LA PARADOJA COLOMBIANA: UN ANLISIS INSTITUCIONALISTA DENSO

Csar Rodrguez Garavito

Universidad de los Andes
1. Introduccin
Quince aos despus de abandonar Colombia, donde vivi entre 1952 y 1956,
Albert Hirschman public una demoledora resea de un libro sobre la poltica y el
Estado colombianos, escrito por un joven acadmico estadounidense, James Payne.
En la resea, incluida en A Bias for Hope, Hirschman se viene lanza en ristre contra
la tesis del libro (Payne 1968), que resume as:
In plain language, occasionally used by the author, Colombian politicians are
exceedingly demagogic interested exclusively in increasing their own power,
always ready to betray yesterdays friends and allies, and, to top it all, incapable of
having friendly personal relations with anyone because they feel comfortable only
with abject supplicants. On the other hand, there is the politician with a program
incentive whose preferred habitat is the United States of America. He enjoys
working on concrete policies and achieving a stated goal; hence he is principled,
willing to defend unpopular causes, always ready to come to constructive
agreements, hard-working, and generally lovable (Hirschman 1971: 345; italics in
the original).
Adems de calificarlo de prejuiciado e ingenuo, Hirschman reta a Payne con un
acertijo explicativo:
It is easy to show that the Payne model is as wrong as it is outrageous. In the first
place, it is unable to explain the very wide swings of Colombian politics; after all,
during almost all of the first half of the twentieth century Colombia stood as a
stable democracy with peaceful transfers of power from one party to another:
throughout the Great Depression of the thirties when almost all other Latin
American countries experienced violent political convulsions, constitutional
government continued in spite of much social unrest.
This experience is hard to explain by a theory that holds that vicious political
infighting, untrammeled by any concern with programs or loyalty, holds continuous
sway throughout the body politic. Moreover, such a theory ought to take a good
look at and give special weight to the bodys head: if Payne had done that he
might have noticed that this stereotype . . . simply does not apply to a number of

the most outstanding leaders and recent presidents of Colombia 1 (Hirschman

1971: 346)
La cita de Hirschman ofrece un punto de entrada ideal al contenido y la
metodologa de este artculo. Desde el punto de vista del contenido, ofrece una de
las formulaciones ms claras y autorizadas de lo que llamar la paradoja
colombiana: la coexistencia de instituciones polticas, econmicas y sociales
bastante estables, de un lado, y muy altos niveles de violencia y fragmentacin
territorial, del otro. La paradoja ha preocupado a colombianlogos y
latinoamericanistas por dcadas. Y aparece de nuevo, con evidencia emprica ms
detallada, en los estudios de caso que analizo en este texto.
Elaborados como parte de un proyecto comparado ms amplio sobre las
instituciones y el desarrollo en Amrica Latina (Portes 2009), dichos estudios
ofrecen etnografas institucionales de la administracin de correos (Daz 2009), la
bolsa de valores (Rodrguez Garavito 2009), la autoridad aeronutica (Hernndez
2009), la administracin de impuestos (Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco
2008) y el sistema de salud (Daz 2008).
En efecto, como veremos con detalle ms adelante, los resultados de ese proyecto
regional muestran que, entre los cinco pases estudiados 2, Colombia alcanza los
menores puntajes en las variables independientes de calidad y proactividad
institucional que fueron analizadas, as como en las variables de resultado sobre la
adecuacin institucional y el aporte al desarrollo (Portes y Smith 2009). En vista de
esta precariedad institucional, qu explica el desempeo econmico colombiano,
relativamente slido y estable en el contexto regional? Cmo se puede entender
que Colombia sea uno de los pocos pases que haya escapado a las olas
econmicas populistas latinoamericanas y a los ciclos de hiperinflacin y
estancamiento que las caracterizan (Dornbusch y Edwards 1991; Urrutia 2001)?
Cmo se compagina la precariedad institucional con la existencia de una
tecnocracia que, como lo recuerda Hirschman, es reconocida por su competencia
profesional? Cmo explicar que, a la vez, Colombia sea una de las democracias
ms estables de la regin de hecho, una de slo cuatro que no sucumbi a los
golpes militares de los sesenta y setenta 3, y que se mantiene hasta hoy? Y
cmo entender que todo esto suceda en medio del conflicto armado ms viejo y
violento del continente?
1 Hay que recordar que Hirschman tuvo una admiracin particular por Carlos Lleras Restrepo,
Presidente de Colombia entre 1966 y 1970. Ya en 1963, les haba dedicado su libro Journeys
Towards Progress a Lleras y a Celso Furtado, llamndolos master reformmongers. Sobre la
experiencia de Hirschman en Colombia, vase Caballero (2008).

2 Los pases incluidos en el proyecto son Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Repblica
Dominicana.

3 Los otros pases fueron Mxico, Costa Rica y Venezuela.

2

La alusin a la resea de Hirschman en A Bias for Hope resulta til tambin para
explicar el enfoque metodolgico que utilizar en este artculo para abordar esta
paradoja colombiana. Adems de refutar la tesis de Payne, Hirschman dirige los
dardos crticos contra su enfoque cognitivo esto es, contra la relacin entre
teora y evidencia, lo que hoy llamaramos metodologa (Burawoy 2009) . De
hecho, Hirschman presenta el trabajo de Payne como una muestra de la
tendencia hacia la teorizacin compulsiva e irreflexiva, esto es, el vicio
metodolgico que consiste en formular grandes narrativas tericas que buscan una
explicacin total de un fenmeno complejo y que, adems, estn basadas en
evidencia emprica muy general. Esta obsesiva bsqueda de paradigmas era,
para Hirschman, un obstculo para la comprensin de los fenmenos sociales tan
poderoso como la cuantificacin irreflexiva.
Por ello su dura, pero certera, condena metodolgica: Paynes book . . . obviously
explains too much and thereby succeeds only in provoking the readers resistance
and incredulity; the only curiosity it provokes is about the kind of social science
that made an obviously gifted young man go so wrong (Hirschman 1971: 344)
Como lo ha mostrado Portes (2004), esta inclinacin hacia las grandes teoras ha
sido comn tambin en la sociologa latinoamericana y ha representado una
barrera para la comprensin de fenmenos complejos, como la paradoja
colombiana. De ah que el proyecto en el que se inscribe este artculo haya estado
centrado en hacer etnografas densas de instituciones especficas en Amrica
Latina, antes que en generar una teora comprensiva de las instituciones o de los
cambios institucionales nacionales y regionales (Portes 2009). Dado su inters en
la formulacin de tesis que puedan ser contrastadas empricamente mediante
estudios detallados, este institucionalismo denso se mantiene en un nivel medio
de abstraccin, esto es, el de los conceptos y las teoras de alcance intermedio
mertonianas (Portes 2004).
En este nivel se ubica la discusin de la paradoja colombiana ofrecida en este
artculo. Por esto en lugar de formular una explicacin comprensiva de las
instituciones nacionales, o de la intrigante coexistencia de estabilidad institucional
y volatilidad poltica, en este texto busco poner en contacto los hallazgos
empricos de los cinco estudios de caso, de un lado, y el acertijo analtico que
presenta la paradoja colombiana, del otro.
Al apuntar a esa zona intermedia, persigo un objetivo doble. Primero, en relacin
con los estudios de caso, pretendo comparar la evidencia proveniente de ellos para
extraer inductivamente algunos rasgos generales que sirvan como hiptesis sobre
las caractersticas de las instituciones colombianas y sus efectos sobre el
desarrollo. El fin de la comparacin es pasar del nivel de la evidencia sobre cada
institucin a una discusin ms general sobre lo que el conjunto de estudios de
casos nos dice acerca de las instituciones y el desarrollo en Colombia.

Segundo, en relacin con las tesis dominantes en la bibliografa sobre las

instituciones colombianas que ofrecen distintas respuestas a la mencionada
paradoja , mi objetivo es someterlas, al menos brevemente, al escrutinio
emprico de los datos arrojados por los estudios de caso. El fin del anlisis sumario
de esta bibliografa es exponerla a la luz de la evidencia etnogrfica detallada de
estos estudios de caso. Hasta donde conozco, este tipo de evidencia no ha sido
utilizada en la discusin sobre el tema, que ha operado con datos cuantitativos y
cualitativos genricos4.
En este sentido, este artculo tiene una naturaleza doble. De un lado, constituye
una discusin sinttica de los estudios de caso y un esfuerzo de generalizacin
basado en ellos. De otro lado, representa una intervencin en la discusin sobre
las instituciones colombianas desde el punto de vista del institucionalismo
denso.
De ah que utilice como referente el leitmotiv de esta discusin: la paradoja
colombiana. En sus dos componentes, toma como referencia el marco terico y
las variables de inters del proyecto colectivo del que hace parte. Dado que el
marco, las variables y el proyecto son explicados con detalle en otro lugar (Portes
2009), no me detengo aqu en discutirlos, sino simplemente los asumo como mi
punto de partida.
Para mayor claridad, antes de pasar a examinar los estudios de caso, es necesario
resaltar un aspecto del marco conceptual que puede prestarse a equvocos. Como
se explica en el trabajo marco de Portes (2009:29), las instituciones se entienden
aqu como conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones
entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales.
Esto implica que, contra el uso coloquial del trmino, las instituciones (1) se
diferencian de las organizaciones (de las que son su plano simblico) y (2)
existen en todo tipo de campos sociales, desde el poltico hasta el familiar, el
religioso y el econmico. Esto ltimo significa que a diferencia del uso del trmino
en la ciencia poltica o la economa, en el sentido sociolgico que aqu se sigue,
las instituciones no se limitan a las estatales. Por ello, resultara equvoco discutir
los estudios de caso a la luz de la copiosa bibliografa sobre el Estado y el
desarrollo econmico, que tienen en cuenta slo las instituciones y organizaciones
estatales. Con base en esa literatura, por ejemplo, sera inoficioso tratar de
entender uno de los casos del proyecto (la bolsa de valores), que hace parte del
sector privado. Por ello, aunque en este texto utilizo los trabajos sobre las
instituciones colombianas que, casi siempre, tienen como referente al Estado,
hago las aclaraciones necesarias y, en todo caso, opero con el concepto
sociolgico de instituciones, que incluye desde la familia hasta la iglesia, la escuela
o la bolsa de valores.

4 Vase, por ejemplo, Kalmanovitz (2001) y Pizarro (2004).

4

Con los mencionados fines en mente, divido el resto del texto en tres partes:

En la primera, sintetizo y discuto los hallazgos de los estudios de caso y

extraigo los elementos generales que surgen de la comparacin entre ellos.
Para esto, utilizo como ejes de comparacin las variables en las que se
concentr el proyecto colectivo comparado.
En la segunda parte, utilizo los rasgos institucionales surgidos de la revisin
emprica para discutir la paradoja colombiana y las explicaciones que se han
dado de ella. Al hacerlo, utilizo la evidencia de los estudios de caso para
intentar una caracterizacin ms precisa de la paradoja y una interpretacin
de ella que difiere de las dominantes en la literatura. Sostengo que la
evidencia etnogrfica del proyecto y datos provenientes de otros estudios
sugieren que el campo institucional colombiano no representa ni un caso de
colapso institucional ni un modelo de estabilidad y racionalidad, sino una
situacin hbrida caracterizada por solidez institucional en nichos de
excelencia y precariedad institucional en el resto del campo.
Finalmente, recapitulo y concluyo en una breve seccin final.

2. El funcionamiento de las instituciones colombianas: la evidencia de los

estudios de caso
2.1. Las instituciones estudiadas
Por las razones anotadas en el marco conceptual y metodolgico de este proyecto,
en Colombia, como en los dems pases del estudio, fueron analizadas cinco
instituciones que cumplen funciones econmicas y sociales crticas: la bolsa de
valores, la administracin de impuestos, la administracin de aeropuertos y
seguridad area, el sistema de salud pblico y el servicio de correos. Para entender
los hallazgos de los estudios de caso, es necesario primero darle una mirada muy
rpida a las caractersticas y las trayectorias de estas instituciones, que en el
contexto colombiano pueden ser divididas en tres grupos. En primer lugar
encontramos instituciones que han pasado por un rpido proceso de
modernizacin tecnolgica y organizacional, inducido por presiones externas. En
este grupo se encuentran la Bolsa de Valores de Colombia (BVC) y la Aeronutica
Civil (Aerocivil). En segundo lugar, el estudio incluy dos instituciones que se
encontraban en franco declive y que, de hecho, estaban en proceso de liquidacin
en el momento del estudio y desaparecieron recientemente. En esta categora se
encuentran el Instituto de Seguros Sociales (ISS) que fue por dcadas la entidad
encargada de administrar el sistema de salud pblicoy la Administracin Postal
Nacional (Adpostal). En una categora intermedia se encuentra la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), que ha estado sujeta, al mismo tiempo, a
presiones poderosas para fortalecerse y modernizarse, y a presiones para
mantenerse como una institucin clientelista y permeable a la corrupcin. Veamos
entonces las lneas generales de los estudios de caso con base en esta
clasificacin.
5

En al primer grupo de instituciones, la bolsa de valores (BVC) constituye el caso de

transformacin y fortalecimiento institucional ms claro de la muestra. Como lo
documenta el estudio de caso de Rodrguez Garavito (2009), el proceso que llev a
la unificacin de las bolsas regionales en la BVC en 2001, y la posterior
actualizacin tecnolgica y organizativa de sta, puede ser descrito como un paso
de un club de caballeros a una plataforma electrnica de transacciones globales.
Se trata, entonces, de un caso de reinvencin institucional que ha reemplazado
gradualmente el modelo mutualista en el que las bolsas eran exclusivos espacios
de interaccin entre miembros de pequeas lites econmicas y sociales por un
modelo de mercado ms abierto y annimo. Esto ha implicado no slo la entrada
de nuevos socios a la BVC (incluyendo actores financieros como los fondos de
pensiones), sino tambin la diversificacin de los instrumentos negociados, para
abarcar adems de los ttulos de deuda pblica (que siguen ocupando buena
parte del volumen de transacciones) y las acciones nuevos instrumentos como
los derivados. En todos estos procesos, los motores de transformacin han sido la
presin competitiva de otros actores que pujan por prestar los servicios de la BVC
y la globalizacin de los mercados burstiles, que han acelerado la difusin de
tecnologas y prcticas organizacionales.
Un cambio similar, aunque ms gradual y ambiguo, es evidente en el estudio de
caso de la Aerocivil (Hernndez 2009). Dada la presin de las calificaciones
internacionales de nivel de riesgo areo, la Aerocivil ha ido adaptando sus
protocolos y su estructura interna para seguir las prcticas internacionales
vigentes. Una muestra de ello es el fortalecimiento del entrenamiento de su
personal, a travs de la creacin del Centro de Estudios Aeronuticos a mediados
de los noventa. La etnografa y las encuestas de Hernndez muestran, sin
embargo, que la transformacin institucional ha sido mucho ms limitada en
relacin con la funcin de administracin aeroportuaria, como lo ilustra el manejo
catico que la Aerocivil le dio a la licitacin y la construccin del principal
aeropuerto del pas, ubicado en Bogot.
En claro contraste con estos dos casos, el estudio de Adpostal, como lo expresa su
autora, es la historia de la vida, pasin y muerte de la institucin (Daz 2009). Se
podra decir que fue una muerte lenta pero segura, por cuanto, desde sus inicios
en la dcada de los veinte del siglo pasado, la administracin postal se enfrent a
un rival que no tienen sus equivalentes en la mayora de pases latinoamericanos:
la difcil geografa colombiana. De ah que, desde un inicio, Adpostal tuvo que
competir, literalmente, a lomo de mula, para llegar a los puntos ms difciles del
territorio nacional, en tanto que los segmentos rentables del mercado fueron
ocupados tempranamente por las compaas areas privadas. Dedicada a prestar
de forma monopolista el servicio de correo social el que llegaba a las zonas
apartadas o afectadas por la violencia poltica, y que las compaas privadas no
estaban interesadas en prestar, Adopstal se convirti en una organizacin
paquidrmica y resistente a sucesivos intentos de modernizacin. Sin un negocio
rentable y con una burocracia estancada y un pasivo pensional insostenible,
6

Adpostal sucumbi a la competencia privada y a la ola de reformas del Estado de

los noventa y fue liquidada en 2006.
El estudio de caso sobre el Instituto de Seguros Sociales (ISS) es tambin una nota
necrolgica, como lo sugiere el giro garciamarquiano que le da Daz (2008) al
relato de la muerte anunciada de esta institucin. La historia del declive del ISS
sigue el molde de muchas instituciones prestadoras de servicios pblicos en la era
neoliberal en la regin.
Hacia comienzos de los noventa, el ISS, a pesar de tener varios hospitales de
excelencia (como la Clnica San Pedro Claver, en la que Daz concentra su
etnografa), haba acumulado prdidas y pasivos pensionales considerables. Por
eso, fue uno de los blancos predilectos de la ola de privatizaciones y reformas
emprendidas por el Gobierno de Csar Gaviria. En 1993, con la ley que estableci
el nuevo sistema de salud (la Ley 100), el ISS se vio enfrentado a la competencia
de compaas privadas que rpidamente ocuparon los segmentos ms lucrativos
del mercado de aseguramiento mdico. A los problemas de burocracia y
estancamiento que ya tena el ISS, por tanto, se aadi una creciente insolvencia
que llev a la liquidacin de la entidad en 2010.
Finalmente, el estudio de la administracin de impuestos (DIAN) muestra un
escenario intermedio, que oscila entre la modernizacin y el clientelismo
(Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2010). En cuanto al proceso de
modernizacin, la DIAN misma fue creada, mediante la fusin de dos entidades,
como parte de las reformas institucionales que marcaron el giro del Estado y la
economas colombianas hacia el Consenso de Washington a comienzos de los aos
noventa (Edwards y Steiner 2008).
Desde entonces, ha atravesado procesos de transformacin tecnolgicos y
culturales profundos. De un lado, la automatizacin de sus procedimientos y sus
mtodos de deteccin de evasin fiscal; del otro, ha impulsado un cambio cultural
interno que ha ido de la visin del ciudadano como potencial evasor a la
concepcin del ciudadano como cliente y una transformacin cultural externa
(mediante campaas pedaggicas contra la evasin). No obstante los avances en
estos frentes, el estudio de caso muestra que la modernizacin convive en la DIAN
con arraigados patrones de corrupcin y clientelismo, que son alimentados por las
ingentes cantidades de dinero (legal o ilegal) que estn en juego en las principales
tareas de la institucin, esto es, el control de la evasin y el contrabando.
Contra el teln de fondo de este panorama general de las instituciones analizadas,
en lo que viene me concentro en los aspectos de inters para el proyecto, que
permiten hacer una comparacin sistemtica de los resultados de los estudios de
caso.
2.2. El balance de las instituciones colombianas: caractersticas y contribucin al
desarrollo
7

De acuerdo con el marco analtico de este proyecto (Portes 2009), para explicar las
dos variables de inters la correspondencia entre las reglas institucionales y la
prctica de una organizacin, de un lado, y el aporte de la institucin al desarrollo
nacional, del otro es necesario tener en cuenta variables independientes tanto
internas como externas a la institucin. Las primeras incluyen el sistema de
reclutamiento y promocin de personal, la autonoma en relacin con grupos de
inters, y la cohesin y unidad interna de la organizacin. Las variables externas
comprenden la proactividad de la organizacin frente a los dems actores sociales
relevantes, la capacidad de innovacin y actualizacin tecnolgica y la
disponibilidad de aliados externos para el cumplimiento de la misin institucional.
Adems de servir como mapa del trabajo emprico sobre cada una de las
instituciones, estas variables ofrecen ejes de comparacin y sntesis de los
hallazgos de los estudios de caso. Esta es la tarea acometida en esta seccin,
donde recojo la evidencia y discuto las tendencias que surgen de la comparacin
entre las instituciones estudiadas. Para ello, utilizo tanto los datos cualitativos
como las calificaciones de cada variable asignadas por los autores de las
etnografas institucionales, tanto en la escala dicotmica (donde 1=presencia y
0=ausencia), como en la escala 1-5 (donde 1=ausencia absoluta y 5=presencia
absoluta).
2.2.1. Meritocracia
El reclutamiento y la promocin meritocrtica hacen referencia a la capacidad de
las instituciones para administrar el enganche y la promocin de personal con base
en credenciales profesionales, resultados y desempeo. En este sentido, el
reclutamiento y la promocin basados en conexiones familiares y otros lazos
personalistas son la anttesis del rasgo institucional plasmado en esta variable
(Portes 2009: 10).
Los hallazgos empricos muestran una tendencia hacia la ausencia de mecanismos
meritocrticos en las instituciones colombianas. En efecto, tres de las cinco
instituciones estudiadas el ISS, Adpostal y DIAN son calificadas con 2/5 en la
escala numrica y 0 (ausencia) en la escala dicotmica. En el ISS y en Adpostal,
Daz (2008, 2009) recogi numerosos testimonios de la necesidad de una palanca
poltica para ser nombrado o ascendido. Y una ex directora de la DIAN, al escribir
sus memorias tras salir de la institucin, retrat vivamente la influencia del
clientelismo en el nombramiento y promocin de funcionarios de la entidad: Para
conseguir apoyo parlamentario, el Gobierno se invent la figura diablica de los
supernumerarios de la DIAN, que eran cargos a trmino fijo que se repartan entre
los polticos. Arrancaron con 300 supernumerarios y en mi poca, tres aos
despus ya iban en 2000, repartidos por todo el pas. Son funcionarios de libre
nombramiento y remocin que se han vuelto indispensables para la
administracin, pero su nombramiento est contaminado de politiquera. Muchos
de ellos ayudaban, aprendan, se queran quedar pero al ao tenan que irse para
8

rotados por algn otro protegido de algn poltico. Esos eran los puestos a los que
les ponan el ojo, porque en el Ministerio de Hacienda no haba nada ms que
repartir (Kertzman 2007:138).
Esta tendencia contrasta con los datos de los estudios sobre la Aerocivil y la BVC.
En la primera se constat un alto nivel de meritocracia (4/5), basado en la
estrategia clsica de una burocracia pblica weberiana basada en reglas
detalladas de enganche y promocin (Hernndez 2009). Idntico nivel de
meritocracia se hall en la BVC, pero por razones distintas, relacionadas con la
naturaleza de empresa privada de la institucin. Aunque las reglas son informales,
los resultados y la imagen externa de la gestin de la entidad corroboran lo dicho
por los funcionarios entrevistados, esto es, que la capacidad tcnica es un criterio
central de vinculacin y ascenso. Por ejemplo, para su Presidente, en relacin con
estos asuntos burocrticos, la bolsa funciona como una empresa privada. Tiene
salarios competitivos y, por su visibilidad actual, no es difcil conseguir gente
buena, con las calificaciones necesarias, para ocupar las vacantes (Rodrguez
Garavito 2009).
2.2.2. Inmunidad a la corrupcin
Esta variable hace alusin a los mecanismos internos de la organizacin que
determinan si ella es relativamente autnoma o dependiente de los grupos de
inters que inciden en ella. Siguiendo a Evans (1995), la hiptesis de trabajo es
que una institucin desarrollista es aqulla que tiene dispositivos que la hacen
inmune a la corrupcin y la captura por parte de dichos grupos. En
consecuencia, una burocracia mal remunerada y desmotivada, en venta a
intereses particulares, constituyen lo opuesto a una institucin autnoma y
relativamente impermeable a la corrupcin (Portes 2009:10).
Esta variable reitera tendencia general de la anterior: las mismas tres instituciones
(DIAN, Adpostal e ISS) muestran una alta permeabilidad (2/5) a la corrupcin,
mientras que la BVC y la Aerocivil se muestran relativamente inmunes a ella. Sin
embargo, estas dos ltimas, con un puntaje de 3/5, son menos pulcras que
meritocrticas, lo que hace que el promedio de esta variable sea menor que el de
la anterior. De hecho, esta variable presenta el segundo promedio ms bajo del
anlisis (2.3), lo que sugiere la permeabilidad de las instituciones colombianas a
distintas formas de corrupcin.
De hecho, la comparacin de las tres instituciones atravesadas por la corrupcin
revela un dato interesante: cada una de ellas est capturada por combinaciones
distintas de la gama de fuerzas legales e ilegales que, como veremos, se ciernen
sobre las instituciones colombianas. En efecto, la DIAN est infiltrada por sectores
polticos que tienen en ella un botn clientelista y por intermediarios que, tras
haber trabajado en la institucin, gestionan trmites y arreglos ilegales para
eliminar sanciones o investigaciones por evasin (Rodrguez Garavito y Rodrguez
Franco 2008). Entre tanto, el ISS estuvo expuesto a una combinacin de
9

clientelismo poltico, captura por sectores armados ilegales (especialmente por

grupos paramilitares de extrema derecha, que han tendido a controlar el sistema
de salud en los amplios territorios que han controlado) y corrupcin interna, tanto
de funcionarios como de miembros de sus sindicatos (Daz 2008). El correo, por su
parte, fue vctima de una combinacin de clientelismo y de delitos comunes
perpetrados por sus propios empleados, como lo muestra el diciente hallazgo de
Daz (2009) sobre el saqueo de los paquetes y cartas por parte de los mismos
funcionarios.
2.2.3. Ausencia de islas de poder
El inters en esta variable surge de los efectos negativos de crculos de poder
dentro de las organizaciones, que pueden obstaculizar su funcionamiento y
desviarlo de los objetivos institucionales. La hiptesis de trabajo adicional es que la
existencia de este tipo de roscas o camarillas puede volcar las organizaciones
hacia la satisfaccin de los miembros de dichos grupos antes que al logro de los
fines institucionales y el desarrollo nacional.
La tendencia clara de las instituciones estudiadas para el caso colombiano es la
inexistencia de islas de poder. En efecto, cuatro de las cinco organizaciones
estudiadas obtuvieron puntajes aceptables (3-4) en esta variable, lo que sugiere
que, aunque no tienen una alta cohesin interna, tampoco estn controladas por
poderosos sectores internos con intereses distintos al del cumplimiento de la
misin institucional.
La excepcin a la regla es la DIAN, que est controlada por dos grupos de esta
naturaleza. De un lado, los funcionarios de carrera (de planta global) que
pertenecen a un rgimen contractual especial y que, por tanto, no pueden ser
despedidos sino deben ser reubicados constantemente ante actos de venalidad o
ineficiencia. De otro lado, los miembros de la Oficina Jurdica, cuyo considerable
poder radica en que, a travs de resoluciones en casos concretos, terminan
definiendo a su arbitrio el significado del confuso rgimen jurdico de los impuestos
colombianos.
2.2.4. Proactividad
A partir del trabajo de Evans (1989, 1995) sobre los Estados desarrollistas del
Sureste Asitico y su contraste con los latinoamericanos y africanos, el consenso
en la sociologa del desarrollo es que los mecanismos internos de una burocracia
weberiana ideal no bastan para impulsar el proceso de desarrollo nacional. Adems
de meritocracia, autonoma y cohesin intestinas, las instituciones desarrollistas
tienden a caracterizarse por establecer relaciones virtuosas con los dems agentes
del campo en el que estn insertas.
De hecho, una conclusin especialmente del proyecto regional del que hacen parte
los estudios colombianos es que, de todas las variables analizadas, la proactividad
10

parece ser el factor clave para que una institucin contribuya al desarrollo
nacional. En efecto, el anlisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009:24-25)
concluye que las organizaciones no son desarrollistas cuando cumplen slo los
conocidos criterios internos de meritocracia, inmunidad a la corrupcin y ausencia
de islas de poder. Para que una organizacin weberiana tenga este efecto, se
requiere tambin que sea proactiva. De hecho, basta con que sea proactiva y
tenga uno de los tres rasgos mencionados de la burocracia weberiana.
En este sentido, llama la atencin que esta sea precisamente la variable en la que
las organizaciones colombianas obtienen el promedio ms bajo (2.2). Con
excepcin de la DIAN (que tiene apenas un puntaje aceptable de 3/5), todas las
organizaciones analizadas estuvieron por debajo del umbral que permitira
calificarlas como proactivas.
Bien sea porque sus lazos con el entorno son dbiles y estn marcados por el
clientelismo como en el caso de Adpostal y el sistema de salud pblico o porque
no existe una estrategia organizacional de articulacin virtuosa con actores
relevantes como en los casos de la BVC y Aerocivil--, las organizaciones
colombianas estn caracterizadas por su tendencia a mirar hacia adentro y, al
hacerlo, volverse reactivas y limitar su aporte al desarrollo.
2.2.5. Flexibilidad tecnolgica y apertura a la innovacin
Esta variable se refiere a la disposicin de las organizaciones a adoptar nuevos
medios y procedimientos de actuacin, desde instrumentos tecnolgicos
novedosos hasta nuevas formas gerenciales. Lo contrario de este factor es la
rigidez organizacional, que perpeta la forma en cmo se han hecho siempre las
cosas (Portes 2009: 10).
La tendencia clara de las organizaciones estudiadas es hacia la innovacin
tecnolgica y gerencial, en buena parte como forma de adaptacin a presiones
competitivas nacionales e internacionales. En efecto, cuatro de cinco entidades
estudiadas obtienen 1 en la variable dicotmica y entre 3 y 5 en la calificacin
continua, lo que hace que esta sea la variable con el promedio ms alto (3.6).
Tanto la BVC como la Aerocivil obtienen puntuaciones relativamente altas, al igual
que el ISS, que, a pesar de su declive organizacional, continuaba incorporando
nuevas tecnologas a sus hospitales de excelencia. La nica excepcin a la
tendencia es Adpostal, cuya inveterada incapacidad para actualizarse se acentu
en los momentos previos a su liquidacin (Daz 2009).
Las muestras ms claras de la tendencia son la BVC y la Aerocivil. Como se vio, la
primera pas en la ltima dcada a ser una plataforma global de negociacin de
instrumentos financieros y, en ese sentido, en los trminos acertados de su ex
Vicepresidente Comercial, ha tenido la capacidad de reinventarse en poco
tiempo y en varios frentes simultneamente (Rodrguez Garavito 2009). La
Aerocivil, entre tanto, mostr una tendencia hacia la actualizacin continua de su
11

capital fsico y el entrenamiento de su personal, en buena parte para cumplir las

normas internacionales que regula la certificacin de funcionarios y aeropuertos
(Hernndez 2006: 29).
2.2.6. Aliados externos y balance de poder
Esta variable apunta a la existencia de actores que ejerzan un poder de contrapeso
capaz de evitar que lites con intereses particulares tomen el control de una
organizacin. En esta ltima variable independiente, la tendencia clara de las
organizaciones estudiadas es la ausencia de aliados externos de esta naturaleza.
En efecto, la mayora de ellas (Adpostal, la DIAN y Aerocivil) operan en medio de
un Estado fragmentado en el que no cuenta con aliados confiables. Esta situacin
es particularmente visible en el caso de la DIAN, para quien el Ministerio de
Hacienda su potencial apoyo dentro del aparato estatalha sido un aliado
inconstante.
El nico caso de presencia aceptable de contrapeso externo es el ISS, en parte por
el apoyo que prestaban las centrales sindicales en apoyo a los sindicatos de la
entidad por ejemplo, para oponerse a su liquidacin. De nuevo, la BVC es la
excepcin a la regla, en buena parte porque agencias y grupos externos
poderosos, desde la Superintendencia Financiera hasta el sector financiero mismo,
tienen inters en su funcionamiento idneo.
2.2.7. Adecuacin de la organizacin a la institucin
Un primer resultado relevante para el estudio es qu tanto se acercan, o se
distancian las organizaciones en relacin con lo que sus reglas y su misin indican.
En trminos conceptuales ms precisos, lo que interesa examinar es la similitud
entre la organizacin y la institucin.
La evidencia refuerza la divisin de las organizaciones estudiadas en dos grupos.
De un lado, aparecen de nuevo la BVC y Aerocivil con puntajes que indican que, en
la prctica, cumplen en trminos generales con las condiciones que les imponen
sus propias reglas. En ese sentido, para estas dos organizaciones, existe una clara
correspondencia con su respectivo plano institucional. Esto es posible porque,
como lo anota Hernndez (2009) a propsito de la Aerocivil, existe claridad entre
sus funcionarios en relacin con las estructuras organizacionales de la entidad, y
stas, a la vez, siguen de cerca las normas que regulan la entidad.
Del otro lado, encontramos de nuevo la agrupacin constatada en el anlisis de
otras variables, que incluye la DIAN, Adpostal y el ISS DIAN. La falta de
correspondencia de la primera con las expectativas institucionales se debe
fundamentalmente al lento avance del proceso de modernizacin y de integracin
de sus funciones fiscales y aduaneras, que mantienen a la DIAN como un hbrido
institucional ubicado en un limbo, literalmente entre la modernizacin y el
clientelismo. En cuanto a Adpostal y el ISS, el bajo valor de esta variable de
12

adecuacin institucional no sorprende, dado que se trataba de organizaciones en

proceso de declive terminal, como lo muestra una cita elocuente de la primera
impresin de una de las gerentes regionales de Adpostal al vincularse a la entidad:
me encontr con una empresa acabada, un basurero, con el espectculo triste de
la cultura del despilfarrono haba ninguna visin empresarial, no se evaluaban
resultados, ninguna calidad del servicio... Los funcionarios estaban quietos,
anquilosados y estos son factores que hacen que una empresa se estanque (Daz
2009:309).
2.3. Las conclusiones de los estudios de caso: una tipologa de las instituciones
colombianas y su aporte al desarrollo
En definitiva, el efecto ltimo de inters es si las organizaciones no slo cumplen
las expectativas institucionales, sino si aportan al desarrollo econmico en su
entorno econmico y social. Los resultados de los estudios de caso en este sentido
son elocuentes: ninguna organizacin ni siquiera aquellas que obtienen
calificaciones aceptables en las dems variables cumple con su aporte al
desarrollo.
El anlisis de las dems variables hace que esta conclusin sea previsible para el
grupo de instituciones menos weberianas y proactivas (la DIAN, el ISS y Adpostal).
Pero la conclusin requiere una explicacin adicional en el caso de las otras dos
instituciones. En este sentido, la evidencia sobre la BVC resulta ilustrativa.
A pesar de que la BVC puede ser caracterizada como una organizacin weberiana,
realiza un aporte poco significativo al desarrollo en la medida en que contina
promoviendo slo un modesto porcentaje del mercado de acciones y bonos
privados que incluye un nmero bajo de firmas listadas pblicamente. Si se tiene
en cuenta que slo diez de las 100 empresas ms grandes del pas transan sus
acciones en el mercado de valores en 2006, se concluye que est an por
cumplirse la misin de la BVC de contribuir al desarrollo a travs de la
canalizacin del ahorro hacia la inversin productiva (Rodrguez Garavito 2009). El
aporte de esta entidad, por tanto, consiste principalmente en la circulacin de
bonos de deuda pblica que, aunque contribuye a la financiacin del gasto pblico,
no tiene un impacto positivo evidente sobre el objetivo del desarrollo.
Si a esta conclusin sobre la BVC se suma la evidencia sobre la otra institucin
weberiana de la muestra (la Aerocivil), se puede extraer una conclusin
interesante: aunque ambas se ajustan, en lneas generales, al tipo ideal de una
burocracia racional, tienen en comn tambin que son reactivas en las relaciones
con su entorno. En otras palabras, la falta de proactividad es el rasgo comn que
les impide hacer un aporte al desarrollo. En este sentido, el anlisis de los casos
colombianos ofrece evidencia a favor de la conclusin general del proyecto
regional en relacin con la proactividad como determinante esencial de dicho
resultado (Portes y Smith 2009).
13

Este hallazgo tiene un alcance ms general, que ha sido discutido en otros

estudios sobre sociologa del desarrollo. En particular, resulta relevante aqu la
conocida tesis de Evans (1989, 1995) sobre la combinacin entre racionalidad
burocrtica y la proactividad lo que l llama la autonoma inmersa (embedded
autonomy)como requisito para que una institucin sea desarrollista. Propongo,
entonces, utilizar y adaptar esta tesis para generar una tipologa que permita
ubicar con precisin las instituciones colombianas y sacar conclusiones
preliminares sobre los hallazgos de los estudios de caso5 .
5

La tipologa surge de los dos ejes de anlisis propuestos por Evans la racionalidad
burocrtica
y
la
proactividad
que
estn
directamente
asociadas,
respectivamente, a las variables internas y externas analizadas en la seccin
anterior. De un lado, las variables internas (meritocracia, inmunidad a la corrupcin
e inexistencia de islas de poder) apuntan al grado de racionalidad burocrtica de la
institucin. En este sentido, como lo anota Wright (1996), son los rasgos
weberianos de la tipologa. De otro lado, las variables externas (especialmente las
variables de: proactividad y presencia de aliados externos) tienen que ver con el
grado de inmersin (embeddedness) en la estructura de poder. En este sentido,
como lo sugiere el mismo Wright (1996), traen al anlisis los aportes de la
tradicin marxista sobre la insercin de las instituciones en la estructura de clase.
En el Cuadro 2 combino estos dos ejes analticos para esclarecer la tipologa
institucional propuesta por Evans y adaptarla al anlisis de los estudios de caso. Al
hacerlo, adopto la modificacin propuesta por Portes (2009) y llamo a la variable
externa proactividad en lugar de inmersin para evitar la confusin de sta con
el concepto de embeddedness de Granovetter (1985). Igualmente, con base en las
conclusiones del anlisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009), mido este
rasgo con el puntaje obtenido por las instituciones en la primera variable externa
(precisamente llamada proactividad), por cuanto dicho anlisis muestra que este
es el determinante externo que tiene incidencia significativa en el desarrollo.
Cuadro 2. Tipologa institucional de Evans

5 Un ejercicio similar podra ser hecho con las instituciones de los dems pases del
estudio.
14

Fuente: adaptado de Evans (1989, 1995)

Como se aprecia en el cuadro, para que una institucin aporte al desarrollo
nacional se requiere que a la vez tenga una burocracia racional y sea proactiva en
las relaciones con los actores de su campo. La situacin opuesta es la de una
institucin predatoria que obstaculiza el desarrollo al carecer de una burocracia
moderna y estar aislada de su entorno. Los dos casos intermedios las
instituciones clientelistas y las reactivas representan aportes modestos al
desarrollo, en el mejor de los casos, o lastres institucionales para el desarrollo, en
el peor.
Los puntajes asignados a cada institucin (ver Cuadro 1) en las variables de
racionalidad burocrtica (I-III) y en la variable de proactividad (IV) permiten ubicar
las organizaciones colombianas en la tipologa del Cuadro 2. Comenzando por la
casilla inferior izquierda y yendo en el sentido contrario a las agujas del reloj, lo
primero que la tipologa ayuda a precisar es la naturaleza de las dos instituciones
que, a pesar de amoldarse al tipo ideal weberiano, no hacen una contribucin
significativa al desarrollo por no ser proactivas.
Como acabamos de ver, estas instituciones son la BVC y la Aerocivil, que, en la
clasificacin propuesta, encajan en el tipo ideal de instituciones reactivas. El caso

15

inverso es el de la DIAN, la nica institucin proactiva de la muestra que, sin

embargo, carece de reglas y estructuras propias de una organizacin weberiana.
El resultado es el predicho por el marco conceptual de Evans: una institucin
clientelista, cuya proactividad se confunde, con frecuencia, con lazos
particularistas e, incluso, corruptos propios de un botn poltico.
Finalmente, los casos de Adpostal y el ISS encajan claramente en la categora de
instituciones predatorias, que carecen tanto de racionalidad burocrtica como de
proactividad. De hecho, los estudios de caso de las dos entidades, hechos en pleno
declive institucional y en medio de procesos de liquidacin, muestran situaciones
extremas de venalidad y anomia. Queda vaca la casilla de las instituciones
desarrollistas. El estudio sugiere, por tanto, que la combinacin de racionalidad
burocrtica y proactividad parece elusiva en Colombia.
En sntesis, la tipologa reitera la agrupacin con la que iniciamos el anlisis de los
estudios de caso y confirma las dos observaciones generales que se desprenden
de ella. Primero, existen diferencias importantes entre las organizaciones
analizadas, que permiten clasificarlas en tres grupos: (1) organizaciones que, a
pesar de ser reactivas, muestran signos de fortalecimiento institucional (Aerocivil y
BVC), (2) organizaciones predatorias en proceso de desaparicin (Adpostal e ISS) y
(3) una organizacin intermedia, que se inscribe en el modelo clientelista pero que
est sujeta a presiones modernizadoras (DIAN).
Segundo, los estudios de caso ofrecen detallada evidencia detallada sobre la
paradoja colombiana, pero a la vez la matizan y complican. En la siguiente seccin
paso a examinar qu nos dicen los hallazgos empricos sobre este tema central de
la discusin de las ciencias sociales sobre las instituciones colombianas.
3. La paradoja colombiana a la luz del institucionalismo denso
3.1. Existe la paradoja?
A diferencia de la inmensa mayora de la bibliografa sobre las instituciones en
Colombia, los estudios de caso comentados ofrecen evidencia detallada sobre
organizaciones concretas6. Con estos detalles a la mano, Cmo lucen la
caracterizacin y las explicaciones existentes sobre la paradoja colombiana? Se
sostiene, se disuelve o se transforma la paradoja?
Para responder esta pregunta, recordemos brevemente cmo ha sido caracterizada
la paradoja en la literatura. Pizarro (2004:205), al recoger la discusin sobre el
6 La excepcin ms notable a esta tendencia de la bibliografa es el meticuloso estudio de Gutirrez
(2007) sobre una de las instituciones clave de la sociedad colombiana el Partido Liberal.
Gutirrez combina investigacin histrica de archivo con mtodos cualitativos y cuantitativos para
producir una detallada radiografa institucional con repercusiones tericas.

16

tema, la ha formulado sintticamente en trminos de la combinacin de tres

rasgos fundamentales, que ya fueron mencionados. Primero, una excepcional
estabilidad macroeconmica y de las instituciones de manejo de la economa, que
contrasta con la mayor parte de Amrica Latina. Segundo, una notable estabilidad
de las instituciones democrticas. Tercero, en contraste con lo anterior, uno de los
niveles de violencia ms altos del mundo.
Como se ve, los dos primeros rasgos suponen la existencia de instituciones
relativamente estables y funcionales, por lo menos en comparacin con el resto de
la regin. Se trata de una suposicin ampliamente compartida en los trabajos
sobre Colombia en las ciencias sociales, como lo sugiere la citada defensa de
Hirschman de la tecnocracia colombiana o la defensa de Malcolm Deas de las
instituciones democrticas nacionales, que han permitido ms elecciones, bajo
ms sistemas (central y federal, directo e indirecto, hegemnico y proporcional) y
con mayores consecuencias, que ninguno de los pases americanos o europeos
que pretendiesen disputarle el ttulo (Deas 1993:207).
Cmo se compagina esta difundida percepcin de la buena calidad y los efectos
positivos de las instituciones colombianas con el retrato mucho menos halagador
que surge de los estudios de caso? Existen al menos tres respuestas. La primera
sostiene que esa percepcin no tiene respaldo emprico y que, en realidad, las
instituciones del pas son ms precarias de lo que los colombianlogos (y los
colombianos) han imaginado. Esta lnea explicativa cuenta con reciente sustento
en las bateras de indicadores internacionales que han sido desarrollados para
medir la calidad de las instituciones, desde el ndice de buen gobierno (good
governance) del Banco Mundial (Kaufman, Kray y Mastuzzi 2009) hasta los
diversos ndices de estados fallidos desarrollados por entidades como la revista
Foreign Policy7 o el Programa sobre Conflictos Interestatales de la Universidad de
Harvard (Rotberg 2003).
El panorama ms crtico es el dibujado por los indicadores de estados fallidos
(failed states). En el ms conocido de ellos (el de Foreign Policy), Colombia es el
pas latinoamericano con el ms alto puntaje en la escala de fracaso estatal y se
ubica en el puesto 40 a nivel mundial, superado en el hemisferio slo por Hait.
En la muestra de los cinco pases incluidos en el estudio que comento en este
artculo, es el nico calificado como en peligro de fracasar.
Esta misma conclusin, que contrasta con la visin favorable de las instituciones
nacionales, ha sido defendida por algunos politlogos, que han calificado a
Colombia como un Estado en va de fracaso (Mason 2000, 2002). Y es respaldada
por otros ndices, como el de estabilidad poltica que hace parte de la medicin
de buen gobierno del Banco Mundial, donde Colombia aparece en el fondo de la
tabla regional8.
7 Sobre este ndice, vase

http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/the_2009_failed_states_index

8 Vase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
17

Estos ndices han sido certeramente criticados por su sesgo prescriptivo y por
combinar arbitrariamente fuentes de datos muy diversas 9. De hecho, en trminos
metodolgicos, son la anttesis del tipo de trabajo emprico cuidadoso que propone
el institucionalismo denso. Los menciono, sin embargo, porque han pasado a ser
influyentes en el debate sobre las instituciones y porque apuntan a una primera
alternativa de explicacin de los pobres resultados de Colombia en los estudios de
caso: que las instituciones colombianas sean realmente mucho menos slidas de lo
que se ha credo.
Una segunda explicacin sera que la imagen de precariedad institucional que
surge de los estudios de caso se deba a las particularidades de la muestra de
organizaciones analizadas. En este sentido, se podra alegar que la muestra
seleccionada, al incluir por casualidad dos instituciones que estaban en proceso de
liquidacin (ISS y Adpostal), introduce un sesgo en los resultados que no reflejara
la situacin general de las instituciones en el pas, que sera ms favorable.
En respaldo de esta visin existen tambin datos cuantitativos extrados de la
batera de indicadores institucionales, que contrastan con las cifras de los estudios
de caso. Por ejemplo, de acuerdo con el ndice de percepcin de corrupcin de
Transparencia Internacional, entre los pases de la muestra, Colombia tiene el
segundo mejor puntaje, superando a Mxico, Repblica Dominicana y Argentina 10.
Igualmente, recibe puntajes favorables en comparacin con la mayor parte de la
muestra en los indicadores de Estado de derecho, calidad regulatoria y efectividad
gubernamental que hacen parte del ndice de buen gobierno del Banco Mundial11.
Estos resultados contrastan con los puntajes obtenidos por las organizaciones
estudiadas y sugieren que las instituciones colombianas no son las de un Estado (y
una sociedad) fallidos y que, por tanto, la paradoja colombiana se sostiene. Una
caracterizacin intermedia de las instituciones (estatales) colombianas ha sido
propuesta por Bejarano y Pizarro (2004), que ofrece una tercera alternativa de
explicacin a los resultados de los estudios de caso. Para estos autores, las
instituciones nacionales no representan ni un colapso colectivo ni un modelo de
racionalidad y capacidad. Entre los dos extremos, sostienen que en Colombia se ha
dado una situacin de colapso parcial del Estado, en la que las instituciones
resquebrajadas por la doble guerra contra las guerrillas y el narcotrfico han
coexistido con otras instituciones que conservaron una notable solidez y
estabilidad (Pizarro 2004: 215).
9 Para crticas de estos y otros ndices similares, vase Clapham (2007) y Herbst (2007). Un
balance de esta literatura se encuentra en Moncada (2007). Una excelente crtica de la aplicacin
del concepto al caso colombiano se encuentra en Tokatlin (2008).

10 Vase http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol
11 Vase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
18

A mi manera de ver, esta tesis intermedia es la que mejor explica la evidencia

mixta que arrojan tanto los estudios de caso como las mediciones internacionales
de calidad institucional. Como vimos en el Cuadro 2, por ejemplo, al lado de
instituciones predatorias como el ISS y Adpostal existen instituciones weberianas
como la BVC y la Aerocivil, al igual que instituciones clientelistas como la DIAN. Y
los puntajes de los controvertibles ndices internacionales muestran contrastes
entre, por ejemplo, la precariedad de instituciones como la polica y la fortaleza de
instituciones como las altas cortes o los bancos.
La tesis del colapso parcial del Estado, sin embargo, se queda corta tanto analtica
como descriptivamente. En trminos analticos, sostiene la coexistencia de
instituciones precarias e instituciones slidas sin explicar con exactitud en qu
consiste y a qu se debe este fenmeno. En trminos descriptivos, adopta el
nfasis de la ciencia poltica en las instituciones estatales y, por tanto, no nos dice
mucho sobre la suerte que han corrido las instituciones sociales (desde las
asociaciones voluntarias hasta la bolsa de valores) en medio de la doble guerra
colombiana.
Las herramientas del institucionalismo denso pueden ayudar a llenar este doble
vaco. Al ofrecer evidencia detallada del funcionamiento de las instituciones, tanto
estatales como no estatales, puede contribuir a precisar en qu consiste el colapso
de las instituciones y en qu sentido ste es parcial.
En la siguiente seccin, utilizo los hallazgos de los estudios de caso para encarar
estos vacos. Sostengo que la coexistencia de excelencia y precariedad
organizacionales se deben a las profundas diferencias entre centro y periferia del
campo institucional colombiano, que permiten, incluso, que una misma institucin
sea weberiana en el centro y predatorio en la periferia. Se trata, entonces, de un
campo institucional bastante desigual, con nichos de excelencia en los centros
polticos y econmicos conectados con una red de nichos perifricos muy
precarios. Cierro el anlisis con una breve alusin a los factores que ayudan a
explicar este clivaje institucional, entre los que destaco la tradicin clientelista de
la poltica y las instituciones nacionales.
3.2. La asimetra de las instituciones colombianas
Las etnografas de las organizaciones estudiadas ilustran con detalle esta divisin
entre centro y periferia. El caso ms evidente es el de la bolsa de valores, cuya
esfera de accin se limita a un mercado de capitales pequeo y confinado a los
ncleos urbanos de la economa legal del pas. Incluso en estos centros, la BVC
resulta relevante slo para un reducido nmero de actores econmicos que emiten
o negocian con acciones. De hecho, un comentario recurrente en las entrevistas
realizadas fue que el mercado atendido por la BVC es muy pequeo y que existe
una profunda reticencia, incluso entre las compaas de los grandes centros
urbanos, a emitir acciones que se coticen en bolsa (Rodrguez Garavito 2009). Por
tanto, la organizacin ms slida del estudio colombiano la que tiene rasgos
19

claramente weberianos, apertura a la innovacin y aliados externos es un

ejemplo claro de la asimetra del campo institucional colombiano: una combinacin
de excelencia en un nicho geogrfico e irrelevancia en la mayor parte del territorio.
Entre las organizaciones con presencia nacional, las que ilustran ms vivamente
esta desigualdad centro-periferia son Adpostal y la DIAN. La conclusin de la
etnografa de Adpostal es diciente: el correo estatal colombiano no tuvo un papel
importante en el proceso de unificacin de la nacin (Daz 2009: 292). Desde sus
inicios en la dcada de los veinte del siglo pasado, el servicio de correos se dividi
siguiendo de cerca las lneas fronterizas entre centro y periferia. Mientras que las
ciudades y mercados centrales fueron atendidos por compaas privadas que
prestan un servicio eficiente, las regiones apartadas y las zonas enclavadas en
medio del conflicto armado fueron cubiertas por el correo social de la empresa
pblica. Como lo muestra el estudio de caso, semejante divisin del trabajo y del
territorio conden financieramente a Adpostal, de tal forma que la ola de
privatizaciones de los noventa lleg sin que hubiera un servicio pblico de correos
para defender. El caso del correo es especialmente elocuente porque se trata de
servicio que, en muchos otros pases, ha sido el cono de integracin del territorio
nacional. Tambin es diciente porque muestra que la asimetra institucional
colombiana no es un fenmeno nuevo, sino que se encuentra en los mismos
orgenes de las instituciones del Estado y la sociedad modernos y, desde entonces,
se ha reproducido a travs de un efecto de dependencia de la trayectoria histrica
(path dependence).
El caso de la DIAN es igualmente revelador. De hecho, encarna la hibridez
institucional del clientelismo que conecta y oscila entre la weberianidad y el
saqueo, entre centro y periferia que, de acuerdo con el argumento que defiendo,
es la modalidad institucional dominante en Colombia y le da forma a la idea del
colapso parcial de las instituciones. La etnografa de la DIAN muestra que es una
institucin atravesada por dos fuerzas contradictorias. De un lado, un proceso de
modernizacin que comprende una profunda transformacin tecnolgica y una
reinvencin cultural en la direccin del servicio al cliente y la promocin de la
cultura ciudadana del pago de impuestos.
De otro lado, un proceso de captura de la institucin por parte de mafias internas y
externas de actores diversos y poderosos, desde polticos que aseguran una tajada
burocrtica en la entidad hasta ex funcionarios que actan como intermediarios
ante ella para promover arreglos ilegales, pasando por grupos criminales
altamente organizados que florecen en la cultura del narcotrfico y han hecho del
contrabando una forma predilecta de lavado masivo de dinero.
Por tanto, como lo expres un ex director de la entidad que fue entrevistado para
el estudio, el problema es muy serio porque la institucin de los impuestos y la
aduana es un botn favorito, no solamente de los delincuentes sino de los
empresarios12.
12 Entrevista con Horacio Ayala (Ex director general de la DIAN, 12 de mayo de 2008).

20

Por eso la DIAN es un cono de la hibridez clientelista de las instituciones

colombianas y de su asimetra territorial. Cualquiera que acuda a una de sus
oficinas en ciudades como Bogot, Medelln o Cali, se encontrar con instalaciones
modernas y un servicio eficiente diseado de acuerdo con protocolos comerciales
de atencin al cliente. Pero quien tenga acceso a los puestos de control de
contrabando se encontrar con las prcticas y la cultura tpicas de las zonas de
frontera, donde la corrupcin campea y la viveza es la regla de conducta, como lo
ha mostrado Garca (2009a) en un estudio reciente sobre la anomia colombiana.
En vista de lo anterior, la pregunta analtica que surge es: Cul la lnea divisoria
entre centro y periferia institucionales? Como lo sugieren los estudios de caso e
investigaciones afines sobre otras instituciones como los partidos polticos
(Gutirrez 2007) y el sistema judicial (Garca 2009b), la frontera centro-periferia no
sigue mecnicamente la de otras divisiones convencionales, como aqulla entre
zonas urbanas y zonas rurales. Esto se debe principalmente a la geografa del
narcotrfico y el conflicto armado, cuyos contornos atraviesan la divisin urbanorural y generan centros y periferias propias.
Mientras que las instituciones colombianas operaron en la primera mitad siglo XX
al ritmo de una economa cafetera (Berquist 1986), desde los aos setenta fueron
evolucionando bajo la influencia de una economa crecientemente minera y
coquera (Gutirrez 2007: 343). Este giro coincidi con la estrategia emprendida a
comienzos de los ochenta por los grupos guerrilleros que tradicionalmente haban
operado en zonas de colonizacin donde el Estado nunca haba tenido presencia
significativa de dar un salto hacia las regiones econmicas donde tena lugar el
boom minero y coquero, del que comenzaron a extraer jugosas rentas mediante
participacin directa en el negocio o el chantaje a los productores (Pizarro 2004:
91). De ah que, como lo ha comprobado Echanda (1999), la expansin guerrillera
haya tenido lugar desde entonces en regiones productoras de oro, coca, carbn,
petrleo y banano. Hacia la misma poca surgieron los grupos paramilitares
ejrcitos privados de derecha, financiados por narcotraficantes y terratenientes,
que se disputaron el territorio y el botn econmico con la guerrilla, en frecuente
alianza con el Estado (Romero 2002) . Con ello, qued conformada la economa
poltica y la geografa institucional actuales, con sus centros y periferias.
Aunque no existe un mapa preciso de esta geografa institucional, un buen
sustituto disponible son los mapas de riesgo electoral, elaborados con base en
datos confiables de todo el pas. Para los efectos de este artculo, estos mapas
resultan especialmente tiles porque (1) rastrean amenazas contra una institucin
especfica el sistema electoralque desempea una funcin fundamental y (2)
examinan riesgos derivados tanto de prcticas de corrupcin (p.ej., compra de
votos) como de patrones de violencia (p.ej., presencia de ejrcitos guerrilleros,

21

paramilitares y/o mafiosos). Los patrones que muestran, por tanto, ofrecen una
aproximacin a los riesgos de captura que enfrentan otras instituciones.
Como se ve, se trata una de una geografa atravesada por fenmenos capilares de
criminalidad y violencia, que tienden vasos comunicantes en la mayor parte del
pas. Los territorios en riesgo (medio, alto o extremo) incluyen no slo zonas
apartadas en las que el Estado y las instituciones de la economa legal han hecho
escasa presencia a lo largo de la historia (como la regin Amaznica y el norte de
la Costa Pacfica), sino tambin zonas urbanas, populosas y pujantes en las que
ejercen influencia actores generadores de corrupcin y violencia a gran escala
(p.ej., ciudades como Medelln, Montera o Santa Marta, donde las bandas mafiosas
actan como estados dentro del Estado). En el mbito especfico del sistema
electoral, el mapa revela el contraste entre unos pocos centros de fortaleza
institucional (donde no hay riesgos importantes y el voto de opinin es comn) y
amplias periferias de precariedad institucional (donde los riesgos son
considerables y prospera el voto clientelista o forzado). En estas ltimas, la
debilidad institucional y la economa ilegal y violenta se alimentan mutuamente,
con repercusiones profundas para el desempeo de las organizaciones.
Precisamente la institucin del Congreso de la Repblica es el ejemplo ms visible
de esta combinacin.
En efecto, en los comicios de 2006, la mezcla de clientelismo poltico y poder ilegal
violento que llamar clientelismo armado llev a la eleccin de un Congreso
en el que el 40% de los parlamentarios terminaron siendo investigados,
enjuiciados o condenados por la Corte Suprema por acusaciones de vnculos con
grupos paramilitares
(Semana 2009).
Un mapa similar puede ser dibujado para otros campos institucionales, como los
analizados en los estudios de caso. En este sentido, un campo especialmente
revelador es el sistema de salud pblico, cuyo presupuesto se convirti en el
tesoro predilecto del clientelismo armado, con consecuencias desastrosas para el
desempeo institucional y la prestacin del servicio. Como lo document Daz
(2008: 25) en su etnografa:
El pas siempre supo que el dinero de la salud fue uno de los botines ms
apetecidos por los paramilitares en sus zonas de influencia. Al punto que algunos
jefes eran una suerte de administradores a la sombra [del sistema de salud]... En
los llanos orientales, [una empresa de salud controlada por los paramilitares] lleg
a tener 24.000 afiliados entre 2002 y 2005, y al menos 12% de los recaudos de la
zona iban para las Autodefensas Unidas de Colombia. . . . Dada esta situacin, la
atencin a los usuarios, especialmente a los que tenan enfermedades de alto
costo, sufri serios traumatismos.
Los estudios de caso y otras investigaciones ofrecen evidencia de patrones
similares en otras instituciones. Por ejemplo, la DIAN, como vimos, es altamente
22

permeable a la corrupcin en las regiones de frontera geogrfica y econmica. Los

incidentes de corrupcin en la Aerocivil estn asociados con sobornos pagados por
el narcotrfico para que los funcionarios no delaten los vuelos originados en las
zonas de cultivo y procesamiento de narcticos. Y las investigaciones sociolgicas
sobre el sistema judicial han mostrado que en ste conviven, de un lado, tribunales
altamente competentes e independientes (ubicados en las zonas claras del mapa
institucional) con jueces sin Estado que operan en las zonas rojas y estn a la
merced de los poderes locales (Garca 2009b).
En suma, el campo institucional colombiano est marcado por una notoria
asimetra originada en la combinacin de cinco factores. En primer lugar, como lo
resalta Daz (2009) en la etnografa de Adpostal (2009), la difcil geografa nacional
ha alentado la formacin de economas y prcticas institucionales dispares. Las
tres cordilleras andinas que se abren en el sur y atraviesan todo el pas, y las
amplias zonas selvticas, han sido formidables barreras para las comunicaciones y
para la consolidacin de una economa y un campo institucional nacionales.
En segundo lugar, el Estado colombiano nunca ha tenido el monopolio weberiano
de la fuerza en todo el territorio. Sus institituciones, por tanto, han coexistido o
han sido sustituidas por las de otras burocracias armadas (las guerrillas, los
paramilitares, los grupos narcotraficantes o esmeralderos, las bandas de colonos
en zonas de fronteras, etc.) que han controlado partes considerables del territorio
a travs de la historia.
En tercer lugar, en las ltimas cuatro dcadas, la lgica econmica y cultural del
narcotrfico ha permeado las entraas de las instituciones en mltiples campos
sociales, desde el Estado hasta la familia, la economa y el trabajo.
En cuarto lugar, la tradicin clientelista de los partidos polticos, que se ha
mantenido estable desde el siglo XIX, ha dejado su huella no slo en el modus
operandi de instituciones estatales como el ISS, la DIAN, la Aerovicil y Adpostal,
sino tambin en la sociedad colombiana y sus instituciones en general.
Finalmente, Colombia se ha caracterizado por una alta y persistente desigualdad
socioeconmica; con un coeficiente Gini de 0.59 en 2007, hoy se ubica como el
segundo pas ms desigual de la Amrica Latina, despus de Brasil (CEPAL 2009).
En este contexto, la asimetra institucional es a la vez determinante y resultado de
brechas entre clases y entre regiones.
Si esta caracterizacin de las instituciones es correcta, qu efectos tiene sobre el
desarrollo nacional? En la siguiente seccin cierro el anlisis encarando esta
pregunta y formulando una hiptesis sobre la relacin predominante entre
instituciones y desarrollo en el pas.
3.3. Instituciones y desarrollo: el clientelismo como equilibrio institucional
23

Como vimos, el encuadre terico del proyecto regional (Portes 2009) y el trabajo
de Evans (1989, 1995) ofrecen marcos tiles para analizar esta relacin desde la
perspectiva del institucionalismo denso. Retomo, entonces, la tipologa del Cuadro
2, que clasifica las instituciones de acuerdo con su grado de racionalidad
burocrtica y proactividad, y distingue cuatro categoras de instituciones:
desarrollistas, reactivas, clientelistas y predatorias. En tanto que las primeras
hacen una contribucin clara al desarrollo, las ltimas son poderosos obstculos
para ese fin. El efecto de las categoras intermedias (instituciones reactivas y
clientelistas) es menos ntido, y va desde el impulso modesto hasta la
obstaculizacin del desarrollo econmico y social.
A la luz de la caracterizacin hecha en la seccin anterior, Qu tipo de
instituciones predomina en Colombia? Sostengo que la evidencia emprica
acumulada en los estudios sobre diversas instituciones no slo las analizadas en
este proyecto, sino otras fundamentales como los partidos polticos (Gutirrez
2007) o la justicia (Garca 2009b) apuntan hacia el clientelismo como forma
institucional dominante. En ese sentido, la combinacin encontrada en la DIAN
entre proactividad y falta de racionalidad burocrtica parece ser la que se ajusta
mejor a las caractersticas del asimtrico campo institucional colombiano.
A manera de hiptesis, se puede afirmar, entonces, que futuras etnografas
institucionales densas se encontrarn recurrentemente con esta modalidad en
diferentes mbitos sociales.
Esta hiptesis encuentra respaldo en anlisis cuantitativos que intentan
caracterizar las instituciones colombianas en el contexto latinoamericano. Carey y
Shugart (1995) han mostrado que las instituciones colombianas (especficamente
las estatales) son las ms cercanas al modelo clientelista en toda la regin.
Especialmente til para los efectos de este artculo es el trabajo reciente de James
Robinson (2010), que formula explcitamente la pregunta sobre la relacin entre
clientelismo y desarrollo econmico en Colombia, y la compara con las trayectorias
de desarrollo de los dems pases latinoamericanos.
Al examinar las cifras histricas de crecimiento econmico y desigualdad, Robinson
concluye que Colombia es un pas normal en el contexto latinoamericano: sus
resultados en trminos de crecimiento del ingreso per cpita y distribucin de la
riqueza han sido muy cercanos al promedio regional. Robinson tambin resalta, sin
embargo, la excepcional estabilidad macroeconmica colombiana, relacionada con
la ausencia de episodios populistas en la historia nacional.
Cmo se relacionan la normalidad del desempeo econmico y la excepcionalidad
del marco institucional? La respuesta de Robinson es precisamente el clientelismo,
que ofrece un equivalente funcional al populismo. Mientras que el clientelismo es
un equilibrio institucional entre las lites y los ciudadanos que produce ineficiencia
en la provisin de bienes pblicos micro (salud, recoleccin de impuestos,
educacin, carreteras, etc.), el populismo es un equilibro institucional que genera
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ineficiencia en la provisin de bienes pblicos macro (inflacin moderada,

manejo adecuado de la deuda pblica y la tasa de cambio, etc.). Ambos son
perjudiciales para la economa, pero constituyen arreglos institucionales que
pueden ser estables y atractivos para las lites y los ciudadanos (Robinson 2010).
Los datos cualitativos de los estudios de caso y otras etnografas resaltan dos
razones adicionales de la estabilidad de las instituciones clientelistas en Colombia,
tanto en la poltica como en otros mbitos sociales. Primero, los nexos patrncliente funcionan no slo como mecanismo de articulacin de actores e intereses
en las regiones de mayor precariedad institucional (p.ej. aqullas donde predomina
el voto clientelista y las instituciones son botines polticos), sino como mecanismo
de articulacin entre zonas centrales y perifricas del campo institucional. Como lo
muestra Gutirrez (2007) en su estudio minucioso del Partido Liberal, esta es la
forma como ha operado el partido ms poderoso de la poltica colombiana.
Mediante redes clientelares, el partido ha articulado una lite decente de
polticos provenientes de la aristocracia urbana y una lite gangsteril de barones
electorales de la periferia colombiana que se encargan de conseguir los votos
requeridos mediante prcticas corruptas.
Segundo, como expliqu en la seccin anterior, la forma organizativa clientelista se
ha reforzado y se ha adaptado a medida que la economa colombiana gir hacia la
minera y el narcotrfico. El resultado ha sido la difusin de una forma hbrida de
clientelismo el clientelismo armado en el campo institucional colombiano.
4. Conclusiones
En este artculo he intentado poner en dilogo los hallazgos de los estudios de
caso sobre cinco instituciones especficas, de un lado, con la discusin ms amplia
sobre las instituciones y el desarrollo en Colombia, del otro. Para ello, he utilizado
las herramientas tericas y metodolgicas del institucionalismo denso (Portes
2009), que ofrecen una mirada que es, al mismo tiempo, conceptualmente ms
amplia y empricamente ms detallada que los estudios institucionales
predominantes en la economa y la ciencia poltica.
Por esta razn, he incluido en el anlisis no slo las instituciones estatales (como lo
suele hacer la ciencia poltica), sino tambin instituciones que, como la bolsa de
valores, hacen parte de otros campos sociales pero tienen incidencia directa en el
desarrollo econmico.
Por ello tambin he utilizado adems de las fuentes que trabajan con datos
cuantitativos la evidencia minuciosa proveniente de los estudios de caso de este
proyecto y de etnografas afines sobre otras instituciones.
Con estas herramientas, he intentado responder tres preguntas:
Qu caracteriza a las instituciones colombianas?
Qu papel han tenido en el desarrollo econmico? Y
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Qu nos dicen estas preguntas sobre la paradoja colombiana que domina

en la literatura?

En relacin con la primera pregunta, he sostenido que la evidencia mencionada

muestra que un rasgo definitorio es la asimetra de las instituciones y el campo
institucional colombianos, que combina nichos de excelencia reducidos en el
centro del mapa institucional y amplias zonas de precariedad en las periferias. Esta
hibridez se puede apreciar en accin al interior de una misma institucin, como lo
muestra el contraste entre la cara moderna de la administracin de impuestos, el
correo privado y el sistema judicial en los centros institucionales, de un lado, y la
cara moderna de las mismas organizaciones en la periferia, del otro. Argument
tambin que esta asimetra se debe a una combinacin de factores sociales,
econmicos y polticos, entre los que destacan la compleja geografa nacional, la
transicin de la economa hacia la minera y el narcotrfico, la existencia de
territorios controlados por grupos armados no estatales, el clientelismo poltico y la
desigualdad socioeconmica.
En cuanto a la relacin de este panorama institucional con el desarrollo econmico,
con base en la tipologa de Evans (1995), he intentado mostrar que la variedad
institucional dominante en Colombia es el clientelismo: una combinacin de
proactividad y falta de racionalidad burocrtica que, aunque no corresponde al
escenario de instituciones predatorias o fallidas, ha contribuido al modesto
desempeo de la economa colombiana. A partir de este argumento, sostengo la
hiptesis de que otros anlisis institucionales densos encontrarn patrones
clientelistas similares a los que fueron documentados en el estudio de caso de la
DIAN.
Finalmente, en relacin con la paradoja colombiana, he ofrecido una respuesta
intermedia. Contra la versin fuerte de esta paradoja, que afirma que las
instituciones colombianas son de una calidad y una estabilidad excepcionales en el
contexto latinoamericano, he trado a colacin evidencia que muestra que, en
realidad, son ms precarias de lo que los colombianlogos (y los colombianos)
hemos imaginado. Contra la visin contraria, que sostiene que Colombia es un
escenario de Estado fallido e instituciones colapsadas, he mostrado que existen
slidos nichos de institucionalidad weberiana insertos en procesos transnacionales
de modernizacin administrativa y tecnolgica. En el medio, de acuerdo con la
tesis de la asimetra institucional, he mostrado que las organizaciones colombianas
son las dos cosas al mismo tiempo: slidas en los centros institucionales y
precarias en las periferias econmicas, polticas y sociales. Y he mostrado que el
clientelismo funciona como una forma de equilibrio subptimo que sostiene y
reproduce esta asimetra.
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