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DREU

INFORME DE SEGUIMIENTO
CONCERTADO
Cumplimiento de Horas Lectivas en la Regin Ucayali
del ao 2014

PUCALLPA - 2015

Sr. Manuel Gambini Rupay


Presidente del Gobierno Regional de Ucayali
Ing. Mariano Rebaza Alfaro
Vice-Presidente del Gobierno Regional de Ucayali
C. P. C. Luis Briceo Jara
Gerente General
Dra. Clara Mera de Daz
Gerente de Desarrollo Social
Eco. Vctor George Garca Lpez
Director Regional de Educacin

EQUIPO TCNICO

COLABORADORES

Sr. Segundo Macedo Pinedo - COPARE


Prof. Disney Torres Eyzaguirre - Ugel de Atalaya
Ms. Majed Velsquez Veliz - UNICEF
Prof. Mariela Beatriz Hernndez Ramrez- Ugel Purs
Sr. Remberto Ruiz Ramrez - APAFA
C.P.C Oldemar Muoz Crdenas - CONADIS.
Prof. Harbert Carbajal Egoavil - FE Y ALEGRIA
Ing. Jorge Guevara Lozano - MCLCP
Prof. Richard vila Escudero - MCLCP
Prof. Gloria Castelo Panduro - COPARE
Prof. Edith Delgado Cobos. Especial 01-COPARE
Lic. Ester Reyna Cortegana - UNU
Prof. Cesar Dvila Montalvn-PELA-DREU
Eco. Vctor George Garca - DREU
Jos Luis Vargas Dvila - MCLCP

Prof. Nora Delgado Daz - UNICEF.


Prof. Juliana Ayala Amaringo - UNICEF.
Prof. Mara Teresa Revilla Chvez - UNICEF.
Prof. Iday Quevedo Ramrez - UNU

REVISIN
Jos Luis Vargas Dvila MCLCP
INSTITUCIONES COLABORADORAS.
GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI
DIRECCION REGIONAL DE EDUCACION
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE CORONEL PORTILLO
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE ATALAYA
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PADRE ABAD
UNIDAD DE GESTION EDUCATIVA LOCAL DE PURUS
CONSEJO PARTICIPATIVO REGIONAL DE EDUCACION COPARE.
CONSEJO NACIONAL PARA LA INTEGRACIN DE LA PERSONA CON
DISCAPACIDAD CONADIS
ASOCIACION DE PADRES y MADRES DE FAMILIA APAMAFA
MESA DE CONCERTACION PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA MCLCP
UNIVERSIDAD NACIONAL DE UCAYALI UNU

PRESENTACIN
El presente documento se propone presentar los principales hallazgos de la
Comisin de Seguimiento Concertado del COPARE Ucayali sobre el cumplimiento
de las horas lectivas en las IIEE de los distritos de Masisea y Manantay. En esta
oportunidad se entiende como cumplimiento a la entrega del total de horas lectivas
programadas en el ao escolar por cada nivel de Educacin Bsica Regular.
Particularmente, el reporte intenta llamar la atencin sobre los factores que inciden
en el incumplimiento de estas horas en el 2014 y, en consecuencia, en los logros de
aprendizaje que el Programa Presupuestal Logros de Aprendizaje persigue.
El reporte se ha estructurado en cuatro secciones. En la primera, se explica cmo el
COPARE decidi hacer seguimiento al cumplimiento de las horas lectivas, qu
definicin operativa de horas lectivas se usar en el reporte y desde qu nivel de
discusin sobre el problema se asumi la tarea de elaborarlo. En la segunda
seccin se explica la metodologa utilizada para elaborar el reporte. La tercera
seccin presenta los hallazgos sobre el cumplimiento de las horas lectivas. Aqu se
indican el nmero de horas lectivas perdidas, un primer nivel de aproximacin al
valor monetario de la perdida de horas lectivas, los factores que inciden en el
problema y de qu manera las nias, nios y adolescentes estn desprotegidos
frente a este problema. En la cuarta y ltima seccin se presentan las
recomendaciones para debilitar los hallazgos que se han identificado.
La elaboracin del reporte se ha basado en un primer ejercicio de recojo de
informacin en las IIEE de los distritos de Coronel Portillo. Tambin en dilogos con
diversas organizaciones que tienen intervencin directa en las IIEE y pueden
aportar informacin sobre los factores que afectan el cumplimiento de las horas
lectivas. Adicionalmente, se han revisado reportes de especialistas de las UGEL de
Padre Abad y Coronel Portillo, Purs y Atalaya y de las instituciones como UNICEF,
Fe y Alegra, DREU, PELA, CEPCO, PNQW y Defensora del Pueblo.
Este reporte ha sido elaborado por la Comisin de Seguimiento Concertado del
COPARE, conformada por la Direccin Regional de Educacin Ucayali, el Colegio
de Economistas de Ucayali, la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la
Pobreza Ucayali, UNICEF, Fe Alegra, CONADIS, Federacin Regional de APAFA
de la Regin Ucayali y la Central Nacional de APAFAs del Oriente. Sus hallazgos y
recomendaciones fueron presentados, dialogados y aprobados en la asamblea del
COPARE y en el Consejo Ejecutivo Regional de la MCLCP Ucayali.

I. CUMPLIMIENTO DE HORAS LECTIVAS


En el espacio del COPARE, el coordinador del acompaamiento pedaggico de la DRE
Ucayali seal como problema de su rea el ausentismo docente. Ello estaba teniendo
implicancias en la realizacin de la tarea que coordina. Los acompaantes pedaggicos no
pueden realizar efectivamente las visitas y se pierden los recursos del PELA- la salida se
cuenta como realizada a pesar de la ausencia de los profesores-. El problema se
incremento cuando a los mismos docentes no se les encuentra ms de una vez.
Con este antecedente, el cumplimiento de las horas lectivas se recogi como un tema de
seguimiento concertado para el COPARE. ste se relaciona directamente con el PELA a
travs del producto Instituciones educativas con condiciones para el cumplimiento
de las horas lectivas normadas. Adems fue sostenido por los consejeros
representantes de los padres de familia y de Fe y Alegra. Finalmente, despus de evaluar
su importancia con relacin a otros temas como acompaamiento pedaggico o materiales
educativos y dialogar los pros y contras de hacerle seguimiento al tema, se acord elaborar
un reporte que destaque los factores que promueven la prdida de horas lectivas e impiden
su cumplimiento.
En el contexto del presente reporte se entender como cumplimiento de las horas lectivas a
la entrega del 100% de las horas programadas por las IIEE a los estudiantes de Educacin
Bsica regular en la regin Ucayali, entre marzo y setiembre de 2014. De manera contraria,
la prdida de horas lectivas se entender como el nmero de horas lectivas que no han sido
cumplidas por la ausencia injustificada de los docentes. Entre las consecuencias de esta
situacin se encuentran la prdida de oportunidades de aprendizaje para los estudiantes, la
prdida de recursos econmicos, el decaimiento de la calidad de los servicios educativos y
la desconfianza de las familias respecto al rol del Estado de garantizar sus derechos
bsicos, solo por citar algunas.
En el mbito de la regin Ucayali, la ausencia de los docentes a las aulas se justifica en
cualquiera de las siguientes situaciones: atencin a la salud, sepelio y luto, cumpleaos,
procesos electorales, licencia por maternidad y nacimiento y procesos judiciales. Tambin
se consideran inasistencias justificadas aquellas que han sido promovidas por las
instancias de gestin, DRE y UGEL, por acciones de capacitacin o actividades
administrativas.

El COPARE inici su labor de seguimiento concertado sobre la premisa de que la prdida de


hora lectivas se origina en la ausencia de los estudiantes o la ausencia de los docentes.
Para esta segunda situacin, las causas directas son: a) las UGEL no contrataron a todos
los docentes programados y b) la inasistencia de los docentes. Para la primera, los factores
son: a) insuficientes incentivos para que los docentes trabajen en reas rurales (renuncias o
rechazo de la plaza asignada) y b) las malas condiciones de vida de las comunidades donde
estn ubicadas las IIEE sobre todo en el rea rural1 , c) incapacidad de las UGEL para
reemplazar oportunamente a los docentes que piden licencia o terminan sus contratos.
Para la segunda, los factores son: a) Dbil sistema de supervisin de horas lectivas
entregadas a los estudiantes, b) una normativa que debilita la actividad supervisora de la
UGEL y sostiene la impunidad frente a la falta (cuando dicen si les hago proceso
administrativo me denuncian y me ganan), c) insuficientes incentivos negativos por afectar
el derecho de los estudiantes a la educacin.
I. METODOLOGA
El informe analiza una muestra no probabilstica del 5% del total de los docentes de las
instituciones educativas de la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL) de Coronel
Portillo equivalente a 365 docentes. Cabe sealar, la UGEL de Coronel Portillo cuenta con
el 67% de las instituciones educativas y el 75% de la poblacin escolar de la regin Ucayali.
En la tabla N 01, mostramos los resultados del nmero y costo de horas lectivas que se han
perdido en la Regin Ucayali segn niveles y modalidades educativas; en la primera
columna se consigna el nmero de docentes que no han asistido a su centro de labores y
que han sido informados por su director o los especialistas en gestin pedaggica de la
DREU y UGEL. En la segunda columna, se indica el nmero de horas lectivas asignadas
normativamente a los docentes por cada nivel educativo por el cual ha sido contratado o
nombrado. La tercera columna seala el resultado de la multiplicacin entre el nmero de
docentes inasistentes por las horas lectivas que se los han asignado. En la cuarta columna
se indica el nmero de horas no laboradas, informacin que se ha obtenido de los reportes
de las instituciones identificadas generadoras de este tipo de informacin. La quinta
columna, muestra la cantidad de horas lectivas desarrolladas por los docentes, la cual
resulta de la diferencia entre las horas asignadas menos las horas que se han perdido. La
sexta columna muestra el sueldo promedio de los docentes. La sptima columna es el costo
por hora lectiva calculada entre el costo promedio y las horas lectivas asignadas, finalmente
el costo total por prdida de horas lectivas que resulta del producto entre las horas lectivas
asignadas y el costo de la hora lectiva.

1IPEBA,

en un ensayo sobre la IIEE rural, destaca algunos de los desafos que enfrentan las escuelas unidocentes y multigrado.
Respecto a las IIEE que prestan servicios educativos a los estudiantes, seala la precariedad de la infraestructura, el limitado
acceso a servicios bsicos, la insuficiente dotacin de materiales de trabajo, el escaso acceso a medios de comunicacin e internet
y el insuficiente acompaamiento de las UGEL en la realizacin de su trabajo pedaggico y administrativo. Respecto a las
condiciones de vida de los docentes, destaca la distancia entre las IIEE y sus hogares, el costo y el esfuerzo fsico de sus
desplazamientos, la vida en soledad y el alejamiento de la familia, la dificultad para acceder a un alojamiento digno y las limitadas
condiciones de las IIEE para proveerlo, el insuficiente acceso de las comunidades rurales a servicios bsicos (agua, luz, desage),
sistemas de comunicacin, medios de transporte, entre otras condiciones, que hacen ms precaria la vida de un docente.
Respecto a su situacin laboral, los docentes del rea rural destacan sus reducidas posibilidades de continuar estudios de
especializacin, escasos incentivos a su desempeo y una baja remuneracin.

Con la finalidad de revelar aspectos crticos del incumplimiento de horas lectivas se han
utilizado unidades de medida como: total del nmero de horas lectivas, costo por horas
lectivas, costo por perdida de horas lectivas, entre otras que evidenciaran la importancia de
concertar en una estrategia concertada para garantizar el derecho a la educacin.
El total del nmero de horas lectivas es por la cantidad de meses (10) que comprenden el
ao escolar e inicia en el mes de marzo y culmina el mes de diciembre multiplicado por el
nmero de horas por mes:

Total Horas Lectivas = 10 x Horas= horas


10

El costo de las horas lectivas se tiene de la divisin entre el costo promedio por docente y las
horas lectivas normadas por docente.

Costo horas Lectivas (Y) = P x docente


Horas x docente

Adems, el costo por perdida de hora lectiva es la multiplicacin de las horas no laborados
injustificadamente por el costo por hora lectiva.

Costo por perdida de horas Lectivas =horas no laborados x Y

El proceso de recoleccin de informacin se inici con la organizacin y planificacin del equipo de


consejeros que aceptaron participar en dicha actividad, la misma que tuvo su realizacin en un
consejo de carcter extraordinario. En la reunin se elabor de manera consensuada- la matriz de
actores que, en la regin, trabajan con el recojo, sea directa o indirectamente, de este tipo de
informacin que lo necesitamos como insumo. Con la misma metodologa se ofrecieron
voluntariamente los consejeros como recolectores de informacin de los actores previamente
identificados, quienes en un perodo de 30 das (mes de setiembre) realizaron su trabajo. Contamos
tambin, con el apoyo de un asistente tcnico de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la
Pobreza y UNICEF, quien contrat a una persona para cumplir la funcin de asistente
tcnico, quien con un entrenamiento rpido, por parte del Secretario Tcnico, acompa a
los consejeros recolectores de informacin para su consolidacin en aplicativo Excel.

Por ltimo, la informacin sobre la cual se elabora el presente reporte proviene bsicamente
de las IIEE de la UGEL Coronel Portillo. No se pudo utilizar informacin de las dems UGEL
de la regin, debido a que estas no hicieron llegar oportunamente la informacin sobre el
cumplimiento de las horas lectivas en sus IIEE. Adicionalmente, una de las limitaciones
encontradas para hacer un anlisis ms acucioso y profundo fue la desorganizacin de la
informacin y la ausencia de mecanismos y formatos homogneos para el registro del
cumplimiento de las horas lectivas.
II. CONSTATACIONES SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE HORAS LECTIVAS EN LA
REGION DE UCAYALI
2.1 Nmero y costo de horas lectivas perdidas
Del anlisis del cumplimiento de horas lectivas, realizada a la provincia de Coronel Portillo,
como muestra representativa, en razn que aqu se concentra el 67% de las instituciones
educativas, con una poblacin escolar del 75%, se ha detectado una prdida de 5,313
horas lectivas entre los meses de marzo a setiembre del 2014. Este trabajo realizado
corresponde a una muestra del 5 % de docentes de la Unidad de Gestin Local Educativa
de Coronel Portillo y, el costo por la prdida de horas lectivas asciende a s/. 265,650.00
nuevos soles, los cuales no son descontados a los docentes y que significa una inversin
sin retorno para la institucin.

Tabla N 01: NMERO Y COSTO DE HORAS LECTIVAS PERDIDAS


N DE

NIVEL

DOCENTES
INASISTENTES

HORAS

HORAS
LECTIVAS

TOTAL HORAS

LECTIVAS NO

ASIGNADAS

LECTIVAS

LABORADAS

POR

ASIGNADAS

INJUSTIFICADAMENTE

DOCENTE

HORAS
LECTIVAS

COSTO PROMEDIO

COSTO POR

COSTO POR PERDIDA DE

DESARROLLA-

POR DOCENTE

HORA LECTIVA

HL

DAS

EBR - INICIAL

30

30

9,000

65

8,935

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/. 3,250.00

EBR - PRIMARIA

140

30

34,200

1,399

32,841

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/. 67,950.00

EBR - SECUNDARIA

S/. 188,050.00

170

24

40,800

3,761

37,039

S/. 1,500.00

S/. 50.00

CEBA

30

1,200

10

1,190

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/. 500.00

CEBE

45

30

13,500

116

13,384

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/.5,800.00

CETPRO

30

600

598

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/. 100.00

SUPERIOR TECNOLGICO

S/.0.00

S/. 0.00

S/. 0.00

SUPERIOR PEDAGGICO

S/.0.00

S/. 0.00

S/. 0.00

ESFA

S/.0.00

S/. 0.00

S/. 0.00

365

174

99,300

5,313

93,987

S/. 1,500.00

S/. 50.00

S/. 265,650.00

TOTAL

El anlisis del cumplimiento de horas lectivas est orientado al Programa Presupuestal 090:
Logros de aprendizaje de la Educacin Bsica Regular, el cual est orientado a los niveles
educativos de inicial, primaria y secundaria. En la Tabla N 01 se aprecia que en el nivel de
educacin secundaria existe una prdida de 3,761 horas lectivas por la ausencia de 170
docentes, con un costo de S/. 188, 050.00, que equivale a 71% del total de horas perdidas,
seguido del nivel primario con la prdida de 1,359 horas lectivas por la ausencia de 114 docentes y
un costo de S/. 67,959.00, que equivale al 26%. En el nivel inicial, encontramos una menor prdida,
tanto de horas lectivas como de presupuesto, esto es 65 horas lectivas no laboradas por 30
docentes, con un costo de S/. 3,250.00.
En este anlisis, tambin se ha recogido la prdida de horas lectivas de otras modalidades
educativas, entre ellas de educacin bsica alternativa, educacin bsica especial y educacin
tcnico productiva, sin encontrar informacin en los niveles de educacin superior.
A nivel distrital, segn los reportes de marzo a setiembre 2014, se gasta s/. 43,525.00 nuevos
soles por 3,785 horas pedaggicas que NO se cumplen, donde 3,120 horas se presentan en
el nivel secundario. Debemos indicar que en Masisea, el 45% de la poblacin pertenece a un
pueblo indgena y las comunidades y caseros estn muy dispersos de la capital del distrito y
muchas veces estas dos razones se aducen para explicar muy superficialmente la ausencia de los
docentes; pero la prdida de horas lectivas no es exclusiva al mbito rural, por ejemplo, en el distrito
de Manantay se ha gastado S/. 17,125.00 nuevos soles que se ha gastado en 309 horas donde
56 docentes NO han laborado injustificadamente. Como se aprecia, la problemtica se asocia a
varios factores que iniciaremos a desentramar con las siguientes constataciones.
2.2 Razones administrativas que explican la inasistencia de los docentes en las
instituciones educativas 2
La inasistencia de los docentes de las instituciones educativas obedece a dificultades de
comunicacin e interconexin entre la Direccin Regional de Educacin y la Unidad de
Gestin de Local Educativa Local de Coronel Portillo que motiva el necesario traslado de los
docentes por distintos motivos: cobro de sus haberes, su participacin en capacitaciones,
desastres naturales (inundaciones), gestiones administrativas de la institucin educativa o de la
comunidad, problemas de salud y coyuntura poltica (paros o procesos electorales) durante varios
das y hasta incluso semanas privando el derecho a la educacin de las nias, nios y

adolescentes de la regin.

2 Informacin

sistematizada de reportes de monitoreo de Especialistas, programas educativos y entrevistas a actores claves.

10

Cabe sealar, que cada uno de los motivos mencionados es de distinta dimensin, por
ejemplo, el derecho al cobro de sus haberes, enfermedad o gestacin se vincula con
derechos individuales fundamentales que debe gozar todo servidor pblico y la adhesin a
demandas gremiales se vincula con el derecho a la participacin poltica.
En cualquiera de las razones expuestas no deberan impedir el cumplimiento de las horas
lectivas, que sera factible mediante la implementacin del plan de recuperacin de horas.
En este caso, se ha comprobado que no hay planes de recuperacin de horas de clases en
las IIEE seleccionadas.
La centralizacin de las gestiones administrativas en las ciudades capital, impide a los
docentes el cumplimiento de sus horas en los horarios programados por el calendario
escolar debido a que las comunidades y caseros de la regin estn dispersos y alejados
por 1 o 2 das en viaje fluvial y no existen rganos desconcentrados o descentralizados de la
DREU o UGEL donde se realicen gestiones administrativas ms cercanos ocasionando
cortos o largos espacios de ausencia en el aula. Del mismo modo, son razones bastante
tiles para docentes que desean ausentarse y cuentan con todos estos motivos para
argumentar sus ausencias.
2.3 Insuficiente desarrollo de mecanismos e instrumentos de reporte del
cumplimiento de horas lectivas en las IIEE que sirva para el seguimiento y la
toma de decisiones
En el grupo de seguimiento concertado no se encontr informacin organizada y
transparente sobre el cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE. Se determin que
stas cuentan con un cuaderno o libro de asistencia que registra el ingreso y la salida de los
maestros. La informacin de este libro sirve a los directores para reportar a las UGEL y la
DRE si los docentes cumplieron o no con las horas lectivas. En caso de cumplimiento, los
docentes reciben sus honorarios completos. En caso de incumplimiento, la informacin de
los directores se utiliza para calcular los descuentos y el menor pago que les corresponde.
Un aspecto importante de este reporte administrativo es que solo registra informacin sobre
las inasistencias o la prdida injustificada de horas. Las inasistencias justificadas no se
registran, porque no se utilizan para calcular los descuentos de los docentes.
En las UGEL, la informacin de los reportes de las IIEE es usada solamente por el rea de
personal, para la elaboracin de las planillas y proceder al pago de los haberes de los
docentes, pero no as para generar informacin sobre las razones del incumplimiento de las
horas lectivas y el diseo de estrategias para atender los factores que lo alientan que se
presentan con ms frecuencia.

11

Al no disponerse de un formato o ficha de reporte que indique mensualmente por cada


docente de la IIEE el nmero de horas cumplidas, el nmero de horas incumplidas pero con
justificacin y las justificaciones brindadas por los docentes, el nmero de horas
incumplidas sin justificacin y las razones para el incumplimiento de esas horas, las
diferentes reas de las UGEL y DRE no pueden analizar los factores que inciden en el
incumplimiento y disear estrategias y medidas para alentar el cumplimiento irrestricto de
las horas lectivas.
En trminos generales una buena informacin sobre el cumplimiento de horas lectivas
permitira articular a las diferentes rea de una UGEL o DRE para atender situaciones de
vulneracin del derecho a la educacin de las nias, nios y adolescentes. Pero la
informacin sobre el cumplimiento de horas lectivas, al confinarla en el rea de planillas, no
genera la respuesta oportuna de otras reas. Se ha constatado que el rea de personal no
responde de manera inmediata a las situaciones de renuncia o abandono de puesto,
contratando o asignando a un nuevo profesor. El rea de infraestructura no desarrolla
proyectos de inversin para dotar a las IIEE de viviendas dignas para los maestros, sobre
todo de aquellos que se trasladan a trabajar a las comunidades del rea rural. El rea
pedaggica muestra insuficientes capacidades para apoyar a las IIEE en la implementacin
del currculo de emergencia o planes de recuperacin de horas lectivas.
2.4

Debilidades en el liderazgo directivo de las IIEE

En trminos generales, en las reuniones del seguimiento concertado se describi que el


procedimiento de reporte de las IIEE sobre el cumplimiento de las horas lectivas se realiza
cada mes, porque es un requisito para proceder al pago de honorarios. Este reporte, con
relacin al cumplimiento de las horas lectivas puede llevar la frase Sin novedad para
indicar que el docente ha cumplido con el total de horas lectivas programadas. En caso
contrario, se indica el nmero de horas lectivas no cumplidas. Este reporte es remitido a la
DRE y UGEL y procesado por la oficina que elabora la planilla. El aplicativo correspondiente
procede a hacer los clculos de los descuentos conforme a ley.
Siendo ste un procedimiento sencillo, no se cumple a cabalidad, sobre todo en lo que se
refiere a la informacin sobre el cumplimiento de horas lectivas. Los testimonios de
directores de escuelas y especialistas han indicado que un nmero importante de directores
no reportan el incumplimiento de horas lectivas de parte de sus docentes,

12

tanto en el mbito urbano como en el rural. Entre las razones de este comportamiento se
han identificado el dbil registro de la informacin de ingreso y salida de los docentes de las
IIEE y la omisin voluntaria del registro por las siguientes razones: a) la buena voluntad del
director de no afectar los ingresos de los docentes; b) la necesidad de sostener un buen
clima institucional, evitando conflictos con el personal; c) evitar el riesgo de ser acusado de
abuso de autoridad y la consecuente deslegitimacin de su cargo y funcin; d) la necesidad
de sostener una identidad magisterial (cuando los directores son miembros del sindicato); y
e) mantener una cadena de favores para ganar el apoyo de los docentes a sus decisiones.
Todas estas razones aluden a un dbil liderazgo directivo, por lo menos en dos de sus
dimensiones, el organizativo y el institucional. En estas dimensiones, la autoridad escolar
tiene la responsabilidad de velar por la atencin del derecho a la educacin de nias, nios y
adolescentes y la vigencia de las leyes y directivas que regulan el manejo del personal en el
sector pblico. En ese marco, cuando los directores no reportan sobre el cumplimiento de
las horas lectivas, estn propiciando que el derecho se vulnere y la institucionalidad del
sistema educativo se debilite.
En el rea rural, el problema puede ser mayor, porque un nmero importante de IIEE de
Ucayali son unidocentes. El director es el nico docente de la IIEE a la vez. l mismo tiene
que regular y reportar el cumplimiento de las horas lectivas, convirtindose en juez y parte
en una situacin de incumplimiento. Es poco probable que l mismo reporte que incumpli
con algunas horas o estuvo ausente de su IIEE.
En el rea urbana, se ha encontrado indicios de que algunos docentes de la muestra de IIEE
seleccionada no cumplen con el total de horas lectivas de la jornada laboral y se ausentan
durante 2 3 horas diarias, pero ello no es informado por los directores. En otros casos,
ocurre que a pesar de la ausencia, el docente firma su ingreso y salida de la IE con el
consentimiento del director.
Tres elementos adicionales se deben considerar en el tema de los directores. Uno de ellos
es que la mayora de las IIEE no hay directores nombrados, sino, sobre todo en el rea rural,
directores encargados. Otro es que muchas veces no ejercen su rol con autonoma ni la
suficiente proteccin de parte del propio sistema educativo. Finalmente, otro es la dbil
formacin y capacitacin que reciben que les permita debatir los aspectos ticos de su
funcin, conocer los instrumentos administrativos que los protegen, y los mecanismos a su
disposicin para lograr una excelente gestin administrativa e institucional como soporte a
su liderazgo pedaggico.

13

2.5 Los padres de familia o lderes comunitarios no disponen de instrumentos para


exigir la atencin continua del derecho a la educacin en sus comunidades.
Se ha constatado la inexistencia de un manual o gua de procedimientos en el TUPA3 que les
permita a los padres informar el incumplimiento de horas lectivas y demandar la asignacin
inmediata de un nuevo docente para el cargo que qued vacante. Se trata de gestionar el
reemplazo del docente que incumple reiteradamente con las horas lectivas, abandona su
cargo o renuncia al mismo.
En estos casos, si cualquier padre o madre de familia o lder de la comunidad desea exigir a
la UGEL o a la DRE que el servicio educativo de su comunidad no se interrumpa por la
ausencia prolongada del docente, no dispone de instrumentos ni de procedimientos que
indiquen qu deben hacer los actores comunitarios y qu respuesta deben esperar de la
entidad pblica (IE, UGEL o DRE) y en qu tiempo. Sin herramientas de este tipo, los
actores comunitarios no pueden ejercer control social sobre el servicio educativo y reclamar
la continuidad del mismo cuando la ausencia prolongada del docente lo interrumpe4.
2.6 Insuficiente atencin a las demandas de familias y lideres comunitarios al
incumplimiento de las horas lectivas
La DRE y las UGEL de Ucayali no cuentan con un sistema nico de tramite documentario,
que facilite el seguimiento y la atencin a los expedientes que presentan los padres de
familia, los lideres comunitarios y directores cuando las IIEE no cuentan con docentes o
estos se ausentan por largos periodos.
El Sistema de Trmite Documentario, instalado en la DREU en el 2002, por el Ministerio de
Educacin, solo funcion unos cuantos aos, debido a la precaria infraestructura del local
de la DREU y a los siniestros por incendio ocurridos en dos oportunidades, siendo el ms
grave el del 2011, el cual destruy el 90% de las instalaciones y ocasion que las oficinas de
la DREU busquen acogida en otras instituciones pblicas regionales.
Como consecuencia de lo anterior, el trmite documentario en la DREU y las UGEL se
realiza de manera manual, situacin que muchas veces perjudica a los usuarios. En varios
casos, cuando los padres de familia o lderes comunitarios han demandado respuesta
respecto a la situacin de sus expedientes, los funcionarios de estas instancias les han
respondido que sus documentos se han extraviado y deben comenzar el proceso
nuevamente.

3 En el equipo de seguimiento concertado surgi la discusin si el MAPRO (Manual de Procedimientos Administrativos) deba

contener este procedimiento o deba ser el TUPA (Texto nico de Procedimientos Administrativos). Como el servicio educativo
es esencial y la educacin una funcin sustantiva, se opt porque el instrumento que deba contener el procedimiento sea el
TUPA.
4El Plan Institucional Anticorrupcin 2014 2015, elaborado por la Direccin Regional de Educacin de Ucayali, prev que las
familias y los lideres comunitarios tengan iniciativa para proponer un proceso administrativo contra la o el docente ausente
injustificadamente. Pero incluso en este caso no hay procedimientos claramente establecidos

14

Esta forma de proceder, desanima a los usuarios, quienes alegan que el sistema educativo
no los protege, sino ms bien les genera la prdida del tiempo y dinero invertidos en el viaje
desde sus comunidades a las cabeceras de las provincias, para hacer gestiones que no
concluyen satisfactoriamente.
Tambin, debe considerarse como perjudicial para los usuarios el hecho que en muchas
ocasiones, los documentos no son procesados y respondidos a tiempo, conforme a lo
establecido en el MAPRO y la Ley de Procedimientos Administrativos N 27444.
La situacin ms grave con relacin a la dbil capacidad de la DRE y las UGEL para atender
los reclamos de los padres de familia se observa cuando las autoridades educativas buscan
proteger a los docentes que incumplen las horas de trabajo.
2.7

Insuficiente supervisin educativa de las UGEL y la DREU

Las UGEL y la DREU, durante el presente ao han desarrollado acciones de supervisin del
cumplimiento de horas lectivas muy puntuales y la mayora de las IIEE supervisadas son a
las que se encuentran en el mbito de intervencin de los programas y proyectos
educativos como PREVAED, PELA, Fe y Alegra, UNICEF y otros.
En tal sentido, la supervisin no se vincula con una planificacin concertada entre las UGEL
y las DREU ni con un anlisis de vulnerabilidad de las zonas de mayor afectacin del
derecho a la educacin (comunidades indgenas alejadas y de frontera). Adems, no se
programa ni planifica recursos para la supervisin como una lnea estratgica prioritaria
para el buen desempeo de la gestin educativa.
Asimismo, las comisiones de procesos administrativos que son los rganos responsables
de resolver las situaciones de abandono de cargo o renuncia no estn activas ni
implementadas para un trabajo de verificacin ni de constatacin de la situacin de las
instituciones educativas con respecto a la ausencia de los docentes. Tal situacin
representa una emergencia para garantizar el derecho a la educacin de las nias, nios y
adolescentes de la regin, debido, a que tales son los canales administrativos para la
denuncia de casos de incumplimiento de horas lectivas y/o ausentismo docente.
Igualmente, se ha verificado que la informacin proporcionada a las comisiones se redacta
de forma muy trivial y anecdtica sin profundizar en el contenido de los hechos, de manera
que contribuye a una impunidad.

15

La informacin recogida es brindada por los padres de familia quienes en muchos casos
tienen una carga emocional muy fuerte que impide explicar los hechos con claridad.
Asimismo, la informacin no es sistematizada ni tramitada porque las comisiones de
procesos administrativas estn desactivadas ni tampoco hay claridad en el siguiente paso
de la denuncia (tal como se explic lneas arriba) luego de redactar el informe o memorial
elaborado por el especialista, funcionario o padres de familia.
Por ltimo, un aspecto a resaltar (lo menciona el Plan Institucional Anticorrupcin 2014
2015 DREU) son los actos de corrupcin que se presentan en el poder judicial de Ucayali
ante veredictos controversiales de docente infractores que vulneran el derecho de la
educacin de las nias, nios y adolescentes con su ausentismo a travs del trfico de
influencia a la Comisin de Procesos Administrativos o Poder Judicial.
III.

RECOMENDACIONES

Para atender los desafos identificados por el reporte de cumplimiento de horas lectivas, la
Comisin de Seguimiento Concertado del COPARE formula las siguientes
recomendaciones:
Al Presidente Regional de Ucayali
1. Garantizar las condiciones para la supervisin y monitoreo del cumplimiento de horas
lectivas en las IIEE con la finalidad de identificar los factores que inciden en ello y debilitar
aquellos que promueven la prdida de horas lectivas, avanzando en el desarrollo de un
Sistema Regional de Monitoreo de Cumplimiento de Horas Lectivas que incorpore:
?
El diseo y aplicacin de un formato de reporte que indique, mensualmente, por cada

IIEE y docente el nmero de horas cumplidas, el nmero de horas incumplidas, el


nmero de horas incumplidas pero con justificacin y las justificaciones brindadas
por los docentes, el nmero de horas incumplidas sin justificacin y las razones para
el incumplimiento de esas horas.
?
El procesamiento

de la informacin de los reportes escolares en una base de datos y


elaboracin de alertas sobre el cumplimiento de horas lectivas en el mbito de las
UGEL y la DREU.

?
El anlisis de la informacin sobre el cumplimiento de horas lectivas en las diferentes

reas de las UGEL y DREU para determinar qu situaciones deben ser atendidas de
manera inmediata por ellas.

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?
Fortalecer la alianza con el COPARE, MCLCP, Defensora del Pueblo y dems

actores de la sociedad civil para que conjuntamente se elaboren e implementen un


Sistema nico de Fichas de Recojo del Cumplimiento de Horas Lectivas en las IIEE.
Asimismo disponer que la base de datos del sistema de seguimiento est disponible
para las acciones de seguimiento del COPARE y cualquier institucin.
A la Gerencia de Desarrollo Social
?
1. Una segunda recomendacin es la creacin del Sistema Regional de Supervisin de

Cumplimiento de Horas Lectivas, que posibilite el control de la perdida de horas lectivas


a travs de la elaboracin de mecanismos y formatos tiles que organicen y analicen la
informacin de los distintos informes y documentos de funcionarios, especialistas de la
DREU y UGELs, programas, proyectos educativos, autoridades comunales y padres de
familia. etc. relacionado al incumplimiento de horas lectivas para producir alertas
permanentes y propuestas para solucionar esta problemtica.
?
Solicitar la rendicin de cuentas de los directores de la DRE y las UGEL sobre el

funcionamiento y resultados del Sistema Regional de Supervisin de Cumplimiento


de Horas lectivas. Es imprescindible que la mxima autoridad regional solicite los
avances, limitaciones y amenazas de la dinmica del Sistema con la finalidad de que
destrabe cuellos de botella y comunique asertivamente las acciones inmediatas y
mediatas que se deben realizar para asegurar el derecho de la educacin de todas
las nias, nios y adolescentes. Bajo el marco legal de la Ley del Cdigo de tica del
Funcionario Pblico 27815 y la Ley de Reforma Magisterial 29944, de forma que se
vele el cumplimiento irrestricto de los derechos y deberes de los docentes.
A la Direccin Regional de Educacin y Unidades de Gestin Local
1. Una tercera recomendacin, se tiene que establecer la ms alta prioridad a la atencin a
travs del MAPRO, TUPA y SITRAM a los pedidos de solucin a la perdida de horas
lectivas sobre todo en reas rurales, pueblos indgenas y zonas de frontera.
En el caso del MAPRO y TUPA se tiene que definir una ruta clara, pertinente y precisa sobre
el trmite documentario que los padres de familia y/o organizaciones de la sociedad civil
tienen que seguir sobre alguna denuncia de incumplimiento de horas lectivas en las IIEE. El
procedimiento administrativo no puede dilatarse durante mucho tiempo, el documento no
se puede traspapelar o hacer regresar (al usuario) durante das prolongados a pesar que viene de
muy lejos, por ende, en el MAPRO debe existir una ruta administrativa que priorice los casos de
incumplimiento de horas lectivas.

17

2. Una cuarta recomendacin es la implementacin de oficinas de la DRE y las UGEL

itinerantes de forma que las denuncias sobre la ausencia de un docente y aspectos


administrativos (cobro de haberes, capacitaciones, etc.) se realicen en espacios cercanos a la
institucin educativa donde se brinda el servicio y por consecuencia no amerite la ausencia de los
docentes durante cortos o largas temporadas. Adems, evite el traslado de los padres y madres de
familia hasta la ciudad de Pucallpa o capital del distrito para exigir el cumplimiento de su derecho a
la educacin.
?
Los equipos

itinerantes no solo estaran compuestos por el sector educacin sino de forma


coordinada se incluiran distintos servicios, tales como el: Banco de la Nacin, Programas
Sociales, Salud, Polica Nacional del Per, Agricultura, Forestal u otros.

?
El acceso

a las zonas ms alejadas de la regin es a travs del medio fluvial, por ende, se
recomienda que los equipos itinerantes lleven los servicios en una embarcacin que les
permita trasladarse hacia las comunidades ms distantes y en temporada de verano a las
cabeceras de cuenca.

3. Igualmente, se recomienda de carcter urgente se active las comisiones de procesos

administrativos de las cuatro provincias de la regin y se implemente con recursos e


insumos para una pertinente constatacin de los casos ms emblemticos de incumplimiento de
horas lectivas.
A los directores de las IIEE
En la perspectiva del liderazgo directivo, se recomienda a los directores:
1. Modelar el cumplimiento de las horas asignadas a su cargo (40 horas), asistiendo con
puntualidad a sus IIEE, realizando con competencia sus funciones, y reportando con precisin y
transparencia las principales acciones de su gestin relacionadas con el Plan Estratgico
Institucional de la IIEE. Adicionalmente, animar e incentivar en los docentes a su cargo a cumplir
con la asistencia, puntualidad y permanencia que exige el calendario las horas lectivas del ao
escolar y el horario de trabajo de las IIEE.

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2. Acordar con los docentes, padres de familia y lderes de la comunidad los mecanismos
de control del cumplimiento de las horas lectivas y su aplicacin irrestricta, en una
perspectiva de atencin al derecho a la educacin de la niez y la adolescencia, la
mejora de la calidad de la IE y de la acumulacin de mritos para continuar ascendiendo
en la carrera profesional docente. Un visin ms abarcadora del cumplimiento de las
horas lectivas puede ser un incentivo ms movilizador que el descuento en los
honorarios. La participacin de los padres y lderes los convierte en co-garantes del
acuerdo.
3. Colaborar, en el marco de las normas vigentes, con los docentes de la IE en las acciones
de personal que hayan emprendido, pero en una perspectiva de gestin de recursos
humanos, que al mismo tiempo les permita agilizar las gestiones para cubrir las plazas
que quedarn vacantes, sobre todo en los casos de licencia, reasignacin o destaque y
prevenir, as, que las aulas se queden sin docente5. Manejar la informacin sobre las
acciones de personal les permitir hacer control de daos y garantizar la continuidad del
servicio educativo en sus IIEE.
4. Acordar con los docentes y padres de familia un plan de recuperacin de horas lectivas,
en las que se desarrollen actividades pedaggicas para los estudiantes con miras a
fortalecer la adquisicin de las capacidades previstas en sus planes de aula. Este plan
debe definir nmero de horas, distribucin de las mismas en das de recuperacin, el
horario del servicio para nias y nios, las actividades pedaggicas a desarrollar, los
materiales y el reporte de ejecucin de las sesiones adicionales.
5. Informar, en los das de logro y de rendicin de cuentas sobre su gestin, sobre el
cumplimiento de las horas lectivas en la IIEE y las medidas implementadas cuando el
cumplimiento fue menor al programado. Asimismo, explicar a la comunidad educativa
cules han sido las prinicipales causas de la ausencia de de los docentes y las acciones
implementadas para debilitar estas causas.
Al COPARE
Se recomienda:
1. Mantener el cumplimiento de las horas lectivas como parte de su agenda de seguimiento
concertado en Educacin, con la finalidad de velar porque las recomendaciones que se
hacen en el presente reporte se implementen gradualmente por parte del gobierno
regional de Ucayali. Ello implica realizar el seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones propuestas en el presente reporte.

5Estas incluyen permuta, licencia, reasignacin o destaque.

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2. Propiciar el establecimiento de un espacio de trabajo con el gobierno regional para


disear el Sistema Regional de Supervisin y Control de Cumplimiento de Horas
Lectivas o en su defecto atender la convocatoria del gobierno regional para participar en
la construccin del sistema.
3. Se recomienda al COPARE y a la AMAPAFA regional coordinar con los CONEI y APAFAS
de las IIEE la vigilancia del cumplimiento de las horas lectivas en las IIEE como parte de
su contribucin a la mejora de la calidad educativa. Esta iniciativa debe incluir la
presentacin y dilogo de las conclusiones del presente reporte, el fortalecimiento en el
uso del procedimiento de presentacin de expedientes cuando se ha detectado el
incumplimiento de horas lectivas en la IIEE, y el envo de una copia de la presentacin de
expedientes o demandas o denuncias para que reciban el acompaamiento
correspondiente.

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UCAYALI

Mesa de Concertacin
Para la Lucha contra la Pobreza