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LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACION EN LA ARGENTINA: La

conformación de un campo y el perfil de los administradores de la educación
Claudio Suasnábar1

Resumo:
O artigo analisa as tendências de mudança e as características da administração e governo da
educação na Argentina. Na primeira parte do trabalho se apresentam os principais dados da
configuração histórica do sistema educativo argentino, as funções estabelecidas e as formas de
governo assumidas. A segunda parte analisa as articulações entre as recentes transformações
socioeconômicas e os processos de reconfiguraçao/reconversão do sistema educativo (reforma
educativa). O trabalho conclui refletindo sobre os problemas e tensões atuais da administração
da educação.

Palavras-chaves: administração da educação - goverrno da educação - política educativa Argentina

Abstract:
This paper analyzes trends aiming to changes, and education administration characteristics in
Argentina. The first part of this work presents the main features of the historic process of the
argentine educative system, assigned functions, and assumed characters of government. The
second part studies articulations between socioeconomic transformations and processes
changes of educative system (educative reform). The article concludes reflecting about today
problems on education administration.

Key-words: educational administration - govermment of education - political educational Argentina

1

Secretario Académico de la Maestría en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO /Argentina). Magister en Educación y Doctorando en Ciencias Sociales e investigador en educación
de la FLACSO. E-mail: suasnabar@flacso.org.ar

Este estudio se inscribe en un proyecto de investigación más amplio. por otro lado. más que desarrollar un análisis acabado. En esta dirección. De igual modo.Introducción El presente trabajo constituye una primera aproximación al estado de situación de la administración de la educación en la Argentina. el cual recorta a su vez. la comprensión del cambio de las matrices socio-políticas que estructuran los procesos societales y su influencia en la evolución del campo de la administración. sociedad y educación que definen en términos conceptuales el “campo de la educación”. saberes y valores que definen y condicionan las funciones de gestión y planificación educativa. entendido como la trama de relaciones entre Estado. la perspectiva que aquí estamos 2 . los procesos institucionales y organizativos producidos al interior de las burocracias estatales como consecuencia de las transformaciones antes mencionadas. el cual apunta a elaborar un conocimiento relevante y sistemático de los procesos de configuración de este campo de prácticas. los procesos que remiten a la “institucionalidad del sistema educativo”. la dimensión organizacional donde se concretan y materializan aquellos contenidos jurídicos en prácticas. proyección y característica de las otras. En última instancia. ya que las dinámicas y tensiones operantes en ambos planos se encuentran atravesadas por la dimensión histórica que si por un lado. saberes y actores. sus tendencias de cambio y las características principales de los cuerpos de conducción del sistema educativo. resulta ineludible para entender la estructuración de este espacio. los fenómenos comprendidos en el “gobierno del sistema educativo” conforma nuestro segundo plano de análisis. marcan los ritmos y lógicas que le son propias. De esta manera. Por otro lado. Planteado de esta forma. Ciertamente. y en particular la dimensión normativo-jurídica si bien no agotan este plano de análisis. que aporten tanto a la construcción de una agenda de temas como a la formulación de hipótesis a profundizar en la investigación. por un lado. este artículo presenta un visión panorámica del conjunto de problemáticas y rasgos emergentes del sector. Las dinámicas de producción de la política educativa. posibilitan en esta instancia exploratoria acercarnos a lo que podríamos llamar las macro-regulaciones sistémicas y a las representaciones sociales que dan sentido a la acción de los actores de este campo. la especificidad de cada una codetermina el sentido. la distinción que hemos enunciado es meramente análitica. el trabajo distingue dos planos de análisis. constituye otro conjunto de factores relevantes a la hora de comprender la trama de poder y los intereses que genera en los actores la propia modificación de la estructura.

una selección y análisis de la producción académica de los últimos años referidos directa e indirectamente sobre la temática de estudio. el relevamiento y sistematización de la normativa que desde comienzos de los ochenta fue estructurando la organización interna del ministerio de educación. Ciertamente. con especial referencia la nueva distribución de funciones y responsabilidades en la relación entre el Estado nacional y las provincias. intentaremos explicitar brevemente algunas rasgos y características de la configuración histórica del sistema educativo argentino. posibilitara generar un sentido de pertenencia a través de la trasmisión de normas. uno de los rasgos distintivos de la educación de la Argentina fue la temprana constitución de su sistema educativo. se realizaron una serie de entrevistas en profundidad con actuales y ex funcionarios de rango medio y/o superior en la gestión educativa. como también de los marcos regulatorios que definen las condiciones de trabajo de los cuerpos superiores de conducción del sistema. En primer lugar. En la primera de estas secciones. solo es posible desde la convergencia de estos procesos y aquellas dimensiones que recuperan la heteronomía y complejidad de este espacio prácticas. 1. La configuración histórica del sistema educativo argentino: patrón de desarrollo educativo y modalidades de gobierno. la organización de este trabajo2 sobre la situación de la administración educativa en Argentina se estructura en dos secciones y un cierre a modo de conclusión final. La segunda sección focaliza su atención en las articulaciones entre las transformaciones socioeconómicas y los procesos de reconfiguració/reconversión del sistema educativo. se enuncian una serie de consideraciones que.esbozando parte del supuesto que la comprensión de la construcción del campo y el perfil de los administradores educativos. Hacia el final del trabajo. saberes y actores. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes. y que a la vez. En buena medida. Y en tercer lugar. En segundo lugar. En este marco. intentarán esbozar un mapa de problemas de la administración y gestión de la educación. a modo de ensayo de interpretación. las funciones asignadas y modalidades de gobierno asumidas. depositó en la educación la expectativa de formar sujetos sociales acordes al orden que se estaba constituyendo. el movimiento modernizador que a fines del siglo pasado se propuso secularizar el orden político y articularlo a la creación de un Estado nacional. valores y creencias comunes a una población heterogénea social y culturalmente. Asimismo. la organización de una red institucional que conformara el aparato estatal suponía también la generación de los cuerpos adminstrativo burocráticos 2 Cabe señalar que el trabajo de campo realizado para este informe supuso la realización de tres actividades. 3 . la escuela primaria fue pensada como el ámbito privilegiado para estructurar una ciudadanía moderna en la que se legitimara racionalmente el poder político.

y a diferencia de estas experiencias. en este papel hegemónico del Estado nacional pueden rastrearse las raices de gran parte de las tensiones operantes en el gobierno de la educación. por la definición y carácter del control de la educación3. Este rasgo es claramente perceptible en el perfil del cuerpo de inspectores en los orígenes del sistema educativo. por otro lado. De este modo. a la vez que preparaba para estas funciones también operaba como instancia de selección social que abría las puertas al acceso a la universidad.establecía que la educación primaria era competencia de las provincias. puesto que la educación -tal como lo marca la Constitución Nacional de 1853. lo cuales siguieron en líneas generales la clásica caracterización weberiana de la burocracia. Esta creciente intervención se vería legitimada hacia 1905 con la sanciona la Ley Lainez que facultaría al estado nacional para crear. el padrón de desarrollo educativo tendió a estructurarse sobre la base de la competencia abierta que si por un lado. Con todo. la estructura del sistema educativo que se fue consolidando siguió en líneas generales el modelo europeo organizado en niveles según sectores sociales y funciones diferentes. cuya identidad profesional se estructuró 4 . Esta particular configuración también se expresó en el perfil de los cuerpos de conducción del sistema. el fuerte sentido centralizador y homogeneizante se volvió contradictorio con el proclamado carácter federal de la Argentina. En este sentido. resultaba funcional con las intención de disciplinamiento y homogeneización cultural. la definición de una escuela primaria única para toda la población y la acelerada expansión de este nivel. lugar reservado para la formación de las elites. sostener y administrar escuelas en territorios provinciales. la creación de la escuela media constituyó una pieza clave en la producción de esos sujetos que. Precisamente. el cual se constituyó en el agente principal no sólo en la responsabilidad de sostener y garantizar el servicio educativo sino sobre todo en la definición de los contenidos a ser trasmitidos.capaces de asumir las distintas funciones que permitieran consolidar un sistema de dominación moderno. Otro rasgo de esta configuración fue la centralidad que tuvo la acción del Estado Nacional. Así. En esta primera etapa. también favoreció cierto movimiento de ascenso social cuya expresión principal fue la formación de una amplia y diversificada clase media. En esta tarea. la sanción de la Ley 1420 en 1884 marcaría el triunfo de los sectores liberales en su disputa frente a los católicos. generó una dinámica de presión ascendente sobre el nivel medio.

Edic. la ampliación de la oferta no modificaría sustancialmente el patrón de diferenciación. sería en este nivel como en el 3 Tedesco. Bs. que junto con las escuelas normales y las escuelas comerciales conformarían un conjunto de opciones cuyas clientelas principales sería el amplio abanico de clases y sectores en ascenso. Así. La progresiva diferenciación del nivel medio sería otro de los rasgos que acompañaría esta expansión. 23. pese a organizarse en base a un ente autónomo.2 % de la población escolar. proceso que acompañó la propia transformación del modelo de desarrollo marcado por la sustitución de importaciones. Bs. Adriana (1990) Sujetos.: Dussel. Según el censo de 1914. disciplina y curriculum en los orígenes del sistema educativo argentino. Asimismo. su función estuvo permantemente articulada al fuerte sentido centralizador y homogeneizador que le imprimieron las tareas de construcción estatal. En base a esta conformación original el sistema educativa argentino. As. pero que a su vez señalaría el agotamiento de anterior patrón de desarrollo educativo. As. en las décadas posteriores se iría expandiendo y progresivamente diversificando. Galerna. Con todo. la convergencia de estos factores no modificaría la tendencias señaladas sino por el contrario. la cual se expresaría en el desarrollo de las orientaciones técnicas5. a partir de los años 50. 5 Si bien las opciones técnico-vocacionales estuvieron desde el origen del sistema educativo a través de las escuelas de Artes y Oficios y luego con la primeras escuelas industriales nacionales. Por su parte. el Estado Nacional comienza a perder aquella centralidad como provedor y promotor de la educación. y ahora son las provincias y el sector privado los agentes más dinámicos en la oferta educativa. As. No obstante. 5 . 4 Cfr. representativo y colegiado como lo fue el Consejo Nacional de Educación. este período que coincide con el ascenso del peronismo al gobierno representa un período de mayor expansión del sistema. el 48 % de los niños entre 6 y 14 años de edad se hallaban matriculados en la escuela primaria. por cuanto los sectores medios y altos seguirían asistiendo a las escuelas de dependencia nacional que desde tiempo atrás gozaban de un mayor prestigio en el mercado educativo. Edit. Un ejemplo de estos cambios fue la expansión de las escuelas medias provinciales.alrededor de la normatización de tareas y el control jerárquico4. AGCE. en Revistas Argentina de Educación Nro. las cuales comienzan a incorporar a una parte de la población dispersa geográficamente y pertenencientes a los sectores más bajos de la escala social. cifra que hacia 1947 aumentaría al 73. y Puiggrós. Solar. los niveles superiores de conducción del sistema. Juan Carlos (1986) Educación y Sociedad en la Argentina (1880-1945). Notas sobre la historia de los inspectores”. Bs. Inés (1993) “Pedagogía y burocracia. recién con la creación de la CNAOP (Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesiona) durante el primer gobierno peronista se daría un fuerte impulso a la educación técnica.

Así. que se transformarían en las nuevas carreras de ciencias de la educación como parte de un proceso más amplio de modernización de las ciencias sociales. Así. No obstante. La falta 6 . si por un lado. la ampliación de la oferta por acción de los nuevos prestadores fue generando una multiplicidad de sub-sistemas superpuestos geográficamente pero con diferentes relación de dependencia. aumentaría a 13 hacia 1959 y luego a 26 hacia mediados de los sesenta (4 de ellas privadas). en dirección a una mayor articulación entre sistema educativo y estructura productiva6. los cambios reseñados no fueron acompañados por modificaciones en la estructura del sistema como tampoco en sus modalidades de gestión. también asistiría a un proceso de masificación matricular y multiplicación de sus instituciones.258 alumnos en 1930 a 225. De tal forma. mientras que las matrículas pasaría de 20. pese a los elementos democratizadores que incorporaría la reforma universitaria de 1918. Ambos procesos marcarían la declinación del modelo de acceso elitista que había caracterizado a las primeras universidad. la expansión educativa para los niveles primario y secundario. La introducción del planeamiento y las teorías de los recursos humanos como base teórica de estas carreras apuntó a formar un perfil profisional capaz de asumir las nuevas funciones.194 en 1965 (Cano. en algunas provincias con mayor desarrollo de sus sistemas educativos. de las 6 universidades existentes hasta 1930. la ampliación de los agentes prestadores del servicio educativo indicaban una pérdida de centralidad. En este sentido. En paralelo a estas transformaciones. y escuelas públicas y privadas provinciales.superior no universitario. a través de la progresiva nacionalización de las universidades provinciales y de creación de otras por parte del Estado nacional. por otro estas nuevas corrientes reservarían una función planificadora y reguladora de las iniciativas privadas. Estos cambios también se reflejarían en la redefinición de los antiguos profesorados de pedagogía. el auge de las teorías desarrollista en los años sesenta marcaría un cambio sustancial en el rol que hasta ese momento tenía asignado el Estado Nacional. donde mayormente se concentraría la expansión del sector privado pero el mismo no llegaría a cuestionar la hegemonía pública en la prestación del servicio educativo. La universidad. determinó al menos cuatro modalidades: escuelas públicas y privadas nacionales. Esta redefinición se plasmaría en la creación de distintos organismos y sectores dentro del aparato estatal que como la CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo) comenzaría a realizar los primeros diagnósticos socio-educativos y a elaborar propuestas que posibilitaran articular los esfuerzos y acciones. 1985). por su parte.

pag. Ministerio de Educación y Justicia. se pueden distinguir cuatro grandes etapas que marcan no sólo la propia evolución del debate sobre la descentralización sino también resulta relevante para señalar los contextos y modalidades que asumió su ejecución. se apuntaba a cumplir con el mandato constitucional. As. Se pasó. agrabada por una dispersa diversificación de ofertas curriculares. En los treinta años que median entre 1961 y 1991. Norma (1988) Diagnóstico de la Adminitración Central de la Educación. a una situación de diversificación dispersa en cada nivel que por otra parte. con predominio de los tipos y planes de estudio organizados desde el Gobierno Nacional. sumadas a las erráticas líneas de política educativo fueron configurando un conglomerado asistemático de instituciones caracterizado por su fuerte desarticulación vertical. Es en esta etapa donde empieza a cobrar fuerza la idea de descentralizar la educación bajo la forma de transferencia de las instituciones escolares nacionales a las provincias. Paviglianitti. Recursos Humanos y Desarrollo económico-social. Este intento 6 CONADE (1968) Educación. progresivamente se fue consolidando un consenso alrededor de la necesidad de reordenar globalmente la prestación de los servicios. Estudios y Documentos.” 7 Si bien la toma de conciencia sobre esta situación había llevado a comienzos de los setenta a generar una instancia de coordinación sistémica como el Consejo Federal de Educación. De tal forma. As. Así.de articulaciones horizontales y/o verticales. de una situación de uniformidad centralizadora a una dispersión de prestadores y responsables. el proceso de transferencia de los servicios que se inicia en la Argentina atravesaría diferentes regímenes políticos y gobiernos de distinto signo ideológico. con responsabilidades cada vez más crecientes de los gobiernos provinciales y un importante peso del sector privado en prestación del servicio. Bs. 40. Frondizi a través de un artículo de la Ley de presupuesto que habilitaba la transferencia de las escuelas a las provincia bajo la forma de convenios entre el estado nacional y las jurisdicciones. Se ha pasado de un sistema casi uniforme en todo el país. tuvo su punto de partida durante el gobierno del Dr. 7 7 . y con ello. sin que hayan sido delineados y acordados las formas y caminos del paso de una a otra. tal como señala Norma Paviglianitti: “Desde fines de la década del cincuenta se producen una gran cantidad y variedad de cambios en los tipos de estudio y en los curricula que han variado significativamente la oferta de posibilidades educacionales actuales. Bs. la política de transferencia si bien reconoce sus antecedentes en las resoluciones del Consejo Nacional de Educación en 1956. en un complejo proceso de casi cuarenta años. agudiza las dificultades de tránsito. de articulación y pasaje de nivel a otro.

la falta de definición respecto de las atribuciones y funciones tanto del Ministerio Nacional como de las provincias que suponía el proceso de transferencia. Las legítimas expectativas de cambio que el retorno a la democracia generó también tuvieron su correlato en el consenso social respecto de la necesidad de operar una transformación del sistema educativo aunque dicho acuerdo tardaría bastante en materializarse en una propuesta de reforma. (comp. La segunda etapa es la que lleva adelante la segunda administración del gobierno militar de la Revolución Argentina que se había instalado desde 1966.) (1985) Respuestas a la crisis educativa. y solamente se efectivizó el traspaso de un pequeño número de escuelas. con la cual se transferirían la totalidad de los colegios medios e institutos terciarios. terminaron agudizando un diagnóstico que a comienzos de los ochenta ya era caractizado como de crisis estructural del sistema8.no llegó a concretarse a raíz de la destitución del presidente por un golpe militar en 1962. Bs. Edit. Con todo. D. evidenciado en un pérdida de calidad y relevancia de los conocimientos impartidos. las leyes de facto determinaron el traspaso de cerca de 6000 escuelas y obligaron a las jurisdicciones a hacerse cargo sin ningun tipo de ayuda financiera. Cantaro/FLACSO.es aquella iniciada en 1991 por el segundo gobierno constitucional luego de la restitución democrática. C. As. La tercera etapa donde se realiza la transferencia total de las escuelas primarias fue en 1978. y Filmus. que a diferencia de las anteriores tuvo características más traumáticas. Finalmente. no impidió que los largos años de gobiernos militares consolidaran tendencias burocratizantes y autoritarias en la administración y gestión del sistema. fue paralelo al deterioro en la función pedagógica del sistema. el clima ideológico en que enmarcaría los debates educativos de la transición estarían signados por la discusión general 8 Para una visión panorámica de los debates educativos a comienzos de los ochenta ver: Braslavsky. El nuevo gobierno militar impuso drástica y unilateralmente el traspaso de los servicios sin la condiciones mínimas que la estrategia de convenios parecía asegurar un pasaje ordenado. No obstante. Este intento tampoco llegaría a concretarse plenamente aunque en el período 1968-1970 se seguirían celebrando convenios de transferencia en algunas provincias. la cuarta etapa -sobre la que volveremos más adelante. Quizás el hecho más significativo haya sido la derogación de la Ley Lainez con lo cual la Nación renunciaba a la función de creación de escuelas en los territorios provinciales. en un contexto donde se siguió expandiendo la educación. 8 . Las políticas de desfinanciamiento que acompañaron en general los ciclos de gobiernos militares. Este proceso de paulatina pérdida de capacidades de regulación por parte del gobierno nacional y de las provincias. De este modo.

Menem. los partidos políticos. como respuesta a la crisis. Dentro de este paquete de reformas se encontraba también la provincialización de distintos servicios que hasta ese momento prestaba la Nación.sobre el papel del Estado y la redefinición de sus funciones que imponía el agotamiento del modelo de acumulación capitalista. es en el marco de esta profunda deslegimatición de las funciones del Estado. el Estado Nacional y las provincias. resulta pertinente profundizar en este período en la medida que no sólo nos posibilita reseñar la última etapa del proceso de transferencia iniciado en los sesenta sino sobre todo porque estas transformaciones marcan la total desestructuración del patrón de desarrollo educativo y las modalidades de gobierno que pese a las reformas y cambios coyunturales. En este contexto. entonces. esta coyuntura también permite caracterizar la compleja y contradictoria trama de intereses que atraviesan el campo de producción de las politicas educativas y las distintas estrategias y capacidades que pusieron en juego los actores principales como la Iglesia. habían estructurado el sistema educativo desde sus orígenes. supuso una redefinición de los alcances de la intervención estatal en casi todas las áreas. No es casual. entre ellos los referidos al sector educación. Asimismo. la privatización de empresas públicas. Los procesos hiperinflacionarios dejaron en evidencia la incapacidad estatal para regular las relaciones económicas y posibilitaron al segundo gobierno constitucional instalar como gran “cuestión” el carácter. Sería en el marco de este clima ideológico y de crecientes restricciones financieras que se desplegarían las políticas educativas recientes. y en segundo lugar. a permitir generar y/o liberar recursos financieros que permitieran hacer frente a los compromisos externos a corto y mediano 9 . De esta manera. los gremios docentes. la descentralización aunque recogía demandas históricas legítimas. la reestructuración del aparato estatal y la flexibilización de las condiciones laborales fueron algunas de las medidas que caracterizaron el giro impulsado por el gobierno encabezado por el Dr. tamaño y funciones del Estado. que la constatación de la debilidad del Estado para gestionar la educación. Por esta razón. y aunque la idea de descentralización educativa figuraba desde 1983 en casi todas las plataformas electorales de los partidos políticos. no pudo dejar de ser visualizada como una medida que (como el resto) estaba direccionada fundamentalmente a reducir el gasto público. en que empieza a tomar forma de propuesta concreta. El ajuste fiscal. fuera reintepretada y resignificada por las corrientes neoliberales en una clave que partía del supuesto de la asociación necesaria entre intervención estatal e ineficiencia. La llamada Reforma del Estado.

los sindicatos docentes tampoco lograron. AMET y la CTERA. el ritmo de implementación de la propuesta descentralizadora. y en alguna medida condicionó. que evitaran el riesgo cierto de una perdida de unidad del propio sub-sistema católico. Para este sector. Sin embargo. Este mismo dilema también se les planeaba a los gobienos de las jurisdicciones provinciales. aparecía difícil de articular con la dispersión salarial de las diferentes jurisdicciones. si la transferencia a las provincias implicaba que estas últimas se hicieran cargo de los subsidios sin los suficientes fondos financieros. la preocupación principal de la Iglesia pasaba por preservar y/o mantener la situación presupuestaria y normativa de las escuelas privadas. y aún al interior de cada sector9. Si bien. había un consenso sobre la necesidad de la transferencia.plazo. un nivel alto de homogeneidad frente al proceso de transferencia. la dispersión de las entidades sindicales que representarían a los futuros docentes transferidos como UDA. impidió articular acciones con cierto grado de unidad. Una consecuencia de este cambio. Esta percepción fue la que se manifestó. Frente a estos actores debilitados y en el marco de una profunda deslegitimación de las funciones estatales. muchas de ellas con sueldos visiblemente inferiores. En el caso de la CTERA esto resultó aún más complejo. como decíamos antes. la Iglesia católica y en los partidos políticos (incluido sectores del partido gobernante). pero especialmente de las escuelas confesionales. Así. sindicatos docentes. la acción política de casi todos los actores: jurisdicciones provinciales. la reivindicación de garantizar los salarios de los docentes nacionales. Estas características sumadas a las disputas inter y/o intra-partidarias de las administraciones. y el impacto diferencial del volumen de los servicios a recibir por cada una. y que en alguna medida impidió que pudiera consolidarse como el ámbito que por definición hubiera tenido que reflejar no sólo los acuerdos sino esencialmente. el Gobierno Nacional y principalmente el Ministerio de Economía se fueron constituyendo en actores privilegiados y dominantes. ya que al agrupar también a los docentes provinciales. la coincidencia de apreciaciones sobre la coyuntura en que se insertaba el proyecto de transferencia encubría un conjunto de contradictorios intereses sectoriales. se refleja en la progresiva parálisis de los espacios definidos como de concertación de políticas 10 . se expresaron en la escasa dinámica que adquirió el Consejo Federal de Cultura y Educación. como actor social. Por su parte. las diversas actitudes expresaban más la situación financiera. Por un lado. la aceptación de la propuesta estaba condicionada al logro de determinadas garantías.

la cual empieza a regular -no sólo las condiciones de la transferencia. fue el centro de las negociaciones que tuvieron como resultado la sanción de una ley específica (Ley de Transferencia Educativa Nro. Bs. AGCE. De esta nueva 9 Los análisis y comentarios siguientes estan basados en el trabajo de Silvia Senen Gonzalez y Marta Kisilevky (1993) “De la nación a las provincias: el tránsito hacia la descentralización educativa”.(Consejo Federal) y de la pérdida de protagonismo de la propia conducción educativa (Ministerio de Educación). Por la profundidad y extensión de los cambios que introduce la Ley Federal de Educación10 puede inscribirse dentro de las llamadas reformas comprensivas. la modificación de la estructura del sistema educativo organizándolo en una Educación General Básica de 9 años y una Educación Polimodal de 3. La reconfiguración/reconversión del sistema educativo argentino. En una medida de presión. 10 Los principales cambios que introduce Ley Federal de Educación además de los señalados son la ampliación de la obligatoriedad escolar en 10 años.049). ya que no sólo modificaría la estructura del sistema educativo y establecería una nueva agenda de orientaciones de política educativa. y particularmente entre el Estado Nacional y las provincias.sino los rasgos de la implementación. inaugurando tambien nuevas modalidades de regulación y gestión. todos aspectos que evidenciaron un desplazamiento hacia una lógica de ajuste económico. el Gobierno Nacional excluye del nuevo presupuesto la previsión de gastos correspondientes a las escuelas medias nacionales.. potenciando las contradicciones señaladas pero ahora atravesado por el conflicto entre la Nación y los Estados provinciales. 2. Nro. La concreción de la descentralización abriría finalmente un movimiento de reforma del sistema educativo que paradójicamente sería impulsado por un renovado Ministerio de Educación de la Nación que ahora sin escuela y fortalecido por la administración de créditos internacionales. La discusión sobre los recursos necesarios para hacer efectiva el traspaso de las escuelas. 11 . se reposicionaría en el centro de la escena nacional. As. Así. El punto de mayor clivaje de esta situación se produce en los últimos meses de 1991 con la presentación del proyecto de ley de presupuesto nacional para el siguiente año. sino sobre todo produciría una redistribución funciones y responsabilidades entre los diferentes agentes educativos. 20 (Octubre). mientras el primero se reserva las funciones de definición/diseño de las políticas para el sector y el control de su cumplimiento. Sin embargo. a las provincias les compete la gestión efectiva de los servicios y su financiamiento. en Revista Argentina de Educación Año XI. este proceso de recentralización que se iniciaría con la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993 marcaría también un proceso de reconfiguración y reconversión del sistema. 24.

El riesgo cierto de que la situación descripta se transformara en anómica. la posibilidad cierta de liderar y conducir el proceso de reforma educativa implicó un profundo reordenamiento de su estructura interna. el fortalecimiento del área de producción 12 . la legitimidad de la intervención estatal vendría de la mano de otro paquete de funciones asignadas al estado central caracterizadas como capacidad de generar información y evaluar. Tal como se detallan en los artículos 53. puesto que los cambios encaminados conllevan por un lado. En el caso del Ministerio de Educación. puso en primer plano la necesidad de desarrollar estrategias que contrapesaran estas tendencias. en un marco de completa descentralización. Sin lugar a dudas el mayor desafío de la reforma fue. el cual establece una clara separación entre un centro que planifica y controla. una modificación de las funciones sociales que históricamente tenía asignada la educación. la Ley Federal de Educación redefinió el lugar y papel del Ministerio de Educación caracterizando esta nueva función como capacidad de concertación de políticas para el sector. del cambio en el perfil profesional de los elencos gubernamentales. las cuales vehiculizaron la introducción de ese nuevo universo de valores y criterios provenientes de la cultura empresaria (eficiencia. y en segundo lugar.distribución de responsabilidades educativa que plasma la ley resulta la nueva configuración del gobierno de la educación. no deja de ser evidente que la normativa “recupera” un espacio central para el Ministerio nacional hasta ese momento inexistente. y sigue siendo. En primer lugar. una recentralización en las formas y modalidades de gobierno. de los mecanismos de conducción y no menos importante. uno de los problemas que debía enfrentar el estado nacional era cómo superar la aguda desarticulación del sistema educativo que desde mediados de los cincuenta se había producido. 55 y 56 si bien es el Consejo Federal de Cultura y Educación el ámbito para desarrollar los acuerdos inter-institucionales y sistémicos. 54. y por otro. eficacia y responsalidad por los resultados). En sintonía con las corrientes que propugnaban un cambio en el rol del Estado. la efectivización de esta función estuvo articulada al desarrollo y fortalecimiento de ciertos atributos de poder. y quienes administran y financian el sistema. el desarrollo de una serie de nuevas capacidades técnicas y materiales tanto en el aparato estatal como en los cuerpos de gestión nacional y provinciales. La creación de un sistema nacional de evaluación de la calidad. hacia mayores niveles de unidad sistémica. Ciertamente. desde donde direccionar las acciones del restos de las instancias. En este sentido. es que hablamos de un proceso de reconfiguración y reconversión del sistema. Así.

Estudios recientes (Duschatzky y Redondo. Por otro lado. hecho que -salvando las distancias y contextos históricos diferentes. 2000) parecen indicar que el mejoramientos de las condiciones materiales de las escuelas y los medios didácticos constituye un condición necesaria pero no suficiente para revertir las desigualdades escolares12. por cuanto. el Ministerio Nacional pudo conformar equipos de gestión con altas calificaciones profesionales y académicas generándose de este modo. sigue siendo motivo de debate el sentido y finalidad de los operativos nacionales de evaluación que desde 1994 se vienen realizando en Argentina. la implementación de este tipo de políticas focalizadas como el Plan Social Educativo en Argentina. 12 Esto es así. la sola inyección de recursos no logran modificar las tendencias a la cristalización de circuitos culturales diferenciados generando un círculo vicioso de “políticas sociales pobres” para sectores pobres. 1996). En la mayoría de los casos. las capacidades señaladas derivadas del nuevo rol del estado central expresan más acabadamente las funciones de regulación y control.estadística y creación de una red federal de información. Liberado de la conducción de establecimientos y con los márgenes de libertad que otorgaba la disponibilidad de recursos financieros internacionales. En tercer lugar. la elevación de la calidad de los aprendizajes también está relacionado al grado de heterogeneidad de la población escolar. resultan funcionales a los criterios racionalizadores y eficientistas del gasto público que como señalamos justifican la concentración y direccionamiento de los recursos hacia determinadas “poblaciones-objeto” consideradas desfavorecidas. además de plantear el problema de encontrar formas y mecanismos capaces de coordinar políticas a nivel nacional. En este sentido. Para muchos especialistas que reconocen la importancia del conocimiento e información para la toma de decisiones. la transferencia de las escuelas a las provincias. y sigue estando. En buena medida. sumada a la constitución de una dirección de investigación educativa. ligada al desarrollo de la capacidad de innovación y transformación pedagógica. Al parecer. la posibilidad de liderar el proceso de reforma educativa tendiente a dar una nueva configuración al sistema estaba. producto de las diferentes situaciones económico-sociales de cada una de las provincias. la implementación de estas políticas y los numerosos recursos destinados a estas acciones sólo encuentran justificación en el efecto de control que la medición de los resultado opera sobre las unidades educativas (Tiramonti.hace recordar los argumentos que justificaron la sanción de la Ley Lainez a principios de siglo. 13 . en la capacidad de compensación de las desigualdades educativas el estado central encontraría otro motivo para legitimar su intervención. también constituía un serio riesgo el que la descentralización aumentara las brechas educativas ya existentes. cuestión sobre la que poco han reparado estas políticas. la 11 Con todo. Precisamente. condiciones de legitimidad técnico-pedagógica para avanzar en la implementación de los cambios propuestos. delinean las acciones principales de este proceso de modernización y racionalización del nivel central11.

el programa para la definición de los Contenidos Básicos Comunes (y con posterioridad el que se abocó a la elaboración de los diseños curriculares jurisdiccionales). conforman los pilares principales de esta nueva arquitectura institucional que posibilitaron al ministerio nacional “traccionar” los cambios desde el centro a la base del sistema. el programa Escuela Nueva tendiente promover. Y finalmente la cuarta denominada de “concertación intergubernamental de base local” donde se ubicaría algunas pocas experiencias provinciales 14 .modalidad seguida fue la estructuración de los llamados “programas especiales”. necesaria para llevar adelante los cambios propuestos. Para esta visión el reordenamiento operado por la Ley Federal de Educación estaría produciendo nuevas articulaciones entre el Estado nacional. 1997). consideran que ésta resulta por un lado. Este ensayo de interpretación de los cambios producidos. Así. Dicha estrategia no sería nueva en la historia de la educación argentina sino más bien actualizaría una verdadera tradición nacional que proyecta en su accionar. La tercera modalidad es la “cooperación técnico-profesional” que caracterizaría las acciones formativas y de apoyo a las gestiones provinciales. y la creación de una Red Federal de Formación Docente Contínua para atender las metas de reconversión del sector docente. donde se puede incluir la estrategias compensadoras como el Plan Social Educativo. Sin embargo. la cual caracteriza globalmente el actual proceso de reforma educativa como un movimiento de recentralización por parte del Estado Nacional. las luces y sombras de las anteriores experiencias reformista en este campo (Tiramonti y Suasnábar. La segundo caracterizada como “concertación intergubernamental federal” y que aludiría al papel asignado al Consejo Federal de Cultura y Educación. La primera es la denominada “ejecución desconcentrada de programas inventados. Dicho rasgo se manifestaría en cuatro modalidades que de manera simultánea reestructuran la matriz de relaciones entre estos actores. el sentido de los cambios analizados para otros especialistas que si bien no dejan de reconocer la fuerte preponderancia estatal. beneficiosa por el sentido y capacidad modernizadora de esta intervención (Braslavsky. y por otro lado. sistematizar y generalizar las experiencias innovadoras a nivel de la gestión n escolar. que en la actual coyuntura podría ser caracterizado como la emergencia de un estilo “híbrido” de gestión educativa. gestados y financiados por el Estado nacional”. los estados provinciales y las municipalidades. los cuales focalizaron su acción en las distintas áreas y/o temáticas que fijaba la agenda de transformación planteada por la reforma educativa. en cierta forma recupera y se hace eco de una parte de la producción académica. 2000).

Nuevos y viejos problemas de la administración de la educación. y que 13 La noción de “régimen social de acumulación capitalista” acuñada por José Nun hace alusión a la necesaria articulación entre determinados patrones de desarrollo que regulan la interacción de los actores económicos y la esfera política (régimen y sistema) que regula el acceso.: Nun. Si bien coincidimos en el carácter híbrido de las formas y estilos de gestión que emergen en esta etapa pos-transferencia. aporten a la conformación de una agenda de investigación sobre la temática de estudio. y siendo concientes. El hilo conductor que estructuró la presentación estuvo dado por la narración histórica que posibilitara encontrar las diferentes articulaciones entre los procesos societales y los cambios en el sistema educativo. hemos preferido en esta última parte desarrollar una serie de núcleos problemáticos que sin constituir conclusiones acabadas. (1995) 15 . las tradiciones burócraticas largamente cristalizadas. Ciertamente. muchas otras son motivo de controversia. y que es factible que se esten desarrollando procesos ciertos de modernización educativa. la persistencia y en algunos casos agudización de la situación educativa en buena parte de las provincias argentinas hace pensar que las posibilidad de dar continuidad y sustentabilidad de la apuesta de reforma educativa reconoce otros condicionantes como la culturas políticas locales. reconoce su origen en la idea que introduce la modernidad respecto de la construcción racional de orden social. En este sentido.de micro-planificación educativa y participación comunitaria en la definición e implementación de políticas. o más claramente. A modo de conclusión. Cfr. esta tensión no es nueva ni exclusiva de nuestro país sino muy por el contrario. que muchas de las ideas y análisis realizados si bien en general expresan ciertos consensos dentro del espacio académico. y cómo en conjunto ejercieron su influencia en la conformación y dinámicas del campo de la administración de la educación en la Argentina. Por tal razón. entre expertez técnica y gobierno que atraviesan los procesos de modernización societal en curso (Popkewitz. y en más globalmente los límites que impone el régimen social de acumulación capitalista13. En las páginas precedentes hemos intentando presentar los rasgos dominantes de aquellos dos planos que señalamos en la introducción de este trabajo. J. 1994). Aunque planteado como un ensayo de interpretación. selección y distribución del poder. diremos que un punto de partida posible para comprender la evolución y situación actual de la adminstración educativa es la tensión existente entre conocimiento y poder.

un cuerpo de funcionarios con una calificación muy superior a la media de los funcionarios burocráticos. con los rasgos de burocratismo y escases de recursos humanos y materiales de las administraciones provinciales. Con esta denominación llaman la atención respecto de las “Argentina: el Estado y las actividades científicas y tecnológicas”. Bernal. el papel de conocimiento y/o la expertez técnica adquieren una funcionalidad cualitativamente diferente que se expresa tendencial y contradictoriamente en el tránsito del conocimiento como intento de racionalización de los comportamientos individuales y colectivos. Un segundo aspecto ligado a lo anterior son los problemas derivados de las características que asumió la reestructuración del ministerio y particularmente del proceso de profesionalización de los cuerpos de gestión. Como ya hemos señalado. Lo distintivo de la nueva situación resulta precisamente que los procesos de modernización tienen a disolver esa esfera moderna donde se construía ese sentido racional del orden.particularmente se expresa esa creación que es el Estado nacional y la esfera de la política. De alguna manera. que posibilitó a su vez legitimar en no pocos casos nueva formas de dependencia con el estado central. En este pasaje. incluir nuevos discursos. que a modo de nuevos y viejos problemas se materializan en las tendencias emergentes en el campo de la administración de la educación. mejorar la capacidad propositiva y de diseño de políticas como también le ha otorgado a la acción estatal una eficiencia operativa de la que antes carecía. En buena medida. Si bien ambas modalidades son formas de regulación. 16 . Estas incorporaciones han permitido conformar a nivel del ministerio nacional. los comentarios que siguen se estructuran alrededor de esta tensión entre conocimiento y poder. y el conocimiento como mecanismos de control de las conductas sociales. en Revista Redes Nro. 1999). para poder reclutar estos nuevos perfiles profesionales la estrategia adoptada fue la de recurrir a la modalidad del contrato. las diferencias radica en el peso de la política o el mercado con estructurador del orden social. Esta situación es evidente cuando se compara el acelerado proceso de rediseño institucional del Ministerio nacional y el fortalecimiento de sus capacidades técnicas. Universida Nacional de Quilmes. el proceso de recentralización que hemos descripto anteriormente se explica en la construcción de esta asimetría. Un primer aspecto a señalar es la forma asimética y desigual que se han operado los cambios en los aparatos públicos que impulsaron las propuestas modernizadoras. 3. La contracara de esta modernización del ministerio ha sido la constitución de una serie de tendencia en los cuerpos de gestión que algunos autores caracterizan de vanguardistas (Tiramonti.

es la notable heteronomía y complejidad del campo de la adminsitración. Bibliografía consultada. 17 . Troquel.Edit. Bs. burocráticos y autoritarios en la conformación y estilos de las administraciones provinciales. Si bien muchos estudios coinciden en que el proceso de jerarquización profesional del ministerio ha contruibuído a generar ciertos elementos de identidad común. conviven con la modalidades tradicionales de reclutamiento como la comisión de servicio. tendencias que por cierto también son funcionales a la cultura política. Precisamente. pero pocas veces el acceso está determinado por criterios de competencia técnica. Cecilia y FILMUS. AGUERRONDO. Bs. que a su vez produce una brecha falsa entre “innovadores” y “tradicionales”. Como también señalamos oportunamente. Un tercer núcleo problemático es la permanencia de rasgos clientelares. Cantaro/FLACSO. en clara diferenciación de los escenarios donde se dan estos procesos y que aparecen diseminados no solamente entre el nivel central y las provincias sino también al interior de áreas o temáticas como el curriculum. que de alguna manera ya estaba presente en los anteriores. Edit. Inés (199) El planeamiento educativo como instrumento de cambio.) (1985) Respuestas a la crisis educativa. la formación docente o la evaluación. Así. la presencia de estas tendencias no pueden ser explicadas solamente desde las dinámicas de las reformas sino sobre todo como expresión de las culturas polítcas locales que permean y penetran el aparato estatal.dificultades que tienen los “intelectuales reformadores” para incorporar a los estudios de viabilidad política. también están presentes tendencias contrarias hacia la construcción y generación de intereses disciplinarios y/o corporativos. es este rasgo el que habilita pensar el campo de la administración como un espacio heterónomo y fragmentado de prácticas. y último núcleo problemático. As. Un cuarto. As. datos de los condicionantes socio-históricos del sistema educativo y sus lógicas de funcionamiento y gobierno. Una de las consecuencias de estas tendencias es su debilidad para instalar y generar nuevas capacidades en las distintas instancias del Estado. En este contexto no es casual la fuerte presencia de elementos autoritarios en la cultura burocrática. BRASLAVSKY. hecho que se evidencia en primer lugar. situación que conlleva a una progresiva desarticulación entre el discurso y la práctica de estos actores con respectoa al restos del cuerpo burocrático. el sistema clientelar de reclutamiento de los funcionarios que priorizan los lazos de fidelidad partidaria o personal. saberes y actores. Daniel (comp.

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