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Citation: 2007 Acta Universitatis Lucian Blaga 215 2007

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3.Actualitatea incomunicatiile electronice


LA REVISION DU (( PAQUET TELECOM >>
Philippe ACHILLEAS
Directeur de l'lnstitut du Droit de I'Espace
et des T6l6communications (IDEST)
et du Master sp6cialit6 Droit des activit~s
spatiales et des communications 6lectroniques
(Facult6 Jean Monnet, Universit6 Paris Sud)
Mots-clds: t6I6communications, (( paquet t~lecom ,, communications

6lectroniques, r~glementation, 6lements de la review


Revue 2006: What Stakes for the Revision of the Regulation
of the European Framework of the Telecoms?

Summary
In response to the convergence of technologies and the need for horizontal
regulation of all infrastructures, the European institutions have adopted the 2002
new telecommunication regulatory framework in order to make the electronic
communications sector more competitive. Although this framework works well,
changes are needed in order to maintain its effectiveness. The future revised
regulatory framework for electronic communications will have to take account of
technological developments on the market and respond to the needs of the sector
over the next ten years. The Commission proposes to make changes in two main
areas: the management of the radio spectrum and the market review procedure.
Other changes are also planned to consolidate the internal market, strengthen
consumer and user interests, improve security and remove outdated provisions.
The new texts will be adopted between 2007 and 2009. They will enter into force
between 2010 and 2012.

Le Livre vert sur le d~veloppement du marche commun des services et des


6quipements de teicommunications du 30 juillet 19871 a ouvert le debat sur la
liberalisation du secteur des telecommunications dans le but de I'adapter aux
exigences d'un marche europeen unique. Prenant en compte les besoins du march6,
les implications sociales et les evolutions techniques, le document propose deux
axes pour la future politique europeenne des t~lecommunications : la lib~ralisation
et rharmonisation. IIconfirme par ailleurs I'application du droit de la concurrence au
secteur des t~lcommunications. Le 1 e, janvier 1998, le marche europeen des
equipements, des infrastructures et des services de telecommunications a te
1 COM (1987) 290.

Philippe ACHILIEAS

216

totalement ouvert a la concurrence2 .Pour en arriver 16, les institutions communautaires


ont adopt6 un ensemble de 28 textes propres d chaque segment du march6. D~s
1999, ilest apparu n~cessaire de reviser le regime juridique des t~lLcommunications
pour promouvoir une concurrence dans l'int6rdt du march6 et des utilisateurs, prendre
en compte le ph~nom~ne de convergence et clarifier le cadre I6gal en ramenant 6 10
le nombre de textes applicables. Cet ensemble de documents, dont les principaux
ont W adopt6s en 2002 est connu sous I'expression nouveau ', paquet t~l~com ,,.
Cette politique reglementaire s'intLgre par ailleurs parfaitement dans la Strat6gie de
Lisbonne, d~finie par le Conseil europ~en du 23 et 24 mars 2000 dont I'objectif pour
2010 est de devenir I'6conomie de la connaissance la plus competitive et la plus
dynamique du monde, capable d'une croissance 6conomique durable accompagn~e
d'une am~lioration quantitative et qualitative de 'emploi et d'une plus grande cohesion
sociale. Le nouveau ,<paquet t~l~com * a permis de soutenir la croissance du marche
des t~lcommunications en Europe en accompagnant la p~nbtration rapide des r~seaux,
des services mobiles et du haut debit. Le secteur b~n6ficie ainsi d'une forte croissance
globale des recettes, qui depasse celle de 'ensemble de I'economie dans I'UE. En
2005 le secteur des TIC representait une valeur de 614 milliards d'euros 3.
En 2006, la Commission europ~enne a lance la ,, review, ou revision du cadre
reglementaire. Cette mesure, prevue par les directives du (, paquet t6lecom , de
2002, s'inscrit dans les objectifs de la strategie de Lisbonne qui a etb r~visfe en
2005 apres un premier bilan & mi-parcours mitig6 en matiere d'emploi. Ainsi la
Communication <<i-2010 *,souligne que pour r~aliser I'espace unique europ~en de
l'information, la Commission doit notamment rbviser le cadre r6glementaire des
communications 6lectroniques 4.De nouveaux textes devront ainsi 6tre adopt(s entre
2007 et 2009 pour une entree en vigueur des nouveaux textes entre 2010-2012.
Apr~s avoir expos6 le cheminement qui conduit du cadre r~glementaire actuel a
la review(1), nous prbsenterons les elements de n~gociation du futur droit europben
des communications Mlectroniques (11).

I. Du nouveau ( paquet t6l6com o A la review


Apres l'ouverture complbte du march6 des tsl~communications en 1999, I'Europe
d~cida de modifier le cadre r~glementaire applicable &ce secteur. Les objectifs de
2 L'Espagne, la Grbce, lIrlande et le Portugal ont b~n~ficib d'une p~riode de transition
supplmentaire de cinq ans.
3 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, Comitb
6conomique et social europben et au Comite des regions - Rglementation et marches

des communications dlectroniques en Europe en 2005 (1le Rapport) - COM(2006) 68

du 20 fvrier 2006, non publid au JOCE.


4 Communication

de la Commission, du ler juin 2005, au Conseil, au Parlement

europ~en, au Comite 6conomique et social europden et au Comit6 des r~gions intitulA


,4i2010 - Une soci~td de l'information pour la croissance et 'emploi ' (COM(2005) 229
final - non publi6 au JOCE).

I Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, au Comit6


dconomique et social et au Comit6 des r~gions du 10 novembre 1999 intitulde: Vers un
nouveau cadre pour les infrastructures de communications blectroniques et les services
associ~s - Rexamen 1999 du cadre rglementaire des communications (COM (99) 0539
final - non publi6 au JOCE).

ACTUALITATEA MICOMUNICATIILE ELE(TRONICE

217

ce chantier normatif btaient multiples: promouvoir une concurrence efficace; prendre


en compte la convergence6 ; r6agir- I'6volution des technologies et des marches ;
supprimer les r~glementations superflues; renforcer le march6 int~rieur; prot6ger
les consommateurs. Pour atteindre ces objectifs, plusieurs moyens ont M6 mis en
oeuvre. D'abord une nouvelle terminologie a M6 adopt6e puisque le mot
,,t~lcommunication , a M6 remplace par " communications electroniques o pour
englober 'ensemble des r~seaux et des services de transmission de tout type
d'information, y compris les contenus audiovisuels. La definition inclut !galement la
fourniture de I'accos a Internet mais exclut les services consistant Afournir des
contenus d I'aide de reseaux et de services de communications blectroniques ou a
exercer une responsabilit6 editoriale sur ces contenus et les services de la socidte
de r'information. Avec cette terminologie, la r glementation des activites de transport
est clairement s6par6e de celle des activit~s d'editeur. Ensuite, conform~ment au
principe de neutralitL technologique, le nouveau cadre r~glementaire s'applique A
tous les r6seaux et les services de communications electroniques quelle que soit la
technologie utilis6e alors que I'ancien cadre comportait des textes spacifiques d
chaque type de r~seaux (c&ble, satellite, r~seaux num~riques C integration de
services) et de service (teldphonie fixe, t~lephonie mobile, transport de donn6es).
Enfin, les r6seaux sont rogules dans le cadre d'une approche 6conomique dont
'analyse des marches pour assurer une concurrence effective en represente I'6lement
central.
Le nouveau <,paquet t6lcom , est compos6 de trois ensembles de textes. Cinq
directives de base ont 6t6 adoptees en 2002: la directive dite ,ccadre ,7; la directive
dite (cautorisation ,8 ; la directive dite ,, acc~s 0; la directive dite ,service
universel 00 et la directive dite tvie priv(e et communications lectroniques '1.
Des mesures d'accompagnement non contraignantes sont contenues dans la
6

Voir les conclusions du Livre vert sur la convergence des secteurs des

t~lecommunications, des m~dias et des technologies de I'information, et les implications


pour la r~glementation - Vers une approche pour la socibte de I'information (COM (97)
623 final) - publi6 par la Commission en 1997.
7 Directive 2002/21/CE du Parlement europeen et du Conseil relative i un cadre
r~glementaire commun pour les r6seaux et les services de communications 6lectroniques,
JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 33.
8 Directive 2002/20/CE du Parlement europeen et du Conseil relative A l'autonsation
de r~seaux et de services de communications blectroniques, JOCE, no. L 108, 24 avril
2002, p. 21.
1 Directive 2002/19/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 7 mars 2002 relative
d I'accos aux rbseaux de communications (lectroniques et aux ressources associ~es,
ainsi qu'i leur interconnexion, JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 7.
10 Directive 2002/22/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 7 mars 2002
concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des r~seaux et
services de communications Mlectroniques, JOCE, no. L 108, 24 avril 2002, p. 0051.
11Directive 2002/58/CE du Parlement europ~en et du Conseil du 12 juillet 2002
concemant le traitement des donn~es d caract~re personnel et la protection de la vie
priv~e dans le secteur des communications blectroniques, JOCE, no. L 201, 31 juillet
2003, p. 37.

Philippe ACHILI.AS

218

recommandation de la Commission de 200312 sur les marches pertinents et les


lignes directrices de [a Commission de 2002's. Trois autres textes s'ajoutent Ace
dispositif normatif et compltent le droit communautaire des communications
M1ectroniques : la directive dite ccR&TTE o de 199914; la d6cision dite (,spectre
radio~lectrique ,, de 200215 et la directive dite ( concurrence , de 200216.
Le perimetre de la review inclut les cinq directives de base du , paquet telecom ,>
ainsi que la Recommandation sur les marches pertinents. IIest 6galement question
de revoir les dispositions de la directive 4,concurrence o relatives aux reseaux cabls.
Cette revision ne correspond pas d un constat d'inadaptation du cadre reglementaire
en vigueur au marche actuel comme c'dtait le cas lors de la pr~cddente revision du
cadre entreprise en 1999. En effet, chacune des cinq directives principales du ,, paquet
tblecom >prevoit une procedure de r6examen : article 25 de la directive (, cadre " ;
article 16 de la directive ,, autorisation , ; article 17 de la directive ,, acces , ; article
15 de la directive ,service universel ,; article 18 de la directive ",vie privee et
communications Mlectroniques o. IIressort de ces articles que la Commission doit
examiner periodiquement le fonctionnement de chaque directive et faire un rapport
au Parlement europeen et au Conseil trois ans apres la date d'entree en vigueur,
soit le 25 juillet 2006 pour les quatre premieres et le 31 octobre 2006 pour la derniere.
L'article 8 de la Directive concurrence prevoit que la Commission r6examine le
regime des reseaux cdblas au plus tard le 31 dscembre 2004.
Le 25 novembre 2005, la Commission a lance un premier appel d commentaires
(cal for input). Les parties intressees taient ainsi invit6es A adresser leurs
remarques au plus tard, le 31 janvier 2006. Elle a ensuite rendu un rapport sur le
fonctionnement du paquet t6l6com. La Communication de la Commission du 29 juin
2006 concemant le reexamen du cadre reglementaire EU pour les reseaux et services
de communications 6lectroniques 17 dresse ainsi un bilan du cadre actuel et presente
Recommandation de la Commission du 11 fvrier 2003, concernant les marches
pertinents de produits et de services dans le secteur des communications 6lectroniques
susceptibles d'dtre soumis i une r~glementation ex ante conform6ment & la directive
2002/21/CE du Parlement europ~en et du Conseil relative d un cadre reglementaire
commun pour les rbseaux et services de communications 6lectroniques, JOCE, no. L
114, 8 mai 2003, p. 45.
13 Lignes directrices de la Commission sur l'analyse du march6 et I'6valuation de la
puissance sur le march6 en application du cadre rdglementaire communautaire pour les
r~seaux et les services de communications Mlectroniques, JOCE no. C 165, 11 juillet
2002, p. 6.
14Directive 1999/5/CE du Parlement europ~en et du Conseil, du 9 mars 1999,
concernant les 6quipements hertziens et les 6quipements terminaux de t~lecommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformit, JOCE no. L 091, 7 avril1999,
p. 10.
IsDecision no. 676/2002/CE du Parlement europ en et du Conseil du 7 mars 2002
relative A un cadre reglementaire pour la politique en matiere de spectre radio~lectrique
dans la Communautb europienne, JOCE no. L 108, 24 avril. 2002, p. 1.
16 Directive 2002/77/CE de la Commission du 16 septembre 2002 relative A la
concurrence dans les marches des rseaux et des services de communications
Mlectroniques, JOCE no. L 249/21, 17 septembre 2002, p. 21.
17 COM(2006) 334 final - on publib au Journal officiel.
12

ACTUALITAEA INCOMUNUTIILE ELECTRONIE

219

les principaux axes de sa revision. Elle est accompagn~e d'un document de travail
du 28 juin 2006 comprenant 'ensemble des propositions concretes de modification
des textes existants18 . Les d~bats institutionnels sur les projets de directives devraient
se d~rouler entre 2007 et 2009 pour une entr6e en vigueur des nouveaux textes
entre 2010-2012. La revision de la recommandation sur les marches pertinents,
initi~e le 28 juin 2006, par la publication d'un document de travail de la Commission
et le lancement d'une consultation publique devrait intervenir dos 2007 dans la
mesure ob elle relive directement de la Commission.
La Commission espre respecter le calendrier mme si les 6lments de discussion
sont nombreux et certains d'entre eux ne semblent pas recevoir I'adh~sion de
['ensemble des Etats et des acteurs du march6.

I1.Les 6l6ments de la review


La r6vision porte sur trois 6l6ments principaux.
D'abord, une nouvelle gestion du spectre radio~lectrique s'impose. Les frequences
representent plus que jamais une ressource rare d '6poque de la mobilite et de la
convergence. On a assiste en effet depuis 2002 d une multiplication des applications
utilisant les r6seaux radio~lectriques (3G 19, Wi-FiF, WiMAX 21, satellite...). L'objectif
ici est de maximiser le potentiel d'utilisation du spectre radioelectrique pour soutenir
la strat~gie de croissance du march6. La gestion du spectre r~pond avant tout au
souci d'eviter les brouillages pr~judiciables entre les stations. Les fr~quences sont
r~parties par service, par r~g ion, puis par utilisateur. Si le ,, paquet telecom , 2002
a remplac6 les licences individuelles par un m~canisme d'autorisation generale, il
laisse la possibilite aux r~gulateurs d'6tablir un regime spcifique base sur I'octroi
de droits individuels d'utilisation des fr~quences dds que le risque de brouillage est
av6r6. En cas de raret6 de la ressource, il est dgalement possible de mettre en
place une procedure de selection entre les diff~rents candidats. Par ailleurs, une
avanc~e a 6t6 acquise en 2002 avec 'etablissement d'un march6 secondaire des
fr~quences. Pour am~liorer le cadre existant, la Commission propose trois mesures:
permette la coexistence de diff~rents modbles d'attribution de fr~quences (autorisation
g~n~rale et droits d'utilisation spdcifique) ; instaurer un syst~me d'autorisation
g6n~rale chaque fois que cela est possible; d d6faut, limiter les contraintes inutiles
et permettre aux utilisateurs d'avoir la libertb de fournir sur une fr6quence n'importe
quel type de services de communications dlectroniques (ccneutralit6 &I'6gard des
services o), en utilisant n'importe quelle technologie ou norme dans les conditions
communes (,, neutralito technologique *). IIest bvident que de telles mesures ne
18COM(2006) 334 final.
19 Troisidme g~nration de t~lphone portable permettant de tbl~phoner, d'acc~der d
Internet et de recevoir des contenus audiovisuels.
20 Le nor Wi-Fi, contraction de Wireless Fidelity, d6signe les r~seaux locaux sans fil
permettant de relier des dquipements sur de petites distances.
21 Le WiMAX, acronyme pour Worldwide Interoperability for Microwave Access, est

une famille de normes, d~finissant les connexions d haut-d~bit par voie hertzienne sur
des distances courtes et moyennes.

220

Philippe ACHIILI.AS

seront mises en oeuvre que si elles ne pr~sentent aucun risque en termes de


brouillages.
Ensuite, il
faudrait rationaliser I'analyse des marches. Avec le ,paquet tilcom
de 2002, si l'objectif de Bruxelles est de parvenir a la r6duction de la r~glementation
sectorielle ex ante au profit de I'application du droit commun de la concurrence,
celle-ci doit encore s'appliquer aux marches de produits et de services qui ne sont
pas concurrentiels. D~s lors, le contr6le des march6s prend une dimension
particuli~rement importante. IIcomprend trois 6tapes. D'abord, la Commission doit
recenser, en conformit6 avec les principes du droit de la concurrence, les marches
qui justifient I'application sectorielle ex ante selon une d~marche prospective prenant
en compte les 6volutions technologiques ou 6conomiques escompt~es ou pr~visibles.
Par sa Recommandation du 11 fvrier 2003 pr6cit~e, la Commission a ainsi identifie
18 marches pertinents. La m~thode est aussi 6volutive puisque la Commission doit
r~examiner la recommandation r~guliirement pour 'adapter aux rsalit~s du marche.
Ensuite, les autorit~s de regulation nationale (ARN) doivent analyser les marches
identifies pour determiner si, dans le contexte national, un march6 pertinent est
effectivement concurrentiel, c'est-a-dire s'il n'existe aucune entreprise en position
dominante sur ce march6. Enfin, si une ARN conclut que le march6 n'est pas
concurrentiel, elle impose des obligations (remedes) aux entreprises disposant d'une
puissance significative sur ce march6 ou maintient les obligations d~j& en vigueur.
Elle doit pour cela, selon I'article 7 de la directive c,
cadre ,,,
respecter la procedure
de consultation de la Commission qui dispose en la mati~re d'un droit de veto. En
fvrier 2006, la Commission a present6 une Communication sur I'application de la
procedure dite ,,procedure article 7,,2 dans laquelle elle a conclu que cette procedure
constitue un pas important vers la creation d'un march6 interieur des communications
lectroniques, mais il
convient de reduire la charge administrative lie Ala procedure
d'analyse de march6. A cette fin, la Commission propose de simplifier la procedure
de notification pour des categories pr~d~finies de cas afin de permettre de se
concentrer sur les cas ob des probl6mes importants pourraient se poser. Cette
d~marche s'inscrit dans le programme <,
Mieux I6gif~rer ,,
initi6 par la Commission
en 2005 destine a simplifier la masse Igislative existante et a venir, dans le but de
la rendre plus claire et efficace. Par ailleurs une nouvelle Recommandation sur les
marches pertinents doit Ltre adopt~e au plus vite.
Enfin, des nouvelles mesures doivent 6tre prises pour renforcer le march6 int~rieur
et off rir un cadre reglementaire harmonis6 dans les 27 Etats membres pour favoriser
les investissements et b~n~ficier du march6 unique. L'objectif reste ici de construire
un veritable march6 int~rieur des communications lectroniques et des fquipements,
notamment radio~lectriques. Or la Commission a not6 un manque de coherence
dans les rem~des adopt~s par les differentes ARN, certains d'entre eux n'apportant
pas une solution complete ou adequate3 . Elle propose d'Ltendre son droit de veto
2 Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europ~en, au Comit6
6conomique et social europ~en et au Comit6 des r6gions sur les analyses de march6 en
application du cadre r~glementaire communautaire - Consolidation du march6 int~rdeur
pour les communications Nlectroniques du 6 fbvrier 2006, COM(2006) 28 final.
23

Voir note no. 20.

ACTUALITATEA INrOMUNIaTIILE ELETRONIaE

221

sur les rem~des proposes par les ARN pour s'assurer que les mesures adopt~es
offrent des solutions efficaces et d'adopter un r~glement sur les procedures d'analyse
de march. IIconviendrait 6galement de disposer d'une approche commune en ce
qui concerne I'autorisation des services de port6e paneurop6enne ou visant
I'ensemble du march6 interieur.
Parmi les autres 6l6ments de la review, la Commission sugg~re de renforcer les
droits des consommateurs et des utilisateurs en red~finissant le pedm~tre du service
universel en Europe, pour permettre de mieux r6pondre &leur besoins fondamentaux
et tenir compte, compte I'indique I'article 15 de la directive 4service universel *, de
I'evolution des conditions sociales, commerciales et technologiques. L'am(lioration
de la s~curit6 est 6galement fondamentale et a ce titre, il conviendrait de prendre
trois mesures : imposer aux operateurs des exigences specifiques les obligeant 6
notifier certains manquements dans le domaine de la securit et d'informer les
utilisateurs, autoriser les autorit6s nationales comp~tentes Aimposer des mesures
de s~curit6 sp6cifiques pr~cis~es par la Commission ; moderniser les dispositions
sur I'int6grit6 des r~seaux. Enfin conform~ment d la politique ( Mieux legifirer ,, il
faudrait supprimer les dispositions devenues obsoletes et en particulier les regles
relatives aux lignes louses dans la Directive ((service universel, 24 et le R~glement
relatif au d~groupage de I'acces d la boucle locale2 1.

24 L'article 16, 1, c) de la directive u service universel , pr~voit le maintien des


obligations d~coulant de la directive 92/44/CEE du 5 juin 1992 relative a I'application de
la foumiture d'un r~seau ouvert aux lignes louses (JOCE no. L 165, 19 juin 1992, p. 27)
jusqu'd ce qu'une analyse de marches effectu6e conformment d la directive , cadre
traduise le caract~re effectif de la concurrence sur ce march6.
25 R~glement no. 2887/2000/CE du Parlement europ~en et du Conseil relatif au
d~groupage de I'accbs &la boucle locale du 18 d~cembre 2000 (JOCE no. L 336, 30 dec.
2000, p. 4).