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CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

EDITORA

POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA
CARLOS SCHMIDT ARTURI
ORGANIZADOR

POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA

Centro de Estudos Internacionais


sobre Governo (CEGOV)
Diretor
Marco Cepik
Vice Diretor
Luis Gustavo Mello Grohmann
Conselho Superior CEGOV
Ana Maria Pellini, Ario Zimmermann,
Andr Luiz Marenco dos Santos, Ivan
Antnio Pinheiro, Luis Incio Lucena
Adams, Paulo Gilberto Fagundes
Visentini, Tarson Nuez
Conselho Cientfico CEGOV
Carlos Schmidt Arturi, Cssio da Silva
Calvete, Diogo Joel Demarco, Fabiano
Engelmann, Hlio Henkin, Leandro
Valiati, Jurema Gorski Brites, Ligia
Mori Moreira, Luis Gustavo Mello
Grohmann, Marcelo Soares Pimenta,
Vanessa Marx

CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

POLTICAS
DE DEFESA,
INTELIGNCIA E
SEGURANA
CARLOS SCHMIDT ARTURI
ORGANIZADOR

PORTO ALEGRE
2014

EDITORA

dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Coleo CEGOV Capacidade Estatal e Democracia


Reviso: Fernando Preusser de Mattos, Fernanda Lopes
Silva, Ricardo Fagundes Lees
Projeto Grfico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischoff, Henrique da Silva Pigozzo
Capa: Joana Oliveira de Oliveira
Foto da Capa: Joana Oliveira de Oliveira
Impresso: Grfica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleo CEGOV Capacidade Estatal
e Democracia so de exclusiva responsabilidade dos autores.
permitida a reproduo parcial e total dos trabalhos, desde que
citada a fonte.

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)


P769 Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana / Carlos Schmidt Arturi, organizador
Porto Alegre : UFRGS/CEGOV, 2014.
188 p. ; il. (Capacidade Estatal e Democracia)
ISBN 978-85-386-0251-4
1. Defesa nacional Segurana nacional Poltica Brasil. I. Arturi, Carlos
Schmidt. II. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo. III. Srie

CDU 355/359(81)
Bibliotecria Maria Amazilia Penna de Moraes Ferlini CRB-10/449

SUMRIO
PREFCIO

Scott D. Tollefson

APRESENTAO
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA:
A CONTRIBUIO DO CEGOV

Carlos Schmidt Arturi, Felipe Machado

DEFESA NACIONAL ANTIMSSIL DOS EUA:


A LGICA DA PREEMPO E SUAS IMPLICAES INTERNACIONAIS

14

Marco Cepik, Jos Miguel Quedi Martins

A AGENDA DE DEFESA DO BRASIL PARA A AMRICA DO SUL

48

Eduardo Svartman

SEGURANA E DESENVOLVIMENTO NA PROJEO


INTERNACIONAL DO BRASIL (2003 2013)

66

Andr Reis da Silva

O ATLNTICO
SUL COMO ESPAO

ESTRATGICO PARA O BRASIL:

84

POLTICA EXTERNA E DE DEFESA


Paulo Fagundes Visentini, Analcia Danilevicz Pereira

SEGURANA GLOBAL PORTURIA E SEUS POSSVEIS


REFLEXOS NO BRASIL

99

Heitor Bonatto, rico Esteves Duarte

DEFENSE MANAGEMENT & DEFENSE ANALYSIS:


DESAFIOS PARA O MINISTRIO DA DEFESA
Tamiris Pereira dos Santos, rico Esteves Duarte

114

SUMRIO
7

O BRASIL E AS OPERAES DE PAZ DA ONU:


PROJEO DE PODER PELA VIA MULTILATERAL

147

Luciano Colares

TERRORISMO, INTELIGNCIA E MECANISMOS LEGAIS:


DESAFIOS PARA O BRASIL
Priscila Brando, Vladimir Brito

168

PREFCIO
SCOTT D. TOLLEFSON
PhD, Professor do The William J. Perry Center for Hemispheric
Defense Studies (WJPC), da National Defense University (NDU),
Washington, D.C.

Nas ltimas trs dcadas, o campo de estudo de defesa e segurana no Brasil


tem se ampliado e se aprofundado de uma maneira quase inimaginvel. A partir
de um pequeno grupo de estudiosos, localizados principalmente no eixo Rio-So
Paulo (e Campinas), esta comunidade epistmica tem crescido vertiginosamente,
expandindo-se para todos os recantos do pas. Essa expanso foi impulsionada por
numerosas foras no centro (agora So Paulo, Rio de Janeiro, e Braslia), e acelerada pela criao de novas universidades, como a da Universidade Federal do Amap.
Uma medida do crescimento desta comunidade epistmica tem sido o surgimento da Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED), que rene centenas de membros para conferncias anuais em diversas cidades. Os membros da
ABED vm de todos os setores militar, civil, pblico e privado e incluem jovens
e idosos, homens e mulheres. Uma nova gerao est surgindo, com maior acesso
a estudos de ps-graduao e com um aumento de oportunidades para contribuir
para o nosso conhecimento de defesa e segurana. O Ministrio da Defesa do Brasil acaba de lanar vrios programas para incentivar ainda mais este crescimento.
O crescimento desta comunidade tem sido acompanhado por uma expanso concomitante dos tpicos examinados. O papel da Inteligncia, por exemplo,
surgiu como uma nova rea de anlise, e hoje conta com um grupo de estudiosos
da mais alta categoria, o qual inclui Priscila Brando, Marco Cepik e Vladimir
Brito.

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

Dentro deste contexto de uma expanso ampla, o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
emergiu como um centro de referncia. Seu Grupo de Trabalho (GT) de Polticas de
Defesa, Inteligncia e Segurana lanou este volume impressionante que analisa as
polticas pblicas brasileiras nas reas de atuao do GT. O livro, organizado por
Carlos Schmidt Arturi, com apoio de Felipe Machado, oferece um equilbrio entre
os tpicos mais tradicionais, como A Agenda de Defesa do Brasil para a Amrica do
Sul (Eduardo Svartman), O Atlntico Sul como Espao Estratgico para o Brasil: Poltica Externa e de Defesa (Paulo Fagundes Visentini e Analcia Danilevicz Pereira),
a novas questes como Defesa Antimsseis e Batalha Aeronaval: implicaes para o
Brasil (Marco Cepik e Jos Miguel Quedi Martins) e Terrorismo, Inteligncia e Mecanismos Legais: desafios para o Brasil (Priscila Brando e Vladimir Brito). Os temas
so abrangentes, como Seguranca e Desenvolvimento na Projeo Internacional do
Brasil (Andr Reis da Silva), e mais especficos, como a segurana porturia (Heitor
Bonatto e rico Esteves Duarte).

Os captulos neste volume tm um elemento em comum: uma alta qualidade. Um captulo particularmente perspicaz explora Defense Management and
Defense Analysis (Gesto de Defesa e Anlise de Defesa), e considera os desafios
para o Ministrio da Defesa (Tamiris Pereira dos Santos e rico Esteves Duarte).
O CEGOV publicar novos volumes nesta srie. Aguardaremos, com grande expectativa, a ampliao e o aprofundamento destas questes importantes relacionadas
com a defesa, a Inteligncia e a segurana.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

APRESENTAO
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA: A CONTRIBUIO DO CEGOV

CARLOS SCHMIDT ARTURI


Professor do Departamento e do Doutorado em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Pesquisador 2 do CNPQ,
coordena o GT de Defesa, Inteligncia e Segurana do CEGOV. Pesquisador
associado do NERINT e do CEGOV da UFRGS, trabalha com os temas de
cooperao interestatal em segurana e processos de democratizao.
FELIPE MACHADO
Mestre em Cincia Poltica da UFRGS e bacharel em Relaes Internacionais
pela mesma instituio. Ps-graduando responsvel pelo GT de Polticas de
Defesa, Inteligncia e Segurana do CEGOV.

Este livro uma iniciativa do Grupo de Trabalho de Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana (GT de Defesa) do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS. O GT dedica-se pesquisa interdisciplinar sobre as polticas
pblicas nessas reas, tanto no mbito nacional, quanto internacional. Seus participantes procuram explicar as relaes polticas e tcnicas existentes entre as sociedades e as organizaes de fora do Estado (Foras Armadas, Polcias e Servios de
Inteligncia), em sua abrangncia poltica, estratgica, logstica, operacional e ttica.
O livro proposto insere-se na vocao principal do GT de Defesa do CEGOV,
qual seja, a de contribuir para o desenvolvimento do conhecimento nas reas de
defesa, inteligncia e segurana, formar recursos humanos especializados, aperfeioar o ciclo de polticas pblicas e executar pesquisas aplicadas no pas. Com efeito,
o GT orienta-se normativamente pela premissa de que as organizaes de fora
do Estado quando institucionalizadas, legitimadas e eficazes so fundamentais para que os regimes democrticos cumpram as funes essenciais de manter a
ordem interna, a soberania do pas e a eficcia na formulao de polticas de segurana pblica. Em suma, existe uma sinergia entre capacidade estatal e qualidade
da democracia, relao que o CEGOV procura reforar atravs da qualificao da
capacidade estatal brasileira.
O objetivo principal do livro , portanto, o de contribuir para a qualificao
do debate pblico e de fornecer subsdios para o processo de tomada de decises nas

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

reas de defesa, inteligncia e segurana, tendo em vista o fortalecimento das capacidades, o incremento da soberania e a melhoria da insero internacional do pas.
Seu contedo demonstra a expertise do GT de Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana, que se encontra disposio do Estado, da sociedade brasileira e do pas. A
contribuio dos autores desta coletnea interdisciplinar e interinstitucional fruto
de uma concentrao de esforos j realizados e da convergncia de projetos de pesquisa em andamento. A importncia editorial da obra ganha realce face ao ainda incipiente desenvolvimento de estudos sobre esses temas na academia e no mundo civil
brasileiro, inclusive no mbito poltico e parlamentar. Os captulos do livro refletem
essas caractersticas e o esforo acadmico de seus autores em apresentar suas reflexes e pesquisas tanto para os especialistas, como para um pblico mais amplo.
A disposio dos captulos do livro busca proporcionar uma leitura agradvel ao leitor, apresentando um encadeamento lgico que conduz a leitura das temticas referentes polaridade da ordem internacional, passando por uma anlise
minuciosa das polticas externa e de defesa do Brasil nos ltimos vinte anos, e, por
fim, reduzindo-se s especificidades referentes s polticas porturia, gesto de
defesa, terrorismo e inteligncia.

10

Nesta perspectiva, no primeiro capitulo, Marco Cepik e Jose Miguel Martins analisam a relao entre estratgia, operaes e ttica, procurando evidenciar
a contribuio de um programa de pesquisa em Estudos Estratgicos para o desenvolvimento da rea de Relaes Internacionais no Brasil. O trabalho analisa, especificamente, a balano de poder nuclear entre Estados Unidos, Rssia e China, em
conexo com a Defesa Nacional Antimssil (NMD) dos Estados Unidos. A hiptese
principal a de que a ausncia de uma definio poltica sobre Grande Estratgia
faz com que os Estados Unidos permitam que sua poltica externa e de segurana
(PES) seja ditada por conceitos operacionais (tais como a Batalha Aeronaval, ou
ASB), ou, pior, por critrios procedimentais, tcnicos e tticos. Esta ltima assertiva, para ser verificada, depende do exame crtico, que os autores pretendem realizar em outro trabalho, sobre os procedimentos tticos de Supresso de Defesas
Antiareas (SEAD) e de ruptura em profundidade da rede inimiga (NIA/D3). Tais
procedimentos combinados vinculam a ASB e a NMD. Tal vinculao entre a NMD
e a ASB, a um s tempo doutrinria e material, por sua vez, tem implicaes potenciais para as relaes internacionais contemporneas, incidindo tanto no grau
de conflito e nos padres de alianas (polarizao), quanto na distribuio de capacidades materiais e no equilbrio de poder no sistema internacional (polaridade).
Eduardo Svartman analisa, no captulo dois, as estratgias e as condicionalidades que perfazem a evoluo da agenda de defesa do Brasil para a Amrica do
Sul desde o final da Guerra Fria. A argumentao central que acompanha esse trabalho concentra-se nas mudanas no panorama estratgico regional decorrentes
do maior protagonismo internacional brasileiro e da disposio do pas em ampliar
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suas capacidades militares, a partir da integrao sub-regional. A agenda de defesa


do Brasil para a Amrica do Sul apresentaria, nesse sentido, dois tipos de constrangimentos: i) limitaes de capacidades militares, de coordenao e de liderana do
Brasil no processo de integrao regional; e ii) descompasso entre o apoio dos EUA
liderana regional brasileira e sua proposta de temas para o engajamento com a
regio. Dessa forma, partindo de argumentao bem-estruturada e do reconhecimento de certos condicionantes estruturais, o texto de Svartman apresenta, a partir de uma anlise histrica, um exame dos elementos que impactam diretamente
na execuo da agenda poltica de defesa do Brasil para Amrica do Sul.
No terceiro captulo, Andr Reis da Silva examina, a partir dos eixos de segurana e de desenvolvimento, as transformaes da poltica externa brasileira da
ltima dcada e suas implicaes para a projeo internacional do Brasil. Como
recurso analtico, Reis utiliza-se do conceito de matriz de insero internacional.
Esse conceito permite, segundo o autor, uma melhor compreenso acerca das
grandes linhas de ruptura e continuidade de poltica externa, bem como possibilita trabalhar com um enfoque e um distanciamento que no localizam linhas
divisrias, possibilitando novas possibilidades interpretativas. Essa perspectiva
auxilia na formulao da hiptese de pesquisa apresentada, segundo a qual a matriz da poltica externa brasileira da ltima dcada foi esboada ao final do governo
Cardoso, tendo obtido contornos mais ntidos apenas com a ascenso do governo
Lula e de continuidade no governo Dilma. Nesse contexto, para o autor, a poltica
de defesa brasileira se insere em uma nova matriz de insero internacional, sob o
argumento de que a maior projeo internacional do Brasil deve vir acompanhada
de uma maior capacidade de defesa e de segurana.
O quarto captulo do livro aproxima-se de temas mais especficos da poltica externa e de defesa do Brasil, sendo intitulado O Atlntico Sul como Espao
Estratgico para o Brasil: Poltica Externa e de Defesa. Nele, Paulo Visentini e
Analcia Pereira identificam a retomada da importncia estratgica do Atlntico
Sul na agenda de poltica externa e de poltica de defesa do Brasil, a partir do fim
da primeira dcada sculo XXI. Alm disso, os pesquisadores analisam a relevncia
geogrfica e econmica do Atlntico Sul em relao ao aumento da explorao desse espao, verificam a nova realidade geopoltica, transformada pelas rotas de passagem estratgica e pelo polo de desenvolvimento que as acompanham. Por fim,
examinada a importncia geoestratgica do Oceano devido s ligaes que ele
estabelece com a sia, via Oceano ndico, principalmente atravs da cooperao
por meio do Frum de Dilogo IBAS e do papel desempenhado pela frica do Sul.
Nesse sentido, Visentini e Pereira apontam que o espao sul-atlntico apresenta
carter fundamental para o aprofundamento das relaes Sul-Sul. Portanto, indispensvel a reafirmao da soberania sobre as guas territoriais, a manuteno
da segurana nos oceanos para a navegao, alm do bloqueio de qualquer iniciativa de militarizao desse espao martimo por potncias extrarregionais.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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No quinto captulo, Heitor Bonatto e rico Duarte exploram questes referentes situao global de portos no que concerne temtica da segurana.
Como exposto pelos autores, aps os eventos ocorridos em 11 de setembro nos
Estados Unidos, um forte debate surgiu, no ceio da academia, sobre as ameaas,
as vulnerabilidades e os riscos aos quais est submetida a cadeia de suprimentos
internacional. Por envolver, uma srie de atores interconectados como empresas,
aduanas, portos, e demais intervenientes, a gesto dos riscos objeto de debate e
de formulao de polticas por parte dos governos; entretanto, o maior dilema que
permeia esse debate conciliar segurana (regularidade aduaneira) com agilidade
(facilitao do comrcio) na cadeia de suprimentos internacional. Nesse contexto,
por causa da sua representatividade no comrcio internacional, compreender o papel dos portos passa a ser elemento de extrema relevncia para a segurana dos canais de suprimento nacionais e internacionais. Assim, os autores organizam esse
captulo como base para uma discusso introdutria acerca da segurana global
porturia e de seus possveis reflexos no Brasil. Para tanto, Bonatto e Duarte apresentaram conceitos e um breve histrico das reformas e da modernizao do setor
porturio brasileiro, o papel do Brasil na Organizao Martima Internacional e a
implementao de uma iniciativa aprovada pelo governo brasileiro denominada de
ISPS Code (International Ship and Port Security Code), ou Cdigo Internacional de
Segurana para Navios e Instalaes Porturias.
12

O sexto captulo, redigido por Tamiris Santos e rico Duarte, apresenta algumas consideraes sobre os problemas, os desafios e as possibilidades de
aplicao de ferramentas conceituais de gesto de defesa (defense management) e
de anlise de defesa (defense analysis) no Ministrio da Defesa. O objetivo desse
estudo proposto pelos autores observa a tentativa de congregar esferas exteriores
ao meio poltico, acadmico ou militar para incorporar uma ferramenta de anlise
que contemple tanto as questes de ordem organizacional e comunicativa, inerentes ao Ministrio da Defesa, quanto as preocupaes e diretrizes que emergem dos
encontros, seminrios, palestras; ou seja, objetiva apontar um parmetro analtico
que acompanhe melhor o processo de institucionalizao do Ministrio da Defesa,
suas competncias e atuao poltica e, assim, viabilizar contribuies mais assertivas. A importncia desse estudo encontra-se no instrumento de mensurao
do grau de coeso de um Estado em diversos aspectos prticos relativos defesa,
constituindo um importante mecanismo de avaliao de conduo poltica e projees. Uma vez que as pesquisas produzidas na academia desdobram-se em estudos de caso concentrados, principalmente, nos Estados Unidos e na Europa, estes
acabam fornecendo apenas aplicaes de anlise de defesa e da viso dos referidos
locais como parmetro. Assim, observa-se a ausncia de um pensamento estratgico brasileiro sistematizado dentro desse eixo. Essa lacuna pode ser percebida a
partir de problemticas que necessitam ser levadas em considerao pelo governo
brasileiro tanto na formulao de polticas de defesa, quanto na organizao do
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Ministrio da Defesa, o qual ainda demanda maior demarcao de atividades desenvolvidas, recursos humanos especializados e sinergia interdepartamental em
apoio consecuo de polticas.
No captulo sete, Luciano Colares aprecia o engajamento do Brasil com as
Operaes de Paz da ONU a partir da tica de projeo de poder pela via multilateral. Para o autor, o Brasil, com sua larga experincia diplomtica e tradio
pela busca de soluo pacfica de controvrsias, pode e deve desempenhar um papel de liderana no segmento de operaes de paz. medida que o pas se apresenta, perante a comunidade internacional, como um ator disposto a arcar com
responsabilidades maiores, naturalmente as credenciais brasileiras comearam a
consolidar-se e a garantir ao pas papel de destaque no planejamento e na execuo desses tipos de misses que ocorrem sob chancela das Naes Unidas. Colares
ainda afirma que o Brasil assumiu um grau de engajamento com as Operaes de
Paz sem precedentes e aponta que esse grau de comprometimento pressupe que,
dificilmente, o pas reduzir sua relevncia nesse tipo de operaes. Para tanto,
imprescindvel que o pas tenha cincia de que dever se engajar e no hesitar
diante das novas responsabilidades financeiras e humanas, cada vez maiores, originadas de polticas com os quais se comprometeu. Por fim, mediante a abordagem
da evoluo histrica, o trabalho de Colares demonstra a importncia e o peso que
as Operaes de Paz assumiram na poltica internacional contempornea e suas
especificidades quanto participao do Brasil.
Finalmente, no oitavo captulo, Priscila Brando e Vladimir Brito tratam das
temticas do terrorismo, de inteligncia e dos mecanismos legais que estruturam
as organizaes brasileiras de segurana pblica, assim como examinam os desafios
enfrentados pelo Brasil no combate ao terrorismo na virada do sculo XXI. Nesse
sentido, os autores propem uma reviso profunda da legislao que instrumentaliza o combate ao terrorismo no Brasil, na medida em que, na prtica, existe uma
enorme distncia entre a realidade e a capacidade prevista pela legislao para estabelecer algumas importantes definies conceituais, tais como o entendimento
sobre terrorismo, inteligncia de segurana, inteligncia de segurana pblica e inteligncia policial. Alm disso, para os autores, a fragilidade institucional brasileira e
o arcabouo jurdico para lidar com o terrorismo so frgeis e a falta de mandados legais, considerando todos os princpios que devem reg-los (legitimidade, proporcionalidade, etc.), esvazia o potencial das funes dos profissionais de inteligncia na
esfera da proatividade. Assim, essa realidade evidenciaria a premente necessidade
de reformulao da atual legislao que orienta a atividade de inteligncia no pas.
Espera-se que este livro apresente o escopo das pesquisas, reflexes e expertise, acadmica e aplicada, que os membros do Grupo de Trabalho em Defesa,
Inteligncia e Segurana do CEGOV/UFRGS so capazes de desenvolver.
Boa leitura!
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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[CAPTULO]

DEFESA NACIONAL
ANTIMSSIL DOS EUA:

A LGICA DA PREEMPO E SUAS


IMPLICAES INTERNACIONAIS
JOS MIGUEL QUEDI MARTINS
Professor Adjunto do Departamento de Economia e Relaes Internacionais (DERI) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
pesquisador do Instituto Sul-Americano de Poltica e Estratgia (ISAPE),
do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais (NERINT-UFRGS) e
do Grupo de Trabalho de Polticas de Defesa, Inteligncia e Segurana do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV-UFRGS).
MARCO CEPIK
Professor Associado do Departamento de Economia e Relaes Internacionais (DERI) da UFRGS. Diretor do Centro de Estudos Internacionais
sobre Governo (CEGOV-UFRGS).

INTRODUO
Este trabalho o primeiro de trs textos que analisam a relao entre estratgia, operaes e ttica, nos quais os autores procuram evidenciar a contribuio
de um programa de pesquisa em Estudos Estratgicos para o desenvolvimento da
rea de Relaes Internacionais no Brasil1. Mais especificamente, ao longo dos trs
textos so analisados, no caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA), os nexos de
causalidade recproca entre a Defesa Nacional Antimssil (NMD)2 e o conceito operacional de Batalha Aeronaval (ASB)3, suas implicaes tticas e as consequncias
potenciais para o sistema internacional.
A hiptese principal a de que a ausncia de uma definio poltica sobre
sua grande estratgia (POSEN, 2003; PORTER, 2013; RONIS, 2013; MONTGOMERY, 2014) faz com que os Estados Unidos permitam que sua poltica externa e
de segurana (PES) seja ditada por conceitos operacionais (tais como a ASB), ou,
pior, por critrios procedimentais, tcnicos e tticos. Essa ltima assertiva, para
ser verificada, depende do exame crtico a ser realizado no terceiro artigo desta
srie, do papel cumprido por dois procedimentos tticos. A saber, a Supresso de
Defesas Antiareas (SEAD) e a ruptura em profundidade da rede inimiga (NIA/

(1) Os autores agradecem a colaborao de Bernardo Prates, Walmir Jos Franoes Jr.,
Guilherme Simionato, Humberto de Carvalho, Isabel Wehle Gehres, Las Helena Andreis
Trizotto, Mirko Gonalves Pose, Osvaldo Pereira Filho, Pedro Txai Brancher, Bruno Kern,
Frederico Licks Bertol, Laura Quaglia e Aline Hellmann. Os autores agradecem o apoio da
PROREXT, SEAD e PROPESQ na UFRGS, bem como da FAPERGS e do CNPq, pelas bolsas
e apoios financeiros concedidos para a realizao desta pesquisa. Quaisquer falhas so de
inteira responsabilidade dos autores.
(2) De acordo a Public Law 106-38 (1999), a NMD (National Missile Defense), ou Escudo
Nacional Antimssil, a sucessora da SDI (Strategic Defense Initiative), mais conhecida como
guerra nas estrelas, promovida durante os mandatos presidenciais de Ronald Reagan
(1981-1989) nos Estados Unidos. Dentre os projetos que integram a NMD est o Sistema de
Defesa de Msseis Balsticos (Ballistic Missile Defense System, ou BMDS), cuja principal rea
de atuao a Europa e o Japo. Ainda assim, os principais elementos da defesa de msseis
so operados pelo pessoal do Comando Estratgico dos EUA (USSTRATCOM), Comando
Norte (USNORTHCOM), Comando do Pacfico (PACOM), Comando Europeu (USEUCOM) e
Foras EUA no Japo (USFJ). Portanto, os escudos antimsseis japons e europeu, a despeito de sua denominao, referem-se a pouco mais que o custeio e propriedade dos interceptadores, cuja operao quase integralmente dependente dos EUA. A coordenao geral fica
ao encargo da Agncia de Defesa de Msseis (Missile Defense Agency, ou MDA), responsvel
global pelo Escudo Nacional Antimssil (PICCOLLI, 2012, p. 13).
(3) O conceito de Batalha Aeronaval, ou AirSea Battle (ASB), definido nos Estados Unidos
pela proposio de um ataque efetuado em profundidade, articulado em rede, integrando
domnios cruzados (espao, ar, mar), o qual pretende romper, destruir e derrotar a rede de
radares, sensores, msseis antiareos, capacidade antinavio, bem como as bases areas e
navais do adversrio (TOL et al., 2010; USN, 2013; TANGREDI, 2013).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

15

D3)4. Esses procedimentos combinados vinculam a ASB e a NMD.


Tal vinculao entre a NMD e a ASB, a um s tempo doutrinria e material,
por sua vez, tem implicaes potenciais para as relaes internacionais contemporneas, incidindo tanto no grau de conflito e nos padres de alianas (polarizao),
quanto na distribuio de capacidades materiais e no equilbrio de poder no sistema internacional (polaridade).

16

Por exemplo, a despeito do novo acordo de reduo de armas estratgicas


(New START) assinado em 2010, o eventual comissionamento de msseis antibalsticos hipersnicos lanados de terra, navios ou aeronaves, por parte dos Estados
Unidos, colocaria em dvida a possibilidade da China, ou mesmo da Rssia, se
defenderem de um ataque nuclear ou retaliarem aps sua eventual ocorrncia5.
Em outras palavras, a conjuno da ASB com a NMD erode o fundamento da paz
internacional baseada na dissuaso, a qual baseada no fato de que a retaliao a
um ataque nuclear preemptivo seria to custosa que dissiparia quaisquer benefcios que pudessem advir do primeiro ataque. Erodida a capacidade dissuasria da
Rssia e da China, se estabeleceria um monoplio do espao e das armas nucleares
por parte dos EUA, o que Keir Lieber e Daryl Press (2006, p. 8) denominaram
primazia nuclear. Entretanto, dados os custos polticos e os riscos para a ordem
internacional, a obteno da primazia nuclear deixou de fazer parte da poltica
declaratria do governo norte-americano aps a eleio do presidente Barack Obama, que firmou o New START ainda em seu primeiro mandato.
Uma hiptese alternativa poderia postular que a primazia nuclear resulta
(4) Tanto a SEAD, acrnimo para Supression of Enemy Air Defense, quanto a NIA/D3, acrnimo para Networked Integrated, Attack-in-Depth, to Disrupt, Destroy and Defeat sero analisadas nos trabalhos posteriores desta srie. Ver USN (2013, p. 4), DoD (2014a, p. 254),
Bolkcom (2005, p. 3) e Bell (2012).
(5) Armas hipersnicas antimssil possuem velocidade maior do que cinco vezes a velocidade do som, para pronto emprego, em qualquer lugar do planeta, utilizando munio
convencional de preciso (Conventional Prompt Global Strike, ou CPGS). Em 2010, o ento
Secretrio de Defesa Robert Gates declarou que os Estados Unidos estavam desenvolvendo
esta capacidade e que a nova administrao continuaria o programa (CIRINCIONE, 2010, p.
1). Existem vrios desenvolvimentos paralelos nos Estados Unidos para interceptao cintica de msseis balsticos de teatro, tais como os sistemas Super Standard para lanamento
da terra ou mar, desenvolvidos pela Raytheon, ou os msseis desenvolvidos pela Lockheed
Martin para lanamento ar-ar com guiagem de data link e infravermelho (air-launched hitto-kill, ou ALHK). Entretanto, o anncio de Gates coincidiu a assinatura do New START
(08/04/2010), que estabeleceu limites para o comissionamento de msseis, tanto nucleares
quanto convencionais. Graas ao New Start, Obama conseguiu limitar o programa, que era
um dos eixos da poltica de obteno da primazia nuclear de George W. Bush. Oficialmente,
o programa CPGS est ainda em fase de pesquisa e desenvolvimento. A deciso de comissionar um sistema de armas ainda no foi tomada. Porm, como se ver no texto, a NMD
assumiu boa parte de sua lista de compras, sobretudo no que tange propulso hipersnica
e aos msseis antiareos.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

de um processo complexo, no completamente intencional, do qual a populao e


o governo dos Estados Unidos seriam apenas parcialmente conscientes e relativamente impotentes, resultante da chamada espiral de insegurana internacional.
Ocorre que, como se ver ao longo do trabalho, a NMD e a ASB incluem programas
dispendiosos e de longa durao, pelo que se pode excluir a hiptese da espontaneidade, restando a hiptese dos efeitos no antecipados, resultantes de falhas de
accountability e impasse poltico na definio da grande estratgia.
Ora, nos ltimos doze anos a NMD e o programa F-35 (carro-chefe da ASB)
lideraram, por larga margem, os custos de aquisies de material blico dos EUA.
No caso da NMD, estima-se que o programa custar, no mnimo, USD 138,5 bilhes
(DoD, 2014b, p. 17), sendo que apenas entre 2002 e 2013 foram investidos USD
98 bilhes e a MDA solicitou mais USD 38 bilhes para investir at 2018 (GAO,
2014b, p. 1).6 No caso do F-35, entre 1996 e 2014 ele custou USD 332 bilhes, j
tendo sido solicitados mais USD 240 bilhes para a concluso do programa (GAO,
2014a, p. 69). Neste caso, o valor total seria de USD 572 bilhes, podendo chegar
a um trilho de dlares quando se somam os gastos com o desenvolvimento de
turbinas e a acelerao tecnolgica em avinicos, guiagem e armas7.
Ou seja, uma explicao mais plausvel a de que o grande volume de recursos envolvidos na NMD e na viabilizao do conceito operacional da ASB resulte
de conflitos de interesse entre setores da burocracia militar e de defesa, empresas
do setor, faces polticas e grupos de presso nacionais e internacionais. Tais conflitos remetem a um tema clssico sobre o chamado complexo militar-industrial,
qual seja, o da debilidade relativa dos mecanismos de accountability vertical e horizontal na rea de segurana nacional. importante reter esse contorno mais geral
do problema, ao qual se liga a reivindicao de autores como Ronis (2013) e Montgomery (2014) para que os Estados Unidos definam uma nova Grande Estratgia8.
(6) Como se sabe, o Government Accounting Office (GAO) computa apenas os gastos da MDA
(Agncia de Defesa de Msseis). Em 2002, o presidente George W. Bush (2001-2009), ao
denunciar o Tratado de Msseis Antibalsticos (1972), eliminou as restries a estas tecnologias (MDA, 2014). Como no h uma estimativa de encerramento do programa, de fato
impossvel estimar seu custo total.
(7) Conforme o Pentgono, os dez programas mais onerosos em 2013 eram, respectivamente: 1) F-35 Lightning II (USD 329.964,1 milhes). 2) BMDS (USD 138.599,3 milhes).
3) DDG-51 Arleigh Burke (USD 94.024,2 milhes). 4) SSN 774 Virginia (USD 92.548,1 milhes). 5) Turbina F-135 (para o F-35) (USD 68.620,5 milhes). 6) Veculo de Lanamento Descartvel Evoludo (EELV) (USD 67.622,4 milhes). 7) V-22 Osprey (USD 54.943,3
milhes). 8) KC-46A Pegasus (USD 49.560,6 milhes). 9) SLBM Trident II (USD 41.671,6
milhes). 10) CVN-78 Gerald Ford (USD 39.997,0 milhes). Cf. DoD (2014b,16-17).
(8) Antes de ser uma preocupao abstrata, estabelecer o primado do sujeito na administrao das coisas est no cerne de qualquer ideia de governo. Tambm serve como critrio
para a democracia: o prprio sistema eleitoral nada mais que um artifcio para estabelecer
as finalidades coletivas. Porm, democracia tambm uma forma de controle do poder.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

17

Sem ela, a construo de armamentos (um meio) passa a presidir a prpria


poltica externa e de defesa. Ento, seja por inrcia burocrtica, influncia patrimonial, ou ambos, d-se continuidade aos programas que j envolveram maior dispndio. E isso no coincide, necessariamente, com o que o mais necessrio estrategicamente, ou mesmo urgente, muito menos, necessariamente, com o resultado
das eleies presidenciais, a vontade do Congresso Nacional ou da opinio pblica.
Pior, corre-se o risco de tudo isso gerar uma retroalimentao viciosa, visto que
as dinmicas internacionais geradas pelo perfil dos programas de modernizao
acabam justificando a sua continuidade.

18

A partir desse problema poltico mais geral (tico e ontolgico), desdobram-se as trs questes especficas que sero analisadas em seguida, cada qual em um
artigo. A primeira questo, situada na esfera da estratgia9, que a anatomia e a funcionalidade de um Escudo Antimssil variam pouco, quer se trate do teatro operacional ou do equilbrio global. Na prtica, um arranjo desse tipo pode tanto interceptar
artesanais foguetes Qassam lanados pelos palestinos contra Israel quanto os
msseis balsticos intercontinentais da Rssia e da China. Portanto, a despeito das
intenes declaradas, escudos antimsseis dizem respeito ao equilbrio estratgico.
Cumpre lembrar, mais uma vez, que por serem capazes de neutralizar ICBMs eles
podem impedir que um ataque nuclear seja respondido com outro, o que coloca o detentor do escudo na situao de primazia nuclear. por isso que o Escudo Antimssil
possui desdobramentos tanto no mbito da polarizao (relao entre as grandes
potncias) quanto da prpria polaridade (distribuio de poder entre as grandes potncias). Esse novo tipo de monoplio nuclear criaria uma assimetria to pronunciada que colocaria em questo a prpria existncia do sistema interestatal, j que
na primazia nuclear inexistiriam condies para qualquer tipo de balanceamento
ou equilbrio. Estabelecer-se-ia uma dominao alicerada exclusivamente na fora,
que tornaria sombria at mesmo a perspectiva de vitria estadunidense: ela traria
consigo um elevado risco de disseminao pandmica do terrorismo e o potencial
colapso de qualquer tipo de democracia, dentro ou fora do pas.
A segunda questo, situada na esfera das operaes10, que o Escudo AnEntre os propsitos menos bvios do sistema poltico, est o de restabelecer o primado das
finalidades humanas sobre os artifcios engendrados para realiz-las (meios), o que inclui a
precedncia da conscincia sobre a tcnica e, sem dvida, da poltica sobre o material blico.
(9) Estratgia diz respeito possibilidade de emprego da fora (meios) para atingir os objetivos da poltica nacional (fins). Em seu limite superior (Grande Estratgia) definida pela
Constituio e pelas instncias de coordenao entre os formuladores das polticas de defesa,
relaes exteriores, segurana institucional e inteligncia. A Estratgia Nacional diz respeito
ao Presidente da Repblica e ao Congresso Nacional de modo mais direto e, por intermdio das
instituies de accountability, sociedade como um todo. Em seu limite inferior, a estratgia
afeta ao Estado Maior conjunto das foras armadas e aos Comandantes das foras singulares.
(10) O termo operaes diz respeito ao planejamento e execuo de campanhas com o fito
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

timssil carrega consigo o imperativo da preempo: claramente ilustrado pela


doutrina da batalha aeronaval (AirSea Battle). Sua eficcia, mesmo para propsitos limitados, supe a destruio das redes de radares computadores, postos de
comando e, mais importante, dos msseis em sua fase atmosfrica de ascenso;
o que exige a penetrao em profundidade no territrio inimigo. A eventual execuo do conceito operacional ASB traz complicaes adicionais esfera da estratgia, tais como a de se tentar antecipar os efeitos que uma guerra preemptiva iniciada pelos EUA, mesmo que convencional, contra a Rssia e a China, teria sobre o
pblico interno americano e sua relao com o Estado, bem como sobre os demais
pases aliados dos EUA, os competidores, adversrios, ou mesmo sobre os inimigos
declarados dos EUA. Alm disso, o escudo relega ttica um grande papel, pois
sua eficcia o nico argumento plausvel para infringir a lei moral ao tomar a
iniciativa de empreender a agresso mesmo com efeitos deletrios sobre o poder
brando e a capacidade hegemnica estadunidense. Torna-se crucial analisar, na
esfera operacional, se o escudo exequvel e em que termos.
esfera da ttica11 pertence o terceiro problema, o da interceptao de msseis balsticos na fase atmosfrica. nisso que reside a interconexo do escudo
com a AirSea Battle (ASB). O tempo decorrido entre o lanamento e a sada de
um mssil balstico (BM) da atmosfera , em mdia, de 120 a 180 segundos. Nesse intervalo, para viabilizar a interceptao, teria de ser cumprida uma srie de
exigncias prvias, relacionadas Supresso de Defesas Antiareas (Suppression of
Enemy Air Defenses, ou SEAD). Ser exequvel, no intervalo de tempo mencionado,
efetuar a supresso a partir de uma abordagem puramente reativa, isto , defensiva? Parece improvvel.
Para tratar do primeiro problema (estratgia), ao longo do presente texto procura-se realizar trs tarefas. Primeiro, apresentar o balano atual de capacidades nucleares entre Estados Unidos, Rssia e China, para que se possa compreender a finalidade e as implicaes da NMD. Em seguida, discute-se com mais detalhe a prpria
anatomia do Escudo Antimssil. Finalmente, na concluso do trabalho so anunciados os contedos dos prximos trabalhos (funcionamento do escudo e aspectos tticos), em conexo com a importncia atribuda s definies de grande estratgia para
os EUA e o Brasil inserirem-se favoravelmente na transio tecnolgica em curso.
de vencer a guerra. Serve para especificar, no mbito das foras singulares, seu papel em
grandes batalhas ou operaes. Em termos administrativos, correspondem tambm s tarefas logsticas do Exrcito, Fora Area ou Marinha, bem como seus respectivos sistemas
divisionais (3 Exrcito, 15a Fora Area, 2a Frota, etc.).
(11) A ttica diz respeito ao uso do combate para vencer batalhas. Como tal, abarca o cotidiano da guerra que travada pelas subunidades. Grosso modo, pode-se dizer que de brigada para
baixo tudo diz respeito ttica. Sua esfera de deciso recai desde o general de brigada at o cabo,
ou seja da pessoa que comanda 5.000 efetivos at aquela que comanda dois ou trs soldados.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

19

AS CAPACIDADES NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS,


RSSIA E CHINA

20

A discusso sobre a Defesa Nacional Antimsseis nos Estados Unidos remonta ao programa Iniciativa de Defesa Estratgica (Strategic Defense Initiative,
ou SDI), lanado em 1983 pelo presidente Ronald Reagan (1981-1989) com a justificativa de eliminar a ameaa representada pelas armas nucleares, utilizando defesas missilsticas no nucleares. Em 1984, a SDI reuniu e consolidou programas
que estavam dispersos sob a coordenao da Organizao da Iniciativa de Defesa
Estratgica (Strategic Defense Initiative Organization, ou SDIO). Em 1993, aps o
final da Guerra Fria e da prpria Unio Sovitica, o governo Clinton (1993-2001)
rebatizou a SDIO como Organizao de Defesa de Msseis Balsticos (Ballistic
Missile Defense Organization, BMDO), cujo escopo passou a restringir-se aos msseis balsticos de teatro. Em 1999, uma Lei Nacional de Defesa de Msseis (Public
Law 106-38) definiu a misso da BMDO. Em 2002, na esteira da comoo nacional causada pelos atentados de 11 de setembro de 2001, o presidente George W.
Bush (2001-2009) retirou os Estados Unidos do Tratado de Msseis Antibalsticos
(1972), eliminando as restries para desenvolvimento e teste de sistemas antibalsticos intercontinentais. Na mesma poca a BMDO passou a se chamar Agncia
de Defesa de Msseis (Missile Defense Agency, MDA).
Ainda na dcada de 1950, os EUA e a URSS comearam a desenvolver msseis antibalsticos (ABMs) e armas antisatlite (ASAT). O primeiro mssil balstico
lanado do ar (Air-Launched Ballistic Missile, ou ALBM), por um bombardeiro B-47
Stratojet, foi o Bold Orion (WS-199B), que abateu um satlite em 195912. A evoluo
poltica da Guerra Fria e o desenvolvimento de uma trade de vetores e armas termonucleares pelas duas grandes potncias eventualmente levaram assinatura do
tratado de Moscou (1972), o qual, dentre outras disposies, previa a limitao dos
ABMs a um mximo de cem msseis antimsseis balsticos para cada parte. O conceito estruturado pelo tratado ABM reconhecia que apenas a manuteno de vulnerabilidades recprocas seria capaz de assegurar o equilbrio, visto que qualquer pretenso de se vencer uma guerra nuclear seria ilusria (FREEDMAN, 2003, p. 213-267).
Mesmo sem analisar o processo histrico de eroso da dissuaso mtua assegurada13, a nova realidade internacional criada pela denncia do Tratado ABM e
a prpria racionalidade estratgica da NMD demandam uma avaliao preliminar
sobre as atuais capacidades nucleares dos EUA, Rssia e China. Para realizar tal
(12) As armas antissatlite (Anti-Satellite Weapons, ou ASAT) foram proscritas pelo Tratado
do Espao Sideral de 1967.
(13) Para uma introduo ao tema recomenda-se, alm do livro de Lawrence Freedman
(2003), tambm a leitura de Paul, Harknett e Wirtz (2000).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

avaliao preciso estabelecer um inventrio quantitativo de veculos de entrega


e ogivas, mas apenas daqueles que as trs grandes potncias possam usar umas
contra as outras. Por esse motivo, foram excludos sistemas subestratgicos e veculos que ficam aqum do alcance requerido. Tambm necessrio fazer uma avaliao qualitativa sobre a situao da trade nuclear dos trs pases (DUNNIGAN,
2003). Com base nos parmetros quantitativos (ogivas e msseis) e qualitativos
(mobilidade e sobrevivncia do arsenal), contrastados com a anatomia do escudo
antimssil (ou das defesas antiareas, conforme o caso), a ser apresentada na seo
seguinte, pode-se concluir o trabalho com uma avaliao das implicaes potenciais para a ordem global e a segurana internacional.
Comeando pelos Estados Unidos, o pas atualmente dispe de duas variantes de Mssil Balstico Intercontinental com alcance superior a cinco mil quilmetros
(Intercontinental Ballistic Missile, ou ICBM). Respectivamente, o LGM-30G Minuteman III Mk-12A (200/220) e o LGM-30G Minuteman III Mk-21/SERV (250/250)14.
Ao todo, os Estados Unidos contariam, portanto, com 450 msseis balsticos intercontinentais armados com, no mnimo, 470 ogivas (nucleares e convencionais). Deste total, razovel supor que os EUA possuam 119 msseis com ogivas nucleares comissionadas em sistemas terrestres, fixos, ainda que protegidos por grosso concreto
(endurecidos). As demais ogivas nucleares so distribudas entre sistemas mveis,
navais e areos, nas quantidades previstas pelo acordo New START15.
No caso dos Estados Unidos, os submarinos de propulso nuclear lanadores
de msseis balsticos (Ballistic Missile Submarine, ou SSBN) carregam trs variantes
do mesmo mssil, o UGM-133A Trident II D5 Mk-4, o Mk-4A e o Mk-5. Ao todo, estima-se que o pas disponha de 240 msseis balsticos lanados de submarinos (Submarine-Launched Ballistic Missile, ou SLBM), com 960 ogivas comissionadas. Por sua
(14) Entre parnteses o primeiro nmero corresponde quantidade de msseis existentes
no inventrio, enquanto o segundo nmero indica a quantidade de ogivas estimada pelos
autores diante do total de ogivas apurado pelo New START (DOS, 2014). Ver tambm IISS
(2014, p. 42), Kristensen e Norris (2014, p. 86).
(15) Note-se que o relatrio do New START se refere apenas aos veculos de entrega (ICBMs,
SLBMs, e ALCMs) e ao total de ogivas. Inexistem dados disponveis sobre o comissionamento de ogivas nos diversos tipos de msseis. Tambm importante chamar a ateno ao contedo do Tratado New START. Diferentemente de seu predecessor (1991), este novo START
no estipula sublimites. Assim, se o pas desejar, pode comissionar todos os seus sistemas
s em terra, mar ou ar, desde que no viole o limite mximo previsto de ogivas. Portanto,
procurou-se cruzar os dois nmeros (veculos e ogivas) e construir, com base na informao
disponvel e devidamente referenciada, uma estimativa sobre a distribuio de ogivas nos
diferentes sistemas de entrega. Tome-se como ilustrao o caso dos sistemas terrestres dos
EUA. Se multiplicssemos o nmero de msseis pelo nmero de ogivas que cada ICBM capaz de levar, veramos que os EUA so capazes de ter comissionadas em ICBMs at 850 ogivas. Porm, o nmero comissionado de msseis de 470. Portanto, depreende-se que muitos
deles podem estar sem ogivas nucleares, mantendo-se os EUA em limiares ainda mais baixos
que os previstos no START. Nesta suposio, os demais ICBMs estariam comissionados com
ogivas convencionais de preciso conforme previsto no programa Global Strike.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

21

vez, os bombardeiros estratgicos dos EUA so de dois tipos, o B-52H Stratofortress


e o B-2A Spirit. No total, estima-se que existam 66 bombardeiros cumprindo funo estratgica16, capazes de lanar at 506 msseis cruzadores (Air-Launched Cruise
Missile, ou ALCM), cada um com uma ogiva (KRISTENSEN; NORRIS, 2014, p. 86).
Em resumo, considerando os diferentes meios de entrega que configuram
a chamada trade estratgica, estima-se que os EUA possam dispor de 119 ICBMs
armados com 119 ogivas nucleares, mais 240 SLBMs armados com 960 ogivas nucleares, alm de 506 ALCMs armados com 560 ogivas nucleares, perfazendo o total de 1.585 ogivas nucleares de uso estratgico relatadas no START (DOS, 2014).
Aproximadamente, os Estados Unidos possuem 7% de suas ogivas baseadas em
terra, 61% no mar e 32% no ar, ou seja, 93% de seu arsenal estratgico baseado
em sistemas mveis mais difceis de localizar e destruir.
No caso da Rssia17, atualmente o pas possui seis tipos de ICBM, a saber, o RS-20 (SS-18) (54x5[10]), o RS-12RM (SS-25)(160x1[1]), o RS-18 (SS-19)
(40x3[6]), o RS-12M2 (SS-27M1) (78x1[1]) e o RS-24 (SS-27M2) (24x3[~3]). Multiplicando-se o nmero de msseis pelo de ogivas comissionadas, chega-se a um
total de 356 msseis e 700 ogivas (IISS, 2014, p. 180-181)18.

22

Por sua vez, os SLBM russos carregam dois tipos de msseis balsticos intercontinentais, o RSM-50 (48x3) e o R-29 RMU (96x4), perfazendo um total de 144
msseis e 528 ogivas (IISS, 2014, p. 180). Por sua vez, a aviao estratgica russa
dispe de trs aeronaves de longo alcance, a saber, o Tu-160 (16x12), o Tu-95MS6
(31x6) e o Tu-95MS16 (31x16), totalizando 78 bombardeiros, o que fornece uma
capacidade total de 564 msseis cruzadores, cada um equipado com apenas uma
ogiva (IISS, 2014, p. 181).
Como no relatrio do New START consta um total de 1.512 ogivas nucleares comissionadas para a Rssia, sem especificar sua distribuio em terra, mar ou
ar (DOS, 2014), assim como no caso dos EUA, procurou-se estimar tal distribuio
baseando-se na proporo da capacidade disponvel inventariada acima. Ou seja,
(16) Os EUA, a Rssia e a China possuem em seus inventrios um nmero bem maior de
bombardeiros do que os enumerados aqui. Ocorre que, por diferentes razes, nem todos so
utilizados em funo estratgica nuclear (KRISTENSEN; NORRIS, 2014, p. 86; IISS, 2014).
(17) No caso da Rssia, utilizou-se a nomenclatura oficial do pas para os msseis, incluindo
a designao norte-americana (DoD) dos mesmos entre os primeiros parnteses. Entre os
segundos parnteses, os trs nmeros indicam, respectivamente: a) a quantidade de msseis
existentes no inventrio; b) o nmero de ogivas estimado pelos autores; c) o nmero total
de ogivas que aquele tipo de mssil comporta entre colchetes.
(18) Como se sabe, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (North Atlantic Treaty Organization, NATO ou, para seguir a maneira mais natural de referncia no Brasil, OTAN) utiliza nomenclatura prpria para designar sistemas, plataformas e armas russas e chinesas.
Salvo indicao em contrrio, utilizam-se as nomenclaturas dos prprios pases. Quando
o nome utilizado pela OTAN puder ou precisar ser fornecido, este ser indicado entre parnteses. Cf. <http://nso.nato.int/nso/nsdd/listpromulg.html>. Acesso em: 25 jun. 2014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

319 ICBMs com 602 ogivas (terra), 115 SLBMs com 440 ogivas (mar), alm de 470
ALCMs com 470 ogivas (ar), o que perfaz o total referido no relatrio. No caso da
Rssia, a proporo entre foras nucleares terrestres (fixas e mveis) e aeornavais
menos favorvel, de 40% (602) para 60% (910). Tambm como no caso estadunidense, h presso do custeio para manter as ogivas em sistemas terrestres, menos
mveis e capazes de sobreviver. Entretanto, alm dos custos, pesam tambm sobre
as grandes potncias as decises das demais, e certamente o Escudo Antimsseis
dos Estados Unidos coloca em xeque o dispositivo dissuasor russo.
Nesse sentido, um outro aspecto relevante do relatrio New START a evoluo da produo de novas ogivas nucleares por parte da Rssia. Apenas entre
janeiro e abril de 2014, registrou-se um aumento de 112 ogivas (de 1.400 para
1.512), uma mdia de 40 novas ogivas nucleares ao ms. Note-se que, de acordo
com o tratado, o mximo de ogivas estratgicas previsto para 2018 1.550. Ao
que parece, no intervalo de meses referido, os russos procuraram demonstrar sua
capacidade em produzir, ou reprocessar, as ogivas estocadas. Segundo o inventrio global de armas nucleares de 2013, atualmente a Rssia dispe de um total de
4.480 ogivas em estoque, alm de 4.000 aguardando desmantelamento, o que daria uma reserva aproximada de 8.500 ogivas disponveis para o reprocessamento
(KRISTENSEN; NORRIS, 2013, p. 76).
Figura 1 - Resumo do arsenal russo e americano declarados no New START
EUA e Rssia: Ogivas e Msseis Nucleares Declarados ao New START

FIGURA?
Fonte: Elaborado por Humberto Carvalho, com base em DoS (2014).

Finalmente, a China atualmente possui dois tipos de ICBM, a saber, o Dongfeng DF-5A (20x1) e o DF-31A (24x3), com alcances, respectivamente de 13.000
e 12.000 km19. Multiplicando-se o nmero de msseis (44), pelo nmero de ogivas,
(19) Como a China no integra o New START, os nmeros entre parnteses indicam, respectivamente: a) a quantidade de msseis; b) multiplicados pelo nmero de ogivas em cada
mssil; c) o rendimento individual de cada ogiva entre colchetes. Quando descrito, o rendimento explosivo de cada ogiva apresentado em megaton (MT), equivalente a um milho
de toneladas de TNT, ou quiloton (KT), equivalente a um milhar de toneladas de TNT.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

23

estima-se que os chineses disponham de 92 ogivas capazes de atingir o territrio


continental dos Estados Unidos (IISS, 2014, p. 231)20.
Quanto s capacidades estratgicas da Marinha, a China possui quatro submarinos SSBN, lanadores de SLBMs. Entretanto, apenas trs submarinos Type
094 (OTAN: Jin) podem embarcar o mssil Julang-2A (JL-2A), que seria o nico
capaz de atingir os EUA a partir das guas territoriais da China. Como o alcance
requerido para este objetivo de 11.000 km, e estima-se que o JL-2A ter alcance
de 14.000 km, ele ser um acrscimo importante para o arsenal chins, mas no foi
computado aqui, pois ainda no est em servio (IISS, 2014, p. 231).
J a fora de bombardeiros estratgicos chineses composta apenas pelo
Xian H-6K (20 aeronaves), nos quais podem ser embarcados msseis cruzadores
(ALCM), tais como o CJ-10 ou o CJ-20, armados com uma nica ogiva em cada mssil, sendo que cada avio bombardeiro carrega de quatro a seis msseis (IISS, 2014,
p. 231-232). Como s possvel atingir alvos no territrio continental dos Estados
Unidos somando-se o alcance do avio com o do mssil, s o CJ-20 foi computado21.

24

Caso a China pudesse ou quisesse utilizar todos os seus bombardeiros H-6K


armados com msseis CJ-20 e ogivas nucleares (faixa KT) para surtidas sem volta
(combustvel), em misses de retaliao nuclear, tais vetores poderiam lanar at 80
ogivas sobre o territrio dos Estados Unidos. Trata-se, obviamente, de um exagero
absurdo, sem falar que o prprio comissionamento de ogivas nucleares nos ALCM
chineses ainda tema controverso (MONTGOMERY, 2014, p. 132-133). Uma estimativa mais realista seria a de que apenas alguns H-6K e CJ-20 foram modificados
para cumprir papel estratgico, no caso, dos bombardeiros e dos potenciais ALCMs. Admitindo-se a validade do raciocnio, haveria cinco H-6K armados com dez
ALCM (CJ-20) com a possibilidade de, eventualmente, atingirem o territrio dos Estados Unidos. Contudo, dado o percurso praticvel para elidir os caas estratgicos
(20) O Military Balance do IISS considera o Dongfeng-4 (DF-4) como um ICBM (IISS, 2014,
p. 231). Estima-se que dez msseis estejam operacionais, cada um portando trs ogivas
(10x3). Como seu alcance de 4.750 km, trata-se de um mssil balstico de alcance intermedirio (Intermediate-Range Ballistic Missile, ou IRBM). Contudo, como se poder ver em
seguida, conjugado ao DF-31 o DF-4 pode ter um papel operacional importante na eventualidade de uma guerra termonuclear. Por sua vez, tambm o DF-31 (armado com uma ogiva
de uma MT ou at trs ogivas variando entre 50 e 100 KTs), com seu alcance de 8.000 km,
no tem como atingir territrio continental dos Estados Unidos, cujo ponto mais prximo
do territrio chins, atravessando o plo rtico, est a 9.661 km de distncia. A situao se
repete com o SLBM Julang-2 (JL-2), cujo alcance mximo, segundo Hans Kristensen de
7.200 km. Como os submarinos Type-094 ainda so muito barulhentos, remota a chance
de aproximarem-se distncia de lanamento sem serem interceptados. Por esse motivo
(alcance limitado), esses msseis foram excludos do cmputo, mas sero importantes para
a avaliao posterior das opes tticas e da conduta operacional nuclear chinesa.
(21) O raio de combate do Xian H-6 de 1.800 km, com um alcance total de at 6.000 km. Como
o alcance do mssil CJ-20 chega a 3.000 km, o alcance mximo dos vetores nucleares areos
chineses seria atualmente de no mximo 9.000 km (CORDESMAN; HESS; YAROSH, 2013).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

dos EUA (F-22 e F-15C), as limitaes de alcance do Xian H-6K se tornam crticas, seno proibitivas, descartando seu emprego contra o territrio continental dos EUA.
Assim, mesmo que se incluam dez ALCM armados com ogivas nucleares, o
total das capacidades nucleares chinesas com alguma probabilidade de atingirem
os EUA seria de 54 msseis e 102 ogivas (44 ICBMs, nenhum SLBM e dez ALCM).
Na verdade, s se pode ter alguma convico acerca dos ICBMs chineses, ou seja,
estima-se que apenas 44 msseis e 92 ogivas teriam capacidade de atingir os EUA.
Alm de estimar as quantidades de ogivas e msseis que cada uma das trs grandes
potncias dispe atualmente, necessrio avanar algumas consideraes qualitativas sobre a ordem de batalha nuclear dos EUA, Rssia e China para que se possa
compreender melhor a NMD.
Em primeiro lugar, destaca-se o fato de que os Estados Unidos possuem
o maior arsenal e a trade estratgica mais completa. Alm disto, a maior parte de
seu arsenal estratgico mvel. Graas a essa redundncia sistemas fixos endurecidos em terra e sistemas mveis no mar e ar os Estados Unidos possuem
maior resilincia e capacidade de segundo ataque na eventualidade de uma guerra
nuclear. Alm disso, caso se admita o modelo de distribuio proposto (com 119
ogivas em terra), 93% do arsenal nuclear americano estaria comissionado em bases mveis. Mesmo que se despreze a estimativa proposta aqui e se adote o limite
mximo do New START na distribuio de ogivas por msseis terrestres (com 850
ogivas), ainda assim 54% do arsenal norte-americano permanece mvel. Seriam
ainda 735 ogivas nucleares lanadas de plataformas mveis, trs vezes o nmero
atual do arsenal total estimado da China (de 250 ogivas, includas as subestratgicas) e 49% das capacidades atuais da Rssia (1.512). Parece bvio, neste caso,
que seria suicdio para qualquer um destes pases iniciar uma guerra nuclear com
os EUA. Evidentemente, isso no autoriza a suposio contrria, de que os EUA
possam atac-los impunemente, como se v logo adiante.
Sobre os EUA, cabe ainda notar que a concluso acima segue vigorando
mesmo na suposio de que houvesse uma situao de capacidades antimssil inversa. Caso Rssia e China detivessem o escudo antimssil e a Pronta Capacidade
de Ataque Global de Preciso (Conventional Prompt Global Strike, ou CPGS) com
veculos hipersnicos. Ainda assim, seria impossvel eliminar a capacidade de segundo ataque dos EUA, em virtude dos sistemas mveis. Aqui pouco importa a
assuno adotada (EUA com 119 ou com 850 ogivas em ICBMs), Rssia ou China
seriam igualmente destrudas com a diferena remanescente, seja ela de 735 ou de
1.466 bombas de hidrognio. Na prtica, trata-se de uma verdadeira invulnerabilidade dos EUA contra um primeiro ataque nuclear, garantida exclusivamente pelo
potencial dissuasrio nuclear que o pas j possui.
Nesse sentido, a NMD representaria, no plano estratgico, uma escalada
militar indireta, travada por meio do desenvolvimento e produo de tecnologia
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

25

militar antimssil, com o objetivo de aquirir superioridade securitria. Resta saber


se os incentivos gerados por essa corrida nuclear indireta beneficiam os Estados
Unidos, ou melhor, se as respostas isoladas ou conjuntas da Rssia e da China a
esta nova ameaa representada pela NMD tendem a aumentar a insegurana global e dos prprios Estados Unidos da Amrica.
Em segundo lugar, cumpre observar que atualmente a Rssia ainda possui
robustas capacidades de segundo ataque. Qualquer que seja o quadro da distribuio de ogivas realmente existente, admitindo-se a viabilidade material da suposio de distribuio feita acima, de 602 ogivas em terra (40%) e 910 ogivas em mar
e ar (60%), pode-se afirmar que se o governo russo assim o decidir ele pode ter
desde j a maior parte de suas armas estratgicas situadas em sistemas mveis.
Ou seja, o escudo antimssil dos Estados Unidos surge premido por dois
riscos extremos. O primeiro nascer obsoleto, dado o potencial de mobilidade das
foras estratgicas russas. O segundo que, para ser efetivo, pressione a Rssia e a
empurre para uma postura de uso preemptivo de suas capacidades nucleares. Nos
dois casos, o NMD aumenta a instabilidade internacional ao invs de substituir
a doutrina da destruio mtua assegurada por uma soluo mais segura como
pretendem os artfices da NMD.

26

A Rssia, diferentemente da China (que mantm a doutrina de nunca ser a


primeira a empregar armas nucleares), j admite a possibilidade de ser a primeira
a transpor o limiar nuclear:
A Federao Russa se reserva o direito de utilizar armas nucleares
em resposta utilizao de armas nucleares e outros tipos de armas
de destruio em massa contra ela ou seus aliados, e tambm no
evento de uma agresso contra a Federao Russa envolvendo o uso
de armas convencionais quando a prpria existncia do Estado estiver sob ameaa (RUSSIA, 2010, traduo nossa)22.

As armas convencionais a que se refere o texto da doutrina russa seriam


justamente os msseis hipersnicos, como declarou recentemente o Secretrio do
Conselho de Segurana da Federao Russa, Mikal Popov:
[...] cada vez mais evidente o af dos EUA e dos pases-membros da
OTAN de incrementar seu potencial ofensivo estratgico mediante
o desenvolvimento de um sistema global de defesa antimsseis [...]
e de novos meios de combate armado, includas armas hipersnicas
(RT, 2014, traduo nossa).

Ou seja, o projeto do Escudo Antimssil inseparvel dos programas missi(22) The Russian Federation reserves the right to utilize nuclear weapons in response to
the utilization of nuclear and other types of weapons of mass destruction against it and (or)
its allies, and also in the event of aggression against the Russian Federation involving the
use of conventional weapons when the very existence of the state is under threat.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

lsticos do projeto Global Strike, voltado para desarmar um adversrio nuclear fazendo uso de armas convencionais. Isso dado pela possibilidade de duplo uso dos
msseis do sistema Aegis BMD embarcados em navios, tanto antiareo (contra aeronaves e msseis) quanto antisuperfcie (TLAM). Vale mencionar que o chamado
Tomahawk Land Attack Missile (TLAM) inclui as verses BGM-109C e tambm os
RGM/UGM-109E (TLAM Block IV). Os prprios msseis antiareos possuem capacidade antisuperfcie, limitada apenas pelo rendimento da ogiva. No obstante, o
uso do planador hipersnico pode superar essa limitao, graas energia gerada
pelo seu prprio movimento e pela fora cintica do impacto. Importa reter essa
possibilidade de duplo emprego dos msseis antiareos embarcados em navios, caracterstica j presente nos msseis RIM-66 e RIM-67 (Rocket Intercept Missile)23.
Em terceiro lugar, uma avaliao qualitativa das capacidades nucleares das
grandes potncias permite constatar que a China apresenta vulnerabilidades significativas. Diferentemente dos EUA e da Rssia, a China possui suas principais foras
estratgicas baseadas em terra. A maior parte delas mvel (DF-31A). Contudo, em
virtude das limitaes autoimpostas pela doutrina nuclear chinesa (estocar mssil,
ogiva e combustvel em locais separados), o pas depende de uma rede de tneis para
resistir a um eventual primeiro ataque nuclear. Alm disso, o nmero reduzido de veculos e ogivas torna o pas vulnervel ao Escudo Antimssil e ao futuro Global Strike.
Da percepo dessa assimetria desfavorvel de capacidades nucleares surge
uma doutrina chinesa de emprego escalonado do seu escasso arsenal nuclear. Trata-se da combinao entre fogo e o movimento de aeronaves e msseis. Possivelmente,
a resposta chinesa a um ataque nuclear dever ser escalonada em termos temporais
e/ou geogrficos. Ou seja, mesmo que todos os msseis sejam lanados simultaneamente, possvel o escalonamento geogrfico. Em primeiro lugar, ataques exemplares contra as defesas antimsseis prximas no Japo, Coria e Guam. A seguir, ainda
de carter exemplar, as defesas situadas no Alasca, reservando algumas ogivas para
uso contravalor, visando a atingir o territrio continental dos Estados Unidos24.
Para exemplificar o procedimento que os chineses tendem a adotar caso sejam atacados pelos Estados Unidos, considere-se o caso do IRBM DF-4 (10x1[2/3
MT]), cujo alcance mximo de 4.750 km. Tais msseis balsticos de alcance intermedirio seriam dirigidos prioritariamente contra alvos exemplares na Coreia do
Sul (Base de Osan), Japo (Bases em Okinawa) e Guam (Base Andersen). Assim,
(23) Outras implicaes dessa conexo entre o Escudo Antimssil e o Global Strike sero
analisadas posteriormente em dois outros textos, referentes s dimenses operacionais e
tticas da NMD.
(24) A designao de Ataque Exemplar foi utilizada em 1962 na Doutrina da Contrafora,
pelo ento Secretrio de Defesa Robert McNamara, para designar que os alvos prioritrios
dos EUA passavam a ser os msseis e foras nucleares da URSS e no mais suas cidades.
Trata-se de uma continuao da Doutrina da Resposta Flexvel (1961). Desde ento, o termo exemplar tem sido utilizado, mesmo fora do contexto nuclear, para designar ataque
contra alvos militares. Ver Freedman (2003, p. 213-231).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

27

o DF-31 (12x1/3[1xMT/3x100KT]), com alcance de 8.000 km, poderia ser empregado contra as defesas antimssil e radares do Alasca (Estao de Clear), a qual
situa-se dentro de seu alcance, a 7.338 km da base chinesa do DF-31 em Xixia.
Destrudos esses alvos, os demais ICBMs poderiam ser lanados com maiores possibilidades de passar sem que se possa intercept-los. Nesse caso, seriam lanados
tanto os DF-5A (20x1[x2MT]) quanto os DF-31A (24x3[x100KT]), com alcances
entre 12.000 e 13.000 km, aos quais caberia apenas o ataque principal, de contravalor, contra o territrio continental dos EUA. Seriam no mnimo 44 msseis e 92
ogivas. Mesmo considerando os desdobramentos futuros da NMD, se apenas um
dcimo das ogivas forem capazes de atingir seus alvos, seria incalculvel o custo
econmico, poltico e social para os EUA perderem nove de suas principais cidades.
Considerando tal cenrio, a fora nuclear chinesa, contando algo entre 180
e 250 ogivas, incluindo as armas subestratgicas, poderia funcionar como uma
dissuaso mnima crvel mesmo contra capacidades muito mais numerosas dos
EUA e da Rssia, respectivamente de 1.585 e 1.512 ogivas nucleares, sem contar
as ogivas subestratgicas.

28

Seja como for, a disposio e a capacidade dos sistemas, bem como as suposies acerca da doutrina de emprego e dos condicionantes mais gerais das polticas
de defesa e segurana dos pases do Leste Asitico, no apenas da China, constituem uma agenda de pesquisa importante para que se possa analisar adequadamente o impacto sistmico do Escudo Antimssil (NMD). Apenas para mencionar
dois temas, estes so o caso das Zonas de Identificao Area e da disputa em torno
das ilhas Diaoyu/Senkaku, no Mar do Leste da China. Tal agenda remete dimenso operacional do NMD, articulada tambm s opes tticas norte-americanas
para a viabilizao do conceito operacional de Batalha Aeronaval (ASB) na regio.
Entretanto, mesmo deixando tais aspectos operacionais e tticos para trabalhos posteriores, os incentivos gerados pela NMD e a resposta estratgica por
parte da Rssia (preempo nuclear) e da China (no first use, mas retaliao flexvel) indicam o papel sistmico desestabilizador do Escudo Antimssil dos Estados Unidos em seu formato atual. Assim, na prxima seo procuramos avanar
descrevendo a anatomia do Escudo Antimssil, o que poder fornecer indicaes
adicionais sobre os dilemas estratgicos envolvidos na sua implementao.

ANATOMIA DO ESCUDO ANTIMSSIL


Concebido e justificado como uma medida estritamente defensiva, um Escudo Antimssil envolve (como qualquer defesa), uma dimenso ofensiva cujo ataque
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

depende, basicamente, de trs segmentos: 1) sensores; 2) meios de intercepo; 3)


meios de ataque aos msseis balsticos em sua fase de ascenso atmosfrica. Nesta
seo sero apresentados os sistemas de alerta antecipado (sensores) dos Estados
Unidos, Rssia e China, bem como os sistemas de interceptao dos trs pases. No
caso dos meios de ataque aos msseis na fase de ascenso, apenas os Estados Unidos
dispem de sistemas capazes e a apresentao se restringir quele pas. O objetivo
de comparar os trs pases testar a hiptese de que os trs, e no apenas os Estados Unidos, estejam engajados na tentativa de construir escudos nacionais antimsseis e, portanto, na prtica, estejam empenhados na obteno de primazia nuclear.
Por sensores, entendam-se aqui todos os tipos de equipamentos que detectam ou registram atividades ou objetos por meio de partculas de energia emitidas, que so refletidas ou modificadas pelos prprios fenmenos observados
(MAKAROV; DI PAOLA, 2011, p. 312). Os sensores podem ser situados no espao
sideral, no ar, no mar e na terra.
O dilema suscitado pelos sensores, associado ao processo instantneo de
comunicao, reside em articular o processo cognitivo e decisrio humano realidade criada pelos computadores (digitalizao) e seu papel no gerenciamento de
batalha (battle management). Sensores esto presentes em quase todos os ativos
que compem qualquer sistema de alerta antecipado, envolvendo de maneira ampla inteligncia, vigilncia e reconhecimento (intelligence, surveillance and reconnaissance, ou ISR). Integram, pois, sistemas espaciais, aeronaves, navios, submarinos e veculos terrestres. Os diversos tipos de sensores podem ser classificados
de muitas formas, dependendo do critrio e da tipologia empregada, interessando
particularmente aqui alguns tipos de radares, os quais constituem elementos cruciais nos sistemas de alerta antecipado (early warning, ou EW).
Apesar da enorme variedade de radares e de outros sensores utilizados pelas
grandes potncias (e pelas potncias regionais), no caso dos Estados Unidos, Rssia
e China, seus respectivos sistemas de alerta antecipado so parecidos em termos de
princpios bsicos e funes (detectar o lanamento de msseis e, quando possvel,
rastre-los e adquirir alvos para tentar interceptar os msseis inimigos).
A partir do espao sideral, tais radares esto embarcados em satlites e
operam principalmente na faixa infravermelho (IR) do espectro eletromagntico,
permitindo-lhes detectar os msseis logo aps o lanamento, dada a assinatura
gerada pela exausto dos motores. No ar, os radares para alerta antecipado podem
ser embarcados em uma grande variedade de aeronaves, desde pequenos veculos
areos remotamente tripulados (unmanned aerial vehicle, ou UAV), at enormes
avies utilizados como plataformas aerotransportadas de controle e alerta antecipado (airborne early warning and control, ou AEW&C). No mar, importam os radares embarcados em navios (como os sistemas SPY-1, fabricado pela Lockheed
Martin para a Marinha dos Estados Unidos), ou mesmo em enormes plataforPOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

29

mas navais mveis (como o sistema X-band SBX-1, desenvolvido Raytheon para
a Boeing, contratada da Missile Defense Agency dos Estados Unidos). Finalmente,
radares baseados em terra tambm podem apresentar grande variedade de configuraes e parmetros, mas importa aqui destacar os grandes radares de arranjo
fsico, tais como os sistemas PAVE PAWS (Precision Acquisition Vehicle Entry Phased
Array Warning System, desenvolvidos pelos Estados Unidos durante a Guerra Fria),
ou seus sucedneos, como os Solid State Phased Array Radar Systems (SSPARS). Os
radares atmosfricos (ar, mar e terra), de sensoriamento alm do horizonte (over
the horizon, ou OTH), rastreiam ogivas enquanto elas se aproximam dos alvos.
Das trs grandes potncias, os Estados Unidos possuem o sistema de alerta antecipado (EW) mais completo e robusto do planeta. Sua rede, como se depreende do pargrafo anterior, constituda por radares baseados em terra e embarcados em navios, aeronaves e satlites. Ainda assim, algumas escolhas estratgicas
envolvidas no processo de modernizao do sistema de alerta antecipado dos Estados Unidos poder ter consequncias para a segurana nacional e internacional.

30

Por exemplo, os EUA dispem atualmente de radares terrestres de arranjo


fsico, com feixes de antenas, espalhados por todo o hemisfrio norte e grande parte
do hemisfrio sul (tanto PESA25 quanto AESA26). Essa redundncia em radares permite a Washington ter conscincia de situao em todo o globo, bem como detectar
e rastrear msseis lanados no mundo inteiro, inclusive com capacidade de distinguir uma ogiva na reentrada dos estgios que se desprendem do foguete (PODVIG,
2006, p. 82-87). Os diversos tipos de radares estadunidenses baseados em terra esto localizados tanto no territrio continental e insular dos EUA. Entretanto, a proximidade e a necessidade de cobrir todo o territrio da Rssia e da China tornam o
componente terrestre do sistema de EW dos Estados Unidos muito dependente das
estaes baseadas na Inglaterra (base de Fylingdales), equipada com um sistema do
tipo SSPARS (raio de varredura de 5.200 km) e em Taiwan (na montanha Leshan),
equipada com um sistema do tipo AN/FPS-115 (raio de 5.500 km). Em termos estratgicos, o desafio dos Estados Unidos reduzir tal dependncia utilizando o territrio de outros aliados, na Europa e na sia (Litunia, Polnia, Romnia, Turquia,
Filipinas, Japo, Coreia do Sul e Austrlia). O problema que isso representa uma
ameaa estratgica muito bvia para a Rssia e a China, com as reaes esperadas.
No caso dos radares embarcados em navios, tais como os sistemas de banda
(25) O acrnimo PESA resume a expresso Passive Electronically Scanned Array, um radar com
emissor nico, emitindo em uma frequncia por vez, mas que recebe sinal em vrias frequncias. Em virtude disto, quando constitudo de um feixe de antenas reto (flat), sua cobertura s
pode ser de 120 e precisa girar mecanicamente para adquirir os outros 240, 120 de cada vez.
(26) AESA o acrnimo para Active Electronically Scanned Array, um radar capaz de emitir
em frequncias diferentes ao mesmo tempo, com diversos emissores, e que tambm recebe
sinal em vrias frequncias. Em virtude disso, quando emprega arranjo circular fixo, sua
cobertura pode ser de 360 em tempo integral.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

dual Cobra Gemini instalados no USNS Invincible, ou o sistema de radar Cobra


King embarcado no USNS Howard O. Lorenzen, estes podem detectar e rastrear
alvos com preciso at 2.000 km (MDA, 2008, p. 2-4)27. Embora sejam navios com
designao civil (vide o cdigo USNS) ao invs de militar (cdigo USS), seus radares podem ser utilizados como interferidores e seus sensores passivos podem
captar a assinatura de radiao dos radares de outros pases, potencializando aes
ofensivas de guerra eletrnica. Sua utilizao no Mar Territorial (22 km), na Zona
Contgua (44 km) ou na Zona Econmica Exclusiva (370 km) de outros pases
vedada pela Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), visto
que no caracterizaria a passagem inocente pelo pas costeiro, conforme o Artigo
19, Inciso 2 da CNUDM. Embora os Estados Unidos no sejam signatrios da
CNUDM, a matrcula civil permitiria uma maior aproximao, eventualmente no
prprio mar territorial de outros pases. Tambm se trata de manter a possibilidade de negar a autoria de eventuais aes hostis (plausible deniability)28.
Alm dos componentes terrestres e martimos do sistema norte-americano
de alerta antecipado, o mais decisivo para o perfil futuro do Escudo Antimssil
a rede de satlites equipados com sensores para deteco de msseis. Atualmente, est em fase de implantao o programa Space-Based Infrared System (SBIRS),
que est substituindo o Defense Support Program (DSP) da poca da Guerra Fria.
Enquanto a rede DSP era composta apenas de satlites em rbita geoestacionria
(GEO), o sistema SBIRS integra satlites e sensores operando em rbitas GEO e
tambm em rbitas altamente elpticas (Highly Elliptical Orbit, ou HEO), densamente conectadas a centros de controle e processamento em terra. O radar infravermelho (IR) dos satlites SBIRS tambm bem mais avanado que do DSP, j
que se pretende integr-los com a rede de dados tticos para o monitoramento de
msseis de teatro, e no apenas de ICBMs29.
(27) Tanto o USNS Invincible (T-AGM 24) quanto o USNS Howard O. Lorenzen (T-AGM-25)
pertencem a uma classe de navios equipados especializados para apoiar o lanamento, mas
tambm a localizao de msseis e foguetes (missile range instrumentation ships). Possuem
funo logstica, de transporte, ISR e de coleta de inteligncia eletrnica (Electronic Intelligence, ou ELINT). Cf. National Academy of Sciences (2012).
(28) importante entender o perfil e misso dos T-AGM para que se possa avaliar, em
trabalhos posteriores, o risco trazido pelo perfil ofensivo do conceito de Batalha Aeronaval (ASB), cuja primeira fase envolve a destruio preemptiva de radares inimigos, graas
justamente coleta prvia da assinatura de radiao, bem como sua estreita conexo com
o prprio escudo antimssil (NMD). As decorrncias de ambos (ASB e NMD) para o Brasil
tambm ficam evidentes quando se considera o Pr-Sal, a defesa em camadas da Amrica
do Sul e as interaes de nosso pas com os EUA, por um lado, e com Rssia, ndia, China e
frica do Sul (os outros BRICS).
(29) O primeiro satlite HEO do Space-Based Infrared System (SBIRS) se tornou operacional
em 2006, seguido pelo segundo em 2008. O terceiro foi entregue em julho de 2013. O primeiro geoestacionrio (GEO-1) foi lanado em maio de 2011, seguido pelo GEO-2 em maro
de 2013. Os satlites GEO-3 e GEO-4 estavam previstos para se tornarem operacionais no
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

31

Entretanto, tambm no caso do componente espacial do sistema de alerta


antecipado dos Estados Unidos, existem custos e riscos estratgicos associados
ao esforo de construir um Escudo Nacional Antimsseis. Por um lado, os custos
elevados, a complexidade tecnolgica e as vrias disputas de interesses (Democratas e Republicanos, Lockheed Martin e Northrop Grumman, Fora Area e MDA,
etc.) implicam riscos de continuidade, de integrao entre o SBIRS e o DSP, ou,
no limite, de viabilizao de uma capacidade espacial de alerta antecipado para o
rastreio e interceptao de msseis balsticos. Este tema importa porque, do perfil,
posicionamento e disponibilidade dos ativos espaciais dependem os demais componentes do escudo, tais como o posicionamento da frota (prximo ou distante do
territrio adversrio), a seleo de meios de interceptao e as opes de ataque
em diferentes fases (terminal, ascenso atmosfrica, trajetria exoatmosfrica).
Mesmo considerando algumas incertezas associadas ao processo de substituio do DSP pelo SBIRS, de modo geral o conceito de uma rede nica e aberta,
formada por satlites e radares atmosfricos em terra, mar e ar, garante aos Estados
Unidos um amplo espectro de capacidades de alerta antecipado que, em si mesmas,
seriam suficientes para garantir a segurana do pas fundada na dissuaso nuclear.

32

Afinal, o sistema de alerta antecipado (EW) da Rssia, em contraste com


os Estados Unidos, embora tambm seja bastante completo, apresenta limitaes
bem mais evidentes. Atualmente (2014), por exemplo, a Rssia dispe de 12 radares terrestres de arranjo fsico capazes de reconhecer e rastrear mltiplos alvos.
O componente principal formado pela classe Voronezh (GRAU 77YA6)30, da qual
existem seis sistemas completamente operacionais de um total de oito previstos
at 2017. Os Voronezh so radares de arranjo fsico passivo (PESA) que, como
seus congneres, emitem em uma nica banda (no caso, mtrica ou decimtrica),
mas que recebem em mltiplas frequncias. Em seu conjunto (j que o sistema
conta com as emisses de outros radares), conseguem oferecer uma boa combinao de sensoriamento e localizao (a banda mtrica serve para detectar aeronaves
furtivas, ou stealth), em um alcance de at 4.200 km. Os radares Voronezh (GRAU
77YA6) esto dispostos por todo o territrio russo, fornecendo cobertura de toda
a Europa, sia, Golfo Prsico (incluindo o Mar Arbico), frica subsaariana e boa
parte do Atlntico Norte (RNFP, 2014)31.
final de 2014 e em 2015, mas isso ainda incerto devido ao aumento de custos e a crise fiscal nos estados Unidos. Os satlites HEO, hoje a encargo da Fora Area, alm de possurem
uma maior sensibilidade infravermelha so capazes de detectar Msseis Balsticos lanados
a partir de submarinos. Dois deles esto localizados acima da regio polar norte, cobrindo o
lanamento de msseis do rtico, seu problema a vulnerabilidade ASAT.
(30) A nomenclatura utilizada aqui a do Diretrio Geral de Munies da Rssia (Glavnoye
Raketno-Artilleriyskoye Upravleniye, ou GRAU). Quando relevante ou possvel, a nomenclatura OTAN ser fornecida entre parnteses.
(31) Dentre os radares do sistema Voronezh, destaca-se o Don-2N, situado em Pushkino
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Alm dos Voronezh, a Rssia conta tambm com o sistema de radar terrestre Kontainer (GRAU 29B6). Com um alcance alm do horizonte (OTH) de at
3.000 km e abertura de 240o, este sistema capaz de monitorar os msseis inimigos ainda na fase de lanamento, sendo que uma primeira estao tornou-se operacional em dezembro de 2013 no Distrito Militar Ocidental e outra est prevista
para entrar em operaes em 2018, no Distrito Militar Oriental. Alm dos radares
OTH, a Rssia dispe ainda de radares de abertura sinttica (S-band e X-band) no
complexo militar de Krona (Cucaso), utilizado para deteco e identificao de
objetos no espao, bem como de sistemas pticos na estao de Okno (Tadjiquisto), tambm para vigilncia espacial at 40.000 km de altitude.
Os sistemas de radares terrestres garantem para a Rssia uma das mais densas defesas antiareas do mundo. Entretanto, em termos de alerta antecipado contra ataques nucleares intercontinentais eles so limitados, pois devido curvatura
da terra s podem confirmar um ataque j em andamento, poucos minutos antes do
impacto das ogivas. Dada a vulnerabilidade de radares s medidas eletrnicas ou de
guerra ciberntica, a importncia da rede russa, para alm de sua funo primria
de defesa antiarea, reside na possibilidade de reduzir o risco de que lanamentos
acidentais possam ser confundidos com um ataque real em curso (PODVIG, 2006).
Contudo, para efeitos de alerta antecipado, a principal debilidade da Rssia atualmente encontra-se no componente espacial. A rede russa, chamada Oko,
possui atualmente apenas dois satlites operacionais em rbita altamente elptica (HEO), o Kosmos-2422 e o Kosmos-2446. O ltimo satlite de rbita geoestacionria (GEO) que complementava o sistema, o Kosmos-2479, foi declarado no
operacional em abril de 2014, sendo que at novembro mais dois satlites Kosmos
que haviam sido declarados inoperantes anteriormente caram no Caribe e no Pacfico32. No caso, o Kosmos-2479 era o nico satlite que se mantinha em rbita
geoestacionria acima do territrio dos Estados Unidos e que, portanto, poderia
informar de ataques missilsticos em tempo real. Com isso, atualmente a Rssia s
capaz de manter uma cobertura de satlite dos EUA durante trs horas por dia.
Para manter uma cobertura de 24 horas, seriam necessrios seis satlites HEO
ou dois GEO. Como hoje os russos no possuem nenhuma dessas alternativas,
aumenta o risco de lanamento acidental (RNFP, 2014).
nos arredores de Moscou, que fornece cobertura de 360 com raio de 2.000 km. Trata-se do
radar principal do Sistema A-135, dotado do Mssil 53T6, que integra o complexo de msseis
antibalsticos de Moscou permitido pelo Tratado ABM de 1972.
(32) A srie de satlites do sistema Kosmos designada US-K (Upravlyaemy Sputnik
Kontinentalny, ou Satlite Continental Controlvel), usualmente operados na rbita HEO
molniya. Os satlites foram construdos pelo Escritrio de Projetos Lavochkin (hoje denominado S. A. Lavochkin Science and Production Association). Ver RIA Novosti: <http://en.ria.
ru/russia/20141108/195332113/Defunct-Soviet-Satellite-Plunges-Into-Pacific-Russian-Air.html>. Acesso em: 26 jul. 2014.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

33

Desde a dcada passada, a Rssia tenta superar essa quase absoluta cegueira no espao por meio da implementao de um novo conceito, o de Sistema
Espacial nico (Edinaya Kosmicheskaya Systema, ou EKS), para alerta antecipado,
vigilncia espacial e comunicaes seguras, semelhante ao SBIRS dos Estados Unidos. Entretanto, a nova srie de satlites chamada Tundra ainda no foi lanada.
O primeiro satlite, 14F142, est previsto para ser colocado em rbita em 2014,
depois de sucessivos atrasos e longas batalhas judiciais entre o Ministrio da Defesa russo e o fabricante (PODVIG; HUI, 2008).
Alis, as vicissitudes do programa aeroespacial russo tem sido significativas nos ltimos anos, expressas, por exemplo, na perda do satlite GEO em 2014,
mas tambm na perda de trs outros satlites do sistema de posicionamento GLONASS, ocorrida durante o lanamento do foguete Prton UR-500 (GRAU 8K82K),
bem como na perda de dois satlites do sistema de posicionamento Galileo da
Unio Europeia, devido a um erro com o lanador Soyuz (GRAU 11A511) na Guiana Francesa. Cabe destacar tambm o errtico comportamento do SLBM RSM-56
Bulava, que comprometeu o seu comissionamento e, portanto, a prpria capacidade dissuasria de segundo ataque da Rssia33.

34

No caso da China, a capacidade de alerta antecipado ainda mais restrita.


Uma possibilidade a de que a srie de satlites SJ-11, cuja misso oficial a de
realizar pesquisas cientficas e experimentos tecnolgicos em rbita heliossincrnica (um tipo de rbita geossincrnica inclinada, quase polar) disponha de sensores infravermelho capazes de realizar alerta antecipado (CEPIK, 2011). Entre 2009
e 2014 foram lanados seis satlites dessa srie, sendo que o quarto apresentou
falhas no lanamento, devido a falhas no sistema de controle.
Alm disso, a China possui radares de arranjo fsico apenas em seu territrio. A rede chinesa constituda por oito radares, sete deles com 3.000 km
de alcance, cobrindo desde a pennsula arbica at uma pequena parte do Mar de
Bering, bem como praticamente a totalidade do territrio continental russo e das
ilhas indonsias (WEEDEN; CEFOLA; SANKARAN, 2010, p. 7). Ainda assim, alguns pontos estratgicos para a segurana da China no atual contexto da regio
no so devidamente cobertos, como a Austrlia, Hava e setores do Mar de Be(33) Os malogros recentes do programa espacial russo no decorrem dos seus foguetes ou motores. Vale lembrar que o Soyuz registra 724 lanamentos bem sucedidos, o Prton UR-500
tambm um foguete bastante confivel e que at mesmo a NASA faz uso do motor RD-180
para seus foguetes Atlas III e Atlas V. Como j fora um problema para a Unio Sovitica, a Rssia
tem dificuldades para inserir-se na atual transio tecnolgica, em particular no que tange
produo de semicondutores, microprocessadores, computadores e, sobretudo, supercomputadores. De acordo com Ankit Shukla, de um total de USD 318 bilhes movimentados pela microeletrnica mundialmente em 2012, apenas USD 2,5 bilhes (<1%) competem ao pas. Cerca
de 40% da demanda russa fica por conta do setor aeroespacial e de defesa, sendo que 73% desse
consumo proveniente de importaes e 27% produzido localmente (SHUKLA, 2013).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ring. Buscando compensar essas deficincias, a China tambm dispe de alguns


sistemas anlogos embarcados nos quatro vasos da classe Yuan Wang (Type 718),
que podem ser deslocados conforme a necessidade, mas que so designados em
carter regular para o Pacfico ocidental, Pacfico sul, Oceano ndico (oeste da Austrlia) e Atlntico Sul, onde utilizado declaradamente para rastrear e controlar as
espaonaves chinesas Shenzhou (PIKE, [2011]).
Na questo dos vetores de interceptao ocorre algo anlogo aos sensores. Ou seja, os tipos de vetores antimssil dos EUA, China e Rssia so semelhantes, mas existem grandes assimetrias de capacidades entre as trs grandes potncias. Por exemplo, os trs pases dispem de pelo menos um sistema interceptador
pesado baseado em terra, alm de sistemas mveis embarcados, terrestres ou
navais. Entretanto, at onde foi possvel pesquisar, no h indicadores de que a
Rssia ou a China possuam ou estejam desenvolvendo algum sistema antimssil
embarcado em aeronaves para realizar a interceptao na fase terminal (como o
ALBM que os EUA desenvolvem desde a dcada de 1950)34.
Os Estados Unidos possuem uma ampla paleta de vetores de interceptao
de msseis, fixos ou embarcados. Os principais sistemas fixos dos Estados Unidos
so o mssil THAAD (2008) da Lockheed Martin, o GMD (2004) da Boeing e, futuramente, o MIM-161F (SM-3 Block IIB), desenvolvido pelo consrcio Raytheon/
Mitsubishi35. O THAAD funciona acoplado ao radar Raytheon AN/TPY-2, do qual
existe uma variante mvel baseada no mar. O GMD faz uso tanto dos PAVE PAWS
quanto dos Raytheon AN/TPY-2. Por sua vez, o sistema MIM-161F funcionar acoplado a uma verso tambm terrestre do radar Raytheon AN/SPY-1.
Os principais sistemas embarcados dos Estados Unidos so os lanadores
superfcie-ar (surface-to-air missile, ou SAM) da srie MIM-104F PAC 3 (1981), da
(34) Tambm importaria saber se Rssia ou China pretendem fazer uso de seus drones ou
mesmo de aeronaves tripuladas stealth (Sukhoi PAK-FA, Chengdu J-20 e Shenyang J-31)
para interceptar msseis balsticos na fase ascendente atmosfrica. Parece altamente improvvel, pois teriam de penetrar no espao areo domstico dos EUA (enfrentando e derrotando a U.S. Air Force e os SAMs). Contudo, o registro serve para sublinhar o elemento de
assimetria entre as defesas antimssil dos EUA, por um lado, e da Rssia e da China, por outro. Tais diferenas de capacidades e misses que distinguem os procedimentos e tcnicas
de abordagem ofensivas do conceito operacional de AirSea Battle (ASB) dos Estados Unidos
e a postura de defesa ativa, ou mesmo uma postura defensiva absoluta, por parte das outras
duas grandes potncias. Tais posturas no so apenas uma funo da poltica declaratria,
mas sim de capacidades materiais.
(35) O ano entre parnteses o da entrada em servio (Initial Operational Capability, ou IOC).
No caso do mssil para a defesa de rea terminal de alta altitude (Terminal High Altitude Area
Defense, ou THAAD), vale destacar que se trata de um sistema desenhado para abater msseis
balsticos de alcance curto, mdio e intermedirio na fase terminal de descida, utilizando
apenas energia cintica para desabilitar os msseis inimigos. O sistema THAAD tem capacidade limitada contra ICBMs. Como se sabe, a maioria dos sistemas SAM utiliza ogivas convencionais com explosivos de alta potncia (HE) ou de fragmentao (OROURKE, 2014).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

35

Lockheed Martin, um sistema terrestre mvel que trabalha com o radar terrestre
Raytheon AN/MPQ-53, bem como a srie RIM-156 (1999), RIM-161 (2008) e RIM174 ERAM (2013), os quais integram o programa Aegis BMD (Balistic Missile Defense). O programa Aegis BMD foi desenvolvido para possibilitar que msseis lanados
de navios possam interceptar msseis balsticos inimigos depois da fase de ascenso
e antes da reentrada, no chamado meio-curso. Vale destacar aqui a diferena trazida
pelo RIM-174 ERAM (Extended Range Active Missile), pois esse mssil antiareo de
longo alcance dotado de radar ativo consegue adquirir por conta prpria alvos alm
do horizonte, diferentemente de seus antecessores, que s conseguem localizar o
alvo quando o mesmo est sendo iluminado pelo radar do navio ou de aeronaves
como o Hawkeye (E-2). Essa caracterstica revolucionria, somada s demais especificaes que permitem utiliz-lo contra msseis balsticos, aeronaves, drones e
msseis cruzadores, far dele uma espcie de Aegis 2.0 ao longo da dcada.

36

Por sua vez, existe grande controvrsia sobre os sistemas de interceptao da


Rssia e da China. Em primeiro lugar, sobre a afirmao de que um dos principais
vetores chineses, a srie de msseis SAM para uso terrestre e naval HQ-9, desenvolvida pela CPMIEC (China Precision Machinery Import-Export Corporation), seria apenas uma cpia da famlia de interceptadores russos S-300, desenvolvida atualmente
pela Almaz-Antey. Embora o hardware seja semelhante, reiterando a capacidade de
engenharia reversa chinesa, h pelo menos duas diferenas cruciais. A primeira a
guiagem ativa de radar (homing) na fase final, que o HQ-9 dispe e no foi possvel
obter evidncias de que os S-300 tambm sejam capazes. A segunda que, para reduzir custos, o HQ-9 foi desenhado para empregar de maneira flexvel uma grande
variedade de radares (busca, vigilncia, aquisio de alvo, rastreio, engajamento e
controle de fogo), o que consistente com a possibilidade de que alguma verso desse mssil seja armado com ogivas antirradiao (KOPP, 2014a, 2014b).
Em segundo lugar, h controvrsia sobre o desempenho dos interceptadores russos e chineses em relao aos norte-americanos. De modo geral, ambos,
HQ-9 e S-300, podem ser considerados similares, seno superiores, ao seu antecessor, consideravelmente mais antigo, o sistema Patriot PAC-2. Naturalmente, aqui
preciso cautela, dado o risco de distoro que frequentemente comparaes entre
as verses primitivas de um sistema com as mais avanadas de outro embutem.
Por exemplo, sabe-se que a primeira verso do HQ-9 sequer possua disparo a frio.
Alis, a forma de disparo outro ponto que distingue os sistemas russo e chins do
estadunidense. Ambos so ejetados para fora do lanador antes de ligar o motor do
foguete do mssil, o que permite embarcar o sistema com maior facilidade e favorece a cobertura em 360, uma outra limitao do sistema pioneiro estadunidense
tambm j superada. O HQ-9 tambm difere do MIM-104 Patriot norte-americano
e do S-300 russo, que utilizam radares PESA, porque o sistema chins utiliza radares AESA de ltima gerao (CORDESMAN; HESS; YAROSH, 2013).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Atualmente, encontra-se em fase de comissionamento, por parte da Rssia,


o S-400, que possui capacidades antiarea e antimsseis mais amplas e acuradas
(alcance de 400 km, 30.000 m de altitude, velocidade em Mach 14,1 e ogivas de alto
explosivo/fragmentao de 145 kg). Esta seria uma gerao mais comparvel com
os interceptadores estadunidenses como o RIM-161E ou o MIM-161F. Entretanto,
levando-se em conta apenas a situao atual, o fato que o S-300 e o HQ-9 tem
desempenho mais limitado do que a paleta de interceptadores norte-americanos,
indicando limitaes materiais russas e chinesas, mas tambm porque a sua funo
primria a defesa antiarea, sendo que apenas subsidiariamente podem cumprir
funes antimssil e antisatlite. Mesmo assim, nesse ltimo caso servem apenas
para assegurar a sobrevivncia de uma frao das foras nucleares dissuasrias em
condies de responder a um primeiro ataque, jamais com a pretenso de neutralizar um segundo ataque estadunidense na hiptese de uma agresso nuclear chinesa ou russa contra aquele pas. Essa perspectiva tambm vlida mesmo para
o S-500, ainda em desenvolvimento, caso seja capaz de executar as especificaes
previstas e algum dia entre em servio. Trata-se de um projeto de interceptador de
longa distncia superior aos que existem, mas ainda assim com funo primria
antiarea e no antimssil. Sob nenhuma hiptese os desenvolvimentos missilsticos atuais ou futuros da China e da Rssia permitem concluir que a capacidade dos
EUA de empreender um segundo ataque nuclear devastador seria comprometida.
De qualquer modo, alm dos interceptadores de msseis balsticos terrestres fixos e mveis, ou embarcados em navios, existe tambm a possibilidade de
comissionar interceptadores em aeronaves. Para enfatizar sua diferena poltica
qualitativa, seu impacto na alta poltica e na diplomacia, optou-se por distingui-los dos demais vetores de interceptao embarcados e denomin-los vetores de
ataque, o terceiro elemento crucial de um escudo antimsseis.
Somente os Estados Unidos desenvolvem sistemas de ataque direto a msseis, definidos como aqueles que tm a capacidade de penetrar no territrio inimigo para fazer a interceptao de msseis balsticos na fase atmosfrica de ascenso.
Havia dois conceitos previstos para executar esse tipo de tarefa, os quais deram
origem a diferentes linhas de desenvolvimento e aquisies, a saber, as armas de
energia direta e os veculos de energia cintica.
O primeiro conceito avanou por meio do programa ABL (Airborne Laser),
desenvolvido inicialmente pela Fora Area (USAF) e transferido para a Missile
Defense Agency (MDA), em 2001, como parte de um programa de aquisies. Por
meio de um consrcio liderado pela Boeing, Northrop Grumman e Lockheed Martin, um Boeing 747-400F foi modificado para que um canho de laser qumico
infravermelho (chemical oxygen iodine laser, ou COIL) fosse desenvolvido com sistemas de controle de fogo e acoplado ao nariz da aeronave. O primeiro prottipo,
designado YAL-1 ABL, foi testado com relativo sucesso em 2010. Entretanto, diPOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

37

ficuldades operacionais (o sistema s efetivo com proximidades entre 600 km e


300 km, o que requer a invaso e domnio do espao areo inimigo), custos elevados (um bilho de dlares cada avio e custo operacional anual de cem milhes de
dlares) e mudanas nas prioridades da USAF e da MDA levaram ao cancelamento
do programa de dezembro de 2011.
O segundo conceito, centrado no desenvolvimento de msseis com ogivas
cinticas lanados do ar para matar ao acertar (air-launched hit-to-kill, ou ALHK),
parte das verses mais avanadas do AIM-120 AMRAAM (Advanced Medium-Range
Air-to-Air Missile) fabricado pela Raytheon. A verso mais avanada (AIM-120D)
comeou a ser testada com sucesso em 2008, e a USAF anunciou seu comissionamento em 2014, enquanto a marinha (US Navy) pretende comission-lo na frota
do Pacfico entre 2020 e 2022. A verso derivada do AIM-120 para emprego antibalstico que a Raytheon est desenvolvendo para a MDA tambm tem sido chamada de Network Centric Airborne Defense Element (NCADE), a ser equipada com
um motor ramjet, sistemas de aquisio de alvo infravermelho e energia cintica
para atingir e desabilitar os msseis inimigos (CORBETT; ZARCHAN, 2010, p. 58;
CORBETT; ZARCHAN, 2011, p. 77).

38

Mesmo que os vetores de ataque dos Estados Unidos ainda estejam em desenvolvimento (e sob o impacto da crise fiscal), o fato que Rssia e China no
possuem nenhum congnere ou equivalente dos sistemas em tela. Tambm fica
claro que a descrio da anatomia do Escudo Antimssil norte-americano insuficiente para saber como ele funcionaria em diferentes hipteses de guerra, sobretudo em conexo com conceitos operacionais tais como a Batalha Aeronaval
(AirSea Battle, ASB) ou o Offshore Control (OC)36. Para tanto, ser necessrio dar
continuidade ao trabalho, procurando demonstrar como, no caso do Escudo Antimssil, a ttica, ao invs de ser uma decorrncia da estratgia e das operaes,
arrisca determin-las. Caso isso se confirme, seria a guerra, e no a poltica, que
estaria no posto de comando.

CONCLUSES
Em termos polticos, a justificativa oficial para o Escudo Antimssil dos Estados Unidos revolve em torno do seu carter defensivo, como uma garantia contra
eventuais comportamentos agressivos de grandes potncias, potncias regionais, ou
mesmo de grupos terroristas. Entretanto, quando comparadas as capacidades nucle(36) Cf. Hammes (2012a, 2012b).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ares atuais dos Estados Unidos com as da Rssia e da China, verifica-se uma enorme
disparidade de meios a favor dos Estados Unidos (mais qualitativa do que quantitativa em relao Rssia especificamente). Tambm a anlise comparada do perfil das
capacidades antimsseis das trs grandes potncias indica que os Estados Unidos
possuem sensores, vetores de interceptao e meios de ataque (em desenvolvimento) suficientes para lhes garantir, desde j, a preservao das capacidades nucleares
de segundo ataque. Ademais, a anatomia dos sistemas de interceptao russos e chineses indica que a misso primria dos mesmos a defesa antiarea e, subsidiariamente, contra msseis nucleares (portanto, voltadas para preservar as suas respectivas capacidades de segundo ataque). Nesse sentido, o Escudo Antimsseis visto
pelos governos da China e, principalmente, da Rssia, como tendo um carter muito
mais ofensivo e agressivo do que defensivo. Em resposta, a Rssia declara sua adeso
lgica da preempo, e tanto a Rssia quanto a China procuram reproduzir o prprio modelo da Defesa Nacional Antimssil, mesmo sem a possibilidade ou a inteno
de desfechar um ataque decapitante contra as capacidades aeroespaciais estadunidenses para desarm-los nuclearmente (GODWIN; MILLER, 2013; WALT, 2014).
Em nome da segurana nacional e da defesa, portanto, os Estados Unidos
arriscam-se a produzir insegurana global se adotarem uma estratgia puramente ofensiva (na prtica revisionista) na sua conduo dos assuntos internacionais
contemporneos (GHOLZ; PRESS, 2001). Entretanto, isso ocorre no por desgnio
malvolo ou gerao espontnea, mas em resposta a condicionantes institucionais
e culturais do prprio sistema poltico majoritrio.
Como se sabe, nos Estados Unidos da Amrica a Constituio no contm
princpios fundamentais, no h distino hermenutica e axiolgica no seio do
texto constitucional. como se o todo fosse feito de clusulas ptreas. No h
princpios fundamentais que definam as finalidades do Estado e, tampouco, no
nvel infraconstitucional, existe uma definio sobre o que constitui a Grande Estratgia do pas. Inexiste qualquer instrumento normativo legal que disponha sobre os objetivos nacionais permanentes, ou atuais, do pas. O prprio documento
chamado National Security Strategy um posicionamento da Presidncia da Repblica sem fora de lei. Embora nos EUA o Presidente tambm seja o Comandante em Chefe das Foras Armadas, ele divide com o Congresso essas atribuies.
Enquanto quem d a ltima palavra a respeito das aquisies a Cmara Federal
(House of Representatives), quem tem a palavra final sobre a doutrina de emprego
das foras armadas o comit equivalente do Senado (UNITED STATES SENATE,
2014; UNITED STATES CONGRESS, 1946). Alm disso, como os distritos elegem
seus representantes atravs de maioria simples, desencadeia-se todo um processo
envolvendo a existncia regulamentar de lobbies, uma imprensa que depende dos
anncios dos oligoplios e um perfil de carreira poltica que enfatiza a aquisio de
material blico em detrimento da formulao da estratgia ou da doutrina. Dadas

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

39

as caractersticas de recrutamento, sociabilidade, circulao e reproduo da carreira poltica nos EUA, no de estranhar que a definio de estratgia do Pentgono (supervisionada e aprovada pelo Senado) seja a seguinte:
o nvel de guerra em que uma nao, muitas vezes como um membro
de um grupo de naes, determina objetivos e orientao de segurana estratgica nacional ou multinacional (aliana ou coligao),
em seguida desenvolve e usa os recursos nacionais para alcanar
aqueles objetivos (DoD, 2014a, p. 251)37.

40

Trata-se de uma definio puramente tcnica e procedimental. Sequer os


Estados Unidos da Amrica so mencionados, no h nenhuma referncia ao interesse nacional, nem mesmo segurana do Estado. Ao se tratar da estratgia de
forma dissociada da poltica, de qualquer tipo de poltica, ao dissociar a estratgia
da identidade, dos problemas e dos interesses nacionais do EUA, opera-se uma
inverso. Ao invs de a estratgia estar a servio do pas, dos fins politicamente
deliberados, so os EUA que se convertem em um instrumento da estratgia.
sintomtico que o termo nacional s seja mencionado para dizer que seus recursos estaro a servio da mobilizao. Nesses termos, assptica e desnacionalizada,
a estratgia serve de suporte s operaes. As quais, por sua vez, so definidas
como o nvel de guerra em que campanhas e operaes principais so planejadas,
realizadas e sustentadas para alcanar os objetivos estratgicos dentro de teatros
ou outras reas operacionais (DOD, 2014a, p.196)38.
Falta aos Estados Unidos uma Grande Estratgia para um mundo multipolar, elemento crucial para que eventualmente sejam superados os atuais impasses polticos na sociedade americana. E essa falta redunda na autonomizaco dos
meios e na alienao recproca entre sistema econmico (produtivo), poltico e o
pessoal militar. A despeito de seu portentoso oramento de Defesa, os EUA no o
concebem como parte integrante de uma estratgia de desenvolvimento social e
econmico, como algo afeto poltica industrial ou gerao de emprego e renda
(DAGGET, 2010). Tal multidimensionalidade (territrio, tecnologia e moeda), por
sua vez, remete ao contedo tico mais amplo, razo de ser do prprio governo,
da precedncia das finalidades humanas sobre os meios construdos para realiz-los39. No que diz respeito estratgia, a governana mais importante do que ba(37) The level of war at which a nation, often as a member of a group of nations, determines
national or multinational (alliance or coalition) strategic security objectives and guidance,
then develops and uses national resources to achieve those objectives (DoD, 2014a, p. 251).
(38) The level of war at which campaigns and major operations are planned, conducted, and
sustained to achieve strategic objectives within theaters or other operational areas (DoD,
2014a, p. 196).
(39) Sobre conscincia e conhecimento, fins e excedncia dos meios, ver Genro Filho (1987,
1988). Sobre as relaes entre fora, dinheiro e cultura na produo de hegemonia, ver Arrighi (1996, 1997); Giddens (2001). Sobre a relao entre hierarquia e anarquia nas relaes
internacionais, ver Tilly (1996), Hui (2005), Kaufman, Little e Wohlforth (2007).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ses avanadas ou qualquer vantagem geogrfica isolada (MEARSHEIMER, 2001).


Nesse sentido, uma Grande Estratgia teria que, em primeiro lugar, explicitar um modelo factvel de governana internacional mais democrtico e inclusivo.
Afinal, inexistem condies para retomar a bipolaridade. Tampouco a unipolaridade pode emergir da ameaa do emprego preemptivo da fora e da capacidade
de difundir o medo. Constitucionalismo, federalismo e democracia: foram estas as
verdadeiras armas que conferiram grandeza aos Estados Unidos da Amrica, evidentemente associadas capacidade produtiva e de pagamento (GILPIN, 1981).
Certamente as promessas de autodeterminao da Doutrina Monroe estiveram
mais prximas de um modelo de governana internacional vivel do que as idias de
Destino Manifesto, de imposio da democracia pela fora (MANTOVANI, 2006).
A despeito de suas limitaes bvias, o propsito deste texto foi ilustrar a
importncia (e a dificuldade) de se relacionar os aspectos mais abstratos da governana internacional com as questes relativas s esferas da estratgia, operaes e
ttica. Em trabalhos posteriores sero tratadas com mais detalhes as imbricaes
entre os trs nveis de anlise, bem como os dilemas prprios da esfera das operaes e da ttica. No obstante, vale registrar desde j que o correlato de uma estratgia centrada no uso ofensivo e preemptivo da fora o que se poderia chamar
grosseiramente de mito da bala de prata na esfera das operaes e da ttica.
Aps a Segunda Guerra Mundial, para reduzir os custos de salrios e acelerar a
desmobilizao, veio a primeira bala de prata, na forma do B-29 e da Bomba Atmica.
Ela foi seguida, nos anos 1950, pela arma de fuso e o Carrier Battle Group; na dcada
de 1960, pelo mssil Polaris e o SSBN; na dcada de 1970 pela bomba de Nutrons; na
dcada de 1980, pelo radar pulso doppler e a munio guiada de preciso (PGM); na
dcada de 1990, pelo stealth e a doutrina do Choque e Pavor (Shock and Awe). Os anos
2000 foram marcados pela Guerra ao Terror e pelo emprego de aeronaves no tripuladas. E agora, na dcada de 2010, a bala de prata ressurge na forma da AirSea Battle
(ASB), com a aposta no hipersnico (SAMs e msseis cruzadores). Em todas essas
ocasies, tais crenas reduziram o potencial de gerao de emprego e renda do complexo militar-industrial, o tamanho do efetivo e o carter social das foras armadas,
bem como o nvel mdio da prpria capacidade de combate convencional dos Estados
Unidos. Afinal, o mito da bala de prata faz com que os prprios militares percam a
confiana no restante do material blico, at que se chega ao paroxismo: os supostos
competidores dos EUA se defendem com as armas que a prpria Amrica produzia h
duas ou trs dcadas. Explica-se: o gasto utilizado para justificar a postura ofensiva
que demanda vantagem tecnolgica por parte dos Estados Unidos tem produzido
sistemas (vetores e armas) to onerosos que excedem o valor de dezenas de similares
seus, ligeiramente inferiores, em servio na Rssia e na China.
E aqui h uma importante retroalimentao, ou seja, a escolha de sistemas

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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tticos e conceitos operacionais tem implicaes para a Grande Estratgia. O Escudo Antimsseis, conjugado com a Batalha Aeronaval, impulsiona os EUA numa direo que no necessariamente aquela que a populao deseja, pois sua viabilidade
na prtica demanda sua converso em um Imprio Universal. Tal direo tampouco
serve segurana nacional, visto que os cidados dos EUA so os que mais tm a
perder com a disseminao de um estado de violncia de alcance potencialmente
global com o fim da dissuaso mtua assegurada (DOBBS, 2008; GROS, 2009). E
tampouco se identifica com as aspiraes individuais da maioria dos cidados americanos, que querem emprego e renda para que possam se autodeterminar com os
seus prprios recursos. Esses dois reducionismos empregados sucessivamente, o
de restringir governana fora, e esta a uma arma, vetor ou procedimento ttico, tm acarretado dificuldades intransponveis para conciliar a poltica de defesa
e segurana dos Estados Unidos com uma estratgia de desenvolvimento socioeconmico. E compromete a integridade do Estado e o futuro dos que ainda no
nasceram, expondo o pas ao risco da guerra termonuclear ao mesmo tempo em
que negligenciam o papel dos gastos militares na insero na transio tecnolgica.

42

Finalmente, uma palavra sobre o Brasil. Uma guerra entre China e EUA (pior
ainda se houver a participao da Rssia), qualquer que seja sua intensidade, prejudica os interesses vitais do Brasil. Basta a perda do mercado consumidor chins, ou
o fim da oferta de dlares estadunidenses, para que o Brasil mergulhe em uma crise
econmica e social de desdobramentos imprevisveis. Como no haveria vencedor
claro, os efeitos sistmicos na esfera de segurana so igualmente preocupantes. A
julgar pelo que se viu na Amrica Latina no sculo XIX (quando os Estados Unidos
estavam em guerra civil), ou mesmo na frica em diferentes momentos do sculo
XX, uma confrontao entre EUA e China estimular um redivivo imperialismo europeu. A descoberta e explorao do Pr-Sal trouxe novos desafios para a segurana
internacional do Brasil. China e Frana, com os quais o Brasil mantm parcerias estratgicas, participaram do leilo de Libra e legitimaram o reconhecimento da soberania do Brasil no Pr-Sal. Contudo, percebeu-se tambm a ausncia de pases amigos tradicionais, como a Inglaterra e os EUA. Se a tenso entre os Estados Unidos
a China aumentar, a prpria parceria entre Frana e Brasil ser posta prova, juntamente com a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Assim, tambm para
a segurana nacional do Brasil vital que EUA e China mantenham boas relaes.
tambm por isso que o Escudo Antimssil importa para o Brasil. Na medida em que
ttica, operaes e estratgia determinam-se reciprocamente, no h como ser eficaz em Poltica Externa, muito menos de Defesa, sem lidar com as trs dimenses.

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

47

[CAPTULO]

A AGENDA DE DEFESA
DO BRASIL PARA A
AMRICA DO SUL
EDUARDO MUNHOZ SVARTMAN
Professor do Departamento e do Doutorado em Cincia Poltica da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pesquisador do
CEGOV e do Grupo de Estudos em Segurana e Poltica Internacional.
Membro da Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED). Investiga os temas foras armadas, relaes militares Brasil-Estados Unidos,
polticas de defesa e poltica externa brasileira.

INTRODUO
Este captulo aborda a evoluo da agenda de defesa do Brasil para a Amrica do Sul desde o final da Guerra Fria. Argumenta-se que o maior protagonismo
internacional brasileiro e sua disposio em ampliar suas capacidades militares,
combinados com a adoo de uma estratgia que envolve a integrao sub-regional, implicam mudanas no panorama estratgico regional. Essa agenda, contudo, sofre constrangimentos de duas ordens. De um lado, o pas ainda padece de
capacidades militares bastante limitadas e pouco coordenadas entre si e os pases vizinhos, alm de hesitar em arcar com os custos da liderana e da integrao
regional. De outro lado, os Estados Unidos, como potncia hegemnica, embora
apoiem discursivamente a liderana regional brasileira, mantm sua agenda para a
regio focada em temas (narcotrfico, delitos transfronteirios, no proliferao) e
abordagens (militarizao) distintas das propostas pelo Brasil.
Os argumentos aqui sustentados partem de duas consideraes bsicas. A
primeira relaciona-se com o fato de que os Estados Unidos desempenharam, e seguem desempenhado, papel fundamental na agenda de segurana internacional da
Amrica do Sul. Tanto em funo da ao estruturante das capacidades militares e
dos organismos securitrios construdos na regio desde os anos 1940, quanto em
funo da sua capacidade de se fazer presente militarmente, seja atravs de programas de cooperao, seja unilateralmente. A segunda considerao diz respeito
orientao das polticas de defesa e de segurana regional do Brasil. Inserido em
uma regio marcada pela baixa incidncia de conflitos interestatais e por elevados
ndices de violncia interna, o Brasil no enfrenta ameaas evidentes sua segurana, mas percebe vulnerabilidades decorrentes da debilidade de seu poderio militar,
da possibilidade de transbordamento de conflitos domsticos de pases vizinhos
para suas fronteiras e da possibilidade de intervenes de pases com maiores capacidades militares, especialmente na Amaznia e, mais recentemente, na chamada
Amaznia Azul. Para tanto, a promoo da democracia, da estabilidade regional e
do desenvolvimento tem sido pedra angular do discurso externo do pas. Paralelamente, o Brasil alimenta a disposio de mudar a sua posio relativa no cenrio
internacional e tambm busca maior autonomia no campo da defesa. Assim,
A insero de segurana internacional do Brasil define-se com base
em trs objetivos de carter mais geral: i) equilibrar o interesse e a
necessidade de acesso e desenvolvimento de tecnologias de valor estratgico e aplicaes duais com compromissos multilaterais de no-proliferao e de controle; ii) favorecer o surgimento de contexto
favorvel realizao de seus interesses e necessidades nos planos
da segurana e da defesa; iii) impulsionar a gradual transformao
das estruturas e da configurao de poder internacional em direo
a uma ordem multipolar (VAZ, 2006, p.67).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

49

A realizao desses objetivos, por certo, implica redefinies nas relaes


com a potncia hegemnica e com os demais pases da Amrica do Sul. Para dar
conta da proposta, o presente captulo est dividido em quatro sees: esta introduo, uma segunda seo que aborda as polticas securitrias dos Estados Unidos
para Amrica do Sul e uma terceira que analisa a evoluo da agenda brasileira, suas
estratgias e seus limites. Por fim, na quarta seo, so formuladas algumas consideraes a respeito de possibilidades futuras de ao do Brasil nesse segmento.

POLTICAS DOS ESTADOS UNIDOS PARA AMRICA DO SUL

50

Ao longo do sculo XX, os Estados Unidos consolidaram o continente americano como sua esfera de influncia imediata. Os princpios da doutrina Monroe,
de 1823, foram atualizados nos anos 1930 na bandeira do pan-americanismo e,
durante a Guerra Fria, no discurso de defesa do mundo livre. Nesse processo, a
hegemonia estadunidense sobre a regio foi assentada atravs de uma combinao
de influncia econmica, intervenes polticas e militares ocasionais e cooptao
dos pases para integrar instituies interacionais que cristalizavam essa configurao sistmica. Assim, a Unio Pan-americana deu lugar Organizao dos Estados
Americanos (OEA), foram assinados o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) e uma srie de acordos bilaterais entre os Estados Unidos e os pases
latino-americanos que redundaram em um forte alinhamento das foras armadas
da regio agenda anticomunista estadunidense e na aguda dependncia material
e doutrinria em relao a Washington (MOTT, 2002; SCHOULTZ, 2000). Desde
ento, importantes canais mantm fluxos de informaes e pessoas entre as foras
armadas estadunidenses e da Amrica Latina. Esses canais consistem em peridicos exerccios militares conjuntos, programas de formao e treinamento para
militares da regio em instalaes norte-americanas, programas de transferncia
de armamentos, reunies peridicas de lideranas militares e a ascendncia sobre
a Junta e o Colgio Interamericano de Defesa pelo Pentgono at 2006, quando
esses rgos finalmente foram incorporados OEA. Esse processo, contudo, no
foi linear. A constituio de regimes socialistas, ou de governos percebidos como
tal, desencadeou forte reao dos EUA, sendo Cuba e o Chile da Unidade Popular os
casos mais emblemticos. Nos anos 1940 e 1950, a Argentina mostrou-se bastante
resistente projeo da influncia norte-americana e, dos anos 1970 at o esgotamento da crise da dvida, Mxico e Brasil trataram de diversificar suas agendas
externas, desenvolver capacidades prprias e, o Brasil de forma mais moderada,
criticar as estruturas de poder do sistema internacional (MORA; HEY, 2003).
As duas dcadas finais do sculo XX foram marcadas por uma bem suce[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

dida contraofensiva dos EUA para reafirmar sua hegemonia no sistema internacional, abalada pela derrota na guerra do Vietn, pela crise econmica e energtica e
pela emergncia de novos polos de poder. Enquanto no Caribe e na Amrica Central isso se fez sentir com intervenes armadas diretas ou indiretas, na Amrica do Sul o impacto se deu em duas esferas. Na esfera econmica, observou-se
o endurecimento das negociaes comerciais e de gesto da dvida externa, de
modo a forar os pases a adotar polticas neoliberais. Na esfera securitria, incrementou-se o esforo para obstar o desenvolvimento de capacidades tecnolgicas
e militares mais avanadas em pases como Argentina e Brasil e, especialmente na
regio andina, incorpora-se agenda a questo do narcotrfico. Nos anos 1990,
em meio ao otimismo decorrente da vitria na Guerra Fria e da globalizao, a
ateno que Washington conferia regio era pautada pela promoo da prosperidade, expressa fundamentalmente na proposio da ALCA, e pela promoo da
democracia. Assim, transparncia, respeito aos direitos humanos e governana
integraram o discurso para a Amrica Latina; o governo estadunidense assumiu
a agenda da promoo do controle civil sobre os militares, apoiando a criao de
ministrios da defesa, a elaborao de livros brancos de defesa e medidas de transparncia, criando, ainda, o CHDS1 para incentivar a capacitao de civis da regio
em assuntos de defesa (BARRACHINA, 2006).
Todavia o carter mais relevante da poltica dos EUA para a regio como um
todo e para a Amrica do Sul em particular a introduo da agenda das novas
ameaas. Seu principal vetor foram as Conferncias de Ministros de Defesa do
hemisfrio, que passaram a ocorrer desde 1995. Essas reunies constituem importantes espaos de discusso a respeito das agendas de defesa e segurana do
continente; por no terem carter executivo, suas declaraes e os debates que as
precedem explicitam as diferentes abordagens que os pases conferem aos temas.
Ao longo de quase duas dcadas, os Estados Unidos insistiram no engajamento das foras armadas da Amrica Latina no combate ao crime organizado, enfrentando a oposio de pases como Argentina, Brasil e Chile (DARAJO, 2010).
Temas como instabilidade poltica, ameaa democracia, corrupo, lavagem de
dinheiro, crime organizado, terrorismo, desastres naturais e migraes, tradicionalmente ligados a problemas sociais e de desenvolvimento, passaram a ser abordados por Washington de forma securitizante (VILLA, 2010). Estudos a respeito
dos estados falidos e o aporte militarizado da questo das drogas (focado mais na
represso da oferta que no tratamento da demanda) fizeram dos Andes, particularmente da Colmbia, o locus dessa poltica. A implantao do Plano Colmbia, a
partir de 2000, trouxe uma srie de consequncias para a regio. O aparelhamento
das foras colombianas para a represso produo de coca e a presena norte-a(1) O William J. Perry Center for Hemisferic Defense Studies (CHDS) um instituto de ensino
e pesquisa da National Defense University que oferece periodicamente cursos nas reas de
defesa e segurana internacional para civis e militares da Amrica Latina.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

51

mericana acabaram por internacionalizar a longa guerra civil travada no interior


daquele pas sem que os governos vizinhos pudessem fazer mais do que protestar
verbalmente (TOKATLIAN, 2003). Em paralelo, os Estados Unidos intensificaram
suas gestes junto aos pases da regio para que estes empreguem suas foras armadas na represso ao narcotrfico, e para que assinem acordos de cooperao
nesse sentido. Consequentemente, torna-se mais difcil para esses pases encaminharem de outra forma que no a definida por Washington o problema das drogas.
Finalmente, a presena militar estadunidense na Colmbia passou a ser percebida
tambm como instrumento de balanceamento emergncia de governos de esquerda na Amrica do Sul.

52

A resposta estadunidense aos atentados de 11 de setembro de 2001 apenas reforou a tendncia em curso na regio. A agenda permaneceu voltada para
o combate ao narcotrfico e promoo da ALCA. Todavia, o conceito ampliado
de terrorismo aplicado por Washington contaminou a agenda de segurana regional de modo que a j vigente guerra contra o narcotrfico subordinou-se ento
guerra global ao terror. Drogas e terrorismo, assistncia militar e ajuda econmica
passaram a ser tratados de forma integrada, e o governo norte-americano passou a
pressionar os estados a incrementar o controle sobre regies que Washington entendia possurem algum risco de conexo com o terrorismo, como a fronteira entre
Argentina, Brasil e Paraguai. Em decorrncia dessa agenda, o Southcom (brao operacional do poder militar dos EUA na regio), desde 2008, tornou-se um organismo
capaz de coordenar operaes multiagncia, envolvendo rgos governamentais
especializados como o Drug Enforcement Administration, ONGs, empresas e governos estrangeiros. Em funo disso, seu oramento e pessoal na regio excedem
o dos departamentos de Estado, Comrcio e Tesouro juntos (HIRST, 2013).
O impacto das intervenes no Iraque e no Afeganisto em nome da guerra
global ao terror, o unilateralismo de Washington, a crise econmica de 2008 e a
emergncia da China demandaram um novo reposicionamento estratgico dos EUA
ao final da primeira dcada do sculo XXI. Desde ento, Washington passou a redefinir o escopo do que entende como ameaas sua segurana e da ordem internacional, passando a concentrar suas atenes na sia e no Pacfico. Ao mesmo tempo, assumiu um discurso mais moderado quanto a intervenes unilaterais e mais
comprometido com a retomada da liderana com base na cooperao com outros
pases que partilham dos mesmos valores (UNITED STATES OF AMERICA, 2010).
Em relao Amrica Latina, o discurso tambm mudou ao sugerir uma
parceria entre iguais pela incluso social e econmica, segurana cidad, energia
limpa e valores universais. J o tema das drogas ilcitas deixa de ser associado diretamente regio. Documentos como o Western Hemispheric Defense Policy Statement so bastante claros ao indicar o rebalanceamento das foras estadunidenses para a sia e o Pacfico, e que nas demais regies o Departamento de Defesa
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

buscar parceiros para dividir custos e reponsabilidades da paz e segurana. Esse


documento define parceiros como sendo pases que tm a mesma viso de liberdade, estabilidade e prosperidade que os EUA e considera que as ameaas do sculo
XXI demandam a cooperao entre os pases que sustentam crescente capacidade
e desejo de exportar segurana. Assim, estaria se inaugurando uma nova era de
cooperao em defesa nas Amricas (UNITED STATES OF AMERICA, 2012, p.
1). O documento reconhece o desenvolvimento de maiores capacidades militares
entre os pases do continente e seu emprego em favor da segurana internacional,
conferindo a esse processo um carter eminentemente positivo:
Ns tambm estamos incentivando que a cooperao regional fortalea a segurana e a estabilidade na Amrica do Sul, saudando os
esforos do Brasil e de seus parceiros para estabelecer mecanismos
econmicos e securitrios, tais como o Conselho de Defesa Sul-Americano, que ajudem a construir a interdependncia e a integrar
ainda mais foras parceiras (UNITED STATES OF AMERICA, 2012,
p. 2, traduo nossa)2.

Embora os temas da pobreza e do subdesenvolvimento sejam agora mencionados, a definio das ameaas segurana regional, contudo, mudaram apenas
parcialmente. Em audincia no congresso em janeiro de 2013, o comandante do
Southcom definiu como desafios segurana regional os conhecidos temas do
crime organizado transnacional (drogas) e o nexo deste com o terrorismo (referindo-se diretamente s FARC). Apesar do esforo em reverter o unilateralismo dos
anos Bush, o enquadramento conjunto do problema das drogas, da insurgncia
na Colmbia e do terrorismo internacional permanece orientando a formulao
da agenda estadunidense. A novidade na definio de ameaas reside na presena
de atores extrarregionais no continente. O Ir descrito como empenhado em
aumentar sua influncia junto aos pases da regio com interesses contrrios aos
dos EUA (Venezuela, Bolvia, Equador e Argentina), de modo a contornar as sanes internacionais e a cultivar o sentimento antiamericano. De forma distinta, a
crescente presena econmica da China na Amrica Latina descrita em paralelo
a uma disposio para competir com Washington na influncia militar sobre os
pases da regio (UNITED STATES OF AMERICA, 2013).
H, portanto, uma diferena muito grande entre os esforos de recuperar a
desgastada imagem dos EUA na regio e de fato imprimir uma nova agenda de defesa regional. Apesar da inflexo discursiva, no se pode registrar uma mudana significativa em temas como a militarizao do problema das drogas e a presena militar estadunidense na Amrica do Sul, bem como em outros temas sensveis como
(2) We are also encouraging regional cooperation to enhance security and stability in
South America, welcoming efforts by Brazil and partners to establish economic and security
mechanisms, such as the South American Defense Council, which help build interdependence and further integrate partner forces (UNITED STATES OF AMERICA, 2012, p. 2).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

53

as relaes com Cuba e as atividades na base de Guantnamo. O que se observa, de


fato, uma mudana de abordagem, mais afeita cooperao e ao estabelecimento
de parcerias especficas, ou ainda temas sensveis de interesse brasileiro como tecnologia aeroespacial ou segurana de informaes. A proposta defesa cooperativa
da regio est alicerada em parcerias flexveis e no reconhecimento de lideranas
regionais, todavia, o enquadramento das ameaas, a definio da agenda e dos fins
das parcerias pouco se diferenciam do padro j estabelecido. No que diz respeito
presena da potncia hegemnica na Amrica do Sul, este o espao de manobra
para as iniciativas polticas brasileiras: de um lado, os Estados Unidos mostram-se
inclinados a apoiar a liderana brasileira na regio; de outro, mantm as questes
securitrias sob enfoque e abordagem distintos daqueles assumidos pelo Brasil.

A EVOLUO DA AGENDA BRASILEIRA

54

A capacidade do Brasil, e dos demais pases da Amrica do Sul, de se contrapor agenda norte-americana , por bvio, limitada, assim como o so as possibilidades de produo de consenso em face s formulaes definidas por Washington,
seja em virtude da dependncia material em relao potncia, seja em funo dos
interesses divergentes e at conflitantes de alguns pases. Ainda assim, a baixa prioridade que a Amrica do Sul recebe nas polticas de segurana internacional dos EUA
e a pouca frequncia de guerras na regio do margem para que exista espao para a
construo de uma agenda prpria, que pode, ou no, colidir com a estadunidense
(TULCHIN, 2005). Esse espao, apesar de certo grau de ambiguidade da parte dos
EUA, tem se ampliado desde que esse pas assumiu o discurso da partilha do fardo
e das parcerias em segurana internacional. E o Brasil tem aproveitado esse espao.
Desde os primeiros passos do processo de integrao que evoluiu para a
criao do Mercosul, possvel identificar uma agenda brasileira de defesa e segurana regional modesta, porm coerente, que, mais recentemente, assumiu um
carter incremental. A distenso das relaes com a Argentina e a criao de mecanismos de confiana mtua no setor nuclear, como a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC)3, e, ainda em
um cenrio de Guerra Fria, a criao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico
Sul (ZOPACAS), so balizas importantes para se mensurar a relevncia de tpicos
como a estabilidade, a cooperao e o esforo para manter as potncias extrarregionais distncia, bem como reflexos da estratgia de construir instituies
que exeram algum constrangimento ao dos atores com base na legitimidade
(3) A ABACC a organizao internacional criada por Argentina e Brasil em 1991 para fornecer salvaguardas quanto ao uso pacfico de materiais nucleares.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

de um arranjo internacional e no na ameaa do uso da fora. H, por certo, um


componente reativo em muitas das iniciativas brasileiras. A prpria ZOPACAS no
deixou de ser uma resposta Guerra das Malvinas e ao incremento da presena
militar britnica na regio desde ento. Contudo, como assinalam Villa e Viana
(2010), desde o segundo mandato da administrao Lula o Brasil imprimiu um
carter mais assertivo sua agenda de defesa que, no entender dos autores, associa-se projeo global do pas. Essa agenda pode ser identificada em documentos
oficiais e nos recentes projetos de modernizao das Foras Armadas; pode ainda
ser apreendida nos discursos de autoridades e no engajamento do pas na construo institucional da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), do Conselho de
Defesa Sul-Americano (CDS) e na recente retomada da ZOPACAS.
O primeiro documento a informar publicamente a poltica de defesa brasileira desde a promulgao da Constituio de 1988 foi a Poltica de Defesa Nacional
(PDN) de 1996, a qual definiu a Amrica do Sul e o Atlntico Sul como o escopo das
formulaes estratgicas brasileiras. Esse espao j era descrito como regio pacfica
e desmilitarizada, e os potenciais riscos aos interesses brasileiros derivariam de zonas de instabilidade, bandos armados, sobretudo na fronteira amaznica, e do crime organizado internacional. A resposta brasileira a essas questes apostava na integrao com os pases vizinhos, fixando diretrizes como contribuir ativamente para
o fortalecimento, a expanso e a solidificao da integrao regional ou como atuar
para a manuteno de um clima de paz e cooperao ao longo das fronteiras nacionais (BRASIL, 1996, p. 4). Alm do que dito no documento, cabe salientar o silncio
brasileiro a respeito da agenda norte-americana focada no combate ao narcotrfico,
lavagem de dinheiro, corrupo e outras ameaas no estatais. Nesse documento, o
Brasil no endossa nem se ope, apenas contorna a questo, que tem sido objeto de
entendimentos diversos e foco de dissensos entre os governos dos dois pases. Em
parte, isso reflete a estratgia de insero externa do Brasil de adeso ao otimismo
liberal dos anos 1990. De outra parte, reflete a fragilidade institucional do setor de
defesa ainda mobilizado com as questes da transio para o regime democrtico e
do controle civil sobre as foras armadas. Sem contar sequer com um Ministrio da
Defesa que subordinasse as trs foras singulares, a capacidade de propor uma agenda de segurana para a regio dissonante de Washington era ainda mais limitada.
Na virada para o sculo XXI, a poltica externa brasileira empreendeu uma
inflexo marcada pela crtica assimetria do sistema internacional, pelo distanciamento em relao aos EUA e pela diversificao de parcerias estratgicas e de
espaos de atuao (VIZENTINI; SILVA, 2010). O maior protagonismo externo
que ento se revelava amparava-se em indicadores econmicos positivos, na estabilidade poltica e em um grande otimismo decorrente da melhora das condies
de vida de importante parcela da populao. No mbito sul-americano, Braslia
deu sequncia estratgia de criao e de fortalecimento de institucionalidades
que, ao mesmo tempo em que promoviam a integrao regional, reforavam a poPOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

55

sio negociadora do pas junto aos EUA nos temas que lhe eram desfavorveis. Em
termos sistmicos, a projeo brasileira se deu em um ambiente de generalizada
contestao ao unilateralismo norte-americano, de emergncia de vrias potncias
regionais (como Rssia, ndia, Turquia, Indonsia) e da China como economia global com crescentes capacidades militares.
Em meio a esse processo, em 2005, o Brasil publica uma nova Poltica de
Defesa Nacional bem mais assertiva ao enfatizar que a configurao da ordem
internacional baseada na unipolaridade no campo militar associada s assimetrias
de poder produz tenses e instabilidades indesejveis para a paz (BRASIL, 2005,
p. 2). Alm de demarcar uma viso crtica estratgia dos Estados Unidos, o documento traz de novo para o primeiro plano a busca brasileira por autonomia:
A persistncia de entraves paz mundial requer a atualizao permanente e o reaparelhamento progressivo das nossas Foras Armadas, com nfase no desenvolvimento da indstria de defesa, visando
reduo da dependncia tecnolgica e superao das restries
unilaterais de acesso a tecnologias sensveis (BRASIL, 2005, p. 5).

56

A nova relevncia conferida indstria de defesa aparece combinada com a


busca pela integrao sul-americana das cadeias produtivas desse setor, de modo
a ampliar mercados e a garantir o desenvolvimento mtuo e a autonomia estratgica. Trata-se de um aspecto novo e bastante relevante a ideia de se integrar a
indstria de defesa, pois insere na agenda a inteno brasileira de avanar a cooperao em uma rea bastante sensvel. No plano discursivo, esse ponto da agenda
brasileira para a Amrica do Sul encontrou continuidade. Assim, a diretriz 18 da
Estratgia Nacional de Defesa (END), publicada em 2008, informa que a integrao no somente contribui para a defesa do Brasil, como possibilita fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de defesa (BRASIL,
2008, p. 7). Entre as aes estratgicas que devem orientar sua implantao, figura
a ao dos ministrios da Defesa e de Relaes Exteriores para o fortalecimento,
a expanso e a consolidao da integrao regional, com nfase na pesquisa e desenvolvimento de projetos comuns de produtos de defesa (BRASIL, 2008, p. 33).
Da mesma forma, entre as orientaes da Poltica Nacional de Defesa, de
2012, figura que a integrao da indstria de defesa sul-americana deve ser objeto
de medidas que proporcionem desenvolvimento mtuo, bem como capacitao e
autonomia tecnolgicas (BRASIL, 2012b, p. 32). Tal orientao est articulada
com o empreendimento mais amplo de integrao dos pases da Amrica do Sul
institucionalizado na UNASUL e no CDS. No plano hemisfrico, essa orientao
mais ativa e autonomista, expressa no documento de 2005, pautou a atuao brasileira na VII Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, em 2006. Nesse
sentido, obteve-se algum xito em refrear a definio da agenda regional desde
Washington quando se acordou uma declarao final que ressaltava o direito de
cada Estado determinar suas prioridades em matria de defesa e segurana, res[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

peitando as normas do direito internacional e as convenes da Organizao das


Naes Unidas (ONU) e da Oragnizao dos Estados Americanos (OEA)4.
A Estratgia Nacional de Defesa consiste em um documento de grande abrangncia e detalhamento que pretende reestruturar as foras armadas brasileiras, reorganizar a indstria de material de defesa e recompor o servio militar obrigatrio,
como meios para que o Brasil seja capaz de defender seus interesses em sua ascenso internacional. No que concerne agenda regional, esse documento declaratrio
confere prioridade regio amaznica, cuja soberania brasileira repetidamente
reafirmada: [q]uem cuida da Amaznia brasileira, a servio da humanidade e de si
mesmo, o Brasil (BRASIL, 2008, p. 5). A previso de incrementar significativamente a presena das trs foras na regio revela a sensibilidade da questo para a
estratgia brasileira. A presena, contudo, no apresentada apenas como elemento
dissuasrio, mas como parte de um esforo do Ministrio da Defesa para cooperar
com os pases que fazem fronteira com o Brasil em favor da estabilidade regional.
A nfase conferida projeo internacional do Brasil e ao desenvolvimento
autnomo de novas capacidades militares, tecnolgicas e industriais revela uma
agenda que pe em questo a hegemonia norte-americana no continente e o balano de poder na regio. A formulao de objetivos estratgicos como o desenvolvimento de submarinos, convencionais e nucleares, capazes de operar msseis,
de veculos lanadores de satlites e de satlites com integral domnio tecnolgico
choca-se com as polticas estadunidenses de cerceamento tecnolgico (LONGO;
MOREIRA, 2010) que, inclusive, so referidas no documento como bloqueios tecnolgicos impostos por pases desenvolvidos (BRASIL, 2008, p. 21).
Na Amrica do Sul, o fortalecimento e a modernizao das foras armadas
brasileiras, na esteira do crescimento econmico do pas, possuem o potencial de
gerar receio entre os pases vizinhos e, em um ambiente de competio interestatal, e de desencadear movimentos que procurem balancear a posio Brasileira.
Diferentemente da expanso econmica e da projeo das capacidades militares
brasileiras dos anos 1970-1980, o Brasil associa a sua ascenso internacional
cooperao e integrao regional. Dessa forma, a END informa que uma das diretrizes da estratgia brasileira a integrao da Amrica do Sul, o que compreende
tanto a integrao da indstria de defesa brasileira com a dos pases da regio j
presente na PDN de 2005 , quanto o papel do Conselho de Defesa Sul-Americano,
apresentado como um mecanismo consultivo que permitir prevenir conflitos e
fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de defesa, sem que dele participe pas alheio regio (BRASIL, 2008, p. 7). Percebe-se
no documento que, ao ascender, o Brasil planeja levar o processo de integrao
regional mais alm da esfera comercial, criando um novo e estratgico espao de
(4) As declaraes esto disponveis em <http://www.oas.org/csh/portuguese/docminist.
asp>. Acesso em: 11 dez. 2013.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

57

concertao do qual os Estados Unidos estejam alienados e no qual os pases da


regio venham a ter maior protagonismo no encaminhamento das questes securitrias sul-americanas. A integrao e a cooperao em defesa e segurana internacional seriam, ento, formas de evitar a competio regional e de fomentar a
confiana. Ao mesmo tempo, essa estratgia de formao de rea, comprometida
com a democracia, o desenvolvimento e a estabilidade regional, pode ser apresentada como conveniente tambm potncia hegemnica, uma vez que, da parte do
Brasil, destituda da retrica antiamericana e se adequa ao discurso de diviso
do fardo da segurana internacional.

58

Mais recentemente, o Livro Branco de Defesa Nacional reafirma a importncia da Amrica do Sul e do Atlntico Sul para o Brasil, assim como os termos
da agenda proposta e algumas idiossincrasias ou descompassos entre o discurso
da liderana poltica e as aes em curso nas foras singulares. Embora tardio o
Livro Branco argentino de 1999 e o chileno de 1997 , o documento brasileiro
soma-se ao esforo regional de criar instrumentos de transparncia e confiana
mtua no campo da defesa. Em sua apresentao, o ministro da Defesa, Celso
Amorim, assinala que o documento tem os objetivos de prestar contas sociedade
sobre a estrutura de defesa do pas e de comunicar aos pases da regio as intenes brasileiras de forma transparente, de modo a ser no apenas um instrumento
de construo da confiana mtua, mas tambm de incentivo cooperao com os
pases da Amrica do Sul e ao estabelecimento de uma zona de paz e segurana no
entorno sul-americano. A estabilidade regional tema recorrente no Livro Branco,
aparecendo entre os objetivos que norteiam a defesa nacional, e est fortemente
articulada com a cooperao e com a integrao regional na rea de defesa.
De forma coerente, o tema cooperao aparece de diversas maneiras no discurso oficial brasileiro. Uma delas se d no sentido mais estrito da ao conjunta
em torno de questes de defesa da soberania e das riquezas naturais, nas quais os
parceiros seriam os demais pases da regio amaznica. Em outro sentido, o tema
compe o discurso mais genrico de legitimao da projeo internacional do Brasil
a qual, em uma ordem global multipolar, o Brasil buscaria sua insero afirmativa e
cooperativa engajando-se na consolidao de estruturas de governana multilateral representativas da nova distribuio do poder mundial (BRASIL, 2012a, p. 27).
Ao afirmar que o Brasil deseja uma comunidade global participativa e inclusiva e
se empenha por uma multilateralidade cooperativa, no plano da defesa regional,
os mecanismos de cooperao em curso estariam ensejando o surgimento de uma
comunidade de segurana na Amrica do Sul (BRASIL, 2012a, p. 29). A afirmao,
ainda bastante otimista, de que a hiptese de guerra entre pases da regio seria
impensvel, procura acentuar a caracterstica histrica da Amrica do Sul como um
ambiente de baixa incidncia de conflitos armados interestatais e o padro de interao do Brasil, que desde 1870 est em paz com seus vizinhos. Assim, a projeo
brasileira colocada de forma que se sobrepe distribuio de benefcios coletivos:
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[...] coerente com a poltica cooperativa do Pas, a crescente coordenao dos Estados sul-americanos em temas de defesa concorrer
para evitar possveis aes hostis contra o patrimnio de cada uma
das naes da regio (BRASIL, 2012a, p. 51).

Portanto, o Brasil procura desenhar uma agenda de defesa na Amrica do


Sul na qual seus interesses de estabilidade da regio e de projeo global do pas e
seus projetos de desenvolvimento de novas capacidades militares no apenas no
sejam balanceados pelos vizinhos, mas tambm sejam aceitos como coincidentes
com os interesses deles. Nesse aspecto, a recolocao da ZOPACAS na agenda regional tambm opera como uma estratgia de se buscar, atravs de empreendimento cooperativo, a distribuio compartilhada de benefcios ligados estabilidade regional, amparada tanto no esforo de se manter distncia as potncias
nucleares quanto no incremento da cooperao. Nesse sentido, o ento chanceler
brasileiro, Antnio Patriota, foi bastante assertivo em seu discurso na VI Reunio
Ministerial da ZOPACAS, ocorrida em janeiro de 2013 em Montevidu:
imperativo preservar o Atlntico Sul da introduo de armas nucleares e outras armas de destruio em massa. Devemos trabalhar
juntos para avanar em direo ao objetivo da caracterizao da rea
como Zona livre de armas nucleares e outras armas de destruio em
massa. Esse um objetivo estratgico comum aos pases membros
da ZOPACAS, a ser promovido com renovado impulso. [A] nenhum
de ns interessa a militarizao indevida do Atlntico Sul. A vocao
de nossa regio a de dilogo e do entendimento, a da confiana
recproca. com esses instrumentos que nos manteremos afastados
do flagelo da guerra. Este o sentido mais prprio de sermos uma
zona de paz (PATRIOTA, 2013, p. 3).

A retomada dessa iniciativa, estabelecida por uma resoluo das Naes


Unidas a qual os EUA votaram contra e que envolve pases das duas margens
do Atlntico Sul, d mais substncia s crticas governamentais reativao da IV
Frota estadunidense. Em um contexto de descoberta de novas jazidas de petrleo
sob o leito dos mares da regio e do incremento de problemas de segurana martima na costa africana, a ZOPACAS descrita pelas autoridades brasileiras como
espao de cooperao para manuteno da estabilidade em conjunto com o desenvolvimento pelos pases da regio.
Outro ponto que perpassa a agenda brasileira para a Amrica do Sul a
produo de uma identidade de defesa sul-americana, expressa nos objetivos declarados tanto da UNASUL em um sentido mais amplo e relacionado ao desenvolvimento quanto do Conselho de Defesa Sul-Americano. O perfil e a instrumentalidade poltica dessa identidade sul-americana j haviam sido definidos por
Celso Amorim em 2003 nos seguintes termos:
Possumos identidade estratgica prpria, que no se confunde com
a da Amrica do Norte, o que torna inaplicveis conceitos de seguran-

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

59

a hemisfrica do gnero one size fits all. Somos uma regio onde os
gastos militares so proporcionalmente muito baixos, no dispomos
de armas nucleares ou outras armas de destruio em massa e no participamos, nem queremos participar, de alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas (AMORIM, 2004, p. 150).

A implicao dessa identidade, ainda segundo Amorim a de que:


Todos esses fatores nos levam a trabalhar em torno de uma agenda
prpria de preocupaes da Amrica do Sul. Uma Amrica do Sul ainda
mais unida e coesa poder afinar posies e melhor refutar conceitos
e iniciativas questionveis. Pouca aplicabilidade tero em nossa regio
pretextos que costumam embasar veleidades intervencionistas, se
fortalecermos nossos mecanismos de concertao regional. Tais mecanismos vm contribuindo, com efeito, para reforar nossa teia de
polticas, interesses e valores comuns, entre os quais os da consolidao da democracia, do respeito aos direitos humanos e do desenvolvimento sustentvel com justia social (AMORIM, 2004, p. 150).

60

Essa construo identitria ampara-se tambm na bem sucedida coordenao poltica e operacional que ensejou o comando da misso da ONU para manuteno da paz no Haiti, a Minustah. A diviso de trabalho realizada entre Argentina,
Brasil e Chile conseguiu fazer da Amrica do Sul uma regio com certa capacidade
de exportar segurana. Um componente que tem marcado a divulgao da atuao
da Minustah que alm das funes de manuteno da paz, as tropas sob comando
brasileiro tm se dedicado tambm ajuda humanitria e econmica, reforando,
assim, a construo de uma imagem internacional do Brasil como um ator que compreende as questes de segurana luz dos problemas de segurana alimentar, de
sade, de segurana pblica e de desenvolvimento, os quais tambm enfrenta.
Os princpios de transparncia, confiana mtua e de construo de uma
identidade de defesa especfica para a Amrica do Sul e para o Atlntico Sul que passaram a integrar a agenda brasileira foram tambm incorporados ao esforo de criao
de novas institucionalidades regionais. A criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, rgo subordinado UNASUL, foi fruto de iniciativa brasileira que se concretizou porque, de fato, h convergncia entre os pases da regio para institucionalizar
espaos de debate e cooperao em defesa sem a presena de atores externos (os Estados Unidos). Essa convergncia decorre de um longo processo de criao de laos de
confiana entre os pases da Amrica do Sul (DARAJO, 2010), sendo o Brasil apenas um dos protagonistas. Seu carter consultivo e seus objetivos declarados, por sua
vez, revelam um desenho institucional dedicado construo da confiana mtua e
cooperao em diversas reas, e no execuo de operaes militares. Isso permitiu
a incorporao de pases com vises bastante distintas na poca, como Colmbia e
Venezuela, e um alinhamento discursivo entre a agenda brasileira e a da UNASUL.
H, no entanto, um descompasso entre as afirmaes do discurso diplom-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

tico e dos documentos de defesa do Brasil no que concerne cooperao e integrao e os projetos em curso para modernizar suas Foras Armadas. No prprio
Livro Branco, no tpico concernente viso estratgica da Marinha, no h qualquer referncia a esses temas. Quanto ao Exrcito, no Processo de Transformao
do Exrcito documento produzido pelo Estado Maior em 2010 e que orienta os
projetos dessa fora , mais uma vez, a organizao reafirma a soberania sobre a
Amaznia brasileira e identifica na regio a possibilidade de se formar um arco
de instabilidade que venha a dificultar a ascenso econmica brasileira. Para evitar essa possibilidade, prope que o Exrcito deva enfatizar a cooperao com os
exrcitos vizinhos e, a partir dessa aproximao, auxili-los na superao de suas
dificuldades e no aumento da capacidade de influir na estabilidade interna de seus
pases (BRASIL, 2010, p. 26). Trata-se, nesse caso, de um entendimento de cooperao no mnimo polmico. Os documentos da Fora Area tampouco abordam os
temas da cooperao ou da integrao, embora esteja em curso o desenvolvimento
conjunto entre pases da UNASUL de uma aeronave militar de treinamento bsico,
o Unasul-1, cuja previso de entrada em operao 2017.
Os programas de modernizao das foras armadas brasileiras contemplam
o desenvolvimento de capacidades autnomas da indstria nacional, para que lhes
fornea armas e sistemas tecnologicamente avanados; para tanto, se vm estabelecendo parcerias estratgicas com pases detentores dessas tecnologias, como
a Frana e, mais recentemente, a Sucia. De outra parte, a limitada capacidade da
indstria de defesa dos demais pases da Amrica do Sul tende a limitar a sua participao em um eventual processo de integrao das cadeias produtivas desse setor.
Alm disso, os pases que mais tem elevado o gasto militar na regio, Colmbia,
Chile e Venezuela, fazem suas aquisies junto a outros pases (como EUA e Rssia)
e no no mercado domstico, de modo que os prognsticos de crescimento do setor
na regio so modestos. Caberia ento perguntar: em que medida o Brasil estaria
disposto a induzir o desenvolvimento da indstria de defesa nos demais pases da
regio integrando-a aos projetos de modernizao militar em curso no pas? Considerando o ritmo com que as obras da Iniciativa de Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA) tm sido conduzidas, as limitaes tcnicas e comerciais inerentes ao setor e as dificuldades de legitimao de tais investimentos
no plano domstico, de se esperar que uma eventual integrao da base industrial
de defesa permanea mais no plano discursivo e simblico do que efetivo.
A dissintonia entre as proposies na esfera poltica e as aes em curso no
mbito das foras singulares tende a enfraquecer a consistncia e a credibilidade da
agenda brasileira junto aos pases da regio. Embora o compromisso brasileiro com
a estabilidade regional e com a resoluo negociada de conflitos seja amplamente
reconhecido, o pas tem sido criticado por no se dispor a arcar com os custos econmicos do processo de integrao que intenta liderar, o que tem ensejado diversos

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

61

padres de contestao e balanceamento na regio (FLEMES; WEHNER, 2012).


Na esfera diplomtica, Braslia tem enfrentado dificuldades em coordenar
os pases da regio em torno de alguns de seus objetivos mais caros, como a obteno de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, e amargado
alguns episdios que envolvem tambm aspectos econmicos na Bolvia, em torno
do gs e das refinarias da Petrobrs, no Paraguai, em funo da rediscusso do
acordo de Itaipu, e no Equador, em funo da contestao desse governo quanto
atuao de uma empreiteira brasileira. De outra parte, a Venezuela, sob a presidncia de Hugo Chvez, manteve intenso ativismo diplomtico na regio, de modo
que, sem se afastar da UNASUL e, mais recentemente, sem deixar de ingressar
como membro pleno do Mercosul, colocou-se como liderana alternativa ao Brasil.
Eventualmente, esse quadro regional pintado com cores sombrias (MALAMUD,
2011). Todavia, essas questes no tm se desdobrado no plano securitrio e so
movimentos compreensveis de pases que tm determinadas agendas que no so
de todo coincidentes com a brasileira, e que tambm procuram melhor posio
para barganhar os benefcios que a liderana brasileira possa prover

CONSIDERAES FINAIS
62

No decorrer deste captulo, se argumentou que o Brasil vem empreendendo


uma agenda de defesa para a Amrica do Sul cuja concretizao implica relevante mudana no cenrio estratgico regional. Continuando um longo processo de
formao de institucionalidades regionais que permitem a construo de mecanismos de confiana mtua e de concertao sem a presena dos EUA tais como
a ZOPACAS, a IIRSA, a UNASUL e o CDS , o Brasil busca elevar suas capacidades
militares, definindo-as no apenas como uma deciso soberana, mas como um ganho coletivo para a segurana e o desenvolvimento regional, enquanto acena para
a integrao das bases industriais de defesa da Amrica do Sul.
Em funo disso, devem-se ponderar alguns aspectos para que se avaliem as
possibilidades de a agenda brasileira ser concretizada em termos de polticas efetivas.
Em primeiro lugar, no se deve esperar uma mudana muito significativa da parte de
Washington para a regio. Os acenos discursivos que sadam a liderana brasileira
no mudam o enquadramento tradicional dos Estados Unidos a respeito de temas
como narcotrfico, terrorismo e no-proliferao de armas de destruio em massa.
Tampouco afetam sua disposio de se fazer presente militarmente na regio ou de
monitorar as comunicaes de empresas e autoridades brasileiras. A vinculao de
questes de defesa e segurana internacional aos problemas sociais e aos desafios do
desenvolvimento tem encontrado boa recepo junto aos demais pases da regio, to[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

davia dever permanecer como um ponto de desencontro entre as agendas do Brasil


e dos Estados Unidos para a Amrica do Sul. Ainda assim, considerando a baixa prioridade da regio para os EUA e seu interesse em manter a estabilidade a custos relativamente baixos, percebe-se que h espao para um maior protagonismo da parte do
Brasil e dos demais pases da Amrica do Sul no sentido de construir mecanismos de
concertao que justamente contribuam para a paz e a estabilidade regional.
A orientao geral da agenda brasileira tem colhido mais ganhos que reveses.
No entanto, deve corrigir importantes contradies entre discurso e prtica. O primeiro diz respeito pouca disposio do Brasil em arcar com os custos da liderana
(e da integrao), em um contexto em que a expectativa que esses custos sejam
crescentes, uma vez que o pas sinaliza intensificar a coordenao e a cooperao
com os pases da costa atlntica da frica, seja via ZOPACAS, seja via acordos bilaterais. O segundo refere-se viso de soberania estrita e ao limitado grau de cooperao das foras armadas brasileiras com as dos demais pases da Amrica do Sul.
Por isso, os documentos das foras devem rever como descrevem as foras armadas
dos vizinhos, assim como o papel que a cooperao militar dever ter na defesa brasileira. Nunca se deve perder do horizonte a avaliao de at que ponto a projeo
das capacidades brasileiras pode ser apresentada como um bem coletivo e no algo
a ser balanceado na regio. Por fim, o Brasil deve encarar o desafio autoimposto
de integrao das bases industriais de defesa na Amrica do Sul. O que implica: a)
avaliar as possibilidades concretas de integrao, decidir o que e com quem integrar
e dar incio ao processo; e b) transpor para os projetos de modernizao das foras
a questo da integrao. Essas decises envolvem trs ordens de fatores complexos,
pois h uma enorme assimetria de capacidade industrial e tecnolgica entre os pases da regio, h sempre o componente sensvel inerente indstria de defesa e h,
por bvio, a necessidade de viabilidade econmica do empreendimento.

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

65

[CAPTULO]

SEGURANA E
DESENVOLVIMENTO
NA PROJEO
INTERNACIONAL DO
BRASIL (2003 2013)
ANDR LUIZ REIS DA SILVA
Doutor em Cincia Poltica. Ps-doutorado na School of Oriental and
African Studies/ University of London. Professor Adjunto de Relaes
Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
e pesquisador do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
(CEGOV). O autor agradece a assistncia de pesquisa prestada por
Isadora Loreto da Silveira e Alexandre Piffero Spohr para a elaborao
do presente trabalho.

INTRODUO
Este artigo tem como objetivo analisar, a partir dos eixos segurana e desenvolvimento, as transformaes da poltica externa brasileira da ltima dcada
(2003-2013), identificadas a partir do conceito de matriz de insero internacional.
Nesse sentido, na perspectiva de compreender as grandes linhas de ruptura e continuidade da poltica externa brasileira na ltima dcada, utilizou-se, como recurso
analtico, a noo de matriz de poltica externa. Ricardo Sennes defende o uso dessa
noo, argumentando que ela possibilita trabalhar com um enfoque e um distanciamento que no localizam, necessariamente, linhas divisrias da poltica externa, definidas apenas pelos mandatos presidenciais, possibilitando, com isso, novas
possibilidades interpretativas. Para o autor, [a] noo de matriz diz respeito aos
contornos mais gerais da poltica externa de um pas e busca determinar a forma
pela qual ele concebe a dinmica do sistema internacional (SENNES, 2003, p. 36).
Assim, o esforo para identificar a matriz sobre a qual se baseia a poltica
externa de um pas implica traar uma linha condutora e articulada de vrios elementos que compem sua insero internacional. Pressupe ordenar, de forma
inteligvel, vrios fatores de natureza distinta que interagem na determinao da
poltica externa. Nesse sentido, a noo de matriz procura os condicionamentos e
opes estruturais, que tendem a sofrer mudanas em tempos mais dilatados do
que os governos em perodos democrticos e regimes presidencialistas (SENNES,
2003). Por outro lado, a noo de matriz permite realizar uma pesquisa que ganha
mais possibilidades analticas, ao interrogar sobre as permanncias e rupturas da
poltica externa de sucessivos governos. Nesse sentido, essa perspectiva interpretativa permite trabalhar a hiptese desta pesquisa, de que a matriz da poltica externa brasileira da ltima dcada foi esboada ao final do governo Cardoso, mas
ganhou contornos mais ntidos apenas com a ascenso do governo Lula e se manteve no governo Dilma. Essa matriz de insero internacional procura dar uma
resposta sistemtica nas esferas diplomtica, de desenvolvimento e de segurana
para a insero internacional do Brasil.
Dessa forma, considera-se que a poltica externa brasileira na primeira dcada do novo milnio se constituiu sobre uma nova matriz de insero internacional, que busca aprofundar a integrao regional na Amrica do Sul, defender
a multipolaridade, retomar a tradio multilateral do Brasil de perfil crtico s
assimetrias internacionais, bem como articular parcerias estratgicas com pases
similares em todos os continentes. Entretanto, ao contrrio da matriz desenvolvimentista dos anos 1970-1980, a nova matriz da poltica externa mais fluida e
multidimensional, com arranjos polticos, alianas e parcerias estratgicas flexveis, combinando atores, cenrios e interesses. A multidimensionalidade deriva
da atuao e da articulao diplomticas nos vrios planos (bilateral, multilateral
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

67

e regional). Assim, as parcerias estratgicas so flexveis e combinadas tematicamente. No mbito da segurana, a matriz de insero internacional tem como caractersticas a busca pela garantia da segurana regional na Amrica do Sul e no
Atlntico Sul e a modernizao das foras armadas brasileiras, com o objetivo de
poder ter maior capacidade de interlocuo e interveno poltica nos grandes debates e conflitos internacionais. Nesse contexto, a poltica de defesa brasileira se
insere na nova matriz de insero internacional sob o argumento de que a maior
projeo internacional do Brasil deve vir acompanhada de uma maior capacidade
de defesa e segurana, tanto nacional quanto regional.

A MATRIZ DE INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL DE


LULA A DILMA

68

Desde a virada do milnio, a poltica externa brasileira vem passando por


profundas transformaes, mostrando o esgotamento da matriz de insero internacional dos anos 1990, que havia assumido o processo de globalizao e a
adoo de polticas neoliberais como eixos norteadores. Nesse sentido, a matriz
neoliberal procurava manter uma imagem do Brasil como uma liderana regional
que almejava uma insero global, como compensao ampliao da vulnerabilidade externa, bem como buscava uma aproximao com os pases desenvolvidos.
Ressaltando as oportunidades geradas pelos pases que aderissem nova ordem,
essa poltica externa orientava-se pelo otimismo em relao s transformaes internacionais (CERVO; BUENO, 2002).
No segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002),
a poltica externa brasileira sofreu uma nova correo de rumos, mostrando o esgotamento da matriz neoliberal, em especial aps a crise financeira de 1999, que
denunciou a vulnerabilidade externa do pas. Mas outros acontecimentos tambm
estavam articulados, como o fracasso da Reunio de Seattle, o esvaziamento da Organizao das Naes Unidas (ONU) e o unilateralismo norte-americano, a securitizao da agenda internacional ps-11 de Setembro de 2001, as sucessivas crises
financeiras e a volatilidade, bem como o protecionismo econmico. Crescentemente, a partir de 1999/2000, a poltica externa foi sofrendo uma inflexo, mostrando
que a matriz neoliberal estava em crise e reorientao. Fernando Henrique Cardoso,
nesse contexto, passou crescentemente a criticar a estruturao do sistema internacional. Nesse contexto, o governo Cardoso, desde seu segundo mandato, procurou realizar uma inflexo na poltica externa brasileira, por meio da aproximao
aos pases da Amrica do Sul a exemplo da reunio de presidentes na Cpula de
Braslia em 2000 e do lanamento da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Regional Sul-Americana (IIRSA) , da aproximao com os pases emergentes, bem


como de um discurso de crtica ao ordenamento internacional (SILVA, 2009).
Mas, foi com a presidncia de Lula (2003-2010) que ocorreu efetivamente
uma inflexo com relao poltica externa desenvolvida no governo Cardoso, em
articulao com a construo de uma nova matriz de poltica internacional. A reviso da matriz neoliberal de insero do Brasil, vigente nos anos 1990, implicou uma
redefinio das prioridades multilaterais, bilaterais e regionais. A revalorizao dos
fruns multilaterais para o Brasil apresentar seus pontos de vista, conquistar adeptos e articular canais de interesses coletivos representou uma nova forma de insero internacional, distinta da matriz anterior. Identifica-se uma mudana no mbito das relaes multilaterais, com a ampliao de parcerias estratgicas, no qual
o novo governo pode avanar diplomaticamente em relao ao governo anterior.
Nas relaes regionais, a Amrica do Sul e o Mercosul constituem um eixo
essencial de insero internacional do Brasil, precisamente pelas possibilidades de
construo de um polo mais autnomo na regio. A poltica externa brasileira em
relao ao entorno regional tem como prioridade a reconstruo do Mercosul e
a integrao sul-americana, criando um espao para a liderana brasileira. Tendo
a integrao sul-americana e o Mercosul definidos como prioridades, ofereceu-se
aos vizinhos uma parceria para retomar o crescimento da economia, a efetiva integrao fsica (IIRSA) e uma ao estratgica no plano global para reverter a marginalizao da regio. Por meio da busca de complementaridade no continente,
o Brasil procurou fortalecer-se econmica e politicamente. J considerado como
lder da Amrica do Sul, o Brasil agora vem ampliando suas capacidades de atuao
em mbito global. Ao se aproximar dos pases em desenvolvimento e ao estreitar
os laos comerciais e diplomticos com esses pases, o Brasil tem sua importncia
relativa aumentada no cenrio internacional.
As relaes bilaterais na nova matriz de poltica externa tambm ganham uma
mudana de enfoque, com a aproximao aos pases-piv em todos os continentes,
como frica do Sul, ndia, China e Rssia. Da mesma forma, ao reforar suas alianas
com pases em desenvolvimento, o Brasil desvencilha-se gradualmente da influncia
das potncias tradicionais, proporcionando uma maior autonomia (LIMA, 2010).
No que concerne aos Estados Unidos, esse quadro no diferente. Na ltima dcada,
o Itamaraty procurou consolidar o chamado dilogo estratgico com os Estados
Unidos. Esse novo estgio de interao verificado na confiana ao Brasil da posio
de principal interlocutor e mediador nos conflitos da Amrica do Sul (PECEQUILO,
2010). No entanto, o pas deseja ser reconhecido tambm internacionalmente, almejando ampliar a participao em questes de mbito global. Assim, ao liderar e
articular a opo multilateral em detrimento dos atos unilaterais norte-americanos,
e ao defender os interesses dos pases em desenvolvimento, estabelecem-se algumas
divergncias entre os dois pases, denotando a complexidade dessa relao.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

69

A presidente Dilma Rousseff assumiu o cargo em 2011 sob o signo da continuidade. Em relao poltica externa, apesar de que algumas expectativas iniciais indicassem uma possvel reorientao, houve uma continuidade, mas com
algumas mudanas de nfase. Antnio Patriota, que j havia ocupado importantes
cargos no Itamaraty, foi indicado como ministro das Relaes Exteriores. Ficou
no cargo at agosto de 2013, quando foi substitudo por Luiz Alberto Figueiredo
Machado. Dilma buscou a continuidade da poltica externa do governo Lula, operando a mesma matriz de insero internacional do Brasil. Entretanto, utilizou um
perfil mais discreto, evidenciado, principalmente, no menor nmero de viagens
internacionais, em comparao com o mesmo perodo do governo Lula.

70

Utilizando menos a diplomacia presidencial, Dilma delegou para os assessores mais diretos e para o corpo diplomtico a conduo da poltica externa. Entretanto, ao utilizar para a diplomacia o mesmo modelo de gesto de resultados
utilizado para o conjunto do governo, Dilma mantinha o controle das diretrizes da
insero internacional do pas. A demanda pelas reformas no sistema internacional,
a articulao com os pases emergentes, o fortalecimento da cooperao Sul-Sul e
uma posio de altivez e autonomia em relao s grandes potncias se mantiveram
no governo Dilma, demonstrando a manuteno da matriz de insero internacional. Em relao s mudanas de nfase, Dilma e Patriota focaram-se na reduo
dos danos da crise econmica internacional, em virtude da qual a articulao com
os BRICS e a reforma do sistema econmico internacional ganharam centralidade.

A CRIAO DO MINISTRIO DA DEFESA E A CONCEPO


DA POLTICA DE DEFESA BRASILEIRA
A formulao da poltica brasileira de defesa foi, por muito tempo, dominada pelos militares. O tratamento de questes securitrias marcado pelo predomnio da doutrina de defesa nacional, reflexo da preponderncia dos oficiais das
Foras Armadas sobre sua formulao (PROENA JR.; DINIZ, 2008). De acordo
com a Poltica de Defesa Nacional, Defesa Nacional o conjunto de medidas e
aes do Estado, com nfase no campo militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas,
potenciais ou manifestas (BRASIL, 2005, p. 2).
O controle governamental sobre as Foras Armadas uma importante questo da poltica de defesa brasileira. Durante a Constituinte de 1946, a necessidade
do controle civil sobre as Foras Armadas comearaa ser tratada. Durante a presidncia de Castelo Branco (1964-1967), buscou-se criar um ministrio conjunto
das trs Foras Armadas. Contudo, ambas as iniciativas foram abandonadas, e em
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

1988, apesar de a ideia de unificao dos ministrios ter sido novamente levantada,
o governo brasileiro contava com trs ministrios militares: Exrcito, Marinha e
Aeronutica (WINAND; SAINT-PIERRE, 2010; BRIGAGO; PROENA JR., 2002).
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), os esforos
para a harmonizao da administrao das Foras Armadas e para a criao de
uma poltica de defesa unificada, que racionalizasse as operaes dos trs setores
militares, foram retomados. Em 1996, foi aprovado o Documento de Poltica de
Defesa Nacional, apontando para a unificao do planejamento de defesa do Brasil
sob controle civil. O processo subsequente, de criao do Ministrio da Defesa,
incluiu a criao da Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional. O Ministrio foi criado em 1999, tornando os antigos ministrios militares Comandos sob
sua administrao, enquanto a Casa Militar se transformou em uma subchefia do
Gabinete de Segurana Institucional (WINAND; SAINT-PIERRE, 2010). De acordo
com o Ministrio da Defesa,
O MD tem sob sua responsabilidade uma vasta e diversificada gama
de assuntos, alguns dos quais de grande sensibilidade e complexidade, como, por exemplo, as operaes militares; o oramento de defesa; poltica e estratgia militares; e o servio militar (BRASIL, 2014b).

A criao do Ministrio da Defesa foi considerada um importante avano


por analistas nacionais e estrangeiros. A concertao de iniciativas securitrias
brasileiras com estrangeiras e internacionais tende a ser facilitada, tendo em vista
a possibilidade de negociao unificada por parte do governo brasileiro, que no
conta mais com trs ministrios distintos nas negociaes. Alm disso, a escolha de
civis para ocupar a pasta da Defesa sinaliza um maior controle sobre os militares,
que possuem um histrico de forte autonomia em seu planejamento com relao ao
governo civil. Essa situao tambm incentiva uma maior participao de civis em
outros mbitos da administrao militar (WINAND; SAINT-PIERRE, 2010).
Apesar de ter surgido em um ambiente bastante otimista, o Ministrio da
Defesa e a conduo de uma poltica de defesa brasileira enfrentam grandes desafios, referentes principalmente ao controle civil sobre os militares e s tenses
e disputas entre os trs braos das Foras Armadas. O Documento de Poltica de
Defesa Nacional de 1996 no resolveu as questes existentes, gerando a necessidade da formulao de um documento mais adequado realidade e s necessidades
securitrias brasileiras, o que ocorreu durante o governo Lula, em 2005. A presena de civis na administrao militar um elemento incipiente, tendo em vista as
dificuldades impostas pelo corporativismo militar para a entrada de civis e a falta
de interesse de boa parte dos civis em reverter esse quadro. Contudo, as principais dificuldades do Ministrio da Defesa se concentram no controle do Ministrio sobre os trs Comandos, que ainda gozam de grande autonomia (BRIGAGO;
PROENA JR., 2002; WINAND; SAINT-PIERRE, 2010).

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

71

Nesse sentido, Brigago e Proena Jr. (2002) apontam alguns aspectos que
dificultam a conduo das atividades do Ministrio da Defesa brasileiro: h autonomia na gesto oramentria dos trs Comandos; a relao de controle do Ministrio
sobre as Foras Armadas minada pela existncia de canais de comunicao direta
entre elas e a presidncia; e o Alto Comando de Defesa tambm desafia a primazia
do Ministrio sobre questes de segurana. A existncia de tais desafios ao controle
do Ministrio de Defesa sobre a poltica de defesa nacional decorre de sua formao,
no decorrente da evoluo das Foras Singulares, mas de esforos externos a elas,
e das tenses entre os trs Comandos, o que dificulta a unificao de suas gestes.

A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NA POLTICA DE DEFESA


NACIONAL (2005), NA ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA
(2008) E NO LIVRO BRANCO DE DEFESA NACIONAL (2012)

72

A Poltica de Defesa Nacional (PDN), aprovada em 2005, o principal documento de planejamento da defesa do Brasil. A Estratgia Nacional de Defesa
(END), elaborada no ano de 2008, por sua vez, busca definir como operacionalizar
aquilo que se determinou na PDN. Finalmente, o Livro Branco de Defesa Nacional,
lanado em 2012, um documento pblico que tem por objetivo permitir o acesso
informao sobre o setor de defesa brasileiro.
Na introduo da Poltica de Defesa Nacional, o documento apresentado
como condicionante de mais alto nvel do planejamento de aes destinadas defesa nacional coordenadas pelo Ministrio da Defesa (BRASIL, 2005, p. 1). O texto da PDN trata, fundamentalmente, de ameaas segurana de carter externo e
considera que a defesa do pas est intimamente ligada ao seu desenvolvimento. O
modelo de defesa propugnado pela PDN se associa maior projeo do Brasil no
cenrio internacional e ao fortalecimento da sua posio em processos decisrios
internacionais (BRASIL, 2005).
O documento reitera a conexo entre a Poltica de Defesa Nacional e o interesse nacional perseguido pela poltica externa brasileira, caracterizada pelo fortalecimento do multilateralismo, pelo reforo da interao sul-americana, pela busca
de solues pacficas de controvrsias e pela consolidao da paz e segurana internacionais. O documento confere especial ateno para a importncia da integrao
entre pases em desenvolvimento, sobretudo da Amrica do Sul. Contudo, de acordo com a PDN, o entorno estratgico brasileiro extrapola a regio sul-americana,
incluindo o Atlntico Sul e os pases da costa africana, assim como a Antrtica e a
regio do Mar do Caribe. Nesse sentido, alm de reforar a importncia da prote[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

o das fronteiras, especialmente a amaznica, o documento frisa a importncia


da defesa da chamada Amaznia Azul plataforma continental do Brasil, na qual
est includo o pr-sal (BRASIL, 2005).
A Estratgia Nacional de Defesa inicia ressaltando que o Brasil ascender ao primeiro plano no cenrio internacional sem buscar hegemonia (BRASIL,
2008, p.1), mas que seu desenvolvimento deve ser combinado com o incremento
da sua defesa contra ameaas e agresses externas, assegurando a independncia
nacional. A END tambm reafirma a importncia da manuteno da estabilidade
regional e da cooperao nas reas de fronteira. Nesse contexto, prev para alm
de uma maior integrao na rea de defesa uma intensificao de parcerias estratgicas com naes sul-americanas e africanas nas reas ciberntica, espacial e
nuclear e o intercmbio militar entre as Foras Armadas (BRASIL, 2008).
Em relao insero internacional do Brasil, a END destaca a atuao do Ministrio da Defesa, em conjunto com outros ministrios, em diversas reas. Entre
elas, pode-se destacar a atuao voltada: melhoria da capacidade negociadora brasileira em processos decisrios internacionais; s tratativas acerca da Regio Antrtica;
aos fruns internacionais que tratem de questes estratgicas, especialmente organismos regionais, como o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL); relao com os pases amaznicos; intensificao
da cooperao e do intercmbio comercial com pases africanos, centro-americanos e
caribenhos inclusive a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos
(CELAC); e consolidao da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS),
e ao incremento na interao inter-regional, com a Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), a Cpula Amrica do Sul-frica (ASA) e o Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS) (BRASIL, 2008). De acordo com o Livro Branco:
As polticas externa e de defesa so complementares e indissociveis. A manuteno da estabilidade regional e a construo de um
ambiente internacional mais cooperativo, de grande interesse para
o Brasil, sero favorecidos pela ao conjunta dos Ministrios da Defesa (MD) e das Relaes Exteriores (MRE) (BRASIL, 2012, p 49).

No documento, ficam evidenciadas a necessidade e a inteno de se realizar um incremento dos mecanismos de dilogo entre o Ministrio da Defesa e o
Itamaraty. Nesse sentido, o Livro Branco indica como fundamental a aproximao
entre as inteligncias e a consolidao do planejamento conjunto entre os dois
ministrios. Ainda, a participao articulada de diplomatas e militares em fruns
multilaterais tais como o Conselho de Defesa Sul-Americano e outros rgos
poltico-militares incrementa a capacidade de as polticas externa e de defesa
do Pas se anteciparem, de maneira coerente e estratgica, s transformaes do
sistema internacional e de suas estruturas de governana (BRASIL, 2012, p. 50).
Essa atuao conjugada deve visar, segundo o Livro Branco, diversificao de

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

73

parceiros, visando fortalecer as relaes entre pases em desenvolvimento, sem


descuidar das relaes tradicionais com parceiros desenvolvidos (BRASIL, 2012).
O documento tambm ressalta a importncia do pleito brasileiro por uma
reforma abrangente do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) e da
participao das Foras Armadas brasileiras em misses de paz da ONU, como
parte da defesa do multilateralismo propugnada pelo Itamaraty. Alm disso, da
mesma forma que em ambos os documentos anteriores, o Livro Branco destaca a
importncia da integrao sul-americana enquanto um objetivo estratgico da poltica externa brasileira. Ademais, ressalta especificamente a cooperao no mbito
do Conselho de Defesa Sul-Americano (BRASIL, 2012). Enfim, os documentos referentes estratgia de defesa expressam a preocupao em articular a poltica de
defesa brasileira com a matriz de insero diplomtica do Brasil na ltima dcada.

MUDANAS E CONTINUIDADES NA POLTICA


DE SEGURANA ENTRE LULA E DILMA
74

De acordo com Villa e Viana (2010), a agenda de segurana brasileira no


apresentou caractersticas constantes durante o governo Lus Incio (Lula) da Silva. Enquanto no primeiro mandato a agenda pode ser classificada como reativa,
no segundo, ela se mostrou mais assertiva. Conforme os autores, h duas diferenas fundamentais entre os dois perodos: o escopo geogrfico e os instrumentos utilizados. Para eles, no segundo mandato da presidncia de Lula, a poltica
externa na rea de segurana e defesa passou a incorporar, de maneira sistemtica,
questes globais como a negociao acerca do programa nuclear iraniano e o
engajamento em misses de paz da ONU como uma forma de investir maior
credibilidade e legitimidade demanda brasileira por um assento permanente no
CSNU. Ademais, a abordagem em relao Amrica do Sul ganhou novos contornos, deixando de ser centrada em questes puramente econmicas e comerciais.
A integrao do subcontinente, que j possua profunda importncia estratgica
para a diplomacia brasileira, adquiriu uma faceta securitria, na figura do CDS da
UNASUL (VILLA; VIANA, 2010).
A diplomacia brasileira adotou, no segundo mandato de Lula, uma abordagem multilateral da segurana sul-americana. Tal fato se apresentou como uma
mudana em relao ao perodo anterior, durante o qual a questo securitria
era tratada de forma bilateral com os vizinhos da regio. Alm disso, essa nova
abordagem expe a insuficincia e a inadequao de instituies interamericanas,
como a Organizao dos Estados Americanos (OEA), para lidar com a segurana a
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

partir de uma perspectiva mais regional e autnoma (VILLA; VIANA, 2010).


Saint-Pierre (2010) afirma que o CDS e a END sinalizaram uma nova direo na conduo da poltica externa brasileira em termos de defesa. Para o autor,
tanto o rgo quanto o documento poca o Livro Branco ainda no havia sido
finalizado, mas, da mesma forma, pode-se consider-lo um marco so manifestaes consistentes dos propsitos de defesa presentes na poltica externa do pas.
De acordo com ele, ambos afetam de forma direta a maneira pela qual os pases
vizinhos, e a sociedade internacional como um todo, percebem o Brasil. Ademais,
por meio da END, o pas exps no s seu pensamento estratgico em termos de
defesa, mas suas vises regionais, hemisfricas e mundiais, suas hipteses de emprego de fora e a importncia conferida ao incremento do desenvolvimento cientfico-tecnolgico autnomo e da indstria de defesa (SAINT-PIERRE, 2010).
Ao assumir o governo, a presidente Dilma Rousseff substituiu Celso Amorim por Antnio Patriota na pasta de Relaes Exteriores, mas as diretrizes fundamentais da poltica externa do governo anterior foram mantidas, inclusive na
rea de defesa. Em agosto de 2013, ocorreu uma nova mudana de chanceler, sendo Patriota substitudo por Luiz Alberto Figueiredo. No ms de agosto de 2011,
aps declaraes consideradas polmicas acerca de ministras que compunham o
governo Dilma, Nelson Jobim pediu demisso do cargo de ministro da Defesa,
sendo sucedido por Celso Amorim. Inicialmente recebido com desconfiana pelos
militares, por ser um diplomata e ex-ministro das Relaes Exteriores, Amorim
enfrenta o desafio de promover uma maior aproximao entre o Itamaraty e as
Foras Armadas (OLIVEIRA; BRITES; MUNHOZ, 2010).
Uma ruptura em relao ao governo Lula foi a deciso final acerca do modelo de caa a ser comprado no quadro do programa FX-2 da Fora Area Brasileira
(FAB). Em dezembro de 2013, encerrando mais de uma dcada de negociaes e discusses, a presidente Dilma Rousseff optou pela aquisio de caas Gripen NG, da
empresa sueca Saab. Alm do Gripen NG, os outros modelos de caa cotados eram
o F-18 estadunidense e o Dassault Rafale francs (SADI; NERY; GIELOW, 2013).
Em 2009, o Rafale chegou a ser anunciado por Lula e pelo ento presidente
francs, Nicolas Sarkozy, como o caa eleito, mas o governo brasileiro recuou dessa
deciso devido contrariedade da FAB, a qual no teria sido consultada previamente sobre a tomada de tal deciso (SADI; NERY; GIELOW, 2013). A escolha do Gripen
NG, favorito da Fora Area por se tratar de um projeto a ser desenvolvido por meio
de uma parceria entre a empresa sueca e o Brasil, tambm foi motivada pelo preo
elevado dos Rafale e pela insatisfao de Dilma com os EUA aps os escndalos de
espionagem sobre ela e sobre empresas estatais brasileiras (MONTEIRO, 2013).

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

75

A ATUAO BRASILEIRA NA SEGURANA REGIONAL


A Amrica do Sul ocupa um papel preponderante na formulao da poltica externa brasileira. Tal preponderncia refletida na formulao da poltica
de defesa, sendo o avano da integrao regional um objetivo comum s duas. O
continente sul-americano bastante estvel, no apresentando confrontos armados interestatais. Segundo Luiz Felipe Soares, o continente constitui uma rea de
relativa estabilidade com baixos ndices de despesas militares em relao ao PIB e,
salvo raras excees, sem registro de tenso militar significativa ou risco de guerra (SOARES, 2004, p. 149). Os esforos dos pases da regio, em especial da Argentina e do Brasil, evitaram o avano de corridas armamentistas e de programas
nucleares militares a partir do final do sculo XX. O Brasil desempenhou um importante papel na promoo de uma zona desmilitarizada no s para o continente, mas para o Atlntico Sul atravs da iniciativa ZOPACAS (MIYAMOTO, 2004).

76

O fim da Guerra Fria acentuou iniciativas de integrao regional. Processos


que anteriormente eram incipientes foram intensificados, no s por razes econmicas, mas tambm por motivos securitrios (GONALVES, 2004). Assim, o
principal objetivo regional da poltica de defesa brasileira fortalecer e aprofundar
o processo de integrao com os vizinhos sul-americanos. Tendo em vista a posio geogrfica brasileira, seu papel nesse processo extremamente importante
para o sucesso de iniciativas continentais. Com o avano de processos de integrao fsica e cooperao poltica entre os pases sul-americanos, a regio passou a
experimentar avanos na colaborao securitria com a preocupao de todos os
pases com eventos particulares de outros Estados (REBELO, 2004).
Desde os anos 1990, a questo da segurana amaznica, em especial o combate ao narcotrfico, constituiu tema central da poltica na regio. O governo brasileiro tem preocupao especial com o conflito entre o governo colombiano e as
Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (Farcs), com a intervenincia dos
Estados Unidos, atravs do Plano Colmbia. Apesar de o Brasil no ter simpatia
pelo Plano Colmbia, pois este significa a presena norte-americana na regio,
tambm o apoia formalmente. Ao mesmo tempo, o governo brasileiro procurou
evitar que nem o conflito entre as Farcs e as Foras Armadas Colombianas, nem os
cartis criminosos se transferissem para o territrio brasileiro. Assim, o governo
Lula procurou auxiliar o governo colombiano a acabar com o conflito contra as
Farcs, buscando tambm solucionar as tenses por vias conciliatrias. Dentro da
estratgia brasileira, d-se especial importncia primazia colombiana no tratamento da questo, buscando promover o respeito soberania do pas (SOARES,
2004). Tal promoo se encaixa em uma defesa de primazia dos Estados sul-americanos para tratar das questes securitrias regionais.
Recorrente em discusses internacionais sobre desafios segurana na
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Amrica do Sul a questo da Trplice Fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai.


Essa regio vista por pases do Norte como sede de grupos terroristas, fomentados pelas rendas do trfico de drogas alegadamente forte nesse territrio. Contudo, a posio oficial brasileira de negao da presena de grupos terroristas na
regio, tendo em vista a inexistncia de elementos comprobatrios da presena
ou financiamento de terroristas a partir daquela regio (SOARES, 2004, p. 153).
Tambm nesse tema a soberania dos pases envolvidos no tratamento da questo
defendida pelo governo brasileiro.
A proteo da Amaznia um dos principais elementos da agenda de defesa
brasileira, sendo parte vital da estratgia regional, tendo em vista as responsabilidades conjuntas aos demais pases com territrios amaznicos. A defesa dessa
regio busca evitar a utilizao dela por traficantes e outros criminosos e a depredao de seus recursos naturais. Contudo, outra importante pauta direcionada
Amaznia se refere a mant-la sob o controle dos pases em que se localiza, evitando a intromisso de potncias externas, que visam expandir a sua gesto, alienando os Estados amaznicos de sua soberania. Assim, o Brasil promoveu junto a seus
vizinhos o Tratado de Cooperao Amaznica (1978) de forma a garantir o respeito
soberania dos Estados e promover a proteo da Amaznia (GONALVES, 2004).
A cooperao em matria securitria vem sendo fortalecida no sculo XXI,
especialmente durante os mandatos de Lula e aps a criao da Unio de Naes
Sul Americanas (UNASUL).Nesse sentido, o governo Lula defendeu a criao do
Conselho de Defesa da UNASUL, rgo criado em dezembro de 2008. Tal rgo
visa promover a cooperao dos pases membros da UNASUL em matria de segurana, buscando garantir a primazia dos Estados sul-americanos para tratar de
questes securitrias em sua regio. Embora enfrente alguns desafios sua primazia, como a forte presena estadunidense, em especial na Colmbia, o Conselho de
Defesa um importante avano para a agenda de defesa sul-americana (UNASUR,
2008, VILLA; VIANA, 2010).
Em relao ao Atlntico Sul, as preocupaes brasileiras foram ampliadas
com a descoberta do pr-sal no litoral do Brasil. Alm dos objetivos construdos
na ZOPACAS, o Brasil participa da Atlasur operaes martimas conjuntas entre
Brasil, Argentina, frica do Sul e Uruguai e, recentemente, da Ibsamar (ndia,
Brasil e frica do Sul).

O BRASIL DIANTE DA AGENDA INTERNACIONAL


DE SEGURANA (2003-2013)
No que tange ao regime internacional antiterrorista, a posio brasileira
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

77

a de ressaltar a importncia da promoo do fortalecimento domultilateralismo e


dos foros internacionais, como a Organizao das Naes Unidas. Dessa forma, o
Brasil visa evitar a adoo do unilateralismo em questes relacionadas ao terrorismo internacional. Quando da invaso do Afeganisto, que se seguiu ao atentado
de 11 de setembro de 2001, o governo brasileiro apresentou um comportamento
cauteloso, apesar do apoio do Conselho de Segurana das Naes Unidas ao.
O ento presidente, Fernando Henrique Cardoso, manifestou preocupao diante
do impacto das operaes sobre a populao civil, e o ento chanceler, Celso Lafer,
afirmou que o Brasil no endossava a invaso e declarou esperar que os ataques
fossem limitados e circunscritos (CUNHA, 2009).
Ainda em relao questo do terrorismo, no continente americano, o pas
se mostra contrrio militarizao das polticas de segurana continentais e recusou
aspropostas estadunidenses de ao das Foras Armadas latino-americanascomo
foras policiais e de transformao da Junta Interamericana de Defesa(JID) em um
organismo operacional. Tais propostas foram formuladas pelos EUA tendo o combate ao terrorismo como uma de suas justificativas. O Brasil, assim como grande parcela dos pases latino-americanos, se mantm, portanto, cauteloso (CUNHA, 2009).

78

O Brasil participa de diversas misses no exterior, sob a gide da ONU e da


OEA. De acordo com o relatrio da ONU de dezembro de 2013, o pas contribui
atualmente com um contingente de 1.748 pessoas entre fora policial, especialistas e, sobretudo, tropas , distribudas entre nove misses da organizao (ONU,
2013), com destaque para a Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti
(MINUSTAH), chefiada pelo general de diviso do Exrcito brasileiro, Edson Leal
Pujol. De acordo com informaes dispostas na pgina do Exrcito brasileiro, o
Brasil ainda participa de duas misses no quadro da OEA. So elas: o Grupo de
Monitores Interamericanos da Misso de Assistncia da OEA ao Plano Nacional
de Desminagem na Colmbia e a Misso de Assistncia Remoo de Minas na
Amrica do Sul (MARMINAS) no Equador e no Peru, a qual atualmente chefiada
pelo Brasil (BRASIL, 2013).
A Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti um importante
exemplo da contribuio brasileira para a segurana internacional. A situao no
Haiti objeto de especial ateno das Naes Unidas e da OEA desde a dcada de
1990, quando a primeira misso de paz para o pas foi criada. A deteriorao da situao do pas e os insucessos da primeira iniciativa levaram criao da MINUSTAH
em 2004, sob chefia brasileira. Apesar de a situao no pas permanecer complexa,
em especial aps o terremoto de 2010, a misso tem obtido certos avanos e alvo
de especial ateno pelo governo brasileiro (MINUSTAH, 2014; BRASIL, 2014a).
Em setembro de 2011, durante seu discurso diante da Assembleia Geral da
ONU, a presidente Dilma Rousseff proferiu a expresso responsabilidade ao pro-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

teger (RWP, na sigla original em ingls), afirmando que o conceito deveria amadurecer em conjunto com o de responsabilidade de proteger. De acordo com o Livro
Branco de Defesa Nacional, o termo responsabilidade ao proteger (R2P, na sigla
original em ingls) pode ser mais bem compreendido luz da doutrina que pode
ser aplicada ao emprego da fora militar no quadro das Naes Unidas: no criar
mais instabilidade do que aquela que est tentando evitar ou limitar (BRASIL,
2012, p. 33). A situao na Lbia contribuiu para a consolidao do termo, pois,
cerca de um ms mais tarde, o presidente lbio, Muammar Kaddafi, foi morto durante a interveno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN).
Desde o incio dos confrontos na Lbia, no contexto da chamada Primavera
rabe, o governo brasileiro declarou apoiar os anseios por democracia e liberdade
na regio, mas defendeu a no ingerncia em assuntos internos de outros pases e
a soluo diplomtica de conflitos. Ademais, em maro de 2011, o Brasil, que ento
ocupava um dos assentos rotativos do CSNU, foi um dos cinco Estados acompanhado por Alemanha, China, ndia e Rssia a se abster na votao da resoluo
que aprovou a interveno da OTAN na Lbia (FELLET, 2011).
Quanto situao na Sria, o Brasil defende uma soluo negociada. Em
setembro de 2013, o ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Luiz Alberto Figueiredo, criticou a paralisia do CSNU na busca por uma resoluo do conflito
srio. Segundo ele, a atuao da comunidade internacional deve ser baseada na
negociao, sendo inaceitvel apoiar uma ao de cunho militar, como a defendida
pelos EUA com o apoio de Reino Unido e Frana, sem respaldo do Conselho de
Segurana (GIRALDI; SARRES, 2013).
Atravs de um compromisso constitucional, o Brasil abdicou de armamentos nucleares, permitindo o uso de energia nuclear somente para fins pacficos
(PATRIOTA, 2011). O governo brasileiro se comprometeu a continuar a defesa a
um mundo livre de armas nucleares, embora defenda o direito de realizar pesquisa nuclear para fins pacficos (BRASIL, 2012, p. 330). Dentro dessa concepo, o
Brasil tem vrias crticas atuao das potncias nucleares sobre o tema, as quais
acusa de impedir o desenvolvimento de pesquisa nuclear para fins pacficos. Essa
foi a base do chamado Acordo de Teer, no qual o Brasil e a Turquia intermediaram
um acordo com o Ir. O acerto teve como base o envio de 1,2 mil quilos de urnio
iraniano para a Turquia, que estocaria o material enquanto Frana e Rssia o enriqueceriam em 20%, tratamento insuficiente para o uso militar, mas suficiente para
fins pacficos. A atuao do Brasil e da Turquia, nesse sentido, foi fundamental
para a intermediao desse acordo (PARSI, 2012). Contudo, a reao do governo
dos EUA foi negativa, na medida em que a Secretria de Estado Hillary Clinton
tachou a Declarao de Teer de perigosa e declarou que tomaria providncias
destinadas a conseguir nas Naes Unidas a aprovao de sanes contra o Ir.

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

79

CONSIDERAES FINAIS
A poltica externa brasileira na primeira dcada do novo milnio se constituiu sobre uma nova matriz de insero internacional, que procura defender a multipolaridade do sistema internacional, aprofundar a integrao regional na Amrica do Sul, retomar a tradio multilateral do Brasil de perfil crtico s assimetrias
internacionais, bem como a busca de parcerias estratgicas com pases similares
em todos os continentes. Essas diretrizes tm como objetivo o desenvolvimento e
a segurana do Brasil e sua insero soberana no sistema internacional.

80

A diplomacia multidimensional incorpora, no caso do Brasil, a combinao e a superposio de vrias estratgias. Em primeiro lugar, ocorreu uma nova
atuao nos fruns multilaterais, baseada em uma nova concepo multilateral,
assentada em uma interpretao da difuso de poder no sistema internacional,
com tendncias multipolares, utilizando intensamente variadas articulaes para
defender os interesses estratgicos brasileiros, como forma de contrabalanar o
poder hegemnico das grandes potncias. Em segundo lugar, ocorreu a formao dos grupos de coalizo de geometria varivel. As novas coalizes significaram a ampliao do poder dos pases participantes, no apenas pela capacidade
de veto ampliada (obstruo coletiva) aos regimes desenhados pelos pases mais
poderosos, mas pela capacidade propositiva e proativa, oferecendo solues para
impasses. Para cada conjunto de problemas, ou para cada estratgia, formou-se
um grupo de coalizo, com variao nos pases participantes. Em terceiro lugar,
ocorreu a ampliao e diversificao das parcerias estratgias. A potencializao do
bilateralismo nos grupos de coalizo de geometria varivel provocou a formao
de parcerias estratgicas diversificadas, envolvendo pases desenvolvidos (Frana),
em desenvolvimento (Argentina) e diferentes regies (frica do Sul e ndia).
Observa-se que houve uma intensificao da cooperao Sul-Sul, mas no
foram abandonadas as relaes tradicionais. Um dos grandes objetivos da poltica
externa na ltima dcada, nas polticas externas de Lula e Dilma, foi aumentar o
poder de barganha em relao aos pases centrais, bem como desestimular as tendncias unilateralistas dos EUA. De certa forma, o objetivo foi alcanado, pois se
verifica que no se efetivou completamente a capacidade das grandes potncias em
desmontar as coalizes que eram contra seus interesses.
No mbito da segurana, a matriz de insero internacional tem como caractersticas a busca pela garantia da segurana regional na Amrica do Sul e no Atlntico Sul, e a modernizao das foras armadas brasileiras, com o objetivo de poder
ter maior capacidade de interlocuo e interveno poltica nos grandes debates e
conflitos internacionais. Nesse contexto, a poltica de defesa brasileira se insere na
nova matriz de insero internacional sob o argumento de que a maior projeo internacional do Brasil deve vir acompanhada de uma maior capacidade de defesa e
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

segurana, tanto nacional quanto regional. Por outro lado, busca-se articular uma
poltica de fomento indstria de defesa, com objetivo de desenvolver tecnologia
prpria e em parceria com outros pases, a fim de, com isso, colaborar para o desenvolvimento econmico e tecnolgico. A necessria articulao entre segurana e
desenvolvimento, bem como defesa e poltica externa, est expressa nos principais
documentos de referncia para a estratgia de defesa e segurana brasileiros.

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

83

[CAPTULO]

O ATLNTICO

SUL
COMO ESPAO
ESTRATGICO
PARA O BRASIL:
POLTICA EXTERNA E
DE DEFESA

PAULO FAGUNDES VISENTINI


Professor Titular de Relaes Internacionais/UFRGS. Coordenador
do Centro Brasileiro de Estudos Africanos (Cebrafrica) e do Ncleo
Brasileiro de Estratgia e Relaes Internacionais (Nerint). Pesquisador
do CNPq. O autor agrade ao CNPq (Bolsa de Produtividade em Pesquisa)
e a Capes (Projeto Pr-Defesa e Pr-Estratgia), cujo apoio permitiu a
realizao deste trabalho.
ANALCIA DANILEVICZ PEREIRA
Professora Adjunta de Relaes Internacionais/UFRGS. Pesquisadora
do Centro Brasileiro de Estudos Africanos (Cebrafrica) e do Ncleo
Brasileiro de Estratgia e Relaes Internacionais (Nerint). A autora
agradece a Capes (Projeto Pr-Defesa), cujo apoio permitiu a realizao
deste trabalho.

INTRODUO
O Atlntico Sul vem retomando sua importncia como um espao estratgico. A utilizao do Oceano em ambas as margens permite sua explorao e
utilizao, bem como a conservao e gesto dos recursos naturais do leito do mar
e de seu subsolo. A garantia dos direitos econmicos, com a contrapartida de deveres e responsabilidades de natureza poltica, ambiental e de segurana, reflete a
possibilidade de controle de uma rea rica em recursos naturais e que, ao mesmo
tempo, torna-se vulnervel s presses internacionais de todos os tipos. Os objetivos deste artigo so: a) analisar a importncia geoeconmica do Oceano devido ao
aumento da explorao desse espao, b) analisar a nova realidade geopoltica, pois
o Atlntico Sul est se transformando em uma rota de passagem estratgica e polo
de desenvolvimento; e c) analisar a sua importncia geoestratgica, pois o Oceano
estabelece uma ligao com a sia via Oceano ndico, destacando o papel da frica
do Sul e do Frum de Dilogo IBAS. Nesse sentido, o espao sul-atlntico se converte em um espao fundamental para o aprofundamento das relaes Sul-Sul.
O Atlntico Sul responsvel por interligar a Amrica do Sul frica, mas
, sobretudo, um espao estratgico para trocas polticas, tcnicas e comerciais entre os dois continentes, com razes que remontam ao sculo XVI. Ele era o centro
do Imprio Portugus e, no sculo XVII, durante o ciclo do acar, se tornou o
centro dinmico da economia mundial. Historicamente considerada uma regio
de comrcio entre Europa, Amrica Latina e frica, o Oceano hoje comea a retomar sua importncia geoeconmica e geopoltica, devido aos recursos naturais e
ao crescimento econmico dos pases do Sul. Foi com a crise do petrleo na dcada
de 1970 que o Oceano teve sua relevncia redimensionada, impulsionando o debate sobre as fronteiras martimas delimitadas (Brasil 200 milhas), mas, principalmente, quanto explorao de seus recursos naturais. E, ainda, a incapacidade
das duas passagens interocenicas atuais Suez e Panam de responderem s
demandas e de comportarem as embarcaes de maiores dimenses fez aumentar
as presses sobre a rea. Alm das jazidas de petrleo e dos ecossistemas que o
Atlntico Sul possui, h uma diversidade de outras riquezas que podem beneficiar
o desenvolvimento econmico dos pases localizados nas duas margens.
Para o Brasil e, principalmente, para suas relaes com o continente africano,
o Atlntico Sul se apresenta como a ligao natural. Alguns crticos definem a estratgia brasileira como desfocada, pois estaria fomentando esforos diplomticos em
direo a pases mais pobres, com pouca influncia no contexto geopoltico global e
peso ainda menor na balana comercial brasileira. No entanto, preciso avaliar algumas tendncias polticas e econmicas aceleradas pelo aprofundamento da globalizao. Cabe observar que o Brasil tornou-se um exportador de capital e tecnologia,
alm de um tradicional (e agora competitivo) exportador de produtos primrios,
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

85

servios e manufaturas. A frica, nesse sentido, uma das regies mais adequadas
aos investimentos brasileiros, pois uma das poucas fronteiras naturais ainda abertas para a expanso dos negcios em setores como o petrleo, gs e minerao. Por
outro lado, a regio palco de uma disputa global por acesso a matrias-primas cada
vez mais escassas e demandadas pelas potncias tradicionais e pelas emergentes.
Para o Brasil, a utilizao do Atlntico Sul no significa apenas tornar a
frica (especialmente a frica do Sul) uma conexo slida para atingir a sia via
Oceano ndico. Alm do sul do continente africano estar se tornando uma base
logstica, o Atlntico Sul e tambm o ndico desponta como zona de imensos
recursos energticos, com jazidas de gs e petrleo (OLIVEIRA, 2007), como o
Pr-sal. Dessa forma, as duas margens do Atlntico tm sido palco de novas descobertas, bem como partes importantes do Oceano ndico. Assim, necessria a
reafirmao da soberania sobre as guas territoriais, a manuteno da segurana
nos oceanos para a navegao e o bloqueio de qualquer iniciativa de militarizao
desses espaos martimos por potncias extrarregionais.

86

Nesse contexto, torna-se relevante lembrar a investida militar do Reino


Unido (com discreto apoio dos EUA), por ocasio da disputa com a Argentina pelas
Ilhas Malvinas/Falklands. E o Reino Unido segue sendo uma potncia do Atlntico
Sul, dominando arquiplagos estratgicos. Assim, a garantia dos direitos econmicos vem, para os pases de ambas as margens, com a contrapartida dos deveres e
das responsabilidades de natureza poltica, ambiental e de segurana pblica para
que seja possvel o controle efetivo e a manuteno da soberania estatal. Igualmente, a projeo de poder martimo regional torna-se necessria, tanto como defesa, quanto para promover um engajamento entre os pases da regio diante dos
grandes desafios e processos que fazem parte do contexto estratgico do Atlntico
Sul. E, ainda, h necessidade de controlar no s as rotas martimas, mas tambm
as atividades ilegais no Oceano, bem como a explorao de recursos em guas internacionais (COSTA VAZ; FLEMES, 2011).

A IMPORTNCIA
GEOECONMICA E O ESTABELECIMENTO

DE PARCERIAS ESTRATGICAS
O Atlntico Sul, alm de rota de passagem e relevante espao geoeconmico
tambm um polo de desenvolvimento. Nesse contexto, cabe lembrar que a projeo sul-americana e, especialmente, brasileira para a frica e a sia acompanhada pela projeo chinesa e indiana para a Amrica do Sul e a frica. O Atlntico Sul
surge, assim, como plataforma para o estabelecimento de parcerias estratgicas
entre os pases que banha e destes com os Estados asiticos, revelando-se decisivo
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

para o desenvolvimento das polticas de cooperao Sul-Sul. Dentro da dinmica


dessas rotas polticas, percebe-se o continente africano como ponto de convergncia das coalizes Sul-Sul.
importante mencionar que o Atlntico Sul compreende quatro grandes
arquiplagos e ilhas de tamanho e importncia diferentes, bem como nacionalidades distintas, com uma extensa costa litornea que cobre parte do continente
americano, africano e antrtico. A costa africana se estende de Dakar (Senegal) ao
Cabo, com mais de 8.000 km, dos quais 1.200 km compem o deserto angolano e
namibiano. Essa costa compreende dezoito pases, incluindo seis mediterrneos.
So poucos os portos naturais, entre os quais podemos destacar Dakar, Free Town,
em Serra Leoa; Boma, no Congo; Libreville, no Gabo; Duala, em Camares; Luanda, em Angola; Walvis Bay, na Nambia; e Cidade do Cabo, na frica do Sul.
J a costa americana sul-atlntica inicia no Cabo Orange, no extremo norte
brasileiro, e se prolonga at o Cabo da Terra do Fogo. Sua extenso de 10.800 km,
e destes 5.970 km pertencem ao Brasil, 330 km ao Uruguai e 4.500 km Argentina.
Optou-se por utilizar o Atlntico Sul poltico, que engloba todo o litoral brasileiro.
E a ele deve ser agregado o espao martimo das ilhas britnicas do Atlntico Sul. A
costa americana bem dotada de portos naturais, a saber: Belm, So Luis, Fortaleza, Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Paranagu, Santos, Porto Alegre e Rio Grande.
Por fim, a costa antrtica se estende desde a Pennsula Antrtica at a Terra da Rainha Maud, oposto a Cidade do Cabo. Essa uma das costas com maior dificuldade
de acesso do mundo, particularmente na parte do Mar Weddell. Devido separao
geoestratgica da regio sul do Oceano e da Antrtida em dois subsistemas diferentes, foi definida a latitude de 60 ao sul como limite da regio do Atlntico Sul. Sendo assim, o Oceano pode ser acessado por trs vias atravs do Atlntico Norte, do
Pacfico Sul e do Oceano ndico. Essa interconectividade um dos grandes fatores
que fazem necessria a cooperao para a segurana e a manuteno da rea como
uma zona pacfica que possa ser utilizada como espao de desenvolvimento.
Mas preciso ir alm, pois, ao tratarmos da retomada da importncia estratgica do Atlntico Sul e das relaes Brasil-frica, torna-se importante considerar tambm o significado das alianas econmicas como componente fundamental
para o desenvolvimento de ambas as margens do Oceano, bem como o significado
da Antrtida, o nico territrio do mundo sem soberanias definidas. Da a necessidade de melhorar as condies de proteo e defesa e de aprofundar os laos de
cooperao e bom relacionamento com os demais Estados.
A atividade pesqueira de grande importncia para as naes ao longo da
costa, sendo a atividade que mais carece de vigilncia e controle. O combate pesca
predatria, praticada por embarcaes estrangeiras com tecnologia avanada e que
desrespeitam os cdigos ambientais, necessrio e, atualmente, ineficaz, resultando em danos econmicos e sociais. No entanto, o fluxo comercial constitui um dos
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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fatores de maior relevncia ao se pensar na segurana da regio, especialmente


porque 95% das exportaes e importaes brasileiras passam pelo Atlntico Sul.
Alm disso, de acordo com a Marinha do Brasil, a plataforma continental brasileira, e possivelmente a africana tambm, detm grande quantidade de minrios importantes na forma de ndulos polimetlicos, que contm metais de grande valor
econmico, alm de areia monaztica, com significativa concentrao de urnio.
E, ainda, alm das novas reservas do Pr-sal brasileiro, tambm existem
reservas na plataforma continental argentina, bem como expressivas reservas de
petrleo offshore no Golfo da Guin, sobretudo na Nigria, em Angola, no Gabo
e em So Tom e Prncipe (OLIVEIRA, 2007). Ainda na costa ocidental africana, a
Nambia possui grandes reservas de gs, e a frica do Sul de carvo.
Com a descoberta e a explorao do Pr-sal, a regio ganhou ainda maior
importncia econmica, e a necessidade de regulamentar essa atividade, bem
como as outras supracitadas, torna-se uma medida crucial para os pases de ambas
as margens. Outro fator que incrementa a relevncia geoeconmica do Oceano o
fato de este banhar a Antrtida, regio considerada uma nova fronteira para explorao. Assim, essa rea j est sendo objeto de maior interesse internacional, com
a emergncia de propostas, como a da Comunidade Atlntica (unindo o Norte e o
Sul, obviamente sob a supremacia da Amrica do Norte e da Europa), teoricamente
voltada contra o Sculo do Pacfico.
88

Ademais, cabe ressaltar que o Atlntico Sul um espao de trocas crescentes entre o Brasil e os pases africanos, especialmente no mbito bilateral. Durante
os anos de governo Lula, as visitas presidenciais e de membros do Ministrio das
Relaes Exteriores sempre acompanhados de comitivas empresariais geraram
aumentos significativos para o comrcio do Brasil com os Estados africanos, especialmente com aqueles da costa ocidental. A atuao de empresas como Andrade Gutierrez, Camargo Corra, Odebrecht e Queiroz Galvo significativa e mostra os crescentes investimentos brasileiros na frica, especialmente na rea de infraestrutura e
servios, setores estratgicos e fundamentais para o desenvolvimento africano.
Destaca-se tambm a atuao do prprio Estado brasileiro como indutor
do comrcio Brasil-frica com empresas como a Petrobras, Embrapa, Marcopolo
e Embraer. A primeira tem atuao destacada em pases como Nigria, Angola e
Lbia. J a segunda tem desenvolvido grandes fluxos comerciais com Gana, tendo construdo sua fazenda modelo de algodo no Mali e auxiliado na cooperao
agrcola com diversas empresas da Nigria, por exemplo. Instituies como o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) tambm tm desenvolvido
trabalhos significativos em pases como Cabo Verde e Guin Bissau, ajudando na
formao de profissionais tcnicos africanos. Sublinha-se, tambm, a atuao da
Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), cujo oramento desde o incio do governo
Lula cresceu substancialmente. Finalmente, destacam-se aes brasileiras como a
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ampliao do crdito e o perdo da dvida de diversos pases africanos dos quais


a grande maioria localiza-se na costa ocidental africana como atitudes que aprofundam, paulatinamente, os laos entre o Brasil e o continente africano e impulsionam o desenvolvimento dos Estados do continente, transformando o Atlntico
Sul em prioridade para a cooperao Sul-Sul.
Dessa maneira, percebe-se que o Brasil logrou aumentar significativamente
seu comrcio com os pases africanos desde o incio do primeiro mandato de Lula.
Os maiores parceiros do Brasil na frica frica do Sul, Nigria e Angola mantm-se como receptores de grandes fluxos comerciais brasileiros, mas no so os
nicos. O Brasil tem ampliado seus parceiros, a exemplo de Estados como Nambia,
Cabo Verde, Guin Bissau e Moambique. Complementarmente s importaes de
petrleo, o Brasil tem feito grandes investimentos na rea de infraestrutura do
produto processo fundamental para o desenvolvimento econmico africano. Por
outro lado, as exportaes brasileiras que tm crescido de maneira significativa
referem-se a produtos com maior valor agregado maquinaria, especialmente as
do setor automobilstico. Como consequncia, as importaes e exportaes Brasil-frica decuplicaram em uma dcada.

A NOVA GEOPOLTICA E OS DESAFIOS PARA O BRASIL


A reflexo sobre o Atlntico Sul no pode deixar de destacar a posio do
Brasil, que possui o litoral mais extenso e a maior plataforma martima da regio,
com seu conceito de Amaznia Azul. Ao avaliarmos as foras motrizes que influenciam concretamente as formulaes de poltica exterior e seu impacto sobre as relaes internacionais, no podemos deixar de considerar a perspectiva geopoltica.
Nesse sentido, as relaes entre o Brasil e o continente africano constituem um
eixo ascendente na nova configurao poltica mundial. As relaes Brasil-frica
tm razes histricas, mas houve longos perodos de descontinuidade. No sculo
XXI, a frica tornou-se prioridade na agenda internacional brasileira, com especial
relevncia aos pases lusfonos de laos histricos, mas no se restringiu a eles. O
continente africano vem passando por mudanas rpidas, e o Brasil tem demonstrado interesse crescente em apoiar e participar do desenvolvimento do continente africano. A administrao Lula reativou o interesse do Brasil na frica e o utiliza
como base para estender a influncia global do continente. A partir da criao do
Frum IBAS e dos mecanismos de aproximao dos BRICS, as relaes estabelecidas at ento ganharam nova dimenso. Nesse contexto o novo Brasil global
acaba coincidindo com a nova frica renascida. Alm dos aspectos histrico-culturais com o continente, o Brasil estabelece sua relao com a frica agregando um

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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aspecto que nem a China, nem a ndia tm em comum com os pases africanos a
possibilidade de construo de uma identidade comum.

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No que tange a aspectos geoestratgicos, o Brasil tem incrementado polticas de intercmbio tcnico-militares com os pases africanos e com ndia, criando
uma rede de securitizao que interliga os trs continentes. Dada a importncia
geoeconmica ascendente do Atlntico Sul, as trocas militares entre as duas margens assumem um papel relevante nas relaes entre os trs pases (COSTA VAZ;
FLEMES, 2011). Cabe ressaltar o exerccio conjunto das tropas indianas, brasileiras e sul-africanas que ocorre desde 2008, o IBSAMAR. O IBSAMAR j foi realizado
trs vezes, em 2008, 2010 e 2012. O primeiro IBSAMAR ocorreu no litoral sul-africano, entre Simonstown e a Cidade do Cabo; o segundo, tambm na costa africana, ocorreu entre a Cidade do Cabo, Durban e Porto Elizabeth; o terceiro tambm
ocorreu no oeste da costa sul-africana. Esses importantes eventos multilaterais
passaram praticamente despercebidos pela populao dos pases envolvidos. ndia
e Brasil possuem marinhas fortes, com mais de 50.000 embarcaes. Em comparao com a marinha sul-africana, com nmeros menores, podem desempenhar
um papel de coordenao no futuro. A frica do Sul, por sua vez, tem uma extensa
costa litornea um pas biocenico e uma limitada capacidade naval para monitor-la e proteg-la. Esse fato gera uma oportunidade para as trs foras navais
atuarem nessas reas. Ademais, a utilizao do Cabo da Boa Esperana como rota
tende a aumentar cada vez mais cabe lembrar que as aes dos chamados piratas
somalis transformaram a rota de Suez em um problema.
No mbito do IBAS, a relao entre ndia, Brasil e frica do Sul est bem
consolidada, e essa nova realidade, somada a uma vizinhana regional com pr-disposio ao multilateralismo, poder constituir uma nova distribuio de poder,
representando conforme refere Francis Kornegay (2011, p. 11) a reunificao geopoltica e geoeconmica da Gondwana (antigo megacontinente que reunia
Amrica do Sul, frica, ndia e Austrlia). A partir da perspectiva trilateral, a lgica
geoestratgica do IBAS clara o objetivo o de criar uma ligao martima entre
o Atlntico Sul e o Oceano ndico. O fato de os trs pases terem se juntado no
IBSAMAR explicita essa proposta. O que cada pas pretende a partir dessa lgica
depende de sua vontade poltica individual e conjunta de formar os termos estratgicos e geopolticos do sculo XXI (KORNEGAY, 2011).
Apesar de algumas limitaes em termos de segurana regional em especial
no caso indiano e sul-africano , a relao entre os membros do IBAS parece fortalecer os objetivos regionais de seus integrantes. Alm disso, os trs pases ocupam
uma posio internacional relevante, podendo o acrnimo fortalec-la, alm de servir como meio de promoo de uma nova orientao poltica. O IBAS emerge em
uma encruzilhada da histria mundial em que h um vcuo de liderana em termos
de legitimidade global e em meio a uma crescente geopoltica de energia e escassez
de recursos. Dessa forma, o Frum poderia assumir um papel que viesse a promover
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

uma nova orientao da geopoltica de energia em favor de uma nova responsabilidade (tica e de conservao) como pedra fundamental da governana global.
O Atlntico Sul tem particular importncia para o Brasil, especialmente devido ao recente (e crescente) interesse de pases como Reino Unido, Estados Unidos, Alemanha, Frana, Rssia, China e Japo. A proximidade com a Antrtida
considerando-se a sua privilegiada posio geogrfica entre trs oceanos de grande
importncia para a navegao brasileira , alm de seus efeitos climticos sobre o
territrio, so aspectos fundamentais na formulao da poltica do Brasil para a
regio. Dado que grande parte do comrcio exterior brasileiro feito via martima,
alm da forte atividade pesqueira e da explorao de petrleo na plataforma continental da Amrica do Sul, a marinha brasileira foi induzida a desenvolver suas capacidades de navegao em guas profundas. A necessidade brasileira de fomentar
a segurana na regio deve ser vista com um dos objetivos principais da segurana
nacional. Deve-se mencionar que a Antrtida o nico territrio do mundo sem
soberania definida (PENHA, 2011).
Historicamente, a proposta de uma organizao sul-atlntica de defesa foi
colocada em pauta (novamente) em 1977 pelo comandante da marinha uruguaia.
A organizao, que deveria ser conhecida com Organizao do Tratado do Atlntico Sul (OTAS), seguiria o modelo da Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN). O governo brasileiro, na ocasio, refutou a proposta uruguaia, defendendo que a OTAS levaria a uma corrida armamentista na regio, alm de defender
que os pases do sul no teriam capacidade de enfrentar uma possvel ameaa
sovitica sem apoio norte-americano1.
Porm, o Brasil viria a sentir a necessidade de garantir a segurana da regio, e a reviso da ideia original da OTAS se fez necessria. Essa nova viso ficou ainda mais evidente conforme as ameaas no Atlntico Sul mantiveram-se no
contexto do final da Guerra Fria. A problemtica, ento, passou a concentrar-se
em como e com qual composio tal mecanismo poderia ser implementado. J no
final da dcada de 1980, o Brasil props a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico
Sul (ZOPACAS) como contraproposta OTAS. Devido sua importncia regional,
o Brasil logrou obter suporte dos pases litorneos. Entretanto, frica do Sul e
Nambia no apoiaram a proposta, pois aquela estava isolada, enquanto esta ainda
era governada pelos sul-africanos. A mudana de posicionamento veio aps a 50
Assembleia Geral das Naes Unidas, em 1986, na qual a Resoluo A/RES/41/11
definiu o Atlntico Sul como zona de paz e cooperao (KHANYILE, 2003). Os
(1) A retrao brasileira aproximou a frica do Sul e a Argentina, aliana que logo se desmantelaria devido disputa nas Ilhas Malvinas/Falklands, em 1982. A frica do Sul passou
a fomentar uma aproximao com a Bolvia, o Paraguai e o Chile para que a proposta da
OTAS fosse posta em prtica. Atravs de um grande projeto de irrigao, em conjunto com
o Reino Unido, o Chile aproximou-se da frica do Sul. Contudo, a ideia de implementar a
organizao foi deixada de lado aos poucos, dado que no existiam condies para seu funcionamento conforme planejamento inicial.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

91

artigos 2 e 3 da Resoluo chamavam os pases da regio a unirem-se em torno


da manuteno da paz atravs da desmilitarizao da rea, da no introduo de
armas de destruio em massa e da no nuclearizao. interessante notar que, ao
ser votada, a Resoluo recebeu 124 votos a favor e 8 abstenes todas de pases
industrializados e um voto contra, dos Estados Unidos. A ideia de desmilitarizao e de desnuclearizao do Atlntico Sul no agradou aos pases desenvolvidos,
os quais possuem claros interesses nos recursos naturais de toda a regio.
O artigo 5 da Resoluo foi de grande relevncia para a frica do Sul, dado
que estabelecia o final do regime do apartheid e a autodeterminao e a autonomia
para a Nambia, alm do cessar de todas as agresses entre os Estados da regio e o
apoio sobre todas as resolues contra o colonialismo, racismo e suas consequncias. Sendo assim, a Resoluo cobria quatro temas problemticos para a regio
cuidado com o meio ambiente, desenvolvimento socioeconmico, paz e segurana
e a emancipao sul-africana e de todos os pases no entorno.

92

A primeira reunio da ZOPACAS ocorreu no Rio de Janeiro, em 1988, depois


em Abuja, na Nigria, em 1990, e em Braslia, em 1994. Todavia, cabe ressaltar
a reunio na frica do Sul, em 1996, considerada nica por diversas razes. Sob
o tema Bridging the South Atlantic, a reunio enfatizou a importncia da regio
para as duas margens. Vrias organizaes deram apoio s atividades da ZOPACAS,
como, por exemplo, a Organizao Martima Internacional. Desde 1994, o Brasil
passou a ser o maior parceiro da frica do Sul na Amrica do Sul, e um dos maiores
no hemisfrio sul. Em 1995, cerca de 50% das exportaes sul-africanas eram direcionadas ao Brasil, mesmo ano em que a frica do Sul teve supervit na balana
comercial com o Brasil. Nesse mesmo ano, o primeiro diplomata de carreira foi indicado para ser embaixador no pas africano, cuja escolha recaiu sobre Otto Maia.
Outro momento importante foi quando Nelson Mandela visitou o Brasil, em
1998, e assinou o Memorando de Entendimento Relativo a Consultas sobre Assuntos de Interesse Comum. Seguiram outros acordos relativos cooperao tcnica,
dupla taxao, promoo e segurana de investimentos. O sucessor de Mandela,
Thabo Mbeki, visitou o Brasil em 2000, onde tambm se encontrou com os lderes
do Mercosul. At a constituio do IBAS e da posterior realizao dos exerccios militares conjuntos do IBSAMAR, frica do Sul e Brasil j haviam participado de trs
exerccios sob a gide norte-americana: o ATLASUR, que envolveu Brasil, Uruguai,
Argentina e frica do Sul, evento bianual e realizado pela primeira vez em 1993; o
UNITAS, que envolveu todos os pases do ATLASUR mais o Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru, Venezuela e Estados Unidos; e o TRANSOCEANIC (KHANYILE,
2003). Diferentemente dos outros, o TRANSOCEANIC um exerccio de controle
de transporte, no envolvendo navios. Contudo, no foram realizados apenas exerccios patrocinados pelos Estados Unidos. Iniciativas bilaterais como o Brazilian
Task Group, entre o Brasil e a frica do Sul, um exerccio entre Uruguai, Brasil e Argentina, e outro entre a frica do Sul e o Chile tambm se inserem nesse contexto.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Com a ascenso de Lula, mas j ao final do governo de Mbeki, Brasil e frica


do Sul aumentaram sua interao diplomtica e militar no mbito do IBAS. Imbudas da percepo positiva em torno da cooperao Sul-Sul como meio de atingir
maior autonomia poltica e proeminncia internacional, as polticas de ambos os
pases convergiram, encontrando no IBAS e no BRICS o caminho para intensificar e aprimorar o relacionamento. Com nfases diferentes, os dois mecanismos
internacionais cobrem objetivos diferentes, mas igualmente importantes para a
poltica externa dos dois pases. Enquanto os BRICS atribuem maior importncia
reforma da governana global e do sistema financeiro, o IBAS, alm do intuito de
contribuir para a construo de uma nova arquitetura internacional, busca tambm aprofundar o conhecimento mtuo em reas especficas, a saber: Administrao Pblica e Governana; Administrao Tributria e Aduaneira; Agricultura; Assentamentos Humanos; Cincia e Tecnologia; Comrcio e Investimentos; Cultura;
Defesa; Desenvolvimento Social; Educao; Energia; Meio Ambiente e Mudana
Climtica; Sade; Sociedade da Informao; Transporte; Turismo, entre outros.
Atravs do Fundo IBAS e da atuao dos grupos de trabalho, os trs pases
vm incrementando o conhecimento e trocas tcnicas nas reas citadas acima. Importante ressaltar tambm os trabalhos do IBSA Ocean. O IBSA Ocean um grupo
de pesquisa conjunto no continente antrtico. J no seu segundo encontro, foram
definidas quatro reas principais de atuao e um plano de metas. As reas so:
Variabilidade e Mudanas Climticas (planeja-se a construo de uma base de dados conjunta e o IBSA Earth Sistem Model); Efeito das Mudanas Climticas nos
Ecossistemas, Fluxo de Carbono e Biogeoqumica, incluindo os ecossistemas do
mar aberto e da costa litornea; Efeitos das Mudanas Globais nos recursos vivos,
na biodiversidade e para o planejamento de gesto, incluindo desde a proliferao
de algas nocivas pesca; e, por fim, Sistemas de Observao Ocenica Regionais.
Apesar de no possuir intuito militar, o grupo de grande relevncia para a compreenso do espao de segurana que os trs pases esto desenvolvendo.

A NECESSIDADE DE UMA POLTICA DE


DEFESA PARA O ATLNTICO
SUL

O Brasil tem dado ateno crescente a temas de segurana e defesa no que


tange ao Atlntico Sul. A partir do primeiro governo Lula, iniciou-se uma nova fase
em termos de poltica de defesa brasileira, a exemplo da importncia de assegurar
a soberania da denominada Amaznia Azul. Segundo Behera (2013), o governo
brasileiro se encarregou da publicao de uma srie de documentos que orientam
uma nova poltica de defesa brasileira, baseada em um tratamento mais holstico e

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

93

integrado do que anteriormente. Tais legislaes mostraram a superao, por parte do governo, da ideia de paz democrtica e foram estimuladas pela percepo
de ameaas internas e, especialmente, externas. Frente a isso, destacam-se trs
legislaes especficas a Poltica de Defesa Nacional (2005), a Estratgia Nacional
de Defesa (2008) e o Livro Branco de Defesa Nacional (2012) que mostram a preocupao brasileira com a segurana e a soberania, com destaque para a defesa de
nossos recursos naturais, com nfase na Amaznia e nos recursos do Atlntico Sul.
A Poltica de Defesa Nacional (PDN, Decreto 5.484/2005) inovadora no
sentido de buscar promover o desenvolvimento e o reaparelhamento de nossas
Foras Armadas, baseando-se no princpio de independncia tecnolgica e superao de entraves de desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Segundo Paiva
(2012), na PDN o governo brasileiro explicitou sua estratgia de defesa de seu territrio baseada no desenvolvimento de capacidade dissuasria. Segundo a PDN,

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O adensamento da presena do Estado, e em particular das Foras


Armadas, ao longo de nossas fronteiras, condio necessria para
conquista dos objetivos de estabilizao e desenvolvimento integrado da Amaznia. [...] No Atlntico Sul, necessrio que o pas disponha de meios com capacidade de exercer a vigilncia e a defesa das
guas jurisdicionais brasileiras, bem como manter a segurana das
linhas de comunicaes martimas. [...] Buscando aprofundar seus
laos de cooperao, o Pas visualiza um entorno estratgico que extrapola a massa do subcontinente e inclui a projeo pela fronteira
do Atlntico Sul e os pases lindeiros da frica (BRASIL, 2005).

A partir da anlise do documento, percebe-se que houve a definio do conceito de entorno estratgico por parte do governo brasileiro: os interesses securitrios brasileiros no mais se restringem ao espao nacional, mas expandem-se
defesa do mar e chegam ao espao africano, medida que se busca a manuteno
do Atlntico Sul como uma zona estvel.
A Estratgia Nacional de Defesa (END, Decreto 6.703/2008) teve seu lanamento impulsionado pela descoberta da camada Pr-Sal, em 2007. Na END, verifica-se a inteno do governo brasileiro em relao ao desenvolvimento de uma defesa
proativa da costa brasileira, baseada no princpio de monitoramento e controle, e as
necessidades para a operacionalizao dessas medidas. Mais uma vez, percebem-se
o princpio da dissuaso e ideias como a independncia tecnolgica e a dupla funcionalidade da marinha defesa da costa e projeo de poder como pilares centrais
na defesa dos mares brasileiros. Um dos grandes projetos de operacionalizao do
desenvolvimento da marinha brasileira tanto no sentido de viglia da costa como
no mbito da projeo de poder a ateno brasileira aos submarinos, pois hoje
se busca a ampliao da frota de submarinos convencionais e o desenvolvimento de
um submarino de propulso nuclear. Tudo em uma dimenso de dissuaso.
Finalmente, o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN, Decreto 7.438/2011),
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

mantm a poltica de defesa para o Atlntico Sul semelhante s legislaes anteriores, mas traz o Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAz), o qual tem
como objetivo monitorar e controlar as guas jurisdicionais brasileiras e as reas
estratgicas para o Brasil do Atlntico Sul por meio de integrao de comunicaes,
sensoriamento remoto, planejamento, segurana sistmica, logstica, treinamento
e simulaes por meio da utilizao de Radares de Abertura Sinttica (SAR), visando no apenas detectar inimigos na superfcie, mas tambm contribuir para a
dissuaso no Oceano. Seu complexo contar com plataformas fixas e mveis, alm
da utilizao de Veculos Areos No Tripulados (VANTs).
Como foi dito, a incluso da frica e, especialmente, de sua costa atlntica no entorno estratgico brasileiro tem sido trabalhada na poltica de defesa
brasileira. Frente a isso, faz-se necessrio que as relaes entre o Brasil e a frica
no se restrinjam a relaes econmico-comerciais, mas atinjam tambm nveis
significativos de cooperao militar. Destacam-se aqui os acordos bilaterais de cooperao recentemente firmados com pases como Angola, Guin Equatorial, Nambia, Nigria e Senegal; a venda de avies Super-Tucano para Angola; a criao do
Centro de Formao de Foras de Segurana e a instalao da Misso Brasileira de
Cooperao Tcnico-Militar em Guin Bissau por parte do Brasil; o apoio brasileiro
estruturao de grande parte da marinha da Nambia, com destaque para a ajuda
na criao do Corpo de Fuzileiros Navais; o apoio brasileiro para a reestruturao
dos setores governamentais de segurana na Guin-Bissau; a atuao da Embraer
e da Emgepron como empresas atuantes no comrcio de defesa com Estados africanos; a doao de botes pneumticos e uniformes para a Guarda Costeira de So
Tom e Prncipe; a compra de um navio-patrulha brasileiro e a assinatura de contratos para a compra de quatro lanchas-patrulha por parte da Nambia; o desenvolvimento conjunto entre Brasil e frica do Sul do mssil ar-ar (Projeto A-DARTER),
entre outras iniciativas (BRASIL, 2011).
Os j mencionados investimentos brasileiros na rea de infraestrutura e as
medidas de cooperao militar no s so medidas economicamente benficas para
a economia e para a inovao tecnolgica brasileira por meio da demanda por produtos de valor agregado, como tambm so fundamentais para o desenvolvimento
dos Estados africanos. Parceiros internacionais como o Brasil so de grande importncia para tal processo, pois, diferentemente dos parceiros tradicionais da frica
Unio Europeia e Estados Unidos o Estado brasileiro no impe as condicionantes
polticas em seu comrcio e tem seu setor de investimento em reas estratgicas
para os parceiros africanos, fatores fundamentais para que haja a ampliao de capacidade estatal africana. somente com o desenvolvimento gerenciado por parte
dos prprios Estados africanos que estes estaro aptos a clamar pela soberania dos
seus mares e por respeito ao Direito Internacional por parte das potncias extrarregionais presentes no Atlntico Sul. Em funo disso, o desenvolvimento africano
no apenas fundamental para os interesses comerciais brasileiros, mas tambm
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

95

essencial para os nossos interesses em termos de segurana e defesa.


Para que atinja a plena defesa da soberania dos seus mares, o Brasil precisa
estar inserido em uma arquitetura institucional consistente conjuntamente com
os pases costeiros da frica. Nesse sentido, a ZOPACAS tem um papel na esfera
securitria que fundamental. Somente uma instituio com objetivos e contedo
tico definidos poder assegurar um local para discusso, troca de informao e intercmbio tcnico necessrio, alm de representar um ator poltico da instituio
como porta-voz dos interesses dos pases-membros. Assim, o processo de revitalizao que a ZOPACAS tem visto nos ltimos anos capitaneado pelas lideranas
do Brasil e de Angola de enorme relevncia.
A ZOPACAS, entretanto, ainda hoje passa por diversas dificuldades. Muitos dos desafios que existiam poca da criao da instituio como a ocupao
da Nambia por parte da frica do Sul e a questo do desenvolvimento de armas
nucleares pelo regime do apartheid foram resolvidos, o que, por hora, tirou objetivos definidos anteriormente pela Organizao. Por outro lado, os novos e crescentes desafios demandam que a ZOPACAS se institucionalize de maneira mais
consistente e exigem mais esforos dos seus Estados-membros para que esta se
consolide como um ator poltico respeitado.
96

Em janeiro de 2013, representantes dos Estados-membros reuniram-se em


Montevidu e reiteraram a necessidade de se revitalizar a ZOPACAS de maneira
consistente, bem como renovaram o comprometimento da instituio com valores
como a no militarizao do Oceano e o desarmamento nuclear, alm de concordarem em realizar Reunies Ministeriais bianuais, em vez de quinquenais, como anteriormente. Em 2014, a presidncia da instituio ser assumida por Cabo Verde.
Alm disso, importante que a ZOPACAS seja um espao de dilogo com demais
instituies que so de grande importncia para o Atlntico Sul, como o IBAS, a
Comunidade Econmica da frica Ocidental (ECOWAS/CEDAO) e a Comunidade
de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). somente com a criao de espaos de
dilogo e de cooperao entre as instituies que os pases costeiros conseguiro
manter o Atlntico Sul como uma zona de paz e de no militarizao.
Com sua nova poltica de defesa, o Brasil pretende assegurar a soberania
sobre o espao que lhe cabe no Atlntico Sul. Como j foi mencionado anteriormente, cabe frica um papel grandemente relevante em tal processo. A incluso
da frica no entorno estratgico brasileiro fez com que seja essencial o aumento
na cooperao militar entre os dois lados do Atlntico fato essencial para o desenvolvimento de capacidade estatal africana. Ainda, asituao contempornea no
Atlntico Sul demanda urgentemente uma arquitetura institucional consistente,
que deve ser capitaneada pela ZOPACAS.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

CONSIDERAES FINAIS
O Atlntico Sul tem servido como palco para descobertas de uma variedade
de recursos naturais como o Pr-Sal brasileiro e as novas jazidas de petrleo no
litoral angolano, nas quais o Brasil j est investindo e cooperando em termos de
fornecimento de recursos tcnicos para a explorao. A afirmao da soberania sobre as guas territoriais, a manuteno da segurana nos oceanos para a navegao
e o bloqueio de qualquer iniciativa de militarizao desses espaos por potncias
extrarregionais se fazem, assim, urgentes. importante considerar, ainda, a necessidade norte-americana de controlar jazidas de petrleo mais seguras e menos
custosas do que as venezuelanas e as do Oriente Mdio, alm da prxima relao
militar desse pas com a frica do Sul pas que poderia ser utilizado para insero
no continente africano, logo, na regio do Atlntico Sul.
Apesar das crticas, o desenvolvimento das capacidades militares pelos
pases da regio imprescindvel, ao mesmo tempo em que deve ser reforada a
nfase na Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS), especialmente
face s tentativas de militarizao da regio, demonstrada pela situao das Malvinas (Gr-Bretanha), pela recriao da IV Frota (Estados Unidos) e pelo AFRICOM
(comando norte-americano para a frica), alm da insero norte-americana no
continente sul-americano, atravs de bases no territrio colombiano. Tambm
faz parte desse conjunto de iniciativas a proposta de criao de uma Comunidade
Atlntica, reunindo o Norte e o Sul do Oceano em uma unidade geopoltica.
O grande potencial para transformar o Atlntico Sul em uma comunidade de
segurana e de fornecimento de energia como opo ao sistema euro-norte-americano do Atlntico Norte percebido pela poltica externa brasileira. O Brasil busca
liderana na consolidao desse projeto, algo que parece estar sendo obtido atravs
da poltica assertiva de projeo internacional do pas. Nesse sentido, a frica do
Sul possui uma posio central entre os oceanos Atlntico e ndico, o que, junto
com sua forte economia, faz com que seja quase impossvel para qualquer pas no
contabilizar o pas quando buscar se engajar no continente (KORNEGAY, 2011).
interessante ressaltar que a resoluo dos conflitos regionais na frica (a
exemplo de Angola e frica do Sul) impulsionou uma virada africana, podendo o
Brasil atuar na aproximao com e entre esses dois pases. A expanso dessa relao
importante para aumentar as opes dentro da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC, na sigla original em ingls), o que pode gerar um plano
conjunto de segurana martima que aproximar a regio com o Brasil, fortalecendo,
consequentemente, o IBAS. Enquanto o Atlntico Sul no possuir uma organizao
institucionalizada, como o caso da Organizao do Oceano ndico (IOR-ARC), as relaes internacionais nessa regio devem conduzir a uma arquitetura de segurana

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

97

martima transatlntica (KORNEGAY, 2011). Nesse sentido deve-se levar em conta


a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, liderada pelo Brasil.

REFERNCIAS
BEHERA, Laxman Kumar. Defense Acquisition: International Best Practices. Nova
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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[CAPTULO]

SEGURANA GLOBAL
PORTURIA E SEUS
POSSVEIS REFLEXOS
NO BRASIL
RICO ESTEVES DUARTE
Professor de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro do Instituto
Internacional de Estudos Estratgicos (ISS, Londres). Ocupou a Ctedra
Rui Barbosa de Estudos Brasileiros da Universidade de Leiden (2013).
Doutor e Mestre em Cincias da Engenharia da Produo pela Universidade do Brasil (COPPE/UFRJ). Bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade de Braslia. reas de pesquisa: Teoria da Guerra,
Estratgia Martima, Poltica de Defesa Brasileira, Epistemologia e
Pedagogia das Relaes Internacionais.
HEITOR BONATTO
Professor e Coordenador do Curso Superior de Tecnologia em Comrcio
Exterior da Faculdade Senac Porto Alegre. Professor do Curso Superior
de Tecnologia em Logstica da FADERGS. Doutorando em Estudos
Estratgicos Internacionais (UFRGS), Mestre em Relaes Internacionais
(UFRGS). Bacharel em Administrao de Empresas/Comrcio Exterior
(FARGS). reas de Pesquisa: Logstica Internacional Segura, Cadeias de
Suprimentos Internacional, Gesto da Qualidade em Sistemas Logsticos.

INTRODUO
Em 2001, os Estados Unidos presenciaram o maior ataque terrorista contra
o solo norte-americano. Esse fato originou uma srie de discusses na academia
sobre as ameaas, as vulnerabilidades e os riscos aos quais est submetida a Cadeia
de Suprimentos Internacional. Por envolver uma srie de atores interconectados
como, por exemplo, empresas, aduanas, portos, e demais intervenientes, a gesto dos riscos tem sido objeto de discusso e formulao de polticas por parte
dos governos. O grande dilema dessa discusso conciliar segurana (regularidade aduaneira) versus agilidade (facilitao do comrcio) na cadeia de suprimentos
internacional. Um dos atores de grande importncia nesse elo so, sem dvida,
os portos, devido a sua representatividade no comrcio internacional. Diante disso, o captulo tem por objetivo discutir de forma introdutria a segurana global
porturia e seus possveis reflexos no Brasil. Para o entendimento desse tema, ele
apresentar conceitos introdutrios, um breve histrico das reformas e da modernizao do setor porturio brasileiro, o papel do Brasil na Organizao Martima
Internacional e a implementao de uma iniciativa aprovada pelo Governo Brasileiro denominada de International Ship and Port Security Code (ISPS Code), ou
Cdigo Internacional de Segurana para Navios e Instalaes Porturias.
100

CONCEITOS INTRODUTRIOS
A gesto das ameaas, vulnerabilidades e riscos na cadeia de suprimentos
internacional, do ponto de vista empresarial, leva em considerao a capacidade
da empresa de fazer frente aos inmeros desafios impostos pelo ambiente em que
opera. Esses desafios se materializam em diversas formas como, por exemplo, a
necessidade da empresa em atender os seus consumidores com maior competncia do que os seus concorrentes. As empresas fazem parte de um sistema complexo
denominado de Cadeia de Suprimentos, ou Supply Chain, resultado da interao de
diversos agentes e que possui macroprocessos que esto diretamente conectados, no
qual suas aes refletem em cada um dos agentes. Por conta disso, as empresas precisam gerir ameaas, vulnerabilidades e riscos cada vez mais complexos (CHOPRA;
MEINDL, 2011).
Essa complexidade reside no fato de que as Cadeias de Suprimentos da atualidade tm centrado sua atuao em fatores denominados de foras de mercado,
que, de certa forma, as expem a determinados tipos de ameaas, vulnerabilidades e
riscos. Adicionalmente, a globalizao das economias e, consequentemente, das Ca[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

deias de Suprimentos tem sido uma das possveis explicaes dessa complexidade.
Em razo do aumento da concorrncia por mercados cada vez mais globalizados, outro fator que se destacou foi a nfase na eficincia para diminuir custos,
levando as organizaes empresariais a introduzirem prticas de produo como
o just in time, pelas quais a demanda passou a ser o principal ponto de partida. Em
funo disso, a dependncia por fornecimento de insumos no tempo certo levou as
organizaes empresariais a se tornarem dependentes de fornecedores espalhados
ao longo da Cadeia de Suprimentos (CHRISTOPHER, 2011).
Entretanto, existem outros riscos que no fazem parte exclusivamente da
esfera gerencial, e que podem afetar a Cadeia de Suprimentos de abrangncia global. Esses riscos so divididos em duas categorias, os naturais e as aes humanas. O
primeiro abrange riscos como terremotos, maremotos e furaces, entre outros fenmenos da natureza que se caracterizam como variveis incontrolveis, ou seja, que
esto completamente fora do controle humano. O segundo surge de atos praticados
por pessoas e que podem englobar atividades ilcitas como, por exemplo, o contrabando, o roubo de cargas, a corrupo de servidores pblicos, o trfico de drogas e de
pessoas, os sequestros de navios e veculos e at mesmo a prtica de atos terroristas.
As atividades praticadas por pessoas com o intuito de perpetrar delitos criminosos tm adquirido uma maior importncia na gesto das ameaas, vulnerabilidades e riscos na Cadeia de Suprimentos Internacional, devido ao alcance de
suas aes. Ao fazerem parte de uma extensa relao de atores que interagem com
os mais diversos segmentos, no h dvida sobre o impacto de suas aes, principalmente no fim da Cadeia de Suprimentos, em outras palavras, no consumidor
final. Em razo dessa maior projeo no meio empresarial e acadmico, o termo
Segurana da Cadeia de Suprimentos ou Supply Chain Security, surge como resposta frente a esse novo cenrio de abordagem sobre o tema. Em termos genricos, segurana significa proteo contra as ameaas, vulnerabilidades e riscos a
que qualquer pessoa ou organizao pode ser submetida. Do ponto de vista de
uma organizao empresarial, o termo leva em considerao a sua capacidade em
proteger suas informaes e instalaes fsicas, seus funcionrios ou sua imagem
corporativa, entre outros ativos que fazem parte da empresa (COOMBS, 2008).
Porm, a segurana no se restringe somente s empresas. Outro ator que
tem importncia fundamental o porto. Esse ator se faz presente na Cadeia Logstica Martima como um importante elo do comrcio internacional. Na legislao
brasileira mais recente, existe a definio de Porto Organizado conforme abaixo:
Porto organizado: bem pblico construdo e aparelhado para atender a necessidades de navegao, de movimentao de passageiros
ou de movimentao e armazenagem de mercadorias, e cujo trfego
e operaes porturias estejam sob jurisdio de autoridade porturia (BRASIL, 2013, p. 1).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

101

Pela tica da legislao brasileira, necessrio que o porto assuma um carter de organizao, devido aos inmeros servios que so prestados nesse mesmo
local e que, para colocar toda a complexa infraestrutura em operao, sem dvida
preciso um gerenciamento eficiente. Em termos de classificao e exemplos dos
portos localizados no Brasil, Magalhes (2010, p. 45), cita os seguintes:

Portos comerciais ou portos martimos organizados em operao efetiva: Angra dos Reis, Forno, Itagua, Rio de Janeiro, Belm,
Santarm, Cabedelo, Natal, Fortaleza, Salvador, Ilhus, Imbituba, Itaja, So Francisco do Sul, Itaqui, Manaus, Macap, Macei, Paranagu,
Recife, Suape, Rio Grande, Santos, So Sebastio e Vitria.

Complexos industriais porturios: Aratu, Barra do Riacho, Vila do


Conde.

Terminais especializados: Areia Branca, Ponto do Ubu, Regncia,


Tubaro, Praia Mole, Incio Barbosa.

Portos hidrovirios ou fluviais: Cceres, Charqueadas, Estrela, Pelotas, Porto Alegre, Corumb/Ladrio, Panorama, Presidente Epitcio,
Pirapora, Porto Velho.

102

BREVE HISTRICO DAS REFORMAS E MODERNIZAO


DO SETOR PORTURIO BRASILEIRO
A data de vinte e oito de janeiro considerada, no Brasil, o dia do comrcio
exterior. Esse dia faz aluso ao sculo XIX, em razo da assinatura da Carta Rgia
de Abertura dos Portos da colnia ocorrida no ano de 1808, liberalizando o comrcio exterior brasileiro. No h como negar que esse ato representou uma srie de
mudanas que auxiliaram na consolidao da produo e do comrcio da ptria
verde e amarela (MENEZES et al., 2010).
Sem dvida, o comrcio exterior tem sido uma das formas como os pases
tm buscado uma maior insero no sistema internacional. Essa forma no blica, mas sim mais cooperativa, parte do entendimento de alguns que o Estado
Comerciante, ou seja, aquele que busca participar do comrcio internacional, ter
mais projeo na arena internacional (ROSECRANCE, 1986).
O Brasil, dentro desse contexto internacional, no pode ficar de fora do
jogo, ou seja, deve participar ativamente do comrcio exterior mundial, em que
pese no se configure entre os dez maiores exportadores e importadores do mun-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

do, de acordo com o ranking1 da Organizao Mundial de Comrcio (WTO, 2014).


Um personagem que tem relao com a competitividade dos pases no comrcio exterior mundial so os portos, e, no Brasil, inmeros esforos esto sendo
realizados com o intuito de torn-los mais modernos. Do ponto de vista histrico, importante destacar que existem trs perodos sobre o desenvolvimento dos
portos nacionais: um perodo denominado de antes da lei de modernizao, o
segundo perodo conhecido como de crise e o terceiro chamado de modernizao (COLLYER, 2008).
No que tange ao primeiro perodo, o portos tiveram um papel no desenvolvimento colonial do pas. Por causa da relao entre colnia e metrpole, portos como,
por exemplo, o do Rio de Janeiro, foram os grandes responsveis pelo desenvolvimento econmico. Contudo, outra medida impulsionadora dos portos no Brasil,
sem dvida, foi a Carta Rgia assinada ento pelo Prncipe Regente, tambm conhecida como A abertura dos Portos s Naes Amigas, que permitiu a entrada de navios estrangeiros e no somente os de bandeira Portuguesa (MENEZES et al., 2010).
Pode ser considerada a primeira modernizao dos portos brasileiros, ao
permitir um maior intercmbio de mercadorias com os outros pases. Outra questo que se fez presente nesse perodo foi o incio das concesses, que permitiu que
as empresas explorassem o porto mediante a cobrana de tarifas. Para finalizar
esse perodo, dois outros eventos foram fundamentais para a consolidao dos
servios porturios no Brasil. O primeiro foi uma nova ordenao da legislao
porturia, realizada no governo de Getlio Vargas em 1934, e a criao da Empresa
de Portos do Brasil S/A em 1975 (COLLYER, 2008).
Em relao ao segundo perodo, os anos de 1970 e 1980 foram marcados
pelo incio de discusses sobre a problemtica dos portos. Problemas como a falta
de investimentos no setor por parte dos governos, tarifas obsoletas e o modelo
centralizador de gesto marcaram a tnica do debate (VIEIRA, 2002).
O terceiro perodo, que iniciou na dcada de 1990 com o envio de um Projeto
de Lei com o intuito de modernizar os portos brasileiros, foi marcado pela simplicidade dessa lei no que tange sua capacidade efetiva de tornar o modelo porturio nacional mais avanado. Contudo, no entendimento de alguns autores, esse foi o passo
inicial para a discusso da necessidade de repensar o atual modelo. Tal projeto tramitou no Congresso Nacional recebendo inmeras emendas, resultado de um intenso
debate que tinha como um elemento de presso as greves de trabalhadores em alguns
portos brasileiros. Porm, o projeto resistiu s presses de entidades sindicais contrrias a ele, e, em fevereiro de 1993, a Lei de Modernizao dos Portos foi sancionada
pela Presidncia Repblica sob o nmero de 8.630/93, sendo considerada por alguns
(1) O Brasil ocupa a 22 posio entre os lderes de exportao e importao de mercadorias
no ano de 2012, segundo dados estatsticos da Organizao Mundial de Comrcio (OMC).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

103

autores o incio de uma efetiva modernizao do setor no pas (COLLYER, 2008).


Porm, como qualquer lei, necessrio fazer ajustes com o intuito de adapt-la aos novos tempos. O Brasil iniciou uma nova discusso sobre o modelo porturio, ao entender que o setor passa por um bom momento em termos de perspectiva de crescimento. No entendimento da Secretaria dos Portos, vinculada
Presidncia da Repblica, apesar de a Lei de Modernizao dos Portos ter trazido
bons avanos no modelo porturio, esta j comeava a apresentar sinais de esgotamento, principalmente no que se refere determinao das responsabilidades dos
atores, como o governo e a iniciativa privada (BRASIL, 2014c).
Da necessidade de um novo planejamento porturio nacional, no dia 05 de
junho de 2013, foi promulgada a Lei de nmero 12.815, conhecida como a Nova
Lei dos Portos, que revogou a antiga Lei de Modernizao dos Portos. A Nova Lei
dos Portos estabelece uma nova disposio institucional, por exemplo: a definio da Secretaria de Portos2 como responsvel pela elaborao do planejamento
porturio nacional; o Plano Nacional de Logstica Porturia; uma redefinio das
competncias da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios3; uma nova viso
de gesto dos portos, por meio, das Autoridades Porturias; e outros arranjos institucionais que visam incentivar a participao do setor privado (BRASIL, 2014c).

104

O BRASIL NA ORGANIZAO MARTIMA INTERNACIONAL


A Organizao Martima Internacional, ou International Maritime Organization4 (IMO), uma agncia especializada do Sistema das Naes Unidas criada
em 1948, com o objetivo de padronizar a indstria martima dos Estados Membros (IMO, 2014). A IMO tem uma estrutura organizacional compreendida por
uma Assembleia, um Conselho e cinco Comits. O primeiro o rgo que congrega
todos os Estados Membros para definir questes como, por exemplo, o plano de
trabalho e o oramento da organizao. O Conselho executa e supervisiona o trabalho da IMO, entre outras atribuies. Importante destacar que ele eleito por
um perodo de dois anos, com base em trs categorias (A, B, C). A primeira cate(2) Criada por uma Medida Provisria que, posteriormente, foi transformada na Lei no 11.518
de 2007. A Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica tem como alguns de seus objetivos
formular, coordenar e supervisionar as polticas nacionais para o setor porturio nacional.
(3) Tambm conhecida pela sigla ANTAQ, essa agncia foi criada pela Lei no 10.233, de 5 de
junho de 2001, com o objetivo principal de regular e fiscalizar o setor porturio, mediante o
estabelecimento de tarifas porturias, a aplicao de multas entre outros.
(4) Antes de adotar o nome IMO, a organizao na sua fundao recebeu o nome de IMCO,
Intergovernmental Maritime Consultative Organization.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

goria leva em considerao o interesse dos pases em aprimorar e prover servios


martimos internacionais. A segunda tem relao com o interesse dos pases em
prover o transporte internacional. A terceira categoria, em princpio, no enquadra os pases nas duas primeiras, mas considera os pases que possuem interesses
especiais no transporte martimo e, principalmente, busca ter representantes das
maiores reas geogrficas do sistema internacional (IMO, 2014).
Os pases escolhidos para o perodo de 2014 a 2015 so os seguintes: Categoria A: China, Grcia, Itlia, Japo, Noruega, Panam, Repblica da Coria, Rssia, Reino Unido e Estados Unidos; Categoria B: Argentina, Bangladesh, Brasil,
Canad, Frana, Alemanha, ndia, Pases Baixos, Espanha e Sucia; Categoria C:
Austrlia, Bahamas, Blgica, Chile, Chipre, Dinamarca, Indonsia, Jamaica, Qunia, Libria, Malsia, Malta, Mxico, Marrocos, Peru, Filipinas, Cingapura, frica
do Sul, Tailndia e Turquia. Em termos de Comits, destacam-se estes: o Comit
para Segurana Martima, o Comit para Proteo do Ambiente Martimo, o Comit Legal, o Comit para Cooperao Tcnica e o Comit de Facilitao.
O primeiro Comit, como a prpria designao informa, tem a atribuio
de trabalhar pela segurana martima, atuando em temas como regras de preveno de acidentes, manuseio de cargas perigosas, etc. A principal atribuio desse
Comit, sem dvida, trabalhar no aperfeioamento das Convenes da organizao como, por exemplo, a Conveno Internacional para a Salavaguarda da Vida
Humana no Mar, ou International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS),
criada em 1974 (BRASIL, 2014a).
O segundo Comit tem como atribuio bsica trabalhar no controle da poluio ambiental nos mares causada pelo transporte martimo. Esse Comit est
atento s questes de poluio, por exemplo a descarga de leo, produtos qumicos, mercadorias, etc. Acidentes envolvendo navios transportando esses produtos
aparecem na literatura como casos que demandaram a necessidade de regras para
gerenciar esse tipo de problema. Os casos conhecidos como The Torrey Canyon Oil
Spill, que ocorreu em 1967 no Reino Unido devido sobrecarga do navio, The
Sea Star Oil Spill, e o caso ocorrido em 1972 no Golfo de Om, em que um navio
tanque sul-coreano colidiu com um navio brasileiro denominado de Horta Barbosa, repercutiram no mundo inteiro devido grande quantidade leo despejada
no mar. Com o objetivo de evitar esse tipo de problema, a IMO criou a Conveno
Internacional para a Preveno da Poluio por Navios em 1973 (IMO, 2014).
O terceiro Comit tem fundamento no que tange legalidade dos instrumentos criados pela IMO, ou seja, o responsvel pela anlise jurdica de questes
que esto dentro do escopo de atuao da Organizao Martima Internacional. O
quarto Comit tem como atribuio trabalhar com questes no mbito tcnico. A indstria martima um segmento altamente tcnico que requer profissionais capacitados para lidar com inmeras formaes, tais como cincias nuticas, engenharia,
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

105

direito, entre outras reas do conhecimento. O ltimo Comit visa primordialmente, trabalhar com o intuito de tornar o Sistema Martimo Internacional menos complexo e menos burocrtico, ou seja, busca a eficincia devido prpria dinmica do
comrcio internacional. Toda essa estrutura organizacional da IMO leva em considerao a participao dos seus Estados-membros na composio de seus Comits.
No que tange participao do Brasil na organizao, importante destacar
que o pas membro desde o ano de 1963, sendo categorizado pela Assembleia da
IMO como pertencente categoria B, devido ao interesse de se tornar um importante player no transporte internacional. A forma de se fazer presente na IMO por
meio da RPB-IMO5, isto , o Representante Permanente do Brasil perante a Organizao Martima Internacional. O Representante Permanente conta com o auxlio da Comisso Coordenadora dos Assuntos da Organizao Martima Internacional (CCA-IMO), cujo papel principal o de internalizar no pas as normas regulamentadoras
internacionais adotadas pelos Estados-membros da IMO. Essa Comisso faz parte da
estrutura organizacional do Comando da Marinha Brasileira (BRASIL, 2014a).
O trabalho da CCA-IMO tem se focado basicamente em trs reas, a saber:
Convenes, Cdigos e outros instrumentos. A primeira est subdividida em Convenes sobre segurana martima, preveno da poluio martima, responsabilidade civil e outras convenes. O quadro abaixo identifica as principais convenes
que tratam de Segurana Martima e os cdigos no mbito do trabalho da CCA-IMO.
106

Quadro 1 - Convenes e Cdigos no mbito da CCA-IMO

(continua)

Conveno

Tema

Nome

SOLAS

Segurana
Martima

Conveno Internacional para Salavaguarda da Vida


Humana no Mar, ou International Convention for the
Safety of Life at Sea

LL

Segurana
Martima

Conveno Internacional sobre Linhas de Carga, ou


International Convention on Load Lines

COLREG

Segurana
Martima

Conveno sobre o Regulamento Internacional para


evitar Abalroamentos no Mar, ou Convention on International Regulations for Preventing Collisions At Sea

CSC

Segurana
Martima

Conveno Internacional sobre segurana de conteineres, ou International Convention for Safe Containers

INMARSAT

Segurana
Martima

Conveno da Organizao Internacional de Telecomunicaes Mveis por Satlite, ou Convention on


International Mobile Satellite Organization

(5) A Representao Permanente Brasileira na IMO foi criada pela Portaria no 203 da Marinha
do Brasil em 7 de julho de 2000. Essa Representao Brasileira est subordinada ao Estado
Maior da Armada (EMA), e sua localizao em Londres. Em 2012, por intermdio de uma nova
portaria da EMA de No 187/EMA, a Representao teve um novo regulamento estabelecido.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Quadro 1 - Convenes e Cdigos no mbito da CCA-IMO

(concluso)

Conveno

Tema

SFV

Segurana
Martima

Conveno Internacional sobre Segurana de embarcaes de pesca ou The Torremolinos International


Convention for the Safety of Fishing Vessels

STCW

Segurana
Martima

Conveno Internacional sobre Padres de Instruo,


Certificao e Servio de Quarto para Martimos ou
International Convention on Standards of Training,
Certification and Watchkeeping for Seafarers

SAR

Segurana
Martima

Conveno Internacional Sobre Busca e Salvamento


Martimo ou International Convention on Maritime
Search and Rescue

Segurana
Martima

International Convention on Standards of Training,


Certification and Watchkeeping for Fishing Vessel
Personnel ou International Convention on Standards
of Training, Certification and Watchkeeping for Fishing
Vessel Personnel

STCW_F

Cdigos
ALARMS AND
INDICATORS
CODE

Nome

Nome
Cdigo sobre Alarmes e Indicadores, ou Code on Alarms and
Indicators

BCH CODE

Cdigo para a Construo e Equipamento de Navios que Transportam Produtos Qumicos Perigosos a Granel, ou Code for the Construction and Equipment of Ships Carrying Dangerous Chemicals in Bulk

BLU CODE

Cdigo de Prtica para Carregamento e Descarregamento Seguros


de Graneleiros, ou Code of Practice for the Safe Loading and Unloading of Bulk Carriers

CSS

Cdigo de Procedimento Seguro para Estivagem e Peiao da Carga,


ou Code of Safe Practice for Cargo Stowage and Securing

Cdigos

Nome

CODE OF
PRACTICE

Cdigo sobre os procedimentos para a investigao de crimes de


Pirataria e Roubo Armado contra navios, ou Code of Practice for the
investigation of crimes of Piracy and Armed Robbery against Ships

IMDG CODE

Cdigo Martimo Internacional de Produtos Perigosos, ou International Maritime Dangerous Goods

ISPS CODE

Cdigo Internacional para a Proteo de Navios e Instalaes Porturias, ou International Ship and Port Facility Security Code

OSV CODE

Cdigo de Prtica Segura para o Transporte de Cargas e Pessoas


por embarcaes de Apoio Martimo, ou Code of Safe Practice for the
Carriage of Cargoes and Persons by Offshore Supply Vessels

Fonte: BRASIL (2014a).


POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

107

Com base no quadro acima, destacam-se a Conveno Internacional para a


Salvaguarda da Vida Humana no Mar, ou International Convention for the Safety of
Life at Sea (SOLAS), em 1980, e o Cdigo Internacional para a Proteo de Navios
e Instalaes Porturias, ou International Ship & Port Security Code (ISPS), que entrou em vigor internacionalmente em 2004.

IMPLEMENTAO DO ISPS NO BRASIL


No que concerne a implementao do ISPS no pas, ao tornar-se um Estado-membro da IMO, o Brasil assumiu o compromisso de colocar em prtica o ISPS
desde a sua entrada em vigor no ano de 2004. O Dirio Oficial da Unio de nmero
137 do ano de 2009 publicou a Portaria de nmero 7, na qual divulgou o texto da
norma para as partes interessadas.
Basicamente, a aplicao do cdigo recai sobre os navios que, no entendimento da legislao, esto envolvidos em viagens internacionais para transporte
de passageiros ou de carga, ou so unidades mveis de perfurao ao longo da
costa. Outra implicao da norma refere-se s instalaes porturias.
108

Ambos atores devem ser certificados pelo Estado-membro no que diz respeito ao cumprimento das exigncias do ISPS. Em se tratando dos navios, a certificao atribuio da Marinha do Brasil. Sobre as instalaes porturias, quem
as certifica a Comisso Nacional de Segurana Pblica de Portos, Terminais e
Vias Navegveis6 (CONPORTOS), cujo objetivo principal elaborar e implementar o sistema de preveno e represso a atos ilcitos nos portos, terminais e vias
navegveis (BRASIL, 2014b, p. 1). Ao levar em considerao a dimenso do Brasil, essa Comisso criou as Comisses Estaduais de Segurana Pblica nos Portos7
(CESPORTOS), cujo objetivo facilitar a aplicao do Plano Nacional de Segurana
Pblica Porturia nos Estados da Federao (BRASIL, 2014b).
Dentro desse contexto, o ISPS poder auxiliar na implementao do Plano Nacional de Segurana Pblica Porturia no pas, por se tratar de medidas que
buscam elevar os padres de segurana, contra as ameaas, vulnerabilidades e riscos, nos quais esto inseridos a cadeia de suprimentos internacional, com todos os
seus atores envolvidos.
(6) A comisso foi criada em 1995. composta por representantes do Ministrio da Justia,
Ministrio da Defesa (Comando da Marinha), Ministrio da Fazenda, Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio dos Transportes.
(7) Criada pelo Decreto n 1.507, de 30 de maio de 2002. composta por representantes do
Departamento de Polcia Federal, Capitania dos Portos, Receita Federal do Brasil, Administrao Porturia e Governo do Estado.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

De forma reduzida, a literatura tem apontado em termos de insegurana,


no pelo vis empresarial, alguns problemas (MCNICHOLAS, 2008):

Embarque clandestino de pessoas, ou stowaways;

Pirataria;

Trfico de drogas;

Contrabando;

Descaminho;

Lavagem de dinheiro;

Crimes eletrnicos;

Crimes contra a proteo da propriedade intelectual;

Trfico de pessoas, espcies da flora e fauna;

Chegada de lixo nos portos do pas;

Sequestro de navios e tripulaes;

Terrorismo (armas de destruio massa e contineres com agentes qumicos, biolgicos, radiolgicos e nucleares);

Adulterao de cargas;

Violao de lacres nos contineres;

Falsificao de documentos;

Corrupo de agentes pblicos, entre outros.

Importante destacar que esses riscos dependem do tipo de criminoso, do


alvo, do local da rede de suprimentos e tambm da habilidade em deter, detectar
ou cont-los. Em outras palavras, os criminosos normalmente buscam as redes de
suprimentos que possuem medidas de combate ruins e ineficientes em termos de
segurana (MCNICHOLAS, 2008).
Outro fator que chama a ateno no gerenciamento dos riscos a noo da
onipresena, ou seja, eles podem acontecer a qualquer momento e em qualquer
lugar. Com essa capacidade de estar presente a qualquer hora e local, a literatura
tem se esforado em compreender como os riscos podem surgir de diferentes fontes e trazer problemas em pontos diversos da cadeia de suprimentos internacional.
Uma grande contribuio nesse debate sobre algumas caractersticas que
o risco assume na cadeia de suprimentos internacional. Na tentativa de descrever elementos caracterizadores, fundamental considerar, em primeiro lugar, que
existe uma diversidade de riscos, que a sua probabilidade de acontecer tambm
varia e que eles so sensveis ao caso especfico de uma organizao porque tm rePOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

109

lao com o tipo de mercado em que atuam e tambm com a sua posio na cadeia
de suprimentos (RITTER et al., 2007).
Em termos de diversidade de riscos, Corra (2010) elenca alguns tipos: riscos aleatrios, riscos acidentais e intencionais. O primeiro definido pelo prprio
nome. Trata-se de fenmenos incontrolveis, isto , que fogem da ao humana,
pois no possvel gerenciar o seu acontecimento. Exemplos so os fenmenos
naturais como furaces, enchentes, entre outros. O segundo tipo o contrrio do
primeiro, em outras palavras, no so aleatrios, tais como a imprudncia, a negligncia, etc. Casos prticos desses riscos se configuram em acidentes com os modos
de transporte. O terceiro e ltimo tem o carter de ser proposital, pois a sua manifestao planejada e evidentemente intencional. Exemplos dessa situao so os
ataques terroristas, ou roubos e sabotagens no geral.
No Brasil, em funo de no haver experincias com atos de terrorismo
internacional, normalmente os riscos tomam formas em aes de contrabando,
descaminho e a contrafao na rede de suprimentos internacional. Apesar de o
impacto no ser to severo quanto o de um atentado terrorista, deve ser enfrentado, pois so tpicas aes perpetradas por seres humanos com ms intenes
(MORINI; LEOCE, 2011).

110

O prprio Plano Nacional de Segurana Pblica Porturia brasileiro visa realizar aes para combater os seguintes problemas (BRASIL, 2014b):

Narcotrfico;

Contrabando e Descaminho;

Falta de vigilncia nos portos, terminais e vias navegveis;

Entrada e sada de armas no pas;

Roubo e furto de cargas.

Alguns portos8, instalaes e os navios no Brasil j comearam a ser auditados


pela CONPORTOS e pela Marinha. A implementao do ISPS dividida em trs fases,
denominadas de avaliao de vulnerabilidade, colocao em prtica de um plano de
segurana e a certificao pela CONPORTOS. Na primeira fase, os prprios portos e
terminais apresentam uma avaliao de risco. Ao ser aprovado, necessrio apresentar o plano de segurana, isto , as aes, procedimentos e equipamentos a serem utilizados. E, por ltimo, h a auditoria propriamente dita, ou seja, a verificao in loco do
cumprimento das diretrizes e, em caso positivo, a emisso do respectivo certificado.
Ao comear a adotar as medidas preconizadas pelo ISPS, o primeiro reflexo
positivo na segurana porturia, do ponto de vista internacional, o reforo da ne(8) Considerado o maior porto da Amrica Latina, o porto de Santos foi certificado pela
CONPORTOS em 2010 no que se refere ao cumprimento das normas do ISPS CODE.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

cessidade de parcerias entre governos nacionais e empresas para gerenciar os riscos


da cadeia de suprimentos internacional, ou seja, mudar a viso tradicional, que
defende que a responsabilidade pela segurana est nas mos somente da empresa.
Agora o paradigma outro, na medida em que no mais responsabilidade s da
corporao e sim de todos os integrantes da cadeia de suprimentos (CLOSS, 2004).
Ao mudar esse paradigma, a literatura trouxe para o centro da discusso
diversos atores, inclusive as organizaes internacionais e os governos. Uma srie
de programas criados com o objetivo de criar ferramentas e tcnicas para tratar
essa questo foi elaborada. Via de regra, esses programas buscam limitar a movimentao da carga, multar a empresa que no estiver em conformidade, licenciar
o cliente ou a empresa para operar com determinado pas ou regio, entre outros.
Os programas mais conhecidos so o C-TPAT, CSI, Normas SAFE, Operador Econmico Autorizado e o prprio ISPS (ARWAY, 2013).
O segundo reflexo positivo do ponto de vista mais interno a necessidade
de uma integrao cada vez maior entre os rgos do governo brasileiro que atuam
nesse combate. Em pleno sculo XXI, no ser mais possvel trabalhar nesse tipo
de combate sem a devida integrao entre os atores governamentais, como os ministrios e seus respectivos rgos que tratam sobre o tema.
O terceiro reflexo positivo um maior investimento nos portos do pas, na
medida em que estes devero atender aos padres internacionais de segurana.
Gastos com a elaborao de planos de segurana que visam melhoria das instalaes porturias e ao aperfeioamento de recursos humanos por intermdio de
treinamentos e capacitaes sero cada vez mais necessrios.
O quarto reflexo pode ter uma conotao negativa. Ao investirem expressivos recursos no desenvolvimento e na implementao dos planos de segurana porturia, provvel que os portos repassaro esses gastos para os preos dos servios
prestados. Isso poder ter impacto no aumento de taxas porturias e, consequentemente, nos preos dos fretes internacionais. A grande questo que domina essa discusso que segurana, normalmente, no se faz com poucos recursos financeiros.
Para finalizar, existe um outro reflexo que dever ser analisado. Trata-se
do dilema da segurana, que contrape regularidade aduaneira versus agilidade
(facilitao do comrcio), isto , o quanto as medidas de segurana podem afetar
a competitividade dos portos brasileiros. notrio que uma das mtricas de eficincia de um porto o quanto ele gil na movimentao de cargas e contineres.
Planos de segurana porturia que visam obrigatoriedade de inspeo de 100%
dos contineres tem se monstrado inapropriados no combate s inseguranas e,
principalmente, na facilitao do comrcio internacional. Sem dvida, um meio
termo nessa questo dever ser encontrado para poder garantir uma maior segurana sem prejudicar a competitividade dos portos brasileiros.

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

111

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

113

[CAPTULO]

DEFENSE MANAGEMENT
& DEFENSE ANALYSIS:
DESAFIOS PARA O MINISTRIO
DA DEFESA

TAMIRIS PEREIRA DOS SANTOS


Doutoranda do Programa de Ps Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais da UFRGS e Mestre em Cincias de Integrao da Amrica
Latina.
RICO ESTEVES DUARTE
Professor de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro do Instituto
Internacional de Estudos Estratgicos (ISS, Londres). Ocupou a Ctedra
Rui Barbosa de Estudos Brasileiros da Universidade de Leiden (2013).
Doutor e Mestre em Cincias da Engenharia da Produo pela Universidade do Brasil (COPPE/UFRJ). Bacharel em Relaes Internacionais
pela Universidade de Braslia. reas de pesquisa: Teoria da Guerra,
Estratgia Martima, Poltica de Defesa Brasileira, Epistemologia e
Pedagogia das Relaes Internacionais.

OS EMBRIES DA INSTITUCIONALIZAO DO
PENSAMENTO DE DEFESA NO BRASIL
O desenvolvimento recente do Ministrio da Defesa nas conformidades
atuais quanto organizao segundo Decreto n 7.974, de 1 de Abril de 20131
(BRASIL, 2013b) consiste em um processo que vem tomando forma e contedo
gradativamente a partir de 2010, luz da instituio de decretos com a finalidade
de estruturar esse rgo. Consideramos a formalizao do Ministrio como relativamente recente, haja vista a longevidade das discusses atinentes defesa as
quais datam do sculo passado2 em comparao com o passo inicial do referido
processo 10/06/1999.
Se formos enumerar um passo a passo de mudanas institucionais segundo Kotter (1996), teramos os seguintes oito passos: 1) estabelecer um senso de
urgncia, examinando o mercado e as realidades competitivas, bem como identificando dificuldades e oportunidades; 2) criar uma coalizo guia, a fim de angariar foras para a mudana atravs de trabalho em equipe; 3) desenvolver viso
e estratgia, direcionando os esforos para atingir os objetivos estrategicamente;
4) comunicar a mudana de viso, ajustando os demais componentes ao modelo
novo; 5) desenvolver o modelo com uma ampla base de apoio, mudando sistemas,
estruturas e incentivando atitudes nesse sentido, a fim de se livrar de obstculos;
6) gerar ganhos de curto prazo, reconhecendo os mritos de todos que conduziram a esse objetivo e planejando melhorias visveis; 7) consolidar ganhos e implementar mais melhorias, aumentando a credibilidade j angariada e revigorando o
processo de mudanas com novas agendas, projetos, temas e agentes; 8) ancorar
novas abordagens na cultura organizacional, articulando novos comportamentos,
sucesso e base estrutural para a continuidade do processo independentemente de
sucesses de agentes ou lideranas.
Pensando em termos de instncia governamental e objetivos de Estado,
possvel estabelecer um paralelo entre esses oito passos e o processo organizacional
pelo qual o Ministrio da Defesa est passando. A integrao de instncias governamentais civis com instncias das Foras Armadas (FA), zelando pelo comando
nico e promovendo os laos entre esses componentes em prol do avano da defesa e suas adjacncias tm tomado lugar no apenas documentalmente, atravs da
Poltica de Defesa Nacional, da Estratgia Nacional de Defesa e do Livro Branco de
(1) O referido Decreto revoga os anteriores, Decreto n 7.364, de 23 de novembro de 2010,
complementado pelo Decreto n 7. 476, de 10 de maio de 2011.
(2) Ministrio foi institudo conforme a Lei Complementar n 97, de 09 de junho de 1999.
Informaes complementares obtidas no stio do Ministrio da Defesa: <http://www.defesa.gov.br>. Acesso em 06 jan. 2013.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

115

Defesa Nacional3 documentos cuja delonga foi alvo de anlises, crticas e afins ,
mas tambm atravs de seminrios abertos e outros eventos em uma tentativa de
costurar esferas da sociedade que se distinguem por conhecimento tcnico ou
especfico encerrando-se por vezes em seus prprios crculos; ou seja, trata-se de
uma tentativa de congregar a esfera poltica, acadmica, militar e civil a fim de que
um mesmo prisma seja observado.
Entretanto, convm retomar a concepo de processo, o que remete ao
cumprimento de etapas ao longo de um determinado espao de tempo visando
a adaptaes a uma nova realidade ou conjuntura, em suma, mudanas. E, ainda
mais por se tratar de um setor pblico governamental, ordenado burocraticamente, os desafios impostos por adventos do novo sculo so os mais diversos. Conforme Cohen e Eimicke (1996), as organizaes do setor pblico so constantemente
desafiadas a incluir as constantes mudanas em sua pauta, a fim de acompanhar a
fluidez e a dinmica da contemporaneidade.

116

Para atingir tais nveis, alm de uma estrutura de base orgnica para resistir s
transies ou, nos termos das etapas de Kotter (1996), permanecer mesmo aps sucesses de agentes ou lideranas, se faz necessrio o incremento de ferramentas que
possibilitem analisar at que ponto as agncias ou departamentos, para mencionar
de uma forma genrica, estabelecem comunicao efetiva entre si. Outras questes
passveis de ingressar nessa abordagem, de forma mais especfica, se referem ao alocamento de oramentos e recursos para o setor da defesa, contingente de profissionais civis e militares, destacamentos e observao de cenrios de emprego de fora.
Nesse sentido, e em observao aos esforos na tentativa de congregar esferas exteriores ao meio poltico, acadmico ou militar, a lacuna que resta ser preenchida seria a incorporao de uma ferramenta de anlise que contemple tanto as
questes de ordem organizacional e comunicativa inerentes ao Ministrio da Defesa quanto s preocupaes e diretrizes que emergem dos encontros, seminrios,
palestras e mesmo vozes parte desses eventos. Ou seja, falta um fio condutor,
um parmetro analtico a fim de acompanhar melhor o processo de institucionalizao do Ministrio da Defesa, suas competncias e sua atuao poltica e, assim,
viabilizar contribuies mais assertivas. nesse sentido que o presente captulo
pretende direcionar esforos.
A anlise de defesa constitui um eixo de estudos dentro do mbito dos Estudos Estratgicos que possui uma ampla possibilidade de ramificaes, as quais,
por sua vez, abrangem desde a alocao de recursos oramentrios para a defesa,
at questes tticas como envolvimento e desenvolvimento de recursos humanos,
(3) Esses documentos oficiais, todos com o objetivo de contemplar maior organizao e
apresentao dos objetivos e da estratgia de defesa brasileira, sero retratados de forma
mais cuidadosa adiante.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

capacidades tticas militares, inteligncia, mtodos organizacionais e integrao


de agncias, desenvolvimento de polticas e assim por diante. A relevncia desse
eixo de estudos se d como possvel instrumento para mensurar o grau de coeso
de um Estado em diversos aspectos prticos relativos defesa, constituindo um
importante mecanismo de avaliao de conduo poltica e projees. As produes acadmicas relativas ao referido eixo desdobram-se em estudos de caso concentrados majoritariamente nos Estados Unidos e na Europa, fornecendo as aplicaes da anlise de defesa e a viso dos referidos locais como parmetro. Dessa
forma, observa-se determinada ausncia de um pensamento estratgico brasileiro
sistematizado dentro desse eixo. Tal ausncia se ilustra via problemticas que necessitam ser levadas em considerao pelo governo brasileiro tanto na formulao
de polticas de defesa regidas por documentos de recente publicao quanto na
embrionria organizao do Ministrio da Defesa, o qual ainda demanda maior
demarcao de atividades desenvolvidas, recursos humanos especializados e sinergia interdepartamental em apoio consecuo de polticas.
Logo, o objetivo do presente captulo, dividido basicamente em trs partes,
fornecer consideraes dentro do referido eixo de estudos, ilustrando as fragilidades e potencialidades atinentes ao espectro contemporneo da defesa no Estado
brasileiro de forma breve e ilustrativa.
117

DEFENSE MANAGEMENT: APRESENTAO DO


CONCEITO E ALGUMAS PROBLEMTICAS
CONTEMPORNEAS
NA DEFESA BRASILEIRA

Trata-se de um ledo engano acreditar que questes como Defesa, Administrao Pblica e a Esfera Poltica sejam completamente dissociveis; ou que o
mbito concernente Defesa se restrinja apenas ao mbito militar e, em menor
escala, ao mbito poltico, em casos de elaborao de polticas e decises como para
onde se destinaro certos recursos ou qual ser o armamento a ser adquirido no
prximo ciclo oramentrio. Conforme Bucur-Marcu, Fluri e Tagarev (2009), h
mais de meio sculo, a defesa foi identificada como um bem pblico produzido por
um governo democrtico em funo das pessoas. Entretanto, em paralelo a isso, a
esfera cientfica identificava governos que no eram eficientes produtores de bens
pblicos, pois no proviam servios pblicos dentro de termos que podemos equiparar ao criticado utilitarismo apresentado por Schumpeter (1961), sob o conceito
de bem comum como objetivo a ser zelado no regime democrtico.

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

No pretendemos adentrar a seara da argumentao racional e da consistncia crtica aos conceitos de bem comum, vontade comum4, entre outros amplamente trabalhos pelo autor. No entanto, no que concerne gesto do negcio
pblico, e, sob nosso prisma, adotando a questo da Defesa como algo implcito
quele, o entendimento do autor quanto necessidade de especialistas para dirigirem o assunto trata-se de um ponto relevante. Refletindo acerca das consequncias dos conceitos supramencionados, o autor depreende que:
[...] todos os membros da comunidade, conscientes da meta, sabendo
o que querem, discernindo o que bom do que mau, tomam parte,
ativa e honestamente, no fomento do bom e no combate ao mau.
Todos os membros, em conjunto, controlam os negcios pblicos.
verdade que a administrao de alguns desses assuntos requer
qualidades e tcnicas especiais e ter, consequentemente, de ser
confiada aos especialistas. Essa medida no afeta o princpio, contudo, pois esses especialistas agiro simplesmente no cumprimento
da vontade do povo, exatamente comoura mdico age para executar a vontade do paciente de se curar. tambm exato que numa
comunidade de qualquer tamanho, especialmente se nela ocorre o
fenmeno da diviso do trabalho, seria muito inconveniente se cada
indivduo tivesse de entrar em contato com todos os outros para
acertar um ponto qualquer, na sua qualidade de membro do corpo
dirigente ou governante (SCHUMPETER, 1961, p. 300-301).
118

Nesse sentido, e dentro dos termos que delineamos, possvel identificar a


questo da Defesa como um negcio pblico administrvel, imbudo tanto na esfera dos especialistas, quanto na esfera de todos os membros da comunidade, que,
por extenso e fora do regime democrtico, podem ser considerados como todos
os cidados brasileiros. Retornaremos a esse ponto relativo participao adiante;
porm, para o momento, ressaltamos a confluncia entre defesa e administrao
pblica e a esfera poltica, visto que so tomadas de deciso no interior dessas esferas que afetaro a conduo e a gerncia da defesa em um determinado Estado.
Logo, agrega-se o conceito de Defense Management.

(4) Os conceitos de bem comum e vontade comum so questionados e analisados pelo


Schumpeter (1961) quanto a presumirem a universalidade da racionalidade e da resoluo
das questes, tecendo uma anlise crtica ao utilitarismo. O parmetro eleito para anlise,
e para efeitos de objetivo deste texto, no se relaciona a tais crticas, mas viso do autor
quanto ao desenvolver da poltica e da administrao pblica no regime democrtico.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

DEFESA
POLTICA

PLANEJAMENTO

ESTRATGIA NACIONAL
DE DEFESA (END)

DIRETIVAS DE
PLANEJAMENTO DA DEFESA

Conceito de Defesa Estratgica

ESTRATGIA MILITAR
Polticas Executivas (Pessoal,
Assuntos Pblicos,
Assuntos Legais)
Foras Armadas conjuntas

Misso Organizacional
Padro de Procedimentos
Operacionais

COMO IMPLEMENTAR OS
PLANOS E POLTICAS
ESTRATGICAS

Plano de Capacidades
Estratgicas

Identificao e resoluo
de problemas estratgicos

PLANOS OPERACIONAIS

COMO IMPLEMENTAR
POLTICAS OPERACIONAIS,
ESTRATGICAS E DOUTRINAS

Programas de desenvolvimento
de capacidades, aquisio
e treinamento

PLANOS DE TRABALHO
TERMOS DE REFERNCIA

MANAGEMENT

Planos de exerccio e de
operaes de campo
(campanhas)

Identificao e resoluo
de problemas operacionais
COMO IMPLEMENTAR
POLTICAS ORGANIZACIONAIS
E PLANOS ATUAIS
Identificao e resoluo
de problemas atuais

Descrio dos Cargos

Fonte: Adaptado de Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed
Forces, 2009).

Retornando a Bucur-Marcu, Fluri e Tagarev (2009), no existe uma definio universalmente aceita acerca do conceito Defense Management (deste ponto
em diante simplificado como DM), mas este possui a ideia de que as organizaes
ligadas defesa precisam transformar as polticas relacionadas em prtica, desenvolvendo mecanismos prprios e sustentveis alm de infraestrutura e sistemas
de apoio. Nesse sentido, pode-se atribuir ao management um mtodo coerente de
uma organizao atuar a fim de cumprir seus objetivos de forma efetiva e eficiente,
mediante a realizao adequada de planejamento, organizao, liderana e controle
(BUCUR-MARCU; FLURI; TAGAREV, 2009). Seria basicamente um mtodo sistematizado para no incorrer na ineficincia governamental de prover defesa como
um bem pblico, uma resposta parcial capciosa questo: como os governos podem
gerir defesa de maneira mais eficaz? Logo, apesar de ter um objetivo que emerge do
carter ttico, ou seja, o planejamento do emprego da fora para tolher ameaas ao
Estado, a DM tem uma faceta poltico-administrativa bastante evidente, remetendo
ao modelo organizacional proposto por Kotter (1996), tanto em carter de objetivos
como em carter de sistematizao, conforme ilustra o organograma acima.
Observando o organograma abaixo, as relaes entre as esferas mencionadas
e o lcus do DM tornam-se mais explcitos. O DM seria a ponte da defesa entre as
esferas da Poltica e do Planejamento, no intuito de lanar luz sobre como as proposies desses se aplicariam e quais os problemas e obstculos a serem superados. Ou
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

119

seja, trata-se de uma ferramenta complementar na sistematizao de instituies e


instncias que j existem e lidam com a temtica, de forma a relacionar boa governana, transparncia, accountability e eficincia (SHALAMANOV, 2006).
Quanto ao espectro de iniciativas tomadas por parte do Brasil na questo
de institucionalizao presente no planejamento e na poltica, o Ministrio da Defesa, a Estratgia Nacional de Defesa (END), o Livro Branco de Defesa Nacional,
o Comando Conjunto das Foras Armadas, os Manuais de Campanha do Exrcito
Brasileiro, entre outras iniciativas como ciclos de seminrios e conferncias, compem o rol de aes desempenhadas pelo Estado brasileiro contemporaneamente.
A criao do Ministrio da Defesa se deu na gesto de Fernando Henrique Cardoso, em 1996, visando tornar a administrao de assuntos ligados defesa de forma
mais centralizada, mesmo encontrando resistncias por parte dos militares (SAINTPIRRE, 2006). Essas resistncias, segundo crtica de Zaverucha (2005, p. 109), representam uma fragilidade do exerccio da democracia visto que, segundo o autor,
as Foras Armadas (FA) continuam a atuar autonomamente e passam, frequentemente, por cima da autoridade do Ministro da Defesa, arranhando a autoridade do Presidente da Repblica e em clara
insubordinao cadeia de comando poltico e militar.

120

Este corresponderia a uma das questes passveis de discusso segundo o


DM, relativa problemtica de comando e controle. Adicionalmente, o fato de no
existir um Estado-Maior de todas as Foras Armadas imbudo de poder efetivo e
no meramente representativo (ZAVERUCHA, 2005) tambm consiste em um
indicativo de engessamento de estruturas hierrquicas que impedem transformaes rumo a uma melhor governana e eficincia institucional. O Anexo 15, que
consiste no organograma atualizado da estrutura do Ministrio da Defesa, torna
possvel localizar as crticas de forma mais didtica, pois ilustra de forma institucional as questes mencionadas acima.
Ainda com relao a divergncias e dissociaes no mbito das relaes entre civis e militares na esfera poltica, convm incluir que a divergncia de perspectivas presente na elaborao da Poltica de Defesa Nacional (PDN) teve como
resultado um documento com diretrizes rasas e mais voltadas ao mbito conceitual, sem demarcar necessariamente o mbito da Defesa Nacional em sua verso de
1996, o que demandou incorporaes na verso de 2005 (SAINT-PIRRE, 2009;
BRASIL, 2005). Na ausncia do Livro Branco de Defesa Nacional, o referido documento foi considerado como uma espcie de substituto, mesmo no nvel da Organizao dos Estados Americanos (OEA)6. Essa captura dos documentos ao espectro
(5) O Anexo 1 encontra-se ao final deste captulo.
(6) O Documento disponibilizado como Livro Branco Brasileiro, no stio da OEA, trata-se,
na verdade, da PDN, visto que a elaborao do Livro Branco de Defesa Nacional se deu ape[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

predominantemente conceitual tambm consiste em uma caracterstica bastante


presente nos Manuais de Campanha do Exrcito, os quais, em uma tentativa de
ingressar mais na esfera poltica, no instituram, de forma sistematizada, a parte operacional, assemelhando-se a uma receita incompleta, composta pela parte
dos ingredientes, porm sem instrues e procedimentos indicados de forma mais
direcionada. Tratou-se de um esforo de sistematizao menos pautado nas questes operacionais e tticas e mais concentrado em uma apresentao de teor poltico conceitual, reforando uma tendncia que ocorre nas relaes entre as esferas
diplomtica/poltica e militar, identificada por Saint-Pirre (2009) como o destino das paralelas, ou seja, remete-se ausncia de interseco entre as esferas na
produo de polticas ou, nesse caso, na elaborao documental. Retornaremos a
essa problemtica mais adiante, na questo de cenrios de emprego, por exemplo.
Quanto Estratgia Nacional de Defesa (END) e ao Livro Branco de Defesa
Nacional, a primeira teve aprovao mediante o Decreto n 6703 de 2008, a fim de
cobrir a lacuna deixada pela ausncia de um documento especfico relativo defesa, ou seja, o Livro Branco, o qual s veio a se materializar em 2012. Contudo, a
END no passou livre de crticas. Tratou-se de um documento que trouxe tona as
percepes brasileiras de forma mais clara no mbito estratgico. Entretanto, este
no foi capaz de fomentar discusses mais amplas e de cumprir os prazos estabelecidos pela END, a fim de lanar as bases para a criao do Livro Branco de Defesa,
seja devido temtica ficar restrita ao pequeno crculo acadmico, demonstrando
a incipincia da discusso em outros crculos, seja devido conjuntura poltica regional a partir de 2003, em que se discutia acaloradamente acerca da instituio
do Conselho de Defesa Sul Americano e da possibilidade de se instituir um Livro
Branco de Defesa Regional, em uma tentativa de materializar uma maior integrao regional contemplando o mbito da Defesa (SAINT-PIRRE, 2009).
Outras crticas relativas ao documento entram em mbito aproximado s
crticas tecidas PDN: inclui conceitos diferenciados a ponto de tentar inserir o
Brasil em uma realidade diferente dada a aluso tecnologia, importncia da defesa, entre outros, porm no especifica como chegar a tais resultados, visto que
os dados oramentrios, a estrutura relativa capacidade militar e ttica e mesmo
a estrutura organizacional no despontam para o horizonte do documento; outra
questo seria a falta de referncia entre os documentos produzidos, ou seja, no se
formou uma continuidade (FLORES 2011; DUARTE, 2011).
Finalmente, em 2012, o Estado Brasileiro cumpriu sua dvida documental,
lanando o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN). Com maior detalhamento em
seu contedo, o documento contempla a relao da defesa com os diversos setores
que compem as esferas da poltica e da sociedade, agregando, de forma pormenas em 2012. No stio, no consta tal atualizao at a data de 20/01/2014, vide: <http://
www.oas.org/csh/portuguese/fdacslivros.asp>.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

121

norizada, as diversas instncias que compem tanto as instituies que participam


da referida relao, quanto os conceitos que o documento torna pblicos para apreciao e discusso. Apesar desse esforo de sistematizar de forma mais completa os
aspectos concernentes s aes, s polticas e ao pensamento brasileiro na questo
da defesa, trazendo consigo a proposta de ampliao das discusses, da transparncia e da accountability (BRASIL, 2012), h a deficincia da receita incompleta
conforme mencionamos anteriormente: refere-se ao que se est realizando ou o
que significam este ou aquele conceito, mas a parte do como fazer segue como um
gap a se transpor. Nesse sentido, apresentados brevemente os principais problemas
relativos natureza documental e organizacional, possvel ingressarmos em parte
de nossa proposta, ou seja, para quais direes o DM poderia apontar.
Um primeiro ponto seria retornar importante dimenso da sociedade civil, uma vez que a evoluo ou a transformao de qualquer rgo poltico que vise
representao precisa contemplar essa esfera. Shalamanov (2006) destaca que a
interao e a cooperao entre instituies de defesa e a sociedade civil esto diretamente ligadas maturidade e transparncia de ambas, uma vez que:

122

O estabelecimento da defesa deve ter uma arquitetura empresarial


clara, com uma estrutura funcional (operacional) bem documentada
e uma cultura de interao com a sociedade. A sociedade civil precisa
de uma arquitetura clara de organizaes e normas em si para ser
efetiva nessa interao. E, por fim, os dois lados deste processo precisam conhecer a arquitetura empresarial um do outro e ter uma
cultura de parceria. Em certo sentido, a efetividade da interao poderia levar a tal nvel de parceria que quando houver uma linha clara
de diviso entre as estas, as duas entidades sero complementares
em atingir um objetivo comum segurana para os cidados, sociedade e Estado / ou aliana de Estados (SHALAMANOV, 2006, p. 2,
traduo nossa)7.

Apesar de o autor ter como concentrao de estudos o caso da Organizao


do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), suas consideraes acerca da importncia
da interao entre sociedade civil e instituies de defesa so elucidativas em relao experincia que estamos vivenciando no Estado brasileiro, principalmente
caso olhemos para as problemticas no sentido organizacional e nas relaes entre
civis e militares, questo basilar para a compreenso de at que ponto vai a democracia brasileira, como apontado por Mathias [2005].
(7) Defence establishment has to have clear enterprise architecture with well documented
functional (operational) structure and culture of interaction with the society. Civil society
needs clear architecture of organizations and rules itself in order to be effective in this
interaction. And at the end two sides of this process need to know each other enterprise
architecture and to have culture for partnership. In certain sense effectiveness of interaction could lead to such level of partnership, when with having clear line of division between
them the two entities are complimentary in achieving the common goal security for the
citizen, society and state/or alliance of states.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Seguindo esse ltimo argumento, existem basicamente dois problemas em


relao s FA e democracia: o carter permanente dos militares, tornando-os acima da nacionalidade, e a prerrogativa da representatividade nacional, imbuindo s
Foras Armadas de um carter de entidade superior aos representantes da democracia (MATHIAS; GUZZI, 2010). Esses pontos aqui destacados consistem tanto
em uma dificuldade para o estabelecimento de mudanas organizacionais visando
adequao das instituies de defesa, quanto para um relacionamento saudvel
entre civis e militares, configurando quase uma queda de brao pelo poder de influncia ou manuteno de determinadas estruturas em detrimento de rearranjos.
Nesse sentido, estabelecer o Ministrio da Defesa como uma organizao civil com
a prerrogativa de coordenar questes concernentes poltica e defesa a partir do
mando civil torna-se algo dificultoso no mbito presente. Entretanto, a estrutura
de conscrio em conjunto com as referidas condies pode indicar um desafio
vindouro sustentabilidade das FA no contexto que descrevemos, mesmo com a
reduo do nmero de soldados realizada pelas FA e com a crescente capacitao
tcnica a fim de se inserir de forma mais assertiva no contexto de emprego de fora
(MATHIAS, [2005]). Logo, recorrer ao emprego das FA com relativa frequncia sob
a prerrogativa de estas se encarregarem, em ltima instncia, pela manuteno da
ordem, revela duas implicaes: a ausncia de compreenso do dimetro conceitual e prtico nos quais as FA esto inseridas e a insustentabilidade do modelo atual.
Ainda restam as seguintes perguntas: quo distintas seriam as FA em relao s
demais instituies civis e o grau em que a atual estrutura afeta a democracia.
Segundo Ratchev (2009), a resposta primeira questo varia de acordo
com o grau de liberalismo ao qual a sociedade estiver sujeita, dentro das seguintes
gradaes: completamente diferente, demonstrando uma espcie de excepcionalismo da defesa em relao ao sistema como um todo; diferente em apenas alguns
aspectos, em que a defesa se distingue apenas em casos particulares ou especficos; e completamente cvica, no qual o controle civil se encontra sobre todas as
instituies, inclusive a relacionada defesa e segurana, colocando-as em p de
igualdade. Ademais, possvel identificar esse processo de diferentes graus de institucionalidade com as questes de liderana, gerenciamento, comando e controle.
Instituies de defesa se deparam com a ocorrncia, s vezes concorrencial,
de liderana e gerenciamento, que so conceitos que no se confundem. Segundo
Ratchev (2009), o papel desempenhado pela liderana em instituies de defesa,
alm de fundamental, pode contornar falhas de gerenciamento devido presena
de elementos humanos como carisma, motivao e construo de confiana. Dessa
forma, a seguir demonstramos diferenas-chave entre liderana e gerenciamento.

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

123

LIDERANA VS. GERENCIAMENTO


Compele pessoas a seguir ordens
Modo formal e racional de organizar pessoas

GERENCIAMENTO
(MANAGEMENT)

Pensamento incremental
Segue normas e procedimentos institucionais, manuais
No surgimento de um novo lder, talvez surjam conflitos com a gerncia
Inspeo
Conhece o modo de trabalho de cada camada do sistema

DEFESA

Relao de integrao
Paixo e emoo para organizar pessoas

LIDERANA

Pensamento inovador
Intuio
Angaria maior lealdade
seguida
Acredita que a organizao pode melhorar

124

Fonte: Adaptado de Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed
Forces, 2009).

Observando as diferentes caractersticas entre liderana e gerenciamento,


pode-se compreender que so postos que possuem papeis fundamentais e complementares quando se trata de defesa. A estrutura hierarquizada das FA, que ao
longo da histria foram adquirindo feies de maior proximidade e identificao
da figura do comandante como a de um lder principalmente considerando-se a
limitao numrica de batalhes a fim de reforar tal identificao uma caracterstica que se faz bastante evidente tambm dentro do Ministrio da Defesa. Para
bem ou mal, a figura do lder, ademais de ser mais prxima do elemento humano,
requer um processo de conquista por parte de quem est chegando, caso contrrio atritos sero iminentes e processos de mudana se tornaro mais dificultosos.
praticamente uma questo ligada aos termos de evoluo de espcie e reconhecimento de semelhantes como uma diretriz para as aes e o estmulo lealdade8
(GAT, 2006). Esta justamente uma das facetas enfrentadas pelo Ministrio da
(8) O autor especifica historicamente como a guerra uma condio inata ao ser humano e,
dentro de parmetros evolutivos, o reconhecimento do outro como semelhante por identificao constituiu em uma espcie de freio agresso. No caso desse excerto, comparamos
a questo da lealdade ao lder como uma condio inegvel e disseminada na estrutura hierrquica das FA, constituindo tanto um aspecto positivo no mbito de mobilizao, quanto
um aspecto negativo no mbito de eventuais reformas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Defesa: a tentativa de tornar os processos mais prximos da esfera poltica e do


controle da sociedade civil em detrimento da estrutura hierrquica da esfera militar, j estabilizada pela figura de seus respectivos lderes e com engessamento
sacramentado por sua estrutura vitalcia, conforme discutido anteriormente. E,
nesse sentido, apesar dos avanos registrados nos documentos de defesa emitidos,
a questo da operacionalidade dentro da instituio segue inerte, mantendo a crtica de Zaverucha (2005, p.13) vlida:
[...] no surpresa constatar-se que os comandantes-chefes do
Exrcito, da Marinha e da Aeronutica mantm o poder de fato e,
em consequncia, o Ministro da Defesa torna-se muito mais uma
espcie de despachante institucional das Foras Armadas perante
o Presidente da Repblica do que um representante do governo perante os quartis.

Logo, a questo da liderana se apresenta como mais um ponto de inflexo na


institucionalizao da defesa, visto que a reinstituio de um Estado Maior Conjunto
das Foras Armadas (vide Anexo 1) no o suficiente para garantir que as aes por
parte dos subordinados superem o mbito pessoal para o mbito institucional gerencial. Trata-se de um processo humano mais complexo que teria de ser revisto desde as bases. Contudo, quaisquer reformas no interior das FA necessitam, ademais de
todos aqueles elementos de conduo de mudanas institucionais que listamos no
princpio, boa comunicao com o setor externo e diminuio de resistncias. E esses
objetivos s podem ser alcanados com uma melhor compreenso do papel exercido
pelo Comando e Controle (C2) os quais, dentro do ambiente social representado pela
defesa, constituem uma forma de gerenciamento (RATSCHEV, 2009).

COMPREENDENDO COMANDO E CONTROLE (C2) COMO


PARTE DA RESOLUO DOS PROBLEMAS APLICANDO
DEFENSE MANAGEMENT
Para fins de conceituao, C2 remete a um termo militar designado para
gerenciamento de pessoal e recursos, anteriormente conhecido apenas como comando, conforme Alberts e Hayes (2003). Apesar de os autores utilizarem como
estudo de caso os moldes da OTAN e do Departamento de Defesa dos EUA (Department of Defense DoD), o conceito apresentado pode ser estendido a demais casos
ou regies a fim de nortear estudos e anlises. Logo, com mais detalhes, C2 seria:
Comando, conforme definido no JCS Pub. 1, inclui responsabilidade para o uso efetivo de recursos disponveis, planejando o emprego
de organizao, direcionamento, coordenao e controle de foras
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

125

militares para o cumprimento de misses designadas. Isso tambm


inclui a responsabilidade por sade, bem estar, estado de esprito e a
disciplina do pessoal designado. Esta definio subordina controle
como uma parte do comando. Muitos tentaram obter uma distino
entre comando e controle. Distines que foram obtidas incluem
uma entre arte (comando) e cincia (controle) e uma entre comandante (comando) e equipe (controle) (ALBERTS; HAYES, 2003, p.
14, traduo nossa)9.

126

Podemos notar, portanto, que apesar de o C2 englobar em si os aspectos


fsicos, cognitivos, sociais e informacionais da guerra, trata-se de uma categoria de
administrao e gerenciamento que pode direcionar ao que os autores denominam
de Power to the edge, ou seja, um princpio organizador de empoderamento das
extremidades do sistema da instituio de defesa, visando atingir uma capacidade
de sincronia e maturidade coerentes com o sculo XXI, denominado pelos autores
como uma passagem da Revoluo Industrial para a Era da Informao (ALBERTS;
HAYES, 2003). Logo, a utilizao desse princpio, guardadas as devidas propores
uma vez que os cenrios de emprego da fora e geopoltico dos EUA so completamente divergentes da nossa realidade consiste em uma questo passvel
de trazer agilidade, benesses e orientaes sobre como contornar diversos gaps
existentes entre objetivos propostos, prtica e ajustes para a realidade brasileira.
Seria uma tentativa de ordenamento, sistematizao das problemticas a fim de
encontrar quais as solues necessrias para o progresso da defesa. Para fins de
reflexo e anlises posteriores nesse sentido, uma das vrias questes que restam,
visto que um dos principais pontos de inflexo dentro do Ministrio da Defesa se
remete estrutura, seria at que ponto h disposio para tais transformaes?
At que ponto existe flexibilidade para a adoo de uma estrutura em que a anlise
do gerenciamento estratgico, planejamento, foco, priorizao e monitoramento,
permitindo que os lderes compreendam as principais foras em atuao e suas
consequncias (AL-HOQAIL, 2013)?
Apesar de no existir uma frmula pronta contendo respostas especficas
ou mesmo universais para tais perguntas, conforme mencionamos anteriormente,
a incorporao do DM como ferramenta de anlise nos confere a prerrogativa de
observarmos mais atentamente quais os obstculos ou bices, conforme apresentado em Manual de Campanha do Exrcito (BRASIL, 2001) se materializam
no horizonte prximo ou em perspectiva. Talvez seja justamente este um dos prin(9) Command, as defined in JCS Pub. 1, includes responsibility for effectively using available
resources, planning the employment of, organizing, directing, coordinating, and controlling
military forces for the accomplishment of assigned missions. It also includes the responsibility for health, welfare, morale, and discipline of assigned personnel. This definition subsumes
control as a part of command. Many have tried to draw a distinction between command and
control. Distinctions that have been drawn include one between art (command) and science
(control) and one between the commander (command) and staff (control).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

cipais e primeiros gaps que precisamos enfrentar antes de tecermos conjecturas


acerca dos rumos institucionais e operacionais da defesa no Estado Brasileiro: o
estabelecimento de um marco sistematizado de anlise.
Em retomada a algumas consideraes anteriores, o organograma abaixo
tem o intuito de demonstrar, de forma ilustrativa e integrada, quais as preocupaes do DM em contexto interno, externo e de que forma estas se encontram relacionadas aos quatro domnios da guerra destacados por Alberts e Hayes (2003),
dentre os quais o domnio fsico remete ao local em que se do combate, proteo e
manobras entre ambientes diferentes; o domnio informacional remete-se a onde a
informao criada, manipulada e compartilhada; domnio cognitivo remete-se a
onde percepo, conscincia, credos e valores residem e a onde, como resultado da
criao de significado, as decises so tomadas; e por fim, o domnio social remete-se a onde um conjunto de interaes se d entre e dentro das entidades de fora.

Ambiente de segurana internacional


Sistema nacional social
Poltica externa e perfil de segurana do pas

Domnio Fsico
CONTEXTO
EXTERNO

DOMNIO DA GUERRA
(LEGENDA EM CORES)

Domnio Informacional
Domnio Cognitivo
Domnio Social

Processo de poltica de defesa governamental

127
Organizao e equipe
Planejamento
Monitoramento e controle

DECISES NO
MBITO DA DM

DEFENSE
MANAGEMENT (DM)

Direcionamento e liderana

Tradies e cultura
Relaes internas
Balana de poder poltico

CONTEXTO
INTERNO

Recursos organizacionais

Fonte: Adaptado de Alberts, David S.; Richard E Hayes. 2003. Power to the Edge: Command, Control in the Information Age. Washington, DC: CCRP Publication Series; e
Hari Bucur-Marcu, Philipp Furi, Todor Tagarev, eds., Defence Management: An Introduction (Geneva: Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, 2009).

Rememorando aspectos relativos s problemticas institucionais ligadas


defesa do Estado Brasileiro, observando o organograma anterior, as consideraes
concernentes ao DM e aos domnios da guerra descritos, possvel enumerar algumas concluses:

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

O mbito social est presente de forma bastante expressiva, talvez


mais expressiva do que as aes e documentos elaborados com fins de
defesa sejam capazes de expressar, demonstrando que o elemento humano fundamental;

Em virtude da expresso do elemento social de forma destacvel, a


questo da liderana e da sua natureza mais aproximada ao elemento humano pode explicar a feio inercial adquirida pelas mudanas
dentro do Ministrio da Defesa, haja vista a primazia que foi dada aos
aspectos gerenciais desde 1996, subestimando talvez a fora dos domnios cognitivo e social em questo;

O domnio informacional parte importante do processo de controle


e monitoramento dos processos organizacionais internos e influi de
forma sensvel na tomada de decises, que, por sua vez, consiste na
confluncia de todos os elementos internos e externos ao DM;

Quanto ao domnio fsico, localizamos no apenas o combate no sentido


de enfrentamento armado, como tambm o enfrentamento de ideias,
polticas, ideologias e estratgias, gerando o fenmeno de balano de
poder poltico tanto no contexto interno como no contexto externo. No
contexto interno, mais atinente ao objeto de estudos aqui proposto, uma
questo que podemos citar nesse sentido seria a disputa no declarada
entre civis e militares no interior do Ministrio da Defesa, fragilizando
a instituio por um lado devido tentativa de centralizar o controle e
subordinar as FA ao comando civil e por outro, com as FA mantendo
o status quo das estruturas hierrquicas peculiares instituio e suas
capacidades de presso poltica, mesmo sem evidncias de um desejo de
assumir o controle do Estado brasileiro (MATHIAS [2005]);

Dentro do domnio cognitivo especificamente, podemos considerar que


as questes do planejamento, processo de poltica de defesa governamental, tradies e cultura encontram-se relacionados. Sob esse aspecto,
podemos refletir a respeito da proposta do incio desse captulo na tentativa de satisfazer uma anlise de processos e planejamento que ocorrem
politicamente na tica da defesa sob uma sistematizao que respeite a
tradio e cultura brasileira. Ou seja, a proposio de utilizarmos o DM
como ferramenta de anlise a fim de adaptarmos conhecimento externo
agregado sem, no entanto, realizarmos um mimetismo sem critrio.

128

luz de todas essas questes, em conjunto com o que foi mencionado anteriormente, retomemos a questo da democracia. Observando as fragilidades institucionais que classificamos por domnios, principalmente na questo da disputa por controle, existem riscos para a democracia que precisam ser levados em
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

considerao. Como parte do ncleo coercitivo do Estado contemporneo, as FA


tambm consistem parte da burocracia responsvel pela segurana (contra ameaas externas), logo constituem uma esfera de atuao subordinada ao controle
pblico, apesar de este apresentar fragilidades nessa rea (CEPIK, 2001). Pelo fato
da dinmica da atuao das FA se mostrar institucionalmente capaz de escapar
do controle pblico levando em considerao demonstraes apenas, visto que
segundo Mathias [2005], as FA no almejam exercer o poder poltico diretamente
e sequer detm controle das demais instncias burocrticas a tendncia a ler tais
entrelinhas como ameaa democracia emerge. E isso traz baila desde recortes
dos acontecimentos negativos provenientes da memria histrica da ditadura at
outra importante questo levantada por Cepik (2001, p.295-296):
[...] conseguir compatibilizar a necessria autonomia que os governantes precisam ter para defender os interesses, o bem-estar e a segurana dos governados, mantendo o pleno funcionamento de mecanismos capazes de assegurar que as aes dos governantes sero
conduzidas respeitando-se a vontade dos governados. Esse respeito
refere-se tanto vontade manifestada expressamente pelos governados (responsividade), quanto avaliao posterior das aes dos
governantes pelos governados (accountability).

Outra questo passvel de ser levantada quanto ameaa do exerccio democrtico, previamente mencionada, seria o encerramento das discusses ao crculo dos especialistas, tolhendo a sociedade de interagir acerca de algo que tambm lhe diz respeito, visto que defesa pode ser vista como bem pblico. Logo, a
promoo de mais canais de interao se faz necessria, algo que tem tomado lugar
progressivamente. Entretanto, para alm dos desafios e obstculos citados no mbito da promoo da democracia, as anlises e a compreenso da defesa como bem
pblico necessitam de um princpio ordenador tal como Waltz (1979) conceituou.
Qual o princpio ordenador do estabelecimento institucional da defesa no Estado
brasileiro? Esta uma entre as vrias questes que se colocam como desafio a todo
aquele que se prope a compreender a dinmica do Ministrio da Defesa brasileiro
sob o ponto de vista gerencial, da administrao pblica. Acreditamos que, nesse
sentido, os estudos de DM tm bastante a dizer.

DEFENSE ANALYSIS: APRESENTAO, PROBLEMTICAS


CONCEITUAIS E DESAFIOS OPERACIONAIS
Assim como o DM, que no possui um conceito encerrado em fronteiras claramente definidas, a Defense Analysis (DA) tampouco se encerra dentro de um eixo
ou conceito nicos. Conforme apresentado anteriormente, DM remete ao mbito
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

129

gerencial e administrativo, a fim de habilitar as esferas poltica e de planejamento


militar a encontrarem solues e desafios remanescentes de forma sistematizada.
Qual seria, ento, o lcus da DA?
Esse um questionamento de soluo inexata, no apenas por se correlacionar com reas do saber ligadas ao elemento humano, mas pela ausncia de
um conceito mais unitrio acerca dessa rea dos estudos de defesa. Observando
a gama de ramificaes geradas pela conduo de tais estudos e visando identificar uma determinada conjuno entre estas, identificamos que, enquanto DM lida
com questes departamentais, ligadas basicamente a como resolver questes dos
produtos advindos da poltica e do planejamento, DA lida justamente com aspectos tcnicos base para a produo e direcionamento desses produtos. Ou seja, DA
lida com aspectos de ttica militar, estratgias especficas a serem implementadas
pelo poltico ou pelo comando, as quais circunstanciam a tomada de decises, entre outros. Seria a ponte entre as demandas tcnicas especficas para a concretizao da defesa do Estado e os sujeitos que a implementam; DM lida com o como
fazer, enquanto DA lida com o que fazer.

130

CENRIO DE EMPREGO

Planejamento
Operaes / Camapnha
Ttica / Estratgia

Estratgias de preservar
pontos chave fortes ante as
mudanas geopolticas,
tecnolgicas e afins

DEFENSE ANALYSIS (DA)

Mudanas de diretrizes polticas,


afetando a dinmica com os
espaos / zonas de influncia

CENRIO GEOPOLTICO

Alargamento ou estreitamento
do horizonte regional, demandando
por mudanas estratgicas

Fonte: Adaptado de Carter, Ashton B, John P White, e Preventive Defense Project. 2000.
Keeping the Edge: Managing Defense for the Future. Cambridge, Mass.; Stanford,
Calif.: John F. Kennedy School of Government, Hardvard University; Stanford University
e Costa, Wanderley M. 2012. Projeo do Brasil no Atlntico Sul: Geopoltica e Estratgia.
Revista USP - Dossi Desafios do Pr-sal n. 95 (3): 9-22.

Dentro de um contexto em que, conforme OHanlon (2009), o entendimento da Cincia da Guerra se faz necessrio para a obteno da Paz, o entendimento
das ferramentas disponveis no mbito da anlise das implicaes polticas da DA,
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

mesmo que permeado pela impreciso, um exerccio necessrio para o desenvolvimento de um debate consistente acerca da defesa. Ainda conforme o autor, DA
no consiste em uma resposta pronta para os problemas relativos ao que fazer,
visto que no se trata de uma cincia exata, mas sim busca auxiliar na orientao
de definir um problema e comear a atac-lo. Nesse sentido, preocupaes com
capacidade militar, ttica, logstica e oramento so algumas das questes que
compem esse universo. Logo, existe uma confluncia entre DA e DM apesar de
existirem ao mesmo tempo, suas especificidades ao lidarem com a defesa.
Segundo Carter e White (2000), o qual em conjunto com outros analistas
possui como objeto de estudos mais especfico os EUA e o DoD (Department of Defense), a compreenso do papel dos EUA no mundo contemporaneamente permeada pela falta de consenso, dificultando a imposio de diretrizes polticas e operacionais mesmo para um Estado com abundncia de recursos econmicos, potencial,
e um dos sistemas de defesa mais complexos do mundo no mbito de agncias. Nesse sentido, o que pode ser avaliado mediante a DA seriam estratgias de preservar
pontos-chave fortes ante as mudanas geopolticas, tecnolgicas e afins. Logo, a
importncia da demarcao da anlise dentro dos parmetros de cenrio geopoltico e cenrio de emprego, respeitadas as realidades vivenciadas pelo Estado ao
qual se refere. Observando o respeito s realidades do Estado e aos cenrios em que
estamos inseridos, questes como a existncia de um acatamento da conjuntura e
de um modelo estratgico brasileiro surgem. Entretanto, concluses acerca destas
no apontam para um parecer favorvel. Segundo Proena Jnior (2004), temos
como horizonte de desafios a serem enfrentados desde fragilidades institucionais
at a questo da produo de reflexes mais assertivas acerca de defesa:
S uma abordagem sistemtica pode servir para identificar as alternativas de um projeto de fora, que materializa a Poltica de
Defesa como o resultado de escolhas politicamente determinadas,
que priorizam determinadas capacidades luz dos limites de um
determinado oramento. Esta perspectiva explica e justifica o uso
do oramento de defesa como um espao de planejamento e gesto,
considerando integralmente as alternativas de defesa (programas e
capacidades) em funo de metas e consideraes polticas (pressupostos), com o suporte de critrios consistentes de medida de desempenho e custo, minimizando o erro e o risco (PROENA JR.,
2004, p. 86).

Apesar de esta constituir mais uma justificativa para a relevncia dos estudos de DM e DA, a existncia dessa demanda para otimizao de desempenho,
custo e minimizao de equvocos denuncia ou a completa ausncia de uma estrutura que lide diretamente com tais questes, em prol de um desenvolvimento
simtrico da defesa no Estado brasileiro, ou a incipincia de estruturas j existentes. Conforme previamente discutido, a questo de Comando e Controle (C2) vs.
Liderana so bastante aparentes na estrutura organizacional do Ministrio da
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

131

Defesa. Ademais, a ausncia de sinergia interagncias algo que tenta ser gestado no interior do DoD dos EUA considerando uma conjuntura fluida em que se
demanda a diviso entre internacional e nacional, segurana e defesa mesmo sem
se ter a clareza para tal distino (DEUTCH et al., 2000) apenas refora todas as
problemticas de origem administrativa e gerencial no mbito da defesa, ou seja,
novamente questes com as quais o DM lida. Entretanto, quando se analisam as
ferramentas disponveis nos mbitos estratgico-operacionais do prprio planejamento baseado nas capacidades militar e ttica, o problemtico quadro no difere.

132

Por anos, o entorno geopoltico brasileiro manteve-se encerrado dentro


dos termos ditados pelos EUA, que mantiveram os demais Estados do continente
americano sob sua gide a partir de programas como Ponto IV, TIAR e a OEA10,
entre outros mecanismos que divergem da questo relativa segurana e defesa.
Enclausurado nesses termos, o Estado brasileiro pouco avanou em termos de iniciativas prprias em respeito sua prpria conjuntura geopoltica e de cenrio de
emprego, os quais, convm incluir, divergem em escala considervel da realidade
vivenciada pelos norte-americanos. Em nosso horizonte de emprego de fora, no
existe, por exemplo, a confluncia entre segurana domstica e questes de defesa, sejam estas de natureza dissuasria ou de emprego ostensivo da fora contra
agentes externos; enquanto nos EUA a chamada Homeland Security possui diversos
elementos aplicados em questes que para nossa realidade seriam aplicadas como
pertinentes ao mbito da defesa, visto que o escopo de interesses e a enumerao
de ameaas aps o episdio de 11 de Setembro se refletiram em drsticas mudanas na poltica dos EUA, seja no mbito do planejamento, seja no mbito operacional e mesmo institucional. Consiste em uma estrutura na qual a distino entre
os referidos mbitos torna-se mais dificultosa, em especial devido a problemas
institucionais e de fluidez dinmica para a diviso de tarefas entre departamentos
especficos, revelando dificuldades institucionais tambm (DEUTCH et al., 2000).
Portanto, diferena do Estado brasileiro, a primazia pelo aumento de projeo
de poder a fim de garantir interesses e manter posio no status quo internacional
trata-se de ponto vital para os EUA.
No se trata de uma minimizao do papel de projeo de fora a ser desempenhado pelo Estado brasileiro, principalmente se levada em considerao a
(10) Cada um com suas especificidades, tratam-se de programas de assistncia recproca
oferecidos pelos EUA aos Estados da Amrica Latina. No caso do Ponto IV, tratou-se de
um programa de assistncia com base em financiamento ao desenvolvimento vide mais
informaes no stio: <http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas2/artigos/EleVoltou/ComissaoMista>. Quanto ao TIAR, Tratado Interamericano de Assistncia Recproca,
consistiu no primeiro documento dessa natureza aps a instituio das Naes Unidas, ratificado em 1947 vide mais informaes no stio: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/2001/09/21/tratado-interamericano-de-assistencia-reciproca>. Por fim, a OEA, Organizao dos Estados Americanos, trata-se de um foro de natureza
poltica, social e jurdica com inspirao interamericana vide mais informaes no stio:
<http://www.oas.org/pt/sobre/quem_somos.asp>. Acessos em 13 fev. 2014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

existncia de bases estrangeiras circundando o territrio, ademais da necessidade


de zelar pela proteo soberania do Estado em face da possibilidade de aventuras
inadvertidas. Conforme Flores (2004), hipteses de enfrentamentos tradicionais,
as quais demandariam uma estratgia de projeo direta de fora, no esto dentro do nosso horizonte de expectativas, apesar da necessidade da prontido estratgica, a qual pode habitar no mbito dissuasrio, a fim de conformar o cenrio
geopoltico no qual estamos inseridos.
Antes de explicitar o contexto geopoltico atual, alguns esclarecimentos
iniciais so necessrios a fim de demonstrarmos questes que fundamentam o
distanciamento entre prxis e conjuntura, perspectivas de cenrio de emprego e
a real demanda pelo emprego justificada em nosso horizonte prximo. possvel
que tais dicotomias tenham surgido devido prpria noo de que o mar uma
rea fictcia visto que, segundo Backheuser (1933), no consiste em um territrio passvel de configurar um Estado. Essa foi a noo sob a qual se construiu
grande parte da estratgia de defesa do Estado brasileiro e mesmo a diplomacia,
desde o Baro do Rio Branco, apresentou considervel preocupao com as fronteiras terrestres brasileiras. Apesar de Rio Branco constituir-se no representante
da diplomacia e de certo iderio positivista-pacifista nas relaes internacionais
peculiar ao perodo, possua denotado pensamento estratgico militar, apregoando que a manuteno da paz, como desejada pelo Brasil, portanto preservando os
interesses nacionais, dependia de Foras Armadas permanentemente preparadas
para a guerra (BITTENCOURT, 2012, p. 63). Nesse sentido, as estratgias operacionais terrestres ganharam primazia e lugar nos diversos Manuais de Campanha
do Exrcito Brasileiro e suas respectivas atualizaes, no considerando uma nova
anlise de conjuntura geopoltica e reviso de cenrios de emprego.
Existem vrios fatores aliados primazia terrestre que conferem a tessitura
dos obstculos (ou bices tal como apresentam os manuais de campanha do exrcito) que se colocam na questo da defesa. Destacamos os seguintes: I) a questo
tratada anteriormente quanto relao entre civis e militares, particularmente
dentro de um contexto em que as mculas da ditadura seguem como parte de uma
memria recente e viva; II) a recente conscientizao a respeito da importncia
estratgica do mar mediante um olhar mais aproximado para a promissora regio
do Atlntico Sul atravs das descobertas de jazidas de petrleo do Pr-sal; III) as
dificuldades de se estabelecer uma estratgia conjunta das Foras Armadas respeitando nosso cenrio de emprego, bem como a de sistematizar uma anlise pautada
neste, seja por falta de uma diretriz analtica que permita enxergar com clareza
quais os pontos a serem melhorados, seja porque ainda nos encontramos em um
estgio de institucionalizao embrionrio, conforme j mencionado.
Tendo por anlise a Constituio de 1988, Mathias e Guzzi (2010) argumentam que a redao quanto atribuio das FA seguiu bastante similar, e mesmo com uma complementao que se deu no ano de 1991, os autores explicitam
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

133

que enquanto as FA seguem como porta vozes dos valores nacionais, os civis continuariam com a misso de desenvolver o projeto da democracia. No entanto, a
implicao dessa separao entre as instncias militar e civil reflete questes considerveis: a manuteno do carter permanente dos militares (caracterstica que
nenhuma outra instituio possui dada a transitoriedade de governos) e a prerrogativa das FA de reivindicarem para si a representao de toda a Nao [a]o defini-las como nacionais e permanentes, transformaram-nas legalmente em uma
entidade superior aos legtimos representantes do povo na democracia e, qui,
em algo superior ao prprio povo (MATHIAS; GUZZI, 2010, p. 50). Nesse sentido, a falta de uma integrao entre a instncia civil, encarregada de aprimorar e
implantar o laboratrio de experincias que tem sido a democracia, e as FA constitui uma manuteno de diviso de instncias pouco funcional se considerarmos o
mbito do Ministrio da Defesa como exemplo. Em meio prerrogativa das FA de
serem porta-voz mxima da nacionalidade, as poucas transies no mbito das FA
segundo a Constituio de 1988, salvo mudanas de terminologias derivadas do
regime militar, sinalizam para as inflexes institucionais contemporneas que se
desdobram no Ministrio da Defesa, as quais comentamos anteriormente.

134

Quanto recente conscientizao acerca da importncia estratgica da regio


do Atlntico Sul, possvel que se trate de uma reorientao de perspectivas, redesenhando expectativas e o foco em termos de estratgia e cenrio de emprego. Isto ,
pelo fato de o Brasil ser um pas de propores continentais, o foco das preocupaes
e percepes de ameaas era tradicionalmente terrestre. A quantidade expressiva de
manuais de campanha terrestres em relao aos manuais disponveis para campanha martima seria um dos exemplos ilustrativos disso. No entanto, a importncia
martima para o Brasil j se fazia identificada segundo Geoffrey Till (2006), dada a
possibilidade de transporte, circulao de comrcio e bens naturais e minerais. Outra concepo nesse sentido a de Costa (2012, p. 11), explicitando essa gradativa
transio da terra para o mar, alargando o entorno estratgico brasileiro:
Ainda que traos importantes da identidade nacional do pas sejam
marcados pela longa histria da interao com o Atlntico, foi a partir dos anos 70 que se iniciou de fato a mudana de rumo, e parte importante do seu desenvolvimento apontou a direo do mar. Transio difcil, mas relevante, sobretudo por se tratar de pas imenso,
essencialmente continental e com estrutura produtiva em grande
medida interiorizada, no qual os desafios de ocupao, domnio, uso
e ordenamento do territrio consomem parte considervel da energia despendida.

Nesse sentido, essa mudana de cenrio, alargando os entornos geopolticos brasileiros teria de vir acompanhada de uma renovao da estratgia aplicada
ao cenrio de emprego tal qual este se apresenta. Entretanto, h muito que se readaptar no mbito ttico, estratgico e mesmo nas reflexes. Flores (2004) aponta
que apesar da ordem kantiana regional instaurada, conferindo simultaneamente
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

um duradouro perodo de paz e uma sensvel reduo do horizonte para o cenrio


de emprego da fora no sentido clssico ou seja, empreendendo um conflito direto a manuteno da capacidade dissuasria consiste em um item inegocivel.
E, para tanto, o desenvolvimento de estratgias que contemplem tanto esse horizonte meridional permeado de oportunidades polticas e econmicas, o Atlntico
Sul, como as demandas da dissuaso dentro de um perodo em que as justificativas
para o emprego da fora de forma ofensiva se tornam minimizadas, favorecendo o
pensamento de que as funes das FA tenham se tornado vazias. E isso nos leva a
uma vereda complicada: a do destacamento de militares para a realizao de funes subsidirias com uma notvel frequncia, no mbito prtico, e a da confluncia entre os conceitos de segurana e defesa, no mbito epistemolgico.
Mathias e Guzzi (2010) argumentam que, no mbito legal, o emprego das
FA pode ser dado em ltima instncia para fins de manuteno da lei e da ordem.
Entretanto, a partir da ECO-92, reunio mundial cujo esquema de segurana foi
empreendido pelas FA, o que era compreensvel ao passo de se constituir uma situao excepcional tornou-se recorrente: o emprego da fora militar como apoio
na segurana pblica, seja em casos endmicos como o do trfico de drogas, conteno de greves, segurana particular11, apoio ao sediamento de eventos de porte internacional como os Jogos Panamericanos (Pan 2007, realizados no Rio de
Janeiro), a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016. A resistncia dos
setores militares a realizarem tarefas originalmente incumbidas polcia tambm
destacada pelos autores, gerando como resultado o emprego indevido das FA:
[...] O resultado de todos esses exemplos foi a banalizao do uso
das foras de defesa do pas, apontando a falta de conhecimento do
governo para compreender a desproporo das foras empregadas,
com resultados pfios ou momentneos para a segurana pblica,
quando no claramente ilegais (MATHIAS; GUZZI, 2010, p.53).

Explicitada a questo do emprego das FA em atividades fora de seu escopo


original, tornando a exceo em situao comum, a referida aplicao ilustra o que
Saint-Pierre (2011) denomina como diferenas no emprego da fora em mbito interno e externo, com o intuito de proteo e ordem no primeiro caso e com intuito
de defesa e certo grau de letalidade no segundo caso. Enquanto o mbito interno abrange a questo de salvaguarda de perturbaes concernentes cidadania,
o mbito externo abrange a salvaguarda contra ameaas que possam conturbar o
desenvolver da poltica internacional, bem como a prpria existncia do Estado
enquanto unidade poltica12. O autor considera a confluncia conceitual e prtica
(11) Como o caso citado pelos autores da ameaa de invaso das fazendas dos filhos do
presidente Fernando Henrique Cardoso pelo Movimento dos Trabalhadores Sem Terra em
2001. Vide Mathias e Guzzi (2010, p.53).
(12) Conceito apresentado por Aron (2002) a fim de designar Estados como atores do sistema, bem como suas inter-relaes.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

135

do emprego da fora nos mbitos citados uma questo alarmante, dado que so
requeridas burocracias e cenrios de aplicao distintos:
O governo, a cargo da administrao da unidade poltica, tem entre as suas obrigaes diretas o provimento dos meios adequados
necessrios para o correto funcionamento operacional de ambas
as instituies armadas. Em caso de inadequao ou insuficincia
de uma delas, o governo deve assegurar sua recuperao. Substituir uma delas pela outra (tendncia cada vez mais frequente) pode
resultar em inadequao instrumental, ineficcia de resultados e
perda da funo especfica (pelo desvio de funo), escamoteando
e perpetuando as deficincias do aparato de Estado que est sendo
substitudo (SAINT-PIERRE, 2011, p.426).

136

Logo, pode-se depreender que existe uma viso anuviada em relao ao emprego da fora e aos prprios conceitos que o permeiam, evidenciando um gap que
dar origem a problemas de ordem operacional e institucional nas FA, o qual seria
a ausncia de estratgias de emprego conjuntas com um cenrio de emprego ajustado realidade que vivenciamos. Segundo Oliveira (2009), a END no apresenta
uma diretriz nica nesse sentido, mas sim hipteses tericas de aplicao a serem
mais detalhadas. Talvez essa seja uma ausncia com maiores efeitos em termos de
ajuste do papel das FA do que outra ausncia que o autor sinaliza, como a ateno
do documento segurana do cidado em termos de segurana pblica. Pelo que
se discutiu at este ponto, mesmo no estando presente de forma mais declarada
na END, a prtica se conduz com um vis maior no sentido de segurana pblica,
fundamentando a crtica que Saint-Pierre (2011) nos trouxe.
Levando a discusso adiante, a importncia de ajuste ao cenrio geopoltico
est ligada formulao estratgica e salvaguarda de bens para o Estado brasileiro, sejam estes materiais, como os recursos naturais, a exemplo do j citado Pr-sal, sejam estes no materiais, como status poltico, oportunidade poltica, econmica, social. A capacidade ttica orientada dissuaso compreende os objetivos
de salvaguarda nesse sentido, bem como ilustra um dimensionamento com maior
acuidade considerando os termos de Biddle (2006). Isso significa que a aplicao
da dissuaso dentro de um cenrio de emprego adequado no s est ligada prtica de defesa dos interesses, mas foge ao que o autor denomina de argumentos fracos sustentados para justificar a adeso s premissas da supremacia dos elementos
tecnolgicos incorporados guerra e do excedente numrico como determinantes
da vitria. A crtica do autor se centra nessa marginalizao do emprego da fora
em relao a outras variveis.
Biddle (2006) tem como argumento central que o emprego da fora uma
poderosa determinante da capacidade militar, e que, em conjunto com elementos
materiais e no materiais, este produz a possibilidade de vitria em um conflito
armado direto. As questes que ficam em aberto para anlise nesse sentido seriam

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

por quais processos o emprego da fora interage com as premissas da preponderncia numrica e a tecnologia na produo de resultados militares. So basicamente esses os pontos de reflexo que so pedra de toque para uma reviso do
emprego, das capacidades militares e tticas das FA e que, em conjunto com os
cenrios que discutimos previamente, constituem o que Biddle (2006) intitulou
de Sistema Moderno13 um conjunto de arranjos tticos de batalha especficos,
com o intuito de aperfeioar o emprego da fora, obedecendo a variveis materiais
e no materiais. Para o exerccio de reflexes e revises nesse sentido que se justificam os estudos da DA, na tentativa de melhor avaliar e direcionar as capacidades
disponveis em um determinado espao (neste caso, o Estado brasileiro) e sob uma
conjuntura especfica cenrio de emprego e cenrio geopoltico contemporneo.
ALOCAO DO
ORAMENTO DE DEFESA

PESSOAL

PRONTIDO MILITAR

TREINAMENTO

EQUIPAMENTO

Suplemento nos perodos de guerra


Custos das Unidades
Combatentes Individuais

Fonte: Adaptado de OHanlon, Michael E. 2009. The Science of War: Defense Budgeting, Military Technology, Logstics, and Combat Outcomes. Princepton, N.J.: Princeton University Press.

Tratadas as questes relativas aos principais bices que identificamos nos


mbitos mais ligados prtica da defesa, podemos resumir os problemas basicamente em uma falta de horizonte de emprego das FA de maneira delineada tanto pelo princpio do cumprimento de atividades subsidirias em tempos de paz,
quanto pela falta de um delinear mais preciso da ttica dissuasria, requerendo a
prontido das FA em seu conjunto a partir da aplicao dessa estratgia. Isso nos
levou a duas questes: a confuso conceitual entre defesa e segurana pblica; e
(13) Especificando com maiores detalhes, o Sistema Moderno seria um arranjo baseado na
organizao ttica em batalha, contendo elementos para tticas ofensivas e defensivas; os
elementos principais das tticas ofensivas seriam estes: abrigo, encobrimento, disperso,
manobras independentes de unidades pequenas, supresso, integrao de foras combinadas e limitao de alvos, a fim de destruir posies defensivas inimigas mesmo ante o fogo
pesado; os elementos nas tticas defensivas seriam estes: profundidade, reservas e contra-ataque. Portanto, a efetividade do sistema habita muito na habilidade das tropas em aplicar
tais tticas, questo discutida pelo autor ao ponderar que fatores de origem poltica, cultural
e organizacional tiram os Estados da rota de adoo de doutrinas militares baseadas no Sistema Moderno, sendo que o peso destes fatores varia de Estado para Estado (BIDDLE, 2006).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

137

determinados afastamentos de um padro de emprego de fora intitulado Sistema


Moderno. Entretanto, tais problemticas ainda possuem mais reflexos. A falta de
registros nos Manuais de Campanha do Exrcito, alinhados com as questes que
expusemos, e a prpria questo oramentria cuja reviso pleiteada pelas Foras, cada qual segundo seu prprio projeto e concepo de defesa nos expem
novamente as fragilidades que a ausncia de uma linha de pensamento ou metodologia coesa no mbito da defesa pode ocasionar.
Mencionamos previamente as debilidades apresentadas nos Manuais de
Campanha, comprometendo a operacionalidade em seu mbito prtico. Quanto
questo oramentria dirigida defesa, trata-se de algo complexo. Em primeiro lugar, pelos desdobramentos que esse oramento origina, se destinando a vrios setores da defesa, tais como a prontido militar e seus requisitos, pessoal, equipamento,
treinamento, etc. Manter uma estrutura militar altura da preservao dos interesses brasileiros, mesmo em uma conjuntura afastada da projeo de poder mediante
tticas ofensivas, gera custos de difcil classificao. Tal dificuldade habita em torno
do seguinte questionamento: quanto de oramento destinado para o emprego efetivo das FA seria o suficiente para garantir os interesses do Estado brasileiro?

138

Trata-se de um difcil questionamento, visto que nem sequer em meio a estruturas mais complexas este constitui um caso solucionado. H vrias divergncias
quanto ao emprego devido ou indevido das FA. Na ausncia de um consenso ou de
diretrizes oramentrias mais especficas, contando com um rgo que regulamente
a questo de forma mais aproximada, podemos inferir que a baixa coordenao, aliada com a conjuntura pacfica parecem esvaziar ao menos o investimento na obteno
de armamentos. Como veremos, este apenas um dos setores afetados. Existem outros para os quais os estudos de DA despontam e merecem ateno, visto que esses
demais setores ficam anuviados perante as maravilhas tecnolgicas no setor de armamentos e a premissa da preponderncia numrica, como a questo da estratgia.
A questo da preponderncia numrica e da tecnologia como fatores determinantes englobam a ideia da possibilidade no haver o trade off entre qualidade
e quantidade; enquanto a preponderncia numrica tem como pano de fundo o
pr-requisito de uma economia robusta para o poderio militar, a teoria do sistema
tecnolgico apregoa que a mudana na tecnologia transforma a facilidade com que
todos os Estados do SI podem perfazer ataque e defesa (offense defense theory) ou
mesmo que a proeminncia tecnolgica predetermina tanto poder de ataque quanto
poder de defesa de um ente, favorecendo um Estado individual em relao aos outros
(BIDDLE, 2006). Entretanto, Biddle (2006) argumenta basicamente dois pontos:
nenhuma das formulaes passou por testes empricos as simulaes no mbito do
Department of Defense possuem tantas variveis independentes que se torna difcil
sistematizar empiricamente; e a desconsiderao de variveis no materiais constitui uma anlise incompleta em relao aos fatores que levam vitria ou derrota,
se afastando do fundamental: a questo de como o emprego da fora conduzido.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Caso consideradas tais variveis preponderncia numrica e a tecnologia


como determinantes nicas, variveis dependentes do capital humano, como estratgia e planejamento no mbito ttico, so excludas. Segundo Schelling (1980),
mais do que emprego ou aplicao da fora per se, a estratgia lida com a explorao
do poder potencial, englobando elementos concernentes desde a parte da negociao tambm designada como fase controlvel de um conflito (BRASIL, 2001).
Assim sendo, a aplicao da estratgia como maneira de superar obstculos para
atingir objetivos depende de capital humano, ou seja, de uma varivel no material.
A prpria aplicao da estratgia adquiriu diferentes tnicas tericas, se desdobrando em estratgia do conflito (englobando tanto a parte de negociao quanto
a parte de emprego da fora), teoria dos jogos e deterrence14, fazendo-nos retornar
importncia de tecermos estratgia e ttica em conformidade com nosso cenrio
de emprego e cenrio geopoltico a fim de conter possveis aventuras inadvertidas
atravs da manuteno de capacidade dissuasria (FLORES, 2004). Convm agregar
ainda que a END se trata de um ponto de partida para a execuo de aes concernentes parte de planejamento, ttica, organizacional, todas as questes que partem
do Ministrio da Defesa e seus departamentos (STOLBERG et al., 2012). Portanto,
remover a estratgia ou subestim-la em relao a componentes que a sucedem no
se trata apenas de um equvoco de anlise, mas de um equvoco de ordem prtica. No
organograma a seguir, tentamos resumir as questes discutidas at o momento.
139

Teoria dosjogos
ESTRATGIA

CENRIO DE
EMPREGO DA FORA

Estratgia do Conflito
Deterrence

TTICA

mbito Operacional

Negociao (fase controlvel)


Emprego da fora (fase incontrolvel)

Ameaa do uso da fora


Sistema Moderno

DEFENSE ANLYSIS*

Ofensiva
Defensiva

Anlise de
sistemas de defsa

Identificao de conjuntura poltica

CENRIO GEOPOLTICO

Adequao da poltica
e da estratgia ao entorno
geopoltico do Estado

Fonte: Adaptado de literatura referenciada nesta seo.

(14) O termo correspondente traduzido seria deteno. No entanto, o termo conteno seria mais prximo da maneira conceituada por Schelling (1980), a qual explicita que esta se
tratou de uma estratgia norte-americana empregada por meio de ameaas de emprego da
fora crveis, reduzindo a possibilidade de ofensivas inimigas. Por essa razo, mantivemos o
termo original.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

Conforme tentamos ressaltar aqui, o elogio tecnologia, e mesmo


questo numrica, consiste tanto em um paradoxo se pensarmos na importncia da aplicao da estratgia e do planejamento ttico quanto em uma diretriz
orientada implementao de gastos oramentrios por vezes elevados, e que
nem sempre so sinnimo de efetividade. A ausncia de uma comisso responsvel especificamente pelas questes oramentrias da defesa15 em conjunto com
a manuteno de uma linha de aes que ora repousa na questo tecnolgica, ora
alude importncia da componente estratgica, so reflexos tanto de uma falta de
diretriz de anlise, planejamento e operao, quanto da produo de uma mentalidade estratgica que no se encerre a crculos especializados, conforme discutimos anteriormente. Nesse sentido, cabem duas consideraes: a continuidade de
um processo de acertos e erros enquanto produo de reflexes sobre estratgia e
defesa, e a ampliao do escopo das discusses e elaboraes de aprimoramentos
defesa do Estado brasileiro, contando tambm com a participao civil em geral.

140

No aspecto tecnolgico ao menos, OHanlon (2009) indica que, munido de


cincia bsica, um generalista pode adquirir ferramentas para compreender os debates-chave ligados poltica ou tecnologia; no se trata de sofismo ou de um debate desonesto intelectualmente, mas sim de um ponto de partida para despertar
a curiosidade e, consequentemente o aprofundamento de conhecimentos em um
processo de tentativa e erro com base na humildade. Parece ser um bom ponto de
partida para a ampliao do escopo dos estudos de defesa para uma natureza mais
participativa, fora do mbito da inflamao de egos ou, segundo OHanlon (2009),
excesso de confiana. Apesar de no constituir um ramo de estudos de natureza
exata, conforme conclui o autor, a DA consiste em uma parte muito grande das
cincias militares para ser ignorada, e considerando-se o acumulado de produo
cientfica na rea, possvel que um generalista tome parte ativa do processo. Fingir que os aspectos cientficos das questes ligadas poltica de defesa se separam
de outros aspectos decisrios e especialistas terceirizados iro solucionar tais demandas no se trata de uma alternativa realista segundo o autor e, conforme o
que apresentamos at o momento, seria um movimento na contramo de tornar
tanto os processos quanto os conhecimentos relativos defesa em uma atividade participativa dentro do marco democrtico. Nesse sentido, pela construo de
conhecimentos e superao das fragilidades que apontamos at esse ponto, uma
agregao de mais estudos de DA e DM e, consequentemente, mais indivduos envolvidos com essas questes em suas mais variadas escalas seria algo bem vindo.

(15) Conforme o Decreto 7974/2013, relativo disposio dos departamentos e secretarias do Ministrio da Defesa, h o Departamento de Planejamento, Oramento e Finanas,
jurisdicionado Secretaria de Organizao Institucional (BRASIL, 2013b). Ou seja, no de
trata de um Departamento central e focado na questo oramentria da Defesa, conforme
levantamos acima.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A CONTRIBUIO DE DEFENSE MANAGEMENT E DEFENSE


ANALYSIS E A PARTICIPAO EXTRA-ACADMICA
Neste captulo, nosso principal objetivo foi demonstrar como, atravs de
algumas breves consideraes baseadas nos estudos de Defense Management (DM)
e de Defense Analysis (DA), possvel verificar o quanto a defesa brasileira necessita progredir em termos institucionais e operacionais, passando principalmente
por dois processos:

Uma diretriz institucional com um princpio ordenador consolidado


no mbito da administrao da defesa como um bem pblico;

A adoo de princpios que primem pela aplicao de uma estratgia, a


qual reflita perspectivas de emprego de fora e nosso cenrio geopoltico.

Basicamente, estruturamos as principais fragilidades e o potencial ilustrativo


encontrado nos referidos conjuntos de estudos derivados dos estudos de Guerra e de
demais reas (OHANLON, 2009; ALBERTS; HAYES, 2003; BUCUR-MARCU; FLURI;
TAGAREV, 2009), caracterizando interdisciplinaridade e, apesar de no constituir
uma cincia exata, sua capacidade de ilustrao objetiva no pode ser subestimada.
Pudemos depreender que no apenas os referidos estudos, mas tambm o prprio
Ministrio da Defesa demanda maiores estudos e maior participao ativa na elaborao de melhorias de gesto e aplicao. Nas palavras de Saint-Pirre (2009, p.12)
Apesar da imagem do Brasil ter melhorado no cenrio internacional, talvez o Ministrio da Defesa ainda no seja uma instituio
moderna nem modernizante. Com poucos anos de existncia, continua sendo um rgo em formao que apenas consegue realizar
satisfatoriamente sua funo essencial e cuja orientao estratgica
e poltica ainda contestada duramente pelos militares16.

A mudana desse quadro depende, sobretudo, de capital humano mais do


que qualificado, interessado, convocado a participar em questes que tambm lhe
so concernentes.
Segundo Schelling (1980) uma distino que deve ser feita a de emprego
da fora e a de ameaa de emprego da fora. Enquanto os militares possuem capacidade de aplicao da fora, um complemento a fim de promover demais facetas
da estratgia, so necessrias outras habilidades intelectuais para o no emprego
da fora. Dito isso, em conjunto com a acepo do autor de que o conhecimento
(16) A pesar de que la imagen de Brasil mejor en la escena internacional, tal vez el Ministerio de Defensa an no sea una institucin moderna ni modernizante. Con pocos aos
de existencia, contina siendo un rgano en formacin que apenas consigue realizar
satisfactoriamente su funcin esencial y cuya orientacin estratgica y poltica todava se
contesta duramente por los militares.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

141

terico no se restringe ao crculo acadmico, s refora uma convocatria participao na produo e aplicao do conhecimento. Outra concluso nesse sentido tambm partiu de Proena Jnior e Duarte (2007), demonstrando que no
haveria quaisquer impedimentos para a participao ativa de civis nas discusses
de defesa, tomando os assuntos militares tambm para si, zelando pelo princpio
democrtico no avano dos estudos estratgicos.
Outros efeitos na esfera militar que so reflexos da ditadura e encontram-se demarcados na atual Constituio incluem a artificialidade da separao entre
civis e militares, contribuindo para a permanncia da mxima isso coisa de militar quando se trata da defesa. Esse ponto, ademais dos outros que contemplamos
ao longo das anlises contribuem para uma letargia na produo de reflexes estratgicas integradas advindas de diferentes crculos, ou seja, crculo social, poltico militar e acadmico, desperdiando tanto a chance de trazer para o horizonte
prximo o ingresso da defesa brasileira em termos mais claros e participativos,
quanto o aproveitamento de uma das mais importantes variveis na promoo das
mudanas demandadas: o capital humano.

142

Portanto, a proposta de incorporar os estudos de DA e DM no processo de


compreenso e, qui, reformulao das diretrizes contemporneas do Ministrio
da Defesa traz consigo a inteno de agregar esferas que se distinguem em sua
especificidade, mas emergem da mesma brasilidade, e por fim, o desafio de fornecer bases para um princpio ordenador na estratgia brasileira de defesa, visto
que esses esforos convergem na ampliao da capacidade estatal e da margem de
objetivos nacionais atingidos.

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

145

8555
8577
4224

(1)

4081/4937

(1)

(1)

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

(2)

Dir: TAKAHARU
Sec: Vanessa

5598

(Anexo)

DEPARTAMENTO DE TECNOLOGIA
DA INFORMAO (DEPTI)

Dir: FERNANDO BAUER


Sec: Nylwara
4345

DEPARTAMENTO DE
ADMINISTRAO INTERNA ( DEADI)

Dir: JOS RENATO


Sec: Marli
8559

DEPARTAMENTO DE PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E FINANAS (DEORF)

Dir: PORTELLA
Sec: Juarina

DEPARTAMENTO DE ORGANIZAO E
LEGISLAO (DEORG)

Sec: LUIZ ANTONIO


ChGab: Madruga
Asst: Joo Henrique
Sec: Luciana / Raquel

SECRETARIA DE ORGANIZAO
INSTITUCIONAL (SEORI)

ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG)

2023-5215

(Anexo)

(7)

Dir: DANTAS
Sec:

Dir: V Alte ZAMITH


Asst: CT(T) Vanessa
Sec: Silene

Comandante: Alte Esq MOURA NETO


Asst: CC Villas
AjO: CC Jaqueline / CT Bruno Vieira / CT (FN) Silva Costa
Tel.: 3429-1000 / 3429-1002 / 3429-1756 Fax: 3429-1006
Chefe de Gabinete: V Alte Nazareth Tel.: 3224-3489 / 3429-1003

9360
9007

DEPARTAMENTO DE
CATALOGAO (DECAT)

4362
4067

(9)

(3)

DEPARTAMENTO DE CINCIA
E TECNOLOGIA INDUSTRIAL (DECTI)

Dir: Maj Brig Ar EUCLIDES


Assessor: Ten Cel Av Fontenele 8804
Asst: Maj Inf Roosevelt
9010
Sec: Jacirene
8777 (9)

DEPARTAMENTO DE PRODUTOS
DE DEFESA (DEPROD)

Sec: MURILO
ChGab: CMG(RM1-IM) Alves Jnior 8829
Sec: Janeise
9003
(2)

Dir: Gen Div MATTIOLI


AjO: S Ten MB Fonseca
Sec: Alessandra

AssEsp: Luiz Rabelo


8551
8853
AssEsp:
Ibrahim
AssEspMil: V Alte Garnier 9098

- Assessores Especiais:

(SPO)

(SPO)

(SPO)

4223

8751
8547
8752

(9)

(9)

(5)

4133

(4)

COMANDO DO EXRCITO (EB)

Subchefe: Gen Div LVARO


Asst: 1 Ten QAO Rudimar 4143CC(FN
Sec: Snia
8552
(4)

SUBCHEFIA DE
LOGSTICA OPERACIONAL (SC4)

Subchefe: Gen Div NARDI


Asst: Cap QAO Lobo
Sec:

SUBCHEFIA DE OPERAES
(SC3)

Subchefe: C Alte (FN) LUIZ CORRA


Asst: CT (FN) Oliveira
4965
Sec: Marcelle
8557
(5)

SUBCHEFIA DE INTELIGNCIA
OPERACIONAL (SC2)

Subchefe: Maj Brig Ar AGUIAR


Asst: Cap Inf Lcio
9008
Sec: Vera
4010

SUBCHEFIA DE COMANDO E
CONTROLE (SC1)

Vice-Chefe: Maj Brig Ar PECLAT


Asst: 2 Ten Alexandre
4997
4340
Sec: Lcia

VICE-CHEFIA DE OPERAES CONJUNTAS


(VCHOC)

Chefe: Alte Esq ADEMIR


ChGab: CMG Pericin
Asst: CT(T) Ivone
Sec: Glria / Silvania

Comandante: Gen Ex ENZO


Asst: Cel Eng Ermindo / Cel Inf Leite
AjO: Cap QCO Mrcia / Cap Cav Monteiro / Cap QAO Helvecio
Tel.: 3415-5200 / 3415-5220 / 3415-4377 Fax: 3415-5959
Chefe de Gabinete: Gen Div Cid Tel.: 3415-4217/5198

Dir: PRICLES RIOGRANDENSE


3214-0216
(SPO)

DIRETORIA DE PRODUTOS (DIPRO)

Dir: CRISTIANO DA CUNHA


3214-0209

DIRETRIA TCNICA (DITEC)

Dir: JOS MADEIRA


3214-0237

DIRETORIA DE ADMINISTRAO E
FINANAS (DIRAF)

Sec: Helena/Gisela
3214-0201

Diretor-Geral: ROGRIO GUEDES


ChGab: Laura Perdigo 3214-0205Sr.
Andr Panizza

CENTRO GESTOR E OPERACIONAL DO


SISTEMA DE PROTEO DA AMAZNIA
(CENSIPAM)

2023-5111
(Anexo)

Gerente: Lessa
Sec: Ana Paula
(6)
4071 (6)

9032
8859
4134
9041
9011
8809

8768
4220

(8)

(9)

(8)

COMISSO DE TICA

OUVIDORIA

(3)

8672
4971

(3)

(3)

Chefe de Gabinete: Maj Brig Ar Arajo Tel.: 3966-9708

Comandante: Ten Brig Ar SAITO


Sec: Maj Av Barcelar / Maj Av Diogines / Maj Av Saint-Clair
Tel.: 3966-9704 / 3966-9702 / Fax: 3223-0930 / 33132170

(3)

SUBCHEFIA DE APOIO A SISTEMAS DE


CARTOGRAFIA, DE LOGSTICA E DE MOBILIZAO
(SUBAPS)

Subchefe: Brig Ar ALMEIDA


Asst: 1 Ten QOEA SVM Meneses 4330
Sec: Ftima
4064

Subchefe: Gen Div EUFRSIO


Asst: Cel R/1 Ribas
8575
Sec: S Ten Inf Pereda 9016

SUBCHEFIA DE MOBILIZAO
(SUBMOB)

Subchefe: C Alte DIAS


Asst: CT(T) Luciano Gomes
Esc: 1 SG-AD Alderismar

SUBCHEFIA DE
INTEGRAO LOGSTICA (SUBILOG)

Vice-Chefe: Gen Div Int ORLANDO


Asst: Cel Inf Aguiar
4105
AjO: 2 Ten QAO Elenilson
4093
( )

VICE-CHEFIA DE LOGSTICA
(VCHELOG)

Chefe: Ten Brig Ar MACHADO


ChGab: Cel Inf Moacir
Asst: Ten Cel Av Almeida
Sec: Hildeth

8574
8573
4002 (3)

Gerente: Roberto Junqueira


Sec: 3 SG-AR Junior 9400 (1)

CHEFIA DE LOGSTICA
(CHELOG)

Arcebispo: Dom Fernando


Sec: Divina
4004 (Anexo)

Presidente: JORGE RAMALHO


etica@defesa.gov.br
Ramal: 4979

COMANDO DA AERONUTICA (FAB)

ADITNCIAS DE DEFESA DO
BRASIL NO EXTERIOR

- NOVA IORQUE
Alte Esq R1 WIEMER
Tel.: (1212) 372-2620/2618
- GENEBRA
Gen Ex R1 VILELA
Tel.: (4122) 332-2579

CONSELHEIROS MILITARES

Chefe: Brig Ar OSMAR


Tel.: (1202) 686-1502

REPRESENTAO BRASILEIRA NA
JUNTA INTERAMERICANA DE
DEFESA (RBJID)

Subchefe: Gen Div SCHONS


AjO: 2 Sgt Com Marcos
8502
8532
Sec: Simonei

SUBCHEFIA DE
ASSUNTOS INTERNACIONAIS (SCAI)

Subchefe: C Alte SEGOVIA


Asst: 1 Ten(AA) Lacerda 4397
Esc: SO-ES Ivanildo
8695

SUBCHEFIA DE
INTELIGNCIA ESTRATGICA (SCIE)

Subchefe: Brig Ar WARA


Asst: Cap Av Herclito
Sec: Jdina

(7)

(8)
SUBCHEFIA DE
POLTICA E ESTRATGIA (SCPE)

Vice-Chefe: V Alte MATHIAS


Asst: CT(T) Hilquias
8694
Sec: Graa
9022

VICE-CHEFIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS


(VCAE)

CHEFIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS


(CAE)
Chefe: Gen Ex MENANDRO
4050
ChGab: Cel Inf Dantas
Asst: Ten Cel Inf Gomes da Silva 9018
4058
AjO: Cap QAO Carvalho
Sec: Edileuza
4020 (8)

Chefe: Gen Ex DE NARDI


ChGab: Gen Div Severo
Asst: Maj Art De Nardi
AjO: CT Quiroga
Cap Av Igor
Cap QAO Renato Antnio
Sec: Tiana 4271 / Magareth

4005 (6)

(6)

(2)

ORDINARIADO MILITAR
DO BRASIL (ORD MIL)

Ramal: 8832

Ramal: 8544/8731

ASSESSORIA PARLAMENTAR
(ASPAR)
Assessor: Gonalves
Sec: Snia

ESTADO-MAIOR CONJUNTO
DAS FORAS ARMADAS(EMCFA)

Chefe: Roberto
Sec: Ktia

ASSESSORIA DE
COMUNICAO SOCIAL
(ASCOM)

Cerimonial: Pimentel

Tel.: 3312-8545

Sec: Mariza / Elizabeth

GABINETE DO MINISTRO
Chefe de Gabinete Interina: LIVIA GONALVES

Dir: JORGE RAMALHO


Sec: Socorro
4979

INSTITUTO PANDI CALGERAS


(IPC)

Atualizado em 31 de outubro de 2014.

Chefe: Maj Brig Ar POMPEU BRASIL


Asst: Cap Av Goulart 4186
Sec: Cb Ideilson
9017
(6)

ASSESSORIAESPECIAL DEPLANEJAMENTO
(ASPLAN)

GERNCIA DE ATOS E
PROCEDIMENTOS (GAP)

(6)

3312-8520/8525

CHEFIA DE OPERAES CONJUNTAS


(CHOC)

-Telefones do Gabinete: Rosangela / Karla

-Ajudantes-de-Ordens:
CT (T) Camila (8688)
CT Bruno Macdo (8635)
-Secretrias: Adriana / rika

Ten Cel Av Mrcio (8637)


Cap QCO Sofia (8636)
AjO Sv (8523)
4295

MINISTRIO DA DEFESA (MD)


Ministro de Estado da Defesa:
CELSO AMORIM

DEPARTAMENTO DO PROGRAMA
CALHA NORTE (DPCN)

(7)

SECRETARIA DE PRODUTOS DE
DEFESA
(SEPROD)

9058
9095
9200
9543
9085
9093
5426
9075

COMANDO DA MARINHA (MB)

HOSPITAL DAS FORAS


ARMADAS (HFA)
Diretor: Gen Bda Med TULIO
Asst/Sec: Maj Med De Lima
3966-2610
AjO: Cap QAO Vaz
3966-2103

DEPARTAMENTO DE DESPORTO MILITAR


(DDM)
Dir: Maj Brig Ar AMARAL
Asst: 1S BSP Hermes
2023-5379
(Anexo)

DEPARTAMENTO DE SADE E
ASSISTNCIA SOCIAL (DESAS)
Dir: Brig Med REBELLO
Asst: 1 Ten QOEA SVA Diniz 2023-5238
(Anexo)

DEPARTAMENTO DE ENSINO
(DEPENS)
Dir: Gen Div ROSAS
Asst: S Ten Inf Paulo
2023-5263
Sec: Carla
2023-5261

Dir: HERVAL
Sec: Bruna
(Anexo)

(Anexo)

2023-5153
2023-5172
2023-5173
2023-5149

DEPARTAMENTO DE PESSOAL
(DEPES)

Sec: SILVA E LUNA


ChGab: Magnino
Asst: Cel Kazuaki
Asst: 1 Ten QAO Srgio
Sec: Rosangela

Sec: ARI MATOS


ChGab: Oswaldo Reis
AjO: 1 Ten OFT Keynes
Sec: Eleuzenir / Eliane
Assessoria: Cel Art Vergara
Isabel
Hasler
Guimares
CF(IM) Roosevelt

SECRETARIA-GERAL (SG)

Secretria: ALDECI BOB


Sec: Cb Rodrigo
4103/4069

SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO (CISET)

Consultora: LIVIA GONALVES


Sec: Andreza
4015

CONSULTORIA JURDICA (CONJUR)

Comandante: Alte Esq LEAL FERREIRA


Ch Gab: CMG Guedes
Asst: CC Angelina
AjO: CT(FN) Maia
Sec: 3 SG-ES Sulivan
Tel.: (21) 3545-9810 / 3545-9811 / 3545-9807 / 3545-9985

SECRETARIA DE PESSOAL, ENSINO,


SADE E DESPORTO
(SEPESD)

- (Lei n 10.683, de 28.05.2003)


- (Lei Complementar n 136 de 25.08.2010)
- (Decreto n 7.974, de 01.04.2013)
- (Port. n 564, de 12.03.2014) - Reg. Interno

PABX: (61) 3312-4000

RELAO DE TELEFONES

- Comandante da Marinha
- Comandante do Exrcito
- Comandante da Aeronutica
- Chefe do Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas

- Ministro da Defesa

CONSELHO MILITAR DE DEFESA

Figura 1 - Organograma do Ministrio da Defesa

ANEXO

146

[CAPTULO]

O BRASIL E AS
OPERAES DE
PAZ DA ONU:
PROJEO DE PODER
PELA VIA MULTILATERAL

LUCIANO COLARES
Tenente-Coronel do Exrcito, Mestre em Relaes Internacionais e
Doutorando em Estudos Estratgicos Internacionais pela UFRGS.
Professor de Relaes Internacionais da Universidade La Salle. Foi
Comandante do contingente militar brasileiro na Misso de Paz
da ONU para o Timor Leste.

INTRODUO
Nos ltimos dez anos, o Brasil parece ter descoberto a temtica das Operaes de Paz (OPs) da Organizao das Naes Unidas (ONU). De 2004 para c,
a participao do pas na Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti
(MINUSTAH), caracterizada pelo comando militar ininterrupto de generais brasileiros e pelo envolvimento do maior contingente da manus militarae da operao,
parece ter consolidado uma imagem de engajamento do pas nesse tipo de causa.
De uma hora para outra, fomos invadidos em nossos noticirios com imagens de nossos capacetes azuis patrulhando as ruas de Porto Prncipe no processo
de pacificao daquela metade de ilha caribenha. Notcias, debates e diversos tipos
de consideraes comearam a correr no apenas nos corredores palacianos do
Planalto ou do Itamaraty, mas tambm em outros ambientes no to acostumados
discusso recorrente dessa temtica, tais como o acadmico, o da mdia e o prprio legislativo federal.

148

Como era de se esperar, com o tempo e a exposio acentuada, vieram as


primeiras observaes, crticas e artigos sobre a nova face de parte de nossa poltica externa. Opinies, as mais diversas, perpassaram de teses cientficas a exotismos estapafrdios, de justas e acertadas, para o bem e para o mal, mais completa
falta de conhecimento sobre o assunto.
Sendo assim, conhecer minimamente essa temtica tornou-se imperioso,
pois o Brasil d, cada vez mais, sinais claros de que continuar a buscar este tipo
de insero, qual seja: a da projeo de poder pela elevao do perfil de sua atuao
multilateral (notadamente em OPs) associada solidariedade ativa a um pas com
o qual se identifica (NASSER, 2012).
No caso em anlise, antes de se entrar em consideraes pormenorizadas,
importante frisar que a participao brasileira no Haiti, enquanto tendncia do pas
em participar de OPs, reveste-se de um carter de coroamento. Conforme j mencionados, o comando militar ininterrupto da operao associado ao maior contingente militar envolvido conferem a essa participao uma dimenso sem precedentes.
A participao do Brasil nas Operaes de Paz da ONU histrica (tem passado), relevante (politicamente) e substancial (numericamente), mas no homognea ao longo do tempo, consoante ser abordado no desenvolvimento do tema.
Por ora, cabe apenas o entendimento de que tanto a liderana da MINUSTAH,
desde 2004, como o recente comando do componente naval da Fora Interina das
Naes Unidas no Lbano (United Nations Interim Force in Lebanon UNFIL), desde
2011, so apenas o coroamento do conhecimento e da confiana adquiridos em
virtude de participaes anteriores.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

To importante quanto a perspectiva da trajetria do Brasil nas OPs o entendimento do significado das OPs no contexto da poltica internacional. Qualquer
mrito das participaes do Brasil nesse tipo de operao parte do pressuposto de
que elas so legtimas, luz do ordenamento jurdico internacional, e eficazes, sob
o ponto de vista de seus resultados concretos. No faria o menor sentido ao pas
tomar parte nesse tipo de operao sem consider-las, no todo, como carreadoras
de uma imagem altamente positiva.
Parece no haver muitas dvidas quanto legitimidade jurdica das OPs.
Muito embora estas no sejam sequer mencionadas na Carta das Naes Unidas,
elas encontram-se completamente subsumidas nas finalidades intrnsecas da Carta, as quais podem ser resumidas na promoo da paz mundial, finalidade ltima
da Organizao.
Como se pode observar, so as finalidades polticas maiores da Carta que
conferem legitimidade jurdica s OPs. Nesse sentido, Fontoura menciona aquilo
que se conhece como a doutrina dos poderes implcitos e esclarece:
Essa doutrina, sem atribuir poderes extraordinrios ONU, permite
organizao operar com eficcia, no entendimento de que os direitos e deveres de uma entidade como a ONU devem depender de
seus propsitos e funes, especificados ou implcitos em seus documentos constitutivos e desenvolvidos na prtica e de que luz do
direito internacional, deve-se considerar a Organizao como possuidora de poderes que, embora no expressamente constantes da
Carta, so-lhe atribudos pela necessria implicao de que so essenciais ao desempenho de suas tarefas (FONTOURA, 1999, p.66)

Esse fim maior das OPs torna-se praticamente incontestvel sob o ponto
de vista moral. Quem, afinal de contas, contestaria a legitimidade poltica de uma
operao que, no seu bojo, visa atender fins humanitrios e pacificao de reas que esto ou foram conflagradas pela violncia? Essa reflexo extremamente
importante na medida em que, prioritariamente, apenas o capital poltico dessas
operaes tem sido levado em conta pelos decisores de poltica externa no momento em que apresentam seus pases como voluntrios para as OPs da ONU.
Em sentido contrrio, muito pouco se tem pesquisado sobre a real efetividade dessas operaes. A finalidade poltica que se lhes empresta, com seus fins
morais superiores, tem jogado sombra ao resultado prtico das OPs, nem sempre
auditadas da melhor forma ou, pior ainda, nem sequer auditadas.
Para o Brasil, esta uma considerao de suma importncia sob diversos
aspectos. Primeiramente, na medida em que o pas busca uma maior visibilidade internacional pela sua participao nas OPs, ele precisa garantir que as operaes nas
quais venha a se envolver possuam reais possibilidades de sucesso. Caso contrrio,
poder ter sua imagem associada a uma empreitada fracassada. No se quer, com
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

149

isso, mitigar o carter voluntarista e solidrio das participaes, nem, tampouco,


deixar de considerar que o risco de insucesso dessas operaes seja-lhe um aspecto
imanente. O que se quer, to somente, alertar para o perigo de certas armadilhas.
A participao do Brasil no Haiti, por exemplo, se d eminentemente pela
composio das foras de segurana (militares) e, conforme se verificar no desenvolvimento deste captulo, em uma OP de carter multidisciplinar, como so
as atuais, existe a necessidade imperiosa de se implementarem polticas de desenvolvimento econmico e social, a par das atividades de segurana. O bom termo
da implementao das polticas de desenvolvimento econmico e social no da
responsabilidade do componente militar, ainda que deste seja dependente, na medida em que os investimentos s ocorrero em um ambiente minimamente seguro. Fora isso, so esferas independentes.
No caso do Haiti, esse fato tem reflexos diretos na formulao de uma estratgia de sada do Brasil da operao. Sem que esta tenha atingido seus objetivos econmicos e sociais, certamente haver constrangimentos sada do Brasil, ainda que
este tenha cumprido a sua parte ao propiciar um ambiente seguro ao pas apoiado.

150

Outro aspecto relativo ao ofuscamento da importncia da efetividade das


OPs em detrimento de suas finalidades polticas sempre nobres, diz respeito ao papel desempenhado pelo Brasil na via multilateral, mas que foge a algum caso concreto. Mesmo que discurso e prtica sejam aspectos quase sempre antagnicos no jogo
poltico, grandes transformaes s costumam ocorrer quando as incongruncias
dessa oposio vm tona (e ainda no parecem ter vindo em nmero suficiente).
Tendo adotado a clara opo de projeo de poder pela via multilateral, o
que inclui uma participao alargada nas OPs, a mdio e longo prazo, fundamental que os resultados dessas operaes sejam crveis. Essa credibilidade s ser emprestada s OPs se, de fato, se esgotarem todos os meios ao seu alcance para se tornarem efetivas. Referimo-nos a meios ao seu alcance porque existem inmeros
outros fatores que fogem ao controle da ONU nas OPs (cultura do povo apoiado,
grau de instruo, nvel de coeso poltica, existncia de inimigos externos, etc).
Esse pensamento, primeira vista, pode parecer ingnuo, mas, se todo o
processo de evoluo das OPs for observado atentamente, ser verificado que as
grandes transformaes nasceram, dentre outros fatores, da exposio da dialtica
entre discurso e prtica. Nesse sentido, pode-se inferir, com algum grau de certeza,
que nenhum observador, ao tempo da Guerra Fria, imaginaria que as OPs chegariam ao nvel de complexidade que chegaram nos dias atuais.
Da mesma forma, no fosse a imensa exposio da ONU ao constrangimento sofrido pela hipocrisia em relao ao massacre de Ruanda, em 1994, e a sua paralisao diante da urgncia de manifestao no Kosovo, em 1999, operaes como

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

a do Timor Leste jamais teriam ocorrido. O que se quer dizer, em ltima anlise,
que as OPs devem atender a um critrio qualitativo que seja mais til aos destinatrios de suas aes do que aos pases que dela tomem parte ou burocracia onusiana. Existem poucos estudos a esse respeito, e o Brasil, em virtude de seu protagonismo e respeitabilidade, poderia assumir um papel mais efetivo nessa seara.
Enfim, o Brasil assumiu um grau de engajamento s OPs sem precedentes, o
que pressupe que, dificilmente, regredir nesse mister. Ao faz-lo, dever ter em
mente que esse engajamento lhe trar responsabilidades financeiras e humanas
cada vez maiores, e o seu discurso e suas polticas devero estar altura dessas responsabilidades, especialmente, no que diz respeito s medidas assecuratrias da
efetividade dessas operaes. O item a seguir pretende demonstrar a importncia
e o peso que as OPs assumiram na poltica internacional, mediante a abordagem
de sua evoluo histrica.

AS OPERAES DE PAZ DA ONU


EM PERSPECTIVA HISTRICA
A histria das OPs coincide com a histria da prpria ONU. A relao parece
demasiadamente bvia no fosse pelo j mencionado fato de as OPs no constarem formalmente da Carta das Naes Unidas. Para se entender como as OPs
surgiram, fundamental entender o contexto da criao da ONU.
A Carta das Naes Unidas, surgida logo aps o trmino da II Guerra Mundial, refletiu o esprito pacifista-idealista que tomou conta de uma gerao fragilizada por duas guerras mundiais, ocorridas em um intervalo de tempo inferior
a trinta anos. Grande parte da populao, tanto dos vencidos quanto dos vencedores, participou efetivamente dos dois conflitos e encontrava-se extremamente
traumatizada com tanta destruio. O dimensionamento dos prejuzos humanos
e econmicos incomensurvel. Vizentini (2003, p.163), referindo-se II Guerra
Mundial, comentou:
O custo social e econmico da Segunda Guerra Mundial foi elevadssimo e, embora razoavelmente quantificado, bastante difcil qualific-lo. Alm da destruio propriamente dita, foram gastos um trilho
e meio de dlares ao valor de 1939 durante o conflito que envolveu
diretamente 72 pases e mobilizou 110 milhes de soldados. Houve
55 milhes de mortos, 35 milhes de mutilados e trs milhes de desaparecidos. A maioria das vtimas era constituda de civis.

A paz nunca fora to almejada, seja pelos idealistas ou pelos realistas. As

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

151

deficincias geradas pelo sistema da Liga das Naes foram identificadas, e tentou-se ao mximo evit-las. A Carta da ONU tornou a guerra proscrita e procurou dar
peso proporcional importncia dos principais atores do ps-guerra, por intermdio da criao dos membros permanentes do CSNU e do seu respectivo direito a
veto nas consideraes concernentes paz e segurana internacionais.
Para que a paz prevalecesse, fazia-se necessria a criao de um sistema de
segurana coletiva capaz de manter o mundo sem conflitos. Os captulos VI e VII da
Carta da ONU foram as respostas tericas para essa tarefa que parece ser impossvel.
Contudo, o sistema de segurana coletiva, idealizado pela Carta, no suportou a falta de consenso dos vencedores da II Grande Guerra em relao composio de uma fora internacional, capaz de dotar a ONU de um poder militar supranacional efetivo em bases permanentes (no ad hoc). Tal fato se deu em virtude
da coincidncia do nascimento da ONU com o prprio ambiente da Guerra Fria,
o que levou soviticos e americanos a um dissenso sobre a composio material e
humana dessa fora. Somem-se a esse aspecto os constantes vetos dos membros
permanentes do CSNU em relao aos assuntos de segurana internacional que
fugissem ou contrariassem seus interesses diretos.

152

Mais do que ineficiente, o sistema idealizado pela Carta era natimorto. No


obstante, a ONU no deixou de tomar iniciativas em prol da paz. Nesse mister, a
Organizao, por meio das OPs, tornou-se [...] o tipo de instituio do sculo XXI
que precisa ser para, efetivamente, enfrentar as atuais e futuras ameaas paz
mundial (ONU, 2000, p.4).
Se dentro do sistema das Naes Unidas surgiram as OPs como reao ante
possibilidade de paralisao da instituio, fora do sistema os pactos militares de
defesa mtua a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), de 1949, e
o Pacto de Varsvia, de 1955 surgiram imagem e semelhana de seus criadores,
refletindo o esprito da Guerra Fria.
Mas, afinal, no que consistiam as primeiras OPs? Basicamente, na interposio de tropas entre Estados beligerantes que, mediante autorizao ONU e j dentro de um quadro de cessar-fogo, solicitavam Organizao a superviso das tratativas de paz. Esse foi o conceito de OPs que vigorou do estabelecimento da primeira
operao a United Nations Truce Supervisios Organization (UNTSO), em 1948 at
o fim da Guerra Fria. Essas OPs tambm so conhecidas como OPs tradicionais.
De 1948 a 1987, foram criadas treze operaes de manuteno da paz. Essas operaes, tambm conhecidas como misses, foram tanto de observao, com
pessoal desarmado, como de foras de paz, com pessoal armado. A ltima misso
ainda considerada como tradicional foi a Fora Interina das Naes Unidas no
Lbano (UNIFIL), posta em atividade a partir de maro de 1978.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A experincia acumulada nessas operaes (de 1948 a 1987) foi responsvel


pela formao de uma base doutrinria que, at hoje, norteia diversos princpios
bsicos de uma operao de paz (OP). De acordo com Fontoura (1999, p.63-64), os
mais importantes princpios estabelecidos foram:
[...] a importncia da manuteno do comando e controle das operaes na Organizao; a necessidade de celebrao de acordos ou de
memorandos de entendimento entre a ONU e os Estados anfitries,
bem como entre a ONU e os pases que contribuem com recursos
humanos e materiais, de modo a regular o relacionamento entre os
interlocutores envolvidos; o requisito indispensvel do consentimento a ser outorgado por governos legtimos para a presena da
operao no terreno; o carter voluntrio da participao dos Estados membros nessas operaes; a convenincia de se observar o
conceito da universalidade na composio das operaes, para reforar o carter multilateral da misso; a obedincia ao princpio da
imparcialidade no cumprimento do mandato, de modo a evitar o
envolvimento da misso no conflito; o uso da fora em ltima instancia e apenas em caso de legtima defesa; e a posse restrita de armamento, para as operaes no serem vistas como ameaas potenciais por alguma das partes em conflito.

Por sua vez, compilando autores como Alan James, James Boyd e Kjell
Skjelsback, Cardoso (1998, p.19) sustenta que:
Tem-se, portanto, que as operaes de paz so simplesmente uma
tcnica ou um instrumento de administrao por terceiros de conflitos entre Estados ou no territrio de um determinado Estado, por
meio da interveno internacional no violenta, voluntria, organizada e preferivelmente de carter multinacional, pautada pela imparcialidade, consentida pelo Estado ou Estados anfitries, e desejada e apoiada pelas partes no conflito.

Como se pode observar, as opinies so bastante concordantes e, a despeito


das diversas teorias sobre quais sejam os princpios bsicos que norteiam uma OP,
quatro aspectos devem ser destacados: o consentimento das partes em conflito e
seus desdobramentos, o no uso da fora, a imparcialidade e o voluntariado dos
pases que contribuem com pessoal.
As OPs comeam a se tornar realmente relevantes a partir do fim da Guerra
Fria, que trouxe consigo um renovado papel ao Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU). O fim do conflito ideolgico entre leste e oeste, associado
ao triunfalismo americano e ao desejo russo de se manter relevante no cenrio
internacional, ainda que pela via institucional (ONU), levou o CSNU a um nvel de
entendimento sem precedentes. Foi esse nvel de entendimento sem precedentes
que levou, primeiramente, a um salto quantitativo das OPs.
A percepo geral era a de que se inaugurava uma nova era, baseada no
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

153

multilateralismo e na cooperao internacional, os quais deveriam ser implementados pelas Naes Unidas. Pecequilo (2003, p.298) tece o seguinte comentrio ao
fazer referncia ao sucesso da operao Desert Storm:
O sucesso, a rapidez e a credibilidade da coalizo e da operao foram alardeados como o incio de uma nova era de parceria e cooperao nas relaes internacionais. Nessa nova era no mais teriam
espao posturas que se afastassem das normas e da legitimidade das
organizaes e regimes internacionais [...] De qualquer forma, o que
predominou em 1991 foi a percepo de uma nova ordem mundial,
orientada segundo os valores e princpios simbolizados pelos Estados
Unidos a cooperao, os direitos humanos, a paz e a liberdade -, cujo
ncleo seriam a s Naes Unidas.

Com a valorizao da ONU, tanto os Estados Unidos como a URSS passaram a considerar esse Organismo como uma opo de ao para a soluo de
conflitos relacionados paz e segurana internacionais, notadamente na promoo da estabilidade em reas do mundo em que no desejavam atuar diretamente (FONTOURA, 1999, p.80). Esse foi o primeiro dos grandes fatores a ter
contribudo para o incremento das OPs da ONU, a partir do fim da bipolaridade.

154

Seguindo o raciocnio de Fontoura, o segundo fator que mais contribuiu


para o aumento e para a diversificao das OPs da ONU, foi o ressurgimento de velhas tenses que se supunham superadas. O imediato fim da Guerra Fria fez ressurgir diversos conflitos de cunho tnico, religioso ou nacionalista que se encontravam contidos pela rigidez bipolar. Nas palavras de Pecequilo (2003, p.299):
[...] em outras localidades do sistema, pendncias territoriais, tnicas e religiosas semelhantes continuavam existindo e, em algum
momento, tambm iriam comear a manifestar-se. Como haviam
alertado os mais prudentes estrategistas, a histria no havia chegado ao fim, estava renascendo liberta dos constrangimentos da bipolaridade. Na prpria Europa, isso ficou patente em 1992, com a
ecloso da Guerra da Bsnia, e, depois, em todos os acontecimentos
na frica que levaram o sistema ao outro extremo: em vez da nova
ordem, o mundo vivia o caos e a desordem, sendo permeado por um
pessimismo generalizado.

Esses conflitos acabaram por se concentrar no continente africano, na regio dos Blcs, na Europa Oriental e na antiga Unio Sovitica. Das 39 OPs catalogadas pela ONU, de 1988 a 1999, oito se deram nos Blcs, 16 na frica, trs na
Europa Oriental e ex-Unio Sovitica. As 12 operaes remanescentes se distriburam pela sia e Amrica Central. Com efeito, 69% das OPs ocorreram nos territrios das regies citadas, sendo que 20,5% nos Blcs, 41% na frica e 7,5% no
Leste Europeu. Nos Blcs, o cerne dos conflitos se deu em torno da desagregao
da antiga Iugoslvia, aps a morte de Tito em 1980, o que levou intensificao

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

dos reclamos de diversas minorias, culminando com o violento processo da guerra


civil da Bsnia-Herzegovina e na irrupo dos atos de violncia no Kosovo, em
1998 (FONTOURA, 1999). Na frica, muitas das tenses ainda eram heranas do
processo de colonizao, o qual costumava agrupar, artificialmente em um mesmo
territrio, povos e tribos diferentes e, via de regra, rivais. Na Europa Oriental, as
reformas poltico-econmicas da Perestroika abalaram os pases da esfera de influncia direta da Rssia, alimentando processos separatistas dentro de alguns novos
pases recm criados com a imploso da Unio Sovitica. Consideraes polticas
parte, no restam dvidas: os nmeros falam por si.
O terceiro e ltimo fator, citado por Fontoura como responsvel pelo incremento das OPs, o empenho mais efetivo dos pases ocidentais em favor de
um iderio democrtico baseado no respeito aos direitos humanos, no pluralismo
poltico e na liberdade de expresso. A concretizao desses valores foi fortemente influenciada pela Conferncia Mundial sobre os Direitos Humanos, realizada
em Viena, em 1993. A declarao de Viena, como ficou conhecida, contou com a
participao de 171 pases e 813 organizaes no governamentais (ONU, 1993),
e teve como resultado principal o endosso ideia de que a democracia a forma
de governo mais favorvel para o respeito aos direitos humanos e s liberdades
fundamentais. Fontoura (1999, p. 86), assinala ainda que esse pensamento teve
consequncias diretas nas OPs. Em suas palavras:
Na vertente das operaes de manuteno de paz, os mandatos
aprovados pelo CSNU ou pela AGNU passariam a contemplar a reconciliao poltica e a reconstruo nacional, fazendo do respeito
aos direitos humanos e da realizao de eleies por voto universal
e secreto, fatores primordiais na busca de solues para conflitos
tratados pela Organizao. A importncia atribuda promoo
desses valores passou a ser uma das principais diferenas das novas
operaes de manuteno da paz com relao s operaes clssicas.

A referncia de Fontoura realmente verdadeira quanto maioria dos mandatos que foram aprovados a partir de meados dos anos 1990, em especial aps
1993. Entretanto, o referido autor no faz meno seletividade das grandes potncias na escolha de quais casos devem ser contemplados com uma OPs.
A esse respeito, comenta o Almirante Mrio Csar Flores, ex-ministro da
Marinha do governo do Presidente Jos Sarney (1985 a 1990):
Por ora, o desrespeito aos direitos humanos e os chamados crimes
contra a cidadania, caracterizados pelo afastamento dos princpios
democrticos, s esto na vanguarda das razes capazes de justificar intervenes quando comprometem interesses importantes das
grandes potncias ou atingem nveis intolerveis no que concerne
ameaa generalizada vida humana, como foi o caso recente da
Somlia (FLORES, 1993, p.60).

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

155

O comentrio de Flores no sem razo devido s crticas que, por vezes,


a ONU sofreu quela poca em relao seletividade de suas misses, seja pela
discricionariedade que possua para decidir onde iria trabalhar, seja pelo empenho
que dedicava efetiva consecuo de uma determinada operao j em curso. Em
resumo, esses so os trs fatores que mais influenciaram no incremento das OPs a
partir do final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990.
Ao mesmo tempo em que ocorria o aumento da demanda pelas OPs, em
virtude da valorizao da ONU como frum multilateral, o ambiente em que essas
operaes se desenvolviam j se mostrava totalmente diferente em relao ao das
dcadas anteriores a 1990. Se, por um lado, cresceu a demanda pelas operaes de
paz em virtude da diversificao de fatores ocorrida aps o incio dos anos 1990,
por outro lado, a prpria complexidade desses novos fatores teve influncia direta
no aspecto qualitativo dessas operaes.
A promoo dos valores democrticos e dos direitos humanos (3 fator),
por exemplo, acabou por provocar um alargamento no conceito de ameaa paz
e segurana internacionais, previstos no Art. 39, da Carta da ONU. Com uma
interpretao cada vez mais poltica daquilo que poderia ser considerado como
ameaa paz, os membros do CSNU j sinalizavam, na Reunio de Cpula de
Conselho, em janeiro de 1992, que passariam a interpretar o conceito de maneira
mais flexvel. O Documento S/23500 da ONU, de 31 de janeiro de 1992, descrevia:
156

A falta de guerra e de conflitos militares entre os Estados no assegura, em si, paz e segurana internacionais. As fontes no militares de instabilidade nos campos econmico, social, humanitrio e
ecolgico se transformaram em ameaas paz e segurana internacionais (ONU, 1992, p.3, traduo nossa)1.

O maior entendimento entre as duas superpotncias da Guerra Fria (1 fator) e a valorizao do multilateralismo, por sua vez, provocaram um ambiente de
contestao e questionamento em relao manuteno e prpria necessidade
da existncia de Foras Armadas em pases em desenvolvimento. Por que esses
pases deveriam gastar uma valiosa parte de seu PIB para cuidar de sua segurana
se as principais potncias poderiam faz-lo? A reao de suas Foras Armadas, em
sentido oposto ao ambiente que se formou, foi a busca de um novo papel que desse
sentido sua existncia e, ao mesmo tempo, fosse imune a contestaes. Esses
pases encontraram, nas OPs da ONU, a razo da qual necessitavam. De fato,
os maiores contribuintes em termos de efetivos militares destinados s OPs so
pases em desenvolvimento, em que pese haver outras razes para a sua elevada
participao, tais como o pagamento de salrios melhores dos que os de seus pa(1) The absence of war and military conflicts amongst States does not in itself ensure international peace and security. The non-military sources of instability in the economic, social,
humanitarian and ecological fields have become threats to international peace and security.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ses de origem. Os 10 maiores contribuintes at 31 de outubro de 2013 eram os


seguintes, em ordem de relevncia: Paquisto, Bangladesh, ndia, Etipia, Nigria,
Ruanda, Nepal, Jordnia, Senegal e Gana (ONU, 2013).
Esses dois fatores (ampliao do conceito de ameaa ou ruptura da paz e
aumento da participao de pases em desenvolvimento) so exemplos de como a
complexidade do contexto ps-Guerra Fria influenciou o ambiente de funcionamento das OPs da ONU. Contudo, algumas transformaes seriam mais profundas, atuando em nvel operacional.
O ressurgimento das velhas tenses adormecidas pela Guerra Fria (1 fator)
provocou uma srie de conflitos, em especial os de carter intraestatal, cuja volatilidade dos cenrios recomendava mandatos cada vez mais abrangentes e complexos.
Os mandatos das operaes clssicas, ou tradicionais, cujas tarefas se resumiam s
de uma fora interposta entre partes (superviso de cessar-fogo, controle de fronteiras, etc.) foram substitudos por mandatos mais abrangentes, os quais tinham
como principal diferencial o ataque s reais causas dos conflitos, englobando, em
si, tarefas que iam do emprego militar a trabalhos de cunho civil e humanitrio.
As operaes desenvolvidas sob esses mandatos so denominadas, pela
maioria dos autores, Operaes de Paz de Segunda Gerao ou Multidisciplinares. Este autor considera essa classificao muito genrica, se forem levadas
em conta a diversidade e a evoluo dessas operaes ao longo da dcada de 1990,
principalmente.
Para efeito deste estudo, ser adotada a classificao de Thakur e Schnabel
(2001), que divide as operaes em seis geraes distintas, a partir de seu incio
em 1948.
A primeira gerao seria a da Traditional Peacekeepingpending peace (operaes de paz tradicionais, executadas em um perodo de paz pendente). Essas
operaes surgiram, em parte, devido ao insucesso da ONU em estabelecer um sistema de segurana coletiva nos moldes do Art.43 da sua Carta, o qual preconiza a
criao de uma fora internacional em base permanente. Essa gerao de misses
conviveu com outra articulao de segurana coletiva que foram as alianas regionais (configuradas pela OTAN e pelo Pacto de Varsvia), conforme j mencionado.
A primeira gerao das misses de paz tambm ocorreu em um perodo em que as
partes, via de regra, no haviam chegado a um acordo prvio de paz. A principal
tarefa dessas misses era a de supervisionar zonas de beligerncia em um ambiente
de distenso (cessar-fogo), at que as partes viessem a assinar o referido acordo. Por
essa razo, so chamadas de operaes ocorridas em um perodo de paz pendente.
Thakur e Schnabel (2001) descrevem que havia uma percepo generalizada
de que essa gerao de operaes (1 gerao) era fortemente influenciada pela rivalidade da Guerra Fria e, frequentemente, conduzia a um tdio diplomtico em
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

157

vez de resultados prticos. A reao do sistema internacional foi a implementao


das verdadeiras misses de segunda gerao, uma vez que, segundo esses autores, o termo havia sido indevidamente apropriado s misses ocorridas somente
aps a dcada de 1990.
Em sua classificao, Thakur e Schnabel (2001) referem-se segunda gerao das OPs como sendo as non-UN Peacekeeping (operaes de paz organizadas
fora do sistema das Naes Unidas), e citam, como exemplos, a Operao de Paz
da Commonwealth para a converso da Rodsia em Zimbbue, a Fora Multinacional e Observadores no Sinai, a Fora Multinacional, em Beirute, e a Fora de Manuteno da Paz Indiana, no Sri Lanka, todas ocorridas antes da dcada de 1990.
Para os autores, importante que se faa distino entre essas operaes e as de
primeira gerao, pois, ao mesmo tempo em que incorporaram diversos princpios
da gerao precedente (1 gerao), as operaes de segunda gerao expandiram
a gama de tarefas e funes alm da mera interposio militar entre as duas partes. A maioria dos autores costuma traar uma linha direta de 1948 a 1987, sem
fazer maiores distines entre o que ocorreu nesse interregno.

158

A terceira gerao das OPs foi chamada de Expanded Peacekeeping-Peace


reinforcement (Manuteno da Paz Expandida-reimposio da paz). Essas operaes eram um dos componentes do pacote de negociaes para a obteno de um
acordo final de paz. A operao de paz seria uma terceira parte envolvida como
condio para obteno do acordo final. Em suma, as partes j teriam chegado a
um acordo prvio (o que no ocorria na 1 gerao) e a OP ali estaria para reimpor a paz. So exemplos dessas operaes de peace reinforcement as ocorridas no
Camboja e na Nambia, ao incio da dcada de 1990.
O termo manuteno da paz expandida faz referncia ao aumento, quantitativo e qualitativo, que ocorre com as operaes aps o incio da dcada de 1990,
conforme j foi mencionado em outras partes deste captulo. A quarta gerao foi
chamada pelos autores de Peace enforcement (imposio da paz). Teve como seu
grande marco a segunda misso da Somlia (UNOSOM II). A essa altura, a Organizao j mostrava o desgaste decorrente de sua participao em diversas operaes. Fontoura (1999, p.130) tece um importante comentrio a esse respeito:
O CSNU reavaliou o uso das operaes de paz a partir de 1994, verificando-se certo esgotamento da nsia em fazer proliferar essas
iniciativas, em decorrncia seja de seus altos custos o oramento
geral chegou a U$ 3,6 bilhes em 1994, cerca de trs vezes o valor
anual do oramento regular , seja, em diversos casos, de seus resultados questionveis. A reavaliao por parte do CSNU da utilidade
de criao de novas operaes de manuteno da paz decorreu da
concorrncia de diversos fatores. De um lado, os acontecimentos
na Somlia, em Ruanda e na antiga Iugoslvia tinham repercutido
negativamente junto opinio pblica e aos crculos polticos e go[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

vernamentais dos Estados Unidos, da Frana e do Reino Unido. Ademais, a China mantinha sua tradicional postura discreta na matria
e a Rssia centrava suas preocupaes em assegurar, especialmente,
a legitimao do envolvimento das tropas da Comunidade dos Estados Independentes (CEI) no seu entorno [...]

A quarta gerao de OPs recebeu o nome de Peace enforcement porque, literalmente, as operaes ocorreram em ambientes onde no havia paz a ser mantida,
mas sim, a ser imposta. Algumas OPs, como a da Bsnia e a da Somlia, foram concebidas como operaes baseadas no captulo VI da Carta da ONU e, no seu decorrer,
transformaram-se em misses do captulo VII, devido ao incremento da violncia
pelas partes. A ONU demonstrava grande dificuldade em conduzir essas operaes
coordenando contingentes multinacionais, basicamente, por falta de uma doutrina
desenvolvida. O nascimento e o fim da quarta gerao de OPs tm seu maior smbolo no fracasso da ONU na Somlia, no episdio que viria a ser conhecido como
Mogadishu Line2. Nas palavras de Akashi (2001, p.150, traduo nossa):
Na euforia aps o fim da Guerra Fria, como refletido no Uma Agenda para a Paz, publicado pelo Secretrio Geral Boutros Boutros-Ghali em 1992, a ONU iniciou uma imposio da paz limitada na
Somlia em 1993. Esta fase pode ser chamada de terceira gerao
das operaes de manuteno da paz. Entretanto, a segunda operao na Somlia terminou numa trgica derrota devido falta de
coordenao na fora multinacional, insuficiente atividade de Inteligncia, e inadequado equipamento e treinamento de suas tropas.
Ficou claro que uma fora de combate real, sob os auspcios do Captulo VII da Carta da ONU, no poderia ser organizada pela ONU
naquelas circunstncias, e que tal tarefa poderia ser melhor confiada
a uma fora multinacional designada pelo Conselho de Segurana da
ONU, porm organizada e financiada por um grupo de pases com
vontade poltica e competncia militar, alm de uma estrutura de
comando unificada fora do Secretariado da ONU3

A quinta gerao foi denominada, por Thakur e Schnabel (2001), como:


(2) Mogadishu Line: termo utilizado para representar o fracasso americano na misso da
Somlia, onde os corpos de dois pilotos foram arrastados pelas ruas de Mogadscio, capital
do pas, durante uma operao militar aps terem sido abatidos. Marca a retirada americana
do seu envolvimento direto em Misses de Paz da ONU.
(3) In the euphoria after the end of the Cold War, as reflected in An Agenda for Peace issued by
Secretary General Boutros Boutros-Ghali in 1992, the United Nations embarked on limited
peace enforcement in Somalia in 1993. This phase may be called third generation peace-keeping. However, the Second UN Operation in Somalia (UNOSOM II) ended in a tragic debacle due to the lack of coordination in the multinational force, insufficient intelligence, and
inadequate equipment and training of its troops. It became clear that a real fight force under
Chapter VII of the UN Charter could not be organized by the United Nations in the present circumstances, and that such a task could best be entrusted to a multinational force sanctioned
by the Security Council but organized and financed by a group of countries with political will
and military competence and with a unified command structure outside the UN Secretariat.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

159

160

Peace restoration by partnership (Restaurao da paz por parceria). Surgiu como


consequncia dos resultados desastrosos da coordenao, pela ONU, de operaes
em que a paz ainda no se fizera concreta e nas quais a Organizao ainda no
gozava de suficiente experincia. A quinta gerao englobou as operaes empreendidas por uma nica potncia, ou por uma coalizo multinacional ad hoc, porm
autorizadas pelo Conselho de Segurana. Eram operaes de enforcement destinados estabilizao de determinados conflitos. To logo o conflito se tornasse estvel, a ONU deveria assumir o controle da situao, com base em uma OP consentida pelas partes. Esse foi o padro de ao militar, legitimada pela ONU, encampada
pelos Estados Unidos no Haiti, pela Frana em Ruanda, pela Rssia na Gergia e
pela OTAN na Bsnia. Duas crticas se fazem a esse tipo de ao. A primeira diz
respeito questo da seletividade das potncias, j mencionada. A segunda diz
respeito ao monoplio da autorizao pela ONU para o emprego da fora a priori
(enforcement). No fim dos anos 1990, ocorreu um perigoso precedente. A Misso
das Naes Unidas para a Administrao Interina do Kosovo (UNMIK) foi estabelecida em 1999, na esteira de uma interveno unilateral da OTAN (no autorizada
pelo CSNU) naquele territrio. Como se no bastasse, a autoridade da ONU, uma
vez estabelecida a misso4, manteve-se de maneira mitigada, uma vez que a OTAN
no abriu mo do comando e controle do componente militar da operao. A ONU
sofreu fortes crticas a respeito desse episdio, pois temia-se a inaugurao de uma
nova fase de intervenes unilaterais, sem o consentimento do CSNU.
A sexta e ltima gerao foi denominada de: Multinational peace restoration, UN state creation (Restaurao da paz multinacional e criao de Estado
pela ONU). Surgiu como uma espcie de reao controvrsia estabelecida pela
interveno unilateral da OTAN no Kosovo, e foi iniciada com a Operao de Paz
no Timor Leste. De fato, as duas operaes so muito semelhantes. Entretanto,
no campo da restaurao da paz que residem as maiores diferenas entre elas.
Ao passo que a UNMIK derivou de uma interveno da OTAN no autorizada pelo
CSNU e manteve no comando de seu brao militar esse mesmo organismo, a INTERFET5, a seu termo, interveio no Timor Leste, com uma fora multinacional
consentida pela ONU, e manteve a mesma fora no comando de seu brao militar.
A diferena dessa interveno multinacional para as de quinta gerao reside, essencialmente, na natureza do mandato, o qual inclua autorizao para a efetivao de aes de combate (se necessrias) e regras de engajamento robustas.
A evoluo da OPs levou a nmeros que sinalizam as dimenses de um
fenmeno de grande importncia na poltica internacional. Atualmente, a ONU
(4) A UNMIK s veio a ser estabelecida aps a ao militar da OTAN.
(5) A INTERFET (International Force in East Timor) foi a fora de interveno da ONU no
Timor Leste em setembro de 1999. Foi capitaneada pela Austrlia e tinha uma composio
aproximada de 9.000 homens.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

contabiliza dezesseis OPs em andamento, com 122 pases contribuintes a um total


de 118.799 pessoas envolvidas entre civis e militares. O total das operaes, desde
1948 de 69, e o oramento anual de U$ 7,63 bilhes (ONU, 2014).
Compreendida a evoluo histrica das OPs, sua complexidade e sua importncia, ser analisada a participao brasileira nesse relevante fenmeno de
insero multilateral.

A PARTICIPAO DO BRASIL NAS


OPERAES DE PAZ DA ONU
De acordo com Fontoura (1999, p.197), dois episdios marcam o incio da
participao de militares brasileiros em iniciativas de organismos internacionais
voltados para a manuteno da paz. O autor refere-se participao do Capito-de-Fragata Alberto de Lemos Bastos na Comisso da Liga das Naes que administrou a regio de Letcia, em litgio entre a Colmbia e o Peru, entre junho de
1933 e maio de 1934, e ao envio de dois oficiais, um da Marinha e outro de Exrcito, Comisso Especial das Naes Unidas para os Blcs (UNSCOB) que operou
na Grcia, de 1947 a 1951. Ressalta-se desses dois episdios que, mesmo antes da
criao da ONU, ainda sob a gide da Liga das Naes, o Brasil tomou parte formalmente de um evento de natureza anloga a uma OP (em que pese, poca, o Brasil
no fazer mais parte da Liga).
somente a partir de 1957 que o Brasil, efetivamente, participa de uma
OP. Isso se deu com o envio de um batalho de infantaria regio do Sinai e
da Faixa de Gaza (Batalho Suez) para tomar parte da Fora de Emergncia das
Naes Unidas I (UNEF I), encarregada de supervisionar o armistcio entre israelenses e egpcios.
No perodo da Guerra Fria e sob os auspcios da ONU, foram duas as participaes dignas de nota. A primeira, j mencionada, foi a participao na UNEF I.
Destaca-se, segundo Fontoura (1999), que o Brasil enviou efetivos pennsula do
Sinai por dez anos em um total de 6.300 homens. O autor ainda chama a ateno
para o exerccio do comando operacional da operao que, de janeiro a agosto de
1964, esteve sob a responsabilidade do General-de Diviso Syseno Sarmento.
A segunda participao meritria foi no Congo por ocasio da Opration des
Nations Unies au Congo (ONUC) entre julho de 1960 e junho de 1964. Em territrio
congols, o Brasil contribuiu com pilotos de avies de transporte e de helicptero,
bem como com pessoal de terra [...] (FONTOURA, 1999, p. 201). De acordo com
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

161

Nasser (2012, p.216),


foi ali que o Brasil debutou em tarefas de carter humanitrio no
mbito das operaes de paz, ao ter transportado e distribudo gneros alimentcios, suprimentos e medicamentos para a populao
congolesa.

Essas foram, sem dvida, as maiores participaes brasileiras durante o perodo da Guerra Fria e correspondem a participaes dentro do modelo das OPs
tradicionais da ONU, conceito j abordado no item 2 deste captulo. Nos dois casos, a contribuio brasileira contou apenas com pessoal militar, diferentemente
do que viria a ocorrer a partir dos anos 1990, quando o quadro da participao
brasileira seria estendido a civis e policiais militares, alm da cesso gratuita de 11
oficiais das Foras Armadas para servirem no Departamento de Operaes de Paz
da ONU (DPKO) (FONTOURA, 1999).

162

Alm das duas participaes mencionadas, ainda no perodo da Guerra


Fria, houve outras dignas de nota, mas em propores bem menores, com a cesso
apenas de observadores militares ou embaixadores, tais como a United Nations Security Force in West New Guinea West Irian (UNSF, 1962), a Mission of the Representative of the Secretary-General in the Dominican Republic (DOMREP, 1965-1966), a
United Nations India-Pakistan Observation Mission (UNIPOM, 1965-1966) e a United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP, 1964 a 1967).
Da observao da cronologia das participaes durante o perodo da Guerra
Fria, verifica-se que o Brasil atuou de 1957 a 1967, com destaque para a UNEF I. E
o restante do perodo?
De acordo com Nasser:
A partir dos anos 1970, o Brasil optou por distanciar-se das Naes
Unidas. Esta manobra foi produto do entendimento de que a organizao estaria contribuindo para o congelamento do poder mundial
entre as superpotncias tese esposada pelo Ex-Chanceler Joo Augusto Arajo Castro, que contou com ampla adeso dos formuladores de poltica externa do perodo (NASSER, 2012, p. 216).

Digna de nota, embora tenha sido uma operao conduzida pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), foi a participao brasileira na Fora Interamericana de Paz na Repblica Dominicana, no perodo de 1965 a 1966. Ali, o Brasil
chegou a enviar um total de 3.000 homens (em um sistema de rodzio) e a assumir
o comando da operao por duas vezes (FONTOURA, 1999).
O perodo posterior ao da Guerra Fria, conforme j delineado no item 2 deste captulo, foi o perodo de incremento quantitativo e qualitativo das OPs da ONU.
A renovada orientao do Conselho de Segurana no imediato ps-Guerra Fria reaproximou o Brasil da ONU, fazendo com que o pas viesse a ocupar
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

uma cadeira no referido conselho, como membro no permanente, j no binio


1988/1989. Desde ento, o Brasil j ocupou por cinco vezes uma cadeira no referido conselho em diferentes binios.
O perfil das participaes brasileiras nas OPs acompanhou as modificaes
introduzidas pela ONU nessas operaes. De mero fornecedor de tropas militares,
o Brasil passou a engajar-se em tarefas de assistncia humanitria, superviso eleitoral, promoo de direitos humanos, fomento ao desenvolvimento e construo
de instituies estatais (NASSER, 2012).
Alm do aspecto qualitativo, sob o ponto de vista quantitativo, o pas tambm deu um salto. De seis participaes durante a Guerra Fria para 28 desde 1989.
Atualmente, de acordo com o UN Missions Summary detailed by Country, de maro
de 2014, o Brasil faz parte de 9 das 16 OPs em curso. o 18 contribuinte em efetivos, com 1748 homens e o 19 colocado na escala de contribuio financeira,
com uma participao de 0,59% do oramento das OPs. Esta uma das poucas vezes que o pas se encontra entre os Top 20 nos dois quesitos, o que expressa um
comprometimento cada vez maior da poltica externa brasileira com essa opo de
insero internacional.
certo que muito ainda pode ser feito para a melhoria desse grau de insero.
Pases como o Uruguai, apenas como exemplo, possuem um nvel maior de contribuio de tropas muito embora possuam Foras Armadas bem mais modestas. No
quesito das contribuies financeiras, percebe-se claramente que o Brasil no ocupa
uma posio que guarde correspondncia ao seu status econmico internacional.
De todo o perodo das 28 OPs das quais tomamos parte desde 1989, trs
subperodos merecem destaque. O subperodo de 1994 a 1997, com as OPs na
frica (Moambique e Angola), o subperodo de 1999 a 2006 no Timor Leste e o
subperodo do Haiti, de 2004 at hoje.
O primeiro subperodo marcou o retorno da participao brasileira em OPs
com o emprego de tropas. Muito embora o Brasil j se encontrasse em Angola desde
1989, por intermdio da United Nations Angola Verification Mission I (UNAVEM I),
essa participao contava apenas com observadores militares e uma equipe mdica.
Foi a partir de junho de 1994, durante a participao na United Nations Operation in Mozambique (ONUMOZ), que o Brasil voltou a empregar tropas em OPs
desde a sua participao no Suez, encerrada em 1967. Ali 170 homens de uma
companhia de paraquedistas caracterizaram o retorno do Brsil s OPs, por meio
desse importante vetor de projeo (o militar), aps 27 anos.
A UNAVEM III (1995-1997), por sua vez, marcou o perodo de maior engajamento de efetivos militares brasileiros no perodo africano dos anos 1990. De
acordo com Nasser (2012, p. 218), o Brasil:
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

163

chegou a ser o maior contribuinte individual de tropas para uma


operao que, durante quase dois anos, foi a maior operao de paz
das Naes Unidas em atividade, com um efetivo total de 7.000 soldados, fornecidos por 34 pases.

Qual a importncia desse perodo afinal? Houve duas razes para torn-lo
especial. Primeiramente, marcou o ressurgimento do Brasil nas OPs da ONU, j
sob uma nova configurao dessas operaes, agora muito mais complexas. Em
segundo lugar, permitiu ao Brasil a formulao inicial de uma doutrina militar prpria para o emprego de tropas em OPs. Tais iniciativas foram fundamentais para
se alcanar o patamar em que o Brasil se encontra hoje em dia, inclusive com a
existncia de um renomado centro de treinamento do Exrcito no Rio de Janeiro,
o Centro Conjunto de Operaes de Paz do Brasil (CCOPAB).
O segundo momento crucial para o Brasil foi o da sua participao na OP do
Timor Leste, o que ocorreu sob as diversas bandeiras que designaram a operao
(International Force in East Timor INTERFET, 1999; United Nations Transitional
Administration in East Timor UNTAET 1999 a 2002; a UN Mission of Support in
East Timor UNMISET 2002 a 2005; e a UN Integrated Mission in East Timor
UNMIT 2006 a 2012).

164

Timor se tornou relevante pelo prisma da quebra de paradigmas, tanto para


o Brasil quanto para a ONU. Ali, pela primeira vez, o Brasil veio a integrar uma
Fora Multinacional autorizada pela ONU (INTERFET) no contexto de uma operao de imposio da paz, com o uso da fora se necessrio, ao encontro do que
preconiza o captulo VII da Carta da Organizao.
O emprego de um peloto de cinquenta homens, de tropa tipo polcia do
exrcito, durante as aes da INTEFET, se deu dentro desse quadro. Posteriormente, o Brasil manteve-se na operao, j tendo sido esta transformada para manuteno de paz.
Timor marcou tambm devido distncia que fica em relao ao Brasil
(aproximadamente 17.000 km), uma fase de engajamento baseada nas afinidades
de lngua, cultura e histria. Vale lembrar que, desde 1996, o Brasil integra a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), rgo por intermdio do qual
tem prestado grande cooperao, especialmente de carter tcnico (formao de
recursos humanos), aos pases de mesma lngua me.
Esse contexto foi fundamental para o Brasil, na medida em que suas tropas
tiveram que trabalhar em um ambiente interagncias (eram 12 no total), obtendo-se importantes ensinamentos para a atuao futura no Haiti a partir de 2004.
O terceiro e mais importante momento da histria da participao brasileira em OPs da ONU o do Haiti. Depois de uma tmida participao em termos nu-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

mricos no Timor na maior parte do tempo o Brasil manteve 72 homens naquela


ilha , o Haiti representou uma nova fase das OPs brasileiras.
Os seus dois maiores diferenciais j foram mencionados nas consideraes
iniciais: o comando continuado e ininterrupto da manus militarae, desde o incio
da MINUSTAH, por intermdio de um oficial general, e o maior contingente militar envolvido na operao sendo, tambm, o maior contingente militar brasileiro
empregado no exterior desde a Fora Expedicionria Brasileira (FEB) na II Guerra
Mundial (NASSER, 2012).
A magnitude dos nmeros reflete o ideal brasileiro de inserir-se no sistema
internacional, por meio de aes multilaterais, em partes do globo que o pas reputa fazerem parte de sua zona de influncia. Mais do que isso, reflete o desejo de
projeo de poder pela pacificao gerada, em grande parte, por sua fora militar.
Parece notria a capacidade das tropas brasileiras em conciliar fora e generosidade no seu modo de agir, o que se reflete no alto grau de aceitao das tropas e no
elevado tempo de sua permanncia naquele pas (10 anos).
O grande desafio brasileiro no Haiti ser o de fazer transcender seu sucesso
na rea da segurana (componente militar) para o da rea da reconstruo poltica,
econmica e institucional (componente civil), sob o qual no detm quase poder
algum. Nas palavras do General-de-Exrcito Augusto Heleno Ribeiro Pereira, Force
Commander da MINUSTAH no perodo de junho de 2004 a setembro de 2005, em
entrevista Folha de So Paulo, em 11 de setembro de 2005, [a]t agora, cabe
quase que exclusivamente aos vetores de segurana criar condies para o cumprimento da resoluo do Conselho de Segurana da ONU (HAITI..., 2005, p. 1).
Ainda que j tenham se passado dez anos, o Haiti prossegue em condies
precrias de investimento por parte da ONU, as quais foram seriamente agravadas com o terremoto de 2010. Abstraindo-se a questo da real possibilidade de
recuperao daquele pas, o Brasil tem desempenhado um importante papel na
estabilizao das condies de segurana em territrio haitiano.
Essa presena, ao mesmo tempo em que refora uma imagem positiva do pas
devido ao seu bom desempenho, adia e posterga, cada vez mais, uma sada honrosa
da operao, dada a ausncia de resultados concretos da ONU como um todo.

CONSIDERAES FINAIS
O Brasil possui um histrico diferenciado de participao nas OPs da ONU,
o que lhe confere credenciais compatveis para o exerccio das tarefas que vem
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

165

desempenhando nesse mister. No h dvidas de que todo esse histrico poder


contribuir para que o pas possa alar voos maiores, em especial no que concerne a
um papel mais relevante nos assuntos relativos paz e segurana internacionais.
Nesse aspecto, no nos referimos especificamente a uma alterao na estrutura do Conselho de Segurana das Naes Unidas. No h como se inferir quando
essa alterao ocorrer ou, at mesmo, se ocorrer. Sabe-se que ela desejvel sob todos os aspectos, mas h muitos trabalhos a serem desenvolvidos no mbito das OPs,
que prescindem dessa alterao, e que podem contribuir enormemente para a paz e
a segurana internacionais, desde que baseados em dados cientficos sobre a efetividade dessas operaes. Essa pode ser a porta de entrada do debate para a to almejada mudana estrutural do Conselho, expondo suas aes a avaliaes concretas.
Diante de todo o exposto, faz-se necessrio refletir acerca da necessidade
de que o capital poltico gerado pelas OPs encontre real correspondncia na efetividade dessas operaes. Enquanto houver a desconfiana de que, em alguns casos,
as OPs sirvam mais aos pases que dela tomam parte do que aos seus destinatrios
concretos, elas no tero alcanado os seus fins.

166

O Brasil, com sua larga experincia diplomtica, seu esprito vocacionado


para a soluo pacfica de controvrsias e, acima de tudo, com o carisma de seu
povo, pode e deve desempenhar um papel de liderana nesse porvir, desde que
esteja disposto a arcar com responsabilidades cada vez maiores, responsabilidades
essas altura daquilo que representa no cenrio internacional e de seu passado em
termos de participao nas OPs. Credenciais no lhe faltam.

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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

167

[CAPTULO]

TERRORISMO,
INTELIGNCIA E
MECANISMOS LEGAIS:
DESAFIOS PARA O BRASIL

PRISCILA CARLOS BRANDO


Professora do Programa de Ps-Graduao em Histria da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG) e Pesquisador Mineiro FAPEMIG.
Coordenadora do Centro de Estudos Estratgicos e Inteligncia Governamental (CEEIG/UFMG), consultora na rea de Inteligncia de Segurana
Pblica, trabalha com Histria Institucional, Histria das Relaes
Internacionais e Poltica Pblica na rea de Inteligncia. Atualmente
desenvolve pesquisa sobre a institucionalizao da Polcia Federal.
VLADIMIR DE PAULA BRITO
Doutorando em Cincia da Informao, e membro do Centro de Estudos
estratgicos e Inteligncia Governamental (CEEIG/UFMG). Agente
de Polcia Federal, tendo atuado na rea de Inteligncia de Estado e de
segurana.

INTRODUO
Os atentados de 11 de setembro de 2001 ensejaram uma onda de reflexo
e reformas institucionais relacionadas ao combate ao terrorismo em vrios pases,
sobretudo ocidentais. No Brasil, essa reflexo foi impulsionada tanto no mbito
poltico, quanto nas esferas acadmicas.
Imediatamente, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso solicitou
ao ministro da Justia que elaborasse proposta de regulamentao que abrangesse
os crimes contra o Estado Democrtico de Direito, entre eles o terrorismo. Meses depois, o Ministrio da Justia anunciou a elaborao de um anteprojeto de
Lei (PL 6.764/2002), criando um novo Ttulo (XII), no Cdigo Penal. A tipificao
do delito, que seria objeto do futuro artigo 371 do Cdigo, seguia a tendncia de
abord-lo por meio da explicitao das condutas criminais, evitando uma definio
objetiva sobre terrorismo. Essa nova regulamentao substituiria a arcaica Lei de
Segurana Nacional (LSN).
A Lei de Segurana Nacional (Lei 7.170/83) vigente naquele perodo, oriunda da recente ditadura militar e com seu arcabouo terico remontando ditadura
de Vargas dos anos de 1940, permitia, na prtica, enquadrar como inimigo do
Estado tanto aqueles que fossem comprometidos com ideais distintos aos do governo vigente, quanto aqueles que fossem excludos do sistema econmico e que,
em suas demandas por incluso e redistribuio, ameaassem o status quo da
elite econmica brasileira.
Vale destacar que, no comeo do sculo XXI, ainda se tentava aplicar a lei de
cunho autoritrio, de modo a assegurar esses interesses. Temos como exemplo o que
ocorreu em Quedas do Iguau, quando em meados de maio de 2000, um delegado da
Polcia Civil, talo Biancardi Neto, utilizou a LSN para indiciar nove militantes do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). Na poca, o ministro da Justia, Jos
Gregori, teria considerado uma aberrao jurdica o indiciamento com base na LSN.
No entanto, o uso da lei teria sido considerado uma aberrao pelo simples fato de
que apenas um delegado de Polcia Federal1 teria competncia para instaurar um in(1) Na realidade, o exemplo de autoritarismo e intolerncia havia sido dado alguns dias antes, pelo delegado de Polcia Federal Joel Mazo, que, alm de enquadrar dois lderes do MST
em Mato Grosso (Altamiro Stochero e Osmar Tolomeu) na LSN, tambm j havia aberto um
inqurito com base na LSN e indiciado uma das lideranas nacionais do movimento, Joo
Pedro Stedile. A ao do delegado que indiciou os militantes do MST apenas seguia orientaes que vinham da Direo Geral do Departamento de Polcia Federal. O ano de 2000,
guardadas as devidas propores, havia sido marcado por vrias manifestaes a exemplo
do que ocorreu em junho de 2013 no pas. Naquele momento, as manifestaes estavam direcionadas a questionar as comemoraes dos 500 Anos da Descoberta do Brasil, e como de
praxe, grande parte do aparato de segurana do Estado foi voltado contra a populao. Alm
das vrias manifestaes produzidas pelo Movimento dos Sem Terra, uma greve nacional
de funcionrios pblicos e o Movimento dos Caminhoneiros tambm produziram grandes
impactos (PF INDICIA..., 2000; BRASIL, 2000).
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

169

qurito amparado na LSN, ou seja, o problema no era a lgica do argumento em si.


Naquele momento, apesar de o ento presidente Fernando Henrique Cardoso argumentar sobre a necessidade de superao dessa lgica e de ter enviado ao
Congresso Nacional o projeto para substituir a LSN, seu governo passou a dificultar a revogao da lei, a qual, ainda nos dias de hoje, no foi substituda.
Pela perspectiva acadmica, os desdobramentos do 11 de setembro ensejaram a realizao, em dezembro de 2003, em Braslia, do primeiro Encontro de
Estudos sobre Terrorismo Internacional, promovido pelo Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (IREL/UnB) e pelo Gabinete de Segurana
Institucional (GSI).

170

Ente os vrios textos debatidos, o cientista poltico Marco Cepik apresentou uma anlise que evidenciava em que medida o pas estaria exposto s ameaas terroristas, fazia um balano do arcabouo legal existente no pas, que regulamenta as capacidades institucionais das organizaes estatais responsveis pelo
combate ao terrorismo, e elaborava algumas sugestes de adequao. Sua anlise
abarca desde os tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio legislao
domstica existente sobre o tema, concluindo que existem os componentes legais
que forneceriam as condies mnimas necessrias para um combate eficiente ao
terrorismo no pas, apesar de ainda haver uma grande dificuldade na capacidade
organizacional para o desempenho dessas tarefas, sobretudo em relao aos meios
disponveis. A concluso otimista do autor, contrastada com os vrios desafios
atuais relativos capacidade efetiva dos rgos de segurana em combater o terrorismo no pas, enseja uma reviso detalhada dos argumentos por ele apresentados.
No texto Adequao e Preparo Institucional do Brasil para o Enfrentamento da Ameaa Terrorista: Avaliao Crtica e sugestes preliminares, Cepik (2003)
analisa nosso arcabouo legal, dividindo sua anlise entre a legislao constitucional e infraconstitucional e entre pr e ps-2001. Em termos constitucionais,
destaca o fato de a Constituio Brasileira de 1988 estabelecer como preceito fundamental o repdio ao terrorismo e ao racismo (artigo 4, inciso VIII) e a afirmao
de que crime inafianvel e imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou
militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrtico.
Em termos infraconstitucionais destaca, para o perodo pr-2001, a Lei
6.815 de agosto de 1980 e a LSN. A primeira probe que uma srie de crimes sejam
considerados crimes polticos, tais como sabotagem, atentados contra chefes de
Estado, terrorismo, etc., impedindo a concesso de asilo para terroristas, assim
como a lavagem de dinheiro, enquanto atividade criminosa intermediria (CEPIK,
2003). J a LSN dispe sobre crimes contra a segurana nacional e a ordem poltica social, descrevendo as condutas tipificadas como atos terroristas. Entre eles,
com alguma preocupao, destacamos os crimes de sabotagem contra instalaes

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

militares, meios de comunicao, meios e vias de transporte, estaleiros, portos,


aeroportos, fbricas, usinas, barragem, depsitos e outras instalaes congneres.
Cepik (2003) destaca que o crime de terrorismo tambm est previsto na
Lei n 8.072, de 25 de julho de 1990, que dispe sobre crimes hediondos, prevendo que esses crimes so insuscetveis de anistia, graa, indulto, fiana e liberdade
provisria. Considera ainda essa legislao em interlocuo com outras leis que
tangenciam a questo do terrorismo, tais como a Lei 9.034, de 30 de maro de
1995, com as alteraes da Lei 10.217, de 11 de abril de 2001, que dispe sobre
a definio e regulamentao de meios de prova e procedimentos investigatrios
que versem sobre ilcitos decorrentes de aes praticadas por quadrilha, bando,
organizaes ou associaes criminosas de qualquer tipo, inclusive terroristas.
Nesse sentido, o autor destaca que o artigo 2o, inciso V, admite a possibilidade de
infiltrao por agentes de polcia ou de inteligncia, em tarefas de investigao,
constituda pelos rgos especializados pertinentes, mediante circunstanciada autorizao judicial estritamente sigilosa.
Segundo o autor, a legislao da dcada de 1990 daria um novo significado
ao Decreto-Lei n 2.848, de 07 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal), que define
como delito a prtica de determinados atos que podem ser enquadrados como terrorismo: incndio; exploso; uso de gs txico ou asfixiante; fabrico, fornecimento,
aquisio, posse ou transporte de explosivos ou gs txico, formao de quadrilha
ou bando para a prtica de crimes.
Cepik (2003) tambm analisa os instrumentos legais que permitem ao pas
combater o financiamento do terrorismo, a exemplo da Lei Complementar 105, de
10 de janeiro de 2001, que prev a possibilidade de quebra de sigilo bancrio de
instituies financeiras para a apurao de ilcitos como o terrorismo, e da Lei n
9.613, de 03 de maro de 1998, que dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores provenientes, direta ou indiretamente, de crimes
como o terrorismo, contrabando ou trfico de armas, a qual autoriza a criao do
Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), responsvel por providenciar a instaurao dos procedimentos cabveis, quando se concluir pela existncia de crimes ou de fundados indcios de suas prticas. Tais disposies possibilitariam o congelamento e confisco de bens provenientes do terrorismo.
Por fim, em termos pr-2001, o autor analisa um conjunto de legislao referente aos acordos e regulao internacional, tais como questes de extradio,
ameaa aviao, questo de produo, venda/transferncia de material nuclear,
questo das armas qumicas, armas de fogo, explosivos, etc2.
(2) Decreto 66.520, de 30 de abril de 1970; Decreto 70.201, de 24 de fevereiro de 1972; Resoluo 748 (1992) do CSNU; Decreto 1.029, de 29 de dezembro de 1993; Decreto 2.074, de
14 de novembro de 1996; Decreto 2.611, de 2 de junho de 1998; Decreto 3.044, de 5 de maio
de 1999; Decreto 3.229, de 29 de outubro de 1999; Decreto 4.150, de 6 de maro de 2002.
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

171

Em termos de legislao ps-2001, Cepik (2003) sistematiza, em primeiro


lugar, a tipificao do Projeto de Lei 6.764/2002, que define o terrorismo, e realiza
um apanhado da legislao que contribui para instrumentalizar o Estado no combate ao terrorismo: Medida Provisria n. 02, de 24 de setembro de 2001, seguida pela
Lei n. 10.309, de 22 de novembro de 2001, por sua vez seguida pela Medida Provisria n. 32, de 18 de fevereiro de 2002, e, posteriormente, pela Lei n. 10.459, de 15
de maio de 2002, que estabeleceu uma assuno de responsabilidade por parte do
Estado com relao a certos atos de terrorismo ou de guerra; e a Lei n. 10.701, de 09
de julho de 2003 que altera e acrescenta dispositivos Lei n 9.613, de 3 de maro
de 1998, que dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos nessa
Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras e d outras providncias.
Apesar de destacar que existe a necessidade de se reverter a tendncia
inercial da legislao infraconstitucional brasileira em definir o crime de terrorismo em termos que o aproximam da dissidncia poltica, da rebelio social ou da
subverso armada (CEPIK, 2003, p. 17), o autor considera que, do ponto de vista
do quadro legal produzido e da introjeo das normas internacionais, o arcabouo
jurdico brasileiro seria suficiente para um eficiente combate ao terrorismo.

172

Em nossa perspectiva, inegvel a relevncia do debate do autor, que produz uma anlise de extrema importncia relativa ao contexto internacional e s
incertezas que o caracterizam no comeo do sculo, situando o Brasil como cenrio
passvel de sofrer ameaas terroristas, realizando tambm um estudo sistemtico
do arcabouo institucional que orienta o combate ao terrorismo no pas. No entanto, discordamos profundamente do seu trabalho quando, ao analisar esse conjunto de regulamentos, os entende como minimamente satisfatrios. Em nosso
entendimento, uma reviso profunda e serena da legislao que instrumentaliza
o combate ao terrorismo no pas precisa ser revista, na medida em que, na prtica, existe uma enorme distncia entre a realidade e a capacidade prevista pela
legislao citada pelo autor no contexto nacional vigente, problema que perpassa
algumas definies conceituais de extrema importncia, tais como o prprio entendimento sobre terrorismo, inteligncia de segurana, inteligncia de segurana
pblica e inteligncia policial, conforme veremos.

O TERRORISMO: DEFININDO PARMETROS


H muito existe demanda dos rgos de inteligncia e investigao brasileiros para a elaborao de uma nova legislao que regulamente o combate ao terrorismo. A Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN), por exemplo, desde 2007 tenta
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

aprovar mudanas que a autorizem realizar escutas telefnicas com o objetivo de


combater o terrorismo, ideia completamente rechaada pelas associaes de delegados e de procuradores, os quais mantm essa prerrogativa.
As presses aumentaram no ano de 2013, em funo da aproximao da Copa
do Mundo da FIFA 2014 e das manifestaes sociais que atingiram o pas, sobretudo
em funo dos gastos governamentais realizados na preparao do evento, em detrimento das reas de sade, educao, segurana pblica, etc. Uma preocupao com a
ameaa terrorista durante a Copa um argumento extremamente compreensvel e
razovel, dada a visibilidade internacional por ela projetada. No obstante, vale destacar que com ou sem o mundial de futebol, o pas se constitui em cenrio potencial
para aes terroristas. Em uma sociedade globalizada, em que os setores em conflito
enfrentam-se de maneira assimtrica, qualquer parte do planeta pode ser palco de
golpes e contragolpes entre as partes em disputa, as organizaes terroristas da atualidade, de maneira geral, no so corporativas, nem esto confinadas a limites fronteirios, buscando, ao mximo, desenvolver capacidades transnacionais (PINHEIRO,
2010, p. 87). O risco est relacionado ao cenrio e s oportunidades postas.
Mas, afinal, o que estamos chamando de terrorismo? Sobre o terrorismo
inexiste uma definio universal. As mais diversas interpretaes so encontradas
a partir de diferentes autores (indivduos, organizaes ou Estados), geralmente
vinculadas a interesses polticos e econmicos (VISACRO, 2009, p. 282).
Na realidade, o conceito de terrorismo tem sido amplamente utilizado para
identificar realidades completamente diversas, que visam atender interesses especficos. At 2013, um dos exemplos mais prximos para os brasileiros seria a
qualificao da guerrilha colombiana como movimento terrorista pelo governo
estadunidense, como uma tentativa de legitimar uma interveno poltica internacional direta naquele pas. Mas aps as Manifestaes de Junho, a tentativa
de qualificar como terroristas os manifestantes que fazem uso da violncia, ainda que muitas vezes de carter reativo ao das polcias militares, tem tomado
o centro da cena. Guerrilhas de esquerda, insurgncias populares, organizaes
camponesas so historicamente tachadas por seus adversrios como terroristas,
como forma de legitimar os recursos repressivos amplamente desproporcionais
aos crimes que possam por eles ser cometidos. Essa generalizao do significado,
mais do que sua deturpao conceitual, traz, como consequncia, uma exponencial
dificuldade em combater algo to abrangente e com caractersticas to distintas.

REQUISITOS INSTITUCIONAIS
Para instrumentalizar um Estado para responder ou se antecipar com efiPOLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

173

cincia em relao aos movimentos terroristas, preciso no se perder nessa miscelnea de interpretaes, da o uso restrito que fazemos do termo, recorrendo ao
conceito de Diniz (2004), que entende o terrorismo como um tipo de uso ou ameaa de uso da fora caracterizado pela indiscriminao dos alvos, pela centralidade
do efeito psicolgico que se busca causar e pela virtual irrelevncia, para a correlao de foras entre as vontades antagnicas envolvidas no conflito, da destruio
material e humana efetivada pela ao terrorista.
O enfrentamento das organizaes que empregam o terrorismo como meio
privilegiado de luta demanda a implementao de dois processos: a neutralizao
das aes do grupo, at que se possuam meios suficientes para o seu desbaratamento. Em ambos os casos, tem-se como base um grande investimento em recursos de
inteligncia.

174

No caso da neutralizao, objetiva-se, por meio da inteligncia, antecipar-se


aos ataques do grupo em questo e dos cenrios que concretizem seus objetivos
polticos. Assim, ou os atentados so evitados, ou seu custo poltico absorvido
pelo Estado. Por sua vez, na etapa do desbaratamento procura-se, mediante os processos de inteligncia, identificar as fragilidades da organizao, de maneira que se
possa minar sua continuidade. Segundo Diniz, tais fragilidades podem ser apontadas a partir das seguintes dimenses: a) necessidades logsticas: relacionam-se
com obteno de equipamento, capacidade de recrutamento de novos indivduos,
infraestrutura para treinamento dos adeptos recrutados e refgios seguros que permitam a organizao escapar perseguio do Estado; b) recursos financeiros: esta
dimenso est associada a como so obtidos recursos para financiar as aes, como
esses recursos so aprovisionados e distribudos; c) organizao: como o grupo
estruturado, quais os nveis hierrquicos, onde ele possui membros, seja em mbito
nacional ou internacional; d) apoio poltico: consiste nos setores sociais e governos
que respaldam politicamente as aes da organizao (DINIZ, 2004, p. 18).
Considerando as premissas apontadas, correlacionaremos os mecanismos
de inteligncia que podem ser utilizados para o enfrentamento do terrorismo, no
nos atendo ou sendo condicionados pela existncia de suporte legal para o seu emprego, e sim, quanto disponibilidade de ferramentas para faz-lo. Temos ento:
1. Interceptao telefnica e telemtica. Empregada para acompanhar organizaes terroristas que j cometeram algum crime, como lavagem de dinheiro, ou mesmo a presena de estrangeiros ilegais, mas tambm pode
ser empregada para o acompanhamento de indivduos conhecidamente
vinculados a essa ttica de luta, mesmo que ainda no tenham entrado
em ao. Em certas situaes, atentados so planejados e coordenados a
partir de um terceiro pas, sendo somente a sua execuo realizada dentro da nao alvo. A interceptao de fluxo de dados pode ser um recur-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

so fundamental nesse tipo de ocorrncia, assim como a capacidade de


coletar comunicaes externamente e um estreito relacionamento com
diversas agncias de inteligncia. Por mais que um grupo tenha prticas
compartimentadas, cuidado com o recrutamento e que tente maquiar
sua contabilidade, necessariamente ter que se comunicar entre si e com
sua coordenao para executar uma ao. Tambm pode ocorrer, inclusive, que se utilize o territrio brasileiro, por exemplo, apenas como lugar
de repouso e descanso, o que, de qualquer modo, demanda um acompanhado sistemtico, seja por valer-se do territrio nacional, seja porque
pode fazer a escolha poltica de atuar de outra maneira.
2. Infiltrao e Recrutamento. Embora a infiltrao seja uma das atividades
mais difceis de ser realizada, seu retorno dos mais substanciais. A
presena de um indivduo diretamente ligado s agncias de inteligncia dentro de uma organizao terrorista permite a potencializao dos
outros instrumentos de coleta de informaes, como a interceptao telefnica ou contatos em redes sociais. Quanto mais prximo do processo decisrio o agente infiltrado estiver, maior qualidade tero as informaes obtidas e mais fcil ser o acompanhamento do grupo. Alguns
grupos que empregam o terror, por exemplo, pouco se comunicam por
telefone ou redes sociais, ou o fazem com constante troca de nmeros
e de aparelhos. Com um infiltrado dentro da organizao, por perifrica que seja sua posio, tem-se uma quase garantia de que sempre ser
possvel identificar rastros. J o recrutamento consiste na cooptao de
um membro de uma organizao investigada. Alm de necessariamente
ter que se lidar com o fanatismo dos envolvidos, necessrio ter dispositivos para troca de benefcios com os alvos do recrutamento. Ou seja,
recursos econmicos, proteo pessoal, garantia de impunidade quanto
aos eventuais crimes, dentro outros. Por outro lado, um componente
com larga tradio dentro de um grupo tem rpido acesso a informaes
importantes, no exigindo muito tempo para dar o retorno esperado, ao
contrrio da infiltrao, cujos resultados podem demorar.
3. Quebra do sigilo fiscal e bancrio. Necessariamente, uma organizao que
emprega o terrorismo tem necessidade de recursos financeiros para
executar suas atividades. Alm do equipamento para os atos terroristas em si, como explosivos e detonadores, so necessrios meios para
treinamento dos membros, para que se comuniquem, se desloquem,
e para que consigam sobreviver. Essas informaes, adequadamente
analisadas, permitem o estabelecimento de padres de comportamento, bem como a identificao dos financiadores das organizaes em
questo. Pode ser, inclusive, que, a partir de minerao de dados em-

POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

175

pregada em grande escala, um Estado consiga identificar rapidamente


as ameaas que estejam pairando sobre sua populao e territrio, e
que, a olho nu, nunca seriam descobertas a tempo (VIKTOR, 2013).
4. Fontes abertas e redes sociais. Por fim, as informaes disponveis em
jornais, revistas e livros tambm so um grande instrumento para saber a posio poltica de organizaes, bem como o direcionamento
estratgico que vo adquirindo ao longo do tempo. Por outro lado, as
redes sociais permitem a identificao de cadeias de relacionamentos,
posies geogrficas, e at mesmo comunicaes clandestinas. Processadas em grande volume, mediante a minerao de dados, podem-se
detectar padres de comportamento ou organizao que facilitem o
monitoramento de determinado tipo de organizao.

176

At esse ponto, esperamos ter determinado nossa compreenso do que seja


terrorismo, bem como a plausibilidade da atuao de organizaes que o pratiquem
dentro do territrio nacional, seja mediante atentados ou como lugar seguro, onde
foragidos so escondidos, dinheiro lavado ou armas so obtidas. Tambm se buscou clarificar que a atividade de inteligncia apontada como um dos principais instrumentos, seno o principal, para o enfrentamento desse fenmeno. Agora, passaremos a problematizar o arcabouo legal e institucional no pas, de modo a analisar
em que medida esses instrumentos esto disponveis para o combate ao terrorismo.

PROBLEMATIZANDO O PREPARO INSTITUCIONAL:


CONCEITOS E INSTRUMENTOS
A funo dos rgos integrados a um sistema de inteligncia governamental diz respeito, principalmente, capacidade de anlise de informaes sobre assuntos de importncia estratgica, realizada em atendimento a uma poltica especfica, determinada pelo governante. A produo de inteligncia governamental
envolve o desencadeamento de um conjunto de mtodos e tcnicas no mbito de
um processo que cclico, caracterizado por trs etapas primordiais: coleta, anlise
e disseminao de informaes.
Embora o debate sobre a aplicao do conceito de inteligncia seja amplo,
partilhamos da perspectiva de que a inteligncia deve dizer respeito exclusivamente a questes vinculadas s reas de Defesa, de Segurana e de Relaes Internacionais. O fato de a inteligncia ser centralizada e desenvolvida por organizaes estatais e de ter mandados legais para realizar a coleta de dados negados ou protegidos,
a diferencia de qualquer outro tipo de atividade de inteligncia.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

No que tange ao setor de Segurana Pblica no Brasil, a complexidade de


reas abrangidas pela atividade de inteligncia interna dentro do contexto da Segurana Institucional demanda importante considerao. De acordo com relevante parte da literatura internacional, a inteligncia interna subdivide-se em duas
reas. Primeiro, a inteligncia de segurana (security intelligence), ou inteligncia
domstica (domestic intelligence, como conhecida no caso dos Estados Unidos), relacionada identificao de ameaas potenciais segurana do Estado. A segunda
a rea de inteligncia criminal (criminal intelligence), conhecida nos Estados Unidos como Inteligncia para a Imposio da Lei (Law Enforcement Intelligence LEI),
e est relacionada ao apoio s funes investigativas policiais e ao provimento da
ordem pblica e da justia criminal. Entretanto, no Brasil, as funes compreendidas na esfera da segurana interna (inteligncia de segurana/domstica e inteligncia criminal) encontram-se imiscudas na definio de Inteligncia de Segurana Pblica. O problema dessa mescla no relativo a uma necessidade de
pura reproduo taxonmica, mas sim ao desafio que acarreta para o desempenho
eficiente da atividade e para a capacidade de gesto dos sistemas de inteligncia.
A segurana institucional do pas est relacionada esfera de defesa externa, por um lado, cujo desenho de polticas, estratgias de atuao e implementao
recaem principalmente sobre os Ministrios de Defesa e das Relaes Exteriores e,
em menor medida, sobre o Gabinete de Segurana Institucional (GSI), responsvel
pela conduo da ABIN. Por outro lado, a esfera interna est vinculada proteo
da ordem constitucional e segurana pblica, de responsabilidade tambm do
GSI (e ABIN), das foras de segurana pblica, com apoio logstico das foras armadas em casos excepcionais.
A responsabilidade pela execuo da atividade de inteligncia interna recai
tanto sobre a ABIN que, inclusive, ainda mantm o campo interno como principal
foco (apesar de esvaziado de muitos instrumentos necessrios sua execuo) ,
quanto sobre os rgos de segurana pblica e outros rgos que lidam tangencialmente com questes vinculadas ao desenvolvimento do crime organizado, a
exemplo do Ministrio da Fazenda, por meio do Conselho de Controle de Atividade Financeiras (COAF). J os rgos de Polcia Judiciria so aqueles que, como
queremos destacar, mantm a prerrogativa da execuo da Inteligncia Criminal
ou Inteligncia Policial Judiciria, uma vez que estas so exercidas dentro de um
processo de investigao criminal.
Ainda que a validade sobre a separao entre segurana externa e segurana interna, principalmente no que diz respeito nova dimenso representada por
ameaas tais como narcotrfico, terrorismo internacional, crime organizado, trfico de armas etc., seja questionvel, tal separao a qual se sustenta na diferena
entre o ordenamento jurdico interno de um pas (Estado de direito, leis) e a lgica
do cenrio global (distribuio internacional do poder) de extrema importncia,
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

177

em termos prticos, para o desenvolvimento das discusses de que ora tratamos.


Ao inexistirem, no pas, as tradicionais subdivises da inteligncia interna
estabelecidas pela literatura internacional, como security ou domestic intelligence
(inteligncia de segurana ou inteligncia domstica) e criminal ou Law Enforcement Intelligence LEI (inteligncia criminal ou inteligncia para a imposio da
lei), todas essas concepes ficam abrigadas sobre o termo inteligncia de segurana pblica.
Com o objetivo de definir critrios claros de separao entre a tarefa de
inteligncia de segurana pblica propriamente dita e a tarefa de inteligncia policial dentro da investigao (uma componente da ISP), Marylin Sommers prope
o estudo de seus respectivos alcances a partir do tipo de anlise que cada uma
desenvolve. A autora identifica trs tipos de anlise: anlise de delitos, anlise investigava e anlise estratgica (SOMMERS, 1986).

178

A anlise de delitos realizada sobre uma srie de crimes realizados, portanto relativa ao passado. A anlise investigativa est vinculada a uma investigao em andamento (inteligncia policial), e visa atender a uma demanda presente,
pois a execuo desse processo analtico que permitir conferir status de inteligncia a uma determinada informao que apoiar a investigao O produto
desse processo conhecimento/inteligncia fornece assistncia concluso da
investigao ou de alguma acusao em curso. Por fim, a anlise estratgica
responsvel por promover anlises sobre uma ampla gama de sujeitos ou sobre um
tipo de atividade criminosa em especfico, a exemplo do narcotrfico, contrabando
ou descaminho (SOMMERS, 1986).
Pela tipologia e anlise desenvolvidas pela autora, e considerando-se a legislao atual, a anlise estratgica deveria ser considerada a parte mais importante
do trabalho de inteligncia de segurana pblica no Brasil, na medida em que a nica que inclui em seu processo as etapas de interpretao e predio, no estando voltada apenas para o objetivo ttico de apoiar uma investigao especfica (inteligncia
policial). No Brasil, vige uma confuso entre investigao policial e inteligncia policial (BRANDO, 2013), e apenas a chamada atividade de inteligncia desenvolvida no mbito de uma investigao policial possui mandato para realizar a coleta
intrusiva de dados. nesse momento que comeamos a entender como, apesar da
existncia de toda a legislao sistematizada por Cepik (2003) anteriormente, ela
no capaz de produzir aes concretas no combate ao terrorismo no Brasil.
Analisemos os meios necessrios para o combate ao terrorismo por ns listados e vejamos como se comporta a legislao em relao atividade de inteligncia em termos de: a) interceptao telefnica; b) infiltrao e recrutamento e; c)
quebra de sigilo fiscal. A coleta em fontes abertas no ser abordada, uma vez que
no demanda regulao especfica.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A) INTERCEPTAO
Em termos de interceptao telefnica, no caso da utilizao de operaes
de busca em inteligncia para o apoio a investigaes em curso, justamente o equivalente ao suporte que as atividades de inteligncia do para a conduo de operaes militares em caso de guerra, esse uso ttico das capacidades operacionais de
ISP o mais controverso na legislao brasileira, pois apenas h autorizao legal
para interceptao telefnica no mbito de uma investigao.
Como se sabe, a investigao criminal visa produo de provas e, portanto, toda a sua lgica est baseada na legalidade de sua produo. De acordo com
a Constituio Federal, artigo 5, inciso XII: Todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes (BRASIL, 1988). Segundo o inciso
XII, inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de
dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial,
nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou
instruo processual penal (BRASIL, 1988). Ou seja, nesse item, no est inclusa
a possibilidade de interceptao para fins de assessoramento, uma vez que a prvia existncia de investigao policial e existncia de processo penal so condies
sine qua non para sua autorizao.
A Lei Federal 9.296/96, que regulamenta a interceptao telefnica no pas,
bem como a Lei 10.217/01, que cuida de interceptao ambiental e infiltrao,
determinam que o uso de mtodos intrusivos dependero de autorizao judicial
especfica. A Lei 9.296 define, em seu oitavo artigo, que a interceptao da comunicao telefnica ocorrer em autos apartados, apensados aos autos do inqurito
policial ou do processo criminal, sendo que obrigatrio o sigilo em relao s suas
diligncias, gravaes e transcries.
Algumas consideraes devem ser elaboradas em relao a essa lei. A primeira diz respeito prpria polmica que tem sido criada a respeito de sua constitucionalidade. Primordialmente, cabe-nos ressaltar que o artigo 5, Titulo XII,
como visto, preceitua que to somente as comunicaes telefnicas so passveis
de interceptao, o que vai de encontro ao que dispe o Artigo 1 da Lei 9.296:
A interceptao de comunicaes telefnicas, de qualquer natureza, para prova em investigao criminal e em instruo processual
penal, observar o disposto nesta Lei e depender de ordem do
juiz competente da ao principal, sob segredo de justia (BRASIL,
1996, p. 1).

Entretanto, no pargrafo nico desse artigo, foi estabelecido que o disposto na lei aplica-se interceptao do fluxo de comunicaes em sistemas de
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

179

informtica e telemtica. Nesse sentido, o Legislativo extrapolou os limites constitucionais e incluiu, alm da interceptao telefnica, a interceptao do fluxo de
comunicaes em sistemas de informtica e telemtica, o que no abrangido pela
Constituio Federal.
Muito j se discutiu sobre as questes de hermenutica e caducidade do termo interceptaes telefnicas, diante da silenciosa revoluo tecnolgica que vem
ocorrendo nas ltimas duas dcadas. No obstante, considerando o exposto no artigo 5o da Constituio a qual prevalece sobre todas as outras normas legais que ressalva e no ltimo caso, o que corresponde interceptao de comunicao em sistemas de informtica e telemtica permanece sob o plio da inviolabilidade estrita.
Se, por um lado, a lei pecou por excesso ao incluir informtica e telemtica,
por outro pecou pela falta, ao no regulamentar a quebra do sigilo telefnico, haja
vista a Lei 9.296 dizer respeito to somente interceptao telefnica. possvel
escutar uma conversa mas, em tese, no haveria legalidade em se acessar o estrato
telefnico.
Dessa forma, somente podero ser alvo da interceptao, com o fim de produzir provas em investigao criminal e em instruo processual penal, as comunicaes telefnicas ocorridas aps autorizao judicial. Qualquer comunicao, ou conjunto de comunicaes, ocorridos antes de tal autorizao no podem ser violadas.
180

Essa perspectiva no atinge de forma alguma os interesses da inteligncia


de segurana pblica. Se uma vez instalado o procedimento para a apurao de
um determinado delito so descobertos tanto crimes em andamento, quanto so
obtidas informaes sobre aes ilcitas futuras, a circulao dessas informaes
nos rgos e mbitos responsveis pela produo de anlise deveria ser legtima.
Atualmente, em tese, a legislao no permite nem mesmo que as informaes produzidas no mbito das interceptaes sejam organizadas e arquivadas de
modo a compor um banco de dados. O artigo nono dessa lei define que a gravao
(nico procedimento de interceptao permitido mediante autorizao judicial)
que no interessar prova, ser inutilizada por deciso judicial, durante o inqurito, a instruo processual ou aps esta, em virtude de requerimento do Ministrio
Pblico ou da parte interessada (BRASIL, 1996, p. 1). No fica claro se necessariamente obrigatria a destruio da gravao que ficou sujeita aos requerimentos
do MP ou a parte interessada, ou se a gravao apenas ser destruda quando um
desses atores apresentar requerimento. De qualquer maneira, o que est implcito
que a informao no dever ser exibida, divulgada ou posta em conhecimento
de pessoa alguma alheia s investigaes que determinaram sua obteno, com a
nica exceo das autoridades judiciais. Como o objetivo da inteligncia no a
produo de provas (eventualmente a produz), mas a produo de um conhecimento que vise reduzir as incertezas dentro de um conflito, ela necessita de um
banco de dados sistematizado e atualizado.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Outra questo do sigilo funcional a que esto submetidos os profissionais da rea. Os documentos produzidos na rea de inteligncia normalmente so
classificados, bem como seus operadores esto sujeitos a sigilos funcionais. Para
que esses dados se tornem prova, preciso desclassific-los, expor os mtodos,
tcnicas e agentes da rea, acarretando um custo altssimo para a produo dessa
prova (BRANDO, 2013).
B) INFILTRAO E RECRUTAMENTO
A primeira regulamentao brasileira relativa infiltrao data de 1995, na
Lei 9.034, de 03 de maio de 1995, que dispunha sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas. Nessa legislao, no havia definio do que deveria ser entendido como
infiltrao, bem como no se deixava claro o que seria um recrutamento operacional, no caso de colaboradores e informantes. Tal legislao apenas regulamentava
em que ocasies ela poderia ser utilizada. Tambm era falha por inviabilizar, legalmente, uma participao mais profunda do agente policial na organizao criminosa, na medida em que no estabelecia medidas para a sua salvaguarda. Essa
legislao foi alterada primeiramente pela lei n 10.217/01, de 11 de abril de 2001.
Na nova redao do segundo artigo, inciso V, foi definido que seria permitido em
qualquer fase da persecuo criminal [...] infiltrao de agentes de polcia ou de
inteligncia, em tarefas de investigao constituda pelos rgos especializados
pertinentes, mediante circunstanciada autorizao judicial (BRASIL, 2001). Apesar de se referir a agentes de polcia ou de inteligncia, o texto condiciona a ao
existncia de uma investigao.
Uma nova alterao relativa ao tema foi promovida pela aprovao da Lei
12.850, de 02 de agosto de 2013. A nova lei, que igualmente dispe sobre investigao e meios de produo de prova, revoga a Lei 9.034 e altera o Decreto Lei
2.848, de 07 de dezembro de 1940 (relativa ao Cdigo Penal) e delineia mais claramente algumas questes relativas organizao criminosa e s salvaguardas do
agente infiltrado.
De acordo com o artigo 3, a infiltrao ser realizada por policiais, em
atividades de investigao, no h mais referncia aos agentes de inteligncia. De
acordo com o Artigo 10o da Seo III, a infiltrao de agentes de polcia ocorrer em tarefas de investigao representada pelo delegado ou em atendimento a
requerimento do Ministrio Pblico, e dever ser precedida de circunstanciada,
motivada e sigilosa autorizao judicial, que estabelecer seus limites (BRASIL,
2013). A infiltrao ocorrer apenas quando tiverem sido esgotados todos os recursos disponveis e ter a durao de seis meses, passveis de renovao.
Como forma de resguardar o agente policial, o pedido de infiltrao dever
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

181

ser sigilosamente distribudo e no deve conter informaes que possam indicar a


operao a ser efetivada ou o agente infiltrado (conforme o Art.12). Nesse caso, os
autos contendo as informaes da operao de infiltrao acompanharo a denncia do Ministrio Pblico, quando sero disponibilizadas para a defesa, assegurada
a preservao da identidade do agente (conforme o Art.12 2), e havendo indcios
de que o agente infiltrado corra riscos eminentes, a operao dever ser sustada
(conforme o Art.12 3). Essa legislao foi muito mais parcimoniosa em relao aos
cuidados com os agentes infiltrados do que a legislao anterior. Outras prerrogativas esto relacionadas s suas aes. Um agente infiltrado no punvel pela prtica
de crime, caso tenha sido exercido no mbito da investigao, com o intuito de comprovar a autenticidade de sua presena junto ao grupo, ainda que tenha que guardar
a devida proporcionalidade com a finalidade da investigao (conforme o Art.13).
Sem dvida, a nova legislao apresenta uma srie de avanos em relao
legislao anterior. Entretanto, nenhuma das anteriores nem a atual resolvem a
questo da inteligncia, inviabilizando a infiltrao de agentes de inteligncia em
organizaes terroristas em carter proativo.
C) QUEBRA DE SIGILO BANCRIO E FISCAL
182

A nova lei que disciplina as organizaes criminosas (Lei 12.850/13), tambm trata da questo da ao controlada e do acesso a dados fiscais e bancrios. O
artigo 3, Item VI, que trata da investigao e dos meios de obteno de provas,
define que em qualquer fase da persecuo penal ser permitido, sem prejuzo do
outros j previstos em lei para produo de prova, o afastamento dos sigilos financeiro, bancrio e fiscal.
Essa autorizao j havia sido tratada anteriormente no mbito da Lei
10.409, atualmente revogada3. O artigo 33 da referida lei buscava instrumentalizar as polcias, com o dispositivo da entrega vigiada, que permite a infiltrao
de policiais em quadrilhas, bandos etc., com o objetivo de colher informaes
sobre operaes ilcitas, dispensando-lhes da atuao imediata. Esse dispositivo
visa, no mbito de uma investigao policial (que na prtica desenvolve aes de
interceptao com base na Lei 9.296), identificar e responsabilizar o maior nmero de integrantes de operaes de trfico e distribuio, sem prejuzo da ao
penal cabvel. O artigo 34 dispunha que, para a persecuo criminal e a adoo
dos procedimentos investigatrios previstos no artigo 33, o Ministrio Pblico
e a autoridade policial podero requerer autoridade judicial, havendo indcios
suficientes da prtica criminosa: I Acesso a dados, documentos e informaes
(3) Foi revogada e substituda pela Lei 11,343, de 23 de agosto de 2006, que institui o Sistema Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas. No entanto, a questo da entrega vigiada
no foi tratada nessa nova lei, estando o tema atualmente em vigor apenas na nova legislao sobre organizaes criminosas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

fiscais, bancrias, patrimoniais e financeiras; II a colocao sob vigilncia, por


perodo determinado, de contas bancrias; III o acesso, por perodo determinado, aos sistemas informatizados das instituies financeiras; e IV a interceptao
e a gravao de comunicaes telefnicas, por perodo determinado, observado o
disposto na legislao pertinente e no Captulo II da antiga Lei 9.034 de 1995. At
ento, a entrega vigiada no era prevista em nossa legislao, que s admitia a
ao controlada, que consiste em retardar a interdio policial do que se supe
ao praticada por organizaes criminosas (BRASIL, 1995).
A nova legislao no se apresenta de forma to detalhada quanto a anterior
no que diz respeito ao acesso a dados fiscais e financeiros. No entanto, permite
polcia monitorar a atuao das organizaes criminosas por meio de infiltrao,
de interceptao ambiental ou telefnica, e permite a quebra de sigilo fiscal ou bancrio, viabilizando a responsabilizao criminal de um maior nmero de pessoas.
Mas mais uma vez, percebemos que o instrumento apenas permitido no
mbito de uma investigao criminal. A ausncia de referncia atividade de inteligncia nesse tipo de regulamentao produz impactos graves para o desenvolvimento da atividade, no que diz respeito sua proatividade, uma de suas principais
essncias. Para comprovar esse fato, recorreremos a um exemplo narrado em artigo que busca evidenciar os problemas produzidos a partir das confuses conceituais envolvendo investigao e inteligncia policial.
O exemplo trazido por Felipe Scarpelli de Andrade e se refere Operao
Faktor, na qual a Polcia Federal investigava a suposta existncia de caixa dois na
campanha da governadora do Maranho, Roseana Sarney (ANDRADE, 2012). Na
referida operao, Jos Sarney havia sido indiciado por formao de quadrilha,
gesto financeira irregular, alm de lavagem de dinheiro e falsidade ideolgica. A
polcia possua vrias gravaes que forneciam indcios de nepotismo praticado
por Sarney junto a Agaciel Maia. No entanto, as provas foram anuladas pelo Superior Tribunal de Justia, que as considerou ilegais. Ocorre que a investigao havia
tido incio com base em informaes produzidas por um relatrio de inteligncia
do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). O COAF havia alertado a Polcia Federal e o Ministrio Pblico sobre a grande quantidade de saques
em dinheiro das contas de Fernando Sarney, s vsperas do segundo turno das
eleies de 2006. De acordo com os ministros, os dados do relatrio no configurariam indcios suficientes para a quebra de sigilo, pois teria havido a necessidade
de esgotar, anteriormente, todos os recursos investigativos disponveis, conforme
regulamentao exposta na lei 9296. Nesse sentido, tratava-se de prova ilcita. A
quebra de sigilo baseada apenas em relatrio da COAF foi considerada inconstitucional (ANDRADE, 2012).
Como destaca Andrade (2012), quando da elaborao da Lei 9.296, as operaes de inteligncia no haviam sido vislumbradas como uma fonte relevante de
POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

183

informaes para abastecer o sistema. totalmente compreensvel que a referida


Lei no se ativesse a essas questes, na medida em que a atividade de inteligncia
aplicada rea de segurana pblica propriamente dita era desconhecida. O prprio
Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP) no existia. O Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), que, entre suas recomendaes, previa a criao do
subsistema, remonta ao ano de 2000. O que intriga o fato de a legislao, passados tantos anos e debates como a criao da ABIN, do SISBIN, do SISP e do SINDE
(Subsistema Nacional de Inteligncia de Defesa), no ter sido atualizada, ficando a
possibilidade de obteno de dados intrusivos restrita investigao policial.
Considerando que a neutralizao das aes terroristas implica uma ao
proativa, capaz de se antecipar e impedir um atentado, fica claro que ela no ocorre em meio a uma investigao, quando o delito j ocorreu. Consequentemente,
todos esses mecanismos legais listados no so aplicveis ao desenvolvimento de
uma ao de inteligncia propriamente dita.

184

Tais deficincias indicam que urge, no Brasil, a reelaborao de mecanismos


legais que regulamentem a coleta de informaes, tanto por parte das polcias,
quanto da rea de inteligncia. Seria importante uma reforma da legislao que
estabelecesse que as investigaes pr-delituais deveriam ser condicionadas apresentao preliminar de indcios razoveis de possibilidade do desenvolvimento de
atos, circunstncias ou atividades que possam constituir ato preparatrio delitivo,
considerando sempre a iminncia e a probabilidade do comeo de sua execuo.
Importante seria tambm que configurasse, entre as condies necessrias para
o desenvolvimento da atividade na fase pr-delitual, a formulao expressa, por
parte das autoridades competentes, das diretrizes de investigao preliminar, nas
quais deveriam ser estabelecidas as hipteses de trabalho e emitidas as instrues destinadas implementao de diligncias, correspondentes s chefias dos
rgos responsveis por execut-las. Seria importante que ficasse estabelecida a
necessidade da elaborao de ordens, por escrito, por parte da autoridade competente, para o desencadeamento das operaes de busca e coleta ( claro que todo
esse processo deve ocorrer com a anuncia do poder judicial). Cada uma dessas
ordens deveria conter informaes detalhadas sobre os fatos ou circunstncias que
a fundamentem; os objetivos investigativos pontuais a serem alcanados; o tempo
previsto de durao de cada operao; as circunstncias do lugar, tempo e modo de
execuo das operaes, o pessoal que est sendo autorizado e encarregado de realiz-las; os nmeros de telefone, endereo eletrnico ou de quaisquer outros meios
cujas comunicaes que se pretenda interceptar, alm de determinar as respectivas responsabilidades de mando desse pessoal; os recursos logsticos e operativos
comprometidos nas diligncias investigativas; entre outros.
Saindo da perspectiva legal e adentrando a questo doutrinria brasileira, a
Doutrina Nacional de Segurana Pblica, aprovada em 2009, deixou de forma ex[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

plcita que vedada a possibilidade de se realizarem interceptaes que no ocorram no mbito de uma investigao. As Aes de Inteligncia Policial (judiciria)
definidas na doutrina so aquelas que envolvem o emprego de tcnicas especiais
que visam obteno de dados negados e dependem de autorizao judicial, a qual
concedida apenas no decorrer de uma investigao. O resto do sistema que desenvolve a atividade de inteligncia de segurana pblica no pas, o que inclui segurana interna, no possui os mandatos necessrios para o cumprimento eficiente de
suas funes, evidenciando a fragilidade de nossa legislao. Inclusive, a atividade
de inteligncia desenvolvida no mbito das polcias judicirias, que no estejam
inseridas em um processo de investigao criminal, no goza dessas prerrogativas.
Por exemplo, a Polcia Federal, para desencadear o processamento de informaes
e produo de anlises relativas penetrao de supostos membros de uma rede
terrorista no pas, no possui os mandados relativos coleta intrusiva, a no ser
que j tenha sido identificado um crime precedente, como por exemplo, trfico de
armas, lavagem de dinheiro etc. Assim como a ABIN tambm no os possui.

GUISA DE CONCLUSO
A fragilidade institucional brasileira e o arcabouo jurdico para lidar com o
tema terrorismo so reconhecidamente frgeis. A falta de mandados legais, considerando todos os princpios que devem reg-los (legitimidade, proporcionalidade, etc.) esvazia o potencial das funes dos profissionais de inteligncia na esfera
da proatividade. Tal realidade evidencia, mais uma vez, a premente necessidade
de reformulao da atual legislao que orienta a atividade de inteligncia no pas.
Essa situao acaba por tornar conveniente a opo de se exportar qualquer conflito internacional assimtrico para dentro das fronteiras nacionais.

REFERNCIAS
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uma anlise institucional. In: BRANDO, Priscila C e CEPIK, Marco A.C. Inteligncia
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POLTICAS DE DEFESA, INTELIGNCIA E SEGURANA NO BRASIL

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______. Ministrio dos Transportes. Notcia. Transporte Terrestre. PF quer lei militar para punir o MST. Braslia, DF, 15 de agosto de 2000. Disponvel em: < http://
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______. Lei n 10. 217, de 11 de abril de 2001. Altera os arts. 1o e 2o da Lei no 9.034,
de 3 de maio de 1995, que dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por organizaes criminosas. Dirio Oficial da
Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 12 de abril de 2001.

186

______. Lei n 12.850, de 2 de agosto de 2013. Define organizao criminosa e dispe


sobre a investigao criminal, os meios de obteno da prova, infraes penais correlatas
e o procedimento criminal; altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); revoga a Lei no 9.034, de 3 de maio de 1995; e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 5 de agosto de 2013, edio extra.
CEPIK, Marco. Adequao e Preparo Institucional do Brasil para o Enfrentamento da Ameaa Terrorista: Avaliao crtica e sugestes preliminares. 2003. Trabalho
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PINHEIRO, Gen lvaro de Souza. A preveno e o combate ao terrorismo no sculo
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VISACRO, Alessandro. Guerra irregular: terrorismo, guerrilha e movimentos de resistncia ao longo da histria. So Paulo: Contexto, 2009.

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Este livro foi composto na tipologia Chaparral Pro, em corpo 10 pt


e impresso no papel Offset 75 g/m2 na Grfica da UFRGS

Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645
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Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Getlio Ferreira de Almeida, Janer Bittencourt, Jaqueline
Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.

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A era digital vem alterando o contexto no qual se do as relaes


entre Estado e sociedade. A forma com a qual os Estados organizam
sua burocracia, interagem com seus cidados, provm bem-estar e
segurana, constroem alternativas institucionais para a resoluo de
seus conflitos e habilitam inmeras formas de organizao em rede
da sociedade objeto de pesquisa e ao dos Grupos de Trabalho do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
O CEGOV realiza estudos e pesquisas sobre a ao governamental no
Brasil e no mundo e preza pela excelncia acadmica no
desenvolvimento de seus projetos e pelo progresso da UFRGS como
instituio, procurando contribuir para a interao institucionalizada
entre a Universidade e as instituies da Administrao Pblica. Os
Grupos de Trabalho do Centro so responsveis pela formulao,
implementao e avaliao de projetos interdisciplinares em reas
como poltica internacional, governana, processos decisrios,
controle democrtico, polticas pblicas, entre outras.
Nesta coleo, intitulada Capacidade Estatal e Democracia,
trabalhos dos pesquisadores participantes dos GTs e de colaboradores
externos so apresentados como contribuio para reflexo pblica
sobre os desafios polticos e governamentais contemporneos.

ISBN 978-85-386-0251-4

EDITORA

9 788538 602514