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Autor: SoU?-3,Marcelo Lopes de.

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Do Autor (pela Bertrand Brasil):

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Marcelo Lopes de Souza \3-c J


O DESAFIO METROPOLITANO
Um Estudo sobre a Problemtica Scio-Espacial
nas Metrpoles Brasileiras

PRMIO JABUTI- 2001


(Cincias Humanas e Educao)

MUDAR A CIDADE
Uma Introduo Crtica ao Planejamento e
Gesto Urbanos

MUDAR A CIDADE
UMA INTRODUO CRTICA
AO PLANEJAMENTO
E GESTO URBANOS

ABC DO DESENVOLVIMENTO URBANO


6~

Edio

A PRISO E A GORA
Reflexes em Torno da Democratizao
do Planejamento e da Gesto das Cidades

FOBPOLE
O Medo Generalizado e a Militarizao
da Questo Urbana

U.F.M.G. BIBLIOTECA UNivERSITRIA

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199491003

NO DANIFIQUE ESTA ETIQUETA ' -

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BERTRAND BRASIL

Copyright 2001 Marcelo Lopes de Souza


Capa: Leonardo Carvalho

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2010
Impresso no Brasil
Printed in Brazi/

[~oAo]

SUMRIO

B!El\oteca Universitria

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1994910-03

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CIP-BRASIL. CATALOGACAO-NA-FONTE

SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS. RJ

S716m
6~ ed.

Souza, Marcelo Lopes de


Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e
gesto urbanos I Marcelo Lopes de Souza. - 6~ ed. - Rio
de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.
558p

Agradecimentos 21
Introduo: da crtica do planejamento urbano a um planeja-\
mento urbano crtico 25
Parte 1: Contextualizando o planejamento e a gesto urbanos 43

Inclui bibliografia
ISBN 978-85-286-0856-4

1. Os conceitos de planejamento urbano e gesto urbana 45

I. Sociologia urbana. 2. Planejamento urbano. 3. Cidades e


vilas. I. Ttulo.
01-1907

Apresentao (sobre o objeto deste livro e as motivaes do autor


ao escrev-lo) 11

CDD - 307.76
CDU- 316.334.56

1.1. Planejamento e gesto: conceitos rivais ou


complementares? 45
1.2. Urbanismo, urban design e planejamento urbano 55
2. Planejamento e gesto urbanos como ferramentas de promoo do desenvolvimento scio-espacial 60

Este exem plar oa


Escola de Arquitetura
da U.F .M.G.

Todos os direitos reservados pela:


EDITORA BERTRAND BRASIL LIDA.
Rua Argentina, 171 - 2? andar- So Cristv~;-_B_I_
Bl_I_O_l_c_-c_A_ __,
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No permitida a reproduo total ou parcial desta obra, por quaisquer meios, sem a prvia autorizao por escrito da Editora.
Atendimento e venda direta ao leitor:
mdireto@record.com.br ou (2 1) 2585-2002

2.1. Desenvolvimento scio-espacial 60


2.2. Desenvolvimento urbano 73
3. Planejamento e gesto urbanos: nem "neutros", nem necessariamente conservadores! 83
4. Planejamento e gesto urbanos: perspectiva cientfica... mas
no cientificista 88
5. Planejamento e gesto urbanos e interdisciplinaridade 100
6. As escalas do planejamento e da gesto das cidades 103

Parte li: Abordagens concorrentes 115

1. Breve nota metodolgica em torno da construo de uma


tipologia das abordagens de planejamento e gesto urbanos 117

Pa rte III: Instrumentos e institucionalidades 215

I. Tipos de instrumentos e seu contexto poltico 217


2. Parmetros urbansticos de ocupao do solo 220

2. "Planejamento fsico-territorial" clssico 123


3. Tributos 226
3. Revendo (mas no rompendo com) a ortodoxia regulatria:
o planejamento sistmico e o "enfoque racional" 132
4. As perspectivas " mercadfilas" : os ataques conservadores
contra o planejamento regulatrio 136
5. O New Urbanism 143
6. Desenvolvimento urbano sustentvel e planejamento ecolgico: avano, resistncia e retrocesso 145

3.1. IPTU progressivo no tempo 226


3.2. Solo criado 233
3.3. Contribuio de melhoria 240
4. Zoneamento 250
4.1. Zoneamentos de uso do solo, "funcionalismo" e segregao
residencial 251
4.2. Questionando a tradio: a idia de um "zoneamento
includente" ou zoneamento de prioridades 261

7. ''Planejamento comunicativo/colaborativo" 149


8. Planejamento rawlsiano: novos estmulos e velhas
ambigidades 152
9. Da Reforma Urbana aos "novos planos diretores" e
oramentos participativos: a esquerda se (re)apropria do
planejamento 155
9.1. A idia de reforma urbana 155
9.2. "Novos planos diretores" e oramentos participativos 161
10. Planejamento e gesto urbanos crticos vistos a partir de uma
perspectiva autonomista 169
10. L A Filosofia Poltica de Cornelius Castoriadis e a idia de
autonomia 169
10.2. O planejamento e a gesto das cidades luz do princpio de
defesa da autonomia individual e coletiva 176

4.3. Integrao e complementariedade entre d iferentes tipos de


zoneamento 265
5. Outros instrumentos de planejamento 275
5.1 . Operao urbana e urbanizao consorciada 275
5.2. Consrcio imobilirio 280
5.3. Operao interligada 283
5.4. Transferncia do direito de construir 289
5.5. Compra do direito de construir 290
6. Instrumentos de regularizao fundiria 293
7. Fundos de desenvolvimento urbano 299
8. City-marketing e outros instrumentos informativos 302
9. E quanto ao uso mais eficiente dos instrumentos mais bsicos
e convencionais?... 305

11. E fora dos ambientes profissionais?... 190

9.1. Sobre a importncia de cadastros tcnicos municipais,

12. Uma tipologia das abordagens atuais do planejamento e da


gesto urbanos: quadro sintico 200

plantas de valores e divises de bairros 305


9.2. Potencialidades do geoprocessamento e do's Sistemas
Geogrficos de Informao 310
9.3. Obstculos implementao dos instrumentos 313

10. Relacionamento entre os diversos instrumentos 319


-.., 11. Participao popular no planejamento e na gesto das cidades: limites e potencialidades de arcabouos institucionais sob
um ngulo autonomista 321
11.1. Autonomia, democracia, participao 321
11 .2. Oramentos participativos 338
11.2.1. O oramento pblico como um instrumento de
gesto urbana 338
11.2.2. Advento e significado dos oramentos
participativos 342
11.2.3. Em que consistem os oramentos
participativos? 344
11.2.4. As crticas e seus (poucos) fundamentos 347
11.2.5. Aspectos gerais da implementao de um
oramento participativo 353
11.3. Conselhos de desenvolvimento urbano 359
I 1.4. A questo da articulao do planejamento e da gesto em
um nico conselho 365
11.5. Desafios e obstculos participao 386

12. Sobre meios e sistemas de planejamento e gesto: formas concretas de expresso, instituies e marcos legais das estratgias
de desenvolvimento urbano 399
12.1. A realidade brasileira em uma perspectiva comparada 400
12.2. Recomendaes gerais para o delineamento de estratgias
de desenvolvimento urbano 410
12.3. Notas complementares exploratrias sobre o governo
urbano e a sua territorialidade 423

Parte IV: Extraindo lies de experincias concretas 433


1. Porto Alegre: virtudes e contradies 437

I. I . O oramento participativo: um ponto luminoso 439


1.2. Um contraste desapontador: o ambiente do planejamento
urbano stricto sensu 466

2. Angra dos Reis: uma vitria parcial e alguns alertas 476


3. Recife: criatividade e frustraes 487
4. Rio de Janeiro: o desafio da fragmentao do tecido sociopoltico-espacial e as seqelas do empresarialismo 498
5. Curitiba: como ser economicamente moderno, "ecologicamente correto" e socialmente conservador ao mesmo tempo 5 10
Concluso: o que o planejamento e a gesto das cidades no
devem e o que eles no podem ser - e o que eles poderwm e deveriam ser 518

Bibliografia 534

APRESENTAO:
(sobre o objeto deste livro e as motivaes
do autor ao escrev-lo)

Os "anos de formao" do autor, durante a sua graduao, foram


marcados pelo contato intenso com variadas correntes crticas e
humansticas, dos marxismos ao existencialismo, ao anarquismo e,
finalmente, ao pensamento castoriadiano. Entre as marcas duradouras, qui permanentes, desses "anos de formao" e da maior parte
das influncias ento recebidas, esto tanto a afirmao da singularidade do Social (e do conhecimento sobre a sociedade) quanto a desmistificao anticientificista e antipositivista da prprias cincias
sociais. E, no entanto, o autor nem por isso deixou de considerar-se
um cientista (a bem da verdade, por falta de um rtulo melhor), ainda
que um cientista apaixonado pela Filosofia e decidido a colaborar
para integrar o mais possvel investigao emprica e anlise terica,
de um lado, com a reflexo filosfica, de outro.
Como cientista social, desde cedo tem o autor buscado, quase
obsessivamente, manter-se vigilante perante as explicaes muito
simples (e, por isso mesmo, to perigosamente sedutoras), desconfiando sempre do que se apresenta como uma frmula curta a condensar grandes solues e a, implicitamente, desdenhar controvrsias. Para ele, "[a] tarefa do cientista no , em ltima anlise, propriamente simplificar o real, mas sim torn-lo inteligfvel, operando
com imagens e modelos suficientemente poderosos e no subestimando as dificuldades de se definirem os constructos, a fim de que
nossa representao da realidade no seja drasticamente empobrecida e distorcida" (SOUZA, 1997b:47). A realidade,' muito especialn{ente a social, complexa, e a essa complexidade deve-se fazer justia, em nome do rigor.

11

Assim que duas imagens opostas, com as quais o autor constantemente tem sido arrostado, tm sido fonte de grande desconforto
intelectual: uma a afirmar, peremptoriamente, que o grande problema
(desta ou daquela cidade e do Brasil como um todo) a "falta de planejamento", ou o planejamento inadequado e mal-feito; e a outra a
sugerir, normalmente sem maiores retoques e nuanas, que o planejamento urbano um instrumento do Estado (capitalista) que serve
reproduo do status quo (capitalista). A primeira viso se encontra
muito entranhada no senso comum e disseminada pelas interpretaes tecnocrticas dos problemas e conflitos urbanos, para as quais o
desenvolvimento da cidade uma questo de competncia tcnica (e,
concede-se, probidade administrativa e "esprito pblico"). A segunda imagem encontra acolhida em ambientes mais crticos, onde os
problemas e conflitos urbanos so encarados como um desafio primordialmente polftico. E, no entanto, ambas as imagens so simplistas: a primeira, por seu reducionismo de raiz ideolgica, restringindo
largamente as causas da problemtica social vivenciada nas cidades
brasileiras (e no s brasileiras, claro) a fatores de ordem tcnica e
moral, apontando para solues perfeitamente encontrveis dentro da
ordem social vigente e isentando esta de qualquer responsabilidade
intrnseca; a segunda, por sua generalizao excessiva. de sabor
quase que panfletrio, em que uma percepo correta (o comprometimento do mainstream do planejamento e da gesto das cidades com
os interesses essenciais das classes dominantes, e no com um vago
"bem comum") oferecida embrulhada de modo simplista, dando a
entender que todas as propostas ou intervenes de planejamento e
gesto, independentemente da conjuntura poltica, so, pelo menos no
essencial e em ltima anlise, iguais em seu contedo conservador.
O presente livro trabalha com a convico de que ser radical (ir
raiz dos problemas) necessrio, mas no algo incompatvel com
uma postura pragmtica, e vice-versa. Dito de outra maneira: enxergar e valorizar grandes questes e desafios, que iluminam e justificam
projetos de longo prazo, no incompatvel com a valorizao de
pequenas (ou quotidianas) questes e pequenos (ou quotidianos)
desafios, os quais do sentido agora e atualizam criticamente o nave-

12

gar de longo curso. Desde que as duas coisas sempre sejam bem articuladas, deve-se frisar. O presente livro nasce, sobretudo, da insistncia do autor em contribuir para demonstrar que essas exigncias de
radicalidade crtica e pragmatismo realista, brandidas como armas
nas mos de tribos inimigas e inconciliveis - tcnica/cincia versus
poltica, "reformas" versus "revoluo", "planejamento" versus "liberdade"- podem e devem ser integradas. No apenas retoricamente
(o que j seria algo!), mas conceitual, terica e metodologicamente.
O livro nasce, tambm, de um espanto -e isso, principalmente, que o trai como uma obra assumidamente engajada, escrita de um
ponto de vista particular (embora sempre buscando, como convm
cincia, ouvir os diferentes lados e retrat-los com a maior honestidade intelectual possvel), e no como um manual que tenta dissimular
a viso do autor em nome de uma mtica "neutralidade". A razo do
espanto consiste no seguinte: os tericos crticos do planejamento
urbano (ou seja, aqueles que, embora crticos perante o status quo,
no rejeitam in totum a idia de que vale a pena ocupar-se com o planejamento mesmo nos marcos de uma sociedade capitalista) tm, at
agora, concentrado seus esforos em mudar a cabea dos prprios
planejadores (sua abordagem, seus mtodos, sua postura tica) como se, a despeito do compromisso com a "participao popular'' e
o empowerment dos cidados comuns, o papel dos planejadores
como condottieri intelectuais permanecesse, de algum modo, vlido
- e em apelar para que o Estado mantenha uma capacidade de planejamento e interveno e se transfonne em um age11te de promoo
de justia social - como se no fosse concebvel uma alternativa

prpria idia de "Estado" e como se as intervenes estatais progressistas, pilotadas por foras polticas de esquerda, fossem um non plus
ultra em matria de opo anticonservadora. E, no obstante, a verdadeira revoluo copernicana est no a, mas em uma certa "desprofi ssionalizao" do planejamento e da gesto, de maneira que
tod~s os cidados possam deles participar, e no1 apenas mudar a
cabea "dos que pensam" e mudar "aqueles que dirigem" (a partir do
Estado). Por limitao ideolgica (elementos autoritrios e hierrquicos e resqucios tecnocrticos, apresentados sob formas diferentes de

13

acordo com a corrente), mas tambm devido a um certo corporativis-

O fato de essa desentronizao construtiva (ou seja, nem icono-

mo renitente, os planejadores profissionais, inclusive a grande maio-

clasta, nem antiintelectual) do papel dos planejadores e do planejamento no ser levada s ltimas consequncias pelas diversas verten-

ria dos radical ou insurgem planners, para usar duas expresses em


voga entre os colegas anglo-saxes, tm grandes dificuldades para
superar definitivamente o "estadocentrismo" e radicalizar seu enfoque da to invocada "participao popular".
convico do autor que ser radical demanda o questionamento
e o enfrentamento dessas limitaes. E, todavia, isso no elimina,
necessariamente, a necessidade da construo e do cultivo de algum
tipo de saber tcnico-cientfico sobre o planejamento e a gesto das
cidades. A luta pela democratizao desse saber no deve ser confundida com um obscurantista desdm pelo saber em si, um desdm
banalizador, redutor da conduo dos negcios coletivos iimprovisao e aos arranjos arbitrrios. A rigor, nem mesmo a presena de tcnicos/pesquisadores capazes de ajudar a orientar quanto aos meios
mais adequados para a consecuo de determinados fins acordados
coletivamente precisa ou deve ser repudiada. O que se nega, frontalmente, que esses tcnicos/pesquisadores, e no os ci~ados, devam
se arrogar o privilgio de definirem o contedo dos fins, das metas
(ainda que se no lhes retire o direito, inclusive o direito cidado, de
opinar tambm sobre isso!). O intelectual ou tcnico que se ocupa da
reflexo sobre instrumentos e problemas de planejamento e gesto
urbanos, se no deve ser visto como um "mdico", que trata o outro
como um simples paciente, tampouco deve ser confundido com uma

trismo", ou pelo menos de uma certa "e~tadofilia", inclusive ou sobretudo no caso dos mais influenciados pelo marxismo - , de algum
modo, espantoso e desapontador; a tentativa de, em meio a outras tantas anlises aqui contidas, colaborar para levar esse pensamento s
ltimas conseqncias, retomando esforos anteriores (SOUZA,
2000b; 2000d), o resultado prtico da percepo dessa lacuna. Essa
tarefa ser abraada, de modo mais direto, no Captulo 2 da Parte I e,
especialmente, no Captulo IOda Parte Il. Muitas outras coisas precisaro, porm, ser vistas e discutidas, antes e depois. Para comear,
cabe desdobrar o argumento em defesa de um planejamento crtico
com mais vagar e maior rigor, o que ser feito na Introduo.

.....
Mudar a cidade se justifica tambm por outras razes, alm
daquelas expostas nos pargrafos precedentes.
A crescente magnitude dos problemas urbanos no Brasil, pas
semi perifrico onde cerca de 80% da populao vivem em entidades

espcie de "secretria" que meramente datilografa aquilo que lhe


ditado, sem possibilidade de exercer maior criatividade e uma postu-

geogrficas consideradas urbanas (cidades e vilas), reclama uma presena cada mais ativa dos pesquisadores (pesquisa aplicada socialmente til); por outro lado, o fracasso do planejamento convencional

ra crtica. Sua funo seria, mais adequadamente, a de um consultor


popular, capaz de aconselhar, sobre a base de seu treinamento profis-

em proporcionar melhores condies de vida, sob o ngulo da justia


social, no significa que o planejamento deva ser negligenciado, mas

sional para coletar, manusear e integrar dados volumosos e de natureza variada e para refletir combinando diversas escalas espaciais e

sim que alternativas estratgicas precisam ser apresentadas. O autor

temporais, uma coletividade formada, tanto quanto possvel (ao

14

tes da teoria crtica do planejamento - as quais, corno j se disse,


igualmente no conseguem se desvencilhar de um certo "estadocen-

'
acalenta
a esperana de que o presente livro, juntamente com o anterior (0 desafio metropolitano. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2000),

menos essa a meta), por cidados livres. Cidados livres que, para
serem de fato livres, no podem alienar seu direito de serem os agentes responsveis pela deliberao e aprovao dos contedos essen-

poder estimular os leitores a acreditarem que possvel e necessrio


' que o amanh
contribuir para "mudar a cidade", para no deixar

ciais do planejamento e da gesto de seus espaos e de suas vidas.

Em uma poca de "conformismo generalizado", para usar a expres-

reproduza, s vezes at amplificadamente, as misrias do presente.

15

so do filsofo Cornelius CASTORIADIS ( 1990a), em que cada vez


mais a juventude incorpora os hbitos de comportamento hedonistas,
individualistas e consumistas que, em ltima instncia, lhe so sugeridos pela dinmica do capitalismo, especialmente nos leitores mais
jovens, que so os portadores do futuro, que se deve tentar despertar
um pensamento inconformista e socialmente responsvel.
Uma outra justificativa a escassez de livros-texto de cunho
mais geral em portugus. O principal livro-texto mais abrangente disponvel no Brasil, o Curso de planejame/llo mrmicipal integrado de
Clson Ferrari (FERRARI, 1979), em que pesem as suas muitas qualidades, representa o "estado da arte" anterior aos anos 80 - ou seja,
anterior ao surgimento, no nosso pas, de importantes debates tericos e experincias prticas de planejamento e gesto urbanos participativos. Outras obras, normalmente tradues, como MAUSBACH
(1981 ) e LACAZE (1993), so, assim como o livro de Ferrari, especificamente obras de Urbanismo (que uma modalidade de planejamento urbano, e no um sinnimo deste), portanto endereadas basicamente a estudantes de arquitetura, e no aos estudantes das cincias humanas e sociais. A dificuldade com que se tem defrontado o
prprio autor ao selecionar bibliografia adequada aos seus cursos foi
um estmulo essencial para escrever este livro. A necessidade de oferecer uma reflexo sobre as experincias no-convencionais acumuladas no Brasil ao longo dos ltimos dez ou quinze anos, ao lado da
urgncia de estimular a familiarizao de gegrafos, socilogos etc.
com o planejamento e a gesto urbanos, complementam, portanto, o
elenco de razes que motivaram o autor a escrever esta obra.
O ponto de vista do autor desta obra baseia-se no trip: perspectiva crtica; abordagem de cincia social (e no "urbanstica" ou
puramente tcnica: o planejamento e a gesto so vistos, aqui, atravs
de uma tica de cincia social aplicada, para a qual devem contribuir
as mais diversas cincias sociais, sem negligenciar os aportes tcnicos do conhecime nto arquitetnico); perspectiva universalista m_as,
ao mesmo tempo, filtrada por um olhar assumidamente brasileiro.
Este terceiro elemento merece um comentrio adicional. No apenas
porque a maioria dos exemplos brasileira mas, tambm, porque
sublinham-se as especificidades, vantagens e incompletude das abor-

16

dagens brasileiras. O livro o livro de um autor brasileiro, escrito


para um pblico brasileiro, mas que, ademais, deseja mostrar que, ao
menos no campo do planejamento e da gesto urbanos, o Brasil, por
paradoxal que isso possa soar em princpio, no tem s a aprender,
mas tambm muito para ensinar; da o interesse em cotejar as experincias brasileiras constantemente com experincias de outros pases, explicitando-se as ligaes entre os debates europeus e norteamericanos, de um lado, e as discusses brasileiras, de outro.
O pblico-alvo do presente livro so estudantes de graduao dos
ltimos perodos cujos cursos tenham vinculao com problemas,
planejamento e gesto urbanos: em geral, estudantes das diversas
cincias sociais (especialmente Geografia e Sociologia, mas tambm
Antropologia, Economia e Cincia Poltica) e de Arquitetura/Urbanismo. Os estudantes e profissionais que se ocupam com Direito
Urbanstico igualmente devero encontrar proveito na leitura desta
obra. Ademais, em virtude de seu cunho crtico e de sua busca de um
compromisso entre c lareza e profundidade, em larga medida este
livro no se resume a condensar e apresentar didaticamente conhecimentos j estabelecidos ou, pelo menos, j lanados para o debate.
Por isso, de se esperar que Mudar a cidade deve ser de interesse
tambm para estudantes de ps-graduao, assim como para pesquisadores, planejadores e gestores urbanos que buscam novos caminhos
e tambm refletir sobre os caminhos j trilhados e suas armadilhas.
Ao contrrio do que usual em obras do mesmo gnero (manuais), o
autor no se furtou a abordar temas controvertidos e a avanar apreciaes e anlises sobre assuntos novos ou a partir de uma perspectiva nova. Para se ser ainda mais exato, no se busca, com este livro,
ajudar a disseminar conhecimentos consagrados, apesar de instrumentos usuais no estarem ausentes de suas pginas (s vezes at
m~mo para serem criticados, conquanto s vezes para serem revalorizados, desde que isso seja compatvel com o esprito que preside os
esforos do autor), e grande parte da discusso sobre instrumentos de
planejamento devotada apresentao de ferramentas pouco ou

mesmo muito pouco empregadas (o que tem a ver muito menos com
quaisquer defeitos intrnsecos que com o seu potencial de causar
incmodos s elites urbanas que protagonizam e/ou se beneficiam
17

com fenmenos como especulao imobiliria desenfreada, destruio dos patrimnios ambiental e histrico-arquitetnico e segregao
residencial). Mais ainda: no que tange a vrios dos temas aqui enfocados, o edifcio intelectual que se ergueu , ainda, uma obra inacabada, e no se tem a menor inteno de induzir o leitor a pensar coisa
diferente. Se, mesmo assim, o autor decidiu convidar outros a habitarem esse edifcio, inclusive as suas partes de aspecto menos arrematado, isso porque se quer investir em uma cumplicidade entre o
autor e seu pblico leitor, dado ser o avano, na cincia, e mais ainda
na pesquisa social aplicada, uma tarefa coletiva, e no solitria.
Especialmente certas partes do edifcio no poderiam ser tidas, nunca,
por concludas, porquanto dizem respeito a assuntos que envolvem
srias e recorrentes controvrsias epistemolgicas, tericas e metodolgicas nas cincias sociais e na Filosofia, como a relao entre objetividade e (inter)subjetividade e o status do conhecimento terico dos
eruditos perante o saber prtico dos agentes sociais e o seu senso
comum. Algumas partes do edifcio sero por demais familiares aos
ps-graduandos, pesquisadores e planejadores, mesmo que o estilo ou
a interpretao nem sempre o sejam; a esses, pede o autor tolerncia
para compreenderem que a obra foi escrita para recobrir um espectro
muito variado de temas e ser acessvel, igualmente, para estudantes
de graduao. Por outro lado, outras tantas partes do edifcio sero,
provavelmente, de difcil acesso para o estudante de graduao
mdio; a esse pede-se pacincia para ver nessa dificuldade um estmulo para prosseguir em sua jornada de formao profissional, perseverando na busca de um conhecimento cada vez mais profundo.
Oxal essa amplitude temtica do texto seja percebida como uma virtude, e no como uma fraqueza: a possibilidade de oferecer a cada
grupo, dentro de um espectro variado de leitores, algo de til.

apresenta as principais correntes do planejamento urbano no Brasil e


no exterior, destacando as suas caractersticas mais importantes, os
traos comuns e as controvrsias; a Parte m devotada a uma exposio dos instrumentos disposio para o planejamento e a gesto,
tendo sido destacados aqueles mais capazes de servirem aos objetivos de promoo de uma maior justia social e uma melhor qualidade de vida para o maior nmero possvel de indivduos; finalmente, a

Parte IV traz para o leitor relatos, anlises e histrias referentes a


algumas experincias selecionadas, cujas virtudes e cujos fracassos
servem para ilustrar assuntos tratados anteriormente ou, de toda
maneira, como estmulos meditao. Como recurso didtico, alguns

boxes foram introduzidos ao longo do texto, sempre que um assunto


foi tido por suficientemente interessante para ser exposto ou explicado para o leitor, mas cuja abordagem, no prprio corpo do texto, quebraria a fluncia deste, sendo uma nota de rodap, de sua parte, um
espao excessivamente modesto para dar conta do recado.

.....
O presente livro est estruturado em quatro partes, cada uma
subdividida em numerosos captulos e subcaptulos. A Parte I persegue uma contextualizao epistemolgica, conceitual, terica e
metodolgica do planejamento e da gesto das cidades; a Parte ll

18

19

AGRADECIMENTOS

Mudar a cidade fruto no s de meus projetos de pesquisa, de


minhas meditaes inconformistas e de minhas experincias como
consultor do comeo dos anos 90 para c, mas tambm de minha atividade como professor universitrio. Meus alunos de graduao e
ps-graduao na Universidade Federal do Rio de Janeiro tm, respectivamente, nas disciplinas Planejamento Urbano para Gegrafos
e Desenvolvimento Urbano e Planejamento Urbano Crtico, ambas
criadas por mim, servido de cobaias para minhas idias. No estou
seguro se para eles isso tem sido, sobretudo, um privilgio ou um
sacrifcio. Seja como for, pelo sim, pelo no, para aqueles que, com
suas crticas e ativa participao em aula, me estimularam a pensar
ou repensar coisas, vo os meus primeiros agradecimentos.
Meus assistentes de pesquisa no Ncleo de Pesquisas sobre
Desenvolvimento Scio-Espacial!NuPeD merecem, tambm, agradecimentos especiais. Refiro-me, aqui, sobretudo a Joo Vicente
Marques Lagens e Alvaro Augusto Malaguti, atualmente meus mestrandos no Departamento de Geografia da UFRJ. Alm de serem,
desde o tempo em que comigo colaboravam na qualidade de estudantes de graduao, generosos "provadores" de minhas idias, tm eles
pacientemente suportado a minha disciplina quase prussiana (o que
um desafio nada desprezvel) e colaborado com a realizao do
Curso de Capacitao em Gesto Urbana Participativa, oferecido
pelo NuPeD para tcnicos de prefeituras e lderes da sociedade civil.
Esse curso tem representado, desde 2000, uma oportunidade formidvel no s para transmitir os nossos conhecimentos, mas igualmen-

21

te para aprender muitas coisas e conhecer mais e mais a realidade

Instituto de Geografia da Universidade de Tbingen, na Alemanha,

brasileira.
De todos aqueles que, como entrevistados ou de outra forma,

entre dezembro de 2000 e maro de 200 I - estadias essas durante as


quais muito material relevante sobre teoria e experincias de planeja-

colaboraram com os projetos de pesquisa do autor, especia~mente com


o projeto A "geograficidade" dos oramentos participativos. "Espa-

mento urbano pde ser coletado. O Servio Alemo de Intercmbio


Acadmico (DAAD) participou do financiamento da estadia em
Tbingen.

cial" versus "setorial" em processos oramentrios municipais com


participao popular, sinto-me grande devedor. A ajuda de meus
supracitados assistentes de pesquisa (Joo e lvaro) foi, em particular, importante. A estes devo acrescentar os nomes de Erika Tambke e
Carolina Moutinho Duque de Pinho, que colaboraram durante uma
fase inicial da pesquisa, assim como o de Ricardo Voivodic.
Demstenes de Moraes, meu orientando de Doutorado, facilitou
enormemente o meu trabalho de campo em Recife, em julho de 2001.
Na qualidade de Diretor de Integrao Urbanstica da Prefeitura de
Recife, abriu-me portas e colaborou decisivamente para que eu, em
pouco tempo, conseguisse reunir considervel conjunto de dados e
informaes. Por isso, e tambm pelo fato de que ele e sua companheira, Lvia Miranda, generosamente me hospedaram em sua casa
durante a minha estadia, o meu sincero agradecimento.
Por fim, diversas agncias de fomento pesquisa deram sua
quota de contribuio, mediante o financiamento de projetos de
investigao ou estadias de pesquisa no exterior, para que uma boa
parte do material e das idias contidos neste livro viesse a existir. O
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq) apoiou financeiramente o projeto A "geograficidade" dos
oramentos participativos. "Espacial" versus "setorial" em processos oramentrios municipais com participao popular (20002002), alm de ter apoiado projetos anteriores que, de algum modo,
tambm contriburam para a feitura da presente obra; a Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ) colaborou, em 2000, por meio do financiamento da compra de equipamentos; a Fundao CAPES custeou inteiramente uma estadia de seis
meses do autor como pesquisador-visitante junto ao Departamento
de Geografia do Royal Holloway College da Universidade de
Londres, em 1999, e parcialmente uma estadia de trs meses junto ao

22

Este livro dedicado pequena Larissa, que nasceu um pouco


depois de ele comear a ser escrito. Sei que ele no compensar as
minhas ausncias e, por isso, essa dedicatria vale, tambm, como
um pedido de desculpas.

23

INTRODUO:
da crtica do planejamento urbano a um
planejamento urbano crtico

O planejamento urbano tem sido alvo de vrias crticas e obje


es, sobretudo nos ltimos trinta anos. Entre os seus crticos podem
ser encontrados tanto intelectuais de esquerda quanto polticos conser
vadores. Uma vez que tanto o estilo quanto, especialmente, as motiva
es das crticas so muito diferentes em um e em outro caso, conve
niente separar claramente os dois grupos. Comece-se com a crtica de
esquerda, via de regra movida por intelectuais de corte marxista.
No comeo dos anos 70, a publicao de duas obras seminais
marcou o incio de uma poderosa influncia do pensamento marxista
no vasto campo dos estudos urbanos: em 1972, A questo urbana, de
Manuel CASTELLS (1983a); um ano depois, A justia social e a

cidade, de David HARVEY (1980). Conquanto ambos os livros j


houvessem sido precedidos por algumas importantes obras do filso
fo Henri Lefebvre, notadamente O direito cidade (LEFEBVRE,
1991; 1. ed. francesa 1968), O pensamento marxista e a cidade (LE
FEBVRE, 1978; 1. ed. francesa 1972) e A revoluo urbana
(LEFEBVRE, 1983 ; 1. ed. francesa 1970) - cujas idias, mesmo so
frendo algumas objees da parte de Harvey e, especialmente, d e
Castells, muito viriam a influenciar a renovao crtica da pesquisa
urbana -, Castells e Harvey foram pioneiros entre socilogos e ge
grafos urbanos, respectivamente.
Castells e Harvey, na esteira de vigorosas e pertinentes crticas
endereadas ao pensamento conservador nos estudos urbanos (espe
cialmente Escola de Chicago, que floresceu nas dcadas de 20 e
30), promoveram uma espcie de "desnaturalizao" da anlise da

25

produo do espao urbano. Ambos historicizaram os problemas

(... ) the planner's task is to contribute to the processes of

sociais manifestados na cidade, encarando o espao urbano como um

social reproduction and that in so doing the planner is equipped

produto social e os "problemas urbanos" como problemas relaciona

with powers vis--vis the production, maintenance, and manage

dos com a dinmica das relaes de produo e a estrutura de poder

ment of the built environment which permit him or her to inter

na sociedade capitalista. Contrapunham-se, assim, tanto ao idealismo

vene in order to stabilize, to create the conditions for "balanced

da Sociologia culturalista quanto ao darwinismo social dos socilo

growth," to contain civil strife and factional struggles by repres

gos urbanos da Escola de Chicago -os quais reduziam os conflitos

sion, cooptation, or integration. (HARVEY, 1985:175-176)

sociais a uma competio entre indivduos, em analogia com a


idias biolgico-evolucionistas de "luta pela vida" e "sobrevivncia
do mais forte", subestimando a existncia dos condicionamentos

Um pouco adiante, mesmo conferindo mais sutileza sua invec


tiva, Harvey, no fundo, reafirma o mesmo padro de condenao:

impostos pelas contradies de classe e recusando uma interpretao


dos conflitos tambm enquanto lutas de classe. Na esteira da sria

This does not necessarily mean that the planner is a mere

considerao das classes e das contradies e conflitos de classe,

defender o f the status quo. The dynamics of accumulation and of

Castells e Harvey, assim como os demais autores marxistas, rechaa

societal growth are such as to create endemic tensions between

ram a reduo dos indivduos a meros consumidores, tal como opera

the built environment as is and as it should be, while the evils

da no mbito da Economia Urbana neoclssica, para a qual a socie

that stem from the abuse of spatial monopoly can quickly beco

dade nada mais seria que um agregado de indivduos-consumidores.

me widespread and dangerous for social reproduction. Part of

Tudo isso pode ser visto como um esforo de desideologizao do

the planner's task is to spot both present and future dangers and

estudo da cidade- no sentido de desnudar os limites e as armadilhas

to head off, if posstble, an incipient crisis of the built environ

da ideologia capitalista, tal como impregnada na Sociologia e na

ment. In fact, the whole tradition of planning is progressive in

Geografia urbana clssicas-, o qual era, finalmente, complementado

the sense that the planner's commitment to the ideology of social

por uma politizao dos estudos urbanos, com o exame dos novos

harmony - unless it is perverted or corrupted in some way -

movimentos sociais, de suas reivindicaes, de sua dinmica e de seu

always puts the planner in the role of "righter of wrongs," "cor

relacionamernto com o Estado e os partidos polticos.

rector of imbalances," and "defender of the public interest." The

No que diz respeito ao planejamento urbano, a leitura dos diver

timits of this progressive stance are clearly set, however, by the

sos autores marxistas, a despeito das vrias divergncias que estes

fact that the definitions of the public interest, of imbalance, and

mantinham entre si a propsito de diversos temas,I era unificada na

of equity are set according to the requirements for the reproduc

denncia do planejamento como um instrumento a servio da manu

tion o f the social order, which is, whether we like it or not, a dis

teno do status quo capitalista. Entre os numerosssimos exemplos

tinctively capitalistic social order. ( ... ) The planner's knowledge

desse tipo de crtica, a seguinte passagem, extrada de um texto de

of the world cannot be separated from this necessary ideological

David Harvey, lapidar, por sintetizar bem o esprito dos estudiosos

commitment. (HARVEY, 1985:177)

marxistas do urbano nos anos 70 e 80:


Portanto, o planejamento (ou, poder-se-ia dizer de modo mais
t

V:r, para uma boa panormica a respeito dessas divergncias, GOTIDIENER

(I 1)()1)

26
o

geral, o intervencionismo e o regulacionismo estatais em estilo key


nesiano) teria por misso criar as condies para uma sobrevivncia

27

do sistema a longo prazo - mesmo que, para isso, fosse necessrio,


algumas vezes, ir contra os interesses imediatos de alguns capitalis
tas ou mesmo de fraes inteiras da c lasse capitalista. Foi nesse sen
tido que FEAGIN (1990) utilizou, para qualificar os planejadores, a
expresso "capitalistas coletivos" (collective capitalists).
. O fat de a posio dos crticos marxistas se achar enfraquecida
hoJe em dta, na esteira da crise do pensamento marxista em todo 0
mundo (a qual se arrasta h dcadas, tendo sido enormemente agrava
da pelo avano do triunfalismo conservador aps os acontecimentos
subseqentes queda do Muro de Berlim, em 1989) no isenta os cien
tistas sociais crticos de uma anlise sria de seu contedo. Isso no
apenas devido grande influncia do pensamento marxista sobre as
cincias sociais mas, tambm, porque o colapso do sistema sovitico e
a c ise do marxismo, por si ss, no autor izam, ao contrrio do que
muttos passaram a fazer crer, a inferncia de que o pensamento mar
xista inteiramente falho e desprovido de capacidade explicativa, in
dependentemente do autor e do assunto sobre o qual se esteja falando.
De toda maneira, e a despeito de sua relevncia, necessrio
salientar que as crticas marxistas ao planejamento encerram uma
falcia- ou seja, um argumento que, primeira vista, parece correto,

o e do ser at mesmo bastante persuasivo, mas que, examinado


JUdtciOsamente, revela inconsistncia lgica. A falcia em questo
cha_mada flcia de acidente, assaz traioeira, em que uma genera
hza o abustva cometida.2 De fato, preciso admitir que a crtica
marxista contra o planejamento urbano usualmente conduzido nos
marcos de uma sociedade capitalista , em si mesma, importante e
reveladora. No entanto, por que dever-se-ia presumir que toda ativi
dade de planejamento precisa enquadrar-se nos moldes descritos e
condenados por essa crtica? No se trata, aqui, apenas de aventar a
iptese de uma eventual sociedade ps-revolucionria e ps-capita
hsta, na qual, com

mais absoluta certeza, tambm existiria algum

1 Para H. W. Joseph
COPI, 1981:83), "(...)no existe falcia mais insidiosa do
que tratar um e unctado que, em muitos aspectos, no enoanador como se fosse
'
o
sempre verdadetro e sem restries".

indo-se da premissa de que


planejamento . Trata-se, antes, part
ar
traditrias e no monolticas (neg
as sociedades capitalistas so con
ar
neg
a
nsam ento dialtico e mesmo
isso equivaleria a abdicar do pe
interior da
ana substancial a partir do
a possibi li dade de uma mud
ri,
por que dever-se-ia excluir, a prio
prpria sociedade), de indagar:

mar
nto que, mesmo operando nos
a possibili dade de um planej ame

tribua, material e poltico-pedago


cos de uma sociedade injusta, con
mo
injusti a social? Afinal, nem mes
gicamente, para a superao da
s
ntaram j tericos marxistas mai
o aparelho de Estado, como salie
o
o queri a Lnin, um simples bra
suti s, um mon olit o ou, com
TZAS
como bem resumiu POULAN
repressivo da classe dominante;
de for
ndensao de uma relao
(1985), ele , na realidade, a "co
apita
do Estado, em um a sociedade c
as". Embora a lgica da ao
isa
da ordem vigente, isso no prec
lista, tenda a ser a da reproduo
ado ", ou
ilo que verdade "no atac
ser sempre uma verdade; aqu
vare
ssariame nte , sempre verdade "no
estruturalmente, no , nece
lora
exp
tradies e conflitos, se bem
jo", ou conjunturalmente. Con
simples refor
es bem diferentes de um
dos, p odem conduzir a situ a
do.
e renovado, por parte do Esta
o da dominao, perpet uam ent
rxistas urbanos", reveladora sob
Diante da argumentao dos "ma
izante,
a anlise, abusivamente general
muitos aspectos mas , em ltim
l",
essa retrica falaciosa de "infanti
o autor se v tentado a qualificar
icar o
in ao "esquerdismo". Ao crit
inspirado na famosa crtica de Ln
Lnin
os agitadores revolucionrios,
purism o e o romantismo de cert
tola e
" o comportamento dos que ,
qualificou de "do en a infantil
luta,
am a utilizar todos os meios de
ingenuamente, no se dispunh
de
is" (LNIN, 1981:113; gr ifo
inclusive "todas as formas lega
decor
mais perceptvel para o leitor no
Lni n) Como ficar cada vez
xis
r no leninista, nem sequer mar
rer da lei tu ra deste livro, o auto
o"
diria Lnin sobre o "esquerdism
ta. Mas delicioso imaginar o que
tes (os
s", e qual seria a resposta des
de muitos "marxistas urbano
xis
s em se permitir dar aulas de mar
quai s, talvez, no teriam prurido
Revoluo Russa).
mo revolucionrio ao lder da

tipo de

apud

28
o

29

Quanto s crticas conservadoras contra o planejamento, elas


comearam a avolumar-se na esteira tanto de uma certa frustrao

pela ascenso da perspectiva de govemana local (local governance)


em detrimento dos esquemas mais estatistas de governo local (local

com os resultados da interveno estatal em geral - nem sempre

:overnment) - no deve, ao contrrio do que fazem autores como

capaz de cumprir a promessa implcita, de esprito keynesiano, de


evitar as crises e, por assim dizer, salvar o capitalismo de si prprio

IMRIE e RACO (1999), ter seu significado negativo subestimado.


O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela

quanto de um enfraquecimento das bases materiais do planejamento

popularizao do termo gesto (nos pases de lngua inglesa, mana-

tpico dos welfare states dos pases capitalistas centrais: o crescimen


to econmico e a capacidade de investimento e regulao do Estado.

8ement), o que muito sintomtico: como a gesto significa, a rigor,

O mais tardar em meados dos anos 70, aps o primeiro choque do


petrleo (1973) e em meio ao avano da crise do sistema capitalista

portanto, no curto e no mdio prazos, o hiperprivilegiamento da idia


de gesto em detrimento de um planejamento consistente representa

mundial, os alicerces econmicos que por dcadas haviam sustenta


do um planejamento influente em pases como o Reino Unido, a

agora, operando,

triunfo do imediatismo e da miopia dos idelogos ultraconservado

rcs do "mercado livre". Em outras palavras, ele representa a substi

Frana e a Alemanha, estavam j visivelmente abalados (BRIN


DLEY et al., 1989:3). Os primeiros sinais de esgotamento das estra

tuio de um "planejamento forte", tpico da era fordista, por um


"planejamento fraco" (muita gesto e pouco planejamento), o que

tgias keynesianas de sustentao do crescimento econmico e dos


modelos de "desenvolvimento" baseados em elevados gastos sociais

combina bem com a era do ps-fordismo, da desregulamentao e do


"Estado mnimo" ("Post-Fordist City Politics" , alis, o sugestivo

por parte do Estado estimularam o assanhamento dos (neo)liberais;

ttulo de um trabalho sobre as novas condies do planejamento

avolumam-se, ento, os clamores por um "Estado mnimo" e por


maior confiana no "mercado livre". Com a ascenso ao poder de

IMAYER, 2000]). Note-se, de toda maneira, que isso no quer dizer

dois representantes da nova direita na virada dos anos 70 para os anos

va imediatista, o que seria uma rematada tolice. evidente que a

80, Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos EUA, o

administrao de curto e mdio prazo dos recursos e problemas to

neoliberalismo ganhou um impulso decisivo. Os anos 80 testemunha

essencial quanto a viso de longo alcance e a reflexo de longo prazo

ram no apenas o comeo do processo de acuamento do pensamento

-no por acaso que o subttulo deste livro no menciona apenas o

de esquerda, que atingiria o seu clmax logo aps a derrocada do

planejamento, mas tambm a gesto.


Para usar a terminologia sistematicamente apresentada em

"socialismo real" na virada para os anos 90, mas tambm o desgaste


e o descrdito acelerados do keynesianismo e da social-democracia

30
o

a administrao dos recursos e problemas aqui

que a gesto, em si, precisa estar sempre associada a uma perspecti

BRINDLEY et ai. (1989), o planejamento regulatrio (regulative

em sua verso clssica, sustentculos dos Estados de bem-estar.


Sem dvida, nem mesmo o thatcherismo, com sua fria desreaub
lamentadora e privatista, tentou simplesmente abolir o planejamento

flllblic-investiment planning) comeam, j nos anos 70, e em veloci

(vide, a respeito, BRINDLEY et ai., 1989; DAVIES, 1998). Con


tudo, a hegemonia ideolgica do neoliberalismo e a crise do welfare

uc formas mais "mercadfilas" de planejamento, mais prximas da


lgica da gesto (e dos interesses imediatos do capital privado) que

tJfanning) e o planejamento pautado em investimentos pblicos(

dade acelerada a partir da dcada seguinte, a ceder terreno em favor

state representam um enfraquecimento (e no apenas uma transfor

da de um planejamento de longo alcance: o planejamento subordina

mao), tanto efetivo quanto ideolgico, do planejamento, at ento

tio s tendncias do mercado (denominado, sinteticamente, de trend

estreitamente associado a um Estado intervencionista. A "flexibilida

111wuzzg desde os anos 70), o planejamento de facilitao (leverage

de" das novas modalidades de planejamento e gesto- simbolizada

tilanning) e o planejamento de administrao privada (privare31

management planning).

O planejamento subordinado s tendncias

tas.

luz

disso, o discurso "esquerdista" de condenao generaliza

do mercado limita-se, como o nome indica, a acompanhar as tendn

da, se antes era equivocado, sob um ngulo pragmtico, ao desprezar

cias sinalizadas pelo prprio mercado, abdicando, diversamente do

ns vrias possibilidades de engajamento prepositivo aqui e agora em

que era o apangio do planejamento regulatrio, de tentar controlar e

nome de uma concepo metafsica de revoluo social, hoje no

O planejamento de facilitao representa um grau

poderia ser considerado como outra coisa que no um discurso poli

a ma1s na escala de mercadofilia: longe de apenas acompanhar e ten

ticamente pernicioso. Na prtica, hoje em dia, esse discurso soa

tar mimetizar o mercado, aqui o planejamento serve para estimular a

como um convite ao imobilismo, precisamente em uma quadra da

iniciativa privada, oferecendo-lhe numerosas vantagens e regalias, de

histria em que torna-se uma prioridade imediata lutar para manter a

isenes tributrias a terrenos e infra-estrutura subsidiados, de infor

capacidade de interveno estatal promotora de minimizao de pri

maes vitais suspenso ou abolio de restries de uso impostas

vaes e segregao, erodida que est essa capacidade pelo ultracon

disci linar aquele.

por zoneamentos para determinadas reas. Quanto ao planejamento

servadorismo de inspirao neoliberal. Isso no significa, porm,

de administrao privada, ele deve seu nome ao fato de incorporar os

obviamente, que o horizonte ltimo da anlise e da prxis, sob o

prprios mtodos e a experincia da iniciativa privada, enfatizando

fingulo poltico-filosfico, necessariamente restringir-se- a uma

parcerias pblico/privado. No limite, trata-se de confiar largas fatias

defesa de solues keynesianas e social-democrticas. Alm do mais,

do planejamento e da administrao de espaos pblicos aos cuida

o fato de se lamentar o enfraquecimento do Estado no significa,

dos da iniciativa .Privada, tida como mais eficiente (onde, todavia,

necessariamente, "estadofilia", e muito menos "estadocentrismo";

no se abre mo de generosos subsdios estatais... )

contudo, ir alm do Estado e, tanto no longo e longussimo prazos

uma ironia que, aps e durante as ondas de ataques indiscrimi

(por princpio) como no curto e no mdio prazos (por necessidade,

nados de muitos marxistas, precisamente os setores mais reacionrios

111uitas vezes), ir contra o Estado e fazer a crtica do Estado e do que

venham a, uma vez no poder, enfraquecer os sistemas de planejamen

l'fe representa, no quer dizer que se deva ignor-lo e que se deva

to, na esteira das agresses contra o welfare state. A prpria crtica

esquecer que a margem de manobra propiciada pela interveno esta

marxista precisou ser atualizada, do que se incumbiu, por exemplo,

tal, na nossa sociedade, aprecivel U que muita coisa depende de

(1989), em sua anlise da passagem de um estilo "geren

leis, de autorizaes, de recursos vultosos etc.), desde que a correla

cial", "administrativo" (managerialist) ou regulatrio de governana

ao de foras permita que a ao do Estado no seja simplesmente

urbana para um estilo "empresarialista" (entrepeneurialist), obceca

1 cacionria.J

HARVEY

do com o crescimento e a eompetitividade econmicos da cidade.

contexto de welfare state, em que o Estado intervencionista aparecia

como um dos alvos preferenciais, cedeu lugar a uma conjuntura


muito mais "darwiniana", em que o Estado tornou-se mais frgil, as
contradies tornaram-se mais explcitas e direitos sociais vm sendo
erodidos. Se, antes, os planejadores eram criticados por contriburem
para a reproduo do status quo, comumente de maneira apenas indi
reta (e no plenamente consciente), por terem que ir, muitas vezes,
contra os interesses imediatos de fraes do capital, agora eles pas
sam a dar suporte direto (e muito consciente) aos interesses capitalis-

32
o

' ti possibilidade mesma de que a ao estatal, em uma sociedade capitalista, possa


um s tempo, relevante e no-reacionria, tem sido descartada pelos "antipla
"''i adores" marxistas, devido a uma espcie de esseneialismo (ou mitificao e hipos
lll,iamento do significado da "revoluo"). reconfortante ver que ningum menos
11"'' David Harvey, recentemente (HARVEY, 1999 e 2000:Cap. 12), tenha demons
,,,.,,a

ltudo um considervel amolecimento de sua resistncia intelectual a esse respeito,


11111qu;111to ainda tenha algumas difieuIdades para valorizar em toda a sua extenso
11111 planejamento crtico como algo realmente capaz de contribuir, sim, para uma
11111d:ula scio-espacial profunda, ainda que de modo complexo.

33

Retorne-se, pois, questo do "infantilismo". Como super-lo,

Como FRIEDMANN

(1987) mostrou, as mais diferentes corren

sem permitir que o pragmatismo se transmute em cinismo, oportunis

ll's ideolgicas sempre estiveram envolvidas com "planejamento".

mo ou acomodao dissimulada? Em outras palavras: como realizar

ludusive, obviamente, o leninismo e, mais geralmente, o "socialismo

com segurana o percurso que vai da crtica do planejamento urbano

.unoritrio" de inspirao marxista, em que um dos elementos mais

a um planejamento urbano crtico? O presente livro pretende ser uma

ltptcos eram os sistemas de planificao centralizada! De fato, a gran

contribuio para essa tarefa.

de tradio do p/amzing as social mobilization, para usar as palavras

Antes de mais nada, sublinhe-se que a iconoclastia "esquerdista"

de Friedmann, deita razes em trs distintas correntes de oposio ao

, em ltima anlise, contraditria: em nome da ao revolucionria

1tatus quo capitalista, a saber, o socialismo utpico, o anarquismo e o

ela recusa genericamente o planejamento, que uma componente de

111aterialismo histrico (FRIEDMANN,

qualquer ao coletiva embasada programaticamente e voltada para a

dos marxistas urbanos dos anos 70 e 80 provavelmente no se identi

1987:225

e segs.). A maioria

mudana social construtiva. Alis, diga-se de passagem, mesmo no

ltcaria com o rtulo de radical planners, muito caro a Friedmann.

plano puramente individual no se vive sem algum tipo de planeja

ttu.lubitvel, porm, que no s a edificao do bloco sovitico (recha

mento. Modificando ligeiramente os comentrios de CULLING

,ado, devido ao totalitarismo, pela maior parte da esquerda universi

WORTH

l.u ia ocidental), mas tambm a organizao de todos os movimentos

(1997:6),

quatro so os elementos fundamentais de qual

quer atividade de planejamento:

tevolucionrios, da Revoluo Russa a Cuba, no poderia ter prescin

dttlo de uma forte dose de competncia planejadora.4

Pensamento orientado para o futuro.

Escol/ta entre altemativas.

Considerao de Limites, restries


e potencialidades; COI1Si
derao de prejuzos e benefcios.
Possibilidade de diferentes cursos
de ao, os quais dependem
de condies e circunstncias vari
veis.

Os quatro elementos supracitados


esto presentes em aes to
quotidianas como, por exemplo, plane
jar o dia (o que fazer, quando,
em que ordem, quanto tempo dispe
nder com cada atividade etc.).
claro que, como se apressou em acres
centar o prprio Cullingworth,
quando outras pessoas esto envo
lvidas- como ocorre com os pro
cessos de planejamento e gesto
de que trata o prese nte livro_
necessrio adicionar um quinto elem
ento fundamental: a preocupa

o com a resoluo de conflitos de


interesse (CULLINGWORTH
[ 1997:6] fala em "modo de reconciliar diferenas
entre os participantes ..; entretanto, essa redao
mais restrita, sugerindo o velho ideal
de busca da "harmonia" por meio
do planejamento, a ser criticado no
Subcaptulo 2.3. da Parte I).

34
o

Sem dvida, contudo, cabe buscar caminhos diferentes, verda


deiramente crticos, para a atividade de planejamento- crticos,
utdusive, das falsas solues representadas pelos pseudo-socialis
tnos de corte autoritrio. Assim, a clssica pergunta quefazer?, inda

!',t<,:o que d ttulo a um livro-panfleto deLNIN (1986), precisa ser

4 Sem identificar-se com os regimes "socialistas" autoritrios e o seu estil o de plani


lll'.IO central, Friedmann, por outro lado, no deixa de fazer, ainda que en passam,

11111 reparo ao academicismo de grande parte do marxismo de ctedra, academicismo


1'\\C

que muito tem a ver com a negligncia generalizante para com a temtica do

pl.n1cjamento. Aps lembrar algumas questes fundamentais sob o ngulo da prxis


tvolucionria em sua leitura marxista ("[ ...] [d)oes the proletariat have sufficient
mll\ciousness of itself as a revolulionary elass and its historical mission? What is the

1uh: of militant cadres in the leadership of proletarian masses? What is the mos L advi..
lhlc

strategy for the strugglcs ahcad? With what other social groups should revolu

IIOIIJry alliances be made? [.. .)" [FRIEDMANN, 1987:247)), o autor observa, em

11111;1 nota de rodap, que os marxistas de academia "(... ) had little reason to worry
.liIUt the class consciousness of the proletariat; they were chicny concemcd with
.y,tcmatizing and expanding Marxist categories" (FRIEDMANN, 1987:247, nota

1 .l) O Apndice C do referido livro de Friedmann (de autoria de Marcc Ccnzatti)


,,ho11Ja com mais vagar o problema da incapacidade do "marxismo urbano" em ir
ukm, em sua relao com o planejamento, da constatao do que este normalmente
nn uma sociedade capitalista, deixando, assim, de compreender o planejamento tam
ltlll pelo que ele pode ser, inclusive como um possvel terreno da luta de classes .

35

enfrentada de modo diferente da estratgia leninista, comprometida

nspectos, de um valor inestimvel. Entretanto,

com um iderio heternomo, isto , no-democrtico em um sentido

tual e do cientista social o de esclarecer quanto a determinados

profundo. Para Lnin, a revoluo seria feita pelo proletariado indus

nssuntos referentes escolha e ao uso otimizado dos

trial - um sujeito histrico privilegiado no pensamento marxista-,

mudana social; quanto aos fins, estes dizem respeito a valores

guiado pelo partido (nico) da classe operria, o qual seria, por sua

expectativas que, sob um ngulo radicalmente democrtico, no

vez, guiado com frrea disciplina ("centralismo democrtico") por

podem ser definidos por uma instncia tcnica ou poltica separada

lderes iluminados extrados da classe mdia. No presente livro, em

do restante da sociedade. Os fins tm de ser estabelecidos pelos pr

contraste, nega-se tanto o monoplio de uma classe do papel de "par

prios envolvidos, cabendo aos intelectuais, no mximo, o papel de

teira da histria", saudando-se, pelo contrrio, as seminais contribui

contribuir para a sua discusso crtica. Um planejamento crtico, por

es de diferentes tipos de movimento social (organizados em torno

tanto, como pesquisa cientfica aplicada que , deve, por um lado,

de questes como etnicidade, gnero, ecologia etc.), quanto o mono

manter-se vigilante diante do senso comum, desafiando-o e buscan

plio de um partido do papel de condutor poltico. Repudia-se, por

do "ultrapass-lo" ao interrogar o no-interrogado e duvidar de certe

fim, a arrogncia tpica dos intelectuais vanguardistas, equivalentes

zas

revolucionrios dos tecnocratas conservadores.

no-arrogante no pode simplesmente ignorar os "saberes locais" e

papel do intelec
meios

da
e

no-questionadas; ao mesmo tempo, um planejamento crtico

Seja como for, nada justifica no debruar-se sobre as possibili

os "mundos da vida" (Lebenswelten) dos homens e mulheres concre

dades de ao, refletindo sobre perspectivas, limitaes e potenciali

tos, como se as aspiraes e necessidades destes devessem ser defini-

dades. Sob um ngulo dialgico,s a misso do intelectual!pesquisa

das por outros que no eles mesmos.

dor/planejador a de chamar a ateno daqueles que, para eie, so, ao


mesmo tempo, objeto de conhecimento e sujeitos histricos cuja
autonomia precisa ser respeitada e estimulada, para as contradies

ectiva socialmente crtica


Os seguintes desafios para uma persp
desafios esses a serem abraa
do planejamento e da gesto urbanos,
efeito, ser destacados:
dos ao longo deste livro, merecem, com

entre objetivos, os problemas e as margens de manobra que o seu


Valorizao crtica simultnea das dimenses poltica e tcnico

treinamento tcnico-cientfico lhe permitam vislumbrar. Esse treina

mento, significando uma capacidade de manusear e entender grandes

dentfica do planejamento e da gesto, sem superestimao do peso

volumes de dados de natureza dspar e uma capacidade de reflexo

de nenhum dos dois plos. Se, por um lado, o tecnocratismo conde

combinando diversas escalas temporais e espaciais, dentre outros

nvel no somente por seu autoritarismo, mas igualmente por preten


der negar o fato de que planejar e gerir intervenes no espao urba

s O adjetivo dia/gico tomado de emprstimo a Paulo Freire, cuja obra possui, con

no so atividades eminentemente polticas, uma vez que o sentido e

forme o autor j escreveu anteriormente (SOUZA, 2000b), um alcance poltico-filo

as

sfico - sintetizado na e simbolizado pela sentena lapidar "ningum liberta nin

deve desembocar na concluso de que planejar e gerir prescindem de

gum, ningum se liberta sozinho; os homens se libertam em comunho" -que ainda


no parece ter sido devidamente apreciado. A defesa que Freire faz, e m seu

finalidades da vida coletiva esto em jogo, por outro lado isso no

tfcf111e, de conhecimentos apropriados (tcnicos

stricto sensu, cient

Pedagogia do oprimido (FREIRE, 1986), do ato de educar no apenas como dialti

ficos etc.), notadamente no que se refere escolha dos meios mais

co, mas sim como verdadeiramente dialgico, vale dizer, fundado no dilogo e infen

adequados para a satisfao de determinadas necessidades.

so autoritria concepo tradicional de educao, que ele sugestivamente chama de


"bancria" (em que o professor "deposita" contedos na cabea de seus alunos, os
quais so, assim, reduzidos a um papel passivo), possui ntida relevncia para a ao
coletiva em geral, incluindo-se af o planejamento urbano crtico e qualquer processo
organizado de mudana social.

36
o

Exame bastante ponderado do arsenal de instrumentos de que hoje

dispem o planejamento e a gesto urbanos, avaliando em que medi37

da muitos deles podem ser reciclados ou subvertidos com a finalida

dominao e manipulao, a racionalidade comunicativa orientada

de de servirem a propsitos diferentes daqueles para os quais foram

para o entendimento por meio da comunicao (kommunikative

originalmente concebidos, propsitos esses, no raro, francamente

Verstdndigung), em que deve prevalecer o melhor argumento. Por

conservadores.

o utro lado, se tchne imprescindvel ao planejamento e gesto,


como foi dito anteriormente, certamente a misso do planejador cr

Uma crtica da racionalidade instrumental com base na reflexo

tico impensvel como prescindindo inteiramente da razo instru

habermasiana a propsito da razo e do agir comunicativos neces

mental. Pensar diferentemente no seria apenas irrealismo, mas, ver

_.

sria. A racionalidade instrumental (expresso clssica no mbito da

dadeiramente, incorrer em um absurdo. A diferena reside, primeira

terminologia da Escola de Frankfurt) est voltada exclusivamente

mente, em que o planejador crtico no se limita a "otimizar meios"

para a adequao dos meios a fins preestabelecidos. Os fins permane


cem inquestionados, por ser a sua discusso uma discusso de valo

de maneira bitolada: ele deve envolver-se com questes de valor e


pode e deve envolver-se, sem arrogncia, nos debates sobre os fins,

res, no considerada como pertinente a uma esfera racional em senti

eventualmente chamando a ateno para possveis contradies entre

do estrito. Ademais, a racionalidade instrumental or ienta aquilo que

objetivos. A principal diferena, no entanto, que ele reconhece o

Habermas denomina de "ao estratgica" (strategisches Handeln),

primado do agir e da razo comunicativos no que tange deciso

em que a linguagem no utilizada para fins de entendimento, mas

legtima sobre os fins - e, na presena de controvrsias ou alternati

sim para fins de dominao e cooptao. J a racionalidade (ou

vas igualmente vlidas, tambm no que tange escolha definitiva dos

razo) comunicativa no se deixa aprisionar por uma anlise acrlica

meios.

da adequao entre meios e fins. Para Habermas possvel, no mbi


to do que ele denomina ao comunicativa (kommunikatives Han

Reflexo sobre o significado e o alcance de termos e expresses

deln)- que o processo de oferecimento crtica de razes para sus

como "participao popular", hoje corriqueiros na retrica de diver

tentar ou rejeitar proposies e argumentos especficos -, chegar a

sas modalidades de planejamento urbano, mas cujos contedos rara

acordos voluntrios em nome da cooperao. Habermas situa tanto a

mente so examinados crtica e profundamente. Essa reflexo ser

racionalidade quanto a tica em um contexto comunicacional, acredi

feita, aqui (nos captulos 10 e 12 da Parte li e, principalmente, no

tando no "poder da conversao argumentativa em gerar consenso"

Captulo 11 da Parte III), na esteira de uma apresentao e discusso

(HABERMAS, 1981, vol. 1, p. 28). Para ele, a racionalidade instru

da idia castoriadiana de autonomia (vide Captulo 2 da Parte I e

mental (kognitiv-instrumentelle Rationalitat), a qual lida com algo

Captulo 10 da Parte II). A discusso sobre a autonomia ser o con

que poderia ser traduzido como "disponibi lizao instrumental" (ins

texto para o desafio referido no item anterior- a crtica da racionali

trumentelle Verfgung) e com a otimizao dos meios, est muito

dade instrumental com base na reflexo habermasiana a propsito da

longe de ser a nica forma de racionalidade. A racionalidade comuni

razo e do agir comunicativos-, sem o que o tratamento das possibi

cativa (kommunikative Rationalitdt), a qual precisamente pode flores

lidades de f lorescimento da razo e do agir comunicativos corre o

cer por meio da ao comunicativa e tornar-se o fundamento de um

srio risco de subestimar as contradies e os conflitos sociais estru

debate racional em torno dos fins da ao, n o uma modalidade

turais e de ficar mergulhada em um mundo de fantasia.

menos importante de racionalidade. Enquanto a moldura prtica da ra


cionalidade instrumental a "ao estratgica", orientada para a efi
cincia e, conforme dito, comumente agasalhando uma dimenso de
38
o

Contextualizao do planejamento nos marcos mais amplos da pro

duo terica do conjunto das cincias sociais, inclusive no que diz


39

respeito s teorias do desenvolvimento. A reflexo terica sobre o


desenvolvimento est vinculada, acima de tudo, a escalas supralocais
(internacional, nacional e regional), em torno das quais diversas cin
cias sociais tm, sobretudo a partir dos anos 50, oferecido contribui
es. Os problemas das conceituaes e das abordagens existentes,
como os renitentes etnocentrismo, economicismo, teleologismo e a
negligncia para com o papel do espao, examinados pelo autor alhu
res (SOUZA, 1997a), no excluem, portanto, a existncia de uma
densa e variada tradio de teorizao. O desenvolvimento urbano,
em contraste, tem largamente padecido de sua imerso em um
ambiente de rarefao propriamente terica. No, bvio, que tenham
faltado esforos de reflexo terico-conceitual a propsito das cida
des; na verdade, da segregao residencial dinmica do mercado
imobilirio, passando pelos movimentos sociais urbanos, poucos
objetos tm sido to privilegiados pelas cincias sociais (especialmen
te Sociologia e Geografia) quanto as cidades. No entanto, a propsito
das escalas supralocais, constituiu-se uma tradio de anlise da

rcnexo sobre as idias de Habermas, o que tem sido objeto de traba


lhos de alguns tericos anglo-saxes do planejamento h vrios anos.
No entanto, embora se trate de uma perspectiva altamente promisso
ra,

as interpretaes disponveis padecem de algumas limitaes. O

mesmo se aplica aos desafios de "politizao" do planejamento e de


reciclagem de instrumentos. O primeiro desses objetivos tem sido
enfrentado pela perspectiva do "planejamento estratgico", sendo
que sua variante brasileira de esquerda, o "planejamento politizado"
uc que falaram RIBEIRO e CARDOSO (1990),6 tem sido tambm
responsvel por uma reciclagem e recontextualizao de alguns ins
trumentos de planejamento herdados do passado. No entanto, tanto
as verses conservadoras do "planejamento estratgico" quanto o
"planejamento politizado" brasileiro esto ainda longe de terem
encontrado solues plenamente satisfatrias. Os trabalhos dos teri
cos anglo-saxes inspirados no pensamento habermasiano e o "pla
nejamento politizado" sero objeto de escrutnio na Parte li.

mudana social em termos de desenvolvimento, dando origem a uma


riqueza de conceituaes concorrentes (desenvolvimento econmico
stricto sensu, ecodesenvolvimento, "desenvolvimento humano"...), ao

t Essa interpretao do "planejamento politizado" como uma variante de esquerda do

passo que a expresso desenvolvimento urbano, embora de uso cor

planejamento estratgico no foi feita pelos prprios Ribeiro e Cardoso, mas sim
_
pelo autor deste livro (SOUZA, 1998), no sendo improvvel que essa comparaao
ause estranheza tanto queles autores quanto a outros analistas. H, entretanto, boas
lillf>cs para a comparao. O rtulo "planejamento estratgico" remete a ambientes
di,linlos: tanto ao ambiente do planejamento de atividades empresariais quanto ao do
planejamento da atuao do Estado, inclusive sob a tica militar, como mostra o
rxcanplo brasileiro de Golbery do Couto c SILVA (1955); tanto moda atual dos
"planos estratgicos", como o do Rio de Janeiro (PREFEITURA DA CIDADE DO
100 DE JANEIRO et al.(l996a; 1996b), descendente de uma linhagem conservadora
(uma panormica dessa linhagem pode ser encontrada em KAUFMAN e JACOBS,
I'I'IK), quanto linha mais crtica de Carlos Matus (ver, por exemplo, MATUS,
1 '1'16), com seu "planejamento estratgico situacional", que ele comeou a desenvol
wr quando ainda colaborava com o governo de Salvador Allende, no Chile. No
nllanto, todos tm algo em comum: a incorporao da dimenso po!Itica em sentido
11111plo. Tem sido usual, no debate recente em torno do planjamento e da gest o
.
111 hanos no Brasil, reduzir-se a idia de planejamento estratgtco sua verso mats
h.ul.tlada e conservadora, ilustrada pelo Plano Estratgico do Rio de Janeiro - rcdu1 11111ismo esse que tem sido comedo tanto pelos conservadores quanto por seus crti
n". Parece inegvel, porm, que o "planejamento politizado" corresponde, sem assu11111 -c enquanto tal, incorporao, por parte de planejadores de esquerda, de ele
llll'lllns da linha de abordagem de Carlos Matus. Voltar-se- a este assunto no
c 'upflulo 9 da Parte 11.

rente tanto na linguagem ordinria quanto na literatura cientfica, per


manece basicamente na condio de uma noo pr-terica, antes que
um verdadeiro conceito cientfico (SOUZA, 1998). Uma das tarefas,
por conseguinte, ao se lidar com o planejamento e a gesto urbanos
como pesquisa social aplicada, integrar a reflexo sobre aquilo que,
sinteticamente, deve ser a finalidade do planejamento e da gesto - o
desenvolvimento urbano, ou a mudana social positiva da e na cida
de- com as reflexes a respeito do desenvolvimento social (ou scio

espacial) em geral, beneficiando-se de idias e inquietaes que tm


surgido a propsito da meditao sobre transformaes ("moderniza
o", reduo de desigualdades etc.) em outras escalas de anlise.
Vrios dos desafios acima mencionados j vm sendo enfrenta
dos por outros autores, com graus variveis de sucesso.
40
o

o caso da

41

PARTE 1 :
Contextualizando o planejamento
e a gesto urbanos

1 . Os conceitos d e pla nejamento


urbano e gesto urbana

1 . 1 . Planejamento e gesto:

conceitos rivais

ou complementares?
O conceito de gesto, h bastante tempo estabelecido no
ambiente profissional ligado administrao de empresas (gesto
t'lllpresaria/), vem adquirindo crescente popularidade em conexo

com outros campos. No Brasil, desde a segunda metade da dcada de


80 se vem intensificando o uso de expresses como gesto urbana,
l-/esto territorial, gesto ambiental, gesto educacional, gesto de
cincia e tecnologia e outras tantas.

Na interpretao de alguns, a palavra gesto veio bem a calhar


:orno um sucedneo do termo planejamento. Largamente desacredi
tado e associado a prticas malficas e autoritrias na esteira da
"crise do planejamento (urbano e regional)" que, inicialmente em um
plano ideolgico, chegou ao Brasil nos anos 80 (sob influncia das
:rticas de corte marxista iniciadas na Europa e nos EUA nos anos
70), a prpria palavra planejamento deveria, para vrios analistas, ser
banida e, na melhor das hipteses, substituda por outra. (Se bem que
ulguns intelectuais, conforme j foi exposto na Introduo, passaram
u acalentar uma curiosa ojeriza pela idia de interveno em si.) No
que concerne aos fundamentos materiais do exerccio do planeja
mento em uma sociedade capitalista- um Estado bem organizado e
com capacidade de interveno e realizao de investimentos -, a
cr ise fiscal do Estado, o colapso do modelo de substituio de impor
l ues e do estilo desenvol vimentista pautado na state-centred matrix
45

(CAVAROZZI, 1992), tudo isso sob a gide ideolgica do neolibera

sociedades tribais e grupos de caadores e coletores "planejam" sua

lismo, concorreram decisivamente, "pela direita", no Brasil da dca

vida e suas atividades). Como bem exprimiu Carlos Matus,

da de 90, para enfraquecer o sistema de pl anejamento e a prpria


legitim idade do exerccio de planejar. Contra esse pano de fundo, o

[s]e planejar sinnimo de conduzir conscientemente, no

termo gesto traz, para alguns observadores, a conotao de um con

existir ento alternativa ao planejamento. Ou planejamos ou

trole mais democrtico, operando com base em acordos e consenso,

somos escravos da circunstncia. Negar o planejamento negar

em contraposio ao p l anej amento, que seria m a i s tecnocrtico

a possibilidade de escolher o futuro, aceit-lo seja ele qual for.

(MACHADO, 1995).

(MATUS, 1996, tomo I, p. 14)

No obstante, a pretendida (no por todos, felizmente) substitui


o de planejamento por gesto baseia-se em uma incompreenso da

Um desafio que se coloca de imediato, ao se debruar sobre a

natureza dos termos envolvidos. Planejamento e gesto no so ter

tarefa de planejar, o de realizar um esforo de imaginao do futu

mos mtcrcambiveis, por possurem referenciais temporais distintos

ro. No deve haver sombra de dvida quanto ao fato de que o plane

e, por tabela, por se referirem a diferentes tipos de atividades. At

jamento necessita ser referenciado por uma reflexo prvia sobre os

mesmo mtuitivamente, planejar sempre remete ao futuro: planejar

desdobramentos do quadro atual - ou seja, por um esforo de prog

significa tentar prever a evoluo de um fenmeno ou, para diz-lo

nstico. No h ao, muito menos ao coletiva coordenada, que

de modo menos comprometido com o pensamento convencional, ten

possa prescindir disso. Descurar indiferenciadamente a importncia

tar simular os desdobra111entos de um processo, com o objetivo de

do planejamento, alegando, dentre outras coisas, que no se pode

melhor precaver-se contra provveis problemas ou, tnversamente,

predizer o futuro, trai uma irresponsabilidade tpica da atitude livres

com o fito de melhor tirar partido de provveis benefcios. De sua

ca e diletante, m que o comprometimento com a ao transformado

parte, gesto remete ao presente: gerir significa administrar uma

ra , quando muito, puramente retrico. Entretanto, o l i nearismo ou

situao dentro dos marcos dos recursos presentemente disponveis

cartesianismo que se aninha na definio de previso como uma ante

e tendo em vista as necessidades imediatas. O planejamento a pre

cipno da evoluo de um fenmeno precisa ser evitado, por sugerir

parao para a gesto futura, buscando-se evitar ou minimizar pro

11

blemas e ampliar margens de manobra; e a gesto a efetivao, ao

cessos complexos, como o so, em geral, os processos sociais. Na

possibilidade de prever confiavelmente o curso at mesmo de pro

menos em parte (pois o imprevisvel e o indeterminado esto sempre

hasc das abordagens simplistas ainda hoje largamente empregadas

presentes, o que torna a capacidade de improvisao e a flexibilidade

1st um vis organicista ou mecanicista, em que o analista presume

sempre i m prescindveis), das condies que o p lanej amento feito no

M.:r possvel transpor para a investigao de fenmenos scio-histri

passado aj udou a construir. Longe de serem concorrentes ou inter

rns esquemas e mtodos oriundos das cincias naturais.7 A bem da

cambiveis, planejamento e gesto so distintos e complementares.


No menos que a prpria gesto, ou sej a, a administrao dos
recursos e das relaes de poder aqui e agora, o planejamento
algum tipo de planejamento

algo de que no se pode abdicar.

Abrir mo disso equivaleria a saudar um caminhar errtico, incompa


tvel com a vida social organizada, independentemente do modelo e
do grau de complexidade material da sociedade (pois at mesmo

46
o

Curso de pla11ejame11to :mmicipal illte

lo 6 do
Assim que, por exemplo, o captu
n
breve panormica das tecmcas conve
guulo de Clson Ferrari, o qual encerra uma
Ida
C
a
que
notar
nte
ort
imp
ao: "[)
nonais de prognose, contm a seguinte observ
.
,
como a
ha como uma maqu ma . Assim
til' um sistem a dinm ico que trabal
dotados
dores,
suas mquinas, s planej
i.ngcnharia Mecnica elabora 'modelos' de
os para
urban
os
model
uir
constr
a
am
11l'sc conceito dinmico de cidade, passar
a partir dos 'modelos', fazer
para,
e,
alment
princip
e,
ticas
.,1 1 nular situaes hipot
nto" (FERRAR!, 1979:1 17).
ptlvises a respeito de seu futuro desenvolvime
1

47

verdade, a crtica das abordagens e tcnicas de predio baseadas em


projees de curvas evolutivas e extrapolao de tendncias vem

mera extenso da idia convencional de projeo. Para um com

muna

pl e me n to dessa discusso remete-se o leitor ao box I .

sendo operada j h vrios anos, com maior ou menor sofisticao,


no apenas fora, mas tambm dentro do campo do planejamento,

Box 1

devido ao seu simplismo; por exemplo, por parte daqueles que se


ocupam da construo e do aperfeioamento da tcnica de cenrios.s
De fato, a construo de cenrios no deve ser entendida como um
mero aperfeioamento das tcnicas tradicionais de previso, mas sim
como uma ruptura qualitativa, epistemolgica, em relao a elas:
construir cenrios no significa (ou, pelo menos, no deveria signifi
car), na verdade, tentar "prever" o futuro, em sentido forte, como se
a histria fosse passvel de completa determinao ou, pelo menos,

Prognstico e cenrios
o cpistemlogo Mario BUNGE

( 1989:625-6) estabeleceu claras dife-

1cnas entre expectativa (uma atitude automtica de antecipao, prsen

tc em todos os animais superiores), conjectura (um mtento consctete,


fot ou
emhora despido de fundamentao racional, de representar o que ,

scr), profecia (uma conjectura em larga escala com relao ao fu uro),


1110g11ose (uma conjectura informada, mas prisioneira c dados empmcos

como se fosse razovel, em nome de um pretenso pragmatismo, igno

t lllcdiatos e do senso comum) e predio (uma prevtsao baseada em teo-

rar a dimenso de contingncia que sempre existe nos processos his

tricos. Construir cenrios significa (ou deveria significar) apenas


simular desdobramentos, sem a preocupao de quantificar probabili

ias c dados cientficos). Claro est, por conseguinte, que, para Bunge

apenas a predio cientfica. No entanto, Bunge, com sua formao de

1 rs1co, incorpora, como tantos outros filsofos da cincia,

a prost__to

dades e sem se restringir a identificar um nico desdobramento espe

desse como tambm de outros assuntos, um preconceito de teor post tvts


ta. ao generalizar para toda a atividade cientfica os cnones prpnos e

rado, tido como a tendncia mais plausvel. Na verdade, a todo

nceitveis para as cincias naturais.

momento, mesmo no quotidiano, as pessoas planejam as suas ativida


des com a ajuda de simulaes: "se o trnsito de estiver bom, vou che
gar no trabalho e fazer primeiro isso, depois aquilo, depois aquilo
outro, antes de entrar em sala para dar minha aula; se o trnsito estiver
ruim e eu perder tempo, irei direto para a aula, e farei, depois, isso e
aquilo, deixando aquilo outro, provavelmente, para amanh ...". Trata
se, portanto, de uma abordagem realista do desafio de realizao de
prognsticos, com a condio de no se ceder tentao racionalista
de formalizar excessivamente a simulao, dando-se a impresso de
que trs ou cinco ou seis cenrios esgotam as possibilidades quanto ao
futuro. Fazer isso equivaleria a esvaziar a abordagem de sua flexibili
dade radical, de sua abertura para o imprevisvel, transformando-a

.
o ti po de predio preconizado por Bunge , na verdade, excessa111ente formal, funcionando como uma camisa-de-fora no caso das c ten
l'ias sociais. Em contraste, Carlos MATUS

( 1996:28 e segs.), mesmo

l'ndo desnecessariamente condescendente com a predio, ou seja, com

enfoque formalista em matria de reflexo sistemtica sbre o futuro,


l't5 suficientemente atento para as peculiaridades da soctedade como
.;hjclo. Matus consegue, com a sua abordagem das "quatro tri chci_ras"
( JlllltC fundamental de sua concepo do planejameto estrtgtco sttua

l Hlnal), em que ele incorpora a tcnica dos cennos e vat mesmo um

pouco alm, ultrapassar o linearismo.


As quatro "trincheiras" de Matus so, a bem da verdade, quatro
ttngios:

p1 i meira trincheira: capacidade de predio. Embora concedendo

l l ll' alguma importncia, Matus reconhece que esta trincheira - na qual o


8 A literatura sobre cenrios disponvel em

(1995)

portugu s muito escassa. SCHWARTZ

pode servir de introduo, mas seu nvel , essencialmente, de div ulgao

cientfica; a

prosa agradvel, mas o leitor no encontrar

muitos detalhes. Por outro

lado, tanto em ingls quanto em alemo h uma grande quantidade de trabalhos de

alto nvel sobre o assunto {por exemplo , STRTER

48
o

[1988); STIENS [1998)).

qttl' feito estabelecer uma nica imagem ou u nico o evolutivo


11,11,1 0 futuro, extrapolando uma tendncia- a mats vulnerave de todas.

Segunda trincheira: capacidade de previso. Matus assocta o termo

Jlll'V\tlo a uma simulao flexvel, que basicamente corresponde cons


l 1 1 1\'111l de cenrios alternativos.

49

Terceira trincheira: capacidade de reao veloz ante a surpresa.


Uma
vez que nem mesmo a tcnica flexvcl dos cenrios pode dar
conta plena

mente do inesperado, faz-se mister desenvolver mecanismos


que permi
tam u m mnimo de agilidade por parte do agente tomador
de decises

envolvido diante de surpresas, especialmente do tipo negativo


(catstro
fes, acidentes etc.).

Quarta trincheira: aprender com os erros. Como mesmo a terceira

trincheira, por mais bem construda que seja, no infalvel, ainda resta
(ao menos como consolo ... ) uma quarta possibilidade, diante de proble
mas que no conseguimos debelar ou de erros cometidos: extrair lies
teis para o futuro e tentar aprender com os prprios erros.
Como se v, Matus utiliza o termo previso em um sentido
positivo,
associando-o aplicao da tcnica dos cenrios. Neste
livro, diversa
mente, como o leitor notou, o termo previso (assim como
predio) pos
sui uma conotao negativa, de vez que, em muitos trabalhos
, esse rtulo

empregado para recobrir projees formalistas, no estilo


extrapolao
de tendncias. O termo mais abrangente , no presente livro,
prognstico,

o qual, portanto, no possui necessariamente o carter pr-cientf


ico atri
budo por Bunge. Tanto previses (ou predies) quanto cenrios
so
tipos de prognstico; o primeiro, segundo a terminologia aqui
adotada,

correspondendo a um tipo muito formal de prognstico, inadequad


o para
lidar com fenmenos sociais, e o segundo correspondendo a
um progns

tico flexvel, adequado para as necessidades de cientistas


sociais. De
resto, com a exceo da "pri meira trincheira" de Matus (que
deve ser, por
conseguinte, recusada como imprpria), as outras trs "trincheir
as" equi

valem a uma imaginativa concepo do esforo de se lidar


com o futuro
no planejamento, til e vlida para o domnio das cincias sociais
aplica
das. Tendo em mente as ressalvas e ponderaes anteriores, a sucesso
de

t<

requerida. Vale registrar que os cenrios no devem ser nem mui o

numerosos, 0 que toma o conjunto pesado e pouco manusevel, nem tao


_
_
poucos, resvalando para o simplismo (por exemplo, deve-se ev1t deli

ru:

near apenas dois cenrios, um "otimista" e outro "realista", o que deixa de


lado justamente as situaes intermedirias que freqentemente so as
mais provveis).
Segunda trincheira: capacidade de reao veloz ante a surpresa,

r:zo

preparando-se para se organizar eficazmente para d r re postas mes

diame de eventos traumticos improvveis ou imprevtstvets. Esse o t po


de preparao que contribui no para antecipar o futuro, mas para evitar
que se instale o pnico ou a total descoordenao dos agentes pegos de
_
_
_
surpresa por um evento inesperado, de grande e rpido Impacto (especial
mente negativo).

Terceira trincheira: capacidade de extrair lies do passado.

O desafio, ento, o de planej ar de modo no-racionalista e fle


xfvcl entendendo-se que a histria uma mistura complexa de deter

mina o e i ndete rm i nao, de regras e de contingncia, de n ve s de


_
nll1dicionamento estrutural e de graus de liberdade para a aao Indi
vidual, em que o espervel

, freqentemente, sabotado pelo inespe

rado - o que toma qua lq u er planejamento algo, ao mesmo tempo, ne

cessrio e arriscado.
( 'ornelius

A histria , para usar os termos do filsofo

CASTORIADIS ( 1 975), um processo de

autocriao da

ociedade, ou sej a, onde uma verdadeira criao ex nihilo de signifi-

1.aes imaginrias sociais9 tem constantemente lu

i ndo alm
.

uma simples "aut o-organ iz ao " no sentido das Clenclas naturais.

"trincheiras" poderia ser reescrita como se segue, mais de acordo


com o

esprito do presente livro:

iais" dese nham


o
_
n
o
a.
tdeolog
de
marxrsta
conceito
ao
s
imaginrio) no admitem nem ser reduzida
_
empregado como smo

se
te

e
propriam
nem
cia")
conscin
"falsa
de
sentido usual
cultura (que mclur, tambm, a chmada c
mo do amplo conceito antropolgico de
Y

Primeira trincheira: capaciaade de prognstico, correspondendo

habilidade de construir diversos cenrios altemativos deforma elegante,


consistente e realista. Isso exige tanto uma grande capacidade de selecio
nar e analisar dados e informaes empricos adequados quanto slidos
conhecimentos tericos. Juntos, esses dois predicados representam a
chave para interpretaes intel igentes da dinmica scio-espacial, condi
o sine qua non para refletir consistentemente sobre a evoluo do qua
dro atual.

50
o

evidente

que, alm disso tudo, uma forte dose de imaginao

imaginri s s
Os conceitos de "imaginrio" e "significaes

::

As significaes rma mnas socrars (o


um papel central na obra de Castoriadis.
.
_

,.
.
co podem elas ser vrstas como
material: utensl110s, habuaes etc.), tampou
. .
.
.
o" ( no sentido de rrreahdade). Srgmficaes
o
representao do meramente ""rmaoina
correspondem ao va 1<:
Imaginrias sociais so muito reais em sua efetividade. Elas
. eni.J
mundo...) que ome em u
res societais nucleares (crenas, mitos, vises de
.
_
uos.
v
rn
os
psrque
a
modela
e
r
a
l
u
c
i
part
edade
i
do" para o mundo de cada soc
sso reaparecer outras vezes no decorrer deste hvro.
IUra

Essa expre

51

Esse processo de autocriao do Social na e pela histria inclui,


decerto, tambm a dimenso espacial, isto , os vnculos mltiplos e

Afinal, mesmo uma tal concepo apresenta problemas, sob o ngu

complexos entre as relaes sociais (produtoras de espao) e a espa

lo da necessidade de desmistificar e democratizar radicalmente o pla

cialidade (que condiciona, de maneiras variadas, as relaes sociais)

nejamento, se no se percebem as limitaes das vrias instituies

- vide SOUZA (1997b). luz disso, a cidade, produto dos processos

ils quais normalmente se atribui um papel especial no contexto do

scio-espaciais que refletem a interao entre vrias escalas geogr

planejamento em sociedades capitalistas, a comear pelo Estado e a

ficas, deve aparecer no como uma massa passivamente modelvel

democracia representativa. A autocriao da sociedade e, nesse con

ou como uma mquina perfeitamente controlvel pelo Estado (tecni

texto, a produo do espao urbano, deve, o mais possvel (esse o

camente i nstrudo por planejadores racionalistas e tecnocrticos),

corao do assumido background polrico-filosfico deste livro), se

mas como um fenmeno gerado pela interao complexa, jamais ple

dar como um processo no qual tomam parte indivduos livres e lci

namente previsvel ou manipulvel, de uma m irade de agentes

dos, o que depreende um olhar crtico sobre a tutela dos indivduos

modeladores do espao, i nteresses, significaes e fatores estrutu

por algo como um aparelho de Estado e sobre as usuais intransparn

rais, sendo o Estado apenas um dos condicionantes em jogo (ainda

l"ia e dimenso autoritria das relaes de poder (e do planejamento e

que seja um condicionante crucial nas modernas sociedades capita

da gesto da cidade) nas sociedades capitalistas (ver SOUZA

listas). A autocriao da realidade social (scio-espacial), evidente

1 2000b], assim como discusses subseqentes neste livro, para um

mente, no sinnimo de "pura espontaneidade"; o poder da vonta

upmfundamento desse ponto).

de e a ao premeditada (no s por parte do Estado, mas tambm de

Seja como for, em uma poca em que a capacidade regulatria e


de investimento do Estado se acha, muito particularmente no que
tunge aos Estados superendividados da periferia e da semiperiferia

grupos especficos diretamente, ou mesmo, em um outro contexto


poltico-social hipottico, dos cidados autogeridos) nunca esto
ausentes. Uma viso mais abrangente e flexvel do papel do planeja
mento , que faa justia complexidade dos quadros de ao scio

lllpitalistas, bastante reduzida, adotar modelos menos centralizado


ICS e rgidos de planejamento no apenas uma opo ideolgica:

tivize o prprio dualismo, to usual quanto simplista, entre o "espon

uma necessidade econmica e poltica. Descentralizao e flexibili


dade, certamente, no precisam traduzir-se por "mercadofilia", no

tneo" e o "planejado" nos processos de produo do espao social:

1'\tilo preconizado pelos ultraconservadores (lembrar dos modelos

espontneo e planejado interagem o tempo todo de maneira nada

bat izados entre os anglo-saxes de trend planning, leverage planning


,. Jllivate-management planning, mencionados na Introduo). A

espaciais concretos, deve desembocar em uma perspectiva que rela

simples; aquilo que parece, primeira vista, totalmente espontneo,


dispersas, muitssimas delas deliberadas e no poucas formalmente

dlmocratizao cada vez maior da ao coordenadora do Estado,


uhnndo-se para incorporar elementos de democracia participativa

programadas, que criam uma sinergia.

11u11o

se revela, olhando mais deti damente, fruto de uma pletora de aes

52
o

rraus crescentes de liberdade" (MATUS, 1996, tomo I, p. 15).

Pode-se ainda dizer que no basta uma concepo de planeja

na gesto como no planejamento, uma alternativa submisso


lll l file a ao mercado - submisso essa que fonte de crescente esgar

mento ser politizada e arejada, como a de Carlos Matus, a qual, ade

\umcnto do tecido social - aos "fascismos societais" discutidos por

rnais disso, como filha do Iluminismo, se mostra comprometida com

ll1 1aventura de Sousa SANTOS (1999).

um ideal de emancipao humana - compromisso esse encarnado

De todo modo, preciso reiterar que, ainda que retirada de seu

pela frase "o planejamento ( ... ) uma ferramenta das lutas permanen

uultl'o pedestal e conduzida de modo democrtico e no-rgido, a ati

tes que o homem trava desde o incio da humanidade para conquistar

vldud.: de planejamento jamais se confundir inteiramente com a de


53

gesto. Mesmo percebendo que, na prtica (e no apenas terminolo


gicamente), o planejamento vem perdendo espao diante do imedia
tismo e do privatismo caractersticos da ao do Estado ps-desen
volvimentista no Brasil, seria tolice imaginar que o planejamento
desapareceu ou est em vias de desaparecer e que, agora, "tudo ges
to". Nesse sentido, lamentvel e, ao mesmo tempo, s intomtico de
uma postura fraca e defensiva que John Friedmann, em um texto des
tinado a defender a idia de planejamento, adaptando-a para fazer
face ao que ele denominou de "o desafio do ps-modernismo", tenha
acabado aproximando excessivamente a sua concepo de um plane

lado, as mudanas promovidas pelo planejamento bem podem


e estabilizar uma ordem
111 1 efetivadas com o objetivo de consolidar
aneira, que a presun
lllltlnl injusta. O que cabe observar , de toda m
eca capaz
no de que a palavra gesto possuiria uma natureza intrns
mais pro
dt f'uz-la aparecer como uma alternativa mais moderna e
t ica
lingtis
base
VIt'ssista para o termo planejamento carece tanto de

n1111o

) justificativa
qunnto de fundamentao lgica, em que pese a (frgil
uito daquilo
1h fundo ideolgico. Deve-se notar, en passant, que m
ement ou
qm atualm ente se abr iga sob rtulo s como city manag
a
ement, no tocante a experi ncias de pases como
111/wn manag

pretender defender o planejamento (algum tipo de planejamento ou o

um enfoque
lll)llute rra e os EUA, so, precisamente, exemp los de
Brasil, o
"t'lllpresarialista"IO - logo, francamente conservador. No
plstico e menos com
t n m o gesto parece ser ainda um pouco mais
a seja
(IIOilletido com algum vis que seu equivalente ingls, embor
nto em que,
ltn'ltnnte evidente que a sua popularizao, em um mome
o Estado abre mo de
1111 esteira do empresarialismo, cada vez mais

planejamento tout court) abrindo mo de uma orientao para o futu

"'' 1 1

jamento renovado com o esprito prprio da gesto, confundindo


ambas as coisas, ao afirmar que "( ... ) a nfase (. . .) deveria ser posta
nos processos que operam no tempo atual ou em tempo real, porque
os planejadores somente podem esperar ser eficazes no presente ef
mero e ainda no decidido" (FRIEDMANN , 1992:86). No fundo,

ro ou, pelo menos, min imizando a importncia disso em favor de um


centramento no tempo presente, incorrer em uma contradio.
A idia, acalentada por alguns, de que o termo planejamento
merece ser substitudo pela palavra gesto pelo fato de o primeiro
possuir uma imagem comprometida com prticas conservadoras,

o por
papel regulatrio, substituindo largamente o planejament
de uma tendncia perigo
1 1 1 1 1 imediatismo mercadf ilo, s intomtica
a para o espao urban n de aplicao da lgica "gerencial" privad
indo-a perante uma
1111, esvaziando a dimenso poltic a ou subsum
"ps-modertndonalidade empresarial. Seria esse o tecnocratismo
"
1111 , para muitos to charmoso?

absurda tambm por outra razo: gesto administrao do presente


com a ajuda da vontade e da criatividade e, tambm , em face dos con
dicionamentos herdados do passado; e, como lembr a FRIEDMANN

1.2. U rbanismo, urban design

planejamento urbano

( 1987:33), "[a]dministration refers to the management of program


routines and is therefore concerned chiefly with activities of system

Em pases com uma larga tradio e uma cultura de planejamen

maintenance and with those elements of system change that are on

ln t'tH isolidada, o planejamento urbano , de fato, um campo que con

the verge of being institutionalized", enquanto que o planejamento

pt p,tt os mais diferentes profissionais. Nele colaboram no apenas

"is concerned mainly with informing processes of system change".

nl!ptilctos, mas tambm cientistas sociais de diferentes formaes,

Sem dvida, tampouco faria o menor sentido s ugerir que toda gesto
"conservadora" ou "reacionria", enquanto que o planejamento
seria "progressista", de vez que as idias de "rotina" e "man uteno
do sistema" nada nos informam sobre que rotinas e que sistema (ou
que elementos de qual sistema) se pretende manter, assim como, por
54
o

111 1 'nnl

arialismo" ou
t se adiantou na Introduo, pode-se traduzir por "empres
HARYEY ( 1 989)

sm, empregado por


l llljiH'I'IIIkllulismo" o termo entrepreneuriali
que emerge ainda nos anos 70 e se
urbana
na
govema
de
estilo
novo
o
nr
quullllc
jlillll
o acrlica aos interesses do
submiss
uma
seguinte, caracterizado por
1111111111 1111 dcudn
ana para atrair investimentos.
tlil l l tllhl ,. p01 uma obsesso pela competio interurb

55

destacando-se os gegrafos, sem contar a colaborao prestada por


especialistas em Direito Urbanoll. No Brasil, porm, ainda comum
as pessoas imaginarem que planejadores urbanos so sempre arquite
tos. sintomtico, por exemplo, que o livro Manire de penser
l'urbanisme, de Charles-douard Jeanneret, mais conhecido como
Le Corbusier, principal figura do urbanismo modernista, tenha sido
publicado no Brasil sob o ttulo Planejamento urbano (cf. LE COR
BUSIER, 1984). Este um duplo equvoco, pois no apenas os arqui
tetos (ou, mais particularmente, arqui tetos-urbanistas) constituem
to-somente um dos vrios grupos de profissionais potencialmente
ligados ao planejamento urbano, mas, alm disso, devido sua for
mao, praticam uma modalidade especfica de planejamento urba
no. Urbanismo e planejamento urbano no so, portanto, sinnimos,
nem o primeiro esgota o segundo. Infelizmente, mesmo planejadores
comprometidos com um pensamento socialmente crtico, quando
arquitetos, costumam, no Brasil, confundir as duas coisas.l2
Diversamente do planejamento urbano em geral, o Urbanismo
pertence, de fato e de direito, essencialmente, tradio do saber
arquitetnico. Le Corbusier exprimiu contundentemente o ponto de
vista mais comum dos arquitetos sobre o assunto:

11

de logradouros pblicos e conjuntos espaciais intra-urbanos em geral


(volumetria, relacionamentos funcional e esttico de um objeto geo
grfico com o seu entorno etc.), bem como ao mobilirio urbano, so
principalmente da alada dos arquitetos; so eles que possuem a for
mao acadmica e o treinamento profissional apropriados: uma sen
sibilidade esttica aguada e cultivada e uma bagagem tcnica acer
ca da funcionalidade dos traados e objetos geogrficos. Isso no sig
nifica que os planejadores que no sejam arquitetos no precisem
cultivar a sensibilidade esttica ou aprender a raciocinar consideran
do a funcionalidade dos objetos geogrficos ou formas espaciais.
Tampouco est o autor a sugerir que o olhar arquitetnico possa ou
deva simplesmente ignorar conhecimentos oriundos das cincias

nentes construdos, liga todas as coisas no tempo e no espao por


meio de uma rede de circulaes. E o outro, o arquiteto, ainda
que interessado numa simples habitao e , nesta habitao,

sociais, de ordem social-psicolgica, poltica, econmica, histrica


etc. Mas o fato, o qual no se pode ignorar, que as formaes e as
sensibilidades dos arquitetos (cuja identidade aproxima-os, em parte,

numa mera cozinha, tambm constri continentes, cria espaos,


decide sobre circulaes. No plano do ato criativo, so um s o
arquiteto e o urbanista. (LE CORBUSIER, 1984:14)

das engenharias e, parcialmente, das artes plsticas) e dos cientistas


hu manos e sociais so e permanecero diferentes - o que no quer
d11.Cr que sejam incompatveis.
Nas ltimas trs dcadas, arquitetos de matiz "ps-moderno" ou,

A expresso Direito Urbano prefervel a Direito Urbanfstico, uma vez que,

como j se disse, o Urbanismo to-somente um subconjunto dentro do campo do


particular. A ttulo de analogia, note-se que ningum fala de "Direito Agronmico",
mas sim de Direito Agrrio.

56
D

sies a respeito de caminhos vlidos de mudana social, o arquiteto,


legitimamente, poder derramar luz sobre aspectos funcionais e est
ticos. De um modo geral, assuntos concernentes ao traado e forma

O urbanista nada mais que o arquiteto. O primeiro organi


za os espaos arquiteturais, fixa o lugar e a destinao dos conti

planejamento urbano, subconjunto esse ligado a uma rea de atuao profissional em

12

O arquiteto-urbanista, devido sua formao, que lhe oferece


vrios conhecimentos tcnicos bastante especficos, desenvolve uma
perspectiva, um olhar distinto daquele do cientista social. Dentre
outras diferenas, uma que salta aos olhos aquela referente impor
tancia da dimenso esttica: enquanto o cientista social tender, ao
l1dar com o espao urbano, a mobilizar o seu conhecimento a prop
sito das relaes e dos processos sociais (dimenses econmica, pol
tica e cultural) e dos condicionamentos espaciais para extrair propo

o caso, por exemplo, de MARICATO (2000), em diversas passagens.

pelo menos, no-modernistas, descontentes com o fato de que o rtu111 lJd>anismo associou-se excessivamente ao movimento modernis-

u1 rostados com o desgaste ideolgico da expresso planejamen111 111 buno junto a alguns crculos intelectuais, passaram a adotar outra
1 11p1 csStlo, urban design, para a qual a expresso portuguesa Desenho
111,

l
.

57

Urbano no constitui um equivalente perfeito (ver DEL RIO, 1997).


Deveras, as tentativas dos urban designers de articular temas como
traado urbano e percepo ambiental, abrindo-se para as contribui
es de algumas das cincias sociais (notadamente Antropologia,
Geografia e Psicologia Social), constituem esforo simptico e lou
vvel, o qual vem frutificando desde os trabalhos pioneiros de Kevin
Lynch (L YNCH, 1980; ver, tambm, sua obra-prima: L YNCH,

1994) e Amos Rapoport (RAPOPORT, 1978). Sem embargo, sobre a


disputa terminolgica entre Urbanismo e Desenho Urbano, o autor
deste livro deixa esta qerela, de bom grado, aos arquitetos. O que
i nteressa, aqui, ressaltar que, independentemente das diferenas
entre ambos, o urban design no menos especfico que o Urba
nismo, e no mais que este pode aspirar a ser sinnimo de planeja
mento urbano tout court.
Planejamento urbano (o qual deve, alis, ser sempre pensado
junto com a gesto, seu complemento indissocivel), sugere, por con
seguinte, um contexto mais amplo que aquele representado pelas
expresses Urbanismo e Desenho Urbano. O planejamento urbano

inclui o Urbanismo (ou o Desenho Urbano, como preferirem); o lti


mo um subconjunto do primeiro. No ambiente intelectual alemo
essa distino fica bem caracterizada, pois Stiidtebau (Urbanismo)
quase sempre entendido como correspondendo a algo mais restrito
que Stadtplanung (planejamento urbano).I3 No mundo anglo-saxo,
onde o termo urbanism, com o sentido de um campo de saber, no
conquistou direito de cidadania (quando muito, o termo empregado
para se referir a um modo de vida: Urbanism as a way oflife , a pro
psito, o ttulo de u m texto clssico de Sociologia Urbana), as
expresses urban planning e town planning apresentam-se, de todo
modo, bastante abrangentes, compreendendo subcampos especficos
como a landscape architecture, o site planning, o urban design e o

IJ

Nas palavras de KORDA

( 1999:37),

"o planejamento urbano

[Stadtplammg)

se

J
voltadas para o mei o cita dino :
cam po das pub lic policies
amsmo, e
que nos inspirou o termo Urb
ambiente intelectual francs,
de planeja
ser tomado como sin nim o
freqente o termo urbanisme

plan ification urba ine) ,

nt de la vil/e,
mento urba no (amnageme
o for,
ra. O importante, seja l com
l:mbora isso nem sempre ocor
anismo) pelo
as, tomando a parte (o Urb
no confundir as duas cois
do planejamento urbano).
lodo (o cam po interdisciplinar
ssadiferena no significa, nece
Considerando-se, todavia, que
ismo , o aprendizado
de, e muito menos anta gon
1 ia mente, riva lida
fundado.
e arquitetos prec isa ser apro
mtuo entre cientistas sociais
beber nas
planejamento urbano devem
Arquitetos preocupados com
nto com
exemplo buscando treiname
lontes das cincias sociais, por
iologia e
graduao em Geografia, Soc
plementar em cursos de psNel son
ido pelo bril hante Car los
/\ n t ropo logi a (cam inho segu
idos, e
70, um pioneiro em diversos sent
1 :l:rreira dos Santos nos anos
dos
s desde ento, como algu ns
por muitos outros jovens arquiteto
.
m fami
o do autor deste livro). Eles deve
111 icntandos de ps-gradua
ponentes
l introdutrio, com os com
liari zar-se, ainda que em nve
das isc stativos do arsenal con citual,
muis importantes e represen
das cten ctas
edimentos metodolgtcos
11r,cs ter icas e dos proc
pesquisa
tistas sociais envolvidos com
t.oci ais. De sua parte, os cien
ria de
mat
sua usual igno rnc ia em
1 1 1 ban a prec isam superar
idade com
da necessidade de maior intim
/\ 1 quitctur a. A conscincia
tos geogrficos deve
e de funcionalidade dos obje
11 dttn c nso esttica
men
s precisam incorporar conheci
1tts cmi nar-se entre eles, os quai
s at a his
vo desde estilos arquitetnico
hlll, hdsicos que seja m, que
e visu al. Seja
ando por anlise morfolgica
l t it lll do Urbanismo, pass
ais e arquitetos
te conceder que cientistas soci
1 1 11 1 u 1 for, importan
icado
es: o planejamento urbano prat
li' I li d t t I! ilO s suas especificidad
uele pra ica o
osamente ser distinto da
11111 l'il'n tista s sociais for
ses nao sao
amentos, os olhares e as enfa
1,111 1 1 1 q 1 t ttl:to s. pois os trein

1 1- 1111 1 1 1 \ lS.

ocupa, acima de tudo, com o direcionamento da evoluo espacial e com o uso das
superfcies de uma cidade, ao passo que a misso do Urbanismo

[Stiidtebau] , antes,

a ap cao do planejamento e a modelagem formal do espao urbano por intermdio


d

58
o

-ividade construtiva" .

J Gt

59

es histrico-geo
valores culturais prprios e suas particularidad
to: uma mudana para
pt .tficas. Desenvolvimento mudana, decer
colaterais srios
ntclho r. Um "desenvolvimento" que traga efeitos
do como tal.
11110 legtimo e, portanto, no merece ser chama
micismo, do etno
Colaborar para a superao terica do econo
rismo algo que tem
n nlrism o, do teleologismo e do conservado
castor iadian o de
tdo tentado pelo autor com a ajuda do conce ito
; 1997b ; 1998;
tttltonomia (ver, sobretudo: SOUZA, 1996a ; 1997a
mente exposio
'!K JOb). melhor, porm, antes de se passar direta
conceitos e idias
do conceito de autonomia, abordar alguns outros
evidente em seguida.
' "I ' relao com a questo da autonomia ficar
utrios, pode-se
Em termos muito singelos e puramente introd

M' US

2 . Planejamento e gesto urbanos como


ferramentas de promoo do
desenvolvimento scio-espacial

2.1. Desenvolvimento scio-espacial


Antes de se passar discu sso sobre
o dese nvolv imen to em
_
_
conexao
espe Jf
icamente com o ambiente urbano, cabe
situar o trata
ment o conceitual, inici almente em
um plano m ars
'
. ab strato. 0 do
.
desenvolvrmento scio-espacial em geral
.
As discusses sobre "desenvolv imen
to" te m s e apresentado
c mo extremamente viciadas: vcio
s como economicismo, etnocentnsmo, teleologismo (etapismo, histo
ricismo) e conservadon.smo
., .
tm t1ageIado, em combinaes e com
pesos vanavers, quase toda a
.
.
erat ra tenca sobre o tema, que despo
ntou aps a Segunda Guerra
undral. O usual, no tocante ao assunto,
ainda tomar "desenvoIVI.
mento" como srnonrmo de desenvolvim
emo econmico' e mesmo a
. .
marona das tentafrvas de amenizar
o economic ismo (inclu sive da
arte de um ou utro economista) no
consegue ultrapassar o seguin_
e ponto_. no ltmrte
.
, a modernizao da sociedade em s
en fd
r o caprtalista e ocidental , o que se enten
.
de por desen volvi mento Consrderaoes
- sobre problemas ecolgicos e socia
is, via de regra no tm
_
vrdo p ra outra coisa que meramente
relativizar ou suavi ar o pri_
do da rdeologra
modernizadora capit alista , sem destr
on-la e
mesmo sem tentar question-la radic
almente.

Par o autor do presente l ivro, diver


samente, o desenvolvimento
,
.
e entendrdo como uma mudana socta
l positiva. O contedo dessa
mu dna, todavia, tido como no deven
do ser definido a riori

revelra dos desejos e expectativas dos


grupos sociais concre

60
o

s. c m

so de desen volvim en
d1tcr que se est diante de um autntico proces

ria da qualidade de
'" ,(le io-espacial quando se constata uma melho
no
. A mudana social positi va,
um aumento da justia social
11tt!o

s mas, igual
1 1111. precisa contemplar no apenas as relaes sociai

palco, fonte
espacialidade. A importncia do espao (que
referencial simb li
dt t l'cursos, recurso em si [localizaes], arena,
ato material, lugart 4 e ter
' "/ulcn lttrio e condicionador; que substr
comumente neglit l h u utt!i), na sua multidimensionalidade, tem sido
llll llle, a

to um espao vivido e dotado de signi14 \ 1 d n cncia, aqui, idia de lugar enquan


da com base na experincia conconstru
entc
jetivam
intersub
e
realidad
111 ,tdn, nr11a
especfica, lugar no , simplesmais
11 111 111 IIH.Iivduos e grupos. Nesta acepo,
do segundo critrios pura
delimita
r,
qualque
espao
um
ou
1111 111r, \11101111110 de local
, 1 976; TUAN, 1983).
RELPH
,
respeito
a
te-se,
(consul
os"
"ohjctiv
1111
'"'
territrio tem, mais ou menos
I \ \l'lltl'lhana do termo lugar, tambm a palavra
cificao conceitual. Assim
o/espe
depura
certa
uma
de
jeto
ob
sido
" o llh utnllc,
no discurso do senso comum
tanto
'I''' o 1 1 1 l u a ainda seja muitas vezes empregado,
sinnimo de espao, cada
mero
um
sendo
corno
cos,
cientfi
t]lllllh o l l ll'\llon em textos
entender o territrio como um "espao
pam
esforo
um
do
observa
ser
pude
111.11

s de poder' (SOUZA, 1995a:78; grifo


fi, 11111<1" ,. dl'iimitado por e a partir de relae
e
i
"relaes de poder esparalmem
como
ainda,
mente
precisa
1111 ""'"" "> ou. mais
grifo
7;
995a:9
1
A,
(SOUZ
l"
to referenria
tf, ''""'''"'" ,. operando ( ... ) sobre um substra
rigorosa c parcialmente inspirada e m SACK
ll!o tlill'llll' ll Esta ltima definio, mais
a
camcterstica do territrio como sendo no
1 1 1 1 foi 111111111.r , adicionalmente, para a
"campo
de
espcie
uma
sim
mas
l em si,
111 11t tl.illol.u k do espao ou substrato espacia
material (apropriada ou
olo 11 11 ,,.. llll tlul:ruo com uma poro especfica do substrato
, no fundo, sequer
grupo social). Ou seja, o territrio, em si mesmo
' "'"'"l.td.t por 11111

li lo u"nll l.lngfvcl.

61

genciada pela literatura sta


ndard sobre teoria do
desenvolvimento
Essa negligncia para com
a dimenso espacial da soc
iedade, discu
tida pelo autor alh ures (SO
UZA, 1 996a; 199 7a; 199
7b) , pode Sl!l
acrescentada ao economicis
mo, ao etnocentrismo e ao
teleologismo
como um dos vcios propria
mente epistemolgicos que
tm dominn
do o ambiente terico h dc
adas. para enfatizar a nec
essidade d<.:
se evitar essa negligncia
que o autor tem usado a exp
resso desen
vol vim ent o scio-espacial
, em vez de, simplesment
e, desenv olv i
mento social.
No que tange melhoria da

qualidade de vida, ela corres


ponde
crescente satisfao das nec
essidades - tanto bsicas
qua nto no
bsicas, tanto materiais qua
nto imateriais - de uma par
cela cada vez
maior da populao. Quant
o ao aumento da justia soc
ial, trata-se de
um a discusso ma is comple
xa, pois esbarra na mu ltip lici
dade de pos
sib ilidades de entendimento
da idia de justia social. Ess
as possibi
lidades de ent end ime nto
so, s vezes, complementa
res, s vezes
conflitantes entre si. Para
simplificar, pode-se assum
ir como ponto
de partida o aforismo aristot
lico segundo o qual ser jus
to "tratar os
igu ais igu alm ent e e os des
igu ais des igu alm ent e" (cf
. HELLER,
199 8:16 ). Uma vez que, por
ser form al, esta referncia
no encerru
uma exposio do contedo
da jus tia , mas apenas um
critrio de
identificao extremam
ente abstrato do que (ou
no ) justo, tudo
depender de como se entend
ero igualdade e desiguald
ade: igualda
de em relao a qu? Desigu
aldade em relao a qu?
Dois exem
plos interligados podem aju
dar a concretizar a compre
enso deste
conceito forma l: os indivd
uos devem ter o seu acesso
a equ ipamen
tos culturais urbanos garant
ido, no s por lei, mas tam
bm material
mente (condies efetivas
de acesso), independente
mente da sua
etnia e de sua condio de
portadores ou no de def
ici nci a fsica
(por exemplo, paraplegia).
Sob o ng ulo da etnia, parte-s
e da premissa da igualdade dos indivd
uos
enquanto seres humano
s merecedores de tratamento igualm
ente digno e respeitoso.
No cas

o dos porta

62
o

dores de paraplegia, a nic


a forma de lhes garantir o
acesso a vrios
equipamentos cul turais rec
onhecendo a sua desiguald
ade especfi
ca - ao mesmo tempo
em que se lhes reconhece
a igualdade essen-

cial enquanto seres humanos merecedores de tratamento igualmente

digno e respeitoso - e provendo meios de acesso diferenciados (ram


pas, corrimes especiais, banheiros apropriados etc.) em face dos
outros indivduos.t6
Amartya SEN ( 1997) oferece uma reflexo consistente acerca da
questo da exigncia de igualdade, no contexto da qual ele examina
criticamente

pensamento poltico-filosfico e tico de autores

anglo-saxes, como John Rawls. SEN procura ir alm da literatura

por ele radiografada ao insistir sobre um problema de f ndo: o c r

ter simplificador e homogeneizador do tratamento-padrao a proposi


to da "igualdade de oportunidades", em que tudo se passa como se se
assumisse tacitamente que os indivduos possuem, no fundo, as mes
mas necessidades. Ao denunciar que pouco ou pouqussimo espao
normalmente deixado para a questo das diferenas entre os seres
humanos, Sen abre caminho, tambm, para uma interpretao do pro
blema da desigualdade e da exigncia de igualdade que leve a srio a
diversidade de leituras subjetivas e necessidades individuais. A des
peito de sua formao de economista, ele salienta o fato de que a
.
igualdade no deve ser interpretada estreitamente, como Igualdade
econmica somente, mas em termos amplos, o que inclui a igualdade
do ponto de vista da liberdade. Sem embargo, para algum familiari
zado com 0 pensamento autonomista de Cornelius Castoriadis, que
a pedra angular da abordagem do autor deste livro a respeito do que
ele tem chamado de desenvolvimento scio-espacial, a reflexo de
Sen no acrescenta nada de verdadeiramente essencial, ao contrrio:
ela situa-se aqum do rigor, da profundidade e da elegncia permiti
dos por um enfoque pautado no princpio de defesa da autonomia

16

Como se sabe, Aristteles justificava a instituio da escravido; certo,

or isso,

que a sua interpretao acerca da desigualdade carec a de uma genuna dmenso


universalista.

essa dimenso que permite que o respe1t0 s desigualdades denva

da "loteri natural" (deficincias fsicas hereditri as, congnitas ou causadas por aCI
.
dentes) ou referentes a distintas identidades legtimas possam conv1ve om uma for
mulao da igualdade to abrangente quanto a que reside na fr ula .1gualda e dos

?
indivduos enquanto seres humanos merecedores de tratament 1gualente 1gno e
.
respeitoso". Essa ressalva, todavia, em nada impede que o afonsmo antothc seja
recontextualizado, de modo a tom-lo compatvel com uma dimenso umversahsta.

63

indivual e coletiva, tal como definidas mais adiante (e, com mais exa
tido, no Subcaptulo 1 0 . 1 . da Parte II), o qual capaz de conciliar

humana para um plano metafsico - no estilo "vontade de Deus",

poderosamente o respeito alteridade com a exigncia de igualdade.

"direito divino dos reis" etc.), mas tambm a constante formao de

Deve-se dizer que o objetivo de aumento da justia social calibra

indivduos lcidos e crticos, dispostos a encarnar e defender essas

e contextualiza o objetivo de melhoria da qualidade de vida. Por

instituies. A autonomia individual, que anda de mos dadas com o

exemplo, ao estabelecer que a satisfao das necessidades bsicas

princpio de defesa da alteridade legtima ("direito diferena", em

dos grupos menos privilegiados ter prioridade sobre a satisfao das

que se incluem percepes distintas das prprias necessidades, e

necessidades no-bsicas dos grupos mais privilegiados. Nenhum

desde que perseguir a satisfao dessas necessidades no fira as liber

dos dois objetivos , em ltima anlise, mais importante que o outro.

dades bsicas de outrem), e a autonomia coletiva, em que a exigncia

Ambos so imprescindveis.

de justia social e, por conseguinte, de igualdade efetiva de oportuni

Sob o ngulo operacional, falta, ainda, definir as bases para uma


parametrizao d o desenvolvimento scio-espacial.

64
o

que transferem a responsabi lidade pelos destinos humanos da ao

dades, pode ser convenientemente posta, no so idias antitticas

aqui que o

mas, como se frisou no incio do pargrafo, interdependentes. A pre

conceito de autonomia revela a sua i m portncia. Da tarefa de para

tensa oposio entre a liberdade individual e a igualdade em um plano

metrizar o desenvolvimento scio-espac ial com o auxlio da idia de

coletivo , precisamente, uma deformao ideolgica a ser combatida.

autonomia o autor j se desincumbiu em um artigo publicado ante

Ambas as facetas da autonomia, a individual e a coletiva, pos

riormente (SOUZA, 2000b), e o que se segue retoma, com ligeiras

suem tanto um valor instrumental quanto um valor substantivo ou

modificaes e correes, aquilo que se exps naquela ocasio. Para

intrnseco. O valor instrumental da autonomia diz respeito impor

uma discusso mais completa da idia de autonomia, pondo-a no

tncia da liberdade para se fazerem coisas ou proteger-se de aes

contexto de uma rpida apreciao da obra do filsofo Cornelius

nocivas de outrem, enquanto que o valor intrnseco refere-se fruio

Castoriadis, remete-se o leitor, como j se assinalou, ao Subcaptulo

da liberdade efetiva como um bem em si mesmo, base da auto-estima

10. 1 . da Parte Il.

do ser humano.

preciso chamar a ateno, aqui,

a exemplo do que o

Autonomia individual e coletiva so como os dois lados da

autor j fizera em outras ocasies (como em SOUZA, 1996a), para o

mesma moeda. A autonomia individual, que a capacidade de cada

fato de que esse entendimento do valor intrnseco da autonomia no

indivduo de estabelecer metas para si prprio com lucidez, persegui

tem alcance transcultural. Autonomia, na acepo aqui discutida,

las com a mxima liberdade possvel e refletir criticamente sobre a

constitui uma significao social imaginria fortemente enraizada no

sua situao e sobre as informaes de que dispe, pressupe no

solo histrico-cultural ocidental. Isso, por um lado, estabelece u m

apenas condies favorveis, sob o ngulo psicolgico e intelectual,

certo tipo de limite para uma estratgia autonomista, j que no seria,

mas tambm instituies sociais que garantam uma igualdade efetiva

de um ponto de vista de respeito no-etnocntrico e de aceitao da

de oportunidades para todos os indivduos (o que inclui as condies

autodeterminao das culturas, justo desejar eliminar universos cultu

materiais e o acesso a informaes confiveis). E a autonomia coleti

rais como, por exemplo, sociedades tribais, pelo simples fato de no

va, de sua parte, depreende no somente instituies sociais que

serem autnomas no sentido aqui discutido; por outro lado, a ociden

garantam a justia, a liberdade e a possibilidade do pensamento crti

talizao do mundo j avanou tanto que, ainda que de maneira sobre

co (o que implica a ausncia de opresso "de fora para dentro" - de

tudo indireta algumas vezes (como defesa da prpria alteridade legti

uma sociedade sobre outra -, de "cima para baixo" - de uma classe

ma), o referencial da autonomia acaba tendo um alcance verdadeira

ou grupo social sobre outro - e de mitos ou mecanismos ideolgicos

mente planetrio (ver SOUZA, 1997a).

65

. '
das duas metas , ao frirescmdIVels, nenhuma
vida so objetivos imp
a outra.
nte mais importante que
gir dos ovos, propriame
da tarefa de av
nte
se deve formular, dia
A pergunta inicial que

ou em curso ou de esu
a interveno realizada
_ de
liar os impactos de um
o de uma estratgt:
itos da implementa
ma r os provveis efe
e em que e te":ao a
tanto, a seguinte: como
desenvolvimento, , por
u
uiu, tem contn utdo
gia em questo contrib
interveno ou estrat
s
ividual e col t,va ?
iores autonomia ind
_
contribuiria para ma
en ao a mter
que
como de que modo e em
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_mterveno ou estratgia
.
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o
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par
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s a pnmelra, e no pod
.
estreitamente associada
p nto maiS adlant).
elas (voltar-se- a esse
_
haver contradio entre
de de vida seJam
justia social e quahda
No entanto, conquanto
a
s extremamente abs
os, eles so constructo
Parmetros substantiv
d
ametros subor maser encarados como par
tos; de fato, eles devem
ros
mentados pr arame
necessitam ser comple
dos gerais, os quais
e
a vez que JUStta soctal
lares. Acresce que, um
ticu
.
par
dos
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ord
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ntes esferas (a JUSa
-se vinculadas a difere
quarIdade de vida acham
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paSSO que a qualtdacom a esfera pub te a, ao
.
social est relacionada
. O tdenttda17)' preciS
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era
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e,
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ialm
de de vida remete, inic
parttulares. xe
metros subord inados
par
de
s
ficar duas classe
assoctados JUStt_a
ordinados particulares
los de parmetros sub
ncial, o grau de_ dstel de segregao reside
ocial podem ser o nv
nidade para parttctpa
ica e o grau de oportu
ualdade scio-econm
vantes. xemplos _de
cessos decisrios rele
o cidad direta em pro
ados quahdade de vtd
dos particulares associ
parmetros subordina
,
que se refere a educa
satisfao individual no
so aqueles relativos

Uma vez que o caminho democraticamente mais legtimo para


se alcanarem mais justia social e uma melhor qualidade de vida
quando os prprios indivduos e grupos especficos definem os con
tedos concretos e estabelecem as prioridades com relao a isso,
podem-se considerar justia social e qualidade de vida como subor
dinados autonomia individual e coletiva enquanto princpio e par
metro. Da as duas faces da autonomia, a individual e a coletiva,
deverem ser entendidas como parmetros subordinadores (ou, na
verdade, compreendendo ambas como simples manifestaes esca
larmente distintas do mesmo fenmeno, pode-se falar de um nico
parmetro subordinador). Mais justia social e uma melhor qualida
de de vida so, de um ponto de vista operacional, parmetros subor
dinados quele que o parmetro essencial do desenvolvimento
scio-espacial, que a autonomia.
Esclarea-se que, ao se postular tanto a qualidade de vida quan
to a justia social como devendo ser subordinadas autonomia, no
se est, com isso, querendo dizer que ambas so igualmente instn
cias desta. Conforme j se ressalvou em artigo anterior (SOUZA,
2000b), justia social e qualidade de vida situam-se em planos dife
rentes no que diz respeito sua relao com o princpio de autono
mia: se a justia social pode ser vista como derivada da prpria auto
nomia, ou como uma instncia dela, o mesmo j no acontece com a
qualidade de vida, uma vez que a liberdade em que se acha eventual
mente embebido um processo decisrio no , por si s, garantia
alguma de que as decises sero acertadas e se traduziro em melhor
qualidade de vida. O que pode, entretanto, ser afirmado - e isso que
justifica uma certa subordinao tambm da qualidade de vida ao

princpio de autonomia - que, sem autonomia individual, dificilmente muitos dos fatores que garantem uma boa qualidade de vida
podem ser concretizados; e, na presena de uma significativa hetero

ex

o, sade e moradia.

nomia no plano coletivo, ser freqente a manipulao imbecilizante


dos sentimentos de satisfao individual, como ocorre nas sociedades
de consumo contemporneas. Importa, de qualquer maneira, reafir
mar que, se tanto a justia social quanto a melhoria da qualidade de

66
o

lidades dos
referncias e possibi
ao nvel da
s
e
itui
inst
p acessos e
adas e condiciOnadas por
lluh v!duos so influenci
.

, evldtemente, as
17 A despeito do fato e que
-orkd:u.lc.

67

Dando um passo adiante, podem e devem ser produzidas adap

taes singularizantes dos parmetros particulares. Elas constituem

riais, mas sim os agentes controladores do prprio processo. Se as m


.
, a experincia prtica quotidiana e o "saber local" dos c1dadaos

uma especificao, conforme as circunstncias temporais e espaciais,

devero ter livre expresso e ser incorporados anlise e ao desenho

dos parmetros subordinados particulares. A forma como o compor

da interveno planejadora. Ao mesmo tempo, idealmente, o racioc

tamento de um determinado parmetro subordinado particular pode

nio prtico do senso comum, que tem livre curso nas situae ordi

r ser avaliado exige uma concretude maior que aquela possvel ao

nrias de ao, deveria interagir, dialogicamente, com o t 1 0 d e

nvel dos parmetros particulares - h de se fazer justia quilo que

conhecimento teoricamente lastreado dos pesquisadores e planeJado

cada situao, no mbito de uma dada sociedade ou cultura, em rela

res profiss ionais.

o a um certo grupo ou conjunto de grupos sociais, em um determi

de parmetros particulares seriam desconstrues/reconstruoes, fel

nesse

sentido que as adaptaes singula izant s

nado espao e em um dado momento histrico, possui de nico. Para

tas em cada situao concreta, pelos cidados e conjuntamente co

que isso se d, uma caracterstica muito especial dessas adaptaes

os pesquisadores e planejadores profissionais, dos parmetros parti

singularizantes deve estar presente: elas so realizadas pelos pr

culares, propostos por esses pesquisadores e planejadores co

prios indivduos/cidados envolvidos no planejamento ou na gesto

.
na combin ao de seus esforos prvios de investigao emp1:1ca e

em um determinado espao e tempo, e no pelo pesquisador ou pla

reflexo terica (ou seja, reflexo sobre a dialtica entre o particular

n ejador profissional. Examine-se isso com calma.

c 0 geral acerca dos fenmenos observados, isso sobre os fundamen

base

As adaptaes singularizantes so aj ustamentos dos parmetros

tos de um raciocnio multiescalar e multidimensional). No se postu

particulares em face da si ngularidade de cada situao concreta.


Assim, salubridade, no tocante habi tao, pode ser um indicador

la, por conseguinte, nem um primado da teoria e do "discurso


mpe
.
tcnte"18 nem uma rejeio da teorizao e um pnmado acnt1c0 do

muito til para a avaliao da qualidade de vida; contudo, para fins

senso c mum. A prxis planejadora ou gestora, e antes dela j a pr

de delineamento de uma interveno urbanizadora conjugada com

pria atividade de pesquisa, deveria, idealmente, encam r

fuso cr!

regularizao fundiria e oferta de moradias em uma favela especfi

.
tiva do saber dos atores sociais com os balizamentos tecmco-c!entlfl

ca de uma dada cidade, mais que conveniente ajustar o contedo e

l'ns

a operacionalizao de um indicador, mediante escalas de avaliao

trazidos, na qualidade de consultores populares, pelos profissio-

nais de planejamento e gesto.

e classificaes acl lzoc. A finalidade disso obter o mximo possvel

Tanto os parmetros particulares quanto as suas adaptaoes sm.

de realismo, aj eitando o figurino da interveno, ou mesmo os con


tornos da simples anlise que deve anteceder qualquer interveno,
sob medida de acordo com as reais necessidades, a cultura e os senti
mentos dos beneficirios, sem que, por outro lado, se perca de vista
ou se esquea a referncia terico-conceitual e metodolgica mais
geral. Levar em considerao o que nico significa, de certo modo,
submeter radicalmente a teoria realidade e prxis humana, mas
no equivale a aposentar a teorizao. Ocorre que, de preferncia, ou
d e uma perspectiva antitecnocrtica, os beneficirios no ho de ser,
mesmo no exemplo dado acima, obviamente situado em uma socie
dade heternoma, meros recebedores passivos de benefcios mate-

68
o

l9
CHA
", que o autor retira de Marilena
1" i\ expresso "discurso competente

e
de
ficos
espec
s
grupo
de
ta, por parte.
lrlncsc reivindicao corporativis
de
o
esp
a
m e serem ouv1dos
idade exclusiva para se pronunc1are
1 1 , 111
. .. de leoitim
m
e
stas
eewll
o-esp
n
aos
,
as "comuns", isto
11,' 1 1 , 11; i uado temas. Ao negar s pesso
r
ao daquele
produ
da
r:te
ativam
iparem
1111"' 11.1da matria, o direito de partic
:
a ap
iparem das dee1socs que en olvem
lllllllll partic ularmente, de partic
de mu1tos
ses
nteres
os
e
vidas
as
afeta
o essa aplicao
'''"l"de saber, mesmo quand
. d1 cu so com ete.ncom o planejamento urb n.o), o.
11 111\,1 qui.!, notoriamente, ocorre
tancla, autontn .
m
a
ulllm
em
tecnocrtica e,
1, ""''li a-se como uma ideologia
ar o saber tcmalijic
desqu
que
esmo
m
o

n
.
1 thil'llll l'ssa postura, por outro Iado,
llzar sse saber,
textua
0 que se faz mister recon
1 1 1 11111 dcntffico), evidentemente;
(balizamentos
s comentrios na Aprescnta.o
1,,11,1 1 1 1 1111.: 0 autor j avanou algun
s deste livro).
ponto
outros
vrios
em
os
achad
1 1 1111pk u1cutarcs podem ser

69

gularizantes so relativos s circunstncias, mas as segundas, por

mental do planejamento e da gesto urbanos, no deve nunca ser con

serem fundamentalmente concretas, variaro, lgico, potencial

siderada um fim em si mesma. Ela deve ser encarada simplesmente

mente, i n finitamente mais que os primeiros. Foi preconizado, no

como um meio a servio da melhoria da justia social e da qualidade

pargrafo precedente, que as adaptaes singularizantes devero ter

de vida - e somente no caso de realmente contribuir para esses fins

seu contedo definido pelos prprios indivduos, sobre os fundamen

que a eficincia econmica poder ser, a partir de uma perspectiva

tos da autonomia como princpio; no caber ao analista especificar

autonomista, considerada como moralmente legtima. (O urbanista

as adaptaes singularizantcs vlidas para a avaliao de uma situa

Kevin Lynch, em seu admirvel l ivro Good City Form, entende por

o ou o desenho de uma interveno concreta sem levar em conta,

eficincia outra coisa; no uma estrita eficincia econmica, mas um

ainda que criticamente, a vontade dos indivduos e grupos envolvi

"balancing criterion: it relates the levei of achievement in some per

dos. Ocorre que os prprios parmetros particulares no devem ser

formance to a loss in some other" [LYNCH, 1994: 22 1]. Um efficient

um puro produto de gabinete, pois tambm o seu contedo deve ser

settlement no sentido de Lynch um assentamento onde pode ser

preenchido, incorporando as percepes e os sentimentos dos atores

alcanado um equilbrio entre suas cinco dimensions ofperformance

sociais. Caso contrrio, ser o analista que estar impondo, em um

[ vitality, sense, fit, access, and control]. Embora eficincia, nesse

certo nvel de detalhe, vale dizer, que v alm dos parmetros gerais,

sentido, possa ser entendida como algo mais que um simples meio, j

aquilo em que consiste o desenvolvimento scio-espacial, e no as

que um equilbrio entre as cinco dimenses de performance de Lynch

pessoas que devem ser as protagonistas da mudana social. Essa

uma meta substantiva no l i mitada a algo puramente instrumental

incorporao at pode, em um contexto no-ideal, ser tentada por

como o crescimento econmico, eficincia, no sentido do grande

meio de inquritos ; em circunstncias polticas mais favorveis, os

urbanista norte-americano, , de um ponto de vista lgico, nada mais

resultados de esquemas de pa rticipao popular na definio e

que uma meta intermediria em comparao com o parmetro geral

implementao de estraTgias de desenvolvimento, em que os partici

qualidade de vida.)

pantes manifestam li vremente as suas preferncias e deli beram de

70
o

Uma pergunta crucial, j colocada anteriormente (SOUZA,

a seguinte: possvel falar de desenvolvimento scio-espa

acordo com elas, podero complementar ou mesmo substituir, com

2000b),

vantagem e muito maior legitim idade, os inquritos. Por outro lado,

cial quando houver ganhos relativos aos parmetros subordinados

a recusa de uma construo puramente apriorstica dos ind icadores

t.cm que haja avanos quanto aos parmetros subordinadores (por

de desenvolvimento scio-espacial no elimina que o pesquisador ou

exemplo, menos poluio ou menos pobreza sem maior liberdade)?

planejador profissional possa refletir sobre os parmetros particula

< 'onsiderando-se o desempenho de alguns parmetros particulares e

res e sugerir escalas de avaliao, classificaes etc., desde que isso

uduptaes singularizantes especficos, sim, possvel; no entanto,

seja feito a ttulo de aproximao e desde que ele se disponha a abrir

mm muitas reservas, pois se trata de um ganho no defensvel quan

se para a intersubjetividade dos atores sociais (em situaes de pes

do se alargam os horizontes analticos (longo prazo e grande escala).

quisa) e, mais ainda, a encarar essas construes intelectuais como

Mdhorias materiais com tutela significam uma infantilizao dos

sugestes aproximativas a serem submetidas ao crivo dos agentes

d11111i nados/dirigidos. Considerando uma s ituao-limite, escravos

(em situaes de planejamento e gesto).

p tdl'lll ser, materialmente, melhor ou pior tratados. . . Da no ser

Cabe, agora, salientar que, embora no se descure, aqui, a preo

tHw6vd postular que haja um desenvolvimento scio-espacial pleno

cupao com a viabil idade e a eficincia econmicas, a eficincia,

1111 uutentico se o melhor desempenho de alguns parmetros subordi

que j havia sido mencionada como um objetivo meramente instru-

ltudwc, notadamente os relativos

qualidade de vida, no se fizer


71

acompanhar por melh oria s do


desempenho de outros parmet
ros
subordinados, referentes just
ia social, e, no limi te, por melh
orias
no desempenho do parmetro
subordinador (autonomia). Por
isso,
essencial que o pesquisador man
tenha o seu senso crtico, conq
uanto
sempre se distanciando da arro
gncia do "discurso compete
nte": ele
tem a responsabilidade de, sem
pre que julgar imprescindvel,
alertar
para a iluso e as armadilhas
de melhorias em alguns parmetr
os em
detrimento de outros.
Outro ponto da maior import
ncia que, tambm entre os
dois
parmetros subordinados gera
is, no deve ser buscada uma
relao
hierrquica. Entre justia soci
al e qualidade de vida deve ser
enxer
gada uma relao de complem
entariedade essencial: qualquer um
dos dois, se tomado isoladam
ente e sem o outro, insuficie
nte para
serv ir de base para ava lia
es e estratgias de dese nvo
lvim ento
scio-espacial; cada um dos dois
calibra e complcmenta o outro.
Sem
a considerao da exigncia de
justia social, falar em qualidad
e de
vida cada vez melhor para um
nmero cada vez maior de pess
oas
pode, perfeitamente, mascara
r a permanncia ou mesmo o
aumento
de desigualdades gritantes de
acesso aos recursos e meios de
satisfa
o de necessidades, ainda que
o patamar geral se eleve para a
maio
ria ou mesmo para todos. Por
outro lado, maior justia social,
no sen
tido de um acesso igualitrio a
processos e instncias de deci
so, des
dobrando-se tanto em uma distr
ibuio mais equnime dos recu
rsos
quanto no aumento da margem
de manobra para o exerccio
de um
agir com unic ativ o (no sentido
habermasiano mencionado
na In
troduo), s se revestir de
apelo prtico se encontrar reba
timento
em uma melhoria da qualidad
e de vida (eliminao de fato
res de
sofrimento, desconforto, opre
sso e discrimi nao negativa)
.
Deixando para focalizar no prx
imo subcaptulo o problema da
mensurao de parmetros, que
um importante complemento
desta
discusso conceitual, deve-se dize
r, por fim, que a parametrizao
aqui
delineada deve ser empregada
tanto em diagnsticos quanto em
pro
postas de interveno. Alis, as
propostas de interveno, para
serem
compatveis com uma abordage
m cientfica, prec isam, como ser
visto
com mais vagar no prximo cap
tulo, ser derivadas dos diagnst
icos.

72
o

2.2. Desenvolvimento urbano


Discusses sobre planejamento e gesto urbanos, de um lado, e
sobre teoria e estratgias de desenvolvimento, por outro, tm se dado,
via de regra, como se elas pudessem ser separadas (uma das raras
excees, embora parcial e relativa, John Friedmann [ver FRIED
MANN,

1987], que deu

contribuies tericas importantes nos dois

campos, embora sua reflexo sobre o planejamento seja mais geral e


no especificamente sobre o urbano, uma vez que ele sempre esteve
mais ligado escala regional). No entanto, se a finalidade ltima do
planejamento e da gesto a superao de problemas, especialmente
fatores de injustia social, e a melhoria da qualidade de vida, ambos
deveriam ser vistos como pertencendo ao amplo domnio das estrat
I'as de desenvolvimento, ao lado de estratgias de desenvolvimento
1 cgional, nacional etc. Planejamento e gesto urbanos, vistos por essa
ot1ca de cincia social, nada mais so que estratgias de desenvolvi
rncnto urbano, alimentadas por pesquisa social bsica, tanto terica
quunto emprica (ou seja, diagnsticos). Notadamente a partir de uma
perspectiva cientfica do planejamento e da gesto urbanos, discus

hOcs conceituais e tericas que tm sido travadas no mbito da teori111o sobre o desenvolvimento so fundamentais. Quando se trata de

tnr rnular polticas pblicas e estratgias de mudana social, torna-se


lruprcscindvel mobilizar os conhecimentos apartados pelas vrias
c

111cias sociais, inclusive sobre a temtica do desenvolvimento em

r l'lllas supralocais.

Vale a pena ressaltar, en passant, que, a partir do momento em


qtrl >c assume que a finalidade do planejamento e da gesto urbanos
e l l llltr ibuir para a mudana social positiva, e que o planejamento

lllllll l'stratgia de desenvolvimento scio-espacial, a modificao de


11111 1 r rc h 1 t o mental freqentemente bastante arraigado se impe: no
1 1 1 ucvcl cultivar um campo como "teoria do planejamento" que no
1

111 1 1 11110 um subconjunto de uma reflexo terica sobre a sociedade


1 11 1 1 1., especificamente, sobre a mudana social. Neste livro, como

1 111 l tl l l r os trabalhos do autor, a teorizao sobre o desenvolvimento

'" h 1 .pacial, em geral e mais particularmente urbano, contextuali73

za a ocupao com o esprito, os agentes e os instrumentos do plane


jamento. Se, at algumas dcadas atrs, o principal vcio mental
a ser
combatido residia principalmente em que arquitetos-urbanistas
acre
ditavam demais poder alavancar o progresso e a harmonia sociais
com base em intervenes no espao fsico, mentalidade essa
que se
encontra hoje em dia dmode, atualmente uma outra deform
ao,
alimentada por planejadore de formaes e origens profissionais
variadas, permanece impavidamente desafiadora: a de se fazer
teoria
do planejamento sem a preocupao de contextualizao no debate
terico mais amplo sobre a mudana social. Isso tem sido a norma
,e
essa norma tem uma explicao: usualmente, a motivao implc
ita
a questo epistemolgica em que condies possvel um conhe

mento que contribua para o melhorfuncionamellto do

ci

sistema social
atual?; se o horizonte tcito esse, no se cogita de uma
superao do

sistema e, em vez disso, aceitam-se os seus marcos operatrios


(capi
talismo e democracia representativa) como premissas. Em que
pese
alguns autores serem mais "progressistas" que outros, o juzo de
valor
implcito e hegemnico , a rigor, conservador. No fundo, seja
sob
uma tica de "reengenharia institucional", seja de modo mais
hetero
doxo e simptico, no se pensa propriamente a sociedade, mas
sim 0
ambiente institucional do planejamento, no mximo abrind
o-se para
uma certa reflexo terica sobre o Estado e a administra
o pblica.
Algumas vezes, os interesses mais estreitos, no raro corpor
ativistas,
dos planejadores urbanos os levam mesmo a reivindicar para
o plane
j amento o status de uma discip lina (como fazem , por exemp
lo,
CAMPBELL e FAINSTEIN, 1998), em vez de uma aplica
o dos
conhecimentos oriundos das design projessions (como deve
ocorrer
com as modalidades Urbanismo e urban design) ou de uma
forma de
pesquisa social aplicada (como se faz neste livro, escrito por
um cien
tista social) Esse tipo de posio, que soa como uma aberra
o episte
molgica (embora ela nada mais seja que o prolongamento
de algumas
aberraes mais tradicionais, como as fronteiras artificiais
entre as
diversas cincias sociais), refora e realimenta a distoro institu
cional
que a existncia, em alguns pases, de cursos de graduao
para a for
mao de planejadores, problema focalizado no Captulo
5 a seguir.
74
o

Para se conceber um genuno desenvolvimento scio-espacial na


e da cidade, faz-se mister livrar-se do fardo do senso comum quanto
e
ao significado da expresso "desenvolvimento urbano". Conform
_
volvi
"desen
foi j discutido em trabalho anterior (SOUZA, 1998),

mento urbano" uma expresso que, muitas vezes, recobre simples


do
mente, no discurso do dia-a-dia de polticos, admin istradores e
pblico em geral, a expanso e a complexificao do tecido urbano,
seja transformando em ambientes construdos ambientes outrora
des
intocados ou pouco modificados pelo homem, seja, tambm,
truindo ambientes construdos deteriorados ou simplesmente antigos
m se
para que dem lugar a construes mais novas. O que ningu

pergunta sobre a sensatez de qualificar antecipadamente de "desen


sob
volvimento urbano" processos cujas positividade e convenincia,
que inclui consideraes ecolgicas),
0 ngulo social mais amplo (o
em
so muito comumente duvidosas. O que acontece que a l inguag
ordinria modelada por uma ideologia modernizante que a verso
urbana da ideolo gia do "desenvolvimento" capita lista em geral:
. Nos
desenvolver dominar a natureza, fazer crescer, "modernizar"
ordipuses de lngua inglesa, esse comprometimento da linguagem
ao paroxs11!'11 ia com a ideologia capitalista modernizante levado
significa nele
1110, de vez que no apenas "desenvolver um solo"
so
lonstruir coisas, desnaturaliz-lo, mas as prprias construes
tipo
duunadas de "desenvolvimentos" (developments). Embora esse
ele
nos,
s lusfo
de emprego possa soar um pouco estranho a ouvido
funda
1111da mais , no fundo, que uma verso ampliada da distoro
utcntal, igualmente presente no senso comum no Brasil.
Como entender, ento, alternativa e criticamente o desenvolvio desenvolvi11 1cnto urbano? Para sistematizar, pode-se assumir que
e da
111cuto urbano, o qual o objetivo fundamental do planejamento
derios
de dois objetiv
1,, .ttlo urbanos. deixa-se definir com a ajuda

a melhoria da qualidade de vida e o aumento da justia


que uma especificao, para o
1 1 1 1 la/. Tem-se, aqui, nada mais
um nvel de
11111lllcn tc urbano, do quadro conceitual construdo em
11111h11 ubstrao no subcaptulo anterior.
s,
A luz da preocupao com o planejamento e a gesto urbano
1.11,/os:

75

ambos os objetivos, aumento da justia social e melhoria da qualida


de de vida, podem ser compreendidos como objetivos intrinsecamen
te

relevantes, pois claramente dizem respeito afins e no somente a

meios. O mesmo se aplica, evidentemente, ao objetivo fundamental


do planejamento e da gesto urbanos, que o prprio desenvolvi
mento urbano. Em comparao com os objetivos intrinsecamente
relevantes, metas como eficincia econmica, avano tcnico e tec

nolgico e outras no devem ser vistas como fins em si mesmos, de


um ponto de vista social abrangente e crtico; a rigor, trata-se, aqui,
em ltima instncia, de meios a servio de objetivos mais elevados.
Esses objetivos merecem ser entendidos, portanto, como simples

objetivos instrumentais, por mais importantes que sejam.


No que tange operacionalizao, a parametrizao do desen
volvimento urbano ser uma simples especificao do que j se esta
beleceu para o desenvolvimento scio-espacial em geral. O que cabe
fazer, agora, complementar ligeiramente o que se escreveu no sub
captulo precedente.
A autonomia tratada como o parmetro subordinador, ao passo
que justia social e qualidade de vida so considerados parmetros
subordinados. Assim, ao mesmo tempo em que se pode entender o
desenvolvimento urbano como o objetivo fundamental e intrinseca
mente relevante do planejamento e da gesto urbanos, mais justia
social e uma melhor qualidade de vida, que so os dois grandes obje
tivos intrinsecamente relevantes derivados daquele objetivo funda
mental, so, de um ponto de vista operacional, parmetros subordina
dos ao parmetro essencial do desenvolvimento urbano - a autono
mia individual e coletiva.
Conforme j se grifou no subcaptulo precedente, justia social e
qualidade de vida so constructos muito abstratos, que precisam ser
tratados como parmetros subordinados gerais, a serem complemen
tados por parmetros subordinados particulares e, em um nvel de
mxima concretude, por adaptaes singularizantes dos parmetros

ld de socioecon
al (como o grau de desigua
um alcance bastante ger
_ ta em pr
a parti cipao ctdada dtre
grau de oportunidade par

mica, o

n v el d e segregaao
tes e outros), embora o
cessos deci srios relevan
.
ambiente urbno.
tamente inspirado pelo
residencial tenha sido dire
os qualtdade
os partic ula res as oc ia
Os parmetros subordinad
_
o tnd tvi u l o que se

relativos satisfa
de vid a, que so aqueles
pnnctpto, apen s
o etc ., demandam, em
refere de sade, educa
con siderados par
io citadino para serem
aplicao espec fica ao me
lari dad es d me iO
nto urbano. As par ticu
metros de des env olv ime
. de mte a
n cia
sidade popu lac ional , freq
urbano em matria de den
xid ade das rcla oe s
e diversidade e com ple
es formas esp acia is
uma reflexo voltada
erem a convemencta de
sociais, no entanto, sug
o
o. Div ers s st dos, c
para o ambiente cita din
es pecificam ente
_
_
dts ctp ltna tes e tdeo
em con dic ionamentos
matizes d iversos a renctir
tema da quat os a pt aps ito do
orcrec d
.
lg icos particulares, tem stdo
NER ( 1 995 ), a parttr de
HA
RT
DE
MA
ner
Rai
l ttlade de vida urbana .
dora que o usu a l (o
ativamente ma is integra
uma perspecti va com par
_
_ e
mb ie ntal) , ofe tec
chamada Psicologia A
que parece ser comum na
.,
s, em que sao
l asti ci d ade aprectavet
-o de amp litude e p
uma refiexa
e), cada u m
necessidades (Bediilfniss
I ntificados dez conjuntos de
t.vl:
ekte) . C ada uma
s espcc ftc os (E/IIzelasp
clll:crrando diversos aspecto
, . os
s aft s feita em um ou van
ser
e
dev
des
ida
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das diferentes nec
.
.
tche).
, .
o livr e de Nutzungsbere
. a
du
(tra
o"
rUI
f
e
USO
.
'\\omtntOS de
eltmmaao de
o, diverso, consumo

ula
c
r
i
c
o,
alh
trab
o,
habita
,
cnt tca da famosas
dendo a uma adaptao
h xo/resduos (correspon
m
smo mo der mst a).
sag rad as pel o Urb ani
" ! u nes bs icas " con

n
ner de um trabalh n

'

o por Madertha
ljll.IUrO sintico, extrad
ponto de tefet enc ta
ec ialmente til com o um
_
'l'll l.!m co- au toria , esp
torno da deft a os estudos e debates em
par
o
ent
izam
bal
um
o
' rom
fi oura 1 o rep rod uz,
e qua l '" dade de vid a' a c
1111,, 1o de parametros d
A

l i l ' l' l l a mc nte adapt ado e simplif

icado.

particulares.
Os exemplos de parmetros subordinados particulares associa
dos justia social sugeridos no Subcaptulo 2.1. possuem, em parte,

76
o

77

Fig. l
nir as necessidades concretas de tal ou qual grupo em lugar dos pr
Necessidades

1 . Regenerao

2. Privacidade
3. Segurana

4. Funcionalidade
5. Ordem

6. Comunicao
7. Apropriao
8. Participao

9. Esttica
10. Criatividade

Possveis
conseqncias da
no-satisfao

Aspectos particulares

Insolao, luz do dia,


aerao, proteo contra
barulho , espaos para ativi
dades corporais, locais
para
a prtica de esportes e
brincadeiras
Proteo da esfera priva
da,
proteo contra roub
os e
assaltos

Nec essi dad e de esp


ao ,
conforto, senso de orien
tao

Conversas, ajuda dos vizinhos, participao e enga


jamento

Aspectos dos prdios e


tachad as, arruamento,
presena de praas e parques

Esgotamento ffsico
e psrquico, vulnerabilidade
face
a doenas, insnia, estre
sse, depresso

prios interessados, da mesma forma o analista, no obstante ele poder


e dever avanar uma reflexo aproximativa sobre os parmetros do
desenvolvimento, no deve pretender especificar pormenorizada
mente o contedo dos parmetros vlidos para cada situao concre
ta. Uma vez que a cada escala se pode associar um certo grau de sin
gularidade, ou seja, de "unicidade" (qualidade do que nico e no
se repete), as adaptaes singularizantes no se referem somente a

Raiv a, med o, est res


se,
agresso, isolamento,
atritos com vizinhos, fraca
topofilia

um nvel microlocal, nem se distingem dos parmetros particulares

Raiva, desperdcio de
tempo e dinh eiro , desorie
ntao, insatisfao com a
moradia e a vida, fraca topo
tilia

torn-los operacionais, o mesmo se aplicando s singularizaes em

Preconceitos e conflitos
sociai s, insa tisfa o com
a
mor adia , vand alism o,
segregao
Fraca topofilia, insatisfa
o
com a mor adia , mud
ana
de local, vandalismo

pela escala geogrfica que abrangem. Os parmetros subordinados


particulares so desdobramentos dos parmetros gerais, com o fito de

relao aos parmetros particulares dos quais so adaptaes; s que,


neste caso, o detalha.mento no se detm em um nvel de especifica
o ainda relativamente abstrato como aquele que reside em parme
lros particulares como grau de desigualdade socioeconmica e grau

de oportunidade para participao cidad direta em processos deci


,\'rios relevantes, ou ainda nvel de densidade residencial e nvel de
poluio atmosfrica - todos passveis de serem imaginados e esbo
ados pelos prprios pesquisadores, ainda que venham a ser subme
lidos, de algum modo e em algum momento, ao crivo do debate

A considerao do contedo do

quadro acima pode, com


efeito,
onentar a construo de
indicadores (parmetro
s subordinados parti
culares); por exemplo:
nvel de densidade reside
ncial, nvel de polui
o atmosfrica ...

78
o

Quanto s adaptaes sing


ularizantes, o essencial
j foi dito no
subcaptulo precedente,
mas vale a pena repetir:
tanto os parmetros
particulares quanto, sob
retudo, as adaptaes sing
ularizantes, no
devero ser especificados
revelia dos sentimentos,
dos valores e das
expecta tivas dos cidado
s. Assim como possve
l para o pesquisa
dor, em um nvel de elev
ada abstrao, refletir sob
re as necessidades
bsicas de uma coletiv
idade a partir de seus con
hecimentos empri
cos acumulados sobre o
modo de vida e os problem
as de sua socieda
de, conquanto no seja
eticamente admissvel que
ele pretenda defi-

pblico. As adaptaes singularizantes e as escalas de avaliao


montadas com base nelas, diversamente, devem refletir os valores e
us percepes das coletividades envolvidas na deliberao de inter
venes scio-espaciais, valores e percepes esses que contero e
1 cflctiro, ainda que em distintas escalas (do bairro "x" at uma dada
mlude como um todo), singularidades. O momento de discusso
uhcrla e pblica d elementos para a construo de adaptaes singu
lurizuntes , alis, tambm o momento em que o contedo dos pr
l " los parmetros particulares que a elas esto ligados como suportes

lt"1p,icos em um plano mais abstrato - contedo esse hipoteticamente


1,,t 1posto, inicialmente, por um pesquisador ou especialista em plane

lumcnto - poder ser objeto de modificao e retificao.


Med itar criticamente sobre as condies mais gerais da mudan

\11 Noc ial positiva, chegando a uma discusso lcida e iluminadora


79

sobre aqui lo que se est chamado


de parmetro subordinador e par

metros subordinados gerais (e,


em parte, tambm os particulares),
faz
parte do que se pode e deve espe
rar do cientista e intel ectu al. De
outra parte, os parmetros particula
res (em ltim a anlise) e, sobretu
do, as adaptaes singularizant
es desses parmetros, correspo
nden
tes a cada s ituao concreta espe
cfica (por exemplo, considerando
a
natureza dos fatores e elemento
s envolvidos na segregao sci
o
espacial em um lugar e em um
momento histrico especficos),
no
devero, insista-se mais uma vez,
ser especificados a priori de mod
o
fechado pelo analista. Defini-l
os no deve ser uma tarefa solit
ria,
co quanto haja uma diferena
essencial entre uma situao de
pes
qUis a e uma situao de inter
veno planejadora: no momento
do
diagnstico e da anlise, o cien
tista, mesmo imb udo de uma
recusa
do obje tivis mo e do cien tific
ismo , tem o dire ito ltim a pala
vra
sobre as formulaes que so,
ao fim e ao cabo, de sua responsa
bili
dade pessoal; em contraste com
isso, no caso de propostas de inter

veno quem deve deter a ltim


a palavra so os prprios envo
lvidos,
vale dizer, os cidados cuja auto
nomia deve ser estimulada e resp
ei
tada, devendo o cientista contenta
r-se com o papel de um interlocu

tor que prope (e, eventualmente


, alerta para contradies e risco
s
embutidos nas propostas feita s
por outros, sejam eles pesquisad
ores
ou no), mas jamais o de um
consultor tecnocrtico que sonh
a, no
estil o de Maquiavel, com um
Prncipe que execute as suas
idias ,
impo ndo -as de cim a para baix
o (SOUZA, 2000b: 89). Port
anto
muit o mais nitidamente que em
um ambiente de pesquisa, em
um
situao de planejamento ou gest
o, em que se cogita de delinear
e
preparar a prpria ao, lidar com
os parmetros e seu contedo
uma
tarefa coletiva, na qual o cientista
ou intelectual pode, no mximo,
pro
por balizamentos e desempenhar
o papel de prestador de esclarec
i
mentos tcnicos e de auxi liar
na coordenao de debates e enqu
etes
populares, embora reservando-s
e o direito, com o cidado, de
emi tir
pontos de vista eventualmente
discordantes em relao opin
io da
maioria. Afinal, se, na qualidad
e de expert, o cientista no deve
r rece
ber privilgios especiais e muit
o menos o poder de decidir o
que ser
feito do destino de seus concidad
os, na qualidade de cidado ele
pre-

80
o

cisa ter a sua l iberdade preservada para se pronunciar to crtica e


livremente quanto qualquer outro indivduo. At que ponto o expert
poder, mesmo informal e sutilmente, induzir a formao dos juzos
alheios e a forma de deliberao de seus concidados, um problema
insolvel aprioristicamente: somente com o amadurecimento crtico
poltico da coletividade e sobre a base de uma postura eticamente con
sistente por parte dos intelectuais/cientistas possvel minimizar o
1 isco de manipulao da vontade coletiva, risco esse, contudo, que

diga-se claramente -jamais ser inteiramente eliminado.


Aborde-se, agora, o problema da mensurao. possvel e dese
Jvel construir escalas para medir os parmetros? Sim, tanto poss
vel quanto desejvel, ou mesmo necessrio, construir escalas de ava
liao. Essas sero, entretanto, o mais das vezes simples escalas ordi
nais, em que se estabelece que uma dada categoria representa uma
quantidade ou intensidade maior de alguma coisa em comparao
l'Om as categorias inferiores, mas sem que seja possvel especificar o
quanto, exatamente, uma intensidade ou quantidade maior que
outra. Isso deriva do fato de que, a no ser parcial e indiretamente (o
que s vezes pode ser irrelevante e mesmo induzir a equvocos),
lcnmenos como poder e segregao, que so constructos comple
lWS, no admitem quantificao em um sentido estrito. Seja como

lor, escalas podero ser construdas, evidentemente, de diferentes


nwnciras. Eventualmente, artifcios quantitativos de compatibiliza
\'no e apoio deciso podero ser tentados, como a atribuio de
JH.'sos e notas pelos prprios informantes no contexto de enquetes
populares ou mecanismos participativos diretos, com o fito de orien-

1111 u implementao de polticas pblicas e estratgias de desenvol


vllllento: a populao, uma vez tendo sido definidos os parmetros de
dtl
. cnvolvimento (por exemplo, segregao residencial) e outros ele
llll'lllos de balizamento (como a quantidade de pessoas a serem aten

dldns em uma dada subrea), poder detalhar, auxiliada pelos tcni1 1 1, indicadores a partir dos parmetros (como, por exemplo, grau de

1 11111du de infra-estrutura), especificando, em seguida, categorias


1h 1111 o de cada parmetro (por exemplo, graus ou faixas de carncia);
11 Jlltdin ponderada dos pesos atribudos aos indicadores e das notas
81

das categorias serviria para orientar tomadas de deciso no que tange

distribuio dos recursos disponveis. (Algo dessa natureza feito


no mbito de experincias de oramento participativo, como ser
examinado no Subcaptulo

1 1 .2. da Parte III.)

3 . P l a n ej a m ento e gest o u rb a n o s :

A mensurao, portanto, sej a com base em escalas ordinais'


(mensurao

nem " n e u tros " , nem n ecessaria men te

latissimo sensu), seja, mais raramente, com base em

con serva d o re s !

escalas mais poderosas, dar-se- no plano dos parmetros subordina


dos particul ares ou das adaptaes singularizantes. Esses parmetros
daro lugar a indicadores, elaborados para fazerem face a objetivos
bem determinados. No se trata, de todo modo, de uma construo
apriorstica de indicadores pretensamente universais (como renda per

Vale a pena complementar algumas consideraes j tecidas n a

capita, ndice de Desenvolvimento Humano e outros tantos); a cons

I n troduo a respeito d o pretenso carter conservador d o planeja

truo de indicadores dever, bem ao contrrio, se dar to prxima

mento.

quanto possvel da realidade dos contextos valorativos dos grupos


sociais especficos envolvidos.I9

bvio que propostas especficas e experincias concretas de

p l anejamento e gesto urbanos jamais so "neutras". A sociedade


11.10 uma massa homognea e indiferenciada, e sociedades capitalis
lns, mais especificamente, se apresentam divididas em classes (que se

c l 1 fcrenciam em funo do lugar que ocupam na esfera da produo),


1

ujas relaes so, em parte, contraditrias e de antagonismo estrutu-

1111 J\lm do mais, grupos sociais d iversos, que se formam e entram


1 1 1 1 no em atrito entre si devido a questes muito variadas, como
111odo de vida, etnia etc., complementam o panorama complexo e
1

lil'IO de linhas de tenso e conflitos latentes e manifestos que carac

h 1 1 1a as sociedades capitalistas contemporneas. Diante disso, inter


VI'nc;ocs de planejamento e mecanismos de gesto, sejam protagoniudos pelo Estado ou por agentes da sociedade civil, precisam ser
1

llll'lld1dos luz de uma teia de relaes em que a existncia de con-

1 l l l t de interesse e de ganhadores e perdedores, dominantes e domi


llddo.

6 um ingrediente sempre presente. Como poderiam o planeja-

1 1 11 11111 c a gesto ser "neutros", em se tratando de uma sociedade


l9

Trabalhos empricos anteriores do autor, envolvendo o diagnstico de problemas e

exame de processos sob o ngulo do desenvolvimento scio-espacial em cidades

brasileiras (como a anlise dos impactos desordenadores/reordcnadorcs do trfico de

1 l l )':t se, claramente e sem subterfgios: no h conhecimento, e

drogas contida, por exemplo, em SOUZA [ 1 99Gb] e SOUZA (2000a]), no chegaram

111111111 piulicularmente no caso do conhecimento elaborado sobre a

incorporar uma parametrizao s iste mtica, embora tenham envolvido trabalhos de

campo e, nesse contexto, o contato com os valores e as expectativas daqueles direta


mente atingidos pelos processos sob anlise.

82
o

ltliltl ,tda por desigualdades estruturais?

, " h d.tdc,
. 11

que no sej a expresso de prticas sociais. No se quer

1 , n "' ' rsso, que todo conhecimento sobre a sociedade seja produ83

das categorias serviria para orientar tomadas de deciso no que tange


distribuio dos recursos disponveis. (Algo dessa natureza feito

no mbito de e xperincias de oramento participativo, como ser


examinado no Subcaptulo 11.2. da Parte Ill.)
A mensurao, portanto, seja com base em escalas ordinais
(mensurao latissimo sensu), seja, mais raramente, com base em
escalas mais poderosas, dar-se- no plano dos parmetros subordina-

3. Planejamento e gesto urbanos:


nem "neutros", nem necessariamente
conservadores!

dos particulares ou das adaptaes singularizantes. Esses parmetros


daro lugar a indicadores, elaborados para fazerem face a objetivos
bem determinados. No se trata, de todo modo, de uma construo
apriorstica de indicadores pretensarnente universais (como renda per
capita, ndice de Desenvolvimento Humano e outros tantos); a construo de indicadores dever, bem ao contrrio, se dar to prxima
quanto possvel da realidade dos contextos valorativos dos grupos
sociais especficos envolvidos.J9

Vale a pena complementar algumas consideraes j tecidas na


Introduo a respeito do pretenso carter conservador do planejamento.

bvio que propostas especficas e experincias concretas de


planejamento e gesto urbanos jamais so "neutras". A sociedade
no uma massa homognea e indiferenciada, e sociedades capitalistas, mais especificamente, se apresentam divididas em classes (que se
diferenciam em funo do lugar que ocupam na esfera da produo),
cujas relaes so, em parte, contraditrias e de antagonismo estrutural. Alm do mais, grupos sociais diversos, que se formam e entram
ou no em atrito entre si devido a questes muito variadas, como
modo de vida, etnia etc., complementam o panorama complexo e
cheio de linhas de tenso e conflitos latentes e manifestos que caracteriza as sociedades capitalistas contemporneas. Diante disso, intervenes de planejamento e mecanismos de gesto, sejam protagonizados pelo Estado ou por agentes da sociedade civil, precisam ser
entendidos luz de uma teia de relaes em que a existncia de conflitos de interesse e de ganhadores e perdedores, dominantes e domi-

19 Trubalhos empricos anteriores do autor, envol vendo o diagnstico de problemas e


o ex<mle de processos sob o ngulo do desenvolvimento scio-espacial em cidades
bras ileiras (como a anlise dos impactos dcsordcnadores/reordenadores do trfico de
drogas contida. por exemplo. em SOUZA [ J996b) c SOUZA [2000a]). no chegaram
a incorporar uma parametrizao sistem<tica, embora tenham envolvido trabalhos de
campo e. nesse contexto. o contato com os valores e as expectativas daqueles diretamente atingidos pelos processos sob anlise.

82

nados, um ingrediente sempre presente. Como poderiam o planejamento e a gesto ser "neutros", em se tratando de uma sociedade
marcada por desigualdades estruturais?
Diga-se, claramente e sem subterfgios: no h conhecimnto, e
muito particularmente no caso do conhecimento elaborado sobre a
sociedade, que no seja expresso de prticas sociais. No se quer
dizer, com isso, que todo conhecimento sobre a sociedade seja produ-

83

to de experincias pessoais de quem o produz, mas sim que no h


saber sobre o social que no seja scio-histrico-geograficamente
situado. ''Tudo o que existe natural, inclusive o sobrenatural"'. sugeriu o poeta gacho Mrio Quintana. Prope-se, agora. uma inverso:
para a sociedade. tudo o que existe sobrenatural"" (no sentido de
estar alm do natural). inclusive o natural. porquanto, para a sociedade, a realidade, inclusive a natureza. constantemente "(re)construda'' intersubjetivamente. ao ser apropriada simbolicamente, dotada de significados e constituir parte integrante dos projetos humanos.
E ainda mais: os indivduos, aos pesquisarem, renetirem, teorizarem
e elaborarem propostas de interveno sobre a realidade social, no o
fazem simplesmente imersos em um magma de significaes imaginrias sociais, mas tambm inseridos em instituies e tendo as suas
prticas referidas a, dependentes de e mediadas por instituies, instituies essas forjadas e animadas por interesses e sobre a base de
valores especficos. Se o prprio conhecimento terico, se as prprias
anlise e interpretao no podem se colocar "a salvo'' de valores e
valoraes, como esperar isso de saberes diretamente comprometidos com a ao, como os princpios e tcnicas de planejamento e gesto? Esses saberes. cujo contexto motivacional . evidentemen te,
uma tentativa de intervir eficazmente sobre o real. seja para conserv-lo, reform-lo ou subvert-lo radicalmente. de acordo com determinados valores e conforme a certos interesses. devem, para serem
coerentes, realimentar de modo eficaz as prticas sociais que os chamam vida. Seu comprometimento com valores. que eu apangio,
no constitui demrito, ao inverso do que declaram as epistemologias
positivistas: a reside, pelo contrrio, a sua grandeza, desde que
tomadas algumas precaues mencionadas no prximo captulo, sem
as quais o conhecimento degenera em reles apologia vulgar ou sermo encomendado.
O fato de jamais serem "neutros" com respeito a valores no
apenas no quer dizer, porm, que planejamento e gesto urbanos
no so passveis de serem tratados cientificamente, como tambm
no quer dizer que eles possuam , enquanto tais, sempre o mesmo
contedo valorativo- notadamente conservador, como ainda insis-

84

tem alguns. A exemplo da cincia em geral. c semelhana das mais


variadas formas de saber humano, planejamento e gesto urbanos so
virtualidades. cujo contedo pode ser definido de modos distintos e
rnesmo antagnicos.
Gerir. e mesmo planejar, no significa atentar contra a liberdade
e a espontaneidade; ambos podem ser heternomos (situao usual e compreensvel! - em uma sociedade heternoma) ou autnomos.
Tome-se um exemplo de contraste, alis bastante simples: a educao.
Autores crticos tm apontado a funcionalidade da educao para o
sistema capitalista, enquanto veculo de introjeo, na criana e no
jovem, de conhecimentos, valores e idias necessrios reproduo
do status quo (para o filsofo marxista estruturalista Louis ALTHUSSER [ 1987], as escolas comporiam o universo dos "aparelhos ideolgicos de Estado", por contriburem decisivamente para a transmisso
de ideologias - o que nos remete tambm a Marx, para o qual, em
qualquer sociedade, em ltima instncia, a ideologia dominante seria
a ideologia da classe dominante). Pois bem: ainda que se aceite isso
como tendncia geral (por assim dizer, parte da "lgica" do sistema),
seria absurdo sucumbir a um funcionalismo grosseiro e negar a possibilidade de "subverses" e alternativas, como o mtodo Paulo Freire
de alfabetizao popular emancipatria e conscientizadora. Muito
menos seria sensato sugerir. em s conscincia, que a educao em si
conservadora, muito embora a educao (como, de resto, tudo o
mais) em uma sociedade capitalista tenda a ser modelada e ajustada
em conformidade com o imaginrio e os imperativos capitalistas. Pois
bem: com o planejamento (e mais ainda com a gesto), que uma atividade imprescindvel, acontece o mesmo: a discusso sobre se o planejamento intrinsecamente conservador ou no , a bem da verdade,
desprovida de sentido: o p/anejamemo (como a educao, os tribunais
etc.) aquilo que se fa z dele. Em uma realidade profundamente contraditria como a de qualquer sociedade capitalista, no h porque
pensar que a prtica de planejamento possa manter-se imune a essas
contradies e ser sempre expresso das mesmssimas prticas, dos
mesmssimos interesses e da mesmssima ideologia. Estranho destino
o daqueles que, pretendendo-se inspirados em uma Filosofia da prxis

85

e da contradio como o marxismo (ela mesma, alis, contraditria),

a promoo de maior justia social (e de melhor qualidade de vida

agem como se o prprio Estado, em vez de ser uma condensao de


uma relao de foras contraditrias, fosse, sempre, apenas uma ins-

nos marcos da justia social), sobre a base da explicitao dos contlitos latentes e do estmulo ao dilogo racional , buscando evitar, com

tncia petrificada que viabiliza, em carter exclusivo e sem fissuras ou

isso, o recurso violncia.


Uma tica comunicativa crtica no significa que o horizonte

atritos, as demandas das classes dominantes.


Sublinhe-se, adicionalmente, que o planejamento e a gesto
urbanos no precisam (nem devem) ser praticados apenas pelo apare-

poltico-filosfico do planejamento resume-se, necessariamente, a


urna administrao de conflitos no mbito do status quo, contribuin-

lho de Estado. ONGs e outras organizaes da sociedade civil precisam se instrumentar e intervir mais e mais propositivamente, even-

do para driblar solues radicais e adiando rupturas traumticas


(corno parece ser o caso do "planejamento comunicativo/colaborati-

tualmente implementando suas idias sem o Estado, amide apesar

vo, atualmente na moda em pases de lngua inglesa, e que objeto de


exame no Captulo 7 da Parte 11). Na verdade, uma perspectiva comprometida com a mudana social e, ao mesmo tempo, com uma tica

do Estado e, quem sabe, comra o Estado, de planos diretores alternativos at experincias de gesto de cooperativas habitacionais .
Justia seja. a propsito, feita: em um certo sentido, a sociedade civil
tem, h muito, praticado planejamento e gesto de seus espaos de
vida, ainda que esporadicamente e o mais das vezes precariamente e
enfrentando toda a sorte de obstculos. Os pobres urbanos, partiularmente, no esperaram que algum terico os exortasse a produzirem suas organizaes menos ou mais autnomas, a resistir a despejos e a criar, via de regra sem qualquer ajuda, seus espaos de vida,
de maneira comumente mais solidria e (pasmem!? ...) mais organiza-

avano de processos promotores de justia social; por outro lado, se


o limite anteriormente mencionado parece sugerir a inevitabilidade
de rupturas traumticas em certas circunstncias- durante as quais os
planejadores crticos, como cientistas e intelectuais, no podero furtar-se a explicitar suas posies, a despeito de todos os riscos - , no
menos importante reconhecer que o papel prer':,uo do homem de

jamento e pratica gesto, se deve no somente ao fato bvio de que o


Estado monopoliza uma grande parte dos recursos necessrios rea-

idias, enquanto tal, e ainda que se trate de um intelectual engajado,


diversamente do mero ativista, o de promover a reflexcio e a ao

lizao de intervenes e da gesto (do monoplio do estabelecimento e execuo das leis ao monoplio da "violncia legtima"), mas

refletida, minimamente controlando (o que no quer dizer ignorando


ou negando) as suas prprias paixes e os seus preconceitos.

tambm prpria imagem ideolgica do Estado, o qual justifica


todas as suas aes em nome do "interesse pblico". No entanto,

Contribuies a respeito da politizao crtica do planejamento

interesse pblico"? Significar isso trabalhar ignorando as clivagens


sociais e as contradies estruturais de uma sociedade capitalista? O
objetivo do planejamento, nos marcos de uma tica comunicativa crtica, no o "equilbrio" (idia sempre artificial e ideolgica em uma
sociedade de classes) e a conciliao de interesses a todo custo, mas

limites da argumentao racional perante a resistncia e as reaes,


at mesmo violentas em casos extremos, de interesses contrrios ao

da em comparao com as elites e classes mdias.


O preconceito segundo o qual o Estado, e s o Estado, faz plane-

como admitiu um planejador, "yet there are very many 'publics"'


(CULLINGWORTH, 1997:10)... O que seria "trabalhar em prol do

86

enfatizadora da explorao dos recursos do dilogo racional, ver-se sempre confrontada com dois tipos de limite: por um lado, com os

podem ser encontradas, como j se assinalou na Introduo, no "planejamento politizado" de RIBEIRO e CARDOSO (1990) (o qual ,
conforme j foi dito na nota 6, uma verso um pouco mais esquerda da perspectiva matusiana do "planejamento estratgico") e no
"communicative p/anning" anglo-saxo. Essas duasI abordaoens
o
sero retomadas com detalhes, ao lado de outras, na Parte li, onde se
acha, tambm, uma apresentao do enfoque autonomista defendido
pelo autor deste livro.

87

no fundo, "praxeologias": "[n]um sentido bastante lato, o termo praxeologia pode ser entendido como o conjunto dos equipamentos tc-

4. Planejamento e gesto urbanos:


perspectiva cientfica ...
mas no cientificista

Falar em "perspectiva cientfica" a propsito do planejamento e


da gesto urbanos, que aquela a ser esposada pelos cientistas sociais
que a eles se dedicarem, nada tem a ver, aqui, com pedantismo racionalista ou ardor positivista. Como j se grifou no captulo anterior,
no se pretende sugerir qualquer neutralidade axiolgica da atividade cientfica (muito especialmente em se tratando de cincias sociais
e, ainda mais claramente, quando se tratar de pesquisa aplicada!);
nem, tampouco, o caso de negar a dimenso poltica do planejamento e da gesto como formas de interveno que so. Reconhecese, com o epistemlogo Hlton Japiassu, que,
nas cincias humanas, sempre h a interveno explcita ou
implcita de valorizaes particulares. O desenvolvimento e a

nico-metodolgicos fornecidos sobretudo pelas cincias humanas,


tendo em vista intervir e transformar os horizontes do agir humano e
de seus comportamentos sociais" (JAPIASSU, 1981:85).20 E, se
assim , o planejamento e a gesto, e na verdade toda forma de pesquisa aplicada, simplesmente uma modalidade mais explicitamente
aplicada de saber no campo das cincias humano-sociais, as quais, de
resto, jamais so ou poderiam ser "neutras" . Dito de outra forma, no
terreno da pesquisa aplicada, notadamente do planejamento, que a
natureza "praxeolgica" das cincias sociais se mostra mais evidente.
Ao enfatizar a dimenso de compromisso com a prxis no se
deve, entretanto, negligenciar a dimenso do fogos, sem o que as
cincias sociais, que parecem sempre caminhar sobre o fio de uma
navalha, descambam para o discurso ideolgico ou apologtico vulgar. Ou seja, transmutam-se em tentativas sofisticadas e pretensamente objetivas de legitimao de interesses especficos e de posies definidas previamente, em vez de se abrirem para a discusso e
para a reviso de valores com base em um processo de crtica e autocrtica sistemticas, processo esse fundado no pensamento lgico, na
honestidade intelectual, na dvida permanente e na relativizao do
contedo de verdade imputado ao conhecimento gerado. Pondera-se,
por conseguinte, e sem qualquer arrogncia cientificista, que uma

elaborao das idias, no domnio humano, apresentam sempre


um carter de interveno imediata, e no apenas tcnica ou

perspectiva cientfica deve assentar-se sobre duas premissas: I) a


pesquisa bsica como preparacio para a elaboracio de propostas

metodolgica. Portanto, nesse domnio, por mais honestas,

de inte111eno e 2) a no-subordinacio vulgar da pesquisa aplicada


a diretrizes polticas estabelecidas previamente, em detrimento da

escrupulosas e crticas que sejam, as pesquisas guardam sempre


o carter de um desafio ao mesmo tempo terico e prtico: teri-

autenticidade da busca pela verdade.

co, quanto mxima adequao possvel ao objeto estudado;


prtico, quanto possibilidade de transformar ou de impedir a

Sobre a primeira premissa, preciso aceitar que um diagnstico


criterioso, vale dizer, uma precisa identificao dos problemas e de

mudana da sociedade; ou de transformar alguns comportamentos, em detrimento de outros. (JAPIASSU, 1981 :85-86)
I

20 O

por isso que- e aqui acompanha-se Japiassu mais uma vezas cincias humanas (ou sociais) devem ser entendidas como sendo,

88

termo praxeologia j havia sido empregado antcrionncntc - embora com o sentido mais restrito de um tipo espectico de pesquisa ou mesmo de teoria interdisciplinar, preocupada com a efetividade da ao - pelo ps iclogo e epistemlogo Jean
PlAGET ( 1972:246 e segs.).

89

suas causas, deve atuar como farol para as recomendaes de interveno. Quando se deseja conhecer uma realidade, deseja-se conhecer aquilo que a explica: do que ela se compe, que foras a mantm,
como chegou ela a ser o que etc. O pesquisador pode ter os seus
valores em relao a essa realidade. coisa inevitvel c intensa em se
tratando de uma realidade social (o pesquisador pode ou no identificar-se e simpatizar com o que v). Entretanto, isso no precisa ser

completamente evidente, ainda que nunca seja muito difcil descobrir


os valores que esto por trs de uma anlise ou mesmo de uma tipologia, classificao ou simples descrio. Por outro lado, ao estudar
formas de se superar essa realidade (ou, pelo menos, certos aspectos
dela percebidos como problemticos pelo analista e pelos prprios
atores sociais envolvidos), a dimenso valorativa inteiramente
bvia: est-se contra essa realidade (ou contra algumas de suas
caractersticas) e a favor de outra, considerada melhor (mais justa,
mais eficiente etc.). No obstante, para se enfrentar um problema
preciso conhec-lo, assim corno todo o contexto no qual ele se inscreve (seus pontos fracos, seus aspectos vlidos. as possveis contradies). A pesquisa bsica , por conseguinte. o alimento indispensvel
da pesquisa aplicada.
A pesquisa bsica. no que concerne ao desenvolvimento scioespacial. compreende tanto a reflexo terica, conceitual e metodolgica sobre a natureza da dinmica scio-espacial c as formas de se
obter conhecimento sobre ela. quanto o trabalho emprico. Anlises e
diagnsticos empricos tanto podem dizer respeito investigao de
processos gerais (orientada por questes do tipo: quais so as necessidades dos indivduos e grupos de um dado local em um dado
momento? possvel constatar um avano ou um declnio, quanto
satisfao dessas necessidades, ao longo de determinado perodo de
tempo? Quais os fatores que tm contribudo para isso? Qual o contedo da justia social, nesse contexto histrico-geogrfico especfico?) quanto avaliao ex-post de experincias de planejamento e
gesto (orientada por questes do tipo: os esquemas de planejamento
ou gesto utilizados em dado local ao longo de um dado perodo de
tempo tm contribudo para uma melhor qualidade de vida e para

90

maior justia social?). A pesquisa aplicada. de sua parte, abrange no


apenas o delineamento prtico de propostas de interveno (estratoias da sociedade civil, polticas pblicas. instrumentos de planeja-

mento) mas, tambm. a reflexo terica sobre estratgias de interveno (exame do potencial de instrumentos e modelos, de seu significado tico e poltico etc.).
A abordagem urbanstica tpica , de um ponto de vista cientfico, apriorstica ou, quando muito, semi-apriorstica. No caso dos
enfoques francamente apriorsticos, hoje em dia bastante desmoralizados, a observao do real e a coleta de dados e informaes servem
meramente para contcxtualizar uma proposta de interveno baseada
em um modelo normativo da "boa forma urbana", pautado em idiasfora corno "ordem", "funcionalidade", "eficincia" etc. No caso dos
enfoques semi-apriorsticos, a observao do real, a coleta de dados,
a obteno de informaes e a formulao de conjecturas sobre o
porvir - em suma, diagnsticos e prognsticos - fundamentam um
ajuste dos princpios e balizamentos normativos, os quais so relativamente permeveis ao mundo real; sem embargo, as "pesquisas" em
que se baseiam os enfoques semi-apriorsticos no preenchem os
requisitos de urna investigao cientfica rigorosa. Em contraste com
os enfoques apriorsticos e semi-apriorsticos, um tratamento cientfico deve ser reconstrutivista. A despeito da fundamentao terica
(teorias cientficas a respeito do que existe no mundo real e a respeito das possibilidades e dos caminhos de mudana social) e dos balizamentos metatericos (em que se incluem no apenas posicionamentos epistemolgicos mas. tambm, doutrinas poltico-filosficas
e ticas2I) que precxistem e contextualizam a anlise emprica,

21 Para os epistemlogos envolvidos. principalmente. com as cincias da natureza, o


adjetivo "metaterico'' refercsc. ora a grandes matrizes da Filosofia da Cincia,
perante as quais teorias so comparadas entre si c examinadas luz de questes epistemolgicas gerais (racionalismo crtico, positivismo lgico etc. como .. metateo
rias .. ). ora a um tipo de esforo de constmilo de teorias muito abrangentes ("meta
teorias" como ..superteorias intcgradoms de teorias particulares). Em ambos os
casos o conceito de teoria tomado de modo bastante estreito. Para as cincias
sociais. nem esse entendimento restritivo do que seja uma teoria. nem essa viso do
que sejam bali7.amentos metmcricos so adequados. luz dos padres ditados pelas

91

estabelece-se, aqui, uma dialtica entre teoria e empiria; a proposta

[w]hat these thinkers [Ebenezer Howard, F. L. Wright eLe

de interveno resultado da interao entre ambos, sendo a funda-

Corbusier] worked towards was a once-and-for-all solution. The

mentao terica (e, eventualmente, mesmo a metaterica) no ape-

long-term goal of planning and planners was to reach the end-

nas ligeiramente ajustada, mas reconstruda no decurso de uma an-

state defined in their texts- whether it be Garden City, Radiant

lise sistemtica e crtica do mundo real.

City or Beautiful City. It could be argued that the belief that

Pioneiro da valorizao do saber e dos sentimentos do cidado


comum no planejamento urbano, o escocs Patrick Geddes foi tam-

planning could create ( ... ) 'urban utopias' has informed the


actions o f planners for most o f this century.

bm, no comeo do sculo XX, um pioneiro da abordagem cientfica


do planejamento, com s ua insistncia no esquema "Survey-Analysis-

Franoise Choay, que em seu importante O Urbanismo (CHOA Y,

Plan". Geddes, no entanto, ao contrrio dos urbanistas "de rgua e

I 979) j contestara o estatuto de cientificidade do Urbanismo, reto-

compasso", para usar uma expresso sua (cf. CHOA Y , 1979:39),

mou essa crtica em livro posterior (A regra e o modelo), denuncian-

tinha preparo cientfico; por menos que ele tenha exercido sua forma-

do que, e nquanto abrigo de vises normativas, o discurso urbanstico,

o original de bilogo, esta, e mais o interesse que devotou

a despeito de tentar emular o discurso cientfico, no se constituiria


em cincia:

Geografia clssica (sobretudo francesa), certamente explicam seu


olhar infenso a apriorismos de gabinete. Infelizmente, porm, ainda
que muitos urbanistas posteriores tenham se apresentado como des-

A despeito de suas pretenses, o discurso do Urbanismo

cendentes de Geddes e alegado professar uma abordagem cientfica,

continua normativo e s em carter mediato compete a uma pr-

o enfoque quase nunca foi ou vai alm do semi-apriorismo. ENNIS

tica cientfica qualquer: seu recurso lcito e justificado s cin-

(1997: 1939) oferece, a propsito do planejamento tradicional e de

cias da natureza e do 'homem' se subordina a escolhas ticas e

seus principais expoentes, uma incisiva sntese:

polticas, a finalidades que no pertencem somente ordem do


saber. (CHOA Y, 1985:2)

c incias naturais, pouqussi mas construes intelectuais das cincias sociais seriam
teorias: a maioria. inclusive as mais fecundas. corresponderiam meramente a. metateorias de um tipo bastante vago, sej a por serem extremamente abrangentes e abstratas (p.ex. a Teoria da Estruturao giddensiana). seja por se acharem muito fortemente "contaminadas" por valores (como a Teoria da Alienao do marxismo). Assumir
isso, contudo. seria incorporar erros cientificistas corno a neutralidade ax iolgica, a
homologia estrutural entre sociedade e natureza e a necessidade de separao estanque entre cincias e Filosofia. Diversamente. aqui, prope-se que o adjetivo "metaterico refira-se. nas cincias da sociedade. ao conjunto de balizamentos no
somente epistemolgicos. mas tambm poltico-filosficos e ticos que, ao mesmo
tempo em que so nutridos por e sintetizam ou combinam reflexes tericas e estu
dos empricos especficos. motivam. influenciam e orientam as pesquisas e reflexes
subseqentes. As "metateorias" das cincias soc iais no devem ser entendidas como
supcrtcorias" substantivas integradoras. mas sim corno grandes matrizes de rdern
cia que. no raro. so verdadeiros hbridos episte molgicos e poltico-filosficos
(como o materialismo histrico ou o pensamento autonomista castoriadiano). Quanto
s teorias propriamente ditas, podem ir desde teorias substantivas particulares bem
delimitadas e empiricamentc lastreadas at programas ou esboos tericos e "macroteorias'' procedurais.

92

E, bem ao final do livro, entre outras passagens igualmente fortes:


Todos os autores de teorias urbansticas, com exceo de
Sitte, se valem, como Cerd, de um discurso cientfico. Mas, na
quase totalidade dos casos, limitam-se a afirmar de maneira
encantatria e sem prova a cientificidade do Urbanismo em
geral, e de suas prprias propostas em particular, e a produzir
somente os indcios lingsticos do que seria um discurso cientfico. No , pois, de surpreender que esses textos mimticos no
contenham qualquer autocrtica, no sejam objetp de qualquer
questionamento epistemolgico. (CHOA Y, 1985:291 )

93

Vale a pena reproduzir tambm o ponto de vista de Klaus Bren-

qual o Urbanismo, enquanto tal, no legou propriamente "teorias",

dle (1997) _ele prprio sendo, como Choay, um urbanista- sobre a

termo que s faz pleno sentido no domnio propriamente cientfico.

diferena entre os "olhares" cientfico e arquitetnico-urbanstico:

Afinal, ningum menos que a prpria Choay, cuja obra internacionalmente respeitada pelos arquitetos-urbanistas, enfatiza a mesma

o devir social e as formas espaciais condicionam-se reci-

coisa,24 e as palavras de Brendle no so menos dignas de nota.

procamente; no entanto, a pesquisa e o ensino do Urbanismo e

importante deixar claro, contudo, que no faz sentido criticar o

do uso/vivncia da cidade [Stadtbenutzung] desenvolveram-se

Urbanismo pelo fato, em si mesmo, de no ser ele uma cincia. Trata-

separadamente. De uma parte, as cincias do homem descobri-

se, meramente, de estabelecer as diferenas entre uma abordagem

ram relativamente tarde o 'ambiente construdo' enquanto um


2'- De ou tra Parte,
componente importante dos processos socw1s.

cientfica e uma no-cientfica (tcnico-artstico-normativa), con-

planejamento urbano23 acreditaram ~ode:,

as tentativas em que uma abordagem do segundo tipo insiste em se

ancorando-se em uma determinada imagem (comumente Ideali-

fazer passar por uma do primeiro. A crtica que se pode e deve fazer

zada) do que seja

ser humano, superar com seus prprios

s abordagens urbansticas , por conseguinte, a de que, com muita

meios a maioria dos problemas da cidade.


No apenas a unidade 'cidade' se acha dividida entre os

um ngulo cientfico, lgico que um enfoque apriorstico ou semi-

a Arquitetura e

quanto se possa e se deva, seguindo o exemplo de Choay, denunciar

freqncia, tentaram e tentam se passar por aquilo que no so. Sob

aspectos sociais e o ambiente construdo, mas as prprias p~rs

apriorstico que tenha a pretenso de ser a nica orientao global

pectivas e mtodos das cincias sociais e das disciplinas arqm~e

para uma interveno sobre o urbano merece sofrer objeo. No

tnicas se diferenciam: os das primeiras vincularam-se a teonas

entanto - grife-se isso com vigor-, nem todo conhecimento no planejamento urbano ou poderia ser exclusivamente cientfico, e tam-

cientficas e mtodos empricos, desenvolvendo, com a ajuda de


palavras precisas, uma competncia descritiva e de ~nlise ~au
sal sobre os problemas urbanos existentes. Os das lumas arucuIam-se tradio dos procedimentos dos ofcios manuais, das
engenharias e das artes plsticas dos mais variados tipos, desen-

pouco deve-se considerar o conhecimento cientfico como sendo


superior a todos os outros, por exemplo, o saber artstico. A dimenso esttica e vrios tipos de conhecimento tcnico, que so contribuies imprescindveis e prprias dos arquitetos-urbanistas ao pla-

volvendo um conhecimento, expresso sob a forma de desenhos,

nejamento urbano, no vem sua relevncia diminuir um milmetro

acerca da transformao e do prognstico voltado para as modi-

ao serem identificados com os domnios das artes e da tcnica/tecno-

ficaes Jutu ras da cidade; ou seja, referem-se a uma estreita


melhoria arquitetnico-urbanstica. (BRENDLE, 1997:120-1)

o autor deste livro sente-se a cavaleiro, portanto, para reafirmar


seu comentrio, feito em trabalho anterior (SOUZA, 1998), segundo
Quanto a isso, dever de justia admitir que a tradi~ g:ogrfica constitui. um:.
exceo, ainda que a Geografia Urbana, como ramo especmhzado, s tenha alcan
do maior expresso na segunda metade do sculo XX.
13 Brendle cometeu, aqui, um lapso ao escrever planejamento urbano (Stadt~lamtn~~
quando 0 que tinha em mente era, na verdade. especificamente. a modalidade
Urbanismo (Sttidtebau). como facilmente se depreende do restante de seu texto.

12

94

24

No que diz respeito ao estatuto epistemolgico das " teorias" urbansticas, Choay,
referindose especificamente ao trabalho pioneiro do engenheiro catalo lldefonso
Cerd (Teora general de la urbanizacin), fundador do Urbanismo como um campo
prprio em meados do sculo passado (a palavra Urbanismo parece ter s ido introduzida mais tarde, no comeo do sculo XX, pelo arquiteto francs Alfred Agache [cf.
STUCKENBRUCK, 1996:93)), faz reparos cujo alcance . no fundo. bastante geral:
"A Teora no satisfaz uma srie de exigncias atualmente caractersticas de uma
teoria cientffica: a capacidade explicativa, a capacidade de previso, a transitividade
e sobretudo a refutabilidade" (CHOA Y. 1979:276). Mesmo levandose em conta que
~teorias nas cincias sociais so mais flexveis e menos formalizadas que nas cinCias naturais. os enfoques tipicamente legados pelo Urbanismo dificilmente podem
ser classificados como teorias cientficas, conforme ponderao feita pelo autor j em
trabalho anterior (SOUZA, 1998:7-8).

95

logia! E nunca demais encarecer o fato de que objees ao apriorism~. vlidas quando se trata de julgar avaliaes passveis e merecedoras de um tratamento cientfico, no se aplicam a domnios como o
da esttica. Isso para no dizer a coisa mais essencial de todas, que
a de que 0 planejamento e a gesto das cidades so e devem ser reconhecidos como questes acima de tudo polticas, em sentido amplo e
nobre, e no como questes sobretudo "tcnicas" ou "cientficas". A
presente objeo, portanto, no vem acompanhada de uma pr_oposta
para se desmerecer in totum o legado intelectual do Urbamsmo e
tampouco para se purgar o campo intelectual do planejamento urbano de seus componentes extracientfcos- muito longe disso! O tratamento tcnico-esttico oferecido pelo arquiteto-urbanista, evidentemente. no h de se submeter a uma lgica "cientfica" - postular
isso seri~ uma aberrao, um contrasenso. Apenas deseja-se salientar
a debilidade de vises normativas que, sem que seus autores tenham
tido conscincia de seus limites e de suas insuficincias de base. se
pretenderam rigorosas e mesmo cientficas quando, na verdade, no
se fundamentam em muito mais do que as impresses e os valores
dos que as conceberam, revelando uma leitura superficial da realidade ou mesmo um divrcio para com esta, malgrado o apuro tcnico e
esttico com que foram apresentadas. A necessidade de cooperao e
a relao de complementariedade entre cientistas sociais e arquitetosurbanistas. no que concerne ao planejamento c gesto urbanos,
defendidas no Subcaptulo 1.2., ficam, pois, reafirmadas.
Quanto segunda premissa formulada alguns pargrafos atrs
(no-subordinao vulgar da pesquisa aplicada a diretrizes polticas
estabelecidas previamente, em detrimento da autemicidade da busca
pela verdade), 0 autor admite que a dimenso poltica (os interesses

em jogo, as linhas de tenso ) no deve, sem dvida, ser escamoteada. Contudo, se o planejamento for reduzido a um mero instrumento
poltico para impressionar contendores em um debate e for privado
de sua potencial consistncia como derivao de uma anlise crtica
da realidade, ele ser simples pesquisa aplicada grosseiramente
manipulada (um exemplo eloqente fornecido em GRANT,
1994:60), assim como tambm o pode ser a prpria pesquisa bsica.

96

Rejeitar a presuno de neutralidade axiolgica sobre a qual


insistem os positi vistas e rechaar o apoliticismo ingnuo e arrogante uma coisa; outra, bem diferente. confundir a prtica cientfica, mesmo a aplicada, com um discurso ideolgico vulgar, em que
solues preconcebidas so impostas realidade. ou degrad-la a
um balco de idias compradas, em que a busca pela verdade simplesmente desaparece, pois a exposio de idias passa a se subordinar inteira e acriticamente s demandas dos "clientes". No ir
mais se tratar. neste segundo caso, nem mesmo de razo comunicativa, pois a reflexo crtica sobre os confrontos de subjetividades
scio-histrico-geograficamente situadas estar, ela prpria, ausente: tratar-se-, meramente. de encomendas de discursos legitimatrios apriorsticos, usados como adorno durante contendas, normalmente com o fito de impressionar os cidados comuns, mais fracos.
No caso de um discurso ideolgico, como exemplificao racionalismo to tpico do Urbanismo modernista, o qual, como o Urbanismo
em geral, est longe de ser uma cincia, muito menos aqui se trata
de razo comunicativa; o que se tem uma razo instrumental de
forte vocao tecnocrtica. Desgraadamente, na prtica, grande
parte do trabalho dos planejadores urbanos se assemelha mais ao
trabalho de respaldadores de posies a priori (sejam elas as da iniciativa privada ou de governos), enfeitando com um discurso tcnico"c ientfico" decises polticas previamente tomadas, que a um
esforo para traduzir conhecimentos cientficos em propostas de
interveno.
O ofcio do pesquisador aplicado que se dedica ao fornecimento
de subsdios para o planejamento e gesto e ao desenho de estratgias de desenvolvimento no , sob o ngulo das exigncias ticas,
diferente do trabalho daquele outro que se dedica pesquisa fundamental: tambm ele dever observar, analisar, julgar e escolher sem
poder despir-se inteiramente do filtro dos prprios valores. Admitase: se todo conhecimento expresso, de algum modo, das prticas
sociais que o condicionam, mesmo um conhecimento que se pretenda cientfico carregar uma dimenso ideolgica. Tomando o cuidado de evitar o simplismo tradicional de reduzir a ideologia "falsa

97

conscincia'' para esgrimir esse termo contra a produo intelectual

exorciz-los, cobra a explicitao e a reflexo crtica constante sobre

dos adversrios, como se a verdade pudesse, em se tratando de algo

esses mesmos valores.


bem verdade que, para o autor deste livro, como j deve ter

to complexo quanto a sociedade, ser monopolizada por algum em


carter absoluto, ento uma dimenso ideolgica, como expresso de

ficado inteiramente claro para o leitor, a "cientificidade" no , por si

prticas e interesses variveis, h de estar presente em todo conhecimento. (No que concerne ao saber sobre a sociedade, no h "verda-

s, garantia de legitimidade tica de uma proposta de interveno.


Por mais embasadas numa anlise rigorosa da realidade que sejam as

de unvoca" no sentido das cincias naturais, to-somente uma exi-

propostas de interveno (o que inclui levar em conta as aspiraes e

gncia de rigor e desprendimento que permite ver como " busca pela
verdade" a tentativa idnea de elucidao dos fenmenos, em con-

opinies dos atores sociais por meio de enquetes, ou a partir da observao de suas livres manifestaes em instncias participativas de

traste com o simples esforo de convencimento acerca da validade de


certas idias preconcebidas, que tpico da propaganda ideolgica.)

gesto urbana), qualquer proposta, para ser inteiramente Jeotima


"'
'
necessita ser submetida a escrutnio e deliberao por parte daqueles

A oposio entre cincia social e ideologia refere-se a duas situaes


extremas, sendo que, na prtica, a cincia se esfora por distingir-se

que sofrero os efeitos de sua implementao. No entanto, se os prprios rigor e honestidade cientficos no so fceis de serem compa-

em processo do mero discurso ideolgico e do senso comum, em


meio a uma luta perene para manter o senso (auto)crtico, a vigilncia perante preconceitos e o rigor analtico. O cientista dever, por-

tibilizados com os processos decisrios no dia-a-dia das administraes pblicas em sociedades heternomas, carentes de transparncia
e accountability democrtica, muito menos o aquilo que representa

tanto, para ser intelectualmente honesto e para afirmar-se enquanto


tal, manter-se vigilante e crtico em face de seus valores, evitando

um passo alm: a cincia no somente a servio do planejamento e da


gesto urbanos, mas a servio de um planejamento e uma gesto ur-

tomar impresses por resultados consolidados, duvidando das prprias certezas provisrias, insistindo em examinar um problema a

banos radicalmente democrticos. Pode-se aqui, alis, arriscar uma


hiptese: se a prtica poltica em um contexto heternomo costuma
converter os planejadores, sejam funcionrios do Estado ou a servio

partir de diferentes ngulos (o que significa, normalmente, levar em


conta as perspectivas conflitantes dos diferentes grupos de atores
sociais envolvidos), expondo-se de muito bom grado ao teste do
exame emprico pormenorizado e extraindo humildemente as lies
do teste supremo, 0 da histria- em suma, recusando-se a ser deliberadamente tendencioso, o que a suprema virtude do cientista social,
a qual 0 distingue do intelectual panfletrio. Assuma-se, destarte, que
critrio basilar de distino entre um discurso cientfico srio e um
0
discurso ideolgico vulgar no o de " neutralidade axiolgica", mas
sim um critrio tico e, portanto, em si mesmo extracientfico: a

do capital privado, em sofistas dedicados a impressionar o pblico


com seus planos, suas maquetes e suas projees, um contexto administrativo um pouco mais autnomo, que garanta um mnimo de
transparncia e accountability, pode justamente assegurar que os planejadores tero mais liberdade, tambm eles, para no se deixarem
degradar ao papel de tcnicos dispostos a defender acriticamente os
interesses dos poderosos.

honestidade intelectual. No " imparcialidade" ou "iseno", mas.

-
de
simplesme nte, isso: honestidade. A honestidade que, se nao 1mpe
vieses, mantm-se vigilante com relao a vieses e a preconceitos; a
honestidade que, em vez de clamar pela escamoteao dos valores
subjacentes anlise, como se fosse possvel e desejvel isol-los e

98

99

esquartejamento da realidade social concreta em partes ("estruturas",


..subsistemas" etc.) prctendidamente autnomas (economia, poltica,

5. Planejamento e gesto urbanos


e interdisciplinaridade

cultura. espao. histria). consegue dar conta dos processos e fatores


que explicam a transformao das relaes sociais e a produo do
espao social. sobretudo no caso de um ambiente complexo como o
urbano. Todas as cincias sociais. mais a Arquitetura, devem prestar
sua colaborao. No caso s11i gene ris da Geografia. sua ambigidade
enquanto nica cincia social que, nos marcos dessa diviso do trabalho acadmico, desde o comeo e de modo inarredvel. incorpora
tambm um plo epistemolgico de cincia natural (ou, mais preci-

Muito se clama por interdisciplinaridade na pesquisa cientfica


contempornea, mas o que mais se v, na melhor das hipteses, p/11-

ridisciplinaridade (justaposio de conhecimentos disciplinares


diversos, agrupados de modo a evidenciar as relaes entre eles; cooperao sem coordenao) ou, mesmo, uma mera nwltidiscip!inari-

dade (conhecimentos disciplinares diversos veiculados sem que haja


uma cooperao entre os especialistas). A verdadeira intcrdisciplinaridade pressupe uma cooperao intensa e coordenada, sobre a base
25

de uma finalidade (e de uma problemtica) comum.


Quanto ao planejamento e gesto urbanos, eles so, como j se
encareceu. cincia social aplicada e. como tal, devem ser interdisci-

Unido, a seriedade com a qual o planejamento encarado acabou


redundando em um exagero: cursos especficos voltados para a formao de planejadores urbanos (e regionais) - Ra11mplaner na Alemanha, town planner no Re ino Unido-, profissionais esses que dividem espao e mercado com os arquitetos, gegrafos etc. envolvidos
com planejamento. Esse caminho no parece ao autor deste livro uma
boa soluo para a tarefa de se prepararem planejadores de alto nvel.
Dada a grande complexidade do campo do planejamento urbano (e
regional), dependente de conhecimentos de ordem econmica, polti-

com a qual se busca explicitamente contribuir para a superao de


fenmenos tidos como problemticos e negativos, demanda intensa e

ca, cultural, legal e ambiental, das duas uma: ou o planejador permanece restrito ao chamado "planejamento fsico-territorial", negligen-

coordenada cooperao entre saberes disciplinares variados. A


necessidade de dilogo, de aprendizado mtuo e de superao de

ciando o contexto social mais amplo de seus planos de ordenamento


espacial e tendendo a incorrer em fetichismo espacial, ou, na hipte-

fronteiras artificiais fica ainda mais evidente quando se trata de pensar para alm da problemtica, buscando refletir tambm sobre as

se de ele reconhecer plenamente as limitaes do "planejamento fsi-

acadmico em vigor, de cunho positivista, e a qual se baseia em um

Ver. sobre os conceitos de multidisciplinaridadc. pluridisciplinaridadc e interdisci


plinaridade. a rica anlise de JAPIASSU (1976).

25

muitos gegrafos urbanos.


Por outro lado, em alguns pases, como a Alemanha e o Reino

plinares por excelncia. Mais ainda que a anlise, ou diagnsticovale dizer. a pesquisa emprica bsica -. a pesquisa social aplicada,

solues- ou, como j brincou algum, sobre a "soluciontica".


Nenhuma das disciplinas sustentadas pela diviso do trabalho

100

samente, "ambiental'', no sentido restrito da expresso meio ambiente), pode ser um trunfo, e no um fardo, como costuma ser sentida por

co-territorial", lanar-se- o planejador em uma busca megalomanaca por todos os conhecimentos necessrios prtica intelectualmente consistente do planejamento - o que inclui, alm de boa parte das
cincias sociais, igualmente contribuies da Arquitetura, do Direito
e mesmo de algumas cincias naturais.
A melhor sada para a superao do obstculo representado pela
artificialidade das fronteiras disciplinares- notadamente no caso das
101

disciplinas humano-sociais - no reside na tentativa de formao de


uma espcie de "superprofissional", cuja solidez cientfica e cujo
preparo humanstico tenderiam a ser inversamente proporcionais
sua arrogncia. Aqui, como em outros domnios, o aparentemente
mais fcil nem sempre o melhor. O modo mais razovel de se minimizarem os efeitos do condicionamento imposto pelo fracionamento
disciplinar parece residir, com efeito, no na tentativa de transforma-

6. As escalas do planejamento
e da gesto das cidades

o de um saber generalista por vocao em um privilgio de pretensos especialistas, mas na complementao da formao dos profissionais (arquitetos e cientistas sociais) envolvidos, ao mesmo tempo em
que se lhes incute uma viso crtica a propsito da diviso do traba-

No seria conveniente encerrar esta Parte I, dedicada a uma con-

lho acadmico em vigor e se lhes desperta a conscincia para a relevncia do dilogo interdisciplinar. Sobre esses alicerces, a um s

textualizao tico-poltica, epistemolgica e conceitual do planeja-

tempo arrojados (porque crticos) e modestos (porque realistas), ser


possvel conseguir, no campo da pesquisa aplicada, aquilo que tambm no domnio da pesquisa bsica em cincias sociais altamente
desejvel: um avanar rumo ultrapassagem do fracionamento disciplinar legitimado pela epistemologia positivista; um avanar rumo a
uma prtica terica transdisciplinar (viso agasalhada por PlAGET
[apud JAPIASSU, 1976:75-76]) ou, mesmo, adisciplinar (termo
sugestivo utiJjzado por QUAINl [1979:51) para caracterizar o materialismo histrico, mas que bem pode ser empregado para alm do
pensamento marxista, como o autor deste livro j o fizera em
SOUZA [ 1988b:39]).

mento e da gesto urbanos, sem focalizar um assunto que, embora


fundamental, no tem recebido a devida ateno: os critrios de iden-

tificao de escalas de anlise de situaes e planejamento de intervenes.


costume os pesquisadores e planejadores contentarem-se com
quatro referenciais espao-escalares para designarem realidades e
proporem intervenes: local, regional, nacional e internacional.
Entretanto, embora essas palavras assumam, para os profissionais, o
status de termos tcnicos, portanto supostamente revestindo conceitos, so elas tomadas normalmente sem que se pergunte acerca da
consistncia de seu contedo. Na verdade, no muitas vezes foram
elas objeto de tal interpelao, especialmente no ambiente intelectual
da pesquisa aplicada e da prtica de planejamento, pelo que seria tentador dizer que o seu uso, to sem rigor, freqentemente se atm
muito mais a uma espcie de "senso comum acadmico" (vocbulos
empregados de maneira irrefletida ou pouco refletida) que a uma
matriz conceitual. Sem se importarem muito com essa questo,
numerosos so aqueles usurios desses termos que sequer se apercebem das insuficincias e mesmo contradies da forma como se utilizam das palavras. De fato, no apenas termos como "local" e
I
"regional" so usados de modo diferente e incongruente por diferentes usurios mas, na realidade, at mesmo na fala de um nico usurio as acepes podem variar caoticamente. Isso, se no impede a

102

103

comunicao, pelo menos dificulta a construo de um discurso teoricamente consistente e minimamente preciso.
Um dos no muito freqentes esforos de clarificao do problema conceitual, terico e metodolgico das escalas, esforo esse pioneiro, a anlise de Yves LACOSTE (1988; I ed. francesa: 1976)
das ordens de grandeza dos conjunTOs espaciais e dos nveis de anlise da realidade. Apesar de no estar interessado especificamente no
planejamento e na gesto urbanos, e sim em oferecer uma contribuio para a renovao do campo disciplinar da Geografia, Lacoste
trouxe elementos teis para a presente reflexo. Inspirado em uma
terminologia anloga desenvolvida pelo geomorflogo Jean Tricart,
Lacoste props um quadro terminolgico contendo sete ordens de
grandeza de recortes ou, como ele prefere, conjuntos espaciais, indo
de conjuntos cujas dimenses mximas se medem em dezenas de
milhares de quilmetros, como zonas climticas, o chamado "Terceiro Mundo" e o grupo dos pases pertencentes OTAN (stima
ordem de grandeza), at realidades cujas dimenses so medidas em
metros (primeira ordem de grandeza).
A terminologia lacostiana no se imps- o que, pode-se supor,
tem pelo menos parcialmente a ver com o fato de que a maioria dos
usurios no est disposta a trocar termos imediatamente inteligveis,
como "local" e "regional", por mais vagos que sejam, por expresses
abstratas como "terceira ordem de grandeza" e "quinta ordem de
grandeza". Alm do mais, a classificao lacostiana inarredavelmente formalista, implicando uma certa rigidez. Ao preocupar-se
com classes de quantidades para expressar magnitudes mtricas em
vez de, em primeiro lugar, com os prprios processos, ela deixa na
sombra no apenas a vivncia individual e coletiva das realidades
scio-espaciais (e, para os prprios atores, palavras como "local" e"regio" so termos-chave, insubstituveis por expresses de uma
metalinguagem cientfica hipottica como " terceira ordem de grandeza" e "quinta ordem de grandeza"), mas tambm o fato de que,
dependendo das circunstncias, relaes ou processos anlogos diro
respeito a grandezas fsicas (tamanhos) diferentes (por exemplo,
"regies" em Portugal comparadas s "macrorregies" do Brasil).

o quarteto simplista loca 11regwnal/nacwnal/interna.


.
. No entanto,
.
ciOnal,
. b"l"d
, CUJa fora
. vem .de sua fcil com unca
ade, embora seja ele
tlexvele, mms que 1sso, vaao
- esta, mune,
.
.
e _ ' nao
ele prprio, a forPor exemplo: 0 nvel "loca 1, "denuficado,
.
. vezes
mahsmos.
.
mUltas
smplesmente
com um recorte poltico-ad mm1strauvo
. .
.
, .
como 0
'
cpo, embora
seja
tomado
alaum
'
mum.
'
e
as vezes, como correspondend
um objeto geogrfico mais espec'fi
.
1 co, como uma c1dade
o a
sede
de
um
municpio.
Outros
probl
.
,
ou
seJa,
.
.
.
emas associados ao quarteto sim-a
plista local/regwnal/nacwnallinternacona
.
_ a facilidad
1sao
ele"se presta a usos ideolgicos (por exemp Io, ao tomar-see ocom
" que
.
nal
como
sendo
sinnimo
da
escal
d
nacw.
,
a os recortes formais dos pase
1sto e, de supostos Estados-na-oes m
. dependentes s,
para as reivindicaes de "naes" te "t . r
' nao atentando-se
de Estados, como tantos !rrupos e't . m ona zadas mas desprovidas
o
mcos em vrios maior autonomia ou mesmo independncia)
gvel vaguido (por exemplo: " internacional"'
. sua mcox:ntanto a relaes envolvendo do"
,
pode dizer respeito
envolvendo o mundo inteiro) ~: pml~~s quanto a processos globais,

p~r

al:;~:s, qu~ luta~

bem salientou HARVEY (20~07~~a ad~, as ~sc~las no so, como


' nem mutaves, nem "naturais"
sendo isso

niza~o hu~:ap~o::tloustadepoml~~anas
tecnolgicas, modos de orga~
lt1ca. Isso sian "f
-

natureza da interao entre as escala


o ca que nao apenas a
e mesmo a abrangncia fsica de ala;cmas ~'peso de cada uma delas
nacional" no est fixado d
e
orno escala local" ou "escala
.
e uma vez por todas sendo
I
'
' pe o contrno, parte do processo de criao histrica.

Uma abordagem alternativa no form

cional que interessada em fixar

a ISta, deve ser antes relatude me't .


' e modo absoluto, classes de magni
oca, como propAos L acoste. Ou SeJa:
. deve pr em . . I
. .
pnme ro
p ano a forma e a natureza da I ciais, cuja percepo poder :;i:~es socas e suas interaes espato (volte-se ao ex
.,
r ~stante de acordo com o contexemplo Ja dado antenormente: "regies" e p
e certas "regies" no Brasil dir
.
m ortugal
muitssimos diferentes) Is
- o resp~lto a recortes de tamanhos
so nao quer d1zer
,
. .
mais, sob o nauJo pol't"
d . .
.
' porem, que lmtes foro
I ICO-a mllllStrauvo e I a 1 vncia analtica
.
.
eoa , nao tenham relecond" .
ou seJam desprovidos de efetividade; na verdade ao
conarem processos to diversos quanto o pagamento dife:en105

104

ciado de tributos e a necessidade de adaptao a legislaes diferentes, limites e fronteiras formais deixam de ser "meramente" formais
ou convencionais para se fazerem fortemente reais.
A classificao, certamente que sujeita a aperfeioamentos, a
seguinte:
1) Escala (ou nvel) local. Trata-se da escala por execelncia do pla-

nejamento e da gesto das cidades. A escala local refere-se a recortes

cional, isto , a moradia. conquanto diga respeito, essencialmente,


esfera privada, deve ser, em diversas circunstncias, considerada
como uma escala relevante tambm para a anlise de processos e
polticas de natureza e alcance coletivos: por exemplo, por ser objeto
de polticas habitacionais e, tambm, no momento de se compatibilizarem preferncias individuais/privadas com a regulao coletiva/pblica do espao). Os diversos subnveis da escala microlocal
so de cristalina importncia para o planejamento e a gesto, espe-

espaciais que, em graus variveis de acordo com ~ seu tamanho,


expressam a possibilidade de uma vivncia pessoal mtensa do espa-

cialmente quando se deseja propiciar uma genuna participao


popular direta; afinal, nessa escala que os indivduos, em processos

o e a formao de identidades scio-espaciais sobre a ~as~ des~a


E' tambe'm a essa escala que se vinculam os mvets mms
,'
vtvencw. ,
inferiores da administrao estatal (municpios e, eventualmente,
suas subdivises poltico-administrativas ou, tambm, organismos

participativos, podero constituir instncias primrias de tomada de


deciso (plenrias, assemblias etc.), e tambm nessa escala que

metropolitanos), representando uma situao de maior proxi.midade


fsica com a sede do poder estatal ("Estado local") - o que, ah~, s
vezes um pouco enganoso, j que a distncia poltica pode ser 1men'm disso na escala local que a participao poltica direta se
sa. Ale
'
mostra mais vivel, notadamente no que concerne possibilidade de
interaes em situao de copresena (face a face) . Trs variantes
distintas devem ser distinguidas :
lA) Escala (ou nvel) microlocal. Corresponde a recortes terri-

toriais de tamanhos diversos (ou subnveis da escala microlocal),

todos tendo em comum o fato de que se referem a espaos passv~is


de serem experienciados intensa e diretamente no quotidiano (c01sa

que nem sempre ocorre, devido massificao e atomizao t~pi~as


das orandes cidades contemporneas, tudo isso agravado pela vw\ene
'br .
ue
cia urbana e por sentimentos de falta de segurana pu tca, o q .
tende a levar a um certo insulamento do indivduo em sua prpn~
casa). Esses recortes so, em ordem crescente de tamanho, o quar~et
ro, o subbairro, o bairro e o setor geogrfico26 (a tlllidade habaa-

eles podero monitorar mais eficientemente a implementao de


decises que influenciam sua qualidade de vida no quotidiano.
lB) Escala (ou nvel) mesolocal. CorTesponde ao que se pode-

ria chamar de "nvel local stricto senso": a cidade ou, tambm, o


recorte associado ao Estado local, o municpio. Ao menos em cidades
grandes e mesmo mdias, no possvel, aqui, ter uma vivncia quotidiana da cidade como um todo, no sentido de uma experincia pessoal e direta, como aquela que se tem ou pode ter com o bairro. A
seletividade dos compromissos, das rotinas e dos deslocamentos dirios, alm do custo de deslocamento (tempo e dinheiro) e a complexidade e magnitude do recorte espacial impedem que se possa formar
a propsito da urbe uma viso de conjunto to densa e forte quanto
aquela que se forma a respeito da prpria moradia, do quarteiro e at
mesmo do baino e do setor geogrfico. No obstante, em um sentido
importante a vivncia do nvel mesolocal relativamente forte: as
notcias, os comentrios e as impresses, as crticas e os sentimentos
de satisfao ou insatisfao com o espao onde se vive, no apenas
os veiculados pela imprensa escrita, falada e televisionada (para a
qual o nvel local sempre um ambiente privilegiado) mas tambm
aqueles que "entram pelos poros" na rua, no txi, nos transportes

26

Ver. para uma discusso tcricoconccitual do recorte espacial bairro e de alguns

coletivos e nos lugares pblicos em geral, definem uma "ambincia"


envolvente e criadora de sentimentos de lugar. Ademais disso, o

outros a ele associados. SOUZA ( 1989).

I 07
106

..

nvel mesolocal, ao corresponder a um nvel de governo (no caso de


recorte ser 0 municpio), define, igualmente, um espao de refern0

cia para mobilizaes, reivindicaes e a prtica poltica.


lC) Escala (ou nvel) macrolocal. Equivale a uma espcie de
"nvel local ampliado" e corresponde situao tpica das metrpoles (e, formalmente, "regies metropolitanas" ou reas metropolita-

nas), em que diversas unidades mesolocais (cidades, ~u~i~p~os) se


integram de modo denso, formando uma espcie de mtmsststema
urb;lo". Esse "minissistema urbano" costurado por fluxos como o
comnwting de trabalhadores e, eventualmente (e desejavelmente), a
integrao de certos servios pblicos de interesse co~u~. Embo~a
a possibilidade de se formar uma viso de conjunto seJa atnda m~ts
difcil que no caso do nvel mesolocal, uma certa imagem de relatt.va
unidade, derivada da proximidade e de problemas comuns, asstm
como dos prprios fluxos de integrao (que incluem, alm dos deslocamentos residncia/trabalho/residncia entre municpios distintos, tambm fluxos integradores ligados a coisas to diversas como
redes criminosas e deslocamentos em busca de lazer), est sempre
presente.
2) Escala (ou nvel) regional. Poucos conceitos foram to debatidos,
especialmente pelos gegrafos de formao (mas, tambm: por economistas e outros), quanto o conceito de regio. Reflettndo uma
lonoa tradio de debate e os resultados de numerosas contribuie~,

um: regio , neste livro, no um recorte espacial "qualquer", defin~


do apenas em funo de particularidades objetivas (como tipo de patsagem, economia predominante etc.), mas, em primeiro lugar, um
espao vivido, um lugar. Para os propsitos do planejamento e da
gesto das cidades, a importncia da regio tem a ver no apenas com
fato de que ela constitui a moldura imediata do nvel local, onde se
0

do processos importantes (por exemplo, um certo estgio de drenaoem da renda fundiria extrada no campo, a ser posteriormente acu"'
\' 'ddeS
mulada na cidade) e onde se podem constatar algumas pecu tan a
no que conceme rede urbana, mas, tambm, com o fato de que ela

muitas vezes coincide com um territrio poltico-administrativo formal e com um nvel de governo (estados, provncias etc.), o que pode
condicionar de vrias maneiras a implementao de polticas pblicas intraurbanas e a margem de manobra local.
Assim como no caso da escala local, variantes podem ser distinguidas; no entanto, diversamente da situao anterior, parece ser contraproducente querer formalizar e fixar o nmero delas, dada a grande diversidade de situaes. Compreendendo, por conveno, como
uma regio um espao vivido (embora no direta e intensamente
como um recorte de nvel local) e sentido/percebido, prenhe de densidade cultural, imagtica, simblica e histrica, situado entre o nvel
local e a escala do pas, possvel coexistirem dois, trs e at mais
nveis regionais, um pouco como subconjuntos de um conjunto
maior. Assim, um nvel regional de forte densidade (como a Campanha Gacha ou o Tringulo Mineiro) pode desdobrar-se em sub-regies (que atuariam como "microrregies") e, ao mesmo tempo, estar
inserido em um conjunto regional maior (em uma "macrorregio")
ou, at, em mais de um conjunto regional maior (como o Rio Grande
do Sul - exemplo, alis, de que um recorte territorial formal bem
pode assumir um carter regional, no sentido de estar associado a
uma identidade forte - e o Sul do Brasil, no caso da Campanha
Gacha). Uma vez que os nveis regionais podem ser, de acordo com
a situao, trs, quatro, dois ou apenas um, prefervel, por isso,
reservar os qualificativos "microrregional", "(meso)regional" e
"macrorregional" apenas para os casos em que o seu uso no esbarre
em incongruncias, o que ocorreria quando se estivesse diante de
mais de trs nveis.
3) Escala (ou nvel) nacional. A escala nacional tomada, aqui, no
sentido de escala do pas, ou seja, do territrio ocupado por um
~stado formalmente soberano. Embora o vis ideolgico parea sub-

SIStir no nome, basta, para evit-lo, que se tenha em mente que no se


est a fazer referncia a qualquer recorte passvel de identificao
com algum tipo de " nao". Assim, tanto espaos como a Subia e a

Bavtera,
. na

Alemanha, de um lado, e o chamado Pas Basco e a

109
\08

ou mesmo o territrio Yanommi,


a Espanha de outro (

gies mas no no mesmo


Catalunha, n
.)
d m ser encarados como re
'
~ .
no Brastl , po e
.
B .
apesar da subsistencta de
. .
uanto na Subta e na avtera,
.
senudo. enq
. l no propicia qualquer regto.
.dentidade regtona
dialetos pr pnos, a '
.
t s "nacionalistas"' no Pas

ampouco senumen o
nalismo agresstvo e t
. . clusive de lnguas prprias (e
ha que dtspoem tn
Basco e na Cat alun '
d t do Estado espad' I s) regio (do ponto e vts a
no somente de ta eto ' . d
uitos bascos e catales), regio- (d ponto de vtsta e m
nhol) e naao o
d
do complexo. Em casos
.
aciona\ismo mesclam-se e mo
- "
naltsmo e n
, d' ante de "regies-naoes .
e dizer que se esta '
como esses, pode-s
. al (no sentido de escala do pas)
.
~ c a da escala nac10n
A tmportan '
- d
.d des mltipla. Essa escala
.
to e a gestao as ct a
para o planeJamen
c 'to de condicionamento das fi\. d gra e por e1e1
est vinculada, vta e re '
.
tos e processos derivadas
l . .d de de relacJOnamen
tragens e da se euvt a . . r - a especificidades no que tange
de uma longa e forte terrttona tzaaod, Iam a rede urbana e cada cida~
modelaram e mo e
s influenctas que
.
onmicas e polticas (por
. .
.

fl
~ ncias culturats, ec
1
. . . 's) Alm de ser um
de indtvtdua tn ue
d inistrativos e msutuctOnat .
exemplo, formatos a m
.
d
momento de se investigarem
. l
ser constdera o no
nvel essencta para
- b
de qualquer planejamena realidade existente e a su~ evoluao ( aaseperspectiva cientffica), ele
alm 'e estnbar-se em um
to e gestao que
eJ
od
s condicionamentos sobre a
b um nvel que exerce p eroso
af
a
, tam m,
(d . es e processos que etam
vida local, tanto indiretamente ectso
criminalidade violenta
- d
oblemas como desemprego,
evoluao ed~r t mente (reformas tributrias, por exemplo).
etc.) quanto tre a
l A uilo que normalmente sem
. ~ I me;ece ser desdobrado
. do de escala mtemacJOna '
rigor denomtna
em d'uas variantes bastante diferentes:
.

4) Escala (ou nvel)

internacl~na

te em um
,
s de pases . Consts
4A) Escala (ou ntvel) de grupo
bloco polti
.
. ases correspondendo a um
agregado de dots ou mats p ~ :
MERCOSUL), ou eco
AN)
economtco (como o
co (como a OT
'ou
' ) ou ainda obedecendo a
, . ( orno a Umao Europ ta '
-
I
nmico e po tu co c
A rica Latina). Nao '
critrios de ordem histrico-cultural (como a m

110

via de regra, uma escala muito relevante para o planejamento ou a


gesto, embora seja um nvel importante para a observao e a anlise de certas semelhanas entre processos de urbanizao e a manifestao de fenmenos. Uma exceo a Carta Europia de Ordena111emo Espacial, de 1983, documento que representa uma tentativa de
integrar e compatibilizar os esforos de planejamento da organizao
espacial entre os pases que compem a Unio Europia.
48) Escala (ou nvel) global. Abrange o mundo inteiro e diz res-

peito, sobretudo, a fenmenos de ordem econmica no mbito do sistema mundial capitalista (globalizao econmico-financeira),
embora possa vincular-se, igualmente, rea de abrangncia de uma
entidade virtualmente mundial como a ONU. A relevncia dessa
escala dupla: por um lado, por ser a escala na qual a dinmica do
sistema mundial capitalista, a qual interfere nas dinmicas nacionais
e subnacionais, se realiza (isto, claro, uma simplificao cmoda,
pois a dinmica econmica global, em que pesem a existncia de
fenmenos de "emergncia" e a ocorrncia de sinergias, envolve uma
interao "dialtica" entre todas as escalas); por outro lado, devido
ao fato de que entidades e organismos mundiais, notadamente a
ONU, exercem um certo efeito de orientao sobre a poltica urbana
em muitos pases (discusso de problemas e diretrizes no contexto
das conferncias mundiais Habitat I [Vancouver, 1976] e Habitat /1
[Istambul, 1996], eleio das assim chamadas best practices etc.).
Para concluir este captulo, a figura 2 apresenta, de modo condensado, uma correspondncia entre diferentes tipos de planos ou
atividades de planejamellto ou gesto (indicados esto meramente
alguns exemplos, longe de qualquer pretenso de fornecer uma lista
exaustiva de aplicaes e possibilidades), suas escalas geogrficas e
as escalas cartogrficas de trabalho mais usuais.
Seja dita, entretanto, ainda uma ltima coisa, que no foi mencionada anteriormente neste captulo e nem foi explicitada
na figura
I
2: alm da articulao de escalas, e em conexo com ela, a realidade
dos fenmenos complexos que hoje so observados, constituindo-se
como fenmenos multiescalares, exige uma an.lise integrada de di fe111

rentes lgicas e tipos espaciais. H, por um lado, os espaos euclidia-

nos, contnuos (territrios contnuos, reas de abrangncia de planos


e programas etc.), que so aqueles que os urbanistas e, mais amplamente, os planejadores e gestores de um modo geral, esto acostumados a enxergar e a conceber. Por outro lado, h as redes, com a sua
lgica da descontinuidade. Do trfico de drogas s articulaes
empresariais de ponta, os fenmenos que podemos observar so,
cada vez mais freqentemente, fenmenos que tendem a se estruturar

Fig.2
Plano/atividade de
planejamento ou gesto

Escala(s} cartogrllca(s}
mais usual(ls}

Planejamento econmico (me


nos ou mais espaciallzado)
realizado por grandes empre
sas transnacionais e entidades
supranacionais como a Unio
Europia; a vinculao com o
planejamento urbano costuma
ser muito tnue ou inexistente

Escalas muito e muitlssimo


pequenas (de 1:5.000.000 a
escalas de planisfrio)

O Brasil, em parte devido s


suas dimenses e complexida
de, em parte devido pouca
"cultura de planejamento", no
possui tradio de planejamen
to nessa escala, onde se trata
de estimular e orientar o de
senvolvimenlo do pafs consi
derando as diversas regies
em conjunto: em contrasle com
isso, a Alemanha apresenta
grande tradio de planeja
mento espacial nessa escala

Escalas pequenas e mui


to pequenas (no caso do Bra
sil, menores que 1:5.000.000,
para Iins de representao
sintica, e, para fins de traba
lho, 1:1.000.000 e 1:500.000,
ou mesmo bem maiores, para
detalhamentos)

Planos de desenvolvimento
regional realizados por agn
cias de desenvolvimento

Escalas pequenas, mdias e


grandes, dependendo do tama
nho do recorte considerado
(variar , via de regra , de
1:000.000 at a escala usual
de carta topogrfica, 1:50.000)

Macrolocal

Planos de desenvolvimento e
macrozoneamentos de regies
metropomanas

Escalas grandes (1 :200.000,


para representao geral, e
1:50.000, para trabalho e representao de detalhes)

Mesolocal

Planos diretores municipais;


planos especlficos (transportes
etc.) referentes a uma nica
cidade; divises municipais
para fins de gesto orament
na participativa

Escalas grandes e muito gran


des (dependendo do tamanho
da cidade ou municpio, de
1:200.000 a 1:20.000 para
representao geral, e de
1:50.000 a 1:10.000 para tra
balho e representao de
detalhes)

Escala geogrfica

Internacional (global,
grupos de pafses)

e viabilizar enquanto redes complexas, menos ou mais descentralizadas em matria de relaes de poder e, s vezes, combinando uma
enorme desconcentrao de atividades com uma grande centraliza-

Nacional

o de comando. O quadro, to familiar, de um urbanista concebendo, em sua prancheta ou no computador, uma remodelao de um
espao contnuo, a partir de uma viso quase que puramente monoescalar, no pode ser outra coisa que no anacrnica. As redes demandam, de imediato, um pensamento multiesca/ar. E mais: no h dicotomia entre redes e espaos contnuos, euclidianos, pois no s os
segundos no desaparecem como, ainda por cima, tendem a estar
associados s primeiras. uma questo de escala: cada "n" de uma
rede pode ser um espao contnuo (um territrio de uma quadrilha de

Regional

traficantes de drogas, por exemplo), ao passo que a rede, por seu


turno, possuindo uma rea de abrangncia, "territorializa", ainda que
descontinuamente e em disputa com outras redes, uma dada extenso
(caso de cada um dos "comandos" do trfico de drogas no Rio de
Janeiro, conforme examinado em SOUZA [1996b]). O que importa
destacar que planejadores e gestores profissionais, bem como os
cidados bem informados e que devem se integrar ou participar de
processos decisrios, devem aceitar que a competncia para se pensarem o desenvolvimento scio-espacial e as intervenes no espao
passa, hoje em dia, por muito mais que uma habilidade para conceber
reestruturaes do substrato espacial tomando por base um recorte
espacial nico e bem delimitado. preciso ir alm do espao "fsico"
(ambiente natural ou construdo), sem nunca esquec-lo ou subesti-

Microlocal

Projetos de Estruturao Ur- Escalas muito e muitssimo


bana (PEUs), como aqueles grandes (dependendo do ta
implementados no Rio de Ja manho da cidade ou do muni
neiro; esses projetos (melhor cfpio, de 1:50.000 a 1:5.000
seria dizer: planos) detalham o para representao geral, e
plano diretor para cada setor de 1:1 0.000 a 1:2.500 para
trabalho e representao de
geogrfico
detalhes)

m-lo; preciso pensar multiescalarmente; preciso integrar a lgica da continuidade e a lgica da descontinuidade no espao.

112

113

PARTE 11:
Abordagens concorrentes

1. Breve nota metodolgica em torno


da construo de uma tipologia das
abordagens de planejamento
e gesto urbanos

Os primeiros problemas que se apresentam, no momento de


expor e discutir sistematicamente as principais abordagens do planejamento urbano, so o da selecio e o da classificaoltipologizao.
O que incluir, o que deixar de fora? E como classificar os diferentes
enfoques?
Sobre a seleo, razes de ordem prtica levaram o autor a
comear com o Urbanismo modernista, deixando de lado as correntes culturalista e naturalista, assim como aqueles que CHOA Y ( 1979)
chamou de pr-urbanistas. Para o exame da natureza e da contribuio das abordagens anteriores ao Urbanismo modernista remete-se
ao leitor prpria CHOAY (1979 e 1985) e a HALL (1996).
Mas, o problema da seleo no se esgota a. Um olhar mais convencional e, principalmente, tecnocrtico, provavelmente restringiria
a seleo s idias (conceitos, abordagens, estratgias) produzidas
pelos planejadores urbanos profissionais, isto , por aqueles indivduos de nvel superior, de formao diversificada (arquitetos-urbanistas, gegrafos etc.), que, seja no interior do mundo acadmico propriamente dito, seja a servio do aparelho de Estado ou em empresas
de consultoria, colaboram para desenvolver e/ou aplicar conhecimentos passveis de serem entendidos como relacionados com o planejamento das cidades. Na melhor das hipteses, um tal olpar daria
ateno, ainda que a contragosto, aos enfoques mais crticos e menos
convencionais(advocacy planning, radical planning, insurge11t
planning etc.), sem contar, evidentemente, a obra de pioneiros, "pre-

I 17

.
o Ebenezer Howard e Patrick Geddes,
cursores" e I um mares que, com d 7" das idias no campo do pia.
d amente a pro uao
"d "profissionais" (Howard) ou de
influenctaram ectslv .
ar de nao terem SI o
neJamento, apes
d a (Geddes era bilogo de
.
f
- 0 bastante hetero ox
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.d,.
as prticas existentes fora
E
t aparuda as 1 etas e
formao). m con r
. ' d .
a ser encaradas como indignas
.
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dos ambtentes pro IS
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em todo caso, m 1on
o
de maiores atenoes ou,
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obre o assunto no sendo,
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l o das abor agens s
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panoramlca . a evo u .
Tal rocedimento incompatvel com
por consegumte, focalizadas.
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.
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curso competente a p .
redominantemente, com as
.
p t li do hvro se ocupar, p
tante esta ar e
dos ambientes profissionaiS,
s "maroinais" e crtiidias e estratgias elaboradas dentro
o
b 1 as idias e propostas mat
no somente tam n
.
- devidamente consideradas,
.d
s amb1entes serao
cas produzi as nesse
. ndas dos ativistas e militao,
, as e propostas onu
como tambem as prauc . .
-
. das em um captulo prprio
.
sociais serao aprecta
tes de movtmentos
d -o e essas prticas exteriores
, I 11) L" dar com essa pro ua
. .
(Capttu o
. I
.
. - , de toda maneira, tarefa tnvtal no
aos ambientes profisstOnats nao e,
d
do planeiamento e da
~ c a das abor agens
J
interior de uma panoramt
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gesto urbanos, uma
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l
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'
.
seleo. Vnos pares de ~po .
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. .

regulat no ve1 su
o
pativo versus partlctpauv0 ,
. .
l e rioor (definindo,
lm de ex1orrem caute a o
pares de oposio, porem, a
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esclarecer o que se enten.
por exemp o, ao
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se claramente os con~~~tos, "
- do conta da riquede por "convencional e por altemall , '.
- .
ecisos e sectartos, nao
como simples chavoes lmpr
d
Faz se mister o estabed" f ntes abor aoens.
, .
o
.
ore diferentes
za de caractensucas das ' ere
lecimento de uma tipologia abrangente, que mcorp

aspectos dos fenmenos sob anlise e na qual se evite incorrer em uma


simplificao excessiva e induzir a uma leitura reducionista.
Em trabalho anterior (SOUZA, 1998), ao enfatizar o grau e a
natureza da adeso das principais leituras do desenvolvimento urbano- as quais se vinculam a estratgias de interveno (modalidades
de planejamento e gesto) particulares - idia de desenvolvimento
urbano como modernizao da cidade, o autor privilegiou a oposio
entre o convencional e o no-convencional. Convencionais seriam as
modalidades de planejamento e gesto que no apresentassem
nenhum nvel significativo de crtica em relao referida interpretao do desenvolvimento urbano como modernizao da cidade (caso
no s do Urbanismo modernista mas de quase todas as vertentes
urbansticas e, mais amplamente, do planejamento urbano ao longo
da maior parte do sculo XX); no-convencionais seriam os enfoques
que, em graus e de maneiras diferentes, afastaram-se dessa ortodoxia,
seja em nome de consideraes de ordem ecolgica, seja em nome de
consideraes afeitas busca de uma maior justia social nas cidades. No foi, nesse trabalho anterior, tentado o estabelecimento formal de uma tipologia. No presente livro, em contraste, o autor decidiu abraar essa tarefa.
Ocorre que construir uma tipologia uma tarefa nada fcil. Que
sejam examinadas, a seguir, as razes disso.
A tipologia a ser construda aqui do tipo a posteriori, e no a

priori; portanto, as variveis, ou seja, os critrios para a identificao


de tipos, no foram propostos previamente, mas sim definidos aps
um minucioso exame da realidade. Nesse caso, uma realidade muito
heterognea um formidvel obstculo, pois, se um nmero muito
grande de tipos no facilmente manusevel, um nmero excessivamente pequeno tender a subestimar as dissenses e a diversidade.
luz disso, o fato de que o nmero de correntes e subcorrentes que propem caminhos para o planejamento e a gesto , atualmente, bem
grande, dificulta bastante a tipologizao. A "fragmenta~o do planejamento" mencionada por BRINDLEY et ai. (1 989), bastante evidente a partir dos anos 80, hoje em dia ainda maior do que estes
autores sugeriram.

119
118

Ademais, no se desejou destacar uma ou algumas poucas carac-

Uma terceira dificuldade deriva do fato de que os contrastes

tersticas, superenfatizando uma. duas ou trs variveis que, suposta-

entre as correntes muitas vezes no so to marcados quanto se pode-

mente. dariam conta da diversidade de posicionamentos e perspecti-

ria pensar. Em alguns casos as fronteiras so fluidas e elementos tpi-

vas existente. 0 mesmo raciocnio a propsito do perigo de se traba-

cos de uma ve11ente esto presentes, ainda que de maneira distinta,


tambm em outras.

lhar com um nmero excessivamente pequeno de tipos se aplica a um


nmero excessivamente pequeno de critrios, especialmente se estes

Por fim, uma quarta dificuldade referiu-se ao problema de onde

forem dicotmicos. BRINDLEY et ai. (1989), por exemplo, em sua

colocar a contribuio originria dos ambientes de ativismo e mili-

tipologia de seis tipos, consideram apenas dois critrios de classifica-

tncia, exteriores ao campo profissional do planejamento. Sem dvi-

o ou duas variveis, representativas de clivagens econmicas e

da. teria sido possvel, em tese, diferenciar as idias e as prticas rela-

ideolgicas: a atiwde perante o processo de mercado, com duas cat~


gorias, e a natureza dos problemas urbanos, com trs categorias. A

tivas a esses ambientes no mnimo tanto quanto o que foi feito para

luz da complexidade atual dos debates, problema este que responde

levando o autor longe demais, ao exigir uma ateno pormenorizada

pela grande diversidade de conentes interpretativas, um tal esquema,

para com as matrizes do pensamento poltico que, de forma menos ou

conquanto til, deve ser percebido como insuficiente. Foram adota-

mais evidente, influenciaram ou tm influenciado os ativismos e

dos, no presente livro, oito critrios: I) Idia-fora central, que se

movimentos sociais urbanos. Sem comar que, por ser uma produo

refere ao objetivo mais essencial perseguido, o qual contribui decisi-

intelectual dispersa e, via de regra, no-formalizada, representada por

vamente para definir o esprito da abordagem e funciona como um


"farol" para os seus praticantes; 2) filiao esttica (varivel impor-

regionais e locais, qualquer esforo tipolgico ou classificatrio

tante no caso de modalidades de planejamento mais arquiteturais e

apresentar-se-, de antemo, infinitamente mais temerrio. Assim, o

mais envolvidas com questes de traado e estilo, notadamente o

autor preferiu deixar o contedo do Captulo 11 de fora da tipologia

Urbanismo e o urba11 design, mas sem poder discriminador em se tra-

proposta, para no misturar coisas inteiramente diversas, por sua

tando de outras abordagens de planejamento e gesto, que tendem a

natureza, no mesmo saco. Ao mesmo tempo, o Captulo 11 tentar

no focal izar questes estticas); 3) escopo, que o critrio que


informa se 0 estilo de planejamento estritamente "fsico-territorial"

articular um pouco, no seu interior, os dois campos, ao considerar a


questo das reaes de ativistas e militantes s intervenes levadas
a efeito pelo Estado e respaldadas por idias e propostas originrias

design) ou, pelo contrrio, "social abrangente" , em que a espacialida-

de vertentes variadas do campo profissional.

de uma entre vrias dimenses; 4) grau de interdisciplinaridade; 5)

Diante de todas essas dificuldades, fcil verificar que lograr

permeabilidade em face da realidade, ou seja, o grau em que o nOl:mativo deriva de uma anlise profunda e sistemtica prvia da reah-

estabelecer uma tipologia ao mesmo tempo rica, elegante e coerente


um desafio e tanto. A apresentao que se segue tentou ser crono-

dade emprica; 6) grau de aberwra para com a participac7o popu-

lgica, sendo o Captulo 11 o nico que foge ao esquema cronolgi-

lar; 7) atitude em face do mercado; 8) referencial poltico-filosfico.

co de apresentao. No entanto, no existe algo como uma evoluo

da prpria exposio dos captulos 2 a 1O a seguir, com o Captulo 12


encerrando uma sntese de todo o assunto da Parte li.

uma mirade de experincias prenhes de peculiaridades nacionais,

(como si acontecer com as correntes do Urbanismo e do urban

o contedo e o alcance de cada critrio ficaro bem claros ao longo

120

os ambientes profissionais. certo, no emanto, que isso iria acabar

linear do pensamento a respeito das estratgias de

interve~o

no

urbano. Sem abrir mo de explicitar e sublinhar as diferenas e as rupturas entre enfoques, as semelhanas e os "retrocessos" sero tambm

121

!!rifados. Ao final desta Parte 11. diversos pares de ~posio e contras~ 't is mas de jeito nenhum suficientes vistos soladamente, e os
te, u e
-
" retomados no
. foram utilizados ao longo das ana1tses, sewo
qums
'I"
. res
Captulo 12, que corresponde a uma sntese das ana tses anteno .

2. "Planejamento fsicoterritorial" clssico

Aquilo que os anglo-saxes denominam "blueprint planning"


corresponde, no Brasil, ao chamado "planejamento fsico-territorial"
em sua verso convencional. Ele consiste na concepo do planejamento como a atividade de elaborao de planos de ordenamento espacial para a "cidade ideal". Tipicamente, trata-se de planos nos quais
se projeta a imagem desejada em um futuro menos ou mais remoto no estilo "a cidade 'x' daqui a vinte anos"-, funcionando o plano como um conjunto de diretrizes a serem seguidas e metas a serem perseguidas (quanto aos usos da terra, ao traado urbanstico, ao controle da
expanso e do adensamento urbanos, proviso de reas verdes e ao
sistema de circulao). Trata-se de uma reduo menos ou mais acentuada do planejamento urbano a um planejamento da organizao
espacial, preocupado essencialmente com o traado urbanstico, com
as densidades de ocupao e com o uso do solo (TAYLOR, 1998).27
O "planejamento fsico-territorial" convencional era e , ao
mesmo tempo, marcadamente regulatrio. A expresso planejamento regulatrio, colhida em BRINDLEY et a/. ( 1989), foi j empregada na Introduo, mas seu contedo no foi examinado diretamente;
cabem aqui, portanto, algumas consideraes a respeito. Os referidos
autores, preocupados sobretudo com o caso ingls, apresentam o pia-

27

Cumpre chamar a meno para o fato de que a prpria expresso "rsico-tcrritorial" tem sido empregada, nesse contexto, de um modo equivocado. Ela torna a palaVf:! territrio por sinnimo de espao, quando na verdade o territrio, como recorte
essencialmente poltico que . to-somente um tipo de espao social, ou. dito de
maneira ainda mais precisa. uma das facetas da idia de espao social (vide nota 13).

123
122

nejamento regulatrio (regu lative planning) como sendo o Estado


fazendo pleno uso de seus poderes de controle e disciplinamento da
expanso urbana e do uso da terra, poderes esses assegurados no
Town and Country Planning Act de 1947, pedra angular do moderno
sistema britnico de planejamento (BRINDLEY et a/. , 1989:27). Na
verdade, 0 planejamento regulatrio clssico, estilo de planejamento
"central na ideologia da profisso de planejamento", como salientam
BRINDLEY et ai. (1989:14), reinou, durante muitas dcadas, absoluto como a modalidade de planejamento urbano em todos os lugares
onde este era praticado. E, em que pese ele vir sendo crescentemente
desafiado tanto pela direita quanto pela esquerda, seu legado e sua
presena continuam a ser extremamente importantes.
A rigor, 0 planejamento regulatrio clssico compreende ~uas
modalidades bastante diferentes de planejamento, tratadas neste hvro
em captulos separados: alm do "planejamento fsico territorial",
mais antiao tambm o planejamento sistmico, que surge nos anos
e '
'
60 e ser objeto do Captulo 3. O apogeu do planejamento regulato-

que, para a grande maioria que no l alemo, algumas informaes


podem ser encontradas em NEWMAN e THORNLEY ( 1996]).
Quanto aos Estados Unidos, dificilmente se pode dizer, dada a extremada descentralizao em funo de sua organizao federativa, que
l haja um "sistema" de planejamento, como admitiu CULLINGWORTH (1993:1; ver, tambm, 1997). A partir da dcada de 70 0
ataque ao planejamento regulatrio, tanto pelos marxistas quanto
pela "New Right" comea a encontrar expressiva ressonncia.
Embora esses ataques tenham sido precedidos por importantes crticas "humanistas" ao Urbanismo modernista por parte de autores
como JACOBS (1994; primeira edio: 1961) e GANS (1965) ainda
no comeo dos anos 60, assim como pela emergncia de um estilo de
planejamento urbano popular/progressista como era o "planejamento
advocatcio" (advocacy planning), tambm na dcada de 60, geralmente no era a base institucional do planejamento regulatrio (Estado forte, capaz de regular e intervir maciamente) e muito menos o
sistema capitalista que estavam sendo questionados. Destarte, os
anos 50 e 60 podem ser vistos como os anos "gloriosos" do planejamento regulatrio.

rio se situa entre o fim da Segunda Guerra Mundial e os anos 70, mas
seria um equvoco ignorar que suas bases intelectuais vinham sendo
preparadas desde muito antes dos anos 40: a institucionalizao. do
Urbanismo como profisso, no comeo do sculo XX (a Soc1et
Franaise d'Urbanistes, primeira organizao profissional da re_a,
foi fundada em 1912 [STUCKENBRUCK, 1996:93]) e a ascensao
das idias modernistas no Urbanismo, tendo Tony Garnier (ainda
antes dos anos 20) e, Jogo em seguida, Le Corbusier, como pioneiros,
foram passos decisivos. Foi somente aps a guerra de 1939-45, no
entanto, que grandes sistemas nacionais de planejamento comearam
a se estabelecer. No Reino Unido, como j foi dito, com o Town and
Country Planning Act de 1947 (sobre o caso ingls ver, por exemplo,
DAVIES [1998]); na Frana, com o Code de /'Urbanisme et de

o caso de tentar fazer um exame exaustivo aqui; o melhor remeter

/'Habitat, da dcada de 50 (sobre o caso francs, assim como sobre o

o leitor a trabalhos como os de CHOA Y (I 979) e HOLSTON ( 1993).

sueco, cujo sistema foi institudo em 1947, e outros exemplos euroWMAN e THORNLEY [ 1996} representam uma excelente
peus , NE
leitura introdutria); e na Alemanha, a partir da dcade de 50 (sobre
caso alemo, uma boa fonte MLLER-IBOLD [19961, sendo

No entanto, uma introduo ao assunto imprescindvel.


O modernismo foi o resultado de uma tentativa de melhor adapt~ as cidades era industrial e, por tabela, s necessidades do capitahsmo. Mais do que isso: ele buscava mimetizar plenamente a racio-

Embora o "blueprint planning" clssico, principal esteio do planejamento urbano regulatrio clssico, tenha florescido institucionalmente sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial, enquanto 0
iderio do Urbanismo modernista despontara j mesmo antes dos
anos 20, este ltimo pode ser considerado, sob certos aspectos pelo
menos, a encarnao mais acabada do primeiro. O Urbanismo
modernista, cujo expoente-mor foi Le Corbusier, representa, ao
mesmo tempo, o pice do apriorismo em planejamento urbano.
Muitas anlises - e, especialmente nos ltimos trinta anos, muitas
crticas - tm sido endereadas ao Urbanismo modernista. No seria

125
124

nalidade da produo industrial, transpondo para a produo do espao urbano categorias prprias ao universo da produo industri~l. As
seguintes passagens deLe Corbusier, o grande profeta do Movtmento Moderno em Arquitetura, so emblemticas:

Um traado regulador uma garantia contra o arbtrio. (...)


O traado regulador uma satisfao de ordem espiritual que
conduz busca de relaes engenhosas e de relaes harmoniosas. (LE CORBUSIER, 1998:47)

preciso criar o estado de esprito da srie.


o estado de esprito de construir casas em srie.
o estado de esprito de residir em casas em srie.
o estado de esprito de conceber casas em srie.

Trata-se de arrancar uma sociedade de seus pardieiros, de


procurar o bem dos homens, de realizar as condies materiais
que correspondam, naturalmente, s suas ocupaes. Instrumental a ser forjado pela forma, pelo volume e disposio de

(LE CORBUSIER. 1998:XXXII)

unidades perfeitamente eficientes, cada uma colocada a servio


das funes que ocupam ou deveriam ocupar o tempo quotidiano; unidades de habitao compreendendo a morada e seus pro-

Os loteamentos urbanos e suburbanos sero vastos e ortogonais e no mais desesperadamente disformes; permitiro o
emprego do elemento de srie e a industrializao da co~struo.
(...) A fatal evoluo social ter transformado as relaoe: entre
locatrios e proprietrios, ter modificado as concepoes d.a
habitao e as cidades sero ordenadas em lugar de serem caticas. (LE CORBUSIER, 1998:166)
0 pice dessa mentalidade foi , sem dvida, a sempre citada comparao, feita por Le Corbusier, da casa a uma " mquina de morar"
(cf. LE CORBUSIER, 1998:65), ou a um "instrumento":
[A casa](...) ser um instrumento, da mesma forma que o
o automvel. (LE CORBUSIER, 1998:166)

longamentos; unidade de trabalho: oficinas, manufaturas, escritrios; unidades de cultura do esprito e do corpo; unidades agrrias, as nicas capazes de reunir os fatores materiais e espirituais
de um renascimento campons; enfim, ligando todos os elementos e lhes emprestando vida, as unidades de circulao, horizontais, destinadas a pedestres e automveis, verticais. (LE CORBUSIER, 1984:62)
A esttica corbusiana caracterizava-se pelo despojamento e pelo
primado da funo. "A forma segue a funo", para lembrar a clebre
frmula de Sullivan, tomou-se uma espcie de credo, eLe Corbusier
chegava ao ponto de idolatrar, em seu estilo peculiar, os engenheiros
em detrimento dos prprios arquitetos (pr-modernos), por serem os
primeiros os grandes representantes e artfices da Era Industrial:

A metfora da mquina, na realidade, seria aplicada, no limite, .a


toda a cidade, a qual tambm deveria "funcionar" como uma mqmna. No toa que, ao lado da preocupao com a higiene, a obsesso com a ordem, bases da harmonia social, seja um dos pilares do
projeto de modernizao das cidades preconizado pelos modernistas:
Onde reina a ordem nasce o bem-estar. (LE CORBUSIER,
1998:32)

\26

Os engenheiros so viris e saudveis, teis e ativos, morais


e alegres. Os arquitetos so desencantados e desocupados, faladores ou lgubres. (LE CORBUSIER, 1998:6)
Operando com o clculo, os engenheiros u!lam formas geomtricas, que satisfazem nossos olhos pela geometria e nosso
esprito pela matemtica; suas obras esto no caminho da e<>rande
arte. (LE CORBUSIER, 1998:11)

127

A idia-fora central do Urbanismo modernista, ladeada e complementada por outras idias-fora como ordem e racionalidade, a
idia de modernizao da cidade. O Urbanismo modernista est mergulhado inteiramente no imaginrio capitalista, da derivando uma
viso de desenvolvimento urbano que o autor deste livro, em trabalho
anterior (SOUZA, 1998), havia denominado "fustica", devido ao
mito de Fausto, o anti-heri que, vido por poder, estabelece um
pacto com as foras do Mal, representadas por Mefistfeles. Em seus
brilhantes comentrios sobre a verso mais clebre desse mito, a de
Goethe, Marshall Berman notou que "(t)he vital force that animates
Goethe' s Faust, that marks it off from its predecessors, and that generates much of its richness and dynamism, is an impulse that I will cal!
the desire for development (...) Goethe's Faust is the first, and still
the best, tragedy of development." Para Goethe, assim argumenta
Berman, a modernizao do mundo material "(.. .) a sublime spiritual achievement; Goethe's Faust, in his activity as 'the developer'

seus ideais, capaz


. . privad
, de incentivar e coordenar a ,ntctattva
a.
Fausto e Mefistofeles unidos em prol de um ob'etiv0
~
que, no fundo,
,
transcendia
0
.
propno modo de produo capitalista, articulando-se

~a~ al~plamente, ao modelo civilizatrio capitalista

inclusive ~
socta
tsmo
real"
fortemente
i
.
.
'
O . L
.
mpregnado pelo tmagmrio capitalista.
. pr pno e Corbuster, como se sabe, tanto serviu ao re i
aps a derrota da Frana pelos nazistas em 1940 g me de
stahmsmo (tendo

' quanto ao
prOJetos executados na antiga Unio So . , . )
.
assim como s "oligarquias liberais" de d'&
,
vtettca '

.
11erentes pa1ses.
bviO que no seria correto tachar o Urba .
.
simplesmente d
msmo modermsta
.
e conservador; em um certo sentido, ele era isso sim
- e particularidades 'culturais'
Iconoclasta
(desprezo
. t .
.
. pelas tra d'toes

Vtc~~

hs ncas e ambientais
loc ats,
regJOnats

e nacionais, usual desdm'


.
arqmtetnico d o passado), e pouco tinha de "conservaN
dpeIo"'Iegado
ar . o entanto, sob o ngulo poltico, embora o modernism
revelado preocupaes "sociais" como
o tenha
habitao-es htg
com a produo em massa de
emcas para a cl asse operria
. e o acesso dos pobres
urb anos a moradta_s d'gnas (vde,
.
por exemplo, LE CORBUSIER
[1993]),
a
perspectiva
era
a
de
um
d's
. 1'mamento e uma melhoria
d
. ctp
A

who puts the world on its new path, is an archetypal modern hero."
(BERMAN, 1983:39-40, 66) Na realidade, o modelo fustico de
desenvolvimento"( ...) aims less for immediate profits than for longrange development of productive forces, which it believes will produce the best results for everyone in the end. ( ...) lt will create a historically new synthesis of private and public power, symbolized by
the union ofMephistopheles, the private freebooter and predator who
executes much of the dirty work, and Faust, the public planner who
conceives and directs the work as a whole." (BERMAN, 1983:74)
A lembrana do mito de Fausto mais que apropriada: Le Corbusier representou o clmax do "fetichismo espacial" no Urbanismo,
pretendendo mudar a sociedade a partir de transformaes espaciais
- modernizao como eptome de ordem e higiene, racionalidade e
harrnonia.28 Para tanto, ele entendia ser o Estado o executor ideal de

.;A arquitetura preside os destinos da cidade. Ela ordena a estrutura da moradia,


clula essencial do tecido urbano, cuja salubridade, alegria. ham1onia so subordinadas s suas decises. (. ..) A arquitetura responsvel pelo bem-estar c beleza da
cidade. ela que se encarrega de sua criao ou melhoria, e ela que est incumbida
da escolha e da distribuio dos diferentes elementos cuja proporo feliz constituir

'

as condoes
de vida da classe trabalhadora nos marcos do capitalismo ' e nao uma superao d este. Le Corbusier o qual d

e resto, um
exemplo lapidar (e extremo) de
, .
arrogancta, de autoritarismo tecno
crauco
e
de
etnocentrismo
(HALL
[ 1996) ' por exemplo nao
- o poupad
, .
A

'

'

,
e criticas muito severas) foi t b,
"mudan "
.
'
am em um exemplo do quanto a

d a prec~mzada por meio de cirurgias urbanas e remodelaoes e traado VISavam manuteno do status quo:
O1 equilbrio
da sociedade uma questa-o d e construao
,

:nc(~~m~~RcoBmUeSslEseRdilema defensvel: arquitetura ou revolu~


.

' 1998:168)

28

128

uma obra harmoniosa e duradoura A


.
SIER. 1993, tese 92)
. arquitetura a chave de tudo." (LE CORBU-

129

planning -de vez que ele nao


- morreu e e

Significativamente, as ltimas palavras do mesmo livro (Por

uma arquitetura) so:


Arquitetura ou revoluo.
Podemos evitar a revoluo.
Por tudo isso, tambm, o Urbanismo modernista era, tipicamente, plenamente apriorstico. No caso deLe Corbusier, o grau de permeabilidade para com a realidade para a qual ele imaginava seus projetos era nulo ou prximo de zero. Sua concepo de uma cidade
ideal, simbolizada pelo modelo da vil/e radieuse, orgulhosamente ahistrica e transcultural, representava, no fundo, a busca de pasteurizao ocidentalizante em escala global; o chamado "estilo internacional", em que o mesmo tipo de prdio pode ser encontrado em pa-

a ser a modalidade exclus


d . ' m muttos lugares, continua
IVa ou ommante d I
.
-era do tipo semi-apriorstico . ,
.
e p aneJamento urbano
da Parte I). O blueprint pl , J~ de~mdo anteriormente (Captulo 4
. .
.annmg e, com ef .
,
IdeaiS estticos diferentes d
d .
elto, compatlvel com
o mo ern1smo e :
sitivo ou autoritrio q
t
.
nao precisa ser to impouan o su<>endo pelo d' r
verdade, aquilo que do U b "".
ra ICa ISmo corbusiano. Na
r amsmo mod
at hoje na prtica de pl
.
ernlsta sobreviveu e resiste
aneJamento nos ma d'f
tanto a sua esttica mas .
, .
IS I erentes pases no

Sim O espmto f

r
do uso do solo. Alm d
.
. . uncwna ISta de zoneamento
o maiS, a Idia-fora
I
modernista, a modernizaa-o d 'd
centra do Urbanismo
a Cl ade ao
de modo no to evidente o
.d
'. ',. mesmo tempo, embora
.
u rui oso, a Ideia-fora
I
"
Jamento fsico-territorial" cl .
centra do plane,
SSICO em geral
.
. ' o mesmo aplicando-se
as demais idias-fora como d
OI

em e racwnalidade.

ses e regies os mais diversos, ignorando peculiaridades culturais e


mesmo ambientais, um exemplo cabal disso. A rigor, portanto, a
arrogncia a-histrica e aparentemente transcultural enraza-se na
histria do Ocidente e de sua expanso econmica e cultural, traduzindo-se como um emocentrismo que, em nome de um universalismo
racionalista extremado, nega a histria e a cultura do Outro (o noOcidente), explcita ou implicitamente vistas como manifestaes de
atraso, de algo pr-moderno a ser erradicado.
O b/ueprint planning, porm, no se limitou ao Urbanismo modernista, que dele foi apenas um subconjunto. Com toda a influncia
do iderio do Movimento Moderno (especialmente a partir da divulgao do famoso documento conhecido como a Carta de Atenas29),
que contribuiu decisivamente para difundir os zoneamentos de uso
da terra pautados na separao funcional (ver, sobre isso, o Subcaptulo 4.1. da Parte Ill), corao dos master plans (planos diretores) convencionais, o fato que nem tudo girou em torno do apriorismo extremado de arquitetos-urbanistas como Le Corbusier. Muito do
que se fez e, sobretudo, continua a se fazer em matria de bluepritll

A histria desse documento. do qual existem vrias verses. rocambolcsca (cf.


GOLD, \998). A verso mais difundida a do prprio LE CORBUS!ER (1993).

19

131

130

tltroughout the first half of the twentieth century, which continued to

3 _Revendo (mas no rompendo com)


a ortodoxia regulatria: o planejamento
sistmico e o "enfoque racional"

Nos anos 60 0 blueprint planning comeou a ser, como j foi


dito, alvo de vrias crticas. Um tipo de crtica que ganha corpo. no
final da dcada era essencialmente epistemolgico e metodolgtco,
situando-se, no mais, perfeitamente no interior do ambiente do planejamento regulatrio: tratava-se da crtica "sistmic~:.
.
A idia-fora central, mais implcita que exphctta, contmua~a Aa
ser, aqui, a da modernizao da cidade; todavia, a abordagem st~te
mica (systems planning), e mais ainda uma variante a e~a estrett~
mente associada, o enfoque "racional" (rational process vlew), su~h
nharo a racionalidade dessa abordagem como elemento distintrvo
em face do "planejamento fsico-territorial". No que a preocupa~
com a racionalidade estivesse ausente do "planejamento fsico-terntorial" clssico; entretanto, a maneira como essa preocupao passa a
ser veiculada conhece uma virada nos anos 60/70. Em ambos os
casos trata-se de uma racionalidade instrumental, j apresentada na

Introduo deste livro como sendo aquela que se v~\ta exclusivamente para a adequao dos meios a fins preestabelectdos, permanecendo estes ltimos inquestionados.
.
.
Mesmo sendo expresso de um enfoque positivista da ctncaa, o

be dominated by architectural ideas ( ...)". E mesmo o esquema geddesiano do "Survey-Analysis-Plan", poder-se-ia aduzir, foi muito
mais incensado que compreendido ...

No obstante, o sysrems planning permaneceu, no longo prazo,


marginal ele prprio. Ao partir do pressuposto de que a realidade se
acha estruturada sob a forma de mltiplos sistemas, a abordagem sistmica busca uma entrada no debate cientfico mais amplo que,
naquela poca e j antes, sob a influncia da chamada Teoria Geral
dos Sistemas, empolgava diversas disciplinas, influenciando no
somente o planejamento urbano mas o planejamento em geral (ver
FRIEDMANN, 1987, Cap. 4). Entre estas disciplinas estava a Geografia, no sendo casual, como mostrou TAYLOR (1998:65), que os
gegrafos tenham sido aqueles que mais aproveitaram a abertura
interdisciplinar do planejamento urbano suscitada pela introduo do
enfoque sistmico. No entanto, da mesma maneira que as discusses
atuais em torno das potencialidades aplicativas da Teoria do Caos ou
da Geometria dos fractais nos estudos urbanos e no planejamento das
cidades, o enfoque sistmico dos anos 60 e 70 representava um enorme desafio para profissionais que, na sua maioria (mesmo entre os
gegrafos), no dispunham da formao cientfica ou, pelo menos, da
formao matemtica necessria (TAYLOR, 1998:64). A nfase do

sysrems planning sobre a necessidade de saber como as cidades e


regies "funcionam", nfase essa que representou uma extraordinria
chance para a "cientificizao" do planejamento (ainda que sobre alicerces positivistas, evidente), requeria, portanto, uma formao
profissional e uma predisposio que no eram (como at hoje no
so) dominantes entre os vrios tipos de profissionais que lidam com

siano, a propsito do que deve-se registrar que, como reco~hec~u


TAYLOR (1998:62), as idias de Geddes, "(...) apart from hts stnctures on the need to undertake surveys prior to planning (...)"' "(...)

planejamento e gesto urbanos. Admirado e citado, o enfoque sistmico, por conseguinte, no chegou nunca a destronar propriamente o
blueprim planning, que permaneceu sendo o porto seguro no quotidiano da grande maioria dos profissionais, sobretudo daqueles com
formao em Arquite tura. Na prtica, o que freqent~mente iria
acontecer que o blueprinr planning comeou a absorver elementos

remained marginal to the mainstream of town planning thought

do enfoque sistmico, tendo o seu vocabulrio e o seu instrumental

systems planning era bem menos apriorstico que o blueprillt p/anning. Ele representa uma influncia significativa do esprito gedde-

133
\32

...

enriquecidos e sofisticados sem que a essncia fosse muito modificada. Com efeito, decorridas mais de trs dcadas desde a sua apario,
pouca coisa, alm de um certo vocabulrio e de uma certa conscincia do planejamento como devendo ser concebido como um processo constante, ficou do sysrems planning. Institucionalmente, as
innuncias do sysrems planning podem ser sentidas, por exemplo, no
Town and Coumry Planning Act de 1968, na Gr-Bretanha (TAYLOR, 1998:63). No Brasil, em que pese o fato de que muitos dos planos elaborados ao longo do sculo XX no foram implementados, ou

defendiam que o planejamento d


.
. . .
everra ser uma sucesso de sub
processos (diSJOmted incrementai apnroacl) d
,.,
z , escartando uma pre
paao com uma viso de totalidade co
.
I'
ocu.
mo trrea tsta Post
nuxed scanning de Etzion1 .
.
errormente, o
veto represemar um

imermediria entre a megal
.
.a esp cte de soluo
omama tecnocrtica d
nesse a excessiva fragme t - .
a comprehensiveTA YLOR 1998) S .
n aao tmposta pelo incrementalismo (vide
'
. eJa como for, todas essas discussoe-s pe
rmaneceram tendo co
mo terreno comum a racionalidade instrumental.

s o foram parcial e tardiamente, o enfoque sistmico tambm deixou


suas marcas, a comear pelo Plano Doxiadis, no Rio de Janeiro
( 1965), representativo de uma transio do planejamento fsico-territorial clssico para uma abordagem de tipo sistmico.30
Quanto ao enfoque racional, ele esteve, via de regra, umbilicalmente ligado ao sysrems planning, sendo fruto do mesmo caldo de
cultura histrico-cientfico, conquanto, como bem encareceu TA YLOR ( 1998:74, nota I), trate-se de algo logicamente distinto. Enquanto o enfoque sistmico basicamente substantivo, partindo de
uma compreenso da realidade como estruturada em sistemas, o enfoque dito racional procedural; ou seja, o debate no gira em torno
da natureza da realidade, das prioridades do planejamento ou dos
problemas concretos a serem superados (isto , do objeto), mas sim
exclusivamente em torno dos procedimentos (vale dizer, do mtodo).
Assim como o systems planning, tambm o rational process

view vincula-se a uma viso do planejamento como um processo. O


mais importante debate interno a propsito do enfoque racional foi
aquele em que se defrontaram, de um lado, os adeptos de um enfoque
mais abrangente (comp rehensive approach) e, de outro, os que

O plano Doxiadis (CEDUG e DOXJADIS ASSOCIATES. 1965) no chegou a ser


um exemplo de systems plmming. mas tampouco um plano fsico-territorial no
velho estilo. Complexo. ele rene um comprehensive land-use pla11 sofisticado, mes
clado com um social plan11ing. Ao mesmo tempo que as tcnicas e a linguagem
empregadas deixam transparecer algumas influncias sistmico-cibernticas tpicas
do momento. a preocupao em ser mais que um simples plano fsico-territorial tam
bm fica evidente: ''[p]lanning cannot be confincd to the drawing board" (p. 183).
.lO

134

135

e 73, respectivamente), expressam uma mentalidade distante daquela


que preside as perspectivas mercadfilas, conforme o autor j havia
indicado anteriormente (SOUZA, 2000b, nota 5). Esse novo esprito

4 As perspectivas " mercadfi\as":


~s ataques conservadores ~~ntra
o planejamento regulatono

,
ximos deve suge, r do neste capitulo
e nos pr

Nada do que sera I


I 6 o desapareceu. Entretanto, seu
1 mento regu at n
rir que o p aneJa
.
a pluralidade de correntes e
.
dando ongem a um
enfraquecimento vem
d nfraquecimento do planeja, .
A
usas e a natureza o e
.
estrategws. s c a
ai' d
a Introduo Dados os ObJe. f
foc 1za as n

mento regulatno oramJ


'd d d descer a maiores detalhes
- h necess1 a e e
.
.
d'retamente ao exame das
tivos deste hvro, nao
or consegumte, I
P
aqui. Pode-se passar ,

as custas a comear pelo


abordagens que vm ganhando te~eno" s su d til as:'
d de perspectivas merca I
.
.,
que se est chaman o"
df'lo" compreende trs subtipos, Ja
O I
.amento merca
I
p aneJ
.
a introduo deste livro: acompanhanumariamente n
apresentad os S .
.
BRINDLEY et ai. ( 1989), rrend p1an
do a terminologia conuda em
r planning Todos trs

private-managemen

6 . . da francamente hegemnico
ning, leverage plaruung e

, 'to reoulat no a1n


rompem com o espm
e
.
d
tar "domesticar" ou
d'da em que deixam e ten
nos anos 70, na me I
.
elhor aJustarem-se aos

. .
,
ara pelo contr no, m
"disc1phnar' o capita1 P '
"() preciso tornar
. I . imediatos. Frases como
.
I o' !ao implacvel , uma
seus interesses, me usJve
d
por meiO de uma eeiS
acessvel para to os,
. d
d nte de qualquer questo de
'd d d bem-estar m epen e
certa quah a e e
,
bT dade administrativa e o da
dinheiro" e "lo1 sentimento de respod~sa. lmlente pela fora viva e sem
. I - derrotados Jana
solidariedade socla sao
. d ( ) Nessa luta, infelizmente
d nteresse pnva o. .. .
d
. das vezes assegurando o
cessar renova a o I
d nfa o ma1s

desigual, o interesse pnva o tn~


d f os" extradas da ver
. f
detnmento os rac
'
CORBUSIER, 1993, teses 15
sucesso dos maiS ortes em
so corbusiana da Carta de Atenas (LE

, em suma, o esprito do "empresarialismo", termo igualmente j


visto na Introduo. O "empresarialismo" reflete, de certo modo, a
assimilao, maior ou menor conforme o pas e a cidade, das tendncias contemporneas de desregulamentao e diminuio da presena do Estado tambm no terreno do planejamento e da gesto urbanos, amide sugeridas pela frmula " parcerias pblico-privado"
(private-public partnership). E, pelo menos nas situaes mais nitidamente empresarialistas, "the public-private partnership means that
the public takes the risks and the private takes the benefits" (HARVEY, 2000:141 ).
O enfoque chamado de "estratgico" tem, muitas vezes, andado
associado perspectiva "mercadfila" neoconservadora, mas seria
incorreto, por diversas razes, tomar o primeiro como sendo idntico
ao segundo. Conforme j se chamou a ateno na Introduo (nota
6), o rtulo "planejamento estratgico" tem, ao longo das ltimas
dcadas, recoberto coisas distintas. No s no Brasil, por conta de
experi ncias bastante badalad as como o Plano Estratgico da
Cidade do Rio de Janeiro (vide box 2), mas na verdade no mundo
inteiro, a hegemonia tem sido a de uma tentativa de transposio do
corporate strategic planning, surgido no meio empresarial, para o
planejamento urbano e regional no setor pblico (vide KAUFMAN e
JACOBS, 1998). Tanto por suas origens quanto pelas motivaes e
pela tentativa de mimetismo, essa verso do planejamento estratgico, embora comporte vrias subverses, caracteriza-se pelo conservadorismo empresarialista. Todavia, mesmo deixando de lado coisas
como a tradio militar de uso do rtulo planejamento estratgico
(representada, no Brasil, por exemplo, por Golbery do Couto e
SILVA [ 1955]), pode-se ver que a linha do "planejamento estratgico situacional" de Carlos Matus (vide, por exemplq, MATUS
[1996]), que ele comeou a desenvolver quando era colaborador do
governo de Salvador Allende, mostra uma distncia em relao ao
ambiente conservador. No Brasil, a proposta de um "planejamento

137
\36

politizado", inspirada no iderio da reforma urbana, apresenta, como


se observou na Introduo (nota 6), ntida proximidade com a linha
de Matus, conquanto essa vinculao no tenha sido explicitada. A
experincia de administrao petista em Porto Alegre, a partir de
1989, por outro lado, mostra, de maneira assumida, o quanto as idias
de Matus podem polinizar e ser empregadas com proveito em um
ambiente politicamente crtico (ver ABERS , 1997; FEDOZZI,
1997). O que essas verses to dspares do planejamento estratgico
possuem em comum a explicitao da dimenso poltica do planejamento (identificao dos grupos de interesse envolvidos, anlise de
conjuntura etc.), com o fito de tentar costurar alianas e/ou de promover uma visualizao mais clara das ameaas, das potencialidades e
dos obstculos presentes. No ambiente empresaria\ista, isso feito de
modo acrtico perante o stal!ls quo capitalista, e as alianas so condicionadas por um vis que o peso enorme dos interesses empresariais na definio da agenda (o mais das vezes, na verdade, muito
pouco resta em matria de discurso sobre o "interesse pblico", no
estilo do velho planejamento regulatrio; quando muito, o fino vu
ideolgico caracteriza-se por buscar convencer que o favorecimento
dos interesses empresariais, gerando crescimento econmico e
melhorando a posio de uma dada cidade em meio competio
interurbana, traz benefcios coletivos como a gerao de empregos e
a maior circulao de riquezas). Nesse contexto, o planejamento,
com um mnimo de sentido pblico e expresso por meio de um conjunto de normas e regras de alcance geral relativas ao uso do solo e .
organizao espacial, eclipsado, negligenciado e, no raro, acuado
pela enorme nfase que passa a ser posta em projetos urbansticos,
sejam de embelezamento, "revitalizao" ou de outro tipo - nfase
essa que muito conveniente para o capital imobilirio. Em um
ambiente mais crtico, diversamente, a preocupao em embutir um
clculo poltico no planejamento e na gesto se d na base de outra
correlao de foras.
Esteticamente, parece que o planejamento mercadfilo, por no
ser, necessariamente, estritamente "fsico-territorial", nem ser prati
cado apenas por arquitetos-urbanistas, potencialmente aberto a

.vrias influncias, desde que valori d


mfluncia dominante
za as pelo mercado. Na prt'
, exatamente pores
_
ca, a
" ,
do pos-modernismo" ( ver, sobre
sa razao, tem sido o cha ma,
0
GHIRARDO [1996]).
pos-modernismo em arquitetura
'
d No que diz respeito ao escopo as pers
.
em
a
no
ser
estr't
,
.
'
pectvas
mercadfl
.
I amente fiS ICO-t . . .
' as tenmnda que o motiVO
. conduto
erntonms
,.
' e sm "a brangentes"
~
r e o espmto
'
nomcos. O grau de interdisc /' . SeJam essencialmente eco1
t I
P mandad 1
a vez comparvel quele tl'p' d
e re ativamente orande
s
.
ICO o syst
I
o
'
upenor ao do blueprintpla .
. ems p anning, certamente

nnmg cl
tvas mercadfilas tendem a
ssco. Nao obstante, as perspec
, .
ser na mel h d
.
nstcas; afinal, o que est em.;<> - , or as hipteses, semi-apriolastreadas em uma anlise p~o;:n~:ode a rea~ izao de intervenes
(~emandas, necessidades etc )
a realidade social e espacial
smais emitidos pelo mercad~ ' ma~ a captao e decodificao de
demandas especT
ou, Simplesmente, o atend'
' cas, razoavelme
mento de
.
m.teress~s do capital imobilirio e nte predefinidas, relativas aos
segmentos do mmantes.
.
Diante
disso , l<>.
oco que o grau de outros
ab
ao popular restrin<>ir-se ,
para com a participa
o
-a, na melho ertura
d
. ,
. p~eudoparticipao, s vezes no h r as hpoteses, aos tipos de
cwl polftico-fi/os"ico
c egando sequer a isso. O re"
.
'.1'
e, conservad
Jeren.estatlsta; corresponde em I' h
or.' conquanto francamente na-o
d
'
m as gera

almente hegemnico desde os ano 80


IS, ao derio neoliberal mune a Inglaterra
de Thatche r atuaram cos ' quando os EUA de Re'agan

tendencia. Exemplos brasileiros t' mo centros irradiadores da nova


90 (vide box 2)
em se multiplicado a part'Ir dos anos

Box2
Planej amento urbano em
. .
, . presan ahsta no Brasil:
o exemplo do Pia E
no strategco da Cidade do R'o d e J aneiro
.

.
No Brasll ' as perspecuvas
me d
dcada de 90, no discurso dos " rca filas tm se aninhado, a partir da
exemplo o do Ri d
. planos estratgicos" O .
t
~.
o e Janeiro, elaborad
. mas conhecido
eno Cesar Maia pela Prefeitura e
o ~urante a administrao do prem parcena com numerosas entidades da

139
138
f]

.
. ., (PREFEITURA DA CIDADE DO RlO DE JANEIRO et
SOCiedade C!VI

rior. (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et ai. ,


!996a:25)

al., I996a; \996b).


, (
.)perifrico onde as grandes
,
b etudo em um pats serru
,
E claro que, so r
. .

" ociais" no
. d
- palcos de brutais contrastes soctats, objetivos s
,
ctda es sao
d menos por razes de calculo
poderiam deixar de est~r presentes, q~andeo uma perspectiva mercadfila
.
I d mais a mais, a hegemoma
.
elettora , e
d.d nteiramente a sua capac1dade
- . .fi
o Estado tenha per I o I
, .
nao s1gm 1ca que
. d No Rio de Janeiro, pohu.
poder normauza or.
de invesumento ou o seu .
p ograma Favela-Bairro de urbani, .
pensatnas como o r
cas pub11cas com
_
994 (antes da elabo. . plementaao comeou em 1
zao de favelas, cuJa tm
, .
t ) podem ser tomadas para
. Plano Estrateglco, portao o '
rao do pr pno
, to geral do plano indiscuti., trar o argumento. Sem embargo, o espm
d .
I us
. . documento constitui-se em uma pea e ctty
ve\mente mercadfllo, o
.
em favorvel do municpio.
.
d tinada a vender uma tmag
markermg, es
fi
enso existente na sociedade,
.
sao de um 1rme cons
Tenta-se cnar a sen - d \ano e colaborao para a sua elaborao por
expresso na sustentaao o p
. .
ara o setor empresad ntidades da sociedade CIVIl, com destaque p
parte e e
I o foi selada com a assinatura de um
. I A d ciso de preparar o p an
na .
e
b de 1993 entre a Prefeitura, a Aserao em dezem ro
acordo d e coop '
. /ACRJ e a Federao das Indstrias
_ C
ai do Rio de Janetro
. , . tomtico que dos 305 memsociaao omerct
.
J /FIRJAJ.'I Ademms, e sm
'
.
.
. fun o seria a de supervisionar a impledo Rio de anelro
bros do Conselho da Cidade, cuJa
. . onalidades

Quanto s estratgias (correspondendo s metas da linguagem usual


do planejamento), tambm elas padecem de mal semelhante. O primeiro

mentao do plano e o qual r~n.e in~utmo:~: a~~u::;r::a~ e rgo da


individuais, a esmagadora mawna sep formDAPCIDADE DO RIO DE
. .
pai (PREFEITURA
.
admmtstraao mumcl
- de algumas poucas enu996 A ex o 2) com excea 0
JANEIRO et ai.' I
a, n
'
ONG) a sociedade civil orgaRJ FAFERJ e uma ou outra
'
. I cha-se ausente. Linhas de tendades (FAJ.\ 1E '
nizada no vinculada ao setor empres~la a de uma imagem de unidade.

so e conflitos so escamoteado~ e~ avo:ral 7 estratgias, 21 objetivos,


O plano estrutura-se em 1 obJetivo cen "',
d.
o mnimo, bas61 aes e I 59 projetos. O "objetivo central e, para IZer
tante vago:
.
r ole com crescente qualidade de
firme a
Toma r o Rio de Janetro uma met p

'bl" a e que con 1


vida, socialmente integrada, respeit~sadda ~msaJ~a ':etrpole empreenultura e a alegna e vwer.
sua vocao para a c
.
m centro de pensamento,
. . com capac1dade para ser u
dedora e compeuuva,
. legiada com o exte- de negcios para o pas e sua conexao pnvl
de geraao

140

dos documentos do "plano estratgico" (PREFEITURA DA CIDADE


DO RIO DE JANEIRO et ai., 1996a), com simpticas fotografias coloridas e diversos mapas (alguns vagos e imprecisos, como o de "centralidades"), encerra uma contradio flagrante: "estratgias" cujos nomes soam
agradavelmente aos ouvidos, como "Rio participativo", "Rio acolhedor"
e "O carioca do sculo XXI" no se desdobram em tticas coerentes. O
detalhe fica por conta do desdobramento em objetivos (vagos, para
variar) e projetos de cuja consistncia muitas vezes se pode duvidar. A
estratgia "Rio participativo" engloba iniciativas referidas superficialmente ("canais de comunicao com a administrao municipal", "cursos
de cidadania" etc.), ao mesmo tempo em que se passa ao largo de questes cruciais como a participao popular na elaborao do oramento
municipal. Afora isso, o elevado grau de vaguido perpassa todo o documento: um programa especfico como o Favela-Bairro, incorporado dentro da estratgia "Rio integrado", faz meno a "gerao de empregos"
em favelas sem detalhar como se pretende, realisticamente, cumprir esse
objetivo.
O segundo dos documentos do "plano estratgico" (PREFEITURA
DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO et ai., l996b), embora de estilo um
pouco diferente (as fotografias coloridas do lugar a tabelas e grficos,
que procuram traduzir as realizaes e obras em andamento), no substancialmente diferente do primeiro, apresentando deficincias semelhantes em matria de vaguido e falta de detalhamento. Sintomaticamente,
ambos os documentos giram em tomo da apresentao de intenes e de
iniciativas sem que, por outro lado, sejam apresentados instrumentos
legais e de planejamento capazes de auxiliar no combate a problemas
como especulao imobiliria, superadcnsamento etc. Alguns desses instrumentos, cabe observar, esto previstos pelo plano diretor aprovado
pela Cmara Municipal em 1992 (vide CMARA MUNICIPAL DO RIO
DE JANEIRO [1992)); no entanto, na sua imensa maioria nijo foram
regulamentados pela administrao que patrocinou a elaborao do Plano
Estratgico. No Plano Estratgico o Plano Diretor s foi mencionado de
passagem, ao lado de planos diretores mais antigos, notadamente o

14 1

CONGRESS OF NEW URBANISM ll999a); CONGRESS OF


NEW URBANISM [1999b}; PLATER-ZYBERK [19991). Sem
embargo, no que toca ao referencial poltico-filosfico, o New
Urbanism no deixa de ser, em ltima anlise, conservador. Alm de
no colocar a questo da superabilidade (ou desejabilidade de superao) da sociedade e da cidade capitalistas, seu nvel de comprometimento com os interesses dominantes, se no chega a representar
uma franca mercadofilia, com certeza no est muito distante disso:
a mxima "a forma segue o dinheiro" ("form follows finance"), pardia da conhecida mxima dos modernistas, exemplificao pragmatismo capitalistfilo da orientao do Congress of New Urbanism, entidade nuclear do movimento (CONGRESS OF NEW URBANISM,
1999c). Sua idia-fora central , na verdade, um esforo de compatibilizao do desenvolvimento urbano, em seu sentido capitalista,
com certos valores "comunitrios" e com uma certa "escala humana"; enfim, quase uma espcie de sntese entre a tradio antimodernista to bem simbolizada por Jane Jacobs (ver JACOBS, 1994) e o
pragmatismo mercadfilo, a isso tudo acrescentando-se a esttica
ps-moderna. No se abandona inteiramente, portanto, a modernizao da cidade como valor bsico subjacente, muito embora se abandone a esttica modernista e se rompa com grande parte do iderio do
Movimento Moderno.
No que se refere ao seu escopo, o New Urbanism claramente
voltado para um planejamento mais restrito, "fsico-territorial",
embora j no se trate do blueprint p/anning clssico. Por essa mesma
razo que, conquanto o Congress of New Urbanism encarea sua
abertura interdisciplinar (CONGRESS OF NEW URBANISM,
1999c), ele , no fundo, animado por um tipo particular de profissional de planejamento, o arquiteto-urbanista. A julgar pela Charter of
New Urbanism (CONGRESS OF NEW URBANISM, 1999a), existe
uma abertura para a participao popular; contudo, o estilo geral parece indicar que esta , ao frigir dos ovos, bastante limitada.

6. _Desenvolvimento urbano
sustentave l e ~lanejamento ecolgico:
avano, resistncia e retrocesso

Desde que o documento "Nosso f t


conhecido como "Relat . B
u uro comum", tambm
DIAL SOBRE MEIO AMrwB rundtland" (COMISSO MUN
lENTE E DES
. ENVOLVIMENTO,
1988), popularizou a expresso de
debate em torno do "d
.
senvolvunento sustentvel o
esenvolv1mento" ' d
.
'
, J ramatJcamente empobrecido, sob o noulo t , .
e
eonco, desde fins dos a
quase que monopolizado I d'
nos 70, passou a ser
'
pe o 1scurso da "
Decorrido pouco t
sustentabilidade" ,31
empo aps a
bl'
Brundtland trabalhos re I
pu Jcao do Relatrio
'
c amando um "d
.
sustentvel" especi.fioc - d .
esenvolvimento urbano
1
'
aao o 1de o
para o meio citadino c
no eera da sustentabilidade
omearam a su (
al., 1992)0 (0 prprio Relat, . B rgJr por exemplo, STREN et
,
ono rundtland d'
alem de ter definido as r h
' Jga-se de passagem,
m as-mestras de
d'
sobre o "desenvolvim
um JSCurso-padro
ento sustentvel" em
geral, ocupa-se, em um
captulo [Captulo 9 da Parte II]
Mas d
' de problemas urbanos.)
000 e que sustentabilidade se trata? O
.
tentar, para quem e de
.
o que se deseJa susque maneira? Que vis d
as reflexes e as tera .
.
o e mundo suporta
"
pias propostas sob a id
mento urbano sustentvel"? E
. g e do desenvolvi. .
o qua1s sao a cons
SJgmficado tico e poltico de
JStencia logica e o
ssas reflexoes e dessas terapias?
A

31 Pelo que consta, o uso da cxpress


.
'
documento intitulado "Estratgia d o com seu senudo atual foi introduzido em
mundial", apresentado em
pela Unio Internacional para a
ao a atureza(cf.BARONI.I992:15).

Cons:~~~~e~a~o

1;8~
145

144

"desenvolvimento urba.
. daqu al denva, 0
No menos que a matnz
c
h mogneo, e muito menos
, .
" , tudo menos um en.oque o

, das vrias divergencms,


no sustentve\ e
1
. ssvel no entanto, para a.em
~
uma teona. po

. .
,nstream. A coletanea
majontn a, um ma
divisar uma corrente
I 1992) foi um dos primeiros e at
. "(STREN et a.,
C
"Sustainable tUes
.
I es do mainstream em mat. epresentauvos exemp ar
. ,
hoje um dos mms r
l" Embora constttUida na
.
bano sustent ve
ria de "desenvolvtmento ur
~ .da coletnea possui uma introdu. , .
d
.
r estudos de caso, a re en
mruor parte po
fl . no entanto batxtsstma, e um
. d sidade re extva '
'
. "
o "tenca ' cuja en
. . o ou a baixa densidade te., ocial o emptnsm
po nto de vista de ctencta ,s . ' cadaabordage m do "desenvolvimen. WHITE, 1994;
rica , alis, uma caractensuca tlpt
el" em geral (outros exemplos.

to urbano sustent v
ROSELAND. 1997).
~ b"to
dessa corrente principal, o bin1
/ a das cidades. O priA idia-fora central, no am

. stentabilidade eco glc


mio modenuz.aao cot~J su
. . - ) embora menos enfatizado que
al"s a "sus. termo do binmto (model1uzaao '

metro
..
-o deixa de estar presente - I '
o segundo (sustentabtlulade), na
. - tct"ta do modelo civi om a acenaao
.
ilidade"
almejada
nao
atrlla
c
analitentab
eral Por um lado, buscam-se
al.
orno contexto g

\izatrio captt tsta c


b.
. verificveis no meio urba.
d
blemas am tentaiS
sar diferentes upos e pro
, . c
as de poluio ambiental, a
. I d como as vanas .orm
no de modo arttcu a o,
- obertura vegetal e aos mananas agressoes c
.
produo de lixo e rejettos,
.
. . das populaes urbaas necesstdades matenrus
ciais; ao mesmo tempo,
. d s dando-se especial atenao
da breza sao examma o '
.
b" tais em sentido restnto.
nas e o problema po
t e os problemas am ten
. .
aracterstica da corrente majonaos vnculos entre es e~
REES ( 1992) venfica ser uma c
. balvel no
.
ntvel" uma crena ma
tria do "desenvolvtmento suste
"al da soluo para os pr, . como parte essenct
.
crescimento economtco
. R latrio Brundtland j havta

b. ntais O prpno e
prios problemas am te
.
.
"imperativo estrat gt.
conmlCO como um
reputado o cresctmento e
I "d quanto naqueles ditos desen,
bdesenvo vt os
d
co" tanto nos patses su
r da pobreza no mun o
'
f ce ao desa 10
volvidos, para se fazer a
E MEIO AMBIENTE E D ESENCOMISSO
MUNDIAL
SOBR
forme ressaltado
(
52 56) pobreza que, con
VOLVIMENTO, 1988: - f
de degradao ambiental em
pelo Relatrio, um importante ator

146

escala global. Essa " fixao no crescimento" (como bem salientou


Rees) acarreta uma situao de tenso mais ou menos escamoteada e
dissimulada entre dois objetivos mais o u menos contraditrios no
interior do mainstream: o crescimento econ mico e a proteo
ambiental. No caso do "desenvolvimento urbano sustentvel", mais
especificamente, essa tenso est presente na idia-fora de moderni-

zao com sustentabi/idade ecolgica das cidades.


No entender do autor do presente livro as deficincias referidas
nos pargrafos anteriores so evidncias de que o "desenvolvimento
sustentvel" no simplesmente o "ecodesenvolvimento" dos anos
70 rebatizado e atualizado, como poder-se-ia imaginar. O ecodesenvolvimento de um Maurice Strong ou de um lgnacy Sachs, por mais
que encarnasse uma espcie de keynesianismo de esquerda ambguo,
no deixava de ser uma caixa de ressonncia da conjuntura ideolgica e poltica internacional do momento, marcada por um certo poder
de presso dos pases do Terceiro Mundo e por uma atmosfera de
contestao, tanto no plano das relaes entre os pases centrais e
perifricos (temas como self-reliance, "nova ordem econmica internacional" etc.) quanto no plano interno aos pases centrais (reflexos
dos movimentos estudantis, ascenso do movimento ecolgico, e por
a vai). Essa atmosfera de criatividade e uma certa ousadia, que
impregnou o ecodesenvolvimento, foi tornando-se mais e mais rarefeita a partir da virada para os anos 80. A vertente do "desenvolvimento sustentvel" constituiu, ento, um sintoma do empobrecimento da discusso na esteira de um certo ajustamento perspectiva!
conjuntura ideolg ica na qual o paradigma neoliberal tornou-se
hegemnico e o conformismo poltico, inclusive dos jovens, passou a
dominar a cena. Se o empobrecimento j por demais evidente quando se compara o "desenvolvimento sustentvel" com o ecodesenvolvimento, no contraste com a ecologia poltica francesa , tambm da
dcada de 70 e influenciada pelo pensamentos marxista e libertrio,
que as suas insuficincias e o que ele representa em mat~ria de retrocesso tornam-se mais evidentes.
Com o que se disse antes, no se pretende sugerir, certamente,
que a preocupao com uma healthy city, como dizem os sustentabi147

listas urbanos de lngua inglesa, seja simplesmente suprflua.


Postular isso seria absurdo e irresponsvel, especialmente nos dias
que correm, e uma das deficincias de quase todas as teorias e estratgias de desenvolvimento - tanto as mais conservadoras quanto as

7. "Planejamento
comunicativo/colaborativo"

apoiadas no pensamento marxista- foi, justamente, a negligncia


maior ou menor para com os fatores e condicionantes ecolgicos.
Kevin L YNCH ( 1994) valorizou, com suas consideraes sobre a
"vitalidade" (vitality), uma outra de suas cinco "dimenses de performance", precisamente esse tema da "sade ecolgica do meio urbano". F-lo, todavia, no interior de uma abordagem rica e abrangente,
que no elegeu a "sade ecolgica" como o centro das atenes. O
"ecocentrismo" , precisamente, ao lado da falta de questionamento

.:lanejame.nto urbano (e gesto urbana) concebido en uamo


um empreendimento
comunicativo" ai go que tem SidO
. diSCUtidO
.q .

substancial do modelo civilizatrio capitalista, o cerne dos problemas

por te ncos de planejamento urbano an lo-saxpara Patsy HEALEY ( 1995 1996 1997g
oes, co~ destaque
.
.
'

e 1998) e Judnh INNES


(1995 ). A fonte de mspirao filosfica b
- as reflexes de
o
H b
SiCa sao
ur.,en a ermas em torno da razo e d o ag1r
. comumcat1vos
. .
- 1' dentro do contexto do ag
. P. ara Habermas p 0 ssive
mcatiVO
ir comu0
. -- processo de oferecimento e crtica de raze
aceltaao ou r e e i - d
s para a
claims) -, chega:-s::o e ddemanda~ ~articulares (particular
.
acor os voluntanos em nome da coo eraao. Habermas Situa tanto a racionalidade quanto a tica p
contexto comunicacional, acreditando no "poder criador dem um
senso da c
e cononversaao argumentativa" (HABERMAS
1981 vol
I pg 28) p
, . . . . ara ele, conforme j se disse na lntr
' . .
nahdade mstrumental , que aquela que lida com
.
trumental e
.
_
1 ao lOS, .
a otimizaao dos meios, no , de mod
umca modalidade de racionalidade U
o algum, a
~
ma nao menos im
portante
orma de racionalidade a racionalidade comu . .
resce por meio d
.
. .
mcatlva, a qual flou
.
- o ~glr comumcattvo e pode ser o fundamento de
H:: dlscussao raciOnal a propsito dos prprios fins. Segundo

do "desenvolvimento urbano sustentvel".


Por fim, sinteticamente, pode-se dizer que afiliao esttica no
desempenha, no caso do "desenvolvimento urbano sustentvel",
qualquer papel, e que seu escopo no restrito a um planejamento
fsico-territorial. O grau de interdisciplinaridade aprecivel, malgrado o fato de que o ecocentrismo vem abafar a contribuio especfica das cincias sociais. A permeabilidade em face da realidade
restringida pelas lentes ecocntricas, a despeito do fato de que a questo da imposio de modelos normativos apresenta-se bem mais atenuada do que, digamos, no Urbanismo modernista. O grau de abertura para com a participao popular tende, na prtica, a ser insatisfatria, dada a ausncia de discusses profundas sobre os limites da
democracia representativa ( sintomtico que a maioria dos trabalhos
silencie a respeito do tema da participao popular); o modelo para o
qual se orienta a maioria dos autores tecnocrtico. A atitude em
face do mercado marcada por um criticismo moderado (a exemplo
do planejamento regulatrio clssico), enquanto que o referencial

polftico-filosfico a social-democracia, ainda que em sua verso


contempornea adulterada ("Terceira Via").

148

ao:~spaoos a_ra~JO

"a _ermas, ~n~uanto o mbito da racionalidade instrumental a


ao estrateg1ca"' a q ua 1 onentada
.
para a busca d~ e f . ~ .
usualmente contendo uma dimenso de d
.
ICI~ncla,
.
ommaao e mampula
ao, a .raciOnalidade comunicatl'va onenta
.
d a para a b
dusca o
entendimento comunicacional.
149

No que concerne ao "commu11icative planning", sua tpica fraqueza tem sido, como o autor j chamou a ateno em outras oportunidades (SOUZA [2000b) e, principalmente, SOUZA [2000d)), a falta
de ateno para com o fato de que alguns conflitos de interesse (por
exemplo, devido a contradies de classe objetivas) no podem ser
superados pura ou totalmente com recurso "comunicao". O compromisso com uma tica do discurso que evite ao mximo o recurso
violncia fsica algo crucial de um ponto de vista que recuse estratgias autoritrias em estilo leninista, mas de modo algum uma panacia. Seria irrealismo esperar que uma sociedade substancialmente
mais justa poderia ser construda exclusivamente por meio do consenso e da persuaso. No entanto, a prpria existncia de profundas desigualdades torna a prtica do agir comunicativo difcil. O agir comunicativo, assim, pode colaborar para a realizao de mais autonomia,
mas, ao mesmo tempo, um certo grau de autonomia individual e coletiva um pr-requisito para a ao comunicativa.
Seria, contudo, injusto culpar Habermas pela fraqueza acima

referida. Provavelmente mais que a maioria dos "planejadores comunicativos", ele est atento para o fato de que uma forma dialgica de
racionalidade demanda liberdade e eqidade. Consenso, em um sentido que no seja uma mera mistificao, s pode ser alcanado sobre
os alicerces da livre participao de todos os participantes: no se
pode esperar o consentimento dos participantes "a no ser que todos

dades de acesso a meios de satisfa o de


.
I
. ssas necessidades, clamores
em prol de um "planeiame t
~
n o co aborat1vo" ( 11 b
sobre a base da comunicao (HEA
co a orative planning)
.,, . d .
LEY, 1997 1998)
1ace1s e Intentos de .
.
'
serao presas
mstrumentahza
o conservadora. Ou bem o
propsito da "colaboraa-o"

a construo d
superao de preconceito
.
e canais de d ilogo e a
s entre dtferentes
d .
grupos e Interesse nos
marcos de um estilo de d . .
a ffilmstraao pblic
de uma maior Justia so . I
a que encara a realizao
cta como a mas I
. .
"colaborao" no se , d
.
I a ta pnondade, ou bem a
ra na a mats que
sonho que, alm de irrear
um sonho de harmonia. Um
, .
Jsta, pode contribuir par I ..
da viso capitalista d d
.
a a egittmao ideoIogtca
.
e esenvolvtmento b
ur ano e para a estabihzao de um estilo de gove
rnana que serve d
resses dos grupos dominantes A
' actma e tudo, aos inte. . o ~ue parece, portanto, a corrente terica do "planejamento
comumcatlvo/colab
. "
mrito de trazer o pensam
d
orattvo ' embora tendo o
ento e Habermas
sobre o planejamento u b
para a arena da discusso
r ano, nao tem sido ca
d i
ra suficientemente profu d N
.
paz e aze-lo de manei.
n a. a medtda em
mastano tem sido com
que o pensamento haber'
umente, at mesmo e
b .
mpo rec1do e vulgarizado (ele prprio d'
' lga-se de passagem . d b'
crticas e reparos mas ta b
'm u ltavelmente passvel de
. .
.
'
m m dotado de e
potenc1al crtico) pod
. .
normes vttahdade e
'
e-se, no hmite p
em tela no est a prestar . .
, erguntar se a corrente terica
'pnnctpalmente, um dess erv1.o.
A

os envolvidos possam aceitar livremente as conseqncias e os efeitos colaterais que a observncia geral de uma norma controvertida
deve acarretar para a satisfao do interesse de cada indivduo"
(HABERMAS, 1990:93).
A despeito do fato de que a gesto urbana progressista hic et
mmc- ou seja, nas sociedades de classe atualmente existentes- precisa ser um "governo para todos", o reconhecimento da desigualdade
estrutural como uma caracterstica das sociedades capitalistas deve
conduzir, por parte de um governo comprometido com ideais de justia social, a adotar a perspectiva dos desprivilegiados. Sem o estabelecimento, na conta de claras prioridades, da satisfao de necessidades dos desprivilegiados e da reduo de desigualdades de oportuni-

150

151

Rawls desafia tanto o princpio de utilidade (maximizao da


soma de expectativas), o qual admite compensao pelas perdas de

8. Planejamento rawlsiano:
novos estmulos e
velhas ambigidades

do digna de nota a "teoria


Uma outra abordagem de algum mo
M CONNEL
.
" defendida por Shean c
do planejamento rawlslana
. . -ao a reflexo filosfica de
fonte de msplra
- da "justia
( 1995), a qual tem como . ficamente a sua concepao
RA WLS ( 1972), espect
. . .
e levar em conta as neces.
.. McConnel mststtu qu
.
. "l . ados deveria ser a primetra
enquanto fwrness .
s sociais despnvt egt
,.
sidades dos grupo
d um ponto de vista euco;
.
I e adores urbanos, e
.
balizamento tico, da teona da
priondade para os p an ~
ara tanto, buscou servtr-se, como
p
ericano John Raw\s.
. 'p.lO como liberdade pesJustia do filsofo norte-ammia em pnncl

Rawls entende autono


'
.
. . \es that we
I is acuno from pnnclp
soa\: "( ... ) acting autonomous yl . al"'human beings, and that we
fr and equa rauon
_
would consent to a~ e~
" RAWLS, 1972:516). Sua concepao
are to understand m thts way (
I prprto admitiu (p. 263),

"
como e e
de "justia enquanto fimmess ,
f
n-ao seguramente, to
I do seu en oque
'
individualstica. Por outro a '
d
tros liberais no que tange
. . .d r ta quanto o e ou
,
tonomia individual (e, ao
radicalmente tndtvt ua ts
I ouardas para a au
ao estabelecimento de sa v a"'
. d de dos orupos e classes
direitos de propne a
"'
fim e ao cabo, para os
. .
d
pos desprivi\egiados (os
s dos dtre1tos e gru
dominantes) a expensa
odem corresponder a uma
as e a reotao, p
..
quais, de acordo com o p . . ) E"'le se ops por exemplo, ao uuh.
a franca mmona .
'
"d
minona ou a um
. . - d b m-estar total sem const e1b a a max.tmtzaao o e
f
tarismo, o.qua use
a da desigualdade (por exemplo, o ato
rar apropnadamente o problem
ode ser alcanada tendo como
ue uma soma maior de vantagens p
. . .
de q
o de grupos mmontnos).
custo a exp\oraao e a opress
152

alguns por meio dos ganhos de outros, quanto a noo liberal de


igualdade, a qual permite que a distribuio da riqueza seja determinada pela distribuio natural dos talentos ("loteria natural"), o que ,
evidentemente, moralmente arbitrrio. No obstante isso, seu criticismo do liberalismo clssico fraco e limitado. Seu segundo princpio de justia ("princpio da diferena")32 carente de imunizao
contra alguns tipos de heteronomia estrutural, como divises de classe em uma sociedade capitalista: "[s]upposedly, given the rider in the
second principie concerning open position, and the principie of
Iiberty generally, the greater expectations allowed to entrepreneurs
encourages them to do things which raise the long-term prospects of
laboring class .... Eventually the resulting material benefits spread
throughout the system and to the Ieast advantaged." (RA WLS,
1972:78) Como outros autores (por exemplo, DANIELS, 1975) j
mostraram, a teoria de Rawls acaba justificando certas desigualdades
socioeconmicas e pressupe uma subestimao da extenso em que
essas desigualdades sabotam o exerccio da liberdade.
Por conseguinte, no obstante as vantagens, sob o ngulo da justia social, de um enfoque rawlsiano em comparao com um utilitarista ou liberal clssico, tambm a ele faltam equilfbrio e ferro crtico, uma vez que (a exemplo de outras abordagens liberais) no lida
adequadamente com a problemtica da autonomia coletiva. O resultado disto que o seu potencial para "appraising existing institutions
as well as the desires and aspirations which they generate" (RA WLS,
1972: 520) bastante limitado de um ponto de vista autonomista.
Uma perspectiva rawlsiana apropriada para a tarefa nada ambiciosa de melhorar um pouco a qualidade de vida de grupos desprivilegiados nos marcos das sociedades capitalistas, mas uma tal perspec-

JZ ..Social

and economic incqualitics are to be arrangcd so that they are both: (a) to
the greatest benefit of the least advantaged ... and (b) attached to offices and positi ons open to ali under conditions o f f a ir equality o f opportunity" (RA WLS.

1972:302).

153

tiva no desafia alguns dos obstculos estruturais ~ue impedem que


. I
d ma muito maior autonomia indivtdual , obstculos
~
seJa a cana a u
tnculados
natureza intrnseca e inarredavelmente heteronoV
esses
d. ti
ma da democracia representativa e do capitalism~. Ca~tona ts o ere- mut.to mais profunda que a dos hberms sobre as conce uma re fl exao
dies sociais para a liberdade individual, pois ele com~re~nd.e~,
muito melhor que eles, a interdependncia entre autonomta tnd!VIdual e coletiva.

9. Da Reforma Urbana aos


"novos planos diretores" e oramentos
participativos: a esquerda se
(re)apropria do planejamento

9.1. A idia de reforma urbana


Como se viu na Introduo, a mais comum reao do marxismo
acadmico ocidental ao planejamento urbano foi uma rejeio generalizante. Com isso, um movimento como o advocacy planning acabou recebendo menos ateno do que merecia. Seja l como for,
parece que o principal exemplo de apropriao do planejamento e da
gesto urbanos pelo pensamento crtico se deu no no Prime iro
Mundo (de onde tem sido importada a maioria das modas e idias em
planejamento e nas cincias sociais em geral), mas no Brasil, com o
iderio da reforma urbana.
As origens da idia de reforma urbana, com o significado progressista que passou a ter, em grande parte, mais tarde, parecem remontar aos anos 60. Muito embora a expresso reforma urbana seja
bem mais antiga do que isso, ela conheceu, assim, uma captura por um
iderio de esquerda tardiamente. Aquilo que, antes dos anos 60 e,
principalmente, antes dos anos 80, era chamado de reforma urbana,
deveria, mais apropriadamente, ser chamado de reforma urbanstica.
Ao contrrio da bandeira da reforma agrria, tradicionalmente vinculada a movimentos contestatrios da ordem vigente, if\clusive de natureza revolucionria, a expresso reforma urbana comumente recobriu,
at a dcada de 80, intervenes estatais autoritrias de contedo antipopular, como a Reforma Passos, no Rio de Janeiro ( 1902-1906).

155
154

urbana tenham sido privilgio exclusivo dos brasileiros. Um texto de


Pedro Pablo MORCILLO (1971), secretrio de Administrao

Tudo isso no deve fazer pensar que as discusses sobre reforma

importante naquele momento, a repercusso do referido encontro no


se comparou visibilidade conferida mobilizao que, na mesma
poca, agitava o Brasil rural, na esteira da organizao das ligas cam-

Pblica do governo da Colmbia, evidencia que, j bastante cedo,

ponesas, c lamando por reforma agrria. Da a bandeira da reforma

esse tipo de debate estava sendo travado em outros pases da Amri~a


Latina. notvel, alis, que o texto de Morcillo, que apresenta do1s
cenrios possveis para a reforma urbana, a saber, a sua conduo nos
marcos de um "mercado socializado", em que a terra seria propriedade do Estado, e nos marcos de um "mercado dirigido", em que a pro-

ncleo da idia j estivesse presente, com o seu contedo crtico de

priedade privada seria respeitada, mas restringida - ~ mesm~ p~ivi


legiando 0 segundo caminho, como o faro os reformistas brasileiros,

busca de maior justia social no espao urbano, um iderio mais


amplo, que fosse bem alm da questo da habitao e inclusse refle-

segundo cenrio suficientemente adverso aos interesse~ espe~~la


tivos _ tenha sido publicado no perodo mais duro do Regime M1htar

xes sobre instrumentos, s viria a se constituir duas dcadas aps 0


encontro de Petrpolis.

brasile,iro, na Revista de Administrao Municipal do IBAM. Seja


como for, isso mostra que o debate brasileiro no se dava isolado e

Com a urbanizao do pas (que passa de um tero de populao


urbana em 1950 para dois teros em 1980) e o crescimento dos problemas e dos conflitos urbanos, o caldo de cultura favorvel a uma

alheio ao que se passava em outros pases. O que relevante no


tentar determinar se o Brasil foi ou no, em termos absolutos, pioneiro nesse tipo de debate. Aparentemente, de todo modo, a sntese intelectual que se operou no Brasil dos anos 80 e 90, fruto da sinergia de
dcadas de acmulo de importantes anlises com a reflexo tcnica
sobre 0 planejamento e a experincia dos movimentos sociais, foi a
mais importante ou, pelo menos, a que adquiriu maior visibilidade.
Antes de chegar l, porm, focalize-se um pouco da histria mais
remota da idia de reforma urbana.
J no governo do presidente Joo Goulart (1961-1964) havia
sido elaborado um Projeto de Reforma Urbana, importante marco
histrico no debate a respeito (CASTILHO, 2000:8). Um evento
especfico, que foi um encontro realizado no hotel Quitandinha, ern
Petrpolis (RJ), em 1963, pode ser assumido, segundo alguns autores como outro marco importante da reciclagem ideolgica da

ex~resso.

Conforme COELHO (1993) e GUIMARES (1997:63),

nesse encontro, do qual participaram tanto polticos (como o depu~~


do Rubens Paiva, posteriormente assassinado durante o regime mJ1Itar) quanto tcnicos e intelectuais, foi enfatizada, sobretudo, a qu:sto da moradia. Contudo, embora a luta pela moradia fosse mUltO

156

urbana ter permanecido, nos anos 60, quase desconhecida, ao menos


em comparao com a reforma agrria. Esse momento, que vai dos
anos 60 at o comeo ou meados da dcada de 80, pode ser apelidado de "pr-histria" da reforma urbana, porquanto, ainda que 0

maior visibilidade da bandeira da reforma urbana, em seu sentido


emancipatrio, foi-se formando. O problema, aps 0 golpe militar de
1964 e at os anos 70, foi, por outro lado, a represso poltica desencadeada pelo regime, especialmente aps a decretao do AI-5, em
1968. A margem de manobra para reivindicaes populares e movimentos sociais reduziu-se drasticamente, levando 0 nascente movimento em torno da reforma urbana a "hibernar" por cerca de duas
dcadas.
Em meados da dcada de 80, quando a abertura poltica iniciada
ainda durante o governo do general Ernesto Geisel estava prestes a
culminar, ao trmino do governo do general Figueiredo, com a eleio indireta do primeiro presidente civil desde o golpe, a perspectiva
da elaborao de uma nova Constituio para o pas serviu como um
catalisador para a recomposio do campo da reforma urbana.
Recomposio essa que se dava, ento, em um plano qualitativamente superior: novas questes e perspectivas haviam sido ac~;~scentadas
e a questo da moradia, embora permanecesse fundamental, j no
monopolizava tanto as atenes. A bandeira da reforma urbana tornara-se diversificada, acompanhando as mutaes por que passara 0

157

Brasil, 0 qual se apresentava, ento, muito mais urbanizado e complexo que aquele de vinte anos antes. A mobilizao em prol da
reforma urbana, com isso, encorpou, desembocando na constituio
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU).
Foi nesse momento, entre os meados e o fim da dcada de 80,
que amadureceu a concepo progressista de reforma urbana. Essa
concepo pode ser caracterizada como um conjunto articulado de

poUticas pblicas, de carter redistributivista e universalsta, voltado para 0 atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os
nveis de injustia social110 meio urbano e promover uma maior
democratizao do planejamento e da gesto das cidades (objetivos
auxiliares ou complementares, como a coibio da especulao imobiliria, foram e so, tambm, muito enfatizados). Dessa forma, a
reforma urbana diferencia-se, claramente, de simples intervenes
urbansticas, mais preocupadas com a funcionalidade, a esttica e a
"ordem" que com a justia social (ou, fantasiosamente, imaginando
que uma remodelao espacial trar, por si s, "harmonia so.cial").
no obstante ela conter uma bvia e essencial dimenso espactal.
Em matria de desenvolvimento scio-espacial, uma reforma
urbana, apenas para efeito de comparao com sua irm mais famosa, no deixa de ser, em grande medida, uma espcie de equivalente
urbana da reforma agrria- com todas as limitaes que ambas possam ter, por serem conduzidas dentro dos marcos gerais do mod.elo
social capitalista (o que no impede que tais reformas possam vtr a
ter desdobramentos mais radicais, possibilidade essa que rejeitada
ou subestimada por muitos autores). verdade que, conforme salientou 0 autor em livro anterior (SOUZA, 2000a: 286), a reforma agrria possui uma capacidade maior e mais direta de gerar renda para os
seus beneficirios, por meio da redistribuio de patrimnio (terra) e
devido ao fato simples de que, para o agricultor, o solo um meio de
produo, o que no ocorre com o trabalhador assalariado urbano.
De toda maneira, no se deve negar que, como o autor j notara, programas especficos de gerao de emprego e renda podem e devem
ser acoplados a polticas de reforma urbana, principalmente quando
se tratar da urbanizao de favelas e loteamentos (SOUZA,
158

2000a:286, 325-326). Cooperativas e formas autogestionrias de


organizao dos trabalhadores podem, ento, ser tentadas, ainda que
sem iluses e sem subestimar o fato de que ser, amide, difcil vencer a barreira do imaginrio capitalista introjetado nos pobres.JJ
Volte-se, agora, aps essa pausa conceitual, ao relato histrico.
O MNRU foi sendo engrossado, no decorrer da segunda metade da
dcada, por diversos tipos de entidades: tanto organizaes de ativistas de bairros quanto entidades profissionais (IAB, AGB etc.) e acadmicas. Buscando aproveitar a oportunidade sinalizada pelo
Congresso Nacional de elaborao e oferecimento, por parte da prpria sociedade civil, de emendas populares a serem apresentadas
Assemblia Constituinte (desde que a emenda obtivesse 0 suporte de,
pelo menos, trinta mil eleitores e trs entidades), essa pletora de entidades que o MNRU conseguiu elaborar uma emenda popular da
reforma urbana, a qual foi subscrita por cerca de 130.000 eleitores.
Lamentavelmente, porm, havia um detalhe desagradvel: a obrigatoriedade era a de o Congresso receber a proposta, no de incorporla integralmente. Com efeito, ao longo dos debates e votaes no

C~ngresso, a emenda foi "emagrecendo" (por exemplo, foram suprimtdas as proposies referentes aos transportes coletivos e servios
pblicos e foram excludos os terrenos pblicos da aplicao do instrumento usucapio [cf. GUIMARES, 1997:74-5)).
Da emenda restou, somente, na nova Constituio finalmente
promulgada em 1988, o contedo (diludo e modificado) presente
nos artigos 182 e 183, transcritos abaixo.
Art. 182- A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo

Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em


lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

33

C. N. F. dos

~ANTOS (1981) narra um interessante caso de "conservadorismo"

favelado em meto .a um processo de urbanizao. Embora antigo, esse caso (o da


favela de Brs de Pma) no perdeu sua fora ilustrativa, sem contar que foi brilhante
mente relatado e analisado por aquele autor.

159

!\

1o _

.
o Plano Drretor.
apro vado pela Cmara Municipal,
. obriga-

dades com mais de vinte mil habitantes, o mstrumentono para c


:-o urbana
to bsico da poltica de desenvolvimento :ad;u~~~:n:;cial qum~do
? o - A propriedade urbana cumpre s
.d d
.aten
- de s exoncias
fundamentais
de
ordenaao
da
Cl
a e
"

'::l, .

expressa no Plano Di_ret~r. d . 'veis urbanos sero feitas com


3.o - As desapropnaoes e u~o .
.
.
via e usta indenizao em dmhero.
pr
~ facultado ao poder Pblico Municipal, med1ante
le1
4o _ E
. .
,
. ludas no Plano Diretor, exlgtr, nos ter.
especfica para areas !nC . , . do solo urbano no edificado,
mos da lei federal , do propnetano
d ado apro. . do, que promova seu a equ,
subutilizado ou no uuhza
veitamento sob pena, sucessivamente, de:
rcelamento ou edificao compulsrios;

Ili- Pa
Imposto so bre a Popriedade predial e te!Titonal urbana pro-

gressivo no tempo;
.
ediante ttulos da dvida
III- Desapropriao co~ pagamen:.:v:da pelo Senado Federal,
, br ca de emisso previamente ap
. . .
pu '
d t' dez anos, em parcelas anuais, gums
com pra~o de resgatead::: valor real para indenizao e os juros
e sucessivas, assegur
legais.
de at
. como s ua ' rea urbana..
A t 183 - Aquele que possuir,
r.
uadrados por cinco anos, mnterduzentos e cinqenta metros\. do ~para sua moradia ou de
ruptamente e sem oposio, uu zan - seja prosua f arm' la
1 , adquirir-lhe- o domnio, desde que nao
.
. vel urbano ou rural.
prietno de outro m
- de uso sero conferidos
d vil
I o - O ttulo de domnio e a concessao
.
. mbos independente do esta o CI .
ao homem ou mulher, ou a a
'
.
ssuidor
2.o - Esse direito no ser reconhecidO ao mesmo po
. ma,s de uma vez.
-o
po1
d dos por usucap.a
3 o - Os imveis pblicos no sero a qum
VA DO
(C~NSTITUIO DA REPBLICA FEDERATI
BRASIL, 1988)
160

Com a transferncia das responsabilidades para os planos diretores municipais e o esvaziamento de uma amanao da reforma urbana em nvel nacional, o que ocorreu foi , mais que um simples revs
ttico, uma importante derrota estratgica (SOUZA, 1993a; I 998).
A concentrao dos esforos na elaborao de planos diretores progressistas, acompanhada de um certo truncamento de alguns debates
relevantes, at hoje inconclusos (como aquele em torno da vaga- e
limitada - frmula "funo social da propriedade"), bem como o
pouco interesse para com a contextualizao das propostas luz de
consideraes profundas e abrangentes a propsito da dinmica e da
crise dos movimentos sociais, acabou redundando em um certo
"legalismo" e em um certo tecnocratismo ("tecnocratismo de esquerda", como escreveu o autor em outro trabalho [SOUZA, 1998]). A
importncia de planos e garantias formais fo i exagerada, em detrimento de uma anlise social mais ampla. A participao popular, que
deveria ser vista como o fator-chave para o impulsionamento de uma
democratizao do planejamento e da gesto, foi secundarizada,
como se nota ao comparar a pouqussima ateno dispensada aos
conselhos de desenvolvimento urbano em comparao com instrumentos como o "solo criado" (vide, sobre este instrumento, o
Subcaptulo 3.2. da Parte III), tanto nas discusses acadmicas quanto nos planos diretores progressistas (o autor voltar a este assunto no
Subcaptulo 10.3. da Parte III). Perda de criatividade, de feno crtico e mesmo de eficcia foram os corolrios. No entanto, muitas
potencialidades subsistem e vrios ganhos tm tambm ocorrido,
inclusive sob a forma de lies e um certo aprendizado tcnico. Eles
so objeto do prximo subcaptulo.

9.2. "Novos planos diretores" e oramentos participativos


Os velhos planos diretores, isto , os planos convencionais, estavam (e esto!) vinculados ao planejamento regulatrio clssico, com
forte influncia, mais especificamente, do Urbanismo modernista
(embora, recentemente, outras influncias, inclusive tinturas do ide16 1

como superficialssimas menes "funo


rio da reforma urbana,
.
. col incorporadas). Os
. d d , tenham Sido, aqUJ e a
'
- aqueles elaborados menos
social da propne a e '
" de sua parte, sao
.
"novos planos diretores ,
d 'd , o da reforma urbana, no
b a gide o I ean
ou mais claramente so
. .,
or uma reconverso (com
d no Ja passava p
momento em que este I e
mbm o efeito de enfra.
1 mas que teve ta
um propsito operacJOna'
" lanejamento politizado", para
, lo) metamorfoseando-se em p
IBEIRO e CARDOSO ( 1990).
quece- '
usar a expressao de R
. ,
. , se adiantou na nota 6
"
.
to politizado' e, como Ja
, . "
O planeJamen
d d "planeJ amento estrategico .
o de esquer a o
(Introduo), uma versa
ta de rodap o conceito
. , . b . ado nessa mesma no
'
Conforme Ja fOI o sei v
. ,_ es antioas e mltiplas. Sua
' O pOSSUI raiZ
e
de planejamento esrrateglC
.
. l'sta "mercadfila",
erspecuva empresm Ja I '
captura recente por uma p . , . d C'd de do Rio de Janeiro, no
I
E t atecrJco a I a
como aquela do p ano s I o
bordaoem como a do 'plane.
erceba que uma a
o
.
deve impedu que se P.
.
,
C
MA TUS ( 1996) admite
, o. o sJtuacJOnal de ar1os
.
jamento estrateeiC
.
fi! bstancialmente diverso
f
olucas de per 1 su
ser utilizada por oras p
d
abraam o planejamento
. .
- s conserva oras que
daquelas admtmstraoe
'd . que a essncia do planeja. .
34 A rioor se se consi eJar
empresanahsta.
e ,
d
Matus a incorporaao
, .
I omo apresenta o por
'
mento estrategico, ta c
. . . d d' te dos conflitos de interes,
sensibihda e 1an
da dimenso pohuca e a
f ndo at mesmo como
, .
arioca aparece, no u '
se o plano estrategico c
o estilo de uma pea
,
" trataico" por encarnar
relativamente pouco es
o d ,
I sivamente em construir um
.
b o preocupa a exc u
. .
de marketmg ur an
. os conflitos so diSSIe apenas aparente, pOIS
consenso (consenso ess . . 'I . dos enquanto que outros so
mulados e alguns agentes sao pnvi egia

. .
,
muito freqentemente.
. ento empresanahsta tem.
.. I nejaAutores crticos do planeJ~~ . adc ue se aninha por trs do rtulo p a_. os
esquecido ou ignorado essa dl\ ersldl ~AINER. 2000). certamente mfluel.lCiad
1

,
, se se uvcr em
( ,er por exemp o.
menta estratgtco '
f'\ , hegemnica. O cunoso e que,
.
e
pelo fato de que a verso mcrcad I a e ' 6 o "planejamento politizado' a q~e s
mente a essncia das idias deCMadtuso. nm
a~ss tambm os "planos de ao'' menctOnalabe
A L ar os '
d . como un

3~

~~:r~~~~~~~~~
;~o (~?OO) .en~ t~balho ~;~~:t;o:~0;090'
~:e~;a~~~~a-~;so
,a ~~spe~~
lva aos "planos dtretores (v istos p
) so compauvels co
I
a tema 1
,
.- ~ tos ao longo dos anos
to dos esforos de recon' crsao CI .
o enfoque politizador" matustano.

162

....

deixados de lado). Isso no significa, entretanto, que o "planejamento politizado", enquanto algo semelhante a urna variante de esquerda
do planejamento estratgico rnatusiano, seja isento de problemas ou
imune a controvrsias. De fato, se a explicitao dos conflitos de
interesse advogada por RIBEIRO e CARDOSO (1 990) no for contextualizada por uma viso das contradies estruturais que estabelecem limites ao consenso, correr-se- o risco de se subestimarem os
obstculos para se alcanar um governo urbano significativamente
mais progressista. Embora o iderio da reforma urbana possua um
potencial de crtica social que transcende o do planejamento cornunicativo/colaborativo anglo-saxnico, o problema que se est agora
indicando semelhante quele que j foi comentado a propsito do
planejamento comunicativo/colaborativo. De fato, o momento ps1988, com a tentativa de captura, pelo campo da esquerda, dos planos
diretores como um meio de promoo da reforma urbana (lembrando
que isso jamais tinha sido urna reivindicao do MNRU, mas sim
uma situao que se instalou na esteira do esvaziamento da emenda
popular na Constituinte e que obrigou as foras pr-reforma urbana a
se reposicionarem), assistiu a uma predominncia crescente de um
certo "tecnocratismo de esquerda" (SOUZA, 1998), aninhado na
perspectiva do "plano diretor como instrumento de reforma urbana",
ou seja, a tendncia a se superestimar a importncia das leis e dos planos, a se subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades de estabelecimento pacfico de novos "pactos territoriais" e consensos. Ao que tudo indica,
um caso de "auto-engano por parte de intelectuais acolhedores de
urna matriz discursiva social-reformista e antitecnocrtica, mas, ao
mesmo tempo, envolvidos por dinmicas que convidam a urna reafirmao de prticas e valores tecnocrticos", conforme o autor j havia
apontado (SOUZA, 1998:21).
O "planejamento politizado" uma espcie de equivalente (mas
no cpia) brasileiro de vertentes crticas corno aquilo que, nos pases ct'e lngua inglesa, designado pelas expresses radical p/anning
e insurgent planning. Assim como "planejamento politizado" est
muitssimo longe de ser uma expresso consensual no Brasil (muitos
163

planejadores identificados com o iderio da reforma urbana sequer se


preocuparam com o problema de achar um novo rtulo),35 radical
planning e insurge11t planning so usados, na maioria dos casos,
como expresses intercambiveis, apesar de algumas tentativas de
estabelecer nuances, como a de SANDERCOCK (1999), que prefere
reservar o rtulo "insurgente" para prticas e propostas no-vinculadas ao aparelho de Estado, ao passo que as prticas de planejamento
conduzidas por administraes pblicas de esquerda seriam identificadas com o adjetivo "radical". Uma tal distino parece, todavia.
excessiva. No Brasil, o "planejamento politizado" tem encarado a
ao estatal como um meio privilegiado (ou, mesmo, quase exclusivo); a referncia da corrente principal do "planejamento politizado",
fortemente marcada pelo que o autor provocativamente chamou de
"tecnocralismo de esquerda", tem sido o Estado, enquanto os ativismos e movimentos sociais urbanos tm recebido, comumente, uma
ateno irrisria. Se, por um lado, a penetrao das idias desse "planejamento politizado" no ambiente da administrao pblica local
parece ser maior, proporcionalmente, que a penetrao do radical
planning nos EUA ou no Reino Unido, devido presena muito
maior de prefeituras com um perfil de esquerda no Brasil (e isso em
que pese o nmero dessas prefeituras ser uma pequena minoria no
universo dos mais de cinco mil e quinhentos municpios brasileiros)
e em funo do fato de que, nos EUA e Reino Unido, perspectivas
mais bem-comportadas como o "planejamento comunicativo/colabo
rativo" tm assumido um ar maisfashion, por outro lado, infelizmente, nota-se, no nosso pas, uma menor diversidade de posies, j que
JS O autor deste livro tem, de sua parte, pre ferido a expresso " planejamento urbano
alternativo" (ou. ainda, "planejamento urbano crtico'') para referir-se s idias e pr
ticas identificadas com o iderio da reforma urbana (SOUZA, 1993; 1998; 2000a).
Mais amplamente, "planejamento urbano alternativo'' (ou "crtico") pode ser visto
como uma expresso-valise, necessariamente vaga. que abarcaria vertentes alternati
vas s abordagens conservadoras; assim. tanto o mainsrream do "planejamcniO poli ti
zado" quanto outros enfoques, mais crticos e ousados que o referido mainsrream.
teriam suas semelhanas e afinidades, ou o seu denominador comum, reconhecidos.
O enfoque autonom ista advogado pelo autor (vide Captulo 10 a seguir) . assi m.
uma modalidade de "planejamento urbano alternativo. no obstante afastar-se e
divergir. em vrios pontos. do mainstream do "planejamento politizado".

164

poucos
tm, no. .campo da esqueId a, desafrado
.
.
o mainstream do " I'
neJamento polrtrzado".
p aColoque-se, aoora
e , a pergunta crucial: qual a
bra para a implementaa-o b
.
margem de manoem-sucedrda de pia
d'
.
nos rretores progressistas? Embora a resposta
a essa perounta ISSO - d .
o e generalizaes fce
.e
nao a mlta formaliza.
rs, uma corsa certa: essa m o
,
do que a maiOria dos "pl
.d
..
areem e menor
.
aneJa ores pohtlzad " .
menos at meados dos anos 90. O roet
.os rmagrna.va, pelo
municpio de So Paulo I b d p ~ o de lei do Plano Diretor do
e a ora o durante a oe t- d
.
Erundina (1989-1
) ,
.
e s ao a prefeita Luiza
992
Ih adores, um exempl~ la e~o~ad m.tegran~e ~o Partido dos TrabaP ai a unportancra e ta b , d
.
I . , m em, as drficuldades da estratora d
e
e va onzaao dos 1
d'
c
p anos rretores como instrumentos de promoo d
a retorma urbana Ele ,
magnfico e pioneiro exemplo d .
.
e, por um lado, um
e mcorporao do .d r'
urbana (com uma limitao .o 'fi .
.
r e roda reforma
.
srenl rcattva e smtomtica. oJ' .
prua com a normatizao da
. . '. a nee rgencra
partlcrpaao popula
nejamento); por outro lad
.
r no processo de pia.
o, prectsamente devido
.
proJeto nunca foi aprovado pela c amara

Mun1crpal
. .
sua
ousadra,
s
. o
dos alguns trechos selecionados da Ex:
. .. eJam exammade o plano pro .
.
- postao de mouvos que antecepnamente dito:
Com as regras atuais de uso e ocu a 0
.
.
mentos imobiliri
. d
P do solo, os mvestJos pn va os tendem a c
zonas restritas da cidade ond . f
oncentrar-se em certas
'
e a m ra-estrutu ' ,
te utilizada obrioand
p d
, .
raJa e mtensamen'
e
o o o er Pubhco a
d'
mente. Outras reas da 'd d
expan r-la continuaC! a e tem red
d f
tilizadas Outra . d
es e m Ta-estrutura subu.
s am a carecem destes e .
padas pelas camadas d
I qurpamentos, sendo ocua popu aao que no tm com
o .
. .
o pa,ru pelo
acesso aos mesmos T d
. o os os contnbumtes o
inverses em infra-estrutura
paeam o custo das
~ q_ue n~o alcana a maioria. Alm
disso, o direito d
e construao e reordo
restringe a rea a
.
. . e . por um zoneamento que
construrr, pnvrleorand
. detentores de direitos artificial
e
o poucos proprietrios
rea que pode ser construda me~ te escassos. Esta escassz de
encalece a terra, tornando a habitao cara demars
. para a orande ma. . d
OFICIAL DO MUNicfi>ro DE ~ona a populao. (DIRIO
SAO PAULO, 1991:1 )
165

.
posta tem co mo l' nteno estabelecer um
rze uso da infraA mtervenao pro
.
.
ao mesmo tempo racwna ' 0
.
mecamsmo que
. . d
. vestimentas j realizados,
tenctahzan o os m
estrutura urbana, po
das obras e servios
benefcios decorrentes
e distribua os onus e
cuperar para a coletivida.
b a de forma a re
da infra-estrutUta ur an
d
- do Poder Pblico.
. bT, .a resultante a aa0
de a valorizao tmo t tan,
NICPlO DE SO PAULO,
(DIRIO OFICIAL DO MU
A

1991:2)
d' onstico dos problemas, alis
Percebe-se claramente que o ~~e t acumulado pelos estu, .
flete o conhectmen o
80 bre os problemas urbanos
ainda atuahsstmo, re
,
os anos 70 e
so
dos urbanos cnucos n
.
("solo criado"' consr.
s
entao
prevtstos
1
no Brasil. Os mstrumen o
d neste livro em diversos
. . .
) que serao trata os
III . ham aJouns deles, sendo
cios imobthnos etc. '
, I da Parte ' vtn
' e
captulos e subcapttu os ,
po outros, j mesmo h
fi xao ha alaum tem ,
objeto de debate e re e
o
do "solo criado"). O
d
de
os anos 70. no caso
(
bastante tempo es
. I 'o da proposta foi, no caso
tao e arttcu aa
nvel tcnico da apresen
- I d que outros planos dire. d S'o Paulo tao e eva o,
do projeto de let e a
. . '
- proaressistas nele buscaram
o admtmstraoes
e
. .
d
tores elabora os p r
.
d
ela Cmara Mumctpal.
.
. - E
entanto, fot rechaa o p
.
msptraao. ' no
d s Reis (apenas parctal, ao con0 0 de Angra o
d A nora ser examinado no
Outros reveses, com
e
S - p lo _ o caso e
trrio do de ao au
. m mostrar aquilo sobre o que
IV) tambm vtera
Captulo 2 da Parte
'
.
da dcada (SOUZA,
.
. , advertira no comeo
o autor deste hvro Ja
f
bana por meio apenas
o da re orma ur
.
1993a): que a tmplementac .
.s complicada do que o supede planos diretores tarefa mmt~ mat . d es politizados" fazia
. .
.
arte dos planeJa or .
roumtsmo da maiOr p
- d
oposta e a sua execuao consupor, e que, entr~ a elaboradaod arap~;ia crucis, repleta de obstcu.
poe uma ver a et
, . .
sistente, se mtet
.
. . . ai e outras. (A propostto.
olfttca mstttucwn
los de ordem soctop
'
I'
essa via crucis podem
.
ara contextua tzar
aloumas mformaoes p
I'
no qual se expoe,
e
4 na Parte IV deste tvro,
ser encontradas no box ,
'I . de planejamento urbano e
.
. " istema" brast etro
em poucas ltnhas, o s ar-lo com os de outros pases.)
aproveita-se para comp.
166

Quamo aos oramentos participativos, esse um assunto ao qual


voltar-se-, com vagar, no Subcaptulo I I .2. da Parte lll. Deve-se
registrar j agora, porm, que a reflexo e a prtica em torno dos oramentos participativos e a reflexo e a prtica do "planejamento politizado" nem sempre anda(ra)m juntas ... Os oramentos participativos,
naqueles municpios onde foram e tm sido praticados de maneira
arrojada, praticamente nunca foram formatados e teorizados com a
colaborao forte e direta dos "planejadores politizados" (tradicionalmente muito mais interessados em assuntos tcnicos envolvendo instrumentos de planejamento). Isso, sem dvida, um sintoma do fato
de que o "planejamento politizado" social-reformista dedicou ao terna
da participao popular bem menos ateno do que necessrio.
Uma certa incorporao de elementos do iderio da Reforma
Urbana por planos diretores municipais ocorreu ao longo da dcada
de 90; quanto a isso no resta dvida. A pergunta que fica a seguinte: quo varivel tem sido a consistncia dessa incorporao? RIBEIRO (1995) sumariou os resultados de urna pesquisa na qual foram
examinados os planos diretores e as leis orgnicas dos 50 municpios
brasileiros mais populosos. Ainda que o trabalho deixe perceber que
h disparidades entre as legislaes no que toca consistncia da
incorporao de preceitos e instrumentos, o tom da avaliao permanece, como o autor deste livro j havia apontado em artigo anterior
(SOUZA, 2000:nota l 0), excessivamente otimista. Uma anlise mais
exigente est ausente e o assunto no foi suficientemente explorado
no materiaJ.J6 E, sem uma anlise mais exigente, podemos ser levados a acreditar que o avano efetivo tenha sido bem maior do que
realmente o caso.
O iderio da reforma urbana encontra-se, atualmente, em uma
espcie de encruzilhada. Ele se ressente de diversos problemas, como
a crise, em muitas cidades, desde fins dos anos 80, dos movimentos
sociais urbanos que haviam dado um suporte decisivo ao Movimento
Nacional pela Reforma Urbana. Nota-se, tambm, h bastante ter'npo,

36 Uma apreciao um pouco mais cautelosa dos resultados da mesma pesquisa pode
ser encontrada em CARDOSO (1997).

167

uma perda de flego por parte daqueles que mais se destacaram, no


passado, na elaborao de "novos planos diretores" e na reflexo em
torno dos chamados "novos instrumentos" - isso sem contar o problema do "tecnocratismo de esquerda". O VII Encontro do Frum
Nacional de Reforma Urbana, realizado no Rio de Janeiro em julho
de 1998, debateu os desafios da reforma urbana, e sintomtico que,
entre suas resolues, conste a necessidade de "recriao do discurso da reforma urbana" (ANSUR, 2000:3; grifo no original). Que seja
dito sem meias palavras: essa recriao deve se dar, para comear, a
partir de um resgate do esprito original presente nos anos 80, mais
distante de um " tecnocratismo de esquerda" do que passou a ser a
regra nos anos 90, com o "planejamento politizado"; sobre esses fundamentos, o que necessrio , simultaneamente, radicalizar a proposta (no sentido de aprofundar o diagnstico estrutural e dotar a proposta de um horizonte de longo prazo menos ambguo e problemtico que o marxismo heterodoxo que a animava) e contextualiz-la
luz dos componentes principais da atual agenda de discusses, como
a globalizao, a insofismvel dbcle do Estado desenvolvimentista e a ascenso do empresarialismo.

1O. Planejamento e gesto urbanos


crticos vistos a partir de uma
perspectiva autonomista

A perspectiva autonomista advogada pelo autor h vrios anos,


no que tange ao desenvolvimento scio-espacial em geral, includo a
o desenvolvimento urbano (SOUZA, 1996a; 1997a; 1997b; 1998;
2000a; 2000b; 2000d), tem como fonte principal de inspirao o pensamento do filsofo greco-francs Cornelius Castoriadis. No entanto,
admite tambm ser lida como um olhar alternativo e no-usual dentro do universo de (re)apropriao crtica do planejamento e da gesto urbanos como instrumentos de justia social instaurados, no Brasil, pelo iderio da reforma urbana. No restante deste captulo o autor
retomar, com algumas modificaes e retificaes, boa parte das
formulaes e idias contidas em um artigo por ele publicado anteriormente (SOUZA, 2000b).

10.1. A Filosofia Potica de Cornelius Castoriadis e a idia


de autonomia
Antes de prosseguir com a explanao da perspectiva autonomista conveniente apresentar aos leitores que no esto familiarizados com a obra filosfica de Cornelius Castoriadis os elementos fundamentais da mesma, ainda que de modo extremamente resumido. Caso contrrio, muito do que se crifica e prope
neste captulo especificamente a respeito do planejamento e da
gesto das cidades correria o risco de ser equivocada ou distorcidamente interpretado.

168

169

Cornelius Castoriadis nasceu em Istambul, em 1922, no seio de


uma famlia grega. Aps a ecloso de um violento conflito entre gregos
e turcos, sua famlia forada a abandonar sua cidade natal, e em
Atenas que ele cresce e se educa. O fim da ocupao nazista e o trmi~
no da Segunda Guerra Mundial no significaram o comeo de uma era
de tranqilidade para a Grcia; o pas mergulhou, aps sua libertao,
em uma sangrenta guerra civil, o que determinou a sada de Castoriadis
rumo Frana, ainda em 1945. Na Frana, pas onde residiu at sua
morte, em 1997, Castoriadis viria a desenvolver uma das mais fecundas
obras filosficas do sculo XX.
Formado em Direito, Economia e Filosofia, dono de uma imensa
erudio que abrangeria ainda campos to diversos quanto a Lingstica e
a Psicanlise, Cornelius Castoriadis foi, inicialmente, porm, sobretudo
um militante de esquerda, e no um acadmico. Ligado ao trotskismo em
meados dos anos 40, momento em que j iniciara uma crtica implacvel
ao totalitarismo stalinista, ele abandona o movimento trotskista em 1948,
ano em que funda, ao lado de outros ex-militantes, a lendria revista e o
grupo homnimo Socialisme ou Barbarie. No decorrer dos anos 50 e 60
Castoriadis se afasta mais e mais do prprio marxismo, at a ruptura definitiva em meados da dcada de 60. Suas idias tiveram grande influncia
sobre o movimento estudantil de maio de 1968, mas somente com a
publicao de sua principal obra, A instituio imaginria da sociedade,
em 1975 (CASTORIADIS, 1975), que ele passou a obter um reconhecimento mais amplo de seu trabalho por parte do mundo universitrio.
Castoriadis via as democracias representativas ocidentais no
como verdadeiras democracias, mas sim como "oligarquias liberais".
Diante do gap estrutural entre uma minoria de poderosos (os dirigentes) e uma maioria de cidados ordinrios (os dirigidos) e a alienao
poltica destes ltimos nos regimes "democrtico"-representativos
modernos, usar a palavra democracia para qualific-los seria como
que uma banalizao e um enfraquecimento do sentido do verdadeiro regime democrtico. Este deveria ser visto como incompatvel
com uma situao em que as esferas decisrias so em grande medida fechadas participao do pblico e em que os polticos profissio
nais, apesar de eleitos "livremente" (ou melhor, to livremente quan-

170

to possvel diante da usuais fi ltragem e mesmo manipulao de


informaes operadas pelos veculos de comunicao de massa e
propaganda sob efeito da influncia dos grupos mais poderosos),
pouco prestam contas do que fazem com seus mandatos, os quais so,
alis, de revogabilidade extremamente difcil. Esse quadro, marcado
por assimetrias de acesso a processos decisrios e a informaes,
guarda estreita conexo com desigualdades econmicas tambm
estruturais, tpicas do capitalismo (contradies de classe), sendo a
manuteno da essncia da ordem econmica e poltica vigente
garantida pelo Estado por meio de seu monoplio legal da violncia
(vide, sobre a crtica castoriadiana da "democracia" representativa,
entre outros trabalhos: CASTORIADIS, I 999).
primeira vista, essas objees no se diferenciam da j conhecida crtica marxista ao capitalismo e sua "superestrutura" jurdicopoltica. No entanto, no entender de Castoriadis, o marxismo fracassou em construir uma alternativa radical alienao e opresso
encarnadas pelo capitalismo e pela democracia representativa. Embora tendo elaborado uma crtica largamente vlida das relaes de
produo capitalistas, Marx, Engels e os marxistas posteriores comumente negligenciaram a necessidade de uma crtica igualmente das
tecnologias (e, acrescente-se, das espacialidades) herdadas do modo
de produo capitalista. Para Marx, o desenvolvimento da humanidade necessariamente deveria incluir a utilizao do legado tecnolgico do capitalismo; o desafio se resumiria a fazer essa tecnologia, em
si mesma reputada como positiva (Marx era, como homem do sculo
XIX, fascinado pelo poder da cincia e acreditava de modo pouco
cauteloso no "progresso" prometido pelo avano tecnolgico), deixar
de ser gerida em proveito de poucos e no de todos -problema esse
que a classe trabalhadora, guiada pelo Partido Comunista, iria, cedo
ou tarde, se encarregar de resolver, ao promover a revoluo que
poria fim explorao do trabalho pelo capital, encerrando o que ele
chamava de a "pr-histria da humanidade". Deve-se notar, alm
.
,
d1sso, que, mesmo a propsito das relaes de produo capitalistas
e da "superestrutura" que colabora para a sua manuteno (isto , o
Estado capitalista), a crtica marxista do capitalismo e da democracia

171

representativa foi muito incompleta, sob um ngulo autonomista. As


respostas questo da organizao da produo em uma sociedade

dade sem poder uma fico incoerente (CASTORIADIS,


1983a: 16).

"socialista" permaneceram repletas de deficincias e contradies, e


doutrinas e estratgias como o "centralismo democrtico" leninista e

No que diz respeito especificamente s suas idias poltico-filo-

a idia, prenhe de autoritarismo, de um "Estado socialista" estabelecido por meio de uma "ditadura do proletariado", revelaram precocemente a dimenso autoritria do marxismo mesmo antes da entrada
em cena do stalinismo. Castoriadis mostrou, em vrios trabalhos
(CASTORIADIS, 1975; 1978; 1985), que esses problemas so sintomas, em certa medida, da presena insidiosa de significaes imagi-

Duas foram as suas fontes principais de inspirao nesse empreitada:


de um lado, a herana da plis grega clssica, principalmente de
Atenas, no que conceme democracia direta; de outro lado, a experincia do movimento operrio, muito especialmente a experincia
dos conselhos operrios e o debate em torno da autogesto da produo pelos trabalhadores. No sculo XX, alguns autores e militantes,

marxiano. bem verdade, de toda forma, que, enquanto o pensamento do prprio Marx apresentava um vigor e uma riqueza jamais nega-

mesmo ainda prestando tributo ao legado de Marx e Engels, realiza-

minoria sobre uma maioria.


Historicamente, portanto, o pensamento poltico-social castoriadiano deriva de uma crtica do marxismo (inicialmente, ou at o rompimento definitivo nos anos 60, enquanto awocrtica). No, como se
viu, pelo que o marxismo tem de revolucionrio ou construtivamen-

ram uma espcie de leitura libertria da experincia de lutas e do


legado poltico-intelectual do movimento operrio, bastante diferente do pensamento autoritrio leninista, o qual se desdobraria em terror totalitrio com Stalin e o "socialismo real"; so os chamados
"marxistas de conselho", como Anton PANNEKOEK (1975), que
no deixaram de exercer sua influncia sobre Castoriadis. Somente
com este, porm (ele prprio um ex-marxista), que o pensamento
autonomista adquiriria consistncia, desvinculando-se do marxismo

o ao modo de produo capitalista, sua aposta na luta de classes),

mas sem recair no anarquismo, ao mesmo tempo em que se desenvolvia como a crtica mais contundente disponvel do modelo civilizatrio capitalista.

mas pelo que ele tem de conservador e reacionrio. Algumas sementes da crtica autonomista foram lanadas desde o sculo retrasado por

No que toca herana grega clssica, no pense o leitor que


Castoriadis minimizava o fato de que democracia antiga faltou o

opositores do marxismo, como os anarquistas Bakunin e Kropotkin;

necessrio componente universalista, ingrediente introduzido no

todavia, por sua fraqueza terica e por suas deficincias de concepo e organizao, nenhuma das diferentes correntes anarquistas cheoou a construir um edifcio terico-explicativo de visibilidade e

Ocidente muitos sculos mais tarde; ele no subestimava a escravido e o status social inferior das mulheres como sendo os calcanhares-de-aquiles da plis democrtica (CASTORIADIS, 1996a: 192-3),

te subversivo (sua concepo da relao entre capital e trabalho como


marcada pela explorao e por uma contradio essencial, sua oposi-

cao e lcida defesa do que ele chamava de o projeto de autonomia.

nrias sociais capitalistas nas formulaes tericas j do prprio


Marx, e no meramente o resultado de uma adulterao do legado

dos por Castoriadis, o pensamento marxista prestou-se a se converter,


no sculo XX, em uma nova ideologia a servio da opresso de uma

172

sficas, o ponto culminante da obra intelectual de Castoriadis foi sua


seminal contribuio para a "refundao" da democracia: a (re)colo-

;oder de seduo comparveis quele construdo por Marx, Engels e

mas no se cansou de argumentar que, em que pese tudo isso, aque-

os tericos marxistas subseqentes. Ademais, os anarquistas comumente tiveram a abolio no somente da separao estrutural entre

les que gozavam o statlls de cidado usufruam de uma Jibe{dade efetiva infinitamente superior ao quadro de liberdades limitadas dos

dirigentes e dirigidos, mas do poder em si, como um objetivo essencial, sendo que, como bem objetou Castoriadis, a idia de uma socie-

cidados das modernas "democracias". A Grcia clssica, enfim,


assistiu no somente ao "co-nascimento" da Filosofia (ou seja, o

173

,L

questionamento lcido e explcito da tradio) e da poltica (isto , a


deliberao explcita sobre, assim como o lcido esforo de modificao das leis, normas e instituies), mas, sobre essa base mesma,
ioualmente ao nascimento da democracia e, mais amplamente, da

"'

autonomia (CASTORIADIS , l986b; ver, ainda, l986a e 1996a).


A idia de autonomia (do grego awonoma, "dar-se a si prprio
a sua prpria lei") foi j apresentada ao leitor no Subcaptulo 2.1. da
Parte I, ainda que muito sumariamente. Aquilo que l foi exposto
ser, agora, retomado e complementado.
A idia de autonomia engloba dois sentidos inter-relacionados:
autonomia coletiva, ou o conscieme e explcito autogovemo de uma
determinada coletividade, o que depreende garantias poltico-institucionais, assim como urna possibilidade material efetiva, e autonomia
individual, isto , a capacidade de indivduos particulares de realizarem escolhas em liberdade, com responsabilidade e com conhecimento de causa. A autonomia coletiva refere-se, assim, s instituies e s condies materiais (o que inclui o acesso a informao
suficiente e confivel) que, em conjunto, devem garantir igualdade
de chances de participao em processos decisrios relevantes no que
toca aos negcios da coletividade. A autonomia individual depende,
de sua parte, tanto de circunstncias estritamente individuais e psicolgicas quanto, tambm, de fatores polticos e materiais, em que os
processos de socializao fazem emergir, constantemente, indivduos lcidos, dotados de auto-estima e infensos a tutelas P?lticas.
bvio, portanto, que, mais que interdependentes, autonomia individual e coletiva so como que os dois lados de uma mesma moeda:

174

tanto em relao opresso poltica quanto, tambm, a constrangimentos de ordem metafsica (tabus, leis fundadas em dogmas religiosos etc.), contrangimentos esses que bloqueiam ou prejudicam a capacidade de julgamento lcido e responsvel dos indivduos, como que
retirando parcelas de responsabilidade pelo devi r humano e pela conduo da vida social das motivaes e do agir dos homens e mulheres
concretos e transferindo-as para uma esfera transcendente ("vontade
de Deus", "karma", espritos dos mortos, interferncia de divindades)
(CASTORJADIS, 1975; L983a; 1986b; 1990b; 1997).
A sociedade autnoma visada pelo projeto castoriadiano no ,
todavia, uma sociedade "perfeita", no estilo da "sociedade comunista" preconizada pelo marxismo ou das comunidades harmnicas e
sem poder e conflitos idealizadas por muitos anarquistas. Uma sociedade basicamente autnoma significa, "apenas", uma sociedade na
qual a separao institucionalizada entre dirigentes e dirigidos foi
abolida, com isso dando-se a oportunidade de surgimento de uma
esfera pblica dotada de vitalidade e animada por cidados conscientes, responsveis e participantes. A seguinte passagem ilustra muito
bem o ponto de vista de Castoriadis, o qual, melhor que ningum,
entendia a histria como um processo aberto de criao, em que a sociedade se reinventa constantemente, e do qual o conflito e o poder
no estaro, nunca, ausentes:
[u]ma sociedade justa no uma sociedade que adotou leis
justas para sempre. Uma sociedade justa uma sociedade onde
a questo da justia permanece constamente aberta, ou seja,

diferentes, mas inseparveis. O inverso da autonomia a heteronomia: aqui, as leis (latissimo sensu: leis formais, normas sociais, cdigos de conduta) que regem a vida de uma coletividade so impostas

onde existe sempre a possibilidade socialmente efetiva de interrogao sobre a lei e sobre o fundamento da lei. Eis ai uma outra
maneira de dizer que ela est constantemente no movimento de

a alguns, via de regra a maioria, por outros, via de regra uma minoria, nos marcos de uma assimetria estrutural de poder, ou seja, de

sua auto-instituio explcita. (CASTORIADIS, 1983a:33; grifo


do prprio Castoriadis)

uma separao institucionalizada entre dirigentes e dirigidos.


Autonomia e heteronomia tm a ver, todavia, com algo mais que
apenas o poder poltico explcito. Uma sociedade autnoma urna
sociedade que se "auto-institui" sobre os fundamentos da liberdade

Para o autor deste livro, o princpio e parmetro central para a


avaliao de processos e estratgias de mudana scio-espacial -o
que inclui a promoo do desenvolvimento urbano por meio do pia-

175

nejamento e da gesto - , precisamente, a autonomia (individual e


coletiva), como o leitor pde verificar j no Subcaptulo 2.1. da Parte
r. Com 0 fito de tornar os resultados da reflexo filosfica de

estatismo, com a crena de que o aparelho de Estado algo fundamental e do que no se pode abdicar. No toa, inclusive, que a
prpria abenura para com a panicipao popular , se se verificar

Castoriadis verdadeiramente aplicveis, do ponto de vista das necessidades da pesquisa emprica e, tambm, da avaliao e fonnulao

bem, modesta, mesmo nas correntes que pretendem defend-la.


Uma abordagem autonomista tornada efetivamente operacional,
para cuja elaborao o autor deste livro tem buscado contribuir, h,

de polticas e estratgias, construiu-se, no Captulo 2 da Parte 1(retomando o que j havia sido dito em SOUZA [2000b]), sob a fom1a de

decerto, que encarar o desafio de conquista da autonomia no como

parmetros de desenvolvimento scio-espacial , um arcabouo operacional o nde a idia de autonomia desempenha o papel de suporte

uma questo de "tudo ou nada", mas sim como um processo histrico complexo. Ou seja: no h de confundir a mudana social com o

principal do edifcio. Esse esforo de conferir operacionalidade ao


princpio da defesa da autonomia, fazendo dele o sustentculo de um
enfoque alternativo s correntes tericas discutidas nos captulos pre-

momento dramtico da "revoluo" em sua acepo marxista e Ieninista, tudo o mais sendo irrelevante ou puro diversionismo, abrindo-se,

cedentes, ter prosseguimento no prximo subcaptulo.

em vez disso, para a possibilidade de valorizao tambm de pequenos


ganhos de autonomia. A autonomia, assim, ser vista a partir da tica
dos diferentes graus de autonomia (e heteronomia) que, na prtica,

10.2. O planejamento e a gesto das cidades


luz do princpio de defesa da autonomia
individual e coletiva
Vale a pena, por razes didticas, iniciar a exposio da abordaoem autonomista do planejamento e da gesto urbanos respondendo
trs em uma): quem planeja (ou

~seguinte pergunta (na verdade,

polticas pblicas que conduzam a um aumento do grau de autonomia


dos desprivilegiados (caso exemplar do oramento participativo portoalegrense, a ser visto com vagar no Captulo I da Parte IV). Ao mesmo
tempo, para no confundir o curto e o mdio com o longo prazo, a conjuntura com a estrutura e a ttica com a estratgia, esse enfoque, a ser
fiel radical idade do olhar castoriadiano, deve manter a compreenso

gesto, a resposta convencional, no mbito da maioria das correntes

do Estado, encarnando uma separao estrutural entre dirigentes e dirigidos, como uma instituio que e permanece, em ltima anlise,
heternoma. Deve, tambm, admitir que, enquanto no forem ultra-

tro, pairando acima dos interesses particulares (interpretao libe:~),


ora como uma instncia de poder que, devido aos recursos matena1s,
institucionais e legais de que dispe, a nica capaz de promover a
justia social, caso seja "ocupada" por foras polticas progressistas

passados os marcos do prprio modelo civilizatrio capitalista, os


ganhos de autonomia possveis, ainda que no sejam sempre desprezveis, sero, necessariamente, muito insuficientes.

(interpretao no-liberal, tanto marxista quanto social-democrata),


0 Estado sempre o centro das atenes nas correntes j examinadas.

Mesmo em uma sociedade heternoma, no , a partir de uma


perspectiva autonomista, somente o Estado que planeja e gere, e a

Mesmo nos casos em que a participao da sociedade civil estimu-

viso de "participao popular" deve ser radicalizada ao mximo,


no se contentando com frmulas domesticadas como "democracia

lada ("planejamento politizado" brasileiro, "planejamento colaborativo" anglo-saxo), o horizonte poltico-filosfico no rompe com o

rifrico como o Brasil, o aparelho de Estado pode, dependendo da conjuntura e da constelao de foras, protagonizar aes e implementar

gere) o qu e como?
Sobre a subquesto a propsito do agente do planejamento e da
tericas, se1ia, simplesmente: o Estado. Visto ora como um juiz neu-

176

existem ou podem existir. Um tal enfoque pode e deve admitir a possibilidade de que, na atual situao, especialmente em um pas semi pe-

participativa", que um eufemismo recorrente no meio do "planeja-

177

mento politizado" brasileiro, designando a democracia representativa


temperada com alguns mecanismos de participao direta da populao. Assim como certos agentes modeladores do espao correspondentes a fraes de classe e a grupos dominantes, como o grande
capital industrial e imobilirio, elaboram suas geoestratgias de
forma clara e, no raro, sofisticada, tambm a parcela majoritria da

to de tcnicos e pesquisadores. No obstante, no se deve separar


excessivamente a discusso dos fins da discusso dos meios. De uma

sob um ngulo autonomista, qualificar-se e organizar-se para elaborar


suas propostas e estratgias e lutar para p-las em prtica. Essa luta

parte, assim como a coletividade tambm dever ter a ltima palavra


sobre os meios a serem empregados (e a anlise dos meios, embora

dever combinar tanto presses sobre o Estado (mesmo no caso de ser


ocupado por foras progressistas) quanto aes diretas. Em uma

corresponda a um momento posterior definio dos fins, poder, na


prtica, se dar parcialmente de modo concomitante discusso sobre

sociedade basicamente autnoma, a prpria idia de um "Estado"


seria um contra-senso, e tanto o processo legislativo quanto a adminis-

as metas, porquamo pode ajudar a tomada de decises a esse respeito), de outra parte os tcnicos e pesquisadores, atuando como consultores a servio da coletividade, dotados de senso crtico mas sem se
imaginar pairando acima dos demais cidados, podero emitir opinies igualmente sobre os fins, especialmente quando considerarem

mente livres decidiriam, com conhecimento de causa, os destinos de

relevante alertar sobre o que julgam identificar como riscos embuti-

seus espaos de moradia, trabalho, circulao, lazer e consumo.


No que concerne subquesto o que planejado (ou gerido)?, o

dos em certas metas ou contradies entre diferentes objetivos. Os


pesquisadores e tcnicos conhecedores de instrumentos e tcnicas de
planejamento e gesto no podem, consoante o enfoque autonomista,
reivindicar qualquer privilgio quanto ao poder de estabelecer as

enfoque autonomista, como, de resto, qualquer abordagem so~ial


mente crtica, deve propiciar clareza sobre o fato de que planeJar e
gerir uma cidade no planejar ou gerir apenas ou sobretudo coisas

prioridades e definir as metas e os objetivos das intervenes. No

(substrato espacial, mobilirio urbano etc.), mas sim planejar e gerir


relaes sociais. Em cada local especfico, os agentes sociais que

podem reivindicar sentir e pensar em nome da populao, presumindo a racionalidade e a universalidade de suas prprias inclinaes, de

tiverem a iniciativa de elaborar estratgias de ao e interveno,


visando a um desenvolvimento scio-espacial autntico, precisam

seus prprios gostos e suas prprias necessidades. Mas podem, isso


sim, colaborar na orientao dos debates e no esclarecimento de
diversas questes. Afinal, eles dedicaram grande parte do seu tempo

comear, assim, estabelecendo respostas para as seguintes trs perountas: que problemas precisam ser superados? Com quem se pode
o

contar para essa empreitada, e sob quais condies.

Qums. sao
- os

obstculos e as dificuldades previsveis?


A primeira indagao convida a levar a srio a necessidade de
se ter clareza quanto aos fins da ao ou interveno proposta. Sob
um ngulo autonomista, essa clareza tem de advir de um debate lcido e d~mocrtico, e no da inspirao genial de algum condottiero
poltico ou de algum intelectual pretensamente iluminado. Sendo em

cazes para se atingirem os fins sobre os quais a coletividade democraticamente deliberou, essa sim dever contar com o aconselhamen-

sociedade civil, que no pertence a nenhum grupo dirigente, precisa,

trao dos negcios de interesse coletivo (incluindo-se, a, o pl.at~ej~


mento e a gesto das cidades), certamente obedeceriam a uma dmamlca muito diferente da atual, em que cidados conscientes e efetiva-

178

torno dos fins da ao ou interveno, esse debate de natureza


essencialmente poltica, e no de natureza eminentemente tcnica. A
discusso tcnica, visando seleo dos meios mais eficientes e efi-

ao estudo e meditao sobre essas questes referentes s causas dos


problemas urbanos e dinmica social das cidades e , se razovel
imaginar que uma coletividade de cidados conscientes pode, uma
vez assessorada e esclarecida, decidir autonomamente sobre os
assuntos cruciais do planejamento e da gesto de seus espa0s, no ,
por outro lado, razovel esperar que todos queiram ou possam dedicar o melhor de seu tempo a esse tipo de reflexo, em vez de ocuparse mais intensamente com outras atividades. Sob um ngulo dialgi179

co (expresso que, como j se explicou na nota 5, t.omada de


emprstimo a Paulo Freire), a misso do intelectual/pesqUJsad~r/pla
nejador a de chamar a ateno daqueles q.u~, par~ e!e.' sao, ~o
mesmo tempo, objeto de conhecimento e SUJettos htstoncos CUJa

nizados de acordo com outros critrios (locacionais, tnicos etc.); as


divergncias e convergncias de posicionamento, as compatibilida-

entre objetivos, os problemas e as margens de manobra que o .seu


treinamento tcnico-cientfico lhe permitam vislumbrar. Esse tremamento, j se ressaltou na Apresentao deste livro, significa uma pro-

des e incompatibilidades entre os objetivos e as agendas dos vrios


grupos, tudo isso dever ser examinado. O propsito verificar quais
so as possibilidades de alianas e o carter menos ou mais estvel

ficincia na capacidade para coletar, manusear e integrar dados volumosos e de natureza variada e para refletir combinando diversas

(ou seja, menos ou mais conjuntural) das coalizes e do suporte poltico esperado.

escalas espaciais e temporais. Ele de um valor inestimvel, e seria


obscurantismo (ou demagogia panfletria) diminuir a sua importncia. Entretanto, 0 papel do intelectual e do cientista social, conquan-

Por fim, a terceira pergunta exige da parte do analista habi lidade para identificar corretamente as carncias de ordem material e institucional (desde a disponibilidade de recursos financeiros , tcnicos e

to relevante, tem de ser, sob um ngulo poltico, tambm modesto; os


fins tm de ser estabelecidos pelos prprios envolvidos (e tambm os

miditico-comunicacionais at as competncias e atribuies legais).


Requer, igualmente, a capacidade de identificar os grupos dominan-

de es;cie alguma. certo que um planejamento crtico, e~q~anto


pesquisa cientfica aplicada, deve, por um lado, manter-s_e vtgtla~te
diante do senso comum, sempre duvidando de certezas nao-questtonadas; ao mesmo tempo, um planejamento crtico no-arrogante no

tes que, previsivelmente, sero focos de resistncia ativa ou passiva


implementao de polticas redistributivistas e ampliao da democracia. Deve-se registrar, neste ponto, que, neste livro, da mesma
forma como em um trabalho anterior (SOUZA, 2000b), o enfoque
habermasiano acerca de um "agir comunicativo" e de uma tica do
discurso foi valorizado positivamente, ainda que a corrente terica

pode simplesmente ignorar os "saberes locais" e os "~mndos da


vida" (Lebenswelten), como se as aspiraes e necesstdades dos

anglo-saxnica do "planejamento comunicativo" tenha merecido


uma objeo, devido s suas fraquezas. No obstante, saudar o dilo-

homens e mulheres concretos devessem ser definidas por outros que


no eles mesmos. Como o autor j escreveu anteriormente (SOUZA,

go mesmo entre adversrios, sobre a base de um "agir comunicativo", conforme defendido por Habermas, no quer dizer que se deva

2000b:87), a pedra angular do pensamento autonomista, no que se

buscar, ingenuamente, costurar consensos artificiais a expensas de


uma insuficiente explicitao das contradies existentes e de uma

refere ao problema do "discurso competente", reside na convico de


que 0 usurio de um produto, e no o expert que o ~oncebeu ou. produziu, 0 melhor e 0 mais legtimo juiz de suas quahdades. Sublmhese que, com isso, no se quer sugerir que esse juiz seja infalvel,
segundo a velha mxima vox popu/i vox Dei. O que se sustenta o
seu direito de correr o risco de falhar em liberdade.
Responder segunda pergunta requer da parte do analista a
capacidade de fazer uma lcida avaliao da consrela~o d~ foras.
Isso significa, concretamente: possuir a capacidade de tdenuficar os

vidos, grupos esses que so agentes modeladores do espao urbano e


podem corresponder a fraes de classe ou a grupos definidos e orga-

autonomia precisa ser respeitada e estimulada, para as contradies

meios precisam ser apreciados e aprovados por eles, ao me~o~ em


suas orandes linhas), no se admitindo um primado dos espectahstas

180

interesses latentes ou manifestos dos diferentes grupos sociais envol-

subestimao do grau de conflito entre os interesses em jogo, como


ocorre com o "planejamento comunicativo/colaborativo". Conflitos e
contradies no devem ser escamoteados, e sim superados, e consensos, em um sentido genuno, s podem ser alcanados sobre os
alicerces da livre participao de todos os envolvidos. No se pode
esperar o consentimento dos participantes "[a] no ser que todos os
afetados possam aceitar livremente as conseqncias e os efeitos
colaterais que a observncia geral de uma norma controvertida deve
181

"'"'I
ter para a satisfao do interesse de cada indivduo" (HA~ERMAS,

1990:93). Identificar os grupos que, previsivelmente, serao focos ~e


resistncia implementao de polticas redistributivistas e ampha- da democracia algo a ser complementado, portanto, por uma
ao
.

preparao para a resoluo de conflitos em todo~ os nveiS, me1usJve considerando-se os recursos necessrios para Jsolar ou abafar as
resistncias graas a um macio suporte popular.
.
Aborde-se, agora, o seguinte ponto: em que medida o enfoque
. va1. alm do "planeiamento
politizado" brasileiro?
autonomista
~
Uma abordagem tecnocrtica tpica preconiza o primado dos
"especialistas"' pretensamente neutros e imparciais, a ele~ cabe~do
tanto a elaborao da proposta de interveno quanto do ~JagnstJco
que, muitas vezes, antecede a elaborao .da pro~osta (~mda que o
diagnstico seja, freqentemente, superficial, e nao c~nsJde.re a percepo e a vivncia dos usurios dos espaos). Como J se vm.' a proposta de interveno elaborada parcialmente com base. no diagnstico mas sobretudo condicionada por modelos normatiVOS ref~rentes ' "cidade idear' (sem contar, evidente, as injunes polticas).

Impermevel participao popular ou, na melhor ~as hip tese~,
reduzindo esta a uma participao despida de verdadetro poder ~ect
srio (participao, por conseguinte, entre asp.as), o tecno~ratJsmo
mostra-se presente de modo cristalino no Urbamsmo ~oder~Jsta e no
planejamento regulatrio clssico em geral, mas nao esta ausente
tambm de quase todas as outras correntes.
..
Mesmo correntes de esquerda, como o "planejamento politizado" brasileiro, no conseguiram desvencilhar-se por completo do tec.
Como Jsso se manifesta') Isso se revela na nfase excesnocrattsmo.

criado" e outros (alis, a maior parte da inicipiente reflexo mais profunda sobre os oramentos participativos no tem sido feita pelos
mesmos autores que construram a perspectiva do "planejamento
politizado"). aqui que a abordagem autonomista, na esteira de uma
srie de divergncias e diferenas de base (filosficas, ou metatericas em sentido amplo), se afasta do mainstream do "planejamento
politizado". No se trata, note-se bem, de negar a importncia da bandeira da reforma urbana; o que ocorre que a abordagem autonomista procura, justamente, manter e desenvolver a chama de radicalidade contida nessa bandeira, potencial esse pouco explorado pelo "planejamento politizado" dos anos 90.
Devido ao seu cunho prtico-poltico, as propostas de interveno, mesmo tendo a sua formulao baseada em anlises e diagnsticos que incorporam a dimenso (inter)subjetiva dos agentes sociais
envolvidos, necessitam, de um ponto de vista autonomista, ter a sua
implementao submetida a escrutnio popular, ocasio em que
podero ser calibradas e corrigidas. Em se tratando de diagnsticos e
anlises, o pesquisador, mesmo recusando o objetivismo e o cientificismo, tem o direito ltima palavra sobre as idias que so, afinal de
contas, de sua responsabilidade pessoal; diversamente, no caso de
propostas de interveno, quem deve deter a ltima palavra so, sob
um ngulo autonomista, os envolvidos, cabendo ao pesquisador 0

. a atribuda a tarefas tcnico-intelectuais (discusses jurdicas e em

torno de instrumentos de planejamento), em detrimento de ana Jses


sobre o enfraquecimento e a crise dos movimentos sociais, os atores
as maroens
de manobra
disponveis; revela-se,
como
des-,
I ICOS e
o

_
.
po l,t.

Se a crtica operada pelo planejamento urbano alternativo no


Brasil (e por diversas correntes no exterior: planejamento como communicative enterprise e, antes dele, o advocacy planning) contra o

dobramento disso, na comparativamente pequena atenao. ded:~ada a


flexo em torno dos conselhos (sintomaticamente, mmtos novos
re
. d
planos diretores" dedicam pouqussima ateno s instancJas e.participao e sua regulamentao); e se revela, por fim, no menor mte-

rincia dos oramentos participativos, em comparao com 0 interesse tradicionalmente demonstrado por instrumentos como 0 "solo

papel de um interlocutor que prope e alerta (para contradies, riscos etc.), mas jamais o de um consultor que deseja impor ou sugere
que se imponha.

SIV

182

resse revelado pelos "planejadores politizados" em relao expe-

planejamento e a gesto urbanos convencionais j havia tessaltado a


importncia da participao popular, sobre os alicerces do pensamento autonomista que essa exigncia radicalmente democrtica
pode atingir sua plenitude. Em uma sociedade autnoma, com insti183

tuies autonomistas e indivduos significativamente autnomos~ o

mesmo o planejamento comunicativo/colaborativo, o planejamento

significado da participao dos indivduos no processo de p~ane~a


mento no 0 de uma participao destes em processos dec1snos

rawlsiano e os "novos planos diretores" inspirados no iderio da


reforma urbana no possuem um referencial poltico-filosfico ine-

comandados e coordenados pelo Estado como instncia de poder

quivocamente comprometido com uma superao da heteronomia


instituda. Eles permanecem no terreno ideologicamente movedio

separada. Neste caso, e a despeito de o grau de participao po~er ser


varivel, a manifestao da vontade cidad ser sempre uma simples

de uma mitigao maior ou menor das desigualdades, ao mesmo

parte do processo decisrio, e no to~o o proces~o decisr.io. I~so


sem contar 0 fato de que, em uma sociedade heteronoma, a mfluen-

tempo em que se descarta ou evita uma perspectiva de superao


profunda do modelo social vigente.

cia do acesso extremamente desigual informao e a enorme desi-

preciso, porm, enfocar um ponto que, propositadamente, dei-

gualdade econmica entre os indivduos comprometem. a igualda~e


de chances de participao. Diversamente, em uma sociedade auto-

xou de ser lembrado no Captulo 2 da Parte I, quando o conceito de


autonomia fez sua primeira apario neste livro: a relao entre uto-

noma os processos decisrios a respeito de tudo o que disser respeito


esfera pblica tero nos cidados seu alfa e seu mega. Eles no

pia e estratgia. Por um lado, o referencial poltico-filosfico da perspectiva autonomista diz respeito autonomia como horizonte. Isto

participaro truncadamente, mas plenamente, tomando seu dest~no,


como coletividade, em suas prprias mos, sem a tutela de uma ms-

encerra uma metfora que no , de modo algum, gratuita. Ao falarse em horizonte poltico-filosfico, deixa-se implcito que se est a

tncia superior.
No fundo, a grande diferena- a qual faz toda a diferena, devi-

falar de algo que visualizado como meta, mas que no chegar a ser

do s suas numerosas implicaes- entre o planejamento autonomista e todas as correntes de planejamento anteriormente mencionadas
que, ao contrrio delas, no planejamento auton~mista n~ se ~ata de
endossar uma instncia de poder separada e ac1ma dos c1dadaos - o
Estado-, em cuja presena e sob cuja batuta o planejamento sempre
ser realizado, em maior ou menor grau, de cima para baixo. Em uma
sociedade autnoma, assim como a gesto urbana ser um dos aspec-

mina o caminho (ou, antes, ilumina o terreno para se construir ocaminho no transcurso da caminhada). O horizonte indica, assim, uma
direo, no uma trajetria predeterminada e muito menos uma imagem congelada. Vises de mundo suscetveis de carem na armadilha
do historicismo, ou j prisioneiras dele, operam com referenciais

jamento", radicalmente conduzido de forma democrtica e de~c~~


tralizada, alm de flexvel (em um sentido semelhante da flexJbih-

poltico-filosficos que so entendidos como plenamente atingveis


em algum momento, seja em sua verso marxiana de um mtico

dade preconizada pelo planejamento estratgico situacion~l de


Carlos Matus, s que exponencializada nos marcos de uma socieda-

"comunismo" como o estgio supremo da histria da humanidade


'
seja em sua verso hegelo-liberal, la Fukuyama, do capitalismo oci-

expresses simpticas e um tanto agadas como planejamento "de


baixo para cima", a qual pressupe que existe um "em cima", e "par. - popular", a qual normalmente soa como uma certa condestJcipaao
cendncia de uma instncia "superior" de poder (a qual se abre ou
permite a participao), sequer fariam sentido. E, em ltima anlise,

lgico, consoante a abordagem do desenvolvimento scio-espacial, a


autonomia plena um ideal que atua como um farol, uma luz que ilu-

tos da autogesto da sociedade, o planejamento ser um "autoplane-

de livre da heteronomia institucionalizada). Em uma tal sociedade,

184

propriamente alcanado. O horizonte parece afastar-se de ns


medida que caminhamos em sua direo. Sob um ngulo no-teleo-

dental cum democracia representativa como o "fim da histria".


Diversamente, para o autor deste livro, trabalhar com um referencial
poltico-filosfico passvel de ser absolutizado, explcita 1ou veladamente, sob a forma de um "estgio final" ou r/os, significa no compreender que, como insistiu Castoriadis em numerosas obras (ver,
sobretudo, CASTORIADIS, 1975), a histria um processo radical185

mente aberto contingncia, ao indeterminado, o qual no possui


uma direo predeterminada e muito menos "completar-se-" em
alaum
momento sob a forma de um estgio final; enfim, que a histe
ria criao radical (de significaes imaginrias sociais), auto-instituio/reinveno perptua da sociedade.
o desenvolvimento scio-espacial deve ser visto, assim, como
um infindvel processo de busca do justo e do melhor em matria de
instituies e relaes sociais. Nenhuma instituio, nenhum regime,
nenhuma relao social ser jamais to boa que no admita aperfeioamento. Ademais, nenhuma instituio, nenhum regime, nenhuma
relao social ser jamais to slida que no seja passvel de imploso, conhecendo a sociedade, assim, "retrocessos" que exigiro o recomear em bases novas do esforo de busca pelas instituies justas.
Recordem-se, mais uma vez, as lapidares palavras de Castoriadis:

sentido que que se deve entender o forte apelo concreto, prtico-poltico da mensagem castoriadiana: a autonomia como um projeto poltico construvel. O prprio Castoriadis, contudo, no tematizou suficientemente a questo da operacionalizao do projeto de autonomia,
absorvido que estava com uma tarefa mais fundamental, qual seja, a
da apresentao e defesa do projeto em si mesmo, em um plano poltico e filosfico geral. Faz-se mister, agora, dar continuidade a esse
debate, cujos termos foram brilhantemente colocados por Castoriadis,
em um outro plano- em um plano, por assim dizer, operacional. Isso
exige, concomitantemente, que se esclarea que a conquista de autonomia individual e coletiva no uma questo de "tudo ou nada";
entre a plis grega, smbolo clssico de fortssima autonomia (smbolo imperfeito, bem verdade, uma vez que assentado sobre a existncia da escravido, que constitui a mxima heteronomja), e um regime

(CASTORIADIS, !983a:33)

totalitrio, inmeras so as possibilidades intermedirias. necessrio dar um passo adiante para desdobrar operacionalmente o projeto

Mrio Quintana:
Se as coisas so
inatingveis
Ora... no motivo para
no quer-las
Que tristes os caminhos
Se no fora a presena
Distante das estrelas.

sociedade predominantemente ou basicamente autnoma - e nesse

[u]ma sociedade justa no uma sociedade que adotou leis


justas para sempre. Uma sociedade justa uma sociedade onde
a questo da justia permanece constantemente aberta ( ... ).

A autonomia plena, assim, restar sempre como um ideal constantemente renovvel, caso venha a ser abraado coletivamente; um
ideal que, tomado em um absurdo sentido "absoluto", no se concretizar nunca, pois a histria desconhece o absoluto e o estgio final,
perfeito e irreversvel. Como horizonte, portanto, a autonomia rep~e
senta 0 que poder-se-ia chamar de um princpio orientador. Que strvam de inspirao, a propsito, tambm as palavras do poeta gacho

186

Com uma ponderao como a feita anteriormente o autor deste


livro est longe de querer sugerir que no se pode conquistar uma

de autonomia, considerando a existncia de d iferentes graus de autonomia, consoante a relativizao estabelecida pelo autor do presente
livro em trabalhos anteriores (essa relativizao, ocorrida no bojo e
como decorrncia de um esforo para tornar a idia de autonomia mais
operacional, foi ganhando corpo ao longo do tempo; cf. SOUZA,
l997a; 1998; 2000b). Assim como as oligarquias liberais das sociedades capitalistas ocidentais devem ser vistas como basicamente heternomas, uma sociedade basicamente autnoma seria uma hipottica
sociedade na qual as instituies garantissem, fundamentalmente, uma
significativa autonomia individual para todos e, ao mesmo tempo, a
autonomja da coletividade enquanto tal - o que no quer dizer que essa
sociedade seria "perfeita" e que no pudesse superar a si prpria constantemente. Mesmo uma sociedade basicamente autnoma continuaria
a ter a plena autonomia como um horizonte poltico-filosfico a ser
continuamente perseguido, j que a autonomja, enquanto princpio e
valor, to inesgotvel quanto a beleza ou a justia.

187

A bem da verdade, o prprio Castoriadis emitiu, aqui e acol,


opinies de sabor essencial ista, no estilo "tudo ou nada" (por exemplo, quando ele, respondendo a uma pergunta de Edgar Morin, recusou-se a atuar como o que ele chamou de "consultor para o desenvolvimento com horror minimizado", argumentando que "pequenas
doses disto e daquilo no podem triunfar sobre esse poder terrvel da
totalidade da sociedade, da sociedade como instituio global"
[CASTORIADIS , 1986a: 173]). No entanto, em outros tantos
momentos ele soube valorizar, explicitamente, conquistas tticas ou
mais modestas, como o oramento participativo de Porto Alegre, por
ele elogiado (cf. CASTORIADIS et a/. [ 1992: 129]). O fundamental
parece ser, assim, o fato de que, como filsofo envolvido com uma
tarefa de "desbravamento", Castoriadis dedicou muito menos ateno tarefa de "colonizao" do projeto de autonomia, ao menos sob
0 ponto de vista das necessidades de operacionalizao. O que no
quer dizer, evidentemente, que ela seja objetivamente secundria, no
sentido de menos importante. Mesmo tendo pertencido a uma gerao anterior, mais otimista, o intelectual que to penetrantemente dissecou o "conformismo generalizado" contemporneo provavelmente
concordaria em que, hoje mais do que nunca, saber combinar avanos mais modestos com um horizonte radical condio sine qua non
para angariar intelocutores e, desse modo, lograr eficcia na ao. .
Em termos formais, a utopia experimental de que falou Henn
LEFEBYRE ( 1991: l 08), isto , uma utopia testvel e em incessante
movimento de concretizao e atualizao, pode ser a mediao conceitual entre a idia de princpio orientador anteriormente exposta e
a idia de projeto poltico-social. O horizonte poltico-filosfico,
dessa forma, no ser estril pelo fato de, em si mesmo, jamais ser
alcanado; pelo contrrio, ele imprescindvel, pois ele que fornece a direo que orienta a necessria renovao constante do projeto
de edificao de uma sociedade cada vez mais autnoma. Essa atualizao ou renovao do projeto necessria pelo fato mesmo de que
a histria um processo aberto, que demanda a cada vez novas solues e impe desafios novos ou renovados. A utopia experimental ,
a um s tempo, projeto e princpio orientador, ou a fecundao incessante do primeiro pelo segundo.

188

A edificao dessa utopia experimental, evidentemente, poder


avanar mais ou menos lentamente, conhecer conquistas importantes
e sofrer reveses. O que precisa ser esclarecido que, no sendo um
"tudo ou nada", avanos e retrocessos devero ser avaliados pelo que
represemam em termos de ganho ou perda de autonomia em "sentido
fraco" (refereme a instituies especficas, conquista ou perda de
determinados direitos por parte da maioria da populao etc.), sem
que se perca de vista a meta que a autonomia em "sentido forte"
(correspondendo ao projeto de uma sociedade basicamente autnoma).J' Mesmo institucionalidades restritas a uma "gesto compartilhada" ou co-gesto entre Estado e sociedade civil, como ocorre no
caso dos oramentos participativos, podem, portanto, ter urna grande
relevncia, desde que sejam realmente consistentes e plantem sementes do ponto de vista poltico-pedaggico. Voltar-se- a este assunto
no Captulo 11 da Parte III.

7
3

A distino, de grande valor operacional, entre um sentido fone'\ e um "sentido


fraco'" da idia de autonomia, o autor j a expusera em SOUZA ( 1998:26), alm de j
se ter chamado a atenao em SOUZA (1997a:20) e SOUZA ( 1995a: I 09) para a
necessidade de no se reduzir a conquista da autonomia a uma questao de 'tudo ou
nada".

189

rico, pois, ao contrrio dos ambientes profissionais, com sua notria


prodigalidade na produo de textos diversos (planos, relatrios, leis,
artigos, livros, teses ... ), o ambiente dos ativisrnos e movime ntos

11 . E fora dos ambientes profissionais? ...

sociais no costuma formalizar sua produo, produo essa que,


alm do mais, apresenta-se no costurada por simpsios, congressos,
parcerias e pela circulao internacional do saber tcnico, mas dispersa em uma mirade de experincias produtoras de "saber popular",
"saber local". Essa ausncia de formalizao e essa disperso tm
vinculao com um problema dos mais srios (focalizado agudamente por SANTOS [1981], se bem que com demasiado pessimismo, e,

Mudar a cidade, preocupao que d ttulo a este livro, jamais

posteriormente, tambm pelo autor deste livro [SOUZA, 1988a]): a

foi um privilgio exclusivo do Estado, ne m pensar e orientar a

extrema dificuldade, por parte dos ativismos urbanos, para preserva-

mudana foram , jamais, monoplio exclusivo dos ambientes profis-

rem, a longo prazo, a men1ria das lutas, coisa que imprescindvel

sionais do planejamento e da gesto urbanos. Esses ambientes, que,

para que se possa aprender com as lies do passado e contrapor

tipicamente, so trs - as universidades, onde os planejadores so

verso da histria oferecida pelos grupos dominantes uma verso


alternativa.

formados e onde pesquisas e reflexes so realizadas, o prprio aparelho de Estado e os escritrios privados de consultoria -, tm,

A falta de entrosamento entre lutas especficas e a dificuldade

lgico, tido sempre um papel de destaque, pois so eles que, na esma-

para manter alguma memria dessas lutas minorada no caso de se

gadora maioria das vezes, municiam intelectualmente e contribuem

estar diante de verdadeiros movimentos sociais. Adotando uma dis-

para legitimar tecnicamente as intervenes protagonizadas pe lo

tino conceitual inspirada em Alain Touraine,Js movimentos sociais

Poder Pblico. No entanto, no se deve esquecer ou subestimar o

so entendidos como possuindo horizontes largos, vale dizer, como

vetor representado pelas aes e reaes da sociedade civil organiza-

estando orientados para uma transformao menos ou mais profunda

da, especialmente pelos pobres urbanos (e, na Europa e nos EUA,

da sociedade. No so aes paroquiais, que se limitam a reivindicar

pelas diversas minorias); ou seja, aquilo que Leonie SANDERCOCK

benefcios para algum pequeno grupo de presso especfico atuando

(1998) apelidou de o lado noir da histria do planejamento. Essas

em escala microlocal (um tipo de demanda, portanto, que, ao menos

aes e reaes, ao mesmo tempo em que eram e so, muitas vezes,

aparentemente, pode ser satisfeita mediante paliativos locais e polti-

aes colltra algum tipo de planejamento oficial, representavam um

cas pblicas compensatrias). So, pelo contrrio, aes articuladas

contraplanejamento, um contraprojeto, em que as pessoas tentam

em escalas geogrficas mais amplas e, principalmente, com preocu-

oroanizar
suas vidas e seu espao vivido de maneira diferente do que
e

paes de mais largo alcance, e c ujas demandas, ao remeterem a

preconizado pelos desgnios dos grupos e classes dominantes.

questes-chave no que se refere problemtica da justia social,

Ao mesmo tempo em que resistem a algo, os ativismos e movimentos sociais urbanos tambm afirmam alguma coisa. Buscar neles

desafiam, direta ou indiretamente, aspectos importantes do


, status
quo (demandas essas que reclamam, para serem satisfeitas, se no

concepes estratgicas e de longo prazo, articuladoras de vrios


temas e aspectos, exige, porm, ler nas entrelinhas do processo hist-

190

.18

Vide. especialmente, TOURAINE ( 1973).

191

uma verdadeira revoluo, ao menos reformas profundas, lastreadas

cia do paroquialismo mais estreito rumo a uma concepo estratgi-

em polticas pblicas universalistas).J9 Na maioria das vezes, entre-

ca. Isso foi chamado, pelo autor, da passagem da luta de bairro para

tanto, no se tem diante de si movimentos sociais. mas sim meros ati-

uma luta a partir do bairro (SOUZA, 1988a): momentos como, por

vismos sociais que no chegam a alcanar a forma de autntico movi-

exemplo, o da constituio das grandes federaes de associaes de

mento, permanecendo presos a um paroquialismo reivindicatrio,

moradores, como a FAMERJ (Federao das Associaes de

40

Moradores do Estado do Rio de Janeiro). A despeito de a maioria

No cenrio das lutas urbanas no Brasil, ao lado de uma pletora de

dessas organizaes maiores se achar hoje muito enfraquecida e sem

pequenos movimentos e organizaes (comisses, associaes de

expresso, na esteira de uma crise iniciada j no final dos anos 80

luta por melhorias localizadas para atender a um grupo particular.

moradores) reivindicatrios originados da necessidade de exigir

(essa crise e suas causas foram discutidas em SOUZA [1993b] e

melhoramentos e providncias junto ao Poder Pblico em espaos


como favelas e loteamentos irregulares, podem ser vislumbrados

SOUZA [2000a]), seu legado no pode ser inteiramente negligenciado.

alguns momentos e algumas dinmicas caractersticas da transcendn-

O legado dos ativismos e movimentos sociais urbanos brasilei-

Advirta-se que um movimento social no necessita ser definido por sua contestao direta da organizao da produo (em outras palavras, ser. essencialmente, um
movimento de classe. corno o velho movimento operrio). para ser profundo c para
desafiar o sta/lls quo. H vrias formas de se desafiar a sociedade instituda - o imaginrio. as relaes de poder etc. -. e a esfera da produo somente um dos campos
possveis onde esse desafio pode se concretizar. TOURAINE ( 1973) ~arece exagerar.
em sua conceituao de movimento social, a importncia do referenctal classe, o que
j havia sido notado c criticado por Castclls em The City and the Grassroots (CASTELLS. 1983b). embora este autor. em sua fase althusseriana anterior (CASTELLS.
1983a), fosse ainda mais cconomicista que Touraine. por isso, e tambm devido ao
excesso de formalismo da perspectiva terica de Touraine contida no Production de
la socit, que o autor deste livro. mesmo tendo buscado suporte nele, no tem propriamente acompanhado acriticamentc as posies conceituais do socilogo francs
(ver SOUZA, 1988a: o tema foi retomado, mais tarde. em SOUZA ( 1993b] e. en passallf, em SOUZA [2000a)).
~o A categoria ativismo social. portanto. segundo o entendimento do autor. mais
ampla que a de movimento social: todo movimento um ativismo, mas a recproca no
verdadeira; um movimento um tipo especial. "superior" de ativismo. Ativismos (e
movimentos) sociais urbanos so modalidades especficas de ativismos (e movimentos) sociais. e os ativismos (e movimentos) de bairro corrcspondem a uma especificao ainda maior, enquanto uma modalidade de ativismo (e movimento) s?c ial u~b~o
(ver SOUZA. 1988a; 1993b). A distino terminolgica expressa na dtferencta;iO
entre ativismo paroquial e mol'imento sempre pareceu relevante ao autor. que reputa
como extenso e indistinto demais o uso que Carlos Nelson Ferreira dos SANTOS
( 1981) faz da expresso movimento social urbano. Apesar disso, no se deve cometer
o equvoco de ver nessa distino uma oposio absolutamente rgida: na verdade. o
ativismo inteiramente paroquial e clientelista e o movimento mais contestatrio (esse
ltimo sendo algo raro de se observar) so nada mais que os extremos de um comi111111111. Grande p:U,c das situaes reais situa-se entre esses dois extremos, ainda que,
normalmente. bem mais perto do primeiro que do segundo.

J9

192

ros bastante variado. Retomando as anlises contidas em trabalhos


anteriores do autor (SOUZA, 1988a; l993b; ver, sobretudo, 2000a),
pode-se sintetizar esse legado da seguinte forma: a conscientizao
e a conquista de direitos sociais (entram, aqui, vrias conquistas,
menos ou mais palpveis e duradouras, como melhorias materiais
nas favelas , loteamentos irregulares e outros tipos de espaos segregados, o reconhecimento da legitimidade das associaes de moradores e o ganho de auto-estima dos participantes nas lutas e organizaes), a politizao das cidades (ou seja, a admisso das especificidades das lutas urbanas, referentes, em termos imediatos, esfera
do consumo, ao mesmo tempo em que, pelo menos no caso dos
movimentos sociais, no se perdem de vista as ligaes entre a
"questo urbana" e as problemticas da explorao na esfera da produo e das assimetrias de poder) e a criao de uma margem de
manobra para a lwmanizao do urbano (na esteira de uma teia de
organizaes e do estabelecimento de prticas que buscam envolver
o indivduo com sua cidade no apenas na qualidade de cidado reivindicando direitos, mas tambm enquanto citadino disposto a colaborar pessoal e diretamente, no quotidiano, para uma maior densidade da vida cultural de sua urbe, para a preservao da memria cristali zada no espao representada pelo patrimnio histrico-arquitetnico, para a proteo do meio ambiente etc.).

193

Afora as contribuies materiais das lutas (melhorias em favelas e


loteamentos irregulares), tangveis e duradouras, outras contribuies,
embora mais suscetveis de recuos diante de conjunturas polticas e
ideolgicas desfavorveis (como a atual, no Brasil e no mundo, apesar
de exi~irem excees locais importantes), devem, assim, ser igualmente sublinhadas. Vale a pena destacar alguns exemplos particularmente
ilustrativos, verdadeiros pontos luminosos nessa histria de lutas e
resistncia. Dentro do quadro da memria das lutas, uma das mais
importantes realizaes foi a resistncia do movimento favelado s
gerao de uma estratgia alternativa de
- que deu 1naroem
remooes,
e

"urbanizao" . Aquilo que, no Brasil, se denomina de "urbanizao" de


favelas , muitas vezes (ou seja, nos casos mais consistentes), mais
abrangente e interessante que o upgrading dos anglo-saxes, por buscar
articular reoularizao fundiria, implantao de infra-estrutura e gerae

. .

o de empregos, no mbito de um planejamento com particlp~a_o

popular.4t Esse entendimento, caro a todos aqueles que abraan1 o Id~a


rio da reforma urbana, e que, portanto, foi incorporado pelos profissiOnais de corte mais crtico, deve muito, histmicamente, mobilizao e
organizao dos prprios moradores de favelas, sendo o Rio de Janeiro
principal exemplo, graas ao movimento de resistncia favelado que,
0
especialmente enue meados e fins da dcada de 60, articulou, sob o
ouarda-chuva institucional da FAFEG (Federao das Associaes de
e

. -

Favelas do Estado da Guanabara), protestos e oposioes a remooes em


vrias favelas cariocas. O movimento de resistncia s remoes teve
lances de herosmo (vrios lderes favelados foram, inclusive, presos,
no contexto de um regime militar que, com o Al-5, em 1968, recrudes-

uma comparao entre as experincias brasileira e sul-africana (psApa~~eid). assim se expressou Marie HUCHZERMEYER ( 1999:8): "(...) in Brazil,
urbani~ao de fme/as encompasses more than the oftcn n~rowly techn.tcal a~d
standardised interpretation of 'in siru upgrading' in South ~fnca: ~n Braz1l 11 enuuls
land regularisation, the extension of infr<tstructure (both w1th mm~mal dtsrupu~n to
thc existing urban fabric), and social integration through the provson of cducat~onal
and health facilities and social programmes." Ressalve-se, apenas. que nem todas as
experincias de urbanizao de favelas so, de fato, assim co~1pletas: ~ mms conhe'da 110 Brasil c no exterior atualmente. o programa Favela-Bamo do Rto de Janetro.
~
. f
por exemplo. tem ido pouco alm da implantao de m ra-cstrutura.

41

194

ceu em matria de represso), e seu lema " urbanizao, sim; remoo, nunca!" (que chegou a virar ttulo de uma tese de Doutorado na
Alemanha: cf. PFEIFFER, 1987), de certo modo sobreviveu prpria decadncia do ativismo favelado, j bastante visvel em meados
ou fins dos anos 80. Se, por um lado, os favelados contaram, aqui e
ali, com o apoio no s da Igreja Catlica, mas tambm de jovens e
idealistas planejadores urbanos (como Carlos Nelson Ferreira dos
Santos, que chegou a ser assessor urbanstico da FAFEG, e que, em
importante livro do comeo dos anos 80 [SANTOS, 1981], narrou e
analisou a paradigmtica experincia de Brs de Pina), equivalentes
brasileiros dos advocacy planners norte-americanos, os favelados
tambm tinham as suas prprias idias e a sua criatividade. Muito
claramente, as prticas e a inventividade dos pobres urbanos ajudava
a "fazer a cabea", inclusive sob o ngulo terico, da primeira gerao de planejadores brasileiros inconformados com o convencionalismo e rebeldes perante o autoritarismo.
H, porm, um exemplo ainda mais forte. O prprio iderio da
reforma urbana, apesar de ter contado, desde o incio, com uma participao muito grande (talvez excessiva, como sugeriu Ana Amlia
SILVA [ 1990]) das entidades de assessoria (como o Instituto dos
Arquitetos do Brasil, dentre outras), logo, de profissionais de planejamento, e muito embora esteja hoje aprisionado dentro dos limites
estreitos do mainstream do "planejamento politizado", foi formulado, nos anos 80, no bojo do dilogo entre tcnicos e ativistas de bairros e favelas (especialmente de federaes de associaes). Ou seja:
conquanto o mainsrream do "planejamento politizado" no costume
gastar papel e tinta com temas como ativismos e movimentos sociais
urbanos (sua histria, suas fraquezas, sua crise, seu devir... ), a matriz
intelectual da qual ele se orgulha de ser tributrio, o iderio da reforma urbana, constituiu-se, na dcada de 80, no apenas em um
ambiente acadmico, mas foi fruto da interao entre intelectuais e
,
tcnicos, de um lado, e ativistas de base, de outro.
O background para a compreenso dessas contribuies da sociedade c ivil , na verdade, mltiplo. Se, no caso, dos ambientes profissionais, ser sempre necessrio no perder de vista o pano de
195

fundo representado pela evoluo das idias estticas e cientficas,


juntamente com a evoluo das diferentes profisses e disciplinas em
seus aspectos intelectual e institucional (consulte-se, a respeito,
HALL [1996] e FRIEDMANN [1987]), no caso dos ativismos e
movimentos sociais preciso levar em conta as influncias das idias

repensamento de velhos preconceitos), incorporam e valorizam, nos


casos realmente consistentes, o "saber popular''. Outras prticas, como

esses ambientes s podem ser convenientemente radiografados se so


consideradas as questes do papel do Estado (conjuntura poltica e

a do Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), derivadas da


permanncia e do agravamento das contradies sociais existentes em

dinmica institucional) e , mais amplamente, da economia ("estilo de


desenvolvimento" e modo de regulao, que vo compor o quadro

cidades de um pas (semi)perifrico como o Brasil, continuam a surgir.


So, ainda, fracas; muitas no prosperaro, outras talvez prosperem,

dentro do qual o Estado ter maior ou menor capacidade de interveno). No que se refere ao caso brasileiro, as muitas causas da decadn-

talvez at desemboquem, em meio a uma sinergia, em experincias


ousadas. Quem sabe? Enfim, prticas continuam a se dar, s vezes com

cia do ativismo em bairros comuns e favelas foram elencadas e discutidas em SOUZA (1993b) e atualizadas em SOUZA (2000a). Quanto
ao prprio MNRU, sua perda de importncia esteve ligada, ao longo

o Estado como interlocutor e parceiro, s vezes contra o Estado e,


muito freqentemente, apesar do Estado. E a hora final dos prprios

tizado") e fragmentao da frente de luta pela reforma urbana, tanto


quanto ao enfraquecimento de sua base social na esteira da crise dos
movimentos sociais urbanos. Impossvel, tambm, deixar totalmente
de lado a prpria crise das esquerdas (imploso do marxismo e dificuldades para estabelecer e conferir visibilidade pblica a alternativas
ao marxismo), que um dos fatores que influenciaram os descaminhos e as desventuras do "planejamento politizado".
Nada autoriza, apesar desses reveses da ltima dcada, imaginar
que coisa alguma de relevante esteja sendo, atualmente, gestada ou
praticada no seio da sociedade civil. A crise, insofismvel e de conseqncias nefastas, certo, , contudo, a crise das organizaes e dos
formatos tradicionais do ativismo urbano- as associaes de moradores. Hoje, continuam, mesmo nos marcos da crise das associaes e
federaes de bairros e favelas, existindo experincias relevantes
envolvendo a sociedade civil. Algumas, como os oramentos participativos, comearam a ganhar corpo justamente no momento em que as
associaes definhavam e empalideciam. Os oramentos participativos, e principalmente o de Porto Alegre (que objeto de exame do

insurgellt planner como SANDERCOCK [ 1999] , forando a um

e prticas polticas, principalmente de esquerda. Em comum, todos

dos anos 90, derrota estratgica sofrida na Constituinte (e minimizada pelos que viriam a constituir o mainstream do "planejamento poli-

196

Subcaptulo 1.1. da Parte IV, razo pela qual o autor no se estender


sobre o assunto aqui), embora tenham sido, por via de regra, iniciativas do prprio Estado (situao um pouco surpreendente para uma

ativismos de bairro talvez ainda no tenha soado; talvez ainda tenham


um papel muito importante a desempenhar. Quem sabe?...
Ao final deste captulo, cumpre, no mnimo, oferecer urna
pequena desculpa ao leitor para a impossibilidade do autor em fornecer comentrios sobre experincias de outros pases. Para faz-lo
com propriedade seria necessrio t-las estudado detidamente, talvez
at mesmo ter vivenciado e acompanhado algumas delas- coisa que,
admita-se, h de ser um privilgio rarssimo. Embora a literatura
sobre movimentos sociais urbanos em diversos pases no seja
pequena, mais limitadas so as referncias que trazem pontes slidas
entre as prticas dos movimentos. sua produo endgena de estratgias de planejamento e gesto e, eventualmente, a influncia dos
movimentos sobre os prprios profissionais de planejamento. Ciente
da temeridade que seria buscar generalizaes a respeito de prticas
to permeveis a particularidades e singularidades polticas e culturais em diversas escalas, o autor se resigna a encaminhar o leitor,
assim, para duas obras coletivas, onde ele poder encontrar vrios
exemplos interessantes, referentes a experincias no-bra,sileiras: as
duas coletneas organizadas por Leonie Sandercock, citadas, na
bibliografia, a reboque dos textos introdutrios da organizadora
(SANDERCOCK, 1998; 1999).

197

Por outro lado. mesmo sem poder preencher essa lacuna. no h


nenhum grande risco de se cometerem impropriedades ao chamar-se
a ateno do leilOr para certas coisas que saltam aos olhos quando se
examina a literatura sobre movimentos sociais urbanos e planejamento urbano em outros pases, tendo em mente uma comparao
com a realidade brasileira. Em que pese o definhamento de certas
modalidades de organizao a partir dos anos 80. a tradio de ativismos urbanos no Brasil. pelo menos em muitas grandes cidades.
altamente significativa. Tambm altamente significativo o fato de
que uma parcela no desprezvel da intelligentsia ligada ao planejamento urbano, dentro e fora das universidades, tenha sabido redefinir
criticamente as prioridades do planejamento e reciclar suas tcnicas.
criando um planejamento alternativo comprometido com o iderio da
reforma urbana. Ao mesmo tempo, vrias questes importantes tm
estado pouco presentes, e s vezes quase que inte iramente ausentes
dessa agenda simptica mudana social. Causa espanto que ques-

mulheres, algo j bem estabelecido nos EUA e


', .
,
europeus (leia-se, a ttulo de introdu em 'ar~os palses
LA WS ( 1994])
.
ao a essa vasta literatura.
, mas Vlflualmente inexistente no Bras! M
I . esmo as
abordagens crticas produzidas e m nosso a ~
vis masculino/(pseudo-)branco. Isso.
um
~ te a propna
composio da ime/ligentsia mas na-o h/..
.
'' como nao admit'
h,
baixssima visibilidade pbl' d
.
Ir que a uma
d
.
ICa os prpnos ativismos sociais Jioa~s aos problemas VI venciados pelos afro-desc
e.
amda, daqueles ligados problemtica do
_madls
mulher. Portanto " 6
.
sao a
urbano, mas,
dos ativismos sociais sem c
.
m o ambiente

dece~o sr:~: apres:nt~do

sexismoe:~:n~ep~e:
dif~r:~~e:e~t:::~~::;o~r;:~::~o~:~~~ planeja~ento

centrado sobre uma nica

~o:~~~~;;i;:. :~~~~;;:r:~~:ad:ec~::;e~n-

tes tnicas. to importantes em um pas no qual o racismo se faz presente, ainda que de modo (s vezes) mais brando e sutil, no venham
merecendo qualquer destaque na produo terica a respeito da reforma urbana e suas formas de concretizao. Tambm as questes de
gnero. em um pas onde o machismo, apesar de igualmente manifestar-se de maneira (s vezes) mais branda e sutil que em outros pases,
uma realidade inquestionvel , tm sido solenemente ignoradas
pelos planejadores alternativos brasileiros. Em contraste com isso. a
discusso a respeito das vinculaes entre etnicidade e planejamento
urbano so fortes nos EUA (sobretudo). enquanto que as questes de
gnero tm recebido bastante ateno, j h dcadas, por parte de
estudiosas do urbano e planejadoras em diversos pases europeus e
nos EUA, dentro do amplo contexto dos gender swdies e de vertentes disciplinares especficas como afeminist geography anglo-sax e
suas equivalentes em outros pases (feministische Geographie alem
etc.). O reconhecimento de que h muitas formas graves de opresso
para alm da explorao de classe, e que o planejamento urbano, ao
no se mostrar, por exemplo, "gender sensitive", contribui para criar
espaos urbanos marcados por sexismo c hostis emancipao das

198

199

Urbanismo e o urban design. No caso de outras abordagens de planejamento e gesto, pouco ou nada voltadas para problemas estticoformais, a varivel deixa de ser importante.

12. Uma tipologia das abordagens


atuais do planejamento e da gesto
urbanos: quadro sintico

No que diz respeito varivel escopo, viu-se que as correntes do


Urbanismo e do urban design tendem a ser estritamente "fsico-territoriais", enquanto que as demais tendem a ter uma natureza "social
abrangente", isto , no estritamente fsico-territorial, em que a espacialidade uma entre diversas dimenses, ainda que seja uma dimenso crucial.

O que segue uma sntese, sob a forma de uma tip~logia, de tudo


o que se viu no decorrer desta Parte 11. Nem todos os t.tpos de plane-

O grau de inrerdisciplinaridade admite ser tratado com a ajuda de

jamento mencionados anteriormente reaparecem aqUI, pelo f~to de


que no esto presentes no debate e/ou na realidade contemporan.eos,

uma escala de avaliao que varia entre o muito pequeno (caso das
correntes urbansticas identificadas essencialmente com a profisso

a despeito de sua importncia histrica (caso do advocacy plannmg).


As nove modalidades expostas a seguir so aquelas que foram con-

de arquiteto) e o muito grande (caso de uma perspectiva como a autonomista, que aposta, no limite, na transdisciplinaridade ou, mesmo, na

templadas com captulos especficos.


Antes de passar tipologia propriamente dita, cabe retomar os

adisciplinaridade, sobre a base de uma crtica da diviso do trabalho


acadmico em vigor), passando pelo pequeno, o mdio e o grande.

oito critrios selecionados, apresentados mui to sucintamente no


Ca tulo 1 e empregados ao longo das discusses dos captu~os 2 a
p
. .
"
- , se d quando muno em
1O. Trata-se de vartvets cuJa mensuraa0
'
,
uma escala ordinal, e na maioria dos casos em uma simples escala
nominal.
A idia-fora central se refere ao objetivo mais essencial per~eg~i
do no mbito da modalidade de planejamento considerada. A tdtafora central define, em larga medida, o esprito da abordagem, ~
juntamente com a atitude em face do mercado e, sobretudo, o h.onzonte poltico-filosfico, esclarece sobre a viso de mundo assoctada

modalidade em questo.

A permeabilidade em face da realidade, vale dizer, o grau em que


o normativo deriva de uma anlise profunda e sistemtica prvia da
realidade emprica, foi tratada com a ajuda de uma escala de avaliao com trs posies: abordagem apriorstica, abordagem semiapriorstica e abordagem reconstrutivista. Algum poderia achar tentador interpretar apriorismo e reconstrutivismo, weberianamente,
como tipos ideais, por conseguinte construes altamente abstratas
inexistentes, enquanto tais, na realidade de modo pleno. Decidiu-se,
porm, neste trabalho, encar-los, pragmaticamente, como categorias
dentro de uma escala de avaliao e introduzir a categoria intermediria semi-apriorismo. Tipos ou subtipos essencialmente apriorsticos foram, ento, classificados como apriorsticos, enquanto tipos ou

200

e,
, como se d'tsse Ja
" na !Jlttoduo uma varivel
Afiliao estttca
.
relevante apenas no caso de modalidades de planej~mento. (a ngo~,
subtipos dentro dos tipos identificados) mais arquneturas e mms

subtipos com perceptvel orientao ou vocao recq nstrutivista


foram identificados com essa categoria; tipos ou subtipos que, em s
conscincia, no admitem ser situados muito perto de nenhum dos

envolvidas com questes de traado e estilo, notadamente o

dois extremos, foram, ento, identificados com a categoria interme-

201

diria. Recuperando a explicao dada no Captulo 4 da Parte I, os enfoques apriorsticos se caracterizam pelo fato de que neles a observao do real e a coleta de dados e informaes servem meramente para
contextualizar uma proposta de interveno baseada em um modelo
n01mativo da "boa forma urbana". No caso dos enfoques semi-apriorsticos, a observao do real, a coleta de dados, a obteno de infonnaes e a formulao de conjecturas sobre o porvir fundamentam um
ajuste dos princpios e balizamentos normativos, os quais so relativamente permeveis ao mundo real; sem embargo, as "pesquisas" em
que se baseiam os enfoques semi-apriorsticos no preenchem os
requisitos de uma investigao cientfica rigorosa. Em contraste com
isso, no caso dos enfoques reconstrutivistas, a despeito da fundamentao terica e dos balizamentos metatericos que preexistem anlise
emprica, estabelece-se uma dialtica entre teoria e empiria.

. o grau de abertura para com a participao popular admite ser


tratado com o auxlio da escala de avaliao da figura 3. Essa escala
de avaliao foi inspirada na clssica "escada da participao popular" de Sherry ARNSTEIN ( 1969), com suas oito categorias, que vo
da pura e simples manipulao (manipulation) dos indivduos e grupos por parte do Estado ao comrole cidado (citizen control). Pa~a
Arnstein, apenas as trs categorias que representam as partes mats
altas da "escada", vale dizer, parceria (partnership ), poder delegado
(delegated power) e controle cidado (citizen comrol), constituiriam
uma autntica participao. As trs categorias intermedirias (apaziguamento [placation], consulta [consultation] e informao [in!OI.ming]) no passariam de expresses de dissimulao ou falsa parttctpao (tokenism), enquanto que as duas categorias inferiores (manipulao e terapia [therapy]) nada mais seriam que manifestaes
explcitas de tecnocratismo. No obstante, uma modificao da classificao de Arnstein tornou-se, aos olhos do autor, necessria, pois
algumas das categorias propostas pela autora revelaram-se, por
ra;es variadas, inadequadas. A categoria "terapia" refere-se a algo
relativamente especfico, a terapia de grupo no contexto do assistencialismo "comunitrio", e pode ser includa como uma variante da

202

manipulao. A manipulao, por sua vez, no abarca, a rigor, situaes mais duras, melhor classificveis como sendo de coero pura e
simples. "Apaziguamento" um termo um pouco vago, sendo que a
descrio de seu contedo por Arnstein mostra que um termo como
cooprao seria bem mais preciso, ajudando a distinguir melhor da
"consulta". Por fim, "controle cidado" uma categoria um pouco
nebulosa: ou ela se distingue muito pouco do "poder delegado", que
claramente j expressa um significativo controle cidado, ou ela se
refere a uma situao de plena democracia direta em que o aparelho
de Estado no tem mais lugar - razo pela qual o melhor seria usar o
termo a111ogesto. A classificao alternativa proposta compreende,
assim, as seguintes categorias:
l. Coero: representa situaes em que, freqentemente , nem

sequer as aparncias so salvas, como as remoes de favelas (com


posterior transferncia dos moradores para conjuntos habitacionais
perifricos), algo comurr no Brasil urbano durante o regime mi litar, especialmeme entre fins dos anos 60 e comeo dos anos 70.
Normalmente, situaes de clara coero sero encontradas em
regimes de exceo (ditatoriais ou, mesmo, totalitrios), nas quais
a prpria democracia representativa no existe ou deixou de existir.
2. Manipulao: corresponde a situaes nas quais a populao
envolvida induzida a aceitar uma interveno, mediante, por
exemplo, o uso macio da propaganda ou de outros mecanismos.
O Estado no tem a menor inteno de estabelecer um verdadeiro
dilogo (sequer informando corretamente a populao), e muito
menos criar canais de participao; apenas busca restringir ao
mximo o uso da fora bruta, valendo-se de outros recursos para
viabilizar uma dada interveno. Polticas pblicas compensatrias e intervenes pontuais, com o objetivo imediato de dar a
impresso de que os governantes esto "fazendo a sua parte" e, via
de regra, com o objetivo mediato de ganhar eleies, ilustram essa
categoria.
3. Informao: neste caso, o Estado disponibiliza informaes sobre
as intervenes planejadas. Dependendo da fatores como cultura

203

't' a e <>rau de transparncia do jogo poltico, as informaes


po lIIC e
. , ..

"
sero menos ou mais completas, menos ou maiS ,deologlz~das .
4. Consulta: aqui, o Estado no se limita a permitir o acesso a Informaes relevantes, sendo a prpria populao consult~da. O processo de consulta pode ser, algumas vezes, bem orgamzado e ser
til para o balizamento da atividade planejadora. O p:oblema:
que no h qualquer garantia (ou mesmo um COl~prO~ISSO explicito e acordado) de que as opinies da populaao serao, de ~ato,
incorporadas. Na prtica, mesmo em democracias representativas
"maduras", como na Europa e nos EUA, argumentos tcnico~ so
muitas vezes invocados, de maneira exagerada e tendencioSa,
para justificar a no incorporao das sugestes da populao.
5. Cooptao: a cooptao de uma coletividade .pode se dar de
vrias formas . Em sentido mais especfico, desep-se fazer referncia, aqui, cooptao de indivduos (lderes populare~, pessoas-chave) ou dos segmentos mais ativos (ativistas), convidados
para integrarem postos na administrao ou para a~erire:~ a ~m
determinado "canal participativo" ou a uma determmada mstancia participativa". Essa cooptao individual ou deu~ segmen~o
da sociedade serve, menos ou mais intencionalmente, a cooptaao
de uma coletividade mais ampla. A populao, por meio dos lderes selecionados e/ou dos canais "participativos" permanentes
criados, ouvida, mas, como no caso da consulta, a participa~
no , a rigor, deliberativa. A diferena em relao consu~ta .e
que, nesse caso, instncias permanentes so cri.a~~s, no~~ 1!~1tando o Estado a promover pesquisas de op!mao, audlencws
pblicas ou similares. A institucionalizao de canais e instnci~s
permanentes de participao pode parecer (e, de certo modo, e)
um avano em comparao com a mera consulta. No entanto, a
partir do momento em que essa institucionaliza~ ~c~rre sem
que a instncia participativa possua real pode: de~,s~no .<o que
- um mnimo de independncia poluco-msutuc!Onal
pressupoe
. _e
financeira), nessa situao se aninha um risco: o de domesucaao
e desmobilizao ainda maiores da sociedade civil. Mesmo sem
presumir, sempre, uma inteno por parte do governo em desmo-

204

bilizar (no se trata, afinal, de promover uma interpretao conspiratria do processo histrico), na prtica a cooptao pode mostrar-se vantajosa para indivduos ou mesmo grupos, mas para a
coletividade, no longo prazo, ela tende a ser antes um problema
que uma soluo. Por isso, da mesma maneira que a informao e
a consulta, a cooptao no passa de uma pseudoparticipao.
6. Parceria: a parceria corresponde ao primeiro grau de participao
autntica, isto , no meramente consultiva ou cooptativa. Estado
e sociedade civil organizada colaboram, em um ambiente de dilogo e razovel transparncia, para a implementao de uma poltica pblica ou viabilizao de uma interveno.
7. Delegao de poder: a delegao de poder vai mais alm da parceria, pois aqui o Estado abdica de toda uma gama de atribuies,
antes vistas como sua prenogativa exclusiva, em favor da sociedade civil. Os elementos de democracia direta so evidentes
ainda que os marcos gerais continuem a ser os da democraci~
representativa. A parceria e a delegao de poder consistem em
situaes de co-gesto entre Estado e sociedade civil.
8. Autogesto: na prtica, a delegao de poder o nvel mais elevado que se pode alcanar nos marcos do binmio capitalismo +
democracia representativa. Ir alm disso- ou seja, implementar
polticas e intervenes de modo autogestionrio, sem a presena
de uma instncia de poder pairando acima da sociedade (Estado),
a qual decide quanto, quando e como o poder poder ser transferido - pressupe, a rigor, um macrocontexto social diferente:
pressupe uma sociedade basicamente autnoma. O que no elimina a possibilidade de experincias autogestionrias marginais
terem lugar, menos ou mais efemeramente e com menor ou maior
impacto poltico-pedaggico, por assim dizer, nas bordas do sistema heternomo.
Somente as categorias superiores (6, 7 e, obviamente, 8) conespondem a marcos poltico-instituicionais em que se pode, efetivamente, ter a esperana de que as solues de planejamento e gesto
possam ser encomradas de modo fortemente democrtico e sobre os

205

Fig. 3

alicerces do emprego da racionalidade e do agir comunicativos; j as

Da no-participao participao autntica:

duas categorias mais inferiores (I e 2) representam a arrogncia do


"discurso competente" em sua forma pura. As situaes representa-

uma escala de avaliao

das pelas categorias intermedirias diferem daquelas representadas


pelas inferiores muito mais na forma que no contedo, pois a iluso de
participao e as concesses limitadas expressas pelas simples coop-

tao, consulta e informao so manifestaes evidentes de uma


sociedade heternoma. Ademais, preciso admitir que uma participao autntica mais ousada, correspondente autogesto, exige, em
ltima anlise, muito mais que uma transformao poltica na escala

Delegao de poder

local; no sentido castoriadiano de autonomia, faz-se mister uma transformao social muito mais profunda, impossvel de ser alcanada
apenas dentro do raio de ao poltico, econmico e cultural de uma
cidade. Isso, porm, no exclui a possibilidade de se alcanarem
importantes ganhos de autonomia mesmo no interior de uma sociedade capitalista, desde que, a despeito das tenses da decorrentes, elementos de democracia d ire ta sejam consistentemente combinados
com os mecanismos convencionais da democracia representativa.
A atitude em face do mercado um critrio que compreende. as
seguintes categorias: aceitao sem restries ("mercadofilia"); cri ticismo moderado acoplado a uma aspirao de controle, disciplina-

Autogesto

t t ~t t ~ t!!t

Parceria

5 Cooptao

t tCD~t!!t
3 Informao t ~<D&
4

Consulta

Manipulao

mento e "domesticao" do mercado de modo plenamente funcional


ao capitalismo (o que tpico do planejamento regulatrio e do
Estado keynesiano em geral); forte criticismo tendo por base, na verdade, uma crtica do prprio capitalismo. Neste terceiro caso, trs

t t
t t(::.

1 Coero

ITIJ ~.

posies alternativas so possveis: uma "aceitao tensa" da sociedade e da economia capitalistas, acoplada a um desejo de controle e
disciplinamento do mercado e da propriedade com o fito de instituir
maior justia social; uma aceitao ttica e pragmtica da sociedade

1 e 2: situaes de no-participao;
3, 4 e 5: graus de pseudoparticipao;
6 7 e 8: graus de participao autntica.

e da economia capitalistas, acoplada a uma meta no apenas de controle e disciplinamento do mercado e da propriedade, mas de superao do modelo social capitalista como condio sine qua non para a
conquista de maior justia social em um nvel significativo; rejeio
pura e simples de qualquer compromisso com o modelo social vigen-

206

207

te e preocupao exclusiva com o desenho ~e. uma or.g~ni~ao


scio-espacial ps-revolucionria futura (esta ulttma postao e desprovida de expresso atualmente).

. o referencial poltico-filosfico pode ir do ultraconservadorismo

capitalista, em sua verso "neoliberal", perspectiva de superao d~


modelo social capitalista, passando pelas vises de centro-esquerda a
la social-democracia e "liberalismo de esquerda" .
Pode-se passar, agora, apresentao final da tipologia:

regulatrio identificava-se com o welfare state keynesiano ou,


mais geralmente, com um Estado forte e intervencionista, politicamente oscil ando entre posies menos autoritrias (socialdemocracia) e mais autoritrias (caso deLe Corbusier) .
2) Planejamento sistmico: a) idia-fora cenrral: modernizao
da cidade (no caso do "enfoque racional", por ser procedural, a
idia-fora central a de racionalidade, muito embora a modernizao da cidade seja um pressuposto substantivo implcito e
essencial); b) filiao esttica: o problema esttico secundrio
ou irrelevante; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d)
grau de interdisciplinaridade: grande; e) penneabilidade em face
da realidade: tendncia ao reconstrutivismo e a superar o semi-

l) "Planejamento fsico-territorial" clssico: a) idia-for~ cel~


tral: modernizao da cidade (outras idias-fora, menos smtttcas mas tambm fundamentais, so a de ordem e a de racionali-

apriorismo, embora por uma via positivista e no-dialtica; t) grau


de abertura para conta participao popular: pequena (a racio-

dade); b) filiao esttica: no caso dos arquitetos-urbanistas, o

nalidade com a qual se lida exclusivamente a instrumental e a


abordagem tecnocrtico-cientificista); g) atilllde em face do

modernismo foi o grande referencial ao longo da maior parte do


sculo XX (em vrios casos, sobretudo em se tratando de noarquitetos, 0 problema esttico era e , contudo, secundrio ou
irrelevante); c) escopo: como o prprio rtulo indica, trata-se de
um planejamento voltado exclusivamente para a organizao
espacial; d) grau de interdisciplinaridade: muito pequeno no
caso do Urbanismo modernista e pequeno ou mdio nas outras
situaes; e) permeabilidade em face da realidade: abo.rd~g~m
apriorstica no caso do Urbanismo modernista e semi-apnor.s~tca
nas demais situaes; f) grau de abertura para com a partlctpao popular: 0 mximo atingido so as formas de ~seudopartici
pao e, no caso do Urbanismo corbusiano, sequer tsso era preconizado, no indo alm da manipulao; g) atitude em face do
mercado: criticismo moderado acoplado a uma aspirao de controle, disciplinamento e "domesticao" do mercado de modo
plenamente funcional ao capitalismo (interveno estatal pode

implicar insatisfao conjuntural de indivduos _o~ mes.mo fraes da classe dominante, mas estruturalmente .utl~ ao ststema e
serve reproduo do modelo civilizatrio capttaltsta); h) referencial poltico-filosfico: na maioria dos casos, o planejamento

mercado: tende a ser de um criticismo moderado, bem ao estilo


do planejamento regulatrio em geral; h) referencial polticofilosfico: sendo uma variante do planejamento regulatrio em
geral, tambm aqui a identificao era com um Estado forte e
intervencionista.
3) Perspectivas "mercadfilas": a) idia-fora central: modernizao da cidade (em algumas verses essa idia-fora se acha largamente desvinculada de uma preocupao mais universal com a
qualidade de vida da populao citadina, mesmo no plano discursivo, em contraste com o planejamento regulatrio tradicional,
uma vez que o Leitmotiv o atendimento de demandas dos capitalistas e dos segmentos privilegiados em geral; em outras verses esse tipo de preocupao existe - restrita a um nvel retrico, bem entendido -, conquanto as prioridades efetiva mente elencadas, a vaguido do discurso "social" e as articulaes e alianas
co~strudas

denunciem que se trata de privilegiar o setor empresartal e suas necessidades, tornando a cidade economicamente
mais competitiva); b)filiao estrica: o problema esttico tende
a ser secundrio e, em alguns casos, claramente desimportante,

209
208

embora haja uma tendncia de predileo pelo ps-modernismo;


c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: mdio; e) permeabilidade em face da realidad~:
tende ao semi-apriorismo; f) grau de abertura para com a participao popular: pequena (a abertura , no mximo, para com
formas de pseudoparticipao); g) atitude em face do mercado:

acriticismo; h) referencial poltico-filosfico: neoliberalismo.


4) New Urbanism: a) idia-fora central: compatibilizao do crescimento e da modernizao da cidade com a preservao de valores "comunitrios" e da "escala humana"; b) filiao esttica:
ps-modernismo; c) escopo: fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: pequeno; e) permeabilidade em face da realidade:
aborda<>em semi-apriorstica; f) grau de abertura para com a
partici;ao popular: tendencialmente pequeno, restrito s
modalidades de pseudoparticipao; g) atitude enzface do mercado : c riticismo muito moderado (posio intermediria entre o
planejamento regulatrio e as perspectivas mercadfilas): h) referencial polftico-filosfico: tendencialmente, "liberahsmo de

esquerda".
, .
5) Desenvolvimento urbano sustentvel e planejamento ecologt
co: a) idia-fora central: binmio modernizao com sustentabilidade ecolgica das cidades, em que o primeiro termo (modernizao), embora menos enfatizado que o segundo (sustentabilidade), est presente - alis, a "sustentabilidade" almejada no
atrita com a aceitao tcita do modelo civilizatrio capitalista

como contexto geral; b) filiao esttica: o problema esttico


tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplnaridade: grande; e) permeabil~
dade em face da realidade: varivel, indo de uma postura semzapriorstica a um enfoque mais propriamente cientfico; f) grau
de abertura para com a participao popular: malgrado o freqente compromisso retrico para com a "participao", no
parece haver, normalmente, compromisso efetivo com algo que
v alm da pseudoparticipao; g) atitllde em face do mercado:
criticismo moderado, similarmente ao estilo do planejamento

210

regulatrio; h) referencial poltico-filosfico: "liberalismo de


esquerda" ou social-democracia.
6) Planejamento comunicativo/colaborativo: a) idia-fora central: consenso entre grupos sociais distintos (essa idia-fora
nitidamente procedural, enquanto reina, a propsito de idiasfora substantivas, bastante ambigidade, uma vez que nem a
modernizao capitalista claramente questionada, nem ela
explicitamente abraada); b)filiao esttica: o problema esttico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsicoterritorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realidade: em princpio, grande, podendo ir
alm do semi-apriorismo, inclusive por romper com o objetivismo restritivo tpico da razo instrumental; f) grau de abertura
para com a participao popular: teoricamente, grande, mas a
ambigidade do discurso e a falta de um compromisso claro de

questionamento do modelo social capitalista conduz a uma tendncia de banalizao ou esvaziamento da participao, potencialmente recaindo na mera pseudoparticipao; g) atitude em
face do mercado: moderadamente crtica; h) referencial polticofilosfico: ao que tudo indica, na prtica, nada alm da defesa do
Estado de bem-estar nos marcos de um iderio social-democrata
ou "liberal de esquerda".
7) Planejamento rawlsiano: a) idia-fora central: justia social;
b)filiao esttica: o problema esttico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico-territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realidade: potencialmente, grande; f) grau de abertura para com a participao popular: uma vez que a democracia direta no muito
valorizada no mbito do modelo, a participao tender, provavelmente, a limitar-se a uma pseudoparticipao; g) atitude em
face do mercado: h, aqui, boa margem para divergncias, mas a
expectativa no deve ser mais do que a de um criticis'Po moderado; h) referencial poltico-filosfico: idem no que refere atitude
em face do mercado mas, ao que tudo indica, de acordo com 0
que parece ser o referencial essencial do enfoque de Rawls, o

211

modelo buscado, na prtica, seria uma espcie de Estado de bemestar aprimorado, nos marcos econmicos do capitalismo e nos

"autogesto", segundo a escala de aval iao proposta neste


livro): g) atitude em face do mercado: fortemente crtica, nos

marcos polticos de urna variante social-democrtica.

marcos de uma crtica do modelo civilizatrio capitalista em


geral; h) referencial poltico-filosfico: sociedade autnoma (ins-

8) Planejamento c gesto urbanos social-reformistas: a) idiafora central: justia social; b)jiliao esttica: o problema est-

tituies garantidoras de igualdade de acesso a processos de

tico tende a ser desimportante; c) escopo: no estritamente fsico-

tornada de deciso de interesse coletivo e estimuladoras de uma


socializao capaz de produzir indivduos emancipados, conscientes e responsveis).

territorial; d) grau de interdisciplinaridade: grande; e) permeabilidade em face da realidade: potencialmente, grande, capaz de ir
alm do semi-apriorismo; t) grau de abertura para com a participao popular: h uma certa ambigidade a esse respeito, pois
o compromisso com um questionamento da democracia represen-

tativa no claro e pressente-se uma certa tolerncia para com


formas de simples pseudoparticipao; g) atiwde em face do
mercado: oscilando entre bastante crtica e moderadamente crtica; h) referencial poltico-filosfico: ao que parece, os adeptos do

enfoque transitaram, desde a segunda metade dos anos 80, da


defesa de alguma espcie de "socialismo democrtico", eventualmente conquistvel mediante eleies e no por uma via revolucionria, para uma forma de social-democracia mais ou menos
"participativa", compatvel com o modelo social capitalista.
9) Planejamento e gesto urbanos autonomistas: a) Idia-fora
cemral: autonomia individual e coletiva; b) filiao esttica: o
problema esttico no propriamente secundrio mas, consoante
o princpio de autonomia, recusam-se receitas apriorsticas e
aceita-se a variabilidade de solues e preferncias (locais, regionais etc.), deixando-se essa questo, como muitas outras, para a
alada decisria da prpria coletividade organizada; c) escopo:
no estritamente fsico-territorial; d) grau de irzterdisciplinaridade: muito grande (a perspectiva , na verdade, a de uma crtica do
paradigma disciplinar); e) permeabilidade em face da realidade:

abordagem radicalmente reconstrutivista; t) grau de abertura


para com a participao popular: a legitimidade do planejamen-

to e da gesto atrelada participao dos envolvidos nos marcos de uma igualdade efetiva de oportunidades de participao
nos processos decisrios ("parceria", "delegao de poder" e

212

213

PARTE

111:

Instrumentos e
institucionalidades

1. Tipos de instrumentos e
seu contexto poltico

Os instrumentos tpicos do Urbanismo so, juntamente com o


zoneamento de uso e ocupao do solo, os vrios tipos de ndices
ou parmetros que regulam a densidade e a forma da ocupao do
espao (gabarito, afastamentos, taxa de ocupao, ndice de permeabilidade etc.). Tais instrumentos vinculam-se, muito fortemente, dimenso "fsica" do planejamento urbano. No entanto, j se
teve oportunidade de assinalar, com trao forte, no Subcaptulo
1.2. da Primeira Parte, que o Urbanismo , to-somente, urna entre
vrias modalidades de planejamento urbano, bastante ligada
Arquitetura como profisso. O planejamento urbano, conforme foi
visto, muito mais abrangente, sendo, por vocao, interdisciplinar. Ele no deve ter um escopo meramente de intervenes sobre
o substrato espacial ou, para usar o linguajar corrente (mas no
muito correto), um cunho puramente "fsico-territorial". De um
ponto de vista de c incia social, que o deste livro, o instrumental
do planejamento compreende, sim, os ndices urbansticos - os
quais, em hiptese alguma, podem ser ignorados-, mas vai muito
alm disso, pois engloba tambm tributos (objeto de discusso freqente no Direito Urbano, muitas vezes chamado, um pouco
impropriamente, de Direito Urbanstico, e no Direito Tributrio) e
outros instrumentos. O prprio zoneamento, que, na qualidade de
zoneamento de uso do solo, constitui o corao do Urbartismo em
matria de instrumentos, pode ir muito alm disso, como se ver
mais tarde, assumindo um carter distinto do tradicional zoneamento de uso do solo.

217

Os instrumentos de que pode servir-se o planejador e o gestor


urbanos so, portanto, de diversas naturezas (tributos, zoneamentos,
parmetros urbansticos etc.). Eles admitem ser classificados, aproximadamente, em cinco grupos gerais, no que tange ao seu potencial de
influenciar as atividades dos agentes modeladores do espao urbano:
infonnativos, estimuladores, inibidores, coercitivos e outros.
Os instrumentos informativos compreendem os sistemas e meios

de divulgao de informaes relevantes para um ou vrios grupos de


aoentes
modeladores. As informaes podem dizer respeito, por
e
exemplo, a locais cujas potencialidades para investimentos o Poder
Pblico deseja tornar conhecidas, ou, para mencionar um exemplo
bastante diferente, importncia de se separar o lixo domstico (objetivando viabilizar a sua coleta seletiva e a sua posterior reciclagem).
Os instrumentos estimuladores vo desde os tradicionais incentivos fiscais e outras vantagens oferecidas a empreendedores privados,
com o fito de atrair investimentos para um determinado espao, at
tticas como a troca de sacos de lixo por alimentos (no estilo do programa Cmbio Verde, de Curitiba), com a finalidade de integrar a
populao mais pobre a um esforo de superao do problema da coleta de resduos slidos em reas de difcil acesso, como muitas favelas.
fnibidores so, como o nome indica, instrumentos mais fortes,
cuja aplicao limita a margem de manobra dos agentes modeladores
do espao urbano. Exemplos so o parcelamento e a edificao compulsrios, o IPTU progressivo e a desapropriao - todos explicitamente previstos no Art. 182 da Constituio Federal, e que serviriam
para inibir a especulao imobiliria. A restrio da oferta de moradias, com o objetivo de desestimular a migrao campo-cidade (o
que foi tentado, entre 1979 e 1983, em Braslia- alis, sem xito),

jo ambiental, tais como as tipicamente contidas em zoneamentos e


nos planos de manejo de parques nacionais, so tambm exemplos de
instrumentos coercitivos.
Por fim, h instrumentos cuja rationale no propriamente a de
influenciar a ao de agentes modeladores do espao urbano, tendo,
na verdade, outros objetivos, como a auferio de recursos adicionais. o caso da contribuio de melhoria, cuja aplicao no visa a
informar, estimular, inibir ou coagir quem quer que seja, mas sim a
captar a parte da valorizao de um imvel advinda como resultado
de uma ao do Estado, como a realizao de uma benfeitoria que v
alm das obrigaes corriqueiras da Prefeitura (vide detalhes no
Subcaptulo 2.3., mais adiante).
Como se v, cada grupo abrange instrumentos de natureza muito
diversa no que concerne aos seus efeitos sociais mais amplos. H instrumentos cujo carter eminentemente de promoo de justia
social, como o IPTU progressivo; e h outros que, diversamente, procuram beneficiar grupos especficos, como ocorre com os incentivos
fiscais relativamente aos empresrios (na realidade, trata-se de u~
instrumento cujo uso, cada vez mais freqente, de legitimidade no
poucas vezes duvidosa do ponto de vista dos interesses objetivos da
maioria da populao). Por fim, h instrumentos de natureza essencialmente malevel, os quais, dependendo das circunstncias de sua
aplicao, podero acarretar benefcios ou malefcios: o que acontece com as regulaes de uso do solo.

um outro exemplo de instrumento inibidor.


Coercitivos so instrumentos ainda mais fortes, que expressam
uma proibio e estabelecem limites legais precisos para as atividades dos agentes modeladores. Os ndices urbansticos (coeficiente de
superfcie edificada, coeficiente de ocupao do solo, gabarito,
recuos e afastamentos, dentre outros) ilustram perfeitamente este
caso. Proibies e determinaes relativas ao uso do solo e ao mane-

218

219

l
2. Parmetros urbansticos de
ocupao do solo

Os parmetros urbansticos consistem em grandezas e ndices


(relaes entre duas grandezas) que medem aspectos relevantes relativos densidade e paisagem urbana. Eles so, ao lado dos zoneamentos, as ferramentas de uso mais corriqueiro no planejamento
urbano. necessrio frisar, de todo modo, que os parmetros urbansticos e os zoneamentos necessitam andar juntos, com os primeiros
integrados no interior dos segundos, notadamente do zoneamento de
densidade. Isso porque os valores permitidos a propsito de cada
parmetro no apenas podero variar de municpio para municpio,
dado que a legislao que regula a sua aplicao (legislao edilcia)
municipal, mas, tambm, devero variar de zona para zona, no interior de uma determinada cidade.
Em contraste com outros intrumentos, como os zoneamentos, os
quais, muitas vezes, carregam um indisfarvel contedo polticoideolgico, ao promoverem segregao ou, pelo contrrio, incluso
(vide Captulo 4, mais abaixo), os parmetros urbansticos no possuem, em si mesmos, uma vocao progressista ou conservadora.
Eles expressam, simplesmente, aspectos da densidade urbana e das
formas espaciais. certo que no se deve perder de vista que mesmo
instrumentos de ntida vocao progressista podem ser distorcidos e
trazer mais mal do que bem, se porventura forem regulamentados de
maneira pouco inteligente, inadequada ou distorcida. De toda sorte,
em tais casos pode-se falar de uma perverso do uso do instrumento,
em desacordo com o seu esprito original, ou de pura e simples
incompetncia. Com os parmetros urbansticos se d algo um pouco
diferente. Mais fortemente do que ocorre com outros instrumentos, o

220

uso que deles for feito, isto , a maneira corno, uma vez regulamentados, condicionarem a ocupao do solo, que ir se mostrar benfico- caso permita a manuteno de densidades e tipologias compatveis com urna boa qualidade de vida - ou malfico- o que ocorrer se servir corno respaldo para uma ocupao que conduza saturao dos equipamentos urbanos, ao comprometimento da beleza cnica e a problemas ambientais. Sendo bastante singelos e de natureza
puramente formal , os parmetros urbansticos so inteiramente plsticos, podendo servir s intencional idades mais dspares.
Eis, a seguir, explicaes sucintas sobre os principais parmetros
urbansticos (as figuras 4 e 5 servem de explicao grfica adicional).
Uma vez que o enfoque do presente livro no privilegia o olhar arquitetnico, mas sim o da cincia social, no v o autor razo para oferecer mais que uma concisa introduo ao tema.

Gabarito: parmetro urbanstico dos mais conhecidos, expressa, em


pavimentos ou metros, a altura mxima permitida para as edificaes
em uma dada zona. Vrios so os fatores que podem interferir na
determinao do gabarito, da necessidade de preservao da harmonia da paisagem at a proximidade de aeroportos, passando pela largura da rua.
Afastamentos: compreendem os recuos obrigatrios da edificao
em relao s divisas do lote (afastamelllos laterais e defimdos), em
relao ao logradouro (afastamento frontal) e, eventualmente, entre
edificaes no mesmo lote. Os afastamentos obrigatrios so estabelecidos pela legislao edilcia vigente em cada municpio, e os valores podero variar bastante no interior da cidade, alm de, em algumas circunstncias, tambm dependerem da altura das edificaes.
Os afastamentos so muito importantes, pois permitem condies
mnimas aceitveis em matria de ventilao e iluminao, assim
como privacidade.

....

rea construda (total) (ac): tambm denominada rea edificada


(total), consiste na soma das reas de todos os pavimentos de uma
edificao.

221

Taxa de Ocupao (TO): a relao entre a rea da projeo hori-

Fig.4

zontal da edificao (ou edificaes, caso haja mais de uma edificao no mesmo terreno) e a rea total do lote ou da gleba. Exemplo:
considerando um lote de 500 m2, onde exista uma nica edificao
em que a rea total ocupada por sua base seja de 100 m2, a taxa de
ocupao ser de 0,2.
Coeficiente de Aproveitamento (CA), tambm chamado de ndice
de AproveitameJlto do Terreno (IA T): aqui se trata da relao entre a
rea construda (total) (ac) e a rea total do lote ou gleba (ar).
Portanto, CA =ac:at. Exemplo: considerando um lote de 1.000 m2 e
uma edificao cuja base mede 250m2 de rea, ter-se- um coeficiente de aproveitamento do terreno igual a I se a edificao em questo
possuir quatro pavimentos, conespondendo a rea total edificada a
1.000 m2 . Ou seja, a soma das reas de todos os pavimentos iguala a

Lote (rea total do lote, af)

Projeo horizontal da edificao

Afastamento frontal

Afastamentos laterais

Afastamento de fundos

reas do lote impermeabilizadas


(edificao, rea de estacionamento)

rea total do terreno.

D
Taxa de Permeabilidade (TP) : consiste na relao entre a parte do
teneno (lote ou gleba) que permite a infiltrao da gua (sp: superfcie permevel) e a rea total do mesmo. Portanto, TP =sp:at. Exemplo: considerando um lote de 1.000 m2 e uma edificao cuja base
mede 250 m2 de rea, e considerando, tambm, que, afora a rea edificada correspondente ao prprio prdio, outros 600 m2 acham-se impermeabilizados (rea de estacionamento e outros usos), ter-se- uma
TP igual a 0,15. A TP um ndice muito importante sob o ngulo
ambiental, uma vez que a impermeabilizao excessiva dos terrenos
de uma parte da cidade tende a contribuir para a formao de ilhas de
calor, acarretando grande desconforto trmico.

rea permevel (p. ex., jardim);


ao ser dividida pela rea total do lote,
obtm-se a Taxa de Permeabilidade,
ou TP

E
E

Lote (rea total do lote, af)


Projeo horizontal das edificaes;
quando a sua soma dividida pela
rea total do lote, obtm-se a Taxa
de Ocupao, ou TO

ndice de reas Verdes (IA V): a relao entre a parcela do terreno


(lote ou gleba) coberta por vegetao (av: rea com vegetao) e a
rea total do mesmo. Assim, IA V= av:at. A exemplo da TP, tambm
o IA V um ndice muito relevante sob o ngulo ambiental, uma vez
que a maior quantidade de reas verdes em uma dada parte da cidade
tende a contribuir para um maior conforto trmico.

222

223

rea bruta e rea lquida: a rea bruta de uma zona ou de um


assentamento (por exemplo, um loteamento) a sua rea total, inclusive os logradouros (ruas, praas) e os espaos institucionais. A rea
lquida de uma zona ou de um assentamento refere-se, via de regra,

F ig. 5

rea utilizada estritamente para fins residenciais, deduzindo-se, por


conseguinte, os espaos ocupados por vias de circulao, praas e
todo tipo de uso no-residencial.
Densidade bruta e densidade lquida: a densidade bruta de uma

zona ou de um assentamento expressa o nmero total de pessoas que


residem na zona ou assentamento em questo, dividido pela rea total
do mesmo (incluindo-se os espaos ocupados por vias de circulao,
praas e todo tipo de uso no-residencial). A densidade lquida
expressa o nmero total de pessoas que residem na zona ou assentamento em questo, dividido pela rea utilizada apenas para fins residenciais.

A Lote (rea total do lote, a~ 81


8 1 + 8 2 + .. .

81 2

Projeo horizontal da edificao

rea construda (total) (ac)

X Altura mxima permitida (gabarito)

224

225

3. Tributos

Em planejamento e gesto urbanos, os tributos no interessam sob


ngulo estritamente fiscal, vale dizer, de seu potencial.de arrecad~
o. To ou mais importante , na verdade, a extrafiscalld~d~ dos tn-

butos, isto , a sua capacidade de permitirem que outros objeU v~s que
no somente 0 de arrecadao sejam perseguidos - seja o desesumulo

de prticas que atentem contra o interesse col~tivo (m~ni~1~ment~ salva!!uardado. na Constituio de 1988, por meto do pnnctpto da fun~ social da propriedade"), seja a promoo de redistribui~o indireta
de renda, sejam a orientao e o disciplinamento da expansao urbana,
seja, ainda, o incentivo a determinadas atividades.

3.1. IPTU progressivo no tempo


Poucos instrumentos so to necessrios tarefa de prom~ve~ o
desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e Terntonal
Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente ~1as cid~des d e
pases perifricos- ou semiperifricos, como o Brastl. Ele. e, c~m~
poucos. capaz de colaborar decisivamente para a tarefa de tmpnmJr
maior justia social a cidades caracterizadas, simultane~m~nte, .~~r
fortssimas disparidades scio-espaciais e uma especulaao tmobtlt~
ria desenfreada. Ele , enfim, graas s suas potencialidades de cOIbio da atividade especulativa em larga escala e de gera~ de
recursos direcionveis para a dotao de infra-estrutura e regulanzao fundiria de reas residenciais segregadas, capaz, como poucos.

226

de colaborar tanto para evitar a formao de vazios urbanos e o problema da "urbanizao em saltos'', quanto para superar ou, ao menos,
minorar a espoliao urbana contundentemente apontada por Lcio
KOW ARICK (1983, 2000), to tpica das cidades brasileiras (c de
outros pases do "Terceiro Mundo"). No entanto, trata-se de um instrumento sobre o qual se tem debatido e publicado bem menos do que
caberia em virtude de sua importncia.
A rigor, a progressividade do IPTU, ancorada constitucionalmente, no se restringe progressividade no tempo. Se o artigo 182
mais especfico, fazendo referncia explcita e exclusiva progressividade no tempo com a finalidade de desestimular a no-utilizao
e a subutilizao de terrenos, o artigo I 56, no qual a progressividade
se encontra igualmente estabelecida, mais abrangente. Com efeito,
em sua acepo mais lata, a progressividade do IPTU pode, simplesmente, referir-se a alquotas diferenciadas por zona, opondo-se,
desta forma, ao princpio (socialmente um bocado injusto) da alquota nica. Autores como GONALVES (1988) e AGUIAR ( 1996).
por exemplo, atendo-se ao escopo extremamente abrangente preconizado para a progressividade do imposto, gastam muito mais espao,
em seus trabalhos, com a anlise de sua aplicao diferenciada por
zonas (o que, obviamente, diz respeito tanto a edificaes j existentes quanto a terrenos no-aproveitados) do que com a discusso da
progressividade temporal do tributo. O entendimento do autor deste
livro, diferentemente, o de que, sem prejuzo para a progressividade no sentido corrente, j bastante debatida (embora mais por juristas
que por planejadores urbanos) e aceita, a despeito de continuar sendo
objeto de contestao por parte dos interesses conservadores, merece
a progressividade no tempo uma ateno especial. No que se refere s
edificaes j existentes, certo que as diferenas de status entre
imveis e bairros sejam devidamente levadas em conta e regularmente atualizadas na Planta Genrica de Valores do municpio; assim, a
progressividade no tempo vem, com efeito, complementar o preceito
geral da progressividade do imposto. Claro est que, sqb o ngulo
temporal , a progressividade do IPTU concerne. especificamente,
finalidade de coibir a especulao imobiliria com terrenos desocupados ou subutilizados. com a progressividade no tempo que, alm

227

de ficar reforada a dimenso de extrafiscalidade do IPTU (ou seja, a


sua natureza no restrita a uma mera funo tributria e arrecadadora), no caso a sua funo disciplinadora, respeita-se mais estreitamente 0 esprito de serventia ao objetivo constitucional de garantia
da "funo social da propriedade".
Em termos concretos, o que ocorre, uma vez tendo sido introduzida a progressividade do imposto, que, aps a notificao, pelo Estado, da obrigatoriedade de edificao ou parcelamento, e no tomando 0 proprietrio, transconido um determinado prazo (por exemplo,
um ano), qualquer providncia, o valor lanado do IPTU vir a sofrer
uma constante majorao anual, sob a forma de um crescente percentual de acrscimo. Um exemplo hipottico, a ttulo de ilustrao:
X!

=)' + (y.0,2)

X2 =

X3

y + (y.0,4)

=y + (y.0,6)

Xn=y+(y.z)
Onde:
X 1. X 2, X3,

X n

valores do IPTU aps a introduo da progressivida-

de no tempo (x 1 corresponde ao valor no primeiro ano, x2 ao valor no


segundo ano, e assim por diante)

y : valor bsico do IPTU do imvel


z : percentual mximo de acrscimo estabelecido
No caso hipottico em tela, o proprietrio teria de desembolsar
adicionalmente, em um primeiro momento, o valor normal do impos
to acrescido de 20%; no ano seguinte, aquele valor acrescido de 40%;
e assim por diante. A cobrana do IPTU progressivo no h de prosseouir, evidente, indefinidamente. Aps um determinado prazo, a
se; estipulado (prazo esse varivel conforme o municpio, segundo o
que estiver disposto no seu plano diretor), depois de lanada a
cobrana do valor majorado mediante a aplicao da alquota "z"

228

que a alquota mxima a ser prevista, se acaso o proprietrio insistir em no tomar qualquer providncia, o poder pblico pode desapropriar o imvel, na forma da lei. O plano diretor de Belm, de
I993, embora possua ambigidades e defeitos tcnicos, alguns dos
quais serviro de ilustrao para certas discusses no decorrer desta
Parte Ill, possui, tambm, algumas virtudes, sendo uma delas a explicitao, j no prprio plano, dos critrios bsicos de aplicao do
IPTU progressivo. No que concerne aos percentuais de acrscimo,
estabelece-se, no Art. 205, que, no primeiro ano subseqente notificao de parcelamento e edificao compulsrios, e diante da inrcia do proprietrio, o IPTU ser majorado em 25%; no segundo ano,
em 50%; no terceiro, em 75%; e, no quarto, em 100%. Do quinto ano
em diante, permanecendo inerte o proprietrio, fica o imvel sujeito
desapropriao, em conformidade com o que prev a Constituio
Federal (PREFEITURA DE BELM, 1993:31).
O Estatuto da Cidade, que tramitou no Congresso entre 1990 e
2001 (!), sendo, finalmente, aprovado, aps onze anos, em junho de
2001 (e tendo sido sancionado pelo Presidente da Repblica em
10/07/2001), , a esse respeito, assaz razovel, ao estabelecer que "o
valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei especfica a que se refere o capta do art. 5? desta Lei e no exceder a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima
de quinze por cento" (LEI N? 10.257, de 10/07/2001, Art. 7?, i?). Ou
seja: a alquota progressiva no poder exceder o dobro da aplicada no
ano anterior, nem ultrapassar 15% do valor do imvel, a fim de no
caracterizar uma situao de confisco de propriedade. luz disso,
tanto o exemplo hipottico oferecido anteriormente quanto o plano
diretor de Belm so conformes ao que consta no Estatuto da Cidade,
se bem que, a propsito do prazo a ser concedido ao proprietrio antes
de estar o seu imvel sujeito desapropriao, o plano de Belm, que
prev esta j a partir do quinto ano, atrite com aquilo que dispe o
Estatuto, o qual reserva a desapropriao para somente a partir do
sexto ano, no mnimo. Mesmo observadores moderados admitem que,
da forma como est prevista no Estatuto, a implementao,do IPTU
progressivo no tempo no traz o risco de uma "expropriao a prazo"
(CASTILHO, 2000: 14). Mesmo que assim fosse, no haveria por que
supor que isso seria inteiramente ilegtimo: afinal, o que est em jogo

229

....

ma s"ttuaa'"o de ntido e insofismvel cunho especulativo,


a pumao a u
.
.
ela sim. ocialtnente ilegtima. Importa regtstrar, amda, que a ~pr~~a,. d Estatuto da Cidade veio trazer a necessria cobertura JUrtdtca
ao o
Ih ,
no tempo do IPTU.
Bata .as JUrtpara a ap I.tcaa- 0 da pro.,.ressividade
e
.
dicas devem ser esperadas, a propsito desse e de vnos outros ttens ~o
Estatuto: mas, sem dvida. ficou mais difcil para o lobby_ d~s propnetrios privilegiados obter, junto Justia. a cassa? do dtretto de uma
Prefeitura lanar mo disso- a progressividade do tmposto - qu.e configura, como lembrou um abalizado comentarista, uma pu~a e s~mpl:s
obrigao constitucional (Amrico Masset Lacombe, Obngaao
constitucional'", Folha de So Paulo, 17/10/200 I).
_
Seja como for, vrios cuidados precisam ser tomados, a fim de nao
se incorrer em equvocos ou mesmo cometer injustias a pretexto de se
promover a justia social. Antes de mais nada, ~ ~e~essrio que, se,.o
instrumento deve se prestar adequadamente cotbtao d~ esp~cul_aao
imobiliria, condio sine qua J!Oil ter clareza do que tsso St~mfica.
Em termos prticos, 0 que se faz necessrio estabelecer p~ametros
inteligentes e definir valores apropriados para se car~ctenzare m as
condies de ociosidade e subutilizao a serem assocta~as especulao. A primeira coisa a ser feita, a esse respeito. defimr o tamanho
mnimo (metragem de superfcie) a partir do qual um terren~,. caso
mantido desocupado, poder ser alvo da aplicao da progresstvtda~e
no tempo do tributo. preciso considerar, tambm. que um terreno n~o
precisa estar totalmente desocupado para se admitir que_ a ":unao
social da propriedade. por mais vaga que seja esta expre~sao. ~ao_ est
sendo atendida. Caso a superfcie realmente ocupada seJa muno tnf~
rior superfcie total do terreno, isso pode corresponder a uma subuttlizao. a ser interpretada como fato gerador do tributo. Tanto a metragem mnima quanto, no caso da subutilizao, ~s propores (qu_e
devem ser variveis conforme o tamanho da propncdade. segundo fatxas de tamanho), podem ser diferentes conforme o municpio c suas
particularidades. Caber ao plano diretor estabelec~r o contedo concreto desses parmetros, aps prvio estudo da reahdade loc~l.
H, ainda, um outro tipo de cautela na aplicao do tnbuto que
deve ser observado. A progressividade do IPTU no tempo ~. uma
punio aplicada a um proprietrio que deixa ociosa ou subuttltzada

230

uma propriedade fundiria muito grande em rea onde tenham sido


realizados investimentos pblicos, isto , onde pelo menos uma parte
da infra-estrutura tcnica e da infra-estrutura social-12 tenha sido instalada pelo Estado. A rationale do instrumento . assim. a seguinte: se
toda a coletividade (nesse caso, especificamente, os contribuintes)
custeia a infra-estrutura. e no esquecendo tambm dos problemas da
escassez de moradias e da gerao de grandes vazios urbanos devido
atividade especulativa em larga escala (este ltimo problema sendo coresponsvel por uma exagerada expanso horizontal das cidades), seria
mais que razovel exercer uma forte presso sobre esses proprietrios.
O que dizer, porm, de uma situao em que no haja suficiente infraestrutura j instalada, coisa que tpica dos espaos de periferia urbana
no Brasil? Sob tais circunstncias, adotar a progressividade no tempo
do IPTU pareceria, talvez, punir indevidamente o proprietrio, pois este
poderia alegar que no seria conveniente ou razovel promover um
loteamento em rea desprovida de equipamentos. lgico que esse tipo
de argumento poderia no passar de uma bela desculpa esfarrapada, j
que a esmagadora maioria dos loteamentos de baixo status aberta sem
qualquer infra-estrutura e em desconformjdade com o que se encontra
previsto na Lei Federal 6.766 de 1979 (conhecida como Lei
Lehmann); 43 entretanto, para evitar fornecer aos grandes proprietrios
urbanos um libi, o Estado deve, justamente, cumprir a sua parte: dotar
de infra-estrutura, naquilo que lhe couber- isto , sem abdicar de
cobrar que os loteadores cumpram o que a lei deles exige! - , aquelas
reas que se destinem expanso do tecido urbano.
O Cdigo Tributrio estabelece, em seu Art. 32, que a zona urbana, a ser definida em lei municipal, para efeito de lanamento do IPTU
~2 A chamada infra-estrulllra tc11ica compreende as diversas redes de abastecimento
(gua, energia eltrica domiciliar). as redes de esgotamento (sanitrio e pluvial). a
iluminao pblica c o calamento dil malha viria. A infraestmlllra social abrange
equipamentos tais como hospitais. postos de sade. escolas, creches etc.
~ 3 Da serem tais loteamentos denominados de irregulares. Por no consistirem esses
loteamentos em ocupaes ou invases. os moradores desses locais gozam de uma
situao jurdica no muito desconfo11vel. pois possuem algum tipo de ddcumento de
propriedade da terra; nao obstante. por serem irregulares. vale dizer. por ferirem as
nonnas urbansticas previstas ern lei. tais loteamentos no deixam de ser. em cena
medida, ilegais. Uma caracteri zao um pouco menos sumria dos loteamentos irregulares pode ser encontrada no Subcapftulo 4.2.

231

..........

(comum), dever, para ser instituda, englobar reas que respeitem o


requisito mnimo da existncia de melhoramentos, construdos. ou
mantidos pelo Poder Pblico. Pelo menos dois dos seguintes melhoramentos tm de estar presentes: meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgotos sanitrios; rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; escola primria ou posto de sade a uma d~stncia
mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado (CODIGO
TRIBUTRIO NACIONAL, 2001:42). Decerto, isso nem sempre
respeitado, mesmo que as exigncias sejam, afinal de contas, bem
modestas... Como se isso no bastasse, o 2? do prprio Art. 32 do
Cdioo Tributrio vem relativizar o alcance do pargrafo que o antecee
de, ao estipular que "a lei municipal pode considerar urbanas as reas
urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstt;a ou
ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior" (CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL,
2001 :43). No se deseja pr em dvida a justeza dessa relativizao,
necessria diante da previso de expanso urbana. Mas, por uma questo de coerncia, diante da expectativa de direito a uma infra-estrutura
mnima gerada pelo 1?, a Prefeitura deveria abster-se, portanto, de
aplicar o JPTU progressivo sobre aqueles vazios urbanos situados em
reas totalmente ou quase totalmente desprovidas de infra-estrutura
tcnica e social, a propsito daquele quinho que de responsabi !idade
do prprio Estado. Dado que o Art. 7~ do Estatuto da Cidade, em seu
3?, probe expressamente a concesso de isenes no tocante aplicao da progressividade do IPTU, resta, como soluo, somente lanar
prprio lPTU quando aquele mnimo previsto no Cdigo Tributrio
0
Nacional estiver sendo rigorosamente cumprido. O lanamento legtimo do JPTU progressivo pressupe o lanamento legtimo do IPTU e~
geral. Em rea desprovida de infra-estrutura, inclusive daquela cuja
construo cabe ao Estado, e sem loteamento aprovado, fica comprometida a legitimidade, e mesmo a legalidade, da cobrana do rPTU, e
0
que dir da sua progressividade. Ao exigir o parcelamento da terra,
0
Poder Pblico dever cumprir a sua parte, implementando infra-estrU
tura; ao proprietrio caber fazer a sua, apresentando um projeto de
0
loteamento ou tomando quaisquer outras providncias para retirar

232

tetreno de sua ociosidade, de seu "pousio social". Se, uma vez dotada
a rea da infra-estrutura mnima necessria, o proprietrio no tornar
qualquer atitude, nesse caso surge, plenamente, o fato gerador da progressividade do irnposto.44

3.2. Solo criado


"Solo criado" , na verdade, o nome popular do instrumento conhecido como concesso ou outorga onerosa do direito de construir.
Em sentido genrico, pode-se definir solo criado como
sendo a criao de reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente sobre o solo.
a criao de piso artificial.
A idia do solo criado pressupe a adoo de um coeficiente nico de aproveitamento do solo. partindo-se dessa idia
que se pode chegar a uma concepo de solo criado stricto
sensu, quando se ter que solo criado o excesso de construo
(piso utilizvel) superior ao limite estabelecido em funo do
coeficiente nico de aproveitamento. (LIRA, 1999: 180)
Embora a Lei Federal de Desenvolvimento Urbano, o Estatuto
da Cidade, no tenha tratado do solo criado juntamente com os outros
tributos (cf. LEI 10.257, de 10/07/2001 ), preferindo abord-lo sob a
rubrica "Instrumentos jurdicos e polticos", no razovel negar que
ele constitui um instrumento tributrio. H uma polmica, largamente de ordem jurdica, sobre se a outorga onerosa do direito de
construir constituiria um tributo ou no. A posio do autor tem sido
a de consider-la como uma espcie de tributo, em que pese a sua
grande importncia extrafiscal. H, contudo, os que preferem v-la
como um "nus" ou uma "compensao", evitando o termo tributo,
44

Eventualmente, em situaes excepcionais, devido a empecilhos (je ordem financeira


r'JO para a promoo do aproveitamento da propriedade,
Pode .da parte d0 propnct
ur n~ o prpno Estado encarregar-se dessa tarefa. Ver. sobre isso. o instrumento
batuzao consorciada, no Subcaptulo 5.2. desta Parte 111.

233

sobretudo por acharem que, por no estar o "solo criado" previst~, explicitamente, na Constituio Federal, sua ~ualificao c~mo tnbuto
poderia criar embaraos legais para a sua 1mplementaao. A~aren
temente por esta razo no foi ele classificado, no Estatuto da C1dade,
entre os "institmos tributrios e financeiros". Existem, tambm, os que
assumem posies intermedirias, mais complexas. O risco d~ se resvalar para uma discusso bizantina parece ser enorme... O que 1mporta
que, considerando-se a relevncia da aplica~ ~o instrument~, concesses terminolgicas, por razes de ordem tauca, podem ate fazer
sentido, conjunturalmente, desde que no se criem tabus que interditem 0 debate conceitual e sacrifiquem o contedo no altar da forma.
Graficamente, a idia de solo criado pode ser esclarecida com a
ajuda da figura S. Considere-se, por exemplo, que a rea total do lot.e
(at) representado na referida figura seja de 1.000 m 2 e qu~ coada pavimento ocupe 250 m2. Os outros pavimentos que se ad1c~ona~ ao
pavimento trreo j representam uma "criao de. solo", P?'s eqUI~a
lem a uma criao de rea utilizvel que no se s1tua ao res-do-chao.
A rea, em metros quadrados, produto da soma dos quatro pavimentos mais baixos, incluindo o trreo, idntica rea total do terreno.
Se se estabelecer como coeficiente de aproveitamento, para toda a
cidade 0 valor 1 (um) (poderia ser outro, e esse valor poderia variar
no int:rior da cidade ou do municpio), isso significa que, j a partir
do quinto pavimento, no presente exemplo hipottico, incidiria o tributo do solo criado. No caso do prdio esquematizado na figura 5,
com doze pavimentos, o tributo incidiria sobre a rea somada de oito
pavimentos. Embora j se "crie solo" a partir do momento em que se
cria rea til em pavimento superior ao trreo, a cobrana da concesso onerosa do direito de construir no poderia ser to rgida a pont?
de ter como fato gerador toda e qualquer "criao de solo". O coeficiente de aprovei7amento I bastante razovel, ainda que coeficientes menores possam ser aconselhveis, principalmente, na rea ~u~al
de um municpio, como medida para auxiliar a conter a destru1ao,
pela expanso urbana, de espaos agricultveis.
,
o coeficiente de aproveitamento, como j se viu no Cap1tulo 2
desta Parte III, o ndice que relaciona a rea construda, que a ~ea
total edificada (incluindo-se a superfcie referente aos andares naotrreos, onde, por assim dizer, "criou-se solo"), com a rea do terre-

234

no, tambm chamada de superfcie total do terreno. O solo criado


estabelecido, normalmente, tomando-se o coeficiente de aproveitamento l como coeficiente de aproveitamento nico - ou seja, passase a aplicar a cobrana do tributo a partir do momento em que a
supe~fcie construda supera a rea do teneno. Essa superao pode
ser v1sta como o fato gerador do tributo, isto , a condio que justifica ou reclama a sua aplicao.
A ttulo de exemplificao, registre-se que o coeficiente de aproveitamento nico previsto pelo projeto de lei do Plano Diretor de So
Paulo foi de I ,0, excetuadas certas Zonas Especiais (DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, l991:Art. 13); o Plano
Diretor do Rio de Janeiro estabeleceu o coeficiente 1,O como coeficiente de aproveitamento nico para todo o municpio (CMARA
MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992:Art. 23); j o Plano
Diretor de Belm estabeleceu um coeficiente de aproveitamento bsico de l ,4, excetuando-se, a exemplo do que havia sido previsto em So
Paulo, os lotes contidos em determinadas zonas especiais, notadamente Zonas de Especial Interesse Social correspondentes a favelas e loteamentos (PREFEITURA DE BELM, 1993:28-9 [artigos 182 a 191]).
. Agora que j se esclareceu qual o fato gerador do tributo, podese mdagar sobre a sua rationale. A importncia social do solo criado
reside em seu carter de contraprestao coletividade por parte dos
beneficirios do processo de verticalizao, relacionada tanto a edifcios comerciais quanto a prdios residenciais. Essa verticalizao
representa uma sobrecarga sobre a infra-estrutura tcnica e social ,
eventualmente exigindo muitos investimentos pblicos adicionais.
um trusmo ponderar que, em uma sociedade capitalista, no h muita
margem de manobra para se questionar a propriedade privada do solo,
e mesmo eventuais desapropriaes por motivo de utilidade pblica
devem prever algum tipo de indenizao aos proprietrios. Nada impede, sem e mbargo, que o direito de construir possa ser reoulado e
.
o
mesmo vend1do pelo Estado, o que pressupe a separao entre direito de propne
dad e e d'1re1to
de construo. A concesso onerosa do
direito de cons tr utr
const1tu1
uma forma de tentar, via Estado, capturar
~ara a coletividade uma parte da valorizao imobiliria. Afinal, a
1
~fra-estrutura necessria aos empreendimentos relacionados com prdios comerciais ou residenciais de mdio/alto e alto status, sobre os

235

. . ..
.
fmanciada pelo conjunto dos con~ibuintes;
quais mcldma o tnbuto,
'd m nome da coletividade?
. .
1a contrapartl a e
tabelecimento do solo criado
por que no exigir a1gun
. ,. d
. .
lso na direao o es
.
o prime1ro
1mpu
.d d
quando especial amento f01 a 0 em 1971 '
como instrumento de p aneJ
.d em Roma elaboraram um

to urbano reum os
.
.
se arao entre o direito de propnelistas em planeJamen
documento em que defendi~m a f ~IBEIRO e CARDOSO, 1992:37dade e o direito de construao (c . .
nte dito s viria alguns anos
~

mento propname
8) A aplicaao do mstru
b. de 1975 sobre o
.
. la o francesa de dezem IO
mais tarde, com a leg.lS,
oal de densidade), parcialmente transplafond legal de denslle (teto leN, l l' a legislao de 1977 sobre o
1999111-2) a t Ia,
cri ta em LIRA (
.
. d' 't de construir entendido como
.
.
em que o 1re1 o
regime dl concesswne,
.
od d ser concedido onerosa. d propnedade, P en
separado do direito ~
ri o da legislao italiana em LIRA,
mente pelo Estado (vide transe
.
rtante Tambm no Brasil,
1999: 112-3), foi igualmente um m~co posa do direito de construir
. da concessao onero
a discusso a respeitO
.. .
de So Bernardo do Campo
. . ' em 1974 a Pre1e1tura
~
um bocado anllga. J
. .
t'r
da oroanizaao de um
1
"'
0 deciSIVO, a par
(SP) havia dado um pass
f . d' t'do trs anos mais tarde o
1 . trumentO OI ISCU l '
.
seminrio no qua o .ms
d desse municpio previa j o msPlano de Desenvolvimento IntegraS~ 1992:38). Em 1976, seminrios
trumento (cf. RIBEIRO e CARDO 'd 'desde So Sebastio, So Paulo
r ados nas c1Carta
a
do Embu, de 11 de dezembro
importantes foram rea lZ
e Embu, da resultando a ch.amad; i explicitamente defendido. Diante
de 1976, na qual o solo cnado o
mo os de GRECCO
ode erceber por textos co
p
de reende-se que na segunda metadisso, e pelo que sey
( 1978), p .
do instruF I.lho (1978) e SETUBAL
.
dadeiro debate em torno
,
d
d
70
havia
um
vel
. s.
de da deca a e
.
.
s setores prooressista
~
clfcunscrev1a ao
"'
.
~
sa do direito de construir
mento, debate esse que nao se
.
a concessao onero
.
'1 . as
A despeito de tud o ISSO,
..
d elas prefetturas bras! eir .
raramente fOI Implementa a p
~o para ser um tributo de
d, da tem vocaa
.
O solo criado, sem uvt '
. e que elaborou o proJe~
. d se notar que a eqmp
carter progresSIVO.
e
s~ p I durante a oesto da ex-preto de lei do Plano Diretor de ao 'daudo,de estabele~er que o Estado
s
.
t mou o cu1 a o
feita Luiza Erun dma, o
.. 'atlva privada e outro
.
nte para a 111\CI
deria outoraar gratmtame '
- de habitaoes
po
"'
. o para a construao
aentes promotores, a autonza
.
. I") com rea
a,
.
. d "habitaes de mteresse socia
populares (denomma as

236
n

superior quela permitida pelo coeficiente de aproveitamento nico,


que, no caso de So Paulo, como j foi dito alguns pargrafos atrs,
seria de I ,0 , excetuadas as chamadas Zonas Especiais (cf. DIRIO
OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, l99l:Art. 13). QuantO s chamadas Zonas Especiais de Interesse Social, conespondendo
a favelas ou loteamentos irregulares, o mesmo projeto de lei estabelecia, mais adiante, que nelas a outorga do direito de construo acima
do coeficiente de aproveitamento nico no seria onerosa, desde que
se tratasse de edificao destinada a moradia popular (cf. DIRIO
OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 199l:Art. 24).
Ainda no que concerne operacionalizao do instrumento,
LIRA (1999: 180) restringe demais a aplicao do mesmo, ao preconizar que a "( ...) contraprestao a ser feita pelo beneficirio do solo
criado dever preferencialmente ser consubstanciada na cesso
comunidade de rea proporcional ao excesso praticado (para criao
de reas verdes, implantao de equipamentos comunitrios, praas,
escolas, parques etc.), sendo que, apenas na impossibilidade dessa
cesso, que a dita contraprestao poder significar uma compensao financeira vertida municipalidade". Do ponto de vista do autor
do presente livro, o solo criado traduz-se, pelo contrrio, principalmente em uma contribuio financeira, e apenas excepcionalmente
barganhas e transaes outras deveriam ser cogitadas.
chegado o momento, agora, de colocar uma questo crucial:
quem ganha e quem perde com a implementao desse tributo? Esta
uma questo muito menos trivial do que a de saber quem ganha e
quem perde, por exemplo, com o IPTU progressivo. Identificar, ao
menos teoricamente, os ganhadores, no constitui problema: diretamente, o Estado e, indiretamente, os beneficirios dos investimentos
estatais em reas segregadas (favelas e loteamentos irregulares),
investimentos esses para os quais os recursos arrecadados com o solo
criado deveriam contribuir. J identificar quem perde e em que proporo perde constitui assunto bem mais complicado.
Para SMOLKA (1991:33), adotando uma posio neo-ricardiana, no h dvida de que os proprietrios fundirios que ,arcaro
com o nus derivado da introduo do tributo, conquanto ele conceda que o tributo em questo onerar os promotores imobilirios que
forem, ao mesmo tempo, proprietrios fundirios. De seu ponto de

237

vista, est fora de cogitao que o tributo seja repassado para o consumidor final , ou seja, para o comprador do imvel, e mesmo os
temores dos incorporadores e construtores deveriam ser tomados, em
princpio, como infundados. Essa parece uma posio por demais
extremada, provavelmente decorrncia de uma crena, de raiz ideolgica, na "soberania do consumidor", cuja "liberdade de escolha" em
meio competio intercapitalista permitiria transferir o nus integralmente para a outra ponta do processo, os proprietrios de terras.
RIBEIRO e CARDOSO (1992), de sua parte, ofereceram uma anlise bem mais matizada, a exemplo do que tambm fez GRANELLE
( 1992) e, mais tarde, SERRA ( 1995). Considerando em conjunto as
ponderaes daqueles trs primeiros autores, parece, na realidade,
que o resultado dos efeitos do solo criado, no que toca incidncia do
nus, est na dependncia do grau de elasticidade da oferta de solo
assim como do grau de elasticidade da demanda por solo.
Se a oferta de solo for inelstica , ento o nus tender a recair
inteiramente sobre o proprietrio do terreno. Caso haja elasticidade
de oferta e de demanda, o nus se reparte entre o proprietrio do terreno e o comprador. Por fim , se a demanda por solo for inelstica ,
ento o nus seria exclusivamente do comprador.
de se prever que, na maioria dos casos, cada um dos trs agentes arcar com uma parcela do nus. A esse respeito, necessrio
observar alguns fatores. A partir de um determinado limite, os potenciais compradores de imveis, razoavelmente informados sobre os
preos praticados no mercado, reagiro a tentativas de repasse por
parte dos incorporadores do nus representado pelo tributo, renunciando compra ou escolhendo uma outra opo (outro imvel ou outro
bairro). Sabendo disso, e considerando o preo mximo do imvel a
ser construdo, os incorporadores precisam tentar transferir a maior
parte possvel do nus para os proprietrios fundirios (RIBEIRO e
CARDOSO, 1992:44). lgico que, em submercados elitizados, e
ainda mais em situaes em que um determinado bairro se beneficia de
amenidades naturais ou outras vantagens no reprodutveis em outros
locais, pode-se fazer face a uma clientela disposta a pagar um alto
"excedente do consumidor", ou seja, disposta a intemalizar uma parte
do nus para no abrir mo de uma localizao privilegiada.

Tambm h, no entanto, limites para a internaliza ~


parte dos proprietrios fundirios , ass1m
. como por pru1eao
do
onus
por
d
dores, como mostram RIBEIRO C
os Incorporaporm, baseia-se n
e ARDOSO ( !992:44-5). Tudo isso,
o pressuposto de que proprietrios fu d.r.
trutores e incorporadores imobifr"
. . n I lOS, censos incorporad
I lOS sao agentes dlstmtos; no caso de
ores serem tambm os pr . ri
refere internalizao do nus
d opnet os, a tenso, no que se
exclusivamente para a rela - causa o pelo solo criado, transferir-seF , .
ao entre vendedor e comprador
or ulttmo, deve-se examinar com um
.
.
objetivos do instrum
.
pouco mais de detalhe os
e CARDOSO ( 1992~4n6to). QuaiS as fune~ do solo criado? RIBEIRO

elencam as segumt
. .
es potenc1abdades reoulatrias para
.
o
0 lnstrumento "o desc o
trais" "a - d
.
on.,estJonamento das reas cenre 'd .cnaao e espaos livres/institucionais e a preservao de
as e mteresse cultural, histrico e ambiental" "a
tuada do preo da terra" "a
d
,
reduao acenpensatria, financiaro 'pr~;::aso h eb~ecu.rsos .que, de forma com.a JtacJOnals e urbanizao de
reas populares" D d
. an o um passo adJante na dire d
,

~emc::: qpureuna ~egu(nd~ potencialidade, a rigor, ~a~ta~t~~=ds~~~e::~

e1ra pots a promo d


espaos livres depender no caso d: a pr~servaao e da criao de
to), trs utilidades princi~ais pod:m se evlt~r um maior adensamendao,fimo desconcentrador
ser ~o adas:fimo de arrecaos da terra N
a efimao de rebaixamento dos premente ating;do~ :~~:::i~en:::~~~sses objetivos podem ser plenaA funo de arrecadao de ende d . ~ .
(mais especificamente da d"
pd
.a d~namlca construtiva
renda. Isso sionifica q~e e l~amlca a vert..cahzao) e do nvel de
o
m areas onde res1dam
d
te, pessoas de baixo poder aqust"
' pre ommantemenlares e em espa
~.I IVO, como periferias e bairros popu'
os
que
nao
seJam
paicos d e verucahzao
.
te digna de
realmennota e onde a chance de que isso v nh
de um intervalo de tempo razovel s .
. e
ocorrer dentro
tender aplicar o solo . d C
eJa mfnu~a, nao faz sentido preA

:a

muitas parcelas do e~;:~in::~~;~amente, ISSo significa que, para


municfpios vistos como um tod
.ano, e mesmo para numerosos
provido de importncia. SE~ o mstrumento praticamente descem base e
. I ( 1995) chama a ateno, ademais
m sunu aoes que
b

entendendo o instr
'
' em ora a funo de arrecadao,
umento como um complemento do IPTU, seJa
. a

239
238

mais importante, existem problemas operacionais cruciais a serem


considerados, sem o que o pagamento do "solo criado" oneraria tanto
os promotores imobilirios que redundaria na inviabilizao de muitos empreendimentos, gerando uma retrao do mercado.
A funo desconcentradora, de sua parte, existir apenas com
algum sacrifcio da funo de arrecadao. Assim, ao desejar-se
empregar o solo criado como instrumento inibidor de adensamento
construtivo e verticalizao, deve-se ter muita clareza quanto ao fato
bvio de que, quanto mais esse objetivo for atingido, menos se lograr auferir recursos com a aplicao do tributo, pela simples razo de
que a arrecadao crescer na razo direta da dinmica construtiva.
Por fim , a funo de rebaixamento do preo da terra no deve
ser exagerada, embora sej a, talvez, a mais importante de todas.
Quanto mais lograr-se atingir esta funo, maior ser o risco de comprometimento da arrecadao de IPTU, a qual depende do valor da
terra (SMOLKA, 1991:35, nota de rodap). SERRA ( 1995), de sua
parte, tambm focaliza a funo de rebaixamento dos preos fundirios, sublinhando que, somente na hiptese (assumida tranqilamente por Smolka, como se viu) em que o nus recair inteiramente sobre
os proprietrios fundirios que essa funo ser plenamente cumprida. Se houver repasse para o consumidor, na realidade, o efeito
seria o contrrio do pretendido, contribuindo o instrumento para a
gerao de espaos ainda mais elitizados.
V-se, assim, que a aplicao do tributo traz alguns riscos embutidos, alm de apresentar limitaes srias, como a de tratar-se de um
instrumento que s encontra seu fato gerador, em medida significativa, em certas pores dos espaos urbanos, quais sejam, naquelas
onde j se verifica ou h boas chances de se verificar uma dinmica
de verticalizao. Outra limitao reside na necessidade de se dispor
de cadastros e plantas de valores atualizados. Ademais disso tudo,
uma certa reteno de terras , ao que tudo indica, inevitvel em um
primeiro momento, como sublinhou GRANELLE (1992) a partir da
observao da experincia francesa. Esse problema, porm, bem
pode ser minimizado se a concesso onerosa do direito de construir
for aplicada concomitantemente com o IPTU progressivo.

240

3.3. Contribuio de melhoria


O fato gerador da contribuio de melhoria- isto , o fenmeno
que justifica a sua aplicao- a valorizao imobiliria decorrente de obras plblicas. Todavia, uma vez que o provimento de infraestrutura tcnica e social bsica a todos os cidados um dever do
Estado, no seria razovel, portanto, satisfazer-se com uma definio
to genrica, como se valorizaes decorrentes de toda e qualquer
obra pblica devessem ser consideradas como suficientes para justificar a aplicao do tributo. Por conseguinte, a interpretao segundo
a qual a abertura, o alargamento, a pavimentao, a iluminao, a
arborizao e mesmo os esgotos pluviais e outros melhoramentos
bsicos de praas e vias pblicas constituiriam fatos geradores da
aplicao do tributo, conforme est previsto no Decreto-Lei n? 195,
de 24/02/1967 (cf. TOURINHO, 1988: 173), constitui flagrante distoro do esprito progressista do tributo. A ser adotada uma tal interpretao, tratar-se-ia a contribuio de melhoria de um tributo to
criticvel quanto as impact fees americanas, cuja regressividade tem
sido objeto de exame e condenao (NICHOLAS, 1992).
bem verdade que essa interpretao, tendencialmente acobertadora de uma flagrante injustia social, tem constitudo, historicamente, a regra, e no a exceo. Como se isso no bastasse, ela possui longas raizes. A contribuio de melhoria um tributo antigo.
Consagrado na Constituio de 1934 (BARRETO, 1969: 272; TOURINHO, 1988: 143), seus antecedentes remontam ao Decreto 21.390,
de 1932, que estabeleceu a "taxa especial de benefcio" (TOURINHO, 1988: 142). Tambm esteve previsto no Art. 8 1 do Cdigo
Tributrio Nacional de 1966 (Lei n? 5.172, de 2511 011966) e no Art.
19, inciso III da Constituio Federal de 1967 (cf. BARRETO, 1969:
272-273), alm do j mencionado Decreto-Lei n? 195, de 24/02/
1967. A viso predominante tem sido, sempre, aquela criticada. No
entanto, um erro, ao ser sedimentado pelo tempo ou consagrado pelos
costumes, no se converte, s por isso, em um acerto. H que se interpretar de maneira mais sensata esse instrumento. Impe-se e h que
se lutar, concretamente, por uma nova regulamentao, distinta do
ultrapassado Decreto-Lei n? 195, de 24/0211967.
241

Sob 0 ngulo da promoo de justia social, mediante redistribuio (ainda que indireta) de renda, o tipo de obra pblic.a p.as:ivel
de ser enquadrada como fato gerador da aplicao da contnbutao de
melhoria corresponderia instalao de infra-estrutura no-ele1~1en
tar e, sobretudo, a obras sunturias e de embelezamento em bat n:os
privilegiados. O sujeito passivo do tributo seria, portanto, o p.r~~ne
trio imobilirio, via de regra de mdio ou alto poder aqutStllvo,
beneficiado direta e/ou indiretamente (aumento do valor de troca do
imvel) pelas obras realizadas nas adjacncias de sua propriedade. O
beneficirio final, contudo, deveriam ser os m~radores ~e espaos
segregados e mal dotados de infra-estrutura tcmca e soctal elementar como loteamentos irregulares e favelas, reas estas que o Estado
de~eria eleger como alvos prioritrios para novos investim~nto~.
Destarte, uma administrao municipal progressista no prectsarta
furtar-se a realizar investimentos em reas de status elevado; por
outro lado, sempre que se tratasse de uma obra relativament~ suprque,
fl ua, Ou que no vise satisfao de qualquer necessidade bstca
P'br
de outro modo, no seria adequadamente atendida, o Poder u tco
captaria a valorizao gerada pela interveno, o~tendo ~ais re~ur
sos para melhoramentos em reas carentes. Com tsso, evttar-se-ta a
acentuao de iniqidades, por conta do privilegiament~ de espaos
j tradicionalmente privilegiadas pelo Estado, ~nde restdem os grupos de maior poder aquisitivo e as classes dommantes. ,
Que sejam listados, agora, os tipos de obras que, a utulo exemplificativo, constam do texto do Decreto-Lei n? 195/67:
a) Abertura, alargamento, pavimentao, iluminao, arbori~a
o, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praas e vtas
pblicas.
b) Construo e ampliao de parques, campos de desportos,
~ .
.
pontes, tneis e viadutos.
c) Construo ou ampliao de sistemas de tra.nstto rpt~O,
inclusive todas as obras e edificaes necessnas ao funciO-

namento do sistema.
d) Servios e obras de abastecimento de gua potvel, esgotos,
instalaes de redes eltricas, telefnicas, transportes e comu-

242

e)

f)

g)
h)

nicaes em geral ou de suprimento de gs, funiculares,


ascensores e instalaes de comunidade pblica.
Proteo contra secas, inundaes, eroso, ressacas e de
saneamento e drenagem em geral, diques, cais, desobstruo
de barras, portos e canais, retificao e regularizao de cursos d'gua e irrigao.
Construo de estradas de ferro e construo, pavimentao e
melhoramento de estradas de rodagem.
Construo de aerdromos e aeroportos e seus acessos.
Aterros e realizaes de embelezamento em geral, inclusive
desapropriaes em desenvolvimento de plano paisagstico.
(apud TOURINHO, 1988: 173)

A prevalecer uma interpretao segundo a qual a contribuio de


melhoria tem uma vocao de tributo progressivo e ferramenta de
promoo de justia distributiva, ento obras como aquelas mencionadas em a, d e e devem, de imediato, ser descartadas, pois visam,
indiscutivelmente, satisfao de necessidades bsicas. Do ponto de
vista da administrao municipal, as intervenes previstas em f e g
tampouco so de interesse (lembrando, todavia, que a contribuio de
melhoria no um tributo exclusivamente municipal). No que diz
respeito possibilidade de lanamento por parte do Estado local, e
sob o ngulo privilegiado neste livro, somente os tipos de interveno mencionados em b (ao menos parcialmente), c e, sobretudo, h,
poderiam constituir-se em base do fato gerador do tributo. De todo
modo, uma reformulao dessa listagem exemplificativa impe-se,
at mesmo para atualiz-la.
Adicionalmente, para que seja garantido o carter progressivo
do tributo, h que se prever a iseno no caso de imveis de populao de baixa renda, quando de alguma interveno decorrer, tambm
para eles, valorizao. Ainda que o emprego do tributo, tal como aqui
preconizado, venha a se dar em bairros no-segregados e mais privilegiados, onde obras de tipo no-bsico venham a ser realizadas, no
se pode descartar a presena, algumas vezes, de irvveis de baixa
renda dentro da rea de influncia da valorizao. Seria justo, portanto, dar um tratamento desigual a desiguais, isentando, total ou parcialmente, os proprietrios desses imveis do pagamento do tributo.

243

Diversamente do IPTU progressivo e do solo criado, a contribuio de melhoria no um imposto. Imposto uma quantia de dinheiro paga compulsoriamente, como o prprio nome sugere: se~1.a c~n

trapartida imediata de um servio prestado, embo~a a !ustlflcallva


moral do recolhimento do imposto seja a de que o dlllhe1r0 arrecada-

sabilidade do Estado, e a cobrana do tributo incide diretamente sobre


os proprietrios dos imveis beneficiados. No caso de impact fees e do
solo criado, o fato gerador so obras de responsabilidade da iniciativa
privada, sendo que o nus da tributao incide indiretamente sobre os

do reverter em benefcio da coletividade- especialmente no caso de

futuros proprietrios (podendo, ainda, como se viu, ser repartido entre


proprietrios, incorporadores e proprietrios fundirios).

impostos de carter progressivo, como o IPTU progre~sivo no t~mpo


e solo criado, que por isso mesmo bem se prestam a promoao de

Mesmo sendo um tributo antigo, a contribuio de melhoria ,


porm, um tributo que quase nunca foi aplicado, a ponto de BIAvA,

justia social, por meio de uma redistribuio de riqueza. Os i~pos


tos diferem das taxas, que so pagas mediante a contraprestaao de

em seu artigo de 1978, t-lo qualificado como "um tributo esquecido". Por qu?

um servio: por exemplo, taxa de gua, de luz, de gs etc~ Certa~ent~


b - d melhora no uma taxa pois no esta assoc1ada a
'
a contn u1ao e
prestao de um servio especfico e divisvel; todavia, tampouco

A razo principal da no-implementao da cobrana da contribuio de melhoria pode ser buscada, indubitavelmente, na tenso
entre as duas possveis interpretaes de sua natureza, cada uma

propriamente um imposto, uma vez que, ao contrrio d~s impostos, a


contribuio de melhoria possui um fato gerador palpavel. Des~arte,
melhor entender-se a contribuio de melhoria como um tnbuto

delas trazendo seus prprios problemas: a interpretao ampliada


injusta, podendo ser incmoda politicamente, alm de poder suscitar

de terceiro tipo, no enquadrvel nas categorias imposto e taxa.


Justamente essa foi a interpretao adotada no texto constitucional,
como se pode ver pelo seu artigo 145:

cpios podero instituir os seguintes tributos:


l-impostos;
.
u- taxas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela uti-

os setores mais privilegiados da sociedade, dotados de forte capacidade de influncia. Ademais, os problemas e dificuldades que envolvem

lizao, :fetiva ou potencial, de servios pblicos especfi~o: e


divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposao;
m _ contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
(CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL, 1988)

(uma outra acusao de bitributao, concernente, desta feita, ao


Imposto de Renda, tem sido repudiada, como feito por TOURINHO
[ 1988: 187]). A interpretao esposada neste livro, por outro lado, ressalta o carter progressista do tributo, o que desperta resistncias entre

Art. 145 _A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Muni-

244

a acusao de bitributao por parte de muncipes que j pagam o


IPTU e que podem alegar ter, com isso, o direito a saneamento bsico
e infra-estrutura tcnica e social fundamental sem nus adicional

o clculo do tributo no devem ser subestimados, no obstante o fato


de que tampouco devem ser exagerados, como tenderam alguns a
fazer. A cobrana da contribuio de melhoria: 1) depreende cadastros e plantas genricas de valores atualizados e confiveis; 2) pressupe a definio de critrios claros e operacionais para a determinao
~e reas de influncia para efeito de monitoramento de impactos posi-

Diferentemente de tributos como o solo criado e as impact fees

tivos de intervenes pblicas sobre o entorno das obras; 3) exige o

americanas. no caso da contribuio de melhoria a obra que atua como

uso de um procedimento correto de avaliao imobiliria; 4) de(llanda

fato gerador (solicitada ou no pelos moradores do local, pois pode tr~~


tar-se de obra que beneficia seu entorno mas atende a uma populaa
tambm supra1ocal, moradora de outras partes da cidade) de respon-

uma criterizao razovel e aceitvel do rateio da contribuio entre


os sujeitos passivos, que considere, estritamente, um percentual da
valorizao incidente sobre cada imvel beneficiado.

245

A determinao de reas de influncia menos trivial do que


parece. A rea de influncia do efeito de valorizao imobiliria no
tende a ser homognea no que tange ao impacto positivo da interveno do Estado. Na realidade, o efeito de valorizao tende a diminuir
medida que nos afastamos do objeto geogrfico de cuja presena
decorre a valorizao. Com efeito, ser necessrio estabelecer faixas
ou subreas, para as quais valero ndices diferenciados, os quais
podero ser acoplados cobrana de IPTU durante um determinado
perodo de tempo. Alm disso, para que a cobrana realmente seja
justa, um levantamento da situao do mercado imobilirio no local
imediato da obra e em seu entorno, bem como um monitoramento das
variaes ao longo do tempo durante e aps a interveno, devero
ser realizados de modo rigoroso.
No parece, por outro lado, serem muito razoveis os temores e
as ressalvas de LAGA (1982) a propsito do clculo da contribuio de melhoria: em primeiro lugar, porque deve ser descartada a tola
idia de cobrana antecipada, a qual, sem dvida (e a h de concordar-se com Laga), corresponderia a um temerrio "exerccio de
futurologia" ; em segundo lugar, porque o problema no tanto o
carter complicado dos clculos envolvidos (assunto exagerado por
La<>a, assim como por outros autores), mas sim a indisponibilidade
do: dados necessrios, concernentes valorizao dos imveis.
Sobre esse segundo ponto, de toda maneira, preciso admitir, concordando com TOURINHO (1988:163), que o Decreto-Lei n? 195,
de 24/0211967, que rege a matria, apresenta critrios complexos
para 0 clculo das alquotas individuais, ao estabelecer que "[a) percenta<>em do custo real a ser cobrada mediante contribuio de
melh~ia ser fixada tendo em vista a natureza da obra, os benefcios
para os usurios, as atividades econmicas predominantes. e o nvel
de desenvolvimento da regio". A bem da verdade, o refendo decreto complica desnecessariamente o assunto. No h necessidade, por
conseguinte, ao contrrio do que sugeriu Paulo Rocha Laga, de se
modificar a concepo do fato gerador do tributo, o qual deixaria de
ser a valorizao decorrente da obra pblica para tornar-se a obra em
si mesma. Isso equivaleria no s a uma desero, mas tambm acarretaria um retrocesso conceitual e de princpio, atraindo uma vez

246

mais o fantasma da acusao de bitributao aos olhos dos muncipes


que j recolhem o lPTU. por isso que, ao contrrio de TOURINHO
(1988: 142), que v na "taxa de calamento" instituda no antigo Distrito Federal, em 1905 (pela qual metade do custo de pavimentao
de uma rua era cobrado dos proprietrios dos imveis situados no
logradouro em questo), uma espcie de antecedente remoto da contribuio de melhoria e a ela assemelhado, o autor do presente livro
sugere que se veja entre esse tipo de taxa e a genuna contribuio de
melhoria uma cesura fundamental, uma distino bsica. Importa,
por outro lado - isso sim-, atualizar e simplificar a legislao.
Uma forma indireta e simples de se captarem recursos a partir da
gerao (real ou presumida) de acrscimo de valor imobilirio na
esteira da realizao de obras pblicas consiste em instituir taxas
especficas: taxa de pavimentao, por exemplo. Isso, como se pode
facilmente ver, prtica que possui longas razes, como a mencionada "taxa de calamento" de 1905. A base clculo, aqui, o prprio
custo da obra. Tal procedimento, nada incomum justamente em reas
mais pobres, como na maior parte das periferias urbanas, onde os
administradores alegam ser essa a nica forma de viabi lizar as
demandas dos moradores, , porm, uma "contribuio de melhoria"
apenas em sentido amplo. No fundo, no passa de uma tcnica de
financiamento de obras pblicas - tcnica essa, alis, moralmente
reprovvel do ponto de vista do autor deste livro, pois todos os habitantes de uma cidade tm direito infra-estrutura elementar. No
Brasil, pas onde, semelhana de quase todos os outros pases perifricos e semi perifricos, pouco se pode falar de uma cultura de planejamento, sempre possvel, ainda por cima, deparar-se com confuses: o que acontece com o plano diretor de Belm (Lei Municipal
n? 7.603 de 13/0111993), o qual, em seu Art. 225, prev e enuncia
(deixando a criao efetiva para legislao regulamentadora especfica) a contribuio de melhoria, embora chamando-a, muito estranhamente, de "contribuio urbanstica", a despeito de o nome contribuio de melhoria se achar plenamente consagrado. Logo em seguida,
no Art. 226, o mesmo plano diretor prev um instrumento de legitimidade e mesmo legalidade duvidosas, denominado de "taxa de
urbanizao", taxa essa que teria "como fato gerador o custo de ativi-

247

dades exercidas pelo Poder Pblico na efetiva ao de polcia e na


prestao de servios urbanos" (PREFEITURA DE. BELM ,
1993:33). o detalhamento desse nebuloso instrumento f1cou, tambm, a cargo de legislao regulamentadora posterior.
bem verdade que no se trata, sempre, necessariamente, da
perverso de confundir contribuio de melhoria com t~xa- perve~
so, inclusive, tecnicamente, uma vez que taxas se aplicam a s~rv
os, no a obras. H no poucos autores, justamente, que, para dn~la
rem os problemas com o clculo do tributo, preferem ater-se nao
valorizao, que passa a ser, no fundo, apenas presumida, mas a?
prprio custo da obra. Ao que parece, dessa prtica que se aprOXImou Paulo Rocha Laga, com o objetivo de superar os problemas de
avaliao vinculados concepo de fato gerador do tributo como
sendo a valorizao imobiliria. Essa interpretao d margem, contudo, a um problema muito mais srio do que as alegadas (e exager~
das) dificuldades de lanamento do tributo, quando se toma a valonzao como base para o clculo: como definir a rea d~ i1~1~nc_ia _e
quantum a ser pago por cada proprietrio? No ser~a fac1l elimi0
nar uma boa dose de arbitrariedade dos critrios de rateiO do custo da
obra e, em que pese o critrio da valorizao objetiva do im~el no
mercado, exigir, para a sua aplicao, uma razovel capac1dade
gerencial para 0 monitoramento das situaes ~e v~lor de m~rc~do
antes e depois da interveno geradora de valonzaao, esse ulumo
critrio aquele que permite maior justia inclusive no tratamento dos
casos individuais. A nica ressalva a ser feita que o montante a ser
ferido pelo Estado com o lanamento do tributo no poder ser
au
.
.
.
superior ao custo total da obra, custo esse que funcwnana, ass1m,
como um balizamento adicional, e no como o critrio fundamenta~.
Deve-se fazer notar que mecanismos semelhantes a uma contnbuio de melhoria lato sensu (portanto, no sentido ora repudiado)
existem em outros pases. No Reino Unido, a betterment tax (cf.
CULLINGWORTH, 1993: 21 l-212); nos EUA, as impact fees (cf.
NICHOLAS, 1992); na Alemanha, o Ersch/iessungsbeitrag, cuja tra1
duo livre seria "contribuio de urbanizao" (cf. BaugesetzbttC~

de um modo que lhes confere o carter de tributos regressivos, claramente no-restritos a empreendimentos para a populao de renda
mais elevada e tendo a sua cobrana pautada estritamente no custo da
infra-estrutura, e no na capacidade de pagamento dos beneficirios
(vide, sobre as impactfees, crtica e proposta alternativa em NICHOLAS, 1992), possvel argumentar que, em outros pases, isso no
chega a constituir uma bitributao. No Brasil, contudo, onde o pagamento do IPTU j pressupe o oferecimento de alguma infra-estrutura bsica por parte do Estado, como foi visto ao final do Subcaptulo
3.1. (e em que pese o fato de que o segundo pargrafo do Art. 32 do
Cdigo Tributrio Nacional relativiza o alcance do primeiro), somente uma contribuio de melhoria stricto sensu pode ter um carter de
tributo progressivo e, portanto, til sob o ngulo da promoo de
maior justia social. Sugerir entender a nossa contribuio de melhoria imagem e semelhana do Erschliessungsbeitrag alemo, como
fez TOURINHO (1988: 186-7), , por conseguinte, posio que se
assenta sobre urna comparao abusiva entre duas realidades scioespaciais muito diferentes, a brasileira e a alem.

.~

Muito embora a implementao desse " tributo esquecido", para


relembrar as atualssimas palavras de Biava em seu arti<>o de 1978
e
'
esbarre em diversos entraves, como resistncias de ordem poltica
(sublinhadas por GUEDES, 1996), em dificuldades organizacionais
(G.UEDES, 1996) e em dificuldades de clculo (BJA YA, 1978; LAGOA, 1982; GUEDES, 1996) - dificuldades essas que, em parte, foram criadas, desnecessariamente, pela prpria legislao, e, em parte,
tm sido exageradas por diversos autores -, os mesmos autores que
recordam os problemas tambm costumam admitir que o tributo em
questo "possui amplas caractersticas de justia tributria" (GUEDES, 1996:31 ). Das duas uma, portanto: ou uma administrao, por
ser politicamente fraca (ou conservadora) e, eventualmente, tambm
in~pta, resigna-se e curva-se diante das dificuldades, ou - sada que
ex1ge competncia e coragem - tenta-se, tambm aqui, combater o
bom combate, pleiteando-se uma modificao da legislao.

[Cdigo de Obras} em HORNUNG et a/., ~000: lOS-~ 10). A despe:


to do fato de esses mecanismos serem, mmtas vezes, Implementado

248

249

Enfim, nos EUA,

4. Zoneamento

O zoneamento considerado, normalmente, como o instrumento de planejamento urbano por excelncia. Referindo-se aos EUA,
HAAR (apud CULLINGWORTH, 1993:34) apontou-o como sendo,
historicamente, o carro-chefe (a expresso original , workhorse,
ainda mais forte) do movimento de planejamento naquele pas.
Dentro da tradio estadunidense, na verdade, o zoneamento, de um
simples instrumento de planejamento, acabou, indevidamente, transmutando-se muitas vezes em alfa e mega da atividade de planejar,
como se esta se resumisse ao ato de estabelecer uma diviso espacial
para fins de separao e controle de usos da terra. Conforme CULLINGWORTH ( 1993: 11 ),
muito, seno a maior parte do planejamento do uso da terra nos
Estados Unidos no planejamento, mas sim zoneamento. O
primeiro implica polticas abrangentes [comprehensive] para o
uso, ocupao [development] e conservao do solo. Zoneamento - o qual bem pode ser um instrumento a servio disso-
a diviso do espao sob jurisdio de um governo local em zonas
que sero objeto de diferentes regulaes no que concerne ao uso
da terra e altura e ao tamanho permitidos para as construes.4 S
~s Comprelrensire planning tem sido comumente traduzido como planejamento
compreensivo. sem que se atente para a agresso que isso representa contra o vernculo. Em portugus. o adjetivo compreensivo no admite ser tomado tambm como
sinnimo de abmngeme, como ocorre, sem problemas, na lngua inglesa. Mais uma
vez. portanto. est-se diante de uma transposio acrftica e de uma traduo literal.
conduzindo a urna violncia lingstica e estilstica.

250

o zoneamento foi concebido(...) como uma ferramenta de planejamento. Todavia, a parte geralmente se converte no todo (.. .).
(CULLINGWORTH, 1993:12; 1997:65)
Seria pouco- e superficial -, embora no incorreto, considerar
essa tradio americana como expresso de exageros e distores.
Isso porque, no fundo, essa "distoro" perfeitamente explicvel
luz da realidade scio-histrica americana. Ademais, h uma vinculao entre o tipo quase que absolutamente dominante de modelo de
zoneamento - de raiz funcionalista e de natureza excludente _ e a
importncia excessiva atribuda ao instrumento no mbito de processos e sistemas de planejamento conservadores, como ficar evidente
ao longo da leitura do Subcaptulo 4.1., o qual apresentar 0 modelo
dominante de zoneamento e comentar a sua natureza. O subcaptulo
que lhe subseqente, 4.2., discutir uma alternativa ao modelo conservador, que foi proposta no Brasil sob inspirao do iderio da
reforma urbana. Que fique claro desde j, de toda maneira, que no
h apenas um tipo de zoneamento: existem vrios tipos, variando de
acordo com a sua finalidade mas, tambm, de acordo com a sua ndole, cada um deles constituindo um instrumento especfico.

4.1. Zoneamentos de uso do solo, "funcionalismo''


e segregao residencial
Aps uma pr-histria que comea nas ltimas dcadas do sculo
~IX - por exemplo, a ordenao legal de 1867 em So Francisco, proi-

btndo certos usos em determinadas partes da cidade (cf. CULLINGWORTH, 1997:57-58) - ,o zoneamento faz seu aparecimento, de
modo definitivo, nas primeiras dcadas do sculo seouinte tanto na
E
o,
'
<
uropa como nos Estados Unidos. A legislao de zoneamento de
~ova Iorque de 1916, por exemplo, considerada o primeiro cdioo a
I
. .
o
nstJtlllr um zoneamento abrangente nos EUA (CULLINGWORTH
'
251

1997:59), dentro dos princpios que dominariam o instrumento no


sculo XX: excluir certos usos e, no raro (e de modo s vezes muito

pouco disfarado), tambm certos grupos sociais. J em 1922, observava Theodora Kimball (apud CULLINGWORTH, 1993:27) que o
zoneamento estava empolgando o pas de fom1a avassaladora, "tomando-o de assalto" ("zoning has taken the country by storm").
Sobre 0 esprito que acompanha o zoneamento desde os seus primrdios, CULLINGWORTH ( 1993:32-33) no mede palavras ao
comentar

Standard State Zoning Enabling Act, que pavimentou o

terreno para a disseminao de cdigos de zoneamento pelos EUA, e


cuja primeira edio de 1924:
Esta lista de propsitos [Cullingworth refere-se aos objeti-

minimizar os riscos de incndio, restringir a localizao de lavanderias a uma certa parte da cidade. Uma vez que os imigrantes chineses
de Modesto (assim como de outras cidades da Costa Oeste estadunidense) haviam se especializado no negcio de lavanderias, segregar
espacialmente estas ltimas significava, automtica e essencialmente, segregar tambm os primeiros.
Que no se imagine, porm, que o uso do zoneamento com objetivos de excluso e segregao permaneceu estranho realidade
europia. Dieter HOFFMANN-AXTHELM ( 1996:241) endereou, a

vos explcitos do Standard Act, tais como "promover a sade e o


bem-estar geral", "prevenir o superadensamento" etc.]( ... ) omite
aquele que , de longe, o mais importante: a excluso de pessoas

Seja como for, seria insuficiente caracterizar o modelo tradicional de zoneamento de uso do solo como sendo simplesmente, ou

ou usos indesejveis, e por via de conseqncia a preservao do


status quo. Esses objetivos de excluso (exclusionary) raramen-

necessariamente, "excludente". Embora a separao de usos e funes tenha estado, desde as suas origens, muitas vezes direta e inti-

te esto muito abaixo da superfcie, mesmo quando no esto

mamente associada ao carter socialmente excludente do modelo


'
trata-se, essa separao, de um aspecto que, tecnicamente pelo
menos, merece uma discusso especfica. Afinal, como se argumen-

Algumas pginas mais adiante, CULLINGWORTH (1993:59) ~


ainda mais incisivo: "[z)oning began as a device for exclusion; and tt

tar mais adiante, a excluso de alguns usos do solo no precisa ter


conexo com uma viso de mundo conservadora e objetivos de

has continued its exclusionary pathways ever since".


Mais marcado que a Europa por desigualdades sociais, em larga

segregao residencial, ou seja, de excluso e separao de grupos


sociais.

medida associadas problemtica da discriminao tnica, os EUA

A idia de que os diferentes usos da terra, sobretudo as diversas


funes bsicas do viver urbano - produzir, circular, morar e recrear-

viram prosperar a utilizao do zoneamento como um meio de excluso social de maneira particularmente intensa. Pierre LA VEDAN
(1959:207-208), autor tanto de uma Histoire de /'urbanisme em trs
volumes quanto de uma importante Gographie des vilfes, prov um
exemplo didtico, retirado da experincia norte-americana com
zoneamento em uma fase em que ela ainda estava engatinhando, de
excluso social por meio da utilizao do instrumento, aps chamar a
0 fato de que aquilo que ele chama de "zoneamento
que um " zoneamento
racial" (zoning racial) bem pode ser nada mats

ateno para

se do caso de Modesto, uma cidadezinha situada a 150 quilmetros


de So Francisco, que em fins do sculo XIX decidiu, a pretexto de

partir desse ponto de vista, uma incisiva crtica experincia alem


de planejamento, a comear pelo zoneamento de Frankfurt, de 1893.

explcitos.

252

funcional" (zoning fonctione/1) propositadamente enviesado. Trata-

se - , deveriam ser objeto de uma seperao rgida, encontra o seu


ponto culminante com a quarta edio dos Congressos Internacionais
de Arquitetura Moderna (Congres lnternacionaux d'Arquitecture
Moderne- CIAM IV), de 1933, do qual derivou a Carta de Atenas.
Na realidade, o preceito da separao funcional foi entusia;;ticamente abraado pelo Urbanismo modernista em geral, especialmente
dominado pela figura gigantesca e polmica de Le Corbusier (ver,
particularmente, LE CORBUSIER, 1984). No entanto, a defesa da

253

separao funcional. se se consolida no mbito do Urbanismo modernista, j se havia feito presente bem antes. A rarionale que a justificou foi, na Europa assim como nos EUA. inicialmente a questo da
insalubridade dos espaos urbanos e do perigo de difuso de doenas
(sobretudo epidemias), vocalizada no contexto de um discurso higienista. Tambm no Brasil o discurso higienista fez-se fortemente presente desde o final do sculo passado. sendo a Reforma Passos, no
Rio de Janeiro. entre 1902 e 1906. seu ponto culminante. Na verdade, em uma poca em que o planejamento urbano ainda era um saber
mais de amadores que propriamente de especialistas.-16 e em um
momento (ltimas dcadas do sculo passado e comeo do sculo
XX) em que o discurso higienista era to poderoso. mdicos influam
decisivamente em assuntos de ordenamento espacial, e foram eles,
muitas vezes, os primeiros planejadores.
A defesa da separao de usos, sempre em nome da higiene e da
ordem, recorria a imagens e metforas simples mas de grande efeito
persuasivo. como a da cidade apresentada como um "organismo doente", carente da regenerao a ser propiciada pela interveno revitalizadora (e salvadora) do saber urbanstico. capaz de adaptar o espao
urbano "era da mquina'', retrica bastante martelada por Le
Corbusier (vide, por exemplo, LE CORBUSIER, 1984). A imagem da
casa bem ordenada tornou-se igualmente clebre: segundo esse argumento, a mesma lgica que preside a distino e separao dos diferentes cmodos de uma casa de acordo com os seus usos (a cozinha
para cozinhar. o banheiro para tomar banho e fazer as necessidades
fisiolgicas, o quarto de dormir para dormir ...) deveria governar a
organizao do espao da cidade, ou seja. da "grande casa". Aquilo
que parece uma simples aplcao de bom senso (afinal. quem defen-

Para ev itar malentcndidos: claro que. consoante os princpios de democrati7.uo


do planejamento c da gesto esposados pelo autor deste livro. o planejamento deve.
si m. ser retirado da rbita exclusiva dos especialistas, devendo ser poltllc(ullellte
orientado pelos balizamentos oriundos do corpo de cidados (que ser.1o, quase sem
prc. amadores). Sob um ngulo tcnico (instrumentos. tcnic~. ll_lt~dos etc.~. no
entanto. o saber em tomo do planejamento urbano deve. como Ja f01 duo neste ltvro.
ser objeto de estudo. pesquisa e reflexo especficos.

46

254

deria que as necessidades fisiolgicas fossem feitas na sala de estar. ou


que as refeies fossem feitas no banheiro?) assenta-se. na realidade,
sobre uma falcia lgica, uma vez que se recorria a algo perfeitamente razovel em uma dada escala (a da habitao individual) para justificar intervenes em uma outra escala (a da cidade como um todo),
como se entre as realidades correspondentes a essas duas escalas distintas no existisse qualquer diferena qualitativa, sendo a maior uma
simples extenso da menor, por efeito de agregao ou ampliao. E,
de fato, no bem assim: a cidade no urna ''grande casa" ou coisa
que o valha; o que se aplica a um conjunto de indivduos unidos por
laos fami liares e compartilhando o mesmo espao quotidiano imediato, espao esse cujo ordenamento, mesmo sem excluir conflitos e
divergncias, impe-se como necessidade c se viabiliza com base em
princpios simples, no se aplica da mesma maneira a um cadinho de
grupos e classes sociais, cujas necessidades so complexas e cujas
relaes so marcadas, por vezes, por contradies profundas.
O Urbanismo modernista perseguia a separao funcional como
uma verdadeira obsesso, considerando-a a chave-mestra do "ordenamento" da cidade. (Alis, perseguia, no: persegue, uma vez que algo
dele continua vivo, a despeito de ele ter se transformado desde os anos
20 e 30 e de ele ter perdido prestgio nas ltimas dcadas. Conforme se
assinalou no Captulo 2 da Parte li, o que justamente ainda resiste
como legado do Urbanismo modernista, e mais especificamente da
Carta de Atenas, o zoneamento funcionalista, ainda que j h algum
tempo "suavizado".) Ademais, tambm na escala da construo individual os arquitetos modernistas privilegiavam a funcionalidade; a
conhecida mxima "a forma segue a funo" quer dizer exatamente
isso: ao contrrio de eslos arquitetnicos como o barroco, que primavam pelas formas rebuscadas. a arquitetura moderna representava um
ideal de elegncia pautado na depurao formal e na funcionalidade.
Isso tudo justifica plenamente a adoo do adjetivo "funcionalista"
para qualificar o modelo convencional de planejamento, conquanto
no se deva esquecer que, apesar de normalmente tomado como sinnimo de modernismo, o funcionalismo na arquitetura possui razes
antiqssimas (vide GOLD, 1998:228). Finalmente, o fato de essa

I .

255

viso de planejamento ser notoriamente tecnocrtica e ter horror a con-

Fig. 6

flitos sociais, trabalhando com um ideal de progresso e harmonia


sociais a serem alcanados graas s reestruturaes espaciais (pensamento bem exemplificado por Le Corbusier), mostra que, tambm sob

MODELO HIPOTTICO DE

ZONEAMENTO DE USO DO SOLO (FUNCIONALISTA}

o ponto de vista sociolgico, est-se diante de um pensamento funcionalista.47 O carter "funcionalista" do zoneamento convencional incorpora e acoberta a sua dimenso socialmente excludente e conservadora, a qual pode ser menos ou mais forte ou explcita.
A tcnica convencional de zoneamento, portanto, gira em torno
da separao de usos e densidades. Um exemplo simples de sua apli cao o oferecido na figura 6, onde est retratada a rea urbana de
um municpio hipottico dividida em zonas distintas conforme o uso
da tena permitido. Por razes didticas, o modelo grfico retratado
na referida figura simplifica bastante o zoneamento de uso do solo, o
qual pode chegar a ter um grande grau de detalhe, com subcategorias,
previso de "usos especiais" etc.. Dependendo da escala e do nvel de
pormenor, inclusive, objetos geogrficos especficos (como hospitais, escolas e outros) podem vir a ser individualmente localizados e
representados por meio de smbolos adequados.48

47 No se deseja sugerir que os urbanistas modernistas fossem bastante versados em


Sociologia, mas to-somente que, na prtica, seu pensamento equivalia a uma verso
grosseira de funcionalismo. Este tende a enfatizar a harmonia. encarando os conflitos
sociais como simples tenses (ou mesmo ''patologias"). e no como possveis expresses de contradies objetivas fundamentais, penencentes essncia das sociedades
capitalistas modernas (contradio entre capital e trabalho c lutas de classe). Com
isto. a prpria natureza da teoria. que fez sua apario nos anos 30 do sculo XX.
aponta na direo da tomada de posies polticas conservadoras.
.18 A tradio alem de planejamento urbano, caracterizada pelas pronunciadas coern
c ia e integrao do sistema de planejamento e pela grande (no raro excessiva) atcn
o dedicada aos pormenores. tem sua espinha dorsal representada pelos planos de uso
do solo (Filichemwtzungspliine) c pelos planos de ocupado ou construo
(Bebammgspliine). sendo que ambos encerram zoneamentos de uso do solo de um tipo
marcadamente funcionali sta - o que, alis, largamente influenciado pelo esprito fun
cionalista da legislao federal que regula os aspectos mais gerais do uso do solo. o
Bmllllltzllllgsverordlllmg [cf. HORNUNG et ai.. 20001). O zoneamento de um
Fliichenmu~rmgsplan mais geral e menos detalhado, enquanto que o de um
Bebarumgsplmr bastante pormenori zado, j que os prprios lotes individuais se
acham identificados (sobre o planejamento urbano na Alemanha. algumas outras
informaes podem ser encontradas no box 4. no Captulo 12 da Parte lll; pam maio
res detalhes, consulte-se, por exemplo. BRAAM [ 1999]).

256

.......................

:::::.:.::..-..:::::....:
........
..

[ill]

Zona residencial

11;1;1;
I I I

Zona de uso misto


(residencial e comercial

Zona de comrcio e servios

I) 11

zona industrial

rea de Proteo Ambiental


(servindo. ao mesmo tempo, de espao de lazer)

Para alm da simples diviso espacial com base em usos da


terra (residencial, industrial ou, mais especificamente ainda, residncias unifamiliares, indstrias poluentes etc.) ou, tambm, de
acordo com parmetros urbansticos (que regulam a volumetria e a
densidade), vrias tcnicas foram sendo introduzidas com o fito de
flexibilizar o zoneamento como instrumento de planejamento.
Essas tcnicas, convencionais sob o ngulo de sua filiao ao esprito funcionalista e excludente, representam, porm, inovaes, sob
alguns aspectos.
Nos Estados Unidos, diversos tipos de zoneamentos flexveis

("zon ing with a difference" , como diz CULLINGWORTH ( 1993])


tm sido postos em prtica, como o conditional ou cont;act zoning,
alm de idias corno a das floating zones, a dos linkage programs,
bnus (bonuses) e outras.

257

O conditional ou comract zoning consiste no rezoneamento de uma


propriedade sujeito a determinadas condies, as quais so, usualmente,
negociadas entre o proprietrio e o Estado com base em uma proposta
apresentada pelo primeiro (CULUNGWORTH, 1993:51). Uma tal flexibilizao perigosa, no s por se prestar a abusos, mas por dar a impresso de que o Estado virou um "balco de negcios". Como escreveu BASSET,j em 1940 (apud CULLINGWORTH. 1993:51 ): "contracts have no
place in a zoning plan... Legislation is not and ought not be for sale".
Floating zones correspondem a usos j aprovados em um zoneamento (por exemplo, um grande empreendimento), mas ainda no
mapeados ou localizados em carter definitivo. Tais usos so considerados aceitveis, mas nem sempre possvel prever exatamente a sua localizao futura; assim, o tipo de uso previsto, mesmo antes de surgir uma
situao (um interesse especffico) que justifique a definio de um iocal
exato, a ser determinado, no caso americano, pelo corpo legislativo local.
Nesse meio tempo, a zona fica como que "flutuando" (jloaring), aguardando sua fixao espacial definitiva.
Linkage programs e bonuses, ou, em termos mais gerais, development agreemems representam a introduo de um elemento explfcito de debate e barganha entre o Estado e os demais agentes modeladores, normalmente os promotores imobilirios (developers).
Assim, em vez de exigirem, simplesmente, o cumprimento de regras
e normas preexistentes, as autoridades locais podem sentar-se com os
aoentes modeladores do espao interessados e conceder certas regao
lias ou concesses em troca de benefcios diversos, inclusive danhelro extra para os cofres pblicos. Na realidade, as autoridades podem
at mesmo exercer um papel ativo, tentando incentivar os empresrios a realizarem determinado empreendimento que possa ter utilidade pblica, oferecendo-lhes, em contrapartida, um "bnus" (bonus)
sob a forma, por exemplo, de um afrouxamento de certos elementos
previstos no zoneamento de uso do solo. Cullingworth concede que o
planning by agreement pode ser benfico em diversas situaes;
entretanto, ressalta que"(... ) where these schemes carry an incentive
or bonus, there is a danger that a municipality's desire to obtain contributions from the developer might ovenvhelm the requirements of
o

258

good planning in the area" (CULLINGWORTH, 1993:94); de fato,


"(...) where there is an effective plan, bonusing can destroy it" (CULLINGWORTH, 1993:94). Ainda conforme Cullingworth,
[d]evelopment agreements are often seen, from the local government viewpoint, simply as a convenient mechanism (similar to
incentives and bonuses) which facilitate the private provision of
infrastructure finance. On this approach, there can be anxiety
that a local government may, in effect, "sell off' its police
power. Questions of fairness also arise. (CULLINGWORTH,
1993:86)
Spot zoning, de sua parte, uma expresso pejorativa. O spot
zoning constitui uma emenda de uma lei de zoneamento com o objetivo de criar uma exceo, muitas vezes no contexto de um rezoneamento (rezoning) de uma rea especfica solicitado por um proprietrio: "the unjustifiable singling out of a piece of property for preferencial treatment" (CULLINGWORTH, 1993:49). No fundo, o spot
zoning nada mais que uma forma particularmente afrontosa de tratamento excepcional de um ou alguns proprietrios, em que as regras
so "flexibilizadas" pontualmente sem que da decorra o oferecimento de uma contrapartida vlida sob o ngulo do interesse coletivo.
Como se v, a maioria dessas modalidades de flexibilizao carrega riscos consigo: risco de abusos, risco de corrupo, risco de desmoralizao da lei aos olhos da populao. Trata-se, pois, em geral,
de uma flexibilizao que no s no nega, mas pode at reforar o
carter excludente e elitista do zoneamento convencional, to bem
exemplificado pela experincia dos EUA.
A esta altura, preciso sublinhar algo que j se havia dito, a fim
de se evitar qualquer equvoco lamentvel: um zoneamento de uso do
solo no precisa ter um contedo elitista ou excludente, nem precisa
ser rgido quanto separao dos usos. O adjetivo "funcionalista",
aqui empregado, nitidamente pejorativo, e se aplica a uma situao
em que a separao entre os usos rgida, no mximo havendo alguma pequena concesso sob a forma de uma permisso de "uso misto"
259

(comercial e residencial, principalmente) para certas reas. Todavia,


essa separao excessiva pode ser evitada, sem que, por outro lado,
seja 0 caso de oferecer privilgios ao capital privado, como ocorre

4.2. Questionando a tradio: a idia de um


"zoneamento includente" ou zoneamento
de prioridades

com as tcnicas anglo-saxnicas de "llexibilizao" do zoneamento


examinadas h pouco. Alm disso, se o carter elitista e excludente

Nas palavras de CULLINGWORTH (1993:63), "conquanto

tpico da experincia dos EUA, na Europa Ocidental isso j no se


mostra da mesma forma, indicando que o zoneamento de uso do solo

todo zoneamento seja, por definio, excludente, alguns so mais


excludentes que outros". Ser, no entanto, que todo zoneamento real-

no precisa (e nem deve) ser demonizado de maneira genrica. Seria

mente precisa ser, acima de tudo, excludente, mesmo considerando-

iJTesponsabilidade sugerir que o controle de usos (e densidades: ou


seja, apontando que reas dentro do permetro urbano so adensveis
e que reas devem ter seu adensamento inibido, pelo fato de sua

se os casos em que a excluso de certos usos da terra no acarreta e


no tem por trs de si a inteno de restringir o acesso de determina-

infra-estrutura j estar saturada ou em vias de saturao) deva ser

dos grupos a certos espaos? Como aquilo que se escreveu pouco


acima j indica e o presente subcaptulo pretende complementar,

visto, generalizadamente, como alguma coisa ruim ou inteiramente


suprflua. Como se disse, nem todo zoneamento de uso do solo pre-

mesmo Cullingworth, um autor razoavelmente crtico para os


padres norte-americanos, incorreu em uma generalizao abusiva,

cisa ser funcionalista e conservador, e o zoneamento pode e d~ve ser,


inclusive, completamente permevel participao popular. E ineg-

tendo sido vtima da cultura de planejamento (ou, mais amplamente,


da cultura poltica) francamente hegemnica em seu pas, de corte
conservador.

vel, por exemplo, que indstrias poluentes, cujas emisses possam


prejudicar a sade humana e agredir o meio ambiente, precisam ter .a
sua localizao criteriosamente estabelecida. Alm disso, outros balizamentos, concernentes a recomendaes e restries quanto localizao e combinao de certos usos (levando em conta tanto os
fatores naturais quanto as caractersticas do espao construdo e a
dinmica social), podem ser muito teis. O importante que no se
incorra no tecnocratismo, que se resguarde o instrumento de malversaes elitistas e, tambm, que se evitem um detalhismo e uma rigidez excessivos, capazes, como bem mostrou Jane Jacobs em seu clssico The Death and Life ofGreat American Cities (JACOBS, 1994),

Em decorrncia dos exageros (rigidez) e abusos ou distores


(alavancamento da segregao) freqentemente indissociveis do
zoneamento funcionalista, essa tcnica convencional vem sendo
alvo, h vrias dcadas, de severas crticas. Tais crticas provinham
ou provm tanto de autores identificados com uma linha que se poderia chamar de "humanista"- como JACOBS (1994), h pouco c itada,
que enfatizou o carter cultural e socialmente esterilizante da roida
"'
separao de usos, embora sem negar inteiramente a convenincia de
algumas restries, mais vinculadas intensidade do uso que propriamente ao uso em si - quanto de autores de esquerda, os quais

de esterilizar o espao urbano, cuja vitalidade deriva, em grande


parte, exatamente da mistura de usos e atividades. Criticar as tradi-

salientam o aspecto comumente elitista e segregatrio do zoneamento funciona lista.

es funcionalista e conservadora, por conseguinte, nada tem a ver


com uma recusa do instrumento do zoneamento de uso do solo (e do

lgico que, embora o autor deste livro concorde com as objees trazidas pelos dois tipos de crticos do funcionalismo urbansti-

zoneamento de densidade) em si.

co, no quer ele passar a impresso de que o controle de usos e densidades seja inteiramente malfico ou suprlluo. Sobre isso no
necessrio insistir mais. Entretanto, sob um ngulo progressista, o
que importa verificar que a diviso espacial com base na separao

260

261

entre diferentes usos da terra (residencial, industrial ou, mais especificamente ainda, residncias unifamiliares, indstrias poluentes etc.)

chegou a ser coere ntemente desenvolvida como, tambm, se fez presente amalgamada com a abordagem convencional.

ou, tambm, de acordo com as intensidades dos diferentes usos e


conforme parmetros urbansticos definidores da densidade urbana e

A preocupao central de um zoneamento de prioridades e


"includente", em contraste com a tcnica tradicional de zoneamento

da volumetria, no so as nicas formas de se praticar o zoneamento,

de uso do solo, no a separao de funes e usos, mas sim a iden-

ainda que o zonean1ento de uso do solo e o zoneamento de densidade


sejam interpretados de maneira flexvel e inteligente e conduzidos

tificao dos espaos residenciais dos pobres urbanos e a sua classificao de acordo com a natureza do assemamento (favela ou loteamento irregular) e, adicionalmente, conforme o grau de carncia de
infra-estrutura apresemado. Convencionou-se chamar esses espaos
de Areas de Especial Interesse Social (A EIS) ou Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS). Tais espaos compreendem, principalmente,
favelas, loteamentos irregulares e os vazios urbanos.
No caso de favelas, est se lidando com reas de ocupao ilegal,

dentro de um esprito infenso ao tecnocratismo.


Aquilo que se est a apelidar, neste livro, de um "zoneamento
include nte", e que poderia ser c hamado, mais tecnicamente, de

zoneamemo de prioridades, assume o princpio que, entre setores da


esquerda brasileira, tornou-se conhecido como "inverso de prioridades": ou seja, no que se refere aos investimentos pblicos em infraestrutura, o Estado, em vez de privilegiar os bairros j privilegiados,
deveria pr nfase na satisfao das necessidades bsicas dos mais
pobres em matria de equipamentos urbanos. Foi na virada dos anos
80 para os anos 90 que um zoneamento de tipo diferente, explcita e
prioritariamente voltado para a promoo social em reas pobres, fez
a sua apario, inspirado no iderio da reforma urbana. Mesmo sem
ser utilizada a expresso " zoneamento de prioridades", ora sugerida,
foi isso que propuseram RIBEIRO e CARDOSO ( 1990) e, de maneira ainda mais refinada, os autores da proposta de plano diretor para o

possui uma vocao to ntida para funcionar como denominador


comum de todas as favelas quanto o status jurfdico (afinal, dependendo da cidade, na maioria das favelas as habitaes, ainda que pobres, no so "barracos" ou habitaes improvisadas, e sim casas de
alvenaria; a carncia de infra-estrutura, por seu turno, pode variar bastante de favela para favela, e a prpria pobreza se apresenta, s vezes,

1991 ). Antes disso, uma sugesto na direo de um zoneamento de


prioridades, contida em um trabalho e laborado em fins dos anos 60

de maneira muito heterognea). Seja como for, as favelas so, tipicamente, reas carentes- ainda que em grau varivel- de infra-estrutu-

(sob responsabilidade da urbanista Adina MERA [ 1971]), sumariando os resultados de um estudo preliminar para o estabelecimento de
um zoneamento para o antigo estado da Guanabara, tangenciou preo-

ra tcnica e social, a comear pelo saneamento bsico, demandando,


portanto, aquilo que, no Brasil, designado por urbanizao (de favelas) e, em ingls, chama-se de slum-upgrading ou community-upgra-

cupao um pouco semelhante, e foi a que o autor do presente livro

ding. Ao serem as favelas decretadas como ZEIS, deve-se articular

foi buscar a prpria expresso zoneamento de prioridades. No se


tratou, contudo, esse trabalho, propriamente de um precursor daquilo

isso com um tratamento urbanstico particularizado, que corresponda

funcionalismo, e a idia de um zoneamento desse tipo no s no

caractersticas, tanto scio-econmicas (pobreza) quanto morfolgicas (precariedade das habitaes, carncia de infra-estrutura, malha
viria "catica" etc.) possam ser associadas a elas, nenhuma delas

municpio de So Paulo elaborada durante a gesto de Luiza Erundina (cf. DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO,

que viria a ser proposto sob a gide da reforma urbana: a lgica geral
da contribuio de Mera era, ainda, marcadamente influenciada pelo

262

que demandam regularizao fu ndiria. Esta , alis, a sua caracterstica mais importante, sob o ngulo conceitual, pois, embora outras

especificidade jurdica e material das reas de ocupao: concretamente, parmetros urbansticos e diversas exigncias devem ser ajustados de maneira a facilitar, e no a dificultar a regularizao fundiria, sem que se perca de vista o necessrio para se garantir bem-estar

263

'l
aos moradores. Em sendo isso atendido, as ZElS assomam, em si mes-

O zoneamento de tipo alternativo ora apresentado completa-se


por meio das Zonas de Preservao Ambiental (ZPAs), que devem,

mas, como um poderoso instrumento de planejamento.


Os loteamentos irregulares, de sua parte, possuem um status

ao lado das Zonas de Especial Interesse Social, ser contempladas. Do

jurdico distinto e bem mais estvel que o das favelas, pois, diferen-

ponto de vista do status jurdico, as ZPAs compreendem tipos diversos de unidades de preservao: algumas so municipais, outras,

temente destas, no so ocupaes. Seus moradores possuem algum


tipo de documento de propriedade e, por via de conseqncia, uma
maior segurana jurdica. Contudo, luz da legislao urbanstica
vioente, que inclui a lei federal 6.766, de 19/12/1979, que cuida do
p;celamento do solo urbano (tambm conhecida como Lei
Lehmann, em aluso ao sobrenome do senador que atuou como seu

Abrangem_, portanto, um espectro bastante amplo de situaes legais,


indo das Areas de Proteo Ambiental (APAs) aos parques nacionais. essencial considerar conjuntamente as Zonas de Preservao

relator), e, em nvel local, os planos diretores municipais e os cdi-

Ambiental e as Zonas de Especial Interesse Social, a fim de que


sejam evitadas situaes de flagrante conflito entre objetivos e usos

gos de obras, so esses loteamentos considerados irr~gulares por n.o


preencherem os requisitos mnimos previstos em le1. Uma das pnn-

do solo (por exemplo, a regularizao fundiria de um assentamento


popular em rea de preservao, como uma rea de proteo de

cipais exigncias referia-se reserva de 35% da rea do lote~~en~o


para equipamentos comunitrios e praas. Mesmo essa extgencta
tendo sido revogada em 1999 (mediante a Lei 9.785, de 29/1/1999),

mananciais, ou que apresente elevado e comprovado risco ambiental). A figura 7 oferece um modelo grfico de um zoneamento alternativo do tipo ora discutido.

outras exioncias legais permanecem vlidas. Os loteamentos irregulares de':nandam, por conseguinte, infra-estrutura, como condi~
fundamental para a regularizao definitiva do assentamento. E
necessrio frisar, porm, que, no caso de muitos loteamentos irregulares, um projeto (projeto de loteamento) foi apresentado pelo loteador Prefeitura e aprovado; o que ocorre que o loteador no cumpriu que estava ali previsto, no que tange aos equipamentos comu0

nitrios s reas livres etc .. Os assim chamados loteamentos clandestino~ pertencem, por via de regra, famlia dos loteamentos irregulares; diversamente dos demais, porm, esses nem sequer tiveram
um projeto submetido Prefeitura e por ela aprovado.
Por fim os vazios urbanos so terras urbanas ociosas, normalmente mant~das desocupadas como reserva de valor. sobre essas
reas que deve incidir o lPTU progressivo no tempo e, caso seja
necessrio lanar mo de uma medida extrema como a desapropriao (prevista, assim como o IPTU progressivo no tempo, no
Art. 182 da Constituio Federal e no Estatuto da Cidade), podem
.
- de
ser esses espaos aproveitados para projetos de construao
moradias populares.

264

estaduais, e outras tantas podem ser, eventualmente, federais.

4.3. Integrao e complementariedade entre


diferentes tipos de zoneamento
conveniente, a essa altura, repetir: encarecer a importncia do
"zoneamento includente" no equivale a sugerir no se deva praticar, concomitantemente, um zoneamento de uso do solo, o qual, obviamente, no
ter qualquer contedo anti popular. Controlar a localizao de algumas atividades faz muito sentido, do ponto de vista da salvaguarda dos interesses
coletivos; o exemplo mais evidente, j mencionado, so as indstrias
poluentes, que precisam ter a sua localizao no espao da cidade regulada
criteriosamente. Algumas dessas atividades devem ser controladas, adicionalmente, com a ajuda de relatrios de impacto ambiental. Seja como for,
empreendimentos ou atividades que, pelo seu porte ou sua natureza, possam
causar incmodo ou exijam cuidados especiais (poluio do <lf hdrica ou
sonora, congestionamentos etc.) precisam ter a sua localizao restringida.
Recorde-se, aqui, uma vez mais, a contribuio seminal de JACOBS
0994): no apenas as pginas que dedicou ao elogio da diversidade

265

(sobretudo o Captulo 8, "The nced for mixed primary uses"), mas


igualmente as ressalvas e recomendaes que fez a propsito da

prevista apenas onde for realmente necessria) e a mistura de usos


primrios.49

questo em torno da mescla de usos (ver o Captulo 12, "Some myths

Tampouco se pode negligenciar que, alm dos usos, as prprias


densidades de ocupao merecem um certo grau de controle. Isso

about diversity") permanecem atuais.


Hoje em dia, diga-se de passagem, o prprio planejamento convencional relativiza, em nome da "sustentabilidade ambiental" (cus-

nada tem a ver, necessariamente, com seguir algum "padro universal de densidade ideal" apriorstico, objeto, alis, de fundada crtica

tos de energia reduzidos devido necessidade de percorrer distncias

por parte de ACIOL Y Jr. e DA VIDSON ( 1999). No se deve, isso

menores para satisfazer necessidades), bem como em nome das


necessidades das pessoas dotadas de pouca mobilidade (como ido-

sim, esquecer que mesmo um plano diretor progressista, como a proposta contida no projeto de lei para o plano de So Paulo, elaborada

sos), a separao funcional. Um exemplo, ilustrativo das tendncias

no comeo dos anos 90, mencionada pargrafos atrs [cf. DIRIO

na Alemanha, BRAAM ( 1999:66). Ainda a propsito do caso alemo, uma crtica avassaladora da separao funcional pode ser

OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 1991], no furtou-se


a dar a devida ateno ao assunto, distinguindo entre zonas adens-

encontrada em HOFFMANN-AXTHELM ( 1996, Captulo 18).


Um zoneamento de uso do solo que passe ao largo do funciona-

veis (Art. 8?: "[z]ona adensvel aquela onde as condies do meio


fsico e a disponibilidade da infra-estrutura instalada permitem a

lismo ter, portanto, feio diferente daquele que se acha representa-

intensificao do uso e ocupao do solo e na qual o coeficiente de


aproveitamento nico [previsto pelo referido projeto como sendo 1

do (obviamente, nunca demais repetir, de modo simplificado) na


figura 6; a preocupao ser no a de separar os usos primrios, mas
sim a de identificar e regular a localizao de usos intrinsecamente
incmodos ou perigosos (tais como indstrias poluidoras) , assim
como estabelecer restries quanto localizao de certos usos que,
tomados em si mesmos, no so nem muito incmodos, nem perigosos, mas cuja localizao, dependendo de sua intensidade ou de seu
ritmo de operao, pode causar impactos expressivos sobre o trfego
(como grandes hospitais) ou, se no forem observados certos princpios, trazer inconvenientes para a vizinhana (como casas noturnas,
postos de gasolina, certos estabelecimentos de comrcio atacadista

para todo o permetro urbano] no poder ser ultrapassado, nos termos desta lei") e zonas no-adensveis (Art. 15: ''(z]ona no-adensvel aquela onde as condies do meio fsico e a carncia de infraestrutura instalada restringem as possibilidades de ocupao e uso do
solo, na qual o limite mximo de construo coe.ficiente de aproveitamento nico a que se refere o artigo 7? desta lei"). Adicionalmente,
os espaos adensveis foram classificados de acordo com o seu esto-

que de rea edificvel (em mjlhares de metros quadrados), que varia


de acordo com a densidade (e o grau de utilizao da infra-estrutura)
j existente, devendo o seu "consumo" ser constantemente monitorado. Ao final de um certo tempo, aps ser esse estoque utilizado, e se

ou mesmo varejista, como lojas de discos e fitas). Adicionalmente,


as prprias condies ambientais (direo predominante dos ventos,
topografia, condies de drenagem) e as caractersticas de densidade
do espao construdo j existente podero, tambm, dar margem a
restries. Portanto, em vez de se terem como princpios gerais arestrio detalhista e a monotonia funcional, os princpios a serem
observados sero, em um zoneamento de uso do solo alternativo ao
esprito funcionalista, a liberdade como regra (e a restrio sendo

266

49

Usos primrios, no sentido atribudo a esta expresso por Janc Jacobs. consistem
em .algo a um s tempo menos abstrato e um pouco diferente da~ grandes funes
bstcas do vtver urbano (produzir, circular. morar e recrear-se), conquanto sejam
dc.sdobramentos delas. Para ela, os usos primrios "are those which, in themselves,
bnng ~copie to a specific place because they are anchorages. Officcs and factories
are pn~nary uses. So are dwellings. Certain places of entertainment. cducation. and
recreatton are primary uses. To a degrcce (that is. for an apprec iable proportion of
thetr users), so are many museums. librarics, and galleries. but not ali (JACOBS
1994:173).
( .
.

267

1\

nenhum fato novo tiver ocorrido, uma zona adensvel poder ser
declarada no-adensvel.
Afora o que se mencionou no pargrafo acima, caber ao zoneamento de densidade dispor sobre a variao, no interior da cidade,
dos valores dos diferentes parmetros urbansticos concernentes ao
regime volumtrico, ou seja, ao conjunto das especificaes que
regem a altura (gabarito) e os afastamentos (frontal, laterais e de fundos) da edificao e os limites da ocupao do teJTeno (taxas de ocupao, permeabilidade etc.). Cartograficamente, o zoneamento de
densidade dever requerer representao em um mapa parte, para
no tornar pesado o mapa que contiver as recomendaes e restries
quanto aos usos e suas intensidades.
Portanto, resumindo, o que se est a apelidar, aqui, de "zoneamento includente" ou zoneamento de prioridades to-somente uma
modalidade de zoneamento- uma modalidade essencial sob o ngulo da promoo da justia social, bem verdade, mas no a nica
modalidade til ou necessria. No que diz respeito promoo de
uma melhor qualidade de vida para o maior nmero possvel de citadinos (que o outro componente fundamental de um desenvolvimento urbano autntico), o zoneamento de prioridades ter de ser complementado por outros tipos de zoneamento, a saber, pelo de uso do
solo e pelo de densidade.
As figuras 7, 8 e 9 contm modelos grficos, respectivamente, de
um zoneamento de prioridades, de um zoneamento de uso do solo
no-funcionalista e de um zoneamento de densidade. Todos so referidos apenas rea urbana do municpio hipottico que serve de base
ao modelo; no entanto, bom lembrar que a rea de abrangncia de
certas propostas de interveno ou documentos norteadores de estratgias (a comear pelo plano diretor, no caso brasileiro) todo o
municpio. Isso significa que os zoneamentos tero de incluir tambm a rea rural, seja para identificar e delimitar espacialmente certas prioridades, como o estmulo agricultura periurbana, seja para,
como complemento a essa identificao de prioridades, fazer constar,
no zoneamento de uso do solo e no zoneamento de densidade, algumas salvaguardas ou algumas recomendaes (como o estabelecimento de um coeficiente de aproveitamento muito baixo para a rea

268

rural, medida essa exemplificada pelo supramencionado projeto de


lei para o plano diretor de So Paulo [cf. DIRIO OFICIAL DO
MUNICPIODESOPAULO, 1991]).
Outra coisa: tanto o zoneamento de prioridades quanto o zoneamento de uso do solo podero e devero, ainda que de maneira distinta em funo de seus distintos propsitos, identificar reas que demandem proteo ambiental ou ateno especfica devido a riscos ambientais. Independentemente disso, mesmo o zoneamento de uso do solo
pode, dependendo da complexidade da situao local, ficar sobrecarregado se se tentar lidar com a tarefa de operacionalizar um manejo ambiental adequado apenas com a sua ajuda. Isso quer dizer, por conseguinte, que um quarto tipo de zoneamento, o zoneamento de proteo
e manejo ambiemal, poder se mostrar til, como complemento e detalhamento de um aspecto especfico do zoneamento de uso do solo.
Fig. 7
MODELO HIPOTTICO DE

.o

ZONEAMENTO DE PRIORIDADES

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) tipo 1


Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) tipo 11
(loteamentos irregulares)
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) tipo 111
(grandes terrenos ociosos ou subutilizados)
rea de Proteo Ambiental

269

Fig. 8

Fig. 9
MODELO HIPOTTICO DE

MODELO HIPOTTICO DE

ZONEAMENTO DE USO DE SOLO (NO-FUNCIONALISTA)

ZONEAMENTO DE DENSIDADE

. ,,,,::::::::::::::::i!ii!!::!ii.:l.llllillllllilil

....
::

8
8"81

rea de risco ambiental elevado;


ocupao restringida

D.

rea de risco ambiental mdio;


ocupao tolerada dentro dos limites especificados

~
~

Zona de restrio ao uso industrial poluente


(ocasionador de emisses para a atmosfera)
rea de Proteo Ambiental

Muito embora os modelos hipotticos das figuras 7, 8 e 9 representem, enquanto tais (ou seja, enquanto modelos), os trs tipos de
zoneamento de modo bastante simplificado, tendo uma funo meramente didtica, o fato que, na escala geogrfica da cidade ou do
municpio como um todo, realmente haver limites para o grau de
pormenor que um zoneamento poder encerrar. A escala geogrfica
chamada, no Captulo 6 da Parte I, de mesolocal, est associada a
representaes onde a escala cartogrfica no pode ser muito grande,
a no ser no caso de cidades pequenas ou vilas. conveniente que os
trs tipos de zoneamento - zoneamento de prioridades, zoneamento
de uso do solo e zoneamento de densidade - sejam tratados em dois
nveis diferentes: um, aproximativo, atinente a um esforo de dar
conta da escala geogrfica mesolocal (ou, ainda, macrolocal), recor270

Zona no-adensvel devido saturao de infra-estrutura instalada


e elevada densidade existente
Zona no-adensvel devido aguda carncia de infra-estrutura

Zonas adensveis

A, 8, C

Subzonas adensveis,
diferenciadas conforme o
estoque de rea edificvel

rea de Proteo Ambiental


(no-adensvel por definio)

rendo-se, para a representao espacial do conjunto, a mapas em


escala variando, normalmente, entre 1:20.000 e 1:200.000, conforme
o tamanho da cidade ou do municpio; e outro, mais pormenorizado,
onde o foco a escala microlocal e as escalas cartogrficas de representao geral oscilam entre 1:5.000 e l :50.000. Essa situao
muito comum em outros pases: no Reino Unido, manifesta-se na
relao de complementariedade entre o strucrure plan (na escala do
condado, e tendo ndole genrica) e o local development plan (na
escala do distrito, e sendo mais detalhado); o structure plan (ou, no
caso de reas metropolitanas, a primeira parte do Unitary Deve' a coerncia
lopment Plan , conhecida como UDP Part f) que garante
e a integrao dos diversos local plans (ou, no caso de reas metropolitanas, que contextualiza a segunda parte do Unitat)' Development
27 1

Plan , conhecida como UDP Part 11), alm de exprimir a articulao

do planejamento local com o planejamento nacional c regional. Na


Alemanha, o argumento pode ser ilustrado com a integrao entre os
dois tipos bsicos de plano, o Fliichennutzungsplan (mais geral) e o
Bebauungsplan (mais pormenorizado, no qual se identifica cada
lote). No Brasil, a tradio carioca, com os chamados Projetos de
Estmtllrao Urbana ou PEUs, apresenta uma soluo que poderia
ser aperfeioada e generalizada. O aperfeioamento, alis, poderia
comear pelo prprio nome: em vez de projeto de estruturao urbana, 0 mais indicado seria cham-lo de plano de estruturao urbana
(terminologia utilizada na figura 2), dado que ele no deve constituir
um simples projeto urbanstico, mas sim um planejamento de detalhe, em escala microlocal, que detalha e aprofunda o plano diretor. O
mesoplano (isto , o plano diretor, referente escala geogrfica
mesolocal), conteria, assim, zoneamentos mais genricos e aproximativos, os quais seriam detalhados e desdobrados em cada microplano (isto , em cada PEU, ou seja J qual for o nome que venha a
ter cada plano concernente ao nvel de bairro ou setor geogrfico).
Note-se, quanto ao zoneamento de uso do solo, que, na escala do
rnesoplano, somente a identificao de reas relativamente grandes
destinadas a usos intrinsecamente incmodos ou perigosos, particularmente indstrias poluidoras, ser factvel , ao passo que o tratamento cartogrfico e o detalhamento das restries das atividades
que, tornadas em si mesmas, no so nem muito incmodas, nem
perigosas, mas cuja localizao, dependendo de sua intensidade ou
de seu ritmo de operao, poder causar impactos negativos sobre a
qualidade de vida dos moradores de seu entorno, exigem um microplano. Situaes anlogas com respeito ao zoneamento de den~idad.e
e ao zoneamento de prioridades podem ser muito facilmente tmagtnadas para justificar duas escalas distintas e integradas de planejamento local.
Afora a questo dos dois diferentes nveis de zoneamento (ou,
mais amplamente, de plano local, onde os zoneamentos estaro contidos e do qual sero o coroamento), h, tambm, outra: a dos estudos
preparatrios. Em que pese a exigncia de uma anlise criteriosa e

272

rigorosa a anteceder qualquer proposta de interveno que se intitule


pesquisa cientfica aplicada no se vincular exclusivamente aos
zoneamentos, a que a relevncia do conhecimento da realidade se
mostra mais evidente. Os estudos preparatrios so a base das recomendaes e restries contidas no zoneamento de uso do solo.
Adicionalmente, informam, ainda, o zoneamento de prioridades e o
zoneamento de densidade. Os estudos preparatrios daro origem a
diversos mapas especficos, cujos contedos de informao sero,
posteriormente, incorporados nos mapas de zoneamento. A anlise
de potenciais, na qual so ressaltados aspectos positivos, originar,
assim, mapas de potenciais (por exemplo, mapa de potencial turstico); a anlise de sensibilidade, que radiografa a vulnerabilidade (do
meio ambiente, por exemplo), resultar em um mapa de sensibilidade; a estimativa de risco, considerando um ou mais riscos (por exemplo, riscos ambientais diversos, como de enchentes e desmoronamentos e deslizamentos), redundar em mapas de riscos, onde estes so
localizados e classificados conforme o grau (baixssimo, baixo,
mdio etc.); da estimativa de impacto, que tem por base o conhecimento da sensibilidade, dos potenciais e dos riscos, derivaro mapas
de impacto; a anlise de conflitos de uso do solo, preocupada em
localizar e avaliar a incompatibilidade entre objetos geogrficos ou
usos (fontes poluentes e uso residencial, por exemplo), originar
mapas de conflitos de uso do solo.

Para finalizar, as relaes de integrao e complementariedade


entre os diversos zoneamentos podem ser sintetizadas como se
segue: inicialmente, no mbito da anlise que deve preceder o planejamento, estudos preparatrios de potenciais, sensibilidade, riscos
etc. devero ser levados a efeito, originando mapas especficos que
fundamentaro os diversos tipos de zoneamento. Em seguida, no
contexto de um planejamento mesoloca/ (ou macro/oca/), os conhecimentos ganhos com a anlise sero postos a servio da tarefa de
promover um zoneamento do espao, considerando os aspe.ctos do
uso do solo, das prioridades e da densidade. Por fim, o recorte correspondente escala geogrfica mesolocal ser subdividido, segundo
critrios que respeitem as identidades scio-espaciais e as partcula273

ridades expressas nos bai1TOS e nos setores geogrficos, em recortes


menores, cada um deles correspondendo a um espao de nvel microlocal e em relao aos quais o mesoplanejamento ser detalhado e
aprofundado (no nvel do planejamento microlocal, a delimitao
das reas adensveis e no-adensveis ganha enorme preciso e o

5 . Outros instrumentos de planejamento

zoneamento de prioridades, longe de deter-se em uma identificao e


classificao das ZEIS e ZPAs, pode incorporar sugestes de pormenor referentes a estmulos a empreendimentos dinamizadores/regeneradores em reas degradadas, recomendaes para a instalao de
equipamentos de consumo coletivo especficos [hospitais, escolas
etc.], e muitas outras coisas).

5.1. Operao urbana e urbanizao consorciada


Entende-se por operao urbana o conjunto integrado de
intervenes e medidas a ser coordenado pelo Poder Pblico, com
a participao de recursos da iniciativa privada. (DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 199 1: Art. 54, 1. 0 )
A urbanizao consorciada ser utilizada em empreendimentos conjuntos de iniciativa privada e dos poderes pblicos
federal, estadual e municipal, sob a coordenao deste ltimo,
visando integrao e diviso de competncias e recursos para
a execuo de projetos comuns. (CMARA MUNICIPAL DO
RIO DE JANEIRO, 1992: Art. 30)
Os dois trechos acima- o primeiro, extrado do projeto de plano
diretor de So Paulo, preparado no comeo da dcada de 90, e o
segundo, retirado do plano diretor do Rio de Janeiro, aprovado em
1992 - revelam, aparentemente, que se est, no fundo, falando do
mesmo instrumento, ainda que usando nomes distintos. A bem da
verdade, operao urbana e urbanizao consorciada, juntamente
com consrcio imobilirio, reurbanizao consorciada e operao
interligada, formam um conjunto de instrumentos que, por vrias
razes, tem dado margem a confuses. Tentar-se-, nes.te subcaptulo e nos prximos deste Captulo 5, colaborar para desfazer o cipoal
terminolgico e interpretativo que se foi gerando ao longo dos anos.

274

275

Tanto o texto do projeto de lei do plano diretor de So Paulo quanto 0 texto do plano diretor do Rio mostram-se vagos. Pelo que consta,
e considerando o ambiente poltico-ideolgico, houve diferenas de
intencional idade: o objetivo, no caso do projeto do plano de So Paulo,
teria sido o de facilitar parcerias entre o Estado e a iniciativa privada
com o fito de promover intervenes de interesse coletivo; no caso do
Rio de Janeiro, onde o plano, mesmo contendo elementos do iderio
da reforma urbana, no chegou a possuir uma consistncia que espelhasse um compromisso suficientemente slido e inequvoco nesse
sentido, parece que a intencional idade foi, tambm, mais frouxa. infelizmente, a vaguido e a relativa indefinio deram margem, at
mesmo em So Paulo, ao predomnio e cristalizao de uma interpretao mercadfila do instrumento. Como constatou Adauto CARDOSO (1997: I07). o referido instrumento tem sido empregado (ainda que
a proposta de plano diretor tenha sido, em si mesma, rechaada pela
Cmara) e gerado efeitos perversos na capital paulista:
Esse instrumento permite a "parceria entre a iniciativa privada e o poder pblico para a realizao de obras de infra-estrutura que permitam a renovao urbana em reas "degradadas" ou
a transformao de uso e a reurbanizao. A participao da iniciativa privada, sob a forma de recursos para a realizao de
obras. tem como contrapartida a transformao dos parmetros
urbansticos atravs da permisso para usos antes vedados ou do
aumento de potencial construtivo. A maior operao realizada
foi a "Faria Lima", que permitiu a expanso do centro de So
Paulo. Outras operaes importantes foram a "Anhangaba" e a
"Crrego guas Espraiadas". A experincia mostra o quanto
esse instrumento pode ser til ao capital imobilirio, ao mesmo
tempo que presta to poucos servios populao de baixa
renda. No caso do Crrego guas Espraiadas, operao proposta ainda na gesto Erundina, mas realizada - c modificada em
seu esprito- na gesto Maluf, os efeitos foram extremamente
perversos. Como existia uma rea de ocupao de baixa renda,
com extremo potencial de valorizao, e como no foram desenvolvidas polticas especficas para manter os ocupantes no local.
ela foi "liberada" atravs da ao dos empresrios. A populao
276

que ali residia foi , em grande parte, engrossar o processo de ocupao das reas de mananciais.
Poderia ser diferente? A convico do autor deste livro que
sim. dependendo de como for interpretado e regulamentado o instrumento, seja ele chamado de operao urbana ou de urbanizao consorciada. Este poderia ser modelado com a inteno de servir ao propsito de que a Prefeitura assuma a coordenao tcnica da implantao de infra-estrutura e da ocupao de uma dada rea, enquanto o
setor privado forneceria (no todo ou em parte) os recursos necessrios para as obras. O objetivo seria fazer com que o capital imobilirio arque, ao menos em parte, com os custos necessrios para a preparao de um dado espao visando sua efetiva incorporao ou
sua recuperao. Assume-se que os lucros decorrentes das transa-

es imobilirias compensaro, com vantagem, o desembolso do


setor privado. Com isso, reservando a maior parte de seus limitados
recursos para realizar benfeitorias em espaos segregados e carentes
de infra-estrutura, como periferias e favelas. o Estado estaria protagonizando uma "inverso de prioridades" e contribuindo para uma
redistribuio da riqueza socialmente produzida. Ademais, preverse-ia, tambm, que a operao urbana deve incluir uma rea para a
construo de habitaes populares, sempre que houver populao de
baixa renda residindo perto do espao a ser incorporado ou "revitalizado'' e que sofrer valorizao.
Encarado desta forma e regulamentado de modo a no permitir
ou dificultar ao mximo desvios e distores, o instrumento, sem
dvida, equivale a uma idia inovadora.so Seu potencial de contribui50

Inovadora. cumpre re ssalvar. para o ambiente brasileiro. mas no exatamente


muito original no cenrio internacional. Um exemplo interessante o Siitdiebaulicller
Veflrag alemo - literalmente. "contrato urbanstico" -. previsto no li do
Baugem~bucll (Cdigo de Obras) ( HORNUNG e1 ai.. 2000:26). O esprito de ambos
os intrumcntos parecido. se bem que o "contrato urbanfstico" tenha muito mais a
ver com uma tentativa de desonerar o Poder Pblico que com uma preocupao rcdistributivista, corno parece ter sido o caso com a operao urbana/urbanizao consorciada. Similares aos sliidiebauliclle Verrrage e. provavelmente. fontes de inspirao original para eles. so os de1etopmenr agreemems none -arnericanos (ver. sobre
eles. CULLJI'iGWORTH [ 1993:84 c scgs.J). os quais. ainda bem mais que seus equivalentes alemes. se acham embebidos em uma cultura de planejamento mercadfila.

277

o para um genuno desenvolvimento urbano, pautado por crescente justia social, irrecusvel. Mantido e explorado o seu potencial
progressi sta, a operao urbana ou urbanizao consorciada ser
muito distinta de instrumentos que tm por caracterstica uma enorme generosidade do Estado para com o capital privado (imobilirio
ou outro), como a re nncia fiscal e toda a sorte de vantagens ofereci-

I - a modificao de ndices e caractersticas de parce lamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das
normas edilcias, considerando o impacto ambiental dela decorrente;

li - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes


executadas em desacordo com a legislao vigente.

das para instalao de empresas em determinados espaos.51 Com


isso, quer-se dizer que, diferentemente do que sugere Adauto CAR-

Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana

DOSO (1997:107), as operaes urbanas no precisam ser vistas,

consorciada constar o plano de operao urbana consorc iada,


contendo, no mnimo:

necessariamente, como um "equvoco" da agenda da reforma urbana.


A operao urbana est prevista, sob o rtulo "operao urbana
consorciada", na Seo X do Estatuto da Cidade, isto , da lei federal
que versa sobre o desenvolvimento urbano, aprovada pelo Congresso
em 2001 , aps onze anos de tramitao (cf. LEI N? 10.257, d e
10/07/2001):

J- definio da rea a ser atingida;


IJ - programa bsico de ocupao da rea;

III - programa de atendimento econmico e social para a


populao diretamente afetada pela operao;

IV - finalidades da operao;
V- estudo prvio de impacto de vizinhana;

Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no plano diretor,

VI- contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios

poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas.

permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos

1? Considera-se operao urbana consorciada o conjunto

benefcios previstos nos incisos I e li do 2? do art. 32 desta Lei;

de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico

VII- forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.

municipal, com a partic ipao dos proprietrios, moradores,


usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de

I? Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na

alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais,

forma do inciso VI deste artigo sero aplicados exclusivamente


na prpria operao urbana consorciada.

melhorias sociais e a valorizao ambiental.


2? Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas:
s1 Um exemplo internacional dos mais importantes desse tipo de "generosida~e o
programa de regenerao urbana na rea das docas de Londres (Docklands), udo por
BRINDLEY et a/. ( 1989:21, 96-120) como um exemplo lapidar de /everage plan11;11g. Sobre Docklands. a seguinte avaliao de Colin DAVIES (apud BRlNDLEY et

ai., 1989: 120) paniculannente incisiva: "Profoundly depressing to thosc who carc
about the future ofEuropcan cities. lf cities are about community. democracy. ac.ce~
sibility, public spacc, and the rich mixture of activit ies which creatcs a ~ult~re ~n
which ali can panicipate, then Docklands does not deserve to be called a Ctty. Nao
deve restar dvida alguma sobre o fato de que, uma vez pervertido o seu csprilo. a
operao urbana se ~semelhar, na sua forma c em suas conseqncias, a qualquer
"parceria pblico-privado" e m estilo empresarialista.

278

2? A partir da aprovao da lei especfica de que trata o


caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder
Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada.
Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo Municpio de quantidade
determinada de certificados de potencial adicional, de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no
pagamento das obras necessrias prpria operao.

279

O consrcio imobilirio um instrumento de cunho nitidamente

1? Os certificados de potencial adicional de construo

sero livremente negociados, mas conversveis em direito de


construir unicamente na rea objeto da operao.
2? Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea
de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei espe-

pela Cmara Municipal, passou a ser considerado uma referncia e


uma fonte de inspirao para outras experincias em todo o Brasil. O
objetivo precpuo do instrumento o de viabilizar o aproveitamento
de grandes terrenos (sobre os quais incidiriam a edificao ou o parcelamento compulsrios e o IPTU progressivo, alm de estarem

cfica que aprovar a operao urbana consorciada.


As operaes urbanas, ou, para seguir a denominao adotada na
Lei n? 10.257, as operaes urbanas consorciadas, no precisam ser
demonizadas, mas tampouco devem ser reverenciadas como incorruptveis: podem ser entendidas como potencialmente benficas,
contanto que a sua regulamentao afaste o perigo de utilizaes que
sirvam to-somente aos interesses empresariais. uma pena que o
Estatuto da Cidade no represente uma moldura legal mais bem definida, para facilitar o equac ionamento plenamente apropriado desse
problema. Apesar de isenta de contradies, e em que pese no ser
exatamente ruim, a redao da Seo X no deixa de ser vaga, o que
d margem a alguma preocupao.

sujeitos a desapropriao), quando o proprietrio no dispuser de


recursos para proceder, ele mesmo, s intervenes necessrias para
que seja garantido um mnimo de atendimento ao preceito constitucional da "funo social da propriedade".
Como notou DANTAS (1997), aps examinar e comparar vrios
planos diretores e leis orgnicas municipais, por trs de expresses
parecidas como urbanizao consorciada e consrcio imobilirio,
tem havido uma tendncia de distinguir dois instrumentos diferentes.
O consrcio imobilirio, como se acabou de ver, bem mais especfico , ao passo que a urbanizao consorciada (tambm chamada de
operao urbana, ou operao urbana consorciada) admite dupla
interpretao: tanto uma leitura mercadfila, conforme ao esprito
empresarialista e capaz de agasalhar numerosos tipos de "parcerias
pblico-privado", quanto uma leitura mais conforme ao iderio da
reforma urbana, e que foi defendida no subcaptulo precedente. A
diferena entre a urbanizao consorciada e o consrcio imobilirio,

5.2. Consrcio imobilirio


Consrcio imobilirio a forma de viabilizao financeira
de planos de urbanizao, na qual o proprietrio entrega ao
Executivo municipal o seu imvel e, aps a realizao de obras,
recebe como pagamento imvel devidamente urbanizado.
Pargrafo nico. O imvel a ser entregue ao proprietrio
ser corr;spondente ao valor do seu imvel antes

progressista, previsto, assim como a operao urbana, no projeto de


lei do Plano Diretor de So Paulo, o qual, embora tenha sido vetado

d~s obras de

urbanizao realizadas com recursos pblicos. (DIARIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, I 991 :Art. 56)

dentro de uma interpretao no-empresarialista, residiria, em grande parte, na escala da interveno: em ambos os casos h uma parceria, s que no primeiro o objeto a dotao de infra-estrutura de toda
uma rea de expanso urbana, enquanto que no segundo caso o que
est em jogo o destino de um imvel especfico.
Infelizmente, como se pode notar a partir da anlise de alguns
planos diretores, "adaptaes" de experincias ou de propostas de um
local para outro vieram contribuir para um festival de inconorun.

'

c1as, inclusive uma profuso de termos e expresses diferentes para


designar a mesma coisa, sendo isso facilitado pela vaguido de certos
enunciados. Um exemplo o fato de que o plano diretor de Belm

280

281

(PREFEITURA DE BELM , 1993), em seus artigos 178 a 181 ,


prev e detalha 0 uso do que chama de "operaes urbanas'', sendo,
contudo, preconizadas trs modalidades: uma primeira, "se~ desapropriao", que muito semelhante operao urbana prev1sta no
projeto de lei do plano de So Paulo, dentro de um esprito progressista que, inclusive, estabelece a finalidade do instrumento como
sendo a viabilizao da construo de moradias populares; uma
se unda, ''com desapropriao (reurbanizao consorciada)", que
2
le~bra a pura e simples aplicao do instrumento da desapropriao
conforme previsto no artigo 182 da Constituio Federal; e, por fim,
uma terceira, "com posse pblica temporria da rea (requisio urbanstica)", que, esta sim, idntica urbanizao consorciada tal como
prevista no projeto de lei do plano diretor de So Paulo. ~om is~o,
foram empregados, debaixo do mesmo guarda-chuva termmolgtco
("operaes urbanas"), termos que, em planos diretores anteriores, se
referiam a instrumentos especficos, alm de serem os prprios termos
usados de forma um tanto canhestra: em vez de urbanizao consorciada "reurbanizao consorciada", sendo que, na verdade, o que se
almeJa algo diferente do previsto no plano do Rio de Janeiro: Por
tabela, restringiu-se o escopo do instrumento requisio urbansuca.
Mesmo no sendo o planejamento urbano uma "cincia exata", e
sim um campo compartilhado por arquitetos-urbanistas, cientistas
sociais que 0 praticam enquanto pesquisa social aplicada, como gegrafos e socilogos de formao, e mesmo outros profissionais, como
juristas, esse tipo de situao deve ficar como alerta e lembrete para
que se busque um pouco mais de rigor. Tendo se emaranhado, ele prprio, no passado, no cipoal dessa multiplicidade de termos pouco estabelecidos e conceitos ainda pouco demarcados, e verificando, como
professor e consultor, o quanto essa ausncia de uniformidade dificulta a comunicao, que o autor deste livro, justamente, acha necessrio salientar esse ponto. Por um lado, lgico que seria bobagem pretender ter total controle sobre os (ab)usos terminolgicos e conceituais,
especialmente em um pas to vasto e to heterogneo quanto o Brasil.
Por outro lado, faz-se mister meditar sobre os inconvenientes da fa~ta
de ri!!Or e da proliferao de incongruncias taxonmicas as mais d1s-

paratadas, coisa que pode ser, pelo menos, bastante mitigada com a
ajuda de legislao de mbito federal, a qual funcione como referncia
terminolgica e conceitual geral. O Estatuto da Cidade, ao normatizar
tanto as "operaes urbanas consorciadas" (ainda que de modo um
tanto ambguo e vago) quanto os consrcios imobilirios, vem desempenhar, ao menos parcialmente, esse papel. O esprito do consrcio
imobilirio, tal como previsto no Estatuto, idntico quele contido no
projeto de lei do Plano Diretor de So Paulo:
. A~t. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao propnetno de rea atingida pela obrigao de que trata o capul do
art. 5? desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de
consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do
aproveitamento do imvel.
1? Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o
proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e,
aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades
imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.
?O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao
proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da
execuo das obras, observado o disposto no 2? do art. 8? desta
Lei. (LEI N? 10.257, de 10/07/2001)
O instrumento complementa, de maneira adequada, 0 que 0
Estatuto dispe, regulamentando a Constituio, sobre o parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios (Seo II da Lei n?
10.257), sobre o IPTU progressivo no tempo (Seo III) e sobre a
desapropriao com pagamento em ttulos (Seo IV).

5.3. Operao interligada


De acordo com o Plano Diretor do Rio de Janeiro (CMARA
MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992:Art. 28), "constitui ope283

282

rao interligada a alterao pelo Poder Pblico( ... ) de determina-

Por outro lado, em So Paulo o instrumento foi encarado, ao

dos parmetros urbansticos", mediante o oferecimento de contrapartidas por parte dos empreendedores interessados. So exemplos

menos em parte, de modo diverso. Institudo durante a segunda gesto


de Jnio Quadros, nos anos 80, a inteno era possibilitar a remoo de

de contrapartidas:

favelados sem onerar os cofres da Prefeitura, uma vez que os proprietrios interessados na alterao de parmetros urbansticos que arca-

1 _ Recursos para o Fundo Municipal de Desenvolvimento

riam com os custos da construo de habitaes de interesse social para

Urbano;
II - Obras de infra-estrutura urbana;
Ili _ Terrenos e habitaes destinados populao de

abrigar os moradores de favelas particularmente incmodas para o


capital imobilirio, devido sua localizao em reas nobres da cidade. O objetivo do instrumento era, portanto, segregatrio, alm de per-

baixa renda;
IV _ Recuperao do meio ambiente ou do patrimnio

mitir que o oramento municipal, j comprometido com grandes obras


virias, no fosse sobrecarregado com o encargo de ter de providenciar

cultural. (CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO,

a construo macia de moradias populares (BONDUKI, 2000:57 e


segs.). No toa que a Lei 10.209/86, que instituiu as operaes
interligadas, foi apelidada de "Lei do Desfavelamento".

1992:Art. 29)
A finalidade da operao interligada seria a de proporcionar
maior flexibilidade s regulaes do uso do solo urbano, permitindo ao Estado fazer concesses iniciativa privada, sempre que as
concesses no lesem o interesse pblico e sempre mediante o oferecimento de contrapartidas que revertam em benefcio da populao da cidade. No entanto, esse instrumento, do qual as operaes
urbanas no devem ser, inadverditamente, consideradas um caso
especfico (uma vez que as operaes interligada~ n~ env.o~~~m
intervenes fsicas conjuntas do Estado e do capttal tmobthano,
melhor traduzidas pela expresso urbanizao consorciada, mas
sim apenas uma flexibilizao do zoneamento), altamente polmico. De acordo com a maneira como for regulamentado, pode

284

Apesar disso, o instrumento foi mantido e utilizado nas gestes


posteriores, inclusive na administrao petista de Luiza Erundina
(CARDOSO, 1997:107; BONDUKI, 2000). Isso no chega a ser
paradoxal, desde que no se perca de vista que o intrumento foi encarado de forma diversa durante a administrao Erundina. Enquanto a
finalidade do instrumento, durante a administrao Quadros, era nitidamente segregatria, a isso aliando diversos pecados originais (por
exemplo: o instrumento no foi discutido com a populao; a lei
apresentava uma redao ambgua, sugerindo que as operaes interligadas teriam sua aplicao restrita a reas de favelas a serem removidas; a lei no previa critrios para o clculo do valor da contrapartida, em termos de quantidade de habitaes populares [BONDUKI,

constituir-se em pea legitimatria de favorecimentos abusivos de

2000:59]), foi o seu aspecto positivo, ou seja, destinar recursos para a

interesses capitalistas em detrimento da populao. Esse tem sido,


precisamente, o caso no Rio de Janeiro, onde os elementos mais

construo de habitaes de interesse social, como contrapartida exigida do beneficirio de uma exceo a ser concedida, sem que o

avanados do plano diretor no foram nunca regulamentados, a~


passo que a operao interligada, um tanto ambgua, vem sendo utilizada de modo nocivo ao interesse pblico, fato que tem aberto

Estado tivesse de arcar com o nus, que passou a ser enfatizado na


administrao Erundina. Esta buscou "transformar o instrumento num

espao para vrias intervenes "flexibilizadora~" altamente obje-

''

expediente de obteno de recursos para implementar a ppltica habi-

tveis (ver GRUPO DE TRABALHO OPERAOES INTERLIGA-

tacional do municpio, retirando o carter de desfavelamento presente


na legislao em vigor, bem como introduzir uma srie de restries

DAS, 1997; CARDOSO et ai., 1999).

que reduziriam as possibilidades de alterao de zoneamento ao bel-

!...
1,.

285

prazer da administrao, retirando-se a 'carta branca' que a Cmara


'dera' ao Executivo na Lei 10.209/86" (BONDUKJ, 2000:63-4). Por
isso que BONDUKI (2000:61 ), falando da reciclagem do instrumento durante a administrao Erundina, refere-se a isso nos seguintes ter-

/inkage e p/anning agreemem). A experincia internacional com tais

mos (ttulo de uma seo de seu trabalho): "de como se transformou


um instrumento do mal num expediente para viabilizar uma nova pol-

instrumentos recomenda, como se pode ver, cautela diante de fimulas salvacionistas que prometem prosperidade generalizada, mas que

tica habitacional''. Com isso, Bonduki desenvolve e aprofunda a interpretao de AMBROSIS ( 1989), que j se mostrara simptica s operaes interligadas. De sua parte, Ermnia MARICATO (2000: 177),
mesmo procedendo necessria reprovao da nada incomum utilizao abusiva do instrumento, no o descarta completamente:
A chamada operao interligada (possibilidade de comprar
potencial construtivo para um imvel, acima do regularmente
previsto na lei do zoneamento) poderia constituir uma alternativa de exceo para casos bastante especficos, exigidos pela condio do stio e da paisagem. Mas ela acabou sendo utilizada em
So Paulo de modo to freqente que se tornou uma regra para
burlar a lei do zoneamento.
Instrumentos similares, destinados a conferir flexibilidade s prticas de planejamento e gesto urbanos, tm sido propostos e implementados em diversos pases do "Primeiro Mundo"- sendo seu esprito, primeira vista, talvez elogivel, mas sendo sua prtica de implementao, muitas vezes, merecedora de reprovao. As tcnicas americanas de flexibilizao incorporadas ao arsenal das tcnicas de
zoneamento funcionalista, abordadas no Subcaptulo 4.1., trazem consigo, como se viu, o perigo de abusos e, mesmo, corrupo. De fato,
o que ocoiTe com os development agreenwlls, linkages e bonuses em
geral. Na Gr-Bretanha, os planning agreemems (e, nesse contexto, os

286

lhante ora nossa operao interligada (bonusing, parcialmente tambm o planning agreemem), ora s operaes urbanas, ao menos em
urna interpretao empresarialista destas (development agreement,

tendem a ser mais vocacionadas para beneficiar os interesses dos


potenciais investidores privados que qualquer outra coisa - ou, pelo
menos, que admitem ser facilmente capturadas para funcionarem
dessa maneira, se no se tomar muito cuidado. Denncias de abusos j
suscitaram, inclusive, a encomenda de uma avaliao, seguida de relatrio, por parte do Departmem of Environment do Reino Unido
(cf. BYRNE, 1992). Para muitos planejadores identificados com o
clssico figurino do regulative p/anning, a idia de uma "negociao"
entre o Estado e os promotores imobilirios , em si mesma, um risco
e uma distoro. Nas palavras de ENNIS ( 1997: 1937), ao apresentar a
opinio de dois comentadores ingleses,
[t)he introduction of bargaining into the planning process they
believed would suborn planning practice. The trade-offs involved in bargaining meant that planners would be susceptible to
inducements which developers might offer in order to purchase
a planning permission.
H, porm, divergncias. O prprio ENNIS (1997) defende, em
ltima anlise, a negociao, na esteira de sua argumentao sobre a
necessidade de os planejadores darem mais ateno implementao
dos planos. Autores h, tambm, que asseguram que os riscos de distoro tm sido superestimados ( o caso de BYRNE, 1992). Diante
da crise do regulative planning e da ascenso das modalidades fran-

planning gains), equivalentes aos developmellf agreements e bonuses

camente mercadfilas de planejamento, a cautela e a crtica parecem

americanos, tm se disseminado bastante. Pode-se dizer que se est


diante, no caso dos p/anning agreements (assim como do bonusing e

ceder mais e mais teiTeno apologia da parceria direta e ewlcita


entre Estado e capital imobilirio.

dos developmem agreements e linkages norte-americanos), de instrumentos perigososamente ambivalentes, de natureza muitssimo seme-

Seja como for, nem toda flexibilizao merece ser olhada com
desconfiana. O instrumento denominado Transfer of Development

287

Rights!TDR (ver descrio em CULLINGWORTH, 1993:129), por

do direito, dando continuidade tradio, tpica de uma sociedade

seu turno, adequa-se perfeitamente bem a objetivos como a preservao de reas agricultveis, sendo um exemplo positivo de flexibiliza-

extremamente heternoma, de que as leis podem ser transgredidas ou


mesmo mudadas de acordo com a convenincia de indivduos e grupos, desde que se possa pagar por isso?

o. o prprio "contrato urbanstico" alemo, mencionado no Subcaptulo 5.1., no deixa de inscrever-se dentro dos marcos gerais de
uma crescente importncia das public-private partnerships, sem que
isso, por si s, represente um grande risco de corrupo ou desmoralizao do planejamento. Sobre isso deve-se ressaltar, contudo, que a
"desregulamentao" do planejamento e a influncia do capital imobilirio em matria de obteno de tratamento privilegiado por parte
do Estado tm encontrado, na Alemanha, maiores resistncias que
nos EUA ou na Gr-Bretanha.
Enfim, trata-se, a operao interligada, de um instrumento controvertido e passvel de ser utilizado para pavimentar o terreno para
relaes promscuas e esprias entre o Estado e a iniciativa privada,
em detrimento da maioria da populao. Se isso pode acontecer at
mesmo na Gr-Bretanha, por que no haveria de ocorrer em um
ambiente menos regrado e em uma sociedade mais heternoma,
como 0 caso do Brasil? O municpio do Rio de Janeiro, onde o instrumento, previsto no plano diretor de 1992, foi regulamentado posteriormente (1994) de modo insatisfatrio, um bom exemplo de
como as operaes interligadas podem ser usadas de um modo indiscriminado que nada tem a ver com o esprito da reforma urbana.
Operaes interligadas tm sido aprovadas para alterar parmetros

,,

No entanto, talvez no seja necessrio anatematizar o instrumento, como sugerem alguns cticos mais afoitos (por exemplo, GRUPO
DE TRABALHO OPERAES INTERLIGADAS, 1997). Afinal,
seus efeitos sobre o desenvolvimento urbano dependero da forma
como o mesmo for regulamentado. O que parece realmente essencial,
mas que no tem sido suficientemente enfatizado, que no basta
que as operaes interligadas - mas tambm a operao urbana e a
urbanizao consorciada- sejam adequadamente regulamentadas, de
modo to preciso e detalhado quanto possvel, para que se evite o seu
mau uso, vale dizer, uma utilizao de esprito empresarialista e
mesmo na base de negcios esprios e lesivos ao interesse pblico.
Uma vez que se trata de instrumentos de negociao, cuja convenincia deve ser decidida caso a caso, imprescindvel que seu emprego
passe pelo crivo da participao popular direta, propiciando transparncia e manifestao da vontade dos cidados. Isso, ao lado de
outras coisas, demonstra a relevncia do Conselho de Desenvolvimento Urbano (vide Subcaptulo 11.3. desta Parte III) e, melhor
ainda, do Conselho de Desenvolvimento Urbano e Oramento
Participativo proposto neste livro, a integrar planejamento e gesto
(ver Subcaptulo 11.4.). Que o debate prossiga.

urbansticos em bairros e setores geogrficos nobres (dois exemplos


concretos, dentre os vrios examinados pelo autor, so as operaes
aprovadas nos decretos 16.670 de 28/5/1998 [PREFEITURA DA
CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 1998:135-61) e 16.719 de
4/6/1998 [PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO,

1998: 174-5), respectivamente na Barrada Tijuca e no Leblon), send~


que as contrapartidas exigidas dos beneficirios (promotores imobilirios e outros), efetivadas sob a forma de doao de imveis ou
pagamento em dinheiro, no convencem quanto ao interesse da transao para a coletividade. No seria esse tipo de flexibilizao, des~
trelada de fortes critrios restritivos, uma forma de comercializaao

288

5.4. Transferncia do direito de construir


A transferncia do direito de construir, tambm chamada de
transferncia de potencial construtivo, prevista em numerosos planos diretores (cf. DANTAS, 1997), um instrumento que permite
que o proprietrio que, por razes especficas de for~ maior, impostas por zoneamento ou medidas de preservao do patrimnio hist-

!.

rico-arquitetnico, no possa vir a utilizar plenamente o coeficiente


de aproveitamento, aliene ou transfira potencial construtivo a tercei-

289

"

.
mesmo esse potencial construtivo em outro im, . o e' aquele que se refere a imveis
ros ou reahze, ele
'
dade O caso Up1c
vel de sua propne

espcie de compensao
. d0 o instrumento como uma
tombados, vm
e se refere quele imvel, de um
para o proprietrio. pe~a.perda, no ~ut qual sei a o de realizar plena. .
m pnnc1p10, lhe ass1s e,
"
d1re1to que, e
.
. .d de acordo com 0 coeficiente
mente o potencial construtivo perffiltl o
d

roveitamento previsto.
.
e ap
.
'tuao de justia e isonomia, sem que
Ao buscar garantir uma SI
.

.
.
. d vido a qualquer propnetno, o ms.
fi eure favorecimento m e
.
1sso con ~~
. .
f . .t a implementao de med1das
to pode contribUir para aci1I ar
trumen
. . t de ntido interesse coletivo. Conquanto
de carter preservaciOms a,
rtido que as operaes interliga. m instrumento menos controve
.
seja u .
f ~ a do direito de construir precisa ser objeto de para. ,
das a trans erenc1
'
N-o so muitos os mumclpt<>S que
metrizao cr~te~iosa, ~a~o a cas;~ aatransferncia do potencial consestabelecem hmttes maximos p
dvel Uma das exce.
area bastante recomen

trutivo, embora ISSO p


fi .
teto de 20% como limite
es Belo Horizonte, onde de mtU-se um
m rea de
os imveis que se encontrarem e
mximo de recepao para
.
NTAS 1997:84).
.
a1 construtiVO (cf. DA
'
,
semelhana de outros
transferencla do potencl
.
O tro aspecto a ser considerado e que,
.
u
neira articularmente grave neste caso, a transmstrumentos, e de ma
p .
d
m hiptese alauma, ser
1 onstruuvo nao po e, e
"'
ferncia de potencla c

d mpacto
d d'
sticos e estimativas e t
utilizada desacompanhada e lagn
. , o para a constatao de
realizadas previamente. Sem qu-~quer pre!~~z entender que, empre. trumento bastante vahdo, for
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que o ms . .
, revelia de um monitoramento da rea I
gado indiscnmmadamente e a
.
.
d mpacto a transfernt' se estimauvas e I

.
dade calado em diagn 6s ICO
d
.
ao da qualidade de

de levar etenora
cia de potencial construtivo po
vida em bairros inteiros.

do direito de o proprietrio da terra nela construir; com isso, objetivase "congelar", por um tempo mais ou menos longo, o emprego do
espao em questo com fins agrcolas ou como rea verde. Embora tal
instrumento pressuponha, na prtica, uma separao entre o direito de
propriedade e o direito de construo, ele no diferente do "solo criado" apenas porque, no presente caso, o Estado que paga ao proprietrio do solo para que este no construa, em vez de, como acontece
com o "solo criado", o Estado vender o direito de construo; ele tambm difere do "solo criado" porque, consoante a tradio norte-americana de considerar o respeito propriedade privada como um valor
supremo e restringir a margem de manobra do Estado, no caso da purchase of deve/opment rights no se impe nada aos proprietrios: a
adeso (ou seja, a venda do direito de construo) voluntria.
Se se levar em conta que a proteo de reas de agricultura
periurbana e reas verdes no entorno das grandes cidades uma prioridade, seja em benefcio dos prprios moradores urbanos (enquanto
consumidores dos alimentos relativos olericultura e fruticultura,
tpicas de espaos periurbanos, assim como na qualidade de demandantes de reas verdes e de lazer), seja em benefcio dos agricultores,
a relevncia de se desenharem e aplicarem instrumentos equivalentes
PDR no pode ser negada. No entanto, a PDR um instrumento
de pouca aplicabilidade em pases com menos recursos, j que envolve um elevado custo para os cofres pblicos. Alm disso, como
admite Daniels, mesmo nos EUA o seu carter de instrumento de
adeso voluntria dificulta a formao de um estoque aprecivel de
terras, capaz de compor uma massa crtica de espao preservado

nossas municipalidades; por outro lado, a margem d<t manobra para a


hts

A compra do direito de construir (purchase of develoJ~~~~:'gco~


ou PDR) um instrumento bastante utilizado nos Estados m '

segundo DANIELS (1991), especialmente popular em franjas ruraisurbanas do nordeste do pas. Consiste na compra, por parte do Estado,

(DANIELS, 1991:430). A esse respeito, a grande desvantagem brasileira reside na maior escassez de recursos financeiros por parte das

5.5. Compra do direito de construir

290

a finalidade de preservao da agricultura e de espaos livres. ,

aprovao e aplicao de mecanismos que priorizem os interesses


coletivos mais amplos, em detrimento dos interesses de proprietrios
de meios de produo, no parece esbarrar em resistncias culturais e

29 1

jurdicas to formidveis quanto aquelas verificadas nos EUA. Uma


adaptao brasileira do instrumento poderia prever, ento, uma combinao de imposio por razo de utilidade pblica, no contexto da
decretao dos espaos a serem preservados como zonas de um tipo
especial (onde o coeficiente de aproveitamento e o uso da terra
seriam rigidamente limitados), com alguma compensao jina11ceira

6. Instrumentos de
regularizao fundiria

por parte do Estado, sem o que os agricultores poderiam ser cruelmente prejudicados (ainda que essa compensao no fosse, por
impossibilidade financeira, muito alta). O projeto de lei do plano diretor de So Paulo (DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO
PAULO, 1991) previu, em seus artigos 17 e 18, conforme j se havia
dito en passant no Subcaptulo 4.2., como mecanismos de proteo
das atividades agrcolas basicamente o seguinte: restrio do coeficiente de aproveitamento nico (limitado em O, I para a zona mral) e
seletividade dos investimentos pblicos na zona rural (que seriam,
fundamentalmente, aqueles visando ao incentivo das atividades agrrias). A compra do direito de construir, em sua verso brasileira. poderia ser um complemento desse tipo de desestmulo urbanizao/desruralizao embutido no zoneamento de densidades. Alm disso, no
entanto, seria ainda necessrio oferecer algum tipo de apoio suplementar aos agricultores periurbanos alm da compensao financeira,
sob a forma de auxlio tcnico e acesso facilitado a crdito.

Vrios so os instrumentos de regularizao fundiria. Em um


pas como o Brasil, onde a urbanizao indissocivel de processos
de favelizao e periferizao, solues factveis e efetivas para
melhorar a qualidade de vida dos moradores de favelas e loteamentos
irregulares precisam ser buscadas. No se cogita, aqui, de simplesmente entender "remendos" e o reconhecimento jurdico de situaes

de facto como sucedneos de solues como a construo de moradias populares de boa qualidade em larga escala. fato, admita-se,
que, em funo de fatores tanto locais quanto supralocais, como a
sangria de recursos representada pelo pagamento do servio da dvida externa, acaba sendo invivel, para um pas como o Brasil, suprir
adequadamente o dficit habitacional que aflige grande parte de sua
populao urbana. Em face disso, esquemas mais simples, como a
core housing (casa-embrio, em que o Estado, em vez de oferecer a
moradia pronta, s oferece a estrutura bsica da habitao, com ou
sem nus) e o conhecido sites and services (isto , o simples oferecimento, oneroso ou no, de lotes urbanizados), tornaram-se, nas ltimas dcadas, populares entre muitos estudiosos e consultores especializados em questes habitacionais. Esses esquemas, foroso
reconhecer, situam-se muito aqum do que poderia ser considerado
como uma soluo razovel do problema habitacional, entendido
em seu sentido mais amplo de precariedade tanto da p roviso de moradia quanto de oferecimento de infra-estru tura tcnica e social em
escala microlocal. Seria injusto e irrealista, porm, ver a regularizao fundiria e a urbanizao de favelas, mesmo quando no estejam

292

293

acopladas a um reassentamento e ao oferecimento de moradias acabadas, sempre como paliativos irrelevantes. Regularizar fundiariamente e dotar de infra-estrutura favelas e loteamentos irregulares so
coisas essenciais para resgatar a dignidade e a auto-estima dos pobres
urbanos, desde que isso seja realizado de modo srio, transparente,
participativo e tecnicamente correto.
.
A usucapiosz um instrumento importantssimo de regulanzao fundiria. Tambm a usucapio, a exemplo do "solo ~ri~do",
assenta-se sobre uma relativizao ou um afrouxamento do dtrelto de
propriedade, em nome da defesa de interesses legtimo~: se, no ca~o
do "solo criado", o que ocorre que o direito de constrUir passa a nao
ser mais uma decorrncia natural e no sujeita a regras e limitaes
do direito de propriedade, na usucapio, semelhana do LPTU progressivo, 0 que est em jogo limitar o direito de no cons~uir ou,
mais amplamente, de deixar ociosa a terra. Entende-se que, dtante d.a
carncia de moradias, tpica de cidades de pases perifricos e serruperifricos, a manuteno de grande quantidade de ~er~a urbanizad.a
ou urbanizvel em "pousio social", ou seja, em octostdade, va\onzando-se artificialmente na esteira da especulao imobiliria, um
atentado a direitos coletivos, expressos na exigncia constitucional
de que a propriedade cumpra uma "funo social". Esta ,. indubitavelmente, uma frmula vaga, que encerra uma tentativa de
"domesticar" a propriedade privada- v tentativa, em ltima anlise,
nos marcos de uma ordem econmica que se assenta precisamente
sobre a propriedade privada dos meios de produo. Mas, taticamente, restringir a especulao imobiliria no algo a ser men~s
prezado. A usucapio pode ser empregada por iniciativa ~o~ ~rpnos
interessados, mas o Poder Pblico poder assessor-los JUndtcamente, zelando para que o desfecho do processo no seja excessivamente
demorado e desfavorvel queles que, legitimamente, devem ter
reconhecido o domnio sobre os terrenos que ocupam.
s2 Existem controvrsias sobre o gnero do substantivo usr.rcapio:_co.mo ~
Dicionrio da Lngua Porwguesa Contempornea, da Academra ~as Ctcnc~a~ d
Lisboa, e dicionrio Aurlio s o registram como sendo do genero fe.mtm~o.
0
enquanto dicionrio Houaiss admite os dois gneros. o autor prefenu segurr aqmlo

que parece ser a forma mais aceita segundo a norma culta.

294

Deixe-se, agora, falar a prpria Constituio:


Art. 183 - Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at
duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.

11

I?- O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independente do
esrado civil.

111

2? - Esse direiro no ser reconhecido ao mesmo possuidor por mais de uma vez.
3? -Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

(CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO


BRASIL, 1988)
Como se v, o texto constitucional esrabelece que os imveis
pblic~s no sero adquiridos por usucapio. Essa uma restrio
que n.ao. estava presente na proposta defendida, na poca da
Consurumte, pelo Movimenro Nacional pela Reforma Urbana. A
verso do Estatuto da Cidade aprovada pelo Senado Federal em 18 de
junho de 2001 no trazia nenhum avano a esse propsito, mas, pelo
menos, preservava a possibilidade de emprego de outro insrrumento,
a concesso de direito real de uso, para legalizar a posse de ocupantes de terrenos pblicos. Com a aplicao da concesso de direito real
de uso no chega a se dar a transferncia da propriedade, muito
embor~ os ocupantes recebam garantias e vejam a sua situao ser
regulanzada. Concesso de direito real de uso um contrato celebrado entre o Poder Pblico e os ocupantes, contrato esse que, teoricamente, pode ser por tempo ilimitado ou limitado, embora renovvel.
O mais razovel que o contrato seja por tempo ilimitado, extingindo-se, entretanto, caso o concessionrio venha a dar ap imvel outra
destinao que no a de moradia para si prprio e sua famlia, ou caso
o concessionrio venha a adquirir a propriedade (ou a concesso de
uso) de outro imvel. Os concessionrios recebem uma garantia legal

I
295

de permanncia no local. podendo a concesso se dar a ttulo oneroso ou no (cf. ALFONSIN et a/. [ 1997:77-8]). No obstante, esperve l que a concesso seja conferida gratuitamente. A garantia legal
supramencionada poderosa. mesmo sem implicar a propriedade do
imvel, pois 0 ttulo concedido, seja por via administrativa ou, em
caso de litgio, por sentena judicial. servir para efeito de regularizao no cartrio de registro de imveis.
Lamentavelmente, o veto presidencial a todos os seis artigos que
compunham a Seo VI ("Da concesso de uso especial para fins de
moradia" ) do Estatuto da Cidade (LEI N? 10.257, de 10/07/200 1),
sob a alegao de que isso criaria uma abertura para a ocupao abusiva inclusive de reas de uso comum , como praas ou vias de comunicao. criou um embarao para a aplicao adequada do instituto
da concesso de direito real de uso a terrenos pblicos. A falta da
introduo prvia de uma distino clara entre bens de uso comum e
bens dominiais serviu de pretexto para a adoo de uma restrio
oenrica e total (veto) por parte do Presidente Fernando Henrique
~ardoso. Com a Medida Provisria n? 2.220, de 04/09/2001 (cuja

mais: com quais recursos se poder contar para fazer face a numerosos e onerosos processos de busca de locais alternativos? Pelo visto,
muita polmica ainda haver de ser travada antes de se alcanarem
condies de satisfatria aplicao desse instrumento.
Registre-se, ainda, que o Estatuto da Cidade, em sua Seo V, ao
prever a aplicao da usucapio coletim, avana para alm da
Constituio Federal. A expectativa de muitos a de que esse instrumento dever facilitar bastante a agilizao dos processos de regularizao fundiria, pois permite a ultrapassagem do quadro pulverizado de audincias individuais. Mesmo assim, assinale-se, por dever de
honestidade, que comentrios tm surgido no sentido de que a usucapio coletiva no seria um instrumento de operacionalizao to fcil
quanto se pensa. O mesmo, por analogia, haveria de aplicar-se con-

constitucionalidade, alis, foi posta em dvida), a lacuna aberta pelo


veto presidencial apenas muito precariamente foi preenchida, pois o
benefcio s reconhecido quele que. "at 30 de junho de 2001
possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio,

No caso de terras que no foram ocupadas, mas sim adquiridas


onerosamente e de boa f por populao de baixa renda que foi logra-

at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana. utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia"
(cf. MEDIDA PROVISRIA N? 2.220, de 04/09/2001, Art. I ?,

da por um loteador, gerando-se, a partir da, um loteamento inegular


ou mesmo clandestino. a situao diferente. O Poder Pblico precisa-

caput; grifo do autor). E esse est longe de ser o nico ponto proble-

tornar os loteamentos at ento irregulares conformes Lei Federal


6.766n9, que rege a matria do parcelamento do solo urbano.

as populaes dessas favelas poderiam, conforme o Art. 5.o da


Medida Provisria, ser beneficiadas com a concesso em outro local.
o problema que se precisaria pensar em regras e critrios mais refinados, se se quiser que a restrio ocupao de reas de uso
comum, restrio essa, em princpio, justificada pelo bom senso, no
venha a servir de libi para a remoo indiscriminada de favelas, o
mesmo valendo para a remoo de populao favelada ocupante de

populao e m sua localizao original, para evitar transtornos de


vrias ordens para ela, como o afastamento dos locais de trabalho. E

cesso de direito real de uso coletiva, possibilidade previ sta na


MEDIDA PROVISRIA N? 2.220, de 04/09/200 I, Art.?, caput).
Que o futuro responda tambm a essa questo.

mtico: muitas favelas ocupam. justamente, reas de uso comum do


povo, nas quais no seria aplicada a concesso de direito real de uso;

296

reas consideradas de risco. prevista no Art. 4?. Nunca demais lembrar que devem ser esgotadas todas as possibilidades de manter a

r realizar as intervenes necessrias para, tanto quanto for possvel,

Por fim , outros instrumentos de regularizao fundiria podem


ter uma fun o coadjuvante ou complementar em relao aos anteriores. Alm da delimitao das ZEIS no zoneamento de prioridades,
instrumentos como a desapropriao, a requisio urbanstica
(requisio de um imvel de propriedade privada com Q fito de atender a um interesse pblico, sendo de emprego mais especfico que a
desapropriao), o direito de preempo (prerrogativa reconhecida
ao Estado. que passa a ter a preferncia na aquisio de um imvel

297

urbano que venha, porventura, a ser alienado), o direito de supeJfcie


(transferncia, gratuita ou onerosa. a terceiros, do potencial edificvel do terreno, mantendo-se a propriedade do mesmo) e outros precisam ser levados em conta. Para maiores detalhes sobre os instrumen-

7. Fundos de desenvolvimento urbano

tos de regularizao fundiria e alguns estudos de caso (Diadema,


Porto Alegre, Recife, Belo Horizonte, So Paulo e Rio de Janeiro),
recomenda-se ao leitor que consulte ALFONSIN et a/. (1997); outras
coletneas relevantes so aquelas organizadas por FERNANDES
(1998) e SAULE Jr. (1999). O direito de superfcie e o direito de
preempo esto previstos, tambm, no Estatuto da Cidade (LEI N?
10.257, de 10/07/2001, respectivamente sees VII e Vlll). Em
matria de planos diretores, no muitos so aqueles que prevem e
abordam, pormenorizadamente, vrios instrumentos simultaneamente. O plano diretor de Belm do Par, em que pesem as inconsistncias apontadas ao longo desta Parte lii e a inda outras tantas, prev
um grande nmero de instrumentos: alm da usucapio e da concesso de direito real de uso (detalhando o que se acha contido no Art.
183 da Constituio Federal), o direito de preempo, o direito de
superfcie, a requisio urbanstica, as ZEIS e outros mais (PREFEITURA DE BELM, 1993).

Os fundos parecem, primeira vista, importantssimos, mas o


seu amparo legal costuma suscitar dvidas. A Constituio Federal,
no seu artigo 167, inciso IV, veda vinculao de receita de impostos
a rgo, fundo ou despesa, de acordo com o princpio oramentrio
de no-afetao das receitas (CONSTITUIO DA REPBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL, 1998; ver, tambm, GIACOMONI,
1997:75-76). Ademais, qualquer fundo tem de ser aprovado pelo Legislativo (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL; GIACOMONI, 1997:76). Seja como for, GIACOMONI
(1997: 129) mostra que existem, na prtica, vinculaes. Alm disso,
a Constituio do Estado do Rio de Janeiro - para mencionar um
exemplo relevante de amparo legal - prev, explicitamente, em seu
Art. 230, a criao de "fundos destinados ao desenvolvimento urbano" (CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
2000:92). Um exemplo de fundo especificamente voltado para o
desenvolvimento urba no o Fundo do PREZEIS (Plano de Regularizao das Zonas de Especial Interesse Social), de Recife, ancorado na prpria lei que criou o PREZEIS (ver, sobre o PREZEIS, o
Captulo 3 da Parte IV).
O q ue importa aqui, realmente, salientar que qualquer problema legal poder ser contornado se, ao contrrio do que se chegou a
propor no passado, no ficar explicitado que os recursos adic ionais
auferidos graas implementao de instrumentos tributrios como a
concesso onerosa do direito de construir e a contribuio de melho-

298

299

ria, alm do lPTU progressivo no tempo, iro, exclusivameme, para 0


fundo de desenvolvimento urbano. Isso obriga a uma reformulao
da concepo no do papel do fundo, mas da sua oficializao.
O fundo de desenvolvimento urbano foi usualmente pensado, no
mbito do "planejamento politizado" social-reformista, como sendo
constitudo por recursos oriundos da aplicao de instrumentos tributrios como o IPTU progressivo no tempo e o "solo criado", recursos

denciais segregados (dentre outros ob t"


. .
~e vos, a serem devidamente
dehmJtados), sem, por outro lado amarr
'
ar, no texto a ser submetido
aprovaao do Legislativo municipal, os recursos do fundo a r
. porm mais q
10ntes
especJ'fiJcas. N a prtica
.
'
'
ue certo que o fundo viria a ser
ahmentado com a ajuda substancial daqueles tributos.
ri

esses que deveriam ser aplicados prioritria ou exclusivamente na


urbanizao e regularizao fundiria de favelas e no saneamento

I
.,

bsico e regularizao fundiria de loteamentos irregulares. O fundo


seria gerido por um conselho de desenvolvimemo urbano (ou seja l
que nome venha a receber), no qual teriam assento tanto representantes diretos (mais propriamente falando, delegados) da sociedade
civil, quanto representantes do prprio Estado (os quais podem ou
no ter direito a voto; se tiverem, estar-se- diante de uma parceria;
se no tiverem, estar-se- diante de uma delegao de poder). Esse
conselho deveria ser visto, a rigor, como o aspecto mais importante,
pois a sua existncia simbolizaria e alavancaria a democratizao do

fi

planejamento urbano, envolvendo tanto decises sobre o detalhamento dos investimentos (critrios para o estabelecimento de prioridades) quanto a discusso e o monitoramento da aplicao dos diversos instrumentos de planejamento e de planos diversos (plano diretor
e planos setoriais). ( curioso notar, luz disso, que os conselhos
receberam e tm recebido muito menos ateno do que mereceriam.
Para acompanhar o prosseguimento dessa argumentao, remete-se o
leitor ao Subcaptulo 11.3.)
Acabou-se de verificar, entretanto, que uma vinculao de receita tributria a despesas ou fundos especficos vedada pela
Constituio Federal, ainda que, como demonstra uma das constituies estaduais mais imponantes, a do Rio de Janeiro, a criao de fundos de desenvolvimento urbano no ftra a lei. Que fazer diante disso?
Uma soluo assaz simples e eficaz implementar, sim, os instrumentos tributrios mencionados, e criar, sim, um fundo de desenvolvimento urbano para dar suporte a polticas pblicas orientadas para
regularizao fundiria e melhoria infra-estrutural em espaos resi-

300

301

itfelevante, necessrio considerar as coisas em um outro plano, o da

produo de ideologias. Nesse plano, o marketing urbano "deformado" deve ser considerado como o resultado de uma tentativa de

8. City-marketing e outros
instrumentos informativos

influenciar no apenas investidores e turistas em potencial, mas toda


urna opinio pblica, formando uma imagem de cidade conforme aos
interesses e viso de mundo dos grupos dominantes.
Se, por um lado, uma certa parcialidade estar sempre presente, j

,,

que se est diante de leituras diferentes competindo entre si (e, sempre


que uma verso oficial pretender-se a nica legtima, estar-se- incorNo Captulo 1 mencionou-se um tipo de instrumento de planejamento, os instrumentos informativos, que at agora no foi abordado.
Propositadamente, deixou-se para faz-lo somente agora, seguindo
um raciocnio que parece coerente: o objetivo desses instrumentos ,
justamente, o de informar sobre aquilo que, com a ajuda dos demais
instrumentos aqui examinados (dentre outros), pode ser ou tem sido
alcanado.
A expresso ciry-marketing costuma soar, nos crculos politica-

mente pensvel um marketing urbano persuasivo que no esconda,


deliberada e absolutamente, mazelas, ou force demais certas interpretaes. Sem ingenuidade, preciso reconhecer que a ascenso do citymarketing se d, no mundo inteiro, paralelamente ao enfraquecimento do planejamento regulatrio clssico e ao aumento da importncia
das "parcerias pblico-privadas". A funo de produo de territorial
ideologies (rivalidades que expressam fetichismo espacial, do tipo

para isso, pois fcil imaginar (e pode-se constatar) que, em no pou-

"cidade A versus cidade B", slogans ufanistas etc.), com o fito de tornar a cidade mais atraente para o capital e para um pblico seleto de

cos casos, est-se diante de uma tentativa de construo de uma imagem "assptica" e certinha da cidade em questo, com o fito de atrair

turistas e consumidores, tem sido bastante estudada, sobretudo na literatura anglo-sax (um bom exemplo SHORT [1999]). Entretanto, o

investimentos e turistas (um caso que tem sido cada vez mais estudado, no Brasil, o de Curitiba: vide SNCHEZ, 1997a; 1997b; 1999).

marketing pode fazer referncia s vantagens locais sem incorrer em

mente no-conservadores, pejorativa. Existem, decerto, boas razes

302

rendo em um discurso ideolgico manipulador), nem sempre o marketing urbano precisar ser deformador ou manipulador. perfeita-

Poder-se-ia dizer, assim, que, em vrias situaes, o problema que

fetichismo espacial algum, ou em xenofobia ou ufanismo exagerado.


Alis, at mesmo sob a tica empresarial pura e simples, no tentar

reside por rrs do marketing urbano o mesmo que reside em qualquer propaganda enganosa, em que as qualidades do produto a ser

esconder todos os problemas pode causar melhor impresso e despertar maior confiana que a busca por construir uma imagem que, de to

comercializado so exageradas e possveis defeitos so escamoteados. A analogia com a propaganda enganosa (versus propaganda

perfeita, corre o srio risco de parecer falsa, artificial demais.

honesta) , contudo, ela prpria defeituosa e muito limitada. Uma

De um ponto de vista crtico, consoante a a abordagem adotada


neste livro, o marketing urbano, como instrumento informativo,

cidade no um simples produto ou uma mercadoria qualquer, que se


possa descrever objetivamente por meio de suas propriedades; uma

dever servir para mostrar, com a maior fidelidade possvel, os resultados a lcanados na busca por um desenvolvimento ,scio-espacial

cidade um complexo scio-espacial onde vrias leituras e interpretaes coexistem, competindo entre si e refletindo interesses diver-

autntico (presumivelmente, com o auxlio dos instrumentos anteriormente discutidos). Uma vez se realizando esse desenvolvimento,

gentes. Por conseguinte, sem querer sugerir que a dimenso tica seja

a atratividade da cidade para turistas e mesmo investidores poder se

"
303

ver bastante incrementada, sem que para isso seja necessrio enfatizar (na propaganda ou nas intenes concretas) aspectos "cosmticos" -e, no que concerne aos investidores, sem que seja preciso oferecer incentivos generosssimos, muitas vezes mais uma questo de
prestgio para o administrador do que fruto de uma anlise
custo/benefcio conscienciosa. Um tal marketing servir para mostrar
os resultados de um trabalho srio e bem feito, o que poder contribuir para um aumento da auto-estima da populao local e um reforo da legitimidade da administrao, sem que isso se traduza em estmulo arrogncia xenfoba ou em manipulao da populao.
Afora o city-marketing, instrumentos informativos so tambm
aqueles que objetivam informar a prpria populao a respeito de campanhas governamentais (como campanhas de conscientizao, a

potencialmente representado por um dado instrumento para os gru-

jamento e gesto. Freqentemente, avana-se para um pouco alm da


simples informao, oferecendo-se uma oportunidade menor ou maior
para que a populao seja, tambm, ouvida. SIMONSEN e ROBBINS
(2000), tomando os EUA como referncia emprica e a propsito do

e classes de fazer com que as propostas no saiam do papel. Entre a


proposta de instrumentos arrojados por parte de uma eventual prefeitura progressista e a efetiva implementao exitosa dos mesmos,

tema do envolvimento dos cidados no processo oramentrio, apresentam esquemas como audincias pblicas (public hearings) e citizen

tem-se uma verdadeira corrida de obstculos: primeiro obstculo, as


dificuldades para a elaborao da prpria proposta (plano) em um

forums (convite, aberto ou por amostragem, para que cidados partici-

nvel tecnicamente elevado quanto s exigncias de coerncia e rigor;


segundo obstculo, as dificuldades para a aprovao do plano pela

de que muitas, provavelmente a maioria das experincias de uso desses esquemas no informativa apenas no que concerne natureza da
tcnica em si, mas tambm no que se refere ao grau de abertura do
Estado local para com a participao popular (chegando, na melhor
das hipteses, consulta e cooptao).lsto no deve conduzir, entr~
tanto, a um repdio s tcnicas; mesmo uma conjuntura poltica maiS

304

preciso no perder de vista que, quanto maior for o incmodo


pos e classes dominantes, tanto maior ser a a tentativa desses grupos

empregados no planejamento urbano. PEISER e NELSON (1997) discutem, especificamente, o uso de uma dessas tcnicas - os expert
panels- no planejamento. Pode-se levantar a ressalva, evidentemente,

f.(

9.1. Sobre a importncia de cadastros tcnicos municipais,


plantas de valores e divises de bairros

exemplo daquelas sobre educao ambiental) e os que buscam mobilizar e informar os cidados para a participao em processos de plane-

pem de sesses em que sero abordadas questes especficas de seu


potencial interesse), que tambm podem ser e de fato so amplamente

9. E quanto ao uso mais eficiente


dos instrumentos mais bsicos
e convencionais? ...

Ii

I.

Cmara de Vereadores; terceiro obstculo, as dificuldade.s para a


implementao do plano eventualmente aprovado (o que e nvolve,
tambm, as dificuldades para a fiscalizao estatal da observncia
das regras por parte dos agentes privados). Muitos tenderam a subestimar essas dificuldades, conforme o autor alertou em outras ocasies
(SOUZA, l993a; 1998).
Sem querer fazer o inverso do que fizeram e fazem os autores que
subestimam os obstculos, ou seja, sem querer exagerar as dificuldades, fundamental perceber que e las existem, e que q desfecho pode

favorvel, permevel a genunas parcerias e delegao de poder, no

ser frustrante, sobretudo se os obstculos e as resistncias forem subestimados. Em So Paulo, por exemplo, o projeto de plano diretor foi

pode prescindir do uso de instrumentos informativos.

recusado pela Cmara, de maneira que o excelente documento elabo-

305

rado durante a gesto Luiza Erundina no passa, para ns, de uma

Alm dos cadastros tcnicos e das plantas de valores, o planejamento e a gesto precisam, tambm, contar com uma outra ferramen-

importante referncia terica. Em Angra dos Reis a derrota no foi


completa, mas concesses tiveram de ser feitas . Diante disso, e acei-

ta bastante bsica: uma adequada diviso da cidade em bairros.


Conquanto outras unidades espaciais possam, eventualmente, refe-

tando-se tambm a validade intrnseca do argumento, cabe indagar:


sem desejar, de forma alguma, sugerir que os "novos" instrumentos

renciar o planejamento e a gesto ( o caso das bacias de drenagem,


relevantes no que se refere definio de unidades de manejo

sejam secundarizados, seria, por outro lado, sensato ignorar que alguns

')

"velhos" instrumentos podem e precisam receber maJOr atenao.


conveniente admitir, para comear, que, alm da introduo da

I',.
I

ambiental e tambm para orientar certos aspectos concernentes


ocupao e expanso urbana), deve-se reconhecer que o bairro a
unidade de referncia mais importante.

progressividade no tempo do IPTU, tambm o IPTU "normal" precisa, no caso de numerosssimos municpios, ter a sua arrecadao oti-

Um bairro , como o autor argumentou em trabalhos anteriores


(SOUZA, 1988a; 1989), uma realidade, ao mesmo tempo, objetiva e

mizada. comum o potencial de auferio de recursos prprios de


muitos municpios se encontrar subexplorado, por conta no somente
de corrupo, mas tambm de desleixo e incompetncia. Deveria ser

(inter)subjetiva. Um bairro no socialmente produzido somente


porque o seu substrato material (as ruas, as construes) representa

algo banal e corriqueiro, de to elementar, mas de fato raro que


cadastros tcnicos (que abrangem desde os simples cadastros fundi-

natureza transformada pelo trabalho humano, mas porque cada bairro , ao mesmo tempo e em ltima anlise, um espao dotado de sig-

rios ou imobilirios, que permitem uma viso da estrutura de propriedades, at plantas contendo dados sobre a infra-estrutura instalada e os

nificado, um espao vivido e percebido; enfim, um "lugar", no sentido especfico j exposto no Subcaptulo 2.1. da Parte I (vide nota de

servios prestados) e plantas genricas de valores (ou, simplesmente,


plantas de valores, as quais contm uma diviso da rea urbana do

rodap 14). Ao servirem de referenciais para a construo de identidades scio-espaciais e sentimentos de pertencimento, alm de refe-

municpio de acordo com o seu status, ao fixarem os valores bsicos


unitrios, por metro quadrado, de terrenos e edificaes, considerando

renciais de aglutinao da populao no mbito de movimentos


sociais,53 os bairros convertem-se em referenciais fundamentais tam-

a realidade do mercado imobilirio e os possveis fatores de valorizao), sejam regular e rigorosamente atualizados. Sem cadastros e plantas de valores atualizados, no apenas a arrecadao com o IPTU
("normal" e progressivo no tempo) h de se ver comprometida, mas a
aplicao de vrios outros instrumentos ser, tambm, prejudica~a,
comprometendo objetivos mais ambiciosos em matria de um planeJamento e de uma oesto
eficientes e progressistas. Exemplos de outros
e
.
instrumentos cuja aplicao pode no passar de um sonho na ausnc1a
de cadastros e plantas de valores atualizados so o "solo criado" e a
contribuio de melhoria. Na verdade, cadastros e plantas de valores
so coisas to bsicas que, muito mais que impedir ou dificultar a
implementao deste ou daquele instrumento especfico, a sua ausncia ou a sua desatualizao dificultam, pura e simplesmente, quaquer
planejamento srio e qualquer gesto minimamente eficiente.

306

~ O uso da expresso fator de aglrttinao para designar esse possvel uso sociopolllco do referencial bairro foi propos to em SOUZA (2000a: 159, nota 59).
Anteriormente (em SOUZA, 1988a; 1989; 1993a) o termo empregado havia sido
cara/isador, mesmo sendo do conhecimento do autor que Carlos Nelson Ferreira dos
Santos j havia empregado essa metfora anteriormente, usando-a, porm, diferentemente. . contudo, realmente prefervel usar a palavra catalisador no sentido atribudo por C. N. F. dos Santos, em que um "catalisador" um indivduo ou instituio
(~nfim, um agente) que faz a intermediao entre o evento que mobiliza a ao cole!tva e o processo de ao; "[o) catalisador um agente que sabe das coisas e sabe
como diz-las em linguagem inteligvel para os dois lados [ativistas e Estado]."
(SANTOS, 1981 :223). De fato, o autor do presente livro pensava no bairro como
algo dotado de simbolismo, como um "lugar", onde sentimentos de pertencimento
P~dessem estimular reaes ou dar corpo a elas - no s no caso de 'grupos privilegmdos, mas mesmo no caso de grupos segregados e negativamente discriminados,
como os moradores de favelas, onde o processo de formao de identidades scioespaciais, conquanto diferente, tambm ocorre. No entanto, a expresso fator de
aglutinao ou, ainda melhor, referencial de aglwinao, mais precisa e direta.

307

"

)
bm para 0 planejamento e a gesto das cidades, especialmente para

sas absolutamente distintas. Sob vrios aspectos, as favelas, ou pelo

um planejamento e uma gesto que, longe de no se preocuparem


com os sentimentos e as valoraes dos citadinos, desejam, pelo con-

menos as favelas grandes e consolidadas, no so menos, e sim "mais


bairros" do que muitos bairros da cidade formal/legal, pois alimentam forte identidade sc io-espacial (pense-se, para comear, na

trrio, estar em plena sintonia com estes, nos marcos de um exerccio


democrtico e transparente das tomadas de deciso sobre a cidade e
seu futuro.
Nos trabalhos anteriormente mencionados (SOUZA, l988a;
1989), 0 autor apresentou uma classificao do contedo scio-espacial dos bairros abrangendo trs categorias, em funo das quais os
bairros se distinguem uns dos outros: contedo composicional, ou as
caractersticas objetivas que marcam a paisagem (classes e estratos
de renda predominantes, estado e estilo das construes, usos do solo

"Nao Mangueirense"...). Tambm sob o ngulo do contedo interacional o grau de consistncia das favelas , costumeiramente, maior
que o dos bairros "comuns", em que pese a presena dos traficantes
de drogas enquanto um fator de fraturamento e tensionamento da realidade favelada (fator esse no focalizado pelo autor no referido trabalho de fins dos anos 80). Uma vez percebendo-se que as representaes sociais no quotidiano nada tm de sagradas, servindo, muitas
vezes, de abrigo para elementos de cunho racista e mesmo de fundo

principais etc.); contedo interacional, ou o grau de coeso e as formas de relaes sociais; contedo simblico, ou a imagem associada
ao bairro e os sentimentos de lugar de seus habitantes, que contribuem para reconhec-lo como um bairro especfico, distinto de

conceitual e terminolgica. Um bairro, neste livro, no precisa ser


uma realidade espacial caracterizada por legalidade e formalidade da

outros. A diviso de uma cidade em bairros ("abairramento") precisa


considerar esses trs aspectos, e em particular o contedo simblico,

ocupao (a propsito: quem disse que a ilegalidade est inteiramente ausente dos espaos da elite, nas cidades brasileiras?...). Uma fave-

uma vez que a diviso proposta deve refletir o mais acuradamente


possvel, e no violentar, a diviso intersubjetiva gerada pelos pr-

la no precisa ser urbanizada e regularizada fundiariamente para, s


ento, ser "promovida" a bairro, como a maioria tende a pensar. A
principal diferena entre bairros "comuns" e favelas a (i)legalidade

prios habitantes de uma cidade.


Exemplos do emprego da diviso em bairros so a identificao de

setores geogrficos relativamente homogneos com base na agregao


de vrios bairros (em funo, principalmente, das semelhanas de contedo composicional), setores esses que podem ser usados como refe-

favelas grandes e consolidadas, com forte contedo simblico e ntidos referenciais de sentimentos de lugar, no poderiam ser vistas

rncia para diferentes tipos de interveno, atuando, assim, como reas


de planejamento distintas e especficas. Outra serventia essencial de

como bairros - bairros pobres informais/ilegais? Algumas dessas


favelas so to complexas que comportam, elas prprias, em meio a

uma diviso em bairros a sua utilidade para fins de implementao de


um oramento participativo (diviso do municpio nas unidades espa-

grandes densidades, seus prprios "sub-bairros", ou seja, subespaos


Particulares. Indo ainda mais longe: no caso das favelas menores, s

ciais que orientaro a organizao e a mobilizao da populao), con

vezes pouco consolidadas, talvez seja inapropriado falar delas como


bairros; por que, ento, no v-las como sub-bairros informais/ilegais

j salientara no trabalho h pouco citado (SOUZA, 1989), preciso


r d na
afrontar o preconceito embutido no senso comum e cnsta JZa o .
noo quotidiana de bairro, segundo o qual bairros e favelas so cot

308

propriamente ideolgico, faz-se mister pugnar por uma subverso

da ocupao, e o status jurdico somente um dos aspectos de interesse para a compreenso das realidades scio-espaciais. Por que

forme se enfatizar de novo mais adiante, na seo 11.2.4.


Registre-se, agora, algo de suma importncia. Conforme o autor

Mangueira, no Rio de Janeiro, que j ensejou at expresses como

de bairros maiores, ainda que o restante dos conjufiHOS espaciais


(bairros) que as contm seja juridicamente distinto (porque no se
trata de ocupaes), normalmente tambm de contedo composicional muito distinto e contrastante? Radiografar nossos conceitos,

309

deselitizando-os e limpando-os de sua crosta ideolgica conservadora, tarefa inarredvel, aqui exemplificada, e um passo i~p~rtan_te na
direo de uma deselitizao das prticas scio-es~ac!aJS. D1ant_e
disso, no temer afrontar o senso comum to imperauvo quanto evJtar afront-lo apriorstica, sistemtica e arrogantemente.

9.2. Potencialidades do geoprocessamento e dos Sistemas


Geogrficos de Informao
0 geoprocessamento pode ser de enorme utilidade como coadjuvante do esforo de otimizao do emprego de cadastros, plantas de
valores e divises de bairros, assim como no que se refere ao lanamento otimizado e justo de tributos, pois a informatizao permite
srrandes velocidade e preciso no armazenamento e na recuperao de
~ados cadastrais. Vale a pena, portanto, registrar algumas breves consideraes em torno da relevncia do geoprocessamento para_ o p~ane
jamento e a gesto das cidades, enfatizando exemplos de aphcaao._
o geoprocessamento e os Sistemas Geogrficos de lnformaao
(SGJs) no so, propriamente, instrumentos de planejamento, no sentido que um tributo ou um zoneamento o so. Antes, o geoprocessamento e os SGis consistem em um suporte tecnolgico para o trabalho em planejamento urbano, com o qual estudos, av~lia~s de
impactos, monitoramentos da evoluo de fenmenos, s1mulaoes e
podem ganhar
a representao cartogrfica de unidades de maneJO
em ae:ilidade e preciso.
Por um lado, no se deve, jamais, exagerar a importncia desse
suporte tecnolgico, como muitos parecem inclina~os a fa_z-1~~
especialmente no que se refere ao ambiente da pesqwsa (reahza~a
de diagnsticos, avaliao da eficcia de instrumentos ~te.!. Af~nal
de contas, a inteligncia, a criatividade, o bom preparo tecmco-cientfico e a experincia profissional so insubstituveis, cabendo ao
SGI to-somente, tornar mais velozes (muito mais velozes) e de exe' mais precisa ou confivel algumas das tarefas que, na sua
cuo
maior parte, bem podem continuar sendo feitas visual/manualmente,

f,r
3 10

ainda que ao preo de uma menor eficincia. Algumas tarefas do tcnico-pesquisador versado em planejamento urbano, na verdade, nem
sequer tm ligao direta com o geoprocessamento: o caso da reflexo conceitual e terica ao redor de instrumentos, bem como da anlise qualitativa de polfticas pblicas, dentre muitas outras atividades.
Por outro lado, o ganho em preciso e velocidade muitssimo
importante, o que fica patente no ambiente da administrao pblica,
onde muitas tarefas rotineiras, de execuo montona e demandadoras de grande quantidade de tempo, podem ser enormemente beneficiadas com a informatizao.
Alguns exemplos de aplicaes so mencionados a seguir:
'I

Planta de valores e cadastros tcnicos digitalizados, propiciando

melhor controle e muito maior facilidade de atuali~ao. As mudanas, tanto no que concerne infra-estrutura tcnica e social, quanto
no que respeita valorizao imobiliria (valores mdios por metro
quadrado por zona ou logradouro e, mesmo, o valor de mercado dos
imveis), podem ser muito mais facilmente acompanhadas com a
ajuda de um Sistema Geogrfico de Informao, desde que isso seja
acoplado a rotinas inteligentes de inspeo em campo, de onde vir a
maior parte dos dados que alimentaro o sistema. Uma aplicao
mais correta e criteriosa do IPTU progressivo, e mesmo o lanamento mais justo do IPTU comum, assim como do "solo criado" e da contribuio de melhoria, pode ser facilitada com o geoprocessamento.
Veja-se, em particular, que o famigerado problema da dificuldade de
clculo da contribuio de melhoria, o qual , no fundo, um problema gerencial, e no tanto de clculo, pode ser muito mais facilmente
superado com o auxlio do geoprocessamento.
Zoneamentos, propiciando uma enorme facilidade de atualizao.
O geoprocessamento permite uma atualizao e um monitoramento
muito mais geis do que seria possvel da forma convencional facilitando tarefas e rotinas penosas como a determinao de situa~es de
saturao infra-estrutural, acompanhamento de estoques de rea edificvel, transformaes no uso do solo, na tipologia das edificaes,

3 11

na densidade demogrfica e no valor dos imveis. A identificao e


a classificao de usos do solo, a discriminao de zonas adensveis
e no-adensveis e a identificao e classificao de zonas especiais
(dos tipos ZEIS e ZPA) so, em vista disso, tarefas que podem ser
grandemente beneficiadas com o emprego do geoprocessamento.
r

Levantamentos e anlises da espacialidade da carncia infraestrutural e situao fundiria. Quer estejam eles a servio da determinao e classificao de ZEIS, para fins de urbanizao de favelas
e investimentos em loteamentos irregulares, quer se trate de inventrios isolados, quer se trate, ainda, da radiografia do quadro de carncias para servir de subsdio aplicao dos critrios de alocao de
recursos nos processos de oramento participativo, tais levantamentos podem ser bastante facilitados pelo geoprocessamento: alm da
enorme facilidade de atualizao dos dados e das anlises, tem-se,
ainda, a vantagem adicional que a possibilidade de combinao de
diferentes planos de informao (distintas modalidades de infra-

9.3. Obstculos implernentaa-0 dos ms


. t rurnentos
Na verdade, no apenas a implementao dos instrumentos
.
claramente
comprometidos
ou
compat'
.
mats

tvets com o enfoque crtico


precomzado neste livro, mas mesmo a otimizao de coisas elemen~;;~c.~;o o e~prego e a atualizao de cadastros e o lanamento do
orm~l

.esbarram em diversos obstculos. Enquanto os obs-

~culos parttctpa~o ~opular nos processos de planejamento ou gestao, ou, para ser mats ngoroso, os obstculos ampliao da mar em

de ;;obr; pa<a o exerddo da auro"om;a, sero exam;"ados :arte


no u cap .tulo 11.5., algumas das principais barreiras ou dificuldaque se- mterpem en tre a vontade de transformar o status quo e a
d esbT
mo t tza.ao dos meios necessrios para faz-lo com eficcia merecem ser ~tstas agora, como fecho deste captulo.
o
. planejamento e um
IhAsstm como seria tolice tmatomar
que mats
me or pl an~j~mento, por si ss, seriam a soluo para os problemas
urbanos,
sena tgualmente
tolice neglioenciar
o debate t'ecmco-ctentt.
. ,
0
fico
o
.
.ar~'umentando,

bm podem ser facilitadas pelo geoprocessamento, devido possibi-

stmplisticamente, que "o que falta vontade


.
polfttca e que as solues j so conhecidas p
subestima
. ara evttar tanto uma
das elo ~ o ~uanto uma superestimao das possibilidades oferecip
p aneJamento, particularmente pela abordagem e pelos .
trumentos
. considerar
ms.
" apresentados neste trabalho f az-se necessrio

lidade de combinao gil de diferentes planos de informao


("mapeamento associativo"), cruzando-se diferentes variveis.

d. tversos
. . .atores limitantes, de ordem poltica, cultural, econmica
. d'tscutt'do o tema em SOUZA
mstttucwnal. e tcnica (o autorJ' h avta

estrutura tcnica e social, situao fundiria etc.).

Avaliaes de risco ambiental (risco de desmoronamentos e deslizamentos, de enchentes) e sob o ngulo da segurana pblica tam-

Deve ser ressaltado que, para finalidades bsicas, uma informatizao baseada em tecnologia de baixo custo pode, perfeitamente,
suprir as necessidades da administrao de um municpio de pequeno ou mdio porte. Principalmente em um pas semiperifrico como
o Brasil, convm insistir sobre esse ponto. Alm disso, a interface
com o usurio dever ser a mais amigvel possvel, para permitir que
mesmo leigos tenham, em algumas circunstncias, acesso ao ambiente de entrada e anlise de dados e sejam capazes de compreender e
acompanhar o que ali feito. Dentro de uma perspectiva de compro
misso com a democratizao do planejamento e da gesto essa no ,
deve-se convir, uma preocupao menor.

~:::a). SeJ.am destacados, inicialmente, os fatores limitantes d;


m poluca, cultural, econmica e institucional:

Sem dvida, o imediatismo da mator


. parte das nossas
eImediatismo.
r
ttes nao um privilgio brasileiro; no toa que os anglo-sa cunharam a exp ressao
- ..s1wrt-termism" tendo em m t
xoes
p
.

en e as suas prBr;::ilso:,;da:es. Entretanto, a negligncia do planejamento, no


'. mA e ~ausas culturais outras (como, possivelmente
a
menor tmportancta da "disciplina" como um valor soct 1
tem
.
a , ao mesmo
.
va")P0 em~ quedextste uma espc'te de ..culto da tmprovisao
criati re ora a pela falta de viso e pelo comportamento de rapina
313

312

das elites, o que tpico de pases perifricos e semiperifricos.


Seguramente, a quantidade de problemas com que se defrontam as
administraes municipais e a velocidade com que evoluem esses
problemas, no poucas vezes em decorrncia, em larga medida e em
termos imediatos, de um crescimento urbano muito rpido, dificultam a atividade de planejamento. Independentemente de suas limitaes, e sem querer sugerir que isso represente um modelo a ser inteiramente invejado, o fato que o tipo de planejamento que se faz na
Alemanha ou na Gr-Bretanha pressupe o tipo de estabilidade geodemogrfica e institucional caracterstica desses pases. E, mesmo
assim, nada disso desculpa para se resignar e declarar que um planejamento minimamente coerente impossvel em um pas como o
Brasil. A soluo est em rejeitar o imediatismo ao mesmo tempo em
que se adota um estilo de planejamento suficientemente flexvel para
dar conta de uma realidade to dinmica como a brasileira.

lo

"

Se a falta de viso e o imediatismo so obstculos para o planejamento em geral, o conservadorismo das elites, francamente hegemnico na maioria dos municpios brasileiros, um fator de agravamento, notadamente no que se refere s possibilidades de um planejamento progressista, comprometido com uma "inverso de prioridades" e com objetivos de justia social e eqidade. Esse obstculo se
revela em vrios momentos, o que pode tornar a aprovao de um
plano diretor politicamente avanado uma verdadeira via crucis,
pois, alm de ser preciso contar com um Executivo local comprometido com esses princpios, necessrio que a Cmara Municipal seja,
na sua maior parte, permevel ou simptica proposta, uma vez que,
se compete ao Executivo a responsabilidade de elaborar (ou mandar

.,
h.

'

314

(CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL, 2001 :43; Art. 32, 2_0),


mas de legitimidade questionvel, de espaos urbanos ou reas vistas
como "urbanizveis" por parte do Estado local, incluindo reas no
claramente urbanas e totalmente desprovidas de infra-estrutura,
comumente chamadas de "reas de expanso urbana", com a finalidade de arrecadar IPTU e viabilizar legalmente processos especulativos que redundaro em loteamentos irregulares? Ou como o estmulo a ocupaes, favelizao portanto, por parte de certos administradores, por razes poltico-eleitorais? No ser ingnuo diante da
dimenso do desafio que se coloca no significa, por outro lado insista-se -, que h razes suficientes para desanimar e resignar-se.
Em meio aos muitos exemplos ruins h, tambm, aqueles bons, que
mostram que o conservadorismo pode ser acuado e neutralizado.
Entre vrios outros, o do oramento participativo de Porto Alegre,
exposto e discutido no Subcaptulo 1.1. da Parte III, particularmente edificante .
A ausncia de quadros tcnicos suficientemente qualificados

outro estorvo freqente. Isso no s refora os obstculos anteriormente citados mas, tambm, co-responsvel por uma prtica muito
comum e freqentemente desastrosa: a elaborao de planos sob
encomenda por escritrios privados, que os preparam dentro do esprito de "linha de montagem", que significa que um mesmo "receiturio" metodolgico aplicado s mais diferentes realidades, sobre a
base de diagnsticos superficiais e sem que tenha ocorrido um envolvimento da sociedade civil local.
A ao dos lobbies e grupos de presso de setores da elite local
constitui um outro obstculo. No resta a menor dvida de que esse

elaborar) o plano, cabe Cmara apreci-lo e vot-lo, podendo vetlo no todo ou em parte. A bem da verdade, "conservadorismo" at
que soa, perante muitas situaes, como um eufemismo. O que ocor-

obstculo se acha presente em qualquer pas capitalista, inclusive na


Europa e (sobretudo) nos EUA. Entretanto, em um pas como o

re, freqentemente, no um mero conservadorismo de princpios,


mas sim um conservadorismo corrupto ou, como se disse acima, um
comportamento de rapina. O que dizer diante de prticas como a fixao e a delimitao, aparentemente arbitrria, legalmente amparada

Brasil, onde o nvel de transparncia e accountability,da dinmica


decisria no interior do Estado comparativamente pequeno, e onde
o nvel de corrupo comparativamente grande, lgico que a ao
de lobbies- como os empresrios do setor de transportes, os da cons3 15

truo civil etc. - mostrar-se- especialmente danosa, tendente a


reduzir 0 Estado a pouco mais que um "balco" a servio dos interesses dos grupos dominantes. Nessas circunstncias, alis, a prpria
expresso "polticas pblicas" perde muito do seu sentido.
A freqente ausncia de continuidade entre as administraes. em
que as propostas estudadas e, s vezes, de implementao at j~ iniciada por um prefeito, so abandonadas pelo sucessor, conf1gura
outro problema corriqueiro. Para isso concorrem muitos ou todos os
problemas anteriormente mencionados, e seguro que, sob essas circunstncias, no possvel a implantao bem-sucedida de um sistema local de planejamento e, tampouco, o florescimento de uma "cultura de planejamento".
As dificuldades econmico-financeiras com que se debate a maioria dos municfpios brasileiros devem, igualmente, ser levadas em
conta. Muitos municpios encontram-se endividados e, na sua maioria, 0 percentual do oramento comprometido com a folha de pagamentos dos funcionrios excessivo. Acresce que, devido a problemas como cadastro desatualizado e corrupo, muitas vezes a arrecadao do IPTU no o que poderia ser, o que significa um aproveitamento subotimizado da base tributria local. Com tudo isso, o montante de recursos disponvel para novos investimentos- obras nos
bairros pobres, informatizao e modernizao da administrao etc.
- acaba sendo, no raro, pequeno.
Os problemas arrolados acima no so problemas que exijam ou
sejam passveis de um equacionamento essencialmente tcnico. ~ua
soluo depende de iniciativas e processos que, em larga med1da,
escapam inteiramente capacidade de controle dos planejadores pro-

316

ofeream a sua contribuio mais imediata, sob a forma de encaminhamento da superao dos fatores limitantes de ordem tcnica, de
forma otimizada. Sejam considerados, portanto, agora, os fatores
limitantes de ordem tcnica:
Primeiramente, vlido repisar o que j foi dito e que constitui a
mensagem central deste captulo: de nada ou muito pouco adianta
pensar em instrumentos "alternativos", como o IPTU progressivo, o
"solo criado" etc., se nem o bsico foi construdo. Em portugus
claro: se nem ao menos existe um cadastro fundirio e uma planta
de valores atualizados. O cadastro de imveis e a planta de valores
so ferramentas fundamentais para o acompanhamento do que se
passa no municpio, no que concerne propriedade das terras e
valorizao imobiliria. O IPTU, em sua forma simples e universal
(isto , no progressiva no tempo), o qual um dos tributos municipais mais importantes, ao lado do ISS, depende, para o seu lanamento, dessas ferramentas.

Os instrumentos apresentados neste livro devem ter a sua aplicao cercada de cuidado redobrado, exatamente porque, naqueles
casos em que so capazes de incomodar as elites urbanas, tendero a
ser objeto de ataques e polmica. bvio que isso no , em si, uma
limitao dos instrumentos, e sim um obstculo presente no contexto
de sua aplicao. Todavia, como so, na sua maior parte, instrumentos que raramente foram aplicados e que nem sempre so de aplicao trivial, devem ser concebidos e postos em prtica de modo criterioso. Algumas questes podem servir, a esse respeito, de ilustrao
e guia:
- Que parmetros devem ser considerados para a previso e regulamentao do IPTU progressivo? Isso exige uma reflexo cuidadosa,
luz da realidade de cada municpio, para que sejam definidos o tama-

fissionais- em parte escapam, at mesmo, da capacidade de controle dos prprios prefeitos. Isso no deve, porm, constituir motivo de
frustrao, at porque esses obstculos, embora muitssimo freqen-

nho mnimo de terreno e as demais condies que coqformam o fato


gerador do tributo (situao de especulao) e, tambm as alquotas.

tes, no so absolutos ou inexorveis. preciso que, parte a sua


contribuio propriamente poltica e como cidados, os planejadores

-Ser que a implantao do "solo criado" pode trazer efeitos colaterais indesejveis? Sim, possvel. Por exemplo, a reteno de ter317

ras por parte de proprietrios fundirios temerosos de um rebaixamento do nvel geral de preo do solo urbano (em decorrncia da tentativa dos incorporadores de transferirem parte de seu nus para os
proprietrios de terras, forando a sua venda a preos mais baixos),
alm do desaquecimento da construo civil e do setor imobilirio
em geral, o que ocasionaria desemprego entre a populao pobre. Por
isso que, dos trs tributos analisados, o "solo criado" o mais controvertido. No obstante, mesmo esses efeitos podem ser minimizados ou evitados, desde que a implementao do instrumento se faa
de modo inteligente, em que o tributo possa revelar-se, inclusive,
uma ferramenta adicional de disciplinamento do adensamento e da
expanso urbana.
_ Que cuidados devem ser tomados a propsito da contribuio de
melhoria? Uma forma de desacreditar um tributo potencialmente to
importante e justo como a contribuio de melhoria cometer equvocos no momento de se proceder ao rateio da contribuio, cujo
montante deve acompanhar, de modo rigorosamente proporcional, a
valorizao do imvel no mercado que tenha sido decorrente da obra
pblica. Aplicar o tributo com justia e inteligncia depreende uma
capacidade de influenciar a rea de influncia do seu fato gerador e
as variaes de valorizao no seu interior.
A ausncia de informatizao do servio de planejamento, especialmente no que concerne ao geoprocessamento, pode dificultar, e
muito, a realizao de muitas tarefas montonas e espinhosas, conforme j foi mencionado. A formao de uma cultura de planejamento deve ter como coadjuvante, no dia-a-dia do planejamento e da
administrao municipais, a modernizao da base tecnolgica que
suporta o armazenamento e o tratamento dos dados vitais para a
tomada de decises.

1O. Relacionamento entre os


diversos instrumentos

Zoneamentos de uso do solo so, tipicamente, instrumentos


coercitivos, permitindo alguns usos e proibindo outros. No entanto,
at mesmo os zoneamentos de uso do solo funcionalistas podem
sofrer a influncia direta de instrumentos que os tornam apenas inibidores (como as operaes interligadas: assim, o zoneamento, ao proibir certos usos mas, ao mesmo tempo, ao flexib ilizar a aplicao das
normas em certas reas, passa a ter, ao frigir dos ovos, um carter
mais propriamente inibidor que coercitivo em relao a essas mesmas reas) e, mesmo, estimuladores (incentive zoning, bonuses etc.).
Zoneamentos de uso do solo no-funcionalistas, nos quais apenas
excepcionalmente certos usos sero expressamente interditados para
determinadas reas, possuem, por definio, uma natureza mais flexvel, mesclando, em si mesmos, um carter coercitivo (usos expressa e fortemente restringidos de acordo com a localizao), um carter
inibidor (usos ou intensidades tolerados dentro de uma certa margem,
mas que devem ser gradualmente desestimulados) e um carter estimulador (usos recomendados ou a serem estimulados). Tambm o
zoneamento de uso do solo no-funcionalista interagir com outros
instrumentos, o mesmo se aplicando ao zoneamento de prioridades
(que interagir com instrumentos de regularizao fundiria, dentre
outros) e ao zoneamento de densidade (que interagir, obviamente,
com os parmetros urbansticos).

'

Os diversos instrumentos, sejam eles informativos, estimuladores, inibidores, coercitivos ou outros, devem estar em ntida consonncia com o esprito de serventia do planejamento e da gesto urba3 18

319

nos aos objetivos finais de melhorar a qualidade de vida da populao (especialmente dos grupos menos privilegiados e socioeconomicamente mais vulnerveis) e de promover maior justia social, tudo
isso sobre o fundamento de conquistas cada vez maiores de autonona coletiva e individual. Para tanto, os objetivos mais imediatos dos
instrumentos sero, sobretudo, os seguintes (cada instrumento prestando-se bem ao perseguimento de um ou vrios objetivos): inibir a
especulao imobiliria; propiciar uma boa qualidade ambiental
(por meio da inibio do adensamento excessivo, da degradao do
meio ambiente, da dilapidao do patrimnio histrico-arquitetnico
etc.); induzir ao rebaixamento geral do preo da terra; propiciar o
aumento da arrecadao tributria; garantir uma alocao espacial
de recursos mais justa.
A mediao entre a funo de aumento da arrecadao, bem
representada pelo IPTU progressivo, a contribuio de melhoria e o
solo criado, e as funes de garantia de uma justa alocao espacial
de recursos e propiciamento de uma boa qualidade ambiental, representada especialmente pelo zoneamento, deve ficar a cargo dos conselhos de desenvolvimento urbano, responsveis pela gesto dos fundos de desenvolvimento urbano. O assunto dos conselhos ser detalhado nos subcaptulos 11.3. e 11.4. a seguir. Seja como for, algumas
combinaes havero de ser impostas pelo bom-senso, podendo, ao
menos em parte, ser antecipadas: o caso, apenas para mencionar um
exemplo, da necessidade de complementao de restries impostas
pelo zoneamento por outros instrumentos, como ocorre com a compra do direito de construir complementarmente a uma restrio acentuada do coeficiente de aproveitamento, sem o que poderia ser gerada, dependendo das circunstncias, uma situao perversa para os
proprietrios que se dedicam a uma agricultura periurbana de tipo
familiar. No se pode desconhecer, alis, que, mesmo em tempos de
globalizao e de assdio do neoliberalismo, o Estado local continua
podendo, por intermdio de instrumentos como zoneamentos e regularizao fundiria, alm do uso de seus prprios estoques de terras,
influenciar o mercado fundirio/imobilirio, na esteira da valorizao ou desvalorizao diferencial do solo.

11

f,('
320
D

11. Participao popular no planejamento e


na gesto das cidades: limites e
potencialidades de arcabouos
institucionais sob um
ngulo autonomista

11.1. Autonomia, democracia, participao


Sob um ngulo autonomista, os instrumentos de planejamento,
por mais relevantes e criativos que sejam, s adquirem verdadeira
importncia ao terem a sua operacionalizao (regulamentao) e a
sua implementao influenciadas e monitoradas pelos cidados.
Caso contrrio, corre-se o risco de atribuir aos instrumentos, em si
mesmos, a responsabilidade de instaurarem maior justia social,
independentemente das relaes de poder e de quem esteja decidindo, na prtica, sobre os fins do planejamento e da gesto da cidade.
Isso seria incorrer em um "tecnocratismo de esquerda", conforme j
apontado pelo autor em outro trabalho, ao comentar os descaminhos
da reforma urbana no Brasil (SOUZA, 1998). Na Geografia
Econmica distingue-se entre recurso, que carrega um potencial, e
riqueza, que surge quando h condies econmicas, tecnolgicas
etc. para extrair e utilizar efetivamente os recursos. Pois bem: instrumentos e planos, mesmo quando respaldados em leis, so, em princpio, apenas recursos, que s se convertero em riquezas efetivas
quando houver condies de implementao eficaz desses mesmos
instrumentos e planos. Essas condies so de vrias ordens- econmicas, polticas, culturais... - , mas um aspecto que parece decisivo,
no sentido de viabilizar tanto a elaborao quanto a implementao

321

- " quan"
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eI
,
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.
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.
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,
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e, por m,
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a isso, o que sera
, . . . onal <>era! onde se dar (ou
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e
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t. . ) dos cidados. Assim, antes de foca ao (volunta11a
.
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. . . alidades (oramentos partr.
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,
.
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.
,.
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na histria, a mawna e
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.
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.
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.... d de mUtto parucu
des gregas da AntigUJ a '
. de dois scuonde a democracia existiu de forma plena por cerca
los (de 510 a.C. a 322 a.C.).
A

~oJe

aut~-rotu-

322

Em Atenas, a cidade- a plis - era constituda pelo povo em sentido restrito, ou seja, os cidados que podiam decidir - o demos - e
mais os escravos e os estrangeiros (metecos). As mulheres tampouco
gozavam de plena cidadania, tendo um status jurdico-poltico inferior
ao dos homens. Apesar disso, para os cidados, ou seja, para o dentos
propriamente dito, a democracia direta funcionava de modo exemplar.
Os cidados decidiam livremente sobre os fins da atividade poltica e
da vida na plis, deliberando sobre a paz e a guerra, sobre os acordos
comerciais etc .. No havia "polticos profissionais", uma vez que a atividade poltica, entendida como a discusso e deliberao em torno
dos fins, era compreendida como direito e como ocupao de todos, e
no como matria para especialistas. A escolha dos meios mais adequados para a consecuo de determinados fins, contudo, podia ser
delegada a um e,\pert: por exemplo, a conduo eficaz da guerra era
confiada a um comandante reconhecidamente talentoso e experiente.
Para a maioria das atividades referentes administrao coletiva, todos
os cidados eram estimulados a participar, sendo que a escolha se dava
por sorteio entre os candidatos; somente para aquelas atividades e funes que, nitidamente, exigiam conhecimentos e experincia especficos (comando militar e administrao financeira, dentre outras), davase a escolha por eleio, e no por sorteio. Em todos os casos, aqueles
que exerciam alguma funo tinham de prestar contas durante e aps o
trmino de seus mandatos, mandatos esses que podiam ter durao
definida, nunca muito longa, ou referir-se apenas ao tempo necessrio
para a consecuo da tarefa em questo. As decises propriamente
polticas e importantes eram tomadas pela assemblia dos cidados
(chamada ecclesia), que se reunia regularmente e era formada por
todos aqueles cidados atenienses que desejassem participar. Ou seja,
a participao no era compulsria, e sim voluntria, mas era geralmente vista corno muito importante. Havia, tambm, a necessidade de
preparao da pauta de discusses das assemblias e outros aspectos
prticos, a fim de tornar a assemblia efetiva e operacional, trabalho
esse feito por uma espcie de enorme grupo executivo- a boul, ou o
"Conselho dos Quinhentos" -, constitudo por quinhentos cidados
escolhidos por sorteio, com mandato de um ano, e subdividido em

323

. - . ( vel'. sobre esses assuntos: FlNLEY'


, omtssoes
aloo semelhante a c
ossE' 1995)
e
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.
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, .
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d escravos ao qual se cono das mulheres e os
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,
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,
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' construo feita espectalequena demats.
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'st'la somente em Atenas,
1 e que nao ext
mente para acolher a ecc esw , .
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., .
dava-se o nome d
, .
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da e publtca, uma
.
d de esfera privada/pblica, sunfica, alm das esferas pnva

por ele chama a


.
Atenas democr uca,
, .,,. onde os ctdadaos,
lexo que era a ag(, 0
bolizada pelo espao comp
I sia tambm estabele,
oderem J se reunir enquanto ecc e ,
alem de P
.
. t' am informalmente.
ciam contratos pnvados e dtscu.t smo quando atribuam a
os ctdadaos, me.
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o neral fosse um em atxa o '
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outros - fosse um ee
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- alienavam seu poder dect
spectftcas,
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de outrem; no mx.tda boul - certas taref as e
.
ortantes em avor
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srio a respeito de cOisas tmp , .
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.
mo, apenas delegavam
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d s de executar aqui o
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nome do demos, no estando, alem
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, .
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. .
. d I a o. que sempre
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democracta dtreta. a e eg .
d .d. Ou seJa o mandato
'
.
oder de ect tr.
d'd como um mandato imperano alienao relauvamente ao p
empre enten t o
dos delegados deve ser s
.
z de um orupo, no para
a ser porta-vo
e

tivo, isto , um mandato par . oru o No caso da plis democr<decidir livremente em nome desse e p .

324

tica, a prpria delegao era, ainda por cima, um instituto de uso


muito restringido, pois o mais essencial era decidido pela ecclesia.
A democracia representativa, nutrida no plano terico, pe las
reflexes de um Locke, de um Montesquieu e de muitos outros at os
dias de hoje, diversamente da democracia direta, assenta-se, como o

.,

prprio nome sugere, no princpio da representao legtima. A


representao, diferentemente da delegao, significa alienar poder
decisrio em favor de outrem. Parte-se do pressuposto de que no
vivel que todos tenham o direito de participar diretamente da tomada de decises, advogando-se a legitimidade das decises tomadas
por aqueles que, uma vez livremente eleitos pelo cole tivo mais
amplo, teriam o direito de decidir em nome dos demais (no s sobre
os meios, mas tambm sobre os fins). Na realidade, mais do que presumir a no-viabilidade da participao popular direta, os defensores
do sistema representativo costumam ir mais longe, argumentando
que essa participao no seria desejvel, sob os ngulos da eficcia
e da eficincia, uma vez que, no Executivo, os tcnicos seriam os nicos capazes de de liberarem racionalmente e com iseno a respeito
da administrao, o mesmo valendo, no Legislativo, para os polticos
profissionais encarregados de discutir e votar as leis.
Formas mistas de democracia direta e representativa no so
uma novidade, mas foram raras na histria da humanidade. O melhor
exemplo , talvez, a repblica de Veneza, que existiu do sculo XIV
at fins do sculo XVIII. Atualmente, tentam-se corrigir distores e
problemas do sistema representativo mediante a injeo de uma dose
de democracia direta; o que ocorre com os oramentos participativos no Brasil, discutidos mais adiante neste livro. O contexto geral
permanece, porm, sendo o da democracia representativa.
En tre os problemas que, sob um ngulo poltico-filosfico,
podem ser detectados nos pressupostos de respaldo da gesto noparticipativa e da "democracia" representativa, destacam-se os
seguintes, j arrolados em trabalho a nterior do autor ~SOUZA,
2000c: 43-44):

325

I
I

A administrao e o planejamento "racionais" fundamentam-se em


uma racionalidade estreita, a rac ionalidade instrumental. Esta se
es<>ota
na otimizao dos meios, admitindo uma presuno tcita
e
quanto aos fins , como se os fins essenciais, a comear pela m~nuten-

o e pelo "aprimoramento" do status quo, fossem pontos.pac~cos e


bvios. Por conseguinte, e la desemboca em uma banahzaao, um
encobrimento ou uma mistificao dos referidos fins, os quais, por se
referirem, essencialmente, reproduo do prprio sistema, acabam
por sancionar as desigualdades que ele acarreta.
A " razo" invocada, a pretexto de ser universal e garantir julgamentos imparciais, abafa a alteridade, exclui e serve opresso, por assumir como ideal um conjunto homogneo de cidados, em que a
"norma" implcita so os valores e comportamentos dominantes, o
que nega ou diminui os valores de grupos oprimidos devido sua
etnia ao seu gnero etc .. Por mais que se tente fazer crer que a demo-

craci~ representativa permevel ao " respeito diferena", para isso


bastando que as minorias se organizem enquanto grupos de presso e
promovam lobbies, a dificuldade das "democracias" ocidentais e~
lidarem com identidades coletivas que desafiem a re presentaao
padronizada e pasteurizada do "cidado", qual se associa.m preconceitos e preferncias quanto etnia, ao gnero e sexualidade, tem
sido bastante documentada (ver YOUNG, 1990; ver, tambm, VAN

para usar um termo mais preciso, com a heteronomia. Isso o levava a


minimizar a importncia e a pertinncia de uma crtica mais radical
do Estado sob um ngulo autonomista e autogestionrio, como aquela realizada por Cornelius Castoriadis e compartilhada pelo autor do
presente livro.)
Tanto administrao quanto ao parlamento faltam transparncia, e
ambos so deficitrios em matria de accountability, ou "prestao
de contas ao pblico" (problema das decises essenciais tomadas a
portas fechadas). Alm disso, a "representao" , com o perdo da
metfora, como entregar um cheque em branco assinado para algum
que no se conhece muito bem, com a vaga promessa de que esse
algum sacar apenas um determinado valor da conta, e no mais.
Ou, parafraseando um clebre dito de Rousseau acerca da liberdade
dos ingleses, a representao equivale a uma liberdade fugaz, exercida um dia a cada quatro anos. Uma fugaz liberdade para passar um
cheque em branco em favor desse ou daquele poltico profissional , e
na ausncia de mecanismos efetivos de controle (maior transparncia, acesso a informaes confiveis, fcil revogabilidade dos mandatos). isso que, ao lado dos outros problemas como instransparncia e falta de accountability, justifica a viso fundamentalmente
negativa de Castoriadis, para quem a "democracia" representativa ,
no fundo, uma oligarquia liberal (CASTORIADIS, 1999).

DYKE, 1996).

. o Estado no "neutro" e nem pode s-lo. O Estado , antes, uma


"condensao de uma relao de foras entre classes e fraes de
classe", para usar uma sugestiva expresso de Nicos POULANTZAS
( 1985: 147). O Estado tende a produzir, como vetor resultante em ter-

326

Alm do que foi j mencionado, os " representantes do povo" representam de modo precrio e distorcido, uma vez que os candidatos
passam no s pelo crivo das urnas, mas de instncias poderosas de

mos de aes, interve nes conformes aos interesses dos grup~s e

pr-seleo (grupos econmicos, o ligarquias polticas tradicionais),


as quais investem na "feitura" de seus candidatos (construo da imagem, financiamento da campanha).

classes dominantes, que dispem de mais recursos e maior capactdade de influncia. ( bem verdade que Poulantzas, malgrado seu enfo-

Por fim, sendo intransparente e infensa a mecanismos verdadeira-

que rico e flexvel do Estado capitalista, tendia, como marxista coe.


do ~u e se
rente que era. a subestimar o grau de comprometimento

mente eficazes de controle por parte do corpo de cidados, a poltica


estatal passa, naturalmente, a ser presa fcil da corrupo, o que s

pode chamar de a forma histrica "Estado" em si com a opressao ou,

refora aquilo que, nas ideologias e teorias elitistas, , precisamente,

327

. do ct'dad-o
. d 'vtca
a (caso contrrio este "sobre.
de
vtrtu
e
ct
espcie
uma
r . 0 com suas demandas e seu desejo
. de
regaria" o sistema po ttlc
uiescncia em detxar a
car . .
. poltica, a pronta aq
paructpaa- 0 ) . a apatta, . ,
. , para 0 S " pohtiCOS
"polttca
ria honesto e nem sequer sensato silenciar
Por outro lado, nao se
.
levantadas contra a demo~m stdo sempre
.
acerca das objees que te
b'ees expressam pouco mats que
cracia direta. Algumas dessas o ~ 'tico ao envolvimento dos ..de
tambm um juzo de
. 'zo de valor elitista e antlpa
.
. dexarem de conter
um jUI
baixo" j outras, semjamats t
d s sob a forma de ressalvas:
.
I) ,. 0 apresenta a

I (o' que inevttve


' sa
.
aumenta-se que ela
acia dtreta, mas are
va or
no se desqualifica a demo~r .a dos cientistas polticos e mesmo <l~s
. 'ta'vel A esmagadora mmon
torno da democracia pnmv
.
d ao debate em
filsofos polticos devota os ~
que os faz exagerar enormeto heteronomo, o
. .
a
- da democracta dtreta, ou
st'oneira do pensamen , . lementaao
mente os obstculos a tmp
'd lo'oico Na realidade, a democra,
d fundo 1 eo e
a
incorrer em eqmvoco~ e .. , I queles que resistem em acettar
. mente considerada; uma
. direta s parece mexeqmve
cta
tiva deve ser sena
'd ra. dt'a de que uma alterna
b rta a esse tipo de consl e
fi . temente a e
.
d
t
peito dos limites a
a mente .su tcten
vezes tando sa-o
.
quilibrada
ares
mutto mats e
o uma VI
democract
'
a direta pode ser alcanada.

. - quela seoundo a qual os indivduos dese1s


Uma primeira objeao a
do de terem de ocupar-se, e e
jam, na verdade, ser liberad~s do( :
para uma exposio bastan:e
, ios colett vos Vl e,
. brir mao
CAS 1985:Cap. IV). Ou seja, a .
a
mesmos, dos negoc. d' olticos profissionais sena um
completa dessa poslao, LU
do direito de decldtr e m favor e P
nto complementad o por
d (Esse argume
rtica
questo de comodtd~ e . .
resenta a relativa apatia po ~.
mo se dtsse acima, ap
, .
dos ou muttoS
outro, que, co
, .
uma virtude CIVtca: se to
ia
do cidado ordinarto como
d .da poltica o Estado fie~
. .
d'retamente a vt
tana.)
. - es de m qualidade aumen
desejassem partJctpar t
d
"sobrecarrega o" e o risco de dectso
, confundir causa e efeito: a
Ora, o que se est a fazer, ness~ ~:ss~~:mentalizao da mdia) do
repro du o (ampliada, graas a t

desinteresse pela poltica, ou mesmo da ojeriza pela poltica, , em si,


um produto de uma sociedade heternoma e de uma vida poltica
marcada por intransparncia e corrupo, tudo isso induzindo ao
escapismo privatista e consumista, alienao, ao "declnio do
homem pblico" (para recordar a obra de SENNEIT, 1995). Esse
desinteresse e essa ojeriza no so inerentes vida social, independentemente das circunstncias histricas- basta ver o exemplo grego
clssico! Ao que parece, esse primeiro tipo de objeo democracia
direta tem a vocao para, sub-repticiamente, justificar e reforar a
alienao estimulada por nosso modelo social heternomo.
Tradicionalssimo argumento o da incapacidade tcnica (quando
no tambm moral: "interesses particulares") da populao comum
em participar de decises sobre assuntos de interesse coletivo. Aqui,
tambm, confundem-se causa e efeito. No se assume que o menor
grau de informao da maioria da populao exatamente fru to de
uma sociedade heternoma, na qual se encontra cristalizado e sancionado um acesso brutalmente desigual a informaes. Alm disso, a
incapacidade intelectual dos cidados comuns tremendamente exagerada e distorcida: em primeiro lugar, evidncias abundam a mostrar que os cidados comuns, mesmo pessoas pobres, no so necessariamente estpidos, sendo, isso sim, comumente capazes de dialogar com os tcnicos, desde que esses se disponham a um dilogo.s4
Alm do mais, conquanto seja natural que no se dever exigir dos
34 fascinante verificar como, mesmo submetidos a meios de comunicao imbecilizantes e a toda uma atmosfera alienante, precisamente os pobres urbanos. comumente mantm um ncleo de bom senso que lhes pemJite, muitas vezes, deixar embaraados no somente os polfticos profissionais, mas os prprios tcnicos, especialmente
quando estes no conseguem oferecer mais que um saber livresco distante da vida e
das reais necessidades dos homens e das mulheres comuns. O autor deste livro,
durante trabalho de campo em Pono Alegre, em junho de 2000, para investigar a
experincia local de oramento panicipativo, colheu interessantes depoimentos ilustrativos dessa possibilidade, em que uma populao pobre (ainda mais ~om a conscincia polftica e com a auto-estima
na esteira do processo de panicipao) recusa-se a aceitar sem discusso e debate imposies trazidas por tcnicos.
Uma conselheira do oramento panicipativo (c filiada ao Panido dos Trabalhadores),
panicularmente, relatou sua experincia de difcil dilogo com alguns tcnicos da
Prefeitura, onde porm, mais imponame que essa dificuldade (ilustrativa de que, ape-

, ...

aumentada~

328

329

. em to d os os assuntos propriamente
roficincta
cidados comuns P
_
.
que importa que as pes,
falsa questao, pOIS o
. das a respeito de alternatcnicos, essa e uma
. f
e honestamente m orma
.
soas sejam correta
d cidir a respeito dos fms, dos
d modo que possam e
.
tivas, custos etc., e
. .
- . bstituveis enquanto tats,
, .
e ctentlstas sao msu
.
obietivos. Os tecmcos
.
I . ou assessores dos ctdaJ
I' d de de COIISII fOI es
devendo atuar na qua t .a
fid d. onos imprescindveis aos prod os prestaod o esclarectmentos e le. , decetldido na Apresentaao
- conforme Ja 1'
' de to mada de dectsao,
cessos
deste livro.
.

ave! mente Iem brado refere-se inviabilidade


Um empectlho mvan
. .
d o ndes dimenses. Essa
. .
colettvtdades e era
da democracia direta em
dente em que aquele que
.
lhar condescen
'
uma ressalva feita com o
. d'reta seria o ideal (ou, pelo
democracta
t
. .
a
aroumenta concede que
.
. em uma coletividade
e
.
. ) mas s funciOnana
.
da Antioidade. Esse tipo
menos, no sena rutm ,
.dade Estado grega
o
d'
Pequena, como uma ct
d ~ lO um tiro de misericr ta
.. t mente usa o con
de objeo, to frequen e
d d fragilssimo, pois sonega impor. d' ta na ver a e,
d' t a
I' . o territorial, me tan e
na democracia tre ' ,
. . . . d . l) a da descelltra rzaa
.
tantes posstbthda es.
d , articulao em diferentes
oa
I
q ual possvel decom Por (mas, .manten'tortais
com grandes popu a
.d d pohttco-tern
nveis) grandes um a es
. . . ente factvel o exerccio da
. d tornando mteu am
es em subumda es,
b
enl contatos diretos (assem'
a" e com ase
.
poltica "em escala human
'f' o da delegao, a qual permtte
.,. ao do aru ICt
de
blias); 2) a da utl tz '
um orande nmero
f . mente presente,
o
que, mesmo sem estar. tstca
d
n processo decisrio, uma vez
. 'pe attvamente e UI
aoindivduos paruc
. entante stricto sensu, o m
.
d
andato
do
rept
es
q ue ao contrno o m
branco" e tambm ao
' '
'
d o um "cheque em
dato de um delega o n
leoado no decide coisas importaocontr no do representante, um de e
. .
- 0 popular. a
. . ai abena paructpaa
.
da consolidao de uma administraao munt~~.~~o desaparece to rapidam~nt~). ~
sar
, . d ..d.scurso competen
. d o se mumt
arrogncia tecnocr<~IICa o ' 'mples mas inteligemes so capazes e nd tentares do
d ue pessoas st
.
pane dos c
a constatao e q .
plicacs convtncemes por
. _.
ocupao
dar e de cobrar. luctd~~e~)t~~c:;ca do fundamento de cen~s restnbocst~~~ propsito
,
por razes de n sco am tcn '
saber tcn ico (ou ctcnll tc
ou regularizao fundiria de ccn;~r=~~~ ..
do custo c da qual idade de cenas

330

tes sem consultar e sem prestar contas sua base; 3) a do emprego

macio dos recursos hoje tomados disponfveis pelas tecnologias de


comunicao e informao, viabifizando a participao de um grande nmero de pessoas em processos decisrios sem que seja necessrio que elas estejam fisicameme presentes (vide, a propsito, LYY,
2000: Cap. XIII; vide, tambm, CASTORIADIS, 1978:248, o qual j
vislumbrara muito claramente essa potencialidade). Com isso se percebe que a famosa "ditadura dos grandes nmeros", pintada como
uma adversria implacvel das pretenses de uma radicalizao da
democracia, s resiste durante o tempo em que no se conceber que
instituies e esquemas alternativos, em combinao com a utilizao de recursos tecnolgicos, podem minimizar ou mesmo eliminar
as barreiras incorporao ativa de uma grande quantidade de indivduos aos processos de tomada de deciso. O fato de que as referidas tecnologias, hoje em dia, normalmente servem a objetivos opostos ao da emancipao, a objetivos alienantes portanto, nada tem a
ver com uma impossibilidade fsica e muito menos com uma impossibilidade lgica de se reverter o quadro atual.

certo que o exerccio da democracia direta ou radical - mais


amplamente, da autonomia coletiva - no se dar, no mundo contemporneo, da mesma forma que na Atenas de Pricles; pensar diferentemente, a sim, seria incorrer em delrio irresponsvel. Note-se, a
ttulo de ilustrao, que a participao estritamente direta de todos os
interessados em um mesmo focal de reunio, expressa pela ecc/esia,
no poderia se dar da mesma forma em uma grande cidade contempornea, o que significa que o instituto da delegao teria de ser
empregado em larga medida - o que no necessariamente fere a
essncia da democracia direta (guardando-se a distino entre delegao e representao, e desde que a delegao seja estreitamente
controlada pelos outorgantes da delegao, isto , o corpo de cidados), e muito menos deve fazer-nos esquecer que a descentrafizao
territorial, conjugada com o uso de tecnologias modernas de comunicao e informao, pode permitir muitas situaes de participao
estritameme direta e pessoal, sem a necessidade de delegados. No

331

.
ecnoJooia, particularmente, a desvantagem da
que respetta ao uso da t . "~
local de reunio um pouco
. . - " esenctal no mesmo

no partiCipaao pr
. .t. uma manifestao de um
I I taoem de pel mt Ir
<
compensada pe a 'an "'
!quer intermedirio. Assim ,
,
. de pessoas sem qua
enorme numeiO
11 f' mula de contraste "democraf aseando a ve 1a or
"d
cia dos modernos" (reprerecordando e para I<
.o
" (direta) versrts
emocra
. . .
"democracia direta dos
cia dos anu~os
I) oder-se-la dlzei que a
.
sentativa. libera P
.
d ' ferente, na forma , da
.,
, de ser necessanamente, I
modernos tera
' . , N- obstante a essncia haver de
d.
dos ant1oos ao
'
"democracw treta
"' _ .
f
democracia ateniense,
.
uma exceao. se a 1ta\1a,
.
ser a mesma, com
. ,
d- 0 e ao srallls mfe1 . dev1do a escrav1 a
I , do pela histria ocidental
um componente rtmvers~ zs a, .
esse moredlente, ega
.
Ih
rior das mu eres,
"' .
dos projetos emancipatnos.
.
der estar maiS ausente
.
postenor, nao po
d descentralizao no mte. rso a esquemas e
Seja l como for, o lecu
. . s a esquemas de delega.d d s poltico-terntonm '
. . formao no corromperiam,
rior de grandes um a e
. d comumcaao e m
o e a tecnologiaS e
. . . d d xerccio da democracia
. .
a posslb!llda e e e
mas sim atuahzanam
. - d
do atual. Os obstculos
d
s condloes o mun
direta, viabilizan o-a na
.
. tentemente so numerosos
h
concretizar cons1s
,
I no se encontram exatapara que isso ven a a se
. r neo-lo soque
e es
'
l.t.stas afirmam identifie poderosos, sena to ICe "'
r
onservadores e e 1 I

mente l onde os ana IStas c


.
'b'lidades de ordem
1
1

m dificuldades ou mposSI
c-los, vale dizer, e
.
ld d bs'lca de ordem poltica.
1 t 1 A d1ficu a e
material ou mte ec ua .
, ulo 10 da Parte li, em uma sociedaComo se observou no Caplt
o "participao
~
sionificado da express
de basicamente autonoma o ~
. d. 'duos em processos
articipao dos m lVI
popular" no o de uma p
d
I Estado como instncia de
<

.
d d s e coordena os pe o
decisnos coman a o
d so'rios dos quais os mdl.
0 de processos ec1
poder separada, mas Sim
t tela de uma instncia supevduos participaro plenam~nte, sem ~ uo na autooestionria, a idia
. . SOCiedade auton I < ' < e
rior. Em uma hlpot uca
damos prprios sentidos de
I muda porque mu
.
-
s aquilo que, se ideologl
de participaao popu ar
'
. - " o povo nao mm
"povo" e "partiCtpaao .
.
dentro de um territrio, espe
d s os que v1vem
_
camente abrange to o ,
d
, oliticamente se contrapoe a
.
.s de um da o pms, p
. d
d
. s assimetrias estruturaJS e
ciahnente os nacwnm
uma elite dirigente: no haven o mal

332

poder e instituies garantidoras dessas assimetrias, "povo" passar a


significar a totalidade do corpo de cidados, sem a distino entre "cidados de primeira classe" e cidados de "segunda" ou de "terceira".
Quanto participao, ela no ser mais a participao do povo como
um ator cuja presena tolerada sob certas circunstncias, mas que
permanece, no essencial e/ou na maior parte do tempo, alienado em
relao ao exerccio do poder: a participao, em uma sociedade basicamente autnoma, torna-se virtualmente possvel e desejvel para
todos, de acordo com seus interesses e suas aptides, no havendo
nenhum grupo que seja, estrutural e essencialmente, excludo do exerccio do poder. A situao meramente hipottica desse quadro no o
torna desprovido de utilidade, pois ele que oferece o balizamento
fundamental para se julgar a consistncia menor ou maior dos esquemas participativos aplicados no interior das atuais sociedades heternomas. O problema, como j se viu, que essa urna meta dificlima
de se alcanar. Da a importncia, j sublinhada anteriormente neste
livro e em trabalhos anteriores do autor (SOUZA, I 997a; 1998;
2000b; 2000d), de se valorizarem tambm as pequenas conquistas,
desde que estas possuam um potencial poltico-pedaggico de pavimentao do caminho para experincias ulteriores mais anojadas.
Indague-se, agora: por que a participao importante? Por
que as teorias elitistas da democracia mereceriam reparos e reprovao?
Deixando de lado a participao co1npulsria (como o direito e o
dever de votar em eleies presidenciais, para prefeito, senador,
governador, deputado e vereador, vigente no Brasil), e concentrando
as atenes sobre a participao voluntria, que aquela que realmente se correlaciona com processos de organizao e luta pela conquista de novos direitos, podem ser oferecidas diversas respostas
pergunta por que importante participar?.
Um argumento relevante a favor da participao o seguinte:
bem verdade que ela no elimina os erros ou que um31garantia de
aceno (pois uma coletividade bem pode, livre e soberanamente,
tomar uma deciso injusta ou equivocada); no entanto, uma ampla
Participao pode contribuir para minimizar certas fomes de disto r-

333

. 1.tstas devem decidir em nome. da.maioria


_
'd'' de que espec1a
ao. A I eta
s decidem e a maiona, arnda por
,
f l .a na verdade, se pouco
.
ou controlar adequadamente
e uma a ct
.
m chances de momtorar
. ctma, nao te
..
d
. . o ou de erros de avalwao
robab1hdade e cOJJ up
esses poucos, a P
Sldades da maioria luz dos
d . t rpretar as neces
(poucos tentan o tn e . .
considerar as opinies da maio,
. valores e cntnos, sem
seus pr pnos
_ e erros de avaliao, ha, tam. E onde h corrupao
ria) bem matOr. '
e mais ainda: comprometibm, desperdcio de tempo e ~ec~r:os,
'bTd
1 1 de das instltutoes.
mento da cred1
a
rticipar de uma deciso, um
o mento o de que, ao pa
Outro areu
.
.
onsvel pelo seu resultado- para o
d
para o mal, caso a deciso
cidado se sente muno mats resp
mostre acerta a, e
d . - relevante apenas sob o ngulo do
bem, caso a eclsao se
se revele equivocada. Isso nao I - .. soe' importante tambm na
.
J' da pOpU aaO, IS
amadurecimento po lttco
.
, el a populao ir cuidar
sentir-se mats responsav ,
.
medida em que, ao .
I
vitando que o patrimmo
mais e fiscalizar mais (por exemp o, e
- bastante "bem-comportados";
pblico seja depredado).
.
.
o mentos antenores sao
Os dois ar.,u
d f ndidos at mesmo por
d
bversivos, podendo ser e e
nada tem e su
.
amento do status quo, e nao a

um
mero
apnm01
d
aqueles que eseJam
, d
's aroumentos que fazem
dica! Sao, alem o mat , e
.
I t~m de passar pelo cnvo
sua transformaao ra
.
.

- . de ordem raciOna e e
de lado aJoo que ,
apelo a conslderaoes
d .
ricas. Ambos etxam
e
. ,
das demonstraoes emp
. . 'o um direito inallena.
. essencial: a partlctpa
.
( contudo, mutto mais
d' 'to colocar-se numa
d
b mo desse 1re
vel. luz desse postula o, a nr
adulto Abrir mo
uma criana perante um
.
posio de tutela, como
. .r. . . do portanto (SOUZA,
1
'd' ,
'tar ser llt1 aJ!tiiZa
do poder de dect Ir e acet
d
vale a abrir-se para a
o
as
coisas
desse mo o equt
"
E
"
-es" e "aprimoramentos
2000b). nxerear
. . - apenas correo
possibilidade de admlttr nao
lo nela inoculando alguns
.
t tiva (por exemp ,
<
da democracta represen a
I' mite admitir a
. d'
) mas de ao menos no t
'
e~ ltima instncia, estrutura~germes de democ~ac.~a treta '
'd ' 'a de que o propuo status quo,
. -o mats
1 et
. .
E
t'po de argumen to e', porm de acettaa
mente VICtado. sse I
, cas objetivas ou a
. resta a demonstraoes emptn
.
difcil, pms nao se p
.
.onais ele reveste, isso sim,
'
uma defesa em termos basicamente racl

334

um juzo de valor, que, enquanto tal, ser acatado ou recusado em


meio a um debate filosfico, no cientfico. Sentir-se infantilizado e
tolhido ou, contrariamente, aliviado do peso da participao, um
juzo que cada indivduo far de acordo com suas predisposies e
idiossincrasias. H, no entanto, algo de bastante real e objetivo, no
sentido de supra-individual e metassubjetivo, e que deve ser salientado: a prpria percepo da participao como um fardo um valor
destilado pela ideologia que estimula a apatia poltica e o desinteresse pelos assuntos coletivos. Muitas pessoas, por comodismo, e apesar
de uma usual desconfiana em relao chamada "classe poltica",
podem achar ser mais fcil entregar o poder de decidir sobre assuntos
que afetam a sua vida a polticos profissionais e especialistas, sem
fazer idia do quo funcional esse comportamento para o sistema
de dominao que, de um modo ou de outro, as prejudica ou pode
prejudic-las, ao tolher sua liberdade. Em vista disso, assume o autor,
com convico, que a participao no um simples acessrio, nem
mesmo apenas uma ferramenta til. Participar, no sentido essencial I
de exercer a autonomia, a alma mesma de um planejamento e de ~
uma gesto que queiram se credenciar para reivindicar seriamente o
adjetivo democrtico(a).
A participao, assim, proporciona ou pode proporcionar melhores chances de um exerccio mais pleno da cidadania, que equivale a
uma maior e melhor integrao na sociedade. O que est em jogo,
aqui, a superao de fatores limitantes dessa integrao, como a
pobreza e o preconceito. Ocorre, todavia, que a idia de autonomia ,
conforme o autor j sugeriu em livro anterior (SOUZA, 2000a: 1712), mais completa e poderosa que a de cidadania, por no se prender
to fortemente ao horizonte da integrao. Parece pouco discutvel
que aumentar as chances de integrao dos pobres, no sentido de
construir as condies materiais e institucionais para um acesso
menos desigual aos meios de satisfao de necessidades nos marcos
da prpria sociedade existente, , ainda, um dos desafios mais importantes e bsicos a serem vencidos em um pas capitalista semi perifrico como o Brasil. Mais e melhor acesso a alimentao, vesturio e
moradia, a informaes e a instruo formal , a servios de sade etc.,

335

.
orno base para o au mento de auto-estima e das ,possi.
d vida poltica do pa1s, sao
tudo isso v1sto c
.
onsc1entemente a
. para uma existncia digna.
bilidades de partiCipar c . .
.
e mdlspens ves
.
requisttos elementares
.
. al como normalmente mter. _
'd ' ' de c1dadama, t
.
As limltaoes da ela
drnisso de que grupos CUJa
~
no obstante, com a a
..
pretada, tem a ver,
, .
. I forte tendero, leguma. I
esmo soco-espaca
.
.
identidade soca ou m
. to poltico-social CUJO hontar com um proJe
mente, a no se conten
adro de comportamen.
- ao status quo ou a um p
, .
.
da diversidade etmca, de
zonte a mtegraao
. c
reconhecimento
. , ignora que, ao lado da
to qualquer mtenso ao
.
- essa que por SI so,
onero etc. - mtegraao
,
t s dionidade humana, ao
.,
. .
. rsais (concernen e
.,
oarantia de direitos umve
'd des bsicas ao direito de
e
f o de necess a
'
, vai) as necessidades e
acesso a meios de saus a
.
tivamente e por ai

no ser discrimmado nega , .


'd
os especficos precisam
. I s e leoltlmas e grup
percepes parucu are
., .
,..
d ou se d insuficiente.
C
esse respeitO nao se
ser respeitados. aso
l'd d de vida dos membros desses

rta tes da qua I a e


mente, fatores !mpo n
fi
e contribuir para formar
. .
- ' t' as de atro 1a, o qu
de opresso e injustia, de um
grupos socms serao VI m .
um quadrO marcado por senumentos

de outro
I . cornece fundamenlado e preconceitos,
.
'
. . dividual e co euva 1'
A defesa da autonoma. m
d
canismos e instituies
d f sa smultanea e me
. .
tos slidos para a. e e - o ue constitui a vocao da idta de
propiciadores de mtegraao, d q
obra institucional para a prote.
d
margem e man
.
cidadama, e e uma
,.
Se alcanar o respeitO a
.
. d
articulares legHmas.
.
.
o de ldenuda es p
. . . - es e conqustar condi. 1 orar edificar mstttUIO
certos valores geraiS e o.,
.
1 a fatores de satisfao de
. .
de acesso umversa
es proplcladoras
.
f er isto conviver com o res' ,
desafio Imenso, az
ld
necessidades J e um
. alo mas toneladas de dific u a. a, alteridadess acrescenta mms .,u
pe1t0
A

ini
i to alleridade desde que essa .se!a m teNem deveria ser preciso ~ss~:~~~~ia para definir e separar com exaudao;:pre
.

55

mamente /egt!ma, cl~o;t'm~ de outra ilegtima, de modo que esse as;u~\~c~na


mtica uma dtferena egt t . evidente. de toda sorte, que nem. to a
conte
se prestar a alguma con~ov rsta.
exercer e expressar uma idenudade q~e .dade:
legtima; ilegtimo, actm~ d~ tu~o~utros sua prpria liberdade e sua d tgrufern
nha valores que negam o dtret~O d
geral sexismo etc. so exemplos de re
nazismo, anti-sc~iti_s~o e ractsm~ ~~trio. '
cias identitrias tlegtumas. por ess

336

des empreitada. Seja l como for, isso imprescindvel. E aqui,


diante da imensa tarefa de promover o dilogo entre diferentes para
evitar o mais possvel a violncia e favorecer o mais possvel um confronto racional de argumentos, que a importncia de um agir comunicativo, no sentido de Haberrnas (vide Introduo e Captulo 7 da
Parte 11), se mostra. Diversamente do que se passa com o "planejamento colaborativo", que em parte empobrece o pensamento habermasiano, saudar um agir comunicativo no equivale a abrir a porta
para a escamoreao ou subestimao ingnuas ou ideolgicas de
conrradies profundas, tentando costurar consensos artificiais entre
oprimidos e opressores. Contradies no se "resolvem" como se
resolve uma equao; contradies se superam (SOUZA, 2000b:88).
O que importa que o momento do dilogo seja expandido o mais
possvel, e que o autoritarismo, o qual costuma se aninhar mesmo nas
relaes entre companheiros de causa e de luta, seja coerenremente
combatido e substirudo por debates livres e confrontos abertos de
posies e argumentos. E, uma vez que - como o prprio Habermas
reconhece - no se pode alcanar um genuno consenso sem que os
parricipantes de um processo de discusso e deliberao participem
livremente, o auror deste livro j havia sugerido, em trabalho anterior, que o contexto polrico-filosfico mais conseqente para a insistncia sobre a posirividade e viabilidade de um agir e de uma racionalidade comunicativos , justamenre, o pensamento auronomisra
(SOUZA, 2000d: 199). Em outras palavras, autonomia e agir comunicativo, a despeito das vrias diferenas e divergncias entre
Castoriadis e Habermas (assunto do qual, obviamente, no possvel
ocupar-se aqui), podem e merecem ser vistos como exigncias compatveis e complementares.
Por fim, para concluir este subcaptulo sobre autonomia, democracia e participao, deve-se chamar a ateno do leitor para as
Vrias modalidades possveis de participao. Uma parte essencial da
matria foi j abordada ao ser apresentada e comentada a escala de
avaliao da figura 3, a qual modifica a "escada" de Sherry Arnstein
a Propsito dos diferenres graus ou nveis de participao (vide
Captulo 12 da Parte ll). isso que, claramente, tambm est em jogo

337

. .
_ 0 consultiva" (ou "opinativa") em cond
f la de "partlclpaa
.
quan o se a
. .
_ deliberativa" (no prime1ro caso, a
. a "part1c1paao
traposlao a um
d
t"po to fraco de participao que, a
na verda e, um 1
. parttc1paao. _ de participao- restringe-se a
.
ue ocorre uma mera I1usao
,
ngor, o q
. .d . s no se<>undo caso e que estes
.
1 dos ou atmgt os,
e
ouv1r os envo VI
. _
spectos so tambm relevantes,
d f
dectsoes). 0 utros a
tomam, e ato,
. , scala espacial da participao (partid"zem
respetto a e
1
como os que
. to ou de um assentamento ou
.
0 nvel de um proJe
,.
m todo?) e profundidade da
c1paao apenas n
.
_
tema pohttco como u

partic1paao no SIS
.
- de uma inter. .
. . a o apenas na lmplementaao
.
- ?) No difcil percepaructpaao (partiCip
b d ua prpna concepa0 . .
veno ou tam m a s
.
t elacionado com o tema crucial
st int1mamen e r
ue remete-se o leitor para o
ber que este assunto e .
'
a
tictpaao,
para 0 q
I
dos obstcu os a p '
I
obstculos so sistematicaSubcaptulo 11.5 a segmr' no qua esses

mente examinados.

o aparecimento do oramento pblico se deu

na Inglaterra,
ainda no comeo do sculo XIX (GIACOMONI, 1997:42, 59). A par
de sua finalidade mais evidente, que o disciplinamento das finanas

,.

pblicas, os oramentos, inicialmente, tinham uma outra funo:


facilitar o controle dos parlamentares sobre o governo. O oramento
era, no incio, um instrumento jurdico sem maior complexidade. Por
meio dele fixavam-se os meios para que o Estado pudesse desincumbir-se de suas tarefas, sendo que as despesas estatais, durante a fase
pr-monopolista do capitalismo, eram comparativamente modestas,
mas tendendo a ser encaradas, mesmo assim, como um "mal necessrio" (GIACOMONI, 1997:60) Com o advento da fase monopolista do
capitalismo e, logo em seguida, na virada para o sculo XX, com o in-

11.2. Oramentos participativos

cio da construo do welfare state em diversos pases centrais, tanto o


peso econmico quanto o significado social das despesas pblicas

11.2.1. O oramento Prblico como um instrumento


de gesto urbana

comearam a crescer rapidamente. O Estado passava a intervir mais


diretamente na economia, alm de tomar crescentemente para si o
encargo de realizar investimentos e assumir responsabilidades diretas

, . ,
dos instrumentos mais importantes,
O oramento pubhco e u~ .
d
sto da vida econmica
ais cornque1ros e ge
d
assim como um os m
. . d s Ao ordenar as despesas
r . mente orgamza
a .
das coletividades po ttlca
'd 'blica aos gastos militares, claro

que vo da sau e pu
. d
.
estataiS com Itens
.
. l d oramento geral, m o
mportncta soe ta o
.
.
~ .
u contbil-financelest, todavia, que a I
- meramente economtca o
.
.
, l"gada ao fato de ser ele,
muito alm da dtmensao
.
sua importncia esta I
d
b
(Esclarea-se, e
ra. No presente Ilvro,
.
ento de gestao ur ana.
na escala local, um mstrum
- do oramento pblico conte
anto a elaboraao
.
passagem, que, conqu
.
scala temporal a que se vm
nha uma dimenso de planeJamento, a e
I pode ser visto
, do de um ano, o qua
cuia o oramento - um pen~ .
mdio prazo - e o fato de
d ndo no maxlmO, a um
ba
como corr~s~n. e
' t demanda freqentes atualizaes- so
que a sua dmatmca concre a

338

forma de crditos suplementares e remanejamentos - ao longo da


execuo oramentria, permitem que o oramento seja encarado,
primordialmente, como um instrumento de gesto, mais do que de
planejamento.)

em reas de imediato interesse pblico (como educao e sade). Com


isso, o oramento foi se mostrando, gradualmente, como uma imprescindvel ferramenta de administrao, muito mais que como um instrumento de controle poltico do Legislativo sobre o Executivo.
Entre as dcadas de 1930 e 1960, o oramento pblico experimentou transformaes tcnicas e conceituais dignas de nota. Esse foi precisamente o momento de consolidao da "racionalizao administrativa", em que o Estado, confrontado com demandas cada vez maiores
e mais complexas, buscou lanar mo de uma "gesto cientfica"

(scientific management) dos negcios pblicos. Sob o ngulo polticofilosfico, o enfoque burocrtico-racionalista assenta...se, em ltima
instncia, sobre a premissa de que a mquina administrativa do Estado
Pssui a seu servio especialistas competentes, selecionados de acordo
corn critrios de mrito e probidade, sendo capazes de agir racional-

339

mente e estando, portanto, aptos para deliberar imparcialmente, pensando no bem comum e em conformidade com os melhores critrios
tcnicos de julgamento e avaliao. Quando isso no ocorre, trata-se,
segundo a viso conservadora, de uma mera "distoro", nunca de um
problema inerente lgica do sistema. Esse tipo de viso, diga-se de
passagem, complementa e refora a clssica justificativa da democracia representativa em contraposio democracia direta: parte-se,
aqui, da premissa de que tanto os polticos em cargos executivos quanto os parlamentares, uma vez que passaram pelo crivo da vontade
popular, expressa livremente nas urnas, so capazes de se colocar
acima de seus interesses particulares e esto, portanto, legitimamente
aptos para decidirem, em nome de seus eleitores, aquilo que representa o melhor para eles (o "bem comum"). bem verdade que, no seio
da democracia representativa, podem ser verificados freqentes atritos
entre os "especialistas em polftica" (os polticos profissionais) e os tcnicos, pois ambos costumar arrogar-se o privilgio de darem o norte na
orientao dos temas de interesse pblico; os primeiros, por serem os
"representantes do povo, ungidos pelas umas"; os segundos, por pretendidamente encarnarem a Razo. Esses atritos nada so, contudo, se
comparados quilo que os dois grupos representam - o primado dos

experrs - e que os opem idia de uma democracia radical, essencialmente direta, na qual a poltica, em si mesma, no vista como assunto para experts, mas corno assunto de todos e para todos, diversamente do saber propriamente tcnico (ou cientfico).
O aparecimento do oramemo-programa, na dcada de 60 (mas
com razes que remontam aos anos 40), corresponde a um progresso
extraordinrio, nos marcos dos pressupostos do pensamento conservador. Enquanto que no oramento tradicional o oramento dissociado do planejamento e da programao, sendo a aquisio de meios
o objetivo da alocao dos recursos e sendo as decises oramentrias tomadas em funo das necessidades das unidades organizacionais, no oramento-programa o processo oramentrio desempenha o
papel de um elo entre o planejamento e as funes executivas do
Estado; a alocao de recursos passa a ter em vista, ento, a realiza-

o de metas e as decises oramentrias levam em conta anlises de

diversas alternativas (uma ex


. .
posJao maJs complet
d
.
.
a po e ser encontrada em GIACOMONI [
1997
14
.
7 e passun) Na ,
que multas vezes h uma
I
.
pratica, contudo, o
mesc a da tcnica trad . 1
ca de oramento-programa.
JCJOna com a tcniTanto a receita quanto a despesa ode
. . .
des agregados. Os grand
p
m ser dJVJdJdas em granes agregados da receita 'bl'
chamada classificao por cat
.
pu Ica, segundo a
egonas econmicas, so os seguintes:
1) Receita cor ren te. Ela formada

. .
oriundas dos tributos ('
' pnncJpalmente, pelas receitas
Impos tos e taxas)
bd . .d.
receitas pr6
su Ivt tndo-se em
pnas e transferncias. No
. , .
receitas pr6prias so e
caso dos muntctptos, as
r presenradas pelo ISSQN (Im
Servios de Qualquer N t
)
posto sobre
. .
a ureza ' que normalmente .
maJs Importante pelo IPTU
o tmposto
pelo ITBI (I
'
Transmisso de Bens I 6 . .
mposto sobre a
m vets mter vivos) p 1
coleta de lixo etc) e a d
e as taxas (gua,
111 a, por outras re
cias, no caso dos muni , .
celtas. As transfernParticipao dos Munic~J~tos, sdao aquelas relativas ao Fundo de
1p1os e o IRRF (da
cpios) be
ntao para os muni.
' m como as transferncias de
duais ICMS e IPVA
Ih.
parte dos tnbutos estareco tdos nos m ,
arrecadado distribudo
.
untcJpJOs (25% do valor
'
proporciOnalmente ao ai
populao de cada mun. , .
v or arrecadado e
ICtplO, no caso do ICMS
arrecadado no territ .
. .
e -;o do valor
2) R
.
no mumctpal, no caso do IPVA)
eceJta de capital. constituda 1

nao de patrimnio (venda d . ~ a.receua advmda com a aliee tm vets) e operaes de crdito.

u -

som

Quanto aos grandes agregados da des


, .
seguintes:
pesa publtca, so eles os

1) Desp esas cor rentes. Compreendem tant

o as despesas de custeio
(pagamento de pessoal aq .. UJSJao de material d
as transferncias correntes (transfe ' . . e consvmo) como
servios de dvidas).
rencJas Jntragovernamentais,

2) Desp esas de capita l. Compreendem os i


.
ses financeiras e as t
,r.
nvestunentos, as inverransJerenclQs de capital.
A

340

34 1

II.2.2. Advento e significado dos oramentos participativos


No deve restar dvida de que a introduo do oramento-programa representou um avano tcnico . Por outro lado, sob o ngulo
de uma concepo de desenvolvimento urbano estribada no pensamento autonomista e radicalmente priorizadora da justia social e da
qualidade de vida enquanto idias-fora, muito mais relevante que
esse tipo de avano tcnico foi , porm, bem mais recentemente, a
emergncia do oramento participativo, o qual, de todo modo, pode e
deve fundamentar-se tecnicamente na idia de oramento-programa.
O oramento participativo pavimenta o terreno para que se rompa
com os pressupostos de funcionamento da democracia representativa
anteriormente mencionados, os quais no passam de pressupostos
ideolgicos ao encobrirem diversos problemas e atuarem como peas
legitimatrias da arrogncia tecnocrtica e da separao estrutural
entre dirigentes e dirigidos. O oramento encarado, nos marcos do
pensamento e da prtica conservadores, como algo puramente tcnico, um instrumento de gesto econmica politicamente neutro, quando, na verdade, ele possui um imenso contedo poltico, uma vez que
se trata de decidir sobre fins, e no apenas sobre a otimizao dos
meios: isto , trata-se de gerir os recursos pblicos que sero investidos (ou no) para satisfazer as necessidades da populao.
O oramento participativo busca repolitizar o oramento, no
contexto de um questionamento dos pressupostos ideolgicos enunciados no subcaptulo anterior. No no sentido original de controle
do governo pelos parlamentares (sentido esse absorvido pela lgica
despolitizadora do tecnocratismo), mas sim no sentido de um controle direto e efetivo da administrao pela sociedade civil, ao mesmo
tempo em que a populao se beneficia poltico-pedagogicamente
(maior conscincia de direitos). Muito mais que os oramentos convencionais, os oramentos participativos devem ser entendidos no
como um assunto "para economistas", mas como um objeto interdisciplinar (ou transdisciplinar), por envolver aspectos que vo de estratgias para facilitar e promover a participao do maior nmero de
cidados a uma necessria preocupao com a dimenso espacial do
342

processo oramentrio. Em ltima anl.1se, ou sob o n 1

mente
. .
naturalm gu, o propna.
. poltico, 0 oramento pa rt.ICipauvo,
mais que um objeto interdiscipr
.,
ente, e at muito
mar, Ja que se trata no d
apenas- para especialistas ' mas de de l.b
- coletiva.
.
e assunto
1 eraao
Nao obstante 0 Brasil ' co"'o
, semipenfric
. .
'" pms
,
meiramente ser muito mais
, .
o que e, costuum pa1s Importador
idias tericas, tecnologias e t .
que exportador de
Clllcas, em matria d
ticipativos o nosso pas tem tido um a
e ora~ent.os parUm dos fenmenos mais inte
p pel ~e destaque e piOneirismo.
ressantes da v1da pol't"
,
1 d
o final dos anos 80 tm sd
ICa o pa1s, desde
'
I o os oramentos p .
pais, a comear pelo de Port AI
. . .
articipatJvos munici- .
o egre (miCiado em 1989)
todos,
.
. parece ser o mais co nso rd
I ado e, ao mesmo tem ' o qual, de
arroJado. Atualmente' a expe nencJa
. . de Porto AI
po, o ma1s
mente conhecida tendo s . .d d
egre mternacional. . .
'
eJ VI o e referncia no s,
.
c1as Similares no prprio BrasJ.1 mas tamb
para
expenen
pio, Montevidu).
'
m, no ex tenor (por exem-

No entanto, a experincia brasileira


com os oramentos participativos, a rioor no co
e '
meou, como alouns . o
Alegre, mas sim no final da d, d d e
Imaemam, com Porto
.
eca a e 70 a d d
militar, em Lages (SC) A I d d
, In a urante o regime

0 a o e Pelotas (RS) d
,
mentos que se seouiram
e e vanos experie
' nos anos 80 como vl V I
Esperana (ES), Piracicaba (SP) e Diadema
:
I a Le ha
(SP)
o (ES), Boa
. .
uma das vrias expere .
.
, aees constitUI
I nc1as antenores d p
e orto Alegre. Todavia, as
condies do contexto pol 't. d
I ICo o moment b
como fcil de se
.
o, astante restritivas
Imagmar, colaboraram pa .
.
llvessem pouca visbld d
Ja que essas experincias
1 1 I a e e normalm

f~rma, podem ser entendidas c~m


ente, VIda curta; de certa
na" d
o fazendo parte de uma "pr-h. ,
os oramentos participativos
.
IStotivo de RecJ"e d
no BrasiL O oramento participaI' '
e sua parte tem '
e, uma vez que foi oanhan~
rm.ze~ q~e remontam dcada de 80
no se aplica a ress.,alva a o con~Istencia ao longo do tempo, a ele
nunca cheoou devd
propsito da "vida curta" ; apesar disso
~
e '
I O ao COnteXtO inoratO d
)' .
'
oes de fora locais a d . .
. ~
a po llica e ,das correia' a qumr
pelo menos at o
ano de 200 I ( '
. mu1ta 1mporcancJa,
\ er, sobre Recife oCa tul 3
que se pode af
'
p o da parte Ill). Por isso
1rmar, sem medo de errar, que o grande marco histri343

co 0 oramento participativo da capital gacha, que tem servido,


desde 0 comeo da dcada passada, de fonte de inspirao para outras
municipalidades no Brasil. Atualmente, estima-se que mais de cem
cidades brasileiras venham tentando adotar esquemas auto-rotulados
de oramentos participativos; todavia, os nveis de seriedade e arrojo
so muitssimo variveis.
Em que pese a relativa novidade do objeto, j foi publicado um
nmero razovel de trabalhos sobre o assunto, assinados tanto por
brasileiros quanto por estrangeiros. A maioria versa sobre Porto
Alegre, mas experincias de outras cidades tm sido tam~m focalizadas. Sobre Porto Alegre, os trabalhos mais relevantes sao: ABERS
(l997a, 1997b, 1998), BAIERLE (2000, 2001), FEDOZZI (1994,
1997), GENRO e SOUZA (1998), GONZLEZ (1997), MENEGAT
( 1995 , 1998), MOURA (1997), NA VARRO (1996, 1997), S.ANTOS
(1998; ver tambm, as interessantes consideraes tec1das por
Boaventura de Sousa Santos em texto posterior [SANTOS, 1999)),
SCHIMIDT (1993), SILVA (1997) e UTZIG (s.d.). Sobre a experincia anterior de Vila Velha, consulte-se BOSSOIS (1987). Sobre
Betim, ver AZEVEDO (1994); sobre Belo Horizonte, SOMARRIBA
(2001); sobre o Distrito Federal , CARVALHO e Ml~L~~ (1?98);
sobre Natal, SOARES ( 1996); sobre Santo Andr, R1be1rao Prres e
Mau, CARVALHO e FELGUEIRAS (2000).

11.2.3. Em que consistem os oramentos participativos?

344

~o o~amentria do ano anterior. Tomando por base 0 modelo orgamzacJOnal de Porto Alegre, o qual, ainda que com adaptaes, vem
sendo adotado em outras cidades, a populao elege seus delegados
nas ~ssemblias populares das unidades espaciais de referncia, proporciOnalmente ao nmero de eleitores atendendo cada assemblia; a
esses delegados cabe organizar, posteriormente, discusses sobre
prioridades de investimento em cada bairro. Mais tarde so eleitos
igualmente em assemblias, os conselheiros do oramento participa~
tivo, os quais tero por incumbncia acompanhar e participar, junto
Pre.feitura, da elaborao da pea oramentria. (Em Porto Alegre,
assim como em outros municpios, foram introduzidas "plenrias
temticas", em que a mobilizao da populao e os processos de
eleio de prioridades e escolha dos delegados e conselheiros se do
no em funo do local de moradia, mas de temas especficos como
sade, educao, transporte, sendo a cidade considerada em seu conjunto. A justificativa para a introduo das "plenrias temticas"
paralelamente s plenrias de base territorial a de que elas ajudariam a garantir que os problemas e os investimentos que interessam
cidade como um todo sejam contemplados, evitando-se uma excessiva pulverizao dos investimentos.) A figura 10 retrata, graficamente, a idia do oramento participativo.
As etapas do oramento participativo variam de municpio para
municpio. Especialmente naqueles casos em que o processo mais
con~ultivo que propriamente deliberativo (razo pela qual, alis, a
participao no passa, a, de uma pseudoparticipao), as etapas
tendem a ser mais simplificadas. No caso de Porto Alegre, que a

Na sua essncia, o oramento participativo consiste em uma


abertura do aparelho de Estado possibilidade de a populao (de um
municpio ou mesmo de unidades territoriais administrativas s~pr~lo
cais) participar, diretamente, das decises a respeito dos obJeuvos
- organ1za
da com base
dos investimentos pblicos. A populaao,
. em

d
bairros ou unidades espaciais que agregam vr1os amos, e bate e

experincia mais avanada, tem-se quatro etapas, resumveis como


se segue:

delibera em assemblias, sobre as prioridades de investimento P..U:a


'
&
d. ontblcada local, cabendo ao Executivo, anualmente, tn1orrnar a 1sp
!idade de recursos para investimentos e prestar contas sobre a execu-

tantes do Estado (prefeito, secretrios); eleio de delegados de


apoio (ou, simplesmente, para seguir a terminologia porto-alegrense, delegados), os quais daro suporte para organizar a discus-

l) I. a etapa (Primeira Rodada): exposies didticas do governo em

c~da subunidade espacial, a fim de atrair e esclarecer novos partiCipantes; perguntas e crticas dos participantes; fala!> dos represen-

345

Fig.lO

RECEITA MUNICIPAL
IPTU

ISSQN

Taxas Transferncias (FPM, ICMS etc.)


Outras receitas

..e

t t t
t t t
t t t

VERBA DISPONVEL
PARA INVESTIMENTOS

CONSELHO DO
ORAMENTO ~ARTICIPATIVO

3) 3." eta pa (Segunda Rodada): eleio dos delegados-conselheiros


(ou, simplesmente, conselheiros), que comporo, ao lado de
representantes do Estado (sem direito a voto), da federao de
associaes de moradores e do sindicato dos municiprios, o conselho do oramento participativo; entrega dos documentos com
as prioridades de investimentos.
4) 4." etapa (elaborao da pea oramentria): elaborao da
matriz oramentria pelos tcnicos do governo; posse dos novos
conselheiros; conselheiros discutem e deliberam sobre a matriz
oramentria; pea oramentria final elaborada e enviada
Cmara de Vereadores para apreciao e votao .
O projeto da lei oramentria deve ser enviado pelo Executivo
Cmara antes do incio do exerccio financeiro do ano seguinte.
Como, no Brasil, ao contrrio de outros pases (como os Estados
Unidos), o ano fiscal coincide com o ano civil, a pea oramentria
deve ser enviada Cmara at o fim de agosto. O calendrio do oramento participativo, por conseguinte, precisa ser cuidadosamente
adaptado a essa circunstncia.

(iRAN~:;~~~~!.(~~~~~~:;~~~ t~~~~~::g~~t~~:~~i 6~~~~~P0)


11.2.4. As crticas e seus (poucos) fundamentos

DESPESA PBLICA
Prioridades de investimento definidas pela populao
E COM A VONTADE EXPRESSA DIRETAMENTE
OBJETIVOS (11): ALOCAR RECURSOS EM C~~~~~~~~~~gAZ PARA SATISFAZER NECESSIDADES BSICAS
PELA POPULAO. CONTRIBUINDODDEESMPO
EROCIO E MINORAR A SEGREGAO SCIOESPACIAl
OOS MAIS POBRES, EVITAR

. .
d e mvesttm
ento em cada localidaso de problemas e pnondades
.
de ("bairros comuns", favelas, loteamentos) ~entro ~a subu~tdade
ai (e no caso de plenrias temticas, dtscussoes gerats).
espac1
,
. f
-es
2) 2.a etapa (rodadas intermedirias): governo prest~ tn o~mao
tcnicas; discusso e escolha das prioridades de mvesttmentos
em cada localidade.

346

A despeito e, em parte, precisamente devido s suas potencialidades, os oramentos participativos tm colecionado adversrios.
Estes tanto podem ser encontrados entre polticos profissionais filiados a partidos conservadores quanto entre experts (planejadores,
especialistas em gesto pblica etc.), todos muito refratrios idia
de abrir mo de algumas de suas prenogativas, sejam elas estritamente polticas ou, como no caso dos experts, polticas e de prestgio
intelectual e corporativo.
Em um artigo publicado no Jornal do Brasil em 11106/1997,
intitulado "O mito do oramento participativo", o economista Fabio
Giambiagi sintetizou vrias das crticas que o campo conservador
tem endereado aos oramentos participativos. Cinco foram os "pon-

347

tos crticos'' por ele destacados e que, no seu entendimento, ~~mpr~ b'l'dade
da parucrpaao
. b'l'dade
ou mesmo a deseJa

.
metenam
a vw
I
.
d
. ta na elaborao dos oramentos pblicos. Derxan o de
d
I
popu ar rre

d
. t deles o qual por dizer respeito ao cettcrsmo e
ladooqumo

'

a expenencra
Giambiagi quanto sensatez- de se tentar
, extrapolar
- .
.
municipal para os planos estadual e federal, nao mteressa_d rretar~en
te em um livro sobre gesto e planejamento urbanos, serao focalizados os quatro primeiros:

. 'dade dos interlocutores comunitrios. em. comparaI) "Representattvt


. Ia rtvo" . Giambiagi
o com o Podei. Legts
~ no nega .rnterramente a
existncia de drstoroes
.
- nas .rns tncias
representativas concretas
'
.
"[o]s
problemas
das
Cmaras
de
Vere_admes,
d~s
oundo
ele
admite,
(
se.,

d Deputados sao conhecrA mblias Legislativas ou da Camara os


.
d
mas enratiza que "a representatividade dos
escolhi' povo para ocupar essas casas infinitamente
do que a
os pelo
dos
. maror
.

ss'~)

indivd~os

de qualquer outra pessoa que se apresente para dtscutrr. tem~s oracomo


. com o E xecu t'rv o" Para analistas convenciOnats
mentnos
. _
Giambiaoi o processo de seleo implcito na competrao entre_ ~an
didatos :~a escolha livre do eleitor pelo voto qualifica os pohtrcos
rofissionais superiormente em relao aos cidados comuns, esqueP
.
que 0 processo de comcendo ou minimizando, dentre outras corsas,
petio viciado por desigualdades no acesso a recursos.

.n " . Na opinio de Giam2) "Critrio de deciso em caso d e con.J'tto


o. "( ) de duas, uma: ou a prtica levada ao extremo .-.e o
b .ta-,
...
t parucrpa. d
oo,;erno paralisado pelo assemblesmo - ,ou o oramen o
"
"perfumaria" _j que no tratana e
tivo serve apenas para o que
d Porto Aleare
,. C 0 se pode ver pelo caso e
"'
nada muito relevante .. om
1997b 1998]
consulte-se a respeito, sobretudo ABERS [ I997a,
'
'
[;994, 1997], NA VARRO [1996, 1997] e UTZIG [s.d.]),
.
e temor relativamente infundado; para evr'tar o problema da

~DOZZI

~~~alisao"' porm, faz-se mister dispor de critrios claros e obje


ti vos de repartio do bolo de recursos.

348

3) "Abrangncia dos recursos objeto do debare". O economista minimiza a importncia do oramento participativo alegando que "[a)s
despesas com pessoal, benefcios previdencirios, transferncias
constitucionais - no caso do governo federal e dos estados - e juros
consomem, via de regra, 80, 90 e s vezes quase 100% das receitas
governamentais", somente restando, para novos investimentos, um
percentual normalmente inferior a I0% do oramento total. Ora, se,
por um lado, verdade que no se deve exagerar a importncia do percentual destinado a investimentos no conjunto do oramento, nem
subestimar as dificuldades para ser mexer em outras rubricas (as chamadas despesas rgidas, como despesas com pessoal, os recursos vinculados, os gastos em educao e sade e o pagamento do servio da
dvida pblica, embora o contedo delas possa e deva ser objeto de
apreciao e discusso), por outro lado um grave erro induzir o leitor a acreditar que o montante de recursos disponvel para investimentos sempre ou quase sempre inferior a 10% do oramento total.
Diversamente do que sugeriu o economista, o percentual destinado a
investimentos no sempre ou quase sempre inferior a I0%, ficando,
muitas vezes, entre 10 e 15%, s vezes at mais.s6
4) "Inconsistncia agregativa". Aquilo que Giambiagi aponta como
o problema ou risco da inconsistncia agregativa refere-se presuno de que "(h] coisas nas quais o cidado comum simplesmente
no tem o que dizer ou tende a fazer uma escolha imprpria, pela
falta de uma viso sistmica e de longo prazo que o governo tem ou
deveria ter". Ou seja: embora possivelmente capaz de decidir sobre a
sua rua, o cidado comum no teria competncia alguma para participar de decises a respeito do futuro da cidade. Para Giambiagi, "[]
uma ingenuidade achar que um conjunto de cidados sem qualquer
compromisso com as conseqncias de suas escolhas e sem qualquer

~Apenas a ltulo de exemplo: o total de investimento (obras. equipamentos c inver


ses financeiras) custeado pelas receitas prprias e de capital (emprStimos previstos) das admini straes direra e indireta corresponde, segundo o plano de investimenlos de Porto Alegre para 2000. a 15,12% do total da despesa (PREFEITURA DE
PORTO ALEGRE. 2000a): em 1999 foram 21 ,05 % (PREFEITURA DE PORTO
. ALEGRE. 2000b).

349

_ entre s1. vat. tomar decises de "'aasto que faam sentido


relaao
. no seu
. to" cristalino que o economista, no caso, desconstdera que
cOnJUn
.. ~ d
postular ausncia de compromisso com.as consequ~ncias as e~colhas coletivamente feitas equivale a eqUiparar a soctedade or~amz~
da a um conjunto de irresponsveis. Aqui, claram~nte, o deseJO pratico de tutela e infantilizao da maioria, embuttdo nos esqu:mas
~
de
se conf un de , inadvertidamente' com
. a presunao
.
,
heteronomos,
. d"tVI'duos se comportaro' de fato, como cnanas
trresponsa.

que os m
veis caso "entregues a st. m esmos" (ou seJa' caso dec1dam llvremente). Quanto "falta de viso sistmica", e deixando de lado o ~ato de
e a maioria dos representantes eleitos tampouco a possui (mas
Gtam b"tagt. J" se 1munt"zara a priori contra essa crtica, ao conceder,
.
.
- que a realidade das instncias representattvas no.
por antectpaao,

q~

Brasil de sofrvel qualidade), basta perguntar:_ e s~ fo~em propotcionados mecanismos e oportunidades de consctentiZaao e superao do paroquialismo imelectual dos participantes, como vem ocorrendo, ainda que com dificuldades, sobretudo em Porto Alegre?
Afora esse tipo de crtica, vinculada s resistncias do pensamento tecnocrtico entre administradores e economistas, um o utro
tipo de objeo ao oramento participativo tem a v_er com_ a p~esun_
- de sua ilegalidade ou, mais especificamente, mconslltucton~lt

~
.
hl~
dade. Um exemplo dessa posio encontra-se em um artigo pu . ,
JUfldo na Gazeta M erca ntl.l de 18/0112000 e assinado pelo consultor
.
.
d " Marcos Juruena Villela Souto, intitulado " PlaneJamento e lets

"[e ]mbora
tco
, . " . Para o autor ' o oramento parttctpatlvo,
oramentanas
d

I" . A aparente con esda,vel ainda no tem previso constltuctOna
sau
,
~ ta ao
cendncia ("saudvel") no esconde a oposi;~o frontal que_ et necanismo, patente quando o consultor jundtco em questao s~~t~
m.
. oramentnas
sao
- de 1mctae "[a] Lei Maior prev que as lets
.
1 toncta qu
d
tiva privativa do Chefe do Poder Executivo, no podeo o_ ta. au
- nem atrlbutr a terdade se demitir do cumprimento da ConstltUJao,
ceiros tarefa poltica indelegvel". " Isso"' prossegue ele no pru:~a
fo subseqente, "tornaria a previso legal do 'oramento parttctpativo' de duvidosa constitucionalidade".

350

O debate sobre a legalidade dos oramentos participativos , na


verdade, muito mais complexo e matizado do que faz supor o supracitado artigo da Gazeta Mercantil. Indubitavelmente, a responsabilidade legal pela elaborao e o posterior encaminhamento da pea
oramentria ao Legislativo municipal para discusso e votao o
Executivo, isto , a Prefeitura. Sem embargo, nada impede que o prefeito, da mesma maneira que poderia contratar uma firma de consultoria para assessorar tecnicamente a confeco da pea oramentria
(da mesma forma, alis, como muitas vezes feito com planos diretores, os quais tambm so, jurdicojormalmenre, uma responsabilidade da Prefeitura, que os envia Cmara para apreciao e aprovao), resolva delegar poderes sociedade civil para decidir sobre o
contedo do oramento. O que seria arriscado, isso sim, seria formalizar, enquanto lei, essa delegao de poderes, ainda que, por
outro lado, a prpria Constituio estabelea, logo em seu Art. I
nico, que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
seus representantes eleitos ou diretamente" (grifo de M.L.S.). No
parecem justificadas, assim, dvidas sobre a constitucionalidade dos
oramentos participativos, ainda mais se a existncia do mecanismo,
embora vagamente prevista em lei (como leis orgnicas municipais
prevendo a participao popular nas decises oramentrias e no planejamento da cidade), no se encontrar explicitamente ancorada em
um dispositivo legal especfico. Essa uma das razes, alis, pelas
quais, em Porto Alegre, apenas para citar um exemplo particularmente arrojado e, por isso, bastante incmodo para alguns, os adversrios
do mecanismo no conseguiram, at hoje, impedir a sua implementao. O Art. 4? do Estatuto da Cidade (LEI N? 10.257, de I0/07/2001),
ao prever, na alnea "f' de seu inciso Ill, a "gesto oramentria participativa" como um instrumento de poltica urbana, e ao estabelecer
que, "[n]o mbito municipal, a gesto oramentria participativa de
que trata a alnea f do inciso liJ do art. 4? desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre ag propostas do
Plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento

'

l
I

anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara


Municipal", veio trazer um irretorqufvel amparo legal ao mecanismo,

351

ainda que se possa lamentar que a redao do Art. 44, vaga como ,

O background poltico-filosfico tanto de Giambiagi quanto de

seja talhada para acobertar prticas de pseudoparticipao ("participao" meramente consultiva). Deve-se notar, ainda, que o prefeito,

Souto , no fundo, um s: a defesa do sistema representativo e do princpio tecnocrtico do primado dos experts (sejam tcnicos, sejam polticos profissionais). Esse background, que bastante evidente no

pelo Art. 52 do Estatuto da Cidade, incorre em improbidade administrativa caso, dentre outras coisas, no tome providncias para
garantir a participao popular na gesto oramentria.

~dicionalmente, pode ser observado que a Lei de Responsabilidade


Fiscal (LEI COMPLEMENTAR N? 1O1, de 04/05/2000), em seu
Art. 48, pargrafo nico, ao discoJTer sobre a almejada transparncia
do processo oramentrio, estabelece que "[a] transparncia ser

concretizao das despesas, que devem atender ao interesse pblico".


No se devem, certo, subestimar os problemas de implementao de

lizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e


de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos". Uma formulao vaga, indubitavelmente, mas que nem por

um oramento panicipativo consistente, problemas esses que sero


enfocados mais adiante; tampouco se est, aqui, a reclamar do fato de
que as anlises de Giambiagi e Souto no so "isentas" e traem pre-

isso deixa de ser um trunfo, juntamente com aquilo que determina a

missas poltico-filosficas definidas, uma vez que iseno, no sentido


de neutralidade axiolgica , nas cincias sociais, um mito. O proble-

mecanismo, que o debate acerca da convenincia da institucionali-

ma com posies como as dos dois autores mencionados, sob o ngulo cientfico, o seu simplismo, revelador de um estilo pouco afeito

zao dos oramentos participativos, a ponto de serem ancorad~s


em lei municipal, ocorre entre os prprios defensores do mecamsmo, em que no poucos acreditam ser a auto-regulamentao no
mbito da sociedade civil (como j ocorre, e de maneira bastante

erro semelhante, faz-se mister jamais minimizar os obstculos e as

madura, em Porto Alegre) prefervel a uma regulamentao mediante lei especfica. As reservas, no caso, no so de ordem meramente

dificuldades de implementao. Os principais obstculos sero abordados no Subcaptulo 11.4. desta Parte III, juntamente com os proble-

leoa! mas tambm poltica: teme-se, e com razo, que ao amaJT-lo


e '
.
a um dispositivo legal especfico, a Cmara Municipal no perdena

mas de implementao dos conselhos de desenvolvimento urbano.

a oportunidade de enfraquec-lo e descaracteriz-lo, limitando a


margem de manobra para a participao popular e reservando uma
maroem de manobra intocvel para os prprios vereadores no que
e
- da
toca alocao dos recursos. Mormente quando a compos1ao
Cmara for hostil ao Executivo, isso um risco mais que forte.
Teme-se, ademais, que uma ancoragem legal acabaria por engessar
..
"da pe la auto
o mecanismo, em contraste com a flex1bli1dade
perm1t1

. d a de C .IVI'I , em que as reoras


regulamentao por parte da soc1e
e
podem ser aprimoradas a cada ano, como ocorre em Porto Alegre.

voto em um partido, planejamento econmico, leis oramentrias e


leis tributrias por meio das quais vo ser autorizadas as receitas para

assegurada tambm mediante incentivo participao popular e rea-

Lei n? I 0.257.
Deve ser lembrado, por fim, ainda a propsito da legalidade do

352

texw de Giambiagi, no deixa de ser explcito tambm no artigo de


Souto, ao afirmar que "[h) (.. .),no sistema do Estado Democrtico de
Direito, uma estreita ligao entre a vontade popular manifestada pelo

considerao profunda e sria de argumentos divergentes. Para que


aqueles que, imbudos de convices filosficas de base (metatericas) mais crticas, simpatizam com o mecanismo, no incoJTam em

11.2.5. Aspectos gerais da implementao de um


oramento participativo
" No seria razovel pretender oferecer, aqui, algo como uma
rece'tI a" para a 1mp
1ementaao
- de oramentos participativos; devido
s Particularidades regionais e locais, em funo das contingncias e,
Sobretudo, coerente com o princpio de defesa da autonomia, no h
de caber a um analista oferecer a priori um esquema de validade pre-

353

tensamente universal. Cada coletividade ter, em certa medida, de


"reinventar" ou "traduzir" os princpios gerais de um oramento par-

tao do oramento participativo no deve ser um produto artifi-

ticipativo de acordo com as suas necessidades e peculiaridades. Isso

cial, sado diretamente da cabea de um planejador para a prancheta de desenho ou um computador. provvel que, em cidades

no impede, no entanto, que alguns alertas e recomendaes sejam

grandes e mesmo mdias, quase nunca ser vivel adotar o bairro

feitos , a ttulo de balizamento muito geral. No existe algo como um


modelo nico ou uma "receita infalvel", at porque o sucesso de

como unidade de agregao final de demandas e prioridades e


extrao de delegados do tipo "conselheiro", que iro compor o

uma determinada experincia sempre est parcialmente ligado a fatores locais ou regionais muito prprios e intransferveis. essencial

Conselho do Oramento Participativo, devido ao grande nmero


de bairros. No entanto, o raciocnio e a metodologia empregvel

que, em cada local, se estude a soluo (o formato institucional, os

para a escala do bairro tambm se aplica escala geogrfica imediatamente superior, que aquela dos setores geogrficos (ami-

critrios etc.) que melhor se adequa s particularidades do municpio


em questo. Experincias bem-sucedidas de outros municpios
(como a de Porto Alegre) podem servir de fontes de inspirao, mas
nunca como "modelos" a serem simplesmente copiados.
Duas questes so fundamentais, e delas, principalmente, que

de chamados, impropriamente, de "regies"), onde vrios bairros


se encontram agrupados . Toda essa argumentao, vale dizer,
no se aplica apenas ao oramento participativo, que , principal-

se ocupar esta seo: como dividir o municpio espacialmente para

mente, um mecanismo de gesto, mas tambm s tarefas e rotinas


de um planejamento urbano que no deseje ser tecnocrtico (ver,

fins de organizao da participao popular? Como alocar os recursos, distribuindo-os entre as di versas partes do municpio segundo

a propsito, o Subcaptulo 11.4. a seguir). lamentvel que, no


que diz respeito aos oramentos partkipativos, a importncia cru-

critrios claros e justos?


Sobre a diviso espacial do municpio merecem ser feitas as

cial da dimenso espacial no venha sendo adequadamente reconhecida, ne m na literatura especializada, ne m na prtica das
experincias (SOUZA, 2000c).

seguintes recomendaes:

A figura 14 (ver Subcapftulo 11.4.) retrata, sob a forma de


1) A diviso do municpio no deve se dar com base apenas em critrios tcnicos "objetivos". Essa diviso deve levar em conta,
com muita ateno, os quadros de referncia quotidianos de
orientao e organizao da prpria populao; em outras palavras, ela deve levar em conta, em primeiro lugar, os bairros,
como j se havia dito no Subcaptulo 10.1. desta Parte III. Uma
diviso espacial para fin s de implementao de um oramento
participativo, para ser reconhecida socialmente como legtima,
no deve se restringir a considerar diferenas e semelhanas
"objetivas", como a distribuio espacial da renda. necessri~,
acima de tudo, incorporar as identidades scio-espaciais (ident~

354

trs modelos grficos, situaes hipotticas, envolvendo a diviso do municpio em Unidades Espaciais de Planejamento e

Gesto (UEPGs). Como o leitor ver, as UEPGs no devem servir de referncia apenas para discusses oramentrias, mas tambm de planejamento. O importante, desde agora, reter que, no
caso de uma grande cidade situada em um municpio com pouqussima rea rural, restrita a somente alguma agricultura periurbana residual, as unida.d es espaciais maiores, para fins de agregao final de demandas e prioridades, podem corresponder aos
setores geogrficos. (Naturalmente que bairros e at mesmo os

dades de bairro) e as tradies da populao local, ou sej a, aqut-

sub-bairros permanecem como importantes unida~es elementares


de referncia para o planejamento, a gesto e a participao;

lo que expresso pelos contedos interacional e simblico. Dito


de outra maneira: a diviso do municpio para fins de implemen-

note-se, de passagem, que os bairros referem-se, aqui, tanto aos


bairros "comuns" da cidade formal quanto s favelas, nos termos

355

j expostos no Subcaptulo I0.1. - no levar isso em conta poder redundar em um escamotearnento de situaes de segregao.)

A questo dos critrios de alocao dos recursos no menos


delicada, pois da qualidade e justeza desses critrios depender, em

Em cidades grandes ou mdias situadas em municpios com

larga medida, o grau de legitimidade do processo. Duas recomendaes gerais podem ser oferecidas a esse respeito:

expressiva rea rural, tomar os setores geogrficos como unidades espaciais de referncia vale para a cidade (sede do municpio), enquanto razovel pensar em tomar cada um dos outros

I) Os critrios precisam ser claros e, alm disso, pactuados, ou seja,

distritos afora 0 distrito-sede como sendo, cada um deles, uma


UEPG, incluindo-se em cada unidade espacial a rea rural e a vila

resultar de uma negociao entre as diferentes partes envolvidas.

que a sede do distrito. Por fim, em cidades pequenas, as unida-

2) Os critrios devem ser variados e abrangentes, de modo a tentar

des espaciais de referncia so, na cidade, os bairros, e, no restan-

garantir que diversos aspectos sejam considerados (por exemplo,


a carncia de infra-estrutura em um dado local, o tamanho populacional etc.).

te do municpio, os distritos.
2) Deve-se evitar tanto um nmero excessivo como um nmero
muito pequeno de unidades espaciais. Alm do mais, preciso ter
em mente que as unidades territoriais que forem criadas para os
propsitos especficos de organizao do processo de participa-

Sobre os critrios de alocao dos recursos, vale a pena, ainda,


esclarecer alguns aspectos tcnicos. Sem querer entrar em muitos
detalhes e, assim, ferir o princpio de que a operacionalizao poder
e dever variar de municpio para municpio, em decorrncia das

o popular direta na elaborao do oramento pblico influenciaro, de alguma maneira, a dinmica desse processo: elas determinaro, por exemplo, que grupos devero negociar entre si para

peculiaridades locais e do fato mesmo de que coletividades diferentes podero querer testar solues diferentes, vlido, por razes

apresentarem suas demandas em bloco, assim como elas definiro, tambm, as distncias de deslocamento dos cidados para

didticas, oferecer alguns comentrios genricos, a ttulo de balizamento e ilustrao.

participarem de assemblias e outras reunies. Portanto, no s~


nmero de unidades espaciais dever ser objeto de meditao cnteriosa, como igualmente os limites dessas unidades. Se a diviso

Podem ser identificados diversos critrios, que podem vir a ser


combinados de modo varivel. A experincia brasileira recente, lar-

espacial for inadequada, realidades com grande afinidade entre


si, no somente em matria de contedo composicional, mas tambm de contedo interacional e simblico, podero ser separadas
artificialmente, ou, no caso inverso, realidades scio-espaciais
com pouca afinidade podero ser artificialmente agrupadas,
gerando incompatibilidades e atritos. Alm disso, tanto. um
nmero excessivo (pulverizao) quanto um nmero demas1ado
pequeno (pouca diferenciao) de unidades espaciais de referncia tende a acarretar vrios problemas.

gamente influenciada por Porto Alegre, demonstra que trs critrios


so usuais: a carncia de infra-estrutura (tcnica e social) na rea

(parte da cidade) considerada; a populao total da rea considerada; e a populao vivendo em espaos residenciais carentes ( apresentando carncia mxima de infra-estrutura) no interior da rea
considerada. O municpio de Porto Alegre chegou a experimentar
outros critrios, que foram, posteriormente, abandonados: a mobilizao popular (o que algo de difcil aferio, estando muito sujeito
a.erros) e a importncia da rea considerada para a organizao da
Ctdade (o que daria e, de fato, deu margem a muita controvrsia). De
outra parte, um quarto critrio acrescenta-se, h alguns anos, aos
outros trs: as prioridades da rea considerada, por meio do qual

356

357

objetiva-se contemplar o anseio da populao da unidade espacial em


questo de ver as suas reivindicaes mais importantes devidamente
valorizadas durante a discusso sobre a alocao dos recursos municipais (PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 1997:30). A cada critrio deve ser atribudo um peso especfico (em Porto Alegre, a
carncia de infra-estrutura recebe peso 3, a populao total da rea
considerada recebe peso 2, a populao vivendo em espaos apresentando carncia mxima de infra-estrutura no interior da rea considerada recebe peso 1 e as prioridades da rea considerada recebe peso
3). Em seguida, devem ser atribudas notas, mediante a construo de
uma escala para dividir cada critrio em categorias especficas (para
ilustrar, mais uma vez, com Porto Alegre: dentro do critrio populao total, a categoria "at 49.999 habitantes" recebe nota 1, a catego-

participativos "paritrios", nos quais o nmero de representantes do


Estado igual ao de delegados da sociedade civil, e nos quais todos
tm direito a voto). Ademais, h experincias nas quais nem sequer a
totalidade dos investimentos discutida na esfera de deliberao direta da populao; sob esse aspecto, o contraste entre o nvel de consistncia de Porto Alegre, onde a totalidade dos investimentos passa pela
apreciao e deliberao do Conselho do Oramento Participativo, e
(por exemplo) Recife, onde somente um pequeno percentual dos
investimentos foi, at 2001, objeto de deliberao por parte da populao, assaz ilustrativo (ver, a esse respeito, o Captulo 3 da Parte IV).

11.3. Conselhos de desenvolvimento urbano

ria "de 50.000 a 99.999 habitantes" recebe nota 2, a categoria "de


100.000 a 199.999 habitantes" recebe nota 3 e a categoria "acima de
200.000 habitantes" recebe nota 4). A ponderao de pesos e notas
fornece um total de pontos por rea, e o percentual desse total de pontos da rea considerada em relao ao total de pontos de todas as
reas indicar o percentual que caber rea em questo na hora de
se verificar o quanto caber a ela do montante total de recursos a
serem investidos em, por exemplo, pavimentao de logradouros ou
construo de postos de sade. , provavelmente, ocioso, mas
mesmo assim conveniente chamar a ateno do leitor para o fato de
que certas variaes so impostas, de maneira evidente, por coisas
bem simples, como o porte varivel do municpio. Assim, as categorias referentes ao critrio populao total da rea que so vlidas para
Porto Alegre seguramente sero inteis em um municpio de porte

que o oramento pblico, embora possua uma dimenso de planejamento, , principalmente, um mecanismo de gesto), os conselhos de
desenvolvimemo urbano so instncias participativas referentes ao
planejamento da cidade: definio, confeco e acompanhamento da
implementao de polticas pblicas e intervees diversas, tais
como planos diretores, polticas setoriais de transportes e meio
ambiente, programas de urbanizao de favelas etc.. A figura 11 contextualiza o papel do conselho de desenvolvimento urbano, articulando-o, dentro do esprito da reforma urbana, com o fundo de desenvolvimento urbano (assunto tratado no Captulo 8) e com alguns dos instrumentos analisados anteriormeme, particularmente instrumentos

mento participativo. Experincias h que, por serem meramente consultivas, no merecem ser chamadas propriamente de oramento par-

tributrios com grande potencial extrafiscal (como o IPTU progressivo no tempo) e o zoneamento de prioridades.

ticipativo; outras, emboram envolvam efetiva participao na base de

Os conselhos de oramento participativo deslpncharam em


Vrios municpios, na esteira da implementao bem-sucedida da

do processo (por exemplo, estabelecendo conselhos de oramento

o consistente de democratizao da cidade. Enquamo os conselhos


de oramento participativo vinculam-se gesto urbana (uma vez

muito menor.
Outro ponto a ser considerado o nvel de consistncia do ora-

um poder deliberativo por parte da populao, oferecem uma m~


gem de manobra excessiva para que o Estado interfira na conduao

358

Os conselhos de desenvolvimento urbano, ao lado dos conselhos


de oramento participativo, so as instituies-smbolo de um esfor-

Participao popular na elaborao do oramento, ao passo que os


conselhos de desenvolvimento urbano no alcanaram a mesma vi si-

359

Fig.ll

INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS
.
IPTU progressiVO

"Solo criado"
'

Contribuio de melhoria

p RTNCIA FISCAL E EXTRAF!SCAL DOS INSTRUMEHT05).


OBJETIVOS (1): (OBJETIVOS ASSOCEICAA
DODASO
IMCOOIBIR A ESPECULAO IMOBILIRIA etc.
AUMENTAR ARA

..

t t t
t t t

t t t
CONSELHO DE
DESENVOLVJMENTO
URBANO

FUNDO DE
DESENVOLVIMENTO
URBANO

OBJETIVOS(11): DEMOCRATIZAR O PLANEJAMENTO URBANO

~
GASTOS ESPECIFICADOS
Urbanizao e regularizao fundi~ri~ de favelas
Saneamento bsico e regularizao fundlna de loteamentos
irregulares e clandestmos
.
OBJETIVOS (111): MINORAR A SEGREGAO SCIOESPACIAL

bTdade e nem sequer receberam a mesma ateno. De fato ' o "pla..


I I
.
.
da partiCI
.
ento
politizado"
social-reformista
dedicou
ao
tema
neJmn
.
.
pao popular muito menos ateno do que sena de se esperar, 05
oramentos participativos, ao menos naqueles locais onde foram e
360

tm sido praticados de maneira sria e consistente, quase nunca


foram ou tm sido pensados, formatados e teorizados com a colaborao direta dos prprios "planejadores politizados", tradicionalmente muito mais interessados em instrumentos de planejamento - e, ao
seguir uma "vida prpria" margem das discusses tcnicas de ponta
dos planejadores urbanos alternativos, o ambiente dos oramentos
participativos, se por um lado deixou de beneficiar-se com alguns
debates, por outro mante-se razoavelmente a salvo do "tecnocratismo
de esquerda" (SOUZA, 1998) que iria, pouco a pouco, contaminar os
planejadores progressistas.
Sintomtica dessa negligncia a presena tmida e fraca,
mesmo nos planos diretores mais comprometidos com o iderio da
reforma urbana, de uma preocupao em garantir um espao importante e o mais autnomo possvel de participao popular direta no
processo de planejamento. O projeto de lei do plano de So Paulo
(DIRIO OFICIAL DO MUNICPIO DE SO PAULO, 1991), ao
elencar, em seu Art. 3?, as "exigncias fundamentais de ordenao da
cidade", menciona "a criao de um sistema de planejamento com
distribuio de atribuies de forma a incorporar as especificidades
locais no processo de gesto e reviso do plano e torn-lo participativo e democrtico" (exigncia XI), mas, apesar de os artigos 45 e 46
corporificarem um desejo de descentralizao ao fortalecerem as
subprefeituras e darem aos subprefeitos a competncia para complementar as normas gerais de planejmnento mediante "regulamentaes locais", os artigos 63 a 69, que focal izam o sistema de planejamento e gesto, so omissos quanto ao estabelecimento de regras
para a instalao e o func ionmnento de uma instncia participativa.
Na verdade, o centro das atenes em todo o plano o Estado, tanto
o rgo central de planejamento quanto as subprefeituras previstas.
O plano diretor de Porto Alegre (DIRIO OFICIAL DE PORTO ALEGRE, 1999), mais tmido que o projeto de lei do plano diretor de So Paulo no que tange formu lao de instrup1entos de combate especulao e promoo de justia social, , curiosamente,
menos omisso do que o mencionado projeto de plano diretor de So
Paulo no que se refere participao popular, pois dedica, alm de
36 1

uma vaga meno no Art. 24, trs outros artigos (39, 40 e 41) inteiramente ao assunto. Ao frigir dos ovos, porm, a maneira como a par.
ticipao prevista desapontadora, sendo isso revelador e ilustrativo das diferenas de estilo e dinmica que podem ser encontradas no
interior de uma mesma administrao, incontestavelmente progres-

um compromisso forte com a democratizao do planejamento. No


toa que uma verso resumida e comentada do plano d iretor (PRE-

sista (vide 0 Captulo 1 da Parte IV sobre Porto Alegre). Esse plano

FEITURA DE PORTO ALEGRE, 2000a) encerra, no comentrio ao


referido Art. 24, uma referncia explcita palavra consulta. Esse

diretor, tecnicamente bem elaborado, mas mais distante do iderio da


reforma urbana do que seria de se esperar, foi preparado no mesmo

comentrio vago e pouco convincente quanto ao grau de participao que se pretende "conceder", mas decerto sintomtico, justamen-

municpio que tem visto consolidar-se o oramento participativo


mais arrojado do pas. O "Conselho Municipal de Desenvolvimento

te devido sua ambigidade, do descompromisso com uma ousadia


similar que tem presidido o oramento participativo.

Urbano Ambiental" (CMDUA), previsto no plano diretor de Porto


Ale~tre, tem uma composio que trai um compromisso, no mximo,
co:: uma certa parceria entre Estado e sociedade civil, e de jeito

O plano diretor de Angra dos Reis (reproduzido, sob a forma de


anexo, em GUIMARES [1997]), to incensado na dcada de 90

nenhum com uma delegao de poder, como ocorre com o oramento participativo daquele municpio. O CMDUA integrado por 25
pessoas, sendo oito do governo (municipal, estadual e federal), oito
de entidades ligadas ao planejamento urbano (entidades desig11adas
para integr-lo: Instituto dos Arquitetos do Brasil , ~~cie~ad.e de
Engenharia, Sindicato das Indstrias da Construo Ctv!l, Smdtcato
dos Trabalhadores da Construo Civil, Ordem dos Advogados do
Brasil, CIDADE [ONG], Associao Brasileira dos Escritrios de
Arquitetura e Sociedade de Economia) e oito representantes da
"comunidade" (DIRIO OFICIAL DE PORTO ALEGRE, 1999:10;
PREFEITURA DE PORTO ALEGRE, 2000b). Leve-se em conta,
para comparar, que o Conselho do Oramento Participativo (COP) ~e
Porto Alegre composto por 44 delegados da sociedade civil (dots

conselheir~s indicados pelas bases de cada uma das dezesseis unidades espaciais em que o municpio foi dividido, mais dois conselheiros
indicados por cada uma das seis plenrias temticas, mais um representante do sindicato dos municiprios e um representante da federao municipal de associaes de moradores [UAMPA]) contra apena~
dois representantes do governo (estes ltimos sem direito a voto),
leve-se em conta, ainda, o peso excessivo das entidades tcnico-profissionais ; ento, talvez o leitor concorde que o qualificativo " tecnocratismo de esquerda" (tecnocratismo de esquerda esse que certamen-

362

te aparece mesclado, como si ocorrer, com corporativismo profissional) cabe especialmente bem aqui, coisa que se d em detrimento de

como um primor de plano diretor comprometido com o iderio da


reforma urbana, embora preveja a criao de um conselho (Conselho
Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente), e apesar de a composio desse conselho refletir menores concesses a corporativismos de
setores profissionais e aos interesses dos setores empresariais do que
no caso do plano diretor de Porto Alegre, um pouco tmido a respeito da participao popular. O carter do conselho , na sua essncia,
consultivo, e mecanismos para dificultar ou impedir que os interesses
da minoria da populao sejam contrariados pelos interesses ligados
aos empresrios dos setores imobilirio e turstico deveriam ter sido
previstos e incorporados. Em parte como resultado dessa fraqueza, 0
conselho tem sido, na prtica, desrespeitado, como mostrado no
Captulo 2 da Parte IV.
Outros planos diretores, menos identificados com o iderio da
reforma urbana, mas tendo sofrido alguma influncia sua no que concerne aos instrumentos e a alguns outros aspectos, costumam , como

j seria de se esperar, negligenciar ou esvaziar o papel dos conselhos.


O plano diretor do Rio de Janeiro, aprovado em 1992 (CMARA
MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, 1992), contenta-se em mencionar rapidamente, no seu Captulo II ("Do sistema rpunicipal de
Planejamento") um "Conselho Municipal de Poltica Urbana", deiXan~o inteiramente para legislao ordinria adicional a definio de
quaisquer normas de composio e funcionamento (o tal conselho,

363

que veio a ser 0 COMPUR, embora institudo, foi bastante esvaziado


pelas administraes subseqentes de Marcello Alencar- Csar
Maia e Conde-, durante a qual o plano foi elaborado, chegando a ser
extinto pelo prefeito Conde). O plano diretor de Niteri (RJ), aprova.
do tambm em 1992, prev, no Captulo I do Ttulo V ("Do sistema

1J..4. A questo da articulao do planejamento e da


gesto em um nico conselho
Tente-se, agora, dar um passo adiante e reflita-se em torno da

nismo e Meio Ambiente", o qual, segundo consta do caput do An.

seguinte questo: o mais correto no seria, como o autor j sugeriu


em um trabalho anterior (SOUZA, 2000b), que um nico conselho
articulasse planejamento e gesto? Mais do que uma atuao concer-

104, " o rgo consultivo e de assessoria ao Poder Executivo" (grifo


de M.L.S.), sendo que o pargrafo nico do mesmo Art. 104 ainda

tada de dois conselhos especficos (o que, diga-se de passagem, seria


o mnimo espervel), parece que um nico conselho seria uma solu-

reza que o referido conselho"(.. .) ser formado pelos rgos municipais da administrao direta, indireta e fundacional, responsveis

o mais sensata. Oramento e planejamento precisam ser integrados, e essa integrao, normalmente, ou no existe ou deficiente,

pelo planejamento, execuo e controle das polticas setoriais, pelos

em se tratando tanto de planos diretores convencionais e oramentos


no-participativos quanto de planos diretores progressistas e ora-

e processo de planejamento"), um "Conselho Municipal de Urba-

rgos municipais da administrao descentralizada com atribuies


de planejamento, execuo e controle urbano a nvel local, por representantes da Cmara Municipal e da sociedade civil organizada, na

mentos participativos. A relevncia dessa integrao est assentada


sobre os seguintes fatos: por um lado, conforme faz notar GIACO-

forma da lei" (cf. PREFEITURA MUNICIPAL DE NITERI,


1994). Outros exemplos de planos diretores poderiam ser fornecidos,
mas seria enfadonho. Mesmo as poucas excees so geralmente

MONI (1997:187), as propostas de interveno e os investimentos


previstos ou implcitos no plano diretor no podem estar desvinculados da realidade oramentria do municpio; por outro lado, se o pla-

muito parciais: alm dos casos de Porto Alegre e Angra dos Reis,
poderia ser citado o plano diretor de Bel m, aprovado em 1993

nejamento dependente do oramento, o inverso tambm verdadeiro, sobretudo nos marcos de um planejamento inspirado no iderio da

(PREFEITURA DE BELM, 1993), o qual, dando cumpr~m~nto a


algo j disposto na Lei Orgnica daquele municpio, insutum um
"Conselho de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente., (CONDUMA), o qual, se tem a virtude de lidar ao mesmo tempo com_ a
r.to, ou sep'
gesto e planejamento, , por outro lado, apenas partt

gressivo no tempo propicia aumento das receitas prprias municipais, fazendo aumentar, assim, a margem de manobra para novos
investimentos.

a metade de seus quatorze membros consiste em representantes do


Estado (cinco da Prefeitura e dois da Cmara) e a outra metade em
pessoas da sociedade civil, com um peso excessivo de entidades pre, .
viamente designadas.
Tudo isso tristemente sintomtico de um desvio ideologtco.
flexo vale
.
.
' .
Q uase sempre, aquilo que merecena mats atenao e re
.

- dtredizer, a instncia de poder que smbolo e meiO da parttctpaa0 .
ta da sociedade civil, relegada a um segund o pIano ou converttda
em mero adorno. E, com ela, tambm a "participao".

reforma urbana, pois a aplicao de instrumentos como o IPTU pro-

Pondere-se, agora, o seguinte: at que ponto a existncia de um


fundo de desenvolvimento urbano continuaria sendo necessria em um
municpio onde tivesse sido implementado um oramento panicipativo consistente? O fundo foi pensado por "planejadores alternativos"

~ue no dedicaram sua ateno aos oramentos participativos (e, como


J se viu, nem sequer dedicaram muita ateno aos prprios conselhos

de desenvolvimento urbano); sob essas circunstncias, onde se tentava


&arantir que ao menos uma parcela dos investimentos fosse destinada
a intervenes como urbanizao de favelas e regularizao fundiria
de assentamentos em situao de ilegalidade, fazia sentido algo como
um fundo. No entanto, um oramento panicipativo consistente e arro-

364

365

jacto, em que a totalidade dos investimentos seja decidida no interior da


esfera da participao direta da populao, transcende a idia de um
simples fundo. Um conselho que fosse, ao mesmo tempo, de desenvolvimento urbano e oramento participativo, encarregado tanto de discu.
tire acompanhar a aplicao de instrumentos e planos quanto de garan.
tir que as prioridades de investimento decididas pelas bases sero respeitadas e implementadas, combinaria as virtudes de ambos os tipos de
conselho, integrando a participao popular no planejamento e na gesto de modo a evitar a duplicao de esforos ou, o que pior, atritos e
contradies. Em um tal contexto, o fundo de desenvolvimento urbano
daria lugar a algo muito mais abrangente: o controle popular sobre,
pelo menos, a totalidade dos investimentos. A figura 12 retrata a situao decorrente da fuso dos dois tipos de conselho.
Cabe, ainda, esclarecer alguns aspectos, como a dinmica participativa e o esquema de eleio de delegados, a composio do
Conselho de Desenvolvimento Urbano e Oramento Participativo
(integrando planejamento e gesto), a relao entre delegados-conselheiros e base social e, por ltimo, a dinmica de submisso de propostas e tomadas de deciso no mbito do Conselho. A proposta que
se segue inspira-se, em larga medida, em um exemplo concreto: o
oramento participativo de Porto Alegre, j mencionado vrias vezes
nas pginas precedentes, mas discutido diretamente e com certo detalhe somente no Subcaptulo 1.1. da Parte IV. Sem embargo, o modelo normativo apresentado a seguir, com a ajuda de esquemas grficos, incorpora algumas correes e complementaes, alm, evidentemente, de uma ampliao da experincia porto-alegrense, uma vez
que, nesta, oramento e planejamento urbanos acham-se entregues a
conselhos distintos. Em que pese o fato de que diversas informaes
sobre o oramento participativo de Porto Alegre j tenham sido fornecidas no Subcaptulo 11.2. desta Parte Ill, talvez seja conveniente
que o leitor, antes de prosseguir com a leitura deste subcaptulo, v
primeiro travar contato com o contedo do referido Subcaptulo 1.1.
da Parte IV, pois conhecer previamente a experincia de Porto
Alegre, as suas muitas virtudes e os seus limites facilitar o entendi
mento da proposta de ampliao e aprimoramento aqui exposta.

366

f'ig.l2

RECEITA MUNICIPAL
IPTU ISSQN Taxas Transferncias (FPM ICM
Receitas derivadas da aplica d .
'
s etc.)
.
ao e mstrumemos trib .
com expressivo potencial extra fiscal (IPTU
. ut' nos especiais
contrib . - d
progressivo, 'solo criado" e
Uiao e melhoria)

'I

OBJETIVOS (I): (OBJETIVOS ASSOCIADOS A


AUMENTAR

ARRECAOAb~~:~~C~~~~g~~f~;~~~~~~ INSTRUMENTOS):
Outras receitas

t t
i t t
t t t
t

VERBA DISPONfVEL
PARAINVESTUWENTOS
OBJETIVOS (II) DEMOCRATI

CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO URBANO
E ~RAMENTO PARTICIPATIVO

(TRANSPAR~NCIA. ACcOUNTABIU~~~~~~TAO DOS RECURSOS PBLICOS

EO PLANEJAME~~~~~~gHANCES DE CORRUPO)

~
DESPESA PBLICA
CONTRIBUINDO DE MODO MAIS EF:g~~~~~~ONTAOE EXPRESSA DIRETAMENTE PELA POPU
EVITAR DESPERDfCIO E
BSICAS DOS MAIS
O CIO-ESPACIAl J

MINORA~~~~~~EEGCAESSIDSADES

p~~:~

367

A figura 13 mostra um esquema relativo ao desenrolar dos debates pblicos e eleio dos delegados que atuaro ao nvel do

fig. 13

Conselho de Desenvolvimento Urbano e Oramento Participativo

D~nmica de participao popular direta no

(delegados-conselheiros). (13)a representa o que se poderia chamar,

planeJamento e na gesto urbanos: esquema geral

reproduzindo a terminologia porto-alegrense, de primeira rodada.


Durante essa primeira rodada, no contexto do presente modelo
ampliado, o oramento pblico no deveria ser o nico objeto das

PRIMEIRA RODADA: assemblias na escala das


UEPGs, com prestaao de Informaes
popula~. apresentao de criticas e sugestes
PrefeJtura e eleio dos delegados simples

discusses; o prefeito e os planejadores profissionais no deveriam


restringir-se a apresentar os recursos disponveis, mas deveriam,
tambm, introduzir problemas e desafios de planejamento urbano no
debate. lgico que as providncias tomadas e os investimentos feitos no ano anterior tm muito a ver com planejamento; o que falta
uma contextualizao mais adequada, alm de discusses mais diretas e especficas sobre a normatizao e aplicao de instrumentos de

ETAPA INTERMEDIRIA: discusses na escala


das SUEPGs, no caso de munlclpios de cidades
grand.es e mdias. e UEPGs, no caso de
. munrcfpfos de cidades pequenas com
discus~es e decises sobre priorid~des de
Investimento e propostas de interveno

planejamento, sobre a relao entre plano diretor e investimentos


etc .. Apesar disso, a elaborao do oramento pblico deveria, seguramente, continuar a ser posta em primeiro plano, pois a sua capacidade de despertar o interesse dos cidados para a participao quase

'

insupervel. Funcionando tambm como chamariz, a discusso ora-

S~~~~DA RODADA: assemblias na escala das

mentria colaborar para atrair os cidados tambm para outros tipos

s, com debates e eleio dos delegadosconselheiros

de debate, concernentes ao planejamento pelos quais eles, de outro


modo, talvez no se interessassem. Em Porto Alegre caminham os
dois tipos de discusso (oramento e planejamento) paralelamente,
mas a cargo de conselhos distintos, e sendo que o conselho responsvel mais diretamente pelas questes de planejamento muito menos

Discusses e decises no mbito do CDU

ousado, sob um ngulo autonomista, que o do oramento (vide


Subcaptulo 1.2. da Parte IV). Registre-se, ainda, que a primeira
rodada deve abarcar, tambm, a manifestao de opinies de partici
pantes e a eleio dos delegados simples, os quais tm por incumbn

UEPGs: Unidades Espaciais de Planejame


.
do, em municpios de cidades
nto e Gesto (Via de regra corresponden
de Cidades grandes e mdias !';seuetnas, aos bal~ros e aos distritos, e, em munlclpios
'
ores geogrfiCOS e aos distritos)

de investimento e assuntos de planejamento na escala do bairro

SUEPGs: Subunldades Espacial d Pl


UEPGs em municlpios de cidades s :
anejamento e Gesto (subdivises das
localidades especrticas dentro dos d~;~~o:: e mdias. correspondendo aos bairros e a

(compreendendo bairros "comuns" e favelas) e constituiro osfruns

cou-c
onselho de Desenvolvimento Urbano

cia organizar, aps a primeira rodada, as discusses sobre prioridades

de delegados, de carter permanente e com funes de acompanha


mento e monitoramento.

368

369

Faa-se uma pausa, para explicar a base espacial de organizao

nio deve, alis, ela prpria ser participativa. Se as unidades espa-

do processo participativo. A moldura espacial, dentro da qual se d a

ciais de referncia forem meros produtos da aplicao de critrios


pretensamente objetivos (de critrios econmico-sociais at os limi-

primeira rodada, pode e deve variar. No caso de municpios contendo grandes cidades, onde muito pouco resta de atividade econmica
primria, no contendo esses municpios, o mais das vezes, a rigor,

tes de bacias de drenagem), definidos top-down, de cima para baixo,


certamente elas sero, sob o ngulo das relaes sociais, menos ou

espaos rurais em sentido prprio, e sim apenas resduos de agricul-

mais "artificiais". E, em sendo "artificiais", vrios riscos se apresen-

tura periurbana (situao tpica de municpios-ncleo de metrpoles,


como Porto Alegre), as Unidades Espaciais de Planejamento e

taro: o risco de as pessoas no se identificarem com as fronteiras e


limites propostos; o risco de tradies de organizao territorial dos

Gesto (UEPGs), em cuja escala se do as assemblias da primeira


rodada, devem corresponder aos setores geogrficos (figura 14,
situao [14]a), uma vez que os bairros so muito numerosos.

prprios ativismos sociais serem solenemente desprezadas; o risco de


"lugares" e mesmo territrios densos de legitimidade serem seccionados, esquartejados, ou, ao contrrio, serem agrupados para forma-

Ressalve-se que a referncia, aqui, , especificamente, s UEPGs


maiores, para fins de agregao final de demandas e prioridades e

rem unidades espaciais intersubjetivamente (isto , do ponto de vista


da populao) heterogneas; o risco de as unidades espaciais serem

extrao de delegados-conselheiros; como j se havia observado na


seo 11.2.5. desta Parte III, os bairros, entendidos no sentido amplo

muito grandes, dificultando os deslocamentos a p e exigindo, dos


pobres, deslocamentos por transporte coletivo, onerando-os. Se o que

grifado anteriormente, e at mesmo os sub-bairros, permanec~m


como importantes unidades elementares de referncia para o planeJamento, a gesto e a participao). Prosseguindo com a apresentao
do modelo, em (14)b tem-se uma cidade grande ou mdia situada em

se deseja facilitar e estimular a participao popular, torna-se evidente que correr esses riscos suicdio. A literatura internacional da
Geografia Poltica mostra, por outro lado, que a manipulao de limi-

um municpio com expressiva rea rural; nesse caso, tomar os setores


geogrficos como UEPGs algo que pode valer para a c_ida_de,

que se d no mbito das territorializaes geradas no decorrer do funcionamento da democracia representativa, evidentemente pode se
dar, igualmente, em meio a tentativas de introduzir elementos de

enquanto razovel pensar em tomar cada um dos outros dt~tnt_os


(incluindo as vilas que lhes servem de sede) afora o primeiro dtstrtto
(espao urbano principal) como sendo, cada um deles, uma UEPG.
Por fim em (14)c tem-se uma hipottica cidade pequena, onde as
UEPGs 'so, na cidade, os bairros (e no mais os setores geogrficos,
1ustve,

d e pouca
os quais, em uma cidade pequena, podem ser, mc

preciso dizer, uma srdida contradio. Por isso que os bairros e os


setores geogrficos (que nada mais so que agregados de bairros),

expresso ou mesmo inexistentes), e, no que se refere ao resto do

d~vidamente temperados, estes ltimos, luz das tradies de orga-

municpio, os distritos.
importante salientar que a mesmssima observao feita a pr~-

psito, especificamente, da territorialidade do processo orarnentno


.
para o caso d o presen te modelo
_
participativo, vale, obvtamente,

Mas volte-se, agora, figura 13. (13)b mostra o momento das


discusses intermedirias na escala do bairro, e (13)c representa a

ampliado: identidades scio-espaciais e tradies de organiza~ao


sociopoltico-espacial da prpria sociedade civil devem ser constde

segunda rodada, a qual se d na mesma escala da primeira: grandes

radas e respeitadas no momento de definio das UEPGs. Essa defi

370

tes espaciais uma forma usual de manipular resultados eleitorais


(cf. p.ex. TAYLOR e JOHNSTON [1979)). Esse tipo de problema,

democracia direta. Tentar introduzir e lementos de democracia direta


e, simultaneamente, manipular a dinmica sociopoltica seria, nem

niZao sociopoltico-espacial da prpria sociedade civil (quando for


caso), so a base mais adequada para a definio das UEPGs.

~semblias por setor geogrfico. Uma questo interessante, a propSito dessas assemblias, a seguinte: como acomodar um grande e
371

Fig. 14

Diviso do municpio em Unidade~ Esp~ciai_s_de


Planejamento e Gesto: trs situaoes hlpotetcas

a
CIDADE
GRANDE;
MUNICIPIO SEM
SIGNIFICATIVA
REA RURAL

\
\

,
.
1
j31
--\

12 1
I

.....

372

4 I

---

b
CIDADE GRANDE
OU MDIA;
MUNICIPIO COM
SIGNIFICATIVA
REA RURAL

crescente nmero de participantes? No haveria, assim, de fato, um


limite fsico a dar razo aos adversrios da democracia direta?... Essa

uma questo que, mesmo no caso de Porto Alegre, ainda no se


manifesta de maneira grave, mas que exigiria providncias dignas de
nota em uma situao de envolvimento ainda maior da populao (e
nem preciso que se trate, propriamente, de uma sociedade basicamente autnoma). Argumentou-se, no Subcaptulo 11.1. desta Parte
nr, que a descentralizao tenitorial um dos cami nhos para superar
0 famoso argumento do limite fsico. Mesmo com a descentralizao,
porm, no bastaria, no limite, refuncionalizar os espaos; uma certa
reestruturao do substrato espacial, construindo objetos geogrficos
ad hoc para fins de viabilizao de uma participao ampla (como
estdios, equivalentes modernos do ecclesiasrerion dos gregos vide, a propsito, o box 3), mas podendo e devendo ser espaos multifuncionais (ou seja, pode ndo ser usados para outras atividades,
notadamente ldicas, de natureza artstica e esportiva), seria necessria, substituindo o emprego de locais improvisados. Isso exigiria, evidentemente, investime ntos significativos. A pergunta : o quanto a
coletividade estar disposta a investir para viabil izar uma democracia
no-caricatura! ?

Box3

Formas espaciais, poder e planejamento e gesto urbanos


limite entre bairros

CIDADE
PEQUENA

1 ,2 ...

limite entre setores


geogrlicos
limite eotre distritos
Vila (sede distrital)
UEPGs (Unidades
Espaciais de
tO)
Planejamento e GOS

Os vnculos entre espao e poder, ou a dimenso espacial do poder, e


a importncia da considerao dessa dimenso no mbito do planejamento e da gesto das cidades, algo que possui uma importncia central
neste livro. e nem poderia deixar de ser: aqui, como em outros trabalhos
representativos de abordagens no-tecnocrticas do planejamento, a natureza poltica do planejamento e da gesto ressaltada, no escamoteada.
Por outro lado, faz-se mister admitir que o pleno reconhecimento da complexidade e da relevncia da dimenso espacial do poder terp usualmente
escapado s teorias e s prticas alternativas (vide, sobre as prticas,
exemplos concretos sobre a varivel qualidade do tratamento dispensado
espacialidade no mbito das experincias brasileiras com oramentos

373


parttctpauvos
no Subcapt'tulo 1 1 da Parte IV) da a necessidade de se
destacar adequadamente essa relevncia.
Vrias so as facetas dessa importncia: de forma direta, a anlise do
espao social enquanto territrio (ou seja, do espao de~inido por e pru:tir
de relaes de poder) e das diversas territorialidades (tsto , d~s vnos
tipos de organizao e estrutura territorial) , naturalmente, ~~c a.!., o que
foi exemplificado com a discusso sobre os oramentos partlctp~uvos, na
- 11 .2.5. ., 0 mesmo exemplo poderia ser tomado para tlustrar
. a
seao
importncia da considerao do espao enquanto l~lg~r, vale dtzer,
enquanto espao vivido/percebido, espao dotado de stgmficado, onde a
questo do poder comparece indiretamente, por ser um lugar um. ref~ren
cial simblico e afetivo para um grupo social e, por essa razo, JUStificar
desejos de manuteno de controle territorial. A questo das escalas geogrficas, no somente como escalas analticas, mas sobretudo como escalas de ao/interveno, outro aspecto que revela a. necessidade de u~a
leitura poltica do espao social no trato do planeJament~ e d.a gestao
urbanos. Alm disso tudo, os instrumentos anteriormente dtscuudos, dos
tributos aos zoneamentos, ao representarem ferramentas para dei imitar e
restringir os direitos de alguns (como o direito de construir e o ~ireito de
manter ociosa uma propriedade), impondo-lhes certos deveres, JUStamente para que os direitos de outros tantos no sejam feridos e po~sa~ ser
mais facilmente garantidos (o "direito cidade" para todos: o dHetto de
no ser segregado, 0 direito a uma moradia digna), apresentam-se co~.o
instrumentos de interveno no espao dotados de forte contedo pobllco, ou seja, de interferir em relaes de poder. A anlise de todas es~as
manifestaes dos vnculos entre espao e poder no interior do planeJ~
mento e da gesto urbanos estaria, no obstante, muito incompleta se nao
fosse discutido 0 papel das prprias formas espaciais e do substrato espacial. Isso foi, por exemplo, mencionado acima no presente Subcaptulo
!1.4., ao focalizar-se 0 problema da acomodao fsica dos participantes
de assemblias. Vale a pena, no entanto, oferecer, complementarmente,
alguns comentrios sistematizadores.
As formas espaciais, representando a maneira como o substrato espaal (a materialidade do espao) se acha modelado e organizado, espe
Cl
I - s
lham no somente cultura (gostos, hbitos, crenas, valores) e re aoe

-o
econmicas mas, igualmente, relaes de poder. Ademms, o espao na
apenas um reflexo ou um recipiente neutro, mas exerce, tambm, um con

374

dicionamento: uma vez produzidas dessa ou daquela forma, para atender


a tal ou qual finalidade, as formas espaciais facilitaro certas atividades e
dificultaro ou impediro outras. Na verdade, mais do que facilitar ou
dificultar, a influncia exercida pelas formas espaciais pode ter a ver com
o prprio condicionamento (relativo, isto , mediado pelas relaes
sociais: no se pretende ser determinista, em sentido algum) de rotinas e
comportamentos. Da escala da cidade como um todo (espacialidade do
"pblico" e do "privado" e da relao entre ambos) at a escala de uma
construo ou parte dela (por exemplo, uma sala de aula), o poder est
inscrito nas formas espaciais. Kevin Lynch, ao discutir a dimenso do
comrole, uma das "dimenses de performance" discutidas por ele em seu
excelente livro sobre a "boa forma urbana" (L YNCH, 1994), deu uma
notvel contribuio terico-conceitual e metodolgica. Gegrafos tm,
de sua parte, se ocupado h muito tempo com a espacialidade do poder;
infelizmente, porm, as contribuies relevantes para o estudo do papel
das formas espaciais urbanas no condicionamento de relaes de poder
no tm sido to freqentes assim.
Tem havido um certo predomnio, entre os estudiosos da sociedade
preocupados com os vnculos entre formas espaciais e poder, de uma tendncia a explorar mais a serventia ou a funcionalidade daquelas para 0
exerccio de um poder heternomo do que o seu papel como facilitadoras
do exerccio da democracia em seu sentido mais autntico, isto , sua serventia a instituies que encarnem uma significativa autonomia coletiva.
O filsofo Michel Foucault ofereceu vrios estudos brilhantes a respeito
do que se poderia chamar de heteronomia materializada nas formas espaciais (ver, por exemplo, FOUCAULT, 1986; ver, tambm, FOUCAULT,
1984). Uma das razes para essa concentrao das anlises (as quais, em
termos relativos, nem tm sido assim to numerosas, dada a usual negligncia das cincias sociais para com o espao, excetuando-se a prpria
Geografia) reside, certamente, no fato puro e simples de que instituies
e sociedades heternomas tm sido a regra ao longo da histria da humanidade, ao passo que a autonomia tem sido a exceo. Todavia, se muros,
baluartes, fossos , paliadas e grades tm tido, historicamente, pouca vinculao com relaes de poder autnomas (a no ser no sentido de autonomia externa, ou seja, de soberania em face do exterior, mas no considerando 0 P1ano mterno

SOCiedade

constderada),
isso no significa que
eles p
.
rec1sem ser VIstos sempre como smbolos de (auto)segregao,

375

excluso ilegtima, defesa de privilgios e heteronomia, como o autor j


fizera notar antes (SOUZA, 1997a:28-9): os muros e as outras defesas da
Atenas radicalmente democrtica da Antigidade no estavam a servio
da opresso interna, mas da garantia da independncia da plis em face de
possveis ameaas externas. O ecc/esiasterion dos gregos, construo
pensada especificamente para acolher as assemblias de cidados, podendo estar abrigada na prpria gora (espao mais indiferenciado, misto de
mercado e local de encontro), como em Pesto ou Metaponto (vide ilustraes em STIERLJN, 1998:99), ou o anfiteatro Pnyx, em Atenas, preparado especialmente para abrigar a ecclesia quando a gora comeou a mostrar-se pequena demais, testemunham o uso e mesmo a modelagem ad
hoc do substrato espacial para servir ao exerccio do poder autnomo. A
estrutura interna, as dimenses e a esttica dos mais diferentes espaos,
nas mais diversas escalas -locais de reunio e deliberao, do ecclesiasterion aos modernos parlamentos, passando pelo Palcio Ducal da
Repblica de Veneza, com o seu Maggior Consiglio (Grande Conselho);
bulevares e outros elementos da malha viria; edifcios pblicos dos mais
diversos tipos; e mesmo as moradias -, revelam as relaes de poder que
os justificaram e construram, menos ou mais heternomas, menos ou
mais autnomas. digno de nota, por exemplo, que espaos modelados
para abrigar debates e deliberaes radicalmente democrticos tenham,
via de regra, geometria circular, em forma de concha (como era, na maioria dos casos, o ecclesiasterion), ou semicircular (como o anfiteatro da
Pnyx). A geometria circular algo que, depois de milnios, mantm-se
como smbolo de organizao espacial democrtica, sendo constantemente vivificada em reunies as mais diversas. Outro aspecto interessante, alm da geometria circular, a posio do orador, menos ou mais elevada que a dos ouvintes: sintomtico que, nas estruturas em concha da
democracia grega da AntigUidade, o orador, que era apenas um igual
entre iguais na ecclesia, situava-se no centro do cfrculo (ou semicrculo)
para ser ouvido, mas, por isso mesmo, em uma posio inferior. Isso contrasta vivamente com as diversas geometrias funcionais para uma relao
fortemente hierrquica, em que o papel de comando cabe, estruturalmente, apenas a um indivduo ou a uma minoria.

376
D

A s~gunda rodada d prosseguimento e coroa as discusses por


bairro. E ao final dos debates da segunda rodada que os delegadosconselheiros (ou, simplesmente, conselheiros) so eleitos. (13)d, por
fim , representa o Conselho de Desenvolvimento Urbano e Oramento Participativo j devidamente instalado e operando, debatendo e
deliberando sobre assuntos oramentrios e de planejamento.
Um problema ainda pendente em Porto Alegre o da qualificao dos delegados (simples e conselheiros). Como conseguir que os
participantes possam informar-se adequadamente sobre os assuntos
que so objeto de deliberao, para poderem decidir com conhecimento de causa, mesmo no tendo formao tcnica especializada?
Re10rnar-se- a esse ponto, ainda que com brevidade, no Subcaptulo
LI. da Parte IV. Deixe-se essa questo em suspenso, por enquanto.
Um outro problema, que em Porto Alegre igualmente no chegou a ser resolvido de modo plenamente satisfatrio, deixa-se formular por meio da seguinte interrogao: como evitar que assuntos de
interesse de toda a cidade, ou de grande parte dela, deixem de ser
contemplados, ao se descentralizarem excessivamente o debate e as
decises? Dito de outra maneira: como evitar uma pulverizao
excessiva dos investimentos, impeditiva de investimentos que interessam no a um bairro ou a um setor geogrfico, mas cidade como
um todo ("obras estruturantes")? A soluo encontrada em Porto
Alegre e copiada em vrios outros locais, a qual tem a vantagem adicional de propiciar um atrativo maior para a classe mdia, foi a introduo, em 1994, das chamadas plenrias temticas, que ocorrem
paralelamente s plenrias "regionais". Isso, porm, introduz uma
dicotomia entre o "espacial" e o "setorial", o que insatisfatrio; sintoma disso tem sido, em Porto Alegre, uma certa arbitrariedade na
divis'io de
tA
d
'
compe enctas e po er entre os dois enfoques (vide
S_ubcaptulo 1.1 . da Parte IV). No fundo, no a perspectiva "espaCial"

)"

.
que ImHada, mas a abordagem corrente, que no d conta do
Jogo de escalas adequadamente: assim como a esGala das UEPGs
representa uma certa centralizao decisria (mas no burocratizante) em c
.
omparaao com a escala dos batrros e favelas, sem que se
abra ma-o dos &


re1erenctats temtonrus, o mesmo deve ocorrer com a

377

escala do municpio (mesolocal) em comparao com a escala das


UEPGs (microlocal), sem a necessidade de criar instncias "setoriais" paralelas. As obras estruturantes podem ser resguardadas de
diversos modos, inclusive reservando-se um percentual (varivel
dentro de uma faixa) dos investimentos para esse tipo de obra; similarmente, no h razo alguma para se acreditar que um conselho
cuja composio seja referenciada apenas territorialmente e espelhe a
diversidade de identidades e interesses inscritos no espao seja

Fig. l S

Vnculos entre a base social e os


delegados-conselheiros

a
BASE SOCIAL

menos capaz de estimular e incorporar debates de amplitude municipal que um conselho que incorpore a dicotomia espacial versus setorial. Tudo uma questo de escala -ou melhor, de como se ir operar o jogo de escalas, vistas aqui como escalas de ao/interveno.
Adequadamente tratado, o problema da integrao de aes refe-

CONSULTA

renciadas por recortes espaciais concernentes a distintas escalas pode


evitar em larga medida o prprio "corporativismo territorial", j
apontado em SOUZA (2000c:49) como um obstculo para a eficcia
dos oramentos participativos em matria de desenvolvimento scioespacial. De todo modo, a livre disputa de idias e propostas como

DELEGADOS-CONSELHEIROS

sendo a base da formao das instncias participativas (fruns de


delegados e, sobretudo, do conselho), tal como ocorre com o Conselho do Oramento Participativo de Porto Alegre, rechaando-se a
prtica, de resto to corriqueira, de criar "cadeiras cativas" nos diversos conselhos para determinadas entidades (entidades profissionais,
empresariais etc.), h de ser uma forma de exorcizar o corporativismo em seu sentido clssico, "setorial", o qual serve para cristalizar
posies de poder.
A figura 15 mostra os vnculos entre a base social e os delegados-conselheiros. A mesma lgica de relacionamento se apHca aos
delegados simples, pois o que se deseja evidenciar , em ltima instncia, a lgica especfica da delegao, em contraste com a da representao. A base social, ou seja, a coletividade como um todo (ou
melhor, aquela parte que se interessar em participar da vida pblica e

378

soalmente, com sua presena fsica, do processo decisrio. A delegao no significa, porm, que a coletividade no participa diretamente das decises; afinal, o princpio da delegao no significa que ela
est alienando poder decisrio em favor de outrem. O mandato do
delegado e' um mandato tmperattvo;

.
o delegado um porta-voz da
base social, sem capacidade para decidir independentemente e em
nome da coletividade (excetuando-se, claro, coisas triviais e de rotina). Seperdera con fi1ana daqueles que lhe outorgaram um mandato
o mesmo od
.
'
P er ser retuado sem delongas. O delegado deve consul,
tar e prestar contas base regularmente.

exercer mais plenamente a cidadania), delega um mandato a u~


determinado nmero de pessoas, por razes prticas, sempre que nao

l:J A figura 16 mostra a dinmica do Conselho de Desenvolvimento

for vivel ou conveniente que todos os interessados participem pes

rbano (CDU). Do CDU fazem parte os delegados-conselheiros, que

379

Fig.16
to dos trabalhos do CDU , ao final do processo de apreciao de
conjunto, deciso e consolidao de propostas protagonizado pelos
conselheiros, enviado instncia tcnica responsvel pela preparao tcnico-formal definitiva (trabalhos de mapeamento, adaptao
de linguagem etc.) do documento (pea oramentria, planos diversos) a ser enviado, posteriormente, Cmara Municipal, sempre sob
a superviso e a fiscalizao dos conselheiros.

Dinmica do Conselho de Desenvolvimento


Urbano (CDU)
cou

r--------- ---------------------------------------------,
a
I
I

ACONSEI.HAMENlO
T~CNICOE

DELEGADOS
CONSELHEIROS

ACONSELHAMENlO
~CNICO

As "clulas de planejamento" (Planungszellen), concebidas pelo


alemo Peter Dienel no comeo dos anos 70, podem ser uma valiosa

FORNECI'-'ENlO DE
INFORMAES
OFICIAIS

PLANEJADORES
PROFISSIONAIS A SERVIO
DA PREFEITURA

"PLAN EJADORES
IN DEPENDENTES"

I
I
I

das em cinco grupos de trabalho menores e com o acompanhamento

tcnico de planejadores (que fornecem informaes e tiram dvidas),


para analisarem problemas e proporem solues, as quais iro
contar de um documento chamado de "parecer dos cidados"

COMUNICAO OE OECISOES

INSTNCIA RESPONSVEL PELA PREPARAO


DEFINITIVA DOS DOCUMENTOS FORMAIS (SOB A
FORMA DE DECRETOS OU PROJETOS DE LEI A
SEREM ENCAMINHADOS CMARA MUNICIPAL)

d
so aqueles que tomam as decises (direito de voz e voto), mais os
planejadores profissionais a servio da Prefeitura, indicados pelo
Executivo para informar e orientar tecnicamente os delegados-conselheiros (direito apenas de voz, portanto, no de voto). A esses planejadores, ligados funcionalmente ao Executivo municipal, devem se
acrescentar outros (ou, pelo menos, um), chamado de "planejador
(profissional) independente", escolhido pelos delegados-conselheiros (ou por uma instncia participativa ainda mais abrangente), com
a funo de oferecer a estes informaes e aconselhamentos alternativos relativamente queles oferecidos pelos tcnicos da Prefeitura. O
objetivo dessa medida, a qual ser novamente mencionada no
Subcaptulo 1.1. da Parte IV, como parte de um conjunto de ressalvas
e sugestes a propsito da experincia de Porto Alegre, visa a evitar
a induo do voto dos conselheiros por parte do Executivo. O produ-

380

localidade, que se renem (em geral, durante quatro dias), organiza-

I
I
I

c
'--- ------------------------ --------------- -----------.J
I
I

ajuda. Uma "clula de planejamento" formada, em geral, por vinte


e cinco pessoas, escolhidas aleatoriamente entre os eleitores de uma

(Brgergutachten) (cf. DIENEL, 1997). As "clulas de planejamento" no devem ser vistas como capazes de substituir esquemas mais
amplos de participao popular, ao contrrio do que sugeriu seu idealizador; so, isso sim, apenas um esquema consultivo, vlido enquanto meio de informar melhor as sugestes dos planejadores profissionais, assim como um balizamento para os prprios delegados da
sociedade civil. A figura 17 retrata a dinmica de elaborao e submisso de propostas ao CDU, em que se pode ver o tipo de papel
auxiliar reservado para as "clulas de planejamento" assim como
para as pesquisas de opinio. As propostas partem, principalmente,
da prpria populao, cujos porta-vozes so os conselheiros; secundariamente, evidente que o Executivo poder elaborar as suas prprias sugestes - seria ingenuidade presumir que o Estado iria abrir
mo de apresentar as suas prprias propostas-, eventualmente informadas com a ajuda de "clulas de planejamento" e enquetes. Os "planejadores independentes" no possuem autonomia nJ que concerne
apresentao de propostas, pois sua funo a de assessoramento aos
conselheiros. Por essa razo, seu papel no destacado na figura 17.

381

Fig.l7

Um tal modelo, que, aps ampli-lo e complement-lo, busca

Dinmica de elaborao e submisso de propostas


ao Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU)

tornar "generalizvel" um esquema em grande parte inspirado na


experincia porto-alegrense, representa uma possibilidade de considervel avano. Que seja qualificado esse avano, para evitar qualquer confuso: o modelo em tela consiste, com efeito, em um exem-

Planejadores profissionais a servio da Prefeitura realizam


anlises (identificao de problemas e investigao de suas
causas) e elaboram cenrios prospectvos

plo de planejamento e gesto urbanos orientados para a autonomia,


embora ainda operando nos marcos de uma sociedade heternoma.
Mantm-se, aqui, a convico manifestada pelo autor em trabalho
anterior, dedicado a refletir sobre a natureza do planejamento e da

Planejadores selecionam e formulam , de forma didtica, um


ou mais problemas para serem submetidos a uma "clula
de planejamento ou a uma amostra estatisticamente
representativa da populao mediante uma pesquisa de
opinio, oom o objetivo de colher sugestes de soluo;
podem, eventualmente, submeter j uma proposta
preliminar, com o objetivo de oolher sugestes para o seu
aprimoramento

gesto urbanos dentro de um enfoque autonomista (SOUZA, 2000b):


(+}

seria de um teoricismo racionalista e estril tentar imaginar, em detalhes, as instituies e os mecanismos de planejamento e gesto em
uma sociedade basicamente autnoma. Alm de estarmos ainda
muito longe de uma tal sociedade, sendo a tarefa mais urgente e
necessria o delineamento coerente dos prximos passos rumo a uma
superao da heteronomia presente, resta a objeo fundamental de

Apreciao do(s) problema(s)- e, eventualmente, de uma


proposta preliminar- por uma "clula de planejamento"
ou por uma amostra representativa da populao no mbito
de uma pesquisa de opinio

que a histria, com as suas surpresas, no h de ser feita , principalmente sob o ngulo da conquista da autonomia, pela aplicao das
idias sadas da cabea de algum intelectual pretensamente iluminado, mas sim como uma resultante de contingncias, lutas, negociao

e vontade coletiva. O que se pode, no mximo, sugerir princpios e

Apresentao de proposta por parte dos planejadores


(eventualmente aoompanhada do parecer da "clula de
planej amento" ou dos resultados da pesquisa de opinio)

emitir a lertas, que sirvam como balizamento e referncia para os


debates. Dentre as questes que merecem ser perseguidas no futuro,
podem ser vislumbradas e destacadas as seguintes:

Discusses e tomada de deciso no mbito do CDU

Uma questo para o futuro, certamente, a da modelagem institucional mais adequada, a fim de que sejam evitados, ao mesmo tempo,

problemas como a sobrecarga de participao e a alienao de poder

Delegados-conselheiros apresentam exigncias e


propostas das respectivas bases sociais

decisrio a respeito de mterias importantes (no-rotineiras), o que


implicar saber dosar adequadamente delegao e participao dire-

(+): Retroallmentao positiva - " memria do processo" (Informaes

poten~::~

mente teis derivadas de discusses a respeito de problemas e experln


bemsucedtdas ou fracassadas).

382

ta de todos (participao direta stricto sensu, em assemblias).


No
,

se deve esquecer, tambm, o papel das tecnologias de comunicao e


informao, as quais, alis, no cessam de se desenvolver.

383

Outra questo a da combinao inteligente entre sorteio e eleio

zao, muitos fatores colaboraro para que esquemas ousados como

ara a escolha entre os candidatos a exercerem determinada atividaou ocuparem um determinado cargo. O sorteio, e no a eleio, era
mecanismo de seleo mais tpico e usual da democracia direta na

esse venham a ter a sua realizao dificultada. Seria ingenuidade e


ignorncia da realidade imaginar que um modelo qualquer, apenas
por ser consistente, pode vir a ser facilmente implementado em qual-

Antigidade, sendo visto como uma maneira de evitar a emergncia

quer local, como se no existissem resistncias e obstculos e como

de personalismos e caciquismos. Essa forma de seleo praticamente


no tem sido empregada nas experincias contemporneas de intro-

como se costuma dizer). Pensar que um tal esquema merece ser tor-

~e
0

duo de elementos de democracia direta no contexto geral da democracia representativa, mas resgatar o mtodo do sorteio, onde couber,
parece algo bastante apropriado.
Um desafio estimulante, diretamente atinente dimenso espacial,
0 de como conferir s instituies agilidade suficiente para que
malhas territoriais, notadamente divises espaciais para fins de gesto, possam ser alteradas com rapidez, acompanhando a dinmica das
relaes sociais.
Por fim, outra tarefa, muito ligada com a anterior, a de como mltiplas identidades (algumas propriamente territoriais, outras no)
sero compatibilizadas e articuladas de forma institucionalizada, ~e
modo a evitar tanto a desarticulao de questes quanto a subsunao
de algumas questes em face de outras, ou tambm a sobrecarga participativa.

aeogrfico particular, tais questes podero ser enfrentadas. No nos


,
d
ar grandes
iludamos, porm: no so o futuro remoto que po e reserv
.
.
.
I
desafios. Mesmo em se tratando de algo mms s1mp es e qu e no vaJ
- de poss1'bTd
alm praamaticamente, de uma exploraao
1 I a des no
~
,
e
.
r aao
interior da prpria ordem hete rnoma, as fronteiras da ap IC

exp.os~~

anteriormente, ao menos no mdio prazo, no devem ser subesu_m ._

a a hlll1._
das. De coisas mais epidrmicas, como a conJuntura
por1t1C
, e as trad 1oes
' - de orgaJll
tes mais profundos, como a cultura pohuca

384

nado to conhecido quanto possvel, tendo, assim, criada uma possibilidade de difuso, uma coisa; outra, muito distinta, supor que

ele possa, sem problemas e no mdio prazo, vir a se disseminar pelo


pas ou at pelo mundo afora, o que seria um delrio inconseqente.
Ao se falar de "generalizao" do modelo, portanto, deve-se encarecer que isso visto de forma modesta, ainda que reste a ambio (realista?) de ver as idias se difundirem, estimulando debates e, tanto
quanto possvel, ensejando prticas. Decerto h um potencial de
generalizao, pois nada faz supor que uma experincia arrojada
como a de Porto Alegre, certamente capaz de aprimorar-se ainda
muito mais, uma singularidade absoluta. A extenso em que esquemas assim ousados, propiciadores de um notvel ganho de autonomia
mesmo nos marcos de uma sociedade heternoma, podem vir a se
disseminar, no , porm, assunto para ser decidido terica e aprioristicamente; o processo poltico, de luta e negociao, no contexto
de condies estruturais menos ou mais favorveis ou adversas, o
nico que poder trazer uma resposta para isso.

No cabe teoria, mas sim histria responder como, em ~ma


h'stncosociedade basicamente autnoma, em cada contexto s CIOI

bem-sucedida de uma proposta como a contida no modelo

se tudo fosse uma mera questo de ato volitivo ("vontade poltica",

. Alm dessas fronteiras de aplicao, necessrio no perder de


Vtsta, nunca, o seguinte: o presente modelo normativo no sentido de
propor um esquema organizativo, em vez de descrever e esquadrinhar aspectos de uma realidade j existente. Ele no "normativo"
no sentido autoritrio de apresentar normas vistas como acabadas e

de c1ma

.
definitivas , p ara serem Impostas
para ba1xo;
ele sugere normas orgamzacwna1s,

as qurus, seguramente, devero ser discutidas e


negoc
d
Iadas democraticamente em cada local, eventualmente passan0 POr aclimataes conformes s peculiaridades locais, inclusive de
natureza I' .
s
po Jtlca. Um tal modelo no pretende ser,jamais, uma carnia-de-fora

, mas s1m um conJunto de princpios organizacionais,

385

capazes, assim se espera, de inspirar os esforos de cada coletividade


local na tarefa de construo criativa de seu prprio caminho - ou
seja, de sua auto-instituio lcida e consciente. No sendo mero
fruto de uma meditao solitria, mas sim tendo sido grandemente
inspirado, ele prprio, em uma realidade concreta, o oramento participativo de Porto Alegre- no apenas em suas virtudes, encaradas
como merecedoras e, dentro de limites a serem colocados pelos prprios quadros scio-histrico-espaciais concretos, passveis de alguma generalizao. mas tambm em suas deficincias, muitas vezes
percebidas e relatadas pelos prprios atores sociais envolvidos-, no
h de padecer, esse modelo, pelo menos, de teoricismo. A idia ora
proposta, de um conselho que seja integrador, baseia-se na compreenso de que necessrio articular questes e esforos, mas sem
tolher o desenvolvimento de uma multiplicidade de identidades legtimas e esforos de organizao a partir de temas e preocupaes
especficos. Essas identidades e esses esforos de organizao podero (ou no) convergir para as discusses sobre oramento e planejamento, entendidas de maneira bastante ampla, mas sem se subordinar
inteiramente ou se anular perante as instncias participativas mais
abrangentes e formal izadas. Algo como uma tentativa de integrar
esforos, visando a evitar a pulverizao e a sobrecarga participativas, no deve conduzir a uma burocratizao centralizadora, a qual
acabruia por asfixiar a criatividade populru. Alm do mais, tend~ _a
"normatividade" e o carter modelar da presente sugesto um espmto flexvel e no autoritrio, uma vez que a norma propriamente dita
(a lei, o nomos, a instituio) ser (re)construda coletivamente e 0
modelo ser reinventado em cada local, o que se faz, agora, portanto,
nada mais que convidar a um debate coletivo.

11.5. Desafios e obstculos participao


. .tpattvos
.
~ , f "1 O administra
Implementar processos parttc.
nao
e ct .
. ara uma
dor pblico e a fora poltica que se dispuserem a contn.b utr
P. , _
.
duztn
. do mecams
. mos e tnstll
maior democratizao do Estado, mtro

386

cias de participao, esbarraro em alguns obstculos. Nenhum desses obstculos , no entanto, intransponvel; em alguns locais eles (ou
alguns deles) so mais fortes, em outros eles so mais fracos ou mais
fceis de serem vencidos. Uma anlise realista da constelao de foras uma das tarefas iniciais de um governo que pretende assumir
um perfil de compromisso com a mudana social e implementar polticas pblicas progressistas, conforme j havia sido sublinhado em
SOUZA (2000b).
Os obstculos para a participao foram sintetizados por ~
ABERS ( 1997b) em trs problemticas: problemtica da implementao (deficincias tcnicas e organ izacionais, boicotes externos,
boicotes internos), problemtica da cooptao e problemtica da
desigualdade. Os breves comentrios que se seguem a respeito de
cada uma so parcialmente inspirados na discusso travada por aquela autora e, em parte, em reflexes e em material oriundo de trabalhos
de campo do autor deste livro.
A problemtica da implememao refere-se s diversas dificul~
dades que uma adm inistrao progressista tem de enfrentar para
implementar suas polticas, especialmente aquelas participativas.
Vrias dificuldades tm sido observadas nas experincias brasileiras
e internacionais de administrao de esquerda: boicotes patronais
(por exemplo, concessionrias de linhas de nibus); escassez de
recursos devido ao desperdcio, incompetncia gerencial (por
exemplo, em funo de uma base tributria municipal subutilizada)
e/ou corrupo de administraes anteriores; conflitos ideolgicos
entre grupos especficos dentro da administrao (por exemplo, tendncias polticas diferentes) desembocando em paralisia ou comprometimento de algumas atividades; resistncia corporativista e tecnocrtica dos detentores do saber tcn ico (planejadores e outros) em
aceitar colaborar com os esquemas de participao popular. Nenhum
desses problemas de fcil resoluo. Para complicar ainda mais, a
sol~o , quase sempre, uma soluo poltica, envolvendo muito
lllats
- que mo b.l.
~ d
.
. negoctaao
1 tzaao e conhecnnentos tcnico-oerenCtais (a
~
. ,
.
.
"'
exceao parcwl e, obvtamente, a necessidade de se superarem fatores de incompetncia gerencial ou desperdcio).

387

A problemtica da cooptao diz respeito deformao do


esquema participativo a ponto de ele virar uma ferramenta de instru.
mentalizao da sociedade civil por parte das foras polticas no
poder de Estado, com a finalidade de eliminarem focos de oposio e
crtica e constiturem redes informais de suporte para se perpetuarem
no governo. claro que, quando isso feito deliberadamente, no se
est diante de uma experincia de participao autntica, mas sim de
pseudoparticipao. Fenmenos de cooptao e diminuio da margem de manobra autnoma da sociedade civil podem, todavia, ocorrer mesmo quando o governo for muito mais consistente em suas
intenes e em seus compromissos participativos; por isso, fundamental que no se perca a vigilncia em relao ao problema. Um
compromisso autntico com a participao indissocivel de um respeito autonomia da sociedade civil. A tentao de exercer uma
influncia paternalstica sobre o processo precisa ser evitada. Uma tal
influncia, no necessariamente impositiva mas, de todo modo,
manipuladora, ocorre, por exemplo, quando tcnicos progressistas
apresentam bices ou obstculos "tcnicos" para certas demandas da
sociedade civil sem esclarec-los devidamente- o que bem pode servir para viabilizar a aceitao da posio do prprio governo a respeito de um dado assunto.
A problemtica da desigualdade, por ltimo, no depende, para a
sua superao, apenas do Estado, embora este possa contribuir para a
sua minimizao. Ela tem a ver com as dificuldades para a participao voluntria inerentes condio de vida da populao mais pobre,
que em geral dispe de muito menos recursos (tempo, dinheiro para se
Jocomover e de certa maneira, tambm capacidade de articular suas
demandas ~o~ fluncia e desembarao e autoconfiana) para participar que a populao de classe mdia. O Estado, sabendo dessas difi
. . -ode
cuIdades, pode colaborar, modelando os esquemas de parttctpaa
' I {oU
uma tal forma que custos de transporte onerem o menos posstve
de
no onerem) os participantes, e adequando os momentos formaiS .
encontro s possibilidades reais da populao trabalhadora mats
pobre. Alm disso, mecanismos podem ser criados tambm Paf_a
. dtficuldades
.
. das a d""
minorar eventuats
ltga
uerenas quan to capact

388

dade de articular suas demandas com fluncia e desembarao e autoconfiana, o que pode ir do oferecimento de intrpretes para surdosmudos, por exemplo, criao de uma atmosfera descontrada, a fim
de que os mais pobres no no se sintam intimidados.
Com tantos obstculos, fica fcil perceber que a participao
popular no planejamento e na gesto urbanos no algo trivial. A
retrica da participao simptica mas, no raro, vazia e enganosa,
exatamente quando se subestimam os vrios obstculos ou quando se
tenta "vender gato por lebre". J se examinou, no Captulo 12 da
Parte li, ao focalizar o grau de abertura para com a participao
popular enquanto elemento fundamental de uma tipologia das abordagens do planejamento e da gesto urbanos, uma escala de avaliao que vai da no-participao participao autntica. Vale a pena,
aqui, relembrar alguns aspectos. A classificao proposta possui oito )
categorias, que vo da pura e simples coero dos indivduos e grupos por parte do Estado autogesto. As trs categorias que representam as partes mais altas da "escada" {parceria, delegao de \
poder e autogesto) constituem uma autntica participao, enquanto que as trs categorias intermedirias (cooptao, consulta e informao) no passam de exemplos de pseudoparticipao. As duas
categorias inferiores (coero e manipulao) nada mais so que
manifestaes evidentes e sem retoques de heteronomja.
bastante vlido julgar o comportamento de determinados par-.....
metros de consistncia das experincias de participao popular luz
dessa classificao. Para ilustrar: poderia ser um conselho de oramento participativo ou de desenvolvimento urbano considerado
como integrando uma experincia de autntica participao se ele for
meramente consultivo, em vez de deliberativo? Ou, no caso de uma
experincia de oramento participativo, se meramente uma pequena
Parte dos investimentos puder ser decidida pelos delegados da sociedade civil, reservando o Executivo (e, eventualmente, tambm o
Legislativo) um significativo percentual de recurso,s cuja alocao
obedecer aos critrios usuais (ou seja, tecnocrticos e clientelsticos)? Mesmo no caso de um esquema efetivamente deliberativo,
outras questes se colocam: o Estado ter uma representao sem

389

direito a voto nos conselhos, apenas para prestar esclarecimentos e


orientar (como ocorre com o Conselho do Oramento Participativo

encontra por trs de qualquer tentativa sria de se superarem tais contradies, no abrem mo de um compromisso prioritrio com a no-

em Porto Alegre), ou seus representantes tero direito de voto? Os


conselhos sero uma instncia de poder da sociedade civil ou sero

violncia e o dilogo como meios de resoluo de conflitos.

paritrios, isto , com o Estado reservando para si metade dos assentos? E quanto sociedade civil: como sero extrados os delegados?
A articipao, uma vez superados os diversos obstculos, reforp
. .
a 0 exerccio da cidadania, ao expandir as chances de maiOr mtegrao e minimizao da excluso dos desprivilegiados e~ relao ao

~cesso a fatores de satisfao de necessidades bsicas. E necessrio,


or outro lado, ver que o horizonte poltico ltimo ou potencial da
:articipao no precisa restringir-se a uma melho.r integrao
sociedade atual (enquanto atores polticos, consum1dores etc.). A
participao, tendo como uma de suas justificativas aumentar o grau
de liberdade dos indivduos, pode servir, tambm, para a defesa dos
interesses legtimos de grupos portadores de uma identidade cultural
definida e passveis, por isso, de serem vistos como portado.res d.e
direitos especficos, a comear pelo direito de manterem sua identidade. Ela pode, ademais, servir para questionar a legitimidade das
prprias regras do jogo econmicas e polticas d.a sociedade atua~.
Por no ter seu horizonte to controlado pelo ou vmculado ao esp(nto de integrao, o qual, como se viu, precisa ser calibrado pelo espf

rito de respeito s diferenas legitimas (identidades especficas fun-

390

Habermas tem sido, algumas vezes, acusado de pintar um quadro


excessivamente otimista (qui ingnuo) das possibilidades abertas
pelo agir comunicativo. No parece ao autor deste livro que as idias
de Habermas precisem, necessariamente, ser lidas dessa maneira, no
obstante certos intrpretes, como os advogados de um "planejamento comunicativo/colaborativo", terem eliminado qualquer ambigidade original em favor de uma leitura bem-comportada e com pouco
ferro crtico (recorde-se o que se escreveu no Captulo 7 da Parte II;
vide, tambm, o que o autor j dissera em SOUZA (2000b:71, nota 7;
2000d: 192-3)). Como o autor j teve a oportunidade de sublinhar em
textos anteriores (SOUZA, 2000b: SOUZA, 2000d: 192, 199), a contribuio de Habermas e uma abordagem autonomista inspirada em
Castoriadis podem e merecem ser combinadas, a despeito das vrias
incompatibilidades de fundo que separam esses dois autores. De uma
parte, o contexto mais propcio e razovel para se pensar o florescimento de um autntico agir comunicativo aquele no qual as condies de garantia da autonomia individual e coletiva so maximzadas; de outra parte, a insistncia sobre a perspectiva de um agir
comunicativo complementa a dimenso humanista da abordagem

a~tonomista no que toca questo crucial da estratgia de ao, servmdo como uma contribuio adicional para a tarefa de, no que diz,

dadas sobre a etnia, a cultura etc.) e pela considerao da possibilid~


de e convenincia de superao do status quo, a idia de autonooua
parece apresentar-se como mais poderosa que a de cidadania, repe

. peito a relaao entre fins e me10s, mant-la afastada do maquiavelismo tpico do marxismo-leninismo.

tindo 0 que o autor j dissera no comeo deste captulo.


.
. .
- d
m dar ensejO.
Questes acerca dos obstculos part1c1paao eve
sobre a
por mais de uma razo, a uma reflexo, por breve que seja,
. . A esentado e
importncia e possibilidade de um agir comumcattvo. pr
. '
'd h b rrnasJallOJ
contraposto ao chamado agir estratgico (em senu o a e
,
.
b,
Capitulo 7
j na Introduo deste livro e, postenormente, tam em no .
r
deve ser 1mensamen

te valonzado po
da Parte n, o agir comumcauvo
.
f d'd dedascon
todos aqueles que, ainda que sem subesumar a pro un J a
se
tradies e o potencial de conflitos, inclusive violentos, que

~ara ilustrar, empiricamente, essa discusso, nada melhor, no


Brasil atual, que o oramento participativo de Porto Alegre: em que
})esem problemas e barreiras, um exemplo de agir comunicativo
florescendo
.
.
aos poucos, em me10 a uma gesto urbana sem "colaborac,onismo" 'fi
m1stJ cador. Esse , na verdade, um exemplo melhor
que aquele d p
s o nme1ro Mundo (que sejam do conhecimento do
autor dest r )
,.
..
Esse e Jvro em matena de part1c1pao e agir comunicativo ...
cu . um ponto que merece ser ressaltado, quando menos por soar
noso em

que pese predominar, no Brasil, a escassez de planeja-

res'-

391

mento e, na presena deste, a ausncia de participao popular, 0


oramento participativo de Porto Alegre (objeto do Subcaptulo l.l.
da Parte IV) mostra que, s vezes, experincias muito ousadas e consistentes so encontrveis fora dos pases centrais, sendo capazes,
inclusive, de servir de exemplo tambm para estes. Isto fica -claro ao
se comparar 0 oramento participativo de Porto Alegre com o esquema usual de Brgerbeteiligung (participao popular) na Alemanha,
tal como previsto no Cdigo de Obras federal (Baugesetzbuch), ou
com a prtica de participao no contexto da elaborao dos statutory
focal development plans (ou, simplesmente, local developmem plans
ou local plans) no Reino Unido, ou ainda com a maioria dos esquemas norte-americanos de envolvimento dos cidados no processo
oramentrio.57
o oramento participativo porto-alegrense , diante de todos os
dados e evidncias de que o autor dispe, superior, mais ousado que
os esquemas e prticas supracitados. At mesmo em comparao
com 0 ultimamente muito badalado community planning britnico,
em que os cidados no so meramente informados e oferecem
sugestes, mas participam diretamente do planejamento de seus
espaos sob a superviso de planejadores profissionais, o oramento
participativo de Porto Alegre parece mais avanado. Mais avanado
a partlctpaao.
- usu almente
Tanto na Alemanha como no Reino Umdo
.
se d
mediante a possibilidade de os cidados oferecerem crticas e su~estes aos ~ocu:
mentos elaborados por planejadores profissionais. sendo estabclcctdo u~ cron ~I
ma com momentos bem definidos em que indivduos e entidades da soctedade ctvt
8
No fundo, poCC:m:
Podem externar suas opinies sobre a proposta de interveno.

d de dectsao.
populao est sendo apenas consultada, no tendo mutto po er
. irO
Questionados pelo autor. durante entrevistas reali~adas, respecti~~en:e. em= no
m fevereiro de 2001 (no mbito de uma pesqutsa sobre a parttctpaao pop. 00
Ce
- prevtsto
laneJamento
urbano na Alemanha), sobre se o esquema de parttctpaao
bra
P
hnuta
do, detxan
do um a margem de mano
3 do Baugeser;.buclt no seria mutto
coordemuito grande para os tcnicos recusarem as sugestes da populao, tanto 0
I) da
nador de projetos do Departamento de Revitalizao Urbana (Stadtsanierungs~:J'o do
cidade de TUbingen quanto o chefe do Departamento de Planejamento de : 11 nd
Solo c Desenvolvimento Urbano (Abteilzmg F/iicltennutzzmgsplattllll on&

Stadtenrwicklungsplammg) de Stuttgart ad mtttram


o probl em a Sobre os mencamen
0
dos esquemas norte-americanos de envolvimento dos cidados no processo ~ar que
trio um exame do livro de SlMONSEN e ROBBINS (2000) permite constasullll' prticas consideradas de vanguarda costumam nao
- tr al m da mera con
mesmo

57

392

e, de um ponto de vista autonomista, com um maior potencial poltico-pedaggico: a margem de manobra decisria do Estado permanece, ao que tudo indica, muito grande no caso do community planning
(bem como no caso de seus equivalentes em outros pases, a exemplo
do tipo "ampliado" de Biirgerbeteiligung praticado, com alguma
repercusso supralocal, durante a "revitalizao" de uma parte de
Tbingen, cidade universitria ao sul da Alemanha), podendo-se
dizer que a presena e o papel tutelar do aparelho de Estado e dos tcnicos continuam significativos. O community planning e seus equivalentes corresponderiam, assim, ao grau de parceria, no ao de delegao de poder como o oramento participativo de Porto Alegre, ao
passo que a participao no mbito da preparao de local development plans e do esquema usual de Brgerbeteiligung no iria alm da
consulta, isto , da pseudoparticipao.ss A questo que, enquanto
o oramento participativo de Porto Alegre ainda uma brilhante
exceo (no absoluta, certo, mas mesmo outros esquemas de oramento participativo j consolidados, como o de Belo Horizonte, no
apresentam ousadia e consistncia comparveis), a Brgerbeteiligung e a participao no mbito dos statut01y local development
plans so uma regra, pertencendo ao quotidiano do planejamento
urbano em seus respectivos pases (o community planning e seus
equivalentes, de sua parte, esto bem menos difundidos).
Sejam ditas, ainda, sobre a problemtica da formatao institucional, algumas palavras sobre um tpico de suma importncia: no
haver o risco de um nmero excessivo de conselhos (conselho de
desenvolvimento urbano, conselho de oramento participativo, conselhos setoriais diversos ... ) terminar por sobrecarregar a participao? Isso parece ser um risco bastante real. Por isso, fundamental
que. o sistema de instituies e canais de participao encarne um
equdbrio entre, por um lado, a necessidade de no mutilar ou amordaar identidades e questes legtimas e, por outro, a necessidade de

;v-

lEye~l~obre.
o commwlity plamzing britnico, GRANT (1994) e LLOYD c ILLS
99
'l'ubing
), sobre a Biirgerbeteiligung ampliada, modelarmente praticada em
en nos anos 90, ver SCHMITZ e PTZ (2000).
393

no criar uma estrutura pesada e confusa, com canais e instncias de

nao (e a baixa remunerao) desse indivduo enquanto elemento da

si, por no terem as suas competncias claramente estabelecidas.


importante, em uma conjuntura que seja, pelo menos, de parceria

fora produtiva permanecem inquestionadas. Um belo esforo de


mistificao seria esse, obviamente!

entre Estado e sociedade civil, que ambos entrem em acordo sobre

No h sombra de dvida de que h duas limitaes cruciais para

uma estrutura gil e inteligente, capaz de propiciar uma verdadeira

a incorporao de uma preocupao com a transformao das estru-

integrao de questes, em vez de expressar corporativismos ou

turas produtivas: em primeiro lugar, h que se considerar que, se

paroquialismos diversos.
Chegando, agora, ao final deste captulo e desta Parte III, abor'. I
de-se, por ltimo, mas no com menor nfase- bem ao contrano.- a

mudanas relativas esfera do consumo e alguns outros aspectos da


local, na escala da cidade, o mesmo j no se passa com a mudana

seguinte questo: qual a real relevncia dos processos nos quais a

da e na esfera da produo. Se conselhos populares de planejamento

populao estar participando, ainda que em carter fortemente


deliberativo e em um esquema de delegao de poder? No se tocou,
nas pginas precedentes, ao menos diretamente, no problema da pro-

urbano e de oramento participativo fortementemente deliberativos

duo, 0 qual, no entanto, um dos problemas essenciais (embora


no 0 nico ou mais "determinante") para um projeto de transformao profunda da instituio da sociedade. Oramentos participativos,
por exemplo, a despeito de poderem possuir uma importncia po~ti
co-pedaggica que transcende a simples questo da inverso de p~o
ridades e maior justia social nos gastos pblicos, dizem respetto,
bsica e imediatamente, esfera do consumo. Assim, ou bem mudar

a cidade uma mera exigncia de mais justia distributiva e de


melhor qualidade de vida nos locais de moradia, por meio de uma
- da
mudana nos padres de investimentos pblicos, de uma co1b.tao
especulao imobiliria etc. , mas sem fazer qualquer meno ao que
se passa na esfera da produo, ou bem a exigncia em tela a de
uma mudana da cidade em seu conjunto, o que depreende uma
mudana da sociedade em seu conjunto, e no apenas de uma ref~r. profunda em uma de suas es.eras.
c
No primetro
ma menos ou mats
caso a ex i oncia de mudana ser, em ltima anlise, e em qu.e
'
"'
.
ndt
pesem certos ganhos dignos de nota, um tanto vazta: separa-se 0 1 . ,
, . d e espao" do m esmo indtvt
vduo enquanto "morador" e " usuar1o
.
,
ra matS
I
duo enquanto "trabalhador" e declara-se que e e sera, ago
"co
"cidado" e poder organizar-se em conselhos, na base de um~
,
. .
. .
'bhcos e
oesto" Estado/sociedade CIVIl , para decidir sobre gastos pu

"'

394

regular o uso do solo, ao mesmo tempo em que a explorao e a alie-

participao que se superponham e, eventualmente, at atritem entre

vida coletiva podem ser, ao menos em parte, alcanados na escala

podem ser introduzidos na esteira de iniciativas locais, conselhos de


fbrica (e seus equivalentes na esfera da troca, comrcio e servios),
caracterizando uma autogesto da produo, s podem ser criados, ao
menos maciamente (no interessam, aqui, experincias pontuais e
exticas de "autogesto" em algumas empresas), em meio a um processo de transformao profunda da sociedade, o que no pode se dar
de maneira circunscrita escala local. Mudanas dessa natureza exigem uma sinergia de esforos multi-escalares, associando a escala
local a escalas supralocais.
Em segundo lugar, os mecanismos e as tcnicas de planejamento e gesto urbanos, mesmo os relativamente avanados, potencialmente utilizveis nos marcos das atuais sociedades heternomas

incorporaro, quase sempre, e no essencial, essa mesma limitao: ~


"urbano"
d b
.
restnngt o, as1camente, ao consumo coletivo, e o planeJamento e a gesto devero contribuir para a soluo de problemas
nessa rbita. Ultrapassar essa limitao no requer, propriamente, a
transgresso de uma fronteira "epistemolgica" apenas, como se estiVssemos diante de um problema terico. No faz sentido pretender
d

que o estud
10so versa o em planeJamento e gestao urbanos, vivendo
e trabalhand o na soctedade capltahsta

atual, e levado a engajar-se em
Prol de um d
.
.
1
esenvo v1mento urbano mats autentico, acrescente, sua
(tpertise
.
.
um conJunto de conhecimentos e tcnicas a propsito da
autogest
ao da produo e um conhecimento slido e profundo, teriA

395

co e emprico, acerca da economia nacional e internacional. No faz

da propriedade privada dos meios de produo, de um aparelho de

sentido, no porque o conhecimento da economia seja desnecessrio


para 0 planejador urbano, ou porque a ele baste pensar localmente,
mas porque, nos marcos concretos em que ele via de regra opera, 0

Estado etc.) e constituam reais ganhos de autonomia, , quanto a isso


no deve haver dvida, bastante limitada.

tipo de contribuio que ele poder dar no passar por recomenda-

e gesto urbanos, tarefas essas integradas uma outra, podem, por

es sobre como reestruturar a economia nacional ou internacional.


E, quanto s recomendaes a respeito da autogesto da produo,

conseguinte, ser vislumbradas, em decorrncia de tudo isso. A priroeira a de desenvolver a sua experrise relativamente ao terreno dos

certo que isso no passa por um saber terico apenas, mas por uma
"razo prtica", e que esse tipo de transformao, se e quando tiver
lugar, ser uma obra coletiva, perante a qual os "tcnicos" no dete-

avanos obtveis na esfera do consumo coletivo ( qual a sua expertise comumente associada), que so aqueles avanos que, depen-

ro qualquer primazia - e os tcnicos que, nesse caso, mais podero

dendo da profundidade e das circ unstnc ias, so conquistveis,


mesmo a partir de iniciativas locais e sem ferir a essncia imediata da

e devero contribuir, com sugestes e recomendaes tcnicas, sero


os engenheiros e especialistas em Economia, mais familiarizados

sociedade instituda - ainda que, ao fazer isso, ele se esforce para


contextualizar e articular tais avanos, materiais e institucionais, com

com as questes tcnicas da produo.


Para evitar mal-entendidos: no o caso, em absoluto, de limitar
0 " urbano" ao consumo coletivo, de restringir o processo de "desen-

uma estratgia poltico-pedaggica, nica forma de evitar que ganhos


de autonomia e vitrias tticas sejam absorvidos de modo a reforar

volvimento urbano" a avanos nesse terreno e de postular que o estudioso de planejamento e gesto urbanos deva ser uma espcie de
ignorante monoescalar restrito a preocupaes "espaciais" locais e
situadas na esfera do consumo. A cidade uma realidade que engloba uma espacialidade e relaes sociais particulares, cuja existncia
" fsica" est vinculada escala local. Mas, se planejar e gerir a cida-

396

Duas tarefas para o estudioso dos problemas e do planejamento

o prprio sta fll s quo. A segunda procurar pensar a cidade e a sociedade enquanto totalidade, articulando vrias escalas e integrando
vrias dimenses, mesmo que as recomendaes que venham a emer-

gir remetam a exigncias que, de to profundas e ambiciosas, refiram-se a longo ou longussimo prazo, como a necessidade de reorganizar a prpria produo.
No fundo, no fundo, a mensagem, ento, dupla: ao mesmo
tempo e m que no se deve perder de vista que mudar a cidade, a

de depreende conhecer aquilo a respeito do que so propostas intervenes (anlise precedendo a proposta de interveno); se conhecer
a cidade requer conhecer a dinmica social que explica a cidade e da

rigor, exige muito mais que mudar apenas a (essa ou aquela) cidade,
e muito mais que pensar em mudar apenas os padres de consumo

qual a cidade faz parte; se, enfim, conhecer a dinmica social pressupe integrar as dimenses econmica, poltica e cultural - ento,

coletivo na cidade, o planejador crtico no deve deixar de reconhecer que, aqui e agora, os ganhos de autonomia advindos com tais

Joico que o estudioso versado em planejamento e gesto urbanos, se


q;ser ser algo mais que um "especialista" extremamente mutilado e
d o da
bitolado, dever ir muito alm, em seus esforos de eluc1 aa
esfera do consumo, do espao "fsico" (substrato) e da escala local.?
d ade atu al , e por for,a dos lirnl
problema, no entanto, que, na soce
.
.
.
. d ade, a sua capacidade
tes prticos impostos pela mslltUJao d a soc1e
.

1'

or
essa
1ns
de propor coisas que sejam, a um s tempo, assim! ave1s P
.
, . com a existnca
tituio (ou seja, mais ou menos compatbl
1 IzaveiS

tipos de mudana (vitrias tticas) podem ser nada negligenciveis, e


que ele pode, com o seu conhecimento, colaborar para o sucesso de
tais mudanas mais limitadas e, tambm, para que elas tenham um
sentido positivo mais duradouro, poltico-pedagogicamente. (H, at,
um aspecto curiosamente positivo nessa concentrac;> um tanto forada sobre a questo do consumo coletivo: ainda que a especificidade da cidade, enquanto realidade scio-espacial, no se reduza ao terreno do consumo coletivo - diferentemente da insistncia de certos

397

marxistas estruturalistas nos anos 70 -, esse um elemento decisivo


da sua especificidade, e a cidade possui, sim, uma especificidade, a
qual justifica uma ateno emprica e terica particularizada - embo-

ra no "autonomizada" - e uma recusa em achar que "a cidade


comea e termina na fbrica", como se a questo da produo e as
institucionalidades alternativas pensadas a partir da esfera da produo, como conselhos operrios, pudessem absorver todas as outras
questes e todas as outras tarefas.) No deixar de refletir sobre as exigncias mais gerais, contudo, pressupe uma disposio, da parte do
estudioso, em no se deixar asfixiar ou seduzir pela conjuntura, pelo
local, pelo ttico, pelo curto e mdio prazos. Mesmo que a sua colaborao imediata seja, por fora da instituio mesma da sociedade
atual, um tanto truncada, no deve ele abrir mo de pensar alm desses limites, assim iluminando e contextualizando o seu prprio trabalho e dando-lhe um sentido mais estratgico. Afinal, em uma sociedade basicamente autnoma, que, na convico do autor deste livro,
a meta de longo ou longussimo prazo a ser perseguida, o papel dos
tcnicos/pesquisadores no h de se ver mutilado pela conjugao de
restries prticas e diviso acadmica do trabalho positivista como
ocorre atualmente, devendo, diversamente, reposicionar-se tambm
esse papel em bases novas.

12. Sobre meios e sistemas de


planejamento e gesto: formas
concretas de expresso, instituies e
marcos legais das estratgias
de desenvolvimento urbano

Ao final desta Parte III impe-se o tratamento de trs assuntos


intimamente inter-relacionados, os quais foram j tangenciados
numerosas vezes, mas ainda no foram focalizados especificamente
em momento algum neste livro: como se expressam o planejamento
e a gesto, isto , de que meios se utilizam para expressar seus contedos e seus propsitos? Qual o arcabouo institucional que suporta o planejamento e a gesto? Qual o quadro legal no qual iniciativas e decises de planejamento e gesto podem buscar respaldo e
legitimao?
O autor enfatizar a realidade brasileira, pois aquela com a
qual ele prprio e seus leitores esto mais famil iarizados, e tambm
por ser aquela na qual seus leitores, por via de regra, buscaro insero profissional e, eventualmente, exercero engajamento polticosocial. A realidade brasileira no ser, contudo, vista isoladamente:
como vem ocorrendo ao longo do texto, comparaes sero, tambm
aqui, feitas. O box 4, sobretudo, serve a esse propsito.

398

399

12.1. A realidade brasileira em uma


perspectiva comparada
Examinar os meios concretos atravs dos quais o planejamento e
a gesto se expressam algo imprescindvel, pois os instrumentos
vistos nos captulos precedentes desta Parte Ill, tomados isoladamente, somente constituem os elos isolados de uma corrente. Ou por
outra: so as ferramentas, mas no a caixa de ferramentas completa.

claro que instrumentos podem ser objeto de parametrizao e normatizao em separado (um tributo, um zoneamento). A situao
ideal, todavia, que os instrumentos sejam previstos e, mais que isso,
empregados de maneira concertada. a viso de conjunto sobre a
cidade e sua dinmica que permitem aquilatar corretamente os possveis impactos advindos com o uso desse ou daquele instrumento.
Sem isso, bem como sem diagnsticos prvios aprofundados, mesmo
instrumentos interessantes podem causar estragos. Pergunte-se,
ento: o que pode desempenhar o papel de "caixa de ferramentas" no
presente caso?
A forma clssica e bvia de meio de expresso do planejamento
o plano; to bvia, que dizer isso soa tautolgico, redundante. No
se devem acalentar preconceitos contra a palavra plano, assim como
j se viu que certos preconceitos contra o planejamento devem ser
igualmente abandonados. Planos no precisam ser rgidos e excessivamente detalhados, ou formalistas, ou obcecados com projees e
prognsticos a respeito da "cidade ideal" mais que com o fornecimento de instrumentos adequados e realistas para a superao dos
problemas da cidade real. Planos so documentos consolidadores de
uma dada estratgia de desenvolvimento urbano e, como tais, sero
aquilo que deles fizermos- nem mais, nem menos. Sero, enfim, um
reflexo das prioridades, metas e relaes de poder que nele e ncontraro expresso concreta, em muitos casos at mesmo legal.
Planos, que so, normalmente (no presente sentido), documentos
escritos, comumente contendo texto e mapas, alm de, s vezes, diagramas e modelos grficos, no so, de todo modo, os nicos meios
de expresso concreta do planejamento. A realidade de outros pases,

400

onde a tradio de planejamento muito mais densa que no Brasil,


demonstra que muitas formas de informao do pblico, assim como
de envolvimento deste no processo de planejamento, existem e
devem ser utilizadas. Enfocando a realidade dos Estados Unidos,
siMONSEN e ROBBINS (2000) apresentam e discutem esquemas
como public hearings (audincias pblicas), advisory committees
(grupos seletos de cidados, que fornecem indicaes para os planejadores profissionais quanto s necessidades, modo de vida etc. de
uma coletividade), cirizen surveys (pesquisas de opinio), citizen
Jorums (convite, aberto ou por amostragem, para que cidados participem de sesses onde sero tratados problemas locais especficos) e
citizenjuries (grupos de cidados, sendo estes selecionados aleatoriamente, para discutirem e oferecerem sugestes para solucionar um
determinado problema). As "clulas de planejamento" de Peter
Dienel, mencionadas no Subcaptulo I 1.4., consistem em um procedimento semelhante (e, pelo que consta, anterior) aos citizen juries
americanos. No Brasil , os oramentos participativos -que so,
porm, conforme j se disse, acima de tudo mecanismos de gestotm se valido de diferentes meios de concretizao e divulgao: possuem seus regimentos internos e so realizados com a ajuda de diversos artifcios que objetivam ampliar e intensificar ou otimizar o
envolvimento da populao, como as "caravanas da cidadania"
(popularizadas por Belo Horizonte, durante as quais delegados de
diferentes bairros visitam as reas uns dos outros, a fim de conhecerem melhor os problemas de outras partes da cidade e ampliarem
seus horizontes de julgamento), o "oramento participativo mirim"
(introduzido em Barra Mansa/RJ, durante a administrao da prefeita Inz Pandel, sendo ele uma forma de envolver as crianas e adolescentes na discusso da alocao dos recursos pblicos, no s para
que as suas necessidades especficas possam ser melhor contempladas mas, tambm, com o objetivo de sensibilizar e atrair os seus pais)
e vrias outras.

No que se refere, particularmente, aos planos e ao planejamento,


o Brasil, conquanto possua uma muito menor tradio de planejamento que pases como Reino Unido e Alemanha, no deixa de pos-

401

suir alguma tradio, ainda que com uma "densidade" geografica.


mente muito heterogeneamente distribuda. Compare-se uma cidade
como o Rio de Janeiro, para a qual j foram elaborados quatro planos
diretores- sem contar o PIT-Metr, ou Plano Integrado de Transportes, que foi quase um plano diretor - com a maioria dos outros
municpios...
No Brasil, o tipo bsico de plano o chamado plano diretor de
desenvolvimento urbano ou, simplesmente, plano diretor. Segundo a
Constituio Federal, toda cidade com mais de vinte mil habitantes
precisa possuir um. Reproduza-se o trecho do Art. 182 onde isso
mencionado:
Art. 182- A polftica de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento

ro ser objeto de planejamento, o que exigido pelo bom senso (porquanto o contexto espacial local em que as cidades se inserem , isto
, tambm o espao rural, precisa ser levado em conta, devido
necessidade de se protegerem a agricultura periurbana e reas de
mata e mananciais) e pela prpria lei (LEI N? 10.257, de 10/07/2001,
Art. 40, 2?: "[o] plano diretor dever englobar o territrio do municpio como um todo"), a incompletude abre uma porta confuso.
Para se respeitar a literalidade do texto constitucional e do Estatuto
da Cidade, apenas a sede municipal haver de ser tomada como referncia para a verificao da obrigatoriedade da elaborao do plano,
parte as outras situaes previstas no Estatuto que ampliam o leque

de cidades que devem receber um plano diretor. Assim sendo, deve-

habitantes.
1?- O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal,

ria ter sido, no mnimo, explicitado no texto constitucional que, conquanto a referncia de patamar demogrfico seja apenas a cidade pro-

obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o

priamente dita, a rea de abrangncia do plano o municpio em seu


conjunto. O Estatuto da Cidade resolve, embora de maneira canhes-

so urbana.
2?- A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressa no Plano Diretor.
V-se, por af, que a Constituio remeteu o essencial da poltica
urbana para o nvel local, conforme j havia sido comentado no
Captulo 9 da Parte li. Essa escassez de amarrao legal do planejamento urbano em nvel nacional, portanto mais genrico (parcialmente compensvel pelo Estatuto da Cidade e pela Medida Provisria n? 2.220, de 04/091200, que regulamentam o magrrimo e vago
Art. 182 e o Art. 183), no a nica fraqueza do texto constitucional.
A referncia a "cidades com mais de vinte mil habitantes" (ampliada,
pelo Estatuto da Cidade, para incluir tambm, especialmente, as cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,

reas urbanas principais que so as sedes dos municpios) que deve-

das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus

instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expan-

402

aquelas de interesse turstico e aquelas onde venham a se realizar


empreendimentos de grande impacto ambiental) insatisfatria e
jnlprecisa. Uma vez que no sero somente as cidades (ou seja, as

tra, essa omisso. Um pormenor, sem dvida; mas um pormenor sintomtico da falta de traquejo a respeito de planejamento urbano, no
nosso pas.
O plano diretor precisa ser revisto e atualizado regularmente e
com uma razovel freqncia, pois a realidade urbana, especialmente em um pas como o Brasil, muda velozmente. A norma britnica
a de que deve ocorrer pelo menos uma reviso a cada cinco anos
(DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT, 1992:29). No Brasil,
consagrou-se o princpio de que os planos deveriam ser decenais,
muito embora a Constituio de 1988 nada disponha a respeito. O
ideal seria que a reviso no fosse to espaada, mas se, por um lado,
uma realidade to dinmica como o Brasil urbano peqe revises mais
freqentes, outras facetas da vida de um pas semiperifrico, como
o nosso, se encarregam de tornar pouco realista um clamor por revises quinqenais ou coisa que o valha. Basta ver que a distncia entre

403

princpio da decenalidade, que j modesto. e a realidade da sua


concretizao, tem sido astronmica, porque no se dispunha, at
recentemente, de mecanismos efetivos para forar as autoridades a
elaborarem os planos e rev- los. A Lei n? 10.257, de 10/07/2001
(Estatuto da Cidade). modifica esse panorama. ao prever punio,
por crime de improbidade administrativa, para os prefeitos que no
promoverem a elaborao do plano e a sua reviso a, pelo menos,
cada dez anos (cf. LEI N? 10.257, de 10/07/2001: Art. 40, 3?; Art.
0

50; Art. 52, inciso VII).


A escala geogrfica do plano diretor a mesolocal. Dado que,
como j se havia mencionado no Captulo 6 da Parte I e se repetiu no
Captulo 4 desta Parte lll, essa escala est associada a representaes
incompatveis com uma escala cartogrfica muito grande (excetuando-se vilas e municpios de cidades pequenas), o nvel de detalhe
possvel muito limitado. Para cidades de grande porte, principalmente. imprescindvel uma complementao. sob a forma de um
planejamento em escala micro/oca/. No apenas os zoneamentos de
diversos tipos, mas tambm a parametrizao de outros instrumentos
encontraro, nesses planos microlocais, a oportunidade de serem pormenori zados adequadamente. Retornando ao que se grifou no
Captulo 4, o nvel do plano diretor seria aproximativo, enquanto o
do plano microlocal seria de detalhe. No primeiro caso. recorrer-se, para a representao espacial do conjunto, a mapas cuja escala cartogrfica variar, normalmente, entre l :20.000 e I:200.000, de acordo com o tamanho da cidade ou do municpio; no segundo caso, as
escalas cartogrficas de representao geral oscilaro entre I :5.000 e
1:50.000. Como foi exposto no Captulo 4, essa situao comum
em outros pases: a relao de complementariedade entre o strucfllre
plan (genrico e contextualizador) e o local developmelll plan (mais
detalhado), no Reino Unido, assim como a relao entre o Fliichennutzt111gsplan (plano de uso do solo- mais geral) e o Bebaw111gsp/a11
(plano de ocupao/construo- mais pormenorizado), na Alemanha. so bons exemplos desse tipo de dobradinha. Conforme tambm
j se salientou no Captulo 4. a prtica carioca, com os seus Projetos
(ou. mais precisamente: Planos) de Estrwurao Urbana, ou PEUs.

404

cuja vocao a de detalhar e aprofundar o plano diretor, respeitando peculiaridades microlocais, apresenta uma soluo que poderia
ser generalizada nas grandes c mdias cidades brasilciras.s9 No se
trata. todavia. meramente de detalhe; como enfatizou LACOSTE
(1988). e desde ento muitos outros tm repisado. uma mudana significativa de escala implica uma mudana qualitativa da realidade
que se pode observar c representar. Isso significa que um plano
microlocal no ser apenas mais detalhado, e um plano mesolocal
mais genrico. No fundo, cada um conter informaes e permitiro
a focalizao de aspectos que s admitem ser visualizados e representados no interior de uma dada faixa escalar.
Alm dos planos diretores (e PEUs), outros planos so (e devem
ser). s vezes, elaborados: planos setoriais (de transportes, por exemplo), planos de urbanizao de favelas, planos de arborizao (greening) etc. Apesar disso, no h, no Brasil, um verdadeiro sistema de
planejamento. Um sistema de planejamento uma articulao institucional eficiente das tarefas e rotinas de planejamento entre os
diversos nveis de governo. Os nveis supralocais preparam planos de
contextualizao regional (planejamento regional) e mesmo em escala nacional e/ou so responsveis pela normatizao mais genrica do
prprio planejamento urbano, em um patamar onde o que interessa
no so as peculiaridades locais (as quais s podem ser contempladas
caso a caso. em planos meso e microlocais), mas sim as comunalidades e a necessidade de padronizao de certos procedimentos e de
determinadas interpretaes. E isso est longe de existir no Brasil,
diversamente de pases como a Alemanha e a lnglaterTa (vide box 4).
A ancoragem de normas gerais concernentes ao planejamento urbano
nos nveis supralocais muito fraca e frouxa e. sem uma amarrao

59

bern verdade. ressalve-se. que a .. prtica carioca.. aludida tem sido mais tmida
do que se poderia supor. Das mais de ci nco dezenas de PEUs previstas. que deveriam
adapta: as normas do plano diretor s realidades microlocais. no momento em que
es~as lrnhas so escritas apen as onze esto em vigor c cinco se acham tramitando na
Camara Municipal. Alm do mais. os PEUs tm sido. com freqUncia. muito mais
documentos de teor urbanstico que planos microlocais de escopo mais amplo. Seja
l como for. representam algo a ser mantido. expandido e difundido.

405

forte. a descontinuidade espacial (isto , difere nas brutais de quali-

cia. O usual, seja como for. a esqualidez quanto ancoragem norma-

dade entre planos de distintos municpios) e temporal (ausncia de

tiva do planejamemo urbano nas escalas supralocais. Diante disso, a


heterogeneidade, no que tange aos planejamentos locais, no poderia

continuidade entre os esforos de administraes diferentes) e permanecer enorme. Em decorrncia, faz-se necessrio ir muito allll
dos artigo 182 e 183 da Constituio Federal. no que diz respeito ao
nvel nacional; toma-se necessrio ir alm, inclusive. tambm do que
prev o Estatuto da Cidade. Quanto ao nvel estadual, a misria, normalme nte, ainda maior. Uma das excees a Constituio do
Estado do Rio de Janeiro (CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO, 2000), cujo Captulo lll ("Da Po ltica Urbana"), com
treze artigos, ao explicitar uma interpretao do que sejam as "funes sociais da c idade''60 (embora permanecendo evasiva quanto
funo social propriedade), ao enunciar instrume ntos ausentes do
Art. 182 da Constituio Federal (como fundos especiais destinados

ser maior: vai desde a pura e simples ausncia de planejamento efetuado pelas prefeituras at exemplos tecnicamente dignos de nota e
elogio: vai desde a completa ausncia de participao popular at
esquemas ousados de partic ipao. E, em matria de articulao entre
nveis de governo, o que h muito pouco, quase nada.
Em nosso pas o planejamento , o mais das vezes, negligenciado e encarado como um luxo, algo suprfluo, e no como uma espcie de investimento no futuro. O crescimento rpido da grande maioria das cidades tem, sem dvida, ao lado de muitos outros fatores de
ordem social, contribudo para fazer do planejamento algo difcil:
alm do mais, para muitos municpios, os seus custos, por menores
que possam ser (e no precisam ser sempre grandes), no parecem se

ao desenvolvimento urbano), conferir algum destaque participao


popular (Art. 231. 4?: Art. 234, Inciso lil) e exigir que tambm os
municpios com populao inferior a vinte mil habitantes possuam

justificar em comparao com as urgncias tpicas da gesto. da


administrao do aq11i e agora, das prioridades de curto e, no mxi-

diretrizes gerais de ocupao de seu territrio. avana significativamente para alm do texto da Constituio Federal. Observe-se, no

mo, mdio prazo. As barreiras no devem, porm, obl iterar a viso a


ponto de acreditam10s que, realmente, o planejamento um luxo.

obstante essa maior densidade, o clmax da confuso entre cidade e


1111111 icpio: ao mesmo tempo em que estabelece. repetindo a Cons-

fora de dvida que um planejamento to detalhado, cobrindo todo o


territrio nacional no mbito de um sistema que articula coerente-

tituio. que o plano diretor "obrigatrio para as reas urbanas de


mais de vinte mil habitantes'' (Art. 231 , capta ). a Constituio do

mente os nveis nacional, regio nal e local. algo possvel a um pas


como a Alemanha (vide box 4 ), mas impensvel, pelo menos no

Estado do Rio de Janeiro prev que ''[n]os municpios com populao

momento, no Brasil. Alm disso, diferenas no que se refere men-

inferior a vinte mil habitantes sero obrigatoriamente estabelecidos,


com a participao das entidades representativas, diretrizes gerais de

talidade e cultura (inc luindo a cultura poltica) contribuiro para


facilitar ou dificultar a constituio de uma "cultura de planejamen-

ocupao do territrio que garantam, atravs de lei, as funes sociais


da cidade e da propriedade" (Art. 231, 5?), como se rea 11rba11a e

to" nesse ou naquele pas. No obstante isso, preciso insistir: avan-

1111111 icpio fossem sinnimos, o que gera uma deplorvel incongrun-

os importantes e necessrios no devem de ixar de ser tentados,


usando-se como libi a magnitude dos desafios.

229. 1?: "As funes sociais da cidade so compreendidas como o direito ~c


todo o cidado de acesso a moradia. transporte pblico, sane:nnento bsico. cnergta
eltrica. gs canalizado. abastecimento, iluminao pblica. sade, educao. cultura.
lazer. gua potvel. coleta de lixo. drenagem das vias de circu lao, conteno de
encostas. segurana e preservao do patrimnio ambiental c cultural" (CONSTI
TUlO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 2000:91).

60 Art.

406

407

Box4

O "sistema" brasileiro de planejamento em uma

perspectiva comparada
Para comeo de conversa, no faz muito sentido falar de um "sistema"
brasileiro de planejamento urbano, uma vez que: I) a ancoragem legal da
poltica urbana nos planos nacional (por enquanto, essencialmente, apenas os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, o Estatuto da cidade e a
Lei 6.766/79, que cuida do parcelamento do solo urbano) e estadual
(constituies estaduais) pequena; 2) muitos municpios sequer possuem um plano diretor e, mesmo quando possuem, as leis e diretrizes
municipais relativas ao planejamento e gesto urbanos (alm do plano
diretor, tambm partes da lei orgnica municipal e, ainda, leis e regulamentaes especficas) variam enormemente entre um municpio e outro,
tanto no esprito quanto na qualidade. Mesmo a aprovao, em junho de
2001, do Estatuto da Cidade (LEI N? 10.257, de 10/07/2001), e a (re)criao, por meio dos artigos 10 a 14 da MEDIDA PROVISRIA N? 2.220,
de 04/09/200, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
(CNDU), no significam mais que possveis passos na direo de um sistema de planejamento, cuja real concretizao, a bem da verdade, parece
hoje mais sabotada pelo quadro econmico-institucional geral do que
nunca. Seja como for, o que importa ter em mente que, no Brasil, o planejamento urbano , em primeirssimo lugar, uma incumbncia municipal. No Brasil, ao contrrio de outros pases (como o Reino Unido), o
nvel de governo local dispe de considervel autonomia, pelo que o
nosso pas um exemplo de um regime de "prefeito forte". O Executivo
elabora planos (ou contrata a sua elaborao ou, no caso de uma democratizao da administrao e do planejamento, delega poder decisrio para
a sociedade civil), os quais, no caso de se converterem em leis, tero,
semelhana do oramento, de serem apreciados e aprovados pela Cmara
de Vereadores.
No Reino Unido h um verdadeiro sistema nacional de planejamento
urbano, onde os documentos mais importantes so os structure plans
(contextualizadores, mas em escala local) e os local development plans
(planos microlocais bastante detalhados). (Detalhes sobre o sistema britnico de planejamento urbano podem ser obtidos em DEPARTMENT OF
THE ENVIRONMENT, 1992; ADAMS, 1994; NEWMAN e THORN-

408

LEY. 1997.) No entanto, o Reino Unido uma entidade poltica centralizada, onde o Executivo local fraco e onde o processo de planejamento
local sofre interferncias variadas da parte do poder central; em contraste
com essa situao, o Brasil, a exemplo dos EUA, uma repblica federativa, onde o poder local goza, como j se disse, de forte independncia e
liberdade de iniciativa ("autonomia municipal"). Alis, tampouco se pode
falar, no caso dos EUA, de um "sistema" de planejamento, conforme
reconheceu CULLINGWORTH (1993: I). A diferena, em relao ao
caso brasileiro, que nos EUA, a despeito da fraqueza de articulao
entre os vrios nveis, h uma cultura de planejamento (plamzing culture)
fortemente estabelecida, o que no ocorre no Brasil. Interessante , tambm o caso alemo, pois, apesar de a Alemanha ser um pas extremamente descentralizado, l a descentralizao (larga margem de manobra para
os nveis subnacionais) convive bem com a articulao entre instncias de
poder atinentes a nveis escalares distintos.
Na Alemanha, o sistema de planejamento estende-se desde o nvel
nacional, com vrias leis e iniciativas normatizadoras (Lei Federal de
Ordenamento Espacial [Bundesraumordmmgsgesetz), Programa Federal
de Ordenamento Espacial [Bundesraumordnungsprogramm], Relatrio
Federal do Ordenamento Espacial [Bundesraumordnungsbericht),
Cdigo de Obras [Baugesetzbuch] e Lei de Uso do Solo [Baunutzungsverordmmg]), passando pelas leis e iniciativas dos Linder, que correspendem aos estados dos EUA ou do Brasil (leis de planejamento estadual
[LandesplammgsgesetzeJ, programas de planejamento estadual [Ltmdesplanungsprogramme), planos de ordenamento espacial estadual [Lan desplammgsplane]), at chegar ao planejamento local (planos de uso do
solo [Ftachennutzungsp/ane), mais gerais, e planos de ocupao/construo [Bebauungsplane], mais detalhados- sem contar outros tipos de
plano, no obrigatrios, como aqueles que detalham aspectos concernentes proteo ambiental e arborizao: planos ecolgico-paisagsticos
[Landschaftsplane] e planos de reas verdes [GrilnordmmgsplaneJ).
Para resumir, pode-se dizer que o planejamento , no Reino Unido,
bastante centralizado e bastante articulado quanto integrao entre os
d"
!Versos nveis de governo, enquanto na Alemanha ele , bastante descent~alizado, ainda que haja umas grande densidade de articulao entre os
diversos nveis de governo. Nos EUA a situao distinta: a descentraliza ~
ao grande, como na Alemanha, mas a articulao est longe de ser

409

Para concluir, podem ser feitas algumas recomendaes gerais


para o delineamento de estratgias de desenvolvimento urbano. Na
verdade. muitas recomendaes ou sugestes foram feitas em
momentos anteriores neste livro. no somente quanto implementao de instrumentos, mas tambm com o objetivo de se delinearem
instituies adequadas. O que se segue resume-se a algumas sug~s
tes e advertncias que no chegaram a entrar em nenhuma das dts
cusses precedentes. mas que so teis. So sugestes de ordem e~i
nentemente prtica. mas no corporificam. ou pretendem corpo~~~
car, de forma alguma, uma "receita de bolo". Consoante o esptnto
autonomista, o que se pode oferecer , to-somente, um conjunto de
. gerats,
. sendo que a expressao
- concreta
alertas e balizamentos mutto
(forma e contedo) das propostas de interveno dever contemplar as
.
.

)
' d'
particularidades locais (e regtonats
e nac10nats
e, aIem
tsso, ser fruto

corno aqui, vale a premissa de que no razovel tentar antecipar as


instituies de uma sociedade basicamente autnoma, por correr-se o
risco de cometer um estril exerccio de futurologia utopista. Muito
mais til buscar pensar os impasses da sociedade brasileira atual
luz de um pensamento autonomista, almejando. antes que descrever
com detalhes (e racionalisticamente ...) um ponto de chegada, fornecer elementos para a construo do caminho - sem ir, de todo modo,
alm de elementos, pois o caminho, como belamente disse o poeta. se
constri ao caminhar. certo, de qualquer maneira, que algumas
reflexes referentes natureza da alternativa buscada so inevitveis
e necessrias.
Insistiu-se, no Captulo 4 da Parte I, em que uma criteriosa e profunda anlise da realidade necessariamente antecede, sob um ngulo
cientfico, quaisquer propostas de interveno. Ou seja: no basta um
diagnstico superficial, descritivo, quase que um mero amontoamento de dados de natureza diversa, para formar um quadro da realidade
sobre a qual se deseja intervir. Tampouco. e muito menos. convm
exigir que a realidade simplesmente seja modificada luz de um
modelo normativo fechado e acabado, a-histrico, no estilo da vil/e
radieuse corbusiana. Alm disso, porm, h outros pontos a serem
considerados. A constelacio de fo ras precisa ser cuidadosamente
avaliada: quem so os agentes modeladores de espao relevantes no
local e no momento considerados, isto , em um dado espao-tempo?
Quem so os agentes sociais portadores (real ou potencialmente) do
projeto, quem so os possveis parceiros, quais so as provveis
alianas, as provveis linhas de tenso e os provveis focos de resistncia? O que negocivel, e o que no ? Afora isso, os recursos
(fin anceiros, humanos, institucionais e legais) precisam ser verificados; as prioridades de curto, mdio e longo prazos tm de ser estabelecidas; e uma certa clareza sobre o que essencial e o que acessrio (sobre o que e o que no negocivel) deve ser alcanada.
i odos esses exames constituem uma extenso da anli e, constituindo uma, me d'taao
- estratg1
ca entre esta e a proposta de mterveno

de um processo no qual a socedade civil organizada precisa estar


envolvida. Esforo semelhante fora j feito em SOUZA (2000b). L,

em si. H, no entanto, ainda um outro tipo de mediao, crucial em


qualquer situao de planejamento: o prognstico. No Subcaptulo

to complc.:ta como no caso alemo. a ponto de no ser rigoroso, como


reconheceu Cullingworth, falar de um "sistema" de planejamento estadu.
nidcnse. o Brasil representa uma quarta situao: a descentralizao
altamente significativa. inclusive sob o ngulo linanceiro (o que oferece
aos municpios uma boa margem de manobra potencial para o planejamento c a gesto), mas no h um verdadeiro sistema de planejamento.
Ademais, ao contrrio dos EUA, no existe uma tradio de planejamento local firmemen te estabelecida no Brasil - pelo menos no na grande
maioria dos municpios. Por outro lado, bom que se diga que a primazia
esmagadora das consideraes de proteo dos interesses da propriedade
privada sobre os interesses coletivos, nos EUA - o que se acha enraizado
tanto na cultura quanto no direito-. constituem um srio problema. o qual
no se acha to claramente posto no caso brasileiro. em que pesem todas
as iniqidades caractersticas do nosso pas.

12.2. Recomendaes gerais para o delineamento


de estratgias de desenvolvimento urbano

410

411

1.1. da Parte I teve j o autor a oportunidade de discutir esse tema,

pelo que no h necessidade de repis-lo aqui.


O puro e simples bom-senso sugere, alm disso, que no se deve
nem enrijecer em demasia, nem abrir as portas ao casusmo. Em
outras palavras: tanto documentos excessivamente detalhados, que
procuram no1matizar os mnimos pormenores (o que tende a refletir
posturas racionalistas), quanto frouxido normativa (que vai de
mudanas de zoneamentos por decreto e congneres, que lanam a
lei e 0 planejamento no descrdito, at brechas em dispositivos legais
vagos, que permitem a sua burla), devem ser evitados. As normas no
podem ser rgidas na sua aplicao, podando excessivamente a autonomia individual, nem ser congeladas, de modo que no possam ser
aprimoradas regularmente; entretanto, precisam ser minimamente
estveis e no se prestar a malversaes. Estabilidade com transparncia e flexibilidade semfisiologismo so princpios essenciais.
Alm disso, recomenda-se que os planos diretores sejam awoexplicativos e auto-aplicveis quanto parametrizao dos instrumentos. Isso no exclui a necessidade de documentos de detalhamento, em escala microlocal (como os PEUs), no caso de os parmetros
que regem a aplicao de um instrumento requererem um grau de
detalhe em sua orientao que v alm do possvel nos marcos de um
plano diretor, o qual tem de contemplar todo o municpio. Contudo,
conveniente evitar que o plano permanea vago e dependente de
regulamentao adicional, instrumento por instrumento, o que cria
um cipoal de dispositivos legais capaz de irritar at mesmo especialistas em planejamento. E no s isso: um plano cujos instrumentos
sejam nele enunciados de modo vago e dependam, para a sua efetiva
criao e para a sua implementao, de regulamentao mediante
legislao suplementar, ter, deixando de lado todos os demais fatores, mais probabilidade de no ser posto em prtica que um outro qu.e
. dessa sup1ementaao,
- po1s
0 prefeino dependa (ou dependa muitO)
do-o
to poderia, mesmo mandando elaborar o plano e env1an
Cmara - atendendo, destarte, ao que est disposto na Constituio e
no Estatuto da cidade - , no promover a regulamentaao
dos 10strll
&-
1etra morta (o
mentos. Isso tornaria o plano, para todos os e.enos,
41 2

caso do plano diretor de 1992 do Rio de Janeiro ilustra essa situao


_ vide o Captulo 4 da Parte IV).
Box5
Partes bsicas consti tuti vas de um documento orientador de uma
estratgia de desenvolvimento urbano

Seria contraditrio e desprovido de sentido um esforo, agora, para


oferecer uma espcie de "receita". A forma variar, decerto, com o contedo - com o tipo de documento e com o que dele se espera -, no
cabendo, aqui ou em qualquer lugar, indicar, antecipadamente, como se
deve redigir um plano diretor, um plano especial ou o que quer que seja.
Talvez no seja intil, contudo, apontar, mesmo sem ter a tola pretenso
de esgotar o assunto, alguns princpios estrwumis que deveriam reger a
confeco de um documento que se proponha a ser inteligvel e eficaz.
Qualquer documento deveria possuir uma imroduo que comentasse a relevncia do documento que o leitor tem diante de si, se possvel
com a ajuda de um diagnstico poderoso dos problemas e desafios. Essa
Introduo deve ria, tambm, explicitar os princpios bsicos que esto
sendo perseguidos, e isso de forma objetiva e concisa, sem redundncias ou formulaes vagas, do tipo to freqente em certos planos diretores brasileiros que, em matria de absoro do iderio da reforma
urbana, pouco representam alm de concesses retricas. As diretrizes,
subdivididas entre metas gerais e objetivos especfficos (os anglo-saxnicos separam bem entre aims e objectives), podem estar encerradas na
prpria introduo ou em uma seo prpria, logo a seguir. O que
importa notar que, luz da concepo de plano amadurecida pelas
experincias de planejamento alternativo brasileiras e de algum modo
adotada neste livro, a exposio das diretrizes no corresponde a um
mero exerccio de wishful thinking tecnocrtico, com a exposio de
"ideais" simplesmente derivados de algum modelo normativo produzido
em gabinete e impermevel participao popular, mas a uma apresentao de metas e objetivos definidos democraticamente. A base institucional, que explcita o sistema de planejamento ou gesto que d suporte .
.
s mtervenes ou mecarusmos propostos, e a base instmmental, ou
seja, os instrumentos selecionados para, com sua ajuda, buscar realizar
as metas e os objetivos, devem ser, igualmente, explicitados, sendo que

4 13

os instrumentos no devero ser apenas enunciados. mas criados, sempre com ateno aos princpios de auw-explicabilidade c auto-aplicabilidade. que devem nortear um planejamento no-burocratizante. No
caso de mecanismos de gesto. como oramentos panicipativos, a seo
sobre os instrumentos pode corresponder. simplesmente, aos critrios
de repartio de recursos, ao passo que a base institucional representada pelo regimento interno do Conselho e por referncias a legislaes
de suporte (como a Lei Orgnica Municipal).
A Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) bancou a elaborao de recomendaes para a preparao de planos diretores, mas
dentro de um esprito totalmente diverso do presente (cf. ABNT. 1992).
Alm de se propor a oferecer uma orientao detalhada, bem ao estilo
de um receiturio, o documento da ABNT. embora parea ater-se ao
esprito (vago) da Constituio de 1988, representa a continuidade do
velho modelo de plano diretor, com sua obsesso pela "cidade ideal",
sua pouca nfase em instrumentos etc..

tos disposio tambm dos delegados da sociedade civil presentes


em instnc ias participativas c da populao em geral, o que pode
auxiliar bastante durante o processo de formao de juzos sobre
determinado assunto. No entanto, no se avanaria alm do nvel de
consulta. ou mesmo da cooptao, se fosse para a permanecer.
Surveys e "clulas de planejamento" no substituem a deliberao

direta da populao, presencialmente ou por meio de delegados; se


surveys e "clulas de planejamento" so, para o planejador, simples
balizamentos (que devem, todavia, ser levados em conta o mais seriamente possvel), perante as instncias deliberativas propriamente
ditas (conselhos, ou o conselho unificado sugerido neste livro) o planejador dever curvar-se. Seu direito de alertar para os perigos embutidos em uma deciso que ele considera ruim legtimo e sua experincia pode torn-lo um e le mento privilegiado no apenas para
aconselhar quanto aos meios (sua funo primordial), mas tambm

As propostas dos planejadores profissionais interagem, de diver-

para chamar a ateno para problemas e peculiaridades quanto aos


fins (incompatibilidade entre recursos disponveis e metas estabeleci-

sas maneiras e em diversos momentos, com o saber popular e com a


vontade deliberante da populao. Em no sendo cientificista e obje-

das, incompatibilidades entre metas ou objetivos). Sem embargo, ele


dever compreender que as decises finais, sendo polticas, por dize-

tivista a anlise que precede a elaborao da proposta de interveno,


0 pesquisador-planejador ter, durante o prprio exame da realidade
existente, bu cacto levar em conta a dimenso (intcr)subjetiva o mais

rem respeito aos destinos de uma coletividade. tero de ser respeitadas e acatadas enquanto tal - para o bem ou para o mal. Maior auto-

honesta e profundamente possvel. mediante uma base epistemolgica, terica e metodolgica adequada e, tecnicamente, com a ajuda de

ainda que certas fontes costumeiras de "equvocos" (desperdcio, alocao ineficiente ou indesejada etc.) venham a ser minimizados; o

inquritos (questionrios e, sobretudo, e ntrevistas). Alm do mais,


conforme o modelo normativo exposto e comentado no Subcaptulo

que importa que, se os caminhos heternomos tampouco so imunes a equvocos, , ento, legtimo direito dos indivduos correr o

11.4. desta Parte III antecipou. o Estado, graas aos recursos de que
dispe. poder mobilizar, em um momento posterior. os meios tcni-

risco de falhar em liberdade. como o autor j sublinhara em SOUZA


(2000a:339; 2000b:87).

nomia no significa, necessariamente, que erros no sero cometidos.

cos e financeiros necessrios realizao de pesquisas de opinio

O compromisso com a maior democratizao possvel do plane-

e/ou "clulas de planejamento'', com o fito de dar prosseguimento,

jamento c da gesto urbanos significa desmitific-los, tirando-os de

em uma outra escala, ao esforo de "auscultamento" do saber popular que o pcsquisador-planejador j ter, de maneira mais modesta,

seu pedestal e entendendo-os como temas em que um tiRO de saber


tcnico-cientfico deve desempenhar um papel, sim, mas cuja natur