SEGURIDAD CIUDADANA

EN PEQUEAS CIUDADES
DE ANTIOQUIA

GOBERNACION DE ANTIOQUIA
ASESORIA DE PAZ
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS ASENTAMIENTOS HUMANOS ONU-HABITAT
Elkin Vlasquez Monsalve

PRESENTACIN

Director Divisin de Gobernanza Urbana - Coordinador Programa Ciudades ms Seguras

Edgar Catao Snchez
Coordinador Nacional de Programas

Andrs Julin Rendn Cardona

| Secretario de Gobierno
Colaboradores
Luis Fernando Pineda
Myriam Merchan Bonilla

Jorge Ignacio Castao Giraldo

| Asesor de Paz

Lukas Jaramillo
Juan Jos Higuera Gmez
Juliana Rendn Herrera

Para poder cumplir con la seguridad, el Estado, ante las amenazas

a la seguridad, la convivencia y la paz, ha contado con instituciones reconocidas histricamente por la gestin e implementacin
de medidas de control, con nfasis en la coercin y la reaccin.
Frente a esta forma de abordar los distintos mbitos en las ltimas dcadas, un grupo de organizaciones internacionales, cada vez
ms creciente, destaca la importancia relevante que han adquirido,
como poltica pblica exitosa, la prevencin de la violencia y la
promocin de la convivencia, asociadas a la seguridad ciudadana.
La existencia de ambas visiones ha venido permitiendo la construccin de un consenso generalizado en torno a la importancia
de combinar las medidas de control con acciones de prevencin
y promocin, en las agendas polticas de los gobiernos y las entidades descentralizadas.

William Cano Restrepo

Juan Diego Agudelo Botero

Disclaimer
The designations employed and the presentation of the material in this publication do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the
Secretariat of the United Nations concerning the legal status of any country, territory, city or area, or of its authorities, or concerning delimitation of its frontiers
or boundaries, or regarding its economic system or degree of development. The analysis, conclusions and recommendations of this publication do not necessarily
reflect the views of the United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat), the Governing Council of UN-Habitat or its Members States.

Fenmenos como la rpida expansin de los centros urbanos, el

crecimiento poblacional, y la continua violencia y criminalidad,
son algunas de las razones que explican la necesidad de la seguridad
como un concepto con perspectiva integral y como un elemento
fundamental de la poltica pblica y del desarrollo sostenible.

Exencin de Responsabilidad
Las designaciones usadas y la presentacin del material en este informe no implican expresin de opinin alguna por parte de la Secretara General de las Naciones
Unidas respecto al estatus legal de cualquier pas, territorio, ciudad o rea o de sus autoridades, ni expresan necesariamente juicio sobre el estado de desarrollo alcanzado por el departamento.
Los anlisis, conclusiones y recomendaciones del informe tampoco reflejan necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ni de su Consejo de Administracin, ni de sus Estados Miembros.

Garantizar la seguridad de los ciudadanos es una de las principales responsabilidades y uno de los fundamentos constitutivos del
Estado contemporneo, llamado a ser el primero en velar por el
cumplimiento de los derechos fundamentales de los habitantes
que lo constituyen y legitiman.

1.Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010;

Estado Comunitario, Desarrollo para
Todos. Pg. 44.

La gran incidencia de dichos fenmenos ha llevado a que diversas entidades del orden internacional como la Organizacin de
la Naciones Unidas (ONU), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), el
Centro Internacional para la Prevencin del Crimen (ICPC) y la
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), entre otras, insisten en la necesidad de intervenir todos los factores que afectan
la seguridad ciudadana.

Este nuevo enfoque de intervencin incluye el tratamiento a la

multiplicidad de contextos y motivaciones de la violencia para
reducir los altos costos sociales y econmicos que aquella genera
en la sociedad, la comunidad y el Estado, que adems debe asumir
los costos polticos causados por la ausencia de gobernabilidad
que produce la inseguridad en los contextos locales.
En realidades complejas como la colombiana, la seguridad ciudadana juega un papel an ms estratgico. Por ms de cinco dcadas, la seguridad pblica o el orden pblico ha ocupado un lugar
preponderante dentro de las polticas de gobierno para superar el
desafo de la confrontacin armada que amenaza con vulnerar el
desarrollo y el progreso del pas.
Por primera vez los logros de una poltica la Seguridad Democrtica, fortalecen la consolidacin de la seguridad pblica y
prometen escenarios de confianza que garanticen la inversin, el
crecimiento econmico y el desarrollo multifactico.
Las actuales circunstancias de seguridad existentes en Colombia
demandan con prioridad una gestin que aborde el problema de
forma integral, tanto desde la perspectiva de la seguridad pblica
(control, reaccin y coercin) como desde la seguridad ciudadana
(prevencin, promocin y atencin).
Segn esas consideraciones, el Gobierno Nacional ha impulsado
algunas iniciativas para afianzar la seguridad y la convivencia ciudadana desde el mbito departamental y local, buscando el fortalecimiento de la civilidad urbana y la auto-regulacin ciudadana1
como parte de los esfuerzos del orden nacional para consolidar
las condiciones de normalidad y seguridad que generen el desarrollo sostenible y pacfico de las comunidades.
Del mismo modo, los gobiernos municipales y departamentales deben asumir sus responsabilidades legales en materia de gestin de la
seguridad, liderando estrategias que permitan la consolidacin de
un clima de confianza y convivencia pacfica en sus jurisdicciones.
3

Contenido
I. Tendencias de la
seguridad ciudadana a
nivel global 13

Consecuentes con lo anterior, el Gobierno Departamental ha articulado esfuerzos con el gobierno

nacional en el diseo de instrumentos que permitan velar por el respeto de los derechos humanos
y atender a la poblacin afectada por la violencia.
Especficamente, la administracin Antioquia para todos. Manos a la obra, en su lnea de desarrollo poltico resalta el compromiso de generar un crculo virtuoso entre seguridad, convivencia
y paz con el objeto de coadyuvar favorablemente en la conformacin de tejido social y de paso
impulsar el bienestar general de todos los antioqueos.2
El fundamento de ese crculo virtuoso est en garantizar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, fomentando el respeto a una vida digna y su disfrute, como derecho fundamental, la solidaridad entre todos y la bsqueda del bien comn.

Una de las prioridades del gobierno departamental a lo largo de este cuatrienio ha sido el fortalecimiento de la seguridad y la convivencia pacfica como un camino hacia la paz para lograr el bienestar de todos los antioqueos. Igualmente, su accionar se ha centrado en consolidar una cultura
de la legalidad y la transformacin pacfica de los conflictos que a diario se suceden en la familia, el
vecindario, el trabajo y la sociedad en general.

NUEVAS DINMICAS
TERRITORIALES
de la inseguridad: retos para
reducir la vulnerabilidad local
frente al crimen organizado

Para el logro de tal fin, el Departamento de Antioquia ha concentrado esfuerzos interinstitucionales y ha impulsado diversas estrategias en el campo de la Seguridad Ciudadana, dentro de las
que sobresale el proyecto de promocin y apoyo a la formulacin de Planes Locales de Seguridad
Ciudadana y Justicia (PSCJ) en los municipios del departamento.

63

ANEXOS
I. la cultura como marco de
referencia ciudadana:
la experiencia de la
universidad nacional

V. Recomendaciones 57

III. Una propuesta desde

la gobernacin de
Antioquia para abordar la
seguridad ciudadana 27

II. la reprevencin de la
violencia y de conductas
de riesgo desde la salud
pblica la experiencia de
Previva 73

Dichos planes son la apuesta de intervencin departamental y tienen como propsito el fortalecimiento de la capacidad institucional de las autoridades locales para gestionar la seguridad ciudadana, la convivencia y la justicia en sus jurisdicciones a fin de reducir las actividades violentas y
delincuenciales que menoscaban la calidad de vida y resquebrajan la cohesin social.

2. Plan Departamental de Desarrollo

2008-2011, Antioquia para todos,
manos a la obra, Pg. 29.

II. Las dinmicas, las

normas y los instrumento
de gestin de la
seguridad ciudadana en
Colombia y Antioquia 19

IV. La experiencia prctica

de la gobernacin
abordando problemas de
violencia y delincuencia:
los planes municipales de
seguridad ciudadana 43

III. Memoria metodolgica

de la elaboracin de la
planes en el nordestes
antioqueo la experiencia
de la Universidad de
Antioquia - UdeA 81

IV. Experiencia de la
Universidad EAFIT y la
Fundacin ideas para la paz
con planes de seguridad y
justicia en los municipios
de Rionegro, La Ceja y
Marinilla 87

NUEVAS DINMICAS
TERRITORIALES DE LA INSEGURIDAD:
RETOS PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD LOCAL FRENTE AL CRIMEN ORGANIZADO

Fernando Patio Milln y Myriam Merchn.

ONU-HABITAT Colombia.

Las dinmicas de violencia y delincuencia protagonizadas por el

crimen organizado en contextos urbanos se han transformado
de manera radical en los ltimos aos. Adems de responder a
procesos cada vez ms globales, traen consigo modalidades complejas de control territorial que se traducen en actividades criminales que incluyen un espectro muy amplio de delitos. Los
grupos y sus modalidades operativas evolucionan de forma rpida y constante; de igual manera se comportan las relaciones que
establecen entre ellos, variando desde la confrontacin abierta
a la colaboracin y la sub-contratacin, pasando por pactos,
siempre inestables, de no agresin.
El control territorial por parte del crimen organizado, tanto en
trminos espaciales como de la poblacin all localizada, obedece
a nuevas racionalidades y genera a su vez nuevas problemticas. El
territorio se convierte en un elemento estratgico y se instrumentaliza a favor de los procesos que soportan las actividades de las
organizaciones criminales; su control - y el de las instituciones y
poderes que en l intervienen - es fundamental tanto para la buena
marcha de sus negocios como para garantizar su seguridad3

Conocer adecuadamente la lgica

territorial del crimen organizado y
los nuevos grupos delincuenciales,
permite particularizar cada
escenario, identificar necesidades
concretas, diferenciar contextos
de actuacin, para poder as
desarrollar una delimitacin de
escenarios de gestin territorial
que conduzca al desarrollo de
acciones con impactos reales en las
condiciones locales de seguridad.
3. Ver Diego Gambetta en La Mafia Siciliana, el negocio de la proteccin privada, 2007
y Daro Indalecio Restrepo en Colombia entre la Guerra y la Paz: Descentralizacin o
Desintegracin del Estado, 2000

Tradicionalmente, las manifestaciones de violencia y delincuencia en los territorios urbanos han sido analizadas a partir de las
condiciones econmicas y estructurales propias del capitalismo
industrial y de las reglas del juego del estado de derecho, que se
caracterizan por un funcionamiento de actividades empresariales que establecen vnculos territoriales slidos y de largo plazo,
mediados por estructuras sociales y de gobierno regladas por dinmicas polticas e institucionales pactadas a travs de procesos
en los que intervienen actores comunitarios y gremiales formalmente organizados.
En este contexto, la violencia y la delincuencia son vistas como fenmenos asociados a procesos de segregacin social y marginacin
econmica y a disfunciones del entramado institucional, dentro
de los cuales los grupos criminales locales son caracterizados como
organizaciones de delincuencia social que tienen al territorio en
donde, o desde donde actan, como un referente territorial que les
ofrece oportunidades propicias para su actuacin.
En el contexto actual, las nuevas tendencias globales estn transformando las dinmicas socio-culturales que se manifiestan en las
comunidades urbanas e igualmente el tipo de relacin que establecen los procesos econmicos con el territorio; entendido este
como una construccin social resultante de la interaccin entre la

poblacin, el medio ambiente fsico y los procesos socio-econmicos que all se desarrollan. El nuevo tipo de dinmicas econmicas
que predomina a nivel mundial estn generando procesos econmicos y sociales cada vez ms des-territorializados que tienden a
marginar territorios y poblaciones enteras.
En el marco de estas nuevas tendencias globales, se estn profundizando los histricos desequilibrios que han caracterizado la
configuracin social y territorial de los pases y regiones menos
desarrollados. Parecieran estar surgiendo en el mundo, y en los
pases, regiones y grupos sociales que no son funcionales a las
dinmicas formales de la economa y que en muchos casos quedan a merced de la llamada globalizacin sombra, en donde el
predominio de lo ilegal y lo informal es caldo de cultivo para
la implantacin de las redes del crimen organizado a escala local,
nacional e internacional4 que instrumentalizan comunidades y hacen uso del control territorial como medio para la consecucin de
sus objetivos econmicos.
Dentro de esta perspectiva, el territorio se convierte entonces en
una variable de anlisis fundamental por el papel que juega como
eje de soporte a las nuevas dinmicas de las organizaciones criminales que lo utilizan como escenario de actuacin pero tambin
como espacio de poder. En estas condiciones el territorio es un
espacio para el ejercicio de controles autoritarios, base para la
operacin de las actividades ilcitas y locus para la captacin ilegal de rentas legales e ilegales.
Una vez instaladas, estas dinmicas profundizan la fragmentacin de las comunidades afectadas, generando, adems de mayor
marginacin social, el deterioro de la cohesin comunitaria y del
capital social. En estas condiciones, el territorio y la cultura local
son cooptados por actores ilegales que imponen dinmicas econmicas, sociales y polticas perversas.
El mayor impacto se vive en las comunidades ms pobres de las
zonas urbanas; histricamente excluidas y marginadas, las cuales
son sometidas a la dominacin poltica y social de grupos ilegales impactando negativamente el conjunto de su vida cotidiana.
En los territorios se comienzan a modificar, voluntariamente o a
la fuerza, comportamientos y prcticas locales en funcin de las
dinmicas delictivas. Todo lo cual contribuye a profundizar su
estigmatizacin, siendo sometidos sus pobladores a tratamientos
discriminatorios que limitan su capacidad de organizacin y accin autnoma, e imponen lgicas destructoras del tejido social5.

Los grupos armados y las organizaciones criminales intentan

reemplazar al Estado como garante de la seguridad y como regulador del cumplimiento de las leyes (y generan) una reestructuracin en la legitimacin del poder local, con el agravante de
implementar formas de economa legal o ilegal para favorecer a
las comunidades para promover en los habitantes una actitud
que culmina en la aceptacin de su podero y expansin social6.
En sntesis, comienzan a moldear la realidad de la vida de barrios
y municipios enteros, afectando realidades individuales, comunitarias y sociales.

profundo de las problemticas y sus interconexiones para generar

respuestas apropiadas.

Estos fenmenos derivados del control territorial del crimen organizado se profundizan y agravan por su entrelazamiento con
mltiples violencias y conflictividades locales; la violencia en
particular la violencia armada - se instrumentaliza con el propsito de cooptar territorios, poblaciones y economas (legales
o ilegales).

Esto impide el desarrollo de intervenciones eficientes, limita la

capacidad institucional y social de mejorar condiciones locales y
crea distorsiones en el uso de los recursos institucionales de inversin disponibles para la planeacin y la accin. El resultado es
una fragmentacin tanto de la accin de las entidades sectoriales
en los territorios, de las instancias y procesos de participacin
social, en detrimento de la integralidad en la atencin de las demandas y necesidades de poblaciones y territorios.

El anlisis de estas nuevas dinmicas de violencia y criminalidad

a menudo se simplifica errneamente, aplicando los enfoques
que fueron tiles para analizar dinmicas de violencia que se manifiestan en prcticamente todas las latitudes como consecuencia
de diferentes fenmenos propios de la realidad urbana: 1) Violencias derivadas de la situacin socioeconmica que obra como
incentivo o desincentivo de la actividad criminal (Vanderschuren), 2) Violencias desatadas por circunstancias demogrficas y
socioculturales, en los cuales el proceso de urbanizacin afecta
procesos locales que fomentan barreras sociales de ingreso (Carrin, 2002), a la actividad violenta, 3) Circunstancias institucionales asociadas al sistema de seguridad pblico (polica, justicia y
crceles) que determinan el nivel de riesgos y costos que impone
el Estado para disuadir al delincuente o posible infractor a incurrir en actos violentos o criminales y, 4) Condiciones del entorno
fsico urbano que facilitan, promueven y consolidan la presencia
de los grupos armados, mafias locales y otro tipo de grupos ilegales que se apropian de esos espacios.
Esta nueva realidad que hoy enfrentamos, y que es ms comn
en ciudades de la regin, convertidas en escenarios de mltiples
formas de violencia que se producen simultneamente (delincuencia comn y otras violencias espontneas, violencia que involucra jvenes, discriminacin social y tnica, conflictividades
comunitarias, confrontacin entre grupos armados ilegales y crimen organizado) y que las organizaciones criminales intentan capitalizar y controlar, hace necesario contar con un conocimiento

El limitado conocimiento de estas nuevas lgicas territoriales del

crimen organizado genera ambigedad en la intervencin institucional y en la definicin de sus competencias para abordar su
tratamiento. Tradicionalmente las respuestas del Estado se reducen a polticas que privilegian la respuesta represiva y la criminalizacin de las poblaciones que habitan los territorios dominados
por el crimen organizado.

Conocer adecuadamente la lgica territorial del crimen organizado

y los nuevos grupos delincuenciales, permite particularizar cada
escenario, identificar necesidades concretas, diferenciar contextos
de actuacin, para poder as desarrollar una delimitacin de escenarios de gestin territorial que conduzca al desarrollo de acciones
con impactos reales en las condiciones locales de seguridad.
Las estrategias que se diseen para responder a estas nuevas lgicas territoriales del crimen organizado en mbitos urbanos, deben
basarse en enfoques que integren polticas anti-crimen, polticas
de mejoramiento urbano, polticas culturales, y polticas sociales
de inclusin, y operarse a travs de intervenciones territoriales
que anticipen y disuadan pero que tambin controlen y contengan los fenmenos de violencia e inseguridad y que busquen fortalecer la capacidad individual y comunitaria para rechazar estos
fenmenos. Estas estrategias deben contemplar en sus anlisis y
respuestas al menos los siguientes componentes:
Identificacin de las relaciones de causalidad entre contextos,
territorios, presencia del crimen organizado y diferentes manifestaciones de violencias en las poblaciones locales, con nfasis
en las ms vulnerables.
Identificacin del impacto de las dinmicas propias del crimen organizado en los procesos culturales e identitarios de las

4. Patio Millan, FP, Iulianelli J.A, Arruti J.,

Casasfranco M. Ciudadana sitiada: economa poltica de las drogas y territorialidad. Foro Social Mundial Temtico, Junio
2004, Cartagena.
5. Opcit. Patio,F y otros.
6. MURCIA, Omar A. (Director) Trnsito de
la legalidad a la ilegalidad y viceversa en
Bogot. SUIVD, Bogot 2007. pp 7.

comunidades y sociedades locales: analizando cmo los grupos logran permear las comunidades
y modificar las prcticas locales, valores colectivos, polticos y democrticos.
Desarrollo de instrumentos de anlisis que permitan valorar la influencia de los actores armados ilegales y del crimen organizado en el mapa delictivo de la(s) ciudad(es) y su afectacin en el tejido social
y en las estructuras pblicas.
Identificacin de los escenarios formales e informales de gestin de la convivencia y seguridad
ciudadana que permitan sustentar enfoques de intervencin acordes a las necesidades de territorios y poblaciones especficos y medidas innovadoras para controlar y neutralizar la actividad de
organizaciones criminales en contextos locales.
Al lado de estos esfuerzos a nivel local, se hace necesaria la profundizacin del anlisis comparativo
entre las realidades que viven las ciudades, en funcin de su tamao, estructura poblacional, caractersticas econmicas y contextos regionales. Este ejercicio debe hacer parte de una agenda nacional
de discusin y accin, que desde una perspectiva de seguridad humana, enfatice en el tratamiento
de las problemticas de violencia e inseguridad que hoy enfrentamos a nivel urbano. Una poltica
nacional de seguridad ciudadana fundamentada en una lgica de anlisis e intervencin multidimensional y multi-nivel aparece como una necesidad para la construccin de comunidades urbanas
ms seguras y equitativas.
Es en este contexto que se vuelve relevante la iniciativa de la Gobernacin de Antioquia que, consciente de la necesidad de construir propuestas de intervenciones integrales, ha buscado conocer
adecuadamente las lgicas territoriales del Departamento y as desarrollar estrategias de intervencin ms asertivas y coherentes con las realidades locales que permitan lograr transformaciones en
la seguridad y la convivencia, de manera sostenible.

Se vuelve relevante la
iniciativa de la Gobernacin
de Antioquia que, consciente
de la necesidad de construir
propuestas de intervenciones
integrales, ha buscado conocer
adecuadamente las lgicas
territoriales del Departamento
y as desarrollar estrategias de
intervencin ms asertivas
10

11

I. TENDENCIAS DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA A NIVEL GLOBAL

13

El fenmeno de la violencia urbana y el crimen en la mayora de pases y ciudades del mundo, proponen ciertos lmites a los
alcances del desarrollo, especialmente, cuando los recursos que se han capitalizado para mejorar los niveles de calidad de vida de
los ciudadanos, son destinados a combatir la inseguridad.
El impacto de la inseguridad, el crimen y la violencia sobre la calidad de vida, el acceso a servicios y el acceso a las oportunidades
para los habitantes de un espacio determinado, es severo, particularmente para las personas de bajos ingresos. El reto es reducir
el crimen y la violencia de forma sustentable sin daar el proceso democrtico. Esto requiere articular firmemente las polticas de
seguridad local con la planeacin local del desarrollo, con el mejoramiento y reforzamiento de la ciudadana, y con la gobernanza
y la participacin respaldada por polticas de seguridad de orden nacional. (UN-HABITAT; 2009: 2)
Sin embargo no es slo un asunto de capacidades o recursos: tambin es un problema de percepciones, pues las sensaciones y percepciones de mayor vulnerabilidad y desproteccin difieren notoriamente en los distintos sectores socio-econmicos. Mientras que en
los sectores socio-econmicos bajos o de escasos recursos la inseguridad se expresa como el recurrente temor a sufrir atentados que
vayan en contra de la seguridad fsica, en los sectores de mayores ingresos, la seguridad a menudo es percibida como el temor a sufrir
detrimento del patrimonio y de la propiedad. De este modo, en los grupos sociales ms prsperos, la oferta de servicios y productos
para garantizar la seguridad, complementa eficientemente la proteccin ofrecida por los cuerpos policiales. En cambio, en los sectores
ms pobres, la presencia de grupos de seguridad privada es escasa o nula, dependiendo entonces de la implementacin de insumos de
vigilancia y otros rudimentarios sistemas de proteccin contra asaltos y otros delitos.
En orden de examinar la fenomenologa de la seguridad, y los retos a los que se enfrenta el Estado para garantizarla en medio de un
mundo conflictivo y problemtico, ser necesario indagar sobre el concepto de seguridad, evaluando sus paradigmas, los cambios
que se han propuesto y las diferentes formas de aproximarse a ella. Luego de haber precisado sobre este asunto, nos dispondremos
entonces a considerar tanto las lgicas actuales en las cuales se inscriben los problemas atinentes a la seguridad, as como aquellas que
particularizan la situacin de Amrica Latina en temas de seguridad.

1. La Seguridad en un contexto global.

En un sentido amplio, podemos decir que la seguridad no es la mera ausencia de agresin o temor, ya que el valor de esta apunta a la
certeza de ser respetado, en la integridad fsica, psicolgica y social. De hecho, la seguridad es en primer lugar un fundamento para el
despliegue de las capacidades humanas, la libertad, la solidaridad, la multiculturalidad y la creatividad.
De este modo, la seguridad no es slo un valor jurdico, normativo o poltico, sino tambin social; es la base del bien comn
de las sociedades y uno de los pilares del buen gobierno. Necesariamente, la seguridad debe ser experimentada y percibida en
todos los espacios sociales, pblicos y privados; desde el ms ntimo como es el entorno familiar, pasando por la vivienda, cada
barrio y todas las comunas, integrando la ciudad en su conjunto. La seguridad no puede ser entendida como una demanda
social y menos como una poltica aislada que se desconecta de la coyuntura o que simplemente no confluye integralmente junto
a otras polticas pblicas.

2. Tendencias y lgicas actuales de la Seguridad.

En cuanto bien comn la seguridad actualmente enfrenta una serie de desafos en las sociedades actuales, debido a la complejidad
social con la que deben lidiar instituciones pblicas, sociedad civil y organismos privados e individuos. La seguridad deber ser
entendida como un bien pblico (comn), considerado dentro del gasto que debe hacer todo Estado, para asegurar su legitimidad
poltica y administrativa, y garantizar todo un compendio de derechos individuales y libertades civiles y pblicas que se encuentran
constituidas dentro del pacto constitucional.
14

Se requiere articular
firmemente las polticas
de seguridad local con
la planeacin local
del desarrollo, con el
mejoramiento y reforzamiento
de la ciudadana, y con la
gobernanza y la participacin
respaldada por polticas de
seguridad de orden nacional.
(UN-HABITAT; 2009: 2)
Cabe anotar que precisamente la proliferacin de los medios
privados para garantizar la seguridad, se ha venido traduciendo
en el aumento de armas disponibles en la poblacin civil. Esta
disponibilidad puede acrecentar y afectar gravemente las consecuencias de hechos de violencia tanto social como domstica, ya
que la auto-defensa en este caso, aumenta el riesgo de muerte de
las vctimas. Frente a estos hechos, las pronunciadas falencias de
los sistemas de polica y justicia son ms notorias que antes, pues
se han visto sobrepasados en su capacidad de controlar y resolver
los delitos, y ha aumentado la tendencia a hacerse justicia por la
propia mano y acudir a la privatizacin de la seguridad, que a
menudo pivota entre organizaciones legalmente constituidas y
organizaciones criminales al margen de la ley.
Por su parte las lgicas actuales de la seguridad a nivel global, se
matizan por el aumento estructurado de organizaciones criminales dedicadas al trfico ilegal, sea ste de sustancias ilegales, personas, influencias, u otras calidades. Sin embargo tambin se est
produciendo el aumento de la violencia por motivos de gnero, la
violencia sexual y familiar, as como el aumento de la criminalidad juvenil y los delitos en menores de edad. La delincuencia se
sita en un contexto de globalizacin del crimen organizado y del
trfico y consumo de drogas. En los pases del norte, en los centros con ms de 100.000 habitantes, la delincuencia y en especial
la microdelincuencia han crecido entre los aos l970 y 1990 a
una tasa del 3% al 5% anual, hasta que se tomaron medidas en

materia de prevencin y de control que llevaron a cierta estabilizacin de dicho fenmeno. Lamentablemente, la delincuencia
juvenil (aquella relativa al grupo de edad comprendido entre los
12 y los 25 aos) y Ia de menores (entre los 12 y los 18 aos) no
slo ha seguido creciendo cuantitativamente sino que adems el
grado de violencia ha aumentado, introducindose en el mundo
escolar e involucrando a grupos de la poblacin cada vez ms
jvenes (Petrella y Vanderschueren; 215).

atinentes a la incapacidad de gestin y reglamentacin del

crecimiento de las zonas urbanas, la falta de acceso a los
servicios pblicos y privados, la ausencia de la nocin de
seguridad en las polticas urbanas as como la necesidad de
interrelacin que surge en ambos temas, los espacios semipblicos mal protegidos y organizados y la ilegalidad de
algunos sectores barriales que terminan por convertirse en
verdaderas reas de no derecho y de no intervencin.

Por su parte, en los pases del sur la delincuencia ha aumentado

significativamente desde los aos ochenta y no muestra signo alguno de estar en proceso de disminucin, con un crecimiento
exponencial de la delincuencia juvenil y de menores, que a su
vez se ve favorecida por situaciones de vulnerabilidad propias de
nuestro contexto, entendidas como la masiva exclusin social, la
desercin social, la desercin escolar, y amenazas como las guerras civiles y el trfico de armas, entre otras.

3. La Seguridad Ciudadana en Amrica Latina:

hechos y desafos.

Podemos entonces hablar de ciertos factores que pueden explicar

los fenmenos actuales que se enfrentan a la seguridad:
Fenmenos sociales como la posibilidad de experimentar una
situacin de exclusin social, debida a la marginacin de determinados grupos sociales, especialmente los de bajos recursos, el
bajo grado de escolarizacin y/o el alto grado de analfabetismo
generan una situacin de desigualdad, lo que potencialmente se
traduce en mayor riesgos de acceder a la ilegalidad como recurso. Otro fenmeno social se deriva directamente de la situacin
familiar. La relacin entre la violencia domstica y la violencia
ejercitada en la adolescencia y en la edad adulta es explcita.
Las carencias de la familia afectan los niveles de delincuencia.
Provienen de las dificultades de los padres para adaptarse a las
rpidas transformaciones en el mercado del trabajo como tambin a las mutaciones socioculturales y a la lentitud de las instituciones para activar polticas sociales que respondan a dichos
cambios (Petrella y Vanderschueren; 216).
Muchas situaciones de inseguridad se originan en aquellos espacios
locales y barriales, donde hay un debilitamiento de las redes sociales particulares que componen dicho espacio, que por dems es
heterogneo y propone unas dinmicas sociales que se ajustan a un
marco social en el cual conviven diferentes costumbres y culturas.
Entre los fenmenos que hacen referencia al espacio fsico
y el ambiente, es imperativo mencionar todos los asuntos

Luego de haber precisado sobre el cmo se enmarca hoy el tema de

la seguridad en el mundo, es necesario evaluar cul es la situacin
latinoamericana en materia de seguridad, cules son sus principales
obstculos y sus futuros retos.
Tanto las problemticas de violencia domstica como las de
violencia social estn pasando a un primer plano en las agendas
pblicas de los gobiernos de la regin, en las organizaciones no
gubernamentales, las agencias regionales y en las instituciones
financieras multilaterales, sustentadas en los altos y crecientes
niveles de inseguridad y violencia. Tambin, este inters estratgico se debe al hecho de que la violencia y la inseguridad son
temticas que preocupan a los distintos grupos sociales y econmicos del medio, debido primordialmente al impacto social,
poltico y econmico que los altos niveles de inseguridad le
pueden suponer a stos. La violencia dentro y fuera del hogar
es un asunto de derechos humanos. La capacidad de vivir una
vida libre de miedo a la violencia es un derecho humano bsico. La violencia domstica y social son tambin problemas de
salud pblica, ya que ambas contribuyen a una mayor morbilidad y mortalidad. Finalmente, ambos tipos de violencia son
serios obstculos al desarrollo econmico (Buvinic; 1999: 4).
En Amrica Latina, uno de los desafos ms apremiantes en la
lucha por afianzar espacios y comunidades seguras, es el aumento de la violencia de gnero, que se expresa no slo en el mbito
de lo privado y lo domstico, sino tambin en la vida pblica y
en la ciudad. Un segundo desafo se relaciona con los y las jvenes, quienes se encuentran en una etapa que supone un mayor
riesgo y vulnerabilidad, y que se acrecienta debido a los desafos
que la misma falta de seguridad le impone al propio desarrollo
de la juventud y a sus posibilidades de desenvolvimiento actual
y futuro. Otro desafo est claramente relacionado con las mi15

Es posible encontrar una correlacin entre la concentracin de la poblacin, con los niveles de
violencia y la ocurrencia del delito. Las ciudades con mayor densidad de poblacin muestran
altos ndices de criminalidad violenta.
noras sociales, tnicas, religiosas o sexuales lo que genera a menudo conflictos
cuando un grupo minoritario pone en duda intereses y prcticas consideradas
como naturales en un medio, o cuando reivindica la validez de normas y prcticas
culturales diversas.
Nuestra regin es un territorio que ofrece ciertos atributos particulares en materia
de inseguridad y en la forma como se hace la gestin de la misma. Comnmente
encontramos problemticas como el alto ndice de delincuencia, altos niveles de
miedo en la sociedad, una considerable influencia del narcotrfico, tanto a nivel
econmico y poltico, como cultural y social en barrios y ciudades; que van de
la mano de delitos relacionados con drogas y narcotrfico como robos, asaltos,
homicidios y delitos polticos. Tambin encontramos en la regin una percepcin
de la violencia, como un comportamiento legitimado por amplios segmentos de
la poblacin.
Diversas estadsticas muestran que Amrica Latina es la regin ms afectada
por la criminalidad. Homicidios, robos con fuerza y robos con violencia se asocian y son ms frecuentes que en otras regiones del mundo. Las tasas en algunos
pases son significativamente altas. Ya en 1998 la OPS afirmaba que la violencia
es una de las amenazas ms urgentes contra la salud y la seguridad pblica de las
Amricas. Un estudio reciente demuestra que hay una alta probabilidad de ser
vctima de algn delito, particularmente en Centroamrica y, en menor medida,
en los pases de Amrica del Sur. Entre el ao 1995 y el ao 2007, el porcentaje
de personas que declaran haber sido vctimas de un delito aumenta significativamente. Mientras en el ao 1995 el porcentaje en la regin ascenda a 29%,
en el ao 2007 el porcentaje de personas que ha sido vctima de algn delito
aumenta a 38%. (UN-HABITAT; 2009: 13). Amrica Latina, con menos del
5% de la poblacin mundial, contribuye de forma dramtica con el 40% de los
homicidios por arma de fuego registrados en todo el mundo. Los homicidios
en la regin triplican a los de Europa y van en aumento.
Las estadsticas de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS, 2005) exhiben una tasa de homicidios que se ha duplicado en el ltimo cuarto de siglo
[]. En efecto, mientras que Europa presentaba en el ao 2005 una tasa de 8,9
homicidios cada 100 mil Hbts., los pases de Amrica Latina casi triplicaban este
porcentaje en el mismo ao y alcanzaban la media de 25,6 homicidios, lejos de
la tasa mundial, que se sita en 9,2. Si esta estadstica se enfoca en la poblacin
16

de 15 a 29 aos, entonces la tasa se eleva a 68,6 cada 100 mil Hbts. Se prev
que en 2030 la tasa alcance los 30 homicidios por cada 100 mil Hbts. Pero sta
no es la nica forma de violencia. Tambin se observan otros tipos de violencia
letal. En Amrica Latina, segn la OPS 2005, la tasa de muertes por accidentes
de trnsito se eleva a 18,1 cada 100 mil habitantes y la tasa de suicidio es de 5,6
cada 100 mil habitantes (UN-HABITAT; 2009: 14).
Las estadsticas comparadas revelan que la regin lidera en robos. Segn los registros policiales, Sudamrica tiene las cifras ms altas, con 442 incidentes por 100
mil individuos, seguida de los pases del sur de frica, con 349 casos [] (UNHABITAT; 2009: 15).
Regionalmente hablando, los fenmenos de violencia y criminalidad, con escasas
excepciones, son esencialmente urbanos. Las grandes ciudades proponen unas tasas ms elevadas de criminalidad que las reas definidas como rurales. Sin embargo, esto podra deberse a un problema de sub-registro y faltas infraestructurales
que los organismos de Polica y judiciales suelen tener en reas con menor desarrollo urbano. As mismo, es posible encontrar una correlacin establecida entre
la concentracin de la poblacin, con los niveles de violencia y la ocurrencia del
delito. Las ciudades con mayor densidad de poblacin muestran altos ndices de
criminalidad violenta.
Como consecuencia, [] en ciudades altamente desiguales y con problemas de
pobreza endmica, se crean conflictividades y fracturas urbanas, tensin poltica e
inseguridad (UNHbitat; 2009: 18). Sin embargo, no es la pobreza nicamente
la que determina que una ciudad o espacio urbano sea ms o menos violenta, pues
no son los pobres ms violentos por el hecho de ser pobres. De todos modos, es
necesario reconocer que las condiciones de pobreza y de discriminacin social son
el medio idneo para el desarrollo de formas de violencia o de identidades -individuales o grupales- con un alto contenido de violencia en sus pretensiones y en sus
conductas sociales, afectando de manera distinta a un grupo u otro.
Otro causal de inseguridad en la regin, es la aparicin de circuitos de criminalidad operando bajo la modalidad del narcotrfico. De estos diversos circuitos de
criminalidad que se encuentran operando en la regin, el de las drogas es el que
otorga mayores rditos, en cuestiones de poder poltico, econmico y cultural. La
centralidad de la regin en materia de narcotrfico, especialmente coca, es indiscutible. La regin andina (en especial Colombia, Per y Bolivia) y Mxico son los

principales productores de hoja de coca en el mundo (ONUDD, 2007). Otros pases sirven como
importantes centros de blanqueo de dinero o como lugares de distribucin hacia otros continentes,
creando una compleja red de narcotrfico con fuertes niveles de influencia, armamento y militarizacin en algunos casos (UN-HABITAT; 2009: 20).
Las poderosas redes del narcotrfico, abastecen un mercado mundial que demanda los alcaloides, y
que crece todos los das a pasos acelerados. La mayora de los laboratorios clandestinos de elaboracin de clorhidrato de cocana se encuentran en Amrica del Sur y la principal ruta de trfico sigue
discurriendo desde la regin andina hacia Amrica del Norte. El negocio del narcotrfico impacta
la poblacin regional de diversas maneras. De un lado, es notable el altsimo nmero de delitos
violentos en Latinoamrica que se asocian claramente al trfico y consumo de estupefacientes. Del
otro, asistimos a la conformacin y construccin de estructuras criminales complejas que se han
venido instalando en los diversos pases de la regin. Estos grupos, trafican con drogas, construyen
redes de comercio ilegales, y forman propiamente organizaciones criminales, que terminan por
aprovecharse de grupos socio-econmicamente ms vulnerables, y se da una transformacin de
fondo de los territorios y barrios que comienzan a obedecer a las lgicas de la presin armada y la
ilegalidad, y se convierte en lugares de expendio, donde adems se da la reproduccin estructural
de estas organizaciones dedicadas al narcotrfico.
Los delitos, conductas de riesgo y comportamientos incvicos de jvenes constituyen elementos
centrales en la percepcin del temor de la poblacin y en las polticas de prevencin y seguridad.

alcance de los jvenes excluidos y de sus familias, representa,

sobre todo si se trata de un negocio familiar, un aporte econmico considerable que genera estabilidad econmica, condicin sin la cual, no es posible estar alejado de las dificultades de
sobrevivencia cotidiana.
De otra parte, el trfico ilegal de estupefacientes en clave territorial, se convierte en un empleo de proximidad (UN-HABITAT;
2009: 24). Ya no es necesario cruzar la ciudad ni participar de sus
dinmicas en orden de conseguir empleo o desarrollar una actividad econmica legal determinada. Por el contrario, las oportunidades estn en el barrio y/o en sus zonas colindantes. Adems
de generarse un considerable flujo econmico donde los capitales ilegales reemplazan la legalidad de otros, esta actividad provee
a pesar de tener desventajas considerables, un sentimiento de
autoestima, de identificacin con el territorio que termina por
gestar la idea de control y poder, dndose la apropiacin ilegal
del monopolio de la fuerza, a travs del control de barrios, personas, armas y el trfico de sustancias ilegales por parte de los
jvenes, actuando individualmente o en colectivo.

Un nmero considerable de homicidios, suicidios, hechos delictivos como hurtos, asaltos, delitos sexuales
y otros comportamientos estn asociados a los jvenes en riesgo, esto es, a situaciones que resulten lesivas
de su desarrollo psicosocial. A estas conductas determinadas, se les suman otras conductas principalmente
ligadas al riesgo de las drogas ilegales y la participacin de los menores en dicho trfico ilegal. Este conjunto
de comportamientos se constituyen como uno de los mayores problemas de seguridad tanto para el control
social y la prevencin, como para las polticas que enfrentan el problema de las percepciones de seguridad
y temor en los territorios.
La violencia juvenil es uno de los problemas de seguridad ms relevantes que afrontan los pases de
la regin. Un importante volumen de robos, hurtos y asaltos se relacionan con jvenes. La mayora
de los infractores y la desproporcionada tasa de vctimas masculinas se relacionan con menores y
jvenes entre 15 y 30 aos. La precariedad del acceso al mercado de trabajo y al sistema educativo
explica por qu el 23% de los jvenes en Amrica Latina entre 15 y 29 aos no trabaja ni estudia
[]. La segregacin urbana es una dimensin espacial de este proceso de exclusin en segmentos
importantes de jvenes. En efecto, el acceso desigual a las infraestructuras, los equipamientos, los
servicios colectivos urbanos, y la tendencia a la privatizacin de los espacios pblicos, generan
frustracin y fomentan la conquista de territorios alternativos. Es que la ciudad fragmentada no
permite la generacin de identidades a travs de espacios y lugares que tengan sentido. No hay
lugar de creacin de ciudadana para los jvenes excluidos (UN-HABITAT; 2009: 22).
Ahora bien, otra forma en la que se manifiesta la violencia juvenil y el acceso de los menores al
mercado del delito, tiene una estrecha relacin con el trfico de droga, tanto de manera individual o grupal, o enmarcado en el concepto de negocio familiar, donde el joven participa como
miembro activo tanto de la estructura ilegal, como de la estructura familiar. El microtrfico al
17

II. Las dinmicas,

las normas y los instrumentos
de gestin de la seguridad ciudadana en Colombia y Antioquia

18

19

La violencia, como fenmeno complejo tiene la capacidad de

transformar las prcticas cotidianas de una sociedad determinada. Recurrir a la fuerza, la coaccin, el engao y la muerte para
imponer patrones socio-polticos, apoderarse de bienes y territorios, resolver conflictos cotidianos, generar miedos, y concentrar
poder, entre otras muchas cosas, son actividades reprochables
que no tienen cabida en los regmenes democrticos. De manera
general, la historia colombiana ha estado marcada transversalmente por el uso de prcticas violentas, hecho que ha desencadenado en una larga lista de historiales violentos.

1. El Caso de la Seguridad Pblica.

Tal recurrencia histrica a la violencia como mecanismo de poder transforma las prcticas culturales de la poblacin, y genera
un alto grado de adaptacin, permisividad y legitimacin de la
misma hacia comportamientos violentos, lo que lleva al detrimento de las condiciones de seguridad en el pas y en cada una
de sus regiones.

La riqueza natural del departamento, junto con diferentes contextos de debilidad institucional y falta de presencia del Estado,
y las caractersticas fsicas de algunas partes del territorio (zonas
boscosas y selvticas de difcil acceso aptas para la produccin y
distribucin de cultivos ilcitos, posicin geoestratgica a nivel
nacional) han hecho del departamento de Antioquia una zona en
la que histricamente hicieron y hacen presencia diversos actores
armados ilegales.

El departamento de Antioquia se constituye como una regin

que ha sido enormemente afectada por el accionar de los grupos
armados ilegales, donde la sociedad civil ha sido la principal vctima. Sin embargo, la dinmica de la confrontacin entre estos
y las Fuerzas Armadas no ha permanecido esttica en el tiempo
y a lo largo de la ltima dcada ha ido modificndose sustancialmente; ejemplo de esto son las dinmicas recientes, que varan
notablemente en relacin con los hechos de la ltima dcada.

La convergencia de grupos guerrilleros, autodefensas, organizaciones narcotraficantes, y estructuras criminales durante las ltimas dcadas han sumido al departamento en un sinnmero de
confrontaciones internas por la lucha de territorios y escenarios
aptos para su accionar criminal. De otro lado estn los intentos
por parte de las Fuerzas Militares por recuperar la soberana y el
orden pblico en la regin que han contribuido enormemente a
transformar las realidades regionales.

El departamento de Antioquia
se constituye como una regin
que ha sido enormemente
afectada por el accionar de los
grupos armados ilegales, donde
la sociedad civil ha sido la
principal vctima.
20

Dentro de estas transformaciones cobran vital importancia los

aos comprendidos entre 2001 y 2010, puesto que es en esta
dcada donde la estrategia nacional de seguridad y defensa sufre una transformacin que se ve reflejada en la transicin del
gobierno de Andrs Pastrana Arango (1998-2002) y el primer
gobierno de lvaro Uribe Vlez (2002-2006). Tal transicin se
manifiesta concretamente en el fracaso del proceso de paz con
las FARC, la modernizacin de las Fuerzas Militares, la supresin de la zona de despeje, y la poltica nacional de Seguridad
Democrtica liderada por el gobierno Uribe. Es durante esta
dcada que surge la ofensiva militar por parte de las Fuerzas
Armadas que, bajo el lema de mano dura y corazn firme; y el
rechazo generalizado de la poblacin hacia los actores ilegales
modific sustancialmente las situaciones de seguridad del pas
y del departamento.

La estrategia de seguridad del Gobierno Uribe se materializ en

el paulatino debilitamiento de las estructuras militares ilegales,
tanto de las guerrillas de las FARC y el ELN y el fenmeno de las
Autodefensas, que culmina con el proceso de desmovilizacin. El
incremento de los combates por iniciativa de la Fuerza Pblica
cobra vital importancia en operaciones exitosas como la Operacin Orin, Marcial, Monasterio, Fnix, Jeremas, etc. As, las
cifras muestran un aumento de las confrontaciones directas entre
los agentes del Estado y los grupos armados ilegales, que ante tal
hostigamiento, han sufrido las siguientes transformaciones:
En cuanto a las FARC, se habla de una derrota en el campo de
lo poltico, ms no del todo en lo militar. La comunidad internacional ha sido unnime en la condena de este grupo armado
como una estructura terrorista que no persigue fines polticos,
y que tiene como principal objetivo el financiamiento por medio del cultivo y trfico de drogas. Del mismo modo la sociedad
colombiana ha cobrado caro el fracaso de la zona de despeje y
los dilogos de paz; la prdida de confianza en la actitud para el
dilogo de esta organizacin ha conducido a generar un rechazo
de la mayor parte de los colombianos.
Sin embargo, la derrota militar no se ha dado, ms bien ha habido un cambio evidente en la estrategia militar de sus dirigentes:
La guerrilla ha pasado de una estrategia ofensiva a una defensiva.
Se da un repliegue de fuerzas guerrilleras a regiones de difcil
acceso para las Fuerzas Armadas, con el minado sistemtico del
territorio, y con una estrategia basada en la guerra de guerrillas;
esta accin se refleja en que la guerrilla de las FARC, no pudo
sostener el ejercicio del control territorial en las regiones de expansin, y por el contrario se vio rezagada en su capacidad de
ejercer presin en zonas relevantes por sus caractersticas fsicas,
como es el caso del Oriente Antioqueo, y del Urab.
Datos de la Polica Nacional demuestran que, de los casi 1500
contactos armados que se presentaron entre 2003 y 2006 en el
departamento, unos 960 fueron llevados en contra de este grupo
guerrillero, especialmente en los municipios donde la situacin
era ingobernable: Cocorn, Sonsn, San Carlos, Granada, Urrao,
Apartad, Dabeiba, Valdivia, e Ituango.
A diferencia de las FARC, el ELN no ha alcanzado histricamente niveles de expansin tan significativos. Esto quiere decir que,
para el ao en el que se posesiona el presidente lvaro Uribe, este
grupo guerrillero lidiaba con una delicada situacin interna. Ade-

ms, la lucha intra-guerrillas, sumada con la rivalidad de las Autodefensas convirti al

ELN en blanco de numerosos enemigos, cuya capacidad de accin redujo drsticamente su podero y control territorial en las regiones del Sur de Bolvar, el Nordeste y
Noroccidente Antioqueo, el Magdalena Medio y el Oriente Antioqueo.
A estas realidades concretas se les suma la constante presin militar por parte de
las Fuerzas Armadas, que tan solo entre 2003 y 2006, sum 330 contactos con
este grupo irregular, la mayora en los municipios de Urrao, Granada, Dabeiba,
Ituango, San Luis, Cocorn y San Carlos.
Por su parte, las Autodefensas se acogieron a las demandas del gobierno nacional y comenzaron en diciembre de 2002 un proceso masivo de desmovilizacin que implic un cese de hostilidades por parte de esta agrupacin.
Como resultado a los acuerdos pactados en Santa F de Ralito, las autodefensas se comprometieron a cesar sus actividades ilegales, desmontar sus
estructuras armadas y a la desmovilizacin y reinsercin de sus combatientes.
A partir del 25 de noviembre de 2003 comenz un proceso largo y complejo
que dej un balance de 31671 hombres y mujeres desmovilizados, pertenecientes a diversos bloques de las Autodefensas, dentro de los cuales sobresalen
el Bloque Centra Bolivar (6348 desmovilizados), Bloque Norte (4760), Bloque Mineros (2789), Bloque Heroes de Granada (2033), y el Bloque lmer
Crdenas (1536).
A finales del Gobierno Uribe (2006-2010), el panorama se ha modificado en
tres aspectos bsicos que tienen que ver con i). El incremento de la capacidad
de maniobra de las Bandas Criminales asociadas a la delincuencia organizada
y al narcotrfico, ii). La recuperacin de zonas tradicionalmente con falta de
presencia del Estado, y iii). La relevante importancia que cobran los eventuales
escenarios de pos-conflicto, donde convergen problemticas asociadas con las
vctimas de la confrontacin, los procesos de reinsercin de antiguos miembros de las Autodefensas, las poblaciones jvenes en situacin de riesgo, y la
visibilidad de los conflictos sociales otrora racionalizados por las organizaciones armadas ilegales.
Las bandas criminales son una manifestacin de las transformaciones de la conflictividad armada colombiana. Antiguos combatientes y nuevos capos de la droga convergen en la cristalizacin de un fenmeno que cada vez cobra ms fuerza,
principalmente en las regiones del Bajo Cauca y el Norte antioqueo. Nuevos
hechos de violencia son perpetrados por el accionar de bandas criminales como
las guilas Negras, Banda Nueva Generacin, Autodefensas Unidas de Antioquia, en los municipios de Barbosa, Caldas, Bello, Medelln, Briceo, Guarne,
Rionegro, Amalfi, Segovia, Yal, Taraz, Caucasia, El Bagre, Turbo, Apartad y
Urrao. Tales hechos violentos son atribuibles a luchas inter-bandas por el control del microtrfico de drogas, la distribucin, comercializacin y cultivo.

2. El caso de la seguridad ciudadana

Los esfuerzos en materia de seguridad pblica, dan como resultado centros poblacionales con acentuadas dificultades para resolver por vas institucionales y pacficas sus conflictividades cotidianas. As, los conflictos que eran racionalizados por
las organizaciones armadas han desbordado la capacidad institucional de algunos
municipios, que han sufrido una exposicin de violencias espontneas y su incremento paulatino relacionadas con los contextos del barrio, la escuela, el hogar,
el lugar de trabajo, y las zonas rosas. Tales violencias hacen parte de la categora
de la seguridad ciudadana, cuyas manifestaciones a nivel departamental giran en
torno a los temas de: hurto, accidentes de trnsito, violencia intrafamiliar, rias,
violencia escolar, delincuencia comn, incivilidades.
Conflictos sociales cotidianos, otrora racionalizados por organizaciones armadas
ilegales, o resueltos en contextos de ausencia institucional, cobran principal importancia en el Departamento. Esta situacin obliga a tomar medidas de intervencin, tanto al gobierno Departamental, como a los gobiernos locales; tales intervenciones deben estar inscritas en un enfoque integral de la seguridad, que incluya
las diferentes categoras de la seguridad, pero que a su vez respete claramente el
mbito de competencia de las instituciones, segn la violencia que se aborde.
Dentro del contexto de la seguridad ciudadana en Colombia, se puede ver una
constante y es la de asumir que la seguridad ciudadana es un tema que compete
a las principales ciudades del pas, muchas veces dejndose de lado la importancia capital que tienen las administraciones locales de municipios ms pequeos.
En este panorama, el papel de las administraciones departamentales juega un rol
fundamental, puesto que es a travs de ellas que se puede impulsar el posicionamiento del tema en la agenda de los municipios, y una planificacin estratgica
del mismo: coordinacin y articulacin como base de la actuacin departamental.
A nivel general, y dejando de lado las limitaciones que puedan existir en materia
de polticas pblicas de seguridad ciudadana, y de los resultados positivos o negativos en las mismas, se puede afirmar que a diferencia de lo que suceda tan slo
hace unos aos, hoy en da cada una de las principales ciudades del pas cuenta
con un abordaje integral del tema. La seguridad ciudadana hace parte de la agenda de los gobiernos locales y es un motivo de debate constante. Aparte de esto,
a nivel nacional se cuenta con una ley de seguridad ciudadana, y con diferentes
instrumentos normativos que le dan va a la formulacin de planes, programas y
proyectos de seguridad ciudadana desde el mbito local.
El pas ha sido testigo de esfuerzos dirigidos a manejar de manera ms sistemtica,
oportuna e integral, mediante un proceso serio y cooperativo de planificacin los
fenmenos asociados a la violencia y delincuencia que inciden en la seguridad de
sus habitantes. Estos esfuerzos se dirigen principalmente a fomentar procesos de
21

institucionalizacin del manejo de la seguridad por parte de las administraciones

locales, y del desarrollo de sistemas de informacin sobre crimen y violencia en la
ciudad. Cada uno de estos con resultados diferentes.
Concretamente estos logros se resumen en la introduccin de formas sistemticas
para el manejo de las conflictividades sociales, y la delincuencia individual racional como ejes en la generacin de niveles bsicos de seguridad que propicien el
desarrollo de las comunidades. Es notable la introduccin de enfoques holsticos
de la seguridad ciudadana que permitan asumir el tratamiento de los problemas
relacionados con el mbito de la seguridad de una manera integral, que se aleja de
la concepcin clsica de la seguridad asociada a la polica, los jueces y las crceles.
Al contemplar el conjunto de avances en trminos de estrategias implementadas,
es claro que en ningn caso es posible hablar de procesos acabados, o de modelos
generales aplicables a cualquier tipo de contexto. En Antioquia hace falta dedicar
mucho esfuerzo al posicionamiento del tema en la agenda pblica, y a la comprensin integrada, y multinivel de la seguridad.
Tambin es necesario resaltar las acciones emprendidas a nivel nacional hacia la
modernizacin e innovacin institucional, particularmente la polica nacional, y
el manejo de informacin del crimen y la violencia.

3. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)

El resultado ms concreto del avance que se ha dado en el pas en estos temas es el
de un contexto en el que el Plan Nacional de Desarrollo brinda herramientas para
fortalecer el tema, con propuestas concretas en La Ley de seguridad ciudadana y la
revisin del Cdigo de polica.
En el captulo V del Plan Nacional de Desarrollo, consolidacin de la paz, se
dedica un apartado a: Introduccin y principios Seguridad y Convivencia Ciudadana. Aqu, se exponen los criterios y ejes que guiarn el desarrollo del mismo,
partiendo de la convivencia y la prosperidad econmica. Como principales desafos que deber enfrentar el gobierno en este tema, se encuentran:
Fortalecer el Estado de derecho garantizando el imperio de la ley y la promocin de la cultura ciudadana;
Combatir la delincuencia organizada y prevenir la aparicin de nuevos actores
dedicados al crimen organizado;
Proteger los derechos individuales y colectivos;
Combatir y desarticular mercados de economa ilegal sobre los cuales se constituyen, articulan y consolidan estructuras criminales;
Responder de manera efectiva a las conductas que pongan en riesgo o atenten
contra la seguridad individual y colectiva; y
Promover la convivencia ciudadana.
22

Adems, dentro del plan se consignan criterios de intervencin que en conjunto

determinan una poltica coherente e integral; se habla de la importancia de priorizar
la atencin de factores determinantes de la violencia y la criminalidad. Se tiene en
cuenta la importancia de focalizar, reconociendo y comprendiendo la evolucin en
el tiempo de la criminalidad y las dinmicas territoriales particulares que la determinan; se reconoce la multucausalidad y complejidad del fenmeno delincuencial
en las ciudades, y que las respuestas a ste incluyen acciones de prevencin, control
y aplicacin de justicia penal, resocializacin y asistencia a las vctimas del delito.
Tambin se hace explcita la necesidad de focalizar las intervenciones sociales en
prevenciones secundarias y terciarias dirigidas a poblaciones en riesgo, dentro de
las que se resalta a los jvenes. Y se hace nfasis en la importancia que tienen el
seguimiento y la evaluacin de las polticas diseadas y los programas ejecutados a
nivel local por parte de actores institucionales y sociales.
Como ejes estratgicos consagrados en el PND, se destacan:
La prevencin social y situacional, alude a las estrategias de reduccin, neutralizacin y control de los riesgos especficos e inminentes de la ocurrencia de
delitos; esto implica trabajar varios niveles y tipos de prevencin desde un enfoque diferencial en trminos de poblaciones y territorios. Con este punto se busca
acompaar, promover e instalar capacidades en lo municipal para el diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de estrategias, programas y proyectos de
prevencin especfica; orientados principalmente a poblaciones en riesgo de ser
utilizadas y vinculadas en redes delictivas.
Las estrategias que se programen en este aspecto debern promover la prevencin temprana del delito en establecimientos educativos e impulsar iniciativas que
eviten la desescolarizacin; facilitar la inclusin social e insercin econmica de
quienes han estado vinculados a grupos juveniles violentos; prevenir la violencia
intrafamiliar y la violencia sexual; prevenir el consumo de sustancias psicoactivas
y de alcohol, discriminando estrategias e intervenciones de acuerdo al tipo de
consumidor; priorizar acciones destinadas a la prevencin de la accidentalidad
vial y a la generacin de una cultura de seguridad vial; transformar imaginarios y
prcticas culturales que valoran positivamente fenmenos violentos y criminales;
promover planes de desarme y fortalecer el control, registro e interdiccin al mercado y trfico ilegal de armas con impacto en la seguridad ciudadana; promover
la prevencin situacional que comprende la recuperacin de reas deprimidas en
las ciudades y cascos urbanos, la recuperacin de espacios pblicos y programas de
renovacin urbana; y fomentar espacios y prcticas protectoras para nios, nias y
adolescentes en zonas de riesgo de utilizacin y reclutamiento.
La presencia y control policial, hace nocin a la importancia de la recuperacin,
el mantenimiento y mejoramiento de las condiciones de seguridad y convivencia
ciudadana, mediante el fortalecimiento de la Polica nacional para el control y la

crimen individual racional y emergente y su despliegue funcional

en reas de influencia y centros urbanos, mejorando su relacin
con la ciudadana. Tambin se refiere a la necesidad de ajustar
las polticas de seguridad con el fin de adaptarlas a las dinmicas
delincuenciales cambiantes; y a la activa participacin e involucramiento de los entes territoriales en la caracterizacin y el
tratamiento del fenmeno criminal.
Tambin se fomenta el fortalecimiento de la apropiacin de las competencias y funciones por parte de las autoridades locales en materia
de convivencia y seguridad ciudadana; se promueve el fortalecimiento del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes,
la dotacin y profesionalizacin del personal y el mejoramiento de
movilidad, de comunicaciones y logstica e informtica.
La justicia y la denuncia, son requisitos fundamentales el fortalecimiento del sistema penal oral acusatorio, el sistema de responsabilidad penal para adolescentes, los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, el rgimen penitenciario y los
procesos de resocializacin.
Tambin se busca fortalecer la atencin a las vctimas de los
delitos de violencia sexual y violencia intrafamiliar a travs de la
ampliacin en cobertura y calidad de los centros de atencin a
vctimas, la aplicacin de protocolos especializados para el control de violencias basadas en el gnero, as como de la debida
prestacin de los servicios de salud a las vctimas de abuso sexual
y violencia intrafamiliar.
La cultura de legalidad y convivencia, busca incrementar el
apego y adhesin de los ciudadanos a una cultura ciudadana
basada en la apropiacin y respeto de las normas de convivencia, que fortalezca el funcionamiento de las instituciones democrticas, el rgimen del Estado Social de Derecho y la convivencia ciudadana.
La ciudadana activa y responsable, hace referencia a la necesidad de la vinculacin activa de la ciudadana. Reducir la violencia y la criminalidad es una labor de largo plazo que slo es
factible con la vinculacin activa de los ciudadanos. As mismo,
es una responsabilidad de la sociedad, por eso debe procurarse la
vinculacin de todos los actores sociales pertinentes.
En este eje se prev fomentar la responsabilidad social de las empresas privadas, fortalecer un mecanismo de denuncia por parte

de la ciudadana, crear alianzas de seguridad y convivencia con

los principales actores pblicos y privados, particularmente en
municipios priorizados, y fortalecer los frentes locales de seguridad y las Redes de Apoyo y Solidaridad Ciudadana.
Finalmente, el plan Nacional de Desarrollo asigna dos componentes transversales en la poltica de seguridad ciudadana y convivencia: el fortalecimiento de los sistemas de informacin y de
los estudios de polticas pblicas; y el desarrollo y ajuste de las
normas necesarias para alcanzar mayor efectividad en la lucha
contra la delincuencia.

Constitucin
Poltica Nacional
Ley 62 de 1993

Sin embargo, La Constitucin de 1991, gener un cambio de

gran relevancia frente a la comprensin de la seguridad, al incluir
dentro del concepto de Orden Pblico el mbito de la convivencia ciudadana, de forma tal que no lo limit a la seguridad del
Estado, sino que lo amplio a la seguridad ciudadana generando
nuevas competencias y obligaciones para los actores (Artculo
213 C.P)

Por la cual, se expiden normas sobre

la Polica Nacional y su operacin y
funcionamiento en pro del orden y
seguridad ciudadana.

Ley 1453 de 2011

Por medio de la cual se reforma

el Cdigo Penal, el Cdigo de
Procedimiento Penal, el Cdigo de
Infancia y adolescencia, las reglas sobre
Extincin de Dominio y se dictan otras
disposiciones en materia de seguridad.

Ley 136 de 1994

Por la cual, se dictan normas tendientes

a modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios.
Donde establece en el artculo 91. Las
funciones de los alcaldes en relacin
con el orden pblico.

4. Marco normativo e instrumentos de gestin.

La proteccin y la seguridad personal son derechos del ciudadano
y responsabilidad del Estado de acuerdo a los tratados internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia y especialmente en razn del artculo 2 de la Constitucin Poltica, el cual
establece que las autoridades de la Repblica estn instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.Es as como el Estado ha institucionalizado
diferentes herramientas orientadas a la proteccin en general de
los ciudadanos y ciudadanas colombianos, tanto desde el mbito
nacional como el regional y el local. Para ello, la misma Constitucin Poltica determina en su artculo 217 que la Nacin tendr
para su defensa unas fuerzas militares permanentes constituidas
por el Ejercito, la Armada y la Fuerza Area. Las fuerzas militares
tendrn como finalidad primordial la defensa de la soberana, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional. Igualmente mediante el artculo 218 la Carta
establece: La Polica Nacional es un cuerpo armado permanente
de naturaleza civil, a cargo de la Nacin, cuyo fin primordial es
el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

Artculos 1, 2, 213 y 315

Ley 418 de 1997,

prorrogada por las
Leyes 548 de 1999,
782 de 2002 y 1106
de 2006

Por la cual, se consagran unos

instrumentos para la bsqueda de la
convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones.

Decreto 2615 de
1991:

Por el cual, se reorganizan los Consejos

Departamentales de seguridad y el
Consejo de Seguridad del Distrito
Capital; se crean los Consejos
Regionales de Seguridad y los Consejos
Metropolitanos de Seguridad; se faculta
a los Gobernadores para autorizar u
ordenar la conformacin de Consejos
Municipales de Seguridad y se crean los
Comits de Orden Pblico.

Decreto 2170 de
2004:

Por el cual se establece la organizacin

y funcionamiento del Fondo Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana, los
Fondos de Seguridad de las Entidades
Territoriales y se adiciona el Decreto
2615 de 1991.

Cuadro 1. Marco normativo de la Seguridad Ciudadana.

23

Es de ah que la misma constitucin define en el artculo 315, a los alcaldes y gobernadores como responsables del orden
pblico en el municipio y el departamento respectivamente, de conformidad a la
ley y a las rdenes que reciban del presidente de la Repblica, obligacin que
comprende la coordinacin con la fuerza
pblica en lo relacionado con la seguridad
pblica, as como las acciones de prevencin y atencin en trminos de seguridad
ciudadana y de justicia.
En el caso concreto del Alcalde, el artculo
315 numeral 2 de la Constitucin establece como atribucin de este funcionario:
Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y rdenes
que reciba del Presidente de la Repblica
y del respectivo gobernador.

El rol que deben asumir los

gobiernos regionales en materia
de seguridad deber ser en primer
lugar, el punto de enlace entre
el gobierno nacional y el nivel
local de gobernanza en cuanto
a la aplicacin e implementacin
de las polticas nacionales de
seguridad en la integridad del
territorio nacional.
24

Por su parte, La ley 4 de 1991 y la ley 62

de 1993, ampliaron dichas competencias,
en especial esta ltima que establece en su
artculo 12 que los gobernadores y alcaldes debern disear y desarrollar planes y
estrategias integrales de seguridad con la
Polica Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades
bajo su jurisdiccin. Funcin frente a la
cual, los gobiernos cuentan con instrumentos especficos, en especial, los Consejos de Seguridad, los Comits de orden
pblico y los Fondos de Seguridad.
Es necesario resaltar la importancia de los
gobiernos regionales y locales en la formacin de polticas pblicas de seguridad
inclusivas y eficientes. La Constitucin
Poltica de 1991, establece en su artculo 287 que Las entidades territoriales
gozan de autonoma para la gestin de
sus intereses, y dentro de los lmites de la
Constitucin y la ley. En tal virtud tendrn los siguientes derechos: 1. Gober-

narse por autoridades propias. 2. Ejercer

las competencias que les correspondan. 3.
Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales (Constitucin Poltica de
Colombia. 1991). Claramente se pueden
identificar rasgos que nos permiten hablar
de un sistema poltico y administrativo
descentralizado, donde en teora, se le reconoce autonoma a los espacios locales
para gestionar, mediante recursos propios,
los asuntos atinentes a su desarrollo y el
crecimiento regional y local. La seguridad
enmarcada como asunto del desarrollo,
debe inscribirse en las dinmicas locales
y regionales en orden de generar mejores
mecanismos para enfrentar los riesgos que
el alcance de la misma suponen. As mismo, en el artculo 298 de la Carta Poltica,
se expresa que Los departamentos tienen
autonoma para la administracin de los
asuntos seccionales y la planificacin y
promocin del desarrollo econmico y
social dentro de su territorio en los trminos establecidos por la Constitucin.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal,
de intermediacin entre la Nacin y los
municipios y de prestacin de los servicios que determinen la Constitucin y las
leyes. La ley reglamentar lo relacionado
con el ejercicio de las atribuciones que la
Constitucin les otorga. (Constitucin
Poltica de Colombia. 1991). Del anterior
artculo inferimos que precisamente es el
departamento quien cumple funciones
coadyuvantes de los procesos locales que
impulsen el desarrollo sostenible de la regin. Su papel principal, consiste en ser
un organismo que genera complementariedad y apoyo a los espacios locales circunscritos en los lmites territoriales de la
misma regin. Si los departamentos tie-

nen como funcin constitucional la planificacin y la administracin de sus territorios, tambin cumple con unas funciones
que podramos determinar como subsidiarias, en el sentido de ser una fuente
auxiliar de desarrollo y el crecimiento para
los espacios locales y por encontrarse en
un nivel intermedio de gobernanza, es el
enlace entre el primer nivel de gobierno o
nacional, y los espacios locales en todo el
territorio nacional.

Es necesario resaltar la importancia de los gobiernos regionales y

locales en la formacin de polticas pblicas de seguridad inclusivas
y eficientes.

Si hemos de decir, que la funcin departamental es auxiliar y conectora de la funcin local, es posible decir que el rol que
deben asumir los gobiernos regionales en
materia de seguridad deber ser en primer
lugar, el punto de enlace entre el gobierno
nacional y el nivel local de gobernanza en
cuanto a la aplicacin e implementacin
de las polticas nacionales de seguridad en
la integridad del territorio nacional.

25

III.UNA PROPUESTA
DESDE LA GOBERNACIN DE ANTIOQUIA
PARA ABORDAR LA SEGURIDAD CIUDADANA

26

En asuntos de convivencia y paz, la tarea ms importante y prioritaria que se ha trazado la Gobernacin de Antioquia, es la de propender por una gestin integral de la Seguridad, a partir de estudiar el
fenmeno de la violencia y la inseguridad de manera diferenciada,
teniendo en cuenta las caractersticas propias de cada contexto.

A manera discrecional, los conflictos sociales se anuncian

como fenmeno prioritario en algunos contextos nuestros
porque se asume que de continuar sin intervencin impedirn el sostenimiento de los logros alcanzados en otros frentes
y conducirn al deterioro de las condiciones de vida de los
habitantes del departamento. De ah la importancia dada a
hacer visibles y priorizar la atencin en la dimensin de los
conflictos sociales3.

El modelo de Contextos de seguridad, convivencia y paz para el

Departamento de Antioquia, propone dar un mayor nfasis a la
dimensin de los conflictos sociales aceptando que los problemas
asociados a conflictividades cotidianas y privadas comienzan a adquirir magnitudes que amenazan con afectar la seguridad municipal
y el desarrollo ciudadano y comunitario. Se parte de suponer que los
avances en la Seguridad Democrtica, principalmente asociada al orden pblico, han hecho visibles una serie de situaciones y problemticas relacionadas con la seguridad ciudadana que no han sido atendidas. Intencionalmente se da un peso mayor a las conflictividades
sociales como fenmeno que ms afecta la seguridad de las personas.

Esto no implica ignorar el impacto de situaciones resultantes de

la confrontacin armada, el narcotrfico y la delincuencia organizada en la generacin de violencia y delincuencia. Al contrario,
acepta que estos fenmenos afectan considerablemente la seguridad y el orden departamental pero reconoce que los conflictos
sociales al no ser atendidos preventivamente, pueden conducir
al deterioro de los logros alcanzados, sobre todo en relacin a su
impacto en poblaciones en riesgo especficas. Reconoce adems
que son las dinmicas territoriales, y no decisiones arbitrarias de
carcter administrativo, las que definen el tipo de intervencin
adecuado para cada municipio o subregin.

1. Un Plan Local de Seguridad Ciudadana

y Justicia (PSCJ) es un instrumento al servicio de las autoridades para gestionar la
seguridad ciudadana y la convivencia en
una jurisdiccin especfica (departamento
y/o municipio).
2. Riesgo en este texto se entiende como
la probabilidad de ocurrencia de un suceso.
3 Los Conflictos Son Nuestros, Estrategia de Paz. Oficina Asesora de Paz. Gobernacin de Antioquia. 2008..

28

conflictos sociales
tramitados de manera
violenta

Violencia de
delicuencia
organizada

GRFICO 1: Amenazas en un contexto complejo

La funcionalidad del modelo radica en su capacidad de mostrar cmo se expresan las

articulaciones de las diferentes violencias para comprender ms adecuadamente la
situacin de inseguridad, violencia y delincuencia que se presenta en ese territorio, a
fin de proponer respuestas eficaces y sostenibles coherentes con las necesidades locales.
En el Departamento, las amenazas a la seguridad y la convivencia se derivan principalmente de cuatro factores: i), Confrontacin armada, ii), conflictos sociales
tramitados por la violencia, iii), la violencia asociada al narcotrfico, y iv), la delincuencia organizada; la delincuencia comn o predadora corresponde a subgrupos de las anteriores (ver grafico2).
Si bien cada amenaza tiene una dinmica propia, tambin se presentan conexiones entre unas y otras. Por ejemplo, los actores de la confrontacin armada prestan
seguridad al narcotrfico y a la delincuencia organizada y de estos reciben dineros
y servicios. La delincuencia organizada presta servicios al narcotrfico. Los tres se
articulan con los conflictos sociales para ganar legitimidad entre las comunidades
y vincular a poblaciones en situacin de vulnerabilidad. La violencia instrumental y la racional individual, pesca en ro revuelto para sus intereses predadores.

Confrontacin
armada

Violencia
asociada al
narcotrfico

La lgica del modelo pone de manifiesto que las diferentes violencias y delincuencias se expresan simultneamente en el territorio pero no con la misma intensidad.
Por ende acepta que entender la violencia en el territorio, depende de la capacidad
institucional para identificar la influencia o intensidad con la que una de las cuatro
amenazas se manifiesta. Por ejemplo, un municipio donde prevalecen dinmicas
propias de la confrontacin armada es un territorio en el que existe dbil presencia
institucional, cooptacin por parte de los actores armados de las funciones y servicios pblicos, y donde hay altos niveles de enfrentamiento militar y concentracin
de estos en territorios poltica y econmicamente estratgicos.

Intrafamilia
Escolar Laboral
Comunitario
Hbitad
Transporte
Ambiental
Comercio
Institucional
Territorio

1.1 Contexto del Orden Pblico o la Seguridad Pblica

A este contexto se asocian todos los factores con capacidad de perturbar la seguridad pblica. Se refiere concretamente a los factores y actores que amenazan la
estabilidad de las instituciones del Estado y la integridad territorial y que se nutren
en algunos casos de conflictos de carcter poltico o ideolgico.
En este contexto hoy, los actores hacen parte de estructuras jerrquicas, organizados y
motivados por intereses prioritariamente econmicos. Hacen parte de estas estructuras
personas que generalmente no tienen poder de decisin, (las personas que ocupan los
niveles operacionales de violencia) y que se limitan a ser fichas del instrumento armado.
Violencia de la confrontacin armada
Estos actores soportan sus actividades en maniobras y tcticas propias de estructuras formales, guerras de guerrilla u organizaciones terroristas. Es lgico que hagan

Violencia Instrumental

El inters por avanzar en la materializacin de ese propsito ha

llevado a la Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia, a
desarrollar el programa Modelos de Seguridad Ciudadana, que
comprende la formulacin de Planes Locales1 y la inclusin en
ellos de programas y proyectos que permitan a las administraciones municipales tener los instrumentos adecuados para disminuir el riesgo2 de que los ciudadanos resuelvan sus conflictos
cotidianos mediante el uso de la violencia.

1. La seguridad, la convivencia y la paz en

antioquia: modelo de contextos de violencia.

Confrontacin
armada

Violencia
asociada al
narcotrfico

Violencia
Predadora o
Racional
Individual

conflictos sociales
tramitados de manera
violenta

Violencia de
delicuencia
organizada

parte de esta categora los grupos guerrilleros y de autodefensa que ejercen una
presencia activa en el territorio y cuyas acciones generan un escenario difcil para
el ejercicio de los derechos y libertades de las personas4.

Violencia Impulsiva

Uno de los principales retos de la actual administracin departamental, ha sido propender por mejorar las condiciones de seguridad en los cascos urbanos de los municipios de Antioquia, a fin
de garantizar la sana convivencia de los ciudadanos, mediante el
fortalecimiento del tejido social y el fomento de la gestin local
de la seguridad.

GRAFICO 2: Violencias en nuestro contexto

Este tipo de contexto se caracteriza adems por la ejecucin de prcticas que atentan contra la estabilidad funcional e institucional del Estado (terrorismo, minas
antipersona, extorsin, etc.) y la vinculacin de la poblacin civil en la confrontacin por medio de actos de lesa humanidad e infracciones al Derecho Internacional Humanitario.
Implica adems el desarrollo de escenarios complejos para el tratamiento de vctimas de la violencia producida en este contexto y que ven vulnerados sus derechos
individuales y colectivos (desplazados y poblaciones resistentes), victimarios que resultan en ocasiones vctimas de la confrontacin (reclutamiento forzado de jvenes,
mujeres y nios) y victimarios motivados a reincorporarse a la vida civil, entre otros.
Algunas de las caractersticas propias de este contexto son: la limitada capacidad
de las poblaciones afectadas para resistir situaciones problemticas y violencias
propias de este contexto, la ausencia del Estado o una dbil presencia del mismo,
la prdida de oportunidades para generar mejores niveles de calidad de vida, el deterioro del capital social, el empobrecimiento de la economa local y la dislocacin
de la dinmica local cotidiana.

4. Antioquia para todos; manos a la

obra. Plan de Desarrollo 2008-2011. Gobernacin de Antioquia.

29

Violencia asociada al narcotrfico

Es ejercida por actores con un tipo de violencia de carcter instrumental estrechamente relacionada a otras actividades ilcitas y en
el que priman intereses econmicos. Se considera independiente,
aunque conectada de manera instrumental a la dinmica de la confrontacin armada. Tambin se comprende como fenmeno asociado a mercados ilegales y organizaciones criminales, sin embargo,
debido a su peso e impacto en las lgicas de violencia y delincuencia del Departamento se considera de manera independiente.
El narcotrfico es asociado a toda la cadena vertical de produccin, trfico y comercio: el cultivo, la manufactura, la produccin
(incluyendo la produccin de insumos para el procesamiento del
producto), la distribucin y comercio de drogas ilcitas. Se le considera un problema cuya expresin vara en escala y estructura segn
el nivel de integracin vertical que exista del negocio y en relacin
con el control que ejercen las diferentes organizaciones criminales.
Es un fenmeno que en el contexto del departamento, tiene distintas expresiones que se regionalizan. Su expresin territorial se relaciona directamente con las ventajas comparativas que ofrezca ese
territorio para la especializacin, por parte de los actores involucrados, de procesos especficos de la cadena de produccin y trfico.
Violencia de la delincuencia organizada
Es ejercida por la delincuencia que obedece a mercados ilegales
(diferentes del narcotrfico) o legales (regulados por vas de hecho) y donde la violencia es instrumentalizada, es decir, parte de
una racionalidad econmica.
Se trata de acciones ilegales que pueden o no estar vinculadas a
mercados ilegales o parte de la cadena de procesos ilegales (como
el sicariato). Se refiere tambin a los escenarios en los que se configuran estructuras delincuenciales que se organizan para producir y desplegar actos de violencia, con el fin de proteger mercados
o la obtencin de ganancias o beneficios econmicos. En este
contexto la violencia instrumentalizada tiene una intencin dolosa que la diferencia de la violencia espontnea la cual ocurre en
escenarios que generan situaciones u oportunidades y vctimas
potenciales o donde se generan incentivos externos.
Compromete tanto a la delincuencia del crimen transnacional como,
en algunos casos, a la delincuencia mal denominada comn en cuan30

to que involucra un tipo de actuaciones criminales que se desarrollan

en dinmicas ilegales complejas (trata de personas, trfico de armas,
lavado de activos, delitos contra el medio ambiente, etc.).
1.2 Contexto de los conflictos sociales, violencia
predadora, incivilidades y comportamientos de riesgo.
Los conflictos sociales por su parte, reflejan la forma como se
tramitan y dirimen las diferencias en lo cotidiano. Se refiere a
los conflictos que hacen uso de la violencia para su solucin y
que resultan en procesos que impiden el desarrollo personal y
colectivo de los habitantes. Se trata de situaciones en las que los
ciudadanos no estn preparados para abordar sus problemas y
conflictos, y la comunidad no parece integrarse para solucionarlos. Los liderazgos positivos y la capacidad de organizacin es
dbil y prevalecen escenarios de enfrentamiento.
El mayor nivel de afectacin de los conflictos sociales lo generan
las pequeas violencias, comportamientos impulsivos y abusivos
(rias violentas) e incivilidades que se manifiestan en dinmicas
sociales cotidianas o de situaciones de exclusin. Se trata, en el
primer caso, de los conflictos propios de la violencia intrafamiliar, la violencia escolar, las manifestaciones pblicas violentas,
los conflictos vecinales y las agresiones fsicas y verbales en espacios pblicos y privados, entre conocidos y extraos as como
todas las contravenciones que deterioran la convivencia de la comunidad y que son producto del deterioro en el tejido social.
Ejemplo de esto es la baja disposicin ciudadana al ejercicio de
derechos y cumplimiento de deberes con responsabilidad social;
la violacin sistemtica de las normas de convivencia especialmente en lo relacionado con el uso econmico del espacio pblico o su uso abusivo; inobservancia de las normas de trnsito;
obstaculizacin a la movilidad de personas y vehculos; la disposicin inadecuada de basuras y la contaminacin acstica y
limitada participacin ciudadana en procesos de control social a
la gestin de la seguridad y convivencia.
Lo anterior se relaciona con la baja sancin pblica frente a
comportamientos agresivos en mbitos domsticos, barriales y
escolares, intolerancia y prejuicios sociales en contra de grupos
poblacionales vulnerables, entre otros. De otra parte, los comportamientos que surgen como respuesta a la situacin de exclusin
social tienen que ver con el posicionamiento de anti-valores en
la cultura de algunos sectores sociales: respuestas anti-sociales
de la juventud frente a la comunidad y el entorno; dificultades

adaptativas de la poblacin migrante y desplazada que llega al

municipio; conductas como el apoyo comunitario a la estigmatizacin de determinados grupos poblacionales; iniciativas de justicia privada, entre otros.
Tambin se relaciona con factores de riesgo que estn conectados con actos ilegales sobre todo cuando se realizan en entornos
propensos a la violencia y la delincuencia: el consumo de drogas
legales e ilegales; el porte legal e ilegal de armas; expendio de bebidas y comestibles adulterados o en mal estado; tolerancia frente
a construcciones en lotes baldos, entre otros.
Violencia predadora o racional individual
Es concebida como una problemtica criminal que emana de contextos que reaccionan y se adecuan a entornos ambientales y situacionales generadores de delincuencia e inseguridad. En este sentido, la delincuencia es producto de condiciones e incentivos que
facilitan e incitan a la incursin en la vida criminal y que permiten
el desenfreno de la violencia contra el patrimonio y las personas.
En este contexto las variables hbitat, transporte, ambiente, servicios, comercio y gobierno juegan un rol fundamental en cuanto
a su capacidad para definir la construccin positiva o negativa
del ciudadano y de la comunidad en su conjunto. Se trata de
un contexto influenciado negativamente por ambientes, social y
estructuralmente deteriorados, fuertemente dominados por dinmicas de pobreza y marginalidad que impiden un relacionamiento adecuado de las personas y la solucin de los conflictos
por medios pacficos.
Los contextos de confrontacin armada, el narcotrfico y la delincuencia organizada como son entendidos en este documento son de carcter instrumental y premeditado. Se trata de una
violencia funcional y con intencin de dolo, predefinida por la
bsqueda de intereses polticos o el beneficio econmico. En el
caso de los conflictos sociales por el contrario, se trata de una
violencia espontnea motivada en la mayora de los casos por
el agravio, por conductas que responden a emociones concretas
(celos, rabia, etc.) y al mal manejo de los conflictos por la ausencia de herramientas para una solucin pacfica y/o negociada
de los mismos. Se trata adems del uso de canales violentos para
solucionar los conflictos, que se deriva de dinmicas y cdigos
impuestos por los actores de los contextos descritos previamente
y que no obedecen a la lgica de entornos cotidianos saludables.

Esta propuesta conceptual presenta cuatro dimensiones que se relacionan, se articulan y se afectan entre s. Cada una cuenta con su propia dinmica pero en un mismo
territorio pueden desarrollarse de manera simultnea y estn unidas por diferentes
interacciones e interconexiones: los actores que hacen parte de la confrontacin armada y del narcotrfico vinculan a la delincuencia organizada para dinamizar sus
actividades polticas y econmicas (secuestro, trfico, venta); la delincuencia se organiza en torno a intereses poltico-estratgicos, de la confrontacin armada y de las
redes de narcotrfico, ofreciendo sus servicios para beneficiarse del mercado ilegal de
drogas ilcitas y para facilitar la consolidacin de otro tipo de mercados ilegales; las
tres a su vez estimulan los conflictos sociales y manipulan a quienes son vctimas de
los mismos para garantizar un mayor control territorial y dificultar la intervencin
institucional; este ltimo contexto por su parte, concentra un grupo poblacional
vulnerable a la violencia que, atrada por los beneficios de las economas ilegales o
forzado por los actores de los tres contextos mencionados, busca refugio en dinmicas del narcotrfico, la delincuencia organizada y la confrontacin armada para
sobrevivir las complejas y difciles dinmicas econmicas y sociales que enfrenta en
la cotidianeidad. Estas interconexiones se producen y se reproducen, reforzando aun
ms la consolidacin de los cuatro contextos.
Se parte del supuesto que si bien existe una interactuacin constante, la presencia de
cada dimensin vara en intensidad. En un contexto determinado hay dimensiones
que tienen preeminencia sobre las dems. Tambin existe una tendencia de los contextos de conflictividad a desarrollar un asiento territorial claramente definido lo que
permite y facilita identificar problemas de seguridad, orden pblico y conflictividad
y sus especificidades segn niveles de intensidad y ubicacin territorial.
Contar con una propuesta de este tipo permite entonces particularizar las violencias y trasgresiones propias de cada territorio y define la plataforma de accin para
abordar situaciones de violencia, delincuencia y conflictividad de manera concreta.

2. Esquema estratgico de intervencin de los contextos de

violencia en el departamento de Antioquia
A partir de este marco conceptual, la Gobernacin de Antioquia propone un esquema estratgico de intervencin en el cual de manera motivada se prioriza la
atencin sobre los conflictos sociales. Esto, en el entendido de que se acepta que
la confrontacin armada, el narcotrfico y la delincuencia organizada han experimentado un repliegue considerable, visibilizando e incluso incrementando las
violencias asociadas conflictividades cotidianas y privadas. (ver grafico3).
Esta lectura presenta una forma alternativa de entender los diferentes tipos de dimensiones, la forma de intervenirlos y los responsables de abordarlos:
Un primer escenario es aquel donde prima la dimensin asociada al orden pblico
y la justicia penal, del cual hacen parte las confrontaciones de tipo poltico y econmico (guerrilla, paramilitarismo, narcotrfico, Bandas criminales, etc.), donde los fe-

Confrontacin
armada

Violencia asociada
al narcotrfico

Violencia
Predadora o
Racional
Individual

conflictos sociales
tramitados de manera
violenta

Violencia de
delicuencia
organizada

COERCIN

Orden pblico &

justicia penal

ATENCIN
Seguridad
poblacin vulnerable

PREVENCIN

PROMOCIN

Seguridad
comunitaria

Seguridad
humana

Seguridad ciudadana
nmenos asociados tienen que ver con la instrumentalizacin de la delincuencia comn organizada; se trata principalmente de problemticas que afectan la seguridad
del territorio y las instituciones, y donde las acciones de respuesta son prioritariamente de control y coercin (reaccin, investigacin, judicializacin, penalizacin).

Grfico 3: Tipos de intervencin

Otro es aquel en el que los conflictos que ms afectan a la poblacin son los
asociados a la seguridad ciudadana, en los cuales la violencia est ms vinculada
al despliegue espontneo que a un accionar sistemtico y premeditado. La naturaleza de los conflictos tiene que ver con asuntos cotidianos y de convivencia o a
asuntos personales, comunitarios y sociales. En este escenario se trata de acciones
asociadas a la construccin y reconstruccin del tejido social. Hacen parte de esta
dimensin, la seguridad de las poblaciones vulnerables propia de los escenarios de
interconexin de los contextos de los cuales resultan poblaciones en alto riesgo
frente a la violencia y, b) la seguridad comunitaria, propia de los contextos territoriales que se ven amenazados constantemente por la delincuencia predadora o
racional individual, las violencias cotidianas y los conflictos interpersonales.
31

Un tercer mbito identificado hace referencia a la seguridad humana, la cual es

definida como la proteccin del ncleo vital de todas las vidas humanas de forma
que se mejoren las libertades y la realizacin de las personas, mediante la proteccin de las libertades fundamentales, de las situaciones y amenazas crticas contra
las personas5. Se relaciona con las condiciones necesarias para crear sistemas polticos, sociales, medioambientales, econmicos y culturales integrales y universales
que de forma conjunta, conduzcan al desarrollo sostenible del municipio y la
garanta de todos los derechos sociales, polticos y econmicos de los ciudadanos.
En este campo hemos identificado las acciones que permitan prevenir el impacto
de desastres naturales y la conflictividad que genera el hecho de una dbil tenencia
en trminos de ttulos de propiedad por los habitantes.
Para enfrentar en contextos locales las amenazas a la seguridad relacionadas con
la confrontacin armada, se proponen medidas y acciones de atencin al conflicto, el post-conflicto y el derecho humanitario: el desminado, la proteccin de la
poblacin civil frente a otras violaciones del derecho humanitario y los derechos
humanos cometidas por los grupos armados; el respeto de la condicin de civil
de la poblacin en escenarios de guerra, la prevencin del reclutamiento forzado,
reaccin civil frente a las desapariciones y las ejecuciones extrajudiciales; garantizar
el acceso a la verdad, la justicia y la reparacin a vctimas directas e indirectas de
la confrontacin armada, atender a los hogares en situacin de desplazamiento
forzado y reintegracin a la vida civil de los desmovilizados, entre otras que se
puedan presentar.
Frente al narcotrfico, se proponen estrategias de inteligencia, operativos de control y contencin para intervenir todos los elementos de la cadena del narcotrfico.
Desmonte judicial de aparatos institucionales corruptos, control administrativo
de flujos de dinero por el sistema bancario, remocin de zonas grises creadas
por ley que favorecen la operacin de las organizaciones criminales, apoyo a la
cooperacin judicial internacional, entre otras.
En cuanto a las estrategias para combatir la violencia predadora o racional individual se pueden nombrar, entre otras, las medidas de prevencin situacional como
mejorar la iluminacin, disear redes de movilidad bien definidas y conformar
paramentos regulares para facilitar el desplazamiento seguro, prevenir usos del
suelo que generen conflictos; y garantizar espacios pblicos que faciliten la vigilancia natural.
5. OpCit. Informe de Desarrollo Humano,
1994.
6. Una tercera dimensin tiene que ver
con la relacin de los conflictos sociales
con situaciones en las que los derechos
individuales y colectivos, sociales, polticos
y econmicos, son vulnerados.

32

Frente a conflictos sociales, incivilidades y comportamientos de riesgo, se proponen estrategias para la proteccin y restitucin de derechos, atencin focalizada
e integral en los diferentes entornos, intervencin a favor del fortalecimiento de
la eficiencia institucional (lugares de trabajo, instituciones educativas, hospitales,
jardines infantiles, ancianatos), espacios pblicos (parques, calles y vas pblicas,
medios de transporte, escenarios masivos) y establecimientos comerciales pbli-

cos; integracin de redes territoriales de respuestas que articulan la oferta gubernamental y social y mejor acceso a la justicia alternativa.
Finalmente, la intervencin se resume en medidas de control, vigilancia y una
mayor competencia de las instituciones del orden nacional y departamental para
contextos de inseguridad y desorden pblico; y contextos donde son mas visibles
las situaciones relacionadas con la seguridad ciudadana que son competencia de
las autoridades locales por su relacin con problemticas locales que afectan la
seguridad de las personas (que se ven afectadas por violencias espontneas y delincuencias optativas), de las comunidades (seguridad comunitaria) y situaciones de
riesgo que afectan a las poblaciones ms vulnerables6.

3. El modelo de gestin de riesgo como elemento integrador

de la poltica de seguridad
En este documento, se parte del modelo de riesgos como uno de varios modelos
apropiados para tratar cada mbito de la seguridad de manera independiente sin
ignorar las conexiones existentes entre unos y otros. De esta manera, el enfoque de
gestin integral del riesgo da pautas acerca de los criterios que se deben tener en
cuenta para elaborar una intervencin, teniendo en consideracin: competencias
(nacional, departamental, local), diferenciacin conceptual (Seguridad humana, seguridad comunitaria y personal, seguridad de las poblaciones vulnerables, y orden
pblico y justicia penal), tipo de intervencin (reaccin y contencin para el orden
pblico, atencin y proteccin para la seguridad ciudadana, y promocin para la seguridad humana), tipo de enfoque (universalista, territorial, diferencial, focalizado),
y tipo de prevencin (social, institucional y situacional). (ver grafico4).
As, una vez llevado a cabo un proceso de identificacin de los factores asociados
a los riesgos de violencia y delincuencia en un territorio especfico (esto es,
amenazas, y vulnerabilidades sociales e institucionales), es posible situar la realidad concreta de dicho territorio, y proponer mecanismos de intervencin. Por
consiguiente, el modelo destaca porque permite integrar las variables descritas,
sin perder de vista las diferencias evidentes de cada contexto. De esta manera,
el modelo de gestin integral del riesgo tiene como fin administrar el riesgo a
sufrir afectaciones fsicas, ya sean como producto de la confrontacin armada,
del narcotrfico, la violencia predadora, y la criminalidad organizada, como de
los conflictos sociales.
El concepto de riesgo
En primer lugar es necesario elaborar una definicin del riesgo y de los factores
de riesgo, para poder tener una base conceptual adecuada que nos sirva de gua
para la comprensin de los fenmenos de violencia que tienen lugar en contextos
especficos, en este caso, el departamento de Antioquia.

Ambitos de la seguridad

Prevencin
socio-culturales

Prevencin fsico
urbanstica
situacional

Prevencin
Institucional

As, el riesgo sera la relacin entre la probabilidad de ocurrencia

de la amenaza y la capacidad individual, social, e institucional para
enfrentar este hecho y, en consecuencia, la magnitud del dao que
se puede ocasionar si llega a ocurrir el hecho en cuestin.

SEGURIDAD
HUMANA
Promocin de
derechos

Enfoque
Universalista

Enfoque
Territorial

Prevencin Primaria

Enfoque
Diferencial

Prevencin Secundaria

Enfoque
focalizado

Prevencin Terciaria

Grfico 4: mbitos de la seguridad

Subsidaridad y
concurrencia
Nacional-Local

SEGURIDAD
CIUDADANA
Proteccin de
derechos

MAYOR
COMPETENCIA
LOCAL
DESCENTRALIZADA

ATENCIN

REACCIN Y
CONTENCION

Por lo tanto, no es posible hablar de riesgo, si no hay una amenaza, y no existe una condicin de amenaza para un individuo
o grupo social, si no est expuesto y es vulnerable a la accin
potencial que representa dicho riesgo.
De esta manera, al intervenir uno de los factores de riesgo, se
est interviniendo el riesgo mismo; sin embargo, dado el caso
de que no se pueda intervenir la amenaza (ya sea porque no es
competencia de los actores que pretenden gestionar el riesgo,
o porque est asociada a la incertidumbre no susceptible de
ser medida, para reducir el riesgo slo queda como opcin
trabajar sobre el fortalecimiento de capacidades, institucionales, fsicas y sociales, que disminuyan la vulnerabilidad de los
elementos expuestos.
Amenaza

A GRUPOS Y TERRITORIOS
ESPECFICOS

SEGURIDAD Y
ORDEN PUBLICO

Asociado a la idea de un porvenir sin certeza, el riesgo es definido como el grado de prdidas esperadas debido a la ocurrencia
de un suceso particular y como una funcin de la amenaza y la
vulnerabilidad. De otra manera, el riesgo es entendido como la
confluencia de una determinada amenaza con unos factores de
vulnerabilidad o de debilidad, en un momento especfico.

Mayor competencia
nacional Rama judicial y
Fuerza Pblica

Definida como un elemento o un conjunto de elementos potencialmente dainos, que unidos a una condicin de vulnerabilidad
y de baja capacidad implica un riesgo. De esta manera, las amenazas aumentan la probabilidad de ocurrencia de daos en algunos
sectores de la poblacin por efectos de violencia instrumental e
impulsiva. En el caso especfico de la seguridad en Antioquia, las
amenazas se desprenden de las dinmicas de la confrontacin armada, el narcotrfico, la delincuencia organizada y los conflictos
sociales resueltos de manera no pacfica.
Adems, se entiende que las amenazas no dependen exclusivamente de los individuos, ya que son factores exgenos. Por lo
tanto, no es el individuo el que decide qu amenazas lo van
a afectar, sino que estas son exclusividad del contexto sociopoltico que lo rodea.
33

Vulnerabilidad
A su vez, algunos sectores de la poblacin tienen determinados niveles de vulnerabilidad, entendida esta
como las debilidades (personales, familiares, comunitarias, culturales, fsicas, psicolgicas, etc) que aumentan
la propensin a sufrir daos y a tener dificultades para
recuperarse posteriormente. Tenemos entonces que la
vulnerabilidad, est dada por el conjunto de condiciones internas del individuo o de la comunidad.
Capacidades
Se asocian a factores protectores que pueden ser eficaces para contrarrestar las amenazas y las vulnerabilidades. La presencia institucional; la resistencia a
dejarse involucrar en actividades ilcitas por temor o
respeto a la Ley, por creencias y actitudes ticas, sociales o culturales; el control y la vigilancia ciudadana;
entre otros, son algunas capacidades.
El concepto de capacidades hace referencia a todos los
factores protectores de orden institucional, comunitario, cultural, familiar y personal que fomentan la anticipacin, la resistencia, la atencin y la recuperacin
frente a un riesgo especfico.
Gestin del riesgo
La percepcin de inseguridad est asociada a la incertidumbre: entre ms incertidumbre tengan las personas de lo que pueda sucederles en temas relacionados
con la violencia, el sentimiento de inseguridad ser
mayor. Dejando de lado las diferencias que se presentan entre percepcin y realidad, todos coincidimos en
que es mejor vivir con mayores niveles de certidumbre de que nuestra integridad fsica, bienes y libertades estn protegidos, o mejor an, garantizados.
El riesgo, como se explic anteriormente, est asociado a la falta de certeza o certidumbre sobre lo que va
a suceder en un futuro. En esta medida, el riesgo tiene
una gran carga de subjetividad, para algunas personas
hay conductas que no son riesgosas (como caminar
34

por una calle oscura de un barrio medianamente seguro), pero para otras pueden serlo. El hecho es que
para las instituciones del Estado, y para los ciudadanos, es preferible tener mayores niveles de certeza
(reales y percibidos), ya sea en el barrio, en el hogar,
el colegio, el lugar de trabajo, el casco urbano. Los
costos de los desastres ocasionados por la materializacin de un riesgo suelen ser muy altos, no slo en
trminos econmicos.
Para atender esta situacin se propone intervenir los
riesgos desde su composicin misma y no desde ideas
preconcebidas, arbitrarias y en muchos casos, equvocas; la invitacin consiste en conocerlos a profundidad, saber qu factores pueden ser controlados por
nosotros, desde nuestras diferentes responsabilidades
y roles sociales, y actuar de manera conjunta para hacer de nuestras vidas en comunidad, una relacin ms
horizontal y garantista.
En esta medida, se propone apoyar las iniciativas
locales que permitan una disminucin del riesgo de
violencia, formulando estrategias de intervencin
con participacin de la comunidad, de instituciones
privadas y sociales, de administraciones municipales,
entre otros, con el objetivo de fortalecer capacidades y
que se reduzcan vulnerabilidades y amenazas.
La frmula del riesgo
Un contexto social especfico presenta riesgos que varan segn diversidad de elementos propios del territorio y de su poblacin. Esta situacin inicial requiere
ser analizada y comprendida por los tomadores de decisiones pblicas y poltico-administrativas mediante
un diagnstico integral. As, una vez identificados los
riesgos existentes en el contexto o territorio especfico, se debe trabajar en dos vas:

SITUACIN INICIAL

Riesgo inicial = (Amenazas;

Vulnerabilidades)/Capacidades

En la medida en que la entidad territorial (y segn el contexto) est en capacidad de disminuir la

amenaza, deben gestionarse polticas efectivas que
reduzcan la posibilidad de ocurrencia del hecho
(riesgo), mediante el fortalecimiento de factores
protectores.
Disminuir las vulnerabilidades es tarea de la sociedad en conjunto, razn por la cual las polticas de
seguridad deben tener un fuerte componente preventivo que tenga como objetivo perentorio el fortalecimiento de capacidades, (individuales, sociales,
situacionales, institucionales).
Es necesario asociar los riesgos a contextos determinados donde actan de manera diferenciada
amenazas, vulnerabilidades y capacidades, Las respuestas de poltica deben ser particulares.
Es necesario asociar los riesgos a contextos determinados donde actan de manera diferenciada amenazas,
vulnerabilidades y capacidades, Las respuestas de poltica deben ser particulares.
Los riesgos a los que se ven expuestas las poblaciones difieren considerablemente segn el territorio
y los contextos especficos en donde habitan. En el
departamento de Antioquia, histricamente han hecho presencia grupos armados ilegales de naturalezas
diversas, tales como guerrillas, bandas criminales,
grupos de autodefensas, y organizaciones dedicadas al
narcotrfico y a otras actividades criminales; la poblacin ha estado durante muchos aos sometida a los
daos que causa la presencia de estos actores ilegales
en el territorio, y por este motivo las dinmicas asociadas a las seguridades no pueden ser equiparables a
las que tienen lugar en otros territorios nacionales, y
ms an, internacionales.
Por ejemplo, cuando hablamos de contextos en los
que hay problemas asociados al orden pblico podemos observar que los riesgos ms latentes a los que se

ven sometidos los ciudadanos tienen que ver con categoras de

violencia instrumental: riesgo a ser secuestrado, a ser asesinado,
a ser vctima de eventos con minas anti-persona y municiones
sin explotar, violado, desplazado, reclutado de manera forzada o
vinculado a actividades ilegales; Adems, los riesgos varan segn
categoras poblacionales y situacionales: el riesgo para los habitantes de los cascos urbanos es diferente a los que viven en zonas
rurales, y por otra parte, poblaciones etreas especficas como los
jvenes tienen un riesgo mayor a ser reclutados o instrumentalizados, y las mujeres presentan mayores vulnerabilidades ante la
exposicin a actores armados violentos que pueden desencadenar
en prcticas machistas y acosos sexuales.
Explicado desde otro punto de vista, las poblaciones que habitan un territorio donde hay latentes amenazas de orden pblico (confrontacin armada, delincuencia organizada, cadena
del narcotrfico, bandas criminales, etc) estn expuestas a sufrir
violencia, y verse afectados en sus bienes y libertades. Ante esta
situacin, hay dos factores (capacidades y vulnerabilidades) que
modifican la probabilidad de ocurrencia de las amenazas expuestas anteriormente:
En cuanto a las vulnerabilidades, podemos enunciar las que se
relacionan con el gnero, edad, situacin laboral, abuso de drogas y alcohol, aprendizajes tempranos de violencia, habitacin
de contextos deteriorados, intenciones de venganza y rezagos
de violencias, inestabilidad econmica, abandono o incapacidad del Estado, des-escolarizacin, legitimacin de la violencia
por parte de la comunidad, consumo indebido de alcohol y
otras drogas, entre otros.
Por su parte, las capacidades presentes en municipios y contextos
con latentes amenazas al orden pblico, suelen ser ineficaces e insuficientes para contrarrestar los daos causados por los distintos
actores armados ilegales. Bsicamente se requieren capacidades
de las instituciones del Estado que por ley tienen competencia en
estos asuntos: Fuerza pblica y justicia.
Las respuestas de poltica desde un enfoque de riesgos para esta
situacin estaran encaminadas a reducir las amenazas, desde el
orden nacional, y a reducir las vulnerabilidades individuales y
comunitarias de las poblaciones afectadas, as como el fortalecimiento de las capacidades institucionales (segn la competencia
de cada actor).

Por otra parte, la seguridad ciudadana se divide en dos bloques:

seguridad de las poblaciones vulnerables (poblaciones en alto
riesgo frente a la violencia, como los jvenes, los reincorporados,
las victimas, los desplazados, las comunidades de zonas afectadas); y la seguridad comunitaria (escenarios en los que prima las
delincuencias individual racional y predadora, las violencias cotidianas y los conflictos interpersonales pero tambin la debilidad
de organizacin comunitaria y liderazgo local.).
Para ambas categoras de la seguridad ciudadana existen riesgos
especficos, constituidos por amenazas y vulnerabilidades concretas. Un ejemplo es el de las poblaciones vulnerables, que se
sitan en el margen de escenarios que comparten caractersticas
propias de contextos de violencia instrumental (armada), y de
conflictos sociales cotidianos.
Las poblaciones que habitan en este tipo de contextos estn expuestas a diversos riesgos como reincidir en actividades delincuenciales, vincularse a grupos armados, ser re-victimizados,
sufrir violencia en el espacio pblico, sufrir desplazamiento, ser
cooptados, reprimidos o amedrentados.
Los riesgos aumentan o disminuyen en funcin de las vulnerabilidades que tenga la poblacin, las amenazas que existan en el
territorio, y las capacidades con las que se cuente. Imaginarios de
dinero fcil, bajo nivel educativo, precario nivel socioeconmico,
normas culturales que legitiman la violencia, temor a denunciar,
desempleo, entre otras, son situaciones que pueden hacer que las
personas estn ms expuestas al riesgo.
En la medida que se aumenten capacidades en este contexto, las
personas van a tener mayores niveles de resistencia a la materializacin del riesgo: presencia de las instituciones, control barrial y
cohesin social, vigilancia permanente, fortalecimiento del entorno, eficiencia judicial, acompaamiento a poblaciones vulnerables,
operaciones empresariales, agendas culturales incluyentes, etc.
Finalmente, es necesario mencionar que estas categoras son
flexibles, debido a que hay contextos complejos en los que conviven diferentes tipos de escenarios que afectan a la seguridad.
El enfoque por lo tanto, se propone como un referente conceptual de suma utilidad para el proceso de formulacin de los
Planes Locales de Seguridad Ciudadana, y para la gestin local
de la seguridad.

Es necesario asociar los riesgos a

contextos determinados donde
actan de manera diferenciada
amenazas, vulnerabilidades y
capacidades. Las respuestas de
poltica deben ser particulares.
35

4. La responsabilidad de los actores locales

Los actores que entran en juego en el diseo, formulacin e implementacin de
los Planes de Seguridad Ciudadana, tienen niveles de involucramiento y de incidencia distintos que determinan a su vez, el rol y competencias que les son propias
en cada una de las etapas del proceso. Aqu se muestra esta dinmica, en tres grupos (dinamizadores, socios estratgicos, beneficiarios) en trminos de la relacin
entre los actores y su grado de compromiso en la iniciativa:
El Alcalde
Como lder poltico, cuenta con la legitimidad social e institucional para difundir una visin de seguridad ciudadana y de promover cohesin en torno a
la misma. Es quien tiene el mandato y la capacidad para tomar decisiones de
alto nivel, movilizar a los actores y gestionar los recursos, para la entrega de
servicios pblicos. Al ser la primera autoridad de polica es quien responde por
el bienestar de la comunidad y la estabilidad de las instituciones locales. Esto
quiere decir que para promover seguridad, paz y convivencia, y conservar el
orden pblico en el municipio, el Alcalde acta, atendiendo cuando se requiera, las instrucciones del nivel departamental y nacional en: la promocin, en
coordinacin con el Comandante de la Polica, de las iniciativas encaminadas a
fortalecer el respeto por los derechos humanos y los valores cvicos, la solucin
pacfica de conflictos, la participacin ciudadana y la solucin pronta de las
solicitudes de los ciudadanos y la contencin de cualquier amenaza o perturbacin a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y el ambiente.
Para lograrlo, y as atender las necesidades de seguridad de la poblacin, el Alcalde
disea y desarrolla planes y estrategias integrales de seguridad y, con el respectivo
Comandante de Polica, dispone del servicio de vigilancia urbana y rural.
El Secretario de Gobierno
Le compete formular polticas y planes generales referidos a la seguridad ciudadana, el apoyo y coordinacin con la justicia y la convivencia ciudadana; el secretario
de gobierno identifica y desarrolla las polticas a ser adoptadas por la administracin municipal, tendientes a la conservacin y restablecimiento del orden pblico,
el control a establecimientos pblicos y la proteccin de la vida y patrimonio de las
personas. En el marco de sus funciones sobre l diseo, ejecucin y fortalecimiento
de polticas, planes y programas de apoyo a la institucionalidad y la seguridad de
la jurisdiccin y comprende lo relacionado a las estrategias y dems iniciativas de
seguridad ciudadana y urbana, de derechos humanos, de coordinacin de la justicia, de anlisis de riesgos de conflictos, delitos, violaciones, e injusticias e incluso
la atencin a riesgos ambientales y sociales cuando as lo definan sus funciones;
como coordinador del proceso de formulacin del plan, tambin debe encargarse
36

de convocar y motivar a los actores, y velar por que las acciones programadas sean
realizadas en los plazos determinados por el cronograma.
Como actor competente en la materia, el Secretario de Gobierno coordina los
procesos requeridos para promover la seguridad ciudadana. El Secretario de Gobierno, (o quien haga sus veces) es en este proceso, el principal coordinador de la
poltica; impulsa y dinamiza el proceso, rene a las personas, motiva las acciones y
procura su ejecucin en articulacin con la Polica (lo que no quiere decir que no
cuente con el apoyo de otros actores delegados por el Alcalde).
La Polica
La Polica Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo
de la Nacin, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades pblicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (artculo 218; Constitucin Poltica de 1991).
Como reza en el artculo 2 del Cdigo de Polica (Decreto 1355 de 1970) la polica
es la responsable del orden pblico interno a travs de la prevencin y eliminacin
de las perturbaciones a la seguridad, a la tranquilidad, la salubridad y la moralidad,
empleando la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario (artculo 29). La polica
es en este sentido de carcter eminentemente comunitario, preventivo, educativo,
ecolgico, solidario y de apoyo judicial. Esto implica hacer cumplir las decisiones
judiciales y de la funcin de polica, impedir infracciones penales o de polica, capturar infractores, restaurar el orden, evitar mayores calamidades pblicas y para defenderse y proteger a las personas de peligros graves y de violencias contra la vida y
el patrimonio, siempre bajo el marco de la ley y el respeto de la integridad personal.
La actividad de la Polica est destinada a proteger los derechos fundamentales tal
como estn contenidos en la Constitucin Poltica y en pactos, tratados y convenciones internacionales de Derechos Humanos, suscritos y ratificados por Colombia.
La polica es adems quien conoce de manera ms adecuada la situacin de seguridad
de la entidad territorial, el tipo de problemticas que se presentan, su localizacin y
las poblaciones a las que ms afecta. Por las actividades propias de su profesin, su
conocimiento de la realidad local y su cercana a la comunidad, la polica que hace
presencia en el municipio, cuenta con las competencias para lidiar con la complejidad de la intervencin urbana y social la situacin que es necesario sea atendedida.
(criminal, ambiental, familiar, de juventud, turstica, etc.).
Dentro de sus funciones ms relevantes estn:
Conservar el orden pblico
Reconocer al alcalde electo y cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que
le imparta el alcalde por conducto del comandante respectivo.

Prestar el apoyo y asesoramiento al alcalde en

la aplicacin de las medidas contempladas en los
Cdigos de Polica, las disposiciones de seguridad y orden pblico emitidas por el alcalde, los
planes, programas y estrategias que en materia de
polica disponga el consejo de seguridad, como
instancia principal de gestin de la seguridad en
los municipios.

fortalecimiento municipal en estos temas. Adems

brinda apoyo en la formulacin de polticas, estrategias y actividades relacionadas con la seguridad urbana en general (riesgo ambiental, desastres, atencin
a poblacin vulnerable, alertas tempranas) y en el
manejo de problemas cotidianos (marchas, procesos
electorales, eventos masivos, trnsito, control a establecimientos pblicos, entre otros).

Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitucin y la ley;

El equipo tcnico

Presentar a consideracin del alcalde los planes de

la Polica as como los resultados de las operaciones
realizadas, informar diariamente sobre las situaciones de alternacin y asesorarlo en la solucin.
Informar peridica y oportunamente segn el caso
sobre movimientos del pie de fuerza policial.
Atender los requerimientos mediante los cuales
el alcalde solicita la iniciacin de investigaciones
de tipo disciplinario contra miembros de la Institucin, presentar los resultados definitivos de tales
investigaciones.
El asesor local
En el escenario local, dependiendo de los recursos,
el municipio puede contar con un asesor local cuya
experiencia le permite prestar asesora tcnica, metodolgica y conceptual al equipo tcnico y al coordinador de la iniciativa. Se trata de un actor que puede
pertenecer a la entidad municipal. La Alcalda tambin puede acceder a la asesora del Departamento (se
trata de un delegado de la Gobernacin que brinda
asistencia a los municipios en temas relacionados con
la seguridad ciudadana, la convivencia y la paz) y al
gobierno nacional (por intermedio de la Direccin
de Gobernabilidad Territorial, la cual tiene a su cargo
los asuntos y orientaciones en materia de seguridad
ciudadana y orden pblico). Esta dependencia Ministerial est a cargo de coordinar la formulacin y
ejecucin de las polticas en materia territorial y de
convivencia y seguridad ciudadana., impulsando el

El equipo tcnico es el grupo de profesionales especializado, que desarrolla e implementa iniciativas, realiza
los diagnsticos, coordina los actores. Se trata de un
grupo interdisciplinario, complementario, comprometido y con conocimientos en el tema: pero para
lograrlo, requiere de un espaci formal o informal,
reconocido y legitimado por los actores que permita
disear, discutir, validar y concretar las iniciativas.
Dirigido por el Alcalde y/o el Secretario de Gobierno (o
quien sea delegado para este trabajo tcnico), el equipo
tcnico materializa el esfuerzo institucional para desarrollar una poltica local de prevencin de la inseguridad. Se
trata del grupo de actores que adelanta las tareas requeridas para avanzar en los diferentes componentes del Plan.
Adelanta las fases de diagnstico, diseo de estrategias,
planes de accin, identificacin de recursos y seguimiento. Tambin desarrolla discusiones e interacta con los
actores para mantener una comunicacin clara y niveles
mnimos de coordinacin.
Quienes hacen parte del equipo no son slo funcionarios de la Alcalda; provienen tambin de diferentes sectores del sector privado, la comunidad
organizada y la sociedad civil. Se trata de un grupo interdisciplinario, complementario y con una
comprensin global e integral de los problemas de
seguridad urbana que participa activamente en todas las etapas de formulacin del Plan. El grupo
conoce la situacin de seguridad, los mecanismos de
intervencin desde las diferentes dimensiones de la
prevencin, diferencia claramente los escenarios y
contextos de actuacin, maneja los dispositivos lo-

cales de seguridad, los mecanismos institucionales,

y frente a las problemticas puede hacer una lectura
compleja y territorializada de las inseguridades que
se manifiestan en el territorio (violencia intrafamiliar, manifestaciones, lesiones, hurtos, homicidios,
violencia escolar, etc.).
De este grupo hacen parte asesores y funcionarios de
la administracin municipal y de la polica a cargo de
asuntos de polica y seguridad; tambin pertenecen a
este grupo, delegados de organismos de seguridad. El
nivel de participacin est subordinado a la complejidad de las circunstancias (si los problemas son sencillos el proceso se simplifica y requiere la vinculacin
de menos actores y viceversa).
Puede tratarse tambin de un equipo especializado
que forma parte de la estructura organizacional de
la secretara de gobierno o del despacho y que tiene
como nica responsabilidad trabajar en el tema. Esto
depende en gran medida de los recursos que la entidad territorial pueda destinar a la seguridad urbana.
Normalmente ciudades ms grandes cuentan con una
estructura organizacional especfica para la atencin
de la seguridad.
Los siguientes actores, si hacen presencia en el municipio, deben ser llamados a participar:
Los organismos de seguridad y justicia del Estado:
Subdirector Seccional o Jefe del Puesto Operativo
del Departamento Administrativo de Seguridad,
DAS
Fiscala
Juzgado Promiscuo
Las instituciones orientadas a la defensa de derechos y
otras competencias policivas:
Procurador provincial o Personero municipal
Inspector de polica
Comisara de Familia
Defensor de Familia
37

Los socios estratgicos

Este nivel alude tres tipos de actores: 1) instituciones del nivel nacional en el poder
central o desconcentradas en el territorio que tienen competencias en temas de
Polica, en temas de familia e infancia y adolescencia (ICBF), seguridad (DAS)
y justicia (Fiscala); 2) actores no pblicos que cuenta con ventajas comparativas
para abordar las problemticas de seguridad urbana del municipio7. En trminos
de recursos se trata de actores que pueden financiar el proyecto o invertir en las
iniciativas diseadas para abordar las problemticas identificadas (es el caso de la
empresa privada y los gremios), que coadyuvan a movilizar a los actores por su
trayectoria y reconocimiento o su legitimidad frente a los ciudadanos (como en
el caso de la iglesia, la Personera o los lderes naturales de la comunidad), que
cuentan con experticia en algn tema especfico (como ONGs que trabajan temas
de convivencia, atencin a poblacin vulnerable, etc.) y que tienen presencia en
el territorio, o casos en el que es necesario el recurso de infraestructura y humano.
3) otros sectores de la administracin que pueden contribuir al desarrollo de las
iniciativas debido a la relacin entre la problemtica y el tema sectorial de competencia, por ejemplo, la accidentalidad vial y el sector transporte, los problemas
de delincuencia en el espacio pblico y el sector de infraestructura, patrimonio y
cuidado del espacio pblico.
Los socios estratgicos pueden formar parte del equipo tcnico dependiendo de las
relaciones que se establezcan con los dinamizadores y su trabajo permite adems
generar alianzas que fortalecen los procesos participativos y que garantizan mayor
eficiencia y transparencia en la gestin de la seguridad cuando existe un consenso
en torno a las metas que se quieren lograr. Esto a su vez es lo que permite el desarrollo de un verdadero abordaje integral, y la aplicacin efectiva de estrategias de
prevencin social y situacional, de ah que los Planes de Seguridad Ciudadana y
Justicia, propendan por un criterio de participacin amplia.
Esto implica sin embargo, la necesaria coordinacin interinstitucional para evitar
la duplicidad en las funciones, problemas de coordinacin, comunicacin y tensin o conflictos entre los actores.

su vez participar como socios estratgicos (los estudiantes pueden participar activamente en el desarrollo de las actividades; los vecinos del entorno inmediato
pueden generar redes de coordinacin y vigilancia del sector, etc.). La forma ms
directa de actuacin como beneficiarios y socios estratgicos es en su calidad de
gestores locales de seguridad y convivencia.
Los gestores locales de seguridad
Los gestores locales de seguridad (que pueden o no ser a su vez beneficiarios) son
personas formadas en temas de seguridad y convivencia que apoyan al equipo
tcnico en el desarrollo de las diferentes actividades identificadas y priorizadas
en el proceso de formulacin e implementacin del Plan. Los gestores participan
activamente en los escenarios de interlocucin; pueden ser lderes comunitarios,
representantes de las juntas locales e incluso poblaciones especficas de un sector
determinado que se vinculan a la iniciativa. Su rol como promotores de seguridad
va ms all de un simple apoyo operativo; un gestor conoce la realidad local y a su
comunidad, lo que le permite mantener una interlocucin activa y abierta con la
poblacin, facilitando un dilogo transparente y la generacin de condiciones para
un trabajo corresponsable desde la comunidad.
De lo que se trata, es de generar verdaderos contextos de corresponsabilidad
donde la ciudadana es llamada a participar activamente en la promocin de
su seguridad y la de la comunidad y, aun cuando su mayor aporte se da en el
compromiso con acciones de cooperacin que promuevan y fomenten formas
de relacionamiento basadas en la confianza, la ayuda mutua, el respeto y el reconocimiento recproco a fin de producir efectos positivos en los distintos ordenes
de la vida social del municipio; su participacin activa en el proceso a travs de
los escenarios y actividades definidos para tal fin contribuye a la creacin de redes sociales y contextos seguros que potencian los esfuerzos institucionales para
mejorar la seguridad. As mismo, fomenta una relacin ms armnica y transparente entre la comunidad, los cuerpos policiales y las instituciones pblicas,
fortalece la confianza institucional y promueve la gobernanza de la seguridad en
el municipio.

Inicialmente se propone clasificar los municipios del departamento en tres categoras, de manera
ilustrativa, pero con un sustento objetivo y con el margen subjetivo de la interpretacin. La clasificacin se da como resultado de cruzar a), los datos de homicidios, secuestros, minas antipersona,
desplazamiento forzado, cultivos ilcitos, actores que hacen presencia, y b), los datos retrospectivos: (i) la situacin de orden pblico en el departamento en los ltimos 20 aos, (ii), datos sobre
la situacin de orden pblico actual, y la percepcin de sus habitantes, y (iii), las caractersticas ms
relevantes de la seguridad ciudadana a nivel departamental.

MAPA 1: SEGURIDAD SECRETARA GOBIERNO

SAN JUAN DE URAB

ARBOLETES
NECOCL

SAN PEDRO DE URAB

Municipios categora 1
TURBO

Son los municipios donde las amenazas estn principalmente asociadas a presencia de
factores de violencia instrumental (confrontacin armada, narcotrfico, delincuencia), las
vulnerabilidades a fenmenos de exclusin social, al miedo, la falta de libertad y a ideas y
concepciones sobre la legalidad entre otras; y la falta de capacidad institucional y social para
enfrentar estos fenmenos.

NECH

APARTAD
CAUCASIA

CAREPA
CCERES

Los municipios tipo 1 se describen tomando como base los indicadores de Seguridad Democrtica8, y percepcin de la Seguridad Ciudadana9. Se ha definido que son municipios tipo 1 aquellos
que clasifican en los rangos ms altos de cada uno de los indicadores, es decir: para el caso del
indicador sobre Seguridad Democrtica aquellos municipios que presentan un alto nivel de inseguridad; y para el caso del indicador sobre percepcin, aquellos municipios donde la percepcin
hacia la seguridad es desfavorable.

MUTAT
ITUANGO

7. Si bien la responsabilidad de la gestin

de la seguridad ciudadana es un tema local, las administraciones municipales no
pueden ignorar las polticas que a nivel
Nacional y Departamental se tienen al respecto; ni mucho menos las estrategias nacionales implementadas en el mbito local
bajo el respeto de los principios de subsidiariedad y concurrencia. Adems, existen
problemticas que desbordan la capacidad
de respuesta de los gobiernos locales y que
corresponden ms al nivel nacional.

38

Los beneficiarios son los ciudadanos. En ocasiones se trata de una comunidad

enmarcada por un territorio, en otras se trata de una poblacin concreta que es
intervenida debido a su exposicin al riesgo (jvenes, mujeres, desplazados, etc.).
Depende del tipo de intervencin que se realice, las prioridades del Plan y su
alcance. Por ejemplo, si la prioridad del Plan es intervenir entornos escolares,
la poblacin beneficiaria involucrar a profesores, estudiantes, padres de familia
y, posiblemente, comunidad del entorno inmediato de la institucin educativa
intervenida. Sin embargo, dependiendo del contexto, los beneficiarios pueden a

PEQUE
PEQUE

CAMPAMENTO

TOLEDO

DABEIBA

SABANALARGA
BURITIC

MURIND

AGOSTURA GUADALUPE

CAROLINA
BELMIRA
SANTA ROSA
DE OSOS

OLAYA

ABRIAQUI
SANTAF DE
ANTIOQUIA

YOLOMB

ENTRERIOS
CISNEROS

SOPETRN

URRAO

SANTO DOMINGO
BARBOSA

SAN JRONIMO

MEDELLN

GUARN

PEO

HELICONIA
ITAGU

BETULIA

ARMENIA
ANGELPOLIS

CONCORDIA

TITIRIB
AMAG

LA ESTRELLA
CALDAS

LA CEJA
MONTEBELLA

TARSO

FREDONIA

SAN CARLOS

SANTUARIO

SAN LUIS
CARMEN DE VIBORAL
LA UNIN

SANTA BRBARA

PUERTO
RICO JRICO

ABEJORRAL

PUERTO TRIUNFO
SAN FRANCISCO

SONSN

Alto

LA PINTADA

BETANIA

ARGELIA
TMESIS
VALPARASO AGUADAS

ANDES
JARDN

8. ndice elaborado por secretara de gobierno, Antioquia (2009).

PUERTO NARE

GRANADA

RESTIRO

VENECIA
SALGAR

CIUDAD BOLVAR

RIONREGRO

CARECOL

GUATAPE

MARINILLA

ENVIGADO

PUERTO BERRO

SAN ROQUE

CONCEPCIN
GIRARDOTA
ALEJANDRA
BELLO
COPACABANA
SAN VICENTE
SAN RAFAEL

EBJICO

ANZA

MACEO

DON MTIAS
SAN PEDRO

CAICEDO

YALI

GOMEZ PLATA

LIBORICA
GIRALDO

VIGA DEL FUERTE

YOND
VEGACH

SAN JOSE DE LA MONTA

CAASGORDAS

FRONTINO

REMEDIOS
AMALFI

YAMURAL

SAN ANDRS

5. Una aproximacin a la caracterizacin de los municipios

del departamento
El contexto de Seguridad en Antioquia es complejo, e involucra gran cantidad de
actores y dinmicas diferenciadas regionalmente. Aventurarse a elaborar cualquier
tipo de clasificacin es una tarea dispendiosa. Sin embargo, como es objeto de este
texto, se propone a continuacin una clasificacin provisional e hipottica que
permita comprender la situacin de seguridad y orden pblico del departamento
de manera diferenciada, por tipos de municipios y por zonas de intervencin. Esta
informacin es indicativa.

SEGOVIA

ANOR

HISPANIA

Los beneficiarios

ZARAGOZA

TARAZ

URAMITA

DESCRIPCIN MAPA 1: Este mapa condensa los datos del indicador sobre seguridad democrtica de la Secretara de Gobierno departamental. Los datos han sido ordenados en tres rangos,
que comprenden: Rango alto, de color naranja, hace referencia a los municipios ms afectados
por la inseguridad; rango medio, de color azul, denota municipios con una conflictividad ms
reducida que los municipios color naranja, pero igualmente preocupante; por ltimo los municipios del rango bajo, de color blanco, son aquellos en los que no se manifiestan situaciones
que alteren el orden pblico en la regin.

EL BAGRE

CHIGOROD

CARAMANTA

Medio

NARIO

Bajo

Fuente: Gobernacin de Antioquia, 2010.

9. ndice elaborado por C&P para la Gobernacin de Antioquia (2008).

39

MAPA 2: PERCEPCIN SEGURIDAD CIUDADANA

DESCRIPCIN MAPA 2: Este mapa condensa los datos del indicador sobre Percepcin de la
Seguridad Ciudadana, de la Gobernacin de Antioquia. Los datos han sido ordenados en tres
rangos, que comprenden: Rango alto, de color naranja, hace referencia a los municipios con
un mayor nivel de percepcin de inseguridad ciudadana; rango medio, de color azul, denota
municipios con un nivel de percepcin medio; por ltimo los municipios del rango bajo, de
color blanco, son aquellos en los que existe un nivel positivo en cuanto a la percepcin de los
habitantes acerca de la Seguridad Ciudadana.

SAN JUAN DE URAB

ARBOLETES
NECOCL

SAN PEDRO DE URAB

Algunas caractersticas de esta tipologa son:

Insuficiencia de Fuerza Pblica
Aumento del porte de armas
Cultura narco
Enfrentamientos entre grupos armados ilegales rivales
Bandas criminales y nuevos grupos armados
Narcotrfico
Debilidad del sistema penal y de polica
Violencia armada
Participacin ciudadana coartada, o limitada.
Cultivos ilcitos
Desplazamiento y apropiacin de tierras.

TURBO
NECH

APARTAD
CAUCASIA

CAREPA
CCERES

EL BAGRE

CHIGOROD

ZARAGOZA

TARAZ

MUTAT
ITUANGO

SEGOVIA

ANOR
PEQUE
PEQUE
DABEIBA

SABANALARGA
BURITIC

AMALFI

AGOSTURA GUADALUPE

CAROLINA
BELMIRA
SANTA ROSA
DE OSOS

GIRALDO
OLAYA

ABRIAQUI
SANTAF DE
ANTIOQUIA

YOLOMB

ENTRERIOS
CISNEROS

SOPETRN

SANTO DOMINGO

URRAO

BARBOSA

SAN JRONIMO

MEDELLN

GUARN

PEO

HELICONIA
ITAGU

BETULIA

ARMENIA
ANGELPOLIS

CONCORDIA

TITIRIB

LA ESTRELLA
CALDAS

AMAG
VENECIA

MONTEBELLA
TARSO

HISPANIA

FREDONIA

SAN CARLOS

SANTUARIO

SAN LUIS
CARMEN DE VIBORAL
LA UNIN

SANTA BRBARA

PUERTO
RICO JRICO

ABEJORRAL

SAN FRANCISCO
SONSN

ARGELIA
TMESIS

Alto
Medio

VALPARASO AGUADAS

ANDES
JARDN

40

PUERTO TRIUNFO

LA PINTADA

BETANIA

10. Estos datos condensan la informacin

sobre las denuncias de homicidios (tasa) reportadas en el marco de la ley 975 de 2005
por personas que han sido vctimas de la
confrontacin armada en el departamento.

PUERTO NARE

GRANADA

RESTIRO
LA CEJA

SALGAR

CIUDAD BOLVAR

RIONREGRO

CARECOL

GUATAPE

MARINILLA

ENVIGADO

PUERTO BERRO

SAN ROQUE

CONCEPCIN
GIRARDOTA
ALEJANDRA
BELLO
COPACABANA
SAN VICENTE
SAN RAFAEL

EBJICO

ANZA

MACEO

DON MTIAS
SAN PEDRO

CAICEDO

Municipios categora 2

YALI

GOMEZ PLATA

LIBORICA
FRONTINO

YOND
VEGACH

SAN JOSE DE LA MONTA

CAASGORDAS

VIGA DEL FUERTE

REMEDIOS

YAMURAL

SAN ANDRS
URAMITA

MURIND

CAMPAMENTO

TOLEDO

CARAMANTA

NARIO

Bajo

Son los municipios donde las amenazas estn

principalmente asociadas a los rezagos de la
violencia instrumental que en el pasado fue
particularmente dura; las vulnerabilidades
se asocian a fenmenos relacionados con los
efectos de esta violencia en: las victimas, los
reincorporados, los jvenes que nacieron
en contextos violentos y las comunidades
etc. Adems la falta de capacidad al no
reconocimiento del problema por actores
locales o a percepciones que propugnan por
la estigmatizacin.
Los municipios tipo 2 se describen tomando
como base los datos de Accin Social10. Se ha
definido que son municipios tipo 2 aquellos
que clasifican en el rango ms alto, es decir,

MAPA 3: HISTORIALES DE VIOLENCIA DE ACCIN SOCIAL

DESCRIPCIN MAPA 3: Este mapa condensa los datos sobre Historiales de Violencia de Accin Social. (Datos de homicidios organizados por tasa de homicidio sobre cien mil habitantes).
Los datos han sido ordenados en tres rangos, que comprenden: Rango alto, de color naranja,
hace referencia a los municipios con una mayor tasa de homicidios (ms de 88 hcmh); rango medio, de color azul, denota municipios con una tasa de hcmh que va desde 74 hasta 88; por ltimo
los municipios del rango bajo, de color blanco, son aquellos en los que la tasa de homicidios es
menor, y comprende de 0 a 72 hcmh.

SAN JUAN DE URAB

ARBOLETES
NECOCL

SAN PEDRO DE URAB

TURBO

aquellos municipios del Departamento que han

tenido ms historiales de violencia.

flictos cotidianos por la va de la violencia) y optativa (delincuencia comn), y donde cobran

relevancia los conflictos sociales.

NECH

APARTAD
CAUCASIA

Algunas caractersticas de esta tipologa son:

CCERES

Municipios con mediana presencia de factores y actores que afectan la seguridad pblica
(principalmente crimen organizado). Posibles
amenazas al orden pblico.
Hay escenarios que garantizan el debate pblico, con ciertas limitaciones.
Zonas asociadas al trfico de drogas.
Problemas asociados a la tenencia de la tierra.
Economas de extraccin
Historiales de violencia
Redes de distribucin y consumo
Redes de prostitucin
Cultura de dinero fcil
Mendicidad
Agresividad e intolerancia pblica
Presencia de pandillas y grupos armados
Atracos con lesiones
Homicidios
Delincuencia comn
Violencia intrafamiliar con lesiones
Desmovilizados
Desconfianza en la fuerza pblica
Municipios categora 3

Son el conjunto de municipios que no se ubican en los dos anteriores mapas. Es decir, aquellos municipios que presentan bajos niveles en los indicadores de Percepcin de la Seguridad Ciudadana,
Seguridad Democrtica, y en los datos de homicidios de la base de datos de Accin Social.

CAREPA
EL BAGRE

CHIGOROD

ZARAGOZA

TARAZ

Algunas caractersticas de esta tipologa son:

MUTAT
ITUANGO

SEGOVIA

ANOR
PEQUE
PEQUE

SABANALARGA
BURITIC

AGOSTURA GUADALUPE

CAROLINA
BELMIRA
SANTA ROSA
DE OSOS

GIRALDO
OLAYA

ABRIAQUI
SANTAF DE
ANTIOQUIA

YOLOMB

ENTRERIOS
CISNEROS

SOPETRN

URRAO

SANTO DOMINGO
BARBOSA

MEDELLN

GUARN

PEO

HELICONIA
ITAGU

BETULIA

ARMENIA

TITIRIB
AMAG

CALDAS

LA CEJA
MONTEBELLA

TARSO
HISPANIA

FREDONIA

SAN CARLOS

SANTUARIO

SAN LUIS
CARMEN DE VIBORAL
LA UNIN

SANTA BRBARA

PUERTO
RICO JRICO

ABEJORRAL

PUERTO TRIUNFO
SAN FRANCISCO

SONSN

LA PINTADA

BETANIA

PUERTO NARE

GRANADA

RESTIRO

VENECIA
SALGAR

CIUDAD BOLVAR

RIONREGRO

LA ESTRELLA

CARECOL

GUATAPE

MARINILLA

ENVIGADO

ANGELPOLIS
CONCORDIA

PUERTO BERRO

SAN ROQUE

CONCEPCIN
GIRARDOTA
ALEJANDRA
BELLO
COPACABANA
SAN VICENTE
SAN RAFAEL

EBJICO

ANZA

MACEO

DON MTIAS
SAN PEDRO

SAN JRONIMO

CAICEDO

YALI

GOMEZ PLATA

LIBORICA

VIGA DEL FUERTE

YOND
VEGACH

SAN JOSE DE LA MONTA

CAASGORDAS

FRONTINO

REMEDIOS
AMALFI

YAMURAL

SAN ANDRS
URAMITA

MURIND

CAMPAMENTO

TOLEDO

DABEIBA

Alto

ARGELIA
TMESIS
VALPARASO AGUADAS

ANDES
JARDN

CARAMANTA

NARIO

Medio
Bajo

Son municipios en los que no se evidencian de manera significativa factores que afectan la seguridad pblica (confrontacin armada, narcotrfico y delincuencia organizada).
La seguridad pblica se encuentra eventualmente garantizada.
Cobran principal importancia las violencias espontneas y cotidianas.
El nivel de seguridad pblica permite el debate y la participacin ciudadana ampliada.
Consumo de SPA y alcohol
Cultura consumista y facilista
Prostitucin
Hacinamiento
Des-escolarizacin/Parches inseguros
Agresividad e intolerancia privada
Descuido y vagancia
Machismo
Violencia de gnero
Agresin a menores
Patrones de violencia para educar
Frustraciones de desarrollo
Consumos indebidos/accidentalidad
Hurtos callejeros
Uso de violencia como reconocimiento y reaccin.

Son municipios donde la amenaza articuladora no es la asociada a factores de violencia

estructural, sino a fenmenos de violencia espontnea (bsqueda de la solucin de los con41

IV. LA EXPERIENCIA PRCTICA DE LA

GOBERNACIN ABORDANDO PROBLEMAS
DE VIOLENCIA Y DELINCUENCIA:
LOS PLANES municipales DE SEGURIDAD CIUDADANA

42

La Secretaria de Gobierno y la Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia

de acuerdo con sus misiones1 son las dependencias encargadas de de dinamizar,
entre otras, las actividades que propendan por el logro del objetivo: mejorar
las condiciones de seguridad, justicia, convivencia y orden pblico como fundamento para garantizar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Para ello, la Asesora de Paz ha inscrito en el Banco de Proyectos de la
Gobernacin de Antioquia el proyecto para la institucionalizacin de modelos
de seguridad ciudadana y justicia en 55 municipios intermedios del departamento que se caracterizan por sus altos ndices de conflictividad ciudadana.

Las dos situaciones anteriores se presentan de manera reiterada debido a que las
autoridades locales no han encontrado, en el marco legal y la normatividad relacionada, mecanismos de orientacin concretos para plantear y poner en marcha
una poltica municipal de seguridad. A excepcin del programa Departamentos y
Municipios Seguros (DMS) puesto en marcha en 2004, por la Direccin General
de la Polica Nacional, son pocas las iniciativas que desde el mbito nacional y
departamental se han desarrollado en este punto. Todo esto, sin tener en cuenta
las estrategias que se han llevado a cabo en las grandes ciudades, como Bogot,
Cali y Medelln.

2. Enfoques y metodologas de los planes

Los Planes de Seguridad Ciudadana han sido concebidos como una iniciativa con
la que se pretende lograr mejores niveles de seguridad ciudadana, potenciar la
capacidad local en su gestin, facilitar a las autoridades pblicas el ejercicio de sus
responsabilidades normativas y alcanzar una mayor coordinacin con los niveles
nacional, departamental y local, clarificando competencias y responsabilidades de
cara a las problemticas identificadas.

De ah que la Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia, insista en intervenir y apoye a los municipios en la gestin de la seguridad ciudadana y la
mediacin de los conflictos desde un enfoque integral que hace nfasis en la
prevencin, sin dejar de lado las medidas de control y coercin. Parte de suponer
que cualquier poltica de seguridad exitosa debe contemplar una intervencin
con la medida justa de prevencin y coercin que permita, por un lado disminuir
los riesgos a la seguridad ciudadana y la convivencia, y por el otro, combatir las
expresiones criminales existentes que atentan contra la misma.

Para eso, el programa de Modelos de Seguridad Ciudadana y

Convivencia, de la Asesora de Paz, ha trabajado conjuntamente, con diferentes universidades de la regin, y organismos internacionales, en la construccin de una experiencia prctica en
formulacin de Planes de Seguridad Ciudadana en el Departamento de Antioquia. La gobernacin resalta as su rol de coordinar y apoyar a los municipios del departamento en sus procesos
locales de construccin de capacidades sociales e institucionales
para disminuir los riesgos de que la poblacin Antioquea se vea
afectada en su integridad fsica, bienes y libertades.

Los Planes tambin pretenden fomentar procesos de coproduccin de seguridad

y corresponsabilidad en los que los ciudadanos asuman un rol activo en la produccin de seguridad. En el primer caso se trata de un problema de capacidad de
gestin, en el segundo de proteccin ciudadana y gobernanza.
Frente al primero, si bien es cierto que muchos municipios han contemplado
algunas estrategias de prevencin de la violencia en sus Planes de Desarrollo Municipal (PDM), no se ha evidenciado un conocimiento conceptual claro acerca de
la seguridad ciudadana la cual es muchas veces asimilada a los asuntos de orden
pblico. Adems, en el departamento, hay pocas iniciativas locales que aborden
la gestin de la seguridad de manera integral. Las acciones previstas dentro de los
Planes de Desarrollo Municipales, obedecen ms a generar respuestas frente a insuficiencias y satisfaccin de necesidades de dotacin y equipamiento de la fuerza
pblica que a la gestin de la seguridad, dejando de lado otros problemas de alto
impacto en la seguridad como los conflictos sociales resueltos por la violencia
- que a su vez resulta en una lectura inadecuada de la problemtica y en la implementacin de acciones desarticuladas y poco efectivas.

1. La misin de la asesora de paz est definida como: a) Coadyuvar al desarrollo de

capacidades de los actores sociales afectados
por la violencia ejercida por grupos armados
ilegales, b) Propender porque los municipios
desarrollen competencias sobre la gestin
de procesos de reconciliacin , el trmite
democrtico y la transformacin pacfica de
conflictos, y c) Desarrollar conocimiento para
la comprensin de los fenmenos de seguridad, convivencia y paz con el propsito de
transferirlos a la sociedad antioquea.

44

En el caso de la limitada participacin ciudadana en la gestin de la seguridad, el

principal problema reside en los imaginarios sociales; la idea de que la seguridad
es asunto discrecional del Estado y de la fuerza pblica. Este imaginario social se
basa en que tradicionalmente la gestin de la seguridad se ha desarrollado en el
campo del control y la coercin, y este espacio de intervencin est limitado para
los ciudadanos, ya que se sustenta bajo la triada polica-juez-crcel. Por lo tanto,
el abordaje integral de la seguridad propuesto, busca romper este paradigma y
empoderar a los ciudadanos para que sean ellos mismos, en asocio con las administraciones locales y los dems actores (privados y sociales), los que solucionen
sus conflictos civilizadamente.

En este sentido, la Gobernacin, a travs del apoyo a los municipios del departamento en la elaboracin y ejecucin de los Planes Municipales de Seguridad Ciudadana (PSCJ), como resultado de un proceso serio de planeacin
pretende fortalecer los sistemas municipales de informacin de la violencia y
la delincuencia; empoderar a los ciudadanos para que participen activamente
en la gestin de la seguridad ciudadana municipal; e institucionalizar el funcionamiento de los instrumentos legales de gestin de la seguridad: Concejos
municipales de seguridad, Comits de orden pblico, fondos de vigilancia
y convivencia.

1. Qu es un plan local de seguridad ciudadana y justicia

Un Plan Local de Seguridad Ciudadana y Justicia (PSCJ) es un instrumento al
servicio de las autoridades para gestionar la seguridad ciudadana y la convivencia
en una jurisdiccin especfica (departamento y/o municipio).
El Plan es una iniciativa que detalla las tareas (lneas estratgicas, programas,
proyectos, acciones y actividades concretas) que deben ejecutarse para atender
de forma integral y oportuna las problemticas y los hechos que generan violencia e inseguridad ciudadana. No debe confundirse con un plan de accin
institucional aun cuando entre los mismos debe existir armona. Es elaborado
de manera conjunta por las autoridades poltico-administrativas, las agencias
de seguridad, justicia y la ciudadana define una serie de etapas y actividades, y
adems cuenta con mecanismos de evaluacin y el monitoreo para su adecuado
seguimiento, as como de la comunicacin e institucionalizacin para una adecuada gestin y coordinacin.

La Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia en el periodo 2008-2011 del Gobierno del Doctor Lus Alfredo Ramos
Botero, se ha propuesto abordar el tema de la seguridad ciudadana como un asunto clave de su accionar, dirigido principalmente a elaborar un marco conceptual, y experiencias prcticas
en la implementacin de metodologas dirigidas al fortalecimiento institucional.

La experiencia prctica se resume en tres momentos, que se explicarn a continuacin.

2.1 Primera generacin
El proyecto de elaboracin de Planes de Seguridad Ciudadana
y Convivencia, comenz con la formulacin de 20 Planes, en
municipios pertenecientes a las subregiones del Urab, Oriente, Nordeste, Occidente, Norte y Suroeste. Esta primera fase del
proyecto fue desarrollada con el apoyo de cuatro operadores de
gran importancia en el campo acadmico, que aportaron su experiencia para la elaboracin de metodologas nicas que dieron
como resultado la elaboracin de los PSCJ. Las instituciones que
prestaron su apoyo a la Asesora de Paz fueron:
Universidad de Antioquia, Facultad de Salud Pblica (PREVIVA). Formul Planes en los municipios de Apartad, Turbo, Chigorod, Ciudad Bolvar, Andes y Jardn. San Francisco,
San Lus, Cocorn, Abejorral.
Universidad Nacional de Colombia, sede Medelln, Extensin de la Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas. Formul planes en: Santa Rosa de Osos, Don Matas, Urrao, San
Pedro, Valdivia y Yarumal

Universidad de Antioquia, Departamento de Trabajo Social. Formul Planes en: Yal, Segovia, Remedios, Anor,
Amalfi, Vegach.
Fundacin Ideas Para la Paz, en asocio con la Universidad
EAFIT, Formul los Planes de los municipios de La Ceja, Marinilla y Rionegro.
Cada institucin elabor metodologas propias para la formulacin de los Planes en cada municipio. Todas partieron de unos
criterios conceptuales muy concretos, y elaboraron mecanismos de
participacin y rutas de trabajo diferentes. La experiencia de formulacin de estos 20 Planes fue muy satisfactoria para el desarrollo
del tema de la Seguridad Ciudadana en el departamento, ya que
con la base de los aportes metodolgicos, conceptuales y tcnicos,
de estas instituciones se ha enriquecido la experiencia departamental en la coordinacin de estos temas. Adems, es de resaltar que
pocos departamentos en el pas desarrollan este tipo de acciones.
En la parte anexa, se encuentran los documentos de cada
uno de los operadores, en los que se describen los procesos de formulacin de los Planes, y se resume la experiencia
de formulacin.
La experiencia de la Facultad de Salud Pblica de la Universidad de Antioquia (PREVIVA).
El programa PREVIVA, trabaj sobre dos aproximaciones; la
perspectiva ecolgica que se utiliza para entender los problemas
de violencia y criminalidad y la ptica de la prevencin como
opcin para la reduccin de factores de riesgo: ecolgico porque
a partir de la comprensin de los fenmenos desde un punto
de vista epidemiolgico, ayuda a entender el fenmeno de la
violencia por medio de la interaccin de factores que actan
en diferentes mbitos en los que se desenvuelve la vida de las
personas, es decir, las caractersticas de la persona, las relaciones
sociales ms cercanas a esta (familia), el contexto comunitario
y la sociedad en general; y preventivo porque utiliza estrategias
y medidas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan
delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las personas y los
municipios, y a intervenir para influir en sus mltiples causas,
por medio de la participacin de los gobiernos municipales y de
las comunidades locales.

La Asesora de Paz de la
Gobernacin de Antioquia en
el periodo 2008-2011, se ha
propuesto abordar el tema de
la seguridad ciudadana como
un asunto clave de su accionar,
dirigido principalmente a
elaborar un marco conceptual,
y experiencias prcticas
en la implementacin de
metodologas dirigidas al
fortalecimiento institucional.
45

El operador desarroll el proceso de formulacin de Planes desde una perspectiva cultural. Para el
desarrollo del diagnstico esto se tradujo en entender las diferentes manifestaciones de violencia a
partir de su expresin en las rutinas, hbitos, prcticas y modos de inter-actuacin y relacin de las
personas en la vida cotidiana del casco urbano municipal.
Esto implic priorizar en el anlisis la informacin que pudiera dar fe de los imaginarios colectivos en torno
a la seguridad, la violencia y la delincuencia (violencia intrafamiliar, violencia sexual, homicidios, suicidios,
hurtos, lesiones personales y accidentes de trnsito). Por tanto, el enfoque exigi dar mayor relevancia a las
herramientas y metodologas desarrolladas para trabajar la percepcin individual y general de las personas
y dar prioridad a las valoraciones, las creencias, las preocupaciones y las expectativas de los mismos.
La experiencia de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, de la Universidad de Antioquia.

Ha sido elaborado tomando como principal punto de partida la experiencia

aportada por los diferentes operadores del proceso de formulacin de los 25
Planes de Seguridad Ciudadana de la fase I. Con la elaboracin de este protocolo se ha llevado a cabo la formulacin de otros 23 Planes Locales, en igual
nmero de municipios. Cabe mencionar que el aporte principal a esta nueva
fase ha sido la inclusin del modelo de gestin del riesgo, como eje fundamental de la formulacin de las estrategias que constituyen cada uno de los Planes
(explicado en el captulo III).

El enfoque utilizado por el Operador es definido como participativo porque la formulacin del plan
es concebida como el resultado de la participacin activa de los diferentes actores que intervienen en
este. Para lograrlo el operador utiliza los integrantes de la mesa de convivencia y a los actores participantes en los talleres realizados para la elaboracin del diagnstico.

El siguiente cuadro expone a manera de sntesis la ruta para la formulacin de Un

Plan de Seguridad Ciudadana, bajo los parmetros del captulo anterior.

Esta propuesta tiene un enfoque con un fuerte componente de gestin participativa de los procesos de manera activa de los funcionarios pblicos de los municipios adscritos a las alcaldas municipales, de los lderes
de organizaciones sociales y comunitarias, de los jvenes de los municipios, y de la poblacin en general.

En un primer momento, se busca sensibilizar y movilizar a los actores locales, en la

correcta aplicacin de instrumentos y de pasos y de un esquema de trabajo y un rol definido de cada uno de los actores que participarn del proceso de formulacin del Plan.

La experiencia de la Fundacin Ideas Para la Paz y la Universidad Eafit

La primera tarea por desarrollar consiste en identificar a un responsable de

la formulacin del Plan a nivel local (alcalde, secretario de gobierno), quien
estar a cargo de liderar y desarrollar el proceso de formulacin. Esto implica
hacer un anlisis del gobierno local, y principalmente del contexto institucional, y de la organizacin social con la que cuente el municipio, identificando
actores relevantes, como las organizaciones de base, ONGS, representantes de
la comunidad, etc.

El enfoque que utiliza la fundacin es institucional debido a que parte desde lo institucional para
la recoleccin de la informacin, la convocatoria a los diferentes miembros de la comunidad y
ante todo tiene en cuenta los indicadores sealados por las instituciones y administraciones. Este
enfoque plantea la realizacin de los planes municipales definiendo primero la localizacin de los
problemas y se adecua a lo dispuesto en el plan de desarrollo municipal de cada municipio.
La Fundacin recomienda que en desarrollo de los planes de Seguridad y Justicia las autoridades locales,
lleven a cabo eventos, talleres y reuniones con amplia participacin comunitaria orientados a analizar con
detalle los contenidos de esas diversas fuentes de informacin. De esa manera no slo se podrn afinar
las estrategias de intervencin de los planes sino que se ampliar el conocimiento que las autoridades y la
ciudadana pueden tener de las condiciones de seguridad que caracterizan el entorno social en que actan.
2.2 SEGUNDA GENERACIN
La Asesora de Paz, con la asistencia tcnica de UN-HABITAT, ha elaborado un instrumento de
gestin denominado Caja de Herramientas para la gestin local de la seguridad ciudadana. El
instrumento ha sido concebido como una iniciativa con la que se pretende lograr mejores niveles de seguridad ciudadana, potenciar la capacidad local en su gestin, facilitar a las autoridades
46

pblicas el ejercicio de sus responsabilidades normativas y alcanzar una mayor coordinacin con los niveles nacional, departamental y local, clarificando
competencias y responsabilidades de cara a las problemticas identificadas. La
iniciativa pretende tambin fomentar procesos de coproduccin de seguridad
y corresponsabilidad en los que los ciudadanos asuman un rol activo en la
produccin de seguridad.

Primera etapa:

En la movilizacin de actores es fundamental llevar a cabo una lectura de las motivaciones, voluntades, responsabilidades y potencialidades de los diferentes actores que
hacen parte del territorio y que pueden vincularse al proceso de formulacin del Plan.
Del mismo modo, es importante que se defina un espacio fsico, (plataforma de articulacin) donde se reunirn los actores convocados. Este espacio ser el lugar donde se
tomen las decisiones que lleven a elaborar el Plan local.
Para el enfoque propuesto, es muy importante que en el proceso de Formulacin de Planes Locales se cuente con niveles altos de gobernabilidad local y de
gobernanza de la seguridad ciudadana. El proceso es ms legtimo en la medida
que la mayor cantidad de actores locales participen de l, y lo nutran con su
experiencia particular.

Etapas

Fases

Resultados

Identificacin de los actores

Sensibilizacin y
movilizacin de
actores

Conformacin de equipo local

ESQUEMA DE TRABAJO Y
ROL DE LOS ACTORES

Plataforma de articulacin

Anlisis preliminar

Proceso de
Diagnstico

Priorizacin de riesgos

ANLISIS DE RIESGOS
PRIORIZADOS, DE
SUS AMENAZAS Y
VULNERABILIDADES

Caracterizacin problemticas

Formulacin e
Implementacin

Explorar alternativas reduccin

riesgos
Validacin e implementacin

lNEAS ESTRATGICAS DE
INTERVENCIN

Delimitacin de intervencin

Segunda etapa
El segundo momento tiene como objetivo realizar un ejercicio de identificacin
de riesgos a la seguridad ciudadana en el municipio, y su posterior priorizacin.
Finalmente se propone profundizar el anlisis de los factores que constituyen cada
uno de los riesgos priorizados.

Producto

ACUERDOS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y PLAN

DE ACCIN

La experiencia de la Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas de la Universidad Nacional

de Colombia, sede Medelln.

fuente: basado en la Caja de Herramientas para la Formulacin de Planes Municipales de Seguridad, 2010.

Para esto, se comienza por identificar las fuentes de informacin secundaria existentes y los responsables de su manejo. Se determina adems si pertenece al municipio, al departamento, o a terceros actores. En caso de que quede faltando
informacin, se complementa el ejercicio con entrevistas, encuestas y otras herramientas de recoleccin de informacin primaria.
La informacin recolectada debe ser procesada, lo que exige especificar los hechos
que se van a estudiar (definiendo conceptos y variables comunes de anlisis), los
vacos que pueden existir en la informacin y el mtodo para obtener informacin
complementaria que permita subsanar esos vacos. Este primer anlisis va a de47

terminar un listado de riesgos presentes en el municipio, o en la

regin de estudio especfica, que tambin puede ser una vereda, o
una localidad.
Con base en los resultados del anlisis preliminar, se toman los
riesgos y se hace un ejercicio de correlacin de los riesgos (metodologa matriz de impacto cruzado que implica identificar cules
riesgos son determinantes en la ocurrencia de otros). Esta metodologa permite priorizar del listado de riesgos inicial, los que son
ms prioritarios y los que requieren una mayor atencin y una
intervencin privilegiada.
Teniendo en cuenta los riesgos priorizados, se identifica para cada
uno las poblaciones con ms probabilidades de ser afectadas y los
lugares ms afectados, esto quiere decir, que se tiene en cuenta el
componente de focalizacin territorial y poblacional. Con base
en la nueva informacin recolectada se procede a realizar un anlisis a profundidad de los riesgos.
El anlisis busca que se comprenda la naturaleza de los factores
que constituyen el riesgo, es decir, qu amenazas, qu vulnerabilidades y qu capacidades existen para el riesgo estudiado.
Tercera etapa
Esta etapa tiene como objetivo la formulacin e implementacin
del Plan Local de Seguridad Ciudadana. Para hacer esto posible,
se deben elaborar lneas estratgicas de intervencin que contengan la informacin necesaria para que los tomadores de decisin
y los encargados de formular e implementar las polticas pblicas
a nivel municipal puedan implementar de manera eficiente el
Plan Local.
As pues, con base en el anlisis de los riesgos priorizados se define un objetivo general y objetivos especficos que debern expresar claramente qu se quiere lograr frente a los factores de
riesgo priorizados. Tambin debern definir metas por alcanzar.
Para cada objetivo especfico se identifican los ejes que inciden.
Es decir, qu grupos de problemticas municipales o riesgos se
asocian a dichos objetivos.
Una vez logrado este paso, se procede a relacionar objetivos,
metas y ejes de incidencia y se definen las respuestas concretas
que se van a llevar a cabo. El modelo establecido en la Caja de
Herramientas, tiene en cuenta la importancia de la participa48

cin comunitaria (en la medida que sea posible y que las condiciones de orden pblico lo permitan), por eso, se convoca a los
responsables de la seguridad a nivel municipal para seleccionar
las alternativas de respuesta ms adecuadas para garantizar el
logro de los objetivos; se definen claramente cules son los ejes
estratgicos para cada uno de los objetivos especficos (las expresiones de inseguridad que se van a mitigar o a prevenir),
en qu territorios se intervendr (unidades vecinales, sectores,
cuadrantes, etc) y con qu grupos sociales se trabajar. Tambin
de qu manera.
Finalmente, se busca comprometer a diferentes actores a aportar
de maneras distintas al desarrollo de las estrategias y a validar lo
que ah se ha planteado.
Todo esto contribuye al paso final, que consiste en el diseo de
una matriz general de accin que concentra las estrategias definidas, acciones especficas, indicadores y mecanismos de seguimiento, lneas base para la accin, metas en el tiempo y recursos
disponibles para la ejecucin. Con insumos de la fase anterior.
2.3 TERCERA GENERACIN
El Proyecto Hidroelctrico Ituango se viene convirtiendo en un
hito para el desarrollo Nacional y en un reto para la institucionalidad desde su constructor (Empresas Pblicas de Medelln)
sus socios(Gobernacin de Antioquia-Alcalda de Medelln), las
administraciones municipales de la zona de influencia, las organizaciones sociales y las comunidades.
En este contexto, la Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia busca implementar la metodologa construida e implementada en la segunda generacin de Planes Locales de Seguridad
Ciudadana, que permita la construccin de planes de seguridad
ciudadana y convivencia en 12 municipios del rea de influencia
del proyecto.
Dado que un proyecto como el Proyecto Ituango, involucra
cantidad de intereses, muchos de ellos en conflicto, se requiere
de manera vinculante con las comunidades, las administraciones, los sectores econmicos y Empresas Pblicas de Medelln
la construccin de Planes que permitan mejorar la convivencia
y la seguridad ciudadana mediante la formulacin de estrategias
diferenciadas segn las problemticas y las expectativas propias
de cada municipio y de la regin en general.

La finalidad de esta tercera generacin de planes se resume en

construir, con participacin de una amplia gama de actores, Planes de Convivencia y Seguridad Ciudadana en cada uno de los
municipios donde tendr asiento el Proyecto Ituango (teniendo
en cuenta s el territorio es urbano o rural), buscando que se
disminuyan las problemticas asociadas existentes, y se anticipen
efectos tempranos no deseados de la construccin del Proyecto
en estos mbitos, y teniendo en cuenta las particularidades de
los territorios. As, se tienen trazados tres objetivos: i), Identificar los riesgos asociados a los mbitos de seguridad ciudadana y
convivencia (poblaciones y comunidades vulnerables) para cada
uno de los municipios, a partir del enfoque de riesgos consolidado por la gobernacin de Antioquia; ii), Definir estrategias
que permitan fortalecer las capacidades y reducir las amenazas y
vulnerabilidades, segn los riesgos identificados por municipio;
iii), Establecer los indicadores y variables que permitan medir la
eficacia de las acciones establecidas para disminuir los riesgos; y
iv), Definir los protocolos de recoleccin de informacin asociada con los temas de seguridad, convivencia y manejo de riesgos.

3. RESULTADOS DEL EJERCICIO DE FORMULACIN

DE PLANES EN 48 MUNICIPIOS DE ANTIOQUIA
(FASE I Y II)
A continuacin presentamos de manera breve los resultados
ms significativos encontrado en las dos primeras fases de formulacin de los Planes Municipales de Seguridad Ciudadana
en 48 municipios del Departamento. Con ello, antes que destacar problemas, que evidentemente los hay, pretendemos mostrar la diversidad de formas que pueden afectar la seguridad
ciudadana y lo dismil de los asuntos de un contexto a otro, que
requieren anlisis singular y puntual.

APARTADO

CHIGORODO

TURBO

RIONEGRO

Fecha de fundacin: 30 de octubre de 1967

Fecha de fundacin: 1878

Fecha de fundacin: 30 de octubre de 1967

Fecha de fundacin: 1.663

Extensin total: 600 Kms Cuadrados Km2

Extensin total: 608 km2

Extensin total: 3055 km2

Extensin total: 196 km2,

Distancia de referencia: 312 km

Distancia de referencia: 287 km

Distancia de referencia: 336 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 48 kms

Poblacin (cabecera): 123.626

Poblacin (cabecera): 54.505

Poblacin (cabecera): 111.187.

Poblacin urbana: 68.938

Jvenes de 14 a 26 aos: 31,703

Jvenes de 14 a 26 aos: 13.492

Jvenes de 14 a 26 aos: 28.653

Jvenes de 14 a 26 aos: 23.720

Juzgados: 8, fiscalas: 6,

Juzgados: 2; fiscalas: 4.

Juzgados: 9; fiscalas: 6.

Jefatura femenina urbana: 30.60%

Inspecciones y Comisaras: 2

Inspecciones y Comisaras: 3

Inspecciones y Comisaras: 6

Juzgados: 12; fiscalas: 14

Jefatura femenina urbana: 37.10%

Jefatura femenina urbana: 31.35%

Jefatura femenina urbana: 39.25%

Inspecciones y Comisaras: 5

Actividad econmica: pltano, banano, yuca y comercio

en general.

Actividad econmica: pltano, banano, yuca

y ganadera.

Actividad econmica: Pltano, Banano, maz, yuca

y comercio.

Actividad econmica: industrias, flores, aves,

porcinos, ganadera, comercio

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar, la intolerancia entre vecinos,
el alto consumo y expendio de sustancias psicoactivas,
la contaminacin auditiva y la falta de respeto por los
espacios pblicos.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

prostitucin infantil y en adolescentes, la violencia
intrafamiliar, el consumo y expendio de sustancias
psicoactivas y las rias en el espacio pblico.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la violencia intrafamiliar, la intolerancia entre vecinos, el alto
consumo y expendio de sustancias psicoactivas, la contaminacin auditiva y la falta de respeto por los espacios
pblicos.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en

las rias entre vecinos y la drogadiccin; en sufrir
violencia por robos y atraco a mano armada en
la calle.

En cuanto a la seguridad el foco se debe poner en el

hurto y los homicidios por ajustes de cuentas, limpieza
social y narcotrfico.

En cuanto a la seguridad el foco se debe poner en los

homicidios debido al trfico de drogas, las pandillas,
problemas alrededor del consumo de alcoholismo y los
atracos.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar

sobre la educacin, la capacitacin de las familias en
pedagoga y solucin de sus conflictos y la atencin al
desplazado.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar

sobre la capacitacin de funcionarios y dems actores
locales con capacidad de afectar positivamente en clima
de seguridad del municipio.

LA CEJA

ABEJORRAL

En cuanto a la seguridad el foco se debe poner en el

hurto, los homicidios por aj ustes de cuentas, limpieza
social y narcotrfico.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre la educacin, la capacitacin de las familias en
pedagoga y solucin de sus conflictos y la atencin al
desplazado.

SAN LUS

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en los

homicidios y lesiones por disputas en distribucin
de drogas, sin desconocer las disputas que van del
micro-trafico al ajuste de cuentas entre facciones
del narcotrfico.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre la atencin al brote de robos a mano
armada, el mejoramiento de los sistemas de alertas
tempranas y la dotacin de equipamientos para
mejorar el espacio pblico.

SAN FRANCISCO

Fecha de fundacin: 1789

Fecha de fundacin: 1805

Fecha de fundacin: 1875

Fecha de fundacin: 1986

Extensin total: 131 km2

Extensin total: 491 km2

Extensin total: 453 km2

Extensin total: 372 km2

Distancia de referencia: 41 km

Distancia de referencia: 108 km

Distancia de referencia: 116 km

Distancia de referencia: 101 km

Poblacin (cabecera): 40.810

Poblacin (cabecera): 6.382

Poblacin (cabecera): 4.840

Poblacin (cabecera): 2.332

Jvenes de 14 a 26 aos: 10.873

Jvenes de 14 a 26 aos: 4.579

Jvenes de 14 a 26 aos: 2.479

Jvenes de 14 a 26 aos: 1.473

Juzgados: 5 ; fiscalas: 3

Juzgados: 2 fiscalas: 2.

Juzgados:1 ; fiscalas: 0.

Juzgados:1 ; fiscalas: 1.

Inspecciones y Comisaras: 2

Inspecciones y Comisaras: 2

Inspecciones y Comisaras 2

Inspecciones y Comisaras: 2

Jefatura femenina urbana: 27,30%

Jefatura femenina urbana: 39,80%

Jefatura femenina urbana: 35.57%

Jefatura femenina urbana: 30%

Actividad econmica: Flores, papa y ganadera

Actividad econmica: caf, pltano y ganadera.

Actividad econmica: yuca, pltano y ganadera.

Actividad econmica: yuca, frutales, ganadera.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la violencia

intrafamiliar, la violencia no armada en la escuela (bulling),
la farmacodependencia y la prostitucin infantil.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en el maltrato infantil, el abuso sexual, el maltrato hacia los hijos
y hacia la pareja.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

inasistencia alimentaria, la violencia intrafamiliar, el
abuso sexual y el maltrato infantil.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

explotacin sexual, el abuso sexual y la violencia
intrafamiliar, y la atencin a menores infractores.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el hurto

callejero, la oferta ilegal de seguridad, el reclutamiento
de menores y el atraco a mano armada para el robo de
vehculos y la extorsin.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el robo a

mano armada.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el

municipio como expulsor en el desplazamiento forzado.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre la atencin al menor infractor y las habilidades para relacionarse en pareja y el aprendizaje
sobre la crianza de los hijos en escenarios complejos de
exclusin social.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre interrumpir los nexos entre la vida
ciudadana y los cultivos de coca, trabajando en una
fuerte alternativa laboral para la poblacin.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en las

mujeres vctimas de robo sin arma y agresin sexual
en especio pblico y el municipio como expulsor en
el desplazamiento forzado.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre la escolarizacin de los jvenes, los ideales
y proyecto de vida de los mismos y la prevencin de
consumo de drogas. As como tambin nuevas fuentes de
empleo y en la atencin a los desplazados.

El fortalecimiento y aumento de capacidades

debe versar sobre pautas de educacin de los
nios y nias que eliminen el castigo corporal y la
integracin de la poblacin.

49

COCORN

SEGOVIA

YALI

Fecha de fundacin: 1864

Fecha de fundacin: 1885

Fecha de fundacin: 1840

Fecha de fundacin: 1960

Extensin total: 210 km2

Extensin total: 1.231 km2

Extensin total: 1.985 km2

Extensin total: 477 km2

Distancia de referencia: 79 km

Distancia de referencia: 200 km

Distancia de referencia: 190 km

Distancia de referencia: 130 km

Poblacin (cabecera): 4.134

Poblacin (cabecera): 29.722.

Poblacin (cabecera):.8.840

Poblacin (cabecera): 3.071

Jvenes de 14 a 26 aos: 3.460

Jvenes de 14 a 26 aos: 8.231

Jven de 14 a 26 aos: 5.348

Jvenes de 14 a 26 aos: 1,768

Juzgados:1, fiscalas: 0.

Juzgados: 3 fiscalas: 3

Juzgados:1 fiscalas: 0

Juzgados:1 fiscalas: 0

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 4

Inspecciones y comisaras: 1 y 1

Jefatura femenina urbana: 41,20%

Jefatura femenina urbana: 32,11%

Jefatura femenina urbana: 37,205

Jefatura femenina urbana: 42,21%

Actividad econmica: guayaba, pltano, caa, caf y

ganadera

Actividad econmica: ganadera, oro, plata, madera y

comercio

Actividad economica: ganadera, oro, yuca y madera

Actividad econmica: ganadera, oro y caa

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar, especficamente en el maltrato
infantil y las rias entre vecinos.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar con nfasis en el maltrato
infantil y en las rias.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar, en especial hacia los hijos.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en el

abuso sexual, la violencia intrafamiliar, con las dos subcategoras de maltrato infantil, y violencia en la pareja.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el robo.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre una eliminacin cultural del castigo fsico
como pauta educativa, el desarme y menor acceso a
armas y la prevencin en el consumo de alucingenos.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en las

pandillas, sus expresiones violentas y su relacin con los
grupos armados.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre el cuidado y vigilancia de los menores y la
prevencin del consumo de drogas en menores.

ANORI

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre el aumento conjunto de la autoridad de la
Polica y las habilidades para solucionar los pequeos
conflictos (sin el uso de la violencia).

El fortalecimiento y aumento de capacidades

debe versar sobre las habilidades para solucionar
los pequeos conflictos (sin el uso de la violencia)
conflictos, educacin en pareja sobre el manejo de
los celos, pautas de educacin de los nios y nias
que eliminen el castigo corporal y una constructiva
ocupacin del tiempo libre de los menores.

VEGACHI

ANDES

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el

compromiso de la Polica.

AMALFI

CIUDAD BOLIVAR

JARDIN

URRAO

YARUMAL

Fecha de fundacin: 1.869

Fecha de fundacin: 1882

Fecha de fundacin: 1834

Fecha de fundacin:1821

Extensin total: 282 km2

Extensin total: 224 km2

Extensin total: 2.556 km2

Extensin total: 724 km2

Distancia de referencia: 109 km

Distancia de referencia: 138 km

Distancia de referencia: 133 km

Extensin rea urbana:

Poblacin (cabecera):. 16.661

Poblacin (cabecera):.7.038

Poblacin (cabecera):. 15.779

Distancia de referencia: 120 km

Jven de 14 a 26 aos: 6.503

Jvenes de 14 a 26 aos: 3.317

Jvenes de 14 a 26 aos: 9.052

Poblacin (cabecera):. 27.799

Juzgados: 5 fiscalas: 2

Juzgados:1 fiscalas: 0

Juzgados: 3 fiscalas: 2

Jvenes de 14 a 26 aos: 9.630

Inspecciones y comisaras: 1 y 1

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Juzgados: 5 fiscalas: 6

Jefatura femenina urbana: 32,80%

Jefatura femenina urbana: 37,40%

Jefatura femenina urbana: 39,40%

Inspecciones y comisaras: 2

Actividad econmica: caf, pltano y comercio

Actividad econmica: caf, pltano, ganadera y

madera

Actividad econmica: granadilla, frutales, frijol, madera

y caa

Jefatura femenina urbana: 39,18%

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar y la farmacodependencia.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en los

expendedores de drogas.

En cuanto a la seguridad no se encuentra ningn

problema conciso.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre las alternativas de empleo y educacin
(no formal) para personas cabeza de familia y un
acompaamiento preventivo y correctivo a las familias
disfuncionales para el acompaamiento de los menores.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre las alternativas de empleo y educacin
(no formal) para personas cabeza de familia y un
acompaamiento preventivo y correctivo a las familias
disfuncionales para el acompaamiento de los menores,
pero tambin en un trabajo sobre la identidad social
de los jvenes, rescatando el orgullo de pertenecer al
municipio, frente otros paralelos de la ciudad.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre la prevencin del consumo de drogas en
menores y el trabajo con la poblacin alcohlica, el
trabajo urbanstico para el hacinamiento y el sistema de
valores trabajado desde el reconocimiento.

VALDIVIA

DON MATIAS

SANTA ROSA

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar y la farmacodependencia.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en las redes
del microtrfico.

Actividad econmica: granadilla, papa, caa y

comercio
El foco de trabajo en convivencia debe estar en la
violencia intrafamiliar.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el
hurto de bienes domsticos por la modalidad de
apartamenteros.
El fortalecimiento y aumento de capacidades
debe versar sobre la cultura del desarme, la
reinterpretacin de la historia de la violencia
poltica con el fin de rechazar el modelo del sujeto
armado y el sistema de valores trabajado desde el
reconocimiento.

SAN PEDRO

Fecha de fundacin: 1821

Fecha de fundacin: 1843

Fecha de fundacin:1984

Fecha de fundacin: 1853

Extensin total: 1.430

Extensin total: 1.210 km2

Extensin total: 512 KM2

Extensin total: 444 km2

Fecha de fundacin: 1912

Fecha de fundacin: 1814

Fecha de Fundacin: 1814

Fecha de fundacin: 1813

Distancia de referencia: 173

Distancia de referencia: 144 km

Extensin rea urbana:

Extensin rea urbana:

Extensin total: 545 km2

Extensin total: 166 km2

Extensin total: 805 km2

Extensin total: 229 km2

Poblacin (cabecera):.5740

Poblacin (cabecera): 11.349

Distancia de referencia: 147 KM

Distancia de referencia: 121 km

Distancia de referencia: 159 km

Distancia de referencia: 104 km

Distancia de referencia: 74 km

Distancia de referencia: 42 km

Jven de 14 a 26 aos: 3.489

Jven de 14 a 26 aos: 4.757

Poblacin (cabecera):. 6.255

Poblacin (cabecera):. 20.245

Poblacin (cabecera): 5.308

Poblacin (cabecera):. 3.025

Poblacin (cabecera):. 16.055

Poblacin (cabecera): 12.136

Juzgados:1 fiscalas: 0

Juzgados:2 fiscalas: 2

Jven de 14 a 26 aos: 2.553

Jven de 14 a 26 aos: 9.629

Jvenes de 14 a 26 aos: 4.023

Jvenes de 14 a 26 aos: 910

Jvenes de 14 a 26 aos: 7.252

Jvenes de 14 a 26 aos: 5.185

Inspecciones y comisaras: 1 y 1

Inspecciones y comisaras: 1 y 1

Juzgados:1 fiscalas:0

Juzgados: 5 fiscalas: 4

Juzgados: 1 fiscalas: 0

Juzgados: 1 fiscalas: 0

Juzgados: 3 fiscalas: 4

Juzgados: 2 fiscalas: 2

Jefatura femenina urbana: 39,59%

Jefatura femenina urbana: 37,51%

Inspecciones y comisaras: 1 Y 1

Inspecciones y comisaras: 2 y 1

Inspecciones y comisaras: 2 y 1

Inspecciones y comisaras: 1 y 1

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 3

Actividad economica: ganaderia, oro, caa y madera.

Actividad econmica: ganadera, madera, caa y caf.

Jefatura femenina urbana: 40,85%

Jefatura femenina urbana: 32,10%

Jefatura femenina urbana: 32,16%

Jefatura femenina urbana: 42%

Jefatura femenina urbana: 34,18%

Jefatura femenina urbana: 31,41%

Actividad econmica: caa e industria de la miel

Actividad econmica: platano, caf, caa y

comercio

Actividad econmica: granadilla, madera y yuca.

Actividad econmica: ganadera, porcino y madera.

Actividad econmica: tomate de rbol, papa,

ganadera, porcinos e industria.

Actividad econmica: papa, ganadera y tomate

de rbol.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar, en la farmacodependencia, pero,
en especial, en el homicidio producto de problemas de
convivencia y motivados por venganzas.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en el

hurto de bienes domsticos por la modalidad de
apartamenteros.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en las

bandas criminales que se disputan el territorio.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre las ideas de prestigio y xito cultivadas
desde la escuela, los repertorios alternativos al
machismo y la capacitacin en el conocimiento de la ley
y la constitucin.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar con nfasis en el maltrato
infantil. En cuanto a la seguridad el foco debe estar
en la violencia armada y los cultivos ilcitos, as como
estos van generando redes que propician la capacidad
instalada de la delincuencia comn.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre el aumento de la legitimidad de la fuerza
pblica, el aumento de pie de fuerza y la inversin (en
recursos humanos) para la Polica Judicial (fiscales e
investigadores).

50

REMEDIOS

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar y la farmacodependencia.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en los
compromisos de la Polica y la coordinacin con esta.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en los

problemas de violencia asociados a la intolerancia y a la
violencia que ocurre en los barrios.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre el cuidado y vigilancia de los menores y la
prevencin del consumo de drogas en menores.

En cuanto a la seguridad se deben fortalecer los

sistemas de informacin de hurtos, homicidios y delitos
asociados a este mbito de la seguridad.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre la vinculacin de la poblacin ms
vulnerable a ser vctima de la violencia (jvenes y
mujeres), a actividades de recreacin y deporte que los
alejen de los crculos delincuenciales y del exceso de
consumo de sustancias ilegales.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar, la prostitucin infantil y
la farmacodependencia. En cuanto a la seguridad
el foco debe estar en las redes dedicadas a la
prostitucin y trata de personas.
El fortalecimiento y aumento de capacidades
debe versar sobre la atraccin de los jvenes a
actividades protectoras y ajenas a la violencia.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre los valores que sacralizan la vida y las
competencia para llevar a cabo acuerdos y respetarlos,
mediante la sensibilizacin y el fomento de la
confianza. .

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el

aumento de la operatividad policial.

En cuanto a la seguridad el foco debe estar en la

delincuencia comn dedicada a hurtos menores.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre las ideas de prestigio y xito cultivadas
desde la escuela y la valoracin del seguimiento a las
reglas de juego, como una forma de valenta contraria
al dinero fcil. los repertorios alternativos al
machismo y la capacitacin en el conocimiento de la ley
y la constitucin.

En cuanto a la seguridad no se encuentra ningn

problema conciso.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre la educacin sexual y la prevencin
de consumo de drogas en menores, as como
intervenciones urbansticas que generen una
respuesta a los casos de hacinamiento desde el
espacio pblico.

51

GUATAP

EL PEOL

SAN RAFAEL

SAN CARLOS

CONCORDIA

BETULIA

FREDONIA

Fecha de fundacin: 1714

Fecha de fundacin: 1864

Fecha de fundacin: 1786

Fecha de fundacin: 1788

Fecha de fundacin: 1830

Fecha de fundacin: 1848

Fecha de fundacin: 1790

Distancia de referencia: 77 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 67 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 104 kms de Medelln.

Extensin rea urbana: 7.65 Km2

Distancia de referencia: 36 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 94 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 120 kms de Medelln.

Extensin rea urbana: 7.65 Km2

Poblacin (cabecera): 4.201

Poblacin (cabecera): 8.543

Poblacin (cabecera): 6.598

Distancia de referencia: 108 kms de Medelln.

Poblacin (cabecera): 15.011

Poblacin (cabecera): 8.296

Poblacin (cabecera): 5.393

Distancia de referencia: 58 kms de Medelln.

Jvenes de 14 a 26 aos: 676

Poblacin jven de 14 a 26 aos: 1859

Jven de 14 a 26 aos: 1501

Poblacin (cabecera): 6.528

Jvenes de 14 a 26 aos: 3129

Jvenes de 14 a 26 aos: 2433

Jvenes de 14 a 26 aos: 1916

Poblacin (cabecera): 8.572

Juzgados: 1; fiscalas: 0

Juzgados: 1; fiscalas: 1

Juzgados: 1; fiscalas: 1

Poblacin joven de 14 a 26 aos: 1751

Juzgados: 4; fiscalas: 2

Juzgados: 2; fiscalas: 2

Juzgados: 1; fiscalas: 0

Jven de 14 a 26 aos: 2588

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Juzgados: 1; fiscalas: 1

Inspecciones y comisaras: 1,

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 3

Juzgados: 5; fiscalas: 3

Jefatura femenina urbana: 33.7%

Jefatura femenina urbana: 40.20%

Jefatura femenina urbana: 37.40%

Inspecciones y comisaras: 2,

Jefatura femenina urbana: 27.40%

Jefatura femenina urbana: 34.80%

Jefatura femenina urbana: 32.20%

Inspecciones y comisaras: 1,

Actividad econmica: ganadera, comercio y turismo.

Actividad econmica: Ganadera y Hortalizas.

Actividad econmica: caa, caf y oro.

Jefatura femenina urbana: 40.60%

Actividad econmica: carbn, aves, porcinos, pltano y

caf.

Actividad econmica: caf, caa, pltano y ganadera.

Actividad econmica: caf, mango, pltano y ganadera.

Jefatura femenina urbana: 39.50%

El foco de trabajo en convivencia: debe centrarse en la

prevencin del maltrato infantil, sobre todo en barrios
deteriorados y con condiciones de hacinamiento que
aumenten el riesgo del maltrato. Tambin en las rias y
conflictos cotidianos.

El foco de trabajo en convivencia: debe centrarse en el

maltrato infantil y la violencia de pareja, fsica y verbal,
que puede generar afectaciones y lesiones fsicas.

Actividad econmica: caf, ganadera y madera

El foco de trabajo en convivencia: Actividad asociada al
consumo de drogas y el aumento en el consumo de las
mismas y violencia intrafamiliar.

El foco de trabajo en convivencia: Debe girar en torno

a los problemas de violencia e inseguridad asociados al
consumo de drogas.

El foco de trabajo en convivencia: debe estar orientado

al riesgo de sufrir lesin por violencia intrafamiliar de
padres a hijos y de lesiones producidas por rias.

En cuanto a la seguridad: El foco de trabajo debe estar

orientado a la generacin de espacios pblicos seguros
donde se reduzca la posibilidad de ser lesionado por
rias y hurtos con arma blanca. El fortalecimiento
y aumento de capacidades debe versar sobre el
establecimiento de rutas de atencin que den cuenta
de una adecuada y pronta solucin de los problemas
derivados de la convivencia al interior de las familias y
de estrategias de uso responsable de drogas, legales e
ilegales.

En cuanto a la seguridad: el foco de trabajo debe estar

fundamentalmente orientado a la proteccin de los
bienes debido al aumento de robos.

En cuanto a la seguridad: el foco de trabajo debe estar

orientado a la generacin de estrategias y rutas de
vigilancia comunitaria a los jvenes que estn en riesgo
de ser reclutados por bandas dedicadas al trfico de
estupefacientes.

CAAS GORDAS

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar

sobre el fortalecimiento a las estrategias de intervencin
en jvenes, que propendan por sacar a los jvenes de
circuitos de violencia y drogadiccin. Adems de la
implementacin de estrategias de proximidad entre
comunidad y polica.

SAN JERNIMO

El fortalecimiento de capacidades debe versar sobre:

difusin de estrategias de atencin y proteccin
del menor en riesgo y creacin de una red de
encadenamiento donde sean reconocidos y protegidos
los menores en riesgo de ser reclutados, adems de los
dispositivos policiales propios para esto.

BURITIC

El foco de trabajo en convivencia: se debe trabajar

para fortalecer el respeto por las normas sociales, la
disminucin de las incivilidades en el espacio pblico
y las rias que estas generan.
En cuanto a la seguridad: el foco de trabajo se debe
orientar a los hurtos a viviendas y al microtrfico de
drogas.
El fortalecimiento de capacidades debe versar sobre
el buen manejo de la informacin, que requiere
la creacin y sostenimiento de un sistema de
informacin simple que permita organizar los datos
y su posterior anlisis.

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la

violencia intrafamiliar.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en el
hurto de bienes domsticos por la modalidad de
apartamenteros.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre: la coordinacin de proyectos de prevencin
de la violencia intrafamiliar que anen esfuerzos
interinstitucionales; y la promocin de la distribucin
equitativa en los municipios de equipamientos y
espacios pblicos, as como de los recursos de inversin
destinados para el desarrollo urbano.

En cuanto a la seguridad: el foco debe estar en el hurto y

la delincuencia comn.
El fortalecimiento de capacidades debe versar sobre:
promocin de educacin ciudadana con nfasis en
solucin pacfica a conflictos y prevencin del crimen
a travs del diseo urbano que consideren acciones
de conservacin y recuperacin de espacios pblicos;
mejoramiento de infraestructura de transporte y otras
que mejoren las condiciones de seguridad local.

En cuanto a la seguridad: el foco est en la delincuencia

comn, en modalidades de hurto y atraco en el espacio
pblico.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: el mejoramiento de los registros de vctimas y
pacientes remitidos por hechos asociados a violencia
espontnea, y delincuencia y la prevencin y reduccin
del abuso de drogas y alcohol como mecanismo para
reducir los hechos violentos asociados a los consumos.

FRONTINO

Actividad econmica: caf, pltano, ctricos y

ganadera
El foco de trabajo en convivencia: abuso de drogas,
legales e ilegales, principalmente en poblacin
joven. Prostitucin en fincas de recreo y vinculacin
de menores a estas actividades.
En cuanto a la seguridad: el foco debe estar
en el aumento de la operatividad policial, y la
disminucin y control de expendios de drogas.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre: articulacin entre polica y ciudadana,
para dar legitimidad y credibilidad a su funcin
integral en seguridad y convivencia, no slo
desde una fuerte atencin a las demandas de la
comunidad, sino con el seguimiento a su labor.

Fecha de fundacin: 1782

Fecha de fundacin: 22 de febrero de 1616

Fecha de fundacin: 1614

Fecha de fundacin: 1806

Distancia de referencia: 112 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 36 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 88 kms de Medelln.

Extensin rea urbana: 7.65 Km2

Poblacin (cabecera): 5.771

Poblacin (cabecera): 3.743

Poblacin (cabecera): 1.501

Distancia de referencia: 140 kms de Medelln.

Fecha de fundacin: 1795

Fecha de fundacin: 1840

Fecha de fundacin: 1541

Fecha de fundacin: 1800

Jven de 14 a 26 aos: 1884

Jven de 14 a 26 aos: 1339

Jven de 14 a 26 aos: 789

Poblacin (cabecera): 7.411

Distancia de referencia: 42 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 22 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 56 kms de Medelln.

Extensin rea urbana: 7.65 Km2

Poblacin (cabecera): 55.411

Poblacin (cabecera): 14.279

Distancia de referencia: 54 kms de Medelln.

BARBOSA

CALDAS

Santafe de Antioquia

El Carmen de Viboral

Juzgados: 1; fiscalas: 0

Juzgados: 1; fiscalas: 1

Juzgados: 1; fiscalas: 0

Jven de 14 a 26 aos: 2244

Poblacin (cabecera): 19.943

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Juzgados: 2; fiscalas: 2

Jvenes de 14 a 26 aos: 4940

Jvenes de 14 a 26 aos: 7925

Jven de 14 a 26 aos: 2631

Poblacin (cabecera): 24.932

Jefatura femenina urbana: 37.30%

Jefatura femenina urbana: 38.60%

Jefatura femenina urbana: 28.90%

Inspecciones y comisaras: 2

Juzgados: 2; fiscalas: 2

Juzgados: 3; fiscalas: 5

Juzgados: 3; fiscalas: 4

Jven de 14 a 26 aos: 4727

Actividad econmica: caf, murrapo y ganadera

Actividad econmica: mango, caf y ganadera

Actividad econmica: caf

Jefatura femenina urbana: 41.30%

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 3

Inspecciones y comisaras: 3

Juzgados: 2; fiscalas: 1

Actividad econmica: caa, caf, ganadera, oro,

aves y madera

Jefatura femenina urbana: 36.30%

Jefatura femenina urbana: 28.80%

Jefatura femenina urbana: 36.60%

Inspecciones y comisaras: 3

Actividad econmica: caa, pltano, comercio e

industria.

Actividad econmica: cermica, madera, industria y

comercio

Actividad econmica: frutales, caf y ganadera.

Jefatura femenina urbana: 23.60%

El foco de trabajo en convivencia: se debe trabajar para

fortalecer la convivencia en el hogar, para disminuir el
maltrato fsico y psicolgico contra los nios. Tambin es
necesario trabajar sobre el riesgo de acoso sexual contra
nios y nias.
En cuanto a la seguridad: el foco de trabajo se debe
orientar a las lesiones fatales y no fatales que se generan
producto de rias y peleas en el espacio pblico.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: la promocin de la convivencia y la coexistencia
pacfica como mecanismos de regulacin social y vas
de resolucin pacfica de los conflictos. Adems de
dispositivos institucionales para disminuir la violencia en
el hogar, especialmente la que afecta a nios y nias.

52

AMAG

Fecha de fundacin: 1811

El foco de trabajo en convivencia: se debe reducir

el maltrato contra menores de edad que se genera
en el hogar. Tambin es prioritario el problema
de instrumentalizacin de menores en redes de
prostitucin, y no menos preocupante el maltrato fsico
y psicolgico contra la mujer. En cuanto a la seguridad:
el foco se debe centrar en problemas de seguridad
asociados al trfico y consumo de drogas, tambin en las
externalidades negativas del turismo.

El foco de trabajo en convivencia: se centra en el

maltrato fsico contra nios y nias. Tambin se debe
tener en cuenta las rias que tienen lugar en el espacio
pblico, principalmente en la zona rosa del casco
urbano, en das de fin de semana.

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe

versar sobre: la deslegitimacin de la violencia como
mtodo de educacin y desestimular el maltrato infantil
mediante pautas de crianza que se basen en el respeto.
Y la prevencin de comportamientos agresivos de
aprendizaje de la violencia en los entornos familiares.

El fortalecimiento de capacidades debe versar sobre:

mejoramiento de sistemas de informacin municipal
y de las relaciones de padres con hijos, as como la
comunicacin con los menores y su supervisin. La
vinculacin de sectores sociales y privados en iniciativas
para prevenir la violencia y generar escenarios de
discusin en los que se concierten propsitos comunes.

En cuanto a la seguridad: el foco se debe centrar en el

abuso sexual contra mujeres, en los riesgos asociados al
consumo de sustancias psicoactvas y al micro trfico de
drogas presente en el casco urbano del municipio.

El foco de trabajo en convivencia: se debe centrar

en la inasistencia alimentaria y otras problemtica
asociadas. El alcoholismo, las rias y problemas
asociados.
En cuanto a la seguridad: historiales de violencia
presentes en poblaciones jvenes del municipio.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre: creacin de condiciones de solidaridad
ciudadana que contribuyan a la responsabilidad
social para prevencin y control de la violencia. Esto
implica que los ciudadanos asuman como propia
la necesidad de participar en el funcionamiento,
el control y vigilancia social en el barrio, como el
espacio inmediato de su hbitat.

El foco de trabajo en convivencia: prostitucin infantil,

inasistencia alimentaria, violencia intrafamiliar.
En cuanto a la seguridad: delincuencia comn, hurtos,
atracos, robo a viviendas y fincas de recreo.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: fortalecer la confianza y credibilidad en la Polica
por parte de la comunidad; esto implica una mayor
capacitacin y formacin policial en asuntos de violencia
domstica, comportamientos incvicos, y derechos
humanos.

El foco de trabajo en convivencia: la intolerancia entre

vecinos, el alto consumo y expendio de sustancias
psicoactiva, la contaminacin auditiva y la falta de
respeto por los espacios pblicos.
En cuanto a la seguridad: el foco se debe poner en el
hurto y los homicidios por ajustes de cuentas, limpieza
social y narcotrfico.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: mayor cooperacin policial con otras agencias
de seguridad e instituciones municipales. Procesos de
coordinacin interinstitucional y coproduccin de la
seguridad a nivel urbano.

El foco de trabajo en convivencia: maltrato infantil y la

violencia de pareja, fsica y verbal, que puede generar
afectaciones y lesiones fsicas.
En cuanto a la seguridad: no se evidencia
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: la prevencin del consumo de drogas en menores
y el trabajo con la poblacin alcohlica, el trabajo
urbanstico para el hacinamiento y el sistema de valores
trabajado desde el reconocimiento.

Actividad econmica: papa, hortalizas, guayaba,

cermica y madera
El foco de trabajo en convivencia: violencia
intrafamiliar, maltrato fsico, emocional o
psicolgico a menores de edad. Alto nivel en
consumo de alcohol en padres. Interiorizacin de
la violencia como mtodo de enseanza y castigo
por parte de los padres. Falta de oportunidades
laborales. Entornos urbanos deteriorados. Espacios
poco iluminados y descuidados.
En seguridad: hurtos a viviendas. El fortalecimiento
debe versar sobre mejoramiento de infraestructuras
deportivas y de recreacin, y vecindarios.

53

LA UNIN

EL SANTUARIO

MARINILLA

Fecha de fundacin: 1759

Fecha de fundacin: 1765

Fecha de fundacin: 1690

Distancia de referencia: 56kms de Medelln.

Distancia de referencia: 49 kms de Medelln.

Distancia de referencia: 57 kms de Medelln.

Extensin total: 115 KM2.

Poblacin (cabecera): 10.014

Poblacin (cabecera): 6.946

Poblacin (cabecera): 21.154

Extensin rea Urbana: 35.360

Jven de 14 a 26 aos: 2,055

Jven de 14 a 26 aos: 2,191

Jven de 14 a 26 aos: 2,997

Distancia de referencia: 47 kms de Medelln

Juzgados: 1; fiscalas: 0

Juzgados: 1; fiscalas: 1

Juzgados: 4; fiscalas: 4

Poblacin Cabecera: 35.360

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Inspecciones y comisaras: 2

Juzgados: 5; fiscalas: 3

Jefatura femenina urbana: 26.10%

Jefatura femenina urbana: 37.30%

Jefatura femenina urbana: 31.30%

Inspecciones y Comisaras: 2.

Actividad econmica: papa y ganadera.

Actividad econmica: papa, frijol, maz.

Actividad econmica: papa, hortalizas, frijol, ganadera

y comercio.

Jefatura Femenina urbana: 24.10%

El foco de trabajo en convivencia: Altos niveles en la

oferta de sustancias ilcitas. Aceptacin de actividades
ilegales como fuente de ingreso. Alto grado de
indiferencia y tolerancia frente a la presencia de
delincuencia comn.

El foco de trabajo en convivencia: Altos niveles en

el consumo de alcohol y sustancias ilegales, que
terminan en peleas callejeras. Porte de armas blancas
y legitimacin de prcticas violentas. Inactividad de los
jvenes. En cuanto a la seguridad: hurto a residencia y
en el espacio pblico.

En cuanto a la seguridad: Alto ndice de hurto comn

principalmente por delincuencia juvenil no organizada.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: capacidad de respuesta por parte de la fuerza
pblica, disminuyendo la desconfianza en la denuncia
y la indiferencia de la poblacin civil, y aumentando la
eficiencia del servicio.

54

SAN VICENTE FERRER

Fecha de fundacin: 1778

El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar

sobre: programas de prevencin del uso de la violencia
como mecanismo para la resolucin de conflictos,
aumento de la capacidad institucional de la polica
y de la administracin, principalmente a travs de la
planificacin.

El foco de trabajo en convivencia: violencia intrafamiliar

(inasistencia, falta a la cuota alimenticia, maltrato fsico
y psicolgico); abuso sexual a menores de edad. Altos
niveles en consumo de alcohol en jvenes y adultos.
Altos niveles de endogamia que normalizan las
relaciones parentales.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe versar
sobre: el foco de trabajo se debe orientar a las lesiones
fatales y no fatales que se generan producto de rias y
peleas en el espacio pblico.

Poblacin joven 14 a 26 aos: 10.696

El foco de trabajo en convivencia debe estar en la
ria entre vecinos, la contaminacin auditiva por
parte de los negocios y la violencia intrafamiliar.
En cuanto a la seguridad el foco debe estar en las
lesiones por disputas en distribucin de drogas y el
atraco a mano armada en calle.
El fortalecimiento y aumento de capacidades debe
versar sobre las relaciones vecinales, la evaluacin
y acercamiento de la comunidad a la Comisara de
Familia, aumento y constancia de los efectivos de la
fuerza pblica y la cultura de la legalidad desde la
escuela y en otro tipo de difusiones.

55

V. RECOMENDACIONES

56

La seguridad ciudadana es un asunto complejo que atae a todos los individuos que conforman una sociedad, y
que exige, de igual manera, un tratamiento integral. En
el caso colombiano existen presupuestos normativos que
desarrollan el tema escuetamente, y permiten (no sin algunas dificultades) que las autoridades de los diferentes
rdenes (nacional, departamental, local) tengan la competencia y las capacidades bsicas para hacerla posible.
Sin embargo, la gestin pblica, en ocasiones, se encuentra en contrava de las dinmicas sociales1 y es
por esta razn que impartir orden y generar mejores
condiciones de seguridad ciudadana en el departamento es un reto administrativo en el que se deben
sortear diversas dificultades. Por este motivo, el presente apartado tiene como objeto presentar de manera concreta, algunas de las recomendaciones que consideramos deben ser tenidas en cuenta en la gestin
de la Seguridad Ciudadana2.

1. Entendida la accin pblica como proceso que busca armonizar las relaciones y dinmicas sociales complejas (en este caso las
relacionadas con la delincuencia, la violencia
espontnea y las incivilidades).
2. Las recomendaciones aqu presentadas
son resultado de la evaluacin del proceso
de formulacin de los PLSC llevado a cabo
por los diferentes operadores, as como del
seminario Los Planes de Seguridad Ciudadana: experiencias locales, que se realiz
en la ciudad de Medelln, en marzo de
2010. Evento que cont con la participacin
de representantes de la Universidad Nacional de Colombia-sede Medelln (Extensin
facultad de Ciencias Humanas), Universidad
de Antioquia (Facultad de Trabajo Social y
de Salud Pblica), Universidad Eafit, Fundacin Ideas Para la Paz (FIP), Programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (ONU-HABITAT), Asesora de Paz,
Secretara de Gobierno de Antioquia, y Planeacin Departamental.

58

Adems, se debe garantizar la articulacin de los mismos con las polticas pblicas en los campos sociales,
econmicos y administrativos, alrededor de las dinmicas de planeacin y desarrollo territorial - Poltica social
y estrategias (nacionales, departamentales, subregionales, locales) de Seguridad y Convivencia Ciudadana,
Plan Estratgico; Plan de Desarrollo, Plan de Ordenamiento Territorial, Plan Operativo Anual de Inversiones, Antioquia Siglo XXI y Planes de Desarrollo Zonal.
La perspectiva de la seguridad ciudadana parte de ubicar al ciudadano como meta de toda intervencin, pero
tambin propende por una responsabilidad multisectorial de toda la ciudadana, en la que se requiere el
compromiso de la academia, de los empresarios, de el
sector solidario y de las organizaciones comunitarias,
pero tambin el motor de cambio puede estar en liderazgos diferentes al estatal, como suele ser el campo
de los cambios culturales y la movilizacin ciudadana.

Se ha considerado que los Planes Locales de Seguridad

Ciudadana, PLSC, son una herramienta efectiva para
la correcta gestin de la Seguridad Ciudadana en los
municipios. Son muchas las razones para llevar a cabo
esta iniciativa, entre las que sobresalen: el buen manejo de la informacin relacionada con hechos violentos
(delincuencia racional individual, violencia espontnea, comportamientos incvicos), mediante la implementacin de sistemas de informacin eficientes; un
uso racional de los recursos municipales destinados a la
Seguridad Ciudadana, la convivencia y el orden pblico; una gestin de la seguridad que sea el resultado de
un proceso serio de planificacin que est en armona
con las polticas municipales, departamentales y nacionales; la participacin de la poblacin en el proceso de
formulacin del plan, entre otras.

La seguridad ciudadana se enriquece con la escuela que

enmarca las propuesta de seguridad urbana, en la que
Un-Habitat y a travs de Safer Cities ha sido baluarte
por excelencia para rastrear y conceptualizar las buenas
prcticas de relacionar la dimensin territorial con la
seguridad y, por lo tanto, las apuestas en urbanismo.

Articulacin de los planes con otras polticas

El correcto manejo de los recursos asociados

a la seguridad ciudadana

Los PLSC, deben ser el resultado de un trabajo coordinado y con perspectiva de continuidad a nivel interinstitucional y que busque la integracin social de
todos los programas y proyectos, los sectores y actores
que intervienen en el campo de la promocin de la
convivencia y la prevencin de la violencia.

Finalmente, es necesario ubicar las reas de convergencia

de las polticas pblicas con la seguridad, para la atencin temprana y la prevencin. Tambin, la atencin a
jvenes y la promocin de la cultura ciudadana, requieren de una coordinacin y un enfoque de integralidad
entre la poltica de educacin, la poltica de uso del
tiempo y la de participacin ciudadana (incluyendo el
fomento del tejido comunitario a partir de las Juntas de
Accin Comunal) con la poltica de seguridad local.

Para la gestin de la seguridad ciudadana a nivel local se necesitan principalmente recursos de dos tipos:
econmicos y humanos. En cuanto a lo econmico,
existen herramientas financieras estipuladas por la ley
que deben ser aprovechadas; al respecto, la normativi-

dad permite la constitucin de un fondo-cuenta municipal, adems las localidades pueden acceder a los
recursos del Fondo de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Ministerio del Interior (FONSECON).
Por otra parte, el potencial del recurso humano debe
ser aprovechado mediante la coordinacin interinstitucional y la coproduccin de los actores ms relevantes; adems, los municipios estn en la capacidad de
acceder a programas y proyectos adscritos a organismos internacionales, ONGS, y la empresa privada.
Se deben gestionar recursos humanos, econmicos,
instrumentales y operativos para viabilizar los planes,
programas y proyectos que se definan en espacios democrticos y participativos, tanto en el mbito local, como
nacional e internacional. Adems articular con programas de cooperacin internacional para la promocin de
la convivencia y la prevencin de la violencia.
Gobernanza y gobernabilidad local de la
seguridad ciudadana
Dos conceptos son pertinentes: i), La gobernanza,
entendida como la relacin horizontal que existe entre una pluralidad de actores sociales, institucionales
y privados, y que debe propender por mejorar los
procesos de gestin, relacin, decisin y desarrollo de
los asuntos pblicos y colectivos, conservando roles,
responsabilidades e interdependencias de los actores
involucrados; ii), La gobernabilidad por su parte, se
refiere a las adaptaciones y procesos en el marco del
Estado y de la Administracin pblica para mejorar
su relacin (vertical) con la ciudadana y el proceso de
toma de decisiones.
A nivel local debe existir una adecuada coordinacin
entre los actores, cuyo objetivo central sea obtener
metas colectivas para la prevencin, disminucin y
erradicacin de la violencia cotidiana y de esta manera
garantizar la convivencia pacfica entre los ciudadanos.
La accin pblica municipal debe promover la constitucin de redes abiertas de participacin instauradas en
el nivel territorial de modo que se garantice un carcter
incluyente a todos los habitantes de los municipios.

Adems, se insiste en la necesidad de generar procesos de planificacin participativa, permanente, y concertada que articule
las caractersticas, necesidades, demandas y especificidades que
tienen los territorios.

Un ejemplo de esto son los Comits Locales de Seguridad Ciudadana. Estos buscan crear un escenario exclusivo para la gestin de la seguridad que sea ms especfico en cuanto a los actores que lo conforman, los roles de estos, y adems, sus funciones y responsabilidades.

Capacitacin y comunicacin

Sistemas de informacin

La capacitacin de actores locales es una tarea inaplazable. Al respecto, se recomienda que los municipios aprovechen las ofertas
institucionales de capacitacin, adems de fomentar la participacin activa de los actores directos (polica, secretara de gobierno,
personera, comisara de familia, alcalda) en cursos, seminarios,
conversatorios, diplomados y dems herramientas de formacin.

La informacin es sin duda una herramienta esencial en la lucha

contra la delincuencia comn, y la violencia urbana. Los indicadores de gestin y seguimiento hacen posible evaluar los logros e
impactos de la intervencin, pero, por otro lado, permiten acceder a nuevas mediciones (informacin objetiva) para aumentar la
creatividad en nuestra intervencin y tratamiento de los fenmenos de ilegalidad y violencia.

Por otra parte, los actores relacionados con el tema de violencia

como las Secretaras de Salud, de Gobierno, de Bienestar Social y
de Educacin, Comisara Familia, las Oficinas de Prensa y Comunicacin y los despachos de los Alcaldes, deben promover la
denuncia de los hechos violentos menos severos. Estas entidades
tienen que generar espacios de discusin en donde las personas
del municipio aprendan a identificar y comunicar las agresiones
y lugares indicados para realizar la denuncia.
Esto implica mejorar la capacidad de las personas de identificar en
qu situaciones estn siendo agredidas por otros, para que no asocien
tales actos como un comportamiento normal. En este punto es
de suma importancia generar conciencia en la poblacin, preferiblemente a travs de escenarios ofertados por las autoridades locales.
Por ltimo, cabe resaltar que sin una estrategia de comunicacin definida, el alcance de los Planes Locales se ver reducido
de manera sustancial ya que dejara de contar con las bondades
de la coordinacin interagencial (e inclusive con deficiencias de
coordinacin al interior del gabinete municipal y de la corresponsabilidad ciudadana y la responsabilidad social empresarial.
Los escenarios de interlocucin como dinamizadores de la gestin de la seguridad ciudadana.
Aparte de los escenarios de discusin definidos por la ley (Consejo
de Vigilancia Epidemiolgica, Consejo de Seguridad, y Comit de
Orden Pblico), debe contemplarse la opcin de dinamizar otros
espacios que garanticen la participacin activa de la ciudadana (restringida en caso de municipios con contextos de violencia armada, y
ampliada en contextos que permiten la discusin y el dilogo).

La informacin y la medicin combate dos problemas: por un

lado, que los Alcaldes suelen tener un gran flujo de informacin
que no alcanza a ser clasificada y analizada; informacin que normalmente no se armoniza entre lo testimonial (cualitativo) y las
cifras oficiales (lo cuantitativo).
Se recomienda que los municipios trabajen en optimizar sus sistemas de informacin. Esto incluye mejorar los procesos de recepcin, organizacin, procesamiento de datos y anlisis. Es necesario delimitar los indicadores que evaluarn la intervencin,
tener claro el tiempo calculado en el que estos deben cambiar
segn el tipo y la maduracin de la intervencin y desarrollar
una presentacin de los datos y una descripcin de los fenmenos que permita una asertiva toma de decisiones en tiempo real,
como sucede con el uso de mapas y comparaciones.
Una ruta que se sugiere para llevar a cabo una medicin de bajo
costo y tener as un pequeo sistema de informacin o embrin
de observatorio, es la siguiente:
Analizar dentro de la planta del municipio que ingeniero (o
estadstico) est familiarizado con el trabajo estadstico (que
puede ser en formato Excel) y asignarle unas nuevas funciones,
segn la posibilidad de descargarlo de antiguas cargas.
Lograr un espacio tcnico con la Polica y dems autoridades
que en el municipio tengan informacin de violencia e ilegalidad
(CTI, Fiscala, INML), para compartir informacin y depurar el
dato (en esta mesa se puede concertar cifras como las del homicidio as como analizar dudas o problemas de calidad con el dato).
59

 Crear unos temas (mximo 4) de observacin para los funcionarios que tengan trabajo sobre terreno y asignarles un formato sencillo con la instruccin de que escriban semanalmente las observaciones y en cuantas personas se basa.
Llevar a cabo un entrenamiento mximo de un mes en georeferenciacin para el ingeniero encargado, utilizando los softwares gratuitos y los cursos a distancia.
Asignarle a un abogado o cientista social la tarea de realizar
informes quincenales con el uso de mapas y presentaciones en
los consejos de seguridad, en las que se puedan focalizar territorios y percibir cambios temporales.
Delimitar el tema
La seguridad ciudadana debe desarrollarse en torno a fenmenos
relacionados con el delito individual racional, la violencia fsica,
las contravenciones, y los actos incvicos que afectan la convivencia ciudadana.
Es necesario delimitar el tema de intervencin y no enfrascarse en una discusin sistmica o maximalista del asunto en la
que todo se vuelve una causa para la inseguridad, perdiendo
la posibilidad de delimitacin y de un enfoque. La poltica de
seguridad ciudadana debe tener un espectro en el que exista un
principio y un final, en el que sus vasos comunicantes con otras
polticas se desarrolle a partir de temas concretos como la cultura ciudadana, la cultura de la legalidad y el rechazo a los grupos criminales, la poltica de juventud en torno a los comienzos
delincuenciales y el urbanismo, en aras de recuperar territorios
en los que se ha dificultado la presencia institucional.

La seguridad ciudadana debe desarrollarse en torno

a fenmenos relacionados con el delito individual
racional, la violencia fsica, las contravenciones, y los
actos incvicos que afectan la convivencia ciudadana.

60

61

ANEXOS
I. LA CULTURA COMO MARCO
DE REFERENCIA CIUDADANA:
LA EXPERIENCIA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

62

DESCRIPCIN DEL OPERADOR

La Extensin de la Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas hace parte del
mbito misional de la Universidad Nacional y se articula a los campos de la docencia y la investigacin.
La especificidad de la facultad ofrece posibilidades de actuacin en la extensin en
lneas concernientes a lo humano, social, econmico, poltico, histrico, esttico,
filosfico y cultural.
Planes desarrollados en los municipios de: Yarumal, Santa Rosa de Osos, Don
Matas, Urrao, San Pedro de los Milagros y Valdivia.
Documento elaborado por: Edgar Ramrez Monsalve- Profesor Titular Universidad Nacional de Colombia; Miguel ngel Ruiz Garca Profesor Asociado
Universidad Nacional de Colombia; Lus Carlos Quintero Ortiz -Economista,
contratita Universidad Nacional de ColombiaLineamientos conceptuales para la elaboracin de los planes
Existen muchos modos de violencia que no necesariamente se inscriben en las luchas
polticas de los grupos de poder en la sociedad, cuyas races son mltiples y cuyos
efectos no siempre alcanzan a ser controlados institucionalmente por el Estado. Se
trata de tensiones y violencias cotidianas, domsticas y espontneas que funcionan
con lgicas variadas y cambiantes y para las cuales el remedio ms eficaz es la formacin cultural de un sentido tico y poltico de la convivencia ciudadana. La formacin cultural no ha de entenderse o reducirse al limitado mbito de la formacin
acadmica que imparten las instituciones, sino ms bien como aquella que permite
las alteraciones en la sensibilidad, en las percepciones, en los imaginarios, en las
representaciones que tenemos de nosotros, de nuestros vnculos y de nuestras relaciones con las instituciones bsicas; en suma, la formacin cultural es un cambio en
la praxis, esto es, en la maneras de actuar y conducirnos cotidianamente.
El enfoque desarrollado parte de dos presupuestos: el primero es que unas relaciones sociales que tienen como ingrediente la agresin, la intimidacin, el ultraje y
la ofensa ocasionan lesiones y patologas tanto individuales como sociales en los
miembros de una comunidad, sea esta la familia, la escuela, el trabajo, el vecindario
o el municipio. Cuando esto ocurre, el individuo y los respectivos vnculos que
establece se vuelven frgiles, con la consecuente prdida de confianza y capacidad
de actuar. Asimismo, los mecanismos de solidaridad se deshacen y los sistemas de
cooperacin se tornan dbiles y aptos para que individuos o grupos se beneficien
inescrupulosamente de los entornos sociales. La ausencia de vnculos slidos expone
a los individuos a situaciones de inseguridad y desproteccin. A su vez, una sociedad
de individuos que son indiferentes al destino de sus conciudadanos tambin se expone a los usos y los abusos de quienes convierten el miedo ajeno en su propio negocio.
64

El segundo presupuesto es que la libertad individual y el logro de las metas sociales

es fruto del trabajo colectivo, es decir, el resultado de poner en prctica habilidades
sociales en las que el uso pblico de las capacidades cognitivas, morales y polticas
se presenten como mecanismo de proteccin y ayuda mutua para que individuos
y grupos satisfagan sus demandas de autorrealizacin.
Sobre esta base, la ampliacin de las polticas de Seguridad Democrtica, hasta
ahora agenciadas por el Estado, precisa de la implementacin de otros mecanismos en los que la participacin de los mismos ciudadanos constituya tambin
una fuerza transformadora. A continuacin se presenta un marco cognitivo para
contribuir al objetivo de vincular a la poblacin en la construccin colectiva de la
seguridad, la justicia y la convivencia.
Consecuencias personales, polticas y sociales de la violencia
interpersonal cotidiana
En un medio social que ha incorporado la violencia como mecanismo para afrontar los conflictos sociales y como medio de socializacin, se ofrecen muchas recetas
y terapias para resarcir los daos ocasionados por la violencia, que van desde los
tratamientos clnicos hasta la venganza, la reparacin econmica de las vctimas
y el castigo de los victimarios. Dado que la violencia es, entre nosotros, un ingrediente de la sociabilidad, lo cual quiere decir que es un producto social, tambin
los mecanismos para limitar y controlar la violencia han de ser un producto colectivo. As, pues, se ha propuesto un sentido poltico y moral de la solidaridad y
la cooperacin, cuyos instrumentos de realizacin son el dilogo y la deliberacin
para la construccin colectiva del espacio pblico, de la seguridad civil y de la
confianza en los otros y en las instituciones.
Beneficios personales, sociales y polticos de la experiencia de la
solidaridad y del reconocimiento
De lo anterior se deduce que unas relaciones sociales basadas en el reconocimiento, el respeto mutuo y la solidaridad son logros morales y polticos que dependen
de la accin compartida. Sobre esta base moral y poltica se edifica la Seguridad
y la Convivencia Ciudadana. Conservando las distinciones hechas en los puntos
anteriores, se tiene el siguiente esquema de beneficios.
Desde el punto de vista de la vida personal, los individuos crecen y pueden
tener una vida en la que el desarrollo de sus capacidades sea fuente de autoafirmacin y autoaprecio. Tales capacidades son, entre otras, la autonoma
corporal, las habilidades cognitivas, la armona y el equilibrio, las cuales son
imposibles de desarrollar y poner en prctica solo de manera individual, ya
que son producto de las relaciones de reconocimiento (el afecto, la amistad, la
cordialidad). Se trata aqu de reivindicar y hacer nfasis en el sentido tico de
la convivencia ciudadana.

Desde el punto de vista social, la valoracin que el ciudadano tiene de s mismo es el resultado del reconocimiento que obtiene en
sus relaciones intersubjetivas. La construccin de la propia identidad personal es una construccin narrativa en la comunidad en
la que se crece y se vive (familia, escuela, vecindario, barrio). La
relacin positiva que mantenga con sus contemporneos (parientes, amigos, vecinos, colegas) condiciona el tipo de respuesta que
la sociedad espera de las personas. Esta es una base fundamental
para la puesta en prctica de los compromisos sociales y para
articularse a los procesos de produccin de sentido y a las dems
tareas productivas que exigen vivir en una comunidad (la familia,
los amigos, el trabajo) en las asociaciones (comits, grupos) y en
las instituciones sociales. Se trata, en suma, de la experiencia de
la ciudadana poltica y de formas civiles de la convivencia.
Desde el punto de vista poltico, el reconocimiento que el individuo adquiere en sus intercambios intersubjetivos puede representar una base slida para la coordinacin de acciones que sirvan de
apoyo al desarrollo de polticas pblicas, en particular en temas
de seguridad ciudadana y en cuestiones relacionadas con el bienestar y la justicia social. Aqu se trata de crear las condiciones
para la formacin de ciudadanos que entiendan la necesidad de
cooperar con sus instituciones para la defensa de ambientes sanos
de convivencia, sin que esto represente suplantar las tareas del
Estado y de las administraciones locales en materia de seguridad.
Un propsito central que deviene del anterior planteamiento es el
de incentivar la educacin moral del individuo para la participacin
poltica en asuntos que afecten su seguridad corporal, la de sus vecinos y las respectivas localidades donde viven. Los ciudadanos deben
adquirir mayor conciencia respecto del compromiso activo con las
iniciativas institucionales, pues ello redunda en su propio bienestar;
y las instituciones deben entender tambin que con individuos desinteresados de los asuntos pblicos, las polticas de seguridad son
frgiles y de corta duracin. Esto no es otra cosa que el sentido institucional y normativo de la seguridad ciudadana; normativo no
porque represente una obligacin formal objeto de coercin institucional, sino ms bien porque expresa una especie de conviccin,
cuya base moral es la responsabilidad con y para los otros.
Marco cultural de la seguridad y la convivencia
ciudadana.
Muchos de los fenmenos de violencia cotidiana que se han descrito en los numerales anteriores no siempre son explicables des-

de el punto de vista de las luchas organizadas por el poder entre

las instituciones del Estado y los denominados grupos al margen
de la ley. No obstante, aunque este conflicto es el ms relevante
en la poltica nacional de Seguridad Democrtica, hay que reconocer que, pese a los esfuerzos estatales por controlarlo, se han
derivado consecuencias no previstas, como por ejemplo el que se
hayan incrementado y desatado otras formas de violencia que no
siempre son vistas como problemas polticos de gran impacto,
aunque s constituyen un fenmeno alarmante y creciente que
est cambiando la manera en que las personas construyen la vida
social y entienden sus vidas.
Tanto para el anlisis y la comprensin de las manifestaciones de
conflicto y violencia como para el diseo de un Plan de Seguridad y Convivencia Ciudadana, ha sido indispensable tener en
cuenta que las dinmicas sociales y polticas han cambiado por
efecto de las lgicas del capitalismo de mercado. Todos los mbitos de la vida social (los vnculos amorosos, la familia, la escuela, el trabajo, el vecindario, los espacios pblicos de encuentro,
las instituciones polticas) han sufrido transformaciones. La explicacin que actualmente se hace de estos cambios est enmarcada en lo que hoy conocemos como sociedad de consumidores.
La sociabilidad est condicionada tambin y gobernada por las
dinmicas del consumo y del mercado.
Los valores, las reglas de comportamiento, los ideales, los objetivos de vida, el significado del trabajo, de la profesin, de los oficios, la manera de formar una familia, la relacin con el cuerpo,
las formas de habitar los espacios pblicos, las creencias sobre la
vida ntima, todo esto cambia cuando lo que tiene importancia en la vida social es la capacidad de consumir. Entender estas
transformaciones permite ver por qu en la sociedad se fortalece
el hurto, la delincuencia, la pandillas, el incremento de la drogadiccin, el comercio sexual, en fin, las grandes y pequeas violencias cotidianas entre miembros de una pareja, entre grupos, entre
padres e hijos, entre escolares, entre vecinos; en general, entre
ciudadanos que habitan en un mismo territorio.
Tambin esto puede explicar por qu las personas se desinteresan
de lo pblico, se vuelven indiferentes ante la suerte de los dems
y se abstienen de actuar de manera solidaria ante tales situaciones
-esto se llama sedacin moral, anestesia tica y apata poltica-.
Es sabido que las clsicas instituciones bsicas de la sociedad que
producan significados morales que servan de pautas orientadoras de los individuos experimentan hoy una especie de desacopla-

El reconocimiento que el individuo

adquiere en sus intercambios
intersubjetivos puede representar
una base slida para la coordinacin
de acciones que sirvan de apoyo al
desarrollo de polticas pblicas, en
particular en temas de seguridad
ciudadana y en cuestiones
relacionadas con el bienestar y la
justicia social.
65

miento respecto de las tareas socializadoras. En su lugar, otros dispositivos y canales culturales se encargan
de producir, suministrar y distribuir, ya no mediante
la opresin y la represin, sino mediante la seduccin
y la provocacin, los contenidos y los significados bsicos de autocomprensin y de la comprensin de
los vnculos humanos.
As como el capitalismo de produccin produjo un
tipo de violencia y de negacin de las personas que
estaban asociadas al lugar que cada persona o grupo
humano ocupaba en la cadena productiva, el actual
capitalismo de consumo ha generado otras formas de
violencia y de negacin del valor social y moral de
las personas. Ante la incapacidad de consumir para
ponerse a la altura de los dems, es probable que las
personas acudan a otros medios (comercio sexual, sicariato, narcotrfico, robo, secuestro, extorsin) para
satisfacer o bien las necesidades o bien los deseos y
anhelos que crea la sociedad de consumidores.
Tambin la recomposicin de la vida familiar est
asociada a nuevos valores que ha creado la sociedad
de consumo, la cual causa conflictos familiares y afectivos que pocas veces se comprenden en el marco de
dicha sociedad. Seguimos evaluando los nuevos fenmenos producidos por la sociedad de consumo con
los marcos cognitivos propios de la sociedad de productores del capitalismo industrial. Lo mismo puede
decirse de los conflictos escolares entre nios, adolescentes, jvenes y otros fenmenos extraescolares
como los que se observan en la vida callejera diaria:
accidentes de trnsito y todas esas formas de violencia
y ultraje social que son comunes en nuestro tiempo.
A falta de un nombre ms adecuado, todas estas expresiones de violencia pueden denominarse como
violencias simblicas, y en cuanto daan, lesionan,
destruyen y, en casos extremos, elimina socialmente
a las personas, se puede hablar de una muerte simblica. Quienes la padecen dejan de ser significativos
para los otros o son susceptibles de quedar expuestos
al aislamiento o a la burla social. Estamos ante formas
sociales y culturales de agresin que hay que tratar
de corregir; experiencias de todos los das as lo ates66

tiguan, sobre todo entre los ms jvenes, los adolescentes y los nios, aunque no hay que excluir de este
grupo a los adultos.
Muchos individuos viven angustiados y deprimidos
al no ajustarse a los estndares del consumo cultural
de objetos, artculos de lujo o experiencias emocionales como no poder salir de vacaciones tener que
quedarse en casa en uno de los puentes festivos. El
imperativo social de tener que cambiar el equipo
electrnico o digital un celular, computador- o de
lugar de residencia, el automvil, la remodelacin
de la vivienda o del cuerpo, es causa de afliccin y
de ansiedad para muchas personas. En la base de
estas angustias est la creencia no consciente del
todo- de que el reconocimiento y el prestigio social
dependen de estas adquisiciones.
Hay mucha razn en sentirse deprimido por la insatisfaccin de estos anhelos. Resulta que a muchas
personas se las identifica en una clase social determinada por la ostentacin que hacen de ciertos bienes
que otorgan distincin. Es como si el baremo social para el reconocimiento del estatus moral y las
motivaciones para establecer vnculos o mantenerlos
fueran expedidos por la simblica del consumo. Jvenes y adolescentes reclaman a los adultos ms apoyo para estar a la altura de los dems. El imperativo
de no quedarse atrs, de no ser excluido de un grupo
social, ha llevado a muchos individuos a resolver sus
anhelos a travs de relaciones fluidas, flexibles, cambiantes, riesgosas e intermitentes. Entre los mismos
nios flota la sensacin de que les correspondi tener un pap ms deficiente que el de sus amiguitos
y compaeritos de clase. Como ya se dijo, muchos
individuos que as se sienten acuden a los atajos econmicos que la sociedad les ofrece, como el narcotrfico, la vinculacin a grupos delincuenciales y la
prostitucin; otros encuentran refugio en la drogadiccin y el alcoholismo.
En el plano familiar las economas domsticas estn
siendo acosadas por las demandas de la sociedad de
consumo, lo cual ha ocasionado cambios e inversin
en las prioridades y preferencias. Se prefiere comprar

un aparato electrnico a la alimentacin, una motocicleta a la vivienda, estar a la moda a educarse, sin que
la adquisicin de estos bienes de consumo pase por el
esfuerzo de participar en una actividad productiva, es
decir, por la necesidad de trabajar, como tradicionalmente se hiciera.
Digamos que la sensacin de no tener dignidad, de
no sentirse persona y de experimentarse como un extrao y un ciudadano imperfecto en la vida social
es tambin producto de la industria cultural que ha
acreditado la sociedad de consumo, pero, al mismo
tiempo, esto es posible, por el consentimiento de
los consumidores. En un mundo de dependencias
mutuas, como lo es nuestra aldea globalizada, no es
correcto decir que estos fenmenos de violencia generados en la sociedad del consumo son una realidad
exclusiva de las grandes ciudades, pues los canales de
informacin que fabrican estilos y normas de vida
nuevas tambin afectan la composicin y los imaginarios sociales en los municipios.
Finalmente, en este marco se est configurando una
imagen social y cultural de los excluidos en la actual
fbrica de consumidores. En este aspecto, el reciente
pensamiento social ha hecho valiosas contribuciones:
La sociedad contempornea incorpora a sus miembros primordialmente como consumidores. Slo los
incorpora como productores de manera secundaria y
parcial. Para cumplir el estndar de normalidad, para
ser reconocido como miembro pleno y apto de la sociedad, es necesario responder rpida y eficazmente a
las tentaciones del mercado consumista () Los
pobres e indolentes, los que carecen de un ingreso
aceptable, tarjetas de crdito y perspectiva de ascenso,
no pueden hacer nada de esto.
La psicologa social puede captar que la norma que
transgrede los pobres de hoy, y cuya transgresin los
condena al rtulo de anormales, es la norma de
competencia o aptitud del consumidor, no la del empleo. Ante todo, los pobres de hoy (vale decir, la gente
que es un problema para el resto) son los no consumidores, no los desempleados. Se los define, en
primer trmino, por ser consumidores fallidos, dado

que la obligacin social ms importante que no cumplen es la de ser consumidores

activos y eficientes de los productos y servicios ofrecidos por el mercado. ()
Con la sensacin de ser vctimas colaterales del consumismo, la propia mirada
del ciudadano excluido puede versar sobre que ellos mismos () no tienen nada
que ofrecer a cambio de los desembolsos de los contribuyentes. El dinero que se
les trasfiere es una mala inversin que nunca ser recuperada, y que jams redituar ganancias. Para agravar an ms el aislamiento fsico, existe el riesgo del
aislamiento mental, que destierra al pobre del universo de la empata moral. Los
pobres, adems de ser desterrados de las calles, tambin pueden ser desterrados de
la comunidad humana reconocible: del mundo de los deberes ticos. Los medios
cooperan de buena gana con la Polica para presentar al pblico hambriento de
sensaciones los retratos morbosos de los elementos criminales, entregados al
delito, a las drogas y la promiscuidad sexual, que buscan refugio en la oscuridad
de sus temibles guaridas y sus callejones sombros1.
Incorporar estos elementos analticos con el fin de disear los Planes Municipales
de Seguridad Ciudadana puede ayudar a redefinir estrategias y concretar los tipos
de poblacin con los que debe emprenderse un proyecto de formacin en trminos de una ciudadana cultural, tica y poltica. Se trata, finalmente, de construir
redes de solidaridad, participacin y cooperacin que se ajusten a las nuevas dinmicas de la sociedad de consumo.
Ruta Metodolgica
Las experiencias de confrontacin, violencia, agresin o maltrato que se producen
en la vida cotidiana pueden convertirse en una forma malsana de socializacin que
perjudica al individuo en el desarrollo de sus capacidades e integridad personal y
tambin en un medio que impide la tranquilidad, la seguridad y la comunicacin
en la vida social.
Es necesario que los individuos, las asociaciones, las instituciones y el Estado
comprendan tanto las races como las consecuencias de la violencia, sus distintas
maneras de manifestarse y que tambin se interesen por construir colectivamente
remedios que mejoren los vnculos, que afiancen las relaciones de cooperacin y
que cultiven formas de interaccin basadas en el respeto, la solidaridad y el reconocimiento en cada uno de los mbitos de la vida social, tanto a nivel privado
como pblico. Para alcanzar una comprensin de las formas de violencia es necesario aprovechar los saberes que poseen los mismos afectados, las percepciones, las
representaciones y, en general, las opiniones que sobre la violencia tienen quienes
la ejercen o la padecen.
Con este fin, se previ como mecanismo la puesta en escena de talleres-conversaciones que propiciaran, en un primer nivel, descripciones espontneas sobre
los fenmenos ms comunes de violencia y, en una segunda instancia, distinguir,

diferenciar y tipificar tales fenmenos. Parte de este mecanismo requiri que la

poblacin con la que se desarrollaron las distintas actividades expresara sus modos
de entender e interpretar los fenmenos descritos. La funcin de esta experiencia
de comunicacin es calibrar la sensibilidad moral y el grado de afectacin sobre lo
que describen los participantes.
No era nuestro inters limitarnos a recolectar informacin para diagnosticar unos
fenmenos que estn presentes en el saber colectivo de los municipios. En este sentido, no se trataba de realizar un diagnstico de las situaciones, sino de promover un
verdadero proceso de apropiacin colectiva de los fenmenos que fuera sensible a las
experiencias individuales cotidianas. En este, los momentos diseados para la elaboracin final de los Planes Municipales de Seguridad Ciudadana representan una
innovacin tanto metodolgica como conceptual, al menos en las maneras como
localmente se ha abordado el fenmeno de la violencia interpersonal cotidiana.
Con la mirada puesta en la construccin de un Plan de Convivencia y Seguridad
ciudadana se requiri que primero se distinguieran y se clasificaran las formas de
agresin: 1. Aquellas agresiones que afectan el propio cuerpo (maltrato fsico, violaciones, rias, amenazas) 2. Aquellas que afectan la estima social (discriminacin,
exclusin) 3. Las que afectan la movilidad, la tranquilidad y la seguridad (hurtos,
extorsiones, drogadiccin, prostitucin, el desplazamiento).
Con base en una comprensin de estas formas de interaccin mediadas por la
fuerza, la presin o la intimidacin se pueden emprender acciones colectivas que
estn orientadas al entendimiento basado en la comunicacin, la solidaridad y el
respeto mutuo. Aunque el Estado cumple unas funciones especiales en materia de
seguridad y proteccin, es indispensable cultivar entre los ciudadanos el sentido de
la cooperacin y del cuidado mutuo para aquellos asuntos de los que dependen no
solo su integridad y dignidad personales, sino tambin la realizacin de los objetivos vitales en cuanto miembros de una sociedad que les reclama su participacin.
El desarrollo de los elementos metodolgicos acordados para la elaboracin de
cada uno de los Planes Municipales de Seguridad Ciudadana y Justicia en los Municipios de Don Matas, San Pedro de los Milagros, Santa Rosa de Osos, Urrao,
Valdivia y Yarumal consolid cinco momentos bsicos, cuyas principales caractersticas y alcances, en torno a la vinculacin de las comunidades en el proceso, se
precisan a continuacin.
1. El acercamiento al municipio
La revisin de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) fue el punto de partida y
el factor fundamental del xito del proceso. Ello no solo permiti un acercamiento
ms fluido y asertivo de la Universidad a las administraciones y comunidades locales,
sino que tambin facilit la participacin de los funcionarios de la administracin en
los Comits de Seguridad Ciudadana y Justicia en cada localidad, lo que represent
un soporte importante y un elemento clave para la sostenibilidad futura del proyecto.

1. Bauman, Z. Vida de consumo. Mxico,

F.C.E: 2007. p. 168-172

67

Los acuerdos preliminares entre la administracin departamental y cada uno de los alcaldes aseguraron, igualmente, el liderazgo de los funcionarios en el proceso y la participacin de los equipos
de la administracin en las convocatorias a los distintos grupos; asimismo, facilitaron la promocin
y difusin no slo mediante las reuniones de las diferentes dependencias con organizaciones sociales, sino con el concurso la vinculacin de los medios de comunicacin local (canales locales de
televisin y radio).
En este primer momento se llevaron a cabo acciones orientadas a la presentacin y divulgacin amplia del Programa, as como las necesarias para establecer los enlaces con la administracin municipal y los lderes comunitarios: visitas al Alcalde, reuniones con el Secretario de Gobierno, lderes
y representantes de organizaciones sociales, notas informativas en la emisora local y distribucin
de piezas publicitarias como aplicacin de la estrategia de comunicacin. Estas estrategias hicieron
posible generar ambientes de confianza, compromisos, inters y disposicin para participar en el
proceso que iniciaba como alternativa ciudadana de mitigacin a las afectaciones existentes alrededor de una convivencia familiar y social ms sana y favorable a la integridad de las personas, as
como confirmar el inters y la importancia (manifiestas en los Planes de Desarrollo Municipal) de
emprender proyectos relacionados con la Seguridad Ciudadana y la Justicia.
2. De la informacin y la conformacin del comit municipal de seguridad ciudadana y justicia
Una vez dado a conocer de manera amplia el inicio del Programa en el municipio, el paso a seguir
fue la aplicacin de las encuestas diseadas para la ciudadana en general, de las cuales se esperaba
una aproximacin a los saberes, las percepciones, creencias y representaciones relacionadas con los
fenmenos de violencia considerados para el anlisis en razn de su capacidad para generar lesiones
fsicas, psquicas y de relacionamiento interpersonal, como ocurre con la violencia intrafamiliar, la
violencia sexual, los hurtos, homicidios, suicidios y lesiones personales.
Esta herramienta metodolgica permiti una primera identificacin y localizacin de los fenmenos, manifestaciones, prcticas y ritos vinculados a las formas de conflicto y violencia; adems,
evidenci la disposicin de los habitantes para hacerse partcipes del Programa. El diligenciamiento
de las encuestas estuvo casi siempre acompaado de dilogos que permitieron conocer una preocupacin creciente y generalizada por la actual situacin de seguridad en el municipio.
Esta indagacin de carcter individual pas a complementarse con la realizacin de un Diagnstico Rpido Participativo (DRP) y una actividad de Georreferenciacin. Las discusiones y la
construccin de consensos en torno a las principales afectaciones, escenarios y perturbaciones
a la seguridad ciudadana, as como la generacin de alternativas de mitigacin y prevencin de
la situacin que al respecto presenta el municipio, fue la tarea fundamental de los ciudadanos
que atendieron el llamado (ampliamente difundido) a participar en esta actividad de reflexin,
reconocimiento y proposicin.
En su mayora, los grupos de personas con los que se logr realizar ambas actividades y con quienes
se conform finalmente el Comit de Seguridad Ciudadana y Justicia estuvieron integrados por
lderes de organizaciones sociales, representantes de organismos de control del Estado y de dependencias de la Administracin Municipal, entre otros.
68

La consulta desarrollada a travs del DIAGNSTICO RPIDO PARTICIPATIVO estuvo direccionada de la siguiente manera:
Identificacin de las afectaciones y amenazas: El
punto de partida fue la percepcin individual de
cada asistente del grupo participante y posteriormente del subgrupo que stos conformaron, buscando generar reflexiones y consensos alrededor de
cada una de las problemticas planteadas.
Clasificacin de las afectaciones y amenazas: segn
la naturaleza, tipo de violencia, vctimas, victimarios.
Jerarquizacin o ponderacin de las afectaciones:
Considerando la frecuencia, gravedad y la factibilidad de mitigacin y/o solucin.
Priorizacin de las amenazas o afectaciones: Resultante de la suma de puntos consignada en el numeral anterior, indicando la prioridad de la atencin para cada una de las afectaciones.
La metodologa adoptada para la aplicacin del
DRP y la elaboracin de la Georreferenciacin garantiz la construccin de una informacin precisa,
gil, confiable y con amplio consenso entre los participantes. Adems, el proceso de depuracin y ajuste de la informacin aportada por estos y los dems
participantes de encuestas dirigidas a la comunidad
en general fue objeto de contrastacin con las estadsticas locales y con otras consultas que se hicieron
mediante encuestas a los organismos de control y a
las organizaciones comunitarias existentes en el municipio, de modo que se tuvieran en cuenta tanto
elementos objetivos como subjetivos en el momento
de la interpretacin de los fenmenos de violencia
que generan inseguridad en cada municipio.
En relacin con este momento, una de las actividades centrales del equipo de trabajo de la Universidad
Nacional consisti en la sistematizacin, anlisis e
interpretacin de toda la informacin recogida. Sobre dicho procedimiento se establecieron relaciones
de identidad y de diferencia entre los fenmenos que

afectan a los ciudadanos en su convivencia permanente. Se construy un marco valorativo en el que

se mostr la dimensin y las consecuencias personales, polticas, culturales, sociales, ticas y jurdicas de
los fenmenos de violencia y conflicto que alteran y
afectan la seguridad y la convivencia en el municipio.
3. Sobre la socializacin, la informacin y la
formulacin de los proyectos que integran el plan
Una vez dispuesta la informacin necesaria para el
trabajo, se procedi a su sistematizacin, anlisis,
interpretacin, socializacin con la comunidad con
posterior revisin y ajustes- a las sugerencias y nuevos
aportes formulados por los miembros de los Comits
y dems ciudadanos involucrados en el proceso. Esto
ltimo se constituy en un hecho relevante, pues permiti percibir un alto grado de apropiacin por parte
de los participantes, que finalmente fue aprovechado para el logro del objetivo central del Programa: la
formulacin de un Plan de Seguridad Ciudadana y
Justicia para el municipio.
La tarea complementaria consisti en identificar,
mediante encuestas a profundidad, el conjunto de
instituciones, organizaciones, programas y proyectos
relacionados con la naturaleza y las pretensiones del
Programa de Seguridad Ciudadana Municipal. La
finalidad de esta estrategia fue evaluar y considerar
las posibilidades de articulacin y complementacin
interinstitucional con los procesos emprendidos, lo
cual fortaleci el proceso de formulacin del Plan,
pues permiti conceder a las propuestas venidas bsicamente de los miembros del Comit, mayores posibilidades de ejecucin.
Otro elemento que es necesario resaltar, dados los beneficios que aport en materia de promocin y logro
de la participacin de la ciudadana, fue la estrategia
metodolgica implementada para la identificacin y
formulacin del perfil de los proyectos que conforman el Plan Municipal de Seguridad Ciudadana y
Justicia, el cual se bas en presupuestos tericos de la
Metodologa de Marco Lgico para la formulacin de
proyectos, ajustada para lograr la concertacin sobre

los mbitos especficos de intervencin a las afectaciones a la seguridad ciudadana, la sana convivencia y la
justicia, ya identificadas. El empleo de esta estrategia
posibilit una participacin abierta, fluida y coherente, especficamente de los miembros del Comit,
quienes a partir de entonces lograron una mayor claridad sobre las responsabilidades que, para la continuacin del proceso, deban asumir.
Como soporte a la ejecucin, seguimiento, evaluacin, continuidad y sostenibilidad del Plan, se formul una propuesta de Proyecto de Acuerdo Municipal para elevar a la categora de Poltica Pblica el
Plan de Seguridad Ciudadana y Justicia, y as lograr
la articulacin del trabajo entre las administraciones
municipales, las organizaciones comunitarias y dems
entidades afines.
Por un lado, la articulacin de las distintas alternativas de participacin social a la gestin poltico-administrativa del Estado local, en sus diferentes instancias, como nica garanta de la legitimacin o la
deconstruccin del mismo, organizaciones que deben
estar ligadas a cada una de las dependencias de las
administraciones. Se promovi la participacin para
la conformacin y/o consolidacin de organizaciones
sociales legtimas que fiscalicen, debatan y avalen la
gestin del Estado y faciliten la gobernabilidad en la
aplicacin de los recursos en el territorio.
Por otro lado, es indispensable que esa conformacin y/o consolidacin de las organizaciones de los
ciudadanos se lleve a cabo de manera autnoma e
independiente de asistencialismos paliativos de las
administraciones municipales y del manejo clientelista de los grupos polticos presentes en las localidades. Asimismo, estas instituciones formales, gestionadas por la Alcalda o las informales, creadas por
iniciativa de los ciudadanos, no pueden pensarse
como las responsables de sustituir o remplazar las
responsabilidades del Estado.
Si bien es vlido que el Estado ejerza su poltica a travs de las organizaciones sociales, tambin lo es que
no son los ciudadanos los garantes de atender, en m69

bitos ms reducidos, -la familia, por ejemplo- las incapacidades

del Estado que dan origen a las violencias. Se trata, en cambio,
de contribuir a la construccin de redes de solidaridad, participacin y cooperacin que se ajusten a las nuevas dinmicas de la
sociedad integradas por ciudadanos reflexivos y formados en y
para una democracia participativa real.
4. Construccin colectiva de estrategias para la convivencia
Bsicamente incorpora el anlisis y validacin de resultados
con el Comit de Seguridad Ciudadana y Justicia y la sistematizacin de los elementos aportados por estos para la construccin del Plan. Como ya se indic, esta informacin es
robustecida con encuestas a profundidad, lo cual consiste en
la recoleccin de informacin relacionada con los proyectos
de organizaciones con proyectos afines a la seguridad ciudadana que se vienen realizando en cada municipio. El propsito
es integrar estas iniciativas a la formulacin de los proyectos
del Plan de Seguridad.
Formulacin y entrega del plan municipal de seguridad ciudadana y justicia

El Plan es el resultado final

del ejercicio, acompaado de
eventos de reflexin, dilogo,
formacin y capacitacin,
construido de forma
concertada y con criterios para
la elaboracin de estrategias
que apunten al tratamiento
razonable de las tensiones y
los conflictos.
70

El Plan es el resultado final del ejercicio, acompaado de eventos

de reflexin, dilogo, formacin y capacitacin, construido de
forma concertada y con criterios para la elaboracin de estrategias que apunten al tratamiento razonable de las tensiones y los
conflictos en los que es indispensable la interaccin comunicativa, la cooperacin institucionalizada y la no institucionalizada,
as como la construccin de polticas pblicas que incorporen el
reconocimiento y el uso de las capacidades de los individuos en
cada una de las esferas sociales donde acta.

Procesos democrticos de acompaamiento de los distintos actores y sectores del orden gubernamental y de la
sociedad civil en la planeacin, diseo y ejecucin de estrategias de intervencin social en los temas de seguridad,
justicia y convivencia.
Vinculacin de comunidades educativas para que en su formacin extracurricular vinculen el tema de seguridad, justicia
y convivencia como parte de la estructuracin de las nuevas
ciudadanas.
Elaboracin de un plan participativo y democrtico en seguridad, justicia y convivencia para que cada uno de los municipios cuente con instrumentos legales y legtimos para hacer de
estos municipios espacios de seguridad, justicia y convivencia
ciudadana.
Priorizacin de programas, proyectos y acciones que se articulen a las polticas pblicas municipales en justicia, seguridad
y convivencia.
Elaboracin, socializacin y entrega de una propuesta de
proyecto de acuerdo en los concejos municipales, para elaboracin de una poltica pblica municipal en seguridad, justicia y convivencia.

5. Productos
Fruto de intervencin investigacin en los municipios donde se implement la experiencia de construccin democrtica
de los planes de seguridad y justicia, con los presupuestos conceptuales, metodolgicos y operativos, diseados y puestos en
marcha por la Universidad Nacional de Colombia, se obtuvieron los siguientes resultados:
Procesos de informacin, sensibilizacin y socializacin sobre el tema de seguridad, justicia y convivencia ciudadana en
los municipios intervenidos.
71

II. LA PREVENCIN DE LA VIOLENCIA

Y DE CONDUCTAS DE RIESGO DESDE LA
SALUD PBLICA1:
LA EXPERIENCIA DE PREVIVA

Descripcin del operador

SIA-PREVIVA es un programa para la prevencin de la violencia y otras conductas
de riesgo de la Facultad Nacional de Salud Pblica de la Universidad de Antioquia.
Tiene como propsito central contribuir a la disminucin de la violencia y de otras
conductas socialmente indeseables asociadas a esta, por medio de la participacin de
los gobiernos municipales y de las comunidades, de manera que se generen procesos
sociales que garanticen su efectividad a largo plazo.
Planes desarrollados en los municipios de: Apartad, Turbo, Chigorod, Ciudad Bolvar, Andes, Jardn Cocorn, San Francisco, San Lus y Abejorral.
Documento elaborado por: Jorge Arbey Toro Ocampo, coordinador del proyecto y
Luis Fernando Duque R, director del programa PREVIVA.

1. Los contenidos de esta publicacin son

producto del Convenio 2008-11-CF-0180
de cooperacin interinstitucional, entre
la Asesora de Paz del Departamento de
Antioquia y la Facultad Nacional de Salud
Publica de la Universidad de Antioquia,
para el desarrollo del Proyecto: Organizacin social basada en la informacin, para
el diseo de planes locales de seguridad
ciudadana y justicia en los municipios de
Antioquia. Fase 1: Municipios de
2. El Prof. Luis Fernando Duque llev a
cabo las consultas con los profesores Dieter
Koch-Weser, Deborah Prothrow-Stith, Felton Earls, Ronald Slaby y Ed de Vos, mientras fue visiting Scholar de la Universidad
de Harvard en 2002 y 2003,asi como con
la Dra. Joanne Klevens.
3. El Prof. Luis Fernando Duque llev a
cabo las consultas con los profesores Dieter
Koch-Weser, Deborah Prothrow-Stith, Felton Earls, Ronald Slaby y Ed de Vos, mientras fue visiting Scholar de la Universidad
de Harvard en 2002 y 2003,asi como con
la Dra. Joanne Klevens.
4. FRIDE (2006). El Empoderamiento. En:
Desarrollo En Contexto No 1. Mayo de
2006. Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior. Madrid. Pg. 2.

74

El Programa para la Prevencin de la Violencia (PREVIVA) de la Facultad Nacional

de Salud Pblica de la Universidad de Antioquia fue diseado previas consultas durante varios meses con investigadores de la Universidad de Harvard, el Educational
Development Center y los Centers Control de Estados Unidos2 llevadas a cabo en
2002 y 2003 para el logro del propsito central de PREVIVA que es contribuir a la
disminucin de la violencia y de otras conductas socialmente indeseables asociadas a
sta, por medio de la participacin de los gobiernos municipales y de las comunidades,
de manera que se generen procesos sociales que garanticen su efectividad a largo plazo.
Para que este empeo sea exitoso, se tiene como estrategia el apoderamiento de las
comunidades y de las autoridades para un trabajo en comn. ste se orienta a producir
cambios en la comunidad que sean perdurables, generando procesos sociales de convivencia y responsabilidad social.
De all que, se adopt el modelo de J. Richmond para la formulacin de polticas de
salud3 como la herramienta metodolgicamente til para este propsito. Segn este
enfoque, la formulacin y puesta en marcha de polticas pblicas es el resultado de la
interaccin positiva de tres elementos: Una base de conocimiento o los datos cientficos
y administrativos con base en los cuales se toman las decisiones, la voluntad poltica o
el deseo y compromiso de la sociedad para apoyar o modificar programas existentes o
poner en marcha unos nuevos, y la Estrategia social o los planes por medio de los que
aplicamos nuestro conocimiento y voluntad poltica para mejorar o iniciar programas.
Este modelo en el funcionamiento de PREVIVA se adapt a la prevencin de la violencia
y otras conductas de riesgo asociadas a ella de la siguiente manera:

Un enfoque eficiente para contribuir a mejorar la convivencia

y la disminucin de la violencia y otras conductas asociadas
La herramienta ms apropiada que tiene la Salud Pblica para fundamentar cientficamente este proceso es la vigilancia epidemiolgica. Dada la dinmica del fe-

nmeno de la violencia y los propsitos de intervenir, no slo la violencia, sino

tambin los factores asociados, es necesario proponer un sistema que no slo haga
monitoreo de las lesiones fatales y no fatales, sino de la violencia en si con sus
factores de riesgo y de proteccin.

Estrategia Social Organizacin De Recursos

Establecer la magnitud, distribucin y tendencias de la violencia y la de los

factores asociados a ella, tanto de riesgo, como de proteccin y de resiliencia en
la comunidad,

En PREVIVA se ha definido que la estrategia social del modelo Richmond, es la

adaptacin de los programas pblicos, privados o de entidades de beneficio social
existentes en los municipios, o el inicio de otros no existentes, de manera que
sean una respuesta a la magnitud, caractersticas y distribucin de los problemas
de violencia y otras conductas socialmente anmalas detectadas en el curso del
programa, teniendo en cuenta las lecciones de iniciativas exitosas de prevencin y
control de la violencia que se hayan desarrollado en Colombia o en otros pases y
cuyo impacto atribuible se haya evaluado.

Seleccionar las prioridades y escoger entre las diferentes alternativas de polticas pblicas frente a recursos finitos,

Referentes Conceptuales Que Fundamentan

El Programa

Realizar el seguimiento y evaluacin de las polticas adoptadas.

Para el contexto del propsito del Programa PREVIVA, se ha adoptado la propuesta de la Organizacin Mundial de la Salud que define la violencia como El
uso deliberado de la fuerza fsica o el poder, ya sea en grado de amenaza o que se
lleve efectivamente a la prctica, contra uno mismo, otra persona o un grupo o
comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte,
daos psicolgicos, trastorno del desarrollo o privaciones.4

SIA PREVIVA entiende que la evidencia cientfica es necesaria para:

Para esto, incluye tres tipos de informacin:

Las formas de violencia de mayor importancia e impacto para la poblacin,
Informacin tanto de agresores, como de victimas, las circunstancias de la
agresin y la relacin entre agresor y vctima, y
Los factores y procesos de riesgo y de proteccin.
Todo este componente es el que alimenta y desencadena los siguientes dos elementos constitutivos del modelo, que son:

Voluntad poltica - apoderamiento de la relacin entre

comunidades y autoridades locales
La voluntad poltica debe entenderse como la posibilidad de concertacin de
intereses para la aceptacin social, poltica y administrativa de las decisiones de
poltica pblica. Esta aceptacin se logra al favorecer i) procesos de participacin
social o de interaccin social para intervenir en las decisiones respondiendo a los
intereses individuales y colectivos de las comunidades en la bsqueda del bienestar
y desarrollo social y ii) el apoderamiento social o la entrega, uso y distribucin
del poder para entender cualquier tipo de transformacin social. El poder, en el
sentido de la capacidad para hacer, para poder y para sentirse ms capaces y en
control de una situacin.4
En la propuesta de PREVIVA, la organizacin y apoderamiento de la comunidad
local se dan por tres mecanismos primordialmente: i) los Comits de Convivencia
y Seguridad, ii) el apoderamiento del personal local y iii) el fortalecimiento de la
capacidad analtica y propositiva de los actores locales.

Esta definicin, expone la necesidad de abordar la violencia no slo desde su expresin en lesiones fatales y no fatales, sino tambin sus efectos negativos en la
economa y el desarrollo de la sociedad. Tambin se hace evidente la necesidad de
comprender sus diversas dimensiones para con ello diferenciar las formas de intervenirlas. Por ello, la intervencin del fenmeno de la violencia exige comprender
su tipologa y formas de expresin, as como los contextos en los que se desarrolla
y la identificacin de los factores asociados que faciliten propuestas de prevencin
temprana y oportuna.
Desde este enfoque y atendiendo el llamado de las Naciones Unidas a trabajar las
dimensiones de la seguridad humana con nfasis en lo preventivo, se ha propuesto
en PREVIVA retomar el modelo ecolgico propuesto en los aos 70s del siglo XX5
para ayudar a entender el fenmeno de la violencia por medio de la interaccin
de factores que actan concomitantemente en diferentes mbitos en los que se
desenvuelve la vida de las personas.
En esta interaccin, se hace clara la necesidad de abordar el concepto de la convivencia, como la representacin de la posicin individual en cuanto al ser colectivo
y al reconocimiento del otro en la construccin de las relaciones humanas y de los
entornos en los que se desenvuelve la vida y la cotidianidad de las personas. De
all, que se entienda la convivencia como la configuracin del mundo en el que
se vive y el cual surge de la dinmica de las actuaciones como seres humanos. El
vivir lleva a la realizacin de la convivencia, en la medida en que sta se efecte en
la aceptacin del otro como un legtimo otro ().6

Ahora bien, la seguridad ciudadana y la convivencia son condiciones fundamentales para garantizar el bienestar de los ciudadanos. Exigen del Estado y de la
sociedad, la generacin de instrumentos para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos individuales, colectivos y sociales, y el desarrollo de la actividad
productiva. El mbito de la seguridad debe trascender la ausencia de peligro y la
simple vigilancia para incorporar tambin el desarrollo social y la armona entre
los miembros de la sociedad. (Declaracin de Bogot 22 de agosto de 2008).
En el marco de tal planteamiento, fortalecer la Seguridad Ciudadana es dar bases
seguras para el ejercicio de las libertades. Es aquella condicin o situacin de una
comunidad que permite el libre y pacfico ejercicio de los derechos humanos de
sus habitantes, acompaada de la conciencia de dicha condicin por parte de los
mismos, as como la razonable expectativa que esta situacin se mantendr en el
tiempo. Se requiere de respaldo del ciudadano para que asuma la convivencia y la
cooperacin como una norma de vida e implica, as mismo, que las instituciones,
organizaciones sociales, cvicas y empresariales, contribuyan al desarrollo de los
planes y programas que estructure el Estado para el logro del bienestar comn.
Mejorar las condiciones de Seguridad Ciudadana y promover la convivencia entre
los habitantes, es un objetivo de la autoridad civil, su Fuerza Pblica y la Justicia,
as como de la sociedad civil en todas sus expresiones organizativas.

Metodologas
Esta seccin tiene por objeto presentar como se realiz la construccin participativa metodolgica- de los Planes Locales de Seguridad Ciudadana y Justicia, en
el cual, los actores sociales e institucionales de los municipios trazaron los cursos
alternativos de accin para combatir concretamente las diversas expresiones de la
violencia. En suma, los momentos para la formulacin del plan son cinco, a saber:
Construccin de consenso.
Caracterizacin de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana y justicia. ( Diagnstico)
Priorizacin y validacin de las principales problemticas convivencia y seguridad ciudadana y justicia. (Matices de priorizacin y mesas de trabajo)
Anlisis de Problemas e Identificacin de Alternativas de Solucin. (rbol de
Problemas - Soluciones y Matriz de Marco Lgico).
Aprobacin del plan y preparacin del seguimiento.
Etapa 1. Construccin de consenso.
Esta primera etapa es fundamental, se ocup de la construccin de una base slida
de condiciones favorables en el municipio -a nivel institucional, organizacional,

4. Krug EG et al, eds. World Report on Violence and Health .Geneve, World Health
Organization, 2002.
5. Garbarino J, Crouter A. Defining the
Community Context of Parent Child
Relations: The Correlates of Child Maltreatment. Child Development. 1978. 49:
604-616
6. Montes, M. Viviendo la convivencia. Revista Colombia Mdica. 2000; 31(1): 58-59

75

De manera esquemtica, comprende tres pasos:

Es muy importante aglutinar todos aquellos esfuerzos simultneos de comunicacin, sensibilizacin y socializacin de la informacin general sobre el proyecto de
formulacin del Plan Local entre miembros de las administraciones municipales,
concejos, dirigentes gremiales y lderes comunitarios, etc. Su finalidad es inducir
a los actores sociales e institucionales a participar en los desafos planteados en la
formulacin de un Plan Local de Seguridad Ciudadana y Justicia.

Sensibilizacin y socializacin de la informacin del proyecto de formulacin

del Plan Local;
Identificacin de socios potenciales de la iniciativa de formulacin y;
Conformacin de un comit local, con el que se suscriban acciones puntuales
alrededor de la formulacin del Plan Local. (Ver grfico etapa 1).

Etapas 1 de formulacion de plan

En el transcurso de este paso se garantiz la eficaz transmisin del mensaje a aquellas organizaciones, entidades o individuos cuyo reconocido arrastre popular o habilidad de movilizacin social en el municipio, mediante encuentros comunitarios
y reuniones de trabajo. El foco de la sensibilizacin y socializacin de la informacin general del Plan Local recay en la administracin municipal y abord los
siguientes interrogantes y temas:

NIVELES DE PODER

14

9
17

12

C) Conformacin de un Comit Local1

19

2
18

4
7

13

22
15

10
8

20

Etapa 2
Etapa 1 de
Construccin
consenso

Caracterizacin
de los
problemas

Etapa 3

Etapa 4

Priorizacin y
validacin

Anlisis de
problemas e
identificacin de
alternativas

Etapa 5
Aprobacin
del plan y
preparacin del
seguimiento

Pasos:

Por qu es importante la formulacin de un Plan Local de Seguridad Ciudadana y Justicia para el municipio?

Los problemas ms importantes enfrentados en seguridad ciudadana y convivencia en el municipio.

Oportunidad de apoyo tcnico.
b) Identificacin de socios potenciales de la iniciativa.

Identificacin de socios potenciales de la iniciativa de formulacin

Conformacin de un comit local.

El montaje y organizacin de condiciones propicias para un efectivo proceso de

formulacin del Plan Local de Seguridad Ciudadana y Justicia, es la identificacin
inicial de los potenciales socios institucionales de la iniciativa. Para llevar a cabo
este ejercicio se levant un mapa de actores presentes en el municipio.
Con la intencin de ejemplificar un poco la metodologa anterior se presenta el siguiente ejemplo de la intervencin desarrollada en el municipio
de Apartad.
Gracias a su preparacin se logr ubicar, cuantificar y caracterizar la gama de Organismos Gubernamentales (OGs), Organismos No Gubernamentales (ONGs),
Asociaciones Gremiales, Empresa Privada y Agencias, Programas o Proyectos con
presencia fsica u operativa en el municipio.

76

13

11

16

INTERS EN EL
OBJETIVO

Programas y proyectos municipales enfocados en el tema de la Seguridad ciudadana, la convivencia y justicia en el municipio.

Sensibilizacin y socializacin de la informacin sobre el proyecto de

formulacin del plan local.

Fuente: elaboracin Propia.

Bajo

Cul es el modelo a desarrollar para formular el Plan Local?

A travs del mapa de actores, no slo se logr capturar la informacin general de quines son, dnde estn y qu hacen las respectivas entidades, sino tambin, a la par, recoger informacin
concerniente a la situacin actual de sus relaciones de colaboracin, puntuales o de conflicto con los gobiernos municipales y a
su disposicin a establecer alianzas con otros actores.

21

Alto

a) Sensibilizacin y socializacin de la informacin sobre el proyecto de formulacin de un plan local:

Medio

poltico, y tcnico- para allanar el terreno a un exitoso desenvolvimiento del ciclo

de formulacin del Plan Local de Seguridad Ciudadana y Justicia.

A favor
Instituciones pblicas

Relaciones fuente de
colaboracin
1. Secretara de Gobierno
2. Direccin local de Salud
3. Secretara de salud
4. Secretario de Educacin
5. Polcia
6. Cmara de Comercio de
raba
7. Pastoral Social
8. Fundacin Diocesana

compartir

9. sena
10. corpourab
11. sintrainagro

Indiferente
Instituciones Privadas

Relaciones puntuales

En contra
Organizaciones sociales
de base.

Relaciones de conflicto

12. Veeduras ciudadanas

13. Comunidad de Paz San Jos
de Apartad
14. Red de jvenes Red Urab
Joven
15. Juntas de Accin Comunal
16. augura
17. fundaniban
18. fundaproban
19. fundamilenio
20. mapp-oea Apartad
21. comfenalco
22. comfamiliar camacol

Las administraciones municipales han realizado no pocos esfuerzos institucionales y programticos, programas, proyectos y
actividades, que a primera vista, constituyen instrumentos para
la convivencia y la seguridad ciudadana, pero stos han fundado
en muchas ocasiones una institucionalidad orientada a grupos
vulnerables, sin un claro mandato en relacin con la implementacin de polticas y programas de carcter participativo. Es por
ello, que fue indispensable la conformacin de un Comit Local,
y para el caso, de convivencia y seguridad ciudadana como espacio local participativo, formal y permanente, donde las instituciones pblicas, privadas y comunitarias, estudian, proponen,
formulan, impulsan y evalan mecanismos de convivencia y seguridad ciudadana.
Se conform un grupo de ciudadanos de especial inters en los
temas de convivencia y seguridad ciudadana, que estuvo compuesto por promotores, asesores y facilitadores sociales del sector
pblico y privado, los cuales, estaban debidamente empapados
en el tema para una efectiva difusin, discusin, anlisis e incidencia en el mbito municipal.
Etapa 2. Caracterizacin de los problemas de convivencia
y seguridad ciudadana y justicia. (Diagnstico).
El diagnstico es un conjunto de actividades cognitivas, emocionales y psicomotoras de bsqueda, recoleccin, seleccin, ordenamiento, valoracin, anlisis e interpretacin de informacin,
dirigidas a sustentar la solucin de un problema especfico. Es
un proceso de medicin e interpretacin que ayuda a identificar
situaciones, problemas y sus factores causales en individuos y
grupos, siendo su objeto aportar elementos fundamentales, y suficientes para emprender la accin transformadora.
El desarrollo del diagnostico, aport elementos fundamentales y
suficientes que explicaron la realidad del municipio; permiti explicaciones que dieron lugar a la planificacin de acciones futuras

1. Decreto No 290 del 05 de diciembre de

2008 - Municipio de Andes. Decreto No 130
del 16 de diciembre de 2008 - Municipio de
Chigorod. Decreto No 228 del 17 de Diciembre de 2008 - Municipio de Apartad.
Decreto No 0095 del 22 de Diciembre de
2008 - Municipio de Ciudad Bolvar. Decreto
No 092 del 16 de Diciembre de 2008 - Municipio de Jardn. Decreto No 057 del 03 de
Marzo de 2009 Municipio de Turbo.

77

En esta etapa se desarrollaron dos momentos vinculados entre s,

como fueron: la realizacin de un inventario de problemas y la elaboracin de un mapa de influencias, a travs de los cuales, con el
concurso e interaccin de autoridades, ciudadanos, instituciones,
organizaciones y sector privado del municipio, se identificaron los
problemas de convivencia y seguridad ciudadana. Un buen diagnstico debe ser capaz de mostrar -idealmente con datos que lo
avalen-, la realidad sobre la cual se desea intervenir a travs del
proyecto para cambiarla o investigarla. (Ver grfico etapa 2).

Etapa 1
Construccin de
consenso

Inventario de problemas y mapa de influencias

Mediante la tcnica de lluvia de ideas y visualizacin con tarjetas con los actores sociales e institucionales se represent el municipio tanto en aspectos positivos o negativos presentes en el
territorio y en el entorno circundante. Con la realizacin de este
inventario de problemas y mapa de influencias se logr obtener
un listado de los diferentes problemas que afectaban la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios, es decir, un
anlisis general de la situacin.
Etapa 3. Priorizacin y validacin de las principales
problemticas convivencia, seguridad ciudadana
y justicia.
Esta etapa, al igual que la anterior, estuvo constituida por dos
pasos: el primero referido a la priorizacin y el segundo a la validacin de la informacin. (Ver Grfico etapa 3).
A) La Priorizacin:
Esta implic ordenar jerrquicamente las diferentes situaciones
problemticas: segn su importancia o valor que se les asigna quienes analizan. En otras palabras, priorizar es valorar para la decisin
de intervencin, sabiendo que no todos los problemas tienen la
misma importancia y que no siempre se cuenta con los recursos
suficientes para intervenir todos los problemas encontrados. Por
esto, la gran dificultad de priorizar no es escoger, sino renunciar.
La importancia o relevancia para un problema no puede ser un
juicio a priori, debe darse a partir de criterios claramente y previamente establecidos y sobre el conocimiento de la situacin, no por
suposiciones o percepciones. Estos criterios deben ser manejados
por todos los analistas para obtener como producto un conjunto
de los principales problemas que sobre un tpico especfico (y)
afectan a un sector o unidad de anlisis particular.
78

De conformidad a la propuesta del proyecto, se

propusieron dos herramientas que permitieron
la priorizacin.

Etapas 2 de formulacin de plan

Etapa 2
Caracterizacin
de los
problemas

Etapa 3

Etapa 4

Priorizacin y
validacin

Anlisis de
problemas e
identificacin de
alternativas

Etapa 5
Aprobacin
del plan y
preparacin del
seguimiento

Pasos:

Acompaado:

Inventario de problemas
Elaboracin de un mapa de influencias

Problemas percibidos por la poblacin:

(diagnsticos participativos, etc).
Informacin epidemiolgica y estadstica:
(encuestas, anuarios, etc).

Fuente: elaboracin Propia.

Etapas 3 de formulacin de plan

Etapa 1
Construccin de
consenso

Etapa 2
Caracterizacin
de los
problemas

Etapa 3

Etapa 4

Priorizacin y
validacin

Anlisis de
problemas e
identificacin de
alternativas

Pasos :
Priorizacin de problemas
Validacin de resultados

Fuente: elaboracin Propia.

Etapa 5
Aprobacin
del plan y
preparacin del
seguimiento

Matriz de Enfoque Epidemiolgico que

busc hacer una ponderacin bajo los criterios de gravedad, frecuencia, tendencia,
valoracin social y vulnerabilidad de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana
listados anteriormente.
Matriz de Impacto Cruzado, que permiti
valorar y priorizar los diferentes aspectos de la
situacin de convivencia y seguridad ciudadana de los municipios
B) La Validacin de los Resultados:
El proceso de validacin cont con el desarrollo
de mesas de trabajo, donde los actores sociales
e institucionales organizados por comits, concejos, entre otros, previamente seleccionados, se
les present, los resultados de la caracterizacin
y priorizacin.
Mesas de trabajo, busc ser un espacio de
coordinacin y reflexin conformado por actores sociales e institucionales interesados en
la situacin de convivencia y seguridad ciudadana del municipio.

Esta etapa de anlisis de problemas const,

bsicamente, de tres pasos consecutivos.
Determinacin de cules son los factores o
condiciones explicativas de su surgimiento, es
decir, un anlisis etiolgico del problema.
Esquematizacin de cules son los principales resultados o consecuencias derivadas
del problema.
Identificacin preliminar de cules pudieran
ser las medidas o lneas de accin a emprender
para resolver la situacin de convivencia y seguridad ciudadana en nuestro municipio. (Matriz
de Marco Lgico). (Ver Grfico etapa 4).

Etapas 4 de formulacin de plan

Etapa 1
Construccin de
consenso

Etapa 4. Anlisis de problemas e

identificacin de alternativas
de solucin.
En la medida que a la gente se le abri el
espacio para analizar, una por una, cules
eran las causas originarias de la situacin
de convivencia y seguridad ciudadana del
municipio y, a su vez, se le anim a identificar cules eran los principales efectos o
consecuencias derivadas de stas, ms fcilmente se volvi el consenso en torno a cules podran ser las distintas alternativas para
mitigar o solucionar la situacin indeseable.

Etapa 2
Caracterizacin
de los
problemas

Etapa 3

Etapa 4

Priorizacin y
validacin

Anlisis de
problemas e
identificacin de
alternativas

Etapa 5
Aprobacin
del plan y
preparacin del
seguimiento

Pasos:
Anlisis etiolgico del problema
(rbol de Problemas)
Identificacin de los resultados o concecuencias derivadas del problema
(rbol de soluciones)
Lnea de accin a emprender para resolver la situacin
(Matriz de orden lgico)
Fuente: elaboracin Propia.

79

III. Memoria Metodolgica

De La Elaboracin De Planes En El
Nordeste Antioqueo:
La Experiencia De La Universidad de Antioquia -UdeA

80

DESCRIPCIN DEL OPERADOR

El Programa de Trabajo Social se articula a los principios misionales de la Universidad de Antioquia y de la Facultad de Ciencias Sociales. Tiene como uno de sus
propsitos promover el desarrollo de la capacidad crtica y creativa de las comunidades para lo cual se involucra en procesos de investigacin e intervencin de tal
manera que pueda poner al servicio de la sociedad sus avances tericos y metodolgicos en el campo de la intervencin Social para el desarrollo regional, nacional
e internacional. El Departamento de Trabajo Social hace parte de la Facultad de
Ciencias Sociales y Humanas, a la que tambin pertenecen los departamentos de
Antropologa, Historia, Sociologa, Psicologa, Psicoanlisis, el Programa de Postgrados y el Centro de Investigaciones CISH.
La Universidad de Antioquia ha fijado, dentro de sus propsitos fundamentales,
proyectarse a la sociedad desde sus funciones bsicas: docencia, extensin e investigacin; esta proyeccin involucra no slo a la ciudad de Medelln y su rea
metropolitana, sino tambin a otras regiones del departamento de Antioquia con
el nimo de promover el desarrollo local y regional.
Planes desarrollados en los municipios de: Yal, Segovia, Remedios, Anor, Vegachi
y Amalfi.
Documento elaborado por: Martha Ins Valderrama Barrera.1

1. Docente de la Universidad de Antioquia,

Trabajadora Social, Magister en Cultura de
la Metrpolis Contempornea y con estudios de maestra en investigacin Urbano
Regional. Adscrita a la Facultad de Ciencias
Sociales y Humanas, Departamento de Trabajo Social.
El trabajo de campo fue realizado por un
grupo de profesionales de Trabajo Social
con el apoyo de un especialista en sistemas
de informacin y de cinco estudiantes de
ltimo ao de Trabajo Social de la Universidad de Antioquia sede de Segovia. Estuvo
coordinado por las Trabajadoras sociales
Luz Mara Franco y Yolima Ibeth Quintero
bajo la asesora acadmica de Gloria Montoya Cuervo y Martha Ins Valderrama.

82

El proceso de acompaamiento en la elaboracin de los planes de seguridad y

justicia si bien, tuvo en su primera fase como eje central del proceso la identificacin de los conceptos y percepciones que sobre seguridad ciudadana y justicia
tienen los habitantes y lideres institucionales de cada uno de los seis municipios
del nordeste Antioqueo donde se disearon planes (Segovia, Remedios, Yal,
Vegach, Amalfi y Anor), es importante resaltar que para efectos de este acompaamiento se parti por considerar, bajo las orientaciones de la Asesora de
Paz de la Gobernacin de Antioquia, el reconocimiento de la multicausalidad
de factores que inciden en la ocurrencia de situaciones violentas y conflictos
cotidianos y la necesidad de generar estrategias colectivas entre las instituciones
y la poblacin civil para prevenir la violencia y atender los factores de riesgo
que sean identificados, buscando superar los impactos y efectos que se podran
ver reflejados en la disminucin de las prdidas en vidas humanas y en los costos que esto conlleva a nivel individual, familiar y social, en las incapacidades
permanentes y en los efectos psicolgicos del conflicto y las violencias en sus
mltiples manifestaciones.
Estas rutas de trabajo colectivo implican tambin el fortalecimiento institucional, la coordinacin entre actores y la configuracin de voluntades polticas
y ciudadanas para atender y prevenir las problemticas asociadas en cada contexto particular.

Desde esta perspectiva se establece una premisa que gua la estrategia de formulacin de planes de Seguridad Ciudadana y Justicia:
En la medida que la confrontacin armada disminuye por efectos del
avance de la presencia del Estado, conflictividades opacadas o vistas
como normales, empiezan a aflorar como problemticas manifiestas bajo
diversas formas de expresin que afectan el clima general del lugar, la
seguridad y la convivencia cotidiana. Para el tratamiento adecuado de
dichas conflictividades los ciudadanos y sus organizaciones, en accin
conjunta con las administraciones locales, se deben corresponsabilizar de
ellas, estudiarlas, acordar su trmite, llevarlos a cabo y evaluar los efectos
de las soluciones estipuladas.

Enfoque que orienta a los planes de seguridad y justicia en el

nordeste antioqueo
Bajo esta premisa el diseo de los planes municipales de seguridad ciudadana y
justicia parten por reconocer que la seguridad en su condicin social y comunitaria se configura bajo dos dimensiones:
La seguridad personal: que involucra las acciones individuales y colectivas para
contrarrestar la violencia y los riesgos reales o intangibles que atenten contra la
integridad fsica de las personas y de la comunidad en general.
La seguridad y la convivencia cotidiana: que involucra la construccin de relaciones que disminuyan el uso de la fuerza fsica y la violencia en cualquiera de sus
manifestaciones. Promueve el trmite de conflictos, la recuperacin de confianzas
y de escenarios para la gobernanza y la transformacin de imaginarios y representaciones que reconocen el uso de la fuerza fsica y la violencia como formas de
manejo y solucin de conflictos.
En consecuencia, las preguntas que orientaron el proceso de anlisis de contexto, actores y fenmenos, as como el diseo colectivo de acciones positivas
encaminadas a mejorar la seguridad y la justicia en cada territorio, responden
a interrogantes mayores que se compadecen con ncleos problematizadores
que buscan respuestas frente a: Cmo acceder a la justicia?, cmo lograr una
institucionalidad para la seguridad ciudadana?, cmo fortalecer la presencia
y confianza a las fuerzas armadas y a las instituciones pblicas en su relacin
con los ciudadanos?, cmo transformar entornos que se identifican como
propicios para cometer actos de violencia?, cmo prevenir el riesgo de violencia en los nios y los jvenes y cmo atender a quienes se encuentran en
alto riesgo por su proximidad con la violencia y el conflicto?; cmo prevenir
la drogadiccin como fenmeno que se correlaciona con el conflicto, las violencias, la seguridad y la convivencia y cmo transformar ideas y convicciones
que justifican la violencia?

Siendo estos algunos de los interrogantes y temas que de manera

conjunta fueron tratados para generar respuestas y opciones en el
diseo de los planes municipales de seguridad ciudadana y justicia en el Nordeste de Antioquia. Estos temas, si bien no limitan
en sentido estricto el alcance de los planes, s indican el enfoque
de seguridad ciudadana y de justicia que propone la Asesora de
Paz de la Gobernacin de Antioquia como marco referencial de
trabajo desarrollado.
Los niveles de abordaje asociados con la seguridad ciudadana y
justicia en cada municipio implican, bajo esta perspectiva conceptual, el diseo estratgico de programas y proyectos que involucren acciones en: la prevencin de violencias y conflictos; la
promocin de la convivencia ciudadana; la atencin a poblacin
afectada o en riesgo de afectacin; la generacin de alternativas
orientadas a propiciar cambios en los imaginarios y las representaciones individuales y colectivas que promueven la violencia
como opcin para el manejo de conflictos.

Ruta metodolgica
La elaboracin de los planes de seguridad y justicia en los municipios de Segovia, Remedios, Vegach, Yal, Amalfi y Anor se realiz
desde un enfoque de procesos entendido como un conjunto de
actividades interrelacionadas que interactan, con el fin de lograr
que los objetivos propuestos se puedan convertir en los resultados esperados. Cabe sealar que este enfoque se convirti en una
excelente va para organizar y gestionar la forma en que las actividades programadas para lograr los objetivos propuestos crearan
valor agregado a las comunidades en relacin a la participacin y
organizacin comunitaria, al igual que en la capacidad instalada
para continuar con el trabajo en torno a la seguridad, la justicia y
la convivencia ciudadana. Adicionalmente permiti realizar un trabajo de manera horizontal con las comunidades creando confianza
desde ellos hacia el equipo que llevo a cabo las labores de campo.
En trminos generales se sigui la siguiente ruta
El desarrollo de una experiencia eminentemente participativa
que parte por involucrar los actores institucionales y comunitarios en el diseo y desarrollo de los planes de seguridad y justicia,
para lo cual el primer requerimiento bsico fue la conformacin de
la Mesa de Seguridad y Justicia de cada Municipio, las cuales tienen como funcin central la apropiacin y dinamizacin del trabajo, contando para ello con el apoyo, asesora y acompaamiento de
la Universidad de Antioquia. Esta propuesta metodolgica incluye

la realizacin conjunta (Universidad de Antioquia Mesas de Seguridad y Justicia) de mapas de actores, diagnsticos rpidos participativos, aplicacin y sistematizacin de encuestas, establecimientos de sistemas preliminares de informacin y la identificacin
con la comunidad y con sus diferentes actores de alternativas que
respondan a necesidades concretas que permitan atender factores
de riesgo y generar propuestas colectivas que comprometan en los
mbitos individuales, familiares, comunitarios e institucionales el
trabajo por la seguridad ciudadana y la justicia local y subregional.
En todos los municipios las Mesas de Seguridad y Justicia estuvieron conformadas por funcionarios de la administracin municipal,
representantes de instituciones educativas, Comisarias de Familia,
Casas de Justicia, Ejrcito, Fiscala, Lderes de Asocomunal, grupos
juveniles, grupos de la tercera edad, Juntas de Accin Comunal,
entre otros, de acuerdo con la estructura institucional y organizativa de cada municipio y contando con las voluntades y tiempos de
participacin activa de quienes fueron convocados.
Estas mesas fueron constituidas formalmente y reconocidas en
cada instancia municipal, para lo cual se cont en todos los municipios con el apoyo permanente de los alcaldes y la participacin
de los secretarios de gobierno. Adems de definir colectivamente
las funciones de las Mesas, se establecieron los planes de trabajo y
se brind la asesora y capacitacin a sus integrantes para avanzar
en cada fase asociada con el diseo y desarrollo de los planes de
seguridad y justicia.
1. Aspectos estructurales que articulan los planes de
seguridad y justicia a la seguridad democrtica y al
plan de desarrollo de Antioquia:
En particular en los contenidos de los planes asociados con la seguridad, la justicia y la convivencia local, subregional y regional.
En esta fase se pudo identificar que la mayora de los programas
de gobierno de los Alcaldes elegidos en el 2007, mencionan de
manera dispersa temas que tienen que ver con la promocin de
la convivencia y la prevencin de la violencia, pocos lo hacen de
manera integral y diferenciada de los programas sociales generales y de las polticas de seguridad y orden pblico.
Bajo estos lineamientos los planes de desarrollo de los municipios con los cuales se llevo a cabo esta experiencia involucran de
manera puntual la necesidad de abordar problemas relacionados
con: la seguridad ciudadana, la solucin de conflictos, el trabajo

En todos los municipios las Mesas

de Seguridad y Justicia estuvieron
conformadas por funcionarios
de la administracin municipal,
representantes de instituciones
educativas, Comisarias de Familia,
Casas de Justicia, Ejrcito, Fiscala,
Lderes de Asocomunal, grupos
juveniles, grupos de la tercera
edad, Juntas de Accin Comunal,
entre otros.
83

con jvenes en riesgo, el trabajo con desmovilizados, la prevencin de la violencia, la convivencia en el hogar y la generacin de
cambios culturales para la convivencia.

y posibilidades de participacin no slo en la identificacin y

caracterizacin de los problemas, sino, tambin, en el planteamiento de alternativas y rutas de accin para atenderlos.

Como tendencia general, se resalta la voluntad poltica e institucional para responder a la iniciativa de la Gobernacin de
Antioquia de emprender el proceso de diseo de los planes de
seguridad y justicia. En cuatro de los seis municipios se hallaron
algunas dinmicas especficas de trabajo interinstitucional asociado con el proyecto Casa de Justicia Regional.
2. Contexto normativo:

Para este levantamiento se realizaron entrevistas semi estructuradas con actores claves institucionales y lderes de organizaciones
sociales: Comisara de Familia, inspeccin de polica y trnsito,
personera, Secretarios de despacho (Gobierno, Desarrollo Social, Planeacin), casa de justicia, hospital, Fiscala seccional, Fiscala local, inspeccin distrital del trabajo, juzgado de familia,
conciliadores, Polica Comunitaria, Casa de la Cultura, Juntas de
Accin Comunal, grupos juveniles, entre otros.

Orientado a precisar el marco legal que ampara el proceso de elaboracin de los Planes de Seguridad y Justica, con nfasis en el
reconocimiento del Decreto 2615 de 1991, la Ley 62 de 1993, la
Ley 418 de 1997, la Ley 715 del 2001, el Cdigo de Trnsito Nacional. Otros instrumentos previstos por el marco legal y con responsabilidades en prevencin son el Plan Municipal de Prevencin
de Salud Mental y Violencia, la ley de Infancia y Adolescencia, el
Plan de Atencin Bsica e instancias como el Consejo Municipal
de Poltica Social y el Consejo Municipal de Seguridad Social.

Como tendencias generales que surgen de este momento se

identificaron problemas de coordinacin y comunicacin interinstitucional e interorganizacional; dificultades en trminos del
establecimiento de liderazgos institucionales que permitan la
apropiacin del Plan y comprometan su implementacin; necesidades de capacitacin del recurso humano (tcnico y profesional) para el trabajo coordinado, para el abordaje de problemticas
asociadas con seguridad, justicia y convivencia y para la elaboracin, gestin y gerencia de proyectos.

3. Contexto socio econmico municipal:

Para el caso de los municipios de Segovia, Remedios, Vegach y Yal

se identific como potencial la existencia de la Casa de Justicia como
espacio de convergencia, coordinacin y articulacin interinstitucional para los asuntos de seguridad y justicia, y los coordinadores de
las Casas de Justicia como lderes dinamizadores del funcionamiento
de las Mesas de Seguridad y Justicia y sus correspondientes Planes.

Estuvo orientado a identificar y caracterizar cada uno de los municipios desde su perspectiva histrica, sus dinmicas econmicas, su estructura poblacional y social, el conflicto, los procesos
de movilidad social y las dinmicas asociadas con los planes de
gobierno y planes de desarrollo municipal y la estructura institucional y organizacional, buscando un acercamiento contextual
a cada municipio a partir de las fuentes secundarias y el acercamiento directo a personas con experiencias o conocimientos
claves, mediante la realizacin de entrevistas informales.
4. Mapa de actores:
El levantamiento del mapa de actores se constituy en un instrumento para identificar y caracterizar las organizaciones participantes de la Mesa de Seguridad y Justicia de cada localidad. Esta
tcnica permiti, adems de identificar los actores interesados en
participar del proceso, definir sus intereses y percepciones acerca
de los problemas especficos asociados con la seguridad y la justicia, los recursos, coberturas y mbitos de trabajo en torno al tema
central que nos ocup, tratando de definir las responsabilidades
84

Si bien las voluntades polticas de las administraciones municipales, instituciones, funcionarios y lderes comunitarios fueron favorables a los Planes de Seguridad y Justicia y se constituyeron en
factor fundamental en el desarrollo de esta experiencia, es preciso
advertir que la falta de recursos econmicos y profesionales pone
en riesgo la ejecucin de los Planes. Como resultado se logr
configurar en cada municipio el mapa de actores asociados con
seguridad y justicia, una matriz que expresa su nivel de importancia y las acciones de los actores en torno al tema y el esquema
de la red de relaciones entre actores.
5. Diagnstico:
Implic la realizacin de diagnsticos rpidos participativos, Mapas de Vulnerabilidad y Riesgo con poblacin infantil y juvenil y

aplicacin de encuestas para involucrar parmetros cuantitativos

asociados con la seguridad y la justicia local y regional.
El momento de elaboracin del diagnstico se constituy en una
fase crucial y determinante de los desenlaces que llevaron a la
estructuracin de los Planes de Seguridad y Justicia: para el caso
del nordeste, los diagnsticos involucraron dos enfoques que en
su conjunto se complementan. Un primer enfoque, de corte
cualitativo, se orient hacia la realizacin de diagnsticos rpidos participativos y mapas de vulnerabilidad y riesgo, haciendo
hincapi en el papel activo que asumen los involucrados en el
anlisis de problemas y, en general, en todo el curso del proceso
de planificacin, donde los agentes externos, especficamente la
Universidad de Antioquia, asume su rol como el de facilitador
y los actores locales se constituyeron en generadores de la informacin, propietarios de los resultados de este ejercicio investigativo y responsables de las alternativas que se plantearon para
atender los problemas identificados.
Un segundo enfoque, de corte cuantitativo, se llev a cabo a travs del diseo de un instrumento orientado a recabar informacin asociada con la manera como los diferentes actores perciben
y opinan sobre los problemas de seguridad y justicia en cada municipalidad y las alternativas que proponen para superarlos. La
encuesta se aplic a una muestra representativa de los habitantes
del casco urbano de cada municipio, teniendo como parmetro
las cifras oficiales de poblacin y permiti contrastar la informacin cualitativa que arrojaron los diagnsticos rpidos y los
Mapas de vulnerabilidad y riesgo.
Es importante sealar que a la realizacin de los DRP y los Mapas de Vulnerabilidad y Riego se vincularon grupos juveniles,
integrantes de las mesas de seguridad y justicia, organizaciones
de base, grupos de mujeres y se realizaron un promedio de 200
encuestas a habitantes del casco urbano de cada municipio.
Como resultado de este proceso se logr un acercamiento a los
imaginarios y percepciones que tienen los diferentes actores sobre la seguridad, la justicia y la convivencia, se identificaron y
priorizaron los problemas asociados con seguridad y justicia en
cada municipio y se perfilaron alternativas para atenderlos. As
mismo se contrast y triangul la informacin cuantitativa y cualitativa, entre actores y grupos poblacionales y se construy una
base de datos orientada al establecimiento de un sistema local de
informacin sobre seguridad y justicia comunitaria, as se gener
el insumo central para el diseo de los planes.

6. Diseo de los planes de seguridad y justicia:

Con base en los diagnsticos, en la informacin que result de la aplicacin de la encuesta, en la informacin aportada por cada
institucin, en la definicin de problemas y en la priorizacin de los mismos se procedi a la definicin de lneas de estrategias de
intervencin, programas y proyectos y actividades y recursos, como los componentes centrales constitutivos de los Planes de Seguridad y Justicia de cada uno de los municipios. Este proceso tambin se desarroll de manera participativa y el escenario central lo
constituyeron las Mesas de Seguridad y Justicia.
Se realizaron varios talleres orientados a la: socializacin y validacin del diagnstico y priorizacin de problemas, definicin de las
lneas y programas estratgicas de intervencin, definicin de proyectos y responsables de la ejecucin del plan; de igual forma se
realizaron jornadas de evaluacin y cierre del proceso y definicin de compromisos de los integrantes de la Mesa con respecto a la
gestin, ejecucin y socializacin del plan de seguridad ciudadana y convivencia.
Como resultado de esta fase las Mesas de Seguridad y Justicia lograron presentar los seis Planes de Seguridad y Justicia ante los diferentes actores vinculados al proceso, a las Alcaldas municipales y a los Concejos Municipales, buscando el compromiso institucional
y comunitario para su ejecucin.
7. Bases De Datos:
Los resultados del diagnstico, la informacin cualitativa y cuantitativa y la priorizacin de problemas permitieron a las Mesas de
Seguridad y Justicia el diseo de una matriz de informacin constituida sobre la base de categoras y variables de anlisis acerca de
los problemas de mayor recurrencia en materia de conflictividad en cada municipio, en correspondencia con el tipo de casos y situaciones registradas por las instituciones. Con base en estas categoras se mont en EPIINFO, un sistema preliminar de informacin
que permita a las mesas el reporte de casos y procesamiento de datos para realizar seguimiento al comportamiento de los problemas
recurrentes. Adems de disear el sistema, se instal el programa en cada municipio y se capacitaron algunos funcionarios definidos
en el marco de las Mesas de Seguridad y Justicia como responsables del manejo de dicha informacin.
8. Asesora, acompaamiento y capacitacin:
Como estrategia que hizo transversal el desarrollo de la experiencia, la asesora, el acompaamiento permanente y la capacitacin a
funcionarios y lderes que hacen parte de las Mesas de Seguridad y Justicia se constituy en una herramienta que orient el trabajo
promovido por la Asesora de Paz de la Gobernacin de Antioquia y la Universidad de Antioquia, Facultad de Ciencias Sociales y
Humanas, Departamento de Trabajo Social.

85

IV. EXPERIENCIA DE LA UNIVERSIDAD EAFIT

Y LA FUNDACIN IDEAS PARA LA PAZ
CON LOS PLANES DE SEGURIDAD Y JUSTICIA
EN LOS MUNICIPIOS DE RIONEGRO, LA CEJA Y MARINILLA

86

Descripcin del operador

Planes desarrollados en los municipios de: Rionegro, La Ceja y Marinilla.
Documento elaborado por: Adolfo Eslava, Director pregrado en Ciencias Polticas, Universidad Eafit; Juan Diego Agudelo y Temis Angarita, investigadores adscritos al centro de anlisis poltico de la Universidad Eafit.
La labor de acompaamiento a la elaboracin de los planes de seguridad y justicia en tres municipios del oriente antioqueo bajo los parmetros sealados
por la Fundacin Ideas para la Paz, fue una ocasin inmejorable para fortalecer
la funcin formativa que el Centro de Anlisis Poltico cumple para el pregrado
en Ciencias Polticas de la Universidad EAFIT. Esa fue razn suficiente para
hacer todo el esfuerzo que estuvo a nuestro alcance con el fin de cumplir con
las tareas de esta importante iniciativa de la Asesora de Paz de la Gobernacin
de Antioquia.
El proceso permiti indagar en la composicin poltica, en aspectos relevantes
del plan de desarrollo y a los principales indicadores socioeconmicos por municipio y eventos relacionados con riesgo sociopoltico durante los aos recientes
en cada municipio. Adems, se recopil informacin cuantitativa suministrada
por las diferentes autoridades y dependencias municipales, con el fin de elaborar
el anlisis acerca de la situacin en materia de seguridad y convivencia del municipio. Dicha informacin, fue constatada, concatenada y analizada con respecto
a la informacin cualitativa obtenida en las actividades realizadas dentro del
municipio, con la comunidad y el operador principal, Fundacin Ideas para la
Paz. Al final, se ofrecen unas recomendaciones generales para cada uno de los
municipios objeto de estudio.

con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado (2008: 17). De all se deduce que una poltica pblica
responde a las necesidades y requerimientos de una comunidad regida bajo el
sistema democrtico. Frente a este tema en concreto y conectndolo con nuestra
labor en los municipios, es posible afirmar que las polticas pblicas que se refieren a los temas de seguridad y de justicia, surgen de una necesidad manifiesta
de la comunidad antes que a iniciativas espontneas de la administracin. Cabe
anotar que no se puede restringir el concepto de seguridad a una idea especfica de orden pblico. La seguridad ciudadana es sustancial al estado social y
democrtico de derecho definido por las constituciones de cada pas, dice que,
la seguridad ciudadana debe definirse como una condicin que debe garantizar
el Estado, para que sus asociados puedan ejercer sus deberes y derechos en completa libertad (Medelln, 2000: 11).
En esta apuesta conceptual se enmarca el trabajo cuyo proceso y resultados se
describen a continuacin comenzando por una mirada contextual con base en
cifras de calidad de vida, luego se enuncia la metodologa utilizada y los hallazgos
obtenidos, para terminar con conclusiones y recomendaciones generales.

Grfico 1 Algunos resultados de seguridad y convivencia

Violencia Intrafamiliar
(tasa por cien mil)
522

588

0.8

0,8

Valle de
San Aburr

Antioquia

0,4
137
Valle de
San Nicolas

Valle de
San Aburr

Antioquia

Victimizacin
(porcentaje de vctimas)
4,56

Informacin de condiciones socioeconmicas

Con base en las estadsticas generales de cada municipio estimadas por el Departamento Administrativo de Planeacin para aos recientes y teniendo en cuenta
los indicadores de calidad de vida elaborados con base en los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida -ECV- realizada durante el ao 2007, es posible ofrecer
un panorama general de las condiciones de vida en los tres municipios objeto de
estudio.

Consumo de sustancias psicoactivas

Valle de
San Nicolas

Consumo de alcohol
18,1

Grfico 2 Resultados en factores clave

5,31
16,4

1,67
Valle de
San Nicolas

Valle de
San Aburr

Antioquia

El grfico 2 muestra un par de factores que pueden ser variables

explicativas de sucesos relacionados con los temas de la seguridad
y la convivencia en la zona. En primer lugar, los hogares con necesidades bsicas insatisfechas de la zona objeto de estudio ascienden
al 8.6% del total, dos puntos porcentuales por debajo del guarismo departamental, esta variable entendida como una medida de
pobreza, indica que la regin presenta un mejor nivel de condiciones de vida respecto al promedio departamental. No obstante,
respecto al resultado obtenido para el Valle de Aburr, es posible
asegurar que existe una brecha cercana a los tres puntos porcentuales que sitan al Valle de San Nicols por debajo de las condiciones
de vida del referente urbano del departamento. En segundo lugar,
la poblacin activamente deportista muestra una cifra que apenas
supera la tercera parte del resultado departamental.

Valle de
San Nicolas

Valle de
San Aburr

16,1

10,6

Antioquia

8,6

7,6
6,6

Fuente: ECV, 2007

Es importante destacar que para el desarrollo de la labor encomendada se apuesta

por una aproximacin conceptual en perspectiva institucional de polticas pblicas para la seguridad.

En primer lugar, es preciso abordar las cifras arrojadas por la encuesta que result
de aplicar el formulario en un total de 66.753 hogares durante los meses de septiembre y diciembre de 2007.

Cabe anotar que el concepto de instituciones ha recibido creciente atencin por

parte de los estudiosos de las disciplinas sociales. No existe una definicin nica
pero el Nobel de Economa de 1993, Douglass North ofrece una explicacin simple cuando asegura que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad
(1993:13). Para nuestro caso, las reglas se refieren a normas y costumbres que
reflejan obligaciones, instrucciones o prohibiciones para la vida en comunidad,
tema en el cual, las polticas pblicas son el escenario en donde las decisiones de la
ciudadana se combinan con las reglas escritas y no escritas para cumplir los objetivos sociales, en este caso en materia de seguridad y justicia.

Cabe anotar que los resultados son estadsticamente significativos en subregiones y

zonas pero no para cada municipio. Para el caso de la subregin del oriente antioqueo se establecieron tres zonas de las cuales Valle de San Nicols comprende los
tres municipios de inters para el presente estudio. Cabe anotar que en trminos
poblacionales, La Ceja, Marinilla y Rionegro en conjunto representan ms del
50% de la poblacin de esta zona.

En este sentido, conviene citar la definicin de polticas pblicas que ofrece el experto chileno Eugenio Lahera: cursos de accin y flujos de informacin relacionados
88

Los cuatro paneles del grfico 1 muestran resultados de la encuesta que hacen
alusin a los asuntos de seguridad y convivencia en la zona denominada Valle
de San Nicols y permite su comparacin con el referente urbano del departamento que es la subregin del Valle de Aburr, as como con el referente
agregado del departamento.

5,9

En materia de violencia intrafamiliar, es posible establecer que el Valle de San Nicols no constituye
un rea con presencia alarmante del fenmeno toda vez que la tasa por cien mil habitantes corresponde a una cuarta parte de la magnitud observada en el Valle de Aburr y en el departamento. De igual
forma, el porcentaje de personas que declaran haber sido vctimas de un hecho delictivo asciende a
1.67%, guarismo que representa menos de la tercera parte del resultado en todo el departamento.
Con respecto al consumo de drogas y alcohol, se tienen dos tendencias: la primera corrobora el
mejor nivel del Valle de San Nicols en comparacin con los dos referentes seleccionados, toda vez
que el consumo de sustancias psicoactivas corresponde a un medio del resultado departamental.
Como se puede observar en el panel inferior derecho, la segunda tendencia es contraria a las dems
ya que el porcentaje de poblacin mayor de diez aos que consume alcohol durante el ltimo ao
en el Valle de San Nicols, se ubica en niveles superiores a los hallazgos tanto en el Valle de Aburr
como en todo el departamento de Antioquia.

Poblacin
activamente
deportista
Hogares con NBI

2,8

Valle de
San Nicolas

Valle de
San Aburr

Antioquia

Fuente: ECV, 2007

89

Grfico 3 Resultados en escolaridad

89

89

Por ltimo, es importante resaltar los resultados en materia de cobertura educativa que permiten
tener indicios de la dimensin del caldo de cultivo que constituye la poblacin desescolarizada. La
comparacin por niveles de edad que se aprecia en el grfico 3, muestra la evolucin del paso de los
jvenes por el sistema educativo: en Antioquia, de los 88 estudiantes en educacin bsica, 76 pasan
a educacin media y slo 29 de estos ltimos acceden a educacin superior.

88
83
76

65

34

En sntesis, ms del 70% de la poblacin de 18 a 24 aos no se encuentra en el sistema educativo,

lo cual sumado a la amenaza permanente de informalidad y desempleo desemboca en tiempo libre;
lo cual conjugado con las cifras de poblacin deportista del grfico 2 se convierte en asunto que
reviste especial inters de cara a enfrentar problemas de seguridad y convivencia en la zona.

29

17

Valle de
San Nicolas

Valle de
San Aburr

Tasa de
asistencia escolar
(12 a 15)

Antioquia

Tasa de
asistencia escolar
(16 a 17)

Tasa de
asistencia escolar
(18 a 24)

Con respecto a cifras municipales de carcter general es posible identificar algunos elementos comunes como el porcentaje de poblacin entre 14 y 26 aos de edad, la cual es cercana a la cuarta
parte de la poblacin total de cada uno de los municipios, el nivel de pobreza en trminos del
departamento se ubica en el rango inferior, aunque Rionegro sobresale dado que es uno de los tres
municipios menos pobre de Antioquia. La cobertura en salud muestra resultados dispares siendo
Marinilla el municipio con menor porcentaje. Por ltimo, las agresiones se ubican entre las principales causas de defuncin con un porcentaje de participacin entre las diez principales, que oscila
entre 7 y 13%. (Ver grfico 3)

Informacin de eventos relacionados con riesgo sociopoltico

El Centro de Anlisis Poltico de la Universidad EAFIT estuvo al frente del Sistema de Informacin de Riesgo Sociopoltico -SIRS-, una base de datos que contiene el monitoreo sistemtico de
cuarenta medios de comunicacin en relacin con el conflicto armado y conflicto social en el pas
durante los ltimos aos. De acuerdo con el registro en medios de comunicacin, los tres municipios objeto de estudio han presentado una evolucin notable en materia de eventos asociados
al riesgo social y poltico que encarna el conflicto armado y el conflicto social en nuestro pas. El
grfico 4 muestra una comparacin para tres perodos, en donde el ao 2004 se presenta como un
punto crtico que genera un cambio drstico de la tendencia. (Ver grfico 4)

Fuente: ECV, 2007

Grfico 4. Eventos por municipio

10
9
7
6
5
4
3

Marinilla

2001-2003
Fuente: SIRS.

90

La Ceja

2004

Rionegro

2005-2009

Durante los tres aos anteriores al 2004 era frecuente la cobertura noticiosa siendo Marinilla el
municipio con mayor aparicin en medios. El 2004 fue el ao con mayor nmero de eventos alcanzando 15 episodios, de los cuales 7 corresponden a Rionegro. Cabe anotar que la manifestacin
ciudadana se hizo sentir en cada uno de los municipios en cuestin.
No obstante, despus del 2004 se puede observar una disminucin sustancial de eventos, muchos
de los cuales obedecen a captura de importantes cabecillas de actores armados al margen de la ley
tales como: Frente Carlos Alirio Buitrago del ELN y Bloque Metro de las AUC. En este tercer
periodo de estudio, el municipio con mayor nmero de eventos fue La Ceja.
Es importante resaltar que la informacin recolectada por el SIRS tiene en cuenta acciones tanto
en la cabecera urbana como en la zona rural, no obstante, constituye una herramienta indicativa
del comportamiento de la presencia de fuerzas de seguridad del Estado, de actores armados, de
delincuencia organizada y comn, como tambin de la respuesta ciudadana frente a los violentos.

En sntesis, se trata de una terna de municipios que han padecido

los embates de la violencia pero que, a la luz del cubrimiento
meditico, evidencian mejoras sustanciales respecto a nmero de
episodios del conflicto social y armado.

no responde a los llamados de los primeros o no existe una relacin de confianza debido a la constante rotacin de las autoridades, lo que desencadena que muchas veces ni siquiera conozcan
bien el funcionamiento del Municipio.

Experiencia y hallazgos

Convivencia: Los problemas principales de convivencia son la

violencia intrafamiliar y la contaminacin auditiva por parte de los
negocios. El Municipio no ha aportado soluciones para resolver
estas problemticas, aunque han contado con ayuda de redes de
apoyo relacionadas en este tema. Se manifiesta adems un descontento con la Comisaria de Familia, dado que no existe un grupo
interdisciplinario para la atencin a los usuarios. Se plantea como
posible solucin la generacin de campaas de concientizacin y
educacin en resolucin de conflictos para la ciudadana en general, desde nios hasta madres y padres de familia.

De acuerdo con Fundacin Ideas para la Paz -FIP- (2009)

un Plan Integral de Seguridad y Justicia cumple con estas caractersticas:
Documento elaborado de manera conjunta entre las autoridades locales, las agencias de seguridad, justicia y con participacin de la comunidad.
Su objetivo: disear estrategias y programas para atender los
hechos que generan violencia, crimen e inseguridad.
Se basa en un diagnstico verdico, con amplia y suficiente
informacin de buena calidad.
Debe tener metas e indicadores para cumplirse en un periodo
especfico, especificando qu recursos se han destinado para
cumplir con dicho Plan de Seguridad
Debe procurar ser una herramienta participativa.
Este apartado tiene el propsito de describir el proceso de la bsqueda de informacin cuantitativa y cualitativa que se requiere para
elaborar un plan de esta naturaleza. Para ello, en la tabla se describen
las herramientas metodolgicas utilizadas, en tanto que los prrafos
siguientes enuncian los principales hallazgos por municipio. (Ver
cuadro herramientas metodolgicas)

Marinilla
En forma generalizada es posible decir que el anlisis cualitativo
y cuantitativo arroja las siguientes problemticas:
Seguridad: Atracos a mano armada o fleteos y robo a apartamentos. En el Municipio se han implementado algunas medidas
de seguridad como cmaras y consejos de seguridad, pero an no
se conoce su efectividad, por el poco tiempo que lleva usndose
en el Municipio. La comunidad opina que logrando una buena
relacin entre ellos y la Polica sera ms fcil trabajar, pero sta

Cultura de la legalidad: Se observa en el Municipio una

pobre cultura de la legalidad, adems de una denuncia grave
de modificaciones a la norma de conveniencia desde el Plan de
Ordenamiento Territorial. Muchos sectores de la poblacin no
cumplen con los requisitos y trabajan sin papeles. La comunidad
siente la ausencia de la fuerza pblica dentro del Municipio expresada tambin en una rotacin y falta de perseverancia en sus
esquemas de vigilancia, lo que hace que la institucin policial
pierda confianza y credibilidad.

La Ceja
Durante la primera visita al Municipio, se observaron ciertas
problemticas que en materia de seguridad, convivencia, cultura
de la legalidad y justicia, afectan el desarrollo de la vida poltica y social. La Ceja del Tambo, ha sido un Municipio golpeado
fuertemente por el fenmeno del paramilitarismo; no slo por
el impacto en la institucionalidad y la victimizacin, sino por la
reputacin misma adquirida, que redunda en aspectos tanto de
la psicologa social como en la competitividad del mismo en el
turismo y otro tipo de actividades comerciales.
El fenmeno del paramilitarismo, crea un marco de referencia
para los jvenes que hacen parte de la desercin escolar y tiene
hoy huellas directas o indirectas en el incremento de la delincuencia comn, pero adems ha tenido impacto en los valores
de un sector de la poblacin con los ideales de una vida fcil, sin
educacin, mediatizada por el uso de la violencia y el enriquecimiento por la va de los atajos.

Herramientas metodolgicas
Recoleccin de informacin cuantitativa
En cada municipio se busc informacin estadstica en las siguientes
entidades: Comisara, Secretara de Salud, Trnsito municipal, Comando
de Polica municipal, Comando de Polica Departamento de Antioquia
del Centro de Investigaciones Criminolgicas; Gobernacin de Antioquia
- anuario estadstico; se compil la informacin de estas fuentes y se
llev a cabo un anlisis para ser comparado y complementado con la
informacin cualitativa.

Recoleccin de informacin cualitativa

La informacin cualitativa es fundamental debido a que son los detalles y
acontecimientos que revela la poblacin afectada; ya sea por ser victimarios,
por evidenciar la situacin o por solo percepcin de la seguridad en el municipio. Las generalidades de la informacin cualitativa se encuentran enunciadas en los siguientes apartados referentes a cada municipio. Las fuentes
de informacin cualitativa son las entrevistas, grupos y focales y encuesta
que se describen a continuacin.

Entrevistas Semi-estructuradas con diversidad de actores

pblico y privados
Se aplicaron de manera directa a 15 personas previamente seleccionadas
entre comerciantes, lderes comunitarios y funcionarios de la administracin
local. Las entrevistas se realizaron sobre un cuestionario previamente elaborado, que contena preguntas relacionadas con la percepcin, opinin y
conocimiento que tienen las personas acerca de la situacin de seguridad,
convivencia y cultura de la legalidad en su Municipio, las medidas tomadas
por la administracin para enfrentar la problemtica y su eficacia y las medidas que a juicio de cada actor deberan implementarse.

Convocatoria de Grupos focales para la elaboracin de mapas de

geo-referenciacin
Tambin llamados mapas de riesgo, la elaboracin de estos consiste en la
ubicacin debidamente referenciada de los principales problemas de seguridad o potenciales problemticas de inseguridad, enmarcados en un mapa
del Municipio, que sirva como una herramienta de retroalimentacin tanto
para la ciudadana, las autoridades y los operadores del plan.

Encuesta
sta fue la etapa final del proceso de diagnstico. Se realizaron dos tipos de
encuestas, como son encuestas de victimizacin y encuestas de autoreporte
con jvenes escolarizados. El objetivo de estas encuestas fue contrastar la
informacin suministrada por la comunidad con los indicadores consignados
en la informacin oficial disponible

91

Es necesario abordar la juventud

desde las oportunidades y
fundamentalmente desde el
desempleo (como preocupacin
de primer rengln de la
administracin local, que ha
presenciado como la crisis
econmica internacional ha
afectado la industria floricultura
expresada en despidos masivos).
92

Estos antecedentes se materializan hoy en la proliferacin de

grupos armados al margen de la ley, la inclusin de menores de
edad en los mismos y la actividad mafiosa de stos operando en
muchos casos como empresas de seguridad privada (para lo que
se requiere cierta aquiescencia de la poblacin). Esto sin duda
irradia a una poblacin que no est directamente vinculada al
crimen con la opcin de la prostitucin, que afecta tambin
a los menores como un fenmeno recurrente y en incremento
y est teniendo un dramtico impacto en el contagio de enfermedades de transmisin sexual en adolescentes y la oferta de
sustancias psicoactivas. Los circuitos de la economa ilegal crear
clientelas como una demanda (y por lo tanto incentivos) para
servicios clandestinos como los de la prostitucin y otros ms
difusos (como la vigilancia desarmada, la mensajera y las redes
de comunicacin) que seducen al joven para dejar los estudios y
comenzar una carrera delincuencial.

conjunto un 73% de robos y atracos. En cuanto a homicidios,

las encuestas arrojaron un 0% de resultado mientras que en el
resto de Antioquia se presenta un ndice del 10% en asesinatos.
Como ya se mencion, los resultados de las encuestas frente al
tema de asesinatos difieren considerablemente de las cifras que
presenta la Polica Nacional las cuales promedian durante 2007 y
2008 en un 7,5%. En cuanto a la pregunta sobre si el encuestado
o alguien de su hogar ha sido vctima de algn delito durante los
ltimos 12 meses, Rionegro se encuentra con el mismo ndice de
delitos no denunciados que el resto de los municipios: el 16%.
Una cifra alta que demuestra que las personas siguen utilizando
diferentes medios para solucionar sus conflictos como recurrir a
grupos ilegales, hacer justicia por sus propios medios o no acudir
a las autoridades por desconfianza o percepcin de ineficiencia.
ste resultado es un llamado a las instituciones para seguir trabajando por recuperar la confianza ciudadana.

El diagnstico indica que los esfuerzos se deben enmarcar en los

frentes de juventud y legalidad. Es necesario abordar la juventud
desde las oportunidades y fundamentalmente desde el desempleo
(como preocupacin de primer rengln de la administracin local, que ha presenciado como la crisis econmica internacional ha
afectado la industria floricultura expresada en despidos masivos),
que sin ser causa, crea una condicin para que las actividades
delincuenciales proliferen en jvenes con expectativas frustradas
y tiempo libre no canalizado. Sobre la legalidad, como camino
para superar el antecedente del paramilitarismo, se necesita primero mayor presencia de la Polica, pero tambin un trabajo cultural que sea capaz de afrontar el desafo de inculcar valores de
legalidad no slo en el poblador, sino ante la alta recepcin de
desplazados que tiene el Municipio y que va creando una brecha
entre los paradigmas culturales y las prcticas y herramientas para
la solucin pacifica de los conflictos (as como tambin se conecta el problema del empleo, que se propone aqu abordar desde el
enfoque de juventud).

Como se ha podido observar hay grandes diferencias entre las

respuestas de la ciudadana frente a temas determinados como los
homicidios y los hurtos o robos. Mientras que la ciudadana dijo
sentir que los hurtos y robos son los delitos que ms ocurren en
Rionegro con un 64%, la Polica dice que estos hechos slo componen un 18% del total de delitos ocurridos en el Municipio. En
cuanto al tema de homicidios, la diferencia en la informacin se
puede explicar con base en la formulacin de la pregunta de la
encuesta: de qu delitos ha sido vctima?, pues al estar mal formulada, anula la posibilidad de responder homicidio, su respuesta es un 0% en los resultados. La siguiente pregunta es: Ha sido
usted o alguien de su familia vctima de algn delito durante los
ltimos 12 meses? Las opciones de respuesta a esta pregunta slo
eran si o no, por lo tanto no se puede determinar con claridad el
tipo de delitos del cual han sido vctimas las personas encuestadas
o sus allegados.

Rionegro
Aunque Rionegro presenta cifras muy semejantes al promedio de
hechos relacionados con seguridad con respecto a los dems municipios de Antioquia, algunos de los resultados en las encuestas
son atpicos en comparacin con las de los dems municipios. En
cuanto al tema de los delitos ms recurrentes en Antioquia: atraco y robo, Rionegro est por debajo del promedio de estos delitos
con un 64% mientras que los otros municipios promedian en

Al contrastar los resultados de las encuestas a los ciudadanos y

las cifras presentadas por la Polica, se puede concluir que Rionegro tiene serios problemas de seguridad sobre todo en lo que
respecta a homicidios y robos o atracos. Aunque las grficas no
presentan cifras sobre el tema del narcotrfico en este Municipio,
la investigacin que se llev a cabo durante 6 meses en Rionegro
permite deducir que esta zona est considerablemente marcada
por esta problemtica. La lectura, es que muchos de los robos y
atracos no todos- son producto del alto ndice de drogadiccin
y muchos de los homicidios all ocurridos pueden tener algn
tipo de relacin con la lucha entre grupos narcotraficantes por el

control de esta zona. Sin embargo hay temas alentadores como el

del secuestro el cual registra ndices bajos tanto en las encuestas
ciudadanas como en las cifras de la Polica.

Qu se arriesga y quines estn en riesgo?

Se arriesga la institucionalidad ya que no se generan espacios de
consenso ni un ambiente de confianza entre sociedad, autoridades, espacios pblicos y seguridad. La institucionalidad es un
mecanismo, las reglas de juego claves para salvaguardar la integridad tanto de la autoridad, el gobierno local y la ciudadana expresada en mbitos sociales, polticos, econmicos, entre otros.
Se arriesgan los medios de participacin de la ciudadana, ya que
sta se siente vulnerada y en estado de indefensin. Esto resulta
daino para la interaccin ciudadano-instituciones-autoridadgobierno local, donde todos hacen parte indispensable y crucial
para su buen funcionamiento. Est en riesgo la ciudadana como
actor poltico del Municipio.
Est en riesgo la poblacin joven puesto que es un sector vulnerable y muy susceptible de encontrar en la ilegalidad y en los grupos armados, una forma de subsistencia econmica, un medio de
ingresos fijos, y sobre todo, un medio de reconocimiento social
que genere status. El desempleo y la desocupacin, se pueden
convertir en causas y/o motivos para que un segmento de la poblacin juvenil, encuentre en la distribucin de estupefacientes,
en el hurto, o incluso el homicidio, no conductas reprochables
o castigables, sino una forma vlida de ganarse la vida.

LA CEJA

MARINILLA

RIONEGRO

La proliferacin
de grupos
armados al
margen de la ley

Convivencia
y cultura
ciudadana

Delincuencia y
narcotrfico

Jvenes
en riesgo;
Distribucin y
consumo de
drogas

Consumo de
drogas y alcohol

Narcotrfico

Homicidio, hurto,
raponazo.

La violencia
intrafamiliar
(maltrato fsico y
sicolgico)

Robo

Violencia
intrafamiliar y
social; Abuso
sexual

Adultos y jvenes
como actores
generadores de
conflicto,

Homicidios

Los tres municipios reclaman la presencia Institucional

Los temas de seguridad carecen de atencin institucional en muchos casos y fueron recurrentes los resultados como la proliferacin de grupos armados al margen de la ley y la inclusin de
menores de edad en los mismos. El problema principal de los
municipios en materia de seguridad, es la permanente presencia
de menores perpetrando los delitos ms graves, como el homicidio, el hurto, el raponazo, la distribucin y consumo de drogas, los casos de abuso sexual y de violencia intrafamiliar y social.
Se nota una gran preocupacin frente a la situacin de orden
pblico que viven los barrios y comunidades alejadas de los
centros municipales y se dice que hay un cierto abandono de
la autoridad en muchos barrios, pues la fuerza pblica slo
hace frente a las problemticas sociales y de seguridad cerca de las zonas centrales donde se da una concentracin de
las autoridades.
93

Los avances en la consolidacin de condiciones de normalidad y

seguridad han hecho visibles, o han intensificado, fenmenos que
afectan la seguridad ciudadana y la coexistencia pacfica de los
ciudadanos. La violencia interpersonal en el mbito pblico y en
el hogar y la aceptacin de patrones culturales legitimadores de
prcticas violentas que afectan de forma particular a las poblaciones mas vulnerables, son temas que adquieren una mayor prioridad en la gestin pblica. De cara a este nuevo escenario, el Gobierno Nacional ha impulsado la estrategia nacional de seguridad
ciudadana con la que se busca fortalecer la ciudadana y promover
la adecuada gestin de los conflictos. A su vez, la Gobernacin
de Antioquia ha complementado este proceso mediante el apoyo
a los gobiernos locales en el fortalecimiento de sus capacidades
institucionales para gestionar la seguridad ciudadana.
Esta publicacin presenta los resultados y aprendizajes del proceso
de formulacin de Planes Municipales de Seguridad en diferentes
municipios del Departamento, en un esfuerzo que cont con la
colaboracin de actores del sector pblico, universidades (Universidad de Antioquia, PREVIVA, Universidad Nacional de Medelln),
la sociedad civil (Ideas para la Paz) y la cooperacin internacional
(ONU-HABITAT). A lo largo del documento se identifican elementos conceptuales y metodolgicos identificados para el diseo de
instrumentos de gestin de la seguridad ciudadana y se presentan
recomendaciones a tener en cuenta en el desarrollo de los diferentes momentos que tienen lugar para la formulacin e implementacin de Planes Municipales de Seguridad Ciudadana.

Gobernacin de Antioquia
Centro Administrativo Departamental
DIreccin
Calle 42B No. 52-106
Conmutador:
(574) 383 80 00
Correo electronico:
atencionalusuario@antioquia.gov.co
Medelln, Colombia

96