La reduccin del gasto pblico:

Enfoque general
MANUEL A. SOLANET

Las dificultades no deben buscarse en el plano tcnico ni en el diagnstico

administrativo, sino en la decisin poltica

La reduccin del gasto pblico:

enfoque general
El gasto pblico comprende rubros diversos en cuanto a sus efectos sobre el resto del sistema econmico. No es posible
por ejemplo tratar de forma similar el gasto de la administracin de gobierno, que
las actividades empresarias desarrolladas
por el Estado. En el primer caso un aumento del gasto, adems de ineficiencia seguramente originar mayor presin tributaria
o bien emisin de moneda. En el caso de las
empresas estatales la mayor ineficiencia se
traducir seguramente en precios ms altos de sus productos, con una cadena de
repercusiones tambin perniciosa pero focalizada en sectores con efectos distintos
a los de una expansin general de los impuestos o de la emisin.
El aumento de ineficiencia de una empresa pblica tiene adems gran parecido
al ocurrido en una empresa privada afectada por una medida de gobierno de mayor

control aunque ello signifique aumentar la

proteccin de su mercado. Bajo un enfoque
econmico estricto se produce un costo de
ineficiencia as como un costo fiscal. Es
as como el tema del gasto pblico no debera quedar limitado a lo que es puramente de propiedad estatal, sino tambin a todos aquellos efectos que suceden como consecuencia de la intervencin del Estado
aunque ocurran en el dominio privado.
Igualmente, no puede desconocerse el
carcter de gasto pblico de las transferencias y subsidios efectuados por el Banco
Central hacia las entidades financieras, y
a travs de ellas al sistema econmico en
general. No resulta fcil determinar si los
efectos inflacionarios del gasto pblico son
sustancialmente distintos que los originados en estos desequilibrios financieros,
compensados por la creacin de dinero de
la banca central.
Hechas estas salvedades focalizaremos
nuestro anlisis en la reduccin del gasto
pblico propiamente estatal.
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La definicin del papel del Estado

como punto de partida

Cualquier intento de reduccin del gasto

pblico debe organizarse tras una concepcin precisa del papel del Estado en la sociedad.
Esto es particularmente importante cuando dicha reduccin pasa por la eliminacin
de funciones y por la transferencia de actividades al sector privado. Sobre la racionalizacin administrativa pueden en general
estar de acuerdo todas las corrientes ideolgicas. Se trata en esencia de una cuestin
de sentido comn. Pero interviene la ideologa cuando el problema es decidir si la
educacin deber ser integramente estatal
o si solo lo ser subsidiariamente, o si el
gobierno debe ser empresario, o si habr
o no control de precios. Todos estos temas
son relevantes desde el punto de vista del
nivel del gasto pblico y sus efectos. Por lo
tanto el marco doctrinario sobre el papel
del Estado debe ser absolutamente conocido para poder empezar a actuar sobre el
gasto, ms all de la pura racionalizacin
administrativa.
La sujecin al principio de subsidiaridad
es a nuestro criterio una condicin para
plantear con alguna utilidad, programas
de reduccin del gasto pblico. Los excesos
del gasto que ahogan las posibilidades de
bienestar y progreso de gran parte de los
pases de occidente, no radican tanto en la
burocracia como en el cmulo de funciones
administrativas y actividades empresarias
que han desarrollado los gobiernos sin necesidad real, o desplazando al sector privado y al esfuerzo individual.

las acciones posibles de reduccin, es la

siguiente :
A. Servicios y actividades cuya produccin

no se transa en el mercado.

Al. Gobierno (Administracin Nacional,

provincias y municipios, incluyendo
los tres poderes : ejecutivo, legislativo y judicial: tareas administrativas
y de gobierno; defensa nacional;
cuerpo diplomtico; banca central;
etctera.
A2. Servicios pblicos que se financian
con recursos de rentas generales, impuestos o tasas : educacin pblica,
salud, alumbrado, limpieza, administracin de vialidad, polica, bomberos, etc.
A3. Obras sociales de afiliacin obligatoria.
B. Sistemas de transferencia o redistribucin.

B1. Sistema de previsin : cajas de jubilacin, subsidios familiares.

B2. Subsidios : a la enseanza privada, a
instituciones de bien pblico, subsidio forestal, marina mercante, etc.
C. Servicios y actividades cuya produccin

se transa en el mercado

C I. Empresas de servicios pblicos :

transporte, energa, telfonos, correos, radiodifusoras y televisin.
C2. Empresas industriales o mineras :
petrleo, petroqumica, acero, etc.
C3. Bancos estatales, excluido_ Banco
Central.
C4. Seguros y reaseguros.

Categoras de gasto del Estado

La reduccin de la burocracia
administrativa

Hay diversas formas posibles de clasificar el gasto pblico. Tal vez la que ms ayude a ordenar un anlisis de sus efectos y

Las actividades clasificadas en Al. son

las que en general se consideran como genuinas del Estado y que hacen a sus funcio-

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nes especficas. Salvo casos muy especficos, no es habitual que se discuta si deben
o no transferirse al sector privado porque
por definicin son funciones propias del
Gobierno. Esto no quita que pueda plantearse en que casos sea conveniente contratar y en que otros deben realizarse por
administracin
Las actividades clasificadas como A2. son
parcialmente privatizables, por ejemplo la
educacin y la salud, pero guardan en comn con las Al su carcter burocrtico o
no empresario cuando se prestan como servicio pblico. Tambin son susceptibles de
contratarse aunque la conduccin sea estatal.
Las obras sociales (A3.), no necesariamente son estatales. En realidad solo incluimos en esta clase a las organizaciones que
responden a una afiliacin compulsiva, que
se financian con descuentos en las remuneraciones y que son administradas por
entes pblicos o cuasi pblicos. De lo contrario se tratara de servicios sociales con
caractersticas empresarias.
La temtica de reduccin del gasto pblico en esta primera categora (A) pasa
fundamentalmente por la racionalizacin
administrativa y la reduccin de la burocracia. Las acciones a encarar incluyen fun damentalmente la reorganizacin y simplificacin de funciones, la eliminacin de organismos o sectores o su fusin con otros,
la disminucin de personal y consecuentemente de espacio de oficinas, etc.
El incremento sistemtico del gasto pblico en esta primera clasificacin, fue ingeniosamente descripto por Parkinson
en 1957. Este extrajo conclusiones muy
claras de las leyes que mueven el crecimiento de la burocracia, por ejemplo : "Todo
funcionario necesita multiplicar el nmero
de subordinados, no el de rivales"; "Los
funcionarios se crean unos a otros trabajo
(*) C. Northcote Parkinson : "Parkinson : The Law",
1957.

innecesario"; "El personal administrativo

se multiplicar siempre para llenar el espacio de oficina disponible"; "Los gastos aumentan hasta cubrir los ingresos"; etc.
Estas leyes se cumplen universalmente
y la propia burocracia crea defensas efectivas para neutralizar las acciones de tipo
institucional y permanente aplicadas para
evitarlas. Al parecer solo son efectivas las
operaciones de ciruga mayor realizadas espordicamente y en el contexto de una decisin y voluntad volcadas de un golpe, tal
como son las batallas importantes dentro
de un largo estado de guerra. Solo la toma
de conciencia dramtica de la opinin pblica, acerca del costo econmico y social
del excesivo gasto pblico, mueve espordicamente a los gobiernos a estas batallas.
Los resultados no suelen ser de todas formas espectaculares, pero al menos producen una detencin en la marcha permanente
del crecimiento burocrtico.
La lucha contra el aumento de este primer tipo de gasto pblico no tiene que ver
con el carcter capitalista o socialista de
un pas. En la Unin Sovitica existe menor burocracia de gobierno que en muchos
de los pases desarrollados de occidente.
La diferencia entre unos y otros est en
la propiedad estatal o privada de los medios de produccin.

El presupuesto base cero

La tcnica del presupuesto base cero es
una buena herramienta para atacar el exceso de gasto administrativo. Difiere de las
tcnicas tradicionales de presupuestacin
en que no parte de lo gastado anteriormente, discutiendo aumentos o reducciones,
sino que plantea "desde cero" la justificacin y dimensiones de cada actividad y su
consecuente gasto futuro. Se trata en
esencia de un mtodo racional para identificar actividades superfluas, intiles o so23

bredimensionadas. El analista se va interrogando acerca de la necesidad de cada

gasto, de acuerdo a los objetivos y funciones, y a partir de all decide las supresiones, la cantidad de personal y en general
las necesidades de gastar.
La voluntad del gobernante de reducir la
burocracia se enfrenta no solo a la resistencia de los empleados sino tambin a
trabas de orden legal. En no pocos pases,
incluido Argentina, existen normas que determinan la estabilidad del empleado pblico.
Se hace necesario dictar normas especiales * o de lo contrario no es posible reducir
el gasto en personal. Es comn por otro
lado que las normas especiales que permiten el despido, establezcan indemnizaciones costosas, o bien acogimientos adelantados a la jubilacin, con privilegios que
solo transforman un costo salarial en un
aumento del dficit del sistema previsional, que se debe cubrir finalmente con el
erario pblico.
El efecto inhibitorio de las lealtades
La relacin personal y la lealtad de un
gobernante con sus funcionarios es tambin un factor que entorpece la racionalizacin fcil del gasto pblico administrativo. Un ministro difcilmente despide a
su subsecretario por ms que se le demuestre que esa subsecretara puede suprimirse. Es por esto que el mejor momento para
ese tipo de supresiones es el de cambios en
el ms alto nivel del gobierno.
Siempre he pensado en la posibilidad
cierta que un nuevo presidente, sin compro
misos con la administracin existente, decrete el retorno a la organizacin administrativa de sus ministerios de cincuenta aos
atrs. Encasillando al personal existente
en los cargos que se disponan en aquel
(*) Por ejemplo la Ley de Prescindibilidad, dictada
en Argentina en 1976 y tambin en ocasiones anteriores.
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entonces, casi con seguridad quedara sobrante no menos de dos tercios de la planta
actual de personal. A estos se los indemnizara y la mayor parte de ellos pasaran
seguramente a ocupar su tiempo en el sector privado. Los que queden deberan absorber las tareas, probablemente mayores
que medio siglo atrs, pero con la ayuda
de los medios modernos de automatizacin
que antes no se disponan y que multiplican hoy el rendimiento de un empleado
( computadoras, fotocopiadoras, etc.).
La cantidad de funciones, y consecuentemente de personal est obviamente relacionada al grado de intervencin estatal en la
sociedad. A cada nueva norma regulatoria
se sucede la correspondiente necesidad de
controlar su cumplimiento. Un intento serio de reduccin de la burocracia debe apoyarse por lo tanto en un proceso de desregulacin, de lo contrario puede ser infructuoso y adems reversible. Si se elimana el
personal pero no la norma intervencionista que lo motivaba, o bien se producir una
seria paralizacin y desorden, o bien se
designar inevitablemente nuevo personal.

Privatizacin de servicios y
actividades productivas
La reduccin del gasto pblico mediante
la privatizacin es fundamentalmente aplicable a aquellos componentes que anteriormente incluimos en el tem C, o sea las
empresas pblicas, bancos y sociedades con
participacin estatal. Esto no excluye que
tambin les sean aplicables las medidas de
racionalizacin administrativa sobre las
que acabamos de hablar. En cualquier circunstancia la racionalizacin es necesaria,
an en cualquier empresa privada.
El achicamiento del gasto en los sistemas
de transferencia
que hemos clasificado
(*) No estamos discutiendo la reduccin del monto
de transferencias como consecuencia de por ejemplo,

en B pasa no solo por la racionalizacin

administrativa, sino tambin en algunos
casos por la privatizacin del propio sistema. Hace algunos aos que en Chile, por
ejemplo, el sistema jubilatorio se ha transferido en buena parte al sector privado,
sobre la base de un mecanismo de capitalizacin. En ese caso el Estado conserva las
atribuciones de controlar pero no la gestin administrativa que no difiere de la de
otros mecanismos financieros y de seguro.
La transferencia al sector privado de
actividades antes estatales, reduce el gasto pblico. El efecto logrado por este solo
hecho es asimilable al de otras reducciones
de gasto gubernamental cuando la empresa
en cuestin utiliza recursos provenientes
de impuestos o transferencias del erario
pblico. En caso contrario, cuando una
empresa genera por sus ventas los recursos
suficientes para afrontar sus costos la devolucin de sus deudas y sus inversiones,
la privatizacin conserva an el probable
efecto de aumentar su eficiencia. Esto repercutir en favor de la comunidad, salvo
que por una situacin de monopolio la reduccin de los costos contribuya a aumentar las utilidades pero no a reducir los
precios.
La importancia de la privatizacin es
ms que obvia si se observa el sostenido
avance de las actividades empresarias del
Estado, su creciente ineficiencia y la forma en que se financian sus dficits e inversiones. En la Argentina actual se da un
claro ejemplo de este proceso. Sectores tan
relevantes como el petrleo y gas, minera,
energa elctrica, transporte y comunicaciones estn preponderantemente cubiertos
por empresas del Estado. El financiamiento
externo e interno, actualmente debe descansar en aportes del Tesoro en todo lo
el

aumento de la edad jubilatoria o la eliminacin de

subsidios. Esto es objeto de decisiones polfticas que
estn fuera de la temtica que nos planteamos en este
trabajo.

que no cubran los fondos autogenerados

en las tarifas y sus propios servicios.
Hoy ms que nunca es imperdonable que
deban realizarse enormes inversiones pblicas en sectores altamente atractivos para el sector privado, por ejemplo petrleo
o telfonos, restando los escasos recursos
impositivos al sostenimiento de actividades esenciales como una buena administracin de justicia o a la modernizacin del
inhumano sistema penitenciario.
Las resistencias a la privatizacin
La privatizacin de una empresa pblica
suele enfrentarse a resistencias de carcter
poltico, burocrtico, sindical, y sectorial.
Adems deben resolverse problemas de tipo
jurdico y financiero que no siempre hacen
fcil el proceso. Cuando se trata de servicios pblicos es comn que constituyan
monopolios de hecho, y que no puedan
crearse condiciones de competencia an
abrindola al sector externo.
En esos casos la figura convencional es
la de concesiones de servicios u obras pblicas, sujetas a la aprobacin de tarifas
por el gobierno. Aparece as el riesgo politico de la discrecionalidad difcil de atenuar por coberturas jurdicas que son endebles en situaciones de bruscos cambios
en las conducciones e ideologas de los funcionarios.
Muchos casos de empresas a privatizar
se refieren a sociedades industriales o comerciales que pasaron a la rbita estatal,
por algn episodio previo de salvataje para
"conservar las fuentes de trabajo" ante
falencias financieras irreversibles. Estos
casos de privatizacin, que son los menos
resistidos ideolgicamente, se enfrentan al
inconveniente de la debilidad estructural
o la obsolecencia de esas empresas cuyo
nico destino econmico debiera haber sido
su liquidacin. Las burocracias o los sindicatos favorecidos por la anterior estatiza25

cin suelen trabar luego el proceso de venta, exigiendo que se fijen precios y condiciones que el mercado no est dispuesto a
aceptar para esas empresas de escaso valor econmico. Es as como fracasan los
procesos de venta y estas empresas permanecen en propiedad del estado, siempre
dispuesto a tolerar ineficiencia y a solventar las prdidas.
El argumento de la soberana y de la
prdida del control nacional es sostenido
para resistir la privatizacin de las empresas de servicios pblicos e industrias bsicas. Sin duda es un argumento falaz ya que
el gobierno dispone de poder suficiente para evitar la preminencia y actuacin de intereses opuestos al pas y puede siempre
actuar para evitarlo cuando las circunstancias lo exijan. Mucho ms se afecta la
soberana si en esas circunstancias crticas
los servicios esenciales funcionan mal por
la ineficiencia en su manejo.
La restriccin de la burocracia, por una
cadena de lealtades, se manifiesta tambin
en los administradores y presidentes de las
empresas a privatizar. En alguna instancia
jerrquica superior se produce el enfrentamiento con el funcionario poltico responsable de llevar adelante la privatizacin.
Esta puja se resuelve segn el poder poltico que logren ambos y el que contribuyan
a lograr los sectores interesados o afectados que accionen por ambos lados. En las
estructuras de gobierno suelen haber padrinazgos que establecen puentes entre
funcionarios de menor jerarqua y otros de
mayor influencia que la de sus mandantes
directos. El jefe de un partido poltico gobernante puede ser muy amigo del administrador de una empresa, o este ltimo el
caudillo de una zona relevante. En ese caso
un ministro o un subsecretario de origen
tecnocrtico seguramente perdern su campaa por privatizar la empresa en cuestin. Una situacin parecida la de un oficial
de una fuerza armada que sea administra26

dor de una empresa cuya privatizacin propugne su ministro civil, en un gobierno militar. Es muy probable que la fuerza en
cuestin encuentre en la causa de su camarada de armas un motivo defendible y
de excepcin a la poltica general.
Peor tal vez una de las resistencias ms
tenaces a cada acto de privatizacin es la
de los sectores empresarios privados afec tados directamente, y en la ptica de ellos,
negativamente. Los proveedores y contratistas prefieren en general tratar con el estado que con un particular. El grado de
manejo de su rentabilidad es en general
mayor cuando se negocia con funcionarios
pblicos. El carcter de esta oposicin es
peculiar y suele llevar a una contradiccin
entre los principios sustentados pblicamente y la postura ante el caso particular.
El problema se resuelve argumentando razones de orden prctico. Por ejemplo : " nosotros estamos de acuerdo con la privatizacin porque sostenemos la economa de
mercado, sin embargo tenemos que reconocer que en el caso particular de la empresa estatal X que conocemos bien, hay razones de orden prctico que justifican demorar su privatizacin, para estudiarla ms
a fondo y hacerla mejor. Por qu no acelerar ahora la privatizacin de las empre sas Y, Z, etc.... ?" Por supuesto que quienes
hacen esta propuesta especulan que el funcionario entrevistado en poco tiempo ser
reemplazado por otro, que si insiste en la
privatizacin ser sometido al mismo plan teo. Ms adelante el pndulo poltico pasar para el otro lado y el problema habr
sido superado.*
La privatizacin en definitiva exige superar todas estas resistencias para lo cual
hace falta un profundo convencimiento,
una gran voluntad poltica y por sobre todo
coherencia y solidaridad de todas las reas
(*) El autor de este artculo tuvo responsabilidades
en la tarea de privatizacin en Argentina entre 1977 y
1982 y fue testigo numerosas veces de este tipo de comportamiento.

de gobierno en esta accin. Las mismas virtudes que se requieren para reducir el gasto pblico en el marco de una reformulacin del papel del Estado en la sociedad.
Conclusiones
La definicin del rol del Estado en la sociedad debe ser el punto de partida y el
marco en el que se encuadre la accin de
reducir el gasto pblico. A partir de all es
posible identificar las funciones que el Estado debe dejar de cumplir y las actividades empresarias que no debe retener, si es
que debe retener alguna. Ms all de la
racionalizacin administrativa aplicable por
principio a toda actividad, el mayor efecto
de reduccin del gasto probablemente provendr de la eliminacin o transferencia al
sector privado de funciones y actividades
no esenciales al rol definido del Estado.
La reduccin del gasto pblico no slo
es deseable, sino tambin posible. Las dificultades no deben buscarse en el plano tcnico ni en la dificultad del diagnstico administrativo, sino en el poltico.
El juego de los intereses individuales,
de grupo y sectoriales ocasiona resistencias
ms tenaces y efectivas que las oposiciones
puramente ideolgicas. Muchas veces el
planteo aparentemente ideolgico esconde
algunos de aquellos intereses.
Las lealtades entre directivos y subordinados y la falta de una penalizacin econ-

mica a la ineficiencia en el sector pblico,

inhibe a los funcionarios de alto nivel y
a los gobernantes a encarar procesos de
racionalizacin administrativa, o de privatizacin. Por este motivo el momento de
cambios en el elenco gobernante puede ser
ms oportuno para lograr reducciones en
el aparato estatal. Luego el tiempo juega
en contra, tanto por el desgaste inevitable
en el poder como por el desarrollo de lealtales y compromisos.
La tcnica de presupuesto base cero puede ser, entre otras, un instrumento adecuado para identificar y definir las reas de
racionalizacin administrativa, y establecer una secuencia en la accin. A partir de
all y como condicin para lograrla es imprescindible el convencimiento y una fuerte
voluntad poltica. Ms all de los falsos
tabes que a veces gobiernan la poltica de
nuestros pases, los gobernantes deben estar seguros que la opinin pblica apoyar
cualquier accin de racionalizacin administrativa y de privatizacin. El gobernante debe saber hacer manifestar ese apoyo
general para contrapesar con creces la ruidosa oposiciones sectoriales.
Ah radica el problema y la solucin de
la dificultad poltica. Luego los efectos eco nmicos y la percepcin cualitativa de los
beneficios harn solo lo suyo. Recordemos
los argentinos la privatizacin del transporte urbano de Buenos Aires y encontraremos
el ejemplo ms explcito de lo que acabo
de afirmar.

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