las de sus
mayores socios comerciales o de las polticas predominantes en los mercados centrales.
Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad, se inician en el mundo una serie
de reacomodamientos en las paridades monetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio
flexible.
El proceso se inici con la devaluacin de la libra esterlina y del grueso de las monedas europeas, es
decir en el mundo desarrollado y se expandi durante el resto de la dcada pasada hacia los
mercados emergentes e incluso hacia los pases ms pobres como los que en frica tenan sistemas
de convertibilidad con el franco francs.
La asincrona de la poltica argentina se hizo cada da ms palpable. Esta asincrona combinada con
el fracaso de la Ronda Uruguay en trminos del inters y los objetivos de los pases que son grandes
exportadores agrcolas y el dficit fiscal creciente, demolieron tres supuestos fundamentales para el
mantenimiento de la convertibilidad.

III

Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos del tipo de cambio y volatilidad en los flujos
de capitales financieros y sin una real apertura comercial relevante a nuestros intereses, el modelo
de la convertibilidad era macroeconmicamente insostenible.
En realidad se prolong artificialmente la vigencia del modelo por espacio de siete aos mediante el
recurso sistemtico al endeudamiento externo, creciente en trminos de capital y fuertemente
creciente en cuanto al diferencial de tasas de inters.
ii) El uso de indicadores de performance como por ejemplo deuda / PBI, debe hacerse con extremo
cuidado dada la facilidad con que cuestiones de tipo de cambio pueden deformar las relaciones
entre ambas variables y transformarlos en el momento de crisis en absolutamente irrelevantes.
En todo caso los indicadores deben ser objeto de anlisis cruzados con otros variables. Una vez
ms Argentina es un caso testigo. Durante varios aos se argument que Argentina cumpla los
criterios de Maastrich con mayor holgura que muchos pases europeos. Se deca que la relacin
deuda / PBI era inferior a la de Blgica o Italia, por ejemplo. La verdad era mucho ms compleja y
en definitiva diferente. Una prueba de ello es que si los mercados hubieran credo lo que se deca
sobre el cumplimiento de los criterios de Maastrich, el diferencial de tasas de inters pagados por
Argentina -siempre creciente- no hubiera existido.
Cualquiera que cruzara entonces la relacin deuda / PBI con los indicadores de riesgo pas y los
diferenciales de tasa de inters hubiera llegado a conclusiones mucho menos optimistas que las que
el gobierno y el mundo de los colocadores financieros formularon sobre Argentina hasta el
momento mismo de la crisis.

iii) El descalce de monedas (mismatching de monedas) crea gran fragilidad en los


sistemas financieros. El financiamiento con depsitos en dlares de actividades ligadas
estrictamente al mercado interno y por tanto generadores de ingresos en pesos -las
empresas privatizadas de servicios pblicos por ejemplo- hace que la fragilidad de las
estructuras de financiamiento de estas empresas se traslade, con efectos sociales mucho
ms graves al sistema financiero como un todo.
Es claro que en pases con larga tradicin de ahorros en dlares es importante mantener la
capacidad del sistema financiero de captar recursos denominados en dicha moneda siempre y
cuando los crditos se asignen a sectores generadores de divisas. Esto no necesariamente se limita
al exportador final, quien tendr la carta de crdito, sino que puede extenderse hacia atrs a la
cadena de productores de insumos, partes, piezas o servicios, usando una carta de crdito
domstica que transfiera parte del crdito original a lo largo de la cadena productiva.

iv) La concentracin de crdito al sector pblico, tanto a gobierno central como a


estados provinciales, debe ser tomada como un indicador de fragilidad potencial del
sistema.
Otra vez el caso argentino ha sido paradigmtico. Crecientemente el Estado central y las provincias
con la garanta del gobierno nacional de la coparticipacin (garanta que pudo haber sido negada, lo
cual hace al gobierno central totalmente cmplice del proceso provincial) fueron produciendo un
efecto expulsin o crowding out crediticio que rest y encareci los recursos disponibles para
financiar al sector privado, haciendo adems al sistema financiero crecientemente prisionero de los
crditos al sector pblico. Esos crditos fueron en sus etapas iniciales voluntarios lo cual pone de
IV

manifiesto tambin la responsabilidad que les cupo a los colocadores de crdito y luego se fueron
convirtiendo en crecientemente menos voluntarios y crecientemente caros en trminos de tasa de
inters.
As se lleg a la etapa de las refinanciaciones forzosas, la mayor de las veces no
explicitadas como tales.
v) Debido a la informacin asimtrica entre colocadores de bonos altamente sofisticados y
el pblico, colocadores locales e internacionales han inducido a tomadores no conscientes a tomar
papeles cuyo riesgo era ciertamente alto. Ms aun, en muchos casos los colocadores o entidades
financieras tenedoras de bonos, ante el riesgo, han seguido polticas de descargar riesgo sobre el
pblico en general
La credibilidad de colocadores, de calificadores de riesgo y hasta de las propias entidades rectoras
del sistema financiero -los Bancos Centrales-, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir
en el sistema est claro que hay que trabajar en torno a ciertos cdigos de conducta y
responsabilidad que limiten este tipo de deformaciones.
vi) El carcter de acreedor privilegiado de los organismos multilaterales de crdito est
basado en razones econmicas (menores tasas de inters y mayor estabilidad de flujos) pero, sin
hipocresas, ha estado tambin basado en la experiencia que ante crisis de solvencia y liquidez los
organismos multilaterales han actuado como prestamistas de ultima instancia.
Ello permiti en el pasado disminuir la exposicin de entidades privadas y socializar" a travs de
los organismos multilaterales los riesgos o las prdidas.
Esta posicin ser sin embargo difcil de mantener frente a los acreedores privados partiendo del
hecho de que no hay en el plano legal base para esta consideracin de acreedor privilegiado si los
organismos juegan -como ha sido el caso argentino- papeles pro cclicos y reducen su exposicin
crediticia en los momentos en que es ms necesaria su participacin.
Argentina cancel en este ltimo ao unos 5.000 millones de dlares, en medio de una fuerte crisis
social, poltica y econmica y en momentos en que se estaba -y aun se est- en default con los
acreedores privados. Peor aun, la demora en el acuerdo con el FMI creo obstculos insalvables al
deseo del gobierno de comenzar una rpida renegociacin con los privados.
La absorcin neta de recursos y la consiguiente reduccin del riesgo as como la falta de accin en
tiempo til, no han sido apreciados por el sector privado acreedor que incluso ha considerado la
posibilidad de acciones legales en la materia.

IV.Una reflexin/leccin final que surge de la reciente negociacin con el FMI pasa por destacar la
extrema importancia de afirmar como componentes centrales de polticas exitosas dos
cuestiones:
.
i) la propiedad, autora u "ownership" -no el formal sino el real- de las polticas econmicas y
ii) el timing en la aplicacin de esas polticas,
El "cmo" enfrentar situaciones crticas no puede depender de programas pre-fabricados, salvo a
nivel de las grandes orientaciones o lineamientos propios de la necesaria coherencia y seriedad
macroeconmica. A su vez el "cundo" o la "secuencia" de medidas es absolutamente fundamental.

Cuando se trata de introducir la nocin de reformas estructurales sin conocimiento real del medio,
de la situacin social y poltica y en el momento mismo de una crisis, lo ms probable es que no
slo se la profundice, sino que se bloqueen los efectos positivos derivados de polticas macro
correctas. Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos de bonanza,
precisamente aquellos en que todos -locales y extranjeros- parecen mirar para otro lado y disfrutar
de falsas e insustentables bondades.
A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas decisiones para avanzar sobre seguro o adelantar
otras para atender objetivos que son estructurales y, por ende, no necesariamente inmediatos, se
introducen riesgos innecesarios. Esos riesgos son lo suficientemente fuertes como para transformar
en inconsistentes polticas que en el plano socio-poltico y econmico, de otra manera seran
perfectamente razonables.
El caso argentino es una vez ms ejemplo. Se recomend la postergacin del levantamiento de la
restriccin a la libre disponibilidad de los depsitos. De haberse aceptado esta propuesta el sistema
financiero no habra alcanzado el grado de normalizacin que hoy tiene y los ahorristas habran sido
afectados aun ms que lo que result del colapso de la convertibilidad.
El introducir la reforma -ciertamente necesaria- de la banca pblica, reforma que constituye una
poltica de modificaciones estructurales, en medio de una poltica de estabilizacin y normalizacin,
es decir fuera de tiempo, trasforma las buenas intenciones y la buena direccionalidad de la poltica
en un grave error de poltica y poltica econmica.
------------0----------Nosotros, los argentinos, pero tambin la comunidad financiera internacional, podemos sacar
lecciones de este proceso de crisis.
Lecciones que nos sirvan para definir un programa de
crecimiento sustentable y con el debido correlato social sin el cual a mediano plazo todo programa
deja de ser consistente y sustentable. Tambin lecciones para el funcionamiento del sistema
financiero internacional como un todo. La repeticin de crisis a lo largo del planeta (Mxico,
Sudeste Asitico, Rusia, Brasil, Argentina) est indicando que algo no funciona y que debe y puede
ser modificado.
Que Argentina haya sido capaz de estabilizar y normalizar su economa, aun reduciendo deuda
externa neta con los organismos multilaterales de crdito y que ello haya ocurrido con un programa
que no contaba con acuerdos externos, no es un dato menor. Tampoco es motivo de alegra. Los
objetivos del programa se habran alcanzado ms fcil y ms rpido si muchas de las cosas
discutidas en este documento hubieran sido aceptadas antes.

Buenos Aires, 12 de mayo de 2003.

VI

RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE


DESARROLLO
Oscar Tangelson* - Jos Octavio Bordn
La recesin iniciada en 1998, que solamente ha empezado ha revertirse en los ltimos meses, ha
sido, por su profundidad y duracin, una de las peores de la historia. Argentina tiene en la
actualidad ms de la mitad de sus habitantes en situacin de pobreza y 40% de la poblacin
econmicamente activa con problemas de empleo. Aunque la economa ha empezado a crecer
nuevamente, quedan por delante muchos desafos para consolidar el crecimiento econmico y
restaurar el tejido social e institucional afectado por la crisis.
La debilidad de Argentina para generar un desarrollo econmico sostenible va ms all de la crisis
actual: desde los aos setenta hasta la actualidad nuestro pas ha tenido una de las tasas de
crecimiento ms bajas de Latinoamrica, casi un tercio por debajo del promedio de la regin, y
ciertamente mucho menor a la de los pases ms dinmicos en las Amricas o en el Sudeste
Asitico. Tan preocupante como el bajo crecimiento es su volatilidad: Argentina ha oscilado entre
fases de crecimiento y recesin mucho ms frecuentemente que la mayora de los pases de la
regin. La variabilidad del crecimiento argentino es dos veces ms alta que las de Brasil, Mxico y
Chile, por ejemplo, y se parece ms a las de Nicaragua y Hait, o las de los pases de Africa al Sur
del Sahara que sufrieron conflictos armados.
Esta volatilidad promueve comportamientos cortoplacistas de inversin y consumo, genera
incentivos para que los argentinos coloquen su riqueza financiera fuera del pas, y produce la
emigracin de gente capacitada en cuyo capital humano el pas ha invertido sumas elevadas. El
impacto social de las crisis es tambin muy importante: es claro que las crisis econmicas tienen
consecuencias nefastas en trminos de pobreza y desempleo.
Parte de las razones de la extrema volatilidad argentina tiene que ver con una estructura econmica
vulnerable a shocks externos (financieros) que sufri el pas en especial desde el tequila de 1995
La vulnerabilidad es tambin resultado de polticas que exacerbaron la primarizacin de las
exportaciones argentinas, y de seguir arrastrando el legado de deudas pblicas imprudentes
contradas a fines de los aos setenta y nuevamente durante la dcada del noventa.
Otro elemento que ha contribuido a la vulnerabilidad y volatilidad de la economa argentina, ha sido
el repetido ciclo de sobrevaluacin y subvaluacin de la moneda. El ltimo ciclo, iniciado en 1991,
ha sido el ms daino y explosivo de la historia argentina moderna. Una Poltica de Estado debera
ser evitar poner en marcha nuevamente el ciclo de sobrevaluacin/subvaluacin. Pases como
Australia pueden financiarse en su propia moneda porque, entre otras cosas, han seguido polticas
cambiarias, monetarias, y fiscales a la vez ms flexibles y ms prudentes que las argentinas, y no
generaron los violentos ciclos de apreciacin y devaluacin que ha sufrido nuestro pas (ver
Grfico).

Secretario de Poltica Econmica.

VII

Evolucin del Tipo de Cambio Real 1972-2001


3.500

ARGENTINA

3.000

2.500

2.000

AUSTRALIA
AUSTRALIA
1.500

1.000

0.500

19
70
19
71
19
72
19
73
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02

0.000

Finalmente, otra fuente importante de volatilidad y por ende de bajo crecimiento econmico, ha
sido la inestabilidad del marco poltico. Una manifestacin de sta es que mientras el crecimiento
promedio anual de la economa argentina desde los sesenta ha sido de aproximadamente 2.7%, el
promedio de crecimiento de los aos con cambios presidenciales (mediante elecciones o por golpes
de estado) ha sido negativo (- 0.9%) y el promedio del resto ha llegado a 4.5%.
La importancia de un marco ms estable de Polticas de Estado, aceptado democrticamente por la
ciudadana, es crucial para mantener altas tasas de crecimiento en el tiempo.
En los diferentes estudios de casos del trabajo UN-BID, uno de los reclamos de los empresarios ha
sido evitar cambios bruscos en la macroeconoma y en los marcos jurdicos y reglamentarios, y
mejorar la transparencia y control de los actos del gobierno en todas sus instancias. Los pases en
Amrica Latina con mejores ndices de crecimiento y de reduccin de la pobreza han sido aqullos,
como Costa Rica y Chile que han mantenido polticas econmicas y marcos jurdicos estables y que
han avanzado en la transparencia de las instituciones y el control de la corrupcin.
Argentina tiene que responderse dos preguntas bsicas: cmo se crea y distribuye la riqueza de una
Nacin y cmo se logra ms y mejor democracia. Nuestro pas necesita la reconstruccin de
valores, empezando por el fortalecimiento de la familia, la tica individual y social, la solidaridad
con el prjimo, especialmente con el ms dbil y vulnerable, el respeto por la ley y las instituciones
as como la recuperacin de la cultura del trabajo y del ahorro. Avanzar en esas dimensiones es
fundamental.
A la vez se necesita una Estrategia Argentina de Desarrollo con un patrn de crecimiento
econmico de tasas elevadas y estables, con eficiencia y equidad en la distribucin. La equidad es
relevante no slo como valor democrtico en s mismo sino tambin como fuente de crecimiento.
Con un marco adecuado de polticas y el fortalecimiento de los valores bsicos de convivencia y
dilogo democrtico, se pueden lograr tasas de crecimiento sostenido de 4-5% anual, con
variabilidad reducida. Un crecimiento estable y de amplia base social permitira bajar el desempleo,
VIII

y junto con polticas sociales y educativas, se podra disminuir la pobreza significativamente en los
prximos 5 aos.
Argentina tiene una serie de fortalezas que le permiten pensar en esos escenarios ms optimistas:
segmentos de la poblacin altamente capacitados y emprendedores, buena infraestructura de
telecomunicaciones alcanzada durante la dcada del noventa, abundantes recursos naturales y
energa, sectores productivos con mejoras microeconmicas de tecnologa y organizacin de la
produccin alcanzadas tambin en los noventa, y la insercin en diferentes procesos de integracin
econmica, principalmente Mercosur junto con Chile y Bolivia, pero incluyendo tambin en el
futuro la vinculacin con el ALCA, la Unin Europea y otros futuros acuerdos regionales de
comercio.
Sin embargo, tambin hay debilidades y restricciones que hay que superar. Por ejemplo, los
argentinos no creen en sus dirigentes y en el exterior no creen en los argentinos. Ha habido una
gran erosin de los valores, las instituciones, el respeto por la ley, el estado de derecho y los
contratos. El nivel de ahorro interno ha sido bajo histricamente, o los ahorros se han ido al
exterior como fuga de capitales. La deuda pblica es muy elevada y el default ha lastimado
gravemente la solvencia del sistema de jubilaciones y de las instituciones financieras locales,
afectando a los depositantes. El sistema financiero se mantiene en un estado de mucha fragilidad y
debe ser reconstruido rpidamente.
Por la concepcin del Estado ausente de los noventa, la capacidad de gestin del Estado est
limitada por escasez de recursos humanos calificados, estables y bien remunerados, procedimientos
administrativos y equipamiento obsoleto, superposicin de funciones, y la falta de transparencia y
controles que favorecen la corrupcin, la inoperancia, y el despilfarro. A lo largo de los ltimos
aos se ha ido destruyendo la seguridad jurdica, y esto afecta a las inversiones, especialmente en
infraestructura, que se necesitan para aumentar el empleo y mejorar la competitividad de la
economa en su conjunto y de las distintas regiones productivas del pas. La ausencia de una poltica
de infraestructura articulada con las necesidades del tejido productivo a nivel de sectores y regiones
constituye una de los principales pasivos que se heredan. Entre el empresariado todava hay un
desarrollo limitado de las mejores prcticas productivas y administrativas, las cuales se encuentran
concentradas exclusivamente en determinados sectores productivos y regiones; y la tasa de
natalidad de nuevos emprendedores es baja. Tambin hoy se visualiza claramente que la estrategia
seguida por el sector privado de endeudarse en el exterior, sin que ello haya significado poder
alcanzar una capacidad productiva de repago de esa deuda contrada en moneda dura, no era
sustentable.
Como se dijo, la Argentina tiene una estructura de exportaciones primarizada y con una oferta
exportable concentrada por productos y regiones. El mercado interno est muy deprimido por las
cadas del empleo y del salario real.
Hay altos niveles de pobreza y fragmentacin social y
tenemos un federalismo catico, injusto e ineficaz y una moneda dbil.
Pero esas restricciones se pueden superar con un conjunto integrado de polticas y el adecuado
liderazgo poltico que genere consensos democrticos estables. En el
cuadro siguiente se presentan esquemticamente seis grupos de temas para dicho programa:
primero, un marco macroeconmico estable con reduccin de la vulnerabilidad externa y mayor
seguridad jurdica; segundo, el aumento del empleo digno y el fortalecimiento del mercado interno;
tercero, una insercin competitiva en la economa mundial con productos de calidad e identidad
nacional; cuarto, el desarrollo de la sociedad del conocimiento; quinto, la conformacin de un
Estado eficiente, transparente, y honesto; y sexto, la satisfaccin de las necesidades bsicas de la
IX

poblacin, especialmente de los grupos ms vulnerables.


diferentes componentes.

Empleo digno en un
mercado interno ampliado

Estabilidad y
Previsibilidad,
Macroeconmica y
Jurdica

Competitividad Sistmica,
Territorial, y por
Tramas/Cadenas

A continuacin se desarrollan los

Desarrollo Humano y
Desarrollo Econmico

Creacin de una Sociedad


del Conocimiento

Satisfaccin de
Necesidades Bsicas y
Atencin de Grupos
Vulnerables

Un Estado Eficaz,
Transparente y Honesto

ESTABILIDAD Y PREVISIBILIDAD MACROECONMICA Y JURDICA


Se requiere establecer un rgimen monetario, cambiario y fiscal que mantenga la inflacin baja, un
tipo de cambio real estable, sostenible que asegure competitividad a la economa y cuentas pblicas
balanceadas que permitan absorber impactos exgenos con menores costos en trminos de actividad
econmica y empleo, as como tambin evitar la generacin de nuevas rigideces estructurales, tales
como niveles y estructura del endeudamiento pblico y privado que sean insostenibles en el
mediano plazo.
La experiencia histrica de los agentes econmicos en la Argentina, reforzada por la crisis reciente,
hace que predominen conductas defensivas que influirn sobre las decisiones de gasto y de
ahorro/inversin. Solamente cuando los actores econmicos perciban una mayor estabilidad
macroeconmica y jurdica van a reconstituir la trama de contratos y extendern sus horizontes
temporales para las decisiones de consumo, inversin y produccin. La competitividad no se
asegura con polticas macroeconmicas. Estas son slo el marco necesario, pero requiere un sector
empresario con dinmica propia y comprometido con la realidad.
Se revelan como condicionantes de primer orden el ordenamiento fiscal, la nueva configuracin
cambiaria-monetaria-fiscal y la estabilizacin del sistema financiero. Estos temas se discuten a
continuacin.

Cuentas fiscales ordenadas y sostenibles en el tiempo. Aprender a vivir con lo


nuestro en trminos del gasto pblico.
Una de las fuentes de inestabilidad macroeconmica en la Argentina ha sido el dficit fiscal que
llev a endeudamientos insostenibles (el origen de la crisis de la deuda de los ochenta, que an
sigue sin resolverse), a la erosin del sistema bancario local (que acumul parte de la deuda
pblica), y a crisis cambiarias violentas con episodios de hiper y de alta inflacin. La deuda es el
producto de un gasto pblico y un consumo privado no sustentado por la produccin.
La nica manera de resolver este foco de inestabilidad macroeconmica y de deterioro social de
nuestro pas, es aprender a vivir con lo nuestro desde el punto de vista de las finanzas pblicas.
Los gastos y los ingresos deben estar alineados de acuerdo con las prioridades de la sociedad, sin
recurrir a emisin monetaria que genere inflacin no deseada, ni a endeudamiento que comprometa
el funcionamiento de la economa y la solvencia de generaciones futuras.

Sustentabilidad fiscal: Sentar las bases para resolver el tema de la deuda pblica,
pendiente desde los aos ochenta.
El problema del endeudamiento externo se viene arrastrando desde los aos ochenta. El
endeudamiento adicional de los noventa, en parte relacionado con la transicin desfinanciada del
sistema de jubilaciones pblicas a un mecanismo de capitalizacin, elev nuevamente el
endeudamiento pblico y llev al posterior incumplimiento de los pagos por parte del gobierno. A
los efectos de reducir la vulnerabilidad de la economa y sentar las bases de un crecimiento
sustentable, se requiere bajar el costo del servicio de la deuda como proporcin de las exportaciones
a aproximadamente la mitad, como resultado del aumento de exportaciones y la renegociacin de la
deuda.
Respecto a las cuentas pblicas, la reprogramacin de la deuda deber compatibilizar la
imprescindible regularizacin de las relaciones financieras internacionales del pas con las
necesidades de atender demandas de prestaciones sociales por parte del Estado. Para evitar que se
generen expectativas adversas acerca del cumplimiento simultneo de ambos compromisos, debern
establecerse bases de polticas fiscales, tanto desde el punto de vista recaudatorio como del gasto,
compatibles con aquellas necesidades de financiamiento. A la vez, como producto de la leccin
aprendida, la poltica de ingresos y gasto pblico deber contemplar la forma de integrar fondos
anticclicos.
Para que el esquema de pagos no sea fuente de nuevas perturbaciones, su solucin debe ser creble,
interna y externamente. Los criterios para la negociacin deben ser: eficiencia, realismo, fortaleza,
dilogo y comunicacin, y tratamiento parejo dentro de la misma clase de acreedores.
Fijar las bases para la solucin de la deuda pblica externa tambin va a ayudar a normalizar la
deuda privada externa, reduciendo el riesgo de bancarrota y de ventas forzadas de empresas
localizadas en el pas, bajando el costo del crdito para el sector privado, y facilitando la
reanudacin del proceso de inversin.

XI

La reforma fiscal
La construccin de un esquema sostenible de ingreso-gasto consolidado requiere una serie de
reformas necesarias en las reas de poltica tributaria, en el sistema previsional, en las finanzas
pblicas provinciales y en las relaciones fiscales entre distintas jurisdicciones de gobierno.
Pensando en el futuro, dado que no es deseable recurrir a la inflacin y acceder a nuevo
endeudamiento, el financiamiento del gasto pblico deber basarse en la recaudacin tributaria. En
este contexto, el problema del combate a la evasin y elusin fiscal existente en las distintas
jurisdicciones, adquiere una mayor relevancia que la que ha tenido en los noventa. As, parece
conveniente incluir en la agenda de poltica econmica acciones orientadas a hacer ms eficaz y
eficiente la recaudacin tributaria, incluyendo el avance de la informatizacin y el cruce de
informacin, la aplicacin de programas de auditora impositiva con controles cruzados, mejoras en
la infraestructura y polticas de personal y la actualizacin de los procedimientos administrativos y
penales.
Concurrentemente debe simplificarse la estructura tributaria, ampliar las bases de imposicin,
reducir alcuotas, ir reduciendo o eliminando impuestos distorsivos y eliminar diferimientos y
exenciones as como otras formas de resignacin de tributos muchas de los cuales han sido usados
discrecionalmente - con la sola excepcin de los que se destinen a la promocin y radicacin de
nuevas inversiones.
Luego de las reformas impositivas y del establecimiento de una precisa corresponsabilidad fiscal
entre las distintas jurisdicciones se debe dar estabilidad a la carga tributaria y al marco normativo,
requirindose procedimientos legislativos especiales (supermayoras) para aprobar modificaciones.
El principio de estabilidad fiscal es fundamental a los efectos de la captacin de inversin extranjera
directa. Deben fortalecerse los mecanismos de recaudacin para eliminar la evasin impositiva.
Deben eliminarse adems las amnistas impositivas por la seal que generan en los contribuyentes.

La reforma previsional
El dficit del sistema previsional, que ha tenido carcter estructural desde antes de la
Convertibilidad, se exacerb con la reforma de 1994 y con la afectacin de sus ingresos a gastos
generales de la Nacin. Se debe analizar un nuevo rgimen de prestaciones del sistema de
seguridad social y el correspondiente esquema de recaudacin de aportes que lo financie. Esa
reforma del sistema previsional debera considerar el abanico de propuestas alternativas que van
desde la generalizacin del sistema de capitalizacin, hasta el retorno a un rgimen de reparto o
diversas combinaciones o coexistencia de los mismos. Especialmente, para las dos ltimas
alternativas, se debe solucionar la inconsistencia entre proporcionalidad y reparto de modo que,
para asegurar una relacin equilibrada entre haber y salario as como la estabilidad de las
prestaciones (p.e., edad de jubilacin), debe procurase que el financiamiento se obtenga sin recurrir
al incremento de aportes patronales y personales o a asignaciones especficas de impuestos
nacionales.
En el caso de mantenerse el rgimen actual, habr que solucionar los problemas de financiamiento
del rgimen de reparto que tienen su raz en los resultados de la reforma de 1994. Dicha reforma
determin un esquema de financiamiento incompatible con la relacin haber/salario al dar lugar a
una relacin elevada y, a la vez, resignar aportes patronales. Adicionalmente, otras acciones
especficas debern emprenderse destinadas a estimular el empleo y su formalizacin as como a
evitar la evasin de las contribuciones.
XII

Tambin, deber tratarse la situacin de las colocaciones pblicas como privadas de las AFJP, el
nivel real de beneficios del sector pblico y la cobertura futura de la poblacin mayor de edad. Se
hace imprescindible la definicin de algn esquema de prestaciones asistenciales con cobertura
universal y con financiamiento no contributivo.
El problema de los desequilibrios provinciales, generados en parte por los costos previsionales de
algunas polticas provisionales llevadas adelante por algunas administraciones provinciales,
merecer un tratamiento particular.
Es importante evaluar las reformas en el marco de lo que se llama contabilidad generacional para
asegurar equidad entre cohortes poblacionales y evitar que se pasen los costos del sistema actual a
generaciones futuras.

La relacin Nacin-Provincias
A lo largo de los 90 el creciente desequilibrio fiscal de las provincias se debi a tasas de aumento
del gasto superiores a las de sus ingresos. Las provincias incrementaron sus gastos como producto
de la descentralizacin de los servicios de salud y educacin. Pero, simultneamente, enfrentaron la
reduccin de ingresos tributarios de acuerdo a la reasignacin de recursos coparticipados a los
efectos de financiar el Sistema Nacional de Previsin Social y otros gastos de la Nacin. Tambin
influy que el aumento de la recaudacin de la masa coparticipable no tuvo un crecimiento
proporcional de las transferencias a las provincias debido a la introduccin de asignaciones
especficas entre los tributos as como a los cambios en los montos de trasferencias comprometidas
o, directamente, su incumplimiento. Tambin por falta de coordinacin federal del crdito, los
dficit provinciales se financiaron mediante la emisin de deuda garantizada con recursos de la
coparticipacin. Asimismo, debe reducirse los costos de los sistemas previsionales provinciales, la
evasin fiscal y mejorar la administracin de los diferimientos fiscales.
De todas maneras, la situacin fiscal de las provincias es muy heterognea. Los factores que ms
pueden contribuir a la convergencia de los desempeos fiscales es el cierre de las brechas de
desarrollo econmico y la armonizacin de las formas de gestin de la poltica pblica provincial.
Para ello, el cumplimiento de los Programas de Financiamiento Ordenado pactados con la mayora
de las provincias por el gobierno de transicin y su continuidad sobre bases de largo plazo debern
acompaar la mejora del rgimen de federalismo fiscal.
Dicho federalismo fiscal debe considerar una mayor correspondencia fiscal de gastos y recaudacin,
esquemas anticclicos y transferencias compensatorias, y mecanismos de incentivos, penalizacin y
control Ley de Responsabilidad Fiscal-, as como asegurar la descentralizacin de los servicios
pblicos y la reduccin de las burocracias centrales.

Un tipo de cambio real estable y sostenible en el tiempo, con inflacin baja en un marco
monetario consistente.
El ltimo ciclo de sobrevaluacin/subvaluacin del peso ha sido muy daino para la economa, la
produccin y la sociedad argentina. El perodo de sobrevaluacin del peso en los noventa llev a la
quiebra de empresas argentinas que hubieran sido competitivas con paridades ms realistas y
sostenibles del tipo de cambio.

XIII

Cuando las condiciones cambiaron, del peso fuerte/dlar barato se pas bruscamente a la situacin
inversa. Despus de 15 trimestres de recesin, la alteracin cambiaria que la Argentina sufri en la
primera mitad del ao 2002 profundiz la recesin, hizo subir los ndices de desempleo y pobreza,
gener la ruptura mltiple de contratos y contribuy a la emigracin de gente capacitada para
obtener salarios ms acordes con su capital humano. Pero es importante resaltar que esta necesaria
salida no se dio en un marco ptimo dada las presiones de los distintos actores econmico sociales
que delataban el agotamiento del modelo de los noventa.
Se necesita que Argentina implemente lo que no ha tenido nunca en su historia moderna: una
poltica cambiaria basada en el mantenimiento de un tipo de cambio real razonablemente estable y
competitivo a niveles que reflejen condiciones de sostenibilidad de mediano y largo plazo de las
cuentas externas, considerando las perspectivas de exportaciones, importaciones y flujos
financieros.
Argentina tiene que pensar en un rgimen cambiario basado en un anclaje ms flexible, pero a la
vez prudente. Como en el caso Chile, Israel y otros pases, antes de adoptar un marco ms firme de
metas de inflacin, el esquema para la Argentina en los prximos 5 aos debera basarse en una
combinacin de tipo de cambio real estable, sostenible y competitivo en el mediano plazo,
conjuntamente con metas de inflacin decrecientes.
La cuenta de capital debe ir abrindose paulatinamente. De la experiencia chilena y de otros pases
queda claro que algunos de los elementos ms importantes para evitar shocks externos transmitidos
por flujos de capital tienen que ver primero con el mantenimiento de un tipo de cambio realista y
flexible que no genere incentivos para el endeudamiento con el exterior (tales como seguros de
cambio implcitos), y segundo, un mecanismo de supervisin prudencial estricto para el sistema
bancario que impida una intermediacin imprudente con descalces de moneda. Queda por debatirse
la necesidad de otros mecanismos que limiten la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo,
como los requerimientos de constitucin de reservas y otros esquemas de mercado que operan va
precios. Debern disearse los instrumentos necesarios para limitar los movimientos especulativos
de capital.

Sanear y reactivar el sistema financiero, como mecanismo central de crecimiento


La vulnerabilidad del sistema financiero a lo largo de los 90 se centr en el crecimiento bancario
excesivamente fondeado en moneda extranjera que, a la vez, sobreexpandi el crdito denominado
en moneda extranjera, especialmente otorgado a sectores cuyos ingresos se denominan en pesos.
Desde fines de los noventa el sistema bancario comenz a acumular deuda pblica de un Estado
cuyos ndices de solvencia estaban deteriorndose. La convergencia de esas vulnerabilidades con la
recesin econmica iniciada a fines de los noventa, el aumento del riesgo pas y el corte del crdito
internacional, llev a la corrida bancaria que motiv la inmovilizacin de los depsitos. Luego el
default de la llamada deuda externa y el tratamiento asimtrico de activos y pasivos bancarios
llev a la actual situacin de crisis del sistema financiero.
Desatada la crisis, el sistema bancario y el crdito deben pasar por un proceso de saneamiento. La
experiencia internacional de diversas crisis financieras ensea que la recomposicin del crdito es
un proceso lento y ms basado en operatorias tradicionales que en instrumentos nuevos. Tal
recomposicin deber ser acompaada de una reestructuracin del sistema bancario que va a estar
condicionada por la estabilidad monetaria y cambiaria, y va a requerir el saneamiento patrimonial
de las entidades completando el proceso de compensaciones por decisiones asimtricas del gobierno
y de cancelacin o refinanciacin de los redescuentos otorgados por el BCRA durante la crisis.
XIV

La reestructuracin deber comprender, al menos, liquidaciones de un nmero limitado de bancos


no viables y capitalizacin de entidades. Se requiere mejorar el sistema institucional y el rgimen
prudencial, incluyendo la instauracin de un seguro de depsitos, una operatoria limitada en
moneda extranjera, lmites a la tenencia de bonos del Estado y de otorgamiento de crditos al
mismo y el incremento de medidas de supervisin y control del sistema bancario con un enfoque
anticclico, considerando previsionamiento, clasificacin deudores, garantas, exigencias de capital
segn desempeo de deudor, descalce de plazos y monedas, y financiamiento a gobiernos.
No es recomendable ni parece necesario producir cambios en la arquitectura institucional para
sustituir la actual por otra de tipo narrow banking, banca off-shore o la dolarizacin generalizada de
las operaciones financieras.
La banca pblica deber ser reordenada y readecuada para atender PyMEs, el microfinanciamiento,
regiones y zonas especiales, y la expansin de la bancarizacin a los beneficiarios de programas
sociales (por ejemplo, mediante tarjetas de dbito y cuentas corrientes).
Otra recomendacin para el desarrollo de un sistema bancario sano es que el desarrollo del
financiamiento sea equilibrado entre las fuentes bancarias y el mercado de capitales. Se debern
desarrollar fondos de inversin con instrumentos de financiamiento de mediano y largo plazo en
pesos o en moneda extranjera. Tambin debern mejorarse las ventajas competitivas del mercado
burstil nacional as como la generacin de instrumentos nuevos que capten las inversiones de los
inversores institucionales locales como las AFJP. Pero se debe tener claro que estos nuevos
instrumentos son complementarios, - requieren de un tiempo de maduracin para su difusin y
utilizacin por parte del sector privado - y no reemplazan las funciones de la banca tradicional.
COMPETITIVIDAD SISTMICA, TERRITORIAL Y POR TRAMAS/CADENAS
Argentina necesita de una estrategia de desarrollo productivo de la que careci durante los ltimos
treinta aos. Se puede sealar que luego del agotamiento del modelo de sustitucin de
importaciones nuestro pas no ha podido disear una nueva estrategia de desarrollo productivo.
La inestabilidad institucional y macroeconmica sealada anteriormente y la estabilidad de
enfoques macroeconmicos no favorables a la produccin contribuyeron a un escenario de creciente
desarticulacin productiva a nivel de encadenamientos, sectores y regiones. Un elemento no menor
que debe destacarse es la existencia de un comportamiento inercial en materia econmica en la cual
se ha visualizado a la poltica macroeconmica como condicin necesaria y suficiente para el
crecimiento econmico sin importar las cuestiones micro a nivel de sectores, tramas productivas o
regiones.
La realidad argentina ha demostrado que la macro por si sola no resuelve problemas de
competitividad especficos ni las polticas especificas (las micro) resuelven los problemas si no
cuentan con un escenario macro sustentable. La existencia de un entorno macroeconmico estable y
un marco institucional slido configuran los requisitos bsicos para el desarrollo.
La dcada de noventa nos deja a nivel productivo una serie de activos y pasivos. Como activos
podemos sealar la conformacin de sectores y empresas que han adquirido las mejores prcticas
internacionales a partir de un aparato productivo, la modernizacin tecnolgica, una infraestructura
en servicios de telecomunicaciones moderna y eficiente, algunos procesos de globalizacin o de
regionalizacin de algunas empresas argentinas, una importante participacin de la empresa
XV

transnacional en la economa argentina, y la conformacin de un mercado ampliado con el


Mercosur y la asociacin de ste con Chile y Bolivia.
Como pasivos podemos sealar la desarticulacin de muchas cadenas productivas a partir de las
seales de precios relativos que imper durante la Convertibilidad con un creciente peso en la
utilizacin de insumos importados por parte de los eslabones que sobrevivieron; la desaparicin de
empresas y sectores completos que hubieran podido tener la posibilidad de reconversin si no
hubieran estado sometidos a un proceso simultaneo de retraso cambiario; la apertura unilateral de
importaciones y la debilidad de los mecanismos de control aduanero y de defensa contra las
prcticas comerciales desleales.
Este mismo escenario conllev una creciente primarizacin y concentracin de la oferta exportable,
el mantenimiento de una alta mortandad de empresas con bajas tasas de natalidad de nuevos
emprendedores y una excesiva concentracin del dinamismo en determinadas regiones del pas. Al
respecto, las diferencias de desarrollo entre regiones lejos de reducirse se han acentuado.
En cierta forma las polticas activas va ofertismo fiscal que fueron aplicadas durante los noventa
tuvieron ms que ver con la necesidad de compensar o amortiguar los efectos sobre la produccin
del esquema de precios relativos imperante que con una estrategia proactiva de mejora de la
competitividad.
Sin lugar a dudas el resultado de los noventa arroja un aparato productivo ms moderno y
competitivo que el de comienzos de la dcada pasada pero insuficiente desde el punto de vista de
las demandas y expectativas de la sociedad en trminos de empleo, ingresos y bienestar. Los
trabajos desarrollados por el Proyecto permiten obtener una fotografa bastante precisa tanto de los
activos como de los pasivos existentes.
Desde el punto de vista del proceso de asignacin de recursos, interesa sealar que la estructura de
incentivos implcita en los nuevos precios relativos de la economa post convertibilidad se redefini
a diferencia del rgimen predominante durante la dcada anterior- a favor de los bienes
comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga
contra los abastecimientos importados.
Un elemento de recomendacin central para una futura Estrategia Nacional de Desarrollo pasa por
el abandono de los falsos dilemas entre el sector agropecuario y la industria. Muy por el contrario,
la actual complejidad productiva seala un amplio campo de interaccin positiva entre estos
sectores y los dems sectores econmicos. Precisamente el abordaje de algunos estudios realizados
por el proyecto trabajando con el concepto de trama productiva lo confirman.
Tambin se requiere de una mayor responsabilidad del sector empresario en el sentido de participar
y cumplir un rol activo en la Estrategia Nacional de Desarrollo no slo como usuario de las polticas
productivas que se establezcan sino tambin, en la discusin de la propia estrategia que se fije
asumiendo responsabilidades y deberes.
Tomando como dato las recomendaciones sealadas en el punto estabilidad y previsibilidad
macroeconmica y jurdica, la mejora de la competitividad sistmica del aparato productivo supone
el abordaje simultaneo de los siguientes objetivos:
El fortalecimiento de los sectores que han alcanzado mayor dinamismo durante los noventa
(tramas y cadenas agroalimentarias)
La reconstitucin de cadenas productivas desarticuladas con competitividad potencial con
impacto sobre el empleo.
XVI

La consolidacin de un ambiente amigable para el desarrollo de negocios y para el


surgimiento de nuevos emprendedores y el desarrollo de las pymes.
La promocin de sectores estratgicos donde Argentina puede llegar a alcanzar un rol
relevante (software - servicios informticos, biotecnologa, sector gasifero, bienes
culturales)
Alcanzar un mayor equilibrio en el desarrollo productivo entre regiones.
La profundizacin del Mercosur y a partir de sta el mantenimiento de negociaciones
econmicas - comerciales con otros acuerdos regionales de comercio y a nivel multilateral
(OMC) a efectos de alcanzar un mejor acceso a los mercados para nuestra oferta exportable
bajo el principio de que nada est convenido hasta tanto no se haya acordado la totalidad de
los temas de negociacin - single undertaking -.

El fortalecimiento de los sectores que han alcanzado mayor dinamismo


durante los noventa (tramas y cadenas agroalimentarias)
A lo largo de la dcada de los noventa, la agricultura argentina experiment un proceso de
modernizacin y crecimiento sin precedentes en los ltimos tiempos, en un marco de expansin de
la oferta disponible de tecnologas y de profundas transformaciones tcnico-productivas,
fomentando su internacionalizacin. En los componentes del proyecto se trabaj a nivel de trama
productiva para el caso del maz, carne bovina, lcteos y oleaginosas.
Si bien los trabajos desarrollados no abarcan a la totalidad de la produccin primaria,
independientemente de las particularidades de cada una de las tramas analizadas, surgen en todos
los casos la identificacin de potenciales avances dentro de la cadena de valor de cada trama que
pueden ser alcanzados y tambin ciertos lineamientos de accin que debe seguir la poltica pblica
en funcin de este objetivo.
En este sentido, un comn denominador que se ve en todos los trabajos realizados sobre la cadena
agroalimentaria es la necesidad de contar con una nueva institucionalidad entre sector pblico y
sector privado a partir de la cual se definan y se articulen las polticas para cada trama. Mejorar la
coordinacin en la definicin y ejecucin de las acciones aparece como prioritario. Lo sealado
podra traducirse en la necesidad de crear la figura de los consejos de competitividad como
instancia interministerial e interjurisdiccional (Agricultura, Salud, Medio Ambiente, Cancillera)
con un rol estratgico.
Esta instancia significara el abordaje en dicho mbito de todos los aspectos que hacen al
desenvolvimiento de cada trama productiva en lugar del abordaje parcial que supone trabajar
separadamente con cada eslabn de la trama. Este nuevo enfoque permitira enfrentar algunos de los
principales desafos que tienen por delante las tramas que se analizaron entre otros:
Una mejor coordinacin entre las diversas etapas productivas en cada trama, con el objeto
de producir sinergas que permitan una mejora de la competitividad global de la misma.
Problemas generados por la ausencia de normas homogneas que acten tanto en el circuito
productivo que se destina al mercado externo como en el que se destina al mercado interno.
Por ejemplo, la necesidad de estndares uniformes de calidad.
Problemas de coordinacin entre jurisdicciones en lo que respecta a las actividades de
regulacin.
Cmo establecer formas de ajuste equilibradas entre los distintos eslabones de las tramas
agro-industriales, cmo se distribuye la rentabilidad en la fase ascendente del ciclo y cmo
XVII

se distribuyen los costos entre los distintos participantes de la cadena en la fase


descendente.
El insuficiente desarrollo de la infraestructura logstica y de transporte (problemas
vinculados a la capacidad de almacenamiento, los altos costos de transporte y el insuficiente
desarrollo de corredores logsticos multimodales).
Plantear posibles estrategias de diferenciacin y diversificacin de productos con el
objetivo de aumentar el valor agregado de la oferta exportable. Ello es posible y en algunos
trabajos se establecen metas concretas que pueden alcanzarse.
Poder desarrollar una marca pas la cual se vuelve cada vez ms necesaria en el comercio
de comodities. Argentina cuenta con algunos elementos diferenciadores que le posibilitaran
conformar esa marca: suelos frtiles, atmsfera limpia, inexistencia de materiales
radiactivos, lejana de zonas afectadas por conflictos blicos, etc.

Los restantes trabajos desarrollados en el sector alimenticio se concentraron en la perfomance del


mismo en su comercio exterior como su competitividad a travs de diferentes metodologas.
Tambin se identificaron las posibilidades que existen en los segmentos de productos no
tradicionales de alto valor dado su dinamismo en el comercio internacional.
Argentina cuenta con fortalezas para poder avanzar en una estrategia tendiente al desarrollo de
productos diferenciados de alto valor. Entre stas podemos sealar como una de las ms
importantes producir alimentos con caractersticas naturales, ventaja que puede ser aprovechada a
travs de la conformacin de una marca pas que ya ha sido mencionado. La demanda del mercado
internacional, en especial la de los pases de altos ingresos, se ha concentrado en los alimentos
considerados naturales, orgnicos, frescos con garantas de inocuidad.
Durante los noventa nuestro pas ha tenido un importante dinamismo en el comercio internacional
de alimentos, aumentando su participacin en el comercio mundial que alcanza 2,8 por ciento. Sin
embargo, esta participacin de Argentina sigue siendo muy baja y muy distante de la capacidad de
absorcin de los actuales mercados importadores. Estudios realizados en el proyecto sealan que las
exportaciones de alimentos podran tener un factor de multiplicacin de 4,3 (de 600 millones de
dlares a 2.600 millones de dlares). Los trabajos sealan como factores limitativos para la
expansin de la produccin y de las exportaciones de alimentos, adems de la cuestin
macroeconmica, debilidades a nivel institucional vinculadas con:
El sistema de promocin comercial donde se identificaron problemas de articulacin entre
ste y los programas de desarrollo de las capacidades competitivas. Superposicin de
funciones, insuficiente coordinacin, escasez de recursos, ausencia de prioridades y escasa
participacin de los sectores privados.
El sistema de control sanitario.
El bajo nivel de investigacin y desarrollo.
Lentitud en las negociaciones internacionales para mejorar el acceso a los mercados
importadores.
Debilidad de las entidades empresarias representativas junto con la insuficiente escala de
las explotaciones y la poca asociatividad entre empresas.
Lo antes sealado constituye un punto de partida para la definicin de acciones de poltica pblica y
de la ingeniera institucional que el sector requiere.

XVIII

La reconstitucin de cadenas productivas desarticuladas con competitividad


potencial con impacto sobre el empleo
La dcada del noventa signific la desarticulacin de muchos encadenamientos productivos a partir
del esquema de precios relativos que imper durante la misma. En especial esta desarticulacin se
dio principalmente en los eslabonamientos productivos donde el impacto sobre el empleo era mayor
y en donde la densidad del tejido pyme era significativa.
El proyecto analiza algunos sectores especficos como es el caso del calzado, la industria de las
confecciones y la de la maquinaria agrcola que han recobrado cierto dinamismo a partir de la
devaluacin. Sin embargo el nuevo esquema de precios relativos no puede ser convenientemente
aprovechado por las empresas de estos sectores debido a la ausencia de estrategias de
especializacin productiva, la escasa articulacin con los proveedores tanto en trminos de
aprovisionamiento de material prima como de calidad de la misma (ausencia de integracin
vertical) as como problemas tecnolgicos vinculados al equipamiento existente.
Nuevamente aqu parece imponerse la necesidad a nivel de poltica pblica de conformar consejos
de competitividad para cada cadena productiva en los cuales se aborde la totalidad de los factores
que limitan el desenvolvimiento de stas y que no se relacionan con la cuestin macro, como por
ejemplo: las cuestiones vinculadas a la adopcin de estrategias de especializacin, integracin
vertical, calidad, aprovisionamiento de materias primas, diseo, marketing, desarrollo de marcas y
fomento de la asociatividad.
Un elemento especfico que los trabajos sealan es la necesidad de contar con un adecuado
funcionamiento de un sistema de tradings que facilite las exportaciones de estos sectores
productivos, para lo cual deben resolverse los problemas vinculados a la aplicacin del Impuesto al
Valor Agregado que limitan la utilizacin de este mecanismo de exportacin. Consideramos que los
lineamientos sugeridos en los trabajos deben ser profundizados para poder establecer
recomendaciones ms especificas y menos generales y ampliarse los mismos a otros sectores que no
han sido considerados en el proyecto, como por ejemplo los sectores pesca y forestal, la industria de
muebles con todo el complejo de la madera y el sector de la minera. En estos dos ltimos sectores
durante los noventa se establecieron marcos normativos especiales para el desenvolvimiento de
estas actividades pero que solo beneficiaron a los eslabones iniciales de ambos encadenamientos
resultando necesario la extensin de los mismos a los eslabones de mayor incorporacin de valor
agregado.
Por el contrario en sectores productivos como el pesquero, se debern revisar las reglas de juego
que rigieron durante la dcada pasada de manera tal de asegurar un balance equilibrado entre el
desarrollo de esta industria y la preservacin del recurso ictcola.

La consolidacin de un ambiente amigable para el desarrollo de negocios y para el


surgimiento de nuevos emprendedores y el desarrollo de las Pymes
Por ambiente amigable nos referimos a todos los aspectos que ayudan al desarrollo de los negocios,
tanto los que apuntan a su desenvolvimiento como a los factores que deben removerse. Cuestiones
tales como la necesidad de una adecuada infraestructura de servicios y de transporte, claridad y
transparencia en materia de regulaciones, calidad en la administracin de gobierno, tanto a nivel
nacional como provincial y municipal, constituyen activos que deben consolidarse en cualquier
estrategia de desarrollo que se quiera implementar.
XIX

Lo sealado reviste particular importancia si tenemos en consideracin el desarrollo desigual que


tienen las distintas regiones del pas, muchas de las cuales tienen como rasgo estructural la
debilidad o ausencia de tejido empresarial. En estas regiones, esto constituye una barrera
irremplazable que obliga a la necesidad de crear un clima favorable a los negocios y a las
inversiones.
La necesidad de reducir los costos burocrticos aparece como prioritario si tenemos en cuenta que
para constituir una empresa se necesita realizar al menos 14 tramites en diferentes ventanillas del
Estado con superposicin de controles y con un grado significativo de complejidad lo que produce
el efecto no deseado de incentivar la informalidad. En este sentido se hace indispensable la
simplificacin de trmites, controles y requisitos, como por ejemplo la constitucin de una nica
ventanilla que facilite la constitucin de nuevas empresas y el cumplimiento de requisitos durante el
funcionamiento de la empresa.
Sin perjuicio de la necesidad de implementar estas incitativas puntuales, el proyecto ha identificado
la necesidad que Argentina tiene de contar con una estrategia de desarrollo empresarial que es un
concepto ms abarcativo de lo que tradicionalmente se conoce como una poltica para las pymes. En
el trabajo especfico desarrollado, con respecto a las pymes se establece la necesidad de contar con
un marco institucional y normativo que respalde los derechos y garantas de las mipyme.
Si bien ha crecido en los sectores dirigenciales la importancia de las pymes para la generacin de
empleo esto an no se ha traducido en una poltica de estado. Los cuatro ejes de accin de una
poltica pymes propuestos pasan por la creacin de nuevas empresas, el fomento de la innovacin,
la internacionalizacin y la generacin de nuevos instrumentos de financiamiento. Finalmente, el
trabajo revaloriza la gestin local de la poltica pyme y establece una propuesta de instrumentos de
accin y de los recursos necesarios para su implementacin.
La promocin de sectores estratgicos donde Argentina puede llegar a alcanzar un
rol relevante (software - servicios informticos, biotecnologa y bienes culturales)
Argentina debe delinear un patrn de especializacin productiva y dentro de ste no puede estar
ausente una clara estrategia nacional en el mbito de la alta tecnologa, y en general en todo lo
relacionado con la llamada nueva economa. Cuenta para ello con un gran capital humano, de
caractersticas socioeconmicas y culturales similares a la de los pases ms desarrollados. ste es
un activo con el que no muchos pases cuentan, que permite anclar a sus recursos humanos ms
calificados en el pas.
Lamentablemente este activo se ha estado perdiendo debido a la emigracin de recursos humanos
calificados hacia los pases desarrollados, hecho que termina constituyendo un subsidio que los
pases menos adelantados otorgan a los desarrollados, los cuales tienen un problema de demanda de
recursos humanos que excede a la oferta disponible. Es indispensable generar polticas que permitan
evitar esta emigracin, a travs de la generacin de oportunidades de desarrollo laboral en el pas.
En este marco general, desarrollar una industria de produccin de software y de servicios
informticos competitiva a nivel mundial, permitira aprovechar las ventajas que brinda la economa
global: permitir a las economas no centrales insertarse en la cadena de creacin de valor de
intercambio a nivel global. En definitiva, promover el acceso de la Argentina a los beneficios de la
nueva economa constituye la respuesta estratgica del pas a los desafos del mundo globalizado.

XX

En materia de desarrollo de software algunos pases han optado por polticas pasivas que se han
limitado a abrir los mercados internos, a flexibilizar los procesos de adopcin y dejar que
nicamente las fuerzas individuales definan la estructura de operacin y de incorporacin de
tecnologa. ste ha sido el caso de Argentina.
Consecuencia de esto son los fuertes costos de oportunidad. Los pases que han adoptado estrategias
directas o indirectas de estmulo en esta rea de la industria han permitido elevar la productividad y
competitividad en el sector privado de la economa y con ello propiciar el bienestar de la sociedad.
Las estrategias de desarrollo de la industria de software seguidas por los pases de entrada tarda al
sector pueden ser clasificadas en dos grandes grupos. Por un lado, aqullas que impulsan el
desarrollo de una industria local a travs de la simple exportacin de mano de obra calificada o la
exportacin de desarrollos de software a partir de contratos con empresas extranjeras. Por otro lado,
aparecen aquellas estrategias de exportacin de productos de software de desarrollo local y de
atraccin de inversiones extranjeras como el caso de Irlanda o Singapur. Este ltimo tipo de
estrategia es la que parece ofrecer un mayor potencial para un pas como Argentina que puede
llegar a captar en los prximos aos el 5 por ciento del mercado internacional.
Se ha elaborado en el marco del Proyecto un trabajo especifico en torno de este sector, de la
potencialidad existente as como de los lineamientos de poltica que pueden desarrollarse.
En el caso de la biotecnologa sta constituye un rea en la que existe un punto de partida local con
algn nivel de solidez y son menores los limitantes relacionados con la experiencia acumulada y
con la escala de produccin.
La biotecnologa no constituye un nuevo sector industrial. Por el contrario, es una tecnologa
horizontal que cruza todas las reas y disciplinas impactando en numerosos sectores productivos,
aportando insumos para que los mismos incrementen su competitividad.
Existe un nmero importante de empresas que aplica la biotecnologa en Amrica Latina,
principalmente localizadas en los pases con mayor capacidad de investigacin como Argentina,
Brasil y Mxico. Se encuentran mayormente concentradas en la produccin de insumos agrcolas
(semillas, variedades vegetales, inoculantes, pesticidas, fertilizantes, productos veterinarios y
gentica animal) productos farmacuticos, productos de diagnstico humano y qumica fina
(aminocidos, pigmentos, antibiticos, vitaminas, etc.)
Argentina requiere de la implementacin de un programa de promocin y fomento de la
biotecnologa del que hasta ahora carece. El Proyecto no ha abordado el anlisis de la biotecnologa
como sector sino que solamente se ha trabajado el tema en funcin del anlisis realizado para las
tramas agroindustriales. Se considera que se deber profundizar esta temtica dada su importancia
estratgica.
Alcanzar un mayor equilibrio en el desarrollo productivo entre regiones
El desarrollo econmico desigual entre las distintas regiones del pas es un rasgo estructural que se
ha mantenido inalterable durante toda nuestra evolucin econmica. Esta disparidad entre
provincias o regiones ha tenido como resultante un alto nivel de concentracin territorial de la
produccin: tan slo cinco provincias (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe y
Mendoza) concentran el 78 por ciento del producto bruto geogrfico. La raz principal de la
desigualdad regional radica en la debilidad de sus aparatos productivos, la ausencia de atractivos
XXI

para la captacin de inversiones, la falta de infraestructura y un clima poco favorable para el


desarrollo de nuevos negocios.
La encuesta realizada en el marco del Proyecto a 500 grandes empresas muestra que gran parte de
las Provincias no resultan localizaciones atractivas para las principales empresas que operan en la
Argentina. Uno de los rasgos de potencialidad que se ha identificado en los trabajos realizados en
este campo es la existencia de un alto grado de desaprovechamiento de recursos naturales.
En este sentido, los lineamientos de accin a ser seguidos pasan por la necesidad de la puesta en
marcha de actividades productivas de envergadura que aprovechen y agreguen valor a la dotacin
de recursos naturales existentes, orientadas a los mercados externos.
Con independencia de lo anteriormente sealado, el trabajo no establece lineamientos de poltica en
el sentido de poder identificar cules deberan ser adoptadas a efectos de generar un contexto que
tienda a reducir la brecha existente en el desarrollo entre regiones y que permita resolver las
asimetras entre regiones con marcos promocionales vs. regiones que carecen de los mismos.
Argentina carece de una estrategia de Promocin de Inversiones. A nivel de las disciplinas
multilaterales (OMC) es posible otorgar, en materia de subvenciones, un tratamiento diferencial
para las regiones consideradas desfavorecidas en funcin de:
-la renta per capita (que no debe superar el 85 de la media del PIB Nacional) y
-la tasa de desempleo que debe ser por lo menos un 110 superior a la media nacional.
Lo sealado no impide avanzar en un anlisis que posibilite el establecimiento de un Sistema
Nacional de Promocin de Inversiones dentro del cual las regiones de menor desarrollo relativo
pueden tener un tratamiento diferencial en el marco de lo que contempla la Organizacin Mundial
de Comercio. Asimismo, el aprovechamiento de insumos localizados, produccin en series
pequeas y productos diferenciados con marca de origen.
La profundizacin del Mercosur y de las dems negociaciones econmicas
internacionales
As como el proceso de asociacin con Brasil en la dcada del ochenta, el Mercosur ha sido en los
noventa- tal vez la nica poltica estratgica adoptada por Argentina desde la reinstauracin de la
democracia. En trminos econmicoscomerciales, esta estrategia signific para la economa
Argentina un aumento de su comercio exterior, un proceso de reestructuracin y especializacin de
su aparato productivo a partir de una complementacin creciente de las industrias de los principales
socios que garantiz productividad y competitividad y un factor de atraccin muy importante para
la captacin de inversin extranjera directa (IED) por lo que signific la conformacin de un
mercado ampliado sin restricciones.
Las exportaciones argentinas al Mercosur se incrementaron durante la dcada del noventa 355% y
sus exportaciones globales lo hicieron 113%. Esto significa que el Mercosur explic el 46,7% del
crecimiento de las exportaciones totales y, en materia de comercio global exportaciones e
importaciones- el 36,8% del crecimiento del comercio.
Los rendimientos que ha producido el Mercosur en especial para la Argentina- parecen haber
entrado en declinacin. Como dato, las exportaciones intrazona del bloque, que representaban 9%
del total exportado en 1990, pasaron a representar 20% en 1995 y este porcentaje se ha mantenido.
Si lo vemos desde el lado de las exportaciones argentinas al Mercosur, stas no han podido superar
XXII

el 35% de sus exportaciones globales. La ganancia de comercio se dio claramente en la primera


mitad de los noventa.
Como factores explicativos a analizar, pueden sealarse la ausencia de una nueva agenda en la
relacin con Brasil -que introduzca nuevas temticas tendientes a profundizar el proceso de
integracin- la no resolucin de viejas controversias existentes, la dificultad para construir nuevas
competitividades que generen comercio nuevo, el bajo grado de internalizacin de las normas
acordadas apenas superior a 30%-, la aparicin de cuestionamientos al Mercosur como unin
aduanera dada las perforaciones que ha tenido el arancel externo comn- y el surgimiento de
nuevos escenarios de negociacin comercial con otros acuerdos regionales de comercio (ALCA y la
Unin Europea) en que se encuentra involucrada la regin y el bloque.
Sin embargo, el cambio de poltica macroeconmica y en especial la alteracin de la poltica
cambiaria en Argentina pueden significar una potenciacin y recreacin del Mercosur, al
desaparecer uno de los factores que ms dificultades generaba a la hora de acordar una nueva
agenda de polticas para el bloque.
Tanto para Argentina como para Brasil el Mercosur puede significar an importantes ganancias de
comercio. stas podran ser mucho mayores que las que prometen otras negociaciones comerciales.
Las exportaciones argentinas tan slo representan 12,3% del total de las importaciones brasileas.
Si tomamos los primeros 400 productos de exportacin de Argentina a Brasil, que constituyen 95%
de las exportaciones argentinas a ese mercado, stas absorben slo 24% de lo que Brasil importa
globalmente de estos productos. Lo sealado es un indicio de que el Mercosur debera seguir siendo
nuestra prioridad comercial en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado y
de mayor componente cientfico tecnolgico.
La definicin de estrategias comerciales y productivas nacionales para el Mercosur supone el
abordaje del estado de situacin del proceso de negociacin y, de manera especial, de los grados de
libertad disponibles. El trabajo realizado por el proyecto realiza una serie recomendaciones y
propuestas, siguiendo el principio de no afectar los activos de negociacin alcanzados.
El Proyecto considera que cualquier accin que signifique revisar estos activos de negociacin,
lejos de contribuir a la formulacin de estrategias, terminaran debilitando al propio proceso de
integracin, anulando la mejor iniciativa comercial o productiva que se pretenda implementar.
Afectar la marca Mercosur, a su vez, debilita al bloque en relacin con los diferentes escenarios de
negociacin hoy en curso.
Entre los aspectos abordados en el presente Informe figuran la poltica comercial, la poltica
productiva y la poltica de inversiones. La poltica comercial fue analizada en trminos de los
aspectos referidos a: la promocin comercial; la poltica de negociacin en el Mercosur y la poltica
de comercio exterior, entendiendo por esta ltima el manejo y administracin de los instrumentos
de comercio exterior.
En la promocin comercial, las debilidades detectadas se vinculan a la escasez presupuestaria y de
recursos humanos calificados, la inexistencia de un sistema nacional de promocin comercial (que
subordine al mismo tanto a las acciones de promocin comercial que se realizan desde el Estado
Nacional como a las que realizan las Provincias, Regiones y Municipios) y el mantenimiento de
superposiciones en las tareas de promocin entre la Fundacin Exportar con otras reas del Poder
Ejecutivo. Tambin se destaca la escasa coordinacin con los restantes Estados Parte del Mercosur
tendiente a la conformacin futura de un sistema de promocin comercial conjunta, la cual aparece
como necesaria.
XXIII

A nivel de las negociaciones en el Mercosur, es necesario un plan de profundizacin del proceso de


integracin que aborde de manera simultnea tres objetivos centrales: 1) la creacin de nuevos
activos de negociacin que ayuden a consolidar el proceso de integracin, 2) la preservacin de los
activos de negociacin alcanzados y 3) la reparacin de determinados activos de negociacin que se
han visto afectados durante los ltimos aos a partir de haberse permitido un conjunto de
excepciones unilateralidades a nivel del arancel externo comn que han perforado notablemente
la unin aduanera. Adems, se requiere un rol y una presencia ms activa de los empresarios.
Los temas en los cuales debera concentrarse el esfuerzo de negociacin y donde se establecen
recomendaciones son: las perforaciones a la Unin Aduanera; la falta de internalizacin de normas
acordadas; el estancamiento de las negociaciones tcnicas; el fortalecimiento de la coordinacin
nacional en la negociacin as como el tratamiento de algunas controversias histricas.
En lo que atae a los instrumentos de comercio exterior, se seala que los mismos se han visto
restringidos por dos factores. En primer lugar, el disciplinamiento en relacin con las normas
multilaterales ha restringido la aplicacin de nuevos instrumentos de comercio exterior, as como
los grados de libertad de los an permitidos. En segundo lugar, el propio proceso de integracin del
Mercosur ha llevado a una limitacin muy precisa de los instrumentos de comercio exterior
disponibles que cada Estado Parte puede manejar autnomamente. Se debe hacer un esfuerzo para
tratar de armonizar estas herramientas donde an queda una importante tarea pendiente.
En cuanto a las polticas productivas, que todava se encuentran vigentes, las mismas son herencia
de los noventa, que fue un perodo de carencia de acciones e instrumentos proactivos. Los acciones
llevadas a cabo en la dcada anterior tenan por objeto compensar las asimetras macroeconmicas y
cambiarias. Queda en evidencia que la ausencia de un sistema articulado de instrumentos de poltica
productiva a nivel nacional constituye el primer obstculo para alcanzar consensos de polticas
productivas en el Mercosur. En este sentido resulta importante poder ir avanzando en una
mercosurizacin de las mismas.
Con relacin a las restantes negociaciones econmicas comerciales en que est involucrada
Argentina (ALCA Unin Europea y a nivel multilateral con la Organizacin Mundial de
Comercio) se debe ratificar y consolidar la estrategia de negociacin hasta ahora seguida en el
sentido de actuar como Mercosur, que es la manera de alcanzar una mayor ventaja en las
negociaciones. Resulta indispensable mantener el principio de single undertaking para resguardar
los objetivos propuestos en estas negociaciones en especial en lo referido al acceso a los mercados y
resguardarnos de las asimetras existentes dado los diferentes niveles de desarrollo relativo.
La agenda de las negociaciones econmicas internacionales ha adquirido una complejidad tal que
exige mejorar los recursos que se asignan a las reas de negociacin as como la articulacin entre
las distintas reas del Estado que estn directa o indirectamente vinculadas en las mismas.
No es un dato menor si afirmamos que es en este campo donde se juega gran parte de las
posibilidades de Argentina para poder consolidar una Estrategia Nacional de Desarrollo.
Se debe aclarar que los componentes desarrollados en el mbito del proyecto han excluido el
anlisis de un conjunto de sectores, actividades productivas de igual o mayor potencialidad que las
analizadas que debern ser abordadas en una segunda etapa.
Temas como el anlisis del sector servicios que representa por s solo el 60 por ciento del PBI y
genera el 65 por ciento del empleo de la economa, merece un tratamiento particular por segmento
XXIV

de servicio. El cambio de precios relativos tambin ha posibilitado la generacin de un perfil


exportador en servicios que hasta ahora no ha sido suficientemente evaluado en su potencialidad. El
turismo es un ejemplo de ello.
Similar aclaracin debemos realizar en relacin con ciertos temas estructurales como es la cuestin
de la renegociacin de las tarifas de los servicios pblicos, la que requerir de un anlisis especfico
en una segunda etapa del proyecto, ya que la estrategia de renegociacin que se adopte deber
cumplir simultneamente con los objetivos de no afectar un adecuado nivel de competitividad
sistmica de la economa en el sector de los transables (bienes y servicios), mantener el ciclo de
inversiones de las empresas y asegurar una tarifa social para los sectores de menores recursos.
Otro aspecto pendiente de anlisis es el referido a cmo mejorar la gestin de los mecanismos de
regulacin de defensa de la competencia. Nuestro aparato productivo se encuentra altamente
concentrado, principalmente, en las ramas industriales productoras de insumos de uso difundido. Si
bien ste es un rasgo estructural resulta necesario tender a generar mayores niveles de competencia
que significarn una mejora competitiva de los encadenamientos productivos que dependen de estos
sectores concentrados.
Finalmente, tampoco se ha abordado el tema del fortalecimiento de las empresas argentinas que se
han globalizado o regionalizado a efectos de establecer acciones de poltica pblica que acompaen
su desenvolvimiento.
CREACIN DE UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
Alcanzar un nivel sustentable de competitividad sistmica en nuestro aparato productivo requiere de
una reforma estructural del sistema educativo y cientfico -tecnolgico. Se requiere un cambio
cultural en trminos de la conducta que deben asumir los actores del sistema poltico, productivo y
dirigencial que en general ignoran la importancia del conocimiento y de los recursos humanos que
se producen en el pas, as como su potencialidad para las polticas de crecimiento.
Algunos indicadores siguen ubicando a Argentina en una posicin de liderazgo en la regin. Pero
una mirada ms cuidadosa nos seala que otros pases de la regin estn avanzando a una mayor
velocidad.. Es notoria, a modo de ejemplo, la desventaja con Chile en cuanto al uso de las
tecnologas de la informacin y con Brasil en cuanto al volumen de la investigacin cientfica tecnolgica.
A nivel educativo quedan como objetivos alcanzar la universalidad de la escolarizacin en la franja
de 13 a 17 aos, que es de slo 71.9 por ciento, as como fortalecer los procesos de
descentralizacin iniciados en los noventa los cuales han sido incompletos e inmaduros. Pero esta
mayor descentralizacin tiene que ir de la mano de un flujo de recursos que permita a la escuela
atender una demanda ms compleja y de mayor heterogeneidad. Claramente, uno de los aspectos
de poltica ms relevantes que debern ser abordados se relaciona con la gestin de las escuelas, de
manera de cumplir con el doble objetivo de mejorar la calidad y la equidad.
En la educacin superior se debe avanzar en una mayor reorientacin de la oferta acadmica la cual
se encuentra concentrada en pocas profesiones liberales lo que genera una baja proporcin de
graduados para abastecer el sistema cientfico y tecnolgico. Cada ao pueden egresar 3.200
administradores, 2.500 mdicos y 1.700 abogados pero solamente un 1 fsico, 18 matemticos, 166
bilogos y 190 ingenieros. Esta reorientacin tambin debe abarcar la pertinencia de la oferta
acadmica de las universidades de base regional, la cual no necesariamente est vinculada con las
potencialidades y demandas que exige el desarrollo de la regin. Asimismo existen problemas de
sobrecalificacin o de subcalificacin que deben ser atendidos.
XXV

En cuanto al sector cientfico tecnolgico, a la falta de estmulos que tienen los jvenes para que
se direccionen hacia este destino profesional, se agrega la bajsima inversin en investigacin y
desarrollo que alcanza 0.4 por ciento del PBI inferior a la meta mnima de 1 por ciento propuesta
por la UNESCO para frenar la brecha que separa a los pases ricos de los pobres. El porcentaje que
detenta Argentina en la relacin I y D/PBI es inferior a la de Chile (0,6 por ciento) y a la de Brasil
(0,8 por ciento).
Este rasgo de debilidad se acenta si consideramos que el gasto en I y D del sector privado
representa apenas una cuarta parte del total y en los ltimos aos esta participacin declin aun ms
como resultado de la crisis.
Adems no es un dato menor, y que hace a la cuestin regional, que el gasto en I y D est
concentrado en un 80 por ciento en la regin pampeana lo que tiende a profundizar las
desigualdades regionales. Por lo sealado resulta indispensable la definicin de una estrategia
nacional de desarrollo cientfico y tecnolgico que adems sea federal.
Argentina cuenta con una serie de fortalezas: la existencia de un puado de empresas innovadoras;
la calidad de los recursos humanos de las reas cientficas y tecnolgicas; organismos de larga
experiencia que estn en un proceso de reorientacin hacia modos de funcionamiento ms
autnomos y con articulacin entre s; la introduccin en los noventa de nuevos instrumentos de
poltica, como ha sido la formulacin de planes plurianuales y la creacin de la Agencia Nacional
de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
Los lineamientos de accin propuestos pasan por el fortalecimiento de la capacidad de decisin y
accin del sector pblico, la generacin de mecanismos fiscales y financieros que estimulen la I y D
del sector privado, la promocin de proyectos estratgicos de calidad internacional y dar mayor
autonoma de gestin a los organismos cientfico tecnolgicos pero con la fijacin de metas y de
mecanismos de evaluacin de resultados.
Resulta indispensable propiciar desde el Estado la conformacin de redes de conocimiento, dada su
relevancia en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. Las redes intensivas en
conocimiento se caracterizan por una importante circulacin de informacin y conocimiento no slo
entre los agentes que la integran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no
pertenecen a la misma.
EMPLEO DIGNO EN UN MERCADO INTERNO AMPLIADO
El aumento del empleo digno y adecuadamente remunerado vendr de la mano del mayor
crecimiento econmico, producto de las medidas cambiarias, monetarias, financieras, de inversin
en infraestructura y de aumento de la competitividad; que fueron discutidas en las secciones
anteriores.
Una tasa de crecimiento alta y estable, con precios relativos no distorsionados (que durante el
perodo de la Convertibilidad abarataron artificialmente al capital y llevaron al desplazamiento de la
mano de obra), con una estructura productiva ms en lnea con las ventajas comparativas de
Argentina (resultado tambin de la realineacin de precios relativos), incrementarn la capacidad
de la economa de crear empleo.
Las medidas consideradas para fomentar la creacin de nuevas empresas y el apoyo a las PyMEs
tambin contribuirn a incrementar la demanda de empleo. Los salarios del sector privado debern
XXVI

ir acompaando a la mejora de la economa, recuperando su valor adquisitivo y considerando los


aumentos de productividad. Los salarios del sector pblico, debern mantener una razonable
relacin con los del sector privado en funcin de la estabilidad que tiene el empleo pblico.
Adicionalmente, se deben considerar otras medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados
de trabajo y la capacidad de movilizarse de los trabajadores entre actividades y regiones.
Entre estas medidas se incluyen las mejoras de la articulacin del sistema educacional con las
demandas de la produccin, la expansin de los requerimientos de escolaridad hasta el quinto ao
de la secundaria (que adems de mejorar el perfil educativo tambin va a reducir el crecimiento de
la poblacin econmicamente activa mientras se implementa la medida), y la reorganizacin de los
sistemas nacional y provinciales de capacitacin tcnica con participacin del sector privado y
organizaciones de la sociedad civil.
Argentina debe consolidar un Sistema Nacional de Formacin Profesional de gestin tripartita
(Estado Sindicatos Empresas) que asegure el reentrenamiento permanente de los trabajadores
facilitando su reinsercin laboral en un mundo productivo en constante transformacin.
A ello se agregan los ejes de accin antes sealados en relacin con las polticas de desarrollo
empresario propuestas en especial en los aspectos que hacen a la generacin de nuevos
emprendedores y a la flexibilizacin de las regulaciones exigidas para la creacin de
microemprendimientos. Finalmente, los consejos de competitividad propuestos en este informe, si
bien deben extenderse a las principales tramas y encadenamientos productivos, ser necesario
priorizar su aplicacin a las actividades productivas de mayor y ms rpido impacto sobre el
empleo.
Especial atencin debe prestarse a la generacin de un marco de poltica que aliente el desarrollo
local donde existan las condiciones para que el mismo se produzca. Al igual que la cuestin de las
pymes, mucho se ha hablado del fomento a las iniciativas de desarrollo local pero ello no se ha
traducido an en una Poltica de Estado.
Se deber evitar volver a las prcticas desarrolladas en los noventa de reducir los impuestos al
trabajo que, lejos de haber contribuido a la reduccin de la tasa de desempleo, han producido una
profundizacin del dficit previsional. Hoy el nuevo esquema de precios relativos ha reducido el
costo laboral y no parece en este contexto tener sentido replicar la utilizacin de este mecanismo.

ESTADO EFICAZ, TRANSPARENTE Y HONESTO


La sociedad argentina ha reclamado una mejor gestin estatal. Varios son los aspectos de ese
reclamo. Van desde la administracin de justicia hasta el ejercicio de las formas de representacin
que el ciudadano tiene en una democracia. Los derechos del ciudadano, del consumidor, del
usuario, del administrado, del votante, del productor, del comerciante, etc. son diferentes
perspectivas de un conjunto de reivindicaciones planteadas al Estado del que se requiere mayor y
mejor provisin de servicios pblicos y preservacin de las condiciones generadoras de bienestar.
Los derechos antes mencionados son lesionados cada vez que el Estado asume sesgos tutelares
indebidos o deniega justicia o entorpece una actividad comercial. Obviamente, esa lesin es
agravada si se dan otras prcticas como la corrupcin y el trfico de influencias.

XXVII

En este informe se comenta primero las condiciones generales de mejora de la calidad del gasto
pblico, se analizan aspectos especiales relacionados con las regulaciones y se aborda brevemente
los temas que hacen a la ingeniera institucional que se requiere para poder llevar adelante una
Estrategia Nacional de Desarrollo. Estos puntos que ha continuacin se abordan no fueron
trabajados en el proyecto y merecern de un estudio especifico

Mejoras en la calidad del gasto pblico

Se debe incrementar la calidad, equidad y previsibilidad del gasto pblico mediante la


aplicacin de las mejores prcticas de presupuesto y administracin recomendadas por la
OECD, incluyendo la preparacin de planes estratgicos y planes operacionales, la
definicin de medidas y metas de desempeo, reglas de contabilidad e informes anuales,
evaluacin y auditora. Es necesario la implementacin de presupuestos por resultado y
otros mecanismos de transparencia y control, tales como audiencias pblicas para el debate
de reglamentaciones, el derecho a la informacin por parte del pblico, y la difusin de la
informacin sobre compras del sector pblico en Internet.
La Argentina debe aplicar la convencin de la OECD sobre Control de la Corrupcin para
compras del gobierno, la provisin de informacin sobre gastos pblicos, el uso de precios
testigos. Los funcionarios y reparticiones debern firmar "Contratos de Responsabilidad y
Etica con estrictos controles y penalidades.
Mejora de la calidad de las regulaciones
Regulaciones de baja calidad, confusas y que fomentan prcticas corruptas, introducen
incertidumbre en el ambiente de negocios y aumentan los costos de instalacin, de operacin
(incluidos los de permanencia y formalidad) o de salida afectando negativamente la competitividad.
Todos estos costos, definibles como un subconjunto de los costos de transaccin, afectan no slo
empresas o puestos de trabajo existentes sino la creacin de los mismos.
Una trama muy compleja y poco transparente de normas y regulaciones tambin generan costos o
incentivan la informalidad o la operacin en negro. Tambin deterioran el ambiente de negocios la
opacidad, la complejidad y la inestabilidad de las regulaciones y las malas prcticas de agencias y
funcionarios de diferentes jurisdicciones de gobierno.
En la Argentina, esos obstculos se manifiestan en una creacin neta de empresas negativa entre
1994 y 2000 as como en un nmero significativo y creciente de empresas que no cumplen con los
requisitos legales y fiscales, engrosando las filas de la economa informal. Una reforma del Estado
coherente con un nuevo rgimen de crecimiento econmico debe crear un ambiente propicio para la
inversin, la produccin y la distribucin.
Son excesivas las trabas y pasos administrativos necesarios para crear y expandir empresas: altas
cargas administrativas; distorsiones en el sistema fiscal; duplicacin de controles; carencia y
dificultad de acceso a la informacin relevante; asesora profesional deficiente y bajo capital
humano en la administracin pblica.

XXVIII

La sospecha generalizada sobre altos niveles de corrupcin en el sector pblico es otro problema
cuya resolucin es imprescindible para mejorar el ambiente de negocios y la calidad institucional.
En la percepcin empresaria, las trabas burocrticas son una de las herramientas utilizadas por los
funcionarios pblicos para cobros irregulares o trfico de influencias. Por su parte, la falta de
transparencia tambin contribuye a mantener reas de corrupcin.
Pueden cuantificarse los costos burocrticos de iniciar una actividad y permanecer en la economa
formal a lo largo del desarrollo de las empresas. Las estimaciones indican que las barreras
burocrticas son muy costosas para stas.
Es evidente que es mucho lo que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras burocrticas.
Lo primero que resalta es la complejidad de muchas de las regulaciones que es necesario
simplificar. Las nuevas tecnologas informticas brindan herramientas que permiten hacer un
manejo ms eficiente de la informacin. Las propuestas de ventanilla nica apuntan en este sentido.
Sera necesario evaluar su performance para analizar la posibilidad de implementar esta reforma en
distintos niveles de gobierno. Tambin resulta pertinente aqu evaluar qu trmites se pueden
realizar por Internet o utilizando otras herramientas para evitar que los empresarios tengan que
viajar enormes distancias para cumplir con los requisitos legales de sus emprendimientos.
La reglamentacin tambin debe ser ms transparente. Las leyes y reglamentos nacionales deben ser
consolidadas en un sistema nico e integrado, que se actualice regularmente, como el caso del
Code of Federal Regulations de los Estados Unidos. La preparacin de nuevos reglamentos debe
ser acompaada por perodos de consulta de opiniones pblicas, como sucede tambin en los
Estados Unidos.
Muchos pases estn avanzando en la realizacin de instructivos completos y claros para guiar a las
empresas en sus tramitaciones. Estos instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los
pasos necesarios, el orden en que se deben llevar a cabo, los requerimientos, los costos y las
demoras estimadas (en tiempos realistas, congruentes con la carga de trabajo de las respectivas
reparticiones administrativas).
Esto disminuira las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento
de los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado haga con respecto a
transparentar su informacin y sus decisiones podran llegar a tener efectos benficos adicionales si
aumentan los niveles de transparencia que exige nuestra sociedad.
Las regulaciones burocrticas deberan reorientarse para cumplir un rol positivo para la sociedad.
Un control de calidad ms efectivo no es slo positivo para los consumidores, lo es tambin para las
empresas. Se requieren controles ms efectivos y ms equitativos, no nicamente en los impuestos
sino tambin en la calidad.
Las regulaciones burocrticas a fin de simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo
deberan incluir: los requisitos para registrar una empresa y sus empleados; las condiciones para
habilitar los productos; la aplicacin de impuestos y las normas para habilitar modificaciones en las
construcciones o procesos productivos.
Revisar las regulaciones burocrticas con estos objetivos, permitir mejorar aspectos de
coordinacin y definicin de las responsabilidades en el Estado.

XXIX

Ingeniera Institucional para una Estrategia Nacional de Desarrollo


Muchos de los lineamientos de poltica que se enunciaron en este documento requerirn de una
estructura y gestin del Estado distinta de la actual. La constitucin de instancias de coordinacin
institucional, de gabinetes transversales, la definicin de metas, la separacin entre el rea que
define la poltica y la que controla su ejecucin, as como una sustancial mejora en la calidad y
condiciones laborales de los recursos humanos con que cuenta el Estado aparecen como insumos
indispensables para poder alcanzar una gestin eficiente.

SATISFACCIN DE NECESIDADES BSICAS Y ATENCIN DE GRUPOS


VULNERABLES
La mejor poltica para promover el bienestar de una persona en edad activa y del hogar del que
forma parte es asegurar oportunidades de acceso a un empleo digno. Pero la pobreza y la
marginalidad es un estado de situacin que trasciende al desempleo. stas se producen cuando no se
accede en forma recurrente y/o duradera al circuito de distribucin de ingresos y riqueza; y es el
resultado de una no inclusin temprana o de una exclusin posterior a la formacin del sistema
econmico. Tambin, la degradacin de ese sistema econmico se produce cuando aparenta lograr
condiciones de sustentabilidad al mismo tiempo que destruye mecanismos de movilidad social.
El desempleo y la pobreza no son ajenos al tipo de estructura y a las polticas econmicas aplicadas.
En consecuencia, las polticas sociales, de empleo y asistencia, deben ser coherentes con esas
estructuras y polticas econmicas. Si estas ltimas generan mayor exclusin, las polticas sociales
resultan ineficaces. Por lo tanto, la eficacia de toda poltica social tiene, como condicin necesaria,
pero no suficiente, que el conjunto de polticas macroeconmicas y estructurales/sectoriales sean
generadoras de empleo y distribuyan equitativamente el ingreso.
El problema social que aqueja a la mitad de la poblacin argentina slo puede ser resuelto desde la
aplicacin de una estrategia de desarrollo donde las polticas que conformen la misma contribuyan,
adems de a los objetivos econmicos productivos, a la resolucin del problema social. Ello
supone que en la definicin de la estrategia de desarrollo la cuestin social recupere su centralidad
filosfica, terica y prctica .
Lo sealado precedentemente significa poder recuperar una visin de lo social ms articulada con el
desarrollo. Hasta ahora y durante los noventa, junto con la desarticulacin del sistema de seguridad
social heredado del modelo de economa cerrada, comenz a consolidarse una visin de lo social de
carcter asistencialista que tendi a ejercer un rol para asegurar la subsistencia de amplias franjas de
poblacin pero no su reinclusin en el sistema econmico y ciudadano. Este nuevo esquema
funcion en paralelo con un modelo econmico que destruy empleo y capacidades productivas.
Este modelo asistencialista termin generando una sociedad dual, sin lograr una solucin definitiva
al problema de la exclusin y cuya permanencia en el tiempo ha alejado de la cultura del trabajo a
parte de la poblacin beneficiaria de esta poltica.
La resolucin de esta dualidad, es decir la reinsercin en el sistema econmico, no puede darse con
la permanencia de polticas asistencialistas que cada vez terminan siendo tanto ms necesarias como
insuficientes y costosas.

XXX

Esto no significa renegar de ellas: han sido y son indispensables frente a la emergencia social pero
no constituyen una solucin definitiva y su permanencia en el tiempo puede significar una
obstruccin en la bsqueda de soluciones ms sustentables.
Por lo sealado se debe recuperar una poltica social que tenga como eje la articulacin con las
polticas de empleo, productivas, educativas y de formacin profesional.
En materia de empleo, es necesario llevar adelante una poltica de obra pblica que tienda a resolver
los problemas de infraestructura que afectan nuestra competitividad sistmica y la falta de vivienda.
Su implementacin significar la dinamizacin de un sector como el de la construccin que es uno
de los que mayor capacidad tiene de generar de manera inmediata puestos de trabajo.
En cuanto a la educacin formacin profesional, vale reiterar lo sealado en el informe: se debe
contar con una poltica de mayor cobertura educativa en la franja de los 13 a los 17 aos tendiente a
alcanzar, aqu tambin, la universalizacin y una mayor retencin de los jvenes en el sistema
escolar. Esta bsqueda de una mayor cobertura puede fortalecerse a travs de mecanismos como el
Programa de Becas de Retencin Escolar para hogares indigentes con nios y jvenes que estn
dentro del sistema escolar.
Con respecto a la formacin profesional, es necesario contar con un sistema de recalificacin de la
fuerza laboral. Actualmente, gran parte de la poblacin desempleada carece de las capacidades
bsicas que le permitan acceder a los requerimientos exigidos para un puesto de trabajo.
Esto tiene que ser acompaado por programas de asistencia que atiendan a sectores especficos
como la niez, ancianos indigentes en temas como la salud y la nutricin entre otros.
Es importante reiterar lo sealado en el presente informe: no parece recomendable persistir en
prcticas de aliento a la demanda de trabajo basadas en una mayor flexibilizacin de su mercado.
Los escasos resultados alcanzados por esta poltica se contraponen con la mayor precarizacin de
las condiciones laborales y la ausencia de cobertura de seguridad social. Esas desventajas terminan
golpeando con mayor fuerza a los trabajadores menos calificados.
El trnsito del modelo asistencialista imperante al propuesto en estas lneas requiere de un proceso
de transicin que no afecte la atencin de la emergencia social hoy existente. En este sentido, como
metodologa de accin se debera comenzar por ir modificando las polticas asistenciales actuales
para que progresivamente se adapten al cumplimiento de los ejes antes sealados.
En este sentido, algunas adaptaciones del actual programa Jefes y Jefas de Hogar pueden alcanzarse
en la medida en que el subsidio que se otorgue:
a) No inhiba la futura insercin laboral de lo beneficiarios.
b) incentive las capacidades bsicas de la poblacin objetivo y que esta mejora en su
capacitacin est en funcin de las posibilidades productivas de cada regin.
c) asegure la escolarizacin de los nios y jvenes de los hogares beneficiarios.

XXXI

Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a
solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

ESTUDIO 1.EG.33
RESUMEN EJECUTIVO GENERAL
COMPONENTES MACROECONMICOS, SECTORIALES Y MICROECONMICOS
PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO
Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento econmico

Direccin General del Proyecto: Bernardo Kosacoff


Equipo de Coordinacin:
G. Anll, R. Bisang, C. Bonvecchi, M. Fuchs, F. Gatto, G. Gutman, D. Heymann,
G. Lugones, E. Obtschatko, F. Porta, A. Ramos
Equipo de Trabajo:
S. Acosta Ormaechea, O. Altimir, A. Alvarez, V. Alvarez, O. Arizio, D. Azpiazu, G. Baez, E.
Basualdo, L. Beccaria, G. Bezchinsky, C. Bianco,. M. Blaiotta, M. Braun, S. Canela, N. Caruso, A.
Castao, J. Cerutti, V. Cesa, O. Cetrngolo, M. Cristini, M. Chidiak, D. Chudnovsky, A. Curioni, S.
Decibe, V. Digniani, A. Daz, N. Ducot C. Ferraro, L. Daz Frers, E. Figueroa, F. Ganduglia, L.
Garca, G. Gargiulo, M. Gonzlez Rozada, D. Hernndez, J. P. Jimnez, O. Kacef, H. Kantis, P.
Lavarello, A. Lpez, D. Maceira, M. Mateos, R. Martnez, M. Melgarejo, O. Miranda, V. Moori
Koenig, M. R. Murmis, O. Nava, M. Palmero, F. Peirano, P. Perelman, J. M. Puppo, M. Ramal, A.
R. de Tappat, J. Todesca, C. Vicien, D. Viera, A. Viglione, F. Villalpando, M.L. Vitteri, R. Volont,
T. Von Bernard, G. Yoguel

MAYO 2003

ndice
Seccin I. Revisin de los estudios realizados .................................................................................1
1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad.............................................................................1
Un ajuste extremo ..........................................................................................................................1
Una tendencia a la normalizacin econmica................................................................................3
2. Algunas cuestiones de poltica econmica pendientes...................................................................5
La deuda pblica ............................................................................................................................5
Las finanzas del sector pblico nacional........................................................................................5
El rgimen monetario y la unidad de denominacin de los contratos............................................6
El sistema financiero......................................................................................................................8
3 Los escenarios macroeconmicos ...................................................................................................8
4. Desafos para las ventajas tradicionales ........................................................................................10
La vigencia del viejo proteccionismo ..........................................................................................11
Las debilidades del modelo productivo .......................................................................................11
Gestin ambiental y competitividad ............................................................................................13
Una dbil insercin internacional en productos de alto valor ......................................................14
5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas.....................................................15
El escaso desarrollo de las redes de conocimiento.......................................................................16
Las limitaciones del sistema educativo........................................................................................18
La debilidad del proceso de innovacin tecnolgica ...................................................................19
Los problemas para la creacin y el fortalecimiento de nuevas empresas...................................21
Los problemas para la conformacin de un entorno de negocios a nivel local............................21
6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibrios a atender .........................................................23
Situacin de empleo e ingresos .........................................................................................................23
Las desigualdades regionales ............................................................................................................25
Seccin II. Resmenes ejecutivos de los componentes .................................................................27
Estudio 1.EG.33.1 Relevamiento y creacin de una base de datos estadstica ..........................29
Estudio 1.EG.33.2 Estudios Macroeconmicos ............................................................................33
Componente A: La sustentabilidad macroeconmica a mediano plazo
D. Heymann y A. Ramos ..................................................................................................................33
Componente B: Las condiciones de consistencia micro/macroeconmicas
C. Bonvecchi y F.Porta .....................................................................................................................38
Componente C: La sustentabilidad fiscal
O. Cetrngolo y J. P. Jimnez ...........................................................................................................42
Componente D: Las perspectivas de financiamiento de mediano y largo plazo
J. Todesca y S. Acosta Ormaechea .................................................................................................47
Estudio 1.EG.3.3 Estudios sobre empleo
Componente A: Economa laboral y polticas de empleo
L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzalez Rozada ................................................................................55
Componente B: Desarrollo productivo local en Argentina. C. Ferraro.............................................61
Componente C: Formacin Profesional. D. Hernandez ....................................................................64
Componente D: Desarrollo de redes de conocimiento. G. Yoguel y M.Fuchs .................................68
Componente E: Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas. H. Kantis ....................................73
Estudio 1.EG.33.4 estudios de competitividad sistmica ............................................................77
Componente A.: Diseo y anlisis de resultados de la 2da encuesta
argentina de innovacin 1997/2001. G. Lugones y F. Peirano .........................................................77
Componente B: la sociedad de la informacin, servicios informticos,
servicios de alto valor agregado y software. A. Lpez ....................................................................83
Componente C : La gobernabilidad: transparencia y costos de transaccin
N. Ducote, M. Braun y L. Daz Frers................................................................................................88

Componente D: Gestin ambiental en el sector agroindustrial: competitividad y sustentabilidad. M.


Chidiak y M. R. Murmis .................................................................................................................. 91
Componente E: Educacin y sociedad del conocimiento. S. Decibe y S. Canela........................... 97
Componente F : Nuevos enfoques de polticas PYME en Argentina
G. Bezchinsky y J. M. Puppo ......................................................................................................... 103
Componente G: Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales econmicas
y comerciales de Argentina (productos agricolas y servicios)
G. Baez y M. Palmero .................................................................................................................... 108
Estudio 1.EG.33.5 estudios de competitividad territorial......................................................... 113
Componente A: Las estrategias productivas regionales. Debilidades del actual tejido empresarial,
sistema tecnolgico, financiero y comercial de apoyo. F. Gatto.................................................... 113
Componente B: Las estrategias comerciales productivas para el Mercosur
E. Figueroa y F. Villalpando ......................................................................................................... 118
Componente C: El ambiente de negocios para la localizacin y el crecimiento
de las actividades econmicas. A. Viglione y M. Cristini.............................................................. 123
Estudio 1.EG.33.6 estudios sectoriales........................................................................................ 128
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la industria
de autopartes. D. Maceira............................................................................................................... 128
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la industria de
generacin de contenidos y bienes culturales. P. Perelman ........................................................... 133
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la
industria calzado. J. Cerutti ............................................................................................................ 139
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para el
sector frutihortcola. A. Rodrguez de Tappata ............................................................................. 142
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para el
sector gasfero. N. Caruso .............................................................................................................. 145
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la industria
de la confeccin y el diseo. O. Kacef .......................................................................................... 149
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la industria
vitivincola. D. Azpiazu y E. Basualdo .......................................................................................... 154
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para el sector
de la Maquinaria Agrcola. D. Chudnovsky y A. Castao ............................................................ 159
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la
industria minera. V.Moori Koenig y C. Bianco ............................................................................. 164
Estudio de la estructura productiva y recomendacines de poltica para la industria
de los derivados de la petroqumica. M. Ramal ............................................................................. 169
Estudio 1.EG.33.7 estudios sobre el sector agroalimentario .................................................... 173
Componente A: Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario
Coord.: E. Obschatko IICA ......................................................................................................... 173
Componente B : Tramas productivas consolidadas: carnes, lacteos, oleaginosas
y maz. Coords.:Graciela Gutman Roberto Bisang ........................................................................ 172
Anexo Metodolgico ..................................................................................................................... 217
Criterios de seleccin de los sectores y descripcin de pautas metodolgicas a ser
tenidas en cuenta para la realizacin de los mismos ...................................................................... 219

Resumen Ejecutivo General

El Resumen Ejecutivo General efecta una revisin de los Estudios realizados en el marco
del Estudio 1.EG.33 y que integran un conjunto de ms de cincuenta informes. En la primera parte,
se presenta una sntesis de algunos de los hechos destacados en los documentos. En la segunda
parte, aparecen los resmenes ejecutivos de cada uno de los componentes que integran el Estudio
1.EG.33. Es de destacar que en la sntesis inicial no fueron desarrollados los aspectos de
construccin institucional y de recomendacin de polticas que constituyen una parte central de los
Estudios de cada componente y que se complementan con otros estudios y acciones que realiza el
Ministerio de Economa de la Nacin. El Resumen Ejecutivo General no se propone integrar los
trabajos sino establecer una visin general acerca del conjunto de informes.

Seccin I. Revisin de los estudios realizados

1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad


El inicio de la dcada de los noventa se produjo en simultneo con una etapa de cambios
polticos y econmicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e
internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempearon un papel protagnico,
en particular, el aumento notable de la oferta de crdito internacional para los pases denominados
emergentes. Sin embargo, la dcada de los aos noventa se caracteriza principalmente por las
reformas de poltica domstica encaradas. Argentina implement una serie de profundas reformas
econmicas que tuvieron como ejes la estabilizacin de precios, la privatizacin o concesin de
activos pblicos, la apertura comercial para amplios sectores de la economa local, la liberalizacin
de buena parte de la produccin de bienes y la provisin de servicios y la renegociacin de los
pasivos externos. Estos cambios se dieron en el marco de la vigencia de una regla de poltica
econmica disciplinadora del accionar de los agentes econmicos dada por el rgimen de
convertibilidad de la moneda y la fijacin de la paridad cambiaria nominal por ley.
A fines de la dcada, el inicio de un largo perodo dominado por la recesin y la deflacin
de precios gener tensiones crecientes y modific las expectativas respecto al potencial de
crecimiento de la economa y la solvencia del sector pblico. Entonces, emergieron con fuerza
creciente, un amplio conjunto de problemas: la vulnerabilidad de la economa a los shocks externos;
una agudizacin de la fragilidad del sistema financiero; un sesgo anti-competitivo de la estructura
de precios; los problemas de consistencia entre el destino del gasto y de la inversin y sus formas de
financiamiento; la sustentabilidad fiscal y su relacin con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo
nominal; la presencia de fuerzas endgenas que en ese marco inducan un ajuste recesivo; una
modernizacin heterognea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la
economa de mayores y crecientes niveles de productividad; y complejos problemas de seleccin
inversa en la naturaleza de las modalidades de inversin. En sntesis, una acumulacin de
desequilibrios de stocks originada en la previa acumulacin de desequilibrios de flujos.
En ese contexto, la crisis por la que atravesaba la Argentina termin expresndose en una
prolongada y profunda recesin, un progresivo aumento en los ndices de desempleo, pobreza e
indigencia y un moderado proceso de deflacin de precios y salarios. La situacin fiscal era
tambin sumamente delicada, bsicamente, por la imposibilidad casi absoluta de financiar ese
desequilibrio de manera voluntaria. Paulatinamente, las dudas sobre la capacidad de satisfacer la
creciente deuda pblica y sobre la sustentabilidad del rgimen monetario y el sistema de contratos
asociado se transformaron en certezas para la mayora de los actores polticos y los agentes
econmicos. La existencia de una profunda crisis poltica, la agudizacin de la conflictividad social
y la casi nula credibilidad en las sucesivas polticas econmicas que se ensayaron en vsperas del
derrumbe final del rgimen agravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y
acelerado descenso de los depsitos bancarios acompaado de un proceso paralelo de fuga de
capitales- que llev a imponer restricciones a la salida de fondos del sistema financiero y controles
de pagos al exterior.

Un ajuste extremo
Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999, las autoridades que lo
sucedieron adoptaron un conjunto de decisiones centradas en dos ejes principales. Por un lado, se
declar el cese de pagos de la deuda pblica interna y externa, posteriormente limitado a los pasivos
estatales emitidos bajo legislacin extranjera y en manos de no residentes. Por el otro, se abandon
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el rgimen de convertibilidad de la moneda y la paridad cambiaria vigente desde abril de 1991. Las
consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos,
por una parte, y la recuperacin de las funciones de prestamista de ltima instancia por parte del
Banco Central y el retorno de la posibilidad de financiar los dficit fiscales a travs de la emisin
monetaria, por la otra. En materia cambiaria, luego de un breve perodo de fijacin de un tipo
oficial, se opt por un rgimen de flotacin con intervencin de la autoridad monetaria en el
mercado de cambios.
Complementariamente, se decidi pesificar las deudas bancarias y financieras nominadas
en moneda extranjera al tipo de cambio de un peso por un dlar y su equivalente en otras monedas,
mientras que la mayora de los pasivos financieros en moneda extranjera de las entidades bancarias
fueron pesificados a la relacin de $1.40 por dlar o su equivalente en otras monedas. En la misma
direccin, se estableci un sistema de indexacin asimtrica entre algunos rubros del activo de los
bancos y la mayora de sus pasivos con los depositantes. Dados los problemas de iliquidez e
insolvencia bancaria que aparecieron, sumado a la fuerte especulacin inicial sobre el tipo de
cambio, se establecieron restricciones adicionales a la disponibilidad de los depsitos en las
entidades financieras y a la salida de capitales.
En la primera parte de 2002 se asisti a fuertes turbulencias: la desaparicin del crdito
interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos
transables y las dificultades de operacin del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la
demanda como la oferta de bienes y de servicios. La cada del nivel de actividad y el salto del tipo
de cambio real implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la
configuracin de la demanda y en la distribucin de los ingresos. En esta etapa, la crisis tambin se
asoci con difundidos quiebres de solvencia que alcanzaron al sector pblico, al sistema financiero
y a grandes conjuntos de agentes del sector privado. Finalmente, en el marco de una intensa salida
de capitales, el tipo de cambio real se ubic en valores histricamente altos y el saldo comercial fue
extraordinariamente elevado, generando un apreciable supervit en cuenta corriente.
Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes mercados y a la abrupta
depreciacin externa de la moneda, otros factores se combinaron para permitir que el peso se
mantuviera como denominador de precios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la
fuerte recesin, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desempleo y la fijacin de las
tarifas de los servicios pblicos, la mejora en las cuentas pblicas que, desde el punto de vista de
los flujos de caja, posibilit que el financiamiento del dficit dejara de presionar sobre la creacin
de dinero- y la oferta excedente de divisas derivada del elevado supervit comercial. Y, si bien los
precios internos crecieron considerablemente, no se observ la reaparicin de comportamientos
adaptados a un contexto de inflacin persistente. Ello hizo posible tambin que, en el marco de
elevadas aunque descendentes tasas de inters, se registrara un proceso de retorno de fondos hacia
las entidades financieras.
Desde el punto de vista del proceso de asignacin de recursos, interesa sealar que la
estructura de incentivos implcita en los nuevos precios relativos de la economa se redefini a
diferencia del rgimen predominante durante la dcada anterior- a favor de los bienes
comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga
contra los abastecimientos importados. Dadas estas condiciones y seales, y en el marco de una
situacin de demanda interna francamente deprimida, los sectores que ms crecieron y lideraron una
ligera tendencia de reactivacin de la produccin en el segundo semestre fueron los que
incrementaron sus exportaciones o, principalmente, comenzaron a sustituir importaciones, ganando
cuotas relativas del mercado interno.

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A pesar de ello, estas tendencias no se generalizaron al resto de los sectores industriales,


probablemente, por varias razones: i) ms all de ganancias inmediatas de competitividad-precio, la
expansin de las exportaciones depende de la demanda externa y de atributos sistmicos que
maduran en un plazo ms largo; ii) la sustitucin de importaciones requiere de la existencia de
disponibilidad de capacidad productiva y, especialmente, tecnolgica y, adems, de una trama
productiva consolidada; iii) la elevada y generalizada incertidumbre, la prdida relativa y la
segmentacin de ingresos, sumadas a la ausencia de crdito, castigan al consumo y a la inversin
dirigida a varios y diversos sectores.

Una tendencia a la normalizacin econmica


El contexto y las modalidades en que se desenvolvi la economa durante la segunda mitad
del ao configuran una situacin de precaria tendencia a la normalizacin. La posicin fiscal sigue
siendo precaria. Ciertamente, el sistema impositivo oper con una configuracin de emergencia
que, junto con la cada del valor real del gasto, permiti una recomposicin del supervit primario.
No obstante, el frente fiscal permanece rodeado de un conjunto de circunstancias y efectos no
resueltos o inciertos: el default de la deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de
contratos, los cambios patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la
prdida de recaudacin tributaria y el posterior rediseo de su estructura son algunos de los aspectos
de la crisis que afectaron seriamente la situacin fiscal de los diferentes niveles de gobierno y sobre
los cules todava no se vislumbran claras decisiones.
En el campo monetario y financiero, los comportamientos observados sugieren que, en
condiciones de relativa calma macroeconmica, habra una cierta demanda por depsitos en
moneda nacional, que se correspondera con un sistema financiero que acta en la administracin de
transacciones y puede ir recuperando un papel en la intermediacin del crdito. Sin embargo, el
nivel de confianza en los bancos es muy limitado y an persisten cuestiones no resueltas respecto de
la situacin patrimonial de deudores y acreedores, de las entidades financieras y de la organizacin
industrial del sector bancario. En el mbito del sector externo, el ajuste observado en las cuentas
del balance de pagos se corresponde con comportamientos asociados con fuertes turbulencias y
elevados grados de incertidumbre. No obstante, podra esperarse que en situaciones menos
extremas que las registradas durante el 2002 aunque no todava normales- persistan condiciones
de oferta excedente de divisas. Esto es, mientras no se reiteren o surjan nuevos factores de
perturbacin, podra aliviarse en parte el peso de la restriccin externa sobre el nivel de gasto
agregado.
El anlisis del desempeo observado en los diversos planos de la economa a partir de la
relativa estabilizacin de las variables monetarias, financieras y fiscales lleva a preguntarse si los
cambios drsticos que siguieron al derrumbe del rgimen de la convertibilidad sern suficientes
para conformar un nuevo esquema de funcionamiento de la economa. Ms precisamente, si ste
puede ser capaz de impulsar y sostener un proceso de recuperacin y crecimiento del nivel de
actividad, garantizar la estabilidad macroeconmica, mantener una constante renovacin
tecnolgica, reforzar las ventajas competitivas en el marco de un apropiado grado de apertura de la
economa a las corrientes comerciales y financieras externas y, fundamentalmente, reducir los
niveles de desempleo, pobreza, marginalidad e inequidad en la distribucin de los ingresos.
En tal sentido, los estudios de sustentabilidad macroeconmica a mediano plazo sugieren
que los escenarios posibles para la economa argentina parecen cubrir un rango de gran amplitud.
Por un lado, no puede descartarse una fuerte recuperacin, si es que se van disipando ntidamente
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los factores de incertidumbre que han venido pesando sobre la economa. Por otro lado, es
concebible la persistencia de un estado en que la economa no reacciona visiblemente, con potencial
de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economa no mostrara mejoras apreciables en
trminos de actividad y empleo. En la medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a
configurarse, podra haber un comportamiento tal que se produce recuperacin, aunque sta se ve
frenada por la todava presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de crisis. En ese
escenario intermedio, se iran observando avances en la reestructuracin del sistema financiero y
en negociaciones relativas a la deuda pblica, y se mantendra prudencia en la administracin fiscal
y monetaria, pero habra altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguiran influyendo sobre
las expectativas y haran que los horizontes de decisin se mantengan cortos.
A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno a los problemas de
consistencia micro/macroeconmicas. En efecto, los estudios y relevamientos realizados entre los
sectores de actividad y el ncleo de las grandes empresas del pas sugieren que con algunos
matices diversos por sector, origen del capital o situacin de endeudamiento- la prioridad casi
excluyente es la recomposicin o el incremento de sus resultados en el corto plazo, a travs del
aumento de las exportaciones o de la saturacin de su nivel de capacidad instalada atendiendo
algunas demandas puntuales en el mercado domstico, lo que incluye los avances observados en el
proceso de sustitucin de importaciones. Esto es, predomina una actitud de wait and see; las seales
que emite la economa no son consideradas robustas y estables y, por ende, tienden a predominar las
conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.
En otras palabras, las seales que emiten los precios relativos inducen hacia decisiones de
una reorientacin sustantiva en el proceso de asignacin de recursos. Pero, al mismo tiempo, la
propia inestabilidad y fragilidad de la situacin macroeconmica y, en general, de las instituciones y
reglas de funcionamiento econmicas, desalientan y dificultan las decisiones de inversin y el
destino de los recursos. En esta tensin, los agentes econmicos tienden a privilegiar de manera casi
exclusiva la gestin de corto plazo lo que, probablemente, conduce a reforzar el crculo vicioso de
lenta recuperacin e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de los incentivos que
emanan del sistema de precios. Simultneamente, en la medida en que hay cambios en el corto
plazo que modifican el posicionamiento relativo de agentes y sectores, y reina un estado de
incertidumbre plena, es dable de esperar reacciones y respuestas individuales heterogneas.
En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunas variables aparece
como clave para que en la percepcin de los agentes econmicos la evolucin de la economa se
vaya encuadrando en alguno de los escenarios posibles. As, el desempeo de las exportaciones y de
la sustitucin de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda, esencial. En tal sentido,
los anlisis de las respuestas sectoriales y empresarias sugieren que el escaso dinamismo exportador
que se produjo luego del derrumbe del rgimen de convertibilidad est asociado con problemas de
financiamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y en el aparato productivo y con la
vigencia de restricciones al acceso en los mercados internacionales y regionales.
Otra cuestin clave es alcanzar y sostener una posicin fiscal equilibrada. Se trata de una
condicin necesaria para que la economa funcione de manera ordenada, en particular, porque es
muy probable que se mantenga cerrado por un tiempo prolongado el acceso del gobierno al crdito
voluntario. El cumplimiento de esta situacin es crtico, en la medida que se procure evitar la
creacin excesiva de dinero como un requisito primario para la consolidacin de un rgimen
monetario con baja inflacin. Adems, una posicin fiscal equilibrada ser decisiva para resolver o
administrar, con alguna probabilidad de xito, las inevitables tensiones entre las demandas
reparadoras de naturaleza social y los reclamos de los acreedores de la deuda pblica que debern
afrontarse. Por ltimo, tambin resulta esencial que se mantengan condiciones de baja inflacin sin
excesiva volatilidad cambiaria. Ello es as porque, entre las dificultades que contornan el
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desempeo de los sectores y las firmas, se destacan la deprimida situacin del mercado interno, el
costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo y las dificultades de
abastecimiento.

2. Algunas cuestiones de poltica econmica pendientes

La deuda pblica
El incumplimiento de los compromisos de la deuda pblica es uno de los principales
elementos que colocan a la economa en una situacin de anormalidad. Al mismo tiempo, la
reestructuracin de la deuda se presenta compleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los
acreedores que plantea serios problemas de coordinacin, y la naturaleza diversa de los
compromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la estrategia de negociacin de las
partes y de resolver la ingeniera financiera correspondiente. En todo caso, la consistencia
fiscal/macroeconmica depende, especialmente, de la magnitud de los supervit primarios
implcitos en los servicios por todos los compromisos del gobierno y de los supervit efectivamente
generados, as como de las expectativas acerca de su generacin.
La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramacin es esencial para el desempeo
macroeconmico, porque la perspectiva de nuevos problemas puede restringir fuertemente la
produccin y la inversin e, inversamente, la recuperacin podra acelerarse si se va disipando la
incertidumbre. Tal credibilidad dependera de tres factores bsicos. En primer lugar, importa mucho
la percepcin acerca de la disposicin a cumplir, no slo en lo inmediato, sino tambin sobre un
perodo ms o menos largo. Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo dems
constante, hay una relacin inversa entre sta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de
la recuperacin de la economa, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependera
(negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de
cumplimiento. Tercero, dado que la economa est sujeta a variaciones en su desempeo
tendencial y cclico, por causas no fcilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se
asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en riesgo la generacin de
suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende
no slo de los shocks a que puede estar sujeta la economa, sino tambin de las caractersticas de los
contratos mismos. En tal sentido, cuanto mayor la incertidumbre bsica (derivada de factores que
no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sera el incentivo para considerar la
aplicacin de mecanismos de contingencia en el proceso de renegociacin de la deuda.

Las finanzas del sector pblico nacional


El anlisis de la situacin fiscal durante los prximos aos debe tomar en cuenta la
excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, la estructura y el resultado fiscal hacia fines de
2002 y su resultado es el producto del default parcial de la deuda y de una estructura de precios
relativos reflejada en bajos niveles reales de remuneraciones y haberes previsionales. Por el lado
tributario, se destaca el nivel bajo de presin, pese a la existencia de imposicin de emergencia, y,
en especial, el elevado nivel de las retenciones sobre las exportaciones, dado el salto abrupto en el
tipo real de cambio. En materia de relaciones entre la Nacin y las provincias se retom un esquema
de transferencias en funcin del nivel de recaudacin. El monto de recursos a transferir a cada
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jurisdiccin surge de una combinacin de legislacin, acuerdos y pactos que definen una compleja
trama de transferencias con o sin asignacin especfica.
En este contexto, existen tres reas vinculadas a las finanzas pblicas en donde las reformas
parecen impostergables. En materia de tributacin, a medida que se normalice el escenario
macroeconmico debern abandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestos tpicas de
situaciones de emergencia, as como los diferentes esquemas de promocin de actividades
productivas sustentados sobre la resignacin de tributos. Es deseable la consolidacin de un sistema
tributario ms estable y ms apoyado en la recaudacin de los tributos ms tradicionales. Para que
ello pueda ser cumplido, deber abordarse con decisin la lucha contra la evasin tributaria y el eje
de las reformas debera descansar sobre la mejora de la administracin tributaria. En relacin con el
sistema previsional, debern afrontarse definiciones de suma importancia tanto por su impacto
sobre las cuentas pblicas como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial,
deber abordarse la situacin en que sern consideradas las colocaciones tanto pblicas como
privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del sector pblico y, muy especialmente la
cobertura futura de la poblacin de mayor edad.
En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse sobre la construccin
de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el que las reglas sean lo ms transparentes
posibles y quede un mnimo espacio para la discrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza
sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferentes niveles de
gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos. Se entiende como
prioritario definir, en una primera etapa, los aspectos centrales del reparto de tributos recaudados
por la Nacin. Un nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos debera distribuir los
recursos recaudados en cada jurisdiccin con el objeto de asegurar la provisin de bienes y servicios
pblicos a lo largo del pas, asegurando un grado aceptable de armonizacin entre los sistemas y
administraciones tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deber ser compatible con las nuevas
reglas macroeconmicas, asegurando la transparencia de la informacin fiscal federal y sentando las
bases de mecanismos eficientes de coordinacin del endeudamiento pblico.
Adicionalmente, en los prximos aos los presupuestos pblicos y el nacional en particular
deber redefinir sus funciones en diversas reas, entre ellas, las que se refieren a la promocin de
actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta
el avanzado grado de descentralizacin de algunas finalidades del gasto pblico, es necesario
establecer el financiamiento adecuado para la salud, educacin y otros gastos sociales, as como el
de las funciones de coordinacin y compensacin. Son numerosas las reas en donde el sector
pblico ser objeto de polticas de reforma, las que debern alcanzar sus capacidades de gestin.

El rgimen monetario y la unidad de denominacin de los contratos


El establecimiento de un rgimen monetario perdurable y orientado a la estabilidad
macroeconmica ha sido un problema sin resolucin en la Argentina. La supervivencia de
conductas que frenaron posibles fenmenos de huida del dinero y espiralizacin de precios fue un
fenmeno significativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de una
institucionalidad monetaria que incluya criterios explcitos para objetivos (y/o instrumentos) de
poltica, aunque tales razones se refieren al comportamiento econmico con horizonte ms o menos
largo, y no tanto a atender una urgencia. Aqu, los tradeoffs entre compromisos y flexibilidad
merecen ser considerados con cuidado. As como el establecimiento de reglas est orientado a
comprar credibilidad, en una situacin como la argentina, los mrgenes para actuar flexiblemente
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sin causar perturbaciones se compraran mediante una acumulacin de resultados que indiquen el
deseo y la posibilidad de ir tendiendo hacia un rgimen de baja inflacin. Es bien sabido que una
condicin necesaria para sto es que la poltica monetaria no se encuentre sujeta a presiones de
origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda como instrumento de
transaccin, pero no ha encontrado an un denominador de contratos operable. Las deudas en
dlares mantendrn una gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las
obligaciones externas. Esto ser sin duda un condicionante de la poltica monetaria. Sin embargo,
los problemas de la dolarizacin de los contratos financieros internos tambin han sido visibles.
La provisin de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales
de la poltica monetaria. Recprocamente, una poltica monetaria con grados de flexibilidad es
difcilmente implementable si el pblico se inclina hacia unidades de cuenta externas. A la larga,
se esperara que haya una correspondencia entre la unidad de contratacin y el esquema monetario.
En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderan a ser complementarias. De ah que la
demanda por flexibilidad no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una
poltica monetaria lo suficientemente sistemtica y orientada a la estabilidad de precios que vaya
diluyendo gradualmente la desconfianza. La economa argentina ha experimentado con grandes
costos la fragilidad de los contratos nominales cuando los precios son muy voltiles; en condiciones
de extrema inestabilidad, tampoco la utilizacin de clusulas de indexacin (que necesariamente
aplican precios rezagados respecto de los contemporneos) estabiliz el valor real de los
compromisos. La percepcin de estas dificultades restringi fuertemente la densidad contractual
de la economa, lo que ciertamente afect a su funcionamiento. Por su lado, el cumplimiento pleno
de los contratos en dlares es, de hecho, contingente a que los ingresos en dlares de los deudores
se mantengan dentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud de las variaciones del
tipo real de cambio.
Por cierto, polticas econmicas inestables pueden agudizar la volatilidad del tipo real de
cambio, pero tambin es claro que, en una economa como la argentina, seran de esperar
fluctuaciones no despreciables por efecto de impulsos reales. De ah que el uso de unidades de
cuenta externas (dlar) como unidad de denominacin sea (como se ha visto) problemtico. Por
su parte, los resultados reales de contratos expresados en unidades internas (moneda nominal,
ndices agregados de precios) estn sujetos a acciones de poltica. La provisin de una unidad de
denominacin que gradualmente adquiera confiabilidad (como ocurrira, en particular, si se afirman
expectativas de que la inflacin se mantenga baja y con poca variabilidad) es una de las grandes
cuestiones abiertas en la Argentina (y que afecta tambin a las posibilidades de coordinacin
regional de polticas macroeconmicas).
En los ltimos aos, se ha difundido la aplicacin de esquemas de administracin monetaria
del tipo de metas inflacionarias. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen
bastante amplio de posible variacin, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de
los movimientos de precios y a la consideracin de otras variables objetivo. La implementacin de
metas inflacionarias ms o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestin, y
formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflacin. Esas condiciones no
parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; sto implicara que a corto plazo sera
problemtico aplicar compromisos de mantener a la inflacin en un entorno muy preciso, aunque el
reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se
muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguira siendo
un foco de atencin para la poltica monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la
asignacin de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros.
Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumira que las
herramientas de poltica monetaria incluiran a las operaciones en divisas. En la transicin, tal vez
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ms que la forma especfica que adopte la poltica monetaria, importara especialmente que su
orientacin general sea relativamente clara.

El sistema financiero
La existencia de un entorno macroeconmico estable y un marco institucional slido
configuran los requisitos bsicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, la
estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor
transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones existirn
para la recuperacin del sistema financiero. Las decisiones adoptadas durante la crisis han generado
importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como
resultado existe una agenda de compensaciones por la pesificacin asimtrica, la asimetra entre
ndices de actualizacin de activos y pasivos, asimetras entre tasas activas y pasivas, efectos de los
amparos, etc., cuya conclusin es central para que el sistema recupere la normalidad.
El aumento del endeudamiento pblico previo al colapso de la convertibilidad y la entrega
de ttulos pblicos como parte del mecanismo de compensaciones han llevado a que el sistema
bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de ttulos pblicos, cuyo valor tcnico es
muy diferente del valor de mercado. Sera necesario encarar un proceso de reestructuracin de esta
deuda que le diera un perfil creble de cumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situacin de
los redescuentos otorgados por el BCRA, cuya distribucin es heterognea entre entidades y cuya
resolucin de forma equitativa resulta de importancia para los futuros equilibrios de mercado del
sistema.
Las enseanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra el
sistema financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante proceso de
reestructuracin bancaria. En una situacin econmica tan frgil como la que atraviesa la economa
deberan evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capaces de adquirir
envergadura sistmica. Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios
en la arquitectura institucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entre
transaccional y de inversin o la creacin de una banca off-shore. En relacin a la banca pblica,
dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia
de reestructuracin viable y realista que, adems, tenga el menor costo fiscal posible.
El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientacin hacia el sistema
bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de disear instrumentos de financiamiento
diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es
importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del mercado de
capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondos fiduciarios, fondos directos
de inversin, leasing y fondos de riesgo para empresas en marcha. Por sus caractersticas, estos
instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP,
Compaas de Seguros y entidades similares.

3. Los escenarios macroeconmicos


Conviene precisar que el objetivo no ha sido la elaboracin de proyecciones, sino estudiar
la compatibilidad de senderos macroeconmicos de mediano plazo con las restricciones agregadas.
Por tal motivo, se trata principalmente de identificar cualitativamente posibles holguras o
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limitaciones ms estrictas y de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hiptesis


sobre la evolucin de variables relevantes. La pregunta significativa sera, en cambio, bajo qu
circunstancias se manifestaran problemas de sostenibilidad (o sea, que se plantearan demandas de
ajustes de algn tipo) y cun verosmil sera que aparezcan esas circunstancias.
La insistencia sobre la incertidumbre que est necesariamente implcita en el anlisis
prospectivo de restricciones macroeconmicas no deriva solamente de consideraciones generales,
sino que parece aplicarse particularmente al caso de la economa argentina. Esta economa ha
mostrado fluctuaciones de gran magnitud, que han complicado la identificacin de trayectorias
tendenciales (al mismo tiempo, esa misma dificultad en formular proyecciones fue probablemente
un elemento importante en la generacin de ciclos de sobre-expansin y crisis). Por otro lado, el
brusco cambio experimentado en las condiciones de funcionamiento econmico y las cuestiones
abiertas hacia adelante hacen que los posibles senderos futuros puedan variar en rangos muy
amplios. A su vez, sto influye concretamente sobre los comportamientos de los agentes, y por lo
tanto, tiene consecuencias prcticas. Despus de una crisis como la que atraves la economa, con
una contraccin del producto y el gasto a valores muy inferiores a los observados algn tiempo
atrs, se conciben situaciones de rpida recuperacin, pero tambin instancias donde los resabios de
las grandes oscilaciones (en materia contractual y patrimonial, sobre todo) persisten sin solucin
clara y traban la actividad econmica. La atencin se concentra aqu sobre la consistencia de un
horizonte de unos cinco aos en un caso intermedio, en el que se registra una recuperacin,
aunque moderada por los efectos de la incertidumbre que seguira generando la posibilidad de un
escenario negativo, por la permanencia de problemas de arrastre sin resolver. Las caractersticas del
escenario medio estaran especialmente influidas por las perspectivas (en cuanto a gravedad y
probabilidad de ocurrencia) del caso desfavorable. En un escenario intermedio se iran
observando avances en la reestructuracin del sistema financiero y en negociaciones relativas a la
deuda pblica, y se mantendra prudencia en la administracin fiscal y monetaria, pero habra
altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguiran influyendo sobre las expectativas y haran
que los horizontes de decisin se mantengan cortos. Es decir, se presume que hay una cierta
normalidad en los comportamientos econmicos, pero siguen influyendo significativamente
conductas precautorias y de preferencia por flexibilidad.
Dentro del complejo conjunto de elementos que contribuiran a definir que la economa se
vaya encuadrando en un escenario de un tipo o de otro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el
comportamiento de las exportaciones (y, ms generalmente, de la produccin de bienes transables
en condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugieren que, en relacin a las
exportaciones, es probable que desde el punto de vista de la sostenibilidad agregada, la cuestin
principal sea que se generen condiciones para un empuje persistente, ms que su ritmo de
crecimiento en lo inmediato. En segundo trmino, el equilibrio fiscal es una condicin bsica para
un funcionamiento ordenado de la economa, porque presumiblemente se mantendr cerrado por un
tiempo ms o menos largo el acceso del gobierno al crdito voluntario, y porque importa
especialmente evitar la creacin de dinero para financiar al sector pblico, como requisito primario
para que pueda haber un rgimen monetario de baja inflacin. Las finanzas pblicas aparecen como
un tema decisivo, en especial porque posiblemente se generen fuertes tensiones entre las demandas
que seguirn generando los graves problemas sociales y las que se deriven de los servicios de la
deuda pblica. Es probable que las caractersticas de la evolucin de la economa se determinen
segn se vaya encontrando o no un balance entre ambas clases de requerimientos; sto depende
tanto del esfuerzo del sector pblico como de la carga de los compromisos que resulten de la
reestructuracin de la deuda. Por otra parte, interesa particularmente que se mantengan condiciones
de baja inflacin sin excesiva volatilidad cambiaria. La experiencia del perodo post-devaluacin
sugiere que esos requisitos no son inalcanzables, aun en circunstancias difciles, si bien
probablemente lleve bastante tiempo consolidar un rgimen monetario con propiedades de
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estabilidad (y de flexibilidad) que sean incorporadas como persistentes en las expectativas del
pblico.
El escenario bsico contempla una recuperacin del producto, con las exportaciones
creciendo de manera relativamente moderada y las importaciones en rpido aumento. Se considera
un incremento de la inversin que mantendra la relacin capital/producto por encima de los valores
de los aos noventa. Los ejercicios realizados indican que el supervit comercial seguira siendo
grande en el horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperacin con revaluacin real de la
moneda sera compatible con persistentes supervit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos
de sostener un crecimiento que se prolongue ms all de esa recuperacin, interesa particularmente
que se genere un impulso persistente de las exportaciones. En el mencionado escenario, crece
paulatinamente la tasa de inversin, mientras que el coeficiente de ahorro a precios constantes
aumentara a lo largo del tiempo. Esto sera compatible con una recuperacin, aunque pausada, en
los niveles de consumo. Una menor presin para generar excedentes comerciales (que se vinculara
con una atenuacin de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigencias moderadas de
transferencias por servicios de deuda) dara lugar a un incremento ms rpido del producto, que se
reflejara en el consumo.
Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sector pblico consolidado
podra generar de manera sostenida supervit primarios del orden del 3% del producto. Ese
supervit correspondera a un volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin
esfuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en
absoluto un carcter prescriptivo. Los ejercicios realizados consideran cmo evolucionara el
stock de deuda pblica y cul sera la tasa de inters implcita sobre esa deuda para un conjunto
de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la economa se desenvuelve en
funcin del escenario macroeconmico bsico (y algunas variantes) y el sector pblico
consolidado destina anualmente un supervit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Se
considera un caso en que la tasa de inters sobre la deuda pblica queda fija y otros donde esa tasa
de inters devengada tiene una parte constante y una mvil que se establece como funcin lineal
de la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dlares,
segn el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendra un crecimiento
persistente en el intervalo considerado, excepto en un escenario de estancamiento con una tasa de
inters no contingente. De todos, los coeficientes de deuda permaneceran en valores altos, aunque
bien por debajo de los niveles de 2002.

4. Desafos para las ventajas tradicionales


A lo largo de la dcada de los noventa, la agricultura argentina experiment un proceso de
modernizacin y crecimiento sin precedentes en los ltimos tiempos, en un marco de expansin de
la oferta disponible de tecnologas y de profundos transformaciones tcnico-productivas,
profundizando su internacionalizacin. Se verific un proceso de cambio hacia planteos de
agricultura ms intensiva, con una mayor utilizacin de productos fitosanitarios, la difusin masiva
de la prctica de fertilizacin y la adopcin de ciertas tcnicas como la siembra directa, lo que, en
conjunto, permiti un fuerte aumento de la productividad y de los rendimientos de los principales
cultivos. La introduccin y rpida difusin de las semillas de soja transgnica a partir de mediados
de la dcada facilit una importante reduccin de costos y la creciente expansin de este cultivo en
todo el pas. De este modo, se incorporaron tecnologas de nivel internacional a travs de los
diversos insumos y de la maquinaria agrcola, los que estuvieron disponibles en la Argentina slo
con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los pases de origen. Paralelamente, se produjo
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una expansin de la frontera agrcola y un cambio notable en la estructura de la industria y en la


organizacin de la produccin agrcola. Reforzada de este modo la tradicional ventaja comparativa
de la economa argentina, el sector enfrenta, de todas maneras, algunas restricciones que deben ser
consideradas.

La vigencia del viejo proteccionismo


El escenario de proteccionismo en el comercio agrcola es de larga data y no se ha
modificado sustantivamente, a pesar de las sucesivas negociaciones para introducir mayores dosis
de liberalizacin en las condiciones de acceso a los mercados y para reducir los subsidios a la
exportacin en un conjunto importante de grandes pases productores. Los Estados Unidos, la
Unin Europea y Japn mantienen altos niveles de proteccionismo, a travs de ayudas a los
productores domsticos y la imposicin de barreras arancelarias y para-arancelarias. En el caso de
los Estados Unidos, la Ley Agrcola 2002 asigna US$ 19.100 millones anuales para los prximos
seis aos, monto en el que no se incluyen los crditos subsidiados a las exportaciones. La Agenda
2000 de la Unin Europea UE asigna aproximadamente US$ 50.000 millones anuales para subsidiar
la produccin propia y, por su parte, Japn protege su mercado con altos aranceles, contingentes
arancelarios y exigencias de calidad que implican barreras encubiertas.
Si bien la finalizacin de la Ronda Uruguay del GATT incluy entre sus conclusiones el
Acuerdo sobre Agricultura, que introduce disciplinas para el comercio agrcola, compromisos de
reduccin de las ayudas internas en un 24% en un periodo de seis aos, convenios de disminucin
en un 36% de los subsidios a las exportaciones en igual periodo y un compromiso de acceso
mnimo de 3% de la produccin de cada producto para todos los pases, la relativa exigidad de
estas disposiciones y la contemplacin de nuevas restricciones (Clusula de Paz; Salvaguardias
especiales y Ayudas permitidas) no satisface de ninguna manera los intereses de los pases
exportadores eficientes. Por otra parte, la propia redaccin del texto admite interpretaciones
divergentes, reflejadas en el mantenimiento o el aumento del proteccionismo aplicado con amparo
en las debilidades del Acuerdo.
En la Ronda de Doha, en proceso de negociacin desde noviembre del 2001, los pases con
polticas proteccionistas mas fuertes insisten con su resistencia a reformarlas sustantivamente y el
texto surgido de la Declaracin Ministerial tampoco garantiza necesariamente resultados positivos.
Las propuestas presentadas para establecer las modalidades de negociacin para la liberalizacin del
comercio agrcola, principalmente las ofrecidas por la Unin Europea y Japn, niegan expresamente
que el texto se refiera a una eliminacin progresiva e intentan introducir en el Acuerdo de
Agricultura las preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado, indicaciones
geogrficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales), solicitando el mantenimiento de
la clusula de paz y de salvaguardias especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto
en las negociaciones agrcolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.

Las debilidades del modelo productivo


El importante crecimiento de la produccin de granos se sustent en la resolucin de la
brecha de rendimientos existente a inicios de la dcada, fundada en el relativamente bajo nivel de
aplicacin de tecnologa. A su vez, la amplia dotacin de recursos naturales y conocimientos
disponibles facilit la implementacin de los cambios respectivos y aceler sus resultados. Los
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insumos desempearon un rol clave para el aumento de la produccin, principalmente a travs del
crecimiento de la productividad. Este potencial de crecimiento es menor a futuro, en la medida que
la brecha ha disminuido considerablemente, si bien todava resta por hacer un necesario trabajo de
difusin con algunos grupos de productores.
Cabe sealar que la red de distribucin de insumos se ha redefinido sobre la base de una
condicin de cuasi exclusividad privada, por un lado, y de la oferta de paquetes productivos, por el
otro, incluyendo estndares tecnolgicos internacionales y diversos servicios, as como el
financiamiento. Centrada la oferta en un paquete agronmico prediseado, el proceso de toma de
decisiones respecto de las cuestiones tradicionales de qu, cundo y cmo sembrar- se ha
desplazado fuertemente desde el productor al proveedor de los insumos. Se ha producido una
privatizacin de hecho de esta red de conocimiento, en la que en el pasado el sector pblico
cumpla un rol central, cuando, por otra parte, una proporcin significativa del conocimiento que
circula por esta red privada ha sido generado en el sector pblico, en particular en lo referente a las
tecnologas de proceso y a las diversas tcnicas de cultivo.
El modelo productivo se asienta en una importante dependencia externa en relacin a los
insumos y los niveles tecnolgicos. Se basa principalmente en la exportacin de commodities,
crecientemente concentrados en la soja, a la vez que retroceden otros granos que ocuparon
tradicionalmente un lugar preponderante en la economa del sector. En tanto las exportaciones de
soja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los ltimos aos, es importante considerar
ciertos aspectos que podran complicar el panorama a futuro. Aunque una importante proporcin de
la superficie sembrada con soja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la
produccin se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situacin plantea importantes riesgos
en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de
la fertilidad y la estructura de los suelos (an en planteos de siembra directa), como a la aparicin y
profundizacin de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por la falta de una adecuada
rotacin de los cultivos.
En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigacin pblica y la
fijacin de prioridades en cuanto a las diferentes reas de investigacin y desarrollo tecnolgico,
considerando las necesidades de los cultivos y los problemas fitosanitarios. En la ptica de las
empresas proveedoras de insumos, las decisiones de inversin en I&D se asocian al volumen del
negocio planteado a escala internacional, lo que deja de lado determinadas lneas de investigacin
que pueden ser clave para Argentina, tal como el caso de las especies autgamas (trigo, por
ejemplo) en el que ciertos beneficios no son fcilmente apropiables en forma privada. Parece
necesario reforzar la investigacin local, en particular, sobre uso del suelo y la evaluacin del
estado de los ecosistemas, principalmente aqullos ms frgiles de las regiones extra-pampeanas,
alcanzados por la expansin de la frontera agrcola. A futuro, se plantea el desafo de produccin y
comercializacin de productos diferenciados, los que requerirn el cumplimiento de los sistemas de
identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria.
Las condiciones del sistema de bioseguridad
La biotecnologa se ha ido consolidando definitivamente como una de las piedras angulares
de la nueva economa del conocimiento. En Argentina, la temprana puesta en funcionamiento de
un sistema nacional de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo de la
biotecnologa aplicada a la agricultura. Es as como en los ltimos aos ha devenido uno de los
lderes internacionales en superficie cultivada con materiales genticamente modificados,
esencialmente en soja (12 millones de hectreas), cultivo en el que la Argentina constituye un
ejemplo mundial de velocidad de adopcin de una tecnologa a gran escala. Su desarrollo se ha
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basado en la excelencia acadmica domstica en las ciencias biolgicas, la existencia de programas


de mejoramiento gentico establecidos en el sector privado (y estatal) que ayudaron a adaptar
rpidamente las nuevas variedades, la rpida respuesta del sector oficial en materia agropecuaria
estableciendo los mecanismos de control necesarios (bioseguridad) y la receptividad de los
productores agropecuarios para la adopcin de las innovaciones tecnolgicas.
Si bien la aplicacin de estrategias biotecnolgicas a la industria agropecuaria abre un
amplio abanico de beneficios potenciales, resta por resolver una serie de cuestiones importantes, en
relacin tanto a la organizacin de los sistemas de tecnologa, innovacin y transferencia, como a
las consideraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de los productos desarrollados. En
particular, cabe indicar que la eficiencia de los sistemas nacionales de bioseguridad depende, en
gran medida, de la organizacin administrativa de las normas, lo que requiere cuerpos tcnicoadministrativos idneos en todos las disciplinas y aspectos relacionados y capacidad legal de
implementacin. En el caso argentino, se destaca la capacidad de los recursos humanos
involucrados en el proceso regulatorio, pero se hace necesario un mayor sustento legal y,
fundamentalmente, institucional. En la medida que se trata de un proceso de evaluacin caso a
caso, la eficacia de un sistema de bioseguridad requiere que los responsables de las evaluaciones
de riesgo cuenten con el apoyo del sistema cientfico-tecnolgico nacional e internacional y accedan
a los fondos necesarios para la realizacin de investigaciones especficas aplicadas a los casos de
inters local.
Las funciones de investigacin y control de parte de los organismos pblicos necesitan ser
reforzadas. De un lado, en la medida que las instituciones de investigacin del sector pblico son
esenciales para desarrollar e implementar estrategias de acceso a las tecnologas patentadas de
importancia para el pas, es conveniente desarrollar mecanismos institucionales que faciliten a los
investigadores de esos entes la proteccin de las invenciones desarrolladas. Del otro, debe
reconocerse que el comercio ilegal de semillas ha devenido un problema importante en la
Argentina, lo que, adems de los riesgos en torno a la calidad de los materiales comercializados y
los problemas fitosanitarios consecuentes, implica tambin que muchos avances que podran
desarrollarse a travs de la biotecnologa y otras tecnologas convencionales- no encuentren un
canal efectivo para ser incorporados a la produccin.

Gestin ambiental y competitividad


En principio, no se detectan graves problemas de sustentabilidad en la regin pampeana que
sugieran la posibilidad de una drstica cada en la productividad agrcola en el corto o mediano
plazo. Varias zonas extrapampeanas e, inclusive, algunas subregiones pampeanas frgiles han
incrementado su vulnerabilidad, lo que se manifiesta en fenmenos de erosin, degradacin e
incipiente desertificacin, relacionados con la deforestacin seguida por agricultura intensiva en
suelos frgiles o con sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosin se ha reducido
considerablemente con respecto a la situacin de principios de los aos 1990 en las subregiones
pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas),
debido a que el uso de tcnicas de siembra directa ha reducido el impacto de la intensificacin
agrcola observada en la ltima dcada. Las mayores deficiencias de manejo se presentan en el
manejo del agua. En varias regiones extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el
agotamiento, salinizacin o contaminacin de acuferos que est llevando a problemas de
contaminacin de suelos.

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Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo plazo, el tema requiere una
evaluacin ms profunda y detallada. Los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete
tecnolgico ms difundido (soja transgnica resistente al herbicida glifosato + siembra directa +
glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar que la primaca de las empresas
proveedoras de semillas en la investigacin y, por lo tanto, en la generacin y disponibilidad de
informacin sobre impactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgnicos, genera cierta
asimetra de informacin para las autoridades reguladoras del uso de biotecnologa.
Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en los mercados
internacionales, es necesario considerar el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a
aspectos ambientales. De hecho, la tendencia a incorporar consideraciones ambientales y de
bienestar animal dentro de las buenas prcticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente
solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que ser cada vez ms difcil diferenciar
los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad. Por ejemplo, se han establecido
requisitos en los ltimos dos aos para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y
semillas de soja transgnica y para productos orientados al consumo humano (productos de soja o
aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos ms exigentes son los que estn
en elaboracin en los 15 pases de la UE, pero tambin se enfrentan requisitos de etiquetado en
Japn, Corea, Australia, etc.). Asimismo, los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben
generosos subsidios para la adopcin de buenas prcticas de gestin ambiental. Esta tendencia
puede implicar en un futuro prximo estndares ms exigentes de gestin ambiental para otros
productores que deseen acceder a dichos mercados.
En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales debern enfrentar un doble
desafo: la trazabilidad y la segregacin. Dado que se han mostrado muy reacios a segregar hasta el
momento, las nuevas tendencias en las regulaciones internacionales implicarn la necesidad de
acelerar su reconversin en los prximos aos. La segregacin tiene varias implicancias. Por una
parte, supone mayores costos para los productores. Por la otra,, la segregacin de OGM puede
contribuir a modificar la estrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local en
cuanto a la informacin proporcionada. Dada la escasa proporcin de la produccin destinada al
mercado interno, puede ser que los requisitos de los mercados de exportacin impliquen el
etiquetado de alimentos que contienen OGM destinados para el mercado local, lo que mejorara la
informacin disponible sobre el impacto ambiental y sobre la salud.

Una dbil insercin internacional en productos de alto valor


Desde 1985, la competitividad de la produccin agroalimentaria argentina creci
considerablemente, lo que permiti aumentar su participacin en el mercado mundial, situada
actualmente cerca del 3%. En algunos mercados la participacin argentina en las importaciones de
agroalimentos es muy significativa (Brasil, 50%; Sudfrica, 15%; China, 10%; Espaa, 7%). A su
vez, la composicin de la canasta exportada vari positivamente, aumentando la participacin
relativa de los productos ms dinmicos en el comercio internacional, entre los que predominan, a
su vez, los de alto valor agregado. En el caso argentino, un grupo seleccionado de productos de alto
valor, que contribuyen con el 5% del total de las exportaciones de origen agropecuario, ha
incrementado sus despachos en el perodo 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo superior
al conjunto. En este grupo, se incluyen productos que no se exportaban a principios del perodo
(frutas finas, kiwis, papas prefritas congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban
pero que han multiplicado varias veces sus cifras de ventas (vinos, aceitunas, uvas de mesa, aceites
esenciales, esprragos, entre otros).
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A pesar de este crecimiento, la participacin de la Argentina en el mercado mundial de


estos productos dinmicos es en la mayora de los casos- bajsima y muy distante de la capacidad
de absorcin de los actuales mercados importadores. Es decir, estos bienes representan una
oportunidad clara de negocios y un potencial aumento de exportaciones. Sin embargo, esta
potencialidad aparece limitada por un conjunto de obstculos de naturaleza sistmica que deberan
ser removidos.
Entre los principales factores limitantes de una mayor expansin de la produccin y
exportacin de alimentos de alto valor, pueden citarse los siguientes: i) en el plano
macroeconmico, grave escasez de crdito para las PyMES en condiciones adecuadas al tipo de
productos y de tomadores; ii) en el plano institucional, debilidades del sistema de promocin de
PyMES y de exportaciones, referidas, principalmente, a la falta de una adecuada articulacin entre
los programas de desarrollo de las capacidades competitivas y los dirigidos a la promocin
comercial externa, superposiciones e insuficiente coordinacin entre las instituciones, falta de
prioridades, insuficientes recursos presupuestarios, escasa participacin del sector privado; iii) en
las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la negociacin de accesos a mercados, controles
insuficientes; iv) en las instituciones tecnolgicas, limitados recursos humanos y financieros
destinados la investigacin y desarrollo en productos no tradicionales e insuficiencia de informacin
tcnica para los usuarios; e) en el funcionamiento de la cadena, desarticulacin, falta de entidades
representativas de productores por rubros, insuficiente escala de las explotaciones, pocos
emprendimientos asociativos, escasos vnculos con otros productores y con el entorno.
La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturales disponibles en el pas
contrasta con la limitacin de los recursos pblicos para el desarrollo de programas y con la
limitacin de recursos financieros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una
estrategia conveniente sera focalizar esos recursos escasos en los productos o ramas que presenten
las mayores oportunidades, definiendo programas subsectoriales con la participacin de las diversas
instituciones que integran el sistema global de apoyo a las PyMES y de promocin de las
exportaciones. En este contexto, el Mercosur puede significar an importantes ganancias de
comercio, en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado. La definicin de
estrategias comerciales y productivas para el Mercosur supone el abordaje del estado de situacin
del proceso de negociacin y de los grados de libertad disponibles: creando nuevos activos de
negociacin que ayuden a consolidar el proceso de integracin, preservando los activos de
negociacin alcanzados y reparando determinados activos que se han visto afectados durante los
ltimos aos a partir de las excepciones a nivel de arancel externo comn.

5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas


A la salida de la convertibilidad, el escenario macroeconmico tiende a favorecer a los
bienes transables y a los procesos intensivos en trabajo y, a su vez, a incorporar un sesgo contra los
bienes importados y a favor de las ventajas naturales. Sin desconocer el impacto de la mejora en la
competitividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones no basadas en ventajas
naturales depende, fundamentalmente, de la concurrencia de atributos sistmicos que maduran en
un plazo ms largo. Por otra parte, el avance sostenido de un proceso de sustitucin de
importaciones requiere oferta disponible y, especialmente, una capacidad tecnolgica generalizada
y una trama productiva consolidada. En general, estos factores fueron particularmente debilitados
en el modelo de reconversin productiva y social que prevaleci durante la dcada anterior, ms
agredidos an durante la prolongada recesin de los ltimos aos y, finalmente, conmovidos
tambin por los acontecimientos que marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad. En
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consecuencia, no sorprende que los indicios de reactivacin sean todava dbiles, en un marco de
desempeos sectoriales muy heterogneos y con pobres efectos de arrastre y derrame.
Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran en el segmento de los
bienes finales de consumo no durable y semi durable y de algunos bienes intermedios y equipos de
baja o media complejidad tecnolgica. Esta constatacin abre un interrogante sobre el horizonte
posible de sustitucin, especialmente en los bienes intermedios y de capital y, por lo tanto, sobre
cul ser la elasticidad-producto de las compras externas en cualquier escenario de reactivacin que
se proyecte o cuando se agote el consumo de los stocks acumulados. Excepcin hecha de los
segmentos con elevada capacidad ociosa y capacidades tecnolgicas acordes, un desarrollo o
recreacin relativamente rpidos de la trama productiva necesita, entre otros factores importantes,
de perspectivas de demanda ciertas, una escala de pedidos satisfactoria y mecanismos de
financiamiento del ciclo de inversin del nuevo emprendimiento.
Los sectores ms intensivos en mano de obra han sido perjudicados, en general, por la
conjuncin de incentivos de los noventas. En el otro extremo, las empresas de servicios pblicos,
las grandes industrias de proceso y el sector automotriz tendieron a concentrar los beneficios. La
perspectiva actual muestra un abanico de situaciones, que van desde una incipiente recuperacin de
las ventas en aquellos sectores pasibles de sustituir importaciones rpidamente a causa de las fuertes
ganancias de competitividad-precio o porque estn en condiciones de colocar inmediatamente
excedentes exportables, hasta el impasse en las condiciones de operacin de los servicios pblicos.
En general, aparecen interesantes oportunidades a corto y mediano plazo, solventadas por las
capacidades y habilidades instaladas y la mejora relativa de la competitividad. Sin embargo, una
combinacin variable (segn los sectores) de restricciones derivadas del contexto macro e
institucional o propias del perfil microeconmico y organizativo de las empresas desalienta
expectativas de corto plazo desmedidas o muy optimistas.

El escaso desarrollo de las redes de conocimiento


El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de
conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. En los ltimos aos y en forma
paralela a la consolidacin de un nuevo paradigma intensivo en informacin y conocimiento, ha
venido creciendo la importancia de la discusin sobre la competitividad de los agentes
interrelacionados, por oposicin a la derivada de aquellos que actan en forma individual. En ese
contexto, la revisin de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo de
estas redes, en parte debido al carcter cada vez menos pblico del conocimiento y del proceso de
aprendizaje que llevan a cabo los agentes. Las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por
una importante circulacin de informacin y conocimiento no slo entre los agentes que la integran
sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.
En el marco de la situacin argentina actual, esta discusin tiene importantes implicancias.
A lo largo de los noventa se profundiz la tendencia hacia la especializacin de la estructura
productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de
los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso de relativa primarizacin, junto con el escaso
desarrollo del sistema institucional, la desconexin de la poltica tecnolgica respecto a la demanda
de los agentes y las debilidades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de
conocimiento en la Argentina. Desde una perspectiva dinmica, la mayor distancia respecto a las
comunidades epistmicas que lideran el cambio tcnico y las ventajas competitivas dinmicas a
nivel internacional constituye una grave restriccin para diversificar el patrn de especializacin y
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para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las heterogeneidades y
los niveles de inequidad prevalecientes.
El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye un elemento limitante para
el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y para la
efectividad de la poltica tecnolgica. La asimetra de las dinmicas de las firmas de distinto tamao
y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por parte de
las firmas de mayor tamao se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas
y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afect en mayor medida a las firmas de
menor tamao y a las firmas grandes que no forman parte de redes internacionales. En este marco
de redes dbiles, no resulta sorprendente que, en especial, las redes intensivas en conocimiento
tengan un espacio reducido en la estructura productiva.
El escaso desarrollo del sistema institucional tambin representa un lmite para la
constitucin de competencias endgenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para
mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por ellas. El sendero evolutivo de las instituciones
dificulta la generacin de un espacio pblico que permita impulsar los factores que posibilitan
procesos de desarrollo endgeno y la circulacin del conocimiento (codificado y tcito) a partir de
prcticas formales e informales de cooperacin entre agentes. Los factores microeconmicos
tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los agentes,
limitando notablemente el nmero de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y
desarrollos tecnolgicos. A su vez, este menor desarrollo institucional aumenta los umbrales
mnimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que contribuye a aumentar
la heterogeneidad estructural.
La puesta en prctica de una poltica orientada al desarrollo de redes de conocimiento
requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas
directa o indirectamente con la poltica tecnolgica. Involucra los siguientes elementos: i) la
definicin de una estrategia global de la poltica que sea consistente a nivel macro, meso y micro; ii)
la maximizacin de sinergias a partir de incentivos para la cooperacin y complementariedad de las
instituciones; iii) una evaluacin continua de los programas y rediseo de los mismos; iv) la
identificacin de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias tcnicas
necesarias (identificacin de reas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario,
terciario y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre
otros); v) la implementacin de un rgimen de incentivos en las universidades y centros
tecnolgicos que potencie la vinculacin con el sector productivo.
En la misma direccin, se debera desarrollar un programa de Estado que apunte al
desarrollo de competencias tecnolgicas en software, biotecnologa y otras actividades intensivas en
conocimiento. Esto requiere desarrollar polticas que permitan: i) una fuerte y creciente articulacin
con redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros
internacionales especficos); ii) el desarrollo de programas de investigacin que contemplen ex-ante
el proceso de transferencia, de modo de articular los saberes cientficos con los tecnolgicos; iii) la
identificacin de argentinos de alto nivel tecnolgico en el exterior para que puedan contribuir a la
identificacin de proyectos de inversin, cambio de los programas de estudio, la inclusin de
cientficos y empresarios de elevado nivel tecnolgico en las redes internacionales de las que
forman parte; iv) el desarrollo de comunidades epistmicas nacionales articuladas con redes
internacionales.

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Las limitaciones del sistema educativo


Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema cientfico-tecnolgico en el
contexto latinoamericano muestra, para el caso argentino, una posicin de liderazgo en la
matriculacin combinada de la educacin primaria, secundaria y terciaria (83%), en los parmetros
de la llamada "sociedad de la informacin" y en la cantidad de cientficos en relacin a la poblacin.
Sin embargo, una comparacin ms cuidadosa muestra que la Argentina en estas mismas cuestiones
avanza a menor velocidad que otras economas de la regin. Es notoria la desventaja en
comparacin con Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologas de la informacin, y con Brasil
en cuanto al volumen y la sustentabilidad de la investigacin cientfica y tecnolgica o en la
cantidad de los posgraduados -as como la comparacin con ambos en relacin a las inversiones en
ciencia y tecnologa-. El rezago relativo es ms evidente an en comparacin con otros pases de
desarrollo intermedio que presentaban una situacin equiparable dos dcadas atrs, tales como
Corea y Espaa, especialmente en aquellos indicadores de escolarizacin en diferentes niveles.
En el caso argentino, en el nivel de educacin bsica estn prcticamente cumplidas las
metas de escolarizacin universal del preescolar (98%) y primaria (99,9%) y queda pendiente un
esfuerzo importante por completar la incorporacin masiva de la franja de 13 a 17 aos que hoy es
del 71,9%. Las reformas implementadas en los noventa han dejado saldos positivos en relacin con
la actualizacin de la formacin bsica de los docentes y el proceso de acreditacin de las
instituciones formadoras y el desarrollo del sistema nacional de evaluacin de la calidad del
aprendizaje de los alumnos. Sin embargo, en otras reas los avances han sido muy insuficientes. El
proceso de descentralizacin operado en el sector aparece incompleto e inmaduro y requiere de una
nueva concertacin poltica sobre la reforma del estado y la descentralizacin deseable. La falta de
previsin y regularidad con la que se brinda el servicio (sucesivamente en diferentes provincias hay
conflicto por falta de pago de los salarios a los docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo
suficiente y permanente de recursos y la baja calidad del debate pblico son el trasfondo sobre el
que aparece una escuela que debe atender una demanda cada vez ms compleja y de mayor
heterogeneidad sin responsabilidad sobre los recursos que maneja y, muchas veces, con deficiente
disponibilidad de los mismos.
Parece necesario promover modelos alternativos de gestin de las escuelas basados en la
preservacin del carcter "pblico" del servicio, aunque ste no sea brindado directamente por el
estado en sentido tradicional, y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional
diferenciando metodologas y grados de intervencin- la capacidad de financiar y generar polticas,
promover innovaciones, brindar asistencia tcnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la
oferta. Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de las escuelas, debe
aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como as
tambin garantizar la participacin y el control social de la comunidad sobre las instituciones y
sobre el servicio en general.
El nivel de educacin superior enfrent una gran expansin de la matrcula en los noventa,
acumulada sobre un crecimiento an mayor en la dcada anterior, por lo que el sistema se vio
confrontado en pocos aos a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron
inmersas en reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento y los
sistemas de evaluacin y control. La configuracin de un sistema universitario pblico masivo, que
lo coloca en trminos de matrcula a la altura de los pases intermedios de la OCDE, fue el resultado
de la presin de los jvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del ingreso vinculado a la
ausencia de pruebas de finalizacin de la secundaria y de la escasa oferta de carreras terciarias no
universitarias fuera de la docencia. El carcter masivo del ingreso acompaado por altas tasas de
desercin en el primer y segundo aos, la falta de reglas del juego durante el transcurso de la
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carrera, as como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos se
reflejan en indicadores muy contradictorios, como un bajo nivel de gasto por alumno (la mayor
parte de la inversin est implcita en alumnos que desertan) y un alto costo por graduado,
comparable al de los pases desarrollados.
Por otra parte, la orientacin de la oferta acadmica est fuertemente concentrada en pocas
profesiones liberales y genera una baja proporcin de graduados para abastecer el sistema cientfico
y tcnico en un escenario hipottico de gran expansin. Al mismo tiempo, la oferta educativa no
est necesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectiva para el desarrollo
econmico, social y cultural de las provincias en que las universidades se asientan. En cuanto a la
oferta terciaria, proliferan instituciones y carreras, que generan una gran "inflacin" de ttulos no
regulados o controlados por la autoridad pblica. La superacin de estos problemas requiere, en
primer lugar, garantizar una mejor articulacin entre el nivel medio y superior, comprometiendo a
las universidades en actividades destinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar
paulatinamente la calidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad
regulatoria y de control a travs del sistema de evaluacin y acreditacin para reordenar las carreras
y la diversidad de ttulos existentes y desarrollar un sistema de becas que, adems de propender a
una mayor equidad, podra tambin contribuir a reorientar la demanda hacia programas educativos
ms pertinentes a escala nacional o regional.
Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistema cientfico y tecnolgico
trabaja en las reas de Ciencias Bsicas, Ingenieras y Tecnologas que concentran la mayor parte
de los recursos financieros-, menos de una cuarta parte de los egresados de la universidad provienen
de estas ramas, lo que constituye un limitante potencial a mediano y largo plazo. A este
desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de inversin total en Investigacin y Desarrollo (0.4% del
PBI) y, especialmente, la mnima contribucin del sector privado a este proceso (una cuarta parte
del gasto total en I&D y el 0.3% de sus ventas), con tendencia declinante en los ltimos aos en el
marco de la crisis. La obsolescencia derivada en el equipamiento e infraestructuras, la tradicional
desvinculacin entre empresarios y cientficos, el xodo de los jvenes profesionales y el freno de
algunas de las principales lneas de financiamiento pblico para proyectos innovadores agravan an
ms el panorama.
Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera la existencia de un
puado de firmas innovadoras, as como la calidad de los recursos humanos de las reas cientficas
y tecnolgicas, las historias institucionales de organismos de larga experiencia en investigacin y
extensin en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento ms autnomos y de
articularse entre s y con el resto del sistema y las demandas y aspiraciones por mayor calidad en la
produccin y difusin del conocimiento. Ha habido avances en la conciencia de los investigadores
sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar e integrar esfuerzos y recursos
para mejorar la masa crtica en cada mbito institucional o mediante la asociacin y cooperacin
con otras instituciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios de medicin
de resultados, de homologar las categoras de cientficos y de avanzar en la elaboracin de normas
ms eficaces sobre la proteccin y la propiedad intelectual.

La debilidad del proceso de innovacin tecnolgica


Los gastos en Actividades de Innovacin oscilaron entre el 2,5% de la facturacin de las
empresas de la muestra estudiada en 1998 y el 2,0% en 2001, acusando un retroceso en este aspecto
respecto a lo relevado en la primera encuesta 1992/96, donde se registraron gastos en Actividades
de Innovacin equivalentes al 3,48% de la facturacin total para el ltimo ao de la serie. La causa
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principal de este cambio parece radicar en la cada registrada en la adquisicin de bienes de capital.
Los gastos en I+D tambin disminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la facturacin en
1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todava de los presentados por los
pases de la Unin Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), si bien superan las cifras
de Mxico (0,13%), Turqua (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), segn datos
suministrados por el OECD STI Scoreboard 2001.
El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% en el perodo 98/01) se
compara muy favorablemente con el valor correspondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar
revelando una cierta maduracin de los procesos de innovacin en las firmas argentinas.
Paralelamente, se registra una disminucin drstica del porcentaje de empresas potencialmente
innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), un leve crecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje
de empresas no innovadoras y un alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de
Innovacin en el perodo (36,5%). Estos ltimos datos, en particular, son muy preocupantes en la
perspectiva de evaluacin de la capacidad competitiva a futuro. Cabe sealar que en el caso de las
firmas innovadoras, las innovaciones han tenido tambin un papel destacado para mantener la
participacin en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o, inclusive, para ampliarla
(54.2%). Entre las empresas que no realizaron actividades de innovacin, un 69% lo responsabiliz
a la Falta de recursos financieros y un 49% a Adversas condiciones de mercado o
macroeconmicas. Cabe sealar que la importancia de los obstculos aumenta en la medida que se
reduce el tamao de la empresa.
El nmero de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en
la materia) asciende a 111, para el perodo 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de
estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el mbito del
MERCOSUR. Slo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha obtenido una patente
en el perodo bajo anlisis. Las empresas de capital extranjero poseen, en proporcin, un mayor
nmero de patentes, aunque si se considera el nmero de patentes por empresa no se observan
diferencias atribuibles a su composicin accionaria. Aparecen, en cambio, diferencias por tamao:
mientras el 17% de las empresas grandes han obtenido patentes, slo lo han hecho el 7% de las
medianas y el 5% de las pequeas.
Dos tercios de las firmas mantuvieron algn tipo de relacin con otros agentes e
instituciones del SNI en el perodo 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo
totalmente aislado del sistema). Pero, mientras predominan los vnculos comerciales (como
proveedores y clientes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades de vinculacin
tecnolgica y las agencias y programas gubernamentales. Tambin se observa que predominan
aquellos motivos ligados de manera relativamente indirecta con la innovacin tales como la
informacin, la capacitacin y los ensayos (slo la asistencia tcnica aparece como excepcin),
mientras que las actividades ligadas de manera ms directa con sta como el diseo, las asesoras
para cambios organizacionales y las actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente
menor. Los programas y agencias pblicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de
innovacin son conocidas por menos de un cuarto de las firmas. El desconocimiento, en primer
lugar, y luego las trabas burocrticas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de
innovacin y la excesiva exigencia de garantas surgen como las principales explicaciones al escaso
uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos disponibles en los programas y agencias
pblicas.

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Los problemas para la creacin y


empresas

el fortalecimiento de nuevas

La experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena parte de las
empresas dinmicas pertenecen cada vez ms a actividades en las cuales el conocimiento es un
insumo crtico, an en los sectores maduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento se
distinguen por su mayor contribucin a la generacin de puestos de trabajo de elevada calidad, a la
innovacin, a la renovacin de la base empresarial y productiva del pas y al dinamismo de la
economa. Desde esta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivos en
conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados, aunque no excluyentes, en una
estrategia de desarrollo emprendedor.
Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Por un
lado, se destacan las debilidades de los mbitos institucionales de formacin y vinculacin, que
impactan negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la
facilitacin de redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte de las universidades y de las
dems instituciones de ciencia y tcnica en instancias clave del proceso emprendedor es muy
inferior a su potencial. A efectos de maximizarlo, es necesario impulsar fuertes cambios no slo en
la oferta educativa, sino tambin en sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos,
clima institucional). Por otro, es fundamental fortalecer la demanda local, deprimida como
consecuencia de la cada de la inversin y del detenimiento de los proyectos de las grandes
compaas. Las polticas de difusin tecnolgica entre las PyMEs y el poder de compra del sector
pblico suelen ser utilizados con este propsito.
El primer eje para la promocin y el desarrollo de emprendedores y de empresas es la
consolidacin de un modelo de gestin institucional basado en los siguientes principios:
integralidad y enfoque centrado en el proceso emprendedor; nfasis en la activacin de las
iniciativas de base local; protagonismo del sector privado y capitalizacin de las iniciativas
existentes; promocin de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovacin y fuerte
impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores. El segundo eje clave es el de las
polticas de innovacin. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que
promueven la actividad innovativa en las instituciones de ciencia y tcnica y avanzar en su
vinculacin con las polticas de desarrollo emprendedor. Sin esta vinculacin estratgica entre las
fuentes del conocimiento y los emprendedores (prcticamente ausente hasta la actualidad), las
acciones tendrn un impacto muy inferior al potencial.

Los problemas para la conformacin de un entorno de negocios a nivel


local
En los ltimos aos ha habido un reconocimiento creciente de la importancia del entorno de
negocios para la inversin y el desarrollo local. Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron
desarrollando desde los ochenta en los pases de alto grado de desarrollo y en los noventa en los
pases en desarrollo, con mercados comerciales y financieros ms abiertos que en el pasado y
arreglos comerciales regionales superponindose a la regla multilateral de nacin ms favorecida,
las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener ms
relevancia que en el pasado.
La cercana fsica entre los agentes, en especial de las pequeas y medianas empresas que
participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo, favorece la creacin de ventajas
competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada divisin social del trabajo, que slo se
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consigue cuando se registran bajos costos de coordinacin y de informacin. De esta forma, el


territorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo
econmico ofreciendo mayores oportunidades de participacin y articulacin entre los diversos
actores. Ahora bien, el contexto institucional es un factor crtico en aquellos mbitos territoriales en
los que es necesario generar una cultura de cooperacin y un espritu innovador.
En el caso argentino, se presentan algunas limitaciones que afectan las posibilidades de
ampliar las experiencias de desarrollo productivo a nivel local. Estos obstculos se sintetizan en los
bajos niveles de llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresin
ltima radica en el desempeo de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Un
origen importante reside en la dbil articulacin entre el sector pblico y el sector privado ms all
de algunos avances puntuales en los ltimos aos- y en la escasa participacin de las instancias
locales en el proceso de generacin de propuestas y proyectos. Habida cuenta de la diversidad de
los entornos territoriales en el pas, segn las regiones, sus caractersticas, dimensiones
poblacionales y econmico productivas, parece necesario introducir estas cuestiones en el debate
sobre las estrategias de desarrollo y, consecuentemente, estimular la formacin de recursos
humanos que trabajen desde la perspectiva local.
En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los
dems actores del desarrollo presentes en el territorio gremiales empresarias, centros de servicios,
centros tecnolgicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.- estn llamados a jugar un
importante papel proactivo en la bsqueda de salidas concertadas. Las acciones en este sentido
deben ser parte de una modalidad de actuacin conjunta y concertada entre los diferentes actores
pblicos y privados, quienes deben apelar a formas flexibles de organizacin que articulen y
coordinen los recursos humanos y econmicos disponibles y sirvan para la obtencin de otros
adicionales. Asimismo, son de vital importancia las actividades de capacitacin tendientes a generar
y difundir contextos de cooperacin y de colaboracin.
Otro aspecto determinante es la coordinacin en la provisin de infraestructura y su
correspondiente administracin y diseo fiscal por jurisdiccin. La infraestructura es un
componente importante para el crecimiento econmico, pues no slo provee servicios directos, sino
que tambin posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos de produccin, aumenta
la productividad de los insumos, permite el acceso a nuevos mercados y mejora la calidad de vida.
Los gastos de inversin pblica en infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con la
rentabilidad social de las inversiones pblicas y la marcha tendencial de la economa (determinada
por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). La inversin en infraestructura est
bsicamente vinculada con la tasa de inters de largo plazo, por su carcter fuertemente
intertemporal, lo que implica que las fases del ciclo econmico no son una buena razn para reducir
o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser protegido de esas iniciativas
y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscales de funcionamiento (gastos corrientes)
cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La nica variable relevante, en este sentido,
tiene que ver con la tasa de inters. Adems, el gasto pblico en infraestructura conlleva un tiempo
de evaluacin, decisin y licitacin, que lo vuelve poco apto para adaptarse a fluctuaciones cclicas.
Otro aspecto significativo del ambiente de negocios alude a los excesivos costos de
transaccin implcitos en la operatoria empresaria. Por un lado, aparece un subdesarrollo
significativo de las instituciones, oficiales y privadas, que deberan sustentar procesos competitivos
y transparentes. En el sector pblico, la escasa transparencia se manifiesta en la falta de claridad de
las reglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta de informacin sobre licitaciones estatales.
En el sector privado, la reticencia a informar debidamente sobre datos operativos e institucionales
de las empresas refleja un dficit equivalente. En el marco de esta falta generalizada de
transparencia, aumentan las posibilidades de corrupcin e informalidad y se generaliza tambin la
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desconfianza entre los actores. Por otro lado, en la interaccin cotidiana entre las empresas y el
Estado surge otro conjunto de barreras burocrticas. As, asociada a la carga impositiva aparece una
serie de dificultades que encarecen el costo de operar en la formalidad y desconcentran los
esfuerzos desde la produccin hacia la administracin de impuestos. Se manifiestan, asimismo,
otras dificultades con similar impacto sobre los costos, tales como los procesos de registro de una
empresa, o para ampliar el nmero de empleados o para acceder a informacin eficaz sobre nuevos
mercados.

6. Empleo, Ingresos y Territorialidad: desequilibrios a atender


Habiendo redefinido significativamente el modo de funcionamiento y las instituciones
principales de la economa argentina, las reformas y los cambios estructurales de los noventa no
modificaron el carcter espasmdico de su dinmica de crecimiento de largo plazo ni resolvieron
sus desequilibrios largamente acumulados en los mbitos externo, fiscal y de asignacin y
aprovechamiento de recursos. Estos ltimos, en particular, fueron profundizados durante esa dcada
y en la catica salida del rgimen monetario y cambiario. Las consecuencias sociales de este
proceso se manifiestan esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las
condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulacin del desarrollo regional. La
sustentabilidad de un esquema de crecimiento a largo plazo requiere atender de modo prioritario
ambos aspectos.

Situacin de empleo e ingresos


Durante los aos noventa, la ocupacin aument menos que en la dcada anterior y
crecieron las tasas de desempleo abierto, mientras que la mayor parte del empleo generado
correspondi a posiciones informales, tradicionalmente de escasa productividad y no cubiertas por
la seguridad social. Si bien las remuneraciones se recuperaron de la erosin experimentada en los
ochenta, se ampliaron fuertemente las brechas entre las personas con diferentes calificaciones, a
causa del elevado desempleo y subempleo y de los sesgos de la demanda de trabajo asociados a la
apertura econmica y los cambios tcnicos. En comparacin con el resto de la regin, por otra parte,
el aumento del desempleo abierto ha sido ms importante en Argentina. Las polticas de empleo
siguieron tres orientaciones bsicas: la flexibilizacin de las regulaciones laborales, la creacin
directa de empleo especialmente para personas de baja calificacin y la mejora de las
calificaciones. Parece claro que las reformas introducidas al marco normativo del mercado de
trabajo no ejercieron un efecto positivo sobre el nivel de empleo y, al mismo tiempo, favorecieron
la creciente presencia de empleos precarios y de inestabilidad en la estructura ocupacional. En la
medida que estos efectos afectaron ms intensamente a personas con bajo nivel educativo o
pertenecientes a ciertos grupos de edades, el impacto distributivo tambin fue sustancial.
A comienzos de los noventa, el proceso de reconversin productiva gener un lento
crecimiento del empleo, aunque todos los puestos netos creados fueron de tiempo parcial, y la
desocupacin abierta trep al 12% en 1994. Si bien la ocupacin se expandi considerablemente en
la fase de recuperacin posterior a la crisis del Tequila, el desempleo permaneci elevado y se
increment la proporcin relativa de puestos precarios, tendencias agravadas en la fase contractiva
iniciada a mediados de 1998. As, en el 2001, el elevado desempleo afectaba con similar intensidad
a diversos conjuntos definidos por diferentes atributos: por ejemplo, todos los estratos de educacin
registraron tasas superiores al 18%, excepto el de quienes haban completado la educacin terciaria
(7%). En la estructura ocupacional de ese ao se destaca el peso de los establecimientos informales,
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sean muy pequeos (explican entre 37% y 45% del empleo total, segn la definicin) o pequeos
(12%), difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comercio, los servicios personales y
la construccin. Esta estructura productiva segmentada es una de las explicaciones de la elevada
precariedad laboral, la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. La remuneracin media
prevaleciente era similar a la de fines de 1991 y un 15% por debajo del punto mximo de la dcada,
en octubre de 1994.
La agudizacin de la recesin y la irrupcin de la inflacin a partir de fines del 2001
agravaron el panorama. Continu la reduccin de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se
produjo un rpido deterioro del poder de compra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente
durante el primer semestre. El valor real de las remuneraciones medias de los asalariados
correspondiente a septiembre de 2002 constituye el mnimo de una serie iniciada en 1940. El nivel
de desempleo se increment inicialmente en ms de tres puntosalcanz al 21.5% en mayo, para
reducirse a 17.8% en el mes de octubre, como consecuencia de un crecimiento del empleo en 8.3%
entre mayo y ese ltimo mes. En buena medida, la reversin de la tendencia se debi al papel
jugado por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH), cuyos beneficiarios llegaron a representar el 7.4%
de la ocupacin total en octubre. Por tanto, si se excluye a ese subconjunto de ocupados, el
incremento del empleo total se reduce al 2.7%, concentrndose en ocupaciones no asalariadas. Esto
sugiere que la recuperacin del empleo en el segundo semestre de 2002, ms all del impacto del
PJJH, obedeci al aumento de la informalidad e implica un mayor grado de precariedad laboral.
A futuro, la evolucin de la demanda de trabajo estar principalmente determinada por la
dinmica del nivel de actividad. De todas maneras, esta relacin se encuentra mediatizada por una
serie de factores: las variaciones en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del
producto, el ritmo en la incorporacin de tecnologa, la fase del ciclo, las regulaciones laborales, las
expectativas de los empresarios o el poder de negociacin de los sindicatos. Por otra parte, la mayor
heterogeneidad productiva de Argentina implica la necesidad de revisar el esquema analtico
tradicional; por ejemplo, las deficiencias relativas de la demanda no siempre o no totalmente- se
traducen en mayor desocupacin abierta, sino que pueden originar la ampliacin del empleo en
actividades no estructuradas, que operan como un refugio o una alternativa al desempleo.
Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios del nivel de empleo, oferta laboral
y desempleo para el perodo 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconmicos ya
comentados. Por un lado, las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo
observado en las dos dcadas anteriores; la elasticidad empleoproducto de largo plazo estimada es
de 0,42. Por otro, se efectu una estimacin economtrica relacionando las variaciones de la tasa de
actividad con los cambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (ms un trmino de
tendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad, adoptando una hiptesis
de nivel constante y otra variable en funcin de la tendencia observada durante las dcadas de los
ochenta y los noventa. Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon
las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo los supuestos sealados, las tasas de
desempleo para el ao 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual
del PBI del 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento
del PBI del 4.5% se asocia a niveles de desocupacin similares a los actuales, o slo algo menores,
y slo con estimaciones de una expansin muy acelerada de la produccin agregada se alcanza un
descenso importante de los niveles de desocupacin.
En estos escenarios, el mayor desempleo y la ms elevada incidencia de la indigencia y de
la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello, sin dejar de reconocer la eficacia de los
mecanismos de proteccin tradicionales para los trabajadores formales, resulta necesario que el
sistema de proteccin social se instrumente no slo a travs de mecanismos sujetos a la posesin o
el trnsito previo por un empleo registrado. El sistema de proteccin social deber enfrentar tanto
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las situaciones de los nuevos pobres, como los sndromes de pobreza crnica, recurriendo para
ello a diferentes instrumentos. Su diseo debera orientarse por tres criterios generales: mantener
incentivos a emplearse productivamente, maximizar la inversin en capital humano y optimizar las
inversiones en desarrollo humano. Es prioritario optimizar la efectividad de los instrumentos
disponibles antes que considerar salvo que sea indispensable- nuevos instrumentos. En el caso de
las polticas de subsidio, parece ms adecuado adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir
las condiciones de elegibilidad de los hogares en funcin de su insuficiencia de capital humano, su
desocupacin o inactividad y sus ingresos, as como de la cantidad de hijos menores. A su vez, las
actividades vinculadas deberan basarse en proyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas
acciones deberan completarse con programas de atencin a hogares vulnerables, de asistencia
alimentaria a nios y de pensiones para ancianos sin ingresos.

Las desigualdades regionales


El nivel de concentracin territorial de la produccin se ha mantenido ms o menos
constante en la ltimas cinco dcadas; las cinco jurisdicciones de mayor tamao (Buenos Aires,
Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Santa F y Mendoza) daban cuenta del 80% del producto en el
ao 1953 y del 78% en el 2000. Dentro del resto, Tierra del Fuego, Neuquen, San Luis, Santa Cruz
y Catamarca ms que duplicaron su participacin relativa. Con excepcin de esta ltima, cuyo
crecimiento fue posterior a 1995, en las otras jurisdicciones las ganancias de participacin se
originan en las dcadas de los setenta y ochenta. Como contraposicin, varias jurisdicciones
registran disminuciones en su participacin, destacndose los casos de Chaco, Corrientes, Entre
Ros y Tucumn, cuyas prdidas relativas superan ms de medio punto porcentual. A su vez, las
estimaciones de producto per cpita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las
disparidades territoriales, habindose ampliado considerablemente la brecha interjurisdiccional en
los noventa. En 1953, las cinco provincias con ms bajo per cpita promediaban un cuarto del nivel
de la cinco con mayor per cpita. En el ao 2000, las cinco provincias de menor ndice no slo se
ubican por debajo de la mitad de la media nacional, sino que su distancia con el grupo de las cinco
de mayor nivel se ha ampliado a ms de 5 veces.
El peso de las actividades productivas de bienes (agropecuarias, pesca, minera e industria
manufacturera) vara considerablemente entre las estructuras de cada jurisdiccin. Slo en siete
provincias, estos sectores agregados superaban, en el ao 2000, el 30% del PBG de cada
jurisdiccin (Catamarca, Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa). El
extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa, donde las actividades productivas primarias
y secundarias slo generaban, en el mismo ao, alrededor del 16% del PBG. Una situacin muy
prxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero. Paralelamente, en la mayor parte de los
aglomerados provinciales se deterioraron fuertemente los niveles de formalidad y estabilidad del
empleo. Los casos extremos son Formosa, Jujuy, Santiago del Estero y San Juan.
En aquellas provincias en las que se observan aumentos considerables de participacin
relativa en el producto geogrfico, la tendencia se explica por cambios muy marcados en la
estructura productiva y en la composicin de su canasta de bienes y servicios. En todos los casos, ha
habido inversiones nuevas de tal magnitud que transformaron el escenario productivo local,
desplazando intersectorialmente los ejes de la produccin territorial. Las transformaciones de
envergadura del perfil productivo provincial se gestaron a partir de acciones a nivel nacional, tanto
pblicas como privadas, en las que se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales
especficos y se canalizaron inversiones de grandes compaas locales o internacionales.
Los problemas de desigualdad relativa regional se originan, en gran medida, en la
dimensin extremadamente pequea de los aparatos productivos en bienes transables de muchas
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provincias, lo que presiona sobre el mercado de trabajo y genera un clima negativo de negocios al
incurrir en fuertes deseconomas de aglomeracin y complementacin. La distribucin geogrfica
de la inversin del panel de grandes empresas, por ejemplo, presenta un perfil territorialmente
concentrado, localizndose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma entre el 55%
y el 60% de la inversin total. Si se incorpora a Santa Fe y Crdoba y a las tres provincias
petroleras principales, Neuqun, Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversin privada
originada en las grandes empresas.
En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago
del Estero y La Rioja) slo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversin de este panel de
grandes firmas en los aos 1997 y 1999, respectivamente, con una inversin media por planta o
establecimiento inferior al milln de dlares. La ausencia de proyectos de inversin significativos
por parte de este panel de firmas lderes en estas provincias no slo tiene efectos directos sobre la
tasa de crecimiento del producto geogrfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la
productividad de la economa provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades que las
inversiones generan y la prdida de una serie de impactos crticos en el proceso de desarrollo
econmico competitivo (tales como la difusin de innovacin y de prcticas y procesos productivos,
la limitacin de los canales informales y formales de transferencia tecnolgica, la falta de estmulo
y demanda para calificacin del personal tcnico, la ausencia de un mercado de equipamiento de
segunda mano, el debilitamiento del tejido institucional financiero y la falta de espritu
emprendedor).
En las regiones ms rezagadas de Argentina, algunos de los problemas principales se
derivan de la debilidad de los agentes econmicos y de su escasa capacidad para orientar
progresivamente una trayectoria de expansin. En este sentido, a partir de la institucionalidad
privada existente, la accin pblica debera concentrarse en impulsar la consolidacin y el
fortalecimiento de los nodos o ncleos crticos con capacidad de sostener una estrategia de clusters
con proyeccin nacional e internacional. Junto con el conjunto de nuevos agentes atrados por esta
estrategia, deberan ampliarse y asegurarse la generacin de bienes pblicos y economas externas
que permitan generar un proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios
locales. Una parte de estas acciones debera apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir
sustancialmente los costos de transaccin intratrama; por otra parte, la accin pblica debera
orientarse selectivamente tambin a colaborar con la institucionalidad privada, a travs de un
conjunto de incentivos y modalidades institucionales de participacin (por ejemplo contratos de
adhesin). La idea bsica consiste en operar pblicamente sobre el complejo, no sobre cada empresa
o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones, atendiendo a los
principales problemas planteados y maximizando la generacin de beneficios de aglomeracin,
economas externas y complementariedad entre los agentes econmicos en la bsqueda de mercados
ampliados, dentro del pas o externos.

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Seccin II. Resmenes ejecutivos de los


componentes

Estudio 1.EG.33.1
RELEVAMIENTO DE INFORMACIN Y CREACIN DE UNA BASE
DE DATOS ESTADSTICA
Resumen Ejecutivo
Una de las principales contribuciones del Estudio fue la conformacin de una base de datos
actualizada y extensa, construida especialmente con la colaboracin del INDEC. Dicha base cuenta
con informacin estratgica sobre las condiciones en que operan las empresas argentinas en la
actualidad, su desempeo reciente, sus capacidades productivas y tecnolgicas y los esfuerzos para
su mejoramiento realizados en los ltimos aos.
A partir del relevamiento de informacin estratgica de las empresas argentinas,estructura
y desempeo, innovacin, y readaptacin a los cambios estructurales del ltimo ao- ms
informacin relevante sobre la problemtica del empleo, aportada por el Ministerio de Trabajo, se
contribuy, en el marco general del proyecto, a la conformacin de un bien pblico como lo es la
disponibilidad de informacin til y actualizada. Esta informacin aporta elementos de juicio que
permitirn la elaboracin, en un futuro, de un amplio conjunto de trabajos muy tiles para la
elaboracin de polticas. A todo ello se sum el trabajo permanente que realiza la Oficina de
CEPAL en Buenos Aires en la tarea de sistematizacin y mejoramiento de las cuentas nacionales,
con la elaboracin de series histricas y una amplia base de datos macroeconmicos.
Luego de una dcada de aplicaciones de polticas de apertura y desregulacin en el marco
de un contexto internacional signado por cambios de paradigmas tecno-productivos, a lo que se
suma la crisis del rgimen econmico y la posterior devaluacin que cambi nuevamente las reglas
de juego y abri un panorama pleno de incertidumbres, la economa evidencia cambios sustantivos
en diversos planos. Precisar el punto de partida es esencial, pues permite identificar posibilidades y
restricciones, ambas necesarias a la hora de formular futuras polticas pblicas.
En el marco de este Estudio se llevaron a cabo, con el concurso del INDEC, dos encuestas
especficas que aportaron informacin crucial para el anlisis microeconmico de la economa
argentina: la segunda Encuesta Argentina de Innovacin y la Encuesta Nacional a Grandes
Empresas. Ambos relevamientos permitieron detectar, a nivel de empresas, actividades y regiones
del pas, los procesos de transformacin en curso, las capacidades instaladas y los requerimientos
especficos de polticas y acciones para remover las trabas y obstculos existentes. Adicionalmente,
los formularios de la Encuesta de Innovacin y de la Encuesta a las Grandes Empresas fueron
acompaados de un grupo de preguntas referidas especficamente a la coyuntura inmediata (primer
semestre de 2002). Tambin, se utiliz y reproces una base de datos sobre caractersticas y
evolucin del empleo en Argentina de la Direccin de Empleo del Ministerio de Trabajo de la
Nacin (ver Estudios de empleo).
Las tareas realizadas, con el papel protagnico del INDEC, para desarrollar las encuestas
especficas del presente Estudio, consistieron en el diseo de los correspondientes formularios; la
elaboracin de los instructivos para los encuestadores y encuestados; la capacitacin de los
encuestadores; la participacin en el anlisis de consistencia y validacin de las respuestas, el
diseo y elaboracin de los cuadros de salida de la informacin; el anlisis de la informacin; y la
incorporacin de los resultados en los diversos componentes del Estudio que corresponda.
En lo que respecta al relevamiento que realiza el INDEC a las 500 empresas de mayor
facturacin del pas (excluidas las agropecuarias y financieras), se pudieron construir series
histricas con datos desde 1993 hasta el 2001 sobre valor agregado, inversin, origen del capital,
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empleo, exportaciones e importaciones, entre otros. Esta informacin que ofrece una evidencia
emprica invalorable acerca de algunos de los rasgos estructurales de la economa argentina y de la
dinmica empresarial, fue comparada con los resultados obtenidos para el 2002, as como con las
previsiones que hacan los propios empresarios sobre los resultados esperados para el 2003.
Respecto de las expectativas que tenan para el futuro, se los interrog particularmente sobre tres
aspectos relevantes: Cules son las principales dificultades que enfrentan de cara a la nueva
realidad, Qu expectativas tenan sobre la futura evolucin de sus exportaciones y cuales eran los
problemas que enfrentaban para aumentarlas, .y Cules seran sus estrategias futuras en el corto
plazo.
El perodo 1993-2001 presenta algunos aspectos destacados de la cpula empresarial
durante el proceso de reformas que transit la economa. Este reducido panel genera alrededor del
25% del producto nacional, con una muy alta concentracin. As, las 50 empresas ms grandes
representan el 57% del valor agregado del panel. Mientras que el valor agregado que generan creci
ms del 40% en el perodo, el total nacional aument slo un 14%.
La desnacionalizacin de empresas es uno de los aspectos ms notables que surgen del
relevamiento. En 1993, entre las 500 grandes haba 220 de origen extranjero. En correspondencia
con el formidable proceso de fusiones y adquisiciones, en 2001 las firmas de capital extranjero se
incrementaron a 325. En trminos de valor agregado, las empresas con participacin extranjera
pasaron de representar el 60% de la cpula empresarial al sorprendente 84% del ao pasado.
Otro rasgo que caracteriza al panel de grandes empresas es la elevada y creciente
participacin en el total de las exportaciones. De una contribucin del 55% en 1993, pasaron a
representar el 70% de las ventas al exterior en 2001. La concentracin exportadora del pas es tal
que slo 20 empresas efectuaron el 40% de las exportaciones totales en 2001. Durante este perodo,
aumentaron notablemente su orientacin externa, duplicando el coeficiente de exportaciones hasta
alcanzar el 22% de las ventas totales.
La intensa sustitucin de trabajo por capital fue otro de los aspectos del perodo 1993-2001.
Las empresas del panel efectuaron una inversin acumulada superior a los 100 mil millones de
dlares, acompaada por una prdida de alrededor de 100 mil puestos de trabajo. Esto gener un
acelerado crecimiento de los ndices de productividad fsica durante este lapso.
El devenir econmico conllev un creciente endeudamiento de las 500, con fuertes
aumentos en los coeficientes de deuda a partir de 1998 donde la relacin pasivo total a activo total
supera el 50%. En relacin a las utilidades, no todas las firmas tuvieron un desempeo similar. Las
empresas de servicios pblicos privatizadas o concesionadas percibieron utilidades notablemente
superiores al resto, siendo entre 1993 y 2001 el 57% de las utilidades totales, an cuando generaron
el 38% del valor agregado.
Los datos referidos a 2002 y las expectativas para 2003 muestran la importancia que
adquieren las exportaciones en el nuevo contexto. Las ventas al exterior representan en el primer
sementre de 2002, el 34% de las ventas totales el 40% para las productoras de bienes. Para 2003,
preven aumentar las exportaciones en un 27%. En su estrategia de largo plazo este incremento est
asociado en gran medida a ventas fuera del Mercosur. En los resultados de la encuesta aparece la
sustitucin de insumos importados. An cuando el valor de los insumos importados en el total se
mantiene, la intensa modificacin de precios relativos permite inferir el cambio en la funcin de
produccin.
Entre las dificultades que enfrentan las firmas, 2/3 sealan como primordial la abrupta cada
de la demanda interna, los elevados costos asociados a las importaciones y los problemas en la
cadena de pagos. La principal restriccin para exportar ms para el 30% de las firmas es el
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insuficiente financiamiento. Pero casi el 60% de las empresas dice no tener dificultades en este
plano, evidenciando situaciones heterogneas. Entre las estrategias probables de las firmas, slo el
6% seala a la venta de la empresa o a la incorporacin de personal.
En cuanto a la Encuesta de Innovacin, a la fecha de realizacin de este informe el Instituto
Nacional de Estadstica y Censos (responsable del trabajo de campo), continuaba realizando la tarea
de recuperacin de los formularios de encuesta entregados a la muestra de empresas diseada por el
INDEC, compuesta por 2.500 firmas representativas del espectro industrial argentino. Se trata del
mismo padrn utilizado habitualmente por el INDEC en las Encuestas Industriales Mensual y Anual
efectuadas rutinariamente por esta Institucin, caracterizado por su posibilidad de ser expandido al
universo del sector industrial.
Con esta encuesta se relev informacin del sector manufacturero argentino en las
siguientes reas: Desempeo en ventas, importaciones e inversin bruta; Empleo, calificacin y
organizacin del proceso de trabajo; Tipo de actividades, fuentes de informacin, innovaciones
logradas, obstculos, gastos y financiamiento de la innovacin; Articulacin con el Sistema
Nacional de Innovacin; Balanza de pagos tecnolgicos; Utilizacin de las Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones (TICs) por parte de las empresas; Actividades en materia de
proteccin del medio ambiente.
Este ejercicio es la Segunda Encuesta Argentina de Innovacin, que sirve para la
construccin de indicadores sobre los esfuerzos realizados por las empresas industriales argentinas
en el perodo 1997/2001, con miras a la mejora de sus competencias y capacidades tecnolgicas y
organizacionales. De esta forma, la informacin obtenida en la Primera Encuesta de Innovacin
para el perodo 1992/1996 permitir armar la foto de toda la dcada en la materia, permitindo a su
vez realizar una comparacin con los resultados, .
Teniendo en cuenta que el trabajo de campo realizado por el INDEC sufri algunos retrasos
con respecto a las fechas originalmente previstas para el operativo y con el propsito de que este
informe diera cumplimiento a los plazos previstos en los trminos de referencia del Proyecto, se
adopt el siguiente procedimiento:

Se conform la base de datos para la elaboracin de este informe a partir de 735


formularios que, al 31 de enero de 2003, el INDEC haba alcanzado a recuperar y
cargar en sus archivos. Esto permita destinar el mes de febrero al anlisis de
consistencia de los datos y a la elaboracin de los cuadros de salida y del informe
de resultados y conclusiones. Una mayor dilacin en el comienzo de estas tareas
hubiera conspirado contra el cumplimiento de los plazos de entrega de este informe.

Entre el 31 de enero y el 11 de febrero se realizaron las tareas de anlisis de


consistencia y validacin de los datos, detectndose alrededor de 400 formularios
con problemas de consistencia de diverso orden, muchos de los cuales pudieron ser
resueltos de manera directa, restando 125 casos que requerirn un trabajo adicional
de consulta a las empresas por parte del INDEC para ser validados.

Consecuentemente, a los fines de la preparacin de este informe, se conform una


base de datos validados y consistentes correspondiente a 610 empresas de la
muestra.

En relacin con el tamao de la base, cabe formular algunas consideraciones:

Las 610 empresas con formularios procesados y validados representan el 24,4% de


las 2.500 firmas includas por el INDEC en la muestra. Si bien la proporcin no es
muy alta, cabe sealar que muchas de las encuestas de innovacin efectuadas por
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pases de la Unin Europea presentan tasas de respuestas positivas no mayores al


25% 30 %.

La suma de las ventas en el ao 2001 de las 610 empresas con formularios


procesados, representa cerca del 12% del valor bruto de produccin industrial para
ese ao.

La representatividad por tamao y por origen del capital es adecuada, por lo que no
se ve afectada la posibilidad de realizar cortes en relacin con esas variables. S, en
cambio, se imposibilita el anlisis por cortes sectoriales as como la expansin de
los datos al universo de la industria.

Dado que el INDEC continuar con las tareas de recuperacin de formularios hasta
completar la misma, queda vigente la posibilidad de realizar posteriormente un
nuevo trabajo de anlisis con un nmero de formularios recuperados ms cercano al
total de la muestra, donde se podr constatar la eventual existencia de diferencias
con respecto a las conclusiones aqu presentadas. Se podr, asimismo, aplicar los
factores de expansin para trasladar las conclusiones al conjunto de la industria
argentina.

Por otra parte, la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, posee una lnea de trabajo
permanente en estadsticas e indicadores econmicos que viene estimando los principales
indicadores macroeconmicos desde que comenz a trabajar (PIB, Inversin, precios internos y de
comercio exterior, exportaciones, importaciones, dficit del sector pblico y balanza de pagos). A
travs de ella, la CEPAL contribuy al proyecto con series estadsticas que describen el
comportamiento del nivel de actividad, los precios internos y externos y el comercio exterior, para
el perodo comprendido entre la dcada de 1980 y fines de 2002.
Las series del PIB fueron empalmadas en el ao 1992 para conformar una serie larga, y se
desagreg a nivel rama de actividad; por otra parte se compil un grupo de series estadsticas
vinculadas a agregados en trminos nominales y a precios, incluyendo al mercado de trabajo.
Respecto al comercio exterior, se compilaron importaciones y exportaciones de bienes en dlares
corrientes y a valores constantes de 1993, tambin se incluyeron los respectivos ndices de precios
en dlares.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente A


LA SUSTENTABILIDAD MACROECONMICA A MEDIANO PLAZO

Resumen Ejecutivo
1. Anlisis de condiciones iniciales
La contraccin del PBI en la primera parte de 2002 se agreg a las fuertes cadas que se venan
registrando para conformar una recesin de magnitud inusual. La desaparicin del crdito interno y
externo, la imposibilidad para formular previsiones, el encarecimiento de los insumos transables y
las dificultades de operacin del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda
como la oferta de bienes y servicios. Con el tiempo, sin embargo, hubo una normalizacin de las
transacciones corrientes, y las seales de precios relativos empezaron a mostrar efecto en las
actividades de bienes comerciables internacionalmente. Habiendo atravesado condiciones de
extrema dificultad, a grandes costos, pero sin precipitarse en la desorganizacin por completo, la
economa insinu el potencial de reanimar el nivel de produccin.
La cada del nivel de actividad y el salto del tipo real de cambio implicaron fuertes
modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuracin de la demanda y en la
distribucin de ingresos. Se registr una aguda declinacin del producto agregado medido en
trminos de dlares, a valores muy bajos en comparacin histrica. El stock de capital existente est
adaptado a una economa muy distinta de aquella posterior a la ruptura de la convertibilidad.
La crisis se asoci con difundidos quiebres de solvencia, que alcanzaron al sector pblico, al
sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes privados. Un ao despus del colapso del
rgimen de convertibilidad quedan todava significativas situaciones patrimoniales y contractuales
sin resolver, o en estado incierto; este caso comprende en particular a la deuda pblica.
La posicin fiscal sigui siendo precaria. Persistieron fuertes inquietudes sobre la capacidad del
sector pblico para atender las demandas de prestaciones y generar los excedentes que requeriran
los servicios de deuda tras una reestructuracin de pagos. Al mismo tiempo, el sistema impositivo
oper con una configuracin de emergencia. Sin embargo, desde el punto de vista de los flujos de
caja, la cada del valor real del gasto redund en una recomposicin del supervit primario, y
permiti que el financiamiento de la operacin del gobierno dejara de presionar sobre la creacin de
dinero.
Pese a lo intenso de la perturbacin sobre los mercados de activos y a la abrupta depreciacin
externa de la moneda, el peso se mantuvo como denominador de precios y medio de cambio.
Aunque los precios subieron apreciablemente, no hubo reaparicin de comportamientos adaptados a
una inflacin persistente.
El comportamiento observado sugiere que, en condiciones de relativa calma macroeconmica,
habra una cierta demanda por depsitos en moneda nacional, que correspondera a un sistema
financiero que acta en la administracin de transacciones y puede ir recuperando un rol en la
intermediacin de crdito. Ello aleja la perspectiva de una transicin hacia formas lmite como la
banca offshore, el narrow banking o la dolarizacin generalizada. Sin embargo, la confianza del
pblico en los bancos es muy limitada, y persisten cuestiones no resueltas respecto de la situacin
patrimonial y de la organizacin industrial del sector. Cabra esperar que por un lapso bastante
largo los depsitos mantengan un volumen reducido y se concentren en colocaciones
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transaccionales o a plazos muy cortos. Por otro lado, la generacin de crdito a travs del sistema
financiero seguira siendo escasa
Con una muy intensa salida de capitales, el tipo real de cambio se ubic en valores
histricamente altos, y el saldo comercial fue extremadamente elevado. El vuelco del balance
comercial y de la cuenta corriente fue de magnitud inusitada. La economa ha registrado un
apreciable supervit en cuenta corriente. El ajuste externo de la economa en 2002 correspondi a
comportamientos asociados con una fuerte turbulencia y un alto grado de incertidumbre. En
circunstancias menos extremas (aunque no todava normales) habra condiciones para generar un
exceso de oferta de divisas. El margen para que se vaya aliviando el efecto de la restriccin externa
sobre el gasto agregado parece apreciable, si no aparecen nuevamente factores de perturbacin.

2. Anlisis de escenarios macroeconmicos


Se busc principalmente identificar de modo cualitativo holguras o limitaciones ms estrictas,
y de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hiptesis.
Los escenarios posibles para la economa argentina parecen cubrir un rango de gran amplitud. No
puede descartarse una fuerte recuperacin, si es que se van disipando ntidamente los factores de
incertidumbre que han venido pesando sobre la economa; en una evolucin as, la propia dinmica
de los ingresos pblicos y privados tendera a aliviar los problemas patrimoniales que se generaron
en la crisis. Al mismo tiempo, es concebible la persistencia de un estado en que la economa no
reacciona visiblemente, con potencial de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economa no
mostrara mejoras apreciables en trminos de actividad y empleo; las consiguientes tensiones
fiscales dificultaran la renegociacin de la deuda pblica y realimentaran la incertidumbre. En la
medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a configurarse, podra haber un
comportamiento tal que se produce recuperacin, aunque sta se ve frenada por la todava presente
posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de crisis. En ese escenario intermedio, se iran
observando avances en la reestructuracin del sistema financiero y en negociaciones relativas a la
deuda pblica, y se mantendra prudencia en la administracin fiscal y monetaria, pero habra
altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguiran influyendo sobre las expectativas y haran
que los horizontes de decisin se mantengan cortos.
Dentro del conjunto de elementos que contribuiran a definir que la economa se vaya
encuadrando en un escenario u otro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de
las exportaciones (y, ms generalmente, de la produccin de bienes transables en condiciones
competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugieren que es probable que desde el punto de
vista de la sostenibilidad agregada, la cuestin principal sea que se generen condiciones para un
empuje persistente de las exportaciones, ms que su ritmo de crecimiento en lo inmediato. En
segundo trmino, el equilibrio fiscal es una condicin bsica para un funcionamiento ordenado de la
economa, porque presumiblemente se mantendr cerrado por un tiempo ms o menos largo el
acceso del gobierno al crdito voluntario, y porque importa especialmente evitar la creacin de
dinero, como requisito primario para que pueda haber un rgimen monetario de baja inflacin. Las
finanzas del gobierno aparecen como un tema decisivo, en especial porque puede haber fuertes
tensiones entre demandas sobre el sector pblico (de tipo social y vinculadas con los servicios de
deudas, en particular). Es probable que las caractersticas de la evolucin de la economa se
determinen segn se vaya encontrando o no un balance entre los distintos requerimientos.
Asimismo, interesa particularmente que se mantengan condiciones de baja inflacin sin excesiva
volatilidad cambiaria.
El escenario bsico (que, por cierto, no constituye una proyeccin) contempla una
recuperacin al 3% por ao del PBI hasta 2008, con exportaciones creciendo de manera
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relativamente moderada (7% anual) e importaciones en rpido aumento (ms de 14.5% al ao). Se
considera un incremento de la inversin del orden de 10% por ao, que mantendra la relacin
capital/producto por encima de los valores de los aos noventa.
Los ejercicios realizados indican que el supervit comercial seguira siendo grande en el
horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperacin con revaluacin real de la moneda
(llegando a niveles del orden de 50% superiores a los de fines de la convertibilidad) sera
compatible con persistentes supervit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos de sostener un
crecimiento que se prolongue ms all de esa recuperacin, interesa particularmente que se genere
un impulso persistente de las exportaciones.
En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa de inversin, mientras que el
coeficiente de ahorro a precios constantes aumentara a lo largo del tiempo. Esto sera compatible
con una recuperacin, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menor presin para generar
excedentes comerciales (que se vinculara con una atenuacin de las incertidumbres abiertas en la
crisis, y con exigencias moderadas de transferencias por servicios de deuda) dara lugar a un
incremento ms rpido del producto, que se reflejara en el consumo.

3. Comentarios sobre opciones de poltica econmica


Tal vez el problema central que se plantea en lo inmediato para afirmar una recuperacin de la
economa sea el de reconstituir un sistema de contratos (en un sentido amplio). Esto parece requerir
dos condiciones. Primero, que los compromisos que los agentes tomen hacia adelante sean
probablemente cumplibles, para un conjunto de situaciones que incluyan contingencias verosmiles.
La segunda condicin sera que la situacin inicial (resultante de decisiones relativas a cmo se
absorben y distribuyen los efectos de la crisis) y la evolucin prevista sean aceptables para un
conjunto amplio de agentes. Si no fuera as, parece tambin claro que el arrastre de conflictos sera
un freno a la actividad econmica.
Un conjunto de temas de polticas econmica son tratados por otros componentes del Estudio. A
los efectos de la discusin de este trabajo se han seleccionado dos cuestiones de relevancia
macroeconmica: la deuda pblica y la organizacin monetaria/cambiaria. El incumplimiento de los
compromisos de la deuda pblica es uno de los principales elementos que colocan a la economa en
una situacin de anormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuracin de la deuda se presenta
compleja. Un tema no menor es el de la multiplicidad de los acreedores, que plantea serios
problemas de coordinacin. La agregacin de los compromisos implica temas de estrategia de
negociacin de las partes y de ingeniera financiera que el trabajo no pretende abarcar. En todo
caso, la consistencia fiscal/macroeconmica de posibles senderos futuros depende especialmente de
la magnitud de los supervit primarios implcitos en los servicios del total de compromisos del
gobierno, y de los supervit efectivamente generados, as como de las expectativas acerca de su
generacin. La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramacin importa especialmente
para el desempeo macroeconmico, porque la perspectiva de nuevos problemas parece capaz de
restringir fuertemente la produccin y la inversin e, inversamente, la recuperacin podra
acelerarse si se va disipando la incertidumbre. En la perspectiva de los acreedores, la quita
efectiva que se debera estimar para una dada reduccin de los servicios de deuda (a partir de
valores de la tasa de inters que incorporaban expectativas de un default) debera variar
negativamente con la probabilidad de repago.
Tal credibilidad dependera de tres factores bsicos. En primer lugar, importa mucho la
percepcin acerca de la disposicin a cumplir, no slo en lo inmediato, sino tambin sobre un
perodo ms o menos largo. Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo dems
constante, hay una relacin inversa entre sta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de
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la recuperacin de la economa, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependera


(negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de
cumplimiento. La adecuacin de las obligaciones a las posibilidades, para un sendero de la
economa que se percibe como factible, es un requisito de la credibilidad. Tercero, dado que la
economa est sujeta a variaciones en su desempeo, tendencial y cclico, por causas no
fcilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se asocia con la eventualidad de
contingencias en las cuales se ponga en riesgo la generacin de suficientes recursos para cumplir
con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende no slo de los shocks a que puede
estar sujeta la economa, sino tambin de las caractersticas de los contratos mismos.
Existen razones de peso para que tiendan a preferirse en general contratos simples a otros con
clusulas de contingencia ms o menos elaboradas. Frente a estos argumentos, aparecen los
costos que se generan cuando se producen perturbaciones graves en los servicios de las deudas y
quedan abiertos procesos de default y renegociacin. Cuanto mayor la incertidumbre bsica
(derivada de factores que no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sera el
incentivo para considerar la aplicacin de mecanismos de contingencia.
Los ejercicios realizados consideran cmo evolucionara el stock de deuda pblica y cul sera
la tasa de inters implcita sobre esa deuda para un conjunto de especificaciones del
devengamiento de intereses, dado que la economa se desenvuelve en funcin del escenario
macroeconmico bsico (y algunas variantes) y el sector pblico consolidado destina anualmente
un supervit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Ese supervit correspondera a un
volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin esfuerzo) parece posible que
sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en absoluto un carcter
prescriptivo.
Se considera un caso en que la tasa de inters sobre la deuda pblica queda fija (en 4%) y otros
donde esa tasa de inters devengada tiene una parte constante y una mvil que se establece como
funcin lineal de la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI
en dlares, segn el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendra un
crecimiento persistente en el intervalo considerado, excepto en un escenario de estancamiento con
una tasa de inters no contingente. De todos, los coeficientes de deuda permaneceran en valores
altos, aunque bien por debajo de los niveles de 2002.
El establecimiento de un rgimen monetario perdurable y orientado a la estabilidad
macroeconmica ha sido un problema no resuelto en la Argentina. La supervivencia de conductas
que frenaron posibles fenmenos de huida del dinero y espiralizacin de precios fue un fenmeno
significativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de una institucionalidad
monetaria que incluya criterios explcitos para objetivos (y/o instrumentos) de poltica, aunque tales
razones se refieren al comportamiento econmico con horizonte ms o menos largo, y no tanto a
atender una urgencia. Aqu, los tradeoffs entre compromisos y flexibilidad merecen ser
considerados con cuidado. As como el establecimiento de reglas est orientado a comprar
credibilidad, en una situacin como la argentina, los mrgenes para actuar flexiblemente sin causar
perturbaciones se compraran mediante una acumulacin de resultados que indiquen el deseo y la
posibilidad de ir tendiendo hacia un rgimen de baja inflacin. Es bien sabido que una condicin
necesaria para esto es que la poltica monetaria no se encuentre sujeta a presiones de origen fiscal.
Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda como instrumento de transaccin, pero no ha
encontrado an un denominador de contratos operable. Las deudas en dlares mantendrn una
gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las obligaciones externas. Esto ser sin
duda un condicionante de la poltica monetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarizacin de
los contratos financieros internos tambin han sido visibles.
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La provisin de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales de la
poltica monetaria. Recprocamente, una poltica monetaria con grados de flexibilidad es
difcilmente implementable si el pblico se inclina hacia unidades de cuenta externas. A la larga,
se esperara que haya una correspondencia entre la unidad de contratacin y el esquema monetario.
En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderan a ser complementarias. De ah que la
demanda por flexibilidad no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una
poltica monetaria lo suficientemente sistemtica y orientada a la estabilidad de precios que vaya
diluyendo gradualmente la desconfianza.
En los ltimos aos, se ha difundido la aplicacin de esquemas de administracin monetaria del
tipo de metas inflacionarias. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen
bastante amplio de posible variacin, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de
los movimientos de precios y a la consideracin de otras variables objetivo. La implementacin de
metas inflacionarias ms o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestin, y
formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflacin. Esas condiciones no
parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicara que a corto plazo sera
problemtico aplicar compromisos de mantener a la inflacin en un entorno muy preciso, aunque el
reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se
muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguira siendo
un foco de atencin para la poltica monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la
asignacin de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros.
Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumira que las
herramientas de poltica monetaria incluiran a las operaciones en divisas. Por esos motivos, una
flotacin limpia presentara dificultades. En la transicin, importara especialmente que la
orientacin general de la poltica monetaria sea relativamente clara. Con respecto a la
administracin de un eventual proceso de apreciacin real de la moneda, en el intern puede haber
criterios de poltica que ponderen (tal vez implcitamente) la atenuacin de la volatilidad tanto del
tipo de cambio como de los precios y traten de mantener a ambas variables dentro de ciertos lmites
(posiblemente bastante amplios en lo inmediato), tendiendo con el tiempo a explicitar y a reducir el
rango admisible de movimiento de la tasa de inflacin.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente B


LAS CONDICIONES DE CONSISTENCIA MICRO/MACROECONMICAS

Resumen Ejecutivo
El diseo definitivo del marco que permita estabilizar de manera sustentable la economa en
materia cambiaria, monetaria y fiscal y reestructurar el sistema financiero es actualmente objeto de
una gran controversia. En principio, podra esperarse la constitucin de un mayor dinamismo
exportador y, al mismo tiempo, la reinstalacin en cierta escala- de un proceso de sustitucin de
importaciones. Ahora bien, un cambio estructural en esta direccin requiere de los agentes
econmicos un ajuste consistente en sus estrategias microeconmicas y en la percepcin de la
estructura de incentivos a largo plazo.
La dinmica de esta interaccin entre los niveles macro y microeconmico es el objeto principal
de estudio en este componente. Por ello, las actividades desarrolladas apuntaron a sistematizar
informacin i) sobre las modalidades que este vnculo asumi hasta el colapso del esquema de
convertibilidad y ii) sobre las reacciones y expectativas que las firmas y otros actores productivos
comienzan a implementar y formular a partir de ese momento.
Luego de una breve presentacin sobre el estado de la economa a fines de los aos ochenta, se
discuten los componentes bsicos del paradigma de los noventa y las razones por las cuales el
proceso econmico y social de esa dcada representa un cambio de rgimen en relacin con la
anterior.
Ms adelante, se revisan las lneas de interaccin de la macro y la microeconoma en las
sucesivas fases del ciclo econmico de los noventa, tratando de dar cuenta de la generacin de sus
inconsistencias. Posteriormente, se identifica la dinmica de los desequilibrios propios de la
convertibilidad y se analiza su impacto sobre las decisiones microeconmicas y la estructura
productiva. El propsito es doble: relevar las reacciones de los agentes econmicos y extraer
lecciones de poltica.
Inmediatamente despus se presenta una versin estilizada de las posibles modalidades de ajuste
en el marco de la crisis que enfrenta la Argentina y el inevitable camino que, finalmente, el pas
termin por adoptar. En las secciones siguientes, la coyuntura del ao 2002 y las perspectivas para
el actual ocupan el centro de la escena. As, se da cuenta de lo acontecido y de algunos indicios de
lo que se espera para el ao en curso, desde el punto de vista global, sectorial y de las firmas ms
grandes del pas, en trminos de la evolucin de las principales variables reales, comerciales y
financieras.
En el mismo orden de ideas, el paso siguiente fue tratar de dar cuenta, desde la particular visin
de las empresas ms grandes del pas, cules son a su juicio los principales desafos y problemas
que enfrentan y cules son las principales acciones estratgicas que consideran a corto y mediano
plazo.
El estudio termina con una evaluacin del impacto de los principales cambios registrados a partir
de 2002 en el entorno macro y en el desempeo de los sectores y empresas, y como ellos influyen
en la gestin microeconmica y en las posibilidades de transformacin estructural. Una seccin
final resume las principales conclusiones, hallazgos y recomendaciones de poltica.
Si los fuertes cambios de nivel en el tipo de cambio real y las variaciones extremas en la
volatilidad e inestabilidad macroeconmica indican la elevada probabilidad de ocurrencia de lo que
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se denomina habitualmente un cambio de rgimen, tal como efectivamente aconteci a fines de


los aos ochenta, es probable que actualmente se est frente a dicha posibilidad, lo cual supone la
emergencia y consolidacin de determinadas condiciones que lo hagan dinmicamente sustentable y
que permitan eliminar o solventar los desequilibrios principales. En ese orden de ideas, cabe
preguntarse si los drsticos cambios que comenzaron a operarse a partir del derrumbe del rgimen
de la convertibilidad sern suficientes para conformar un nuevo paradigma de funcionamiento de la
economa, capaz de impulsar y sostener un proceso de recuperacin y crecimiento de la actividad
econmica, mantener una constante renovacin tecnolgica y reducir el desempleo, la pobreza, la
marginalidad y la inequidad en la distribucin de los ingresos, todo ello en un marco de estabilidad
macroeconmica, menor volatilidad y un adecuado y prudente grado de apertura de la economa a
las corrientes comerciales y a los flujos de capital.
A este efecto, es evidente que ese nuevo paradigma deber diferir de los que predominaron,
sucesivamente, en las dcadas de los ochenta y los noventa. Ello presupone, cuanto menos, que las
numerosas y fuertes inconsistencias que entre los planos macro y microeconmico contuvieron
estos ltimos sean eliminadas, minimizadas o desplazadas a lmites manejables por los instrumentos
y las instituciones de poltica econmica que, de manera perentoria, se impone recrear y sostener.
Entre los principales componentes del paradigma que prevaleci a lo largo de los aos noventa y
cuya posibilidad de reiteracin, al menos en el corto plazo, parece de difcil de concrecin, se
destacan la aceptacin, por parte de un segmento importante de la sociedad civil y de los agentes
econmicos, de una suerte de dogma de polticas, reformas y procedimientos que resultan ms
conocidos como el Consenso de Washington en su versin simple y ampliada. A ello, cabe agregar
tres ingredientes adicionales: la existencia de un clima de negocios caracterizado por la presencia de
bajos riesgos, moderadas inversiones y rpidos retornos; la presencia de una regla disciplinadora de
la conducta y accionar de los agentes econmicas dada por el rgimen de convertibilidad de la
moneda; y finalmente, la vigencia de un liderazgo poltico oportuno y eficiente para garantizar la
continuidad de esas polticas y reformas.
Sin embargo, ms all de la fortaleza inicial que ese paradigma exhiba, los sucesivos avatares,
algunos favorables y otras del signo contrario, por los que atraves la economa argentina entre
1991 y finales de 2001, comenzaron a mostrar que la misma presentaba no slo rasgos preocupantes
en materia de vulnerabilidad y fragilidad sino, tambin, que se estaban acumulando desequilibrios
que, en el caso de no dotar al rgimen de poltica de mayor flexibilidad, la sociedad y sus
instituciones se ira encaminando progresivamente hacia una suerte de callejn sin salida que,
finalmente, terminara por colapsar.
En ese sentido, a los acontecimientos y transformaciones de la poca de oro del rgimen de
convertibilidad, le sigui la primera conmocin originada en el contagio de la crisis financiera
mexicana. Luego, la rpida salida de esa crisis renov el optimismo que dur hasta mediados de
1998, para inmediatamente entrar en una etapa de decadencia de la cual no se tena antecedentes en
la historia econmica de posguerra. En esas etapas, junto con indudables avances, comenzaron a
presentarse las mayores fragilidades y vulnerabilidades que, en el marco de una crisis poltica muy
aguda, termin por precipitar la crisis de la cul todava se est tratando de emerger.
Entre los mayores problemas que comenzaron a emerger cabe destacar a la vulnerabilidad de la
economa a los shocks externos; la agudizacin de la fragilidad del sistema financiero; el sesgo anticompetitivo que mostraba la estructura de precios; la inconsistencia entre el destino del gasto y de la
inversin y las formas de su financiamiento; los problemas de sustentabilidad fiscal y su relacin
con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo nominal; la presencia de fuerzas endgenas que en
ese marco inducan un ajuste recesivo; una modernizacin heterognea del aparato productivo que
resultaba insuficiente para dotar a la economa de mayores y crecientes niveles de productividad;
serios problemas de seleccin inversa en la naturaleza de las modalidades de inversin; en fin, una
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peligrosa acumulacin de desequilibrios de stocks originada en la previa acumulacin de


desequilibrios de flujos.
En ese marco, la modalidad de ajuste fue la ms severa; esto es, result insuficiente la mejora de
la produccin de bienes exportables e importables y, por ende, para reducir las necesidades de
financiamiento externo de un pas agobiado por el peso creciente de su endeudamiento y de la carga
financiera sobre sus flujos de ingresos, el ajuste tuvo que extenderse a la reduccin del gasto tanto
en bienes comercializables como los no transables. En esas condiciones, la recesin y sus
consecuencias no podan haber sido menos severas.
En efecto, el ao 2002 se caracteriza por la sucesin de dos etapas claramente diferenciadas
coincidentes, casi perfectamente, con cada semestre. En la primera mitad del ao se asisti a una
suerte de ajuste catico; en la segunda parte del ao, se logr arribar, por la conjuncin de
diferentes situaciones, a una situacin de equilibrio inestable. Este desempeo qued evidenciado
tanto en el comportamiento de las variables monetarias, financieras y reales globales, como as
tambin, en aquellas que dan cuenta de las situaciones sectoriales. Aunque, en este caso, la
heterogeneidad constituye un rasgo destacado. De esto ltimo, da cuenta acabadamente, los
resultados de la encuesta realizada a las ms grandes firmas del pas y que es parte integrante de
este Estudio.
De ese mismo relevamiento es posible extraer cules son los principales problemas que el ncleo
duro de la economa argentina percibe, como as tambin, las acciones estratgicas que las firmas
estiman adecuadas adoptar para enfrentarlos. En tal sentido, cuestiones tales la situacin del
mercado interno, el costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo, y
otras que dan cuenta de dificultades en torno a los costos y precios, abastecimiento y los reducidos
niveles de demanda interna aparecen como centrales.
Tambin es sumamente ilustrativo el panorama que se desprende de los problemas que
mencionan las empresas cuando son interrogadas respecto del poco dinamismo exportador que se
registr durante 2002, dado el cambio de precios relativos producido a favor de los bienes
exportables. Al respecto, las cuestiones vinculadas con el financiamiento, la existencia de rigideces
en la estructura productiva y de restricciones al acceso en los mercados internacionales y regionales
aparecen como las ms relevantes. Dimensiones similares tambin surgen cuando son abordadas las
cuestiones vinculadas con la posibilidad de acelerar los procesos sustitutivos de importaciones.
En cuanto a las estrategias previstas, aunque con algunos matices que las diferencian por sector,
origen del capital, o situacin de endeudamiento, las firmas participan de un rasgo comn: su
prioridad es recomponer o incrementar sus resultados en el corto plazo, aumentando sus
exportaciones o saturando su nivel de capacidad instalada atendiendo algunas demandas puntuales
del mercado domstico. Esto es, predomina una actitud de wait and see; las seales que emite la
economa no son consideradas robustas y estables y, por ende, predominan las conductas de tipo
oportunistas, defensivas o adaptativas.
Con el conjunto de elementos e informaciones disponibles, el Estudio plantea una estilizacin de
los principales rasgos de la gestin microeconmica y de sus posibles derivaciones futuras en
trminos de transformaciones de tipo estructural. Para ello, considera en una primera instancia,
factores como las caractersticas del mercado principal al cual atiende la empresa, la intensidad
factorial del proceso productivo predominante, y el origen mayoritario de los insumos que
transforma. En una segunda instancia, se agrega a las variables antes mencionadas y sus
interrelaciones, la dimensin que aporta la posicin financiera neta del sector o de la empresa.
Finalmente, el Estudio culmina con una sntesis de las principales conclusiones y algunas
recomendaciones de poltica que apuntan a que no se reiteren en el futuro paradigma que se
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conforme las inconsistencias que se evidenciaron entre lo micro y lo macro durante la dcada de los
aos noventa.
As, resulta evidente que debera evitarse vincular de manera estrecha la evolucin del ciclo
econmico con los flujos de capital internacionales. Cabe debatir la necesidad de introducir
controles al ingreso y salida de esos flujos para reducir su extrema volatilidad.
En un sentido semejante, un objetivo de importancia a lograr consistira en reducir la
dependencia del crecimiento econmico respecto del financiamiento externo. Ello pone sobre la
mesa de discusin la necesidad de sostener un tipo de cambio ms alto que el que prevaleci a lo
largo de la dcada anterior. Esto supone que no deber incurrirse en el error de fijar el tipo de
cambio en trminos nominales y que, tambin, se debern adoptar todas las medidas que apunten a
reducir la volatilidad del tipo de cambio real, tales como una poltica fiscal y monetaria consistentes
con ese objetivo, como as tambin no apelar a mecanismos que impliquen limitar la flexibilidad de
precios y salarios.
Debe alcanzarse una situacin fiscal intertemporal que implique que el financiamiento monetario
del dficit no tenga impactos significativos sobre la tasa de inflacin o que el endeudamiento al que
haya que recurrir sea sustentable.
En materia financiera, la reconstruccin del sistema bancario y de la cadena de crditos y de
pagos constituye un objetivo insoslayable, como as tambin la reduccin de la fragilidad sistmica.
Asimismo, es irrenunciable el objetivo de contar con un signo monetario nacional que sea unidad de
cuenta, medio de pago y reserva de valor. Ello implica que debera abandonarse toda pretensin de
retornar a un sistema bimonetario.
En el mismo orden de ideas, esto es, reducir la fragilidad del sistema bancario y financiero,
conduce a la necesidad de poner en marcha mecanismos que acoten el descalce entre el plazo de
vencimiento de los pasivos y la liquidez de los activos y el descalce entre monedas.
En trminos de asignacin de recursos, debera apuntarse a crear un sistema de incentivos que
premie a quienes financien la inversin con ms aportes de capital propio y menos deuda.
Complementariamente, el sistema de incentivos tambin debera orientar la inversin hacia
actividades que sean capaces de garantizar, dentro de los mrgenes de riesgo habituales de una
economa emergente, la consistencia entre el nivel de endeudamiento y la capacidad de pago de los
servicios financieros en trminos de plazos, tasas y monedas.

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C. Bonvecchi - F.Porta; Las condiciones de consistencia.....; Estudio 1.EG.33.2, Componente B, Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.2 Componente C


LA SUSTENTABILIDAD FISCAL

Resumen Ejecutivo
Buena parte de los estudios y especulaciones sobre la crisis actual sealan a los errores de la
poltica fiscal de los aos noventa como una de sus principales determinantes. Precisamente, fue
durante esos aos que el debate sobre la sostenibilidad fiscal cobr mayor dinamismo tanto en
ambientes acadmicos como entre los responsables de las polticas pblicas.
En el caso argentino, resulta imprescindible diferenciar al menos tres tipos de problemas. En
primer lugar deben sealarse las deficiencias estructurales previas al perodo bajo anlisis. Los
problemas de solvencia del sistema tributario, de desarticulacin del sistema de salud, la crisis
previsional y las ineficiencias de la educacin pblica, por citar slo algunos, son previos a la crisis
de la deuda de los aos ochenta. En segundo lugar, aunque estrechamente vinculado con lo anterior,
necesariamente deben diferenciarse aquellos problemas que emergieron a partir de la particular
modalidad que adoptaron las diferentes polticas de reforma durante los aos noventa (la reforma
previsional es el ejemplo ms obvio, pero no el nico). En tercer lugar, debe prestarse suma
atencin a la estrecha relacin entre la evolucin de las cuentas pblicas y la trayectoria
macroeconmica. El impacto del cambio de rgimen y los elementos propios del programa de
convertibilidad debern ser considerados. Asimismo, las especulaciones que se realicen en relacin
con las perspectivas futuras estarn necesariamente vinculadas con las caractersticas de la nueva
situacin macroeconmica.
Precisamente, y considerando que el objeto de este trabajo se refiere a la sostenibilidad de la
poltica fiscal, el mismo integrar los dos primeros tipos de problemas alrededor de la ltima lnea
de anlisis. Para ello es importante ubicar a este informe como parte de un estudio mucho ms
amplio que indaga sobre las fuentes de crecimiento econmico de Argentina. Se debe marcar el
hecho de que este informe es parte del Componente Macroeconmico de ese estudio y, como tal,
debe ser ledo de manera complementaria con el documento referido de manera especfica a la
macroeconoma. Las consideraciones vertidas en estos dos informes sirven de marco para los
anlisis sectoriales y microeconmicos que integran la parte sustantiva del estudio. La revisin de la
crisis y sus componentes fiscales, da cuenta de la importancia de introducir una explicacin de la
evolucin fiscal durante los aos noventa para poder comprender los alcances de la crisis
econmica actual y discutir el diseo de polticas futuras de reforma. Ese es, precisamente, el objeto
de este trabajo.
El anlisis de la evolucin fiscal puede ser abordada desde dos perspectivas muy diferentes
aunque complementadas. Por un lado, la visin de los agregados del gasto, recursos y resultado, as
como las diferentes formas de financiamiento del dficit, constituye un elemento central en la
evaluacin del desempeo macroeconmico de una determinada economa. A su vez, el estudio de
la evolucin de esos agregados as como el de los factores que la explican debe recaer,
necesariamente, sobre las diversas polticas sectoriales que son llevadas adelante por los diferentes
niveles de gobierno. No se debe olvidar que el presupuesto pblico no es otra cosa que el reflejo de
las decisiones de intervencin pblica en los diferentes sectores de la economa y de su
financiamiento.
A lo largo de este informe se presentan los rasgos ms importantes de su poltica fiscal y los
determinantes de su resultado desde principios de los aos noventa. Ello incluye de manera
sustantiva el perodo de vigencia de la convertibilidad y su dramtica salida a fines de 2001. Un
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O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

aspecto que caracteriza este informe en relacin con las lecturas ms convencionales del perodo se
relaciona con su presentacin en el contexto histrico. Para que ello fuera posible, se presentarn
series de largo plazo de los principales agregados fiscales.
Con el objeto de discutir cules son las condiciones bsicas que requerir el entorno macro para
que el sector pblico pueda alcanzar una situacin fiscal consistente con los equilibrios
macroeconmicos se resumen a continuacin los principales hallazgos del informe. La poltica
fiscal del perodo de convertibilidad, en primer lugar, presenta los siguientes rasgos caractersticos:

el resultado global de las cuentas pblicas de la Nacin present una rpida mejora a
principios de los aos noventa y un paulatino deterioro a lo largo de la dcada;

una parte, significativa, de esa trayectoria tiene su explicacin en los intereses de la deuda.
La trayectoria del resultado primario result ms estable;

adicionalmente, tambin tienen una influencia significativa en la mejora de los primeros aos
de la dcada los ingresos por privatizaciones;

no obstante, el factor explicativo ms importante es, sin duda, la evolucin del sistema
previsional. El incremento en el nivel de prestaciones, la reforma con el consiguiente traslado
de aportes personales al sector privado y la posterior reduccin de contribuciones patronales
son parte central de la explicacin de la evolucin de las cuentas de la nacin y, a travs de la
presin que ejerci la crisis previsional sobre las transferencias a las provincias, tambin
explican parte de los desequilibrios en las provincias;

en una visin de largo plazo, en cambio, las variaciones dentro de la dcada quedan
disimuladas, predominando la idea de ajuste fiscal de mediano plazo, con una sustancial
mejora de los resultados comparados con los resultados de las ltimas cuatro dcadas;

la reduccin en el nivel de desequilibrio promedio de los noventa comparado con las dcadas
precedentes lleva implcita la desaparicin de la financiacin monetaria del dficit;

en relacin con las finanzas provinciales, estas tambin muestran un deterioro a lo largo de la
dcada (con mejoras significativas hacia mediados de la misma) pero como parte de una
trayectoria de mediano plazo constantemente deficitaria;

a lo largo de los aos noventa el gasto pblico provincial creci a una tasa constante cercana
al 5% anual dependiendo el resultado de lo sucedido con los ingresos. En cambio, esta
situacin cambi a partir de 2000, cuando comienza un proceso de contencin del gasto
pblico provincial;

el resultado provincial es la sumatoria de 24 situaciones muy diferentes. No obstante,


conviene resaltar la importancia de las provincias ms grandes en el resultado agregado;

en materia de tributacin, se destaca el importante crecimiento de la recaudacin durante la


primera mitad de la dcada, impulsada por los impuestos sobre bienes y servicios
(fundamentalmente el IVA);

tambin se destacan como caractersticas de la poltica tributaria la fuerte reduccin de los


impuestos sobre el comercio exterior (con la casi desaparicin durante esta dcada de las
retenciones sobre las exportaciones); el parejo crecimiento en importancia durante todo el
perodo de los impuestos sobre la renta; la casi inexistencia de los impuestos nacionales sobre
el patrimonio; la cada en importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social;
los rendimientos decrecientes durante el perodo de las regularizaciones tributarias y
moratorias, y la menor productividad tributaria del impuesto al valor agregado en los ltimos
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O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

aos del perodo (argumento que se potencia cuando se considera que la alcuota en el ao
2001 de este tributo es 3 puntos mayor que la de 1993, 21% contra 18%);

en materia de relaciones entre la Nacin y las provincias, durante este perodo las sucesivas
reformas significaron adaptaciones parciales y remiendos que hicieron al esquema de
distribucin de recursos cada vez ms rgido, complejo y conflictivo;

desde el punto de vista de la calidad del gasto pblico, la descentralizacin de servicios


sociales no cont con adecuados mecanismos de compensacin, reforma institucional y
cuidado de la equidad regional. No se trat de un rediseo de las polticas sanitaria y
educativa que intentara mejorar la eficiencia en la produccin y la equidad en su cobertura,
incorporando elementos de su financiamiento, sino que la decisin de cambios en el
financiamiento indujo posteriores modificaciones en su provisin y acceso. As planteada, la
reforma no incorpor incentivos para mejorar la prestacin de servicios por parte de los
diferentes niveles de gobierno;

desde el punto de vista macroeconmico, la prociclidad del esquema de reparto y la ausencia


de mecanismos de coordinacin del endeudamiento fueron problemas que no se lograron
resolver a tiempo;

por ltimo, la dbil estructura recaudatoria provincial reconoce debilidades administrativas,


pero tambin es el resultado de una distribucin muy concentrada de las bases tributarias.

La crisis que se desat hacia fines de 2001 y precipit el abandono de la convertibilidad ofrece
una serie de alternativas que tiene al frente fiscal como protagonista excluyente. El default de la
deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambios
patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la prdida de recaudacin
tributaria y el posterior rediseo de su estructura, son algunos, pero no todos, de los rasgos de la
crisis que han afectado de manera irreversible la situacin fiscal de los diferentes niveles de
gobierno. Las particulares circunstancias que acompaan la redaccin de este informe determinan,
por un lado, la necesidad de especular sobre las diferentes modalidades que pudiera adoptar la
poltica fiscal cuidando la consistencia con diferentes escenarios macroeconmicos. Por otra parte,
esas mismas condiciones definen un punto de partida para esas especulaciones que no resulta
siempre fcil de especificar.
Las consideraciones que se presentan en este informe surgen de una serie de ejercicios que se
realizaron para poder estudiar la situacin fiscal durante la prxima dcada siguiendo dos ejes de
anlisis. En primer lugar, y para asegurar la consistencia de este informe con el correspondiente a la
sostenibilidad macroeconmica de mediano plazo, se estudiaron las condiciones requeridas para
asegurar un supervit primario de 3 puntos porcentuales del PIB, bajo los diferentes escenarios
presentados. Como se explica en el documento macroeconmico de este mismo proyecto, la
cuestin de la sostenibilidad fiscal se entiende como la consistencia entre los montos de las
obligaciones por servicios de la deuda, que hoy son de magnitud incierta, y la capacidad para
producir supervit primarios.
Este estudio fue realizado sin considerar la introduccin de reformas estructurales importantes,
simplemente se refieren al comportamiento de los agregados fiscales ante cambios en las variables
macro. En segundo lugar, y de manera complementaria al primer eje, se consideraron las reas en
donde se pueden esperar reformas estructurales relacionadas con los tres factores que pueden
afectar de manera sustancial la sostenibilidad fiscal: el sistema tributario, el sistema previsional y
las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, se sealaran otros elementos de
las polticas pblicas que pudieran implicar presiones sobre la situacin fiscal.
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O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

En el informe macroeconmico se explica la naturaleza del ejercicio realizado y la necesidad de


analizar con cuidado la consistencia entre los escenarios macroeconmicos presentados y la
evolucin esperada de las cuentas fiscales. Como parte del citado ejercicio se ha decidido
considerar las condiciones bajo las cuales el sector pblico consolidado podra generar de manera
sostenida supervit primarios del orden del 3% del PIB durante el prximo quinquenio. Como se
argumenta en el documento citado, esa cifra no involucra una presuncin sobre su aceptacin por
parte del gobierno y los acreedores, por el contrario, refiere a la necesidad de utilizar escenarios que
permitan especular sobre los problemas futuros de la poltica fiscal y su consistencia con el
funcionamiento de la macroeconoma, tomando nota de los requerimientos de la negociacin de los
acreedores.
As entendida, el estudio de la situacin fiscal durante los prximos aos debe tomar debida nota
acerca de la excepcionalidad del punto de partida. La estructura fiscal de la Nacin y las provincias
hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del no pago de obligaciones y una estructura
particular de precios relativos que, de manera visible, se refleja en muy bajos niveles reales de
remuneraciones y haberes previsionales.
Por el lado tributario, se destaca el muy bajo nivel de presin, pese a la existencia de tributacin
de emergencia y, en especial, el elevado nivel de retenciones sobre las exportaciones, acorde con el
pico alcanzado en el 2002 en el tipo de cambio real. Asimismo, son caractersticos del sistema
tributario de la Nacin un alto nivel de alcuota en el IVA (que volvi a su nivel del 21% luego de
una baja transitoria del 18%), y la reducida recaudacin de impuestos al trabajo luego de las rebajas
establecidas durante la vigencia de la convertibilidad.
En materia de relaciones entre la Nacin y las provincias, se ha abandonado la suma fija
garantizada, retomando un esquema de transferencias en funcin del nivel de recaudacin. El monto
de recursos a transferir a cada jurisdiccin surge de una combinacin de legislacin, acuerdos y
pactos que definen una compleja trama de transferencias con o sin asignacin especfica.
Tomando como base las definiciones en materia de poltica fiscal contenidas en el Presupuesto de
la Administracin Nacional para 2003 y Memorando de Poltica Econmica enviado por el
Gobierno Argentino al FMI en enero de 2003 es posible realizar ejercicios tendientes a establecer
las condiciones bajo las que se podra sostener un escenario fiscal compatible con los requisitos del
ejercicio planteado en el documento macroeconmico. Un aspecto bsico se refiere a la
construccin del punto inicial de los ejercicios. En coincidencia con esos documentos, se plantea un
supervit primario de alrededor del 2.5% del PIB para el sector pblico consolidado. Para la
Nacin, ese supervit es de 2,1% del PIB en este ejercicio (en el Presupuesto de la Administracin
Nacional es de 2,2% del PIB). La existencia de algunas diferencias en los supuestos
macroeconmicos utilizados en cada una de las tres fuentes, las estimaciones resultan similares.
En coincidencia con esos documentos el anlisis se centra en las posibilidades de lograr el 3% del
PIB de supervit primario consolidado, en donde 2,5% del PIB sea el correspondiente a la Nacin y
el 0,5% restante a las provincias. Asimismo, con el objeto de presentar algunas consideraciones
sobre la sensibilidad de estos resultados al cambio de escenario macroeconmico, se realizan
reestimaciones de ese ejercicio bajo dos escenarios alternativos, tambin presentados en el
documento macroeconmico. En el escenario bsico la economa crece al 3% anual y la inflacin
se reduce a partir del 16% en 2003. Alternativamente, el escenario 2 mantiene la tasa de inflacin
pero la economa crece al 4,5% anual y en el escenario 3, el crecimiento es del 3% anual, pero la
inflacin inicial se eleva al 25%. Como se mostrar durante el trabajo, estos cambios no modifican
significativamente las conclusiones antes presentadas.
Las consideraciones presentadas se refieren bsicamente al sector pblico nacional. En relacin
con el resultado primario de las provincias hay dos formas de aproximarse al tema. En primer lugar,
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O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

la situacin de cada una de las veinticuatro jurisdicciones presenta alternativas muy diversas y cuya
lgica merece un anlisis en detalle. En segundo lugar, atendiendo a la situacin consolidada de los
estado provinciales, el resultado primario depender en gran medida de la relacin entre
recaudacin tributaria (propia y recibida de la Nacin) y gasto en personal. Este rengln de las
erogaciones es central en la determinacin del resultado primario y, bajo supuestos similares a los
presentados para la Nacin, el mismo se podr mantener por sobre el 0,5% del PIB a lo largo del
perodo analizado.
El escenario bsico presentado rene las caractersticas de ser neutral en un doble sentido. En el
primero, porque asume una configuracin macroeconmica que es la intermedia entre dos
situaciones polares. Por un lado aquella en donde la crisis se prolonga y la situacin econmica se
deteriora y no alcanza tasas de crecimiento cercanas al 3% anual. Por el otro, aquella situacin en
donde la economa logra resolver los problemas de la crisis actual y consolida una tasa de
crecimiento que, muy probablemente, ser ms elevada que aquella. No obstante, y ms all de los
estudios de sensibilidad realizados, el escenario bsico resulta el ms ilustrativo para especular
sobre los condicionantes de la consolidacin de la situacin fiscal.
En un segundo sentido, el escenario bsico es neutral al no incorporar reformas estructurales.
Existen tres reas en donde esas reformas parecen impostergables y requerirn de importantes
definiciones a lo largo del perodo analizado. Esas reas son: tributaria, previsional y relaciones
entre la Nacin y las provincias. Si bien se han presentado consideraciones independientes de esas
reformas, es claro que el sendero real de las cuentas pblicas ser necesariamente diferente al
planteado a medida que se produzcan definiciones en esas reas. Es por ello que, antes de finalizar
este informe, resulta conveniente marcar los aspectos centrales de las posibles polticas de reforma.
Adicionalmente, en los prximos aos, los presupuestos pblicos en general y el nacional en
particular debern redefinir sus funciones en diversas reas, entre ellas, las que se refieren a la
promocin de actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social.
Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralizacin de algunas finalidades del gasto
pblico, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educacin y otros gastos
sociales, as como el de las funciones de coordinacin y compensacin. Son numerosas las reas en
donde el sector pblico ser objeto de polticas de reforma, las que deber alcanzar sus capacidades
de gestin. No obstante, este documento ha sido elaborado con el objeto de explorar las condiciones
que debe cumplir la poltica fiscal futura para sostener diferentes escenarios macrofiscales. Se ha
visto que bajo ciertas condiciones que distan de ser extraordinarias, existe un margen aceptable para
ganar espacios en el diseo de polticas pblicas que mejoren el impacto de la accin estatal sin
afectar los equilibrios macroeconmicos.

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O. Cetrngolo y J.P. Jimnez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.2 Componente D


LAS PERSPECTIVAS DE FINANCIAMIENTO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO

Resumen Ejecutivo

I - CRISIS INTERNACIONALES RECIENTES. ORIGEN Y RESOLUCIN


Desde hace varias dcadas las crisis financieras internacionales han afectado a un numeroso
grupo de economas en desarrollo, lo que las convierten en una importante fuente de experiencias
tiles para la reconstruccin de la economa argentina. Las crisis han tenido al menos dos rasgos
comunes: el factor desencadenante ha sido de carcter macroeconmico y la arquitectura del
sistema financiero exhiba importantes debilidades, en particular en materia de regulacin y
supervisin bancaria.
En este contexto pueden identificarse cuatro frentes de vulnerabilidades que resultaron
determinantes en la gnesis de las crisis financieras: a) de carcter macroeconmico, b) poltico
institucionales, c) propias del sistema bancario y d) referidas a la poca profundidad de los mercados
financieros y la limitada diversificacin de riesgos.
Un aspecto de suma importancia ha sido tambin el grado de dolarizacin de los diferentes
sistemas financieros. En este sentido, una comparacin detallada con los casos de Indonesia, Rusia
y Turqua revela que la proporcin de depsitos y prstamos en moneda extranjera en los momentos
previos a la crisis era notablemente menor a la existente en Argentina.

La administracin de las crisis


La administracin de la crisis ha sido en todos los casos una tarea compleja, que ha demandado
una importante intervencin del Estado, elevados costos fiscales y ha ido acompaada de una
profunda reestructuracin del sistema bancario. Algunas de las polticas ms habituales han sido:
-Intervencin / liquidacin de bancos
Estas medidas se instrumentaron a travs de algn ente gubernamental coordinado por el Banco
Central o el Ministerio de Economa o, en ocasiones, directamente fueron llevadas a cabo por
dichas instituciones. La prescripcin con ms consenso es evitar liquidaciones masivas de entidades
durante una crisis sistmica, pero no dejar de abordar una reestructuracin profunda una vez que
esta ha sido contenida.
- Seguros de depsitos
Este es un tema altamente controvertido, por las cuestiones de riesgo moral asociadas. Sin
embargo, el nmero de pases que disponen de este instrumento es creciente. La experiencia
demuestra que en la mayora de los casos, explcita o implcitamente, fueron creados seguros de
depsitos frente a la crisis con el objetivo de reducir la percepcin adversa de los ahorristas respecto
del sistema bancario.
- Capitalizacin de bancos
En los casos estudiados result recurrente el proceso de capitalizacin bancaria. Los mecanismos
implementados fueron diversos y oscilaron entre la capitalizacin directa por parte de los
accionistas, la inyeccin de liquidez a travs del Banco Central o la adquisicin de la cartera
bancaria por parte de alguna institucin gubernamental.
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J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Prstamo BID
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

- Medidas de regulacin
Con posterioridad a las crisis, y como consecuencia de las vulnerabilidades en materia de
regulacin que pasaban a manifestarse de manera explcita, se tendieron a incrementar las medidas
de supervisin y control sobre el sistema bancario.
- Deudores del sistema bancario
Con relacin a los activos del sistema financiero tambin han existido diversas experiencias que
involucraron programas de reestructuracin de crditos, seguros de cambio e instrumentos
similares.
II EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA ARGENTINA EN LA LTIMA DCADA

Panorama global del financiamiento al sector privado


A lo largo de la ltima dcada se produjo una importante expansin de las fuentes de
financiamiento al sector privado de la economa. En particular, el sistema bancario lleg a proveer
el equivalente a casi el 25% del PBI, mientras que el mercado de capitales actu de manera
complementaria. Uno de los rasgos distintivos de la dcada de 1990 ha sido la importante expansin
que tuvieron las fuentes de financiamiento externas, que pasaron de representar un 5,4% del PBI en
1994 a un 13,1% en 2001. Indudablemente, esta fuente de financiamiento experimentar un notable
debilitamiento en los prximos aos, hecho que debe ser tomado en cuenta a la hora de disear
polticas.
El sistema bancario
A lo largo de la dcada de 1990 el sistema financiero argentino experiment profundas
transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. La crisis que comenz a profundizarse en
2001 encontr, por lo tanto, a un sistema notoriamente ms slido que una dcada atrs, que
operaba razonablemente en el marco de estndares internacionales, pero que posea una doble
debilidad intrnseca: el elevado grado de dolarizacin de los depsitos y las restricciones asociadas
con relacin a la funcin de prestamista de ltima instancia por parte del Banco Central y la crisis
previsible sobre las carteras activas, tambin dolarizadas, frente a una modificacin cambiaria.
Durante el perodo 1991-1999 los prstamos totales del sistema aumentaron un 200%, es decir a
una tasa anual del 15%, superando largamente la expansin del PIB en trminos nominales (57%).
Los prstamos en dlares pasaron de representar el 52% de la cartera al inicio del perodo analizado
a un 79% durante 2001. Asimismo, en los aos previos a la crisis, aument la participacin del
sector pblico en el financiamiento, que alcanz su mxima expresin en 2001 con un 30% del
total. Mientras en 1999-2001 el crdito con destino a este sector se expandi en $ 9.851M, la
asistencia al sector privado se contrajo en $ 15.079M, en un clsico proceso de crowding out. La
asignacin de los fondos del sistema privilegi el financiamiento al consumo de las familias
(hipotecas y prendas) y al capital de trabajo de las empresas (comerciales) antes que a la inversin.
Por su parte, los plazos fueron extendindose, al mismo tiempo que resultaba una mayor
dolarizacin de la cartera, fenmeno que se consolid a partir del ao 1995.
Si se agrupa a los crditos privados segn el destino (comerciales o familias), se observa que al
inicio de la dcada ms del 80% de los fondos del sistema se asignaban a crditos comerciales de
corto plazo mientras que los prstamos hipotecarios representaban un muy bajo porcentaje del total
de las financiaciones (17%). Los nicos deudores en dlares del sistema eran las empresas, las
familias en cambio slo participaban con crditos hipotecarios en pesos. A medida que el sistema
financiero se consolid y aument su preferencia hacia la financiacin del consumo, los crditos a
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

las familias aumentaron hasta el 30% del total de las financiaciones y se dolarizaron marcadamente,
en especial durante el perodo 1995/2001.
Una cuestin relevante para esbozar polticas hacia el futuro es la relacin que ha existido entre
el crdito y la inversin. La conclusin a partir de la evidencia cuantitativa disponible es que, al
menos las medianas y grandes empresas, se financiaron con la reinversin de sus propias utilidades
o a travs del mercado de capitales. El sector financiero, en cambio, se incorpor como un eslabn
del crecimiento predominantemente por el lado del consumo. En el acumulado y durante la dcada,
slo el 12% del ahorro interno se logr canalizar a travs de los mecanismos formales de
intermediacin financiera (bancos y mercados de capitales).
III FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMIA ARGENTINA EN LOS PRXIMOS AOS

La relacin entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento econmico


El vnculo entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento econmico ha sido
ampliamente examinado en la literatura econmica. Existe un importante consenso en trminos de
su mutua influencia, aunque no ocurre lo mismo respecto de su causalidad. Hay quienes sostienen
que la relacin va desde el sistema financiero hacia el crecimiento o viceversa, mientras que otros
plantean una determinacin simultnea y en ambas direcciones.
El debate alrededor de la causalidad entre desarrollo del sistema financiero y crecimiento
econmico no implica que no exista un consenso unnime entorno a la necesidad misma de contar
con intermediarios financieros desarrollados y marcos legales y contractuales slidos para generar
un mbito favorable a la inversin, de manera de acelerar la capacidad de crecimiento de las
economas.

La situacin actual de las fuentes de financiamiento de la economa


Como consecuencia de la profunda crisis que atraves la economa desde 1998 y que se agudiz
en 2001, conjuntamente con la devaluacin del peso en enero de 2002, se produjeron importantes
transformaciones en trminos de las fuentes de financiamiento de la economa.
El financiamiento bancario domstico perdi relevancia en alto grado respecto de los valores
alcanzados en la dcada previa, llegando al 16,1% del PBI en 2002. Por el contrario, en el caso de la
capitalizacin en los mercados de capitales la participacin lleg al 18,6%, cifra marcadamente
superior a la de aos anteriores, explicada en buena media por la revalorizacin en moneda
domstica de activos originalmente en dlares. Por su parte, aunque en trminos absolutos las
fuentes externas se contrajeron en un 5,5% respecto de 2001, medidas como proporcin del PBI
registraron un pronunciado incremento debido a la fuerte cada del PBI valuado en dlares a partir
de la depreciacin de la moneda en 2002. Cabe remarcar, en este sentido, que actualmente los
pasivos del sector privado no financiero con el exterior se ubican en el 34,9% del PBI.
La crisis tambin estuvo acompaada de profundas transformaciones patrimoniales. A fines de
diciembre de 2001 el sistema bancario argentino tena pasivos por valor de $ 112.061M, activos por
$ 128.807M y un patrimonio neto de $ 16.746M. La aceleracin de la crisis a lo largo del ao se
expres en una fuerte contraccin tanto de los depsitos domsticos, que se redujeron casi en un
22%, como del fondeo externo del sistema que disminuy en un 30%.
El resultado de la pesificacin de activos y pasivos del sistema, mediante un mecanismo
asimtrico para los primeros respecto de los segundos, signific un resultado patrimonial negativo
del orden de los $ 9.015M. A continuacin, el Estado argentino instrument un sistema de
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compensacin con bonos a las entidades, a fin de complementar sus capitales y restablecer su
situacin patrimonial. Como consecuencia de estas medidas, el conjunto de bancos puede mostrar
un grado significativo de recuperacin patrimonial, con un patrimonio neto del orden de los $
18.100M, y el horizonte de vencimientos de sus pasivos postergados en un promedio de cinco aos.
El sistema presenta una excesiva exposicin en riesgo pblico, que representa ms del 50% de
sus activos. Por el lado de los pasivos, se observa un peso importante de las deudas con el Banco
Central a causa de la corriente de redescuentos con los cuales la autoridad monetaria asisti las
situaciones de iliquidez. La combinacin actual de riesgo y fragilidad financiera del sistema debe
ser la primera cuestin a tener en cuenta cuando se diseen las medidas tendientes a la recuperacin
del mismo.

Oferta y demanda de financiamiento en los prximos aos


El proceso de contraccin del crdito, conjuntamente con el deterioro patrimonial del sistema
financiero, imponen severas restricciones hacia el futuro. Sin embargo, no debe subestimarse el
hecho de que el autofinanciamiento y las fuentes de financiamiento informales tuvieron y siguen
manteniendo un rol muy relevante en la financiacin de la economa argentina, an cuando su
cuantificacin ofrece grandes dificultades.
Al mismo tiempo, el panorama descripto destaca la necesidad de polticas pblicas que aceleren
el proceso de reconstruccin en este campo, aun cuando las experiencias internacionales analizadas
tambin muestran que estos procesos son casi inevitablemente lentos, por lo que debe lograrse una
articulacin prudente y razonable entre las acciones a realizar, su desenvolvimiento a lo largo del
tiempo y los resultados que pueden esperarse.
Es indudable que difcilmente pueda lograrse en el corto plazo un nivel de asistencia crediticia al
sector privado del 20% del PBI, pero cuanto antes sea posible poner en marcha un proceso
coherente de reconstruccin, ms cercana estar esta posibilidad. A su vez, las perspectivas de
obtener financiamiento externo para incorporar al sistema formal de crdito van a ser limitadas en el
corto y, tal vez, el mediano plazo.
Demanda esperada de financiamiento
Es factible pensar que en el mediano y largo plazo la economa argentina debera ser capaz de
generar financiamiento adicional al sector privado por un monto ubicado entre un 4% y un 14% del
PBI adicional a los reducidos niveles actuales. Sin embargo, tanto la experiencia internacional
como la que se ha relevado a nivel local ponen de manifiesto que en los primeros momentos
posteriores a la crisis la demanda de crdito es extremadamente dbil, excepto en segmentos
especficos como puede ser el comercio exterior. Tal fenmeno se asocia fundamentalmente a la
incertidumbre que subsiste entre los agentes econmicos respecto del rumbo futuro de la economa.
Esa misma incertidumbre tambin se traslada al anlisis de elegibilidad por parte de las
instituciones financieras.
En este contexto, sin embargo, a partir del anlisis del mercado y el conjunto de entrevistas
realizadas, en los apartados siguientes se esboza la estructura de la demanda de crdito que puede
esperarse en los prximos aos.
a) Inversin en sectores no transables
Ante el nuevo escenario macroeconmico, la formacin bruta de capital en aquellas actividades
vinculadas con la provisin de bienes o servicios no transables, probablemente tienda a mostrar un
estancamiento o contraccin.
b) Inversin en sectores transables
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

En contraposicin con las actividades no transables, las perspectivas para este sector han
mejorado notoriamente, lo cual induce a anticipar que la demanda de inversin del mismo podra
ser significativa (p. ej., en los sectores vinculados con la sustitucin de importaciones), aunque con
cierta variabilidad dependiendo de la actividad particular de que se trate.
c) Consumo privado
La combinacin entre elevado desempleo y prdida del salario real asociada al alza de la
inflacin ser una limitante de importancia del lado de la demanda. Dentro del consumo, sin
embargo, existe una demanda potencial importante en bienes durables como vehculos y viviendas a
la que debera prestarse especial atencin dada la enorme capacidad ociosa existente, as como la
posibilidad de movilizacin de recursos existente en ambos sectores.
d) Consumo pblico
La elevada cantidad de activos pblicos en poder de los bancos debera conducir a polticas
sumamente restrictivas en la materia y, de hecho, ya se han dictado normas al respecto.
e) Capital de Trabajo
Probablemente sea sta la fuente de demanda de financiamiento de mayor magnitud en el corto
plazo, debido a que las perspectivas de inversin en los diferentes sectores de la economa no
parecen ser demasiado relevantes, a excepcin de los sectores vinculados con la sustitucin de
importaciones. En particular, este fenmeno ha sido claro en muchos sectores vinculados al
comercio exterior, los cuales se encuentran con una elevada necesidad de crdito para prefinanciar
sus operaciones comerciales. Este hecho se hace explcito en los resultados de la Encuesta a
Grandes Empresas. Estas empresas manifiestan que la principal limitante para exportar mayores
volmenes ha sido la falta de financiamiento.

Recomendaciones de poltica
Entorno macroeconmico e institucional
La existencia de un entorno macroeconmico estable y un marco institucional slido configuran
los requisitos bsicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, para la actividad
financiera la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. La existencia de
polticas econmicas consistentes y sustentables intertemporalmente es, por lo tanto, el requisito
primario para la reconstruccin del financiamiento.
En el mismo orden de jerarqua, debe ubicarse la necesidad de un marco institucional slido y
consistente con las polticas econmicas. Este aspecto ha sido con frecuencia poco atendido en
nuestra historia econmica reciente.
Las economas exitosas se distinguen precisamente por un alto grado de coherencia y mutuo
respeto entre lo institucional y la administracin econmica.
La crisis ha involucrado un conflicto profundo entre los hechos econmicos y los marcos
contractuales que los regan, que resultaron severamente daados o destruidos. Cuanto antes y con
mayor transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones
existirn para la recuperacin global de la economa y en particular del sistema financiero.
Dentro de ese proceso debera prestarse especial atencin a asegurar relaciones equilibradas
entre los distintos componentes del sistema. En particular, el problema de asimetras de informacin
que afecta con mayor intensidad a los pequeos inversores y ahorristas debera merecer una
atencin preferente.
Es trascendente que los clientes del sistema financiero sepan claramente los riesgos que toman,
cules son las garantas y mecanismos de proteccin existentes, cul es la solidez de las
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

instituciones a las que confan sus ahorros y cuestiones similares. Tambin deben quedar claros
cules son los lmites de la asistencia y proteccin estatal.

Cuestiones clave de la agenda del sistema bancario


Las medidas adoptadas durante la crisis por el Poder Ejecutivo, as como las decisiones emanadas
del Poder Judicial, han generado importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto
del sistema financiero. Como resultado existe una agenda de compensaciones por la pesificacin
asimtrica, la asimetra entre ndices de actualizacin de activos y pasivos, asimetras entre tasas
activas y pasivas, efectos de los amparos, etc. La conclusin de este proceso es central para que el
sistema recupere la normalidad.
Dentro del terreno de las compensaciones, un rubro que tambin reviste importancia es el
aumento en trminos de moneda domstica de las deudas en dlares contradas por los bancos con
no residentes. Completar el proceso ya definido es un aspecto sustantivo en el camino hacia la
normalizacin de la actividad bancaria.
El aumento del endeudamiento pblico previo al colapso de la convertibilidad, y la entrega de
ttulos pblicos como parte del mencionado mecanismo de compensaciones han generado que el
sistema bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de ttulos pblicos, cuyo valor
tcnico es muy diferente del valor de mercado, lo que afecta la recuperacin efectiva de los
equilibrios patrimoniales. Una alternativa para mejorar esta situacin sera encarar un proceso de
reestructuracin de esta deuda que le diera un perfil ms creble de cumplimiento y con ello una
mejor cotizacin de mercado a los ttulos representativos de la misma.
Otro de los temas relevantes de la agenda es la situacin de los redescuentos otorgados por el
BCRA durante 2001 y 2002, cuya distribucin es heterognea entre entidades. Una resolucin
equitativa de esta situacin resulta de vital importancia para los futuros equilibrios de mercado del
sistema.
Reestructuracin del sector bancario
Las enseanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra el sistema
financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante proceso de
reestructuracin bancaria. En una situacin econmica tan frgil como la que atraviesa la economa
argentina, la reflexin ms prudente es que deben evitarse esquemas que puedan generar escenarios
de inestabilidad capaces de adquirir envergadura sistmica. Con un enfoque similar, no parece que
sea recomendable introducir cambios en la arquitectura institucional del sistema. En este sentido,
las propuestas de dividir la banca en transaccional y de inversin no encuentran sustento importante
en otras experiencias, ni se aprecia que en el caso argentino pudieran arrojar ventajas respecto de la
recuperacin del financiamiento. Una consideracin similar merecen las propuestas de banca offshore.
En trminos generales, es importante que el proceso de reestructuracin se oriente a reconstruir la
viabilidad del negocio bancario en un marco adecuado de reglas prudenciales. Desde el punto de
vista del proceso, pueden identificarse diversas etapas y decisiones:
a) Revisar el marco normativo con vistas a realizar los ajustes necesarios antes de comenzar el
proceso.
b) Revisar el conjunto de normas prudenciales, ratificando o redefiniendo parmetros y
estableciendo perodos de adaptacin de las entidades.
c) Clasificar a los bancos segn su viabilidad de manera de encarar soluciones alternativas.
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

d) En el caso de los bancos subcapitalizados o ilquidos es necesario obtener una decisin por
parte de los accionistas respecto de la regularizacin de la situacin, as como un plan de negocios
tendiente al mismo objetivo.
e) En el caso de los bancos inviables (aquellos cuyos accionistas no pueden o no quieren
recapitalizarlos o no tienen un plan de negocios aceptable) es necesario aplicar los mecanismos
previstos en la Ley de Entidades Financieras y la Carta Orgnica del Banco Central.
Dentro de este proceso debe hacerse una consideracin especial respecto de la banca pblica.
Dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia
de reestructuracin viable y realista, que adems tenga el menor costo fiscal posible. La definicin y
ejecucin de tal estrategia no debera estar condicionada por rigideces que en definitiva se
tradujeran en mayor costo para los contribuyentes.
Elementos que pueden contribuir a restablecer la confianza
En trminos generales es poca o nula la informacin que los clientes reciben de la situacin de
sus bancos. Esta deficiencia podra mejorarse sustancialmente con un conjunto claro y reducido de
informes que deberan tener estado pblico y difusin obligatoria.
Un aspecto sobre el que tambin es necesaria una reforma es el sistema de seguro de depsitos.
En particular, los resultados de este instrumento han sido buenos en los procesos de reestructuracin
bancaria, como un medio para proteger a los ahorristas y evitar que decisiones individuales sobre
una o un conjunto de entidades generen conductas que entraen riesgo sistmico.
Naturalmente, un nuevo sistema de seguros de depsitos debera suponer costos compartidos
entre sector pblico y privado. Finalmente, el sistema actualmente vigente, exclusivamente
financiado por los bancos, termin de todos modos en elevados costos fiscales.
Denominacin de los contratos al interior del sistema bancario
A este respecto se considera que hacia el futuro deberan imponerse lmites a la recepcin de
depsitos y al otorgamiento de crditos en moneda extranjera. Tales lmites podran tener dos
vertientes, por un lado una cota global y por otro una regla vinculada a las aplicaciones. As,
respecto de este ltimo punto, la opcin podra ser que los depsitos recibidos en moneda extranjera
slo fueran aplicables a prstamos en igual denominacin de deudores que generaran ingresos
tambin en moneda extranjera.
Tal solucin, si bien resuelve el problema del descalce entre activos y pasivos, deja vigente la
cuestin acerca de la capacidad de los instrumentos de captacin para generar incentivos respecto
del ahorro. Para resolver este punto podra apelarse a un sistema de indexacin sobre depsitos y
prstamos. Este mecanismo es utilizado con xito en diversos pases en vas de desarrollo.
En el caso argentino los mecanismos de indexacin han sido extensamente empleados en el
pasado y existe consenso en que han sido una fuente de realimentacin de la inflacin. Sin embargo,
en la medida que la poltica econmica asegure disciplina fiscal y monetaria no deberan repetirse
las secuelas negativas caractersticas de las experiencias anteriores. Ntese, adems, que el grado de
apertura de la economa argentina es ahora notoriamente superior, lo que tambin impone un lmite
respecto de la dinmica de los precios internos. Por otra parte, la alternativa de indexacin de
depsitos y prstamos aparece como una solucin mejor que un regreso a una dolarizacin
irrestricta del sistema.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Nuevos instrumentos financieros


El sistema financiero argentino puede ser caracterizado, bsicamente, como orientado hacia el
sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de disear instrumentos de
financiamiento diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Por ello,
es posible afirmar que los mecanismos de financiamiento tradicionales tendrn un papel
fundamental en el proceso de reconstruccin del sistema financiero, al menos en el corto plazo. Sin
embargo, es importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del
mercado de capitales. En este terreno el objetivo debera ser no slo promover el ahorro, sino
canalizarlo hacia instrumentos con cotizacin, de manera tal que las eventuales situaciones de crisis
no se manifiesten exclusivamente a travs de las clsicas corridas bancarias.
Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondos fiduciarios, fondos directos de
inversin, leasing y fondos de riesgo para empresas en marcha. Por sus caractersticas, estos
instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP,
Compaas de Seguros y entidades similares.
En sntesis, el sendero de recuperacin del financiamiento debera atender, en primer lugar, a
reconstruir el sistema bancario, pero sin descuidar el desarrollo del mercado de capitales, de manera
tal de lograr en un perodo razonable que ambas fuentes tengan una ponderacin ms equilibrada
que en el pasado inmediato.
Una estrategia de tal naturaleza implica un cambio cultural importante, en el cual la relacin
entre rendimientos y riesgos debera ser ms transparente y los ahorristas deberan recibir ms y
mejor procesada la informacin sobre sus opciones. El Estado, por su parte, adems de proveer
apropiados marcos regulatorios, debera vigilar celosamente la salud del sistema y evitar que los
consumidores reciban informacin que distorsione sus decisiones.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.3 Componente A


ECONOMA LABORAL Y POLTICAS DE EMPLEO

Resumen Ejecutivo
El objetivo de este componentes es:

trazar un panorama de la situacin actual del mercado de trabajo argentino;

describir las principales polticas de empleo y proteccin que se implementaron durante


los noventa y, en particular, las actualmente vigentes;

elaborar escenarios del empleo y el desempleo para mediados de la dcada de los 2000;

plantear algunas direcciones que podra seguir la poltica de empleo y de proteccin en el


marco de esos escenarios.

A los efectos de poner en contexto el anlisis de la coyuntura, se efectu una discusin sobre la
experiencia laboral de los noventa de Amrica Latina y se explicitaron las hiptesis de trabajo.
Asimismo, se pas revista a los principales factores que influyen sobre el desarrollo del mercado de
trabajo y se describieron las fuentes de informacin a las que se recurri as como las tcnicas
estadsticas a emplear en el diagnstico.
En la actividad Revisin y anlisis de las experiencias internacionales similares al
comportamiento del mercado laboral de Argentina en la ltima dcada se discute que la
performance de los pases de la regin fue, en general, deficiente durante los aos noventa,
agudizando el ya tradicionalmente difcil panorama que los caracterizaba estructuralmente. El
empleo aument menos que en los aos ochenta, crecieron las tasas de desempleo abierto mientras
que la mayor parte del empleo generado correspondi a posiciones informales, tradicionalmente de
escasa productividad y sin que resulten cubiertas por los beneficios de la seguridad social. Esta
menor capacidad de absorcin ocupacional es la expresin de la importante mejora de la
productividad que estuvo asociada, en muchos pases, a las reformas econmicas y a la apreciacin
cambiaria. Slo en el caso de las remuneraciones se advierte un comportamiento favorable, que
permiti recuperar la erosin experimentada en los ochenta. Esta evolucin de los ingresos tambin
mostr disparidades que llevaron a ampliar an ms las brechas entre las remuneraciones de
personas con diferentes calificaciones. La existencia de amplios niveles de desempleo y subempleo
especialmente entre los menos calificados as como los sesgos de la demanda de trabajo
asociados a la apertura econmica y los cambios tcnicos, debieron haber promovido lo acontecido
con las remuneraciones relativas. En este sentido, Argentina no result un caso particular en el
contexto de la regin, an cuando los desarrollos laborales muestran algunas caractersticas que lo
diferenciaron de lo sucedido en otros casos; en particular, en nuestro pas fue ms importante el
aumento del desempleo abierto mientras que en varios de los otros result ms intensa la expansin
de las actividades informales. Tambin fueron similares las polticas de empleo: la flexibilizacin
de las normas laborales y los programas de generacin directa de puestos de trabajo, bsicamente en
actividades ligadas a la construccin de obra pblica. Tambin se hace una breve referencia a lo
acontecido en Chile desde mediados de los ochenta, que aparece como un caso interesante en tanto
logr reducir la desocupacin abierta desde niveles elevados en un perodo no muy prolongado, lo
cual estuvo asociado a un elevado y sostenido crecimiento econmico (superior al 7% anual
promedio).

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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

Una de las actividades iniciales fue la de Definir los objetivos, temticas relevantes, hiptesis de
trabajo, perodo y cobertura geogrfica a encarar en la fase de diagnstico. Los objetivos ya se han
sealado ms arriba mientras que entre las hiptesis de trabajo consideradas cabe mencionar las
siguientes:

las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo no habran ejercido
un efecto positivo sobre el nivel de empleo. Algn impacto pudieron haber tenido en la
composicin del empleo al facilitar la difusin de puestos de trabajo a tiempo
determinado y/o precarios.

la creciente presencia de empleos precarios en la estructura ocupacional es uno de los


rasgos centrales de la situacin laboral de los noventa en Argentina, lo cual habra sido
una de las consecuencias de la lgica de funcionamiento del rgimen econmico
prevaleciente en la dcada;

la inestabilidad laboral es otra de las manifestaciones de la serias dificultades laborales


que enfrenta Argentina;

los desarrollos ocupacionales tendran un impacto distributivo ya que la inestabilidad, la


precariedad y la reiterada entrada al desempleo habran afectado ms intensamente a
personas con bajo nivel educativo y/o de ciertos grupos de edades.

El diagnstico enfatiza la discusin de la realidad laboral del ao 2002. De cualquier manera,


tambin se considera con algn detalle al estado del mercado de trabajo en el ao 2001 que refleja
el panorama previo a la crisis financiera e incluye un anlisis de la evolucin de las principales
variables a lo largo de los noventa a fin de entender los procesos que desembocaron en la situacin
imperante en el 2001. En todos los casos, se analiza la situacin del mercado de trabajo urbano, que
concentra cerca del 90% de la fuerza de trabajo total del pas.
Se sealaba en la actividad denominada Determinar las tcnicas estadsticas y economtricas a
utilizar en el diagnstico que la mayor parte de la informacin emprica utilizada en el diagnstico
del mercado de trabajo de Argentina proviene de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del
INDEC. Se procesaron las bases de microdatos de conjuntos y/o subconjuntos de los aglomerados
relevados. Otras fuentes empleadas son el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones sobre
puestos de trabajo y remuneraciones brutas de asalariados con cobertura de la seguridad social y la
Encuesta de Indicadores Laborales del Ministerio de trabajo, que aporta evidencias sobre el empleo
registrado en algunas ciudades del pas.
En la actividad siguiente, Determinar los factores determinantes de las variables del Mercado de
Trabajo, se resumen brevemente ciertas perspectivas conceptuales que guiarn la tarea de
diagnstico. En este sentido, se seala que la evolucin de la demanda de trabajo est bsicamente
influenciada por la dinmica del nivel de actividad, pero que la relacin entre ambas se encuentra
mediatizada por una serie de factores tales como las variaciones de las remuneraciones, la estructura
sectorial de los cambios del producto, el ritmo en la incorporacin de tecnologa, la fase del ciclo en
que se encuentre la economa, las regulaciones laborales, las expectativas de los empresarios o el
poder de negociacin de los sindicatos. Tambin se discuten las variables que afectan la dinmica
del nivel medio y estructura de las remuneraciones. La mayor heterogeneidad productiva de
Argentina lleva, por su parte, a la necesidad de alterar en algo el esquema analtico tradicional. Por
ejemplo, las deficiencias relativas de la demanda no siempre, y/o no totalmente, se traducen en
mayor desocupacin abierta, sino que pueden originar la ampliacin del empleo en actividades no
estructuradas, que operan como un refugio o alternativa al desempleo.
Al Realizar un breve anlisis de las polticas de empleo desarrolladas en la dcada, se destac
que ellas siguieron tres orientaciones bsicas: la flexibilizacin de las regulaciones laborales; la
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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

creacin directa de empleo especialmente para personas de baja calificacin y finalmente, la


mejora de las calificaciones de amplios sectores de la fuerza de trabajo a fin de contemplar el
cambio tcnico as como el hecho que jvenes de hogares de bajos recursos no haban completado
adecuadamente los niveles de escolarizacin formal y/o no contaban con experiencia laboral. Se
describen, en este sentido, las modificaciones a diferentes normas encaradas en los noventa, las que
sin embargo, siguieron un sendero a veces sinuoso, con marchas y contramarchas. Se discuten,
asimismo, las caractersticas de planes como el Trabajar que financi el componente laboral de
proyectos de variado tipo (por ejemplo, vialidad, redes de gas y electrificacin, sistema de riego o
vivienda y proyectos ambientales). El nmero de beneficiarios fue de ms de 300.000 en el ao
2000 y la focalizacin fue evaluada como adecuada.
El Plan de Jefes y Jefas de Hogar se contemple al Analizar la viabilidad de los programas
sociales o empleo vigentes en la actualidad. Se describen all la poblacin objetivo, las condiciones
de elegibilidad y se seala la cobertura que el mismo tena hacia fines del ao 2002, cuando alcanza
a casi dos millones de beneficiarios. Tambin se analiza su focalizacin a partir tanto de datos de la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC como de los resultados de un estudio realizado
por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Se comprueba tambin en este caso una
muy ajustada focalizacin ya que el 92% de los beneficiarios siguen siendo pobres luego de recibir
el subsidio, el 77% tenan ingresos que no superaba en una vez y media el valor de la lnea de
indigencia mientras que el correspondiente 57% eran inferiores a la lnea de indigencia. A su vez,
un 20% de los hogares que reciban el beneficio dejaron de ser indigentes, aunque no pobres. El
70% de los beneficiarios del Plan est realizando alguna actividad en el marco del mismo y le
dedicaban, en promedio, 26 horas semanales. Las cifras del presupuesto nacional del 2003 muestran
que se trata del programa de proteccin social ms amplio; el monto de 3.7 miles de millones
asignado permitir financiar todos los meses a dos millones de beneficiarios. Los escenarios
laborales preparados para el perodo 2003-2008, y que se discuten ms adelante, son compatibles
con incidencias de pobreza menores hasta quizs en 10 puntosque las extremadamente altas del
2002 pero an superiores a las de fines del 2001. En este sentido, se mantendr la necesidad de
seguir atendiendo por el Plan de Jefes y Jefas de Hogar a una cantidad de hogares similar a la
actual.
El anlisis coyuntural de la problemtica del Empleo y el Desempleo tiene por objeto presentar y
discutir las principales caractersticas de la situacin laboral a fines del 2002. En la primera parte se
examinan las variables del mercado de trabajo a fines del 2001, antes de la crisis financiera, y se
analizan tambin algunos aspectos de la evolucin habida durante los aos noventa a fin de contar
con elementos que permitan entender los procesos que desembocaron en los altos niveles de
desempleo, subempleo y precariedad que se advertan en ese momento. Luego se describen los
principales rasgos de lo acontecido a lo largo del ao 2002. Se seala que, inicialmente, el proceso
de reconversin productiva gener un lento crecimiento del empleo y que la desocupacin abierta
trep al 12% en 1994. Todos los puestos netos creados en ese perodo fueron de tiempo parcial. La
ocupacin se expandi de manera importante durante la recuperacin posterior a la crisis del
Tequila, an cuando el desempleo permaneci elevado y continu incrementndose la presencia de
puestos precarios en la estructura ocupacional. Finalmente, la fase contractiva iniciada a mediados
de aquel ao agrav un panorama ya complicado. En lo que hace a la situacin al ao 2001, se
muestra que el elevado desempleo afectaba con similar intensidad a diferentes conjuntos definidos
por atributos tales como la edad, el gnero o la calificacin. Todos los estratos de educacin
registraron tasas superiores al 18% excepto el de quienes haban completado la educacin terciaria
(7%). El aumento de la tasa de entrada a la desocupacin fue la causa principal de la elevacin del
nivel desempleo; menor relevancia tuvo lo sucedido con la duracin media de los episodios de los
que se encontraban en tal situacin. En la estructura ocupacional del 2001 se destaca el peso de los
establecimientos informales, muy pequeos (entre 37% y 45% del empleo total, segn la definicin)
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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
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y pequeos (12%) que se encuentran en numerosas actividades, especialmente al comercio, los


servicios personales y la construccin. Esta estructura productiva segmentada es una de las
explicaciones de la elevada precariedad laboral la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores.
Un hecho destacable es que, durante los noventa, la informalidad no gan peso relativo en la
estructura del empleo y dej de jugar un papel moderador de la desocupacin a punto tal que
incluso disminuy en perodos de fuerte crecimiento del desempleo. Tambin fue importante la
subocupacin horaria. Una estructura productiva con una alta presencia de actividades informales y
de ocupaciones precarias implica, entre otras cosas, un nivel medio de estabilidad laboral
relativamente reducido. La remuneracin media prevaleciente hacia fines de 2001 se ubicaba en un
valor similar al de fines de 1991 y 15% por debajo del punto mximo de la dcada, de octubre de
1994. Desde una perspectiva de largo plazo, slo superaba levemente la correspondiente a los
puntos de mnimo anteriores 1976, 1981 y 1989. En cuanto a los aspectos distributivos, resulta
necesario enfatizar que las dificultades laborales recaen de manera desproporcionada sobre
individuos y hogares de bajos recursos, situacin que ya estaba presente a principios de los noventa
y que se exacerb por los desarrollos habidos a lo largo del decenio. As, por ejemplo, los menos
educados han visto incrementar en mayor medida el grado de rotacin de la ocupacin y la tasa de
subocupacin y registran el menor aumento de la proporcin de trabajadores registrados. Sus
remuneraciones fueron, por otra parte, las que crecieron menos. En muchos hogares se superponen
diferentes situaciones laborales deficientes debido a que suele haber una asociacin positiva entre el
nivel de calificacin y/o escolarizacin de los diversos miembros de un mismo hogar. Por lo tanto,
existe una elevada proporcin de hogares con jefes de baja educacin desocupados y sin ningn
otro ocupado, o con otros miembros ocupados precariamente. La agudizacin de la recesin y la
irrupcin de la inflacin a partir de fines del 2001 profundiz el ya complicado panorama laboral.
Continu la reduccin de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se produjo un rpido
deterioro del poder de compra de los ingresos 30% en el ao, especialmente durante la primera
parte del ao ya que luego fue morigerndose a medida que lo haca el ritmo inflacionario. El valor
real de las remuneraciones medias de los asalariados correspondiente a septiembre de 2002
constituye el mnimo de la serie que incluye observaciones desde 1940. Por su parte, el nivel de
desempleo se increment inicialmente en ms de tres puntosalcanz al 21.5% en mayo del ao
siguiente consecuencia de la continua cada del empleo total. Tal comportamiento se modific
desde mediados del ao ya que el desempleo alcanz 17.8% en el mes de octubre, mientras que el
empleo creci 8.3% entre mayo y ese mes. Ello fue en buena medida consecuencia del papel jugado
por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH) ya que sus beneficiarios llegaron a representar el 7.4% de
la ocupacin total en octubre, cifra que cinco meses atrs era slo de 2.4 %. Por tanto, si se excluye
a ese subconjunto de ocupados, el incremento del empleo total pasa al 2.7%, la mayor parte del
cual correspondi al incremento de las ocupaciones no asalariadas Esto podra sugerir que la
recuperacin del empleo, ms all del impacto del Plan, obedeci al aumento de la informalidad e
implic un nuevo avance de la precarizacin laboral.
El componente tambin se propuso determinar las relaciones, vinculaciones e implicancias para
el Mercado de Trabajo, especialmente en lo referente a la evolucin del Empleo y Desempleo, de
los escenarios de la evolucin macroeconmica reciente. Para ello se prepararon escenarios del
nivel de empleo, oferta laboral y desempleo para el perodo 2003-2008 consistentes con los
escenarios macroeconmicos elaborados en el componente E. EG.33.2. Para el caso del empleo, se
efectuaron estimaciones de funciones de demanda de trabajo (dependiente del PBI) con datos de las
dcadas de los 80s y 90s. Sus resultados fueron utilizados para construir series alternativas de
empleo para cada ao de aquel perodo a partir de la extrapolacin de la ocupacin total (sin planes
de empleo) de octubre de 2002. Las variantes difieren por la hiptesis de crecimiento del PBI
adoptada (3, 4.5 y 7%) y por los parmetros empleados: todos los de la funcin o slo la elasticidad
empleo producto de largo plazo implcita en la misma. Esta ltima result superior a 0.42, valor
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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
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razonable a la luz de la experiencia internacional y de otros estudios realizados para Argentina. A


los efectos de computar escenarios cuantitativos de la oferta laboral, tambin se ha efectuado una
estimacin economtrica que relaciona las variaciones de la tasa de actividad con los cambios de la
tasa de empleo y de las remuneraciones (ms un trmino de tendencia). Con ellas se computaron
tambin senderos alternativos de la tasa de actividad para los aos 2003-2008; tambin se
elaboraron escenarios que consideraron que ella se mantena fija o creca de acuerdo a la tendencia
exhibida durante las dcadas de los ochenta y los noventa. Con estos escenarios de la demanda y la
oferta de trabajo, se calcularon las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Los valores de
las mismas para el 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anula del
PBI del 3% resultan similares, e incluso algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento del
PBI del 4.5%, tambin se asocia a niveles de desocupacin similares a los actuales, o slo algo
menores y slo con una expansin acelerada de la produccin agregada se definen escenarios de
descenso importante de la desocupacin.
Finalmente, se pas a Desarrollar propuestas de polticas o programas de empleo para aplicar al
Mercado de Trabajo de la Argentina, en funcin de los posibles escenarios de evolucin sugeridos
en la fase de anlisis coyuntural. Se efecta, en primer lugar, una caracterizacin de distintos grupos
desprotegidos. Se puntualiza que 18% de los hogares de las reas urbanas son indigentes y 24%,
pobres no indigentes, de los cuales 9% pueden considerarse significativamente pobres. Los activos
de los hogares indigentes son, principalmente, desocupados, asalariados no registrados y
trabajadores por cuenta propia informales mientras que resulta ms matizada la estructura de los que
viven en hogares significativamente pobres. Aquellos proporcionalmente ms castigados por las
situaciones de pobreza son los nios, dada la asociacin entre el bajo ingreso per cpita y el nmero
de ellos en el hogar: 70% se encontraban en situacin de pobreza. Los mayores de 65 aos que no
tienen una jubilacin o pensin constituyen otro grupo desprotegido en situacin crtica ya que el
47% de los mismos sufre algn nivel de privacin, viviendo el 19% en hogares indigentes. Se
seala luego que, en buena medida, el mayor desempleo y la ms elevada incidencia de la
indigencia y de la pobreza han pasado a ser rasgos estructurales de la economa y la sociedad ya que
a an el crecimiento econmico a ritmos razonables no reducira la tasa de desocupacin de manera
muy significativa. Como tampoco lo haran el subempleo involuntario y los empleos no cubiertos,
resulta necesario que el sistema de proteccin social se instrumente a travs de mecanismos que no
estn sujetos a la posesin o el trnsito previo por un empleo registrado. Ello no excluye, sin
embargo, reconocer la eficacia de los mecanismos de proteccin tradicionales para los trabajadores
formales. Adems, queda claro que el universo a proteger son los hogares en alguna situacin de
pobreza ya que a pesar de la explosin sin precedentes de la desocupacin, que ha sumido en la
pobreza a ms de 900 mil hogares, los jefes de hogar en situaciones de pobreza ocupados sumaban
cerca de 3.3 millones. Se advierte, en este sentido, que el sistema de proteccin social para los
pobres, a partir de la situacin actual, deber enfrentar tanto las situaciones de los nuevos pobres
como sndromes de pobreza crnica, recurriendo para ello a diferentes instrumentos. El diseo del
mismo debera orientarse por tres criterios generales: mantener incentivos a emplearse
productivamente, maximizar la inversin en capital humano y optimizar las inversiones en
desarrollo humano. Se pasa, luego, a esbozar un esquema de las polticas de empleo que podran
integrar el sistema de proteccin. Se plantea optimizar la efectividad de los instrumentos
disponibles, antes que considerar salvo que sea indispensable- nuevos instrumentos. Se analizan
inicialmente los componentes ms tpicos de las polticas de empleo, como las pasivas (seguros de
desempleo e indemnizaciones por despido) y las activas. En este caso se discuten las posibilidades y
limitaciones de instrumentos tales como los programas de creacin de puestos de trabajo en la
firmas o de creacin directa de empleo. Posteriormente, el anlisis se concentra en el Plan de Jefes y
Jefas de Hogar que no es en rigor, un programa de empleo, sino uno de subsidios de asistencia con
contraprestacin de trabajo. Si bien la cobertura efectiva es heterognea -no slo los jefes con hijos
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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

lo estn cobrando- est adecuadamente focalizado. En realidad, parecera ms adecuado adoptar al


hogar como unidad beneficiaria y redefinir las condiciones de elegibilidad de los hogares en funcin
de su insuficiencia de capital humano, su desocupacin o inactividad y sus ingresos, as como de los
hijos menores. Esto es, en la medida que es un programa de atencin a la pobreza, la eligibilidad a
travs del desempleo es sesgada y excluyente. Por otro lado, es evidente que un monto uniforme de
subsidio para todos los hogares con hijos no corresponde a la escala de las necesidades de diferentes
tipos de hogares. Al pasar a considerar al hogar como unidad beneficiaria, debera tomarse en
cuenta su tamao y agregar un subsidio adicional segn el nmero de hijos menores. En lo que hace
a las actividades que se realizan en el marco del mismo, debera estimularse los proyectos de alta
utilidad social. Finalmente, es concebible un esquema de disminucin gradual del subsidio en
funcin de metas concretas de superacin de obstculos y de oferta de oportunidades, a nivel de
cada hogar o comunidad. Se hace mencin, con posterioridad, a la necesidad de considerar, y
articular con las otras acciones descriptas, a programas de atencin a hogares vulnerables, de
asistencia alimentaria a nios y de pensiones para anciano sin ingresos.

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L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzlez Rozada; Economa laboral yEstudio 1.EG.33.3 Componente A; Prstamo
BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la
Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

Estudio 1.EG.33.3 Componente B


DESARROLLO PRODUCTIVO LOCAL EN ARGENTINA

Resumen Ejecutivo
El objetivo del presente informe sobre Desarrollo Productivo Local en Argentina es brindar
elementos que contribuyan al debate sobre la incorporacin de la perspectiva de desarrollo local y la
consideracin de las variables territoriales en el anlisis y el diseo de polticas tendientes a definir
y recrear las fuentes de crecimiento de la economa argentina en el mediano y largo plazo. La idea
central es participar el debate y diseo de la Estrategia Nacional de Desarrollo desde una ptica que
refuerza el desarrollo local y la competitividad territorial.
Para alcanzar el objetivo propuesto, el presente informe sintetiza las actividades desarrolladas en
cuatro lneas temticas complementarias, que son: a) el anlisis de la literatura internacional sobre
desarrollo productivo local y competitividad territorial; b) el estado de situacin actual y las
principales dificultades para promover el desarrollo productivo local en Argentina; c) la
construccin de tipologas de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y
municipios; y d) la estrategia de desarrollo local y lineamientos de polticas.
A partir del anlisis de la literatura internacional, se comprueba que las estrategias de desarrollo
local pueden conducir a experiencias exitosas, tanto en trminos de crecimiento econmico como de
generacin de empleo, desarrollo de conocimientos tecnolgicos y mayor bienestar. De modo que,
aunque su estudio pueda estar motivado por diferentes razones e impulsado desde distintas
corrientes de pensamiento econmico, su utilidad resulta evidente para el diseo de polticas
pblicas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Aunque cada experiencia
reconoce rasgos especficos particulares, las perspectivas tericas analizadas sirven para identificar
los principales ejes sobre los que se basan las ventajas competitivas de los mbitos locales que, en
consecuencia, deben ser consideradas para el diseo de las polticas.
El tema de la cercana fsica entre los agentes, en especial de las pequeas y medianas empresas
(Pymes) que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo favorece la creacin de
ventajas competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada divisin social del trabajo, que slo
se consigue cuando se registran bajos costos de coordinacin y de informacin. En el caso italiano,
hemos observado cmo operan algunos factores idiosincrticos para favorecer la cooperacin que
permiten sacar algunas lecciones sobre cmo generar un entorno institucional que permita el
desarrollo de ventajas competitivas en otros contextos locales. La perspectiva neoschumpeteriana
que hemos analizado en el trabajo, subraya el carcter interactivo del aprendizaje tecnolgico.
Adems, la globalizacin agrega actores extraterritoriales a este proceso, lo que destaca la
importancia de polticas que favorezcan la profundizacin de estas relaciones, tanto entre firmas
locales, como con agentes ms especializados, que no necesariamente pertenezcan al distrito.
El enfoque institucionalista destaca la importancia del contexto institucional para determinar
cmo interactan los agentes. Este factor es crtico en todas las dimensiones en las que se fundan las
ventajas competitivas de los mbitos locales, tanto en el plano de la cooperacin, como en el
proceso de innovacin. Sin embargo, diversos autores sealan que las interrelaciones que existen
entre el accionar y la conducta de los actores y la transformacin de las reglas y valores sobre los
que se basan las instituciones. Es decir, que las instituciones pueden ser parte de un proceso de
cambio para reorientar la conducta de los agentes. Esto es particularmente crucial en aquellos
mbitos territoriales en donde es necesario generar una cultura de cooperacin y un espritu
innovador.
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C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

En sntesis, los esquemas tericos reseados en el trabajo proveen un marco para entender de
dnde provienen las ventajas competitivas de los distritos y los sistemas productivos locales
incluyendo tambien las amenazas y oportunidades que brinda el contexto actual, marcado por la
globalizacin. El marco conceptual analizado permite afirmar que el desarrollo local no es una
alternativa a la estrategia de desarrollo ni que es un componente ms de la misma sino que
conforma la dimensin territorial de esta estrategia. Sin embargo, a partir de la revisin de estudios
de caso y de trabajos recientes en Argentina, podemos identificar algunas limitaciones vinculadas
con los temas relacionados con el desarrollo productivo local.
Estas limitaciones se manifiestan de distinta manera y se pueden sintetizar en los bajos niveles de
llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresin ltima radica en el
desempeo de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Esto est relacionado con
la debilidad de la articulacin entre el sector pblico y el sector privado ms all de algunos avances
puntuales en los ltimos aos, y con la baja participacin desde las instancias locales en la
generacin de propuestas y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos
territoriales en el pas, segn las regiones, sus caractersticas, dimensiones poblacionales y
econmico productivas surge la necesidad de formar recursos humanos que trabajen desde la
perspectiva local.
Las dificultades que surgen de estas limitaciones hacen que los temas vinculados con el
desarrollo productivo local no estn presentes en la discusin sobre el desarrollo. Al mismo tiempo,
esto abre una oportunidad para trabajar desde los mbitos locales buscando desarrollar modales
proactivas que vayan generando competencias desde abajo hacia arriba. Esta valorizacin de lo
local surge como resultado del efecto cercana que tienen las instancias de apoyo locales;
efectivamente, por estar ms prximos a las firmas y a los agentes, los mbitos locales ofrecen
mejores posibilidades de llegada a los beneficiarios de las polticas. Esto ha ido acompaado de un
proceso de descentralizacin de actividades que antes eran nacionales o provinciales que han ido
buscando por esta va, un mayor anclaje local. De esta forma el territorio asume renovada
importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo econmico ofreciendo mayores
oportunidades de participacin y articulacin entre actores.
Cuando hablamos de incorporar la dimensin territorial en la estrategia de desarrollo del pas
estamos diciendo que los territorios importan y que los distintos elementos ligados a las
especifidades que constituyen esos territorios deben ser tenidos en cuenta en el diseo y la
implementacin de esa estrategia. Para ello hemos avanzado en la construccin de tipologas de
territorios orientadas a agrupar variedades de situaciones que sirvan para facilitar propuestas
focalizadas. Una primera distincin proviene del tamao de las localidades en funcin de la
cantidad de habitantes. No es lo mismo disear polticas para un municipio grande de ms de 150
mil habitantes que para uno pequeo de menos de 15 mil. Adems, interesa complementar estos
criterios cuantitativos con otros elementos distintivos como son los perfiles productivos y las
vocaciones econmicas de los territorios. Las localidades con perfiles de crisis definidos requieren
de polticas diferenciadas segn la naturaleza de la crisis. Estas distinciones resultan importantes
para el diseo de polticas que deben servir a articular mejor las bases sociales y reparar las
fracturas que se han producido en la sociedad. Tener en cuenta estas situaciones permite disear
mejor, mecanismos de cohesin social ante formas crecientes de fragmentacin y exclusin.
Abordar los temas del desarrollo econmico local es una vasta tarea que requiere de una
concepcin integral del desarrollo en el marco de una visin estratgica clara que seale el rumbo
hacia donde se quiere ir. Este marco estratgico orienta la formulacin de objetivos y la
programacin de actividades, para los cuales es necesario disear programas especficos que estn
focalizados en las caractersticas locales y los recursos y capacidades disponibles. En el marco de
una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los dems actores del desarrollo
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C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

presentes en el territorio gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnolgicos,


instituciones de apoyo, universidades, etc.- estn llamados a jugar un importante papel proactivo en
la bsqueda de salidas concertadas.
Las acciones en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuacin conjunta y
concertada entre los diferentes actores pblicos y privados que deben apelar a formas flexibles de
organizacin que articulen y coordinen los recursos humanos y econmicos disponibles y sirvan
para la obtencin de nuevos recursos.
Es necesario desarrollar, crear y fortalecer capacidades institucionales mediante acciones
concretas en apoyo del desarrollo productivo local. Los mecanismos de concertacin y bsqueda de
consenso alrededor de los problemas comunes de las localidades sirven a generar sinergia y
articulacin entre el sector pblico y privado a travs de una visin compartida del proceso de
desarrollo.
El tema de la capacitacin de recursos humanos tambin ocupa un papel importante. Nos
referimos aqu no slo a la capacitacin tcnica que tiene que ver con la bsqueda de soluciones a
los problemas especficos de las pequeas y medianas empresas sino que, adems, es de vital
importancia el desarrollo de actividades de capacitacin para formar recursos humanos que
contribuyan a generar contextos de cooperacin y de colaboracin entre los diferentes actores, ya
que esto resulta fundamental para recrear mecanismos de confianza, posibilitar el dilogo y la
generacin de consensos.
Las actividades de capacitacion tambin deben apuntar a conseguir mayor involucramiento y
participacin de los actores locales, promoviendo cambios de actitudes en relacin a los problemas
y bsqueda activa de soluciones desde los mbitos locales. Para ello es necesario desarrollar
capacidades en temas de liderazgo y generacin de trabajo en equipos. Estos aspectos sealan la
gran relevancia de los programas de capacitacin en temas vinculados con el desarrollo de actitudes
y vocaciones de liderazgo que resultan importantes para desarrollar el capital social para la
cooperacin entre los diferentes actores locales y la sustentabilidad del proceso de desarrollo local.
Por ltimo, en el plano del gobierno local es necesario fortalecer la organizacin municipal para
orientarla hacia los temas del desarrollo econmico y productivo local dando cabida a los
requerimientos de capacitacin tcnica para gestionar procesos estratgicos de desarrollo.

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C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

Estudio 1.EG.33.3 Componente C


FORMACIN PROFESIONAL

Resumen Ejecutivo
El propsito de este trabajo es contribuir a la discusin sobre la produccin de polticas pblicas
nacionales en el rea de la formacin tcnico profesional (FTP). Su contexto es el que se abre a
partir de la crisis que se desata a comienzos de la presente dcada y los horizontes que ella abre para
los prximos aos. Las transformaciones econmicas y polticas producidas permiten pensar en la
etapa que se inicia como un perodo con una agenda muy abierta en materia de produccin de
polticas pblicas. Estamos convencidos que las polticas de FTP deben incorporarse a esta agenda
en un lugar destacado durante los prximos aos.
A lo largo de los aos 90 el debate sobre las polticas de FTP estuvo atravesado por dos tipos de
problemas sobre los que nos interesa tomar posicin. El primero se vincula con las concepciones
que se asumen sobre la produccin de polticas pblicas en el rea. El segundo, con las maneras de
concebir la misma FTP.
En primer lugar, las concepciones del proceso de produccin de polticas nacionales en esta rea
oscilaron entre dos posiciones enfrentadas. Por un lado, aquellas que, abrumadas por la magnitud de
los problemas que identificaban en el tejido institucional, de la FTP, en sus reglas de juego y la
cultura de sus actores, renunciaban incorporarlo en las polticas diseadas y postulaban la necesidad
de polticas que permitieran comenzar de nuevo, que alentaran el desarrollo de un nuevo tejido
institucional, nuevas reglas de juego, nuevos actores. Por otro lado, aquellas posiciones que, frente
al racionalismo fundacional de los anteriores, reconocan a los actores existentes y sus tradiciones
como el escenario en el cual deben inscribirse las polticas pero sin plantear una direccin
estratgica clara para enfrentar los serios problemas que lo atraviesan. Sostenemos aqu que el
desafo de los prximos aos es el de producir polticas que sean capaces de situar al Estado
Nacional en el escenario en el que operan los distintos actores para definir desde all una agenda de
problemas capaz de dar sentido estratgico a los procesos de cambio que se impulsan y desarrollar
los instrumentos adecuados para producirlos.
En segundo lugar, durante la dcada anterior, prevalecieron modos de concebir la FTP que
enfatizaban su carcter subsidiario de otras polticas, en parte como reaccin a su excesivo
aislamiento. Ella apareca en el debate pblico como una dimensin imprescindible de las polticas
de empleo, sociales, de modernizacin empresarial, etc. En un sentido ms clsico tambin se la
inclua en las polticas educativas como estrategias de diversificacin de la educacin secundaria y
superior y como alternativa para quienes no logran completar su escolaridad bsica. Sostenemos
aqu, en cambio, la necesidad de reconocer la FTP como un campo especfico de produccin de
polticas. La autonoma o especificidad de este campo es condicin para una articulacin productiva
con otras polticas.
La especificidad de la FTP como campo de produccin de polticas se relaciona con la manera en
que define la poblacin a atender y el modo de organizar sus servicios.
Para la FTP los distintos grupos de poblacin se definen y diferencian a partir de las necesidades de
aprendizaje que plantean sus distintas formas de integracin al mercado de trabajo a partir de las
oportunidades y demandas que este expresa. Los servicios que ella provee pueden desarrollarse en
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D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

distintos marcos institucionales: una escuela, una organizacin comunitaria, una empresa, un
instituto superior o la misma universidad. Lo que los hace especficos no es su inscripcin
institucional sino el dirigirse a poblaciones definidas a partir de su situacin en la vida activa y el
atender necesidades de aprendizaje que se relacionan con distintas formas de expresin de la
demanda del mercado de trabajo. Ms an, la diversidad de situaciones de las personas y la
heterogeneidad de las formas de definicin de las demandas del mercado de trabajo exigen de la
FTP arreglos institucionales de naturaleza muy diversa. Por esta razn, las polticas de FTP abarcan
una gran heterogeneidad de grupos de poblacin y una vasta variedad de formas institucionales. El
criterio central para definir su campo de accin son las relaciones que ella establece con el mercado
de trabajo.
Consideramos, sin embargo, que las polticas de FTP deben abordar estas relaciones no en trminos
de un ajuste entre una demanda preexistente y un determinado tipo de ofertas, sino a partir de la
identificacin de diferentes lgicas de coordinacin de los actores para la definicin de la
demanda y la produccin de las ofertas. Nuestra hiptesis central es que los criterios que los actores
utilizan para evaluar la formacin, la manera en que se organizan los procesos formativos, los
criterios que definen las oportunidades de acceso a los mismos y el tipo de regulaciones que ellos
producen varan de acuerdo a las distintas lgicas de coordinacin que vinculan la FTP con el
mercado de trabajo. Reconocer y aceptar la pluralidad de lgicas que hoy operan en el campo de la
FTP es una condicin fundamental para formular polticas eficaces que permitan ampliar las
oportunidades para atender necesidades de aprendizaje que se vinculen con las distintas formas de
expresin de la demanda de los mercados de trabajo.
La pregunta que debera formularse una estrategia de poltica que parta de estos supuestos y utilice
estas referencias conceptuales es: cmo podra una poltica pblica implementada por el Estado
Nacional contribuir a movilizar y coordinar los distintos recursos disponibles en la sociedad para
atender las necesidades de aprendizaje de grupos de poblacin que priorice, de modo de contribuir a
su mejorar sus oportunidades de insercin en el mercado de trabajo y atender a las demandas que
este expresa? Sin embargo, antes de ensayar una respuesta en trminos de recomendaciones de
poltica, resulta necesario trazar un cuadro de la situacin en la que sta poltica deber operar. Este
cuadro de situacin debe incluir las propias polticas a travs de las cuales el Estado intervino para
configurarlo.
El sector con ms tradicin y peso en la estructura de servicios que integran el campo de la
formacin profesional es el de la formacin tcnica de nivel medio. La oferta de servicios se
concentra en especialidades basadas en disciplinas tecnolgicas duras como la mecnica, la
electricidad, la electrnica y la qumica que permite un amplio rango aplicaciones en distintos
sectores del mercado de trabajo. El ttulo de tcnico conserva hoy una importante legitimidad social
asociada al nivel educativo que ste sanciona, a la orientacin amplia de la formacin ofrecida y al
tipo de socializacin inicial en la cultura del trabajo.
Algunas escuelas tcnicas forman en calificaciones reconocidas en el mercado de trabajo en
sectores como la construccin y otras diversifican sus ofertas para brindar servicios de capacitacin
orientados al desempeo de ocupaciones especficas. La exigencia de mayores niveles de
escolaridad para acceder oportunidades laborales antes abiertas a los tcnicos de nivel medio lleva
hoy, segn algunos estudios, a incrementar la proporcin de jvenes que continan estudios
terciarios y a discutir la conveniencia de fortalecer alternativas de formacin tcnica de nivel
terciario no universitario. En efecto, si bien la matrcula de las escuelas tcnicas se ha mantenido
prcticamente constante como proporcin de la matrcula total del nivel medio la demanda de
formacin tcnica de nivel terciario ha crecido explosivamente durante las dos ltimas dcadas. Sin
embargo, las ofertas de ambos sectores no son, todava, competitivas. En el sector terciario tcnico
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D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

predominan las ofertas en especialidades como administracin y la informtica o la formacin en


calificaciones propias de sectores como la salud, la hotelera y el turismo. Slo en algunas regiones
comienzan a desarrollarse especialidades ms vinculadas a actividades industriales o de servicios
vinculados a la industria. A diferencia de la formacin tcnica de nivel medio, la expansin de los
servicios en este sector se produce fundamentalmente por el desarrollo de la oferta privada.
Tambin ha sido fuerte la expansin de los servicios de formacin profesional no formal.
Un porcentaje importante de la poblacin utiliza estos servicios motivado por razones laborales
directas. La oferta se dirige hacia actividades del sector informal (confeccin, peluquera y
artesanas), ocupaciones y oficios tcnicos ms tradicionales (mecnica y electricidad), tareas de
apoyo administrativo (contabilidad y secretara) y competencias ms transversales como las
vinculadas a conocimientos bsicos de computacin y dominio de lenguas extranjeras. En menor
proporcin las ofertas estn vinculadas a sectores de actividad especficos como el turismo
(hotelera y gastronoma), la construccin, las actividades agropecuarias y la salud (enfermera). La
participacin de entidades privadas es muy importante en casi todas las reas. Considerados en su
conjunto, y al igual que en el caso de la formacin tcnica terciaria, los servicios son pagos.
El paradigma histrico de produccin de polticas del Estado Nacional en estos sectores, basado en
el desarrollo y administracin de una red propia de servicios en todo el territorio nacional tuvo una
fuerte presencia en la educacin media y en un segmento importante, de la formacin profesional no
formal. Gran parte del desarrollo de esta ltima y de la educacin tcnica terciaria tuvieron un
crecimiento espontneo con una muy dbil incidencia de las polticas pblicas. Estas, adems,
privilegiaron aquellas modalidades de formacin asociadas a la obtencin de niveles educativos
reconocidos por el sistema formal.
La crisis de este paradigma est asociada a distintos procesos entre los cuales se destaca la
transferencia de los servicios que integraban la red nacional a los estados provinciales. A partir de
esta crisis distintas reas de la administracin pblica nacional comienzan a explorar nuevas
modalidades de produccin de polticas. Programas que formulaban marcos de poltica con
condicionalidades, normas, procedimientos claramente definidos e incentivos financieros y no
financieros para promover la participacin de instituciones fueron implementados por distintas
reas de los Ministerios de Educacin y de Trabajo. Estos se planteaban metas tales como la
incorporacin de estndares de calidad para las distintas formaciones, transformar los modelos de
gestin institucional y orientar el desarrollo de nuevas ofertas, promover formas de coordinacin
entre instituciones y con otros actores, atender grupos especficos de poblacin en situacin de
riesgo social.
La crisis del paradigma tradicional de produccin de polticas pblicas nacionales de FTP abre
nuevas perspectivas para repensar las modalidades de intervencin en este campo. Muchas de estas
perspectivas comenzaron a ser exploradas durante la dcada pasada. El problema central que la
nueva situacin plantea puede definirse en torno a la pregunta sobre cmo movilizar los recursos
existentes para atender con ofertas de calidad a grupos de poblacin y sectores del mercado de
trabajo definidos como prioritarios a travs de mecanismos de decisin de carcter pblico. La
respuesta poltica a esta pregunta debe partir del reconocimiento de un escenario complejo en el que
el Estado Nacional comparte el control de las variables crticas con actores muy diversos que actan
en muy distintos mbitos de decisin y se coordinan a partir de lgicas diversas.
La hiptesis de poltica que se propone para formular una estrategia que conduzca a esta
situacin es que, para acercarse a ella, es necesario enfrentar de manera articulada los siguientes
nudos crticos:
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D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Desarrollo y fortalecimiento de mbitos institucionales de planificacin de carcter


multiactoral.

Desarrollo de un sistema coherente de incentivos para garantizar la efectividad de las metas


definidas por los planes de formacin

Desarrollo de un sistema coherente de estndares de calidad adecuados a las distintas


realidades institucionales y de alta legitimidad.

Desarrollo de mecanismos de evaluacin de la calidad y servicios de apoyo a la mejora de


los servicios.

Desarrollo de estrategias de incremento de la capacidad de gobierno de las instituciones de


formacin

Promocin de mecanismos de peticin y rendicin de cuentas de las instituciones de


formacin.

Para operar sobre ellos proponemos un conjunto de dispositivos institucionales e instrumentos de


poltica. Ellos recogen muchas de las orientaciones desarrolladas por los distintos programas
implementados durante la dcada pasada pero se propone integrarlos a un marco nico y
consistente de polticas para el campo de la FTP. Esto supone la constitucin de una nica
autoridad nacional en este campo que concentre las funciones de los distintos organismos que hoy
tienen competencias en el rea y el desarrollo progresivo de organismos descentralizados de
carcter territorial y sectorial con funciones definidas. La organizacin de un sistema de incentivos
que permita la movilizacin de recursos y el diseo o rediseo de instrumentos de financiamiento
completa la propuesta. Para acompaar su discusin se propone tambin un primer anlisis de
viabilidad y se realiza un ejercicio de distintos escenarios y trayectorias de implementacin.

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D. Hernndez; Formacin profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.3 Componente D


DESARROLLO DE REDES DE CONOCIMIENTO

Resumen Ejecutivo
El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de
conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinmicas. En los ltimos aos y en forma
paralela a la consolidacin de un nuevo paradigma intensivo en informacin y conocimiento, ha
venido creciendo la importancia de la discusin sobre la competitividad de los agentes
interrelacionados, por oposicin a la derivada de aquellos que actan en forma individual.
En ese contexto, la revisin de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el
desarrollo de estas redes, en parte debido al carcter cada vez menos pblico del conocimiento y del
proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. A su vez, se identifica la existencia de
mltiples planos determinantes entre los que sobresalen aquellos vinculados al desarrollo de
competencias endgenas y la importancia alcanzada en la circulacin del conocimiento a partir de
relaciones formales e informales entre los agentes e instituciones. Desde la perspectiva de las
interacciones, las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulacin
de informacin y conocimiento no slo entre los agentes que la integran sino fundamentalmente con
firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.
Para la mayora de los pases de la regin y para Argentina en particular esta discusin tiene
importantes implicancias. Diversos trabajos recientes han puesto de manifiesto que a lo largo de la
dcada de los aos noventa se profundiz en la Argentina la tendencia a la especializacin de la
estructura productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el
peso de los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso, tambin conocido en la literatura como
primarizacin, se manifest de diversas formas y puede ser observado a partir de un anlisis de la
matriz insumo producto 1997 que pone de manifiesto (i) la disminucin del coeficiente de valor
agregado; (ii) la existencia de una relacin inversa entre este factor y distintas variables
independientes tales como el tamao de los agentes, el peso de la inversin extranjera directa y la
insercin externa; (iii) fuerte fragmentacin y desaticulacin de las cadenas productivas y en un
aumento del peso de los componentes importado y (iv) el mayor peso de las importaciones tanto de
bienes finales como de bienes intermedios en las actividades intensivas en conocimiento.
Este proceso de primarizacin, junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la
desconexin de la poltica tecnolgica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los
sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina. Por
otro lado, desde una perspectiva dinmica, la mayor distancia respecto a las comunidades
epistmicas que lideran el cambio tcnico y las ventajas competitivas dinmicas a nivel
internacional constituye una grave restriccin para complejizar el patrn de especializacin que se
fue configurando en los aos noventa y para generar un sendero de crecimiento sustentable que
tienda a disminuir las dualidades y heterogeneidades comentadas y los niveles de inequidad
prevalecientes.
En ese contexto, durante la ltima dcada, el peso de las actividades de investigacin y desarrollo
tanto formales como informales fue poco significativo con mayor importancia de los procesos de
aprendizaje incorporados en bienes intermedios y en bienes de capital importados. Al mismo
tiempo, los esfuerzos efectuados en el mbito de las polticas pblicas que tienden a crear el
mercado de tecnologa no lograron revertir la fuerte desarticulacin entre el espacio de la ciencia,
las empresas y el gobierno, denominado triple hlice en la literatura.
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

De la misma manera, no llama la atencin la muy reducida proporcin de firmas que podan ser
caracterizadas como de elevada capacidad innovativa y tecnolgica incluso en la fase expansiva del
plan de convertibilidad. Por un lado, la proporcin de firmas industriales con elevadas competencias
tecnolgicas era muy reducida, lo que se agravaba an mas al considerar los agentes de menor
tamao relativo. En forma complementaria el aumento de la heterogeneidad intraindustrial se
agudiz debido a que slo los agentes de mayor capacidad innovativa y tecnolgica conocen el
men de la oferta y lo utilizan o bien acceden a la asistencia tcnica suministrada por las filiales a
las que pertenecen.
El debilitamiento y/o ruptura de cadenas productivas comentado constituye un elemento limitante
para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y
para la efectividad de la poltica tecnolgica. La asimetra de las dinmicas de las firmas de distinto
tamao y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por
parte de las firmas de mayor tamao se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas
productivas y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afect en mayor medida a las
firmas de menor tamao y a las firmas Grandes que no forman parte de redes internacionales. En
este marco de redes dbiles, no resulta sorprendente que, en especial las redes de conocimiento,
tengan un espacio reducido en la estructura productiva.
Desde el punto de vista de las redes locales, los estudios existentes muestran que los flujos
formales e informales de conocimiento tambin son limitados. Por un lado, es muy reducido el
nmero de sistemas locales virtuosos en los que se generan ventajas competitivas a travs de un
proceso de generacin y circulacin de informacin y conocimiento. Por el otro, el predominio de
sistemas locales con escasas externalidades que contrarresten el desarrollo desigual de
competencias tecnolgicas de los agentes, la dispersin y la falta de masa crtica contribuyen a
explicar porque el tamao de las firmas es decisivo en el desarrollo del proceso de aprendizaje y en
la generacin de ventajas competitivas.
Adicionalmente, el escaso desarrollo del sistema institucional tambin representa un lmite para
la constitucin de competencias endgenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para
mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por las firmas. El sendero evolutivo de las instituciones
dificulta la generacin de un espacio pblico que permita impulsar los factores que posibilitan
procesos de desarrollo endgeno, la circulacin del conocimiento (codificado y tcito) a partir de
prcticas formales e informales de cooperacin entre agentes y el desarrollo de competencias. Los
factores microeconmicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las
competencias de los agentes, limitando notablemente el nmero de agentes que hacen importantes
procesos de aprendizaje y desarrollos tecnolgicos. A su vez, este menor desarrollo institucional
aumenta los umbrales mnimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnolgicos, lo que
contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural mencionada.
La desconexin entre la poltica tecnolgica y el sistema local y los limitados esfuerzos que se
efectan para aumentar los umbrales de competencias tecnolgicas de las firmas es otro de los
rasgos negativos que se observa en el caso argentino que limita el desarrollo de una poltica
tecnolgica. Asimismo, la heterogeneidad de los sistemas locales y por lo tanto los desiguales
umbrales mnimos necesarios para participar en el proceso de generacin de conocimiento
introducen dificultades adicionales para la formulacin de una poltica tecnolgica.
Otro elemento que debe ser tenido en cuenta y que complejiza el diseo de una poltica
tecnolgica orientada mejorar las competencias de las firmas partiendo de sus situaciones iniciales
es la existencia de nuevos planos privado-privado de relacin que generan fallas de mercado en el
rea de capacitacin, consultora y asistencia tecnolgica. Resulta indispensable tenerlos en cuenta
en el diseo y la ejecucin de poltica para aumentar la eficiencia de las mismas. As, las firmas que
demandan servicios tecnolgicos (capacitacin, consultora especializada) estn influidas por
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agentes que no son sujeto de la poltica, lo que introduce fallas de mercado y de estado. A su vez, la
existencia de redes e interacciones formales e informales introduce otro tipo de problemas ya que la
demanda potencial de los agentes de la red no solo debera ser evaluada por las firmas individuales
sino adems por el articulador de la misma. El escaso vnculo de las firmas con las instituciones y
con los programas de ciencia y tecnologa pone de manifiesto no solo problemas de oferta sino
tambin de demanda y la necesidad de llevar a cabo programas de sensibilizacin importantes.
En este contexto, se pone en evidencia la necesidad de que la poltica tecnolgica se desarrolle a
travs de un conjunto de intervenciones y programas orientados a acompaar el ajuste del sector
industrial en un marco de integracin econmica y, por lo tanto, de ms acentuada competencia y
apuntando a acelerar el cambio organizacional y tecnolgico de las empresas. En forma muy
estilizada, se trata de desarrollar mecanismos que permitan interconectar un conjunto de
instituciones que operen en forma sistmica y que acten en dos direcciones. Por un lado, sobre las
firmas para que mejoren sus competencias individuales. Por el otro, sobre el conjunto de
instituciones para generar un aumento de sus capacidades y hacer posible la generacin y
circulacin del conocimiento y el desarrollo de mecanismos de transferencia tecnolgica.
Asimismo, los gobiernos locales y los empresarios no son los nicos que participan del proceso
de desarrollo de las redes de conocimiento. Existen otros agentes de governance intermedios, tales
como las cmaras empresariales, las fundaciones, otras instituciones de inters social, las
universidades, las escuelas y los bancos locales, entre otros. Estos cumplen un rol importante y
deben ser sujetos de sensibilizacin. Resulta clave, entonces, crear redes entre ellos y asignarles un
papel especfico de acuerdo a sus respectivos objetivos y a los recursos de cada uno y
complementarios con los dems.
En la misma direccin, se debera desarrollar un programa de Estado que apunte al desarrollo de
competencias tecnolgicas en software, biotecnologa y otras actividades intensivas en
conocimiento. Esto requiere rediscutir no slo la articulacin de la triple hlice mencionada sino
adems desarrollar polticas que permitan (i) una fuerte y creciente articulacin con redes de
conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros
internacionales especficos), (ii) el desarrollo de programas de investigacin que contemplen ex ante la transferencia de los saberes de modo de articular los saberes cientficos con los tecnolgicos,
(iii) la identificacin de argentinos de alto nivel tecnolgico en el exterior para que puedan
contribuir a la identificacin de proyectos de inversin, cambio de los programas de estudio, la
inclusin de cientficos y empresarios de elevado nivel tecnolgico en las redes internacionales de
las que forman parte; (iv) el desarrollo de comunidades epistmicas nacionales articuladas con redes
internacionales.
Los programas que involucren acciones en este sentido deberan tener en cuenta:
La importancia de polticas sistmicas de ciencia y tecnologa que estimulen y desarrollen reas
de excelencia con un umbral mnimo de masa crtica. Focalizar lneas de investigacin prioritarias
Fomentar la interaccin con centros de excelencia a nivel internacional, creando un flujo
continuo de intercambio en proyectos, carreras de grado, postgrado, intercambio de estudiantes y
docentes. Utilizacin de los recursos humanos nacionales radicados en centros de excelencia en el
exterior para formentar el intercambio y circulacin de conocimiento e, incluso, una posible
transferencia a los sectores productivos;
La generacin de lneas de fomento de interaccin Universidad-empresa, buscando optimizar las
competencias y los flujos de informacin y conocimiento entre ambos sectores. Ello requerira
probablemente la creacin de instancias intermedias de traduccin de los lenguajes de los agentes
intervinientes; estimular a las empresas a aumentar la calidad de la demanda;
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La revisin del rgimen de incentivos utilizados en el mbito acadmico y la cultura vigente,


para jerarquizar los mecanismos de transferencia de conocimientos que conduzcan a la innovacin.
Un criterio de optimalidad bsica de la puesta en prctica de una poltica orientada al desarrollo
de redes de conocimiento es la racionalidad y la implicacin del complejo institucional que las
disea y ejecuta. Para ello es necesario generar un esquema de descentralizacin coordinada cuyas
acciones sean contempladas en las instituciones que dirigen y ejecutan las polticas pblicas
(Ministerio de Economa, Ministerio de Educacin, entre otros). A su vez, requiere que la
implementacin de las polticas por parte de dichas instituciones contemple el impacto de estas
sobre los distintos planos de la poltica tecnolgica a nivel descentralizado. Esto requiere una
instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas directa o
indirectamente con la poltica tecnolgica. Este tipo de coordinacin, que va ms all del monitoreo
de las acciones, involucra los siguientes elementos:
la definicin de una estrategia global de la poltica que sea consistente a nivel macro, meso y micro,
maximizacin de sinergias a partir de incentivos para la cooperacin y complementariedad de las
instituciones,
una evaluacin continua de los programas y rediseo de los mismos,
la identificacin de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias tcnicas
necesarias (identificacin de reas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario,
terciario, y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre
otros),
la implementacin de un rgimen de incentivos en las universidades y centros tecnolgicos que
potencie la vinculacin con el sector productivo.
En el desarrollo de la poltica, es clave construir una red de instituciones de apoyo a la
innovacin y crear la infraestructura necesaria para que las firmas aprovechen las oportunidades de
las nuevas tecnologas, actualicen sus mtodos de gestin y desarrollen innovaciones. Una
condicin necesaria para el xito de una red de este tipo es disponer de una cultura institucional y de
funcionamiento comn que permita movilizar servicios que satisfagan adecuadamente las demandas
especificas de las empresas. Los ejes que pueden guiar la actuacin de la red son informacin,
formacin, tecnologa y cooperacin transnacional y diversificacin.
Se requiere la presencia de mediadores y traductores con la capacidad tcnica para conectar los
distintos elementos que conforman la red de conocimiento que se quiere crear o potenciar, que se
ocupen de la gestin tecnolgica y que potencien los procesos de aprendizaje colectivos y que
difundan experiencias exitosas. La importancia alcanzada por estos agentes depender
fundamentalmente del grado de complejidad del capital social, cuyo desarrollo se convierte a su
vez en otro eje clave de la poltica. En esa direccin, la poltica apunta a desarrollar capacidades que
permitan identificar necesidades para un adecuado funcionamiento de la red.
La implementacin de polticas en esta lnea requiere un profundo conocimiento de las
condiciones especificas de funcionamiento de las reas, de los agentes que intervienen, de las
problemticas que enfrentan y una dotacin de recursos humanos flexibles y de elevada
calificacin. A su vez, la eficacia depender de la continuidad de los programas que se llevan a
cabo, de la existencia de fondos y de la realizacin de una evaluacin permanente. Los agentes que
implementan las polticas deberan actuar en el mbito local, en gobiernos y asociaciones
empresariales, en universidades y en centros de servicio. El carcter flexible de la poltica
tecnolgica se vincula con el proceso de diferenciacin de los agentes econmicos y de la historia
tecno-productiva de cada regin. Por lo tanto, su desarrollo requiere una especificidad en las
acciones, en las instituciones que las generan y la existencia de canales pblicos/privados
localmente legitimados.
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En este sentido, colocar en la agenda de debate pblico, a distintos niveles de descentralizacin,


algunas de estas cuestiones y comenzar un programa de sensibilizacin de la importancia del
conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas constituyen un punto de partida importante
para el desarrollo de redes de conocimiento.

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Estudio 1.EG.33.3 Componente E


CREACIN Y FORTALECIMIENTO DE NUEVAS EMPRESAS

Resumen Ejecutivo
El estudio incluye tres partes: el anlisis de las encuestas a empresarios jvenes sobre distintos
aspectos del proceso emprendedor; la consideracin preliminar de las posibles fuentes
(yacimientos) de emprendedores y las conclusiones y lineamientos de poltica que se derivan del
anlisis anterior. Las encuestas permiten afirmar que los emprendimientos basados en el
conocimiento se distinguen por su mayor contribucin a la generacin de puestos de trabajo de
elevada calidad, a la innovacin, a la renovacin de la base empresarial y productiva del pas y al
dinamismo de la economa.
Sin embargo existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Un conjunto de
factores deficitarios (p.ej.: en el plano de la formacin de vocaciones y competencias, o en el
financiamiento) son obstculos comunes al conjunto de emprendedores, ms all de las
particularidades con las que se presentan entre las empresas basadas en el conocimiento y que han
sido identificadas en el estudio. El fomento a la creacin de empresas basadas en el conocimiento
debe por lo tanto formar parte de una estrategia ms general de desarrollo emprendedor, que podr
asignar particular nfasis a este perfil de emprendedores y de empresas pero que difcilmente pueda
ser concebida en forma aislada. Ello es as, adems, porque los emprendedores y los mbitos en los
que estos se forman estn insertos en contextos ms amplios que suelen incidir sobre el proceso
emprendedor. Por otra parte, el objetivo ltimo de una estrategia debera ser la promocin del
nacimiento y desarrollo de empresas dinmicas.
En este marco, la experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena
parte de las empresas dinmicas pertenecen cada vez ms a actividades en las cuales el
conocimiento es un insumo crtico, an en los sectores maduros. Desde esta perspectiva, las nuevas
empresas que nacen en sectores intensivos en conocimiento deben ser considerados como actores
privilegiados aunque no excluyentes en una estrategia de desarrollo emprendedor. Adicionalmente,
en el actual contexto de crisis de la economa argentina es fundamental favorecer la renovacin de
la base empresarial en forma amplia. Difcilmente una estrategia exclusivamente centrada en el
sector basado en el conocimiento consiga dar respuestas a una escala adecuada para la magnitud de
las necesidades de relanzamiento econmico y social del pas.
Habiendo establecido esta definicin como marco general, el estmulo a la creacin de empresas
basadas en el conocimiento debe tener en cuenta los aspectos particulares y las debilidades
especficas de su proceso de formacin y desarrollo. El estudio demostr la existencia de
particularidades sectoriales an en algunos factores genricos como los de tipo cultural, que
inciden sobre el proceso de adquisicin de la motivacin para emprender- o de debilidades
particulares que afectan la creacin de empresas en este sector. Se argument que, la baja presencia
de modelos de rol, que influyan positivamente sobre las vocaciones de los jvenes para forjar
emprendedores es an menor en el sector basado en el conocimiento como consecuencia de la ms
limitada densidad y, en consecuencia visibilidad, de casos de empresarios exitosos que
pertenezcan a estas actividades. Este es un factor sobre el cual es relativamente sencillo intervenir a
travs de acciones de difusin y sensibilizacin que permitan acercar las experiencias empresarias
existentes al alcance visual de los potenciales emprendedores.
Se destacan las debilidades de los mbitos de formacin y vinculacin, que impactan
negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la facilitacin
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de redes de contacto con el mundo empresarial, de utilidad en las distintas fases del proceso
(identificacin de oportunidades de negocio, informacin, recursos, apoyo tcnico). En particular
se comentan las debilidades de las redes de produccin e institucionales. El aporte de las
universidades y de las dems instituciones de ciencia y tcnica en instancias clave del proceso
emprendedor es muy inferior a su potencial. La consideracin preliminar de los posibles
yacimientos de emprendedores permiti confirmar el papel que podra desempear el sistema
universitario en una estrategia de desarrollo emprendedor. Pero para ello es necesario impulsar
fuertes cambios no slo en la oferta educativa que brinda la mayora de las mismas sino tambin en
sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos, clima institucional), las que, de lo
contrario, pueden condicionar la efectividad de las actividades formativas y de vinculacin que se
lleven a cabo en este campo. Si bien existen numerosas universidades que han adoptado iniciativas
interesantes en este campo la mayor parte de la poblacin universitaria est concentrada en aquellas
que no lo han hecho an. Desde una visin global, se carece de masa crtica y solidez institucional
como para generar, en ausencia de un accionar ms integral y profundo, el impacto necesario.
Otra cuestin central del lado de la demanda se relaciona con las oportunidades de negocios. Las
restricciones en este campo son el resultado de deficiencias en las capacidades perceptivas de los
aspirantes a emprendedores tanto como de una estructura productiva poco intensiva en
conocimientos y de un sistema de innovacin dbil, fenmenos que tambin explican las
comentadas debilidades observadas en las redes de produccin e institucionales. Las oportunidades
no son generadas ni creadas por los emprendedores en el vaco, sino que dependen tambin de
cuestiones estructurales tales como el grado de sofisticacin de la demanda de las empresas, la
existencia de articulaciones y flujos de transferencia de informacin sobre necesidades y tecnologa
entre las firmas as como tambin de las polticas de innovacin y de su vinculacin con el mbito
de desarrollo de emprendedores.
En tal sentido es fundamental fortalecer la demanda local, que se encuentra muy deprimida como
consecuencia de la cada de la inversin y del detenimiento de los proyectos de las grandes
compaas. Las polticas de difusin tecnolgica entre las PyMEs y el poder de compra del sector
pblico son algunas de las herramientas utilizadas en otros pases para lograr este propsito.
Las limitaciones en el acceso a la informacin comercial apareci en diversas fases del proceso
emprendedor, tanto a la hora de elaborar el proyecto como en los primeros aos de la vida de la
empresa, en los cuales requieren de un apoyo tcnico que no encuentran ni en sus redes
institucionales ni en las de produccin. Tanto ms en un contexto como el actual en el cual
enfrentan el desafo de superar la crisis y avanzar en las iniciativas estratgicas para reorientar su
produccin hacia mercados externos.
Otro factor que impone restricciones al desarrollo emprendedor es el financiero, en el cual se
agudizan los obstculos presentes en la mayora de las PyMEs y an de las nuevas empresas del
sector convencional. Es necesario por lo tanto establecer instrumentos apropiados para el perfil de
financiamiento de los emprendedores y disponer estmulos normativos e impositivos para el
desarrollo de una oferta privada de capital de riesgo, especialmente de ngeles inversores. Los
fondos pblicos deben ser funcionales a un desarrollo de ese tipo. Existen numerosas experiencias a
nivel internacional en las cuales el aporte inicial pblico apalanc y moviliz los recursos del sector
privado, que si bien cumpli inicialmente un rol ejecutor y complementario ms tarde pas a ocupar
una posicin dominante. Sin embargo, el capital de riesgo no es una fuente capaz de llegar
masivamente a los emprendedores sino slo a una porcin selecta de los mismos, debiendo por lo
tanto plantearse instrumentos ms amplios.
Los problemas ms importantes y persistentes de las empresas, en sus primeros aos de vida,
revelan la necesidad de facilitarles el acceso a la asistencia tcnica en las reas de la gestin
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comercial y financiera, as como tambin de promover la existencia de mbitos de aprendizaje y


vinculacin (con otros empresarios y emprendedores, con profesionales, etc.) que permitan
fortalecer sus redes de apoyo en esta fase. Ello les permitir enfrentar en mejores condiciones los
desafos que presenta la gestin de la nueva empresa, especialmente en un contexto de crisis y
cambio de escenario como el que actualmente transita la economa argentina.
Para promover la creacin y desarrollo de emprendedores y de empresas el estudio propone un
modelo de gestin estratgico-institucional basado en los siguientes principios: integralidad y
enfoque centrado en el proceso emprendedor; nfasis en la activacin de las iniciativas de base
local; protagonismo del sector privado y capitalizacin de las iniciativas existentes; promocin de
emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovacin y fuerte impulso al desarrollo de las
redes de apoyo a los emprendedores.
En base a los principios enunciados se plantea la implementacin de un programa de alcance
nacional cuyo diseo institucional combine dos planos: un nivel descentralizado regional y otro
central. El nivel descentralizado operar bajo los incentivos establecidos desde el nivel central para
el surgimiento de alianzas y redes regionales entre instituciones de conocimiento, entidades
empresarias y otras de la sociedad civil con capacidad de implementar estrategias para fomentar la
creacin y desarrollo de empresas basadas en el conocimiento en su mbito territorial. El diseo de
estrategias debera basarse en ciertas pautas y principios bsicos comunes a las distintas regiones
como los enunciados - pero que permitan dar cuenta con flexibilidad de la diversidad de situaciones
existentes en cada una de ellas (tanto en materia de deficiencias a ser atacadas como de
potencialidades y activos a ser capitalizados).
El nivel central, de naturaleza mixta pblico-privada, desempeara un papel clave en el
establecimiento de incentivos para el desarrollo de las estrategias descentralizadas, en la
conformacin de un comit independiente para evaluar las presentaciones pero tambin en aquellas
reas en las que la existencia de economas de escala, la ausencia de especificidades regionales
sustantivas y la necesidad de establecer una plataforma bsica de actuaciones lo justifique. De lo
contrario, actuar como animador y catalizador de las capacidades e iniciativas que surjan desde el
nivel descentralizado. Dado el carcter complejo y multifactorial del proceso emprendedor,
especialmente en las actividades basadas en el conocimiento, el nivel central debera contemplar la
participacin de distintas reas gubernamentales (por ejemplo ciencia y tcnica, educacin,
industria, comunicaciones y hacienda) junto con representantes del sector privado.
Entre las reas de actuacin de nivel central debera incluirse el rea de educacin y cultura
emprendedora. Su propsito principal ser favorecer el desarrollo de vocaciones y competencias
emprendedoras entre los estudiantes, graduados e investigadores. Ello requiere su inclusin y
generalizacin en los planes de enseanza y la formacin de recursos humanos docentes y
materiales pedaggicos que permitan su desarrollo, as como tambin el fortalecimiento de las
instituciones que trabajen en el tema.
El segundo eje clave es el de las polticas de innovacin. Supone ampliar y fortalecer la oferta de
instrumentos e incentivos que promueven la actividad innovativa en las instituciones de ciencia y
tcnica y avanzar en su vinculacin con las polticas de desarrollo emprendedor. Ello incluye un
vasta gama de iniciativas posibles. La experiencia internacional destaca, por ejemplo, la
importancia de contar con becas de investigacin para financiar el desarrollo de ideas innovadoras
por parte de los emprendedores (desde prototipos a planes de negocio) pero tambin de la asistencia
tcnica para su transformacin en proyectos de empresa; de estimular la existencia y fortalecimiento
de mecanismos de identificacin, transferencia y comercializacin de las instituciones basadas en la
investigacin; promover la vinculacin entre las fuentes de demandas latentes de productos
innovadores a desarrollar (p. ej. soluciones a problemas no resueltos o demandas insatisfechas de
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las empresas), los centros de investigacin y los aspirantes a emprendedores. Sin esta vinculacin
estratgica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores (prcticamente ausente hasta la
actualidad) tanto las polticas de innovacin como las de desarrollo emprendedor tendrn un
impacto muy por debajo de su potencial.
En esa direccin, otras posibles acciones seran el estimular la instalacin de ncleos de
desarrollo de productos innovadores en las instituciones de conocimiento; establecer una red de
trabajo permanente con las instituciones que trabajan en el apoyo a emprendedores; fomentar la
constitucin de mbitos de intercambio, aprendizaje y vinculacin entre emprendedores basados en
el conocimiento de distintas partes del pas y promover sus nexos con emprendedores y actores
claves del sector en el exterior (empresas, centros de investigacin, argentinos residente en el
exterior que trabajan en ellas); estimular el fortalecimiento institucional y la articulacin de las
incubadoras como parte de estrategias ms integrales de desarrollo emprendedor y no como
destinatario excluyente de las polticas; fomentar la investigacin en equipo y el anclaje
institucional de los investigadores de carrera; revisar el funcionamiento del sistema de
patentamiento. Tambin es muy importante promover la difusin de las nuevas tecnologas de la
informacin y las comunicaciones entre las PyMEs para ensanchar la demanda y las oportunidades
de negocios para las nuevas empresas basadas en el conocimiento.
Otra rea es la del financiamiento. En este campo es necesario avanzar en distintas lneas. Por un
lado es muy importante que los fondos establecidos a tal fin puedan servir para apalancar una masa
ms significativa de capitales interesados en invertir en nuevos emprendimientos, constituyendo
fondos con aportes de capital mixto bajo gestin privada y contralor conjunto. Asimismo deber
evaluarse la posibilidad de disponer incentivos de tipo impositivo para la inversin de riesgo en
nuevas empresas ms all del corto plazo. Con igual intencionalidad podran evaluarse las
implicancias de flexibilizar las regulaciones sobre fondos de jubilacin privada de modo de facilitar
la inversin de pequeas cuotas en emprendimientos productivos, las que sin comprometer el
patrimonio de los aportantes puedan favorecer a este tipo de inversiones.
Tambin debe incluirse el apoyo a la internacionalizacin de las empresas jvenes. La mayora
de las empresas encuestadas estn encarando acciones destinadas a avanzar en los mercados
externos. Sin embargo, muchas lo estn haciendo sin una orientacin y preparacin adecuados. La
mayora ha tendido a avanzar sobre los mercados de Amrica Latina pero es menos frecuente la
vinculacin con otros mercados ms sofisticados que seguramente plantearn demandas ms
exigentes a los empresas jvenes. Una poltica de internacionalizacin de las empresas jvenes
basadas en el conocimiento debera tambin explorar la posibilidad de aprovechar las posiciones en
mercados externos que detentan las grandes empresas a las cuales ellas venan abasteciendo durante
los noventa. Ello permitira a las empresas jvenes contar con un aval de reconocimiento y con la
facilitacin de informacin estratgica para ingresar a otros pases.
En resumen, una estrategia integral de desarrollo emprendedor con nfasis en la creacin de
empresas intensivas en el conocimiento debera basarse en un diseo institucional que combine las
ventajas de flexibilidad y compromiso asociadas a un esquema descentralizado de tipo bottom-up
con los beneficios de escala y de impacto que requieren ciertas reas de actuacin y que deben ser
trabajados conjuntamente por el sector pblico y privado a nivel central. Hoy existe una gran
oportunidad para avanzar en una estrategia de este tipo, capaz de enfrentar los desafos, superar las
debilidades y explotar las potencialidades existentes para contribuir al relanzamiento socioeconmico del pas.

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H. Kantis; Creacin y fortalecimiento de nuevas empresas; Estudio 1.EG.33.3 Componente E; Prstamo BID
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Estudio 1.EG.33.4 Componente A


RESULTADOS Y CONCLUSIONES INICIALES DE LA ENCUESTA NACIONAL
DE INNOVACIN Y CONDUCTA TECNOLGICA DE LAS EMPRESAS
ARGENTINAS (1998-2001)

Resumen Ejecutivo
Los gastos en Actividades de Innovacin oscilaron entre el 2,5% de la facturacin de las
empresas de la muestra en 1998 y el 2,0% en 2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a
lo relevado en la primera encuesta 92/96, donde se registraron gastos en Actividades de Innovacin
equivalentes al 3,48% de la facturacin total para el ltimo ao de la serie. La causa principal de
este cambio parece radicar en la cada registrada en la adquisicin de bienes de capital que
represent entre el 1,7% en 1998 y el 1.1% en 2001, respecto de la facturacin anual, mientras era
del 4,49% en 1996.
Los gastos en I+D, en cambio, se mantuvieron en proporciones semejantes entre 1998 y 2001,
aunque tambin disminuyeron con respecto a 92/96 (de 0,33% de la facturacin en 1996 a 0,28% en
98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todava de los presentados por los pases de la
Unin Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), pero se han superado las cifras de
Mxico (0,13%), Turqua (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), segn datos suministrados
por el OECD STI Scoreboard 2001.
Es interesante destacar que la mayor proporcin de gastos en Actividades de Innovacin con
respecto a la facturacin ha correspondido a las empresas medianas (4,00% en 1998 y 2,63% en
2001), muy por encima de la correspondiente a las pequeas (1,93% y 1,92%, respectivamente) e,
incluso, a las grandes (2,03% y 1,73%).
El porcentaje de firmas innovadoras en procesos y/o productos (44% en el perodo 98/01) se
compara muy favorablemente con el guarismo correspondiente a 92/96 (28%) lo que puede estar
revelando una cierta maduracin de los procesos de innovacin en las firmas argentinas. En esta
misma direccin puede interpretarse la disminucin drstica del porcentaje de empresas
potencialmente innovadoras que pas de 36% en 92/96 a 4% en 98/01.
En tanto, el porcentaje de no innovadoras ha presentado un leve crecimiento entre 92/96 y 98/01
pasando de 36% de las empresas a 40%. Si bien este es un resultado preocupante, lo es ms an el
alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innovacin en el perodo: 36,5%.
En cuanto a su alcance, las innovaciones de proceso corresponden, en su mayor parte, a
novedades para la empresa, mientras que entre las de producto son preponderantes las novedades
para el mercado local.
Los datos obtenidos permiten confirmar el papel del tamao y del origen del capital de la
empresa como factores relevantes en los procesos de innovacin. Tanto las firmas grandes como las
que cuentan con participacin de capital extranjero presentan (respecto de las restantes firmas) una
mayor proporcin de empresas que han logrado innovaciones.
En materia de impacto de las innovaciones, el 72% de las empresas manifestaron que a travs de
las mismas han logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% ampli la gama de productos
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

ofrecidos. Las innovaciones han tenido tambin un papel destacado para mantener la participacin
en el mercado por parte de la empresa (72%) o incluso para ampliarla (54.2%).

Desempeo Econmico
Las ventas de las empresas encuestadas cayeron un 16% para el perodo 1998-2001. Las firmas
medianas, con una retraccin del 18,6% en su facturacin, fueron las que mostraron el desempeo
ms desfavorable frente al 14,8% de reduccin entre las grandes y al 15,7% de las pequeas. En el
anlisis segn origen del capital, las empresas con capitales extranjeros no mostraron diferencias
significativas respecto del comportamiento de las empresas con capitales nacionales.
El desempeo exportador ha sido heterogneo. El mayor dinamismo correspondi a las empresas
con participacin del capital extranjero, que incrementaron sus exportaciones en un 18,1% entre
1998 y 2001, cuando las ventas al exterior de las empresas de capital ntegramente nacional cayeron
un 5,1% en el mismo perodo.
La misma heterogeneidad se observa al clasificar a las firmas por tamao, siendo las empresas
grandes las nicas que lograron incrementar los montos exportados (en un 15,3%). En tanto, las
exportaciones de las empresas pequeas se mantuvieron prcticamente estables y las ventas al
exterior de las medianas disminuyeron en un 14,6%.
Si bien en trminos absolutos las reventas de productos de terceros disminuyeron en un 3,3%, su
participacin en las ventas totales pas de 10,2% a 11,7% entre 1998 y 2001.
La gran contraccin de las ventas al mercado interno y el escaso dinamismo exportador tuvieron
su correspondencia en los niveles de inversin, que cayeron un 44,8% entre 1998 y 2001 para el
conjunto de las firmas. Las empresas grandes son las que ms redujeron sus inversiones (52,8%), ya
sea en bienes de capital o en otros activos fijos, frente al 42,1% y al 30,1% de las medianas y
pequeas respectivamente. En tanto, la cada de la inversin entre las empresas con capitales
extranjeros fue levemente superior a la de las empresas nacionales.

Actividades de Innovacin
Las principales actividades de innovacin (AI) emprendidas por las empresas encuestadas han
sido aquellas relacionadas con la Investigacin y Desarrollo Interna (37,2% del total de empresas),
la Adquisicin de Bienes de Capital (40,2%), la Adquisicin de Hardware (37,7%), la Adquisicin
de Software (41,3%) y la Capacitacin (37,0%).
Las actividades realizadas con menor frecuencia fueron la I+D externa (14,6%) y Transferencia
de Tecnologa (12,1%). En un grupo intermedio, se ubicaron las actividades de Ingeniera y Diseo
Industrial (28,9%), Gestin (26,9%) y Consultoras (22,8%). El tamao no parece ser determinante
para explicar la distribucin de empresas por actividad de innovacin.
En el ao 1998, el gasto relacionado con las AI represent un 2,5% de la facturacin (super los
400 millones de pesos). Las empresas medianas fueron las que hicieron ms esfuerzos en trminos
relativos (4,00% de su facturacin fue destinado a AI), mientras las grandes gastaron 2,03% y las
pequeas 1,93%.
Como era de esperarse, el gasto en AI de 2001 disminuy un 21,1% respecto de 1998,
reducindose a poco menos de 270 millones de pesos y representando un 2,0% de la facturacin.
Las empresas grandes aportaron 1,73% de la facturacin, las medianas 2,63% y las pequeas
1,92%.
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

La Adquisicin de Bienes de Capital es la actividad a la que se le destinaron ms recursos con el


60% del monto gastado en AI, seguido por las actividades de I+D (interna y externa agregadas) que
concentraron el 12%, mientras que las dems actividades se repartieron en forma atomizada entre el
28% restante.
Entre las empresas que no realizaron actividades de innovacin, un 69% adjudic esta ausencia a
la Falta de recursos financieros, siendo este el principal motivo sealado por las empresas.
Destacndose luego el motivo Condiciones adversas de mercado y/o macroeconmicas que rene el
47% de las empresas no innovadoras.

Resultados Obtenidos
En trminos porcentuales, el nmero de firmas que han alcanzado innovaciones en productos o
en procesos equivale al 44% de las empresas del panel. Respecto a las innovaciones en aspectos
organizacionales y de comercializacin, se comprueba que el 32% y el 25%, respectivamente,
afirman haber concretado cambios significativos o haber desarrollado nuevos esquemas o sistemas
Segn la informacin suministrada por las empresas, 360 han logrado algn tipo de innovacin
en el perodo, lo que representa casi un 60% del total del panel. Asimismo, se comprueba que el
tamao es un factor relevante en cuanto a la tasa de innovaciones logradas.
Si se analiza el panel desde la ptica del origen del capital, es posible destacar que el grupo de
firmas con participacin extranjera presenta una mayor proporcin de empresas que han logrado
innovaciones.
Respecto al grado de novedad de las innovaciones logradas, las innovaciones de producto son
principalmente nuevas para el mercado local. Las innovaciones de proceso son fundamentalmente
novedosas para la empresa al igual que las innovaciones organizacionales y de comercializacin.
Este patrn se repite para los distintos cortes efectuados para el anlisis.
La participacin de los productos nuevos o significativamente mejorados en la facturacin total
de la empresa y en las exportaciones es una medida generalmente utilizada para evaluar la
importancia econmica de las innovaciones. El anlisis realizado indica que el 41% de la
facturacin total de las empresas que han logrado innovaciones y el 31% de las exportaciones se
explican por productos nuevos o sensiblemente mejorados.
El impacto positivo de las innovaciones sobre las caractersticas de los productos ha sido
marcadamente elevado. El 72% de las empresas manifestaron que a travs de las innovaciones han
logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% ampli la gama de productos ofrecidos.
Las empresas grandes, en su mayora con capitales extranjeros, reconocen un mayor impacto de
las innovaciones. En cambio, entre las empresas pequeas, los porcentajes de impactos bajos o
nulos son ms altos que la media y significativamente superiores a los que se registran en el grupo
de las grandes.
El nmero de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en la
materia) asciende a 111, para el perodo 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de
estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el mbito del MERCOSUR
Asimismo, se comprueba que slo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha
obtenido una patente en el perodo bajo anlisis. Si consideramos slo a las empresas que lograron
innovaciones de producto o proceso, el porcentaje de empresas que han obtenido patentes se ubica
en torno al 13%.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

En cuanto al anlisis segn origen del capital, se observa que las empresas con capitales
extranjeros poseen, en proporcin, un mayor nmero de patentes aunque si consideramos el nmero
de patentes por empresa no se observan diferencias atribuibles a su composicin accionara.
Respecto a la relacin entre patentes y tamao, el 17% de las empresas grandes han obtenido
patentes, el 7% de las medianas y el 5% de las pequeas, constituyendo otra muestra de la
intensidad innovadora de cada segmento empresario.

Obstculos en el proceso de innovacin


Entre los aspectos macroeconmicos o empresariales, las empresas sealan que el prolongado
perodo de retorno de las inversiones en innovacin es el principal factor que desalienta este tipo de
actividades (51% indic una influencia alta o media de este factor). Le sigue, la escasez de personal
capacitado con un 40% (alta y media, nuevamente).
En cuanto a los factores mesoeconmicos, las dificultades de acceso al financiamiento (48% de
alta y 73% si consideramos alta y media) y el reducido tamao del mercado (60% alta y media)
fueron identificados como los principales factores que obstruyen las actividades de innovacin.
Por ltimo, dentro de los aspectos macroeconmicos o institucionales, los altos costos de
capacitacin fueron destacados como la opcin ms elegida
El anlisis de acuerdo al tamao de las firmas permite observar que tanto las grandes, como las
medianas y pequeas presentan un esquema similar en el orden de importancia de los obstculos
(acceso al financiamiento, tamao, retorno de la inversin). Sin embargo, la importancia de los
obstculos aumenta en la medida que se reduce el tamao de la empresa.
Relaciones de las empresas con el Sistema Nacional de Innovacin
Dos tercios de las firmas mantuvieron algn tipo de relacin con otros agentes e instituciones del
SNI en el perodo 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo totalmente
aislado del sistema).
Entre los agentes con los que las firmas se relacionaron se destaca la importancia de aquellos con
los que mantienen vnculos comerciales (como proveedores y clientes) y la escasa relevancia de las
entidades de vinculacin tecnolgica y las agencias y programas gubernamentales.
Entre los objetos de la relacin se observa que predominan aquellos ligados de manera
relativamente indirecta con la innovacin tales como la informacin, la capacitacin y los ensayos
(slo la asistencia tcnica aparece como excepcin), mientras que las actividades ligadas de manera
ms directa con sta como el diseo, las asesoras para cambios organizacionales y las actividades
de I+D alcanzan una importancia relativamente menor
Los programas y agencias pblicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de
innovacin son conocidas por menos de un cuarto de las firmas aunque esta proporcin es
sustancialmente mayor a la del perodo 1992-1996, especialmente en el caso del FONTAR.
En el marco de un muy escaso uso de estos programas por parte de las firmas de la base, resalta
el crecimiento que tuvo el FONTAR al comparar el perodo analizado con el quinquenio 19921996.
El desconocimiento, en primer lugar, y luego las trabas burocrticas, las limitaciones de las
firmas para formular proyectos de innovacin y la excesiva exigencia de garantas surgen como las
principales explicaciones al escaso uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos
disponibles en los programas y agencias pblicas.
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Las firmas con presencia de IED y las medianas y grandes tienen un grado de vinculacin con el
SNI considerablemente superior.

Recursos Humanos
La mayor parte de los empleados de las firmas de la muestra (56%) posee slo educacin bsica,
aunque est creciendo la participacin de los profesionales. Dicha tendencia es significativamente
ms marcada entre las empresas con alguna participacin de capitales extranjeros y, en segundo
lugar, en las firmas de tamao grande.
Entre 1998-2001, slo disminuy la cantidad de empleados con nivel educativo bsico (en un
11%), mientras que la de aquellos con educacin tcnica prcticamente no se alter y la de
profesionales creci en un 4%.
El porcentaje medio de empleados que realizaron actividades innovativas, en 2001, fue del 3%.
De estos, un 53% se desempe en unidades o departamentos especficamente abocados a dichas
actividades, representando el 1,4% del total de personal.
El 70% del total de personas dedicadas a actividades de investigacin y desarrollo provienen de
la ingeniera (40%) y otras ciencias duras (30%), mientras que slo un 22% de quienes se dedican a
estas actividades son no profesionales.
Tecnologas de Informacin y las comunicaciones (TICs)
El 71,3% de las firmas emplea telefona celular, en el 75,5% existe disponibilidad de correo
electrnico y el 82,8% cuenta con algn tipo de acceso a Internet.
De las firmas que cuentan con telefona celular, en casi el 80% de los casos slo hace uso del
servicio menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades
relacionadas con la produccin, en un 18,5% lo utilizan entre el 25% y el 75% de dicho personal, y
slo en el 2% de los casos el servicio se encuentra disponible para ms del 75% del personal.
De las que emplean correo electrnico para el desempeo de sus actividades, en el 48,4% de los
casos menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades
relacionadas con la produccin lo utilizan, en el 25,9% de las empresas lo utilizan entre el 25% y el
75% del personal, mientras que en el 25,6% accede al servicio ms del 75% de la plantilla laboral
que se desempea en tareas administrativas.
De las firmas que emplean Internet, en el 62,5% de los casos menos del 25% del total de
empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades relacionadas con la produccin accede
a la net. En el 25,8% de las firmas, tiene acceso entre el 25% y el 75% del personal que se
desempea en tareas de gestin y administracin, mientras que en el 11,6% de los casos lo hace ms
del 75% de dicha porcin del plantel laboral.
Respecto a las herramientas informticas utilizadas con objeto de publicitar la firma y sus
productos y lograr resultados comerciales, puede decirse que el 55% de las firmas posee una pgina
web,. l 82% de estas (45% del total de empresas) presenta informacin institucional de la firma,
mientras que el 83% (45,5% del total) publica informacin sobre los productos o servicios ofrecidos
por la empresa.
El 31% de las empresas encuestadas posee una intranet en donde las diversas reas componentes
de la empresa intercambian, comparten y gestionan informacin referida a sus actividades o temas
relacionados con sus clientes.
Respecto de las firmas que poseen una extranet, esto es una red habilitada para que en ella
ingrese el personal administrativo y los clientes de la firma a intercambiar informacin que corre a
travs de una plataforma en Internet, slo representan el 9% del total de empresas encuestadas
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Del anlisis de la disponibilidad de intranets y extranets segn el tamao de la firma, se


desprende que se concentran en las firmas grandes y medianas, quienes disponen de las primeras en
el 77,1% de los casos y de las segundas en el 56,8%.
Las principales TICs utilizadas en las actividades directamente relacionadas a la produccin son
el Diseo Asistido por Computadoras (CAD), en el 28,8% de los casos; el Control Lgico
Programable (PLC), 24,4% de las empresas; la Planificacin de Recursos Materiales (MRP), en el
22,6% de la muestra; y la Planificacin de los Requerimientos de Fabricacin (MRPII), en el 21,1%
del total de firmas.

Balanza de pagos tecnolgicos


Entre 1998 y 2001 la balanza de pagos tecnolgica muestra un persistente y levemente creciente
dficit de entre 85 y 90 millones de pesos, resultado de muy reducidos, aunque crecientes, niveles
de ingresos y de elevados y tambin crecientes niveles de egresos.
Los ingresos estn explicados en 1998 y 1999 casi totalmente por el rubro otros conceptos (que
no incluye asistencia tcnica, franquicias, ingeniera, derechos de autor ni licencias). Slo en 2000 y
2001 la asistencia tcnica, las licencias y la ingeniera muestran una presencia algo ms
significativa.
Por el lado de los egresos, tres rubros son los responsables por casi la totalidad del monto
desembolsado: asistencia tcnica, licencias y otros conceptos (cuadro 1301d), que son a su vez los
conceptos ms deficitarios.
Las firmas nacionales y las pequeas son las que ms contribuyen a los ingresos tecnolgicos. La
situacin es la inversa en el caso de los egresos donde las firmas internacionales y de mayor tamao
relativo explican el mayor porcentaje. El saldo de la balanza est explicado casi en su totalidad por
las empresas internacionales y de mayor tamao.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.4 Componente B


LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN, SERVICIOS INFORMTICOS,
SERVICIOS DE ALTO VALOR AGREGADO Y SOFTWARE

Resumen Ejecutivo
SOCIEDAD DE LA INFORMACIN O DEL CONOCIMIENTO
En este componente se ha intentado, en primer lugar, reunir en un mismo texto distintas
consideraciones que desde el mbito poltico como empresarial y acadmico se han formulado
respecto a los cambios que se estn registrando en nuestras sociedades a partir de la difusin de las
nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TICs). La mayora de los enfoques
coinciden en sealar que los impulsores del proceso de reconfiguracin econmica y social en curso
son las innovaciones logradas en el terreno de las telecomunicaciones y la informtica, el proceso
de globalizacin y el peso creciente del conocimiento como factor productivo clave para lograr
mejoras competitivas.
Un segundo aporte lo constituye la presentacin de las metodologas ms importantes a nivel
internacional orientadas a generar un conjunto de indicadores capaces de reflejar los principales
rasgos de estos procesos.
Se han analizado tambin las metodologas relevadas desde la ptica del tipo de respuesta que
brindan a la creciente demanda de mayor informacin estadstica relacionada con la Sociedad del
Conocimiento (SC). Como resultado, se ha planteado que las distintas propuestas de indicadores
pueden clasificarse en tres grupos. Un primer grupo se caracteriza por contener metodologas
orientadas a brindar respuestas rpidas, que permitan tener un panorama general de la situacin en
que se encuentran los pases respecto al grado de difusin de las TICs y la generalizacin de nuevas
prcticas sociales y econmicas. Para ello, proponen utilizar datos generados por terceros o realizar
consultas a expertos e informantes calificados. Sin embargo, la informacin proveniente de estas
fuentes muchas veces adolece de rigurosidad o sus resultados son imprecisos sirviendo
principalmente como descriptores de tendencias.
El segundo grupo identificado rene los intentos de adaptacin de los sistemas estadsticos
oficiales a las nuevas circunstancias. El conjunto de innovaciones logradas en el terreno de las TICs
ha generado nuevos productos y nuevos procesos al tiempo que ha dado lugar al surgimiento de
nuevos agentes y sectores econmicos. El proceso de adaptacin est en pleno desarrollo y al
parecer ha comenzado por una revisin de las clasificaciones de las cuentas nacionales y la
incorporacin de algunos indicadores relacionados con infraestructura informtica y de
telecomunicaciones que hasta el momento generaban fuentes privadas o el rea gubernamental
responsable de la regulacin y supervisin del sector.
El ltimo de los grupos, en realidad, ms que agrupar metodologas o indicadores pretende
destacar la necesidad de nutrir un tercer tipo de respuesta ante la demanda de informacin
estadstica referida a la SC, ya que los grupos uno y dos slo atienden una parte del espectro de
necesidades. Cuestiones sumamente trascendentes como los impactos culturales, polticos y
econmicos apenas son incorporadas. Es evidente que estas cuestiones son las que presentan
mayores dificultades para generar indicadores estadsticos, principalmente la elaboracin de
indicadores que den cuenta del uso de las TICs (cuyas aplicaciones son notablemente variadas) o de
la generacin, circulacin y aplicacin del conocimiento.
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Tambin se ha sealado la conveniencia de, por un lado, segmentar o diseccionar el campo de


estudio y, por el otro, repensar o descubrir de qu manera a travs de indicadores ya existentes se
estn reflejando los impactos sociales y econmicos de la SC. En este marco, se han presentado las
bases conceptuales que se han considerado ms apropiadas para abordar los impactos econmicos
del proceso en cuestin, las que pueden sintetizarse como sigue:
las caractersticas centrales del proceso de transicin hacia una SC (innovaciones en materia de
TICs e intensificacin del uso del conocimiento en la produccin) hacen que los desarrollos
originados por las corrientes neo-schumpeterianas o de economa de la innovacin se presenten
como los ms pertinentes para el anlisis de esos procesos.
en el terreno de los instrumentos y procedimientos para el relevamiento de datos, aparecen como
mucho ms pertinentes los aportes del enfoque de sujeto frente a los del enfoque de objeto.
se deben explorar las consecuencias del surgimiento de la SC sobre los procesos de cambio
tecnolgico y de innovacin, lo que lleva a tener en cuenta las diferencias entre informacin y
conocimiento, la importancia de considerar al cambio tecnolgico como un fenmeno que no es
exgeno a la actividad econmica y la relevancia de los procesos de aprendizaje como factor clave
en el desarrollo econmico y la competitividad de las empresas y los pases.
Sobre estas bases se ha formulado, por ltimo, una propuesta de set de indicadores para medir la
forma y la intensidad en que las empresas argentinas estn llevando a cabo la transicin hacia la SC,
y se ha presentado los resultados obtenidos al calcular los indicadores para los cuales se dispone de
informacin en la Argentina, as como una comparacin con los valores correspondientes a otros
pases.
Los aspectos cubiertos corresponden a cuatro ejes temticos: infraestructura, capacidades,
inversiones y esfuerzos acumulativos, y aprovechamiento o uso de los recursos tcnicos y humanos
disponibles. Los dos primeros ejes temticos o variables tericas aluden a cuestiones que se
relacionan con el stock de recursos que poseen los distintos actores, ya sea en activos fsicos
(equipos y otras infraestructuras) o intangibles (vinculaciones con otros agentes o prcticas que
mejoran el acceso o aprovechamiento del conocimiento), as como en recursos humanos.
Los dos ltimos ejes, en cambio, se refieren a los flujos, esto es, las acciones, los esfuerzos y las
aplicaciones de las cuales se desprenden mejoras en la dotacin de recursos, tanto porque los
incrementan inversiones, por ejemplo- o porque permiten desarrollar nuevas habilidades que
derivan en un mejor aprovechamiento de los mismos gasto en capacitacin, por ejemplo-. En otras
palabras, los dos primeros ejes aportan informacin sobre lo que existe mientras que los dos ltimos
permiten anticipar escenarios o identificar tendencias, por lo que, tratados en conjunto, los cuatro
ejes permiten un abordaje dinmico del proceso en estudio.
El set de indicadores propuesto revela los fuertes vnculos entre esta temtica y la relativa a la
gestin de las empresas en materia de I+D e innovacin. En efecto, en la mayora de los casos, las
encuestas de innovacin (y las de I+D) pueden ser la fuente principal de informacin cuando stas
se realizan de manera ms o menos sistemtica y si en las mismas se incluyen las preguntas
pertinentes. Buena parte de los requerimientos de informacin cuantitativa pueden resolverse por
esa va.
Es importante destacar el carcter inicial y exploratorio del set de indicadores propuesto. Se trata,
en todo caso, de dar los primeros pasos de un camino, que vislumbramos largo y complejo, en
direccin a la construccin de un conjunto de indicadores comparables internacionalmente y que,
adems, sean capaces de reflejar las caractersticas particulares que presenta la transicin hacia la
SC en nuestra regin. Para esto ser importante no slo mejorar sistemtica y progresivamente el
diseo de los indicadores sino tambin que crezca en cantidad y calidad la disponibilidad de la
informacin bsica necesaria para la construccin de los mismos.
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Servicios informticos, servicios de alto valor agregado y software


La industria de software y servicios informticos (SSI) es una de las ms dinmicas a escala
global. Si bien los EE.UU. son, claramente, el principal pas productor y consumidor de SSI (50%
del mercado mundial), existe un grupo de naciones de desarrollo intermedio que han alcanzado una
penetracin significativa en los mercados internacionales (los casos ms notorios son los de India,
Irlanda e Israel). El sector de SSI tambin ha tenido un desarrollo bastante interesante, aunque
claramente mucho ms acotado que en los casos recin mencionados, en algunos pases
latinoamericanos como Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay.
En el caso argentino, a partir de una encuesta que realizamos para el presente trabajo, la cual se
distribuy a unas 500 empresas, y considerando tambin algunas fuentes adicionales disponibles,
podemos estimar que las ventas totales del sector de SSI en 2002 llegaron a los $ 2325 millones, lo
que representa, en valores corrientes, casi un 17% de aumento en relacin a 2000. Sin embargo, si
se toman valores constantes la evolucin de la facturacin pasa a ser negativa, con una cada del 6%.
Obligadas por la recesin del mercado local y favorecidas por el nuevo contexto cambiario, las
empresas de SSI iniciaron un fuerte esfuerzo exportador, el cual, estimamos, habra llevado a que
las exportaciones en 2002 duplicaran a las observadas en 2000 (U$S 70 contra U$S 35 millones).
En cuanto a las perspectivas a futuro, las firmas son fuertemente optimistas en el corto plazo,
estimando un 60% de aumento en la facturacin, 25% en el empleo y 170% en las exportaciones
para el ao en curso.
En este contexto, el avance en el rea de SSI es factible en la Argentina a partir de que existe ya
un conjunto de firmas que operan en el sector desde hace tiempo, as como una cuota importante de
talento y creatividad en la mano de obra local. Adems, se trata de una actividad que presenta
requerimientos de inversin que, al menos para las etapas iniciales del negocio, son bajos o
moderados. A estas ventajas, en el actual escenario se suma la mejora del tipo de cambio, que,
como se mencion antes, ha promovido un fuerte inters de las firmas locales por salir a los
mercados externos, a la vez que ha hecho que algunas empresas extranjeras anuncien inversiones
para desarrollar actividades de SSI para exportacin. Por lo tanto, se podra pensar que la Argentina,
de mediar ciertas condiciones, podra seguir los pasos de otros pases que se insertaron de forma
tarda pero vigorosa en los mercados mundiales en este sector.
Sin embargo, existen un conjunto de condiciones que son necesarias para que la Argentina pueda
posicionarse a nivel internacional como un pas apto para desarrollar eficientemente actividades de
SSI. A nuestro juicio, dichas condiciones no se generarn de manera espontnea, sino que se
requiere de iniciativas pblicas y privadas dirigidas especficamente a tal objetivo, incluyendo:
Estrategia y/o visin nacional:
Para que las iniciativas que se estn lanzando actualmente para promover el sector de SSI u
otras que eventualmente se tomen en el futuro- aporten resultados concretos, es necesario en primer
lugar plantear claramente cul es el objetivo esperado para el desarrollo del sector. Pases como
Irlanda, India o Israel han elaborado una determinada imagen de especializacin que
indudablemente ha favorecido el desarrollo sectorial. Es preciso entonces buscar consensos para
definir cul es el rumbo ms deseable y factible para esta actividad en el pas, incluyendo preguntas
tales como cules sern los agentes empresarios que lideren el proceso de transformacin (filiales
de empresas extranjeras, empresas nacionales ya instaladas, start ups, etc.), qu tipo de nichos de
mercado puede ocupar la Argentina, etc.
Demanda:
A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Actualmente, el mercado domstico no constituye una plataforma de aprendizaje para el sector


de SSI. Ello, sin embargo, podra cambiar a futuro si se produjera una expansin cuanti y cualitativa
de la demanda local. Para que ello ocurra, algunos lineamientos posibles de accin son los
siguientes: i) expansin de las hoy limitadas posibilidades que tienen las empresas de SSI
nacionales de participar en las compras del Estado; ii) profundizacin del proceso de
informatizacin del sector pblico (e-government); iii) expansin del uso de tecnologas
informticas en el sector privado, en particular en las PyMEs, y progresiva sofisticacin de las
capacidades y demandas de los usuarios de SSI, de modo de propender a un proceso de aprendizaje
evolutivo eficiente en el sector; iv) incrementar los vnculos del sector de SSI con reas clave para
el desarrollo social como educacin y salud; v) idem para aquellas actividades en donde la
Argentina cuenta con ventajas comparativas ntidas y donde pueden desarrollarse especializaciones
viables paras las firmas de SSI (agroindustria, por ejemplo).
En cuanto a la exportacin, si bien pareciera sensato comenzar la bsqueda de mercados en
Amrica Latina y Espaa, ellos representan apenas el 4% del mercado mundial de SSI. En este
escenario, es importante apuntar tambin al enorme mercado de los EE.UU., donde, a nuestro juicio,
existen grandes oportunidades potenciales para las firmas locales y donde puede obtenerse no slo
mercado, sino tambin financiamiento, vinculaciones estratgicas y posibilidades de aprender a
partir del contacto con usuarios ms exigentes que el promedio del mercado latinoamericano.
Vnculos internacionales y confianza:
En este campo, es importante mejorar el acceso que tienen las firmas locales a informacin sobre
mercados externos (incluyendo tanto informacin comercial como tambin la referida a aspectos
legales, impositivos, etc.). Asimismo, la difusin de estndares de calidad tipo CMM, SPICE, ISO y
otros puede ayudar a generar confianza y credibilidad en las empresas argentinas de SSI. Otra rea
relevante, y hasta ahora casi inexplorada, es el aprovechamiento de la dispora de profesionales
argentinos en el exterior, que puede ayudar a generar negocios, vinculaciones, etc. para las
empresas locales.
Caractersticas del sector:
La experiencia internacional muestra que la formacin de clusters y el estmulo a las formas
asociativas pueden ser apoyos significativos para el desarrollo del sector de SSI. En este sentido, es
importante seguir de cerca experiencias tales como las del Polo Tecnolgico Rosario, y pensar en
instrumentos que puedan potenciar estas y otras experiencias similares que vayan surgiendo.
Asimismo, se debera fomentar la constitucin de experiencias asociativas entre las firmas privadas
para desarrollar actividades de I&D, mejorar sus esquemas de comercializacin, penetrar en
terceros mercados, etc.
Otra rea clave es el fomento al surgimiento de start ups y nuevas empresas. En particular,
adems de facilitar y promover el nacimiento de start ups, es importante crear las condiciones para
que las empresas pequeas puedan permanecer y expandirse en el mercado. Esto es tanto ms
relevante a la luz de las tendencias observadas en los ltimos aos en el sector, en donde se
evidencia un creciente market share de las empresas de mayor tamao y de las filiales de empresas
extranjeras, lo cual sugiere un escenario en el que a las empresas locales de tamao pequeo y
mediano les ha resultado difcil competir en el mercado.
Asimismo, resulta imprescindible mejorar las capacidades empresarias y el nivel de
profesionalizacin en las reas de management y gestin comercial, pilares de cualquier estrategia
de expansin hacia los mercados externos. En el mismo sentido, es necesario generar un
movimiento hacia un mayor nivel de especializacin por parte de las firmas del sector, ya que la
estrategia de ultra-diversificacin, que ha resultado til para sobrevivir en el mercado interno, no
resultar viable para penetrar en los muy segmentados nichos de mercado que existen en los pases
desarrollados.
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A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Insumos e infraestructura:
Este rubro abarca: i) Recursos Humanos: si bien se trata de la principal ventaja competitiva del
pas para el desarrollo de este sector, hay espacio para mejorar el nivel promedio de la formacin
profesional en las carreras del rea y para estimular la formacin de personal del ms alto nivel de
calificacin para desarrollar actividades de docencia e investigacin de excelencia; ii)
Financiamiento: si bien, en general, el acceso al financiamiento bancario es siempre difcil para las
PyMEs argentinas, este problema es an ms serio para las firmas de un sector como el de SSI, por
la propia naturaleza de la actividad. En consecuencia, a nuestro juicio, resulta fundamental generar
fuentes de financiamiento que puedan ser utilizadas eficazmente y a bajo costo por las firmas del
sector, tanto por aquellas que ya estn en el mercado como, tema clave, por los start ups (capital de
riesgo); iii) Tecnologa: aqu el tema clave es cmo preservar y expandir la moderna infraestructura
de telecomunicaciones existente, ya que el futuro desarrollo del sector de SSI estar indudablemente
muy ligado a Internet; iv) Investigacin y Desarrollo: es muy difcil que se pueda pensar en una
expansin del segmento de desarrollo de productos en la Argentina sin que se vaya formando una
tradicin de I&D en las firmas del sector y se constituyan vnculos efectivos entre las actividades de
investigacin que se realizan en las universidades y los requerimientos, posibilidades y
oportunidades de desarrollo del sector a nivel privado. De concretarse, la creacin de un fondo
destinado a proyectos de I&D en el rea de SSI por parte de la SECyT sera un paso en la direccin
correcta desde este punto de vista.
Para finalizar, creemos importante discutir tambin sobre el tipo de vinculacin entre el
desarrollo del sector de SSI y el resto de la economa argentina. En este sentido, se abren dos
alternativas bsicas: i) que la insercin exportadora del sector de SSI se d en forma aislada de la
economa local (lo cual podra ser el caso si dicha insercin estuviera orientada bsicamente a la
provisin de servicios); en este caso, el sector de SSI funcionara ms bien como un enclave con
relativamente pocos vnculos con el resto de la economa; ii) que se avance en un sendero evolutivo
ms complejo, en el cual el aprendizaje en el mercado domstico y en los mercados externos se
retroalimenten mutuamente, generando entonces ms derrames sobre la economa a partir de un
proceso de learning by interacting con los usuarios locales. Obviamente, esta segunda alternativa
es la preferible a nuestro juicio, aunque su concrecin, por cierto, no depender nicamente de las
polticas que se adopten hacia el sector de SSI, sino tambin de la propia trayectoria que asuma el
proceso general de desarrollo econmico en la Argentina.

A. Lpez; La Sociedad de la Informacin......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente C


LA GOBERNABILIDAD:TRANSPARENCIA Y COSTOS DE TRANSACCIN

Resumen Ejecutivo
El objetivo central de este trabajo es realizar un anlisis detallado y una serie de propuestas para
reducir los costos burocrticos de creacin y expansin de empresas privadas, apuntando a
identificar mecanismos que aumenten la transparencia en las gestiones pblicas y privadas,
estimulen la responsabilidad social corporativa y disminuyan las prcticas corruptas y de
informalidad.
Para identificar si las barreras burocrticas son elevadas en la Argentina y cules son las reas
donde ms pesan, se realiz:
Una comparacin internacional
Un repaso de los estudios locales sobre costos burocrticos impuestos por el Estado argentino
Entrevistas con expertos, tales como contadores, escribanos, abogados y despachantes de aduana
Prueba piloto de 4 encuestas a empresarios de Buenos Aires para definir el modelo de encuesta a
realizar en las provincias de Ro Negro y Santa Fe. Este estudio de casos incluye 43 encuestas a
empresarios que constituyen el ncleo central del estudio sobre el cual se basan las conclusiones de
este trabajo.
Tanto de las percepciones de los empresarios como de los estudios internacionales y locales
surgen altos costos burocrticos, fuertes regulaciones de entrada, evidencia de corrupcin y pobre
efectividad del gobierno para estimular el crecimiento.
Se destacan las barreras burocrticas al inicio de las actividades, cuyos costos y demoras
dependen del rubro de que se trate, pero al menos implican 14 trmites y una demora mnima de 45
das. Estos costos son ms altos para los empresarios del interior que se ven obligados a viajar
grandes distancias o incluso tener domicilio legal en Capital Federal. Existe una variedad de
trmites que deben hacerse en distintas reparticiones, con superposicin de controles y un
significativo grado de complejidad. Los instructivos suelen estar incompletos y la implementacin
de las regulaciones parece estar sujeta a la arbitrariedad del burcrata con el que se trate.
Existe evidencia de corrupcin al inicio de actividades que compiten con los intereses de
polticos de influencia o empresarios allegados al gobierno. Sin embargo, en las encuestas llevadas
a cabo en el interior fue una sorpresa positiva encontrar bajos niveles de corrupcin en las
inspecciones cotidianas de la empresa.
De la interaccin cotidiana entre las empresas y el Estado surgieron otras barreras burocrticas.
Asociadas a la carga impositiva aparecieron una serie de dificultades que encarecen el costo de
operar en la formalidad y desconcentran los esfuerzos desde la produccin hacia la administracin
de impuestos. Se encontraron altos costos de llevar los impuestos al da, tanto por el tiempo que
insumen, la complejidad del proceso, la variedad de los impuestos, el cambio frecuente de normas y
las largas colas de espera. Tambin deben sumarse las restricciones acerca de cmo, dnde y
cundo se pueden pagar.
Al intentar estimar los costos burocrticos de crecer, se intent diferenciar entre los costos
asociados a las distintas estrategias que puede adoptar una empresa. Por ejemplo, una empresa
puede decidir aumentar el empleo, importar una mquina para mejorar su dotacin de capital,
reestructurar su proceso productivo, ampliar su variedad de productos o llegar a nuevos mercados.
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N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

En varias de estas instancias, los empresarios se toparon con regulaciones burocrticas onerosas,
viendo frustradas sus aspiraciones de crecimiento.
Para el caso de ampliar el nmero de empleados, si bien se deben realizar cerca de 6 trmites en
distintas reparticiones, el proceso suele ser rpido y tiene un costo acotado. En cambio, para
importar maquinaria, insumos o productos, son muchas las dificultades que hay que sortear en
Aduana, adems de los controles de capital, los aranceles y la incertidumbre con respecto al tipo de
cambio.
Tambin se encontraron dificultades para llegar a nuevos mercados. En primer lugar, los mismos
trmites a los que fueron sometidos los productos en su mercado original deben elevarse a nivel
provincial o nacional, incrementndose la complejidad y la arbitrariedad de las decisiones
burocrticas. Cuando los productos salen de su lugar de origen comienzan a toparse con aduanas
interiores y un mosaico de cnones y trabas que dependen del municipio o provincia al que se
dirijan.
Cuando los empresarios intentan exportar, nuevamente se encuentran con una serie de problemas.
La lista de trmites es extensa y varios son complejos: por ejemplo, les resulta engorroso conseguir
el certificado de sanidad y se ven obligados a movilizar a la gente de aduana para agilizar el
conocimiento de embarque. Adicionalmente, los costos de los despachantes de aduana son
significativos. Y lo que es ms grave, varios pases no reconocen el sello argentino por falta de
credibilidad. Por ejemplo, los controles de calidad y sanidad no son efectivos. Sumado a todo esto,
hoy se agregan las retenciones a las exportaciones y los problemas de caja del gobierno que
determinan largas demoras en las devoluciones de crditos de IVA y reembolsos de exportaciones.
Debido a las numerosas trabas, algunas de las empresas encuestadas desistieron del esfuerzo de
exportar. Otras optaron por la opcin de hacerlo a travs de otra empresa, con infraestructura
administrativa suficiente para lidiar con los trmites, o limpia impositivamente para recuperar los
crditos fiscales que surgen de las exportaciones.
En cuanto a la transparencia, result evidente en el proceso de investigacin que las instituciones
que le dan sustento, tanto en el gobierno como en el sector privado, estn subdesarrolladas. La falta
de transparencia se manifiesta en el sector pblico en la falta de claridad de las reglas, la
arbitrariedad con que se aplican y la falta de informacin sobre licitaciones estatales. En el sector
privado, no se pudo chequear en ningn caso los datos institucionales de las empresas, tales como
facturacin, nivel de empleo, poltica de recursos humanos, mostrando que los niveles de
transparencia son muy bajos. Debido a esta falta de transparencia aumentan las posibilidades de
corrupcin e informalidad, al tiempo que la desconfianza se vuelve generalizada.
Existen prcticas de informalidad en las empresas que surgen de barreras burocrticas, tales
como la existencia de productos alimenticios no. Pero lo cierto es que la informalidad en las
empresas es fundamentalmente consecuencia de una carga impositiva considerada alta e
inequitativa (agravada por su complejidad y una coyuntura negativa) y por los costos laborales que
surgen de las regulaciones del trabajo.
A pesar de que las trabas burocrticas son costosas, tambin hay que admitir que en muchos
casos, no son la preocupacin central de los empresarios. La inestabilidad macroeconmica, la
deprimida demanda domstica, el corte en las lneas de financiamiento y el continuo cambio de
reglas de juego en todos los aspectos relacionados con vida empresarial, fueron mencionados como
problemas centrales por los empresarios.
No obstante, es evidente que hay mucho que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras
burocrticas. Resulta obvia la necesidad de simplificar los trmites necesarios para registrar una
empresa. Las nuevas tecnologas informticas brindan herramientas que permiten hacer un manejo
ms eficiente de la informacin, permitiendo al Estado centralizar las bases de datos y flexibilizar
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N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de
la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

su uso. En este sentido, sera oportuno evaluar la performance de los experimentos realizados con
"ventanilla nica" para poder analizar la posibilidad de implementar esta reforma en distintos
niveles de gobierno. Tambin resulta pertinente aqu un replanteo para determinar qu trmites se
pueden realizar por Internet (como muestra la tendencia mundial) o utilizando otras herramientas
simplificadas para evitar que los empresarios tengan que viajar enormes distancias para cumplir con
los requisitos legales de sus emprendimientos.
La reglamentacin tambin debe ser ms transparente. Muchos pases estn avanzando en la
realizacin de instructivos completos y claros para guiar a las empresas en sus tramitaciones. Estos
instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los pasos necesarios, el orden en que se
deben hacer, los requerimientos, los costos y las demoras estimadas (en tiempos realistas,
congruentes con la carga de trabajo de las respectivas reparticiones administrativas). Esto
disminuira las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento de
los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado logre en el proceso de
transparentar su informacin podran llegar a tener efectos benficos adicionales si aumentan los
niveles de transparencia que exige nuestra sociedad. El gobierno tiene un importante rol para liderar
este camino hacia estndares ms exigentes de transparencia de la informacin.
Finalmente, las regulaciones burocrticas deberan reorientarse para cumplir un rol positivo para
la sociedad. En particular, el Estado debera recuperar su rol de control de calidad. All donde no
pueda realizarlo efectivamente, sera beneficioso que lo delegara a agentes idneos, cuyo sello sea
creble. Un control de calidad ms efectivo no es slo positivo para los consumidores, lo es tambin
para las empresas. Fueron muchos los empresarios que demandaron controles ms efectivos y ms
equitativos, no slo en los impuestos sino en la calidad. Si el sello del gobierno fuera creble,
disminuiran tambin los costos de exportar. El costo de la autorizacin de un producto no sera una
erogacin intil para el empresario si el control fuera valioso para los consumidores o los clientes
domsticos y extranjeros de la empresa.
Las reas centrales en las que se deben revisar las regulaciones burocrticas a fin de
simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo deberan incluir: los requisitos para registrar
una empresa y sus empleados, las condiciones para habilitar los productos, la aplicacin de
impuestos, las normas para habilitar modificaciones en las construcciones o procesos productivos,
as como los controles para importar y exportar. Revisar las regulaciones burocrticas con estos
objetivos en mente, hacindolos ms simples, transparentes y tiles, permitir mejorar aspectos de
coordinacin y definicin de las responsabilidades en el Estado.
Este trabajo de investigacin aporta valiosa informacin acerca de la percepcin de las empresas
sobre las dificultades burocrticas impuestas al inicio de la actividad, en su relacin cotidiana con el
Estado, cuando decide crecer o intenta exportar. No obstante, para poder fortalecer las conclusiones
de este trabajo, sera de utilidad extender el tamao de la muestra, en particular para ver si hay
diferencias sustanciales entre provincias o sectores productivos. El trabajo se enriquecera ms si se
pudieran relevar otros sectores productivos con mayor profundidad y detalle. Es importante
garantizar la confidencialidad de las respuestas a las encuestas para aumentar la veracidad de las
mismas.

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N. Ducot, M. Braun y L. Daz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C.
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la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.4 Componente D


GESTIN AMBIENTAL EN EL SECTOR AGROINDUSTRIAL. COMPETITIVIDAD
Y SUSTENTABILIDAD

Resumen Ejecutivo
Diagnstico
1) Sustentabilidad
En las entrevistas y consultas bibliogrficas realizadas no se han detectado graves problemas de
sustentabilidad en la regin pampeana que sugieran la posibilidad de una drstica cada en la
productividad agrcola en el corto o mediano plazo. En cuanto al suelo, varias zonas
extrapampeanas, o incluso en algunas subregiones pampeanas frgiles, han incrementado su
vulnerabilidad, lo cual se manifiesta en fenmenos de erosin, degradacin e incipiente
desertificacin relacionados ya sea por la deforestacin seguida por agricultura intensiva en suelos
frgiles como por sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosin se ha reducido
considerablemente con respecto a la situacin de principios de los aos 1990 en las subregiones
pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas)
debido al uso de siembra directa que de algn modo ha reducido el impacto de la intensificacin
agrcola observada en la ltima dcada. Por otro lado, el uso de siembra directa junto con la
adopcin de semillas transgnicas para la produccin de soja en la regin pampeana y
extrapampeana trajo aparejado un incremento en el uso de fertilizantes (cuyo uso permanece an
muy por debajo del observado en pases desarrollados) y plaguicidas (que si bien poseen menor
toxicidad que los anteriormente empleados, su uso ha crecido considerablemente). Es en el uso del
recurso agua donde se observan las mayores deficiencias de manejo. En varias regiones
extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, salinizacin o
contaminacin de acuferos que est llevando a problemas de contaminacin de suelos. Asimismo,
cabe destacar que el fenmeno de las inundaciones causados por excesivas lluvias se ve empeorado
por el mal diseo y falta de coordinacin y seguimiento de obras hidrulicas pblicas y privadas.
Por su parte, la fuerte expansin del sector lcteo en los aos 1990 implic una mayor presin
sobre el recurso agua, as como sobre los suelos dado que el crecimiento en la produccin se bas,
no tanto en el aumento del rodeo, sino principalmente en un fuerte cambio en la tecnologa de
produccin hacia un sistema pastoril suplementado, con grandes mejoras genticas y un mayor
nmero de animales por unidad de superficie.
Si bien por el momento no se han detectado graves impactos ambientales de la notable expansin
de la produccin primaria y de agroalimentos en base a la intensificacin agrcola ocurrida durante
los aos 1990 (sobre todo a partir de la expansin del cultivo de soja y del doble cultivo trigo-soja),
este tema requiere una evaluacin ms profunda y de ms largo plazo. Los efectos ambientales de
largo plazo del uso del paquete tecnolgico ms difundido (soja transgnica resistente al herbicida
glifosato + siembra directa + glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Por otro lado, cabe
destacar la primaca de las empresas proveedoras de semillas en la investigacin y por ello en la
generacin y disponibilidad de informacin sobre impactos ambientales y sobre la salud de los
cultivos transgnicos, lo cual genera cierta asimetra de informacin para las autoridades
reguladoras del uso de biotecnologa.
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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

En cuanto al sector productor de alimentos, es sabido que las industrias alimenticias tienen en
general un bajo impacto ambiental en comparacin con las manufacturas de origen industrial o an
otras manufacturas de origen agropecuario (como por ejemplo, las curtiembres), dado que sus
emisiones presentan fundamentalmente el problema de efluentes lquidos con alta carga orgnica
(relativamente fcil y econmicamente tratables). Sin embargo, su alta concentracin geogrfica y
el alto volumen de descargas los vuelve relevantes entre los contribuyentes a problemas de
contaminacin de cursos de agua.

2) Gestin ambiental y competitividad


El vnculo entre competitividad y gestin ambiental parece cada vez ms estrecho, lo cual hace
necesario que los actores involucrados en la definicin de estrategias de desarrollo productivo y
exportador le presten atencin. En el caso de la industria agroalimentaria, esto se refleja en varias
tendencias internacionales detalladas a continuacin.
En primer lugar, el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. Si
bien resulta a veces difcil diferenciar entre preocupaciones ambientales y fitosanitarias y por ello
para hablar de nuevas barreras ambientales, en este trabajo se adopt el criterio de considerar como
ambientales a las preocupaciones que son ms consideradas por ONGs orientadas a problemas
ambientales o que resultan asociadas con la regulacin ambiental (aunque tambin pueden
considerarse como asociadas a preocupaciones de salud). De hecho la tendencia a incorporar
consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prcticas agropecuarias y de
manufactura (tradicionalmente solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que ser
cada vez ms difcil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad.
En cuanto a la identificacin de barreras ambientales propiamente dichas, el anlisis detallado de
los dos sectores que han sido el foco de los estudios de caso (lcteos y la trama oleaginosa a partir
de soja) muestran la presencia incipiente de barreras. En primer lugar, observamos los requisitos
establecidos en los ltimos dos aos para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y
semillas de soja transgnica y para productos orientados al consumo humano (productos de soja o
aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos ms exigentes son los que estn
en elaboracin en los 15 pases de la UE, pero tambin se enfrentan requisitos de etiquetado en
Japn, Corea, Australia, etc.). En el caso del sector lcteo no se han detectado requisitos
ambientales especficos.
Una segunda tendencia indica que los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben
generosos subsidios para la adopcin de buenas prcticas de gestin ambiental. Adems de
perjudicar la competitividad de la produccin argentina en el corto plazo, estos subsidios y la
creciente adopcin de estas prcticas de gestin ambiental pueden implicar en un futuro prximo
estndares ms exigentes de gestin ambiental para los productores que deseen acceder a dichos
mercados.
Una tercera tendencia internacional, ms all de la existencia de normas de gestin ambiental per
se (como las de la serie ISO 14000), es la incorporacin de requisitos de gestin ambiental en las
normas o procedimientos vinculados a la gestin de calidad (tales como los asociados a las normas
de la serie ISO 9000) y a la buena gestin productiva (tales como las buenas prcticas agrcolas y de
manufactura). Cabe destacar que dichas normas son mayormente de origen privado y voluntarias.
Tal es el caso del Eurep-Gap, un cdigo certificable de buenas prcticas agrcolas elaborado por un
grupo de empresas europeas involucradas en todas etapas de la produccin de frutas y hortalizas,
que posee un fuerte componente ambiental. Este cdigo se est difundiendo extensamente, con
adhesin de empresas minoristas y mayoristas europeas (en especial los supermercados) y es
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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

probable que en el futuro se desarrollen cdigos similares para otras actividades agrcolas. Cabe
destacar que, si bien se trata de normas voluntarias, su adopcin generalizada por los clientes en los
principales mercados de destino de las exportaciones argentinas, las volvern prcticamente
obligatorias para acceder a dichos mercados.
En el plano local, los organismos privados y pblicos vinculados a la normalizacin y la calidad
(SENASA, IRAM, INTI, INTA, etc.) realizan un estrecho seguimiento de las normas en
elaboracin y adems han ido incorporando esta tendencia internacional a relacionar buenas
prcticas de manufactura y gestin de calidad con gestin ambiental.
Una cuarta tendencia internacional, sugiere varias oportunidades para mejorar la gestin
ambiental y la competitividad de las industrias agroalimentarias al mismo tiempo.
Por un lado, en virtud del rpido desarrollo de mercados de productos orgnicos. Gracias a la
vocacin de varios productores locales y a la creacin de un marco regulatorio bien diseado (que
incluye un doble control de la produccin certificada a travs de certificadoras privadas y de
SENASA que supervisa el sistema) y con excelente credibilidad internacional, Argentina se ha
posicionado tempranamente en los mercados orgnicos de pases desarrollados, fundamentalmente
de Europa. Pese a que las exportaciones orgnicas alcanzaron slo 48.000 toneladas (y unos 40
millones de dlares) en el ao 2001, cabe destacar que estas cifras revelan un aumento del 280% en
volumen y del 170% en valor en los ltimos 5 aos. Todo esto ocurri con muy escaso apoyo local,
ms all del sistema pblico de supervisin de la certificacin. Asimismo, y pese a la depresin
actual, es importante mencionar que Argentina posee el principal mercado interno de productos
orgnicos en un pas en desarrollo, lo cual contribuye a fomentar un mayor desarrollo y variedad de
la produccin local.
Por otro lado, otras oportunidades se abren en vinculacin a los tratados ambientales
internacionales que incluyen mecanismos de transferencia de tecnologas ms limpias para pases
en desarrollo. Tal es el caso del mecanismo que en el marco del Protocolo de Montreal (sobre la
proteccin de la capa de Ozono) ha ofrecido financiamiento (donaciones) para la reconversin de
productores que utilizan bromuro de metilo como fumigante. En este marco se inscribe el desarrollo
de un programa del INTA en colaboracin con la oficina del Programa Ozono de la Secretara de
Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) orientado a la reconversin total de los productores
tabacaleros; en cambio la reconversin de los horticultores resulta ms difcil. Un segundo caso es
el de la Convencin de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, que puede aportar ingresos
adicionales a los productores por los servicios de reduccin de emisiones de gases de efecto
invernadero a travs del "Mecanismo para un Desarrollo ms Limpio". En el primer perodo de
compromiso que se espera que se iniciar con la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto (solo
resta la ratificacin de Rusia para que esto ocurra), tal es el caso de los productores pecuarios que
adopten sistemas de alimentacin que reduzcan emisiones de metano, tambin podra comprender a
la produccin y utilizacin de biodiesel y aunque parece difcil por el momento, podra en un futuro
incluir la captura de carbono generada por la adopcin de siembra directa.
Los principales hallazgos de los estudios de caso en cuanto a la reaccin de los productores
locales (en el sector primario y en el sector industrial) frente a estas tendencias internacionales son
los siguientes:
Sector primario
Falta de preparacin y de estrategias. Posicin defensiva de la mayora de los productores frente
a los requisitos de etiquetado de OGM.
Limitaciones de mercado para segregar soja transgnica de la soja convencional (bajo diferencial
de precios para soja no transgnica; escasa infraestructura disponible para acopio en puertos, etc.)
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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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que no se verifican en el caso del maz (donde est cada vez ms difundida la prctica de segregar el
maz colorado no GM).
Los productores locales no son conscientes de la necesidad de demostrar la inocuidad de los
cultivos OGM como una estrategia comercial.
Incipientemente, unos pocos productores y algunos miembros de la comunidad cientfica
defienden una postura proactiva, que tenga en cuenta las demandas de los consumidores locales y
extranjeros, y que aproveche los beneficios de demostrar el menor impacto ambiental relativo del
agro en Argentina en comparacin con PD.
Los productores lcteos no enfrentan requisitos externos de gestin ambiental y se considera que
el tambo tiene un bajo impacto ambiental pese a su alto uso de agua. En el sector primario no se le
asigna ninguna prioridad a la gestin ambiental.
Se vislumbra, de todos modos, el comienzo de demandas de buenas prcticas asociadas a temas
ambientales por parte de empresas industriales (es decir a pedido del cliente).
Sector industrial
No asigna gran importancia competitiva a definir y publicitar una poltica interna de gestin
ambiental: baja participacin de la industria alimenticia en el ranking de empresas locales que
cuentan con certificacin de su gestin ambiental (ISO 14001).
Las empresas del complejo aceitero argentino (productor de aceites y harinas de soja) no
enfrentan requisitos de gestin ambiental por parte de sus clientes externos: ninguna planta cuenta
con certificacin ISO 14001.
Los temas ambientales slo tienen prioridad si el dictado de nuevas regulaciones o el mayor
enforcement llevan a las firmas aceiteras darle mayor importancia. El sector ha realizado
importantes inversiones en expansin, modernizacin y mejora de la productividad a lo largo de la
ltima dcada y media y varias plantas han alcanzado certificacin bajo normas ISO 9000 o de
Control de Puntos Crticos (HACCP). Dichas mejoras hacen que las plantas modernas cuenten con
adecuados sistemas de tratamiento de efluentes lquidos y gaseosos y que las plantas antiguas vayan
siendo reemplazadas por nuevas capacidades (con tecnologas ms limpias).
Las empresas lderes del sector lcteo (que concentran 3/4 del mercado interno y de las
exportaciones) ven un dbil vnculo entre gestin ambiental, imagen y competitividad. Las
empresas tienden a contar con polticas ambientales y a difundirlas. Sin embargo, cuentan con
certificacin de sus sistemas de calidad y buena gestin como ISO 9001 y HACCP, pero no de su
gestin ambiental (salvo un caso, con certificacin en proceso).En el caso de filiales de empresas
extranjeras, la gestin ambiental es producto de una poltica corporativa internacional. El segmento
lder cuenta con sistemas de tratamiento de efluentes adecuados, producto de las importantes
inversiones en modernizacin tecnolgica durante su etapa de expansin en la dcada de los aos
noventa y del uso de tecnologas intrnsecamente ms limpias.
Distinta es la situacin de las PyMes del circuito informal, que en general no cuentan con una
gestin ambiental adecuada. Un cuarto del mercado formal (en ventas) est en manos de PyMes
(muchas de ellas formales) que no enfrentan incentivos suficientes para mejorar su gestin
ambiental.
La generacin de suero en la produccin de quesos tiene un alto impacto ambiental potencial.
Dos empresas locales han invertido en plantas de suero en polvo especializadas que elaboran
productos de mayor valor agregado y cuentan con capacidad para procesar importantes cantidades.

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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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Los lcteos orgnicos no han tenido xito en su insercin en el mercado interno, aunque s tienen
un peso importante en el consumo de orgnicos de EE.UU., Europa y Japn, mercados altamente
protegidos a los cuales es difcil acceder.

b) Potencialidades y obstculos en los prximos aos


En vista de los crecientes requisitos de etiquetado de OGM en mercados externos (sobre todo en
Asia y Europa), todo indicara que los productores locales debern enfrentar el etiquetado y lo que
plantea el verdadero desafo: la trazabilidad y la segregacin. Dado que los productores locales se
han mostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas tendencias en las regulaciones
internacionales implicarn para ellos la necesidad de acelerar su reconversin en los prximos aos.
La necesidad de segregar tiene varias implicancias. En primer lugar, mayores costos para los
productores. En segundo lugar, la segregacin de OGM puede contribuir a modificar la estrategia
adoptada por los productores locales frente al mercado local en cuanto a la informacin
proporcionada. Dada la escasa proporcin de la produccin destinada al mercado interno, puede ser
que los requisitos de mercados de exportacin impliquen el etiquetado de alimentos que contienen
OGM destinados para el mercado local. Quizs este sea el camino por el cual los productores estn
dispuestos a brindar ms informacin sobre el impacto ambiental y sobre la salud del uso de
alimentos OGM. Si bien el sistema regulatorio argentino en relacin a la aprobacin de eventos
transgnicos es muy riguroso y hasta ahora ha contado con gran aceptacin por parte de las
empresas, de los productores y del sistema cientfico, hay ciertos aspectos que deberan recibir
mayor atencin en el estudio e investigacin, en especial, el seguimiento de los impactos sobre el
ambiente y sobre la salud en el largo plazo, tema que podra abordarse, por ejemplo, en el marco de
la cooperacin tcnica con otros pases, como EE.UU. que siguen el tema muy de cerca.
El sector lcteo no recibe presin inmediata por razones ambientales. Sin embargo, tampoco
exporta actualmente a pases desarrollados donde existe una mayor conciencia ambiental del
consumidor y ms estricta legislacin. Si bien no existen barreras ambientales que impliquen la
necesidad de mejorar urgentemente la gestin ambiental por motivos comerciales, ya sea a fin de
reducir la alta dependencia del mercado brasileo, como a fin de posicionarse para una eventual
apertura de mercados como Europa, Estados Unidos y Japn, sera conveniente fomentar la GA
ambiental en el sector, acorde con estndares internacionales en tanto sean aplicables a la realidad
de nuestro pas.
Tambin y concurrentemente, sera conveniente aprovechar el carcter extensivo de la
produccin agrcola argentina, especialmente en relacin a la produccin de los pases ms
exigentes en temas ambientales, como factor para promocionar nuestros productos y diferenciar las
prcticas de gestin ambiental adecuadas y exigibles para la Argentina.

c) Lineamientos de poltica sugeridos


Salvo algunos aspectos puntuales, muchos de los lineamientos de poltica recomendados se
orientan a fortalecer iniciativas que ya fueron en un momento u otro adoptadas por distintas
autoridades.
Apoyo al sector orgnico: fortalecer un espacio de dilogo permanente en la SAGPyA para el
sector; asistencia financiera para el perodo de transicin; financiamiento para la exportacin.
Contribuir a fortalecer y unificar sistemas de trazabilidad y verificacin de contenido OGM, al
menos desde el sector pblico (hay multiplicidad de oferentes, lo cual puede incrementar
innecesariamente los costos de transaccin).
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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Mayor integracin de polticas ambientales y tecnolgicas. El proceso organizacional por el cual


las empresas (industriales) le prestan mayor atencin a la gestin de calidad puede culminar en una
mayor atencin a temas ambientales. La integracin entre polticas ambientales y tecnolgicas
parece natural a fin de que las firmas transiten el sendero natural que parte de la incorporacin de
sistemas de buenas prcticas de manufactura, gestin de calidad y luego los de gestin ambiental.
Desde las polticas debera promocionarse la gestin ambiental como un aspecto ms de la calidad
de productos y procesos.
Integracin de polticas ambientales y de desarrollo productivo. Tanto en el sector productor de
aceites y grasas vegetales como en el sector lcteo, la integracin de la cadena productiva constituye
una importante herramienta de produccin ms limpia, es decir para reducir el volumen de
residuos y efluentes generados. Tanto una poltica ambiental seria y una poltica de desarrollo
productivo deberan fomentar un mayor aprovechamiento y valorizacin de subproductos y
residuos, tales como el aprovechamiento del suero en la industria lctea y el desarrollo de complejos
oleoqumicos en paralelo a la industria aceitera.
Tomar la iniciativa en la creacin de estndares para la certificacin de calidad de gestin
ambiental en el sector agrcola y ganadero. Dado que no existen estndares internacionales para la
certificacin de la calidad de gestin ambiental en el sector primario, sera importante que el sector
pblico y el sistema cientfico-tcnico vinculado al sector primario trabajen conjuntamente con las
empresas privadas para desarrollar un tal sistema que puede ser la base para dar una imagen de
productos primarios argentinos como naturales y "limpios".
Apoyo al sector PyME, fundamentalmente en el caso del sector lcteo, para fortalecer la difusin
de prcticas de gestin de calidad como de gestin ambiental tanto en la produccin primaria como
industrial.
Fortalecer la investigacin en el sistema pblico sobre: a) tcnicas y prcticas agronmicas de
menor impacto ambiental; b) efectos de largo plazo del uso de material genticamente modificado
junto con los fertilizantes y plaguicidas que componen el paquete tecnolgico aplicado en
distintas regiones del pas.
En cuanto al fortalecimiento institucional, cabe resaltar la necesidad de:
Un seguimiento continuo de las demandas cambiantes de los mercados externos. Los organismos
pblicos encargados de la gestin de la biotecnologa y la seguridad alimentaria (CONABIA;
SENASA) deben mantener en el marco de escenarios y tecnologas cambiantes, su capacidad para
garantizar bioseguridad y seguridad alimentaria.
Mejorar la relacin formal entre organismos de investigacin, promocin y control de la gestin
ambiental y de la calidad de agroalimentos (SAGPyA, INTA, SENASA, SAyDS, etc.).

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M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestin Ambiental en la agroindustria ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D
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Estudio 1.EG.33.4 Componente E


EDUCACIN Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Resumen Ejecutivo
En este documento se analizan los componentes centrales de una estrategia de desarrollo nacional
basada en el conocimiento, que debiera tener como base de apoyo una reforma estructural del
sistema educativo y cientfico tecnolgico, la profundizacin y mejora de polticas que fueron
iniciadas en la dcada pasada y un marco institucional ms adecuado para la promocin de una
mayor eficiencia y calidad en la generacin, apropiacin y difusin del conocimiento. En el nuevo
contexto internacional y nacional, se analiza la situacin actual del sistema de educacin bsica y
superior y el sistema de ciencia y tecnologa y se propone una agenda detallada de reformas. Las
propuestas y el marco institucional para llevarlas adelante constituyen uno de los aspectos ms
relevantes ya que se considera que no podr existir una estrategia de esa naturaleza si no se operan
cambios en dos niveles: 1) cultural, referido a la conducta de los actores del sistema poltico,
productivo y dirigencial en sentido amplio, que ignora el conocimiento y los recursos humanos que
se producen en el pas y su potencialidad en el horizonte de sus propuestas de polticas de
crecimiento y 2) la mejora de la calidad , equidad y pertinencia en el sistema de educacin bsica,
universitario y de ciencia y tecnologa y la productividad, transparencia y capacidad de cooperacin
de los organismos donde se gestionan estos servicios.
El posicionamiento de la Argentina de hoy en la Sociedad del Conocimiento considerando
algunas comparaciones regionales e internacionales presenta ventajas y desventajas. Una primera
mirada a los resultados educativos y del sistema cientfico-tecnolgico en el contexto
latinoamericano muestra una posicin de liderazgo en la matriculacin combinada de la educacin
primaria, secundaria y terciaria (83%), particularmente alta en el nivel terciario; y en los parmetros
de la llamada "sociedad de la informacin" as como en la cantidad de cientficos en relacin a la
poblacin. Una comparacin ms cuidadosa con los pases de la regin muestra que la Argentina en
estas mismas cuestiones avanza a menor velocidad. Es notoria la desventaja en comparacin con
Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologas de la informacin, y con Brasil en cuanto al
volumen y la sustentabilidad de la investigacin cientfica y tecnolgica o en la cantidad de los
postgraduados -as como la comparacin con ambos en relacin a las mayores inversiones en
ciencia y tecnologa que dichos pases sustentan. Este tipo de comparaciones comienza a mostrar
claros signos de rezago para la Argentina cuando se realiza con pases avanzados, con los que se
amplan crecientemente las brechas, pero ello ocurre an en comparacin con los pases de
desarrollo intermedio semejante o con los que hace 20 aos estaban en una situacin equiparable. El
caso ms notable es el de Corea -como el de Espaa- que en 1970 estaban por detrs de la
Argentina en la escolarizacin secundaria y que para l994 ya haban universalizado ese nivel entre
sus jvenes -cuando aqu no se logr an el 75%- ventaja que se proyecta hacia adelante en la
proporcin de estudiantes terciarios, cifra que se acerca a los 5000 estudiantes cada 10000
habitantes, bastantes ms que los 3117 de la Argentina (aunque para la regin este nmero sea el
ms alto).
Para formular recomendaciones de poltica en las reas de educacin, ciencia y tecnologa en este
contexto y a la luz de los cambios operados en los noventa y a partir de las fortalezas y debilidades
de los mismos, se parte de la afirmacin que las reformas por la calidad, eficiencia y equidad
pendientes requieren cambios de orden estructural que tienen pocos aliados dentro del sistema
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S. Decibe y S. Canela; Educacin y sociedad del conocimiento ..Estudio 1.EG.33.4 Componente E.


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poltico, entre la dirigencia empresarial y entre los formadores de opinin (por diferentes motivos
en cada uno de ellos), y muy fuertes y concentrados detractores. Se indaga brevemente en datos
histricos que dan cuenta de la matriz de Estado en la cual se conform el sistema educativo y de
los rasgos de esa matriz que perduran en sus prcticas y en el imaginario colectivo con el objeto de
diferenciar las mejores tradiciones en las cuales sustentar los cambios que se proponen, de simples
inercias institucionales o legales. La viabilidad de un proceso de modernizacin tendr lugar en la
medida en que sintonice con las bases culturales de la sociedad. Como lo expresan algunas voces, la
cultura como "lmite crtico" para la modernizacin es el mnimo que deber ser respetado so pena
de provocar un bloqueo.
Se constata que las reformas promovidas en los 90 confrontan o tienen el lmite de modelos
organizacionales y rutinas institucionales con los que ya no pueden dar respuestas a la complejidad
y diversidad de las demandas. Las reformas que se requieren integran la agenda an pendiente de
reconceptualizacin del modelo de Estado, sus funciones y formas de intervencin., tema para el
cual se afirma, en sintona con el pensamiento de algunos especialistas, la necesidad de diferenciar
las funciones de concepcin, promocin, financiamiento, control y monitoreo de las polticas de las
de gestin y ejecucin. Se propone avanzar, segn el espacio del que se trate (educacin bsica o
nivel universitario o de ciencia y tecnologa) en modelos alternativos de gestin que explore
diferentes modalidades donde "lo pblico" no quede reducido como es tradicin a la gestin
tpicamente estatal. Para ello se recomiendan reformas centradas en nuevos modelos de gestin,
instrumentos e incentivos para las cuales son necesarios en algunos casos cambios en las
regulaciones administrativas y laborales vigentes.

Potencialidades, problemas y propuestas por sector:


a. El sector de educacin bsica muestra que el esfuerzo que sistemticamente se ha venido
realizando para aumentar la inclusin de nios y jvenes dentro del sistema hoy puede verse en
cifras que traccionan hacia arriba el lugar que nuestro pas ocupa en trminos internacionales. Estn
prcticamente cumplidas las metas de escolarizacin universal del preescolar (98%) y primaria
(99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante por completar la incorporacin masiva de la
franja de 13 a 17 aos que hoy es del 71,9%. Las reformas implementadas en los 90 han dejado
saldos positivos respecto al avance en la descentralizacin de los servicios a las provincias, los
lineamientos fundamentales de poltica acordados como los referidos a qu ensear y cmo, en cada
uno de los niveles, la actualizacin de la formacin bsica de los docentes y el proceso de
reacreditacin de las instituciones que los forman, el desarrollo del sistema nacional de evaluacin
de la calidad de los aprendizajes de los alumnos, el sistema de informacin y estadstica ,
experiencias innovadoras en distintos lugares del sistema y en general un estado de movilizacin
interesante que posibilita seguir profundizando las reformas.
Sin embargo seguir avanzando implica afrontar cambios que requieren todava de acuerdos
estructurales. La incompleta o inmadura descentralizacin operada en el sector requiere de una
reconceptualizacin y concertacin poltica nueva sobre la reforma del estado y la descentralizacin
posible y deseable, la falta de previsin y regularidad con la que se brinda el servicio
(sucesivamente en diferentes provincias hay conflicto por falta de pago de los salarios a los
docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo suficiente y permanente de recursos y la baja
calidad del debate pblico son el trasfondo sobre el que aparece una escuela que debe atender una
demanda cada vez ms compleja y de mayor heterogeneidad sin responsabilidad sobre los recursos
que maneja y muchas veces con deficiente disponibilidad de los mismos.
Para definir las propuestas en este sector el documento recorre los diferentes "campos" de la
gestin del sistema , desde la escuela, pasando por la gestin provincial hasta el rol de la autoridad
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educativa en el orden nacional y las interacciones con la sociedad . Releva en cada uno de ellos las
dificultades y problemas que impiden avanzar en un programa de mejora de la equidad y calidad de
la oferta. Hace visible la contradiccin entre el modelo pedaggico que se promueve, centrado en la
enseanza de conocimientos y competencias fundamentales y el modelo de organizacin del trabajo
en la escuela, la forma en que se seleccionan las plantas de conduccin y los docentes, la
disponibilidad y decisin sobre los recursos que utilizan, el uso de los tiempos, los vnculos con la
autoridad provincial y nacional, las regulaciones laborales. Bsicamente se recomienda para la
dcada presente la indagacin en modelos alternativos de gestin de las escuelas basados en la
preservacin del carcter "pblico" del servicio aunque ste no sea brindado directamente por el
estado en sentido tradicional y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional,
diferenciando metodologas y grados de intervencin, la capacidad de financiar, generar polticas,
promover innovaciones, brindar asistencia tcnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la
oferta. Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de las escuelas, debe
aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como as
tambin garantizar la participacin y el control social de la comunidad sobre las instituciones y
sobre el servicio en general.
b. La Educacin Superior enfrent una gran expansin de la matrcula en los noventa sobre la
base de una expansin an mayor en la dcada anterior con lo que el sistema se vio confrontado en
pocos aos a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron inmersas en
reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento y los sistemas de
evaluacin y control. La oferta institucional se ampli y diversific ampliamente, se crearon
carreras ms cortas, titulaciones intermedias, creci la oferta privada a nivel universitario y no
universitario y se establecieron alianzas con agentes e instituciones internacionales. Las fuentes de
financiamiento, especialmente pblicas, prcticamente se duplicaron. Las reformas acadmicas
tendieron a la flexibilizacin curricular, la incorporacin de nuevas tecnologas, la educacin a
distancia y la promocin de la investigacin. La evaluacin fue el paso ms novedoso e importante
hacia el control de calidad del sistema.
La configuracin de un sistema universitario pblico masivo, que lo coloca en trminos de
matrcula a la altura de los pases intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presin de los
jvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del manejo tradicional del tema del ingreso
vinculado a la ausencia de pruebas de finalizacin de la secundaria, y de la escasa oferta de carreras
terciarias no universitarias fuera de la docencia. El carcter masivo del ingreso acompaado por
altas tasas de desercin en el primer y segundo aos, 1la falta de reglas del juego durante el
transcurso de la carrera as como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos
ingresos -que redunda en la prolongacin de las carreras por razones laborales o en el no ingreso o
desercin temprana- se refleja actualmente en indicadores muy contradictorios como el bajo nivel
de gasto por alumno (la mayor parte de la inversin est implcita en alumnos que desertan) y un
alto costo por graduado, comparable al de los pases desarrollados -y superior en el caso de
numerosas instituciones.
Las ineficiencias sealadas se alimentan, entre otras razones, en los mecanismos de distribucin
de recursos utilizados. El financiamiento a las universidades nacionales se realizaba
tradicionalmente a travs de la Ley de Presupuesto mediante una cuota por universidad segn la
1

En Informtica, una de las carreras ms concurridas en los ltimos aos, ingresan entre 10.000 y
12.000 estudiantes por ao y se gradan menos de 700.
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participacin histrica, asimilndolas a los organismos de la administracin central, sin tener en


cuenta indicadores objetivos que reflejaran las situaciones particulares y sin considerar los
resultados de cada institucin. Para superar estas dificultades se crearon diversos instrumentos. La
nueva Ley 24.521 de Educacin Superior de 1995 LES- otorg autarqua econmico-financiera a
las universidades nacionales para disponer de los recursos estatales y de otras fuentes de manera
autnoma as como para definir el regimen de personal y de admisiones de alumnos, los aranceles,
los servicios que se presten y las decisiones patrimoniales. La LES contemplaba asimismo un
rgimen de ttulos acadmicos "habilitados" para el ejercicio profesional y condicionados a la
acreditacin de las carreras as como un porcentaje mnimo de las plantas docentes concursadas. En
este marco fueron creados Fondos para la promocin de las reformas y el cambio institucional, para
incentivar la investigacin acadmica con el objeto de mejorar la calidad y vincular el
financiamiento a estos programas. Asimismo, se legisl sobre la Evaluacin universitaria, una de las
principales realizaciones del perodo. Se promovi la mejora en la calidad mediante la acreditacin
de carreras de grado que comprometen el inters pblico, la acreditacin de posgrados y la
evaluacin institucional externa, a travs de la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria (CONEAU.)
Mientras la evaluacin se fue instalando paulatinamente en la prctica universitaria, los intentos
de redistribucin del presupuesto estatal en funcin de indicadores tales como los costos de las
carreras, el nmero de alumnos y egresados, etc, se estancaron. El freno del financiamiento pblico
a partir de 1998 provoc el estrangulamiento gradual de los nuevos instrumentos mientras se
fortaleci la defensa corporativa de las universidades para evitar la redistribucin de los recursos
pblicos.
El problema del financiamiento pblico del sistema universitario es un tema de debate pblico y
va de la mano de la discusin sobre la equidad en todo el sector educativo. El cuadro de desigualdad
es evidente si observamos que del 10% ms rico de la sociedad, el 75% de los jvenes entre 18 y 21
aos est cursando la universidad mientras que en el 10% ms pobre lo hace solamente el 5%. Si el
objetivo de universalizar la secundaria a corto plazo se cumpliese estos desequilibrios generaran
mayor tensin y conflicto distributivo ya que a la matrcula incrementada del sistema bsico y sus
demandas derivadas por mayor presupuesto por un lado, se sumaran las ingresantes al sistema
superior, simultneamente.
La orientacin de la oferta acadmica, como se seala ms adelante, est fuertemente
concentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporcin de graduados para
abastecer el sistema cientfico y tcnico en un escenario hipottico de gran expansin. Por otra parte
si bien las universidades adoptan el nombre de las provincias de asiento territorial, la oferta
educativa no necesariamente est vinculada con las potencialidades y demanda efectiva para el
desarrollo econmico, social y cultural de las provincias en que se encuentran. En cuanto a la oferta
terciaria, proliferan instituciones y carreras, que se expresan en una gran "inflacin" de ttulos que
no estn regulados y controlados por la autoridad pblica. Durante dcadas se privilegi el
incremento de matrcula por sobre la adaptacin de contenidos a los cambios del sistema productivo
y los requerimientos de capital humano con lo que se demuestra la baja vinculacin o dilogo entre
las instituciones y la sociedad.
Para avanzar en la superacin de los problemas detectados se propone en primer lugar garantizar
la articulacin entre el nivel medio y superior a travs de la institucin de un Certificado de
Aptitudes Bsicas para continuar estudios universitarios que debiera tener a las universidades y los
gobiernos provinciales como protagonistas. Las universidades podran dictar cursos de "nivelacin"
paralelos al ltimo ao del nivel medio as como programas de capacitacin docente para dicho
nivel con el objeto de mejorar paulatinamente la calidad de egreso del secundario-polimodal. En
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segundo lugar su sugiere evaluar y consensuar mecanismos de financiamiento teniendo en cuenta


que, en cualquier caso, los fondos incrementales debieran concentrarse en el Ministerio Nacional ,
quien administrara un Fondo para reformas estructurales, mejoras de la calidad y orientacin de las
carreras as como para garantizar una mayor equidad (becas). Un buen sistema de becas tambin
contribuira a reorientar la demanda hacia programas educativos ms pertinentes nacional o
regionalmente. Para encauzar estas reformas el estado nacional debiera instalar en el debate pblico
el tema del gobierno de las universidades por un lado as como fortalecer la capacidad regulatoria y
de control a travs del sistema de evaluacin y acreditacin para reordenar las carreras y la
diversidad de ttulos existentes.
c. El sector cientfico y tecnolgico cuenta con suficientes recursos humanos de los cuales la
mitad trabaja en las reas de Ciencias Bsicas, las Ingenieras y Tecnologas que son tambin las
que reciben la mayor parte de los recursos financieros, tienen un buen rendimiento a juzgar por el
crecimiento de las publicaciones de calidad internacional que producen anualmente aunque un muy
bajo nivel de patentamientos, vinculado a insuficiencias regulatorias. Solamente una cuarta parte de
los egresados de la universidad, provienen de estas ramas: cada ao pueden egresar 3.200
administradores, 2.500 mdicos y 1.700 abogados pero solamente 1 fsico, 18 matemticos,166
bilogos y 190 ingenieros, lo que constituye una limitante potencial a la expansin del sector.
A la falta de estmulos hacia los jvenes que pueden elegir este destino profesional se agrega la
bajsima inversin en Investigacin y Desarrollo, del 0.4% del PBI - que no alcanza siquiera a la
mitad de la meta del 1% del PIB propuesta por la UNESCO para frenar la brecha que separa a
pases ricos de pobres- que tiene adems un rasgo estructural notable: el gasto en I y D del sector
privado representa apenas una cuarta parte del total y en los ltimos aos declina en el marco de la
crisis. Si a la cada de la inversin privada en I y D (0.33% de sus ventas) y la obsolescencia
derivada en el equipamiento e infraestructuras le sumamos la tradicional desvinculacin entre
empresarios y cientficos, el xodo de los jvenes profesionales y el freno de algunas de las
principales lneas de financiamiento del estado a los proyectos innovadores, la necesidad del cambio
de rumbo es evidente y perentoria. La inexistencia de una estrategia nacional para el desarrollo
cientfico y tecnolgico en ausencia de un sector privado dinmico dispuesto a asumir los riesgos de
la inversin -o de cierta envergadura en la actividad- no solo nos alejara del mundo cada vez ms
avanzado, sino que nos alejara aun de nuestros vecinos, Brasil y Chile.
El balance no es tan pesimista si se considera la existencia de un puado de firmas innovadoras
as como la calidad de los recursos humanos de las reas cientficas y tecnolgicas; las historias
institucionales de organismos de larga experiencia en investigacin y extensin que hoy, a pesar de
sus rigidez y burocracia, estn en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento ms
autnomos y de articularse entre s y con el resto del sistema; as como las demandas y aspiraciones
por mayor calidad en la produccin y difusin del conocimiento. En los ltimos aos hay avances
en la conciencia de los investigadores sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales,
concentrar e integrar esfuerzos y recursos para mejorar la masa crtica en cada mbito
institucional o mediante la asociacin y cooperacin con otras instituciones, especialmente del
sector privado, de estandarizar los criterios de medicin de resultados, de homologar las categoras
de cientficos y de avanzar en la elaboracin de normas ms eficaces sobre la proteccin y la
propiedad intelectual.
Los dficit y los avances en los ltimos aos han confluido en la formulacin de un poltica
novedosa que impuls cambios institucionales, la utilizacin de instrumentos e incentivos, contratos
y modos de financiamiento, que en su diseo, significan un gran salto adelante como lo testimonian
la formulacin de Planes Plurianuales aprobados por la mxima autoridad nacional, el GACTEC
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(Gabinete Cientfico Tecnolgico) o la creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y


Tecnolgica con la puesta en operacin del FONTAR y el FONCYT y la normalizacin del
CONICET.
Los resultados no reflejan todo el esfuerzo realizado posiblemente porque existi un "desfasaje
temporal" entre la voluntad poltica de los responsables y actores del sector cientfico y tecnolgico
por un lado y los actores del sector de la produccin y la mxima autoridad poltica nacional, por el
otro. El nivel de difusin de la nueva operatoria, la versatilidad de los instrumentos y la complejidad
de los trmites tcnico-administrativos para acceder al financiamiento de los proyectos pueden
haber tenido incidencia en los resultados pero el nivel y continuidad del financiamiento y la
decisin estratgica de priorizar el avance cientfico y tecnolgico seguramente jugaron un rol
central. En suma, la falta de una estrategia nacional y la dbil demanda e insercin del sector
privado explican la mayor parte del dficit en los resultados.
Estas caractersticas del sistema y de sus instituciones fundamentan el nfasis de la propuesta en
el desarrollo de una poltica pblica que tienda al fortalecimiento de la capacidad de decisin y
accin del sector pblico as como a la promocin del desarrollo del sector privado que es el que en
definitiva puede mostrar en sus productos la mayor importancia del conocimiento en un sistema
nacional. Para ello se sugiere a partir de una decisin nacional de poltica, promover proyectos
estratgicos, de calidad internacional, dotar de autonoma de gestin a los organismos de CyT a
travs de contratos que especifiquen metas, recursos y criterios de evaluacin de resultados basados
en compromisos de financiamiento pre-especificados. Se propone continuar y reforzar los
mecanismos competitivos de financiamiento de proyectos de IyD as como un mayor apoyo desde
los organismos hacia el sector privado y la utilizacin de beneficios fiscales y subvenciones a la
inversin -privada. En cuanto a los recursos humanos se sugiere rejuvenecer los planteles actuales,
la recuperacin bajo diversas modalidades de los talentos radicados en el exterior y la revisin de
las reglas del juego en el desempeo profesional de la investigacin

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Estudio 1.EG.33.4 Componente F


NUEVOS ENFOQUES DE POLTICAS PYME EN ARGENTINA

Resumen Ejecutivo
El presente trabajo reconoce como antecedente los trabajos realizados desde mediados de 2001
por el Grupo de Polticas PyME2. Este grupo ha elaborado una serie de trabajos que comprenden
tanto los lineamientos generales para una poltica PyME en la Argentina como el desarrollo de
algunos instrumentos concretos (en reas como la creacin de empresas, la innovacin, y la
internacionalizacin) y una propuesta de desarrollo institucional, que constituye una parte central de
la estrategia
En primer lugar, es importante destacar el diagnstico del que parten los trabajos mencionados
sobre la situacin actual de las PyME argentinas, que da lugar a la necesidad de plantear una
estrategia de apoyo. La gran mayora de las pequeas y medianas empresas argentinas
sobrevivieron en condiciones adversas (e incluso hostiles en muchos casos) durante un largo
perodo de tiempo. La ausencia de una estrategia de desarrollo hizo que muchas empresas cerraran
cuando podran haber sobrevivido y crecido bajo otras condiciones. Las que lograron sobrevivir, lo
hicieron en condiciones que seguramente podran haber sido mucho ms favorables si hubieran
contado con un contexto diferente. Esa ausencia conspir asimismo contra el desarrollo de una
cultura que valore positivamente y estimule la creacin de nuevas empresas y la canalizacin de las
vocaciones emprendedoras de la poblacin. An cuando se crearon nuevas empresas, seguramente
son muchas menos que las que podran haberse creado, y con un crecimiento y posibilidades de
supervivencia mucho menores que los que podran haber tenido. Las dificultades para el acceso al
financiamiento agravaron sin dudas las debilidades de las PyME.
Con estas debilidades y limitaciones, y en un contexto de sobrecompetencia generado por la
poltica de apertura, desregulacin de los mercados, privatizacin de activos pblicos, integracin
regional y fijacin del tipo de cambio, las PyME desarrollaron respuestas muy heterogneas.
Algunas desarrollaron estrategias de tipo defensivo, aunque los trabajos rescatan tambin el hecho
de que existen algunas fortalezas del tejido PyME argentino, como la existencia de un ncleo de
PyME exportadoras exitosas, de un conjunto de emprendedores dinmicos que en los ltimos aos
lograron crear empresas y crecer, de un tejido industrial sobreviviente que, despus de un fuerte
ajuste, pudo fortalecer sus capacidades competitivas sobre la base de una visin y de capacidades
estratgicas desarrolladas a travs de un largo proceso madurativo.
Antes de presentar a las polticas y acciones concretas, se destacan algunos aspectos clave para la
definicin de una estrategia de desarrollo empresario en la Argentina.
En primer lugar, es importante definir claramente cul es la justificacin para una poltica de
desarrollo empresarial. A nuestro juicio, esa justificacin trasciende los argumentos que
tradicionalmente se utilizan, que estn vinculados con las fallas de mercado, con los mayores costos
de transaccin que enfrentan estas empresas, o con su mayor capacidad relativa de generar empleo.
Sin desconocer la importancia de estos argumentos, consideramos que una estrategia de desarrollo
2
Los integrantes del Grupo de Polticas PyME son: Roberto Barbero; Gabriel Bezchinsky; Hctor Castello; Carlo Ferraro;
Francisco Gatto; Marcos Gerber; Hugo Kantis; Juan Carlos Lascurain; Virginia Moori Koenig; Ral Novoa; Jorge
Pegoraro; Jos Mara Puppo; Luis Rappoport y Gabriel Yoguel. La coordinacin general est a cargo de Jos Mara
Puppo, y la coordinacin tcnica, a cargo de Gabriel Bezchinsky

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J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de polticas PYME; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Prstamo
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Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

empresarial se justifica adems por razones de tipo poltico, entre las que se destaca la importancia
de contar con una burguesa nacional densa y dinmica, confrontada internacionalmente. A partir de
esta definicin, la promocin de las micro, pequeas y medianas empresas exige que sean definidas
como sujeto de derecho. En este sentido, el punto de partida es la definicin de que los
emprendedores y sus empresas deben gozar de un conjunto de derechos y garantas.
En segundo lugar, una vez definidos los derechos y garantas de las micro, pequeas y medianas
empresas, debe establecerse un marco institucional y normativo que garantice la vigencia y el
cumplimiento de esos derechos y garantas. De lo contrario, los mismos se convierten en meras
declaraciones de buenas intenciones. A partir de las consideraciones anteriores, resulta evidente que
no es correcto el criterio de plantear la poltica PyME como una poltica sectorial. Si bien las
PyME son empresas que tienen caractersticas especficas que las diferencian de las grandes
empresas por una serie de caractersticas especficas adems del tamao, no se trata de un sector
que pueda ser equiparado con un sector de la actividad econmica, ni la poltica destinada a
promoverlas puede equipararse con una poltica sectorial. Adems, se trata de un conjunto
sumamente heterogneo, lo que hace que una estrategia de desarrollo PyME deba ser
necesariamente compleja tanto en trminos institucionales como de instrumentos y programas.
En tercer lugar, la necesidad de asumir una estrategia de este tipo como una poltica de estado. En
los ltimos aos, en algn sentido producto de la crisis de la economa argentina, se ampli
significativamente la conciencia de la sociedad sobre la importancia de la PyME, aunque no se vio
reflejada en un esfuerzo sostenido y coherente de coordinacin, de descentralizacin, de
participacin de distintos actores pblicos y privados, ni tampoco en un esfuerzo del estado por
aportar los recursos necesarios.
En cuarto lugar, es importante destacar el hecho de que, a medida que vamos hacia el nivel
provincial y fundamentalmente al nivel local, aparecen experiencias que merecen ser rescatadas por
su contenido, por sus resultados, por su permanencia en el tiempo, por el proceso de aprendizaje
que pudieron generar, etc. Incluso a nivel nacional existen bolsones en algunas instituciones
pblicas que, a contramano de la tendencia imperante, pudieron realizar interesantes procesos de
adaptacin a las necesidades de las PyME y de trabajo conjunto.
A continuacin, se exponen y desarrollan algunos de los criterios generales que le dan sustento.
Estos criterios generales, que hacen tanto a los aspectos estratgicos como a los institucionales y a
los operativos, sern luego traducidos en normas, instituciones, mecanismos y diseos
programticos capaces de garantizar su cumplimiento. Se analizan cuatro mbitos de actuacin, que
identifican grandes niveles de jerarqua en la definicin e implementacin de la estrategia de
desarrollo empresarial propuesta: el estratgico, el macro-regulatorio, el institucional y el de los
programas e instrumentos. El objetivo general de largo plazo de la estrategia de desarrollo
empresarial que se propone es el de generar un tejido productivo dinmico y competitivo. La
competitividad, la entendemos en sentido amplio, como la capacidad de competir en los mercados,
garantizando un alto nivel de empleo y de calidad de vida para la poblacin.Las cifras de desempleo
actuales, nunca antes registradas en nuestra historia, y la caracterstica (muy difundida a nivel de la
opinin pblica) de que las PyME son las generadoras de empleo por excelencia, plantean la
necesidad de considerar como prioridad en el corto plazo la creacin de empleo. En este sentido, se
sealan las limitaciones y los riesgos que tendra, por un lado, plantear una estrategia PyME
exclusivamente centrada en la creacin de empleo, y por otro, plantear una estrategia de creacin de
empleo que descanse prioritariamente en el apoyo a las PyME.
Un aspecto adicional a tener en cuenta a la hora de definir los criterios de seleccin para la
poltica es a qu tipo de empresas se orienta la poltica. Es necesario definir cul es el objetivo de la
poltica: empresas nuevas o jvenes con potencial de rpido crecimiento, empresas en crisis o en
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Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin

dificultades, nuevos sectores de actividad, etc.. Estos criterios no son excluyentes, y deben ser
analizados de acuerdo a cada situacin regional / sectorial / temporal particular y priorizados o
combinados teniendo en cuenta la compatibilizacin de los objetivos de corto con los de mediano y
largo plazo.
Finalmente, otro de los temas que a nuestro juicio deben estar presentes en la poltica de
desarrollo empresarial es el de las desigualdades regionales. En muchas provincias no existe una
masa crtica mnima de empresas que justifique ni una mnima capacidad institucional que viabilice
una poltica de apoyo a las PyME, con programas tales como promocin de exportaciones, apoyo a
la innovacin, fortalecimiento de la gestin empresarial, ni tampoco una estructura institucional
como la que se debe construir en mbitos con una base empresarial densa. En este sentido, la
estrategia PyME debe permitir una diferenciacin de casos con distintos niveles de desarrollo
empresarial, y la aplicacin de programas e instrumentos adecuados a cada una de las realidades
provinciales y regionales.
Para el logro de los objetivos planteados, se propone trabajar en tres lneas estratgicas
principales (creacin de empresas, innovacin y desarrollo de tramas productivas, e
internacionalizacin), y una lnea estratgica asociada (financiamiento).
a. Creacin de empresas: Esta lnea estratgica apunta a promover un sostenido incremento en
la tasa de creacin de empresas, sobre la base de una serie de principios que recogen la experiencia
internacional en la materia, as como las lecciones de la experiencia argentina: integralidad
estratgica y enfoque centrado en el proceso, activacin de las iniciativas de base local,
protagonismo del sector privado y capitalizacin de las iniciativas existentes, promocin de
emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovacin, impulso al desarrollo de las redes
de apoyo a los emprendedores.
b. Innovacin y desarrollo de tramas productivas: El objetivo de la poltica de innovacin es
generar, facilitar y amplificar el desarrollo de nuevas tecnologas y cambios organizacionales que se
conviertan en mejoras de la capacidad competitiva tanto de las empresas como del entramado
productivo en general. Existe suficiente evidencia de que la modernizacin tecnolgica de las
empresas no se reduce a la adquisicin de bienes de capital ms sofisticados o complejos. Otros
elementos significativos para la modernizacin tecnolgica y el desarrollo de procesos de
aprendizaje de las firmas requieren la interaccin de planos que en general tienen diversas fallas: i)
la relacin entre universidades / centros tcnicos con las empresas y de estas con el sistema local; ii)
la relacin entre las empresas y los ncleos de las trama productiva / organizadores del sistema
local, iii) el vnculo de las empresas con los oferentes de servicios de capacitacin y consultora
tecnolgicos, iv) el rol de los traductores entre el lenguaje empresario y el cientfico-tcnico, que
en los sistemas ms virtuosos se auto organizan sin necesidad de programas especiales y v) la
necesidad de las firmas / redes / sistemas locales de adaptar el conocimiento codificado.
c. Internacionalizacin: La estrategia de internacionalizacin de las PyME es central para el
logro del objetivo de mediano y largo plazo planteado de lograr un tejido productivo competitivo y
dinmico, pero tambin tiene sus vinculaciones con objetivos de corto plazo. Tambin en este
terreno es necesario diferenciar entre empresas que ya estn exportando y que necesitan apoyo para
poder diversificar sus mercados, y otras que nunca exportaron por diversas razones. Visto desde el
punto de vista regional, hay zonas que tienen una masa crtica de empresas exportadoras que
permiten hablar de una oferta exportable sobre la cual trabajar, mientras que otras zonas carecen
de la actividad econmica y empresarial mnima necesaria.
d. Financiamiento: sobre la base del anlisis de las limitaciones en el acceso al financiamiento
de las PyME en la Argentina, y de la experiencia de pases que atravesaron por crisis financieras en
forma reciente, se sugieren tres lneas de accin complementarias: modificacin de las regulaciones
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del Banco Central, modificacin de las regulaciones sobre composicin de cartera de inversiones de
las AFJP, y desarrollo de nuevos instrumentos que complementen y amplen el espectro de opciones
de financiamiento disponibles para las micro, pequeas y medianas empresas.
La propuesta responde a una estrategia compleja pero que, a nuestro juicio, da cuenta de la
problemtica que debe abordar la poltica de desarrollo empresario. El hecho de que sea compleja
no significa que sea completa. En efecto, no aborda todos los aspectos de la problemtica de la
pequea y mediana empresa y del desarrollo empresarial, algunos aspectos estn ms desarrollados
que otros3 , algunos apenas estn mencionados4. En ese sentido, esta propuesta se presenta ms
como un aporte de elementos para el debate que como un todo acabado y cerrado. A continuacin
se enumeran las lneas de accin que se propone abordar en cada uno de los mbitos de actuacin:
1. mbito estratgico: Consensuar, definir y promover una estrategia nacional de desarrollo
empresario; crear y fortalecer los marcos institucionales y regulatorios que sirvan de soporte a la
estrategia definida, dotarlos del financiamiento necesario y promover su desarrollo en los mbitos
provinciales, regionales y locales; articular la poltica de desarrollo empresario con otras reas de
poltica; y promover y fomentar actividades descentralizadas.
2. mbito macro-regulatorio: crear condiciones macroeconmicas favorables al desarrollo
empresario; eliminar los sesgos anti-PyME implcitos en la regulacin de la economa; facilitar el
proceso de creacin de empresas; facilitar la cooperacin empresarial; modificar las regulaciones
para eliminar desventajas de costo especficas; y mejorar el acceso al financiamiento; promover la
reforma del sistema educativo y del sistema cientfico; actualizar la legislacin especfica sobre
comercio exterior; avanzar en la sancin de un marco legal que otorgue seguridad a las
transacciones en lnea y a la informacin en soporte digital; utilizar el poder de compra del Estado;
y propiciar cambios en los marcos regulatorios y los incentivos para el desarrollo tecnolgico.
3. mbito institucional: se propone la creacin de una Red Nacional de Desarrollo Empresario y
Competitividad, que tendra por objetivos
Definir polticas, metodologas y estndares destinados a la mejora de la competitividad de la
economa y a la creacin, el fortalecimiento y la competitividad de los emprendedores y sus
empresas. Dichas polticas, metodologas y estndares deben ser ejecutadas por las instituciones que
se mencionan en b).
Promover, definir polticas, metodologas y estndares para la creacin y el perfeccionamiento de
instituciones provinciales, locales y sectoriales cuya misin sea la mejora de la competitividad y la
creacin y el fortalecimiento de los emprendedores y sus empresas.
Aportar recursos para el sostenimiento de las instituciones provinciales que se mencionan en b)
Promover la conformacin una Red Nacional de Desarrollo Empresario y Competitividad con las
instituciones que se mencionan en b). Coordinar, y controlar el accionar de las mismas, y proveer la
capacitacin y la asistencia tcnica necesaria para que todas las instituciones de la Red puedan
cumplir adecuadamente con los estndares,
La propuesta se basa en la creacin de instituciones de desarrollo empresario y competitividad de
base provincial sobre la base de la adhesin voluntaria de las distintas jurisdicciones provinciales.
Esto es as, por un lado, para respetar el principio de ordenamiento federal que rige en el pas,
3

Por ejemplo, el tema del financiamiento est apenas esbozado, dado que la situacin de crisis por la que atraviesa el
sistema financiero argentino impone restricciones adicionales a una problemtica ya de por s compleja, por lo que el tema
amerita un anlisis especfico mucho ms profundo. Sin embargo, respecto del tema financiero se plantean algunos
criterios y principios de ordenamiento institucional que consideramos pueden aportar elementos para el debate.
4
Por ejemplo, la inclusin o no del sector agropecuario dentro del univeso PyME.

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evitando la tentacin que generalmente tienen los gobiernos nacionales de intervenir directamente a
nivel local, pasando por sobre (y muchas veces compitiendo con) las jurisdicciones provinciales;
por otro, para incentivar e involucrar a los gobiernos provinciales (y a las instituciones de cada
provincia) directamente en el diseo, la gestin y la cofinanciacin de las polticas de desarrollo
empresarial.
4. mbito de los Programas e Instrumentos de apoyo: sobre la base de los principios expuestos,
se propone una serie de programas e instrumentos que, ms que como programas acabados, se
presentan como ejemplo del tipo de enfoque que podra adoptarse en las distintas lneas
estratgicas. Se proponen una serie de programas dirigidos a las empresas y los emprendedores, los
instrumentos para cofinanciar el costo de los servicios (incluyendo algunas pautas sobre los
mecanismos a implementar para la asignacin de fondos), y una serie de programas orientados al
fortalecimiento institucional.
La complejidad de la propuesta no implica que la misma deba aplicarse como un todo en un solo
momento, o que todas las acciones tienen el mismo nivel de prioridad. Se presentan al respecto
algunas ideas sobre posibilidades de progresin de acciones en el tiempo y prioridades de
aplicacin, teniendo en cuenta los aspectos desarrollados en el trabajo en trminos de la necesidad
de promover la creacin de empleo, y de tener en cuenta las desigualdades regionales.
Finalmente, para el clculo de los recursos necesarios para la implementacin de la poltica
propuesta, se tom un horizonte temporal de cinco aos, que comprende la etapa de instalacin,
puesta en marcha y consolidacin del sistema institucional, y el funcionamiento de los distintos
programas e instrumentos durante un perodo de tiempo suficiente como para tener una evaluacin
en profundidad de la gestin, del nivel de satisfaccin de los beneficiarios, del funcionamiento del
sistema institucional y del impacto real de la poltica, y por otro, para hacer una revisin del las
lneas estratgicas definidas. Si tomamos como vlidos los datos del Censo Nacional Econmico de
1994 (los ltimos disponibles), y consideramos que a travs de la poltica propuesta se aspira a
asistir a un 10% del total de PyME y 5% del total de microempresas por ao, resulta un costo anual
en materia de subsidios directos para asistencia tcnica y capacitacin de $128 millones, a los que
habra que sumarle el costo del sistema institucional y de los programas de fortalecimiento
institucional, que suman 60, 62, 63, 58 y 52 millones de pesos anuales para el perodo de cinco aos
considerado.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente G


LINEAMIENTOS DE UNA ESTRATEGIA PARA LAS NEGOCIACIONES
INTERNACIONALES ECONMICAS Y COMERCIALES DE ARGENTINA
(PRODUCTOS AGRCOLAS Y SERVICIOS)

Resumen Ejecutivo
En primer lugar, cabe sealar que durante el transcurso de la elaboracin del Trabajo y por el
anlisis de los temas bajo estudio en lo relacionado con las Negociaciones Internacionales, se llega
a la conclusin de que no se puede separar este tema en periodos econmicos (convertibilidad y
post convertibilidad), dado la continuidad de las Agendas Internacionales, que no consideran las
situaciones particulares de los pases participantes.
En lo que hace, especficamente a las exportaciones agrcolas, en razn de su evolucin histrica
como de sus caractersticas intrnsecas y por su importancia en el PBI de la Argentina, con un
aporte de casi un 60% sobre el total de las exportaciones, es prioritario considerar dentro de la
poltica econmica de nuestro pas, en general y, la agrcola en particular, al tratamiento de las
negociaciones internacionales, no solo como un instrumento para la obtencin de divisas, sino como
fuente y generacin de empleos e inversiones. Por esta razn, es necesario tener una visin del
mundo en lo concerniente a las polticas agrcolas, y en este contexto en especial las de nuestros
competidores y principales destinos de nuestras exportaciones, tal es el caso de los EE.UU y la UE.
As tambin de otros actores con gran incidencia en el comercio internacional, tal el caso de Japn,
por su elevado proteccionismo y China por su potencial econmico y comercial.
Del examen del intercambio comercial y de las polticas agrcolas de cada uno de los pases
seleccionados, se deduce que:
Los EE.UU, UE y Japn poseen altos niveles de proteccionismo reflejadas en las ayudas que
otorgan a sus productores, como as tambin barreras tantos arancelarias como para arancelarias. La
magnitud de este proteccionismo se refleja en las cuantiosas sumas del presupuestos que se otorgan
a las diferentes formas de ayuda (ayudas internas, subsidios a las exportaciones).
En el caso de los EE.UU, la Ley Agrcola 2002 tiene asignada la suma de 19.100 millones de U$S
anuales para un periodo de seis aos, presupuesto en el que no se incluyen los crditos a las
exportaciones que operan como subsidios. La UE en su Agenda 2000 asigna aproximadamente
50.000 millones de U$S anuales, o Japn con altos aranceles y exigencias de calidad como as
tambin contingentes arancelario. Estos pases son quienes en las negociaciones agrcolas
internacionales, fijan las reglas del juego, tal como ocurri en la Ronda Uruguay del GATT, que
luego del Acuerdo Blair House, entre la UE y EE.UU, se logro el cierre de la Ronda.
China, de reciente acceso a la OMC, y con una poltica de apertura, es un importante mercado para
el destino de nuestras exportaciones agrcolas. Su posicin en los foros internacionales
multilaterales, es similar a la del Grupo Cairns.
Pero el escenario descripto de proteccionismo es de larga data, ya que las distorsiones en el
Comercio Mundial comienzan en los aos `70, donde se desvirtan los objetivos para los cuales
fueron implementadas las polticas agrcolas, luego de la segunda Guerra Mundial (auto suficiencia
alimentaria). As estas distorsiones originadas en los altos niveles de ayuda que se otorgan a los
productores, originan excedentes que son volcados al mercado a precios subsidiados con enormes
perjuicio para pases como el nuestro, con un alto nivel de eficiencia y que no subsidia sus
exportaciones agrcolas.
Frente a este escenario, en 1982 se comienza a hablar de una nueva Ronda de Negociaciones
Multilaterales, impulsada por los pases desarrollado (EE.UU, CE, Japn) acuciados por los altos
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G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
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costos de sus polticas y los excedentes alimentarios en existencia. Frente a esta perspectiva, los
pases que no subsidian sus exportaciones, comienzan a planificar sus estrategias para esta nueva
Ronda, con el propsito de que se introduzca la Agricultura dentro de las disciplinas
internacionales. La Ronda da comienzo formalmente con la Declaracin de Punta del Este en 1986,
en la que por presin de los pases que no subsidian las exportaciones (Grupo Cairns y
especialmente Argentina) se incluye el tratamiento de la Agricultura, con el objetivo de lograr una
mayor liberalizacin y someter todas las medidas que afectan el acceso de las importaciones y la
competencia de las exportaciones, a normas y disciplinas del GATT.
Esta Ronda dura ocho aos principalmente por las dificultades en las negociaciones de
agricultura, originadas por los temas incluidos como pilares: Acceso a los Mercados, Ayuda Interna,
Subsidios a las Exportaciones. Concluyendo finalmente con el acta de Marrakech de 15 de abril de
1994, en la que se incluye el Acuerdo sobre Agricultura, que logra introducir disciplinas para el
comercio agrcola, como as tambin compromisos de reduccin en ayudas internas de un 24% en
un periodo de seis aos y un 36% en subsidios a las exportaciones en igual periodo e introduciendo
un compromiso de acceso mnimo de 3% de la produccin de cada producto para todos los pases.
Asimismo se incluye un Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que incluyen principios
tales como, base cientfica, transparencia y regionalizacin. No obstante este logro el Acuerdo sobre
Agricultura no satisface los intereses de los pases exportadores eficientes, ya que en el mismo
acuerdo los pases proteccionistas introducen clusulas tales como: Clusula de Paz; Salvaguardias
especiales y Ayudas permitidas. La redaccin del texto permite interpretaciones divergentes, que se
reflejan en el mantenimiento y/o aumento del proteccionismo amparados en las debilidades del
Acuerdo.
En la Ronda de Doha, en proceso de negociacin desde Noviembre del 2001, los pases con
polticas proteccionistas mas fuertes muestran su reticencia a hacer reformas sustanciales en las
mismas.
Actualmente nos encontramos, luego de mas de 20 aos de negociaciones con un texto surgido
de la Declaracin Ministerial de Doha, que contiene referencia a los tres pilares, aunque de
manera poco precisa, que no garantiza resultados positivos. Esto queda demostrado con las
propuestas presentadas para establecer las modalidades de negociacin, principalmente la ofrecida
por la UE y Japn que niegan expresamente que el texto se refiera a una eliminacin progresiva,
llegando aun mas lejos con su intensin de introducir en el Acuerdo de Agricultura temas tales
como las preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado, indicaciones
geogrficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales) y solicitando el mantenimiento la
clusula de paz y de salvaguardia especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en
las negociaciones agrcolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.
Frente a esta situacin, nuestro pas se encuentra en una encrucijada, a la que debe hacer frente
con una posicin firme, una estrategia clara y con la conformacin de alianzas ventajosas para
hacer frente al proteccionismo y lograra el objetivo de liberalizacin del comercio de productos
agricolas.. Asimismo frente a un posible fracaso de las negociaciones multilaterales, Argentina no
debe descuidar los escenarios regionales y bilaterales.
Adems para lograr los objetivos ante sealados, debe contar con equipos negociadores altamente
capacitados para alcanzar sus metas.
En lo que hace al Comercio Mundial de Servicios su importancia actual radica en que en la
ltima dcada, es uno de los sectores de mayor crecimiento en la economa mundial a la vez que ha
generado una nueva fuente de ingresos y empleos. Representa ms del 60 %de la produccin y el
empleo mundiales y no suponen ms del 20 % del comercio total. Actualmente el comercio de
servicios es un hecho en s, no slo por el progreso tecnolgico, sino que tambin por su
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tratamiento en los escenarios de las negociaciones internacionales, principalmente en el mbito de


Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Pero su tratamiento a nivel mundial, no ha vencido
todas las dificultades, ya que una de las principales que es la falta informacin no permite la
recopilacin de datos para realizar un anlisis detallado de sector. Esto dificulta la realizacin de
una comparacin internacional, sumando a esto que la mayor parte del intercambio internacional de
servicios no es registrada por las aduanas, sino que se efecta a travs de los mecanismos
financieros de pago.
Del trabajo surgen las principales restricciones, tanto cuantitativas como cualitativas, que
dificultan el comercio de servicios. As vemos que en la mayora de los pases las restricciones
sobre las transacciones son de carcter no arancelarias, ello se debe a las caractersticas de
intangibilidad y de no almacenable de los servicios. Pero la mayor dificultad se encuentra en la
falta de trasparencia de normativas nacionales, lo que hace difcil conocer la magnitud de la
proteccin. Las restricciones al comercio estn dadas por las concesiones internacionales, que no
son uniformes entre los pases, y por las asimetra en las regulaciones nacionales.
Del anlisis realizado en el informe, surge que los Estados Unidos es el primer exportador de
servicios y que en Amrica Latina el primer lugar es ocupado por Mxico y Brasil. Este ltimo slo
como importador. Argentina no figura en un ranking de 40 pases exportadores. Pero como
importador, aunque sin ser relevante su participacin en el mercado global (0.5%), resulta de
inters intervenir activamente en las negociaciones multilaterales, sin descuidar otros escenarios
internacionales (ALCA, MERCOSUR, MERCOSUR-UNION EUROPEA). Esto obliga a llevar
una posicin coherente en los diferentes escenarios y buscar alianzas estratgicas.
El acta final de Marrakech se incluye un Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(AGCS) que establece un marco multilateral de principios y normas para el comercio de servicios.
En el AGCS detallamos el concepto de liberalizacin progresiva, que se define en la Parte IV del
AGCS y especialmente en el Artculo XIX del Acuerdo. La importancia de este Artculo XIX es
que establece que los Miembros entablarn peridicas rondas de negociaciones con miras a lograr
"un nivel progresivamente ms elevado de liberalizacin".
Las negociaciones sobre los servicios comenzaron oficialmente a principios de 2000 en el
Consejo del Comercio de Servicios. En marzo de 2001, el Consejo del Comercio de Servicios
cumpli un elemento fundamental del mandato de negociacin estableciendo las directrices y
procedimientos para las negociaciones.
En los meses de Julio, Octubre y Diciembre de 2001 y Marzo 2002 se celebraron reuniones en
base a propuestas sectoriales. La Declaracin Ministerial de Doha lanzo una nueva Ronda De
Negociaciones, respaldo la labor ya realizada, reafirmo las directrices y procedimientos para las
negociaciones y estableci algunos elementos clave del calendario, incluyendo, sobre todo, el plazo
para la conclusin de las negociaciones como parte de un todo nico.
El objetivo de la Repblica Argentina es negociar, en el mbito multilateral, mejores condiciones
de acceso a los mercados internacionales para los productos (bienes y servicios) de exportacin de
la Argentina. Es decir que nos encontramos en la fase inicial de las negociaciones para mejorar los
procedimientos y reglas en el comercio de servicios. Se estableci que los Estados miembros
debern presentar los pedidos de concesiones a otros miembros hasta el 30 de junio del 2002 y las
ofertas iniciales (lista de concesiones basadas en los resultados de ese intercambio de pedidos) hasta
el 31 de marzo de 2003. Es as que nuestro pas durante este ao recibir pedidos de concesiones en
servicios de parte de los principales demandantes de esta actividad, como son EE.UU, la UE,
Canad, Japn, Suiza y Australia. Pero tambin puede solicitar concesiones en sectores de inters
para nuestra industria, lo que depende de las demandas sectoriales especificas.
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G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
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Es en este escenario donde debe tener clara la estrategia negociadora frente a otros sectores. Las
listas de los pases se estructura sobre la base de 12 grandes sectores; la argentina no consolido los
doce sectores luego de concluida la Ronda Uruguay, estos nos demuestra que nuestro pas tiene
margen considerable para negociar.
En lo relacionado a un fortalecimiento de nuestro pas para desempearse en las negociaciones
internacionales, se deduce de las consultas realizadas, tanto en el sector publico, como privado, que
existe en general un marcado desconocimiento y desinters de parte del sector privado, pero
tambin se han identificados algunos sectores con claros intereses para la negociacin,
independientemente de aquellos sectores ya consolidados durante la Ronda Uruguay, estos son :
Transporte Martimo; Turismo; Sector Financiero; Educacin ;Servicios Profesionales de
Consultoras
Como hemos analizado, el rea de servicios comprende actividades con menor informacin que
respecto a los bienes y por lo tanto menor experiencia internacional. La mayor apertura relativa
mostrada por las concesiones argentinas plantea interrogantes sobre las estrategias de negociacin y
el intercambio de concesiones entre bienes y servicios. Todo ello indica la importancia de avanzar
en este campo debido al impacto que la desregulacin de servicios puede tener sobre la
competitividad de las exportaciones argentinas de bienes y en la oferta exportable de servicios.
Ante la compleja y difcil situacin de los escenarios de las negociaciones internacionales, es de
vital importancia a nivel nacional fortalecer los vnculos entre el sector publico y privado ya que a
travs de informacin obtenida por medio de encuestas y entrevistas personales con actores
involucrados en la negociacin, se ha detectado, principalmente la falta de capacitacin y
desconocimiento en el sector privado y en sector publico inconvenientes a la hora de tener que
participar activamente en las negociaciones (viajes al exterior) ausencias que tienen un alto costo
para la obtencin de resultados ventajosos para nuestro pas.
Para poder hacer frente a estos obstculos en primer lugar es necesario un fortalecimiento
institucional de los organismos gubernamentales tales como: Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, Secretaria de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin
(SAGPyA), la Secretaria de Comercio Exterior, a travs de los siguientes instrumentos:
Reestructuracin de los Organismos antes citados (SAGPyA y Secretara de Comercio
Exterior);
Personal Estable;
Capacitacin adecuada de los recursos humanos;
Fortalecimiento de las Consejeras Agrcolas;
Creacin de nuevas Consejeras Agrcolas en lugares estratgicos, como el Sudeste Asitico y
Ginebra;
Participacin del sector privado en las negociaciones en calidad de observadores.
Relevamiento adecuado de estadsticas de comercio de servicios
Identificacin de sectores con potencialidades para exportar servicios
Adems es necesario Promover y facilitar la articulacin de un debate profundo entre el sector
publico y privado, por lo que se recomienda, la creacion de un Comit Consultivo Ad Hoc de
estrategias y lineamientos para las Negociaciones Internacionales de la Repblica Argentina, con
carcter autrquico permanente e institucionalmente independiente del ejecutivo, que tenga por:
Objetivo: reunir a los representantes de diferentes sectores involucrados en el comercio exterior,
con el propsito de mejorar la competitividad y la capacidad negociadora argentinas, y la
capacitacin de los actores involucrados.

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G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Constitucin: Deber estar integrado por el sector publico competente y el sector privado
(entidades de la produccin, la industria y la comercializacin, entidades acadmicas y de
investigacin).
Alcance:
Articular y Coordinar las tareas del sector pblico y del privado en temas vinculados con la
insercin comercial de la Argentina.
Brindar Informacin, para un conocimiento acabado del alcance de los distintos acuerdos del
sistema multilateral, regional y bilateral.
Promover la capacitacin tanto del sector privado y publico en lo que hace al conocimiento de
herramientas para las negociaciones, con el fin de lograr acuerdos ventajosos y de cumplimento
efectivo para nuestro pas.
Fijar lineamientos de estrategias para su aplicacin por el Gobierno Nacional.
La coordinacin de este Comit tendra carcter pro tempore y conjunto, a cargo de funcionarios del
sector publico y privado.
Sede: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Tambin es necesario fortalecer la promocin de exportaciones de la Argentina ya que se
dispone de escasas e ineficientes herramientas, dispersas en distintos Organismos Estatales, para
ello se sugiere la creacin de un programa, nico y nacional de promocin de exportaciones a la
manera de pases exitosos en este rubro (Chile, Australia y Nueva Zelanda).

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G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4
Componente G; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs
As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.5 Componente A


LAS ESTRATEGIAS PRODUCTIVAS REGIONALES. DEBILIDADES DEL
ACTUAL TEJIDO EMPRESARIAL, SISTEMA TECNOLGICO, FINANCIERO Y
COMERCIAL DE APOYO

Resumen Ejecutivo
El trabajo tiene tres propsitos centrales: en primer lugar aportar elementos de diagnstico a
nivel provincial que permitan mejorar el nivel de informacin y comprensin del desempeo
productivo de la dcada pasada, identificar debilidades de las estructuras productivas provinciales
que impiden que un mejor desempeo econmico y competitivo, en segundo lugar, generar
elementos que faciliten el diseo y las decisiones en torno a polticas o instrumentos que atiendan a
la recomposicin de las estructuras productivas provinciales, a la reconstruccin de sus capacidades
y a la posibilidad de propiciar la creacin de nuevos emprendimientos (especialmente
agroalimentarios) de rpido potencial de crecimiento a escala nacional y con mercados
internacionales en expansin. En este sentido el estudio propone analizar las posibilidades de
desarrollar una estrategia de compeljos productivos y clusters. Finalmente, formular algunas
recomendaciones para fortalecer la puesta en marcha de estrategias regionales productivas de
mediano plazo.
Desde una visin de largo plazo, la distribucin territorial de la produccin en Argentina muestra
una sorprendente estabilidad. Por un lado, el nivel de concentracin territorial de la produccin se
ha mantenido ms o menos constante en la ltimas cinco dcadas; las cinco jurisdicciones de mayor
tamao (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Crdoba, Santa F y Mendoza) dan cuenta del
80% del producto en el ao 1953 y 78% en el 2000. Las cinco jurisdicciones mantienen, adems,
sus posiciones relativas entre s, con pequeas variaciones porcentuales que no alteran, en lo ms
mnimo, el cuadro de situacin. En el otro extremo, en el conjunto de las provincias ms pequeas
(medido en trmino de estas estimaciones de producto geogrfico) s se registran cambios
importantes de pesos relativos, y aunque esto no modifica el escenario nacional territorial. Algunos
casos con importante crecimiento de la participacin (ms que duplicaron) son Tierra del Fuego,
Neuquen, San Luis, Santa Cruz y Catamarca. Con excepcin de esta ltima provincia, cuyo
crecimiento fue posterior a 1995 en el resto de las jurisdicciones sus ganancias de participacin
corresponden a las decdas de los setenta y ochenta. Como contraposicin, varias jurisdicciones
registran disminuciones en su participacin, destacndose los casos de Chaco, Corrientes, Entre
Ros y Tucumn; cuyas prdidas relativas superan ms de medio punto porcentual.
En las provincias que registran aumentos considerables de participacin, estos incrementos
obedecen a cambios muy marcados en la estructura productiva y en la composicin de su canasta de
bienes y servicios. En todos los casos, se registran inversiones nuevas de tal magnitud que
transforman el escenario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de la produccin
territorial. Es importante rescatar el hecho que las transformaciones de envergadura del perfil
productivo provincial se gestaron a partir de acciones de nivel nacional, tanto pblicas como
privadas: se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales especficos y canalizaron
inversiones de compaas grandes nacionales o internacionales. A su turno, estos cambios
provocaron modificaciones sustantivas en el perfil de la ocupacin provincial, en los ingresos
percibidos por particulares y por el estado provincial, en la generacin de nuevas oportunidades
empresariales y de negocios y permitieron una elevacin de los estandares de vida de la poblacin
local.
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F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Las estimaciones de producto per cpita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las
disparidades territoriales. La brecha de producto per cpita interjurisdiccional se ha ampliado y este
proceso progresivo que se ha robustecido en la ltima dcada. Las cinco provincias con ms bajos
valores en 1953 tenan un promedio de un cuarto del nivel de la cinco provincias de mayor per
cpita. En el ao 2000, las cinco provincias de menores per cpita se ubican, en torno a la mitad de
la media nacioanl, pero el grupo de las cinco con mayores valores esta ahora a 5 veces de distancia.
Una consecuencia directa del dispar desempeo econmico de la ltima dcada se manifiesta en
la composicin del empleo provincial y en la evolucin del mercado de trabajo. En todos los
aglomerados urbanos provinciales, con excepcin de Formosa, Misiones (Posadas) y Tierra del
Fuego, se registr un aumento de la tasa de actividad entre el ao 1991 y el 2000, aunque se
mantienen altas disparidades provinciales. Los valores ms bajos de las tasas de actividad
corresponden a las provincias (centros urbanos tomados por la EPH) de Corrientes, Chaco, Formosa
y Santiago del Estero, que son las que a su vez exhiben los ms bajos productos per capita.
Siguiendo el patrn nacional generalizado de incremento del desempleo y de la subocupacin, los
niveles ms altos (fuera de las provincias de gran tamao) en el ao 2000 correspondan a Jujuy
(desocupacin 19.1% y subocupados 11.5%), Tucumn ( 18.4% y 12.0%), Catamarca (16.8% y
11.6%) y Corrientes (16.7% y 6.6%). Las situaciones de Jujuy y Corrientes son particularmente
graves ya que registran las mayores tasas de crecimiento de ambos indicadores entre los aos 1991
y 2000 (Jujuy, desocupacin de 3.3% en 1991 a 19.1% en el 2000 y Corrientes 4.3% en 1991 y
16.7% en el 2000).
Uno de los aspectos destacados de la evolucin de la composicin y del tipo de insercin laboral
en la mayor parte de los aglomerados ha sido la fuerte cada del empleo privado formal y estable,
registrndose, por oposicin, un aumento de la categora de trabajadores independientes y de los
niveles de informalidad e inestabilidad Algunos casos relevantes en este sentido son Formosa,
donde el empleo privado formal estable que representaba en el ao 1993 el 17.7% del total ha
descendido aun ms a solamente el 12.6%; Jujuy del 31.5% al 15.2%; Santiago del Estero, del
26.0% al 15.7%; San Juan, del 39% al 19.6%.
El peso de las actividades productivas (agropecuarias, pesca, minera e industria manufacturera)
vara considerablemente entre las estructuras de cada jurisdiccin. Slo en siete provincias, estos
sectores agregados superaban, en el ao 2000, el 30% del PBG de cada jurisdiccin (Catamarca,
Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa). El extremo opuesto lo
constituye la provincia de Formosa, donde las actividades productivas primarias y secundarias slo
generaban, en el ao 2000, alrededor del 16% del PBG, an ms bajo del 19% del ao 1993. Una
situacin muy prxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero, donde el aporte de los
sectores productivos apenas alcanzaba al 20% en el 2000, superando el 17.5% de comienzos de la
dcada.
Como se seala en el documento, una de las raices centrales de los problemas de desiguladad
relativa regional es la dimensin extremadamente pequea de los aparatos productivos en bienes
transables (al resto del pas y al exterior) de muchas provincias, que no solo genera problemas en el
mercado de trabajo sino que adems genera fuertes deseconomas de aglomeracin y
complementacin lo cal genera un clima negativo de negocios.
La distribucin geogrfica de la inversin del panel de grandes empresas tiene, como otras
dimensiones, un perfil territorialmente concentrado, aunque algo menor al del producto bruto
geogrfico; localizndose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma entre el 55% y
el 60% de la inversin, en el entorno del promedio nacional respecto del PIB, 4.7% y 4.2% del
respectivo producto geogrfico estimado para el perodo 1998-2000 en cada jurisdiccin. En
volumen de inversin, le siguen a estas dos jurisdicciones las provincias de Santa Fe y Crdoba con
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F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Prstamo BID 925/OC-AR.
Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

valores muy semejantes, promediando los 850 y 800 millones de dlares. En el tramo siguiente se
ubican las tres provincias petroleras principales, Neuqun, Santa Cruz y Chubut, con una inversin
media anual, hasta el ao 1998, cercana a 800, 650 y 500 millones por provincia respectivamente,
representando la inversin de las firmas privadas de este panel ms del 10% del producto
geogrfico de cada una de las jurisdicciones. Estas siete jurisdicciones daban cuenta del 86% de la
inversin privada de las grandes empresas radicadas en el pas, porcentaje que alcanza el 90% si se
incluye la provincia de Mendoza.
En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago del
Estero y La Rioja) slo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversin de este panel de grandes
firmas en los aos 1997 y 1999, respectivamente. La inversin media por planta o establecimiento
es inferior al milln de dlares, lo cual indica que han sido inversiones menores para este tipo de
compaas. La ausencia de proyectos de inversin significativos por parte de este panel de firmas
lderes en estas provincias no slo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto
geogrfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de la economa provincial,
sino que implica la ausencia de las externalidades que las inversiones generan, y la prdida de una
serie de impactos crticos en el proceso de desarrollo econmico competitivo (difusin de
innovacin y de prcticas y procesos productivos, limitacin de los canales informales y formales
de transferencia tecnolgica, falta de estmulo y demanda para calificacin del personal tcnico,
ausencia de un mercado de equipamiento de segunda mano, debilitamiento del tejido institucional
financiero, falta de espiritu emprendedor). En este sentido el estudio concluye que gran parte de las
provincias no resultan localizaciones atractivas para las principales y grandes empresas que operan
en Argentina.
Las exportaciones muestran, tambin, un alto nivel de concentracin geogrfica siguiendo
parcialmente el patrn territorial de la produccin En el marco de un claro estancamiento de las
exportaciones nacionales totales entre 1996 y el ao 2001, la evolucin provincial del comercio
exterior ha sido bastante desigual, mucho ms que la evolucin de los productos geogrficos,
poniendo de manifiesto no solo distintas orientaciones de mercado sino tambin problemas de
insercin externa y competitividad de los sectores transables. Las tres principales jurisdicciones en
volmenes de exportacin (Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba) daban cuenta, en los aos 19992000, de ms del 65% de las exportaciones totales argentinas de acuerdo con el origen geogrfico
de la produccin. Este porcentaje alcanza al 80% si se incluye un segundo grupo (Mendoza,
Neuqun, Santa Cruz y Chubut; jurisdicciones con exportaciones promedio superiores a 700
millones de dlares anuales).
Una conclusin que podran extraerse de los datos de comercio exterior es que, en las provincias
de menor desarrollo relativo, las nuevas inversiones orientadas a la utilizacin (puesta en valor de
mercado) de nuevos recursos naturales o a la profundizacin de la explotacin de los mismos han
tenido un efecto altamente positivo en los volmenes de exportacin provincial. Por el contrario, las
provincias que registran los niveles relativos de inversiones privadas productivas ms bajos
muestran, tambin, el resultado exportador ms pobre (Formosa, Santiago del Estero). En ese
sentido se puede argumentar que las mejoras en el desempeo econmico futuro de las provincias
ms rezagadas, en el empleo y en la calidad de vida de la poblacin provincial, estarn
indisolublemente vinculados con la puesta en marcha de nuevas actividades productivas de
considerable envergadura, tanto por los niveles relativos de inversin, complejidad tcnica y
requisitos competitivos como por el conjunto de agentes econmicos locales y extralocales que
deberan participar, por la accin pblica requerida (tanto desde el lado de los incentivos como de
los mecanismos de apoyo) y por la recalificacin de recursos humanos que ser necesaria.
A partir de alli, el estudio analiza la experiencia de complejos productivos y clusters en
diferentes contextos y revisa la experiencia internacional reciente en la promocin de
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

aglomeraciones productivas. Desde la perspectiva de la provincias con menor desarrollo relativo


seis aspectos requieren especial atencin si se adopta una estrategia de clusters:
cultura-espritu emprendedor, talentos y capacidad-dinmica empresarial, es decir agentes
econmicos, artesanos, microempresarios, productores con calificaciones emprendedoras y
conductas de riesgo productivo,
relaciones socio-culturales (relaciones interpersonales e identidad comunitaria) y marcos jurdicos
que determinen bajos costos de transaccin dentro del complejo y la existencia de arreglos
institucionales que eviten comportamientos oportunistas y discontinuidades en el proceso de
aprendizaje colectivo,
capital social e institucional regional orientado a atender las diversas necesidades del complejo
productivo en formacin (introduccin y adaptacin de tecnologas, difusin de informacin,
entrenamiento, capacitacin, formacin de recursos laborales, de provisin de servicios, etc),
disponibilidad de acceso a capital de riesgo y financiamiento de corto y mediano plazo,
infraestructuras colectivas, tanto aquellas vinculadas con romper la insularidad como aquellas
necesarias para avanzar en la conformacin de una cadena de valor con pautas de competitividad
internacional y
liderazgos empresariales locales, drivers extralocales de la trama o cadena.
Muy probablemente este ltimo elemento sea muy determinante en el caso de las regiones de
menor desarrollo relativo; la ausencia de disparadores y conductores empresariales es una barrera
irremplazable que obliga a la bsqueda y promocin de agentes externos.
La experiencia analizada pone de manifiesto que si bien la poltica pblica tiene un rol
importante en el fomento, apoyo y consolidacin de clusters, estos emergen a partir de
condiciones del ambiente econmico (desafios competitivos, ganancias de escala, presin
competitiva, espiritu y necesidades de los agentes empresariales). Tambien la literatura seala, que
si bien los complejos no son una panacea, constituyen un instrumento, una linea estrategica para
promover actividades productivas competitivas con inclusin social (tantoa a nivel empresarial
como laboral) en entornos regionales de cierta especializacin, disponibilidad de recursos naturales
y humanos. Los complejos o clusters son resultado de la accin de los empresarios y productores en
la bsqueda de mayor eficiencia. competitividad, crecimiento colectivo y mejora en la insercin
como mecanismo idneo para enfrentar la competencia en mercados ampliados. En las regiones
ms rezagadas de Argentina, una de las debilidades principales esta directamente vinculada con los
agentes econmicos participantes actuales de dichas tramas y sus capacidades de orientar
progresivamente un trayectoria de expansin.
Por tal razn, la recomendacin central de este estudio es que, a partir de la institucionalidad
privada existente junto con el conjunto de nuevos agentes atrados por la estrategia del clusters y
sus posibilidades nacionales e internacionales, la accin pblica debera concentrarse en impulsar la
consolidacin y el fortalecimiento de los nodos o ncleos crticos con capacidad de difusin y
coordinacin de cada una de las tramas de viabilidad comprobada internacional a fin ampliar y
asegurar la generacin de bienes pblicos y economas externas que permitan generar un proceso de
crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios locales. Si bien una parte de estas
acciones debera apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir sustancialmente los costos de
transaccin intratrama, la accin pblica debera orientarse selectivamente tambin a colaborar con
la institucionalidad privada a definir una estrategia de desarrollo productivo que pueda
materializarse en un conjunto de incentivos y modalidades institucionales de participacin (por
ejemplo contratos de adhesin). La idea bsica consiste en operar pblicamente sobre el complejo,
no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones
indispensables en todos los casos analizados-, atendiendo a los principales problemas planteados y
maximizando
la generacin de beneficios de aglomeracin, economas externas y
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

complementariedad entre los agentes econmicos en la bsqueda de mercados ampliados, internos


al pas o externos. Existen experiencias en varios pases y tambin en Argentina que permiten
sostener y avalar esta propuesta como mecanismo para re-crear la capacidad productiva de amplias
regiones del pas.

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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.5 Componente B


LAS ESTRATEGIAS COMERCIALES Y PRODUCTIVAS EN EL MERCOSUR

Resumen Ejecutivo
El objetivo del presente informe es el de analizar el estado actual de situacin del Mercosur, en
sus aspectos comerciales y productivos, para los casos particulares de Argentina y Brasil.
Trabajando con informacin proveniente de organismos oficiales nacionales, regionales e
internacionales- se ha procedido a un anlisis de la evolucin de las relaciones comerciales entre los
dos principales socios del Mercosur en la dcada del noventa. Tambien se ha determinado, para el
ao 2000, la situacin comercial entre ambos pases, en cunto a los productos que intercambian y
sus niveles de penetracin dentro de sus respectivos mercados. Por ltimo, han sido relevados los
principales instrumentos de promocin productiva y comercial puestos a disposicin por las
organismos pblicos argentinos y brasileoss correspondientes (ministerios, secretaras, organismos
mixtos, etc.).
Al trmino del estudio, se ha podido realizar un diagnstico para cada uno de los aspectos que
abarcan el proceso de integracin desde el punto de vista comercial y productivo (sectores con
potenciales de integracin, sistemas promocionales, inversiones, infraestructura, etc.). Gracias a
dichas conclusiones, se han formulado para cada uno de esos aspectos- una serie de propuestas,
destinadas a asegurar la continuidad del Mercosur como un factor de creciemiento y desarrollo para
los Estados Parte y para la regin.
As como el proceso de asociacin con Brasil en la dcada del ochenta, el Mercosur ha sido en
los noventa- tal vez la nica poltica estratgica adoptada por Argentina desde la reinstauracin de
la democracia.
En trminos econmicoscomerciales, esta estrategia signific para la economa Argentina un
aumento de su comercio exterior, un proceso de reestructuracin y especializacin de su aparato
productivo (a partir de una complementacin creciente de las industrias de los principales socios del
acuerdo) con ganancias de productividad y competitividad y un factor de atraccin muy importante
para la captacin de inversin extranjera directa (IED) a partir de lo que significaba la conformacin
de un mercado ampliado tericamente sin restricciones. Es importante recordar que el proceso de
integracin de los pases del Cono Sur se inicia luego de superada la etapa de la liberalizacin de los
mercados financieros durante la crisis de los ochenta y la superacin de la crisis de la deuda externa.
Esto permiti a los pases de la regin volver a recibir un flujo muy importante de capitales
privados. Estos generaron un nuevo ciclo de crecimiento econmico y que se vio reflejado en los
dficit de las balanzas comerciales de Brasil y de la Argentina.
Mientras que las exportaciones argentinas al Mercosur se incrementaron durante la dcada del
noventa un 355%, sus exportaciones globales lo hicieron un 113%. Es significa que el Mercosur
explic el 46,7% del crecimiento de las exportaciones totales y, en materia de comercio global
exportaciones e importaciones- explic el 36,8% del crecimiento del comercio. El Mercosur, como
proceso de integracin, se desarroll en un contexto de apertura comercial irrestricta y fue funcional
a este. A las caractersticas citadas en los prrafos anteriores se suma la velocidad del proceso de
integracin -algo indito en la experiencia internacional de este tipo de procesos- sin que se creen
mecanismos e institucionalidades que contemplaran y administraran las asimetras existentes en
trminos de escala productiva as como de incentivos polticas activas entre los principales socios
del acuerdo. Esta ausencia de institucionalidad, en el sentido de alguna instancia supranacional de
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E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
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coordinacin, fue un factor clave en la no resolucin de los desajustes y desequilibrios que todo
proceso de integracin genera.
Los rendimientos que ha producido el Mercosur en especial para la Argentina- parecen haber
entrado en declinacin. Como dato, las exportaciones intrazona del bloque, que representaban el 9%
del total exportado en 1990, pasaron a representar el 20% en 1995 y hasta, el ao 2000, este
porcentaje se ha mantenido. Si lo vemos desde el lado de las exportaciones argentinas al Mercosur,
estas no han podido superar el 35% de sus exportaciones globales. La ganancia de comercio se
dio claramente en la primera mitad de los noventa.
Como potenciales factores explicativos a analizar, pueden sealarse la ausencia de una nueva
agenda en la relacin con Brasil -que introduzca nuevas temticas tendientes a profundizar el
proceso de integracin- la no resolucin de viejas controversias existentes, la dificultad para
construir nuevas competitividades que generen comercio nuevo, el bajo grado de internalizacin
de las normas acordadas apenas superior al 30%-, la aparicin de cuestionamientos al Mercosur
como unin aduanera dada las perforaciones que ha tenido el arancel externo comn- y el
surgimiento de nuevos escenarios de negociacin comercial con otros acuerdos regionales de
comercio (ALCA y la Unin Europea) en que se encuentra involucrada la regin y el bloque. Sin
lugar a dudas, los problemas comerciales bilaterales entre Brasil y la Argentina surgidos a partir de
la devaluacin del real en enero del ao 1999, comenz a generar un espacio de debate en torno a la
viabilidad del Mercosur. Incluso se comenz a hablar de la necesidad de un relanzamiento, una
recreacin o de una nueva agenda de negociacin.
Sin embargo, desde el ao 1999 hasta ahora, esto no dej de ser una discusin terica. Los
procesos electorales, la crisis econmica de la regin as como la aparicin de nuevos escenarios de
negociacin fueron llevando a que el Mercosur fuera perdiendo importancia en la agenda de las
polticas nacionales de los pases que lo conforman.
A ello contribuy en forma especial la coexistencia, durante los ltimos aos del acuerdo, de
sistemas cambiarios contradictorios entre los dos principales socios del acuerdo. Esto imposibilit
el abordaje de las cuestiones vinculadas a las complementariedades de los aparatos productivos as
como tampoco la definicin de estrategias comerciales comunes respecto de terceros mercados.
Muy por el contrario, las asimetras macroeconmicas-cambiarias, sumado al desmantelamiento
acelerado de las barreras arancelarias al comercio, llev a que los esfuerzos de negociacin en
materia comercial y negociaciones se concentrara fundamentalmente en poder resolver los
desequilibrios comerciales que se produca en el comercio intrazona.
Sin embargo, el cambio de poltica macroeconmica y en especial la alteracin de la poltica
cambiaria en Argentina pueden significar una potenciacin y recreacin del Mercosur, al
desaparecer uno de los factores que ms dificultades generaba a la hora acordar una nueva agenda
de polticas para el bloque. El nuevo cuadro de precios relativos permite resolver ms fcilmente las
disputas comerciales aun pendientes y profundizar el nivel de internalizacin de las normas, as
como la eliminacin de obstculos al comercio an existentes.
En este nuevo marco, uno de los primeros aspectos que aborda este Informe es el de establecer
que tanto para la Argentina como para Brasil- el Mercosur objetivamente puede significar an
importantes ganancias de comercio. Estas ganancias podran ser mucho mayores que las que
prometen otras negociaciones comerciales. Hoy, las exportaciones argentinas tan solo representan el
12,3% del total de las importaciones brasileas y si tomamos los primeros 400 productos de
exportacin de Argentina a Brasil que constituyen el 95% de las exportaciones argentinas a ese
mercado. Estas absorben solo el 24% de lo que Brasil importa globalmente de estos productos. Esto
claramente es un indicio de que el Mercosur debera seguir siendo nuestra prioridad comercial en
especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado.
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E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
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de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

La definicin de estrategias comerciales y productivas nacionales para el Mercosur supone el


abordaje del estado de situacin del proceso de negociacin y de, manera especial, de los grados de
libertad disponibles. Una premisa seguida en el presente Informe es la de proponer para cada nivel
de poltica pblica que hacen a la conformacin de una estrategia productiva y comercial
recomendaciones y propuestas, siguiendo el principio de no afectar los activos de negociacin
alcanzados.
A nuestro entender, cualquier accin que signifique revisar estos activos de negociacin, lejos de
contribuir a la formulacin de estrategias, terminaran debilitando al propio proceso de integracin,
anulando la mejor iniciativa comercial o productiva que se pretenda implementar. Afectar la marca
Mercosur a su vez debilita al bloque en relacin con los diferentes escenarios de negociacin hoy en
curso.
Entre los aspectos abordados en el presente Informe figuran la poltica comercial, la poltica
productiva y la poltica de inversiones realizndose recomendaciones de acciones para cada uno de
ellas en funcin de las actividades establecidas para este componente. Asimismo, en cada caso, se
analiza el nivel de la ingeniera institucional disponible y se efectan recomendaciones en torno a
las modificaciones que a nuestro entender deben encararse.
A nivel del anlisis de la poltica comercial, esta fue analizada en trminos de los aspectos
referido a: la promocin comercial, la poltica de negociacin en el Mercosur y la poltica de
comercio exterior, entendiendo por esta ltima el manejo y administracin de los instrumentos de
comercio exterior. En la promocin comercial, las principales debilidades detectadas se vinculan a
la escasez presupuestaria y de recursos humanos calificados, la inexistencia de un sistema nacional
de promocin comercial (que subordine al mismo tanto las acciones de promocin comercial que se
realizan desde el Estado Nacional como las que realizan las Provincias, Regiones y Municipios), el
mantenimiento de superposiciones en algunas tareas de promocin entre la Fundacin Exportar con
otras reas del Poder Ejecutivo, la escasa coordinacin con los restantes Estados Parte del Mercosur
tendiente a la conformacin futura de un sistema de promocin comercial conjunto.
De lo sealado surge la necesidad de la conformacin de un nico Sistema Nacional de
Promocin Comercial, en el cual se establezca las prioridades de promocin comercial a ser
desarrolladas en el ao y se definan a partir de las mismas las acciones de promocin que sern
desarrolladas por el Estado Nacional, por las regiones, por las provincias as como por los
municipios. En cuanto al establecimiento de instancias de coordinacin dentro del Mercosur
tendiente a conformar un sistema de promocin comercial Mercosur, se recomienda la adopcin de
algunos programas que tiene Brasil, que cuenta con un sistema de promocin ms articulado y no
una mera sumatoria de iniciativas.
A nivel de las negociaciones en el Mercosur, queda en evidencia que, luego de los acuerdos de
Ouro Preto, ha sido difcil generar una nueva agenda de temas de negociacin que permitiera su
profundizacin. El Informe seala que el mejor contexto de negociacin alcanzado a partir del
abandono de la rgimen de convertibilidad requiere de un plan de profundizacin del proceso de
integracin que aborde de manera simultnea tres objetivos centrales: 1) la creacin de nuevos
activos de negociacin que ayuden a consolidar el proceso de integracin, 2) la preservacin de los
activos de negociacin alcanzados y 3) la reparacin de determinados activos de negociacin que se
han visto afectados durante los ltimos aos a partir de haberse permitido un conjunto de
excepciones unilateralidades a nivel del arancel externo comn que han perforado notablemente
la unin aduanera. A tal efecto se identificaron los temas en los cuales debera concentrarse el
esfuerzo de negociacin y se establecen recomendaciones a ser adoptadas para cada uno de ellos.
Las Perforaciones a la Unin Aduanera, la falta de internalizacin de normas acordadas, el
estancamiento de las negociaciones tcnicas, el fortalecimiento de la coordinacin nacional en la
negociacin, el tratamiento de algunas controversias histricas y los temas estructurales constituyen
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E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
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los aspectos mas importantes y se establecen iniciativas de poltica para cada uno de ellos. En lo que
atae a los instrumentos de comercio exterior, se seala que los mismos se han visto restringidos
por dos factores. En primer lugar, el disciplinamiento en relacin con las normas multilaterales ha
restringido la aplicacin de nuevos instrumentos de comercio exterior, as como los grados de
libertad de los instrumentos an permitidos. En segundo lugar, el propio proceso de integracin del
Mercosur ha llevado a una limitacin muy precisa de los instrumentos de comercio exterior
disponibles que cada Estado Parte puede manejar autnomamente.
El trabajo identifica qu tareas de armonizacin con Brasil pueden ser llevadas adelante que
pueden mejorar la eficacia de los instrumentos nacionales. Asimismo, se recomienda de manera
puntual en qu resulta oportuno tratar de iniciar un proceso de renegociacin de algunos activos de
negociacin ya alcanzados.
En lo que hace a las polticas productivas, el Informe aborda el tema tomando en consideracin
cuatro dimensiones de anlisis: 1) el anlisis de los instrumentos de poltica productiva hoy
existentes, 2) las polticas de reconversin que son posibles desarrollar para los sectores afectados
por el proceso de integracin econmica , 3) las polticas dirigidas a los sectores que conforman lo
que se denomina como nueva economa tal es el caso del software, las tecnologas de la
informacin y la biotecnologa, 4) las polticas de innovacin productiva y cientficas tecnolgicas
aplicadas al tejido productivo. Para cada caso se efectan una comparacin con el desenvolvimiento
de Brasil. Se determinan adems esquemas posibles de armonizacin o complementacin entre las
mismas, tendiente al objetivo de homogeneizar polticas, objetivos e instrumentos.
Una de las conclusiones de esta parte del Informe es que, a nivel nacional, las polticas
productivas que se encuentran vigentes constituyen componentes de las polticas productivas que
rigieron durante lo noventa, que fue un perodo de carencia de acciones e instrumentos proactivos.
Los instrumentos que existieron tenan por objeto compensar las asimetras macroeconmicas y
cambiarias. Queda en evidencia que la ausencia de un sistema articulado de instrumentos de poltica
productiva a nivel nacional constituye el primer obstculo a los efectos de alcanzar consensos de
polticas productivas en el Mercosur.
A nivel de recomendacin, se analizan los instrumentos o polticas activas de aplicacin en Brasil
que pueden ir adaptndose para su aplicacin local, con el objeto de ir paulatinamente
mercosurizando las estrategias productivas. Se establece en el Informe la ausencia de un marco
normativo de desarrollo regional que ponga especial nfasis en las regiones de menor desarrollo
relativo y se establecen qu criterios deben ser tenidos en cuenta al momento del diseo de un
marco promocional de manera que el mismo no pueda ser recurrible a nivel de la Organizacin
Mundial de Comercio. En este sentido, se aconseja la aplicacin de instrumentos de tipo general y
donde no existe una relacin directa entre el subsidio o subvencin y la actividad productiva o
exportadora beneficiaria del mismo. En base a este criterio, el Informe recomienda la adopcin de
polticas proactivas ms direccionadas al fomento de la investigacin y el desarrollo, as como al
relacionamiento de la produccin con el sistema cientfico tecnolgico nacional.
En cuanto al tema poltica econmica, en el Informe se analiza los grandes elementos a tener en
cuenta a la hora del anlisis de las dos mayores economas del Mercosur. Para ello, se toma como
punto de vista del estudio, las necesidades que tienen ambos pases de las mismas estrategias
productivas y comerciales que se adopten. Se hacen asimismo recomendaciones sobre los aspectos
bsicos de coordinacin macroeconmica que deberan alcanzarse, en especial entre Argentina y
Brasil.
Finalmente el Informe aborda el tema de los incentivos a la inversin dado que, si bien no forma
parte de las actividades prefijadas en el componente, hacen a la constitucin de una estrategia
comercial y productiva nacional. Para el caso argentino, el flujo de IED fue favorecido por el
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E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

contexto internacional y entre otros varios factores- el tamao y dinamismo que evidenci el
mercado interno a partir de la estabilizacin econmica y las reformas estructurales lanzadas
durante la dcada del noventa. No obstante, este proceso tuvo sus lmites en cunto su solidez en el
tiempo y los sectores que se vieron beneficiados en el proceso.
Tras un anlisis del marco internacional que favoreci el flujo de IED en la regin (normas
internacionales, acuerdos regionales, sistemas de incentivos), el Informe presenta una descripcin
de los componentes que seran necesarios para una estrategia de promocin de inversiones, que
aborde aspectos institucionales y macroeconmicos, aspectos estructurales vinculados a la
infraestructura de transporte y los esquemas de incentivos y de promocin de las IED.
Por ltimo, el informe esta acompaado por un extenso anexo estadstico que incluye el estudio
sobre la base de las cifras del ao 2000-, la lista de los 400 primeros productos (por posicin
arancelaria a ocho dgitos) de exportacin de la Argentina a Brasil y los 400 primeros productos de
exportacin de Brasil a la Argentina. Del anlisis, clasificacin y seleccin de los productos
estudiados, se sacan conclusiones notables en cuanto a los potenciales de creacin de comercio an
existentes entre ambas partes. En este sentido, se identifican los factores que deben ser abordados a
los efectos de crear las condiciones para que este comercio potencial a crear pueda concretarse.
Aspectos tales como las carencias en infraestructura de transporte, la ausencia de un sistema
inteligente de promocin comercial en las regiones de Brasil de la oferta exportable argentina, la
necesidad de alcanzar aumentos significativos de las capacidades instaladas de los sectores ya
exportadores y la necesidad de dar prioridad al sistema innovativo nacional en lo que hace a su
efecto sobre la produccin de bienes cientficos tecnolgicos son algunos de los desafos que
supone alcanzar una mayor ganancia de comercio para Argentina dentro del Mercosur.

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E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente
B; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud
de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.5 Componente C


EL AMBIENTE DE NEGOCIOS PARA LA LOCALIZACIN Y EL CRECIMIENTO
DE LAS ACTIVIDADES ECONMICAS

Resumen Ejecutivo
La definicin de un patrn para el entorno de negocios
En los ltimos diez aos ha habido un reconocimiento creciente en cuanto a la importancia del
entorno de negocios para la inversin y el desarrollo local. Bajo las nuevas condiciones objetivas
que se fueron desarrollando desde los 80 en los pases de alto grado de desarrollo y en los 90 en los
pases en desarrollo, con mercados comerciales y financieros ms abiertos que en el pasado y
arreglos comerciales regionales superponindose a la regla multilateral de nacin ms favorecida,
las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener ms
relevancia que en el pasado.
En este estudio se han presentado distintas aproximaciones al anlisis del desarrollo local que
incluyen desde los elementos ms reciente de la geografa econmica hasta las versiones ms
tradicionales de la economa industrial para identificar la importancia del entorno o clima de
negocios y cules de sus elementos constituyen una condicin necesaria para el crecimiento. Las
variables que integran el entorno de negocios derivadas de los anteriores enfoques se presentan en
la siguiente Tabla, postulndose la importancia de cada una segn el tipo de localizacin regional a
la que se refiera (nacional o federal y provincial o local). Esta lista se presenta en la Tabla siguiente.
Cabe insistir aqu en cuanto a la definicin restringida del entorno de negocios a la rbita de las
polticas pblicas y del buen gobierno (caractersticas que definen la habilidad de un estado para
proveer las reglas e instituciones que sostengan el crecimiento y reduzcan la pobreza en la
consecucin del desarrollo).
COMPONENTES DEL ENTORNO DE NEGOCIOS EN EL DESARROLLO LOCAL PARA
EL CASO ARGENTINO
NIVEL DE APLICACIN
COMPONENTES
Institucionales

NACIONAL O FEDERAL
LOCAL
Constitucin Nacional
Constitucin Provincial
Cdigos de fondo (civil, Legislacin
tributaria
comercial, penal)
provincial
Delegacin de potestades
Legislacin tributaria general
tributarias en los distintos
niveles de gobierno

Promocin sectorial y regional


Regulacin de la competencia
Regulacin
de
servicios
Polticas y regulaciones
pblicos
microeconmicas
Normas de calidad y sanidad
de los productos
Conservacin de recursos

Promocin sectorial provincial


Regulacin
de
servicios
pblicos provinciales
Regulaciones ambientales
Regulaciones
urbanas
de
zonificacin
Habilitacin y permisos de

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COMPONENTES DEL ENTORNO DE NEGOCIOS EN EL DESARROLLO LOCAL PARA


EL CASO ARGENTINO
NIVEL DE APLICACIN
COMPONENTES
NACIONAL O FEDERAL
naturales

LOCAL
establecimientos y actividades
Regulaciones sectoriales y de
conservacin
de
recursos
naturales

Regulacin y financiamiento
de la oferta educativa (incluida
Regulacin del mercado de la universitaria)
Asistencia
y
promocin
trabajo
Componentes que influyen
cientfico-tecnolgica
Regulacin
del
mercado
en
la
aglomeracin
Provisin de infraestructura
financiero
econmica
local
Regulaciones del transporte
Provisin de infraestructura de
Provisin de infraestructura
informacin y comunicaciones
Agencias de promocin, facilitacin y
coordinacin para los negocios

Otros componentes

Seguridad jurdica
Estabilidad de las normas
Coordinacin de polticas
tributarias
Coordinacin de polticas
microeconmicas
Coordinacin
de
infraestructura

Estabilidad de las normas


Oportunismo del Estado
Captura de agencias locales y
costos de corrupcin

Recomendaciones que surgen de los estudios de caso:


Los casos seleccionados han dado la oportunidad de cubrir los aspectos centrales del patrn
anterior en cuanto a su relevancia para la experiencia argentina.
As, en el caso de los problemas del desarrollo local y la localizacin industrial, la comparacin
entre Pilar y La Plata permite hacer recomendaciones sobre los aspectos de la coordinacin en la
provisin de infraestructura y su administracin y sobre el diseo fiscal por jurisdiccin. En efecto,
las dos recomendaciones ms importantes derivadas de este caso se refieren a la programacin de la
infraestructura en la Argentina y a la coordinacin provincial-municipal, que en el caso de la
provincia de Buenos Aires en su relacin con el RMBA adquiere dimensiones particulares por la
importancia y complejidad econmica de la regin metropolitana.
La infraestructura es un componente importante para el crecimiento econmico, pues no slo
provee servicios directos, sino que tambin posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye
costos de produccin, aumenta la productividad de los insumos, permite el acceso a nuevos
mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversin pblica en infraestructura no deben
variar con la coyuntura sino con la rentabilidad social de las inversiones pblicas y la marcha
tendencial de la economa (determinada por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). La
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M. Cristini y A.Viglione; El ambiente de negocios para ...; Estudio 1.EG.33.5 Componente C; Prstamo BID
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

inversin en infraestructura est bsicamente vinculada con la tasa de inters de largo plazo, por su
carcter fuertemente intertemporal, lo que implica que las fases del ciclo econmico no son una
buena razn para reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser
protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscales de
funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La nica
variable relevante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de inters. Adems, el gasto pblico en
infraestructura conlleva un tiempo de evaluacin, decisin y licitacin, que lo vuelve poco apto para
adaptarse a fluctuaciones cclicas.
El tema del federalismo fiscal est en el centro del debate actual en la Argentina y la discusin de
los temas fiscales se incluye en otros captulos de este estudio, por lo que cabe circunscribirse aqu a
los aspectos del buen gobierno municipal. En los 90 el nivel de descentralizacin del Estado ha
avanzado sustancialmente derivndose responsabilidades a los municipios, a su vez su margen de
maniobra ha aumentado por el aumento de la coparticipacin provincial y su capacidad de
aplicacin discrecional de tasas. En general, las finanzas municipales han evolucionado pobremente
y el empleo municipal se ha utilizado como paliativo de la falta de empleo privado. Las
administraciones municipales han perdido parte de sus planteles tcnicos, sobre todo los
correspondientes a la funcin de planificacin urbana a la vez que abandonaron la obra pblica por
otras urgencias. La ausencia de mecanismos de control del pblico sobre los gastos municipales ha
dado lugar a falta de eficiencia y transparencia. En este nivel de gobierno, en contraste, es ms
sencillo aplicar reglas de buen gobierno debido a la relacin ms directa del vecino con su
administracin. Algunas de estas reglas muy bsicas se refieren a la aprobacin y publicacin de un
programa plurianual de obras pblicas; la realizacin de concursos con resultados pblicos y el
establecimiento de una carrera burocrtica dentro de la administracin; la profesionalizacin de sus
cuadros de personal y la publicacin peridica de informacin sencilla pero con suficiente grado de
detalle de los recursos, gastos y endeudamiento del municipio. En casos de poltica que impliquen
cambios importantes dentro del municipio sera til recurrir a la consulta directa y prever para el
futuro que los mecanismos burocrticos permitan cada vez una mayor participacin directa en este
nivel con limitacin de las atribuciones del Consejo Deliberante y del Ejecutivo Municipal.
En el caso de la pesca, una explotacin de un recurso natural renovable sujeto a depredacin, la
remocin de obstculos y la mejora del entorno de negocios se centra bsicamente en la puesta en
marcha de la Ley Federal de Pesca. Con ese cambio institucional los dems problemas se vuelven
accesorios y manejables por una administracin suficientemente coordinada. El Consejo Federal
Pesquero puede operar como un organismo coordinador. Los gobiernos municipales deberan
participar elaborando los planes de reestructuracin convenientes para que el ajuste sectorial no
afecte a los sectores menos capaces de absorberlo, en particular los correspondientes al trabajo de
menor calificacin. Para ello deberan coordinarse algunos fondos locales de reconversin y
compensacin.
En el caso de la minera, un recurso no renovable, con la sancin de un nuevo marco normativo
en 1993, la actividad minera cambi notablemente de perfil en la Argentina, incorporndose la
minera metalfera, casi inexistente a esa fecha. De este modo, la produccin de minerales
metalferos pas de representar menos del 20% del VBP del sector en 1990 a ms del 60% en el
2000.
El sector analizado ofrece garantas en materia de tenencia minera, dentro de un marco legal
nacional y provincial completo y con reglas de juego explcitas para los inversores al momento de
decidir llevar adelante un proyecto de inversin. La legislacin nacional, a la cual adhirieron las
provincias analizadas, dispone de una serie de incentivos a la exploracin y explotacin muy
significativos. Para acceder a los mismos las compaas se inscriben en el Registro de Inversiones
Mineras, con lo cual ante la presentacin de un proyecto ante el Registro se transforman en
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beneficiarias del sistema que garantiza la estabilidad fiscal, las exenciones impositivas, incluidas las
aduaneras.
Las leyes sobre inversiones mineras sancionadas a partir de 1993 y los cdigos de
procedimientos provinciales representaron un muy importante avance respecto de la situacin
existente hasta fines de los ochenta. Las reformas de principios de los noventa introdujeron
incentivos nacionales, provinciales y municipales a la exploracin y la explotacin de yacimientos
mineros, inclusive tratados internacionales para los yacimientos ubicados en fronteras. Todos estos
incentivos econmicos introducidos, junto a la abundancia posible de recursos mineros, de nada
servirn de no existir amplias garantas en materia de seguridad jurdica. La Ley 24585 de
Proteccin Ambiental estableci las obligaciones de las explotaciones mineras (proyecto en
ejecucin) en materia ambiental. A travs de la citada ley se homogeneizaron las normas
ambientales requeridas a los emprendimientos mineros en todo el territorio nacional. Ello determin
a una normativa nica a nivel nacional, lo cual representa un significativo avance respecto a otros
pases.
Existen otros componentes relevantes al momento de decidir una inversin. Entre estos
componentes se encuentran, dentro de los principales, la provisin de infraestructura. Dentro del
concepto de infraestructura se incluye la provisin de insumos locales (p.e. electricidad, gas y agua)
para el desarrollo del proyecto, el transporte (ferroviario y carretero) y la operatoria de puertos. Las
medidas de poltica econmica dispuestas a principios del 2002 determinaron un cambio en los
contratos originalmente firmados entre el gobierno nacional y empresas concesionadas. A
comienzos del 2003 no se haba iniciado la renegociacin de estos contratos ni de la tarifa. Ello
perjudica a los proyectos mineros en la determinacin del abastecimiento de esos servicios a largo
plazo, especialmente si se tiene en cuenta que un proyecto de explotacin minera presenta una vida
mnima de 10/12 aos.
Dada la existencia del marco normativo nacional, con adhesin provincial, el resto de los
problemas se circunscriben a los sectores abastecedores de insumos a esta actividad (que necesita de
una definicin de poltica nacional) y a los problemas de una administracin de la inversin en
infraestructura coordinada entre los niveles de gobierno nacional y provincial. De esta forma, se
aprecia que los cambios necesarios para el desarrollo minero se encuentran concentrados
principalmente a nivel del gobierno central ms que a nivel provincial. Los casos analizados de la
actividad turstica correspondieron a los de la Provincia de Salta y al del rea de Puerto Madryn
Pennsula de Valds. Ambos representan actividades centradas en los recursos naturales e histricos
como atractivos.
Esta caracterstica determina que la infraestructura ofrecida (hoteles, restaurantes, agencias de
turismo, vas de comunicacin, mano de obra, etc.) sea un complemento necesario para la actividad.
En mayor o menor medida la infraestructura genera economas de red y, de esta forma, se generan
fenmenos de aglomeracin muy marcados. Es as que debido a esta notable complementariedad,
un restaurante genera mayores beneficios en una localidad donde hay ms hoteles y viceversa. Una
situacin similar en cuanto a las externalidades que conlleva se plantea cuando se hace necesario
preservar el recurso: la caracterstica de un bien de propiedad comn obliga a la coordinacin en el
cuidado del mismo. Esto justifica generalmente la intervencin del gobierno. El mismo tratamiento
exige la publicidad del atractivo turstico, dado que el gasto en promocin no es apropiable por las
empresas radicadas, lo que genera externalidades entre los participantes de la actividad.
En el rea de influencia de Pennsula de Valds Puerto Madryn pueden destacarse como
polticas distintivas una regulacin exigente con el cuidado del medio ambiente, con participacin
del sector privado (cabe sealar que una parte importante de la fauna y flora de la regin se
encuentra en propiedades privadas) a travs de figuras jurdicas tales como el de custodio rural o
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de reas protegidas y la inversin en educacin y capacitacin a nivel universitario y terciario5.


En cambio, no se detect que la poltica gubernamental fuera tan importante en el estmulo a la
creacin de infraestructura privada (hoteles) y a la publicidad y promocin (como en el caso de
Salta). Se estima que el nmero de visitantes al reas se encuentra entre los 100 y 150 mil visitantes
al ao, siendo el 15% extranjeros, con una estacionalidad muy marcada en los meses de enero y
febrero (los dos primeros meses representan el 52% de los visitantes anuales). La oferta hotelera y
para-hotelera (incluyendo albergues) se compone de 2900 plazas, 2600 plazas de camping y 5000
plazas de alquiler temporario. Resulta notable la proporcionalmente menor cantidad de oferta
permanente, explicado en parte por las dificultades climticas en los meses invernales.
En el caso de la provincia de Salta, se ha detectado que la estrategia de las polticas
gubernamentales se ha centrado en una fuerte poltica de promocin de la marca Salta a travs de
la publicidad por medios masivos de comunicacin, el incentivo a la construccin de nueva oferta
hotelera a travs de estmulos fiscales y financieros (desgravaciones y diferimientos impositivos y
el financiamiento a travs del Fondo Provincial de Inversiones) y de la necesaria inversin del
sector pblico en infraestructura bsica. Se estima que a la provincia de Salta arriban medio milln
de turistas por ao, 30% de extranjeros, con una fuerte estacionalidad en julio y en Semana Santa,
aunque en los dos ltimos aos se ha observado una mayor afluencia del turismo en verano. La
provincia cuenta con 9175 plazas hoteleras y para-hoteleras y ms de 15600 si se consideran los
establecimientos colectivos (principalmente campings). A partir de la inversin hotelera en los
ltimos aos, la composicin de hoteles de media y alta categora ha tendido a aumentar (el 57% de
las plazas creadas en el perodo 1997-2002 correspondi a hoteles de 3 estrellas o ms).

Esta fuerte poltica de educacin y capacitacin tambin existe en la provincia de Salta aunque parece existir un mayor nfasis en este
caso.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA DE AUTOPARTES

Resumen Ejecutivo
La industria automotriz y autopartista argentina, tiene sus inicios en la dcada del treinta. A partir
de entonces, y hasta 1954 el sector se limit al armado de partes y carroceras, la mayora de ellas
introducidas desde el exterior, y a una creciente fabricacin de repuestos y partes. Es a partir de
1952, en que el IAME (Industrias Aeronuticas y Mecnicas del Estado) comienza a sistematizar
esfuerzos para crear mecanismos de comercializacin de vehculos producidos en serie. Sin
embargo, el final de la dcada del 80 encuentra que la produccin de la industria automotriz haba
cado durante quince aos a una tasa anual acumulativa del 6 por ciento, dedicndose casi en su
totalidad a satisfacer el mercado interno, con alto grado de integracin vertical y muy alejada de los
patrones internacionales de productividad internacional.
Hacia 1992, la industria autopartista local estaba compuesta de aproximadamente 500 empresas,
distribuidas geogrficamente en el Gran Buenos Aires (50%), Crdoba (21%), Santa Fe (12%) y
Capital Federal (10%), con radicaciones en San Luis, San Juan, La Rioja y Tierra del Fuego. En ese
momento, se estimaba que slo la mitad de ellas se encontraba en condiciones econmicas y
tecnolgicas para enfrentar el nuevo escenario instalado por el rgimen automotriz, tendiente a una
mayor competencia y apertura comercial, en un contexto de estabilizacin y apertura
macroeconmica y paridad cambiaria fija con el dlar.
En el plano internacional, la industria automotriz se encontraba ante un cambio sustantivo en su
modo organizacional: los mtodos tradicionales fordistas cedan terreno ante los nuevos
conceptos toyotistas de organizacin, dando fin a la produccin en masa tal como fue conocida
hasta los aos 70, para dar paso a un sistema en donde la flexibilidad es una caracterstica central
tanto de los procesos como de las organizaciones, y la calidad y la velocidad son factores
determinantes en la puja competitiva. A diferencia de los mtodos "fordistas", basados en la mano
de obra no especializada, grandes escalas, y un elevado grado de especializacin por planta, la
propuesta de los sistemas "toyotistas" requeran una visin diferente: el esquema just in time (JIT)
de entrega, la automacin flexible, la polivalencia laboral, y un estrechamiento de las relaciones con
los proveedores.
Simultneamente a los cambios introducidos en el mbito internacional y a las nuevas reglas de
juego en el orden domstico, se dio la constitucin del Mercosur como regin de libre comercio.
Este hecho, abri la posibilidad de diversificar mercados a todos los sectores a cambio de mayor
presin competitiva.
Frente a este nuevo contexto local e internacional, las firmas autopartistas argentinas enfrentaron
esta etapa con el desafo de mejorar aspectos organizacionales, tcnicos y administrativos de sus
plantas, a fin de elevar su competitividad a travs de mejoras de productividad. Para ello, y
amparadas en un contexto de precios estables y previsibles, abrieron paso a una estrategia de
relaciones horizontales de provisin, desintegrando verticalmente procesos productivos que
antiguamente se realizaban puertas adentro.
Entre los principales cambios identificados en la relacin terminal-proveedor, se destacan: (i) la
mayor responsabilidad de los proveedores en el diseo, (ii) una fuerte tendencia a la fabricacin de
subconjuntos en lugar de componentes individuales y (iii) mayor participacin de las terminales en
los sistemas de produccin y calidad de los proveedores. Como consecuencia, el porcentaje de
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D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.

componentes que las terminales adquieren de firmas autopartistas es mayor que en dcadas
anteriores, cuando se fabricaban al interior de sus propias plantas. El sector ha evidenciado cambios
sustanciales en trminos de relaciones verticales entre proveedores y clientes, los requerimientos de
las terminales respecto al nivel de calidad han aumentado, como tambin se intensificaron los
esfuerzos en la incorporacin de tecnologas y cambios de modelos, al tiempo que aument la
tercerizacin. Todo ello, impuls una importante reestructuracin del sector autopartista, que
incluy una inversin significativa basada en la instalacin de proveedores mundiales acompaando
el desarrollo de las terminales (Global Sourcing).
En enero de 2002, y con el abandono del rgimen cambiario de Convertibilidad y la instauracin
de un rgimen flotante de tipo de cambio, la economa argentina ha comenzado a transitar por un
camino opuesto al transcurrido en la dcada anterior. Asimismo, la salida de la Convertibilidad
estuvo acompaada de una crisis profunda del sistema financiero caracterizada por congelamiento
de depsitos, suspensin en las cadenas de pagos y financiamiento entre los distintos actores de la
economa, aumentando el grado de incertidumbre sobre el futuro, condicionando la estructura de los
contratos vigentes entre clientes y proveedores.
Este nuevo marco macroeconmico provoc en principio un alza de precios, explicado
fundamentalmente por el alto grado de componentes e insumos importados requeridos por la
industria local, producidos anteriormente en el mercado local y sustituido durante la convertibilidad.
A partir de este nuevo escenario, el objetivo principal del presente trabajo es investigar los cambios
en estrategias y percepciones empresarias al interior del sector autopartista, focalizndose en tres
subsectores: la produccin de asientos, la fabricacin y proceso de estampado, y la produccin de
cajas de direccin. El enfoque utilizado se basa en la literatura sobre costos de transaccin,
estructura de contratos y procesos de integracin vertical.
En esta lnea, el concepto de firma y su relacin con el mercado tiene como cita obligada al
trabajo pionero de Coase (1937). En l se presenta a la firma como unidad funcional, establecida
con el fin de minimizar no slo los costos de produccin, sino tambin aquellos asociados con las
transacciones de bienes y servicios necesarios para desarrollar el proceso productivo. De este modo,
la firma es vista como un nexo de contratos, capaz de identificar el grado eficiente de integracin
para el logro de su funcin objetivo.
En todo caso, el eje del debate reside en el hecho que el mercado, ante fallas de diversa ndole, no
puede constituirse en un sistema idneo de asignacin de recursos, en tanto los mecanismos de
precios no incorporan toda la informacin necesaria para tal fin. La firma, entonces, requiere de
instrumentos adicionales que superen el marco clsico de informacin perfecta y producto
homogneo. Avanzando sobre esta idea, Williamson (1975, 1985) propone un esquema de anlisis,
la economa de los costos de transaccin, clasificando estas fallas y sugiriendo umbrales a
partir de los cuales la firma preferir gobernar internamente sus costos de transaccin y producir
sus insumos (o comercializar sus productos), u optar por utilizar el mercado como sistema de
provisin. Un cambio en las condiciones de contexto alteran los diferenciales de costo, influyendo
en la estrategia de organizacin empresaria. Ello puede atribuirse a un cambio en el marco
regulatorio, a fluctuaciones en la demanda, o a un proceso devaluatorio, como el ocurrido en
Argentina a principios del 2002, entre otras causas.
A partir de estos conceptos tericos, este documento propone analizar los siguientes aspectos al
interior del sector autopartista argentino, con especial nfasis en el estudio comparado de los tres
conjuntos seleccionados. Ellos son: (1) Cules son las diferencias en trminos de produccin local,
participacin en el mercado automotriz y capacidad de sustitucin de insumos entre los tres
conjuntos autopartistas seleccionados? (2) Cules son los mecanismos de competencia existentes
entre productores al interior de un conjunto de autopartes? Cmo se diferencian estos mecanismos
entre conjuntos? (3) Cules son los niveles de absorcin de riesgo de las empresas autopartistas
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D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.

argentinas, en trminos de dependencia con respecto a proveedores y clientes al interior de una


cadena productiva? (4) Existen mecanismos de promocin del sector autopartista que no se
encuentren asociados con una poltica hacia el sector terminal? Existen diferencias asociadas con
capacidades tcnicas y caractersticas de producto? (5) En que medida el nuevo escenario
macroeconmico incide en el desempeo del sector? Existe evidencia de cambio en las condiciones
bsicas de estos mercados? (6) Cules son las perspectivas y estrategias futuras de las firmas frente
al nuevo contexto? Cules son los limitantes para llevar a cabo sus planes de accin?
Tanto el valor bruto de produccin de las terminales como el del sector de autopiezas decaen
entre 1993 y 2001 con relacin al valor bruto de produccin industrial total de la economa
domstica. Sin embargo, el sector autopartista se caracteriza por mantener un comportamiento ms
estable que las terminales, sugiriendo mayores posibilidades relativas de adaptarse a una cada en la
demanda de vehculos a partir del mercado de reposicin.
En trminos de comercio bilateral con el principal socio comercial, Brasil, en el perodo 19931997/8, en un contexto de crecimiento de ambas economas, el patrn de intercambio se dirigi
hacia la emergencia del comercio intraindustrial "aguas abajo" de las cadenas productivas. A partir
de 1999, en cambio, en el contexto de la devaluacin brasilea y la maduracin de las diferencias en
poltica industrial, se observa un notorio retroceso en el patrn de comercio entre ambos pases, con
una tendencia hacia la "reprimarizacin" de las exportaciones argentinas y el dominio del comercio
interindustrial.
Uno de los objetivos perseguidos al focalizar el estudio en tres subsectores, es estudiar la
heterogeneidad en las dinmicas de desarrollo al interior del sector autopartista. En este sentido, el
rubro estampado, por ejemplo, es el que presenta una mayor participacin de empresas nacionales
en la produccin local y de mayor grado de competencia, mientras que el sector dedicado a la
produccin de cajas de direccin presenta una estructura de oferta altamente concentrada, siendo el
50% de propiedad nacional y 50% de propiedad extranjero. Ocurriendo algo similar con el sector
productor de asientos.
En los tres subsectores bajo estudio, una de las causas que hacen a la mayor heterogeneidad en
sus dinmicas encuentra relacin con la posibilidad de comerciar internacionalmente el bien
producido por cada uno de ellos. En este sentido, la tasa de concentracin de mercado no tiene la
misma relevancia para el sector dedicado a la produccin de cajas de direccin y aquel productor de
asientos. Mientras que el primero se encuentra expuesto a la competencia internacional con
limitaciones fuertes en la fijacin de precios, el sector dedicado a la produccin de asientos, no
sufre dicho problema debido al carcter no transable de dicho bien. Asimismo, estas diferencias
imponen distintos grados de dependencia al ciclo de produccin de vehculos domsticos, explicado
bsicamente por la imposibilidad de diversificar mercados en el exterior. En este sentido, el rubro
asientos es el ms dependiente, en tanto que los dos subsectores restantes logran cierta autonoma,
dada las caractersticas transables de los bienes que producen. A esto debe agregarse la existencia
de un mercado de reposicin, mercado que no se genera para el sector asientos.
A su vez, este fenmeno implica diferentes capacidades, al interior del sector, de generacin de
divisas y encadenamiento hacia arriba. Ms de la mitad de las empresas extranjeras se encuentran
dentro del grupo de firmas que no genera divisas ni encadenamientos, asociado a dos factores, (i)
las caractersticas propias del producto, en tanto no transable, y (ii) la pertenencia a cadenas
globales de produccin y aprovisionamiento de insumos. Por otra parte, las empresas que generan
tanto divisas como encadenamientos son bsicamente estampadores y productores de cajas de
direccin.
Intensificar su perfil exportador facilitando la participacin de estas empresas en muestras
internacionales y promover el resurgimiento de autopartes del segundo anillo para mejorar las
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D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de
Economa de la Nacin.

condiciones de empleo y competitividad aguas arriba, puede constituir una herramienta para
capitalizar el cambio de contexto macroeconmico.
Sobre aquellos sectores con medio y alto perfil exportador, existe un fuerte impulso sobre el nivel
de exportaciones provocado por la depreciacin del tipo de cambio, mejorando an ms el ambiente
de negocios. Dicho efecto precio predomina sobre los efectos derivados de la inversin en I&D por
lo menos en este primer ao. En otras palabras, la ganancia de competitividad precio supera
cualquier otro beneficio derivado de la competitividad no precio, aunque es de esperar que en el
mediano plazo estas relaciones cambien debido al fuerte desarrollo tecnolgico en el mbito
internacional, hacindose necesario incentivar el desarrollo de nuevas tecnologas tanto en producto
como en procesos para acompaar y reforzar la ganancia obtenida corrientemente.
Las tres principales limitaciones identificadas por las firmas de los conjuntos seleccionados para
desarrollar un perfil exportador incluyen al Estado, tanto por accin como por omisin. Por accin,
en tanto aplica retenciones a las exportaciones. Si bien estas retenciones, en pocas oportunidades
implican abandonar un proyecto de exportacin, se consideran como un factor muy o
extremadamente limitante para el 60% de las firmas exportadoras. La omisin se refiere a la escasa
o nula actividad gubernamental, segn las empresas entrevistadas, en torno a promover la capacidad
exportadora de las empresas en el exterior.
Dentro del grupo de dificultades que se perciben como extremadamente limitantes o muy
limitantes por ms del 50 % de los encuestados, se encuentran aquellas que emergen del nuevo
contexto macroeconmico, fundamentalmente relativas al incremento de costos en bienes
importados, ya sean ellos maquinarias y equipos o insumos.
Uno de los mayores limitantes que las empresas autopartistas argentinas deben superar es el bajo
margen existente para sustituir insumos importados. En la dcada del 90, la concentracin del
mercado y la salida de productores pertenecientes al segundo y tercer anillo no era una dificultad
para el desarrollo de los dems subsectores autopartistas, dada la posibilidad de importar dichos
bienes intermedios. Actualmente se hace necesario buscar mecanismos alternativos a la importacin
de insumos, a fin de evitar monopolios de insumos o competencia limitada, que impidan capturar el
efecto positivo de la depreciacin del tipo de cambio, especialmente en un contexto de aumento de
precios en los insumos importados. En este sentido, se observa que ms de la mitad de las
autopartistas, encuentran explicadas sus compras bajo un principal proveedor, absorbiendo de esta
manera un mayor grado de riesgo frente a eventuales comportamientos oportunistas.
Como consecuencia de la cada en el nivel de ingresos real de la demanda, los directivos de las
terminales han decidido satisfacer el mercado con un mix de vehculos de menor tamao, donde
cada una de las terminales, adems de utilizar los mecanismos de precios para aumentar su
participacin han encontrado patrones de competencia va diferenciacin horizontal de productos. A
partir de ello, es evidente que la principal dificultad que atraviesa el sector autopartes en general es
la cada de la demanda interna. El 80% de las firmas encuestadas encuentra a este factor como muy
limitante o extremadamente limitante para el desarrollo del sector. Si bien la oferta presenta
restricciones, principalmente asociadas al tamao de la escala y a las exigencias de calidad, se
observan dos caractersticas que la colocan en una situacin privilegiada. Por un lado, ninguna de
las firmas seala enfrentar dificultades de financiamiento. Por otro lado se evidencia un elevado
grado de capacidad ociosa.
En el actual contexto de cada de la demanda interna, la diversificacin del mix de produccin
aparece como la estrategia ms probable, persiguiendo dos objetivos: adquirir cierta independencia
respecto al ciclo de las terminales, incursionando en mercados de reposicin o exportacin, o
participar en la produccin de bienes que no estn relacionados con la industria automotriz, opcin
de firmas del segundo anillo, donde la baja especificidad del capital permite mayor flexibilidad.
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D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
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Economa de la Nacin.

El aumento de exportaciones, fundamentalmente dentro del Mercosur, constituye una estrategia


viable para un rango del 40-45% de los entrevistados, en tanto que ms del 30% prev un aumento
de su capacidad instalada. Alternativamente, el desarrollo de proveedores locales recibe respuesta
afirmativa en el 60% de los casos. Sin embargo, la adquisicin de firmas, tanto locales como en el
exterior, as como la propia salida del mercado, son vistas como acciones poco viables.
El diseo de una poltica destinada a promover al sector autopartista, dentro del actual marco
macroeconmico, considerado en general optimista por las empresas encuestadas, requiere de
esfuerzos en tres direcciones: (i) el desarrollo del sector automotriz, a fin de promover un efecto
derrame sobre la industria de partes, especialmente aqullas con baja o nula capacidad de desarrollo
propio, (ii) el estmulo de la relacin terminal-autopartista local dentro del contexto global de
provisin, en el caso de conjuntos con experiencia exportadora y (iii) el establecimiento de reglas
claras de calidad al interior del mercado de reposicin local.

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Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA DE GENERACIN DE CONTENIDOS Y BIENES CULTURALES

Resumen Ejecutivo
La relacin entre economa y cultura es un tema de inters creciente a nivel mundial, resultado
del impacto cada vez mayor que la produccin de bienes y servicios culturales est teniendo en la
generacin de valor agregado y empleo. Del total de las ganancias generadas por las industrias
culturales, los pases iberoamericanos slo retienen el 5%. As y todo, el beneficio econmico de las
actividades culturales lejos est de ser patrimonio exclusivo de los pases ricos. En varios pases de
la regin tienen un peso importante en las actividades econmicas; como se ver ms adelante, en
Argentina el aporte que hacen al producto y al empleo es muy relevante.
Las industrias culturales muestran un grado importante y creciente de concentracin y
transnacionalizacin. An as, existe una preservacin importante de las manifestaciones culturales
locales y regionales. En Latinoamrica, por ejemplo, ellas parecen resistir con decoro los embates
globalizadores: la msica verncula est al tope de las preferencias y la literatura de ficcin ms
leda es la autctona o la escrita en lengua espaola. Adems, unos pocos pases - Argentina, Brasil
y Mxico- tienen una produccin cinematogrfica interesante, a pesar de que en ese campo el peso
de la industria norteamericana es abrumador.
El presente trabajo est enfocado a la descripcin, anlisis y recomendaciones sobre generacin
de contenidos (industrias centrales); un menor nfasis tiene la distribucin de los mismos; y, por
ltimo, en el estudio se hacen algunas consideraciones sobre las industrias conexas o relacionadas
(imprentas y replicadoras de CDs). Para la realizacin de este estudio, se seleccionaron aquellos
sectores que, a priori, se pens que presentaban mejores perspectivas en el nuevo escenario
macroeconmico que se est configurando. Ellos son: la industria del libro, la industria
discogrfica, la industria cinematogrfica y la industria de la televisin.
De acuerdo con datos del Censo Econmico de 1994, las industrias culturales y conexas
aportaban en conjunto el 8,3% del PBI y el 8,9% del empleo nacionales, y generaban algo ms de
330.000 puestos de trabajo directos. Casi la mitad del valor agregado y un tercio del empleo
producido por las industrias culturales se originaba en la Ciudad de Buenos Aires. Considerando
exclusivamente la generacin y distribucin de contenidos, los valores eran apenas inferiores (7%
del PBI y 8,1% del empleo). De acuerdo con estas cifras, Argentina muestra un patrn ms parecido
al de los pases desarrollados, cuya produccin est ms enfocada a la produccin de contenidos,
que a la de soportes.
Cabe destacar que las estadsticas de comercio exterior disponibles registran el intercambio de
bienes culturales, pero no el de servicios, cuyo peso es muy importante en el sector. Esto implica
que toman en consideracin slo una parte del flujo de productos que ingresan y salen al extranjero.
La importacin de bienes culturales est altamente concentrada en aquellos producidos por las
industrias conexas, destacndose los siguientes rubros: Aparatos de difusin de radiotelefona,
radiodifusin o TV; Partes para aparatos y accesorios y Aparatos receptores de TV o
reproductores de sonido. Slo estos tems representaban en 2001 el 3,1% de las importaciones
totales del pas. En la generacin de contenidos, los rubros ms significativos son Libros, folletos e
impresos similares y Discos, cintas y soportes para grabacin de sonido o anlogas grabados, que
representaban el 0.6% y 0,4% de las importaciones, respectivamente. Entre 1993 y 2001, la
importacin de todos los bienes culturales aument significativamente, destacndose el rubro
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P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Libros, cuyo volumen se multiplic casi tres veces y media (U$S 110M). En conjunto, los
contenidos importados sumaron en 2001 U$S 384M, mientras que los bienes de las industrias
relacionadas significaron una erogacin de divisas de U$S 576M.
La exportacin de bienes culturales de Argentina se concentra en cuatro rubros: en 2001 las
principales eran Libros, folletos e impresos similares (U$S 44M), Discos, cintas y soportes para
grabacin de sonido grabados (U$S 23M), Diarios y publicaciones peridicas (U$S 21M) y
Pelculas impresionadas y reveladas (U$S 13M). Los cuatro bienes culturales sealados se
encuentran entre los 25 ms exportados de la Ciudad de Buenos Aires.
Aunque al momento de finalizar este informe no se disponan de datos actualizados a 2002, se
estima que las importaciones tuvieron una drstica disminucin interanual. Con relacin a las
exportaciones, el panorama es todava incierto, aunque existe evidencia que se produjo un aumento
en el volumen de libros colocados en el exterior.La Balanza Comercial de las industrias culturales y
conexas mostraba en 2001 un dficit de U$S 793,6 M, resultado de un volumen de importaciones
(U$S 923M) muy superior al de exportaciones (U$S 130M). En 2002 la reduccin del dficit ha
sido considerable, aunque no lo suficiente para revertir su signo negativo, ya que el pas contina
siendo altamente dependiente de equipamiento, insumos, repuestos y soportes, que no pueden
sustituirse en el corto plazo.

La Industria del libro


Durante la dcada de 1990 todas las industrias de contenidos seleccionadas para este estudio
registraron un crecimiento significativo, que ocurri en el marco de un notable proceso de
concentracin y extranjerizacin, y de surgimiento y consolidacin de conglomerados multimedia.
En particular, en la Industria del Libro, creci el nmero de editoriales activas, y la cantidad de
ttulos y ejemplares publicados. Cabe destacar que a pesar de que en la actualidad, la mitad de la
produccin editorial est concentrada en no ms de veinte editoriales, surgieron nuevos actores que
aprovecharon la creciente segmentacin de una demanda cada vez interesada en temticas
especficas. Por otra parte, los canales de venta minorista sufrieron una notable transformacin: se
expandieron las cadenas de grandes libreras y nuevos actores captaron una segmento importante
del mercado (supermercados, disqueras, quioscos, Internet). Como contrapartida, muchas pequeas
libreras desaparecieron, y otras atraviesan una situacin de gran precariedad.
La industria grfica, conexa a la editorial, realiz en los noventa inversiones importantes,
adquiriendo maquinaria de ltima generacin que le permiti ganar en productividad. No obstante,
el retraso cambiario la llev a perder hasta el 20% de las ediciones de libros argentinos, a manos de
competidores externos.
La industria del libro inici su fase recesiva en 1999 y a partir de 2002 el sector se sumergi en lo
ms profundo del pozo: la cada de los ingresos de la poblacin y el aumento de precio de los libros
provocaron una disminucin dramtica de la cantidad de ttulos y ejemplares editados, y una
abrupta disminucin de las ventas en el mercado interno, producto de la altsima elasticidad
consumo ingreso de estos productos. El crecimiento de las exportaciones, la cada de las
importaciones y las compras realizadas por el turismo receptivo, actuaron como paliativos de la
cada de la produccin y ventas locales.
Para adaptarse al nuevo escenario, editoriales y libreras realizaron ajustes en sus plantas de
personal, y acotaron sus costos de infraestructura. Los cambios en las condiciones financieras
redujeron los plazos de pago en toda la cadena de produccin. Esto afecta en particular a las
pequeas libreras, que ya no pueden financiar su actividad con el stock de libros que reciben en
consignacin. Desde 1994 la industria del libro registr un creciente dficit de balanza comercial,
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P. Perelman; Industria de generacin de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OCAR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

debido a una altsima tasa de crecimiento de las importaciones, mientras las exportaciones apenas
mostraron un leve aumento. Una parte importante del saldo deficitario estuvo originado por la
impresin de libros de edicin argentina sealado arriba.
En 2002 la devaluacin disminuy abruptamente las importaciones y aument la competitividad
y las exportaciones del libro argentino. Quienes mejor pudieron aprovechar la veta exportadora
fueron las empresas multinacionales con subsidiarias en el exterior. En cambio, para el resto de las
editoriales exportar resulta ms complicado, ya que muchas de ellas no disponen de capital de
trabajo para financiar la produccin. La reglamentacin del BCRA, que obliga a las empresas a
liquidar las divisas en 180 das, es otro obstculo importante, ya que en ese plazo se ingresa en
promedio solo el 20% del importe facturado. Cierto impulso a la demanda podra provenir de la
reactivacin de las compras que el Estado realiza a travs de bibliotecas y planes sociales. Al menos
debieran respetarse las partidas asignadas en el Presupuesto y financiar el Fondo Nacional de
Fomento del Libro, cuya creacin es uno de los puntos centrales de la Ley del Libro sancionada en
2001. Se recomienda que la CONABIP se convierta en un organismo con autarqua financiera, de
manera de preservar los recursos que se originan de los juegos de azar. Igualmente importante es el
apoyo a campaas de promocin de la lectura, que prcticamente son inexistentes en la actualidad,
y que resultan imprescindibles teniendo en cuenta la alta proporcin de poblacin que carece del
hbito de la lectura.
Otras acciones de poltica que se recomiendan son: exceptuar al sector de la obligacin de
liquidar divisas de exportacin en 180 das, apoyar la presencia de los autores y editoriales
argentinas en las ferias internacionales e implementar acciones para combatir la piratera y la
reprografa ilegal. En cuanto al fortalecimiento institucional, se recomienda apoyar el proyecto
Portal del Libro Argentino, que apunta a mejorar la informacin y difusin de la oferta editorial
argentina, interconectar a todos los agentes del sector y favorecer la exportacin del libro argentino.
Tambin debe respaldarse una iniciativa mixta para constituir catlogos de obras con derechos de
autor controlados localmente, con una amplia participacin de editoriales y empresas grficas
argentinas, orientadas a la difusin y exportacin del libro argentino.

La Industria discogrfica
Durante la dcada de 1990 la industria fonogrfica argentina registr un crecimiento importante,
alcanzando sus mayores ventas en 1998. La disminucin de los precios de los soportes de
reproduccin de audio a nivel mundial y la sobrevaluacin de la moneda local, permitieron a los
hogares equiparse con aparatos modernos.
Desde 1999, la recesin, el aumento de la piratera, la difusin de tecnologa para la copia casera
en formato digital y la posibilidad de bajar gratuitamente msica de Internet, provocaron una cada
dramtica en los niveles de produccin, muy superior a la que mostraron el resto de las industrias
culturales seleccionadas en este estudio. En 2002 la cada se profundiz an ms, influida por la
crisis mundial que afecta al sector.
Pero luego de la devaluacin, algunas actividades de la industria de la msica aparecen con
mejores perspectivas. Es el caso de los estudios de grabacin, muchos de altsima calidad, que hoy
ofrecen precios muy competitivos a nivel internacional, atrayendo fundamentalmente a artistas de
pases limtrofes. De todas maneras, hasta el momento, dichas exportaciones de servicios apenas
sirvieron para morigerar los efectos de la crisis econmica interna.
La venta de derechos de artistas argentinos para editar sus materiales en el exterior, es una
oportunidad muy interesante para los actores involucrados (especialmente autores, compositores,
intrpretes, sellos), ya que como las regalas se pactan en moneda extranjera, se pueden obtener
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ingresos mucho ms altos que los que genera el mercado local. Adems, eso permite el aumento de
la difusin en radios y canales de TV extranjeros, que devengan regalas para los autores e
intrpretes, y potencian el desarrollo de recitales en el exterior.
Este sector difcilmente pueda recuperarse, en tanto y en cuanto, no se lleven a cabo acciones
concretas para combatir la piratera, para lo cual es necesario coordinar estrategias entre los poderes
ejecutivo y judicial nacionales, involucrar a las provincias y municipios, y capacitar a la polica en
la deteccin de estas prcticas. Tambin es fundamental llevar a cabo campaas masivas para
concientizar a la poblacin sobre el dao que la piratera ocasiona, no slo a los sellos, autores,
intrpretes, grabadoras, etc., sino a la viabilidad de generacin de msica local.

La Industria cinematogrfica
A mediados de la dcada de 1990 el cine atraves la mayor crisis de su historia: los espectadores
se alejaron de las salas por la competencia del video hogareo y el cable; la cantidad de salas de
todo el pas se redujo a menos de 300, con provincias enteras en las que desaparecieron; y las
producciones cinematogficas argentinas llegaron a contarse con los dedos de una mano.
Pero en la segunda mitad de la dcada pasada la situacin cambio radicalmente. Con la llegada de
capitales extranjeros, se construyeron salas de ltima generacin y muchas de las que existan, se
renovaron. Se cre el Instituto Nacional de Cinematografa y Artes Audiovisuales (INCAA), al que
se le otorg autarqua financiera y recursos sustanciosos para fomentar la produccin
cinematogrfica nacional, lo que revitaliz la cantidad y calidad de producciones argentinas y
favoreci la recuperacin de la asistencia de espectadores a las salas.
Las nuevas condiciones permitieron que se incorporaran nuevos actores: canales de televisin,
productoras de TV independiente, productoras internacionales y jvenes realizadores. La
produccin de estos aos combin las pelculas industriales con las de autor. En ambas categoras,
varias de ellas obtuvieron una respuesta importante de la crtica y el pblico, tanto en el mercado
local como en el internacional.
Cabe destacar que el cine fue la nica industria cultural que no tuvo en 2002 una cada en su
nivel de actividad. Se filmaron gran cantidad de pelculas y se mantuvo la misma cantidad de
espectadores respecto al ao anterior. Esto ltimo se logr, sin embargo, gracias a que los grandes
complejos instrumentaron diversas promociones que redujeron el precio de las entradas. El efecto
tambin fue una disminucin en la recaudacin, lo que afecta a los distintos eslabones de la
industria: doblemente a los productores, ya que adems del porcentaje que les corresponde de la
recaudacin reciben menos subsidios del INCAA; a los distribuidores, que ahora deben pagar un
precio ms alto por las copias (cuyos precios estn dolarizados) y tambin reciben su porcentaje
sobre una base menor; al INCAA, porque una parte de sus ingresos es un porcentual del precio de
las entradas; y a los exhibidores ms chicos, que para competir con los multiplex deben bajar sus
precios.
El estudio del sector revela que los productores y el INCAA no estn preparados para fiscalizar
las ventas que declaran las salas, lo que eventualmente ocasiona la prdida de ingresos y/o el
levantamiento prematuro de pelculas. La fiscalizacion de los bordereaux es una medida que dara
ms transparencia a las relaciones comerciales entre las salas de exhibicin, por un lado, y a la de
los productores/distribuidores, por el otro. Evitara las maniobras fraudulentas que repercuten en la
recaudacin por boletera para los productores y distribuidores, y en la liquidacin de subsidios para
recuperacion industrial que otorga el INCAA.
Si bien la televisin se incorpor a la produccin cinematogrfica, las pelculas argentinas tienen
muy baja presencia en la pantalla local. La reglamentacion de la cuota de pantalla, establecida en la
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Ley de Fomento Cinematogrfico facilitara la presencia en la TV local de largometrajes y


telefilmes argentinos, ampliando el espacio de exhibicin del cine nacional y sumando otra fuente
de ingresos a los productores. Tambin se recomienda la aplicacin de una media de espectadores
por sala que sirva como mnimo de referencia para la decisin de levantar de cartel un filme
argentino, ms all de cual sea la alternativa a exhibir.
Tambin se considera necesario que el INCAA destine mayores esfuerzos a facilitar la
distribucin y exhibicin de las pelculas, y a su comercializacin en el exterior. Hasta el momento
sus actividades han estado concentradas en la produccin, pero actualmente existen iniciativas para
avanzar en los tres tems mencionados. Encontrar mecanismos para favorecer la distribucin
nacional y en el extranjero es clave, debido al poder que ostentan las grandes compaas
norteamericanas, que presionan a los exhibidores para privilegiar sus pelculas por sobre las
independientes. Queda por resolverse el pago de deudas del INCAA con los productores por la
liquidacion de subsidios de perodos anteriores. Dado que no pueden aplicarse fondos corrientes a la
cancelacion de pasivos, est pendiente la bsqueda de un mecanismo que supere esta situacin.
Tambin sera conveniente un control mayor sobre los presupuestos presentados por los productores
al INCAA para el cobro de los subsidios para recuperacin industrial.
El fortalecimiento de la Comisin Argentina de Filmaciones (CAF) a nivel nacional, de Buenos
Aires Set (BASet) en la Ciudad de Buenos Aires, de otras film comission provinciales y
municipales, y su proyeccion internacional, contribuira a la venta de servicios locales al exterior y
la promocion de nuestros escenarios en el mundo. Tambin a facilitar los aspectos normativos y
burocrticos que actualmente obstaculizan la filmacin, y sobre todo desincentivan a los
realizadores del exterior. Hasta ahora estos organismos tienen una restriccin importante de
recursos, que debera salvarse. Tambin es importante una mayor articulacin entre estas
instituciones con las reas de cultura provinciales y las de turismo.

Industria de la Televisin
En la dcada de 1990, la televisin argentina experiment varias transformaciones. Los canales
fueron privatizados, racionalizaron sus estructuras y apostaron al crecimiento de la produccin
independiente. Esto les permiti mejorar la calidad de la programacin, diversificar los riesgos y
trabajar con mayor flexibilidad y agilidad.
Se crearon numerosas productoras independientes que hoy generan la gran mayora de los
contenidos locales para televisin abierta y paga. Algunas de ellas se transformaron en empresas
importantes, que emplean a cientos de personas de manera estable y que han expandido sus
negocios a otras reas de generacin de contenidos como el cine, la publicidad, la radio y la
Internet.
El auge de la TV paga, con sus diferentes ventanas de exhibicin, le rest inters a las series y
pelculas importadas, favoreci el desarrollo de la programacin local y su instalacin en los
horarios centrales de la grilla televisiva. El tipo de cambio favorable y el crecimiento de la inversin
publicitaria posibilitaron que los canales y productoras se equiparn con tecnologa de ltima
generacin, lo que a su vez contribuy a elevar la calidad de las producciones. La TV por cable
continu registrando el crecimiento explosivo que vena teniendo desde la dcada del ochenta, lo
que ubic a la Argentina como uno de los tres pases con mayor penetracin de este servicio. Desde
que se instal la recesin y especialmente en 2002, la TV argentina se vio afectada por el derrumbe
de la inversin publicitaria y la numerosa cantidad de hogares que dieron de baja el servicio de TV
paga. Esto se tradujo en la reduccin de personal en los canales y productoras y la disminucin de
remuneraciones a actores, tcnicos y otros trabajadores del medio. Las producciones se volvieron
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ms austeras y proliferaron programas especialmente en el horario de la tarde -, de bajo costo pero


tambin de psima calidad.
En este nuevo escenario, las productoras intensifican esfuerzos para colocar formatos televisivos
en el exterior, aunque este proceso avanza lentamente, debido a la escasa experiencia, conocimiento
y red de contactos en el exterior. La telenovela es otro de los productos considerados exportables,
aunque se visualizan limitaciones a raz del carcter localista y el lenguaje utilizado por la mayora
de las tiras, lo que plantea el desafo de modificar ciertas formas, sin perder la esencia de los
contenidos.
Se recomienda aunar esfuerzos para que el pas tenga su propia feria internacional de TV
orientada fundamentalmente al espacio iberoamericano, de manera de acelerar el trnsito hacia un
proyecto de exportacin de contenidos televisivos. Esta iniciativa debera ser asumida por los
distintos actores del medio, y apoyada por el Estado nacional y el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, jurisdiccin donde estn radicadas la mayora de las empresas.
Es importante destacar que el actual tipo de cambio tiene como contrapartida, para todas las
industrias culturales, el encarecimiento del equipamiento, los insumos y repuestos necesarios para la
generacin de los contenidos. Esta es una gran limitacin, que puede acrecentarse con el tiempo.
Adems, como muchos de estos bienes son considerados suntuarios, tienen impuestos aduaneros
que los encarecen notablemente. Debiera por lo tanto distinguirse entre el equipamiento para
produccin (que es una inversin productiva) y el equipamiento hogareo, bajando sensiblemente o
directamente eliminando las barreras arancelarias de aquellos insustituibles.
Por ltimo, es importante tener presente que difcilmente las industrias culturales puedan
reactivarse si no se produce una recomposicin de los ingresos, puesto que la mayora de los
hogares argentinos debern continuar privilegiando el consumo de bienes y servicios
impostergables. En la medida en que la economa y los ingresos de la poblacin crezcan, las
industrias culturales podran hacerlo por encima del promedio de la economa, debido a la altsima
elasticidad consumoingreso que las caracteriza.

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Estudio 1.EG.33.6Componente :
INDUSTRIA DEL CALZADO

Resumen Ejecutivo
Del anlisis de la evidencia encontrada proveniente de distintas fuentes de informacin (estudios
sectoriales, entrevistas a agentes claves del sector, informacin secundaria, etc.) se desprende que la
industria del calzado en Argentina est compuesta principalmente por firmas PyME, que fabrican
los diferentes segmentos en los que se divide la produccin, bajo un proceso esencialmente mano de
obra intensiva.
Este es un sector que ha debido transitar un sendero productivo descendente en la ltima dcada
y hasta el ao 2001. La causante principal de las dificultades que debi enfrentar se origin en la
apertura econmica de 1991, y en la implementacin del Mercosur. Ambos hechos se tradujeron en
crecientes flujos de importacin que hicieron descender la produccin local e incrementaron la
participacin del calzado importado en el consumo aparente. Al mismo tiempo, la sobrevaluacin
del peso, ms evidente en la segunda parte de la dcada, retrajo la participacin internacional de las
empresas de calzado a niveles insignificantes.
El hecho ms relevante que da muestra de la crisis sectorial es la mortandad de empresas
registrada. Mientras el Censo Nacional Econmico de 1993 contabiliz 2500 empresas fabricantes
de calzao, informacin sectorial estima que en la actualidad no existen ms de 700 firmas. A pesar
de la tendencia irregular a lo largo de la dcada, el sector mostr una tasa anual acumulativa de
decrecimiento del 4,5%. El impacto en el empleo se tradujo la prdida de 6.600 puestos laborales
entre el ao 1995 y el 2001, en base a informacin del INDEC.
La instauracin del Mercosur en 1995 hizo que la participacin del calzado de origen brasileo se
incrementara de manera considerable a partir de ese ao, pero a una tasa mayor a partir de 1998.
Diversas razones explican este flujo de comercio. Brasil es el tercer productor mundial de calzado,
especializndose en productos de calidad intermedia a baja. Tiene una produccin ms capital
intensiva que la Argentina, instancia esta que da como resultado un calzado ms econmico. Si a
ello se suma el hecho que los diferentes estados de Brasil promueven con incentivos la inversin,
produccin y exportaciones de calzado, se observa que, en su conjunto, estas consideraciones
hicieron muy difcil a la industria argentina competir con el calzado de Brasil. Se realizaron
diversas acciones para frenar el flujo de comercio, pero el acuerdo del Mercosur no tiene previsto
mecanismos correctivos ante estas circunstancias.
Las importaciones del Sudeste Asitico tambin afectaron al sector, en especial en los segmentos
muy econmicos del calzado textil y en el deportivo. Como medida protectiva se fij salvaguardias
a la importacin de calzado deportivo.
La participacin creciente del calzado brasileo en la demanda de la poblacin afect a un gran
nmero de empresas. Aquellas firmas dedicadas a la produccin de calzado de moda y de alta gama,
que diferencian sus productos por el diseo y la calidad, fueron las que recibieron un impacto
menor. El efecto ingreso, dado el bajo precio del sustituto brasileo, logr desplazar al producto de
calidad en las capas de ingresos medios de la poblacin local.
Luego del ao 2001, considerado como el peor de la dcada para la industria argentina de
calzado, la modificacin monetaria de principios del 2002 cambi radicalmente el marco de
actuacin del sector. La nueva paridad cambiaria, en principio, facilita la re-insercin internacional
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de la Nacin.

del calzado fabricado en la plaza local, a la vez que deja fuera de precios a los productos
importados.
An con un mercado interno deprimido, y con las dificultades que genera la escasez de crdito y
de capital de trabajo, debido esto ltimo a las dificultades del sistema financiero y el quiebre de la
cadena de pagos, un gran nmero de empresas han visto incrementar su actividad en el presente
ao, muy por encima de los niveles del ao anterior. Fuentes sectoriales estiman que, mientras en el
ao 2001 el promedio de utilizacin de la capacidad productiva del sector se encontraba entre un
30% y un 40%, pasada la mitad del ao 2002, las firmas productoras de calzado se encontraban
utilizando su capacidad de produccin por encima del 70%, y hasta en un 100%, en algunos casos.
Esta situacin se observa en aquellas empresas fabricantes de productos de calidad, que
rpidamente reconquistaron mercados externos, tanto en Latinoamrica como en los Estados Unidos
y Europa.
Al mismo tiempo, las empresas que sustituyen importaciones tambin muestran aumentos de
produccin. Aunque restringido por la baja demanda interna, la produccin para sustituir al
producto importado es relevante, por el alto volumen que las mismas han alcanzado en el ltimo
ao.
Vale destacar que un conjunto de empresas al interior del sector no estn en condiciones de
reafirmarse ante el nuevo esquema cambiario, pues han quedado muy debilitadas tanto productiva
como financieramente como consecuencia de la crisis que vive el sector. Para estas firmas, que
sufran de ausencia de capital de trabajo propio y posean altos niveles de endeudamiento a
principios de ao, les resulta muy dificultoso remontar tal adversa situacin, y estn excluidas de
los grupos anteriores. Por ello es posible que la nueva realidad que vive el sector no logre generar
derrames hacia la totalidad del mismo, y con una misma intensidad, y probablemente an sea
posible observar en un futuro cercano mayor mortandad de firmas productoras de calzado.

Gestin tecnolgica y productiva


Como herencia de los aos anteriores, se observan al interior del sector ciertas prcticas
productivas que no condicen con parmetros de eficiencia. El desarrollo de una excesiva cantidad
de modelos, con el fin de captar la mayor demanda posible, es la prctica que ms se destaca dentro
del conjunto y que atenta contra la eficiencia productiva. Ello tiene implicancia en los costos, tanto
por los insumos y partes necesarios para el desarrollo de las muestras y los modelos, como por los
tiempos muertos en la produccin al alternar de un modelo a otro.
Las vinculaciones con los proveedores tanto de equipamiento como de partes e insumos no
permiten un desarrollo armnico en esta industria. La provisin de partes y componentes de calzado
no ha tenido un desarrollo destacable, y los reclamos de las firmas calzadistas se refieren a la
calidad, a la homogeneidad y al desarrollo de productos por parte de sus fabricantes.
La articulacin con la industria curtidora, est lejos de ser ptima. La provisin de cueros de baja
calidad a precios de exportacin es el punto en que se centran las objeciones de la industria del
calzado. Una industria curtidora desarrollada, constituida por empresas de mayor porte que las de
calzado y que destina sus mejores productos al mercado externo, no ha podido o no ha sabido
articularse con la industria del calzado, de forma de generar un complejo de manufactura de cuero
con mayor valor agregado.
Por ltimo, a los proveedores de maquinaria se les debe censurar la falta de asistencia y
asesoramiento sobre las capacidades y aptitudes de los equipos para cada tipo de tareas. El servicio
tcnico posventa es adecuado, en alguno de los proveedores, y totalmente inexistente en otros; pero
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J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio:
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la capacitacin sobre las funciones especficas y adecuadas para cada mquina se encuentra ausente
en todos los casos. No obstante, los productores de calzado no muestran ni atraso tecnolgico ni
deficiencias notables en su equipamiento; an ms, es posible observar un sobre-equipamiento en
algunos casos.
En cuanto al desarrollo e implementacin de acciones de polticas que potencien la dinmica del
sector ante el nuevo escenario, las mismas debern estar enfocadas a:
la implementacin de lneas de crdito para capital de trabajo y para actividades de pre y post
financiacin de exportaciones;
el fomento de prcticas asociativas de integracin vertical de la cadena, para desarrollar partes e
insumos segn la necesidad del producto final, y de integracin horizontal, para aumentar la escala
de produccin;
la asistencia en la bsqueda de mercados externos, caractersticas y especificidades de los productos
demandados en otras plazas comerciales;
la capacitacin en temas vinculados a la comercializacin y la gestin comercial externa para
aquellas empresas con potencialidad exportadora; y
la capacitacin en la gestin productiva para aquellas empresas orientadas a la sustitucin de
importaciones, con el objeto de fortalecerlas frente a un escenario de un eventual mayor flujo
importador en el mediano plazo.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA FRUTIHORTICOLA. FRUTAS DE EXPORTACION. POMACEAS Y
CITRICOS DULCES

Resumen Ejecutivo
Los complejos agroindustriales basados en la produccin de citrus dulces y pomceas exportaron
en el ao 2001 ms de U$S 600 Mill. Ocuparon el 6to lugar en el ranking de importancia de todos
los complejos exportadores argentinos y el 4to. lugar de los de base agrcola.
La representatividad argentina en los volmenes transados internacionalmente es del 2,2 % de
ctricos dulces, del 5,4% de manzanas y del 22 % de peras. En la oferta de contraestacin del
Hemisferio Sur (5 pases), Argentina es lder dominante en peras y ocupa el tercer lugar en
manzanas. La base del liderazgo en peras es las condiciones naturales de calidad que no han logrado
ser imitadas por los competidores.
Como oferente de pomceas Argentina pierde posiciones desde los aos 70 afectada
especialmente por el dinamismo exportador de Chile. Desde la dcada de los 80 no se evidencia una
correlacin de aumento de volmenes totales exportados con polticas de tipo de cambio real
elevado. Las perspectivas de sostenimiento y aumento de consumo de los mercados del mundo
desarrollado y de los pases con previsibles crecimiento de ingresos son positivas.
Ambos complejos totalizan una facturacin agregada que supera los U$S 1.000 millones,
incluyen unos 11.000 productores agrcolas, ocupan alrededor de 140.000 puestos de trabajo,
demandan cerca de 50 millones de envases de exportacin y ms de 70 millones hacia el mercado
argentino. Pertenecen a la base productiva de las provincias del litoral argentino, de Mendoza y de
Ro Negro.
Las frutas frescas son el producto ms valioso de los dos complejos, sus manufacturas de origen
agropecuario estn desarrolladas utilizando como insumo las frutas de menor calidad y valor. El
proceso comercial desde los predios hasta los consumidores es sofisticado, demandante de
tecnologa de precisin y de servicios de excelencia. Las etapas principales del proceso son la
produccin primaria, el empaque acondicionamiento frigorizacin, la industrializacin y la
comercializacin externa. El tipo de cultivo es de atencin intensiva y alto uso de factor trabajo. La
combinacin de estos factores ha generado una geografa econmica con densidad de poblacin
superior a otras regiones agrcolas. La estructura predominante en las tramas muestra que la
concentracin es casi total en el proceso comercial que incluye el empaque y acondicionamiento
hasta la venta final. Que la concentracin vertical con la produccin primaria es menor al 40 %. Y
que en comercio externo cerca del 70 % de los envos los realizan el 10 % de las empresas que
operan.
La institucionalidad de las tramas contiene mltiples actores privados y tambin pblicos. En
ambos casos hay signos de desorden, rivalidades y tensiones. En especial la representatividad de
los productores agrarios es dispersa. Esa dispersin es menor en la representacin de los
trabajadores y menor an en la empresaria. El sector pblico no acta bajo una gua estratgica
nica ni tampoco con coherencia en sus regulaciones (14 organismos e instituciones definen
polticas, y ms de 20 tienen poderes regulatorios).
Las relaciones de governance de las tramas presentan puntos de friccin acentuados entre
productores agrcolas y el resto de los agentes de las cadenas. Estos giran alrededor del sistema de
contratos que los vinculan y la incertidumbre de precios derivada de las ventas en consignacin. La
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A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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vinculacin mediante la figura de agricultura de contratos se va imponiendo. En esa figura, la


etapa comercial opera como financiadora del capital de trabajo del ciclo agrcola y como asesora en
la tecnologa a aplicar. Los nodos dinmicos de estas tramas son los exportadores y los tcnicos de
la agronoma. Son ellos los que estn en contacto directo con los mercados, los visitan, conocen las
novedades tecnolgicas y las transfieren al interior de la trama. Es la forma en que se han
incorporado las principales innovaciones desde los aos 70.
En distinto grado, estos complejos agroindustriales presentan rezagos respecto de las exigencias
de las pautas de las fruticulturas modernas de los pases ms dinmicos. Los principales factores de
atraso se encuentran en los indicadores de la produccin primaria (estructura varietal,
productividad, sanidad y calidad), en la comercializacin externa (ausencia de estrategia pas,
multitud de marcas, no programacin de la oferta) y en el sistema pblico de soporte (sin
definiciones estratgicas, profusin y disgregacin de instituciones con acciones directas, fallas de
instituciones tecnolgicas y de control, desordenados e imperfectos marcos regulatorios). Este
desorden emite seales difusas, con incentivos sin coherencia, y erosiona las ventajas competitivas
naturales. Entre los obstculos al crecimiento se agregan la prdida de prestigio institucional, el
incorrecto diseo institucional pblico y la influencia en los costos de transaccin de los
procedimientos que adoptan las instituciones de intervencin obligatoria.
Las seales que llegan desde los mercados que abastecemos y desde aquellos que nos brindan
posibilidades deberan ser el eje ordenador. Estas seales plantean exigencias que nos conducen a
definir reas, instituciones, principios rectores y detalles de la agenda necesaria. La poltica sanitaria
est al tope de la agenda y debe hacerse efectiva con mayor fortaleza institucional y seales
inequvocas de rigurosidad.
La institucionalidad argentina (pblica y privada) es compleja y disgregada, la base productiva
presenta signos de obsolescencia, los anlisis de sus propios actores quedan en la superficie de los
fenmenos, y, principalmente, no se han diseado polticas pblicas integrales.
Para aprovechar las oportunidades de crecer en nuestra insercin internacional que brinda el
nuevo contexto macroeconmico el primer paso - condicin necesaria aunque no suficiente - es el
reordenamiento institucional pblico. El segundo, el diseo de un Programa Nacional Frutcola que
sea, en s mismo un programa de modernizacin y que constituya la gua de acciones perdurables
ms all de los gobiernos ocasionales.
Las instituciones rectoras del ordenamiento deberan ser la Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Alimentacin, el SENASA y el INTA. Este reordenamiento debera ser realizado hacia
dentro de cada institucin y en las relaciones entre todas las que tienen diseos de polticas pblicas
con impacto en las tramas de los complejos agroindustriales.
La propuesta de un Plan Nacional Frutcola implica incorporar elementos de programacin
ordenados bajo una definicin estratgica del objetivo a alcanzar6. La tarea debera estar dirigida y
organizada por las instituciones rectoras sugeridas. La institucionalidad disgregada (pblica y
privada) debera ser incorporada con pautas rigurosas de superacin de rivalidades y logros
comunes.
El plan debera ser diseado con metas concretas de superacin establecidas por ciclo agrcola y
anlisis de logros o fallas. No debera tratarse de una enunciacin de objetivos difusos, utpicos o
rimbombantes sino a metas alcanzables en los plazos que se definan y stos a su vez determinados
en funcin de las verdaderas posibilidades de lograrlas. La unificacin de instituciones pblicas y
privadas en pos de la confeccin de la agenda del programa es en s mismo un logro y nada
despreciable por lo que debera formar parte del plan. El acuerdo sobre el ranking de metas
6

Los distintos programas en curso no comparten un objetivo estratgico comn.

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A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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Ministerio de Economa de la Nacin.

prioritarias tambin lo sera. La incorporacin dentro del programa de instituciones de reas como
educacin, trabajo, salud, transporte, seguridad social, infraestructura rural y los programas de
financiamiento internacional que estn ejecutando sera otro logro a alcanzar. En su contenido
deberan incluirse la superacin de los dficits que hemos marcado a lo largo del presente estudio.
Bajo estos principios servira como verdadero elemento ordenador del mosaico actual. Sobre los
objetivos estratgicos nuestra sugerencia incluye: la valorizacin de nuestra oferta va la sanidad y
calidad, la puesta en valor de la marca pas, la erosin del antagonismo del sector pblico y el
privado mediante una alianza estratgica, la coordinacin operativa del sector pblico.
En segundo orden y como integrantes de la agenda concreta de trabajo sugerimos, la facilitacin
del comercio va simplificacin y reduccin de costos derivados de la intervencin pblica, el
mejoramiento de las condiciones de trabajo agrcola, la elevacin de la educacin y entrenamiento
de los actores de la agricultura, la reduccin de la incertidumbre tpica de los ciclos agrcolas, la
modernizacin del estado va aumento de la calidad de sus servicios.
A lo largo del estudio se presentan una diversidad de problemas, se incluyen estudios de caso, y
se brindan ejemplos de utilidad para no reiterar errores y que conforman una contribucin para el
diseo del programa propuesto.Reiteradamente se menciona a Chile como ejemplo de dinamismo y
fortaleza institucional a imitar. Nuevamente la leccin proviene de nuestro principal competidor: el
plan de acciones denominado Una poltica de Estado para la agricultura chilena, perodo 20002010 ha sido confeccionado por el trabajo conjunto de la Mesa Agrcola integrada por toda la
institucionalidad pblica y privada encabezada por el Presidente del pas.

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A. Rodrguez de Tappata; Industria Frutihortcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.6 Componente :


GAS NATURAL Y DERIVADOS

Resumen Ejecutivo
La combinacin de depreciacin del peso, pesificacin de las tarifas y endeudamiento en dlares
generaron un importante deterioro de la rentabilidad de las empresas en 2002, lo que amenaza la
sustentabilidad del sector en el mediano y largo plazo, y por ende el desarrollo de las
potencialidades y el aprovechamiento del recurso natural. Si bien el negocio exportador escapa a la
pesificacin de las tarifas y se beneficia en principio con una depreciacin del dlar, la gran
dependencia de las empresas productoras y de transporte (que participan del negocio exportador) al
mercado interno, puede dificultar el desarrollo de las ventas al exterior por los problemas que
enfrentan las empresas.
La suba del dlar y el consiguiente incremento de la inflacin interna afectaron los precios de
insumos importados y nacionales que utilizan las empresas del sector para desarrollar sus
actividades, lo que deriv en un aumento de los costos medios operativos de las empresas. Adems,
la salida de la Convertibilidad gener adems importantes efectos sobre la disponibilidad de ciertos
insumos con situaciones de desabastecimiento en determinados rubros. Adicionalmente, el contexto
de volatilidad de precios e imprevisibilidad ha perjudicado la eficiencia de la gestin de
abastecimiento de las empresas, al producir la cada de acuerdos de largo plazo que permitan
obtener mejores precios, mayores posibilidades de planificacin y bajos niveles de inventario.
No todos los subsectores del gas fueron afectados de igual manera por la nueva realidad.
Considerando la evolucin del resultado operativo las empresas ms afectadas por la coyuntura
fueron las distribuidoras y luego las transportistas, aunque los mrgenes operativos siguieron siendo
positivos El desfasaje de las tarifas del gas natural pesificadas y congeladas frente al incremento de
los costos operativos y de inversin explicaron la reduccin del resultado operativo de las empresas
de los sectores regulados.
Por su parte, el resultado operativo de las productoras se increment en el mismo perodo. En
este caso, si bien una porcin importante de las ventas de gas se mantuvo con precios estables por la
pesificacin de los contratos de suministro con distribuidoras o grandes usuarios, el impacto de la
suba de costos en las productoras se atenu por una mayor proporcin de ingresos atados al dlar
explicados por el negocio petrolero y por los contratos de venta de gas natural que pudieron
mantenerse dolarizados (exportacin y empresas locales con ingresos en dlares).
Sin embargo, ninguno de los sectores pudo escapar al impacto de la devaluacin sobre una
estructura patrimonial con pasivos bsicamente en dlares, con el consiguiente deterioro del
resultado financiero y la aparicin de prdidas netas en los estados de resultados de las empresas.
Adems, se incrementaron fuertemente los ratios de endeudamiento e iliquidez y algunas empresas
enfrentaron dificultades para cumplir con sus compromisos de deuda con el exterior.
Una de las herramientas fundamentales para viabilizar la situacin del sector en el presente
contexto es la renegociacin del marco regulatorio teniendo en cuenta los cambios generados por la
nueva realidad y considerando la sustentabilidad del sector en el largo plazo. Esto incluye un
reajuste de las tarifas que permita una recuperacin de la rentabilidad del negocio a niveles
consistentes con una tasa de retorno de actividades de similar riesgo definida por el costo del capital
segn la legislacin que regula las actividades de distribucin y transporte de gas natural.
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N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
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Por su parte, la inseguridad jurdica generada por el rompimiento de las reglas de juego en
materia econmica establecidas durante la dcada de los 90s, en particular el incumplimiento del
marco regulatorio del sector en relacin a la determinacin de las tarifas, junto con una mayor
discrecionalidad del gobierno para definir la poltica econmica, desalientan las decisiones de
inversin por la alta volatilidad de los flujos futuros de fondos que eventualmente podra generar un
proyecto de inversin gasfero. La creacin de negocios dentro del mercado del gas requiere en
general de un elevado volumen de capital y largos plazos de maduracin y recupero de la inversin,
con lo cual un ambiente econmico y jurdico estable y previsible resulta fundamental para la
evaluacin de un proyecto gasfero, sea de exploracin de nuevos yacimientos, produccin,
transporte o distribucin. Adems, la necesaria renegociacin de la deuda externa por parte de
alguna empresas se dificultan en el marco latente de inseguridad jurdica, en tanto la incertidumbre
reinante sobre el ajuste de las tarifas y de los contratos de provisin de gas dificultan la estimacin
de los flujos de fondos esperados de las empresas del sector y la definicin de un nuevo esquema de
vencimientos de deuda consistente con dichos flujos que permita aliviar la situacin financiera de
las empresas.
Adems, la complicada situacin del sistema financiero y la ruptura de la cadena de pagos, junto
a la cada de la calidad crediticia a niveles de calificacin de las compaas dificultaron el acceso
de las empresas al crdito tanto interno como externo lo que genera un obstculo adicional para el
desarrollo de eventuales inversiones del sector. En este sentido, la vuelta del crdito interno y
externo a tasas de inters razonables depender de la normalizacin de la macroeconoma, y por el
lado de las empresas, de la renegociacin de los compromisos con los acreedores externos para
aquellas empresas con problemas financieros para lo cual nuevamente es necesaria la renegociacin
de las tarifas y un marco regulatorio previsible y consistente con la sustentabilidad del sector en el
largo plazo.
De manera similar a lo ocurrido con el sector del gas natural, el sector elctrico se vio
perjudicado por la combinacin de devaluacin del peso y pesificacin - congelamiento de las
tarifas, lo que pone en riesgo la viabilidad del negocio de la energa elctrica en el mediano y largo
plazo. En este sentido, recordemos que alrededor del 30% de la demanda de gas natural se dirige las
usinas termoelctricas de ciclo combinado (CC). Este grado de interrelacin entre ambos sectores
lleva a que los problemas del sector de electricidad constituyan un obstculo al desarrollo de las
potencialidades del sector gasfero y del aprovechamiento del recurso natural.
Por su parte, varios factores dificultan el aumento de la participacin del GNC dentro de la
matriz de combustibles para automotores, los cuales afectan en mayor medida a los automotores de
carga y pasajeros de larga y media distancia, relacionados con el rango de autonoma de los
cilindros, la reduccin de espacio de carga por la instalacin del los equipos de GNC, la escasez
relativa de estaciones de carga frente al aprovisionamiento de otros combustibles y los costos de
conversin de los vehculos en un contexto de la falta de crdito e incertidumbre macroeconmica.
Finalmente, en las actividades desreguladas de la industria del gas natural, como la produccin de
gas natural y el mercado del GLP, se observa una concentracin importante de los negocios en unas
pocas empresas del sector. En este contexto, adems del diseo de mecanismos que estimulen el
desarrollo del mercado spot de gas natural, resulta necesario el monitoreo de defensa de la
competencia en el mercado del GLP para evitar que la integracin vertical derive en polticas de
discriminacin entre los distintos integrantes de la cadena productiva y en precios monoplicos para
los usuarios.
El gas ofrece ventajas comparado con otros combustibles fsiles: abundantes reservas, eficiencia
energtica, competitividad y el hecho de ser el ms limpio en materia ambiental. En los ltimos
aos se ha convertido en una fuente de energa de creciente importancia a nivel mundial, aplicada
en una amplia variedad de sectores aunque el mayor dinamismo ha provenido de su utilizacin
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N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
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como combustible en la generacin de termoelectricidad. La ventaja comparativa es una ventaja de


localizacin (por su carcter de recurso natural y la alta rigidez del transporte). No es un
commodity, existen varios mercados regionales (tecnologa de GNL costosa y poco difundida). Se
trata de una actividad muy capital intensiva, lo cual implica: 1) los proyectos se concretan si hay
demanda asegurada, 2) la inversin se recupera en el largo plazo (por ello los contratos se pactan
por tiempo prolongado), 3) estabilidad poltica y jurdica (tanto o ms importante que la econmica)
perdurable en el tiempo, 4) estrategias diversificadoras del riesgo productivo (formacin de
consorcios de productores y diversificacin geogrfica), 5) la coyuntura es menos relevante para la
toma de decisiones en relacin a otras actividades.
En Argentina la base fundamental de la matriz energtica primaria descansa en el petrleo y el
gas (90% en conjunto), pero la importancia de este ltimo ha sido creciente en el tiempo, a punto tal
que no slo desplaz al petrleo de su histrico primer lugar sino que adems revirti el saldo
comercial deficitario de aos anteriores (para transformarse en un exportador neto del fludo).
Inclusive, su importancia se acrecienta en la matriz energtica secundaria, a punto tal que es uno de
los pases de mayor consumo de gas natural a nivel mundial.
Argentina es un pas rico en materia energtica en general. Se autoabastece de gas natural,
petrleo (y derivados) y electricidad, generando inclusive excedentes comerciales en los dos
primeros casos y un muy ligero dficit en materia de energa elctrica. En el contexto mundial no es
un pas gasfero sino tan slo se trata de un pas con gas, con una relacin de reservas a
produccin de poco ms de 16 aos. Sin embargo, su adecuado equilibrio energtico y la
abundancia relativa de reservas en comparacin con la escasa o nula disponibilidad del recurso en
algunos pases vecinos le confieren un importante rol como actor en el mercado energtico regional
(las tarifas de gas en Argentina son una de las ms bajas en el mundo), aunque en los ltimos aos
ha habido cuantiosos descubrimientos en Bolivia que lograron desplazar a Argentina del histrico
tercer puesto que mantuvo por muchos aos como reservreo regional. Adicionalmente, Bolivia
tiene un mercado domstico muy pequeo que consume muy poco gas, con lo cual el horizonte de
reservas supera los 100 aos y sus cuencas tienen menores costos de explotacin en relacin a los
pozos argentinos.
Por su parte, Brasil tiene una interesante cantidad de reservas pero insuficientes para su actual y
proyectado nivel de consumo (tiene un gran potencial de crecimiento), lo cual lo convierte en un
gran importador de gas natural. Igual suerte corren Uruguay y Chile, aunque a diferencia de Brasil
son muy pobres en recursos energticos pero en definitiva son importadores de energa (Paraguay se
abastece prcticamente con la hidro proveniente de Itaip y Yaciret). Mientras que los pases
ubicados en la costa del Pacfico, como Per, Ecuador y Colombia son autosuficientes en materia
energtica pero carecen de reservas o infraestructura suficientes como para plantear un aporte
importante de volmenes de gas para la exportacin en forma inmediata. Con lo cual, la regin sur
del continente queda configurada con dos grandes oferentes (Bolivia y Argentina), con menores
costos de produccin, y dos grandes demandantes (Brasil y, en menor medida, Chile).
Dada la situacin de cercana geogrfica de Argentina y Bolivia respecto de los grandes centros
de consumo de Brasil tales como Porto Alegre, San Pablo e incluso Ro de Janeiro, estos pases se
encuentran en las mejores condiciones para abastecer de gas a estos mercados (adems de la
competitividad de sus tarifas), aunque considerando los diferenciales de precio, productividad y
costos de transporte en favor de uno y otro oferente el gas argentino tiene ventajas competitivas en
cuanto al abastecimiento de la zona sur de Brasil (Porto Alegre), mientras que el abastecimiento de
los mayores centros de consumo de este pas (la regin sudeste) queda reservado para el gas
boliviano. Por el mismo motivo, Chile y Uruguay son tambin nichos de exportacin para nuestro
gas (el pas trasandino es nuestro principal cliente, concentrando casi el 90% de nuestras ventas).
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N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
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Economa de la Nacin.

La competitividad del gas natural argentino tambin se hace evidente en el mercado de sus
principales derivados, plasmado en los menores costos de produccin a nivel mundial (como el caso
del gas licuado de petrleo) y consolidadas exportaciones de la parte ms industrializada de la
cadena de valor (fabricacin de equipos de conversin de motores a gnc y equipamiento de
estaciones de servicio).
Pero ms all de las ventajas naturales que posee el sector de gas natural en Argentina, tanto en lo
que respecta al gas en s mismo como fuente de energa como a las ventajas que detenta nuestro pas
en su carcter de productor regional, basadas estas ltimas sobre la disponibilidad de los recursos,
productividad de los factores, rigidez del transporte, know how de la actividad y economas de
escala derivadas de un mercado local maduro y sumamente desarrollado (lo cual permite que el gas
natural llegue al usuario final con tarifas accesibles), encontramos razones para creer que la
devaluacin del peso increment an ms la potencialidad del sector, permitiendo as la llegada del
gas natural a Porto Alegre a precios competitivos e inclusive abaratando el costo de produccin de
algunos derivados. De todos modos, tambin existen argumentos como para creer que la misma no
es determinante para lograr un mayor desarrollo del sector.
Teniendo en cuenta las potencialidades y los obstculos sealados, se realizaron proyecciones
sobre la demanda, la produccin y las reservas de gas natural en el perodo 2003-2010 y tambin
sobre su posible impacto en el empleo y en la balanza comercial que surgiran del aprovechamiento
de aquellas. De esta forma, la produccin de gas natural pasara de un nivel actual cercano a los
45.000 millones de m3 anuales a 67.000 millones de m3 en 2010, con una tasa de crecimiento
promedio de la produccin de 5,3% anual, por debajo del 7% anual registrado entre 1993-2001. Por
su parte, las reservas creceran en el perodo analizado, a un menor ritmo que en el lapso 19932001, en el cual evidenciaron un incremento promedio de 5% anual. En consecuencia, dada la
trayectoria estimada de produccin, la relacin produccin/reservas pasara de 16.6 aos en 2001 a
11.9 aos en 2010.
La expansin de la produccin estara principalmente impulsada por el dinamismo de las
exportaciones que creceran un 16% anual en el perodo 2003-2010. El mercado interno tendra un
ritmo de expansin menor, 2,8% anual como ya dijimos, donde el componente ms dinmico de la
demanda estara dado por el gas natural vehicular. Mientras que el resto de los componentes
creceran a tasas similares al promedio.
Volviendo a las exportaciones, la expansin estimada de los volmenes de ventas al exterior
originara un aumento de las exportaciones de gas natural de u$s 309 millones en 2001 hasta u$s
915 millones en 2010, que se traducira en una mejora equivalente en la balanza comercial del
sector por la inexistencia de las compras de gas al exterior. En lo que respecta a la generacin de
empleo, las proyecciones de aumento de la produccin se traduciran en un incremento del empleo
directo del sector de 14.200 personas durante el perodo 2003-2010, en tanto el efecto total para la
economa sera de entre 53.000 y 62.000 nuevos puestos de trabajo en el mismo lapso.

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N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del
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Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA DE LA CONFECCIN Y EL DISEO

Resumen Ejecutivo
La industria de la Indumentaria abarca la confeccin de las prendas de vestir elaboradas a partir
de tejidos de punto, de calada (planos) e hilados, tanto para uso exterior como interior. Se trata de
una actividad que requiere de coeficientes de utilizacin de mano de obras muy elevados ante
procesos productivos que impiden la sustitucin por medios mecnicos o robotizados de las lneas
de transformacin, debido tanto a razones tecnolgicas como econmicas. Es as como los costos
laborales resultan ser factores explicativos y determinantes de la localizacin y distribucin espacial
de la produccin de indumentaria.
Entre los aos 1980 y 1998 la produccin mundial de la industria de la confeccin creci un
58,8%, al tiempo en que la distribucin regional de la produccin de la confeccin sufri
modificaciones sustanciales debido al notable avance de la participacin de los pases asiticos en el
mercado mundial a expensas de la contribucin europea. Por otro lado, en 2001 el comercio
mundial de prendas de vestir alcanz a u$s 195 miles de millones, cifra que multiplica casi por
cinco al valor comerciado en 1980. Asia y Europa Occidental se presentan como las regiones que
dominan las ventas externas del Sector de la Indumentaria, ya que representan ms de 2/3 de las
exportaciones mundiales.
En la Argentina, el sector de la Indumentaria tiene un peso preponderante dentro del Complejo
Industrial Textil, ya que aporta el 51% de las unidades productivas, el 30% de los puestos de
trabajo, el 27% del valor agregado y el 26% del valor de la produccin del eslabonamiento sectorial.
Al mismo tiempo, ocupa un rol de importancia en el entramado manufacturero argentino
contribuyendo con el 5,6% de las unidades productivas, el 4% del empleo y con poco ms del 2%
del valor agregado industrial.
De acuerdo con los resultados del ltimo Censo Econmico Nacional, el sector se encuentra
constituido por 5.225 unidades productivas de las cuales el 99,5% son establecimientos Pymes. Casi
el 73% de los emprendimientos sectoriales desarrollan sus actividades bajo formas jurdicas
endebles del tipo de sociedades de hecho, colectivas o unipersonales. La estructura etaria sectorial
muestra una distribucin tpica de las industrias con facilidad a la entrada del negocio y que, por
tanto, provoca una alta concurrencia al desarrollo de la actividad.
La evolucin del nivel de actividad sectorial durante la dcada del noventa pone en evidencia una
de sus principales caractersticas: el hecho de enfrentar una demanda muy elstica al ingreso. En
efecto, al tener su produccin como principal destino el mercado domstico, est fuertemente
correlacionada con el ciclo de la economa y es altamente vulnerable a los cambios en el poder
adquisitivo de la poblacin. As, el sector confeccionista registr un aumento de su produccin
cercano al 30% entre los aos 1989 y 1993, y tuvo como ltimo perodo de sensible crecimiento al
ao 1994 al crecer 6,3%. A partir de all, el sector se mantuvo asociado a los procesos de
declinacin del agregado, al caer en 1995 ms del 14%, recuperar la mitad de esta cada a finales
del ao 1997 y luego iniciar un profundo sendero de descenso de la actividad productiva, que la
llev a ubicarse en el ao 2001 casi un 40% por debajo del nivel registrado durante el ao 1993.
A este comportamiento caracterstico debe adicionarse la fuerte competencia externa enfrentada
por el sector, que vio crecer las importaciones de prendas de vestir en un 68% en el perodo
1995/2000, en el marco de un decrecimiento de 42% del consumo aparente sectorial. De este modo,
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O, Kacef; Industria de la confeccin y el diseo; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

la mayor participacin de las importaciones en el consumo aparente, acentu la contraccin del


sector a partir de 1996, con lo que las ganancias logradas por la productividad sectorial a expensas
del proceso de inversiones registrado a inicios de los 90, quedaron absorbidas por la declinacin del
nivel de actividad registrada por el sector.
La informacin disponible sobre la situacin de la produccin de indumentaria despus de la
devaluacin, si bien todava es escasa e incompleta, no muestra una reversin definida de las
tendencias comentadas en el punto anterior, en lo que respecta al nivel de actividad y la
rentabilidad, aunque si parece haberse detenido el deterioro de la situacin del sector. Si, en cambio,
se observa un comportamiento ms dinmico en lo relativo a las exportaciones.
En lo que respecta al nivel de actividad, la informacin provisoria sobre el valor agregado por el
sector a precios constantes, arroja cadas interanuales del 47% para el primer trimestre de 2002, del
55% para el segundo y del 31% para el tercero. Si bien no se cuenta con datos desestacionalizados,
se puede afirmar que los dos primeros trimestres mostraron cadas en relacin con el trimestre
anterior, ms all de cuestiones estacionales y, en cambio, se habra producido una recuperacin en
el tercer trimestre.
Algo similar ocurre con la rentabilidad sectorial. Si tomamos la informacin de la matriz insumo
producto, estimada para el ao 1997, y estimamos la evolucin comparada de los precios
mayoristas del sector indumentaria y los de los principales elementos de su funcin de produccin,
vemos que a partir de este ao se acentu la prdida de rentabilidad del sector, aunque el deterioro
parece estar detenindose hacia el final del ao.
En los primeros once meses de 2002 se verific un significativo aumento del volumen exportado,
en relacin con el mismo perodo del ao anterior que, sin embargo, no se ve reflejado en un
aumento del valor de las ventas externas Tambin se observ, a tono con lo que fue el
comportamiento del agregado, una significativa cada en las importaciones de productos de este
sector.
La visin de los empresarios del sector, despus de la devaluacin, denota un impulso exportador
que alcanza tanto a quienes ya estn (y prevn aumentar su actividad) o incursionaron en esta
actividad (y piensan volver a hacerlo) como a quienes no lo han hecho y piensan comenzar a
exportar. Existe entre los empresarios del sector cierta preocupacin con la evolucin de los costos
de las materias primas, aunque el ranking de preocupaciones es claramente encabezado por los
problemas de financiamiento.
Las debilidades sectoriales, en la visin de los propios actores, diferencian a aquellas derivadas
de cuestiones sistmicas (financiamiento, competencia en el mercado, recursos humanos), de otras
ms especficas, derivadas de la falta o la insuficiencia de polticas pblicas (y en algn caso
tambin de escasa motivacin empresaria) asociadas a la posibilidad de potenciar las eventuales
fortalezas del sector en cuestiones como diseo, calidad, diferenciacin de producto, etc. Desde esta
perspectiva, parece interesante y auspicioso que la visin de los empresarios incluya, entre las
necesidades sectoriales, el fomento de la integracin vertical de la cadena productiva y de la
asociatividad.
El panorama internacional del sector se ha caracterizado en los ltimos aos, por un acelerado
proceso de reestructuracin y racionalizacin de las empresas, a la luz de los cambios inducidos por
la profundizacin de la globalizacin y la creciente liberalizacin comercial. Se observa adems la
creciente de concentracin de los canales de distribucin y ventas. Anteriormente, la produccin de
indumentaria era vendida por una industria poderosa a un sector de distribucin compuesto
mayormente por pequeos y medianos comercios. Actualmente, la distribucin es crecientemente
controlada por un nmero limitado de grandes empresas que operan en contacto permanente con los
consumidores y ponen mucha presin sobre los productores de prendas en lo que a plazos de pago y
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O, Kacef; Industria de la confeccin y el diseo; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

entrega se refiere. El sistema ha cambiado, de esta forma, de ser manejado desde la industria
(industry driven) a ser dirigido desde los clientes (customer driven).Esta nueva modalidad de
organizacin industrial se caracteriza por tener en el papel de organizadores de la oferta a grandes
tiendas minoristas, comercializadoras y fabricantes de marcas que se vinculan con un sistema de
produccin descentralizado en diversos pases en desarrollo que exportan a los mercados centrales.
La aparicin de los llamados fabricantes sin fbricas, que separan el diseo y la comercializacin
de la fabricacin propiamente dicha, implica tambin un cambio en las fuentes de beneficios, que
no dependen ya de la escala productiva o la tecnologa, como en las cadenas dirigidas por los
productores, sino en la diferenciacin de producto, el diseo, las estrategias de comercializacin y
marketing y los servicios financieros.
La industria de la indumentaria ha sido tradicionalmente un sector altamente protegido, en el cual
los principales mercados importadores, tales como Europa y Estados Unidos, aplican una amplia
gama de restricciones cuantitativas (cuotas), mientras que los principales pases exportadores,
mayormente asiticos, protegen sus mercados con aranceles prohibitivos y numerosas barreras no
arancelarias. Desde 1995 el comercio mundial de indumentaria se ha regido por el Acuerdo sobre
Textiles y Vestido (ATV) alcanzado en el marco de la OMC, que prev la progresiva eliminacin
de toda la gama de reglas del GATT para el sector en enero de 2005.
Un posible escenario, derivado de la liberalizacin del comercio de indumentaria, es que el
mercado pase a ser dominado por unos pocos grandes jugadores, que desplacen a pases ms
pequeos y menos competitivos. Esta visin tan terminante acerca de la futura ubicacin geogrfica
de la produccin mundial es, sin embargo, criticada por no tener en cuenta de qu manera los
cambios ocurridos en la organizacin de la industria, pueden introducir nuevos elementos de
anlisis, ms all de los factores tradicionales, vinculados exclusivamente con los costos de
produccin y, en particular, con el costo de la mano de obra.
Las nuevas modalidades comerciales transforman a la capacidad de respuesta de parte de los
proveedores en un elemento crucial del sistema, lo que obliga al proveedor a decidir entre localizar
su produccin cerca de los centros de consumo, lo cual le permite una mayor capacidad de
respuesta rpida o aprovechar los costos ms bajos que pueden ofrecerle, algunas localizaciones en
el extranjero, a veces muy lejanas y por lo tanto menos capaces de responder con rapidez, con lo
cual los menores costos de produccin son compensados por mayores costos financieros y de
transporte. As, aunque los factores que tradicionalmente han explicado la localizacin de la
produccin, en especial los costos laborales, seguirn siendo elementos de decisin importantes, en
especial cuando finalice el ATV, es probable que los cambios en la fuentes de aprovisionamiento no
sean tan claros como predice el anlisis anteriormente comentado.
Del anlisis de la nueva economa de los canales de produccin y distribucin, se desprende otro
tipo de configuracin geogrfica de la oferta de indumentaria y es probable que a medida que estas
tendencias se acenten, como todo parece indicar que ocurrir, la cuestin de los riesgos asociados
a la rpida reposicin de productos tendr cada vez ms importancia. Esto har que la proximidad a
los centros de consumo aumente la competitividad de los pases en aquellas lneas de produccin en
las cuales la reposicin rpida sea relevante, lo cual permite avizorar una mayor regionalizacin de
la produccin de indumentaria, en la que el mercado internacional tienda a estar dividido en tres
regiones, alrededor del mercado estadounidense, europeo y japons, respectivamente.
Las nuevas tendencias, sobre las que se centrar el mercado de indumentaria en el futuro
prximo, apuntan a ofrecer a los consumidores productos cada vez ms personalizados pero a
precios de produccin masiva. Para esto es necesario incorporar tecnologa de la informacin y
comunicaciones, automatizacin y procesos de produccin de ciclos cortos, que permitan responder
rpidamente a los cambios en la demanda. La interaccin entre las empresas a lo largo de la cadena
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productiva por medio del intercambio electrnico de informacin permitir ir reduciendo


rpidamente los tiempos necesarios para que la produccin llegue a los consumidores.
Con relacin a las perspectivas para el sector, a partir de los cambios en las condiciones
macroeconmicas ocurridos a partir de 2002, cabe esperar que con el ajuste ya realizado por la
industria a lo largo de los aos 90, la combinacin de una tasa de cambio real favorable a las
exportaciones y de alguna proteccin contra las importaciones predatorias, parecen suficiente para
garantizar a la industria domstica la recuperacin de porciones significativas del mercado
domstico va substitucin de importaciones y algn crecimiento de las exportaciones,
sobretodo de aquellas dirigidas hacia Amrica del Sur.
En tanto, para el largo plazo, parece claro que las inversiones en mquinas y equipamientos y la
introduccin, en general limitada a algunas empresas lderes, de modernos mtodos de gestin, no
son suficientes para cubrir el dficit de competitividad de la industria. Un aumento significativo de
las exportaciones, depender de una serie de acciones de poltica pblica que no pueden excluir al
rea de negociaciones comerciales internacionales y del desarrollo de estrategias empresarias ms
agresivas en la rea de internacionalizacin: canales de distribucin, marca, inversiones externas,
etc.
Desde el punto de vista de los cambios que ocurrirn en el mercado internacional a partir de la
liberalizacin de los flujos comerciales, podra ser til a los intereses de la industria la inclusin, en
la agenda multilateral de discusin en el marco de la OMC de los temas ambientales y laborales, ya
que la posibilidad de imponer cuotas como las actualmente vigentes al amparo del ATV dejar de
existir en diciembre de 2004. A partir de ah, la cadena dejar de contar con instrumentos
especficos de defensa comercial, integrndose a las reglas generales de la OMC en las reas de
antidumping, subsidios y salvaguardas, ms restrictivas para el pas interesado en aplicarlas.
Para fortalecer a la industria como exportadora, sera conveniente priorizar negociaciones de
acceso a mercados que la coloquen en posicin preferencial frente a los competidores asiticos.
Sera conveniente, entonces, adoptar una posicin agresiva en las negociaciones de formacin del
ALCA y con la Unin Europea, tendiente a acelerar el acceso irrestricto a los grandes mercados del
hemisferio norte, antes que ocurra la liberalizacin multilateral prevista por el ATV para enero de
2005. En este sentido, parece evidente que, desde el punto de vista de las exportaciones de
confecciones argentinas, las ganancias potenciales asociadas al ALCA seran bastante ms elevadas
que aquellas que se derivaran de las negociaciones con la Unin Europea.
Fuera del rea de las negociaciones econmicas internacionales, las acciones de poltica pblica
deben orientarse en primer lugar a la cuestin del financiamiento, tanto de la inversin como del
capital de trabajo. La potenciacin de las instituciones vinculadas con las garantas para prstamos y
del rol del BICE como banca mayorista, son cuestiones prioritarias a resolver en este sentido, sobre
todo una vez que se logre la renormalizacin de la actividad financiera.
Pero el abanico de iniciativas destinadas a resolver la cuestin del financiamiento debera incluir
el funcionamiento adecuado de la factura de crdito, el desarrollo del leasing para financiar la
inversin y de manera ms ambiciosa, el impulso al capital de riesgo. Mientras se van normalizando
las relaciones financieras en la economa, cabe explorar la potencialidad de los fondos fiduciarios
especficos, que ya funcionan para algunos sectores, al menos en lo que se refiere a la
prefinanciacin de exportaciones.
En relacin con las exportaciones, sera de suma utilidad para este sector caractersticamente
pyme, la posibilidad de contar con un sistema de compaas de trading que facilite las colocaciones
externas. En este sentido, una posibilidad de eliminar los problemas vinculados con la retencin de
IVA que hoy traban el desarrollo de este tipo de compaas, puede ser el adoptar la modalidad
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brasilea, consistente en considerar las ventas a traders como exentas de IVA, modalidad que ha
sido muy exitosa en el pas vecino.
El apoyo a la asociatividad, a la integracin de la cadena productiva y el fomento a las
actividades de innovacin y diseo complementan el abanico de polticas que sera necesario
impulsar para potenciar las capacidades de este sector. El bajo grado de concentracin debe tender a
ser compensado por un aumento de la cooperacin a lo largo de la cadena productiva, vertical y
horizontalmente. Para esto es necesario incentivar la asociatividad e impulsar un programa
ambicioso de desarrollo de proveedores tanto de fabricantes de marcas como de centros
comerciales, locales y regionales. Tambin sera interesante, en este sentido, retomar las actividades
que los participantes de esta cadena tenan en el marco del Plan Estratgico que funcionaba en el
mbito de la Secretara de Industria. Por otra parte, el creciente uso de las oportunidades que brinda
el e-commerce, debera permitir a las pequeas compaas unir sus necesidades en sitios de
mercados electrnicos. En este sentido, un programa de apoyo para incorporar masivamente
tecnologa de la informacin y de las comunicaciones debera ser de suma utilidad.
En el caso de la produccin de prendas de vestir, las actividades de innovacin deben ser vistas
en un sentido amplio que incluya, adems de la cuestin tecnolgica propiamente dicha, y tal vez
ms importante que esta misma, a cuestiones como el diseo y la diferenciacin de productos, a las
actividades de marketing y desarrollo de marcas, al establecimiento de redes comerciales locales o
internacionales, a la investigacin acerca de mercados potenciales, etc.
La poltica sectorial y la poltica industrial en general, debe ser pensada de aqu en adelante
teniendo en cuenta que el aspecto institucional es una cuestin primordial y debe ser diseado de
modo de garantizar la operatividad de las medidas que se implementen y su continuidad,
independientemente, de los avatares de la poltica. Potenciar el rol del INTI en el apoyo a las
actividades de diseo, informatizacin, etc., revitalizar las actividades del Plan Estratgico
Productivo Nacional como marco para que los actores pblicos y privados que tienen que ver con la
cadena productiva textil-indumentaria interacten, capitalizar al BICE y disear una estrategia ms
agresiva para posicionarlo como un jugador importante en el mercado financiero local son, entre
otras, cuestiones que ayudaran a agilizar y dar continuidad a las polticas pblicas, ms all de
cules sean las medidas de fomento especficas.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA VITIVINCOLA

Resumen Ejecutivo

En el plano internacional se asiste, desde hace largo tiempo, a un proceso de persistente


contraccin en el consumo de vinos. La Argentina no permaneci ajena a dicho fenmeno ya que,
mientras que a principios del decenio de los aos ochenta el consumo medio por habitante ascenda
a 76,3 litros por persona, a principios de los noventa ya haba cado a 54,1 litros, y en el ltimo ao
(2001) equivale a 36,3 litros.
El hecho que en la Argentina se vean reflejadas, en lo sustantivo, las tendencias prevalentes en el
escenario internacional no es suficiente para explicar la profunda contraccin del consumo de vinos
de las ltimas dcadas. En esa particularmente intensa disminucin de la demanda domstica se
conjugan dos tendencias derivadas de la regresividad distributiva vigente desde mediados de los
aos setenta. Esta creciente polarizacin distributiva coadyuva a explicar la profunda cada en la
demanda de vinos de mesa y el contemporneo crecimiento del consumo de vinos finos.
En paralelo a esa reduccin del consumo agregado de vinos, la evolucin de la oferta vitivincola
denota un importante redimensionamiento de sus distintas instancias productivas que est asociado
a una reconversin productiva que involucra, de diversa manera y en instancias diferentes, tanto a la
produccin primaria como a la industrial, y cuya expresin ms ntida a nivel global se manifiesta
en el nuevo nivel y en la composicin de las exportaciones de la trama..
La contraccin y la reconversin de la produccin industrial vitivincola de los ltimos aos ha
dado como resultado una estructura que combina rasgos nuevos (el persistente crecimiento de los
vinos finos y las nuevas formas de comercializacin del vino comn) con las caractersticas
tradicionales de esta industria (el predominio productivo de los vinos de mesa y el mosto). Estos
rasgos que se expresan en el mbito de la produccin se acentan considerablemente en las ventas
externas, en tanto la participacin de los vinos finos avanza sostenidamente.
Coincidiendo con los procesos que se verifican en la fase industrial de esta trama, en la
produccin primaria se manifiesta tambin una contraccin significativa de las distintas variables
con que se puede evaluar su trayectoria estructural (cantidad de viedos, superficie cultivada y
produccin de uva), proceso que es acompaado por una renovacin de las plantaciones que, si bien
no neutraliza la disminucin de los viedos, es de considerable magnitud. Al mismo tiempo, la
reconversin industrial se expresa directamente en la propia produccin primaria en tanto lo
predominante durante los ltimos aos es que los nuevos actores se inserten en la actividad a partir
de la adquisicin y la reconversin tecnolgica de bodegas preexistentes, con un importante
componente de integracin vertical con viedos propios. El conjunto de las modificaciones en la
produccin primaria apuntala un incremento de la productividad que se profundiza desde mediados
de la pasada dcada.
En este contexto, es insoslayable destacar que el auge de las exportaciones vitivincolas tiende a
constituirse, a partir de la segunda mitad del decenio de los noventa, en el fenmeno tal vez ms
trascendente de esta trama, no slo por reflejar las potencialidades de una mayor insercin
internacional sino, tambin, por sus repercusiones en el plano productivo, as como sobre las formas
tradicionales de comercializacin y las consiguientes estrategias empresarias. Si bien las ventas
externas de vinos finos son las ms dinmicas, el mismo fenmeno, con distinta intensidad y
especificidades, se repite tanto en el caso de los vinos de mesa como en el de los mostos.
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D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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En el marco de estas tendencias, se registra una acentuada diferenciacin de submercados donde


se despliegan estrategias empresarias dismiles. As, en los vinos de mesa, cinco grandes empresas
explican alrededor del 75% del mercado total. El restante 25% se distribuye entre alrededor de
25/30 bodegas que, en general, comercializan sus vinos en sus regiones, mayoritariamente
envasados en damajuanas. En este segmento del mercado, caracterizado por sus bajos precios y
escasos mrgenes de rentabilidad unitarios, las economas de escala tanto en la elaboracin del
vino, como en la provisin de la materia prima bsica y en la comercializacin asumen un papel
protagnico.
Si bien las firmas lderes del mercado muestran ciertas diferencias en cuanto a sus formas de
integracin vertical, su posicin claramente dominante les permite ejercer prcticas oligopsnicas
en la compra de uva y/o de vino de traslado. En la medida en que, por un lado, los viateros que
producen uvas criollas o blancas comunes tienen a las grandes bodegas como adquirentes casi
excluyentes de su produccin y, por otro, las bodegas trasladistas en su gran mayora pequeas y
medianas, atomizadas canalizan la casi totalidad del vino elaborado hacia esas grandes firmas,
tiende a configurarse, en ambos casos, un tpico mercado oligopsnico, en el que las lderes cuentan
con una capacidad decisiva en la determinacin de los precios de compra y de las condiciones de
pago.
Por su parte, en el caso de los vinos finos de bajo precio, o finitos, una de las franjas ms
dinmicas del mercado vincola, se manifiesta una serie de tendencias que tiende a asemejar a este
subsector con el de los vinos de mesa. Es ms, como producto de algunas de las ms importantes
adquisiciones y fusiones registradas durante los aos noventa, el ncleo de la estructura oligoplica
predominante est conformado por buena parte de los agentes econmicos lderes en el segmento de
los vinos de mesa. A ellos se le suman unas pocas bodegas tradicionales que, tambin sobre la base
de la diferenciacin de producto, han logrado mantener un cierto liderazgo, as como tambin un
importante nmero de medianas bodegas (alrededor de 30) que operan en franca competencia entre
s. En cuanto a las formas de integracin hacia atrs, se replican los rasgos mencionados para los
vinos de mesa pero con un mayor grado de integracin vertical con viedos propios y/o a viateros
semi-cautivos (mayoritariamente sin relaciones contractuales pre-establecidas). Se trata, en tal
sentido, de un oligopsonio concentrado.
Por ltimo, el mercado ampliado de los vinos finos (en toda la gama de precios y franjas de
demanda) emerge como el que registr transformaciones ms radicales en trminos de estructuras
de propiedad de las 40/50 bodegas que operan en el mismo. Cabe resaltar que tales cambios no
alteraron, en lo sustantivo, los rasgos que definen la estructura de este segmento vincola como de
competencia oligoplica, con una intensa diferenciacin de precios y productos, y ciertos muchas
veces, muy claros liderazgos segn el segmento de precio de que se trate.
En este submercado, por las propias caractersticas de la elaboracin de vinos de calidad superior
en cuanto al tipo de variedades de uva demandada, la integracin vertical con viedos propios
cumple un papel decisivo, sobre todo en trminos de asegurar la calidad de los productos de
exportacin. De all que, en general, la mayor parte de las bodegas trate de asegurarse un porcentaje
de uvas propias no inferior al 30% de sus necesidades de provisin en particular, las de mayor
calidad enolgica. El resto es adquirido a viateros semi-cautivos o habituales (tambin, bajo
difusas e informales relaciones institucionales) que cuentan con un muy escaso poder de mercado
en trminos de negociacin de precios, condiciones y formas de pago.
Durante los ltimos aos se registra un intenso proceso de adquisicin de empresas preexistentes
que estuvo acompaado por significativas inversiones destinadas a la ampliacin de la capacidad
productiva (tanto en bodegas como en la produccin primaria, en buena medida integrada a
aqullas), as como a la instalacin de nuevas plantas productivas (tambin, en la mayora de los
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D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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casos, con un importante en especial, en lo cualitativo porcentaje de integracin vertical con


viedos propios).
La irrupcin de nuevos capitales en el sector (de origen extranjero, pertenecientes a algunos
grandes grupos econmicos locales, de fondos de inversin, etc.), el consiguiente repliegue de
buena parte de las familias tradicionales que operaban en el mismo, la intensidad que ha venido
asumiendo el proceso de adquisiciones de bodegas y viedos, as como de fincas e incluso de tierras
aptas para la implantacin de vides, la emergencia de diversos tipos de joint-venture (entre nuevos y
viejos actores), la incorporacin de nuevas tecnologas (no slo en el plano industrial sino tambin
en la produccin primaria y en la propia comercializacin), el incipiente aprovechamiento de nichos
de mercado inexplorados en el pas y la creciente segmentacin de la oferta local, la recurrencia y la
adopcin de nuevas y distintas formas de alianzas estratgicas, son algunos de los rasgos ms
generales que caracterizan la reconfiguracin de la estructura sectorial durante la dcada pasada.
Las profundas transformaciones a las que asisti el complejo vitivincola durante el decenio de
los noventa involucran, tambin, al campo de la distribucin y la comercializacin del vino, en sus
distintos tipos y envases, tanto en el mbito domstico como en el internacional. Estas ltimas se
derivan, en la generalidad de los casos, de la convergencia y la contemporaneidad de factores
endgenos y exgenos a la propia trama.
Entre los primeros, bastara con sealar los muy diversos impactos generados por, entre otros, la
readaptacin a las modificaciones en el perfil del consumo domstico prdida de participacin de
la damajuana y avance del tetra-brik, en el campo de los vinos de mesa; fuerte cada de la demanda
de estos ltimos y expansin diferenciada (en cuanto a su intensidad relativa) en el mbito de los
vinos finos; la mayor orientacin exportadora del sector; los cambios en la estructura de propiedad
de buena parte de las empresas vitivincolas, etc.. As, la emergencia de nuevas estrategias
empresarias comprende la fase de distribucin y comercializacin domstica y externa de la
produccin. Por otro lado, el principal elemento exgeno lo brinda el notable y sistemtico avance
de las cadenas de sper e hipermercados en las ventas de alimentos y bebidas, en general, y en la
comercializacin minorista de vinos, en particular.
Si bien en el campo de las polticas pblicas nacionales, la desregulacin de las distintas fases de
la cadena vitivincola es el rasgo distintivo de los aos noventa, en los principales mbitos
provinciales vinculados con esta trama, han irrumpido algunas acciones reguladoras tendientes, en
principio, a alentar la reconversin productiva del sector, y a promover el consumo y,
fundamentalmente, la exportacin de los distintos productos vitivincolas. En esta lnea se encuadra
la Ley N 6.216 que establece la constitucin de un Fondo Vitivincola en Mendoza para fomentar
las exportaciones y para regular el precio de la materia prima. Lo mismo ocurre con la creacin del
Fondo de Financiamiento de Inversiones Privadas para la Transformacin y el Crecimiento
Socioeconmico de la Provincia de Mendoza que tiene por misin especfica impulsar el
crecimiento econmico provincial.
En el corriente ao, si bien la drstica modificacin de las variables macroeconmicas indicaba la
posibilidad de que se produjera una marcada intensificacin de las exportaciones, en la realidad la
misma slo se ha manifestado muy parcialmente. En efecto, si bien en trminos agregados durante
los primeros nueve meses del corriente ao se registra un modesto incremento del volumen
exportado, el valor de las mismas decrece apreciablemente. Esta disparidad se origina en que el
volumen exportado de vinos aumenta pero desciende marcadamente el valor de las mismas,
diferencias que no llegan a ser compensadas por las ventas externas de mosto que aumentan tanto
en volumen como en valor. Mltiples y de muy diversa ndole son los factores que, en su
interaccin y con distinta intensidad, podran estar incidiendo en la explicacin de tal atipicidad.
Entre ellos se cuentan: el riesgo de incumplimiento avizorado por los importadores; la
imposibilidad del aprovechamiento integral, debido a la influencia de los insumos importados, del
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D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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incremento de la competitividad derivado de la devaluacin; el descenso de los precios de


exportacin asociado a la presin de los principales importadores que intentan internalizar parte de
la devaluacin local; el incremento de la importancia relativa de las exportaciones a granel; las
dificultades de acceso a financiamiento, en general, y en particular al vinculado a las exportaciones;
las expectativas de los exportadores en torno a la continuidad y la profundizacin del proceso de
maxidevaluacin; y la recurrencia a precios de transferencia (subfacturacin) de los valores reales
de las ventas al exterior. Dentro de las tendencias imperantes, es insoslayable mencionar la
profunda retraccin de los precios internos relativos de la materia prima que en la mayora de los
casos involucra una reduccin nominal de los mismos.
En el marco de la auspiciosa iniciativa que deviene del denominado Plan Estratgico de la
Vitivinicultura Argentina (PEVI) que ha avanzado sustancialmente en la formulacin de los
lineamientos de largo plazo, se plantean las siguientes propuestas de polticas estatales y de
fortalecimiento institucional tendientes a la minimizacin del costo social y econmico de la
reestructuracin sectorial y la maximizacin de sus beneficios sociales en trminos de la expansin
productiva y exportadora de la trama, as como a preservar la complejidad productiva y social
presente en la trama vitivincola:
Fortalecer el Fondo Vitivincola Mendoza, mediante la eliminacin de las normas que le abrieron
paso a la elusin de los pagos. Se trata de una medida insoslayable para la continuidad y la
intensificacin de la promocin de las exportaciones y, a la vez, de estabilizar los precios de la
materia prima a lo largo del tiempo.
Jerarquizar la promocin de exportaciones de vinos seleccin provenientes de las bodegas pequeas
y medianas dentro del destino de los recursos disponibles por el Fondo Vitivincola Mendoza,
manteniendo la difusin del segmento de vinos finos e, incluso, de los de mesa.
Impulsar relaciones ms cercanas a una situacin de competencia entre las bodegas y los
productores primarios mediante la aplicacin de la legislacin para la defensa de la competencia
(Ley N 25.156, sancionada por el Parlamento Nacional a fines de 1999), donde se instituye el
concepto de posicin dominante, y en particular, del abuso en este caso bajo prcticas
claramente oligopsnicas de la misma.
En ese orden de ideas, debera promocionarse la integracin horizontal de los pequeos
productores, bajo formas cooperativas o asociativas, para lo cual se requiere una activa
participacin de las autoridades municipales y provinciales.
Asimismo, en la misma direccin, es imprescindible avanzar en la formalizacin e
institucionalizacin de los acuerdos de provisin de materia prima que se establecen entre los
productores primarios e industriales, mediante la obligatoriedad de contratos escritos (que
contemplen todas las variables y contingencias en juego) y la implementacin de un registro oficial
de los mismos.
Teniendo en cuenta el relevante papel cumplido por el Fondo para la Transformacin y el
Crecimiento, sera apropiado incrementar la participacin de los pequeos y medianos productores
en los crditos de la institucin para aminorar los costos productivos y sociales que conlleva la
reconversin productiva de la trama.
Las profundas asimetras en cuanto al poder de mercado existentes entre la gran comercializacin
y las bodegas, con el consiguiente perjuicio para estos ltimos (dadas las prcticas desplegadas por
las grandes cadenas de distribucin) determina la necesidad de implementar efectivamente las
acciones previstas en la Ley de Defensa de la Competencia en torno al abuso de posicin dominante
ejercida, en especial, sobre las pequeas y medianas bodegas. Asimismo, siempre en el marco del
control de prcticas desleales de comercio, correspondera analizar y, de confirmarse, penalizar la
posible recurrencia a precios de transferencia que, en el marco del proceso de maxidepreciacin de
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D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

la moneda local verificado en el corriente ao, podran estar encubriendo la subfacturacin de las
ventas externas de vinos.
En trminos de los mercados internacionales, es necesaria una accin inmediata del gobierno
nacional en las negociaciones que se estn llevando a cabo en los EE.UU. para eliminar el
gravamen (duty) de 132 dlares la tonelada que se le aplica a las importaciones de mosto de la
Argentina, como parte de las represalias por la no modificacin de la ley de patentes medicinales.
Asimismo, en trminos del mediano y largo plazo, resulta evidente la necesidad de que la
Cancillera y las agregaduras comerciales desarrollen una activa poltica para promocionar los
vinos en el exterior, as como concretar estudios de mercado tendientes a detectar nuevas
oportunidades comerciales para los productos de esta trama.
Dada la convergencia de los actuales cambios macroeconmicos con la reconversin productiva
sectorial, resulta impostergable establecer acciones especficas tendientes a consolidar un proceso
de sustitucin de importaciones vinculado a las actividades conexas a los distintos segmentos de la
trama, que generen empleo y garanticen eficiencia econmica y competitividad sistmica que no
slo dependa de las variaciones (alzas) en el tipo de cambio.
El fortalecimiento y cambio estratgico de las actividades desplegadas por el INTA, articuladas e
integradas a las que desarrollan los restantes organismos nacionales y provinciales de Ciencia y
Tcnica constituira un aporte sustancial para el desarrollo armnico de la reconversin productiva,
as como tambin para la difusin de innovaciones apropiadas en materia de marketing y
comercializacin. Igualmente, en otra rea de influencia, sera relevante que la Secretara de
Turismo incremente la promocin del denominado turismo enolgico.

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D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivincola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.6 Componente :


SECTOR DE LA MAQUINARIA AGRCOLA

Resumen Ejecutivo
El presente estudio se ha realizado considerando fundamentalmente los siguientes segmentos que
representan una importante porcin de la Demanda de Maquinaria Agrcola:
Tractores
Cosechadoras
Implementos para la preparacin y mantenimiento de los cultivos
Desde el punto de vista de la caracterizacin del sector, se han considerado los siguientes ejes
conceptuales, los cuales son desarrollados en las diferentes secciones del estudio:
Historia del Sector: a lo largo de su historia que comienza con la reparacin de equipos
importados y con el advenimiento en los aos treinta de Roque Vassalli como empresa pionera en la
fabricacin de las primeras mquinas argentinas, desarrolla una importante tradicin tecnolgica.
Posteriormente recorre distintas etapas, en las cuales se fomenta su produccin a travs de
diferentes regmenes y se incorporan en los aos cincuenta empresas multinacionales como John
Deere. Su desempeo esta muy vinculado a los ciclos de precios de los commodities y a las
tendencias macroeconmicas . La apertura de fines de los aos 70 enfrenta por primera vez al sector
con la competencia de productos importados, situacin que se repite en los aos 90. En esta dcada
pari pasu con los cambios sustanciales que experimenta la agricultura argentina, el sector enfrenta
una demanda creciente hasta 1997.
Coyuntura actual: luego de un ciclo de cada en la demanda de maquinaria agrcola desde 1997,
en el 2002 se registra una fuerte reduccin de las importaciones, un leve aumento de las unidades
producidas (en el primer semestre) y un incremento de la facturacin. Los valores exportados han
crecido en forma sustancial respecto al 2001, e incluso presentan una importante mejora en
comparacin al trienio 1999-2001.
Caractersticas del mercado de maquinaria agrcola argentino: este mercado presenta una serie
de cambios en las ltimas dos dcadas que han marcado la evolucin del sector fabricante de
maquinaria agrcola local.
Cambios tecnolgicos en la operacin agrcola: incorporacin de Paquetes tecnolgicos
sistmicos complementarios en los cuales se ha producido una fuerte interaccin entre el
equipamiento, la gentica y los productos qumicos (fertilizantes y desmalezadores).
Ampliacin de la competencia: con el advenimiento de las tendencias aperturistas se increment
el ingreso de productos importados provenientes de Brasil, EEUU y Europa. Esta importacin fue
especialmente fuerte en los productos de mayor complejidad tecnolgica como son los tractores y
cosechadoras.
Cambios en la segmentacin de los clientes: se produce una intensificacin de la subcontratacin
de actividades de laboreo en toda la gama de operaciones desde la siembra hasta la cosecha. Esto se
debe a la necesidad de los pequeos y medianos productores de acceder a las nuevas tecnologas y a
la vez lograr costos competitivos que individualmente, por falta de escala, no les resulta factible.
Esta funcin representa un segmento de alta exigencia tecnolgica y de alta especializacin. Al
mismo tiempo se presenta una creciente concentracin de las explotaciones que incorpora
profesionales para las decisiones de adopcin de equipamiento de tecnologa ms avanzada. Ambos
segmentos generan un fenmeno de escala con la utilizacin intensiva del equipamiento, limitada
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D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

solamente por la capacidad de atencin en los ciclos de recoleccin que tienen lmites para poder
ser realizados y que cuando se exceden generan prdidas en la calidad y cantidad de lo producido.
Complejidad tecnolgica de los productos fabricados: a partir de este factor se clasifican a los
fabricantes de maquinaria agrcola en tres grupos principales: los de Baja complejidad
(fundamentalmente los dedicados a la fabricacin de implementos tradicionales), los de mediana
complejidad (por ejemplo las cosechadoras de siembra directa) y los de alta complejidad (Tractores,
cosechadoras, Fumigadoras autopropulsadas). Esta clasificacin se corresponde con conductas
diferenciadas ante los sucesos macroeconmicos y en general con distintas evoluciones de las
empresas involucradas en cada subsegmento. Por ejemplo en el caso de los fabricantes de
cosechadoras slo quedaron en actividad tres empresas, mientras que en tractores slo se registra
una firma en actividad. En contraste, los fabricantes de Sembradoras de Siembra Directa
mantuvieron su capacidad instalada y las expectativas futuras son favorables.
Concentracin Regional: Este sector se caracteriza por presentar una alta concentracin de los
fabricantes en reas geogrficas muy definidas de las Provincias de Santa Fe y Crdoba y ms
dispersas en la de Buenos Aires. Esta caracterstica facilita el desarrollo de acciones asociativas.
Comportamiento Exportador: El sector ha presentado en general un bajo coeficiente de
exportacin, lo cual implica dos consideraciones, por un lado la falta de experiencia en la
adecuacin del producto a las necesidades de los mercados externos y por otro la dificultad de
establecer redes de distribucin y asistencia post venta. El diferente nivel tecnolgico de los equipos
tambin condiciona el tipo de estrategia comercial a utilizar ya que los de mayor complejidad
requieren de servicios de pre y post venta superiores, lo que implica el desarrollo de redes con
mayores exigencias.
Escala de Produccin: El Sector depende fundamentalmente de una demanda local moderada en
comparacin con otros pases fabricantes de maquinaria agrcola (como Brasil y EEUU) siendo
adems su exportacin poco significativa. A esto se suma que la cantidad de fabricantes es alta y la
produccin de los mismos es muy diversificada. Esta diversificacin es el resultado de una alta
estacionalidad de la demanda por lo que se recurre a la diversificacin en parte para amortiguar
dicho fenmeno estacional y en parte para disminuir los riesgos derivados de la incertidumbre de la
demanda. Otros fenmenos que contribuyen a la baja escala son la falta de normalizacin en el uso
de componentes y la continua modificacin de los productos. Estos factores hacen que las
inversiones tendientes a reducir los costos de preparacin sean difciles de amortizar. Existe un
grupo de aproximadamente 30 establecimientos dentro de las aproximadamente 200 PyMEs que
constituyen el sector para los cuales la escala no constituye una restriccin fundamental. Ellos son
los que concentran la produccin de los diferentes tipos de equipos, por ejemplo en el caso de
sembradoras, un tercio de las empresas renen ms de las dos terceras partes de la produccin.
Tecnologa de Produccin: se presentan diferencias en cuanto al tipo de tecnologa de procesos
pero la misma est orientada al logro de flexibilidad y escala media / baja. Una porcin de los
fabricantes cuenta con equipamiento de Control Numrico generalmente tornos, algunos centros de
mecanizado y en mucha menor proporcin punzonadoras (agujereado y corte de chapa) y en un caso
cuenta con robots de soldadura, si bien la mayora del equipamiento es convencional. En cuanto al
lay out de las plantas, se observan algunas distribuciones tendientes a constituir lneas de montaje
final con sectores destinados al montaje de conjuntos, al soldado de las estructuras y otros al
mecanizado de los componentes, estos ltimos bajo la modalidad organizativa tipo taller. Salvo
muy pocas excepciones no est difundida en el sector las prcticas de aseguramiento de calidad bajo
la Norma ISO 9000. Esta prctica si bien no es valorada a nivel de los usuarios locales, puede
significar un respaldo importante en el caso de la exportacin.

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D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Red de Valor: Las caractersticas de la misma varan en funcin de la complejidad tecnolgica


del producto. Esto se debe a las diferentes necesidades de especialidades de los Proveedores de
componentes, a la velocidad de cambio de la tecnologa de explotacin en la cual interviene el
producto, de las necesidades de asistencia tcnica pre y post venta del producto, la intensidad
competitiva del subsector fabricante de mquinas con el consiguiente ingreso de competidores
internacionales. En el caso de la Red de Aprovisionamiento de los fabricantes de maquinaria, se
observa una persistencia en la integracin vertical, con la presencia de reclamos de los fabricantes
de falta de flexibilidad por parte de los agropartistas. Sin embargo, se considera que son factibles
diferentes estrategias que permitiran mejoras en este aspecto: una de ellas es la incorporacin de
proveedores de la red de valor de la fabricacin de camiones que cuentan con escalas afines a las
existentes en este sector, la normalizacin y estandarizacin de partes y la asociatividad horizontal
en la gestin unificada de las compras.
La extensin y calidad de gestin de la red de Distribucin es, como en todos los sectores, un
factor de competitividad, y tanto ms crtica resulta cuanto mayor es la complejidad tecnolgica.
Una cantidad importante de los fabricantes menores todava no han superado las fronteras de sus
localidades en el establecimiento de sus redes de distribucin, por lo cual se observa que una
primera prioridad en su estrategia comercial sera dicha ampliacin donde la asociatividad entre
fabricantes de productos complementarios podra ser un facilitador para este tipo de
emprendimientos.
La competencia interna va a ser creciente en los segmentos de menor complejidad sobre todo
previendo la disminucin de la demanda de productos convencionales, lo cual generar
desplazamientos de los fabricantes hacia otro productos.
En cuanto a la competencia de actores internacionales se estima que ser menor pero con
presencia en los niveles de mayor complejidad tecnolgica, promovindose un incremento de los
desarrollos locales tendientes a la sustitucin en diferentes campos tanto de la neumtica, la
hidrulica y la electrnica.
No se observa en general una estrategia definida de asociatividad vertical para la ampliacin del
campo de accin de los fabricantes hacia la creacin de redes de servicios de operacin
agropecuaria en conjunto con los Contratistas. Esta podra ser una estrategia para lograr un mayor
dominio de la red, una facilitacin en la incorporacin de nuevo equipamiento, mayor acercamiento
con las necesidades de la explotacin agrcola. En esta direccin podra ser importante la oferta de
servicios de mantenimiento integrales por parte de los fabricante a los contratistas.
Otro concepto a incorporar en la Red de Valor es la asociatividad vertical y horizontal para el
Desarrollo e Investigacin de producto y proceso de un grupo de fabricantes con organismos tales
como el INTA, INTI, Universidades que si bien existen se considera que no es una prctica
generalizada pese a tener un altsimo potencial para incrementar la capacidad competitiva del
sector.
Adecuacin del producto a las necesidades del usuario: esta caracterstica determina una
proteccin natural para el sector en cuanto a que no todos los competidores internacionales cuentan
con las adecuaciones de producto a las condiciones locales requeridas por el usuario. Esta
caracterstica, sin embargo, tiene un efecto inverso, al convertirse en una barrera para la exportacin
ya que en el mercado destino tambin el usuario exigir adecuaciones al medio local que no solo
sern consecuencia de exigencias tecnolgicas sino tambin de culturas, usos y costumbres. Como
factor generador de cambios de diseo importante se encuentran los Contratistas ya que son los que
tienen un contacto intensivo con la problemtica de las operaciones agrcolas.
Diseo de producto: Es una funcin estratgica para el sector tanto para su afianzamiento en el
medio local como para su proyeccin internacional. Con la evolucin tecnolgica se hace cada da
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D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica
Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

ms complejo el desarrollo de productos y componentes en funcin de las mltiples disciplinas que


involucra, las cuales sobrepasan las tradicionales habilidades mecnicas de los fabricantes. Los
costos del desarrollo son difciles de afrontar para los fabricantes medianos y pequeos y, por ende,
es necesario implementar emprendimientos asociativos en este campo. Con recursos financieros
relativamente pequeos se pueden lograr resultados significativos en la competitividad del sector
mediante el fomento de estas actividades.
Demanda local: La misma presenta caractersticas estacionales con la presencia de los ciclos de
variacin de los precios de los Commodities a los que se suman los ciclos de la macroeconoma
argentina. No se cuentan con informacin confiable del parque de maquinaria agrcola, lo cual
sumado a estimaciones no demasiado bien fundadas sobre el ciclo de reposicin de las diferentes
mquinas, genera confusa informacin sobre la demanda esperada del sector. Al respecto se
recomienda desarrollar un modelo de generacin de la demanda esperada, para el cual se sugieren
los diferentes factores que se consideran deben intervenir en el mismo.
Asociatividad: Existen emprendimientos asociativos en el sector pero los podemos considerar de
baja intensidad, ya que en general presentan baja exigencia en el nivel de compromiso de los
involucrados. Dichos emprendimientos se refieren en general a la exploracin de nuevos mercados,
preparacin de herramientas de apoyo a la gestin comercial, sostenimiento de estructuras de apoyo
en capacitacin y asesoramiento. La concentracin regional es un factor facilitador de la relacin
asociativa, por lo cual se considera de alto potencial de mejora de la competitividad.
Formacin del personal de la industria: la educacin de personal capacitado que responda a las
necesidades del sector es un importante cuello de botella para el desarrollo del mismo. En funcin
de la evolucin tecnolgica prevista, se requiere de personal capacitado en diversas disciplinas, por
ejemplo: electrnica, hidrulica, neumtica. Dada la distribucin geogrfica de las empresas
fabricantes y de sus centros de distribucin y servicio, los mismos no se encuentran en las grandes
ciudades, donde habitualmente se cuenta con enseanza tcnica de mayor calidad. Generalmente la
formacin en las ciudades pequeas adolece de la falta de docentes especializados y de
equipamientos adecuados, con lo cual el ciclo de preparacin debe completarse en las empresas.
Cuando se presenta un ciclo de expansin de la demanda, las empresas no pueden cubrirlo en forma
inmediata debido a que al incorporar personal el mismo no se encuentra debidamente preparado.
Uno de los temas fundamentales que surge es la recomendacin de una mayor interaccin entre las
empresas y las escuelas tcnicas de la zona para poder realizar prcticas de los alumnos en las
empresas.
! Lineamientos de Poltica:
! Corto plazo
Definicin del alcance del sector maquinaria agrcola (ver Anexo 2). Esto es importante dado que
hay una serie de subsectores cuya inclusin puede ser motivo de duda (Elementos de transporte y de
almacenamiento). Asimismo es necesario aclarar en que circunstancias un fabricante de partes para
el sector es considerado agropartista.
Generar informacin actualizada y fidedigna sobre la conformacin y caracterizacin de la
industria de la maquinaria agrcola y agropartes a nivel nacional, adecuada para la toma de
decisiones.
Desarrollo de un modelo de anlisis de la demanda de maquinaria agrcola (Ver Anexo 1): con el
fin de que los fabricantes pequeos y medianos cuenten con una referencia sobre las posibilidades
del mercado interno que constituye su principal y, en muchos casos, nico mercado.
Simplificacin de los mecanismos aduaneros para la exportacin, especialmente considerando los
exportadores que inician sus actividades.
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D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Generar mecanismos asociativos verticales y horizontales especialmente de complementacin


productiva, comercial y de Diseo y marca comunes. Tambin es deseable desarrollar mecanismos
asociativos de negociacin con los proveedores de bienes y servicios con el fin de lograr la
reduccin de costos.
Mediano y Largo plazo
Considerar las diferencias tecnolgicas involucradas y la diferente necesidad de desarrollo de los
principales subsectores de equipamiento agrcola para sugerir lneas de asistencia tcnica al sector
evitando acciones genricas que no atienden a las necesidades especficas.
Acciones de apoyo a fabricantes del sector agrupados en consorcios tanto para exportar como
para incorporar tecnologas de gestin o de produccin. Un mecanismo es a travs de la creacin de
la funcin de gerenciadores de negocios y oportunidades en el mercado internacional, lo cual en
parte se experiment a travs del Programa CERPYME con fondos de la Unin Europea.
Fomentar el logro de escala competitiva de produccin a travs de complementaciones en el rea
de fabricacin, a travs de utilizacin conjunta de equipos ms costosos, complementacin de
procesos, etc. Este tipo de complementacin insume mayores tiempos de maduracin debido al
compromiso y desarrollo de confianza requerido entre los integrantes.
Acciones de apoyo en los mecanismos de registros de patentes de diseo ya que constituyen una
clara barrera a la exportacin, sobre todo, en los sectores de mayor evolucin tecnolgica.
Se requieren recursos humanos calificados, para lo cual se deber contar con centros de
formacin especializada en las disciplinas que conforman la nueva tecnologa del sector.
Es importante contar con laboratorios de neumtica, hidrulica y electrnica que permitirn el
diseo y desarrollo de mdulos para la automatizacin y donde el desarrollo de proveedores y la
compra conjunta de los mismos ser un factor fundamental de reduccin de costos.
Desarrollo de Normas tcnicas de la maquinaria comercializada por medio del organismo del
estado habilitado a tal efecto. Argentina se encuentra en un estado embrionario y con muy escasos
recursos humanos y econmicos.
Asignar recursos para financiar el desarrollo de nuevos productos o componentes, a travs de
modalidades individuales o asociativas de acuerdo al subsector y con o sin la participacin del
INTA y el INTI, segn el caso.
Para poder lograr estos objetivos es imprescindible coordinar las acciones institucionales de
diversos organismos que estn de forma directa o indirecta en relacin con el sector.
Fortalecimiento Institucional: Existe consenso en la consideracin del sector como estratgico
para el pas. Por ello se destinan una diversidad de recursos de diferentes organismos y entes
provinciales, nacionales e internacionales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, la
Unin Europea a travs de la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa de la Nacin, el Consejo
Federal de Inversiones, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Simultneamente actan como
prestadoras de servicios de asesoramiento, desarrollo y capacitacin, organismos como el INTI, el
INTA, Universidades y ONGs. Esta diversidad de instituciones apoyando al sector es un hecho muy
auspicioso as como la prioridad a la asociatividad como eje articulador de los esfuerzos. Sin
embargo, estas acciones se realizan en forma a veces excesivamente descentralizada y en muchas
ocasiones poco organizadas. Esto genera un bajo aprovechamiento de los recursos existentes y una
acumulacin de actividades simultneas que los prestadores de servicios y los propios fabricantes
no pueden llegar a absorber. Esta situacin requiere que implementen mecanismos de coordinacin,
de definicin de prioridades y de asignacin de responsabilidades. Estos mecanismos generaran
sinergias y fenmenos de escala muy convenientes.
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D. Chudnovsky y A. Castao; Sector de la maquinaria agrcola; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre
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Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA MINERA

Resumen Ejecutivo
Marco regulatorio y rgimen de incentivos
A partir de los primeros aos de la dcada de los noventa, el sector minero argentino inici un
proceso de transformacin y de insercin internacional sustentado principalmente en el desarrollo
de los recursos metalferos, en especial cobre y oro. Dicho proceso est liderado casi
exclusivamente por la inversin extranjera directa de las grandes corporaciones mineras
transnacionales que adquieren derechos de exploracin o proyectos en diferentes fases de
desarrollo.
La adopcin en la Argentina de un marco regulatorio y de incentivos especficos del sector
funcional a las estrategias de las empresas mineras internacionales desempe un rol clave en el
proceso de transformacin del sector. Asimismo, los importantes esfuerzos llevados a cabo por el
estado durante las dcadas 60/70 en prospeccin y exploracin minera permiti identificar los
proyectos que fueron desarrollados durante los noventa.
Entre los aos 1993-1995, se sancionaron leyes tales como de Inversiones Mineras,
Reordenamiento Minero, Acuerdo Federal Minero y de Proteccin Ambiental que introdujeron
modificaciones substanciales al Cdigo de Minera de 1886 base de la legislacin nacional en
materia de regulacin minera-, establecieron un rgimen especfico de incentivos tributarios y
fiscales, y crearon las condiciones institucionales para una aplicacin uniforme de la poltica minera
en todo el pas en el marco de un reordenamiento y fortalecimiento de sus instituciones.
Si bien se ha avanzado de manera importante en adecuar el marco regulatorio, an subsisten
conflictos para unificar la poltica minera en el territorio del pas en el marco de una simplificacin
y transparencia de las regulaciones; as como tambin para consensuar reformas adicionales a la
legislacin de base conforme a los requerimientos que demanda la moderna minera, reducir las
posibilidades de especulacin o malas prcticas que de ella se derivan, eliminar, actualizar o crear
nuevas figuras entre otros aspectos. El nuevo marco regulatorio se acompa de un fortalecimiento
de las instituciones pblicas vinculadas a la minera y de una reorganizacin y mejoramiento de la
informacin requerida por el sector. Sin embargo, actualmente existen problemas de sustentabilidad
y riesgo de prdida o abandono de algunos de los logros alcanzados.
El Servicio Geolgico Minero (SEGEMAR) desarroll importantes esfuerzos en la ltima
dcada, los cuales permitieron incrementar en calidad, variedad y calidad la informacin de base
geolgica y temtica para los inversores privados, si bien se estima que solo se ha cubierto menos
de las dos terceras partes del territorio. El rea de trabajo menos avanzada es la referida a la
evaluacin de los recursos mineros no metalferos.

Nuevo ciclo de inversiones en el sector


A partir del cambio en el marco regulatorio y del rgimen de incentivos la inversin en el sector
registr un incremento muy significativo, casi en su totalidad de origen extranjero, tanto la
orientada a la prospeccin y exploracin como en la construccin de los grandes proyectos
metalferos. Este flujo de inversiones en los ltimos aos se redujo como consecuencia del contexto
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V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

recesivo de la economa mundial y el comportamiento desfavorable de los precios internacionales


de los metales.
En este escenario se postergaron importantes proyectos con recursos comprobados y con estudios
de factibilidad avanzados en espera de mejores condiciones de precios internacionales (Pachn,
Agua Rica), y al mismo tiempo avanzaron otros principalmente vinculados al oro, encontrndose
actualmente en la etapa previa a la decisin final de desarrollarlos (Veladero, Cordn de Esquel).
Asimismo, a pesar de la crisis que atraviesa la minera a escala mundial, se realizaron las
inversiones previstas en los planes de minas de los proyectos en operacin Bajo de la Alumbrera y
Cerro Vanguardia y estn prximos a ingresar a una tapa de construccin y comercializacin otros
proyectos menores vinculados con minerales industriales como Potasio Ro Colorado y Borax
Argentina SA con la construccin de una planta de cido brico.
Si bien no se dispone de informacin sobre la dinmica de inversiones de las empresas mineras
de capital nacional, preponderantemente Pymes que operan en los subsector no metalfero y rocas
de aplicacin, se puede inferir a partir de la informacin del registro de la ley de Inversiones que un
grupo de firmas realiz inversiones orientadas a la reconversin productiva y modernizacin a partir
de la incorporacin de la maquinaria y equipo importado y en menor medida a la construccin de
nuevas plantas. A la vez, dicha informacin permite inferir que fue reducido el nmero de Pymes
que accedi a los beneficios promocionales.
Principales cambios en la trama productiva del sector
El ingreso de la gran minera al sector transform a fines de la dcada de los noventa la estructura
productiva tradicional. La entrada en operacin de los proyectos Bajo de la Alumbrera (cobre y oro)
y Salar del Hombre Muerto (litio) en Catamarca y Cerro Vanguardia (oro) en Santa Cruz, signific
que el rubro metalfero pasara a tener un peso decisivo en la produccin total (60%), desplazando
de este lugar al rubro rocas de aplicacin. Debido a las caractersticas de estos proyectos se revierte
la balanza comercial histricamente deficitaria, y las exportaciones mineras pasan a tener una
presencia del 3% en el total de las exportaciones argentinas en 2001.
Se trata de emprendimientos que producen concentrados orientados casi en su totalidad a los
mercados externos, en su mayor parte no tradicionales, con acuerdos de venta a largo plazo de una
parte significativa de su produccin. Esto implic un cambio sustantivo en el perfil de insercin
externa de la minera argentina tanto en trminos de productos como de mercados de destino,
desplazando al MERCOSUR como principal destino de las ventas externas del sector.
A su vez, como consecuencia de los megaproyectos en operacin cambi sustantivamente la
distribucin territorial de la produccin minera hacia las provincias donde se asientan estos
proyectos; observndose un aumento muy importante del peso de la regin NOA, la cual pasa a
explicar ms de la mitad de la produccin minera a fines de los noventa.
El tipo de producto y las tecnologas utilizadas en la produccin hacen que el impacto econmico
y social se deba fundamentalmente a la demanda de insumos y factores de produccin, al tirn de
demanda que produce el fluyo de ingresos que en concepto de salarios perciben los ocupados del
emprendimiento, as como tambin a la generacin de externalidades en las comunidades locales.
Se estima que el impacto econmico directo y sus efectos multiplicadores es muy significativo en la
recaudacin tributaria, el valor agregado y el empleo de las provincias en los que se localizan.
De concretarse los grandes proyectos mineros en cartera, el impacto de la minera metalfera en
los agregados macroeconmicos, sectoriales y territoriales sera muy significativos. As, por
ejemplo, los proyectos Veladero y Cordn de Esquel implicaran casi multiplicar por 4 la
produccin actual de oro que estar destinada fundamentalmente a los mercados externos.
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V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

Respecto a los rubros de la minera tradicional, se destaca el predominio del rubro rocas de
aplicacin con una dinmica muy vinculada al comportamiento de la industria de la construccin y
obra pblica. Por su parte, los minerales industriales tienen distintos usos y aplicaciones;
destacndose las exportaciones de algunos de ellos, principalmente al MERCOSUR, tales como
boratos, cal viva y la bentonita. En estos rubros operan fundamentalmente micro, pequeos y
medianos productores. Segn el estudio realizado en el marco del proyecto PASMA (1999), el
sector Mipyme estara conformado por alrededor de 800 productores, algunos de capital extranjero.
Las caractersticas predominantes son las siguientes: i) se trata de un sector altamente concentrado
en los medianos establecimientos que constituyen un grupo minoritario del total; ii) es reducido
nmero de establecimientos que elaboran productos finales; iii) la mayora destina su produccin al
mercado interno; iv) la mayor parte se encuentra operando con tecnologas y procesos ya maduros u
obsoletos y enfrenta problemas de gestin y calidad; v) existe un grupo que destaca en cuanto a
grado de modernidad.
En los aos previos a la devaluacin del peso argentino, la produccin minera registr una cada
en todos los rubros que la componen, influyendo diferentes causas en este comportamiento. En el
caso del rubro metalfero, est asociado al comportamiento desfavorable de los precios
internacionales y a la baja en la ley del mineral de algunos de los proyectos en operacin (Baja de la
Alumbrera). Por el contrario, en el resto de los rubros encuentra su principal explicacin en la crisis
de la economa argentina. Si bien, en el caso de los minerales industriales que se exportan influy
de manera decisiva la contraccin de la demanda externa..

El sector en el actual escenario macroeconmico. Oportunidades y restricciones


Segn un estudio realizado por la Direccin Nacional de Minera sobre el impacto de la
devaluacin del peso argentino en el sector concluye que tanto la actividad exploratoria como la
produccin de metalferos a gran escala se tornan fuertemente competitivos y podran atraer en el
mediano plazo inversiones de riesgo para el sector. A su vez, en lo que respecta al rubro metalfero,
la nueva relacin peso dlar permite pensar que favorecer la sustitucin de ciertos insumos,
principalmente insumos qumicos de explotacin, y tambin de algunos servicios de reparacin y
mantenimiento de ciertos equipos y piezas que actualmente se hacen en Chile.
Existen perspectivas favorables para ciertos metales y para aquellos proyectos que cuentan con
financiamiento asegurado. De concretarse algunos de estos proyectos no cabe duda que tendrn un
impacto muy significativo en la recaudacin tributaria, el incremento de valor agregado y el empleo
de las provincias en las que se localizan. Sin embargo, el mayor desafi que se enfrenta, dadas las
caractersticas de estos proyectos, es cmo la gran minera puede contribuir al desarrollo sustentable
de las regiones en donde se localizan, es decir como generar riqueza en el mediano plazo ms all
de la minera.
Con relacin a los rubros rocas de aplicacin y no metalferos, el citado estudio de la
Direccin Nacional de Minera, estima que la devaluacin impactar favorablemente a aquellas
Pymes cuyas ventas estn destinadas fundamentalmente al mercado externo ya que enfrentan, de
acuerdo al ejercicio realizado, una cada de los costos en dlares y suba de la rentabilidad en la
misma moneda. Por el contrario, el resto que son la gran mayora de las Pymes, la devaluacin y
pesificacin no actuara como disparador para compensar la cada de la demanda en el mercado
interno. Finalmente, dicho estudio, identifica un grupo de Pymes que por el tipo de productos que
tienen estn en condiciones de sustituir importaciones, que por efecto de la devaluacin hoy se
tornan ms competitivas.
En el actual contexto existiran oportunidades para aumentar el grado de insercin externa de los
recursos no metalferos tanto en trminos de productos de mayor valor agregado como de mercados
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V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

de destino (arcilla, feldespato, bentonita, caoln y boratos entre otros). Asimismo se abren
oportunidades en el exterior en rubros como prfidos y mrmoles. Sin embargo, los productores
enfrentan restricciones de distinto orden para aprovechar estas oportunidades de exportacin, as
como tambin aquellas vinculadas con la sustitucin de importaciones.
Algunos de los productores de minerales industriales que dirigen una parte importante de su
produccin a los mercados externos, si bien les ha mejorado de manera importante la rentabilidad
algunos de ellos requieren ampliar la capacidad de produccin, mejorar la gestin de calidad,
incrementar el valor agregado al producto, entre otros aspectos, a fin de aprovechar las
oportunidades que les genera la devaluacin del peso. Estos esfuerzos demandan tiempo y
financiamiento, motivo por el cual un incremento sustantivo de sus exportaciones no se podra
registrar en el corto plazo. Una situacin especial atraviesan los productores de minerales altamente
dependiente de la construccin y obra pblica ya que se trata en general de productos pocos
transables. Esta situacin podra afectar en el mediano plazo un escenario favorable de la
construccin y obra pblica.
Lineamientos de Poltica
Teniendo en cuenta las urgencias nacionales de corto plazo en trminos de empleo, divisas y
recaudacin tributaria, se hace necesario un enfoque integral de poltica para el sector que optimice
la contribucin de la gran minera metalfera al desarrollo sustentable de las localidades y regiones
en donde se localizan los proyectos. Se trata de minimizar el riesgo de sacrificar aspectos sociales y
ambientales de largo plazo por urgencias de corto plazo en las que la gran minera tiene impactos
muy significativos.
La adopcin de un enfoque integral implica tambin considerar las especificidades de la minera
tradicional a travs de acciones focalizadas, sin que ello implique descuidar los impactos
ambientales y sociales que dicha actividad tambin genera.
El desarrollo sustentable y la minera no constituye un proceso automtico o espontneo ya que
est condicionado por la capacidad endgena de las localidades o regiones mineras de generar un
mejoramiento de sus ventajas competitivas a partir de los recursos provenientes de la actividad
minera, as como tambin al grado de debilidad de las estructuras polticas locales y de las
instituciones de apoyo al aprendizaje y la innovacin y al grado de vulnerabilidad de las
instituciones en general.
Si bien no existen soluciones nicas en esa direccin, se observa un creciente consenso respecto a
la necesidad de: i) fortalecer las instituciones pblicas encargadas de la evaluacin y gestin de
impactos ambientales y sociales; ii) establecer un sistema de control y monitoreo permanente que
incluya tambin aspectos econmicos y sociales; iii) ampliar en los estudios de impacto ambiental
los factores econmicos, sociales y culturales e integrar estos factores en las estrategias de
desarrollo local y en el monitorio del proceso por parte de las autoridades pblicas; iii) aumentar el
conocimiento sobre el impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente, vinculaciones
medio ambiente / economa tanto en el mbito del estado como en la comunidad; iv) crear las
condiciones para la concurrencia de todos los actores involucrados a fin de consensuar un
planeamiento estratgico; v) fortalecer el rol de liderazgo del estado en el proceso de generacin de
consenso; vi) regular en forma transparente los acuerdos consensuados; vii) aumentar la
participacin de la comunidad en las decisiones claves a travs de sus organizaciones desde el
inicio, hasta el cierre de mina.
Se sugiere privilegiar acciones orientadas a crear condiciones favorables para un enfoque de
desarrollo sustentable, tales como: i) avanzar en las reformas a la legislacin de base y para generar
con sustento tcnico un proceso de discusin sobre la profundizacin de aspectos de la ley
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V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
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Ambiental Minera relativos a los alcances del estudio de los impactos econmicos, sociales y
culturales de los proyectos; la creacin de normas que permitan asegurar estndares mnimos de
calidad no solo en el tema ambiental sino tambin en el social, entre otros aspectos. As como
tambin abordar el tema de cierre de mina. ii) Dar sustentabilidad a los logros alcanzados en el
marco del Programa PASMA, a fin de evitar el riesgo de perdida de los mismos; continuar con el
fortalecimiento de las Unidades de Gestin Ambiental Provinciales, buscando una articulacin ms
adecuada con las autoridades municipales vinculadas al tema minera y con las instituciones que
realizan investigaciones en el tema., iii) generar informacin confiable y transparente sobre los
posibles impactos econmicos y sociales de nuevos proyectos en estado avanzado de factibilizacin
que puedan servir de base para acordar acciones entre el Estado, la empresa y la comunidad y las
instituciones de capacitacin, investigacin y transferencia de servicios, entre otras.
Con respecto a aprovechar las oportunidades que se estn generando en los mercados
internacionales en el rubro no metalfero sera conveniente analizar la posibilidad de disear
programas focalizados en productos y Pymes que articulen acciones de apoyo productivo con las de
promocin comercial y de inteligencia de mercado. Se trata de identificar la demanda y analizar las
posibilidades de colocacin de los recursos disponibles y a la vez apoyar al productor para lograr la
escala requerida en forma individual o asociativa, los estndares de calidad exigidos, conocer al
detalle el estado de sus reservas, acceder al financiamiento, etc.
En aquellos casos que tienen amplia experiencia exportadora el apoyo debera consistir
especialmente en asistencia financiera para realizar las inversiones necesarias a fin de ampliar su
capacidad e incorporar mayor valor agregado. Ello no impide que puedan integrar un programa
focalizado. Finalmente, con respecto a los productores que se encuentran en una situacin crtica
por su dependencia de la industria de la construccin y obra pblica los representantes del sector
privado deberan analizar conjuntamente con el Estado nacional y provincial la bsqueda de
soluciones para salir de la crisis.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente :


INDUSTRIA DE LOS DERIVADOS DE LA PETROQUMICA

Resumen Ejecutivo
El presente estudio analiza la evolucin reciente, estructura y perspectivas de la industria plstica
argentina. Este sector demand en 2001 unos 1250 millones de u$s de polmeros termoplsticos,
representando el 73% de la demanda final dirigida a la industria petroqumica. La flexibilidad
requerida por los diseos de fabricacin y los requerimientos de capital relativamente bajos, hacen
de la industria plstica un tpico segmento PyME, eslabonado entre actividades caracterizadas, en
cambio, por su elevado grado de concentracin:
En lo que respecta a la provisin de insumos, se encuentra la industria petroqumica. Aunque a
nivel mundial existe una elevada commoditizacin de las resinas termoplsticas, as como una
relativa dispersin de la oferta, no sucede lo propio en el orden local o regional, donde la
produccin de materias primas plsticas se encuentra fuertemente concentrada. Las recientes olas
de fusiones y adquisiciones en la regin han acentuado estas caractersticas: entre ellas, debe citarse
el proceso de privatizacin y ampliacin del complejo petroqumico de Baha Blanca, que concentr
la oferta de dos de los principales termoplsticos Polietilenos y PVC- en dos operadores
internacionales. En el plano regional, la industria petroqumica brasilea acaba de concretar una
importante consolidacin de activos, dando origen a una megacompaa (Braskem) con
participacin en todos los segmentos del mercado de polmeros. Finalmente, y como parte de este
proceso, debe consignarse la tendencia a la integracin vertical hacia el upstream gasferopetrolero, expresado en la fuerte presencia de los grandes operadores regional del sector Petrobras
y Repsol- dentro de la oferta de productos petroqumicos y sus materias primas.
Bajo las condiciones sealadas de oligopolizacin de la oferta de materias primas, la dinmica de
formacin de sus precios internos se establece estrictamente en torno del costo de oportunidad de
de importar o exportar el mismo producto, dependiendo una u otra variante del nivel de actividad
existente en el mercado regional. De la consideracin precedente, surge que, ante el cambio de
precios relativos introducido luego de la devaluacin, los productores de materias primas plsticas
se encuentran en condiciones de trasladar integralmente a su precio el impacto de aqulla,
incurriendo as en una verdadera dolarizacin de la materia prima. La concentracin regional
conduce, asimismo, a que la preferencia Mercosur concluya retenida, en su mayor porcin, por
los propios productores petroqumicos, sin que redunde en una mejora de costos para el
transformador plstico o el consumidor final.
Desde el punto de vista de la demanda, la industria plstica provee a un conjunto de actividades
que presentan, en trminos de concentracin, caractersticas similares a las de sus proveedores.
Entre ellas, podemos mencionar a las grandes cadenas comerciales fuertes consumidoras de
bolsas y film para uso general-; la industria de la alimentacin que emplea diferentes variantes de
envases rgidos o flexibles-; los fraccionadores de bebidas, la industria automotriz terminal, y la de
la construccin, por citar los casos ms relevantes.
Tambin aparecen, en el caso de la demanda, elementos que condicionan a la industria plstica
tanto en el plano tecnolgico como comercial. En lo tecnolgico, el desarrollo reciente de normas
de calidad y homologaciones tcnicas globales, obligan al transformador plstico a producir en
estrecha vinculacin con su cliente, cumpliendo con diseos y especificaciones provistas por ste.
En el plano comercial, el cliente de la industria plstica acta como monopsonista, que enfrenta una
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M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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Ministerio de Economa de la Nacin.

oferta dispersa y con escaso poder de negociacin en lo que refiere a precios y condiciones de
pago.
Durante la dcada pasada, la evolucin sectorial registr un importante crecimiento. Entre 1990 y
2000, el sector triplic su nivel de procesamiento de termoplsticos, estableciendo una tasa de
crecimiento anual acumulativa del 11.8% Este crecimiento fue impulsado por la fuerte expansin
registrada en ciertos mercados caractersticos. Es el caso del desarrollo de los super e
hipermercados grandes consumidores de bolsas y bobinas de polietilenos-; la obra pblica y
privada demandante de tubos de PVC y Polipropileno-; la industria automotriz terminal, donde se
produjo al mismo tiempo una sustitucin activa del plstico a expensas de materiales tradicionales.
El aumento del nivel de actividad fue acompaado por una reduccin en el nmero de firmas y, por
un fuerte aumento en su tamao medio. Entre 1990 y 2000, la industria pas a procesar de 107 a
473 ton./ao/empresa de materia prima plstica. Adicionalmente, se cuadruplic la productividad
por empleado. Ese proceso fue acompaado por un intenso reequipamiento, que se expres
fundamentalmente en la compra de mquinas y equipos de origen importado. Simultneamente, se
oper un profundo retroceso en la industria local de equipos para la industria plstica.
Como parte de esta evolucin, entre 1990 y 2000 el consumo anual de plsticos por habitante en
Argentina casi se triplic, creciendo desde los 11.5 kg hasta alcanzar los 31 kg. De todos modos,
los parmetros locales de consumo de plsticos se encuentran an distantes de los valores
internacionales de referencia para los pases mas industrializados. Argentina consume hoy la
tercera parte de polietilenos que Europa Occidental, y menos de un 30% del volumen del mercado
norteamericano, medido en volumen por habitante. Las distancias son an mayores en
polipropileno (PP), un termoplstico fuertemente orientado a la inyeccin de piezas industriales, y
cuyo consumo evidencia un grado avanzado de integracin industrial.
Entre 1991 y 2001, las importaciones de productos plsticos semielaborados y terminados
crecieron de 134 a 552 MM u$s. De este modo, pasaron a representar del 12 al 22% del mercado
local de productos plsticos. Por su parte, y en el mismo perodo, las exportaciones de dichas
manufacturas plsticas crecieron de 45 a 187 MM u$s, representando del 3% al 7% de la
produccin sectorial. En el 2001, slo el 26% de las importaciones de manufacturas plsticas
provinieron del Mercosur, proporcin que viene ascendiendo desde 1998 hasta hoy. En cambio,
para las exportaciones argentinas el mercado regional ocupa un lugar importante: as durante dicha
dcada, las dos terceras partes de las ventas externas del sector se ha venido destinando al
Mercosur.
La recesin operada entre 1999 y 2002 afect severamente el nivel de actividad del sector. En
ese perodo, el volumen de materia prima procesada cay un 24 % De esa declinacin, un 19%
corresponde al retroceso operado entre 2002 y 2001. En el ltimo trienio, la industria perdi unas
170 empresas y unos 1000 puestos de trabajo. En la actualidad, la capacidad ociosa del sector se
estima en un 40% como promedio de sus diferentes subsegmentos. Los rubros que han sido menos
impactados por la crisis son aquellos cuya demanda es ms inelstica al ingreso, pudiendo soportar
en mejores condiciones relativas el peso de la retraccin econmica. Es el caso de los segmentos
que proveen al consumo masivo, a travs de la manufactura de bolsas, bobinas, envases para
alimentos y paales, por citar a los ms significativos.
Los mejores resultados sectoriales de 2002 se observan en las empresas proveedoras del agro y
de la agroindustria con perfil exportador. Entre otros productos, pueden consignarse los films y
mantas para agro; bolsas para cereales, hortalizas y harinas; films para packaging de alimentos.
Luego, deben sealarse las empresas plsticas directamente exportadoras, que han logrado mejorar
sus posibilidades de penetracin en el mercado internacional.

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M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
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Ministerio de Economa de la Nacin.

En el 2002, las importaciones de semiterninados y terminados plsticos se redujeron en un 41%


respecto del ao anterior. En la medida que simultneamente cayeron los requerimientos de materia
plstica, esta retraccin obedece fundamentalmente a la cada de la demanda dirigida al sector, y
slo puntualmente a situaciones de sustitucin de importaciones. En este sentido, los segmentos
donde aparecen mayores oportunidades de sustitucin son los vinculados al consumo final
artculos para bazar y para el hogar, juguetes-, an cuando subsisten elevados stocks de productos
asiticos importados en aos anteriores. Por su parte, en 2002 el volumen exportado de productos
plsticos terminados ha crecido un 9%, lo que aparece concentrado en ciertos rubros definidos: en
primer lugar, la produccin de tubos y accesorios, donde los productores locales debieron extremar
sus esfuerzos exportadores para compensar la fuerte cada de la demanda interna. Luego, aparecen
evoluciones positivas en otros rubros donde tambin se estn sustituyendo importaciones, como los
artculos para el hogar y juguetes. Al cabo de la evolucin descripta, la estructura empresarial del
sector puede establecerse en los siguientes trminos.
Existe un primer segmento de empresas lderes, caracterizado a su vez por tres situaciones
societarias diferentes:
- En primer lugar, las firmas de capital local y de origen familiar, que provienen del grupo
tradicional y fundador de la industria plstica argentina. Se trata de empresas que, ya en manos de
una segunda o tercera generacin de propietarios, aprovecharon las condiciones econmicas de la
dcada pasada para implementar una fuerte renovacin tecnolgica, a travs de la compra de
maquinarias, matrices y licencias. En este segmento, no slo puede consignarse la actividad
exportadora, sino tambin inversiones externas en el mbito regional (Brasil, Chile).
-Un segundo grupo corresponde a las trasnacionales de la industria plstica, que ingresaron a la
Argentina a travs de la compra de firmas locales o instalando sus propios activos. Estas empresas
operan con elevadas economas de escala, y deciden su radicacin local en funcin de esquemas de
suministro globales, tanto en lo que respecta a proveedores como a clientes. La incursin
exportadora es, en este caso, una consecuencia natural de estos acuerdos globales.
-Un tercer lote se encuentra integrado por los transformadores surgidos de una integracin
vertical hacia arriba, para actuar como proveedores cautivos o semicautivos de grandes empresas.
Luego de este segmento lder, aparece un segundo segmento transformador que se caracteriza por
producir commodities sectoriales con significativas escalas de produccin. El caso prototpico
es el de los productores de bolsas camiseta y bobinas de arranque para supermercados. Es el
segmento ms castigado por la crisis actual, a partir de su dependencia de un mercado interno
deprimido; de la fuerte reduccin de sus mrgenes operativos y de las dificultades de
financiamiento.
Finalmente, aparece un segmento de empresas de porte menor y estructura familiar, que soporta
las mismas dificultades del segundo , aunque goza de las ventajas que derivan de un mayor grado de
informalidad y flexibilidad operativa. En el actual perodo, sus posibilidades de sobrevivencia
provienen de ganar clientes entre aquellos dispuestos a resignar calidad por precio.
Entre los principales obstculos que hoy se levantan para la recuperacin del sector, pueden
consignarse los siguientes:
-Dispar evolucin entre los precios de las materias primas plsticas, sus manufacturas y los
materiales alternativos: los transformadores no han podido trasladar a sus clientes locales el
impacto de la dolarizacin de la materia prima, lo que ha conducido a una importante reduccin de
sus mrgenes operativos.
-Ausencia de financiamiento: la pesificacin de contratos determin algn alivio para las deudas
bancarias del sector, pero no para las obligaciones contradas con los proveedores petroqumicos. A
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M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

partir de enero de 2002, las empresas petroqumicas slo aceptaron operaciones de contado con
alargamiento de plazos no mayores a 7-10 das, salvo muy contadas excepciones de empresas de
gran porte- para sus clientes locales. No ocurri lo propio con los clientes de la propia industria
plstica supermercados en primer lugar- que continuaron con sus prcticas de plazos prolongados
de pago (45- 60 das), incluso con cuasimonedas.
-Encarecimiento de los repuestos y reposicin de bienes de capital: a la elevacin en el costo
relativo del capital, se suman las grandes dificultades para obtener crdito externo para la compra de
equipos, prctica que result habitual durante los aos 90. En el mediano plazo, la persistencia de
esta situacin amenaza las posibilidades de actualizacin tecnolgica del sector, la cual se produce
internacionalmente cada 2-3 aos.
Entre las potencialidades que cuenta el sector para su desarrollo, deben sealarse:
Una elevada actualizacin tecnolgica en el parque de maquinarias y equipos del sector, con un
nivel de capacidad ociosa que permitira, al menos en una primera etapa, una recuperacin del
nivel de actividad sin exigencias de nuevas inversiones.
Fuerte dinamismo esperado en algunas industrias cliente, como las agroindustrias con perfil
exportador.
Disponibilidad de materias primas: actualmente, existe produccin local de los seis principales
termoplsticos. Por lo tanto, los transformadores cuentan con estructuras de provisin que pueden
ofrecer servicio tcnico y asistencia en lo que respecta a desarrollo de nuevos productos.
Respecto de las iniciativas de fortalecimiento institucional, stas se concentran hoy en promover
la exportacin. Es el caso del acuerdo suscripto entre la Cmara de la Industria Qumica y
Petroqumica (CIQYP) y la Cmara de la Industria Plstica (CAIP), dirigido a proveer materias
primas a la paridad de exportacin cuando el transformador dirige su produccin al mercado
externo.
Otra de las iniciativas es el programa Exportplast lanzado por CAIP en noviembre de 2002, con
el propsito de consolidar una corriente exportadora permanente, diversificar la oferta exportable y
los mercados de destino, y promover iniciativas de asociativismo de empresas para la exportacin.
Con menores resultados, se ha ensayado la formacin de fideicomisos para la obtencin de
crdito, mecanismo que tropieza con las dificultades en la constitucin de garantas, sobre todo las
relacionadas con las de los productores de materias primas. El desarrollo de estrategias exportadoras
que requiere alcanzar a la vez economas de escala y tecnologas de proceso vinculadas a la
produccin de bienes diferenciados- exige, finalmente, un proceso de reconversin por parte de los
actuales productores de commodities plsticos, hacia la elaboracin de productos de mayor
complejidad tcnica y valor unitario.

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M. Ramal; Industria de los derivados de la petroqumica; Estudio 1.EG.33.6; Prstamo BID 925/OC-AR. Pre II.
Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de Poltica Econmica,
Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.7 Componente A:


FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

Resumen Ejecutivo
1. Objetivos
El Estudio 1.E.G.33-7 tiene como objeto de estudio el sector agroalimentario argentino. El
mismo se define como el subconjunto econmico que incluye la produccin primaria e industrial de
bienes con destino a la alimentacin humana y animal7. El componente A de este estudio se propuso
como objetivos:
Analizar el perfil exportador del sector agroalimentario argentino, su estructura y desempeo.
Brindar un panorama cualitativo y una estimacin cuantitativa de las producciones
agroalimentarias no tradicionales, de alto valor, en la Argentina y de sus posibilidades de insercin
en los mercados externos.
Identificar causas determinantes de xitos y fracasos de emprendimientos productivos concretos
en cadenas potenciales y de las restricciones para su desarrollo.
Formular estrategias y lineamientos de polticas pblicas y de fortalecimiento institucional
vinculados a la promocin de agronegocios en cadenas potenciales.

2. Metodologa y actividades realizadas.


Para el cumplimiento de tales objetivos las actividades realizadas incluyeron relevamientos
estadsticos, estudios, talleres y formulacin de proyectos, cuyo detalle figura en el Anexo
Actividades Realizadas. Las metodologas aplicadas fueron, principalmente, recopilacin de
informacin bibliogrfica y rastreo de las bases de datos y pginas en INTERNET, consulta a bases
de datos nacionales (INDEC, AFIP-SIM) e internacionales (Tradstat-DIALOG, ALADI, FAO,
Eurostat, IICA y otras), aplicacin de modelos de flujos comerciales, requerimientos de
informacin y encuestas a organismos oficiales nacionales y provinciales, entrevistas a informantes
calificados, talleres de trabajo con participantes seleccionados con relacin al tema, anlisis de la
informacin recopilada, desarrollo de metodologa y aplicacin de la formulacin de proyectos de
agronegocios.
En el curso de las actividades realizadas se tuvieron particularmente en cuenta las acciones
desarrolladas actualmente y en los aos recientes por las oficinas y dependencias del sector pblico
agroalimentario, a niveles nacional, provincial y municipal, vinculadas con la actividad
agroalimentaria y con la promocin del desarrollo. En tal sentido, adems de la consulta telefnica,
por correo postal y electrnico dirigida al listado de informantes que figura en el Anexo, se
mantuvieron entrevistas y se realizaron talleres con funcionarios pblicos y privados, as como con
productores agropecuarios, de la industria alimentaria y otros participantes de la cadena alimentaria
7

En consecuencia, quedan excluidos tres rubros agropecuarios: la produccin de fibras textiles y la


de madera, y sus respectivos productos elaborados, y el tabaco; estos rubros integran las grandes
categoras estadsticas de productos primarios y manufacturas de origen agropecuario.
Excepcionalmente pueden estar incluidos en alguno de los datos a presentar, cuando se utilizan
estadsticas globales, sin discriminacin.
173

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

y reas vinculadas. Esta enumeracin se considera conveniente para evidenciar que las opiniones
aqu formuladas no surgen de una mera reflexin terica sino que han sido nutridas y contrastadas
con los operadores cotidianos del sector, tanto en el mbito privado como el pblico.
Asimismo, el enfoque de investigacin parte de valorizar la experiencia realizada y considerar los
antecedentes de las situaciones y procesos que se investigan. Como se podr apreciar en el
desarrollo de los temas, en distintos mbitos polticos (Nacin, Provincias, Intendencias) y en
diversos momentos se han adoptado polticas adecuadas que explican resultados actuales, as como
tambin se ha incurrido en errores que han contribuido a fracasos en expectativas de crecimiento.
Cabe sealar, no por conocidas menos importantes, las dificultades enfrentadas en relacin a la
informacin estadstica. A las tradicionales que se encuentran en las distintas bases de datos, se
suma en este caso el hecho de que los productos considerados tengan un peso econmico
comparativamente menor, lo que los hace prcticamente inexistentes para la estadstica local.
Tambin en la Nomenclatura de Comercio Exterior hay bienes que no estn identificados, como es
el caso de los productos orgnicos.
Dentro del conjunto de productos agroalimentarios de alto valor se seleccion un grupo de
productos que se consideraron relevantes por algunas de las siguientes razones: por su mayor valor
de produccin y/o exportacin, por exhibir un dinamismo productivo notable, porque los mercados
internacionales estn en crecimiento, porque se dispone de ms informacin estadstica, porque
existi la posibilidad de analizar casos de empresas, porque se tratara de productos muy incipientes.
El anlisis de estos casos ilustra sobre los factores determinantes de xitos y fracasos en los
emprendimientos, aspecto que resulta de fundamental importancia para la inferencia de
lineamientos de poltica orientados al desarrollo. Los productos analizados -que incluyen algunos
de origen vegetal, animal y productos elaborados- y se presentan en respectivos informes, son los
siguientes:
Productos aromticos y medicinales
Productos orgnicos
Uva de mesa
Frutas finas
Palta
Carne ovina patagnica
Carne de conejo
Caracoles
Productos de la acuicultura
Papas prefritas congeladas
Hortalizas congeladas
En dichos informes por producto, se considera el panorama internacional y los flujos de
comercio; se estudia el desempeo argentino en dichos mercados y se contrasta con el potencial de
los mercados; se analiza la situacin local, la localizacin geogrfica y las tendencias productivas;
se profundiza en los factores determinantes del desarrollo y las limitaciones identificadas, y se
avanza en forma muy general sobre aspectos de poltica. En cuatro casos se han formulado
proyectos de agronegocios, con el objetivo de realizar un ejercicio de aplicacin metodolgica a
casos reales, para ampliar el abanico de herramientas disponibles para el anlisis estratgico y la
identificacin de lneas de accin pblicas y pblico/privadas.

174
Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

3. Resultados
Como resultado de las actividades del proyecto, se cuenta con un informe sobre el perfil
exportador del sistema agroalimentario argentino y del potencial de las producciones de alto valor;
un "mapa econmico" de las producciones agroalimentarias no tradicionales en las provincias
argentinas, once informes que ilustran sobre la situacin actual y potencialidades de producciones
agroalimentarias no tradicionales seleccionadas; una propuesta de poltica en el rea de
financiamiento de la produccin agroalimentaria; una propuesta de poltica de promocin de
PyMES y de exportaciones agroalimentarias y una metodologa para la formulacin de proyectos de
agronegocios aplicada a cuatro casos.
La investigacin realizada en los 17 documentos que integran el Componente A del Estudio
1.EG.33.7, permite sostener las siguientes conclusiones:
El comercio internacional agropecuario tuvo hasta 1999 una dinmica similar a la del comercio
global, pero su crecimiento se interrumpi en ese ao y comenz a recuperarse en 2002. El 85% de
las importaciones de alimentos es realizada por los pases de Amrica del Norte, Unin Europea y
Asia.
La Argentina tiene una ventaja comparativa para la produccin de alimentos derivada de la
disponibilidad de recursos naturales que le permiten producir prcticamente todos los productos
agropecuarios de clima templado y buena parte de los de clima subtropical.
Asimismo, tiene regiones que, por sus condiciones ecolgicas, le permiten producir con un bajo o
nulo contenido de productos sintticos (fertilizantes, plaguicidas, herbicidas) lo que otorga un valor
agregado a su produccin, sea que sta se certifique como orgnica, integrada o con bajo
contenido de residuos.
Las caractersticas citadas permiten un mejor acceso a los mercados, en trminos de tipo de
productos y en el precio a obtener.
En el mercado internacional la demanda de alimentos se ha modificado; en los pases de mayores
ingresos se tiende a consumir productos considerados naturales, frescos, con garantas de
inocuidad y con atributos vinculados a la salud, al placer y al status. Esto se expresa en el aumento
de las importaciones de este tipo de bienes que, en su mayora, son productos diferenciados y de
alto valor.
Los productos de origen agropecuario (primarios y MOA) aportan, a principios de la dcada
iniciada en 2000, el 50% de las exportaciones totales del pas. Entre 1990 y 2000 las exportaciones
de estos rubros crecieron un 66%. El valor mximo se alcanz en 1998 y, a partir de ese ao, se
redujo continuadamente hasta 2002 como consecuencia, principalmente, de las cadas de precios en
los mercados internacionales de commodities y del impacto de la cada del comercio con Brasil.
La competitividad de la produccin agroalimentaria argentina creci entre 1985 y 1998,
aumentando su participacin en el mercado mundial de estos productos, que est en torno al 2,8%.
Sin embargo, en mercados determinados, la participacin argentina en sus importaciones de
productos agroalimentarios es mucho ms significativa (por ej. Brasil, 50%, Sudfrica, 15%, China,
10%, Espaa, 7%, etc).
La estructura del comercio agroalimentario argentino vari positivamente, aumentando la
participacin de los productos dinmicos (los que aumentan su participacin en el mundo) entre los
que se encuentran los productos de alto valor.
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Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Dentro del conjunto agropecuario, los productos de alto valor han presentado una evolucin muy
dinmica. Un grupo seleccionado para este estudio, que aporta el 5% del total de las exportaciones
de origen agropecuario, creci en el lapso 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo superior al
conjunto general. Dentro del grupo, hay productos que no se exportaban a principios del perodo y
que representan nuevas incorporaciones a la canasta exportadora (frutas finas, kiwis, papas prefritas
congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero que han multiplicado varias
veces sus cifras de ventas externas en el perodo (vinos, aceitunas, uvas de mesa, aceites esenciales,
esprragos, entre otros).
A pesar de este crecimiento, la participacin de la Argentina en el mercado mundial de estos
productos dinmicos es en la mayora de los casos- bajsima y muy distante de la capacidad de
absorcin de los actuales mercados importadores. Por lo tanto, estos bienes representan una
oportunidad clara de negocios y de aumento sustancial de las exportaciones del grupo. Si en la
prxima dcada se mantuviera la tasa de crecimiento que dichos productos exhibieron entre 1991 y
1998 (ao de mxima), que fue del 16% anual, su aporte podra pasar de los US$ 600 millones de
2001 a una cifra en torno a los US$ 2.600 millones en 10 aos. Sin embargo, en funcin de los
relevamientos realizados, es factible que el crecimiento sea mayor.
Los factores que han influido positivamente en el crecimiento del grupo de productos
alimenticios de alto valor son, sintticamente: a) en el mbito internacional, aumento de demanda y
de precios de alimentos con atributos vinculados a la salud, a la satisfaccin de necesidades
simblicas o adecuados a las nuevas costumbres de alimentacin de los sectores de altos y
medianos ingresos; menores barreras de acceso a los mercados que para las commodities
tradicionales; b) en lo regional, la constitucin del MERCOSUR, y el consiguiente incremento de la
inversin extranjera directa en el rubro de alimentos y el aumento de las exportaciones a Brasil de
todo tipo de alimentos; c) en la economa local, el crecimiento del mercado interno durante parte de
la dcada del 90 estimul la demanda de alimentos de alto valor y gener capacidades productivas
que comenzaron a derivarse a la exportacin; en 2002, la nueva paridad cambiaria mejor
sustancialmente los beneficios para las producciones alimentarias, y a partir del segundo semestre,
se produjo un fuerte inters en la exportacin; el cambio en el comercio minorista de alimentos, con
el crecimiento de la gran distribucin, transformaciones en la logstica, cadenas de fro, y una nueva
cultura del consumo; d) en el mbito institucional, las nuevas incumbencias en alimentos de la
SAGPyA, la reforma del SENASA y los programas de lucha contra plagas que restringen el acceso
a los mercados, la inclusin del tema de alimentos en el INTA, la sancin de la ley de
denominaciones de origen, la creacin del Sistema Nacional de Calidad (para todos los sectores)
fueron acciones necesarias para alinear la accin del Estado frente a nuevos desafos; e) en las
provincias, los programas de promocin agrcola y/o diferimiento impositivo de impuestos
nacionales, y acciones de los gobiernos provinciales de promocin del desarrollo; f) en el mbito de
las empresas, las que crecieron mostraron gobernancia clara de las cadenas, escala adecuada,
disponibilidad de recursos para inversin, diferenciacin de productos, adopcin de sistemas de
calidad, adopcin de nuevas tecnologas de produccin, empaque y procesamiento.
Los principales factores limitantes a una mayor expansin de la produccin y exportacin de
alimentos de alto valor detectados son los siguientes: a) en lo macroeconmico, grave escasez de
crdito para las PyMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de tomadores; b) en lo
institucional, debilidades del sistema de promocin de PyMES y de exportaciones, referidas
principalmente a la falta de una adecuada articulacin entre los programas de desarrollo de las
capacidades competitivas y los dirigidos a la promocin comercial externa, superposiciones e
insuficiente coordinacin entre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recursos
presupuestarios, escasa participacin del sector privado; c) en las instituciones sanitarias, lentitud en
el avance en la negociacin de accesos a mercados, controles insuficientes; d) en las instituciones
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

tecnolgicas, limitados recursos humanos y financieros destinados la investigacin y desarrollo en


productos no tradicionales, e insuficiencia de informacin tcnica para los usuarios; e) en el
funcionamiento de la cadena, desarticulacin, falta de entidades representativas de productores por
rubros, insuficiente escala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos, escasos
vnculos con otros productores y con el entorno.
La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturales disponibles en el pas contrasta
con la limitacin de los recursos pblicos para el desarrollo de programas y con la limitacin de
recursos financieros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategia conveniente
sera focalizar esos recursos escasos en los productos o ramas que presenten las mayores
oportunidades para el pas, definiendo programas subsectoriales con la participacin de las diversas
instituciones que integran el sistema global de apoyo a las PyMES y de promocin de las
exportaciones.
Definir una estrategia para el crecimiento de las producciones de alto valor requiere
contextualizarla en una visin del sector agroalimentario argentino, que se define como:

VISION DEL SECTOR AGROALIMENTARIO


ARGENTINO
La Argentina cuenta con un sector agroalimentario complejo, que desarrolla
fortalezas tanto en commodities como en productos diferenciados, de alto valor.
La diversidad de producciones incrementa los efectos multiplicadores, potencia
la generacin de empleo y favorece el despliegue territorial de la actividad
econmica.
Los alimentos de alto valor generan clusters que se constituyen en polos de
crecimiento regional.
La produccin argentina aumenta su competitividad basndose en
productividad, diferenciacin y calidad. La inocuidad es garantizada.
El desarrollo de la etapa productiva del sector agroalimentario estimula el
crecimiento de los servicios para toda la cadena alimentaria y en conjunto
realizan un aporte significativo al Producto Bruto Nacional.
Las PyMES tienen una participacin creciente en el sector de producciones de
alto valor.
El sistema de ciencia y tcnica est fuertemente articulado con las necesidades
de la produccin agroalimentaria y con la creacin de ventajas competitivas.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Las reas ms crticas y las acciones que debieran ser consideradas en el diseo de una estrategia
para el aumento del desempeo exportador de las producciones agroalimentarias de alto valor son
las siguientes:
valorizacin de la ventaja competitiva de la Argentina en la produccin de alimentos de alto valor
con caractersticas naturales, identificando estos atributos a travs de una marca pas;
acciones que impulsen el aumento de escala de las PyMES agroalimentarias a travs de
integraciones verticales y horizontales y diversas formas flexibles de asociativismo;
reforma institucional del sistema global de promocin de PyMES y de exportaciones
agroalimentarias;
promocin de la articulacin de las cadenas alimentarias y de la formacin de entidades
representativas de los productores;
reconstruccin del sistema financiero y desarrollo de los instrumentos existentes o nuevos para las
PyMES agroalimentarias y para producciones de alto valor, en particular la securitizacin, las
figuras de fideicomiso y de fondos de inversin, y el uso de esquemas de cobertura para la
administracin del riesgo precio;
asegurar que las instituciones sectoriales -que pueden facilitar o entorpecer las exportacionesfuncionen con continuidad, transparencia, eficacia y eficiencia;
programar la negociacin del acceso a mercados por temas sanitarios y de inocuidad;
garantizar la investigacin y experimentacin adaptativa en producciones agropecuarias y de
alimentos; realizar "inteligencia" tecnolgica y de nuevos productos;
reglamentar la ley de denominaciones de origen;
desarrollar instrumentos para evaluar y evitar el deterioro de los recursos naturales y el ambiente
por posibles impactos de producciones de alto valor;
fijar prioridades por productos o cadenas para la programacin de las acciones y polticas del
Estado.

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Estudio 1.EG.33.7 Componente B:


REDES AGROALIMENTARIAS. TRAMAS

Resumen Ejecutivo
La trama de carnes bovinas en Argentina
La produccin industrial de carne bovina se cuenta entre las actividades ms antiguas de la
industria local. Durante las primeras dcadas del siglo pasado, Argentina era uno de los mayores
productores y exportadores, captando ms del 50% del mercado mundial. El panorama actual ha
variado respecto del pasado: la participacin tanto en la produccin como en el comercio ronda el 56 % en mercados controlados por Estados Unidos, la UE , Australia, Nueva Zelandia y Brasil
(pases estos ltimos de reciente y dinmica irrupcin en el comercio internacional).
Con un valor bruto de produccin estimado en el orden de los 7.100 millones de pesos anuales y
niveles de exportacin que oscilan en el entorno de loas 700 millones de dlares anuales, esta
actividad tiene una clara orientacin hacia el mercado interno. Ms de all de su contribucin al
empleo -el complejo en su conjunto absorbe alrededor de 90.000 personas- o a la produccin interna
-explica alrededor del 20% del valor agregado de la actividad industrial-, el sector en su conjunto no
logra articular una red de produccin capaz de traducir su potencialidad basada en una favorable
dotacin de recursos naturales y genticos, en un competitivo complejo exportador. En gran medida
la paulatina prdida de insercin en los mercados externos es ms el resultado de la incapacidad de
la sociedad local para articular convenientemente la oferta que el efecto no deseado de la
imposicin de diversas restricciones existentes en los mercados de destino. Este panorama de la
industria crnica, se inscribe en el marco de una lgica de produccin primaria centrada en la
exportacin masiva de protenas vegetales y algunos granos, pero con escasa presencia en protenas
de origen animal. Argentina exporta granos y oleaginosos para que terceras economas lo
transformen en carnes u otros productos de mayor valor agregado.
En anlisis, tanto primario como industrial, de esta actividad, indica la presencia de algunos
problemas estructurales:
el stock ganadero se ha mantenido invariable en las ltimas cuatro dcadas; incluso por
perodos, se ha reducido;
la relacin entre faena y stocks ganadero (la rotacin del capital) no ha crecido
significativamente a pesar de los cambios tecnolgicos introducidos en la actividad a nivel
internacional y slo parcialmente incorporados no obstante su disponibilidad- por algunos
actores locales;
la produccin de carne no ha variado en las ltimas tres dcadas;
el peso promedio de la hacienda destinada a faena localmente (en el entorno de los 200 kg.
neto) es coincidente con el de inicio de los ciclos de engorde en otras economas donde la
ganadera exhibe alto dinamismo; localmente se sacrifican animales cuando, en otras
economas, stos ingresan en una etapa de generacin de mayor valor agregado;
existe un doble estndar tcnico y sanitario dependiendo del tipo de mercado (interno o de
exportacin); el producto deseado por el mercado local no es coincidente (incluso en el tipo
de corte) con el demandado en los mercados externos ms dinmicos;
existe en la actividad, una reiterada serie de tensiones sectoriales (invernadores vs.
criadores por el precio de la invernada; invernadores y frigorficos por el precio,

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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

estacionalidad y calidad de la hacienda terminada; frigorficos exportadores y consumeros8


por los novillos terminados, frigorficos y curtiembre acerca del mercado de los cueros,
etc.) que cclicamente reaparecen en el mercado e impiden la generacin de sinergias
sustantivas a mediano plazo;
la (aparente) imposibilidad de contar con un sistema de control de enfermedades (aftosa y
otros) consistido por todos los actores de la trama que erradique (o controle)
definitivamente estos problemas;
la actividad se mueve, en general, al comps del mercado interno y en particular, de la
evolucin de los salarios y del nivel de empleo; del total producido alrededor de un 15% se
destina a las exportaciones (Argentina exporta entre dos y tres veces ms acero que carnes);
las ventas externas no se ubican en nichos de mercados controlados por la oferta local, sino
en segmentos muy regulados por los compradores o en productos commodities de menor
valor; "los mercados externos nos compran carnes en lugar que las empresas locales vendan
carnes"; la oferta local, a pesar de sus potencialidades, no logra imponer en el mercado
externo el tipo de producto (corte, presentacin, calidad, etc.) ni el estndar sanitario;

Uno de los problemas centrales de la actividad en su conjunto es la imposibilidad de generar un


conjunto de acuerdos bsicos entre los diversos actores que operan en las distintas etapas de la
misma. En particular, existen -por accin u omisin- una serie de (des)incentivos y reglas de
governance, que impiden: i) una divisin eficiente de las actividades, ii) una coordinacin
adecuada de la diversas etapas productivas, iii) la generacin interna de sinergias que redundaran
en una mayor competitividad conjunta (y con ello mejores ganancias individuales) y, iv) una
adecuada distribucin interna de las rentas generadas. La imposibilidad del conjunto -ms all de la
presencia de experiencias puntuales positivas en esa direccin- de recrear formas de competencia
basada en una mnima cooperacin/acuerdo bsicos entre etapas productivas -o, en otros trminos,
de operar en red-, arroja una serie de problemas especficos cuya solucin corresponde al conjunto.
Sus manifestaciones son mltiples (algunas de ellas enunciadas previamente) y la presencia de
eventuales soluciones parciales desde visiones individuales muchas de ellas positivas- no logran
conformar an una base de lanzamiento competitivo genuino de la actividad.
No existe un mercado de carnes nico, con una divisin interna de actividades eficiente, normas
homogneas de productos y/o procesos y estrategias individuales convergentes con la accin
pblica en pro de captar mercados externos. En cambio hay diversos circuitos desde la produccin
hasta el consumo (interno y externo), que habitualmente operan con intereses encontrados y lgica
divergentes.
Centrado en el mercado interno, que absorbe alrededor del 85% de la produccin, el primero de
ellos est conformado por unos 300 frigorficos consumeros a los que se suman unos 400 matarifes
y abastecedores que adquieren la hacienda de las estancias o de los remates ferias, realizan unas
pocas actividades de transformacin y abastecen a carniceras y supermercados. Con mnimas
normas de higiene presentan un alta atomizacin productiva, deficiencias en la cadena de fro y
eventuales elusiones impositivas este circuito cubre un 40% de lal mercado interno. Este segmento
se complementa con la presencia -creciente en la ltima dcada- de los supermercados y
especialmente los hipermercados. Los volmenes de compra de stos, como la presencia de
empresas que integran la faena e incluso la produccin, los convierte en centro del circuito interno
que ha ido ganando participacin desde mediados de los aos ochenta. Su importancia radica no
slo en el volmen -cubre alrededor del 30% de este mercado- sino tambin aspectos tecnolgicos
(presentacin , mayor homogeneidad del producto, cadena de fro, certificaciones de calidad) y
comerciales (articulacin -va contratos- con el segmento de criadores -especialmente con los feed
lot- y sus incursiones en los mercados externos. Ambos circuitos, operan en base a una demanda
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Se conoce como consumeros a los establecimientos de faena dedicados exclusivamente al mercado interno

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interna que prefiere animales de bajo peso con los que asocia determinadas cualidades (terneza,
grasa intramuscular). Sumado a ellos, en los ltimos aos se desarrollaron una serie de experiencias
productivas organizadas de maneras alternativas, que tienen como denominador comn la
produccin de carnes diferenciadas -carnes con marca- destinadas tanto al mercado local como a
circuitos muy especficos de los mercados externos. Operan sobre la base de una empresa que
realiza contratos con productores (con protocolos de calidad), contrata los servicios de frigorfico y
coloca el producto -con certificacin de terceros- en segmentos predeterminados de mercados. Si
bien son de poca relevancia en el conjunto indican una promisoria forma de organizacin de la
actividad.
Las colocaciones argentinas en el exterior -circuito que cubre alrededor del 15% de la produccin
- se canalizan a travs de distintos esquemas que tienden a establecer modalidades operativas
particulares dentro del conjunto de la industria. Comparten una serie de exigencias sanitarias que se
articulan a partir de la habilitacin de las plantas frigorficas para exportacin por parte del
SENASA; adems de los requerimientos de higiene y procedimentales, para algunos casos en
particular, la habilitacin para exportar alcanza a los establecimientos ganaderos. En este caso, se
requieren productos especficos -en trminos de calidades, tamaos y contenidos grasos- diferentes
que los estndares del mercado interno. Demanda otra lgica de abastecimiento de ganado y de
produccin y comercializacin. En suma, los requerimientos de la demanda externa articulan esta
red, pero su relevancia no es la suficiente como para extenderse al conjunto del mercado.
Ambos conjuntos de circuitos -el interno y el externo- compiten inicialmente por la produccin
(atomizada) de ganado frente a un sistema de requerimiento sanitario diferencial (con menores
costos si el producto se destina al mercado local ) y un sistema impositivo y sanitario que es ms
lbil si la actividad se circunscribe al consumo interno. Este doble circuito tiene una complejidad
adicional ya que mientras la demanda local prefiere un producto cuya terneza se asocia con la edad
del animal y con una cierta distribucin de la grasa (animales jvenes -en el entorno de los 350 Kg
vivo), los compradores externos requieren un nmero acotado de cortes provenientes de animales
grandes (ms de 450 Kgs), sin huesos y con otra disposicin y cantidad de grasa.. Ambos circuitos
demandan haciendas distintas, sin que ello se traduzca en precios diferenciales (por el contrario,
habitualmente los precios al consumo local son mayores que los de la hacienda de exportacin). Si
se considera que los frigorficos exportadores operan con "sobrecostos" derivados de las mayores
exigencia sanitarias y impositivas, y con ello con una mayor inmovilizacin de capitales, se
entiende la divergencia de intereses con los denominados frigorficos consumeros.
A partir de esta conformacin del mercado varios son los motivos posibles que explicaran la
escasa densidad de la trama. Por un lado, la presencia de mecanismos impositivos con serias
deficiencias que a lo largo de la trama redundan en fuertes asimetras de ganancias entre actores,
des incentivando las actividades exportadoras. Los dbiles sistemas de registros iniciales de
propiedad de las haciendas, los circuitos de comercializacin cerrados sin posibilidad de
informacin pblica, la presencia de lbiles mecanismos de control sobre los agentes de retencin
de determinados impuestos y una diversidad (sobre abundantes de tributos y tasas municipales y/o
provinciales) son entre otros los principales desincentivos para crear una trama ms cohesionada, en
la medida que facilitan la evasin y premian conductas oportunistas, a la vez, que desincentivan la
bsqueda ganancias en base a la eficiencia operativa. Se estima que el sector evade alrededor de
700 millones de pesos anuales, especialmente en los circuitos crnicos destinados al consumo
interno.
En segundo lugar, se evidencia la falta de un mecanismo de clasificacin y tipificacin del
producto -a lo largo de la trama- que permita: i) establecer diferenciales de precios en funcin de la
calidad del producto final (establecida sta en base a parmetros objetivos) y, ii) una divisin
interna de actividades que elimine ineficiencias ocultas en el intercambio. Por un lado, inicialmente
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Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

se comercia el ganado en pie y por kg. vivo sin considerar calidades de carnes ni rendimientos
posteriores. Por otro, los circuitos que van desde la industria al consumo, operan en base a la media
res, con despostado en las bocas de expendio, esquema que genera mltiples ineficiencias tcnicas
(problemas en la cadena de fro, falsos fletes, discoordinacin entre los requerimientos en la
demanda y la oferta, falta de escalas en las bocas de expendio, problemas de calidad, escala y
uniformidad en el recupero de las carnes -grasas, pelos, huesos, etc.). Estimaciones de estas
ineficiencias, asociadas con una imperfecta divisin de actividades al interior de la trama, superan
los 500 millones de pesos anuales y repercuten sobre la rentabilidad del conjunto y los precios y las
calidades al consumidor.
Finalmente se suma la presencia de un doble estndar sanitario, de acuerdo al destino final del
(en su sentido amplio) sobre producto y proceso) que necesariamente deber ser cumplimentado
cuando el producto se destina al mercado externo y que no rigen para el consumo local. Ello
demanda mayores costos, lo cual desbalancea este circuito frente a la demanda interna. Un aspecto
particular de este doble estndar lo constituyen las restricciones sanitarias que imponen algunos
circuitos del mercado externo.
De esta forma, ms all de las potencialidades, el sistema de incentivos9 (por accin omisin o
incumplimientos) induce a conductas individuales o grupales que no generan sinergias para el
conjunto.
Frente a estos problemas ya desde hace ms de una dcada existen soluciones individuales (el
caso de las integraciones para exportar, las carnes certificadas, etc.) con lo cual las estrategias para
su solucin podran ser de dos tipos: i) un replanteo sustantivo del actual sistema de incentivos y
reglas de governance del sector; ii) una lenta "migracin" del conjunto hacia los esquemas
virtuosos (integraciones por contrato) capaz de ir modificando la estructura en su conjunto.
Probablemente ambas estrategias puedan funcionar paralela y coincidentemente durante un
tiempo, pero no es menos cierto que algunos de los desafos de fondo slo admiten soluciones
globales que tengan como epicentro un estado activo en el plano normativo, impositivo y
estratgico. La naturaleza de varios de estos desafos -escala, bienes pblicos, generacin de
externalidades,- induce a pensar que se trata de una actividad propia de las polticas pblicas aunque
en una cercana y estrecha relacin con el sector privado. Es posible que cada unas de estas
evidencias sean consecuencia del funcionamiento de mercado durante dcadas que modelo
conductas y usos y costumbres operativas. En ese contexto, en nuestra opinin, existen cinco
elementos centrales cuya consideracin posiblemente modificara la conducta de los agentes y
tendera a eliminar la dicotoma entre mercado interno versus externo, convirtiendo a esta en una
trama totalmente transable internacionalmente y traccionada por los estndares internacionales.
El primera se refiere a la eliminacin de los problemas sanitarios que opera reduciendo el
espectro de los mercados a corredores muy acotados (y con ello instala al mercado local como eje
del negocio de salida de los criadores e invernadores). Los problemas sanitarios estn centrados
inicialmente en la aftosa pero ampliados -en un futuro no lejano y de acuerdo con las demandas de
los mercados internacionales (o con las propias estrategias de penetracin de mercado desarrolladas
por las empresas privadas)- a otras enfermedades (que constan en la denominada lista A de la OEI).
En este caso, se trata de un esfuerzo sistmico -ya encaminado y con ciertos resultados positivosque debe incluir no slo a la Argentina sino a los pases vecinos (especialmente los de fronteras
lbiles). La solucin al problema de la aftosa impulsara fuertemente la actividad orientndola
hacia los mercados externos que comenzaran a marcar el ritmo de toda la trama crnica. Se trata de
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Definido en un sentido amplio que incluya mecanismos de modificaciones de precios relativos y otros esquemas promocionales como
contrapartida del logros de metas pre establecidas.

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Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

persistir y profundizar el sistema que operara con cierto xito en la primera mitad de los noventa
con un margen temporal que asle las posibles vas (externas e internas) de contagio y desarrollo de
la enfermedad A inicios del 2003 se cumplen un ao sin la presencia de brotes de la enfermedad,
restando otros tres bajo el mismo signo para poder aspirar al status de pas sin aftosa y sin
vacunacin. An as, el status actual posibilita la reapertura de buena parte de los mercados previos.
Pero ms all del xito de la campaa contra la aftosa, es de destacar la necesidad del
fortalecimiento de la red de fundaciones como instrumento institucional de cobertura nacional que
permitir encarar la erradicacin de otras enfermedades en el marco de una ganadera que por su
sanidad permita diferenciar productos finales.
La segunda cuestin se relaciona con la necesidad de establecer paulatinamente estndares
uniformes de calidad (entre ambos mercados), lo cual requiere en un extremo de un severo reajuste
en los mecanismos de control (en todos los niveles) y, en el otro, la re adecuacin de parte de los
faenadores. Obviamente ello alcanza a las bocas de expendio especialmente a los pequeos
supermercados y carniceras.
La tercera se refiere a la necesidad de replantear el esquema de estandarizacin y normatizacin
del producto intercambiado a lo largo de la trama que permita establecer canales de informacin
(sobre calidad y eventuales aspectos diferenciales) que asocien precios con productividades. La
materializacin de ello es un conjunto de normas e incentivos que tiendan, por un lado, a reducir
las ineficiencias ocultas (derivada del sistema media res) y, por otro, facilite relacionar la calidad de
la materia prima (ganado) con la del producto final (a nivel de consumidor) en base a parmetros
objetivos. Se trata de sentar las bases para la diferenciacin del producto para su exportacin
masiva.
La cuarta se concentra en un estricto control impositivo tanto del conjunto como de determinadas
actividades de la cadena de carnes. Es posible que ello se vea facilitado a partir de una reduccin de
tasas y cantidades de diversas imposiciones provenientes de distintos estamentos pblicos.
Finalmente, se trata de establecer sistemas de coordinacin entre las actividades de regulacin
desarrolladas en y bajo distintas jurisdicciones. Ms all del estricto cumplimiento de la Ley
Federal de Carnes, se requieren esquemas de coordinacin tanto en la fijacin de objetivos, el dise
de polticas y su implementacin entre las diversas jurisdicciones pblicas.

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Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

La trama de lcteos en Argentina


La trama de lcteos es un complejo de larga y arraigada trayectoria en el pas. Su dinmica ha
estado histricamente traccionada por la demanda interna, ya que las exportaciones fueron, hasta
entrada la dcada de los noventa, espordicas y poco significativas en relacin a la produccin. Con
un nivel de facturacin estimado en el entorno de los 4.500 millones de pesos anuales y una
generacin de poco ms de 22.000 puestos de trabajo directos, se constituye en uno de los sectores
ms relevantes de la produccin alimentaria local.
En su conjunto, el sector se articula en base a una estructura primaria atomizada y dispersa (que
actualmente engloba a unos 12/13.000 tambos), una demanda industrial fuertemente estratificada
(concentrada en una decena de grandes empresas para los mercados relevantes y varios centenares
de pequeas y medianas firmas) y un esquema de comercializacin con una fuerte presencia de la
gran distribucin minorista (GD).
La expansin de la trama lctea en dcada de los noventa, que la coloc entre las producciones
agroalimentarias ms dinmicas del pas, fue acompaada por importantes procesos de
reestructuracin empresarial, con la incorporacin de innovaciones tecnolgicas y organizativas
tanto en la etapa primaria como en la industrial. A nivel primario se realizaron fuertes inversiones
en equipamiento (mquinas de ordear en lnea, equipos de fro, etc.), se modificaron las
tecnologas de produccin (uso de suplementos alimentarios, reservas de forrajes, controles
sanitarios, cra de terneros separados de madre, extensin del uso inseminacin artificial) y se
articularon las relaciones con las usinas lcteas en base a contratos (formales e informales) que
reconcan calidad adems de cantidad de leche fluda. Ello condujo a la consolidacin masiva de un
nuevo paquete tecnolgico de soporte a la actividad y redund en un fuerte y sostenido crecimiento
de la produccin de leche fresca. El dinamismo primario tuvo su correlato a nivel industrial. En este
caso, sustentado por el ingreso de capitales internacionales y por un conjunto de grandes y medianas
empresas locales, los cambios tecno-productivos (mejora en los sistemas de pasteurizacin, nuevas
tecnologias de proceso, incorporacin de nuevos productos, desarrollo de mtodos automatizados
de lectura de calidad de leche y otros productos) se articularon sobre la base de inversiones
sustantivas que modificaron el perfil del sector. Finalmente, se consolida la presencia de la gran
distribucin minorista como uno de los canales relevantes de salida de los productos en base a una
serie de exigencias (tambin contractualizadas) que tuvieron incidencia en el desarrollo de
tecnologas de producto y proceso de la trama en su conjunto.
La articulacin intersectorial se caracteriz por formas de governance centradas, inicialmente, en
las industrias lcteas, que se transformaron en los ncleos o nodos de la trama, a partir de contratos
formales e informales con los tambos, cambiantes a lo largo de los aos. Posteriormente, la
presencia creciente de la GD, introdujo un nuevo equilibrio al interior de la trama, al conformarse
como otro centro de poder y de comando sobre el conjunto del complejo lcteo (siempre en el
marco de contractualizaciones cambiantes con la industria). As las grandes usinas lcteas,
crecientemente disputadas en este rol por las grandes empresas en cadena de la distribucin
minorista, continan jugando un rol central en la fijacin de estndares de calidad de las materias
primas y productos lcteos, mientras que la GD impone pautas de calidad a travs de la importacin
de productos de mayor valor agregado (quesos especiales), exigiendo a las empresas industriales
estndares mas elevados, que stas a su vez imponen, va contratos, a los productores primarios.
En base a esta estructura funcional e innovativa, el sector crece en forma sostenida durane la
dcada de los noventa, atenuando los tradicionales ciclos anuales; pasa de 6,1 miles de millones de
litros en la ltima mitad de los ochenta, a 9,8 miles de millones en 1998, alcanzando un pico
histrico de produccin en 1999 con 10,3 miles de millones de litros La tasa promedio anual de
crecimiento de la produccin lctea entre 1991 y 1999 fue del 6,1% Se expande en estos aos la
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capacidad de procesamiento industrial, y la produccin crece a una tasa del 12% anual . Entre 1993
y 1998, las inversiones en las industrias lcteas fueron del oreden de los 1935 millones de dlares,
el consumo interno crece hasta llegar a los 230 litros por habitante y por ao; y las exportaciones
aumentan, a partir de 1995, alcanzando coeficientes de exportacin superiores al 12%.
La creciente insercin en los mercados externos indujo en estos aos un cambio en el "mix" de
productos elaborados, impulsando la produccin de leche en polvo, y estimulado la elaboracin de
productos industriales, los que aumentaron relativamente ms que la leche dirigida al consumo en
fresco. Sumado a ello, el mayor consumo de productos lcteos fue paralelo a un cambio en la
composicin de la demanda, estimulando una acentuada diversificacin de la produccin industrial.
Como parte central de la estrategia empresarial para captar nuevos mercados y conservar su
posicin competitiva en los mercados internos, se registra en estos aos una importante tasa de
incorporacin de nuevos productos as como la diferenciacin de productos y marcas dentro de los
ms tradicionales. Las nuevas caractersticas de la demanda introducen asimismo mayores
exigencias en la calidad de los productos finales y en las infraestructuras logsticas y de fro, tanto a
nivel de la produccin como de la distribucin y comercializacin. La GD minorista se encuentra en
un lugar estratgico para captar estos cambios en la demanda y difundirlos hacia los productores
industriales.
Este panorama expansivo comenz a entrar en crisis ya a fines de los noventa. La contraccin de
la demanda interna y externa provoca, con el desafasaje propio de la inflexibilidad de la produccin
primaria en el corto plazo, una disminucin de precios al productor e incluso al consumo final
(cobran fuerza los descuentos de la GD a la industria, a la vez que tienden a desarrollarse la
segundas marcas y las marcas propias de los distribuidores). Ello, aunado al fuerte endeudamiento
de los productores primarios resultante de proceso de capitalizacin emprendido en aos anteriores,
acelera el proceso de desaparicin de tambos. Comienzan a tensarse las relaciones intersectoriales,
proceso que se agudizar en los aos siguientes, en el marco de un contexto caracterizado por: ......
La continacin de la contraccin de la demada interna, con sus consecuencias sobre los precios
finales de los produtos lcteos y de la materia prima; la secuencia de disminuciones de precios
minoristas indujo descensos en los precios pagados al productor primario ms all de las
variaciones estacionales;
Un intento generalizado, a nivel primario, de reduccin de costos sobre la base de la ampliacin
de rodeos, lo cual se tradujo en una primera fuerte oleada de cierre de tambos, y en un leve aumento
del tamano de la unidad productiva promedio;
La desmejora en las posiciones financieras de algunas usinas lcteas que incumplieron o
atrasaron sus sistemas de pagos con los productores primarios y con ello introdujeron severos
problemas de liquidez a lo largo de la trama, tensando las relaciones entre los actores;
El freno a los procesos de expansin de capacidad instalada industrial ante las reducciones
simultneas en los mercados externos e internos.
Las modificaciones macroeconmicas y regulatorias implementadas a partir de fines del 2001,
introdujeron cambios de significacin para la actividad en su conjunto. La readaptacin de la trama
presenta diversas aristas y condicionantes en el corto, mediano y largo plazo. Inicialmente las
modificaciones en las tasas de retorno entre actividades que compiten por recursos comunes especialmente en el uso de la tierra en la cuenca santafesina y parte de la bonaerense-, inducen a
una nueva especializacin. En ese sentido, la situacin actual seala la atraccin que ejercen los
altos mrgenes de retorno de la soja y/o de otros cultivos o combinaciones de cultivos, respecto de
la produccin lctea y la cra e invernada de hacienda.

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Sumado a ello, los cambios en los precios relativos inducen reacomodamientos de precios tanto
de la trama lctea respecto del resto de los bienes de consumo, como entre las diversas etapas que
componen la actividad. Las nuevas condiciones tienden a elevar el piso natural de proteccin frente
a los productos importados, a la vez que los mayores precios en los mercados mundiales promueven
mayores colocaciones externas. Los precios al consumidor impulsados por un conjunto acotado de
bienes relacionados directamente con el tipo de cambio- ganaron terreno respecto del precio de los
productos lcteos. Al interior de la trama, la recomposicin de precios fue ms lenta para los
productores primarios que para la industria. Estas modificaciones asimtricas de precios relativos se
manifestaron en tensiones que generaron conflictos y tendieron a replantear tanto de la
institucionalidad del conjunto como de los modos de regulacin incluidas las intervenciones
pblicas.
Finalmente comienzan a manifestarse una serie de ajustes de mayor alcance dado que tienden a
replantear el funcionamiento previo de la trama. En ese sentido cabe destacar:
La disminucin en la cantidad de tambos en el ao 2002 del orden del 8,6%; estimaciones
recientes de la SAGPyA indican la existencia actual de entre 12 a 13.000 explotaciones, sin tomar
en cuenta los tambos marginales; una estrategia alternativa al cierre de los tambos, -en la medida
que el tamao de las explotaciones lo permita- ha consistido en la diversificacin de actividades.
Ello implica el desarrollo de una explotacin lechera menos intensiva, pero que permita cubrir un
flujo de ingresos mnimo asegurado y la complementacin de ingresos provenientes del engorde de
terneros de recra y/o de la agricultura. Se trata de un esquema de menos riesgo y aceptable
rentabilidad promedio a mediano plazo;
La disminucin de la produccin diaria por tambo, del orden del 6,3%, explicada por una menor
suplementacin alimentaria y una reduccin en las siembras de pasturas;
La reduccin en los volmenes de leche fresca recibida en planta -estimada en el entorno del
14%- para el ao 2002;
Un incremento en la capacidad ociosa en las plantas industriales, que llega al 30 y 40%, que
ocasiona severas alzas en los costos fijos y el cierre de algunas instalaciones;
Aumento de la produccin en los circuitos marginales; diversas estimaciones coinciden en
sealar que, a fines del 2002, alrededor de un 30% de la produccin de leche se maneja en
circuitos informales; los mayores problemas estaran en algunos circuitos de leches frescas y en
quesos cuartirolos y mozarella;
La rpida difusin en el comercio minorista de productos de segundas y terceras marcas y un
desarrollo ms acentuado de marcas del distribuidor, en el marco de una estrategia destinada a
captar a los consumidores con menores ingresos; en idntica direccin, se verifica el ingreso a los
circuitos minoristas de los grandes centros urbanos de productos sin marcas (o con marcas nuevas)
elaborados por pymes regionalas (especialmente en el sector de quesos), a expensas de la
participacin de las empresas lderes.
Todo ello en el marco de una reduccin del mercado interno -estimada en el 17%- y una mayor
salida exportadora -con un coeficiente de exportaciones/ventas cercano al 25% para la actividad en
su conjunto.
Varios interrogantes quedan planteados en relacin al modelo tecnoproductivo y de insercin en
los mercados mundiales que puede resultar de la reconfiguracin de la trama, as como de las
modalidades de regulacin y las formas institucionales acordes con las respuestas a estos planteos.
A partir de las capacidades acumuladas a lo largo de los noventa y en el contexto de un mercado
mundial donde la presencia de la produccin local es mnima, cabe plantearse cul es el camino
estratgico a seguir. Una alternativa sera volver a una actividad centrada casi exlcusivamente en
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la demanda interna -donde las colocaciones externas son residuales y espordicamente


complementarias al consumo local-. Otra alternativa sera el
aprovechamiento de las
potencialidades del sector primario y de las incorporaciones tecnolgicas recientes a lo largo de la
trama, a fin de reconfigurar la actividad con una mayor orientacin hacia los mercados
internacionales y una paulatina captura de nichos mas rentables. .....................................................
El diseo de una estrategia tendiente a re insertarse competitivamente en los mercados externos
se asienta sobre una serie de lineamientos de poltica insertos en el contexto de una estrategia de
mediano y largo plazo.
El primero se refiere a la necesidad de identificar sobre que parmetros productivos y de costos
se asentar el desarrollo de la actividad primaria. Para incentivar el desarrollo de modelos
productivos que en trminos de costos y calidades tengan como destino final, para una propocin
importante de la produccin, a los mercados externos, los costos de produccin en las etapas
primarias debern alinearse con los precios internacionales de los productos de exportacin masiva
(leche en polvo). Supone adems una calidad de la materia prima compatible con los estndares
internacionales. A ello cabe sumar una estrategia industrial con capacidad instalada suficiente para
dar salida a la produccin primaria y con niveles de eficiencia acordes con los estndares
internacionales. Precios y calidades de la materia prima compatibles con los niveles internacionales
y capacidades tecno-econmica en las etapas industriales abriran las puertas a la diferenciacin de
productos hacia mayores niveles de valor agregado. Un esquema de este tipo no encuentra limites
en la escala, dado que en el mercado internacional, la participacin de la produccin argentina es
muy reducida. Estrategias de este tipo relacionan a la produccin local con los ciclos de precios
internacionales.
Otra alterantiva es centrar la estrategia en el (protegido) mercado interno como base de
lanzamiento -lo cual permite inicialmente mejores precios- con exportaciones marginales. En otros
trminos, replantear incentivos y polticas para fortalecer niveles de produccin acordes con la
capacidad de absorcin local y, eventualmente, exportar saldos adicionales.
El segundo elemento sustantivo para un diseo de poltica a futuro se refiere al marco
institucional que define, regula y ejecuta estas polticas y el contexto poltico y de relaciones de los
actores de la trama en el que se desenvolvern las eventuales regulaciones y/o promociones del
mercado. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de contar con una
institucionalidad, a partir de la cual se articulen las polticas, que en la actualidad no se encuentra
plenamente definida. Colocado el tema en perspectiva, la dcada de los aos setenta y ochenta -con
aspectos positivos y negativos- contaron con una mnima serie de instituciones, reglas de
relacionamiento entre actores y espacios de discusin para el logro de acuerdos y de solucin de
diferencias. Los aos 90s, en cambio, fueron signados por un conjunto de reglas de juego donde,
en un contexto de desregulaciones y apertura de los mercados, el mercado externo y algunos
agentes privados claves ubicados en nodos relevantes de red, marcaron el contexto en el cual se
movieron los diversos actores de la trama. Temas tales como los ciclos de produccin, los
problemas de estacionalidad, la concentracin de productores y otros aspectos, fueron dilucidados a
nivel privado en el marco de un Estado slo centrado en el establecimiento de los parmetros
macroeconmicos. La crisis iniciada a fines de los noventa indujo modificaciones en estos
contextos institucionales. Los primeros planteos fueron a nivel provincial y pronto se extendieron al
plano nacional, an con las diferencias asociadas a los problemas especficos de cada una de las
cuencas lcteas. Las tensiones al interior de la trama inducidas por los desajustes operados a partir
de las nuevas condiciones macroeconmicas, derivaron en nuevas e incipientes formas
institucionales, las que an no conforman un espacio operativo capaz de constituirse con la
adecuada representatividad, en un escenario de polticas consistentes de mayor alcance. Desde esta
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perspectiva, el desarrollo y fortalecimiento de estos marcos institucionales a futuro es uno de los


desafos centrales en el diseo de las polticas para la trama.
Un tercer aspecto que debe ineludiblemente contemplarse es el tratamiento de las especificidades
tecno-productivas de las diversas cuencas lcteas. Mientras que en algunos casos, esta actividad del
tambo es complementaria con otras y se inscribe en el marco de emprendimientos mixtos capaces
de darle mayor sustento a largo plazo, en otros es ms dependiente del sistema de provisin externo
de granos y forrajes, opera con superficies menores y compite con otros usos alternativos de la
tierra. Cuencas lcteas asentadas sobre modelos productivos diferentes necesariamente generan
productos con variadas posibilidades de diferenciarse. Ello requiere estrategias distintas (y, en todo
caso, complementarias) que rescaten las especificidades de cada una de ellas. En idntica direccin,
las polticas deberan tomar en cuenta los efecos dinmicos asociados con las fuertes diferencias en
productividad que se observan al interior de la actividad primaria y de la industrial. Ello incluye el
tratamiento de los circuitos marginales o informales, que introducen fuertes distorsiones en las
formas de competencia en la trama.
Un cuarto aspecto a contemplar es el relacionado con los ciclos productivos, desde dos aspectos
complementarios. El primero se refiere a una serie de definiciones sobre el manejo de los ciclos
plurianuales de produccin primaria y los respectivos desajustes que ello ocasiona sobre los niveles
industriales (tanto bajo escenarios de apertura como de cierre de la economa). El segundo se
asocia con una serie de definiciones (por accin u omisin) referidas a las formas internas de ajustes
entre los diversos actores de la trama tanto en la fase ascendentes como en la descendente del ciclo.
En otros trminos, se requiere formular y consensuar (a nivel privado y pblico) criterios acerca de
cmo manejar la distribucin, al interior de la trama, de los riesgos, de los excedentes econmicos
(cuando el negocio es altamente rentable), y de los ajustes, en la fase descendente.

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La trama de maiz en Argentina


La trama de maz aporta al pas el 4% de las divisas, constituyendo el quinto complejo exportador
de la Argentina y el tercero del sistema agroalimentario nacional. A diferencia de la trama de
oleaginosas, en la que las exportaciones son mayoritariamente de productos de la primera
transformacin industrial (aceites, harinas y pellets) la insercin del maz en los mercados
internacionales se basa en la exportacin de granos. Las exportaciones manufactureras de la trama
tienen un peso secundario. Aproximadamente dos tercios de los granos producidos se destinan a la
exportacin, para ser consumidos internacionalmente como grano forrajero. El resto se destina al
consumo interno, dirigido al procesamiento por las actividades de la molienda y las raciones para
alimentacin animal (incluyendo, los feed lots y las suplementaciones).
Esta fuerte insercin primaria en los mercados mundiales permiti un salto en la competitividad
de la trama durante los noventa. Argentina ha pasado de ser el cuarto al segundo pas en el
ranking de pases exportadores de maz. Este proceso se apoya en la obtencin de volmenes rcord
de produccin. Mientras que en la campaa 1990-91, se produjeron 7,6 millones de toneladas de
granos, en la campaa 1997/1998 se alcanzaba un pico histrico de produccin de 19 millones tn.
Dicha performance estuvo asociada al aumento en el rea sembrada, y principalmente, al aumento
en los rendimientos.
La dinmica de la trama, si bien centrada en la fase agrcola, no impidi el desarrollo de
interacciones comerciales y tecnolgicas entre tres componentes:

La industria de semillas y agroqumicos, fuertemente transacionalizada ha sido la principal


difusora de nuevas tecnologas, semillas transgnicas y semillas mejoradas de alto
rendimiento.
Las actividades primarias, de fuerte capacidad de absorcin del cambio tecnolgico y
elevada respuesta ante variaciones en las seales de precios, que se articulan
fundamentalmente hacia atrs con las industrias de insumos y hacia delante con la
exportacin.
Un conjunto reducido de exportadores, filiales de grandes empresas internacionales de la
exportacin de granos, que ha basado su dinamismo en sus propias ventajas en el comercio
internacional y en los aumentos de eficiencia en la infraestructura logstica de exportacin.

Son justamente las interacciones entre estos tres componentes las que explican el
aprovechamiento de las oportunidades tecnolgicas en la etapa primaria. En la medida que estas
oportunidades se cristalizan en nuevos paquetes tecnolgicos, las mismas alteran fuertemente la
trayectoria preexistente as como la combinacin de factores utilizados. Sin embargo, los cambios
en el ritmo y la direccin de estas innovaciones en el maz son menos drsticos que en el caso de la
soja, ya que mientras en la soja la semilla es resistente a un herbicida de uso difundido que acta
sobre las malezas, en el maz dicha resistencia no ha sido lograda, lo que afecta sensiblemente a los
costos. Adicionalmente, la semilla de maz, al ser un hbrido, slo permite apropiar una parte menor
de los mayores rendimientos por parte del agricultor.
Paralelamente al aumento de la produccin primaria, la infraestructura de almacenaje y de
transporte ha aumentado:

la capacidad de almacenamiento para granos es 83% mayor a la existente a mediados de los


ochenta no presentndose, salvo ciertas excepciones locales, cuellos de botella en esta
etapa. Asimismo, a introduccin del silo bolsa se presenta como una nueva modalidad de
almacenamiento.
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La capacidad portuaria tambin ha respondido a las necesidades de exportacin, a partir del


desarrollo del complejo portuario de Rosario tras la desregulacin y la concesin de varios
servicios. Aqu fue importante la inversin del sector privado en nuevas terminales y las
obras mixtas en el mejoramiento de las condiciones de navegabilidad (fundamentalmente
dragado y balizamiento).

El dinamismo de la produccin primaria se tradujo en altas tasas de crecimiento de la produccin


hasta la campaa 1997/98; a partir de esta fecha la produccin disminuye. La explicacin de ello
puede encontrarse en los siguientes aspectos:
1. La soja transgnica y la tcnica de siembra directa han permitido la realizacin del
ciclo trigo soja de segunda, sin menoscabo de la calidad de los suelos (superando
los lmites de sustentabilidad que tena en un principio dicho doble cultivo).
2. El paquete tecnolgico asociado a altos rendimientos en maz implica costos
elevados y no puede ser alcanzado por muchos productores, que optan por otros
cultivos, bsicamente soja.
3. La cada en los precios internacionales
Como resultado de estas limitaciones, el maz ve disminuir su produccin desde la campaa
1997/98, aun si los niveles de fines de la dcada duplican a los existentes durante los 80. Los
problemas de costos relativos en relacin a la soja, no parecen resolverse en el mediano plazo dadas
las crecientes restricciones en los mercados internacionales a la difusin de nuevas variedades de
transgenicos. Aun en caso de levantarse dichas restricciones, el hecho que el maz no pueda
guardarse como semilla para ser reutilizada en la siguiente campaa (efecto bolsa blanca), no le
garantiza al productor captar las externalidades de las nuevas variedades.
Frente a estos lmites institucionales y tecnolgicos, las posibilidades de aumento de la
competitividad exclusivamente basadas en la dinmica primaria, arroja ciertas dudas, y plantea la
necesidad de buscar alternativas ya sea a la incorporacin de valor agregado en las etapas aguas
abajo, el desarrollo de nuevos segmentos diferenciados.
El nuevo contexto macroeconmico y de incentivos imperante desde fines de 2001 no lleg a
revertir esta tendencia de largo plazo. Si bien los cambios en los precios relativos tras la
devaluacin, la revaluacin en pesos del precio de los activos fijos (tierras y otros) y la pesificacin
de las deudas bancarias mejoraron los incentivos, no se espera un aumento en la produccin en la
campaa 2002/03. El proceso de sojificacin en marcha parece profundizarse como consecuencia
del incremento relativamente mayor en los costos del maz vis a vis la soja.
Esto requiere indagar sobre la dinmica reciente en actividades situadas aguas abajo de la
trama. Dichas actividades son fuertemente heterogneas tanto desde el punto de vista tcnico como
de las caractersticas de la demanda. En particular:

Las industrias de raciones para animales, que incluyen tanto las de alimentos balanceados
como las de feed-lots y suplementaciones, consumen el 35% del grano producido. Las
mismas han recibido un gran impulso durante la fase expansiva de los 90 como resultado de
la mayor demanda derivada de las tramas lctea y carne, en las cuales se han desarrollado
nuevas tcnicas intensivas de alimentacin animal.
La industria de molienda por va hmeda, productora de insumos intermedios de usos
agroalimentarios y no agroalimentarios, absorbe el 5% del grano y presenta una articulacin
hacia un amplio abanico de utilizaciones industriales. La misma, ha llevado adelante

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inversiones significativas en el marco de un fuerte proceso de concentracin (incrementan


la capacidad de molienda diaria en mas del 50% al final de la dcada). Esto ha resultado en
un mejor aprovechamiento de las economas de escala y de especializacin. Si bien su
orientacin es fundamentalmente hacia el mercado interno, stas han aumentado el volumen
de sus exportaciones a un ritmo de 21% anual entre 1997 y el 2000, apoyado en la
ampliacin y en la instalacin nuevas lneas de produccin en la frontera tecnolgica
internacional.
La industria de la molienda seca procesa una variedad de maz (plata o flint); utiliza un
1,2% de la produccin total de maz, y aproximadamente 12,5% de la produccin de maz
flint. Esta actividad, de menor escala y complejidad tecnolgica que la molienda hmeda,
manifest tambin una importante expansin de las exportaciones entre 1997 y el ao 2000
(37% anual entre 1997 y el 2000). Dicho desempeo se ha basado en el desarrollo de
mecanismos de trazabilidad e identidad preservada, mediante diversas formas contractuales
que incluyen la realizacin de contratos cerrados. La colaboracin del sector publico a
travs del INTA y/o las universidades, en el soporte tcnico de la trazabilidad, constituye un
punto de regulacin.

Diversos factores internos y externos limitaron la expansin de las exportaciones industriales: la


sobrevaluacin de la moneda local, la apertura de la economa en el contexto de estructuras
arancelarias internacionales desventajosas para los productos elaborados y las asimetras con Brasil
en el comercio de varios de los derivados., son algunas de las causas en la dcada de los noventa.
El maz argentino es competitivo actualmente, pero su potencial es muy superior si se diesen
reales condiciones de libre comercio. En este sentido, el crecimiento de la cadena estar asociado al
relajamiento de las restricciones en el mercado internacional. En particular, no habr posibilidades
sustanciales de progreso en tanto no se pueda avanzar sobre las polticas de subsidio y proteccin
de los pases centrales. Los esfuerzos del grupo CAIRNS y las negociaciones de la ronda de la
OMC pueden significar una esperanza, pero la nueva farm bill de EEUU parece ser un nuevo
traspi en este largo proceso de negociacin.
Para las firmas de las moliendas, los grados de libertad para alcanzar mayor flexibilizacin del
comercio son an menores. Las actividades industriales de la trama presentan una alta
heterogeneidad tcnica que se manifiesta en diferentes tipos de requerimientos de materia prima
(granos flint ves. dentados y semi-dentados), con los consiguientes problemas de coordinacin de la
trama. Recientemente, dichos problemas de coordinacin se ven agravados por las exigencias de
etiquetado libre de OGM para los granos o los productos de la molienda seca.
De manera sinttica, es posible enumerar algunas de las oportunidades para estas actividades:
1. En el caso de la molienda Hmeda, es deseable aprovechar el importante
incremento en la capacidad instalada y el conocimiento acumulado en las
relaciones con los clientes, para desarrollar una industria especializada en
ingredientes especficos del maz. El desafo es avanzar hacia una industria no solo
productora de derivados del maz importante en volmenes fsicos, sino tambin en
trmino de conocimientos, en la cual el aprovechamiento de los feedbacks e
interacciones con otras tramas es la principal fuente de oportunidades tecnolgicas.
2. La industria de raciones, (las que no fue analizada en este estudio), ofrece grandes
oportunidades en la articulacin de acciones con las tramas consumidoras de
grandes volmenes de maz (avcola y bovina) , a fin de exportar maz convertido
en carne.
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3. En el caso de la molienda seca, la poltica publica puede ser un impulso importante


para el aumento en el valor agregado. Aqu, la expansin del sector esta
fuertemente asociada a la estrategia de poltica comercial de la Argentina frente a
la UE por el logro de una cuota de importaciones con iguales aranceles que el
grano.
En resumen, el desafo central en esta trama es consolidar el salto productivo del maz durante los
90, modificando paulatinamente su insercin primaria en el mercado internacional. Esto es, avanzar
desde producciones primarias orientadas al mercado externo, de alta eficiencia productiva -recursos
naturales y tecnologas recientes- pero con bajo valor agregado hacia una mayor diversificacin
productiva y creciente valor agregado.

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La trama de oleaginosas en Argentina


La trama de oleaginosas en Argentina es una de las producciones agroalimentarias ms dinmicas
y relevantes tanto a nivel productivo como exportador. A lo largo de la ltima dcada encabeza los
rankings sectoriales de exportacin, explicando el grueso del crecimiento de las exportaciones
argentinas. La competitividad de esta trama a nivel internacional (sustentada en bajos costos en la
produccin primaria y en el crushing industrial) se manifiesta por la posicion de lder del pas
mundiales de harinas y aceites de soja y girasol.
Con una facturacin anual superior a los 6.000 millones de dlares y exportaciones del orden de
los 5.400 millones de dlares en el ao 2001, el desarrollo de esta trama es explicado
fundamentalmente por la soja.
A nivel primario, el dinamismo de este cultivo se asienta sobre la base de un paquete tecnolgico
radicalmente distinto al existente dos dcadas atrs. Por un lado el cultivo comenz a dinamizarse a
inicios de los noventa cuando se conjugaron algunos efectos provenientes de la desregulacin de
los mercados con los favorables precios internacionales y la disponibilidad local de variedades y
tecnologas de proceso adaptables rpidamente a las condiciones locales. As, mejores precios de
fertilizantes y biocidas, unidos a buenos precios finales y una mayor accesibilidad a las fuentes de
financiamiento indujeron a un salto en la produccin en el primer quinquenio de los noventa.
Estructuralmente tendieron a consolidarse el uso de fertilizantes, siembra directa, y biocidas en el
marco de una mayor tecnificacin agraria (con las consiguientes inversiones) y una clara tendencia
a la terciarizacin de operaciones junto con el desarrollo de una amplia red de subcontratistas y
pooles de siembra.
La desmejora en los precios internacionales ocurridas desde mediados de los noventa, junto a una
decisin estratgica de liberar a la comercializacin eventos transgnicos (sojas resistentes al
glifosato), con precios descendentes de insumos importados (caso glifosato), oferentes de semillas
deseosos de impulsar el nuevo producto en el marco de paquetes completos de tecnologas
(incluyendo el financiamiento), semillas transgnicas libre de patentes y productores fuertemente
endeudados, sentaron las bases para la consolidacin y rpida adopcin de una paquete conformado
por la soja RR, la siembra directa y el doble cultivo. En efecto el nuevo paquete agronmico se
caracteriza por: i) una reduccin de costos; ii) mayor simplicidad de manejo, iii) mejor uso de
humedad y con ello facilita tanto el doble cultivo como la extensin de la soja a zonas no
habitualmente productora s de granos grueso. De esta forma, la conjuncin casi irrepetible, a
futuro, de libre acceso a tecnologas nuevas, paquetes tcnicos ahorradores de costos,
financiamiento y simplicidad de manejo, dieron como resultado una expansin acelerada de la
produccin. Los recientes cambios en los precios relativos, luego de atenuado el problema
financiero, reforzaron el proceso y llevan a establecer nuevos rcords anuales de produccin y una
clara expansin de la frontera agrcola hacia las denominadas zonas extra pampeanas. De esta
forma, en la cosecha 2001/02 se llega a 30,0 millones de toneladas, casi tres veces ms que diez
aos antes (en 1990/91 la produccin fue de 10,7 millones de toneladas). A su vez la actividad se
destaca a nivel internacional por el uso masivo de transgnicos y la rpida expansin de algunas
tcnicas conservacionistas como es el caso de la siembra directa-.
La expansin de la produccin de granos oleaginosos en las dos ltimas dcadas estuvo
acompaada por importantes aumentos en la capacidad productiva de la molienda de granos
(crushing) y en las escalas de produccin, con mayores niveles de concentracin tcnica en estas
industrias y aumentos en la productividad del trabajo. La rpida adopcin a partir de los ochenta de
las modernas tecnologas de crushing de granos oleaginosos y de refinacin de aceites, y un
acelerado proceso de concentracin y centralizacin del capital son rasgos centrales de este proceso.
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Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Prstamo BID
925/OC-AR. Pre II. Coordinacin del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretara de
Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

El desarrollo de estas industrias ha estado fuertemente asociado a las polticas pblicas de


comercio exterior. En efecto, el principal estmulo al procesamiento local de los granos oleaginosos
consisti, inicialmente, en el diferente tratamiento impositivo acordado a las exportaciones de
granos y a la de productos industrializados, gravando relativamente ms a las primeras. Esta poltica
promovi el procesamiento interno, buscando contrarrestar las polticas de subsidios y promocin a
la industrializacin interna de terceros pases, tanto importadores (pases de la Unin Europea)
como exportadores ( EEUU). De esta forma, la industria aceitera consolida su posicionamiento
como una de las ms importantes de las industrias agroalimentarias del pas en trminos de valor de
la produccin (15% del total en el 2000).
En el marco de una creciente globalizacin de los mercados y de los actores que intervienen en
este complejo, se registran en aos recientes importantes procesos de concentracin y de
reestructuracin empresarial. Las nueve mayores empresas aceiteras, operando en conjunto 25
plantas, alcanzan, en la segunda mitad del ao 2001, a una capacidad terica de procesamiento
diario de 84.814 toneladas, lo que representa el 90% del total de la capacidad instala de molienda en
el pas para la poca. Entre estas empresas cuatro son grandes traders transnacionales: Bunge,
Dreyfuss, Cargill y Nidera; dos empresas conforman asociaciones entre grupos locales y grandes
empresas transnacionales, Glencore/Moreno y Pecom/Agra; y las tres restantes con grandes firmas
de capitales nacionales. La participacin, directa o asociada, de las empresas transnacionales en la
capacidad de procesamiento industrial alcanz al 55% a comienzos del 2001, porcentaje que se
acrecienta en aos posteriores con las nuevas inversiones/adquisiciones de Bunge y de Cargill. De
esta forma se consolida un ncleo de grandes traders globales en la molienda y en las exportaciones
de los productos de la trama
Paralelamente, durante los 90 emerge un nuevo ncleo aguas abajo de la produccin primaria
constituido por prcticamente todas las grandes empresas globalizadas de gentica vegetal y
semilleras: Monsanto (a travs de la empresa adquirida Dekalb); Pioneer (la mayor parte de su
paquete accionario pertenece ahora a DuPont); Novartis, AgrEvo, Rhone Poulanc, DuPont, Ciba
Geigy, Nidera. En particular, Monsanto detenta la posicin dominante en el mercado del herbicida
complementario a las semillas transgnicas, con el 77% de las importaciones y ms del 85% de la
produccin local (que se hace en base a principios activos importados).
Las nuevas condiciones macroeconmicas que se impusieron a partir de diciembre del 2001
(devaluacin del tipo de cambio; retenciones a las exportaciones, pesificacin de crditos y deudas;
retencin de los depsitos bancarios, fuertes restricciones al financiamiento; default externo)
impactaron fuertemente a la economa del pas. En el caso de las producciones agroalimentarias en
general, y ms all del impacto de la devaluacin en el costo de los insumos importados, la fuerte
devaluacin reforz las ventajas competitivas de exportaciones tradicionales y posibilit el
surgimiento de nuevas ventajas competitivas en tramas agroalimentarias tradicionalmente
orientadas hacia el mercado interno.
La Trama de Oleaginosas fue unas de las menos afectadas por las restricciones financieras y las
nuevas relaciones de precios internos/internacionales, en virtud de su acceso al financiamiento
externo y a la dolarizacin simultnea de sus compras y ventas. Cabe recalcar que el esquema de
retenciones establecido para este complejo mantuvo el diferencial arancelario entre las
exportaciones de granos oleaginosos y productos elaborados (los derechos de exportacin fueron de
23,5% para granos y de 20% para aceites a granel y harinas), continuando con la proteccin
indirecta de la industria interna del crushing. Por otra parte, las fuertes ventajas competitivas de esta
trama en los mercados mundiales se mantuvieron y consolidaron (incluso en momentos de cada de
los precios internacionales). Estas ventajas fueron relanzadas gracias a los aumentos de los precios
internacionales durante el ao 2002.
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Como resultado de los factores sealados, el rea sembrada con soja, y la produccin primaria e
industrial continuaron expandindose, registrndose en el 2002 un nuevo rcord de siembra y
produccin, con estimaciones de mayores volmenes para el 2002/03 . En otros trminos las
condiciones actuales refuerzan y relanzan el sistema claramente articulados desde una concentrada
exportacin y una presencia casi excluyente de capitales externos tanto en la molienda como en la
provisin de insumos claves (semillas).
Los planteos estratgicos respecto a esta actividad no se circunscriben slo a temas concretos de
la trama, sino que por la magnitud de los desarrollos adquieren relevancia de estrategia para la
economa en su conjunto. Varios son los debilidades, que eventualmente, conlleva el propio
dinamismo exportador.
La primera de esta asociada a la profundizacin de las barreras para arancelarias vinculadas a las
exigencias de etiquetado de transgnicos en el contexto de limitaciones al comercio por parte de los
compradores europeos y asiticos. Dado el alto coeficiente de exportacin de la trama soja
argentina, la vulnerabilidad es en consecuencia muy elevada. En particular, la harina es el
subproducto al que ms podra afectar el etiquetado por parte de la Unin Europea, Japn y Corea,
debido a que destina el 97% de su produccin al mercado externo cerca del 65% de las
exportaciones se orientan a dichos pases. Por lo dems, si bien la soja RR est comercialmente
aprobada en dichos pases, el bloqueo de nuevas variedades est frenando una profundizacin de
estos cultivos.
Sumado a los problemas de los transgnicos, -dejando de lado las restricciones para arancelarias
derivadas de los OGM-, las posibilidades de expansin de la produccin y las exportaciones de las
industrias de la molienda de soja se encuentran amenazadas por los cambios en la poltica
econmica de pases consumidores que inician el proceso productivo gravando las importaciones de
aceites y otros productos elaborados para permitir el ingreso de grano (como el caso de China, que
grava la importacin de productos procesados con una tarifa del 13% al valor agregado sobre las
importaciones de harinas de soja). Mientras que los productores y exportadores de grano de soja se
benefician con estas medidas, que aumentan la demanda mundial de granos, los mrgenes de las
industrias del crushing se reducen. Estas medidas, por lo dems, benefician relativamente a EEUU,
que exporta mayoritariamente granos sin procesar, ya que los bienes elaborados de la trama se
orientan a su mercado interno.
En otro orden, el dinamismo productivo conduce a una creciente participacin en las
exportaciones, lo cual introduce grados crecientes de riesgos ante eventuales problemas climticos o
de reducciones de precios en los mercados internacionales.
Otro conjunto de temas a considerar est relacionado con aspectos internos relacionados a la
expansin de este tipo de cultivos. Al respecto, el desarrollo de la soja desplaza a otras actividades
agropecuarias ms intensivas en mano de obra, si bien crea una red de proveedores que
parcialmente puede mitigar tal efecto negativo. Esta problemtica abre las puertas a las
posibilidades de plantear esquemas distintos para el uso local de parte de la soja, especialmente en
actividades tambin relacionadas con el agro como carnes y granos- muy centradas en el mercado
interno y sustentadas por prcticas pastoriles. En otros trminos, una salida es integrar el desarrollo
sojero a otras tramas productivas de mayor valor agregado, que cuentan tambin con amplias
posibilidades de exportacin.
En la etapa industrial de la trama, la dinmica actual refuerza las tendencias hacia la
concentracin y globalizacin de la estructura empresarial, principalmente en el tramo de los
commodities de exportacin. Los importantes desarrollos tecnolgicos alcanzados, basados en la
importacin de equipos, que colocan a esta industria a la cabeza de las mejores prcticas
internacionales , no se ven cuestionados por el nuevo marco cambiario.
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La principal restriccin en las condiciones internas, en el corto y mediano plazo, para aumentar
la competitividad de la trama de oleaginosos Argentina en el segmento de las commodities se
encuentra en el insuficiente desarrollo de la infraestructura logstica y de transporte. Ello se traduce
en un aumento de los costos derivado de:
insuficiente capacidad de almacenamiento, sobre todo a nivel de las explotaciones
agrcolas, lo que provoca dficit temporales de almacenaje, sobre todo en poca de cosecha
altos costos derivados del transporte en camin en relacin al transporte en FFCC (mas de
un 80% del transporte se realiza en camin).

Insuficiente desarrollo de corredores logsticos multimodales

En trminos estratgicos, en el mediano plazo, una de las principales debilidades de la trama es el


escaso desarrollo de estrategias de diferenciacin de productos, y el correlativo escaso desarrollo
institucional y de infraestructura de servicios pblicos y privados, acorde con las mismas. En
efecto, el desafo central en esta trama es avanzar desde producciones fuertemente orientadas al
mercado externo, de alta eficiencia productiva -recursos naturales y tecnologas recientes- pero con
bajo valor agregado hacia una mayor diversificacin productiva y con creciente valor agregado,
buscando capturar nichos de mercado. Esta estrategia requiere, a nivel del sector primario, la
incorporacin de la segunda oleada de biotecnologas -transgnicos direccionado hacia un mayor
valor agregado local- pero en el marco de una agricultura contractualizada que refuerza el rol de los
proveedores de insumos. A nivel de la trama en su conjunto, requiere consolidar las articulaciones
sistmicas, y la diferenciacin de segmentos en todas las etapas, para llegar a conformar sistemas de
identidad preservada
Frente al mismo contexto macroeconomico, el girasol, por el contrario, registr oscilaciones en la
evolucin de la produccin y rea sembrada. En los noventa, al igual que lo ocurrido con la soja, el
cultivo de girasol fue favorecido por la mejora en los precios internacionales y por el rgimen de
incentivos arancelarios favorable a los granos, mostrando un proceso de crecimiento hasta la
campaa 1998/1999, cuando alcanz su pico histrico de produccin de 7 millones de tn y 4
millones de ha sembradas. Los problemas tcnicos asociados a este cultivo, la fuerte competencia
de la soja, y la cada de los precios internacionales, llevan en el ao 1999 a un freno del proceso de
expansin, proceso que se profundiza en aos posteriores, retrotrayendo el rea sembrada a los
niveles registrados a principios de los aos 80. De esta forma, en la campaa 2000/01, la superficie
sembrada disminuy un 39% alcanzando 2 millones de ha. resultando, al final dcada una
performance mucho menor, sin poder reproducir la dinmica registrada en la segunda mitad de los
ochenta. La produccin y las exportaciones de los productos de esta trama cayeron, enfrentando
mercados mundiales distorsionados con prcticas proteccionistas y/o de subsidios, y precios poco
favorables.
Las distorsiones presentes en los mercados mundiales de granos y productos industriales de la
trama de girasol constituyen trabas y condicionantes a su posible expansin. Junto a la fuerte
competencia del aceite de palma, las distorsiones comerciales ms destacables son:
India, principal importador mundial de aceites, impone un arancel de importacin para el aceite
crudo de girasol del 75% frente a en 65% para el aceite de palma y un 45% para el aceite de soja.;
en forma espordica habilita cuotas con un menor arancel, pero stas se establecen en un perodo
del ao desfavorable para Argentina.
Mxico, tradicionalmente un importante mercado para las exportaciones argentinas de aceite y
granos de girasol, ha orientado su demanda hacia los pases del Nafta, luego de su ingreso a este
bloque regional;

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Ucrania, competidor en los mercados mundiales grava las exportaciones de semilla pero no las
de aceites, compitiendo con Argentina en los mercados mundiales de los productos de la molienda
industrial.
El resurgimiento del girasol con una fuerte dinmica competitiva se asienta, a futuro, en el
potencial productivo del cultivo y la industria, y en su favorable posicin del mercado internacional
(Argentina es el primer exportador de aceites y harinas de girasol). Para plasmar ello en una
corriente sustantiva de exportaciones es necesario el desarrollo de un paquete tecnolgico acorde a
las especificidades del cultivo. Los estudios sobre el sector muestran que algunos de los problemas
que afectan al girasol pueden ser resueltos con tecnologas disponibles; pero otros problemas
requieren de nuevas tecnologas. ASAGIR (asociacin privada que engloba a todos los actores de
la trama y que constituye una verdadera innovacin institucional en la trama de oleaginosos)
propone esfuerzos conjuntos pblicos y privados en tres reas:
aumentos de la productividad,
biotecnologa; estudios de impactos de girasoles transgnicos
calidad de los aceites (incorporacin de genes y tecnologa disponibles para aceites
convencionales, medio oleico y alto oleico)

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Tendencias de las nuevas tecnologas. Industria oleaginosa con enfoque


especfico en girasol y soja
Se analizan las tendencias tecnolgicas mundiales de los procesos pilares de la industria
oleaginosa, la extraccin de aceites de crudos y la refinacin posterior para obtener aceites
refinados.
Se detectan como impulsores los criterios siguientes:

Procesos ms amigables con el medio


Procesos con menores mermas / costos
Obtencin de productos ms saludables

Del anlisis surge que las empresas pueden agruparse de acuerdo con los objetivos y escalas en
que desarrollan su actividad:
Productores de grandes volmenes de aceite crudo y/o refinados a granel y/o envasado,
donde los mrgenes de rentabilidad estn dados por el volumen.
Productores de productos diferenciados, con inversiones menores, donde el volumen
procesado es sensiblemente menor, pero su valor agregado es significativo.
Productores de grandes innovaciones conceptuales y tecnolgicas que implican importantes
inversiones en investigacin y equipamiento para atender mercados de demandas
sofisticadas y de alto poder adquisitivo.
Se brinda un panorama de las industrias donde el aceite es una materia prima destacada, as como
el destino de los subproductos oleaginosos.
Se informa brevemente sobre las principales Asociaciones involucradas en la industria
oleaginosa, as como las relaciones entre Universidades y el sector privado.
Dentro de este contexto para la industria argentina se estiman oportunidades para grandes y
medianas empresas para ser analizadas dentro de un marco mayor. En particular cabe sealar a
modo de conclusiones:
Las empresas argentinas, tanto de capitales nacionales o pertenecientes a grupos multinacionales,
disponen de tecnologa moderna, son de alta capacidad diaria y los costos de produccin son los
ms bajos del mundo.
El negocio de la industria oleaginosa proveedora de aceites crudos para el mercado interno y
fundamentalmente para exportaciones basa sus estrategias en la adquisicin de la materia prima, los
granos, en la mejor oportunidad de tiempo y espacio. Esto es adquirir los granos en el mejor
momento y al mejor precio. Ello lo decidir en base a recursos econmicos y capacidad de
almacenamiento disponible. La ubicacin de las plantas con respecto a las vas de transporte,
especialmente puertos, tambin es estratgico por la incidencia del flete en el costo.
En lo que respecta a aceites refinados, tambin son comodities con algo ms de posibilidades de
marketing, las plantas cuentan con tecnologa moderna. Pudiendo en este caso mejorar algunos
aspectos, que no los consideramos relevantes como barreras.
Para los aceites refinados envasados la posibilidad de abrir mercados en el mundo es una
necesidad para lograr volumen en un producto que tiene bajo margen de rentabilidad. Ese gran
volumen contribuye a bajar costos fijos y mantener alto el nivel de productividad durante todo el
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ao. Slo con esa productividad constante es posible planear inversiones de renovacin tecnolgica
y/o ampliaciones.
En el rea de los subproductos, los pellets destinados a raciones balanceadas tienen
especificaciones y precios internacionales. Algunos mercados han intentado castigar a los
provenientes de granos obtenidos mediante modificaciones genticas pero hasta el momento esto no
ha avanzado en forma sustancial.
El precio se establece en base al contenido de protena. En Argentina la soja tiene en promedio
un nivel de protena algo menor que Brasil, con lo cual a pesar de descascarar el poroto, le resulta
dificultoso llegar al valor requerido para pellets denominados de Alta Protena. Existira en este
campo una oportunidad de estudiar cmo lograr la semilla adecuada para estas latitudes.
Las harinas para uso humano, o sea las aisladas y concentradas, son producidas por pocas
compaas en el mundo. Los grupos multinacionales que las producen a partir de soja concentran
esta actividad en uno o dos polos y desde all las comercializan a todo el mundo. En Argentina no se
producen, si en Brasil, con lo cual esta zona del mundo parecera no admitir otros actores.
La lecitina de soja cruda es la nica que se produce. Hay alta oferta y se exporta hacia otras
partes del mundo donde se la procesa para obtener productos diferenciados de distinta sofisticacin.
El desarrollo de estos productos est muy concentrado en pocas empresas, as como la elaboracin
de los mismos. Son desarrollos que requieren inversiones importantes en tiempo y equipamiento.
No hay indicadores que sealen oportunidades para Argentina en este rubro.
Frente a grandes productores mundiales de aceites de soja y girasol, crudos y envasados, las
oportunidades para Argentina estaran enfocadas en valorizar otros aspectos, donde la palabra clave
es Diferenciacin.
El girasol brinda la oportunidad de producir tres tipos de aceite de distinta composicin: aceite
poliinsaturado (es el de uso masivo), aceite de alto oleico y aceite de medio oleico. El de alto oleico
se produce en pequeos volmenes y el de medio oleico aun no se comercializa. Esta
diferenciacin requiere para el industrial capacidad de acopio y procesamiento separado.
Trabajando en instalaciones de gran capacidad horaria esto se torna dificultoso, por lo cual el
industrial no fomenta la expansin de este tipo de diferenciacin. Es si muy interesante para
elaboradores medianos. La bsqueda de mercados internacionales, los acuerdos para la siembra de
la semilla especial y el procesamiento separado es una cadena que debe funcionar sin eslabones
rotos.
La soja, como tipo de aceite es igual en todo el mundo, salvo el origen de semilla OMG. El grado
de refinacin y estabilidad mejor en Argentina en el ao 2002 en forma apreciable, logrndose
aceites refinados de muy buena calidad, aunque no uniforme en todos los elaboradores.
Argentina tiene suelos y atmsfera limpia. Sus suelos son frtiles, requiriendo los mnimos
nutrientes. Se pueden instrumentar trazabilidad de los productos comercializados. Est muy lejos de
las zonas de conflictos blicos, de los materiales radioactivos. Tiene una pampa como no hay otra
en el planeta. Estas consideraciones, entre otras ms, pueden conformar respaldo para una Marca
Pas, que sea sinnimo de lo que buscan los mercados dispuestos a pagar precios diferenciados:
Alimentos Sanos y Seguros. Alimentos que provienen de suelos, acopios, procesos industriales y
envasamientos que respondan a Buenas Prcticas de Manufacturas.
Para un mundo de comodities, esa Marca Pas, se vuelve ms necesaria cada da. Se requiere una
fuerte conviccin al respecto para instrumentar polticas de largo alcance que involucren al sector
pblico como al privado. Sin ese convencimiento y cambio de estructuras mentales esta idea slo
ser una utopa.
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Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

Las producciones agroalimentarias han evidenciado a lo largo de las ltimas dcadas una serie
de transformaciones sustantiva, que replantean su accionar interno y su insercin internacional.
Por razones exgenas a la economa local -especialmente por los cambios tecno-productivos en
curso, o las modificaciones regulatorias de los principales pases productores y/o consumidores, por
las modificaciones internas en el contexto macroeconmico y/o regulatorio o por la propia dinmica
de la actividad- las producciones agroalimentarias tienden a reconfigurarse en diversos aspectos
(tecnolgico, operativo, perfiles empresarios, etc.).
En este marco existen una serie de modificaciones que son especficas de cada actividad (y como
tales son analizadas en particular), mientras que otras, afectan horizontalmente al conjunto
productivo. En este ltimo caso, cabe mencionar los siguientes temas, que son analizados con
mayor detalle a continuacin:
los aspectos institucionales que sustentan y regulan a estas actividades
las reconfiguraciones que se produjeron en algunas de las principales ofertas (industriales)
de insumos agropecuarios
los desarrollos y potencialidades tecnolgicas en curso en tres niveles complementarios (la
biotecnologa aplicada al agro, la biotecnologa aplicada a los alimentos y por ltimos,
algunos desarrollo tcnicos aplicables a actividades de fuerte presencia agroexportadora
las oleaginosas-)

La cooperacin pblico-privada en la poltica agroalimentaria


Existe un larga tradicin institucional tanto en el plano normativo como regulatorio en estas
actividades. Varias de las instituciones fueron reformadas en los aos noventa, mientras queen otros
casos, existen temas pendientes en funcin de los ineludibles desafos que plantean los mercados
globalizados.
Diversos organismos pblicos, principalmente la SAGPyA, y un conjunto de entidades privadas
constituye un tejido institucional que coopera en la elaboracin de polticas para el sector pblico,
lo que tambin estimula decisiones en el sector privado.
No se trata de una trama esttica, sino de una red en dinmica constante, ya sea por que su
estructura se adecua con rapidez a los cambios en la conduccin del sector pblico, por las
exigencias del flujo de informacin que se utiliza para fundamentar decisiones, por la entrada y
salida de actores o por otros factores. El sector pblico realiza las tareas de mayor responsabilidad
poltica, mientras que el sector privado complementa aportando informacin e in