GESTIN

ADMINISTRATI
VA

PARTE PRIMERA :
ANLISIS DE POLTICAS
PBLICAS

TEMA 1. EL MARCO CONCEPTUAL

CONCEPTO DE POLTICA
Se puede distinguir entre LA POLTICA y UNA POLTICA(poltica y policy
respectivamente).

1.1

La Poltica hace referencia al ejercicio del poder, organizacin de la sociedad,

discusin sobre diferentes valores. En general es un concepto abstracto, hace referencia
a una realidad social muy amplia.
Una poltica es algo concreto, es un mbito concreto de lo realidad sobre el cual se
desarrolla un programa de accin.
Las autoridades y administraciones pblicas actan en mbitos muy variados de la
vida.
Genricamente el estudio de las polticas es el estudio de las actuaciones de las
autoridades pblicas en la sociedad.
Para estudiar las diferentes polticas debemos preguntarnos : que pretenden hacer, que
resultados quieren conseguir, y como pretender conseguirlos.
1 definicin de poltica pblica.Conjunto de autoridades de las instituciones de gobierno actuando directa o mediante
agentes y, que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la realidad.
Una poltica por definicin pretende transformar la realidad y es orientada hacia el
futuro.
Una poltica pblica es el resultado de la actuacin de las autoridades pblicas.
Una poltica es un proceso decisorio, se opta entre diferentes posibilidades de
actuacin. La actuacin del Gobierno est siempre rodeada de decisiones.
Hay que tener en cuenta las actuaciones positivas y tambin lo que no se hace. La nopoltica forma parte tambin de la actuacin de las Administraciones Pblicas.
El estudio de las polticas pblicas intenta que la accin del Gobierno sea ms eficaz y
consiga sus objetivos de manera ms eficaz.
El origen de las polticas pblicas se encuentra en EE.UU, a finales de los 60-70 ,
parte de la idea de observar que muchas medidas del gobierno no tienen mucho xito.

Existen dos grandes vertientes en el estudio de las polticas pblicas :

1- Contenido ms tcnico, para estudiar lo tcnico de las polticas para valorar mejor
sus efectos reales. Esta vertiente tiene diferentes disciplinas acadmicas. Mejora la
calidad de las polticas puesto que se ha fracasado en los objetivos previstos.
2- Anlisis de los valores ms polticos para averiguar cual es la lgica y razn de la
actuacin del Gobierno. Los poderes pblicos definen, toman decisiones sobre los
fenmenos que tienen que atender. De como se deduce el problema sale el como se debe
de actuar ante l.
Los instrumentos utilizados, recursos fundamentales de los poderes pblicos en las
polticas pblicas son :
1- funcionarios, financiacin y normas jurdicas
2- servicios de personal, medios materiales....para desarrollar determinadas
actuaciones.
3- capacidad de persuasin, de liderazgo sobre actuaciones que conviene desarrollar.

1.2 TOPOLOGA DE LAS POLTICAS

A) Segn Lowi, que las clasifica en funcin del impacto ejercido sobre el ciudadano :
1. Polticas reglamentarias
2.

distributivas

3.

redistributivas

4.

constitucionales

1. Dicta normas de autoridad que exigen un determinado comportamiento. El Estado

prohbe determinadas actuaciones. El impacto sobre los ciudadanos es muy directo y
supone una coercin y limitacin de las libertades individuales. Poltica penal...

2. El poder pblico realiza una accin sobre determinados casos particulares. El

Estado distribuye bienes y beneficios concretos entre grupos y territorios
singularizados. Es una poltica de infraestructuras donde el Estado invierte en un
determinado mbito, donde hay beneficios conocidos. Polticas de subvencin del
Gobierno...
3. El Estado no realiza acciones individualizadas sino que dicta condiciones generales
donde todos quienes cumplen las condiciones pueden acceder a esa poltica. Sanidad,
polticas sociales...Se dedican mayores recursos, se otorgan beneficios a amplias capas
sociales, repercutiendo los costes sobre otros grupos sociales.
Establecen los procedimientos para la adopcin de decisiones pblicas y establecen
las relaciones entre los diferentes aparatos del Estado, puesto que son polticas
dirigidas al interior de los poderes pblicos , los ms importantes son los de reforma
administrativa. Polticas descentralizadoras...
B) Otra clasificacin seria en funcin de la postura de los poderes pblicos :
1. Anticipativas y reactivas. Esto es si surge como consecuencia de una necesidad
poltica o por el contrario se anticipa a esa situacin de necesidad. Para distinguirlas
se mira la evolucin cronolgica de la misma.
C) En funcin de la razn por la que se producen :
1. Demanda y oferta. Hace referencia a la relacin Gobierno-ciudadanos. La poltica
de demanda sostiene que los ciudadanos exigen la resolucin de sus problemas por
parte de los poderes pblicos. El Estado surge con posterioridad al surgimiento del
problema. La poltica de oferta sostiene que es el Estado quien define las necesidades a
subsanar. Es una accin que va de arriba hacia abajo. El Gobierno ofrece productos a
los ciudadanos sin necesidad de que los ciudadanos los demanden.

1.3 ETAPAS EN LA FORMACIN DE POLTICAS

Para realizar una poltica pblica se analizan sus diferentes etapas. Los procesos de
polticas pblicas se han ido descomponiendo, desde el comienzo de la poltica hasta el
conocimiento del resultado.

1. Identificacin del problema. El sistema poltico advierte que hay un problema que
necesita un tratamiento y se incluye en la agenda poltica(actualidad poltica).
2. Formulacin de soluciones. Se estudian las posibles respuestas, se elaboran y
negocian las soluciones para decidir una actuacin pblica.
3. Toma de decisiones. Realizacin de un programa de actuacin.
4. Ejecucin del programa(implementacin de la poltica).
5. Evaluacin y terminacin de la poltica. Se ve si se han logrado los objetivos.
Normalmente las polticas se van continuando en el tiempo, reconvirtindose y
modificndose dinmicamente. A la ltima fase le sigue la primera, tras la aparicin de
nuevos problemas.

TEMA 2. LA APARICIN DE LOS PROBLEMAS

PBLICOS Y LA TOMA DE DECISIONES
2.1 LA FORMACIN DE LA AGENDA
La agenda pblica son las cuestiones que tienen los poderes pblicos encima de la
mesa, los que estn de actualidad.
Es el conjunto de problemas que forman parte del debate pblico y de la intervencin
de las autoridades pblicas.
La agenda no debe confundirse con un programa poltico, ya que la agenda est repleta
de situaciones nuevas que en muchos casos no son previsibles. Es un buen instrumento
para saber como funcionan los gobiernos y las administraciones.
La creacin de la agenda es un mecanismo selectivo, porque se eligen las cuestiones
ms importantes o que mejor pueden solucionar.
Distinguimos entre dos tipos de agendas : agenda institucional y coyuntural.

La agenda institucional es el conjunto de problemas que dependen funcionalmente de

una autoridad. La atribucin de una funcin a una autoridad implica la existencia de
problemas incluidos en su agenda.
La agenda coyuntural es el conjunto de problemas que no se corresponden con agenda
habitual de las autoridades o que son fruto de una voluntad de innovacin.
La agenda es un elemento muy conflictivo desde el punto de vista poltico. La
posibilidad de que una autoridad intervenga en un mbito de la realidad siempre ser
algo discutible.
Existe una razn por la que las autoridades pblicas intervienen, para que se produzca
dicha actuacin son precisos dos elementos :
- un hecho objetivo, un problema
- una decisin subjetiva de la autoridad, define ese hecho o carencia como problema
social digno de atencin.
Existen dos criterios para la solucin de problemas por las autoridades, la necesidad y
la relevancia.
Las autoridades actan con el surgimiento de la necesidad, que puede ser de varios
tipos :
- normativa, impuesta por una autoridad superior o por la ley.
- expresada, por los ciudadanos, procediendo de unos actos concretos que demandan la
atencin de la autoridad.
- comparativa, surge comparando diferentes contextos o realidades sociales, la
autoridad considera necesaria su actuacin.
Una autoridad pblica acta cuando el problema alcanza cierta relevancia. Un tema es
relevante cuando se producen fenmenos que alcanzan un nivel de crisis, se produce
una conmocin social. Un problema es relevante cuando a partir de un problema
general se diferencian otros ms concretos y especficos de gran relevancia.

Muchas cuestiones relevantes tienen un carcter simblico, con un gran margen de

actuacin para las autoridades pblicas.
Los medios de comunicacin tienen una gran influencia en la definicin de la agenda
pblica.
Nos encontramos con un problema pblico que ha entrado en la agenda pblica.
Los poderes pblicos responden a los diferentes problemas de la existencia de un
acuerdo social.
Se de la no intervencin por parte del Gobierno, de las CCAA, de los Aymtos..., a no
atender a la demanda social, no considerar el problema.
Cuando el problema se ha incorporado en la agenda, se interviene en el estudio de la
decisin pblica, donde en tal estudio cabe destacar que gobernar es la toma de
decisiones ante alternativas diversas.

2.2 LA DECISIN PBLICA

El diseo jurdico de los rganos del Estado deciden y explican como es la estructura
de las distintas Administraciones Pblicas, deciden quien puede firmar un documento
con validez.
La definicin jurdica de la Admn. Pblica est construida en torno a la decisin, a
quien es el responsable de decidir sobre determinadas materias.
El sistema democrtico se define como una respuesta especfica al problema de la toma
de decisiones (definicin de decisin en sentido jurdico).
El responsable pblico(funcionario) toma la decisin en relacin con otras personas, y
pretende cules son los elementos que influyen en la toma de decisiones, y cuales son
sus variables.
A principios de los aos 60 ROBERT DAHL hace un estudio emprico, donde estudia
todas la decisiones importantes de un Aymto. Descubri que haba un gran n de
asociaciones e individuos interesados en las decisiones, por tanto cada uno de estos

presentaban diferentes intereses, en cada mbito de decisin haba grupos que influan
en la toma de decisiones.
La definicin jurdica de quin tiene que tomar la decisin es un elemento importante
pero no nico en el proceso de toma de decisiones.
DESCOMPOSICIN DE LAS POLTICAS PBLICAS.
Fase de anlisis.Se trata de la labor de estudio e investigacin del problema que pretende modificar la
situacin. Es la bsqueda de opciones y de alternativas.
Es una fase marcada de distintas preguntas, supone una proyeccin hacia el futuro.
El trabajo del analista es producir informacin sobre las previsiones futuras, averiguar
qu actuacin hay que desarrollar para modificar una serie de cosas.
Anlisis de prospectiva. Orienta la labor de las decisiones pblicas planteando que
consecuencias pueden tener. Tiene una base tcnica, es una fase en la cual los expertos
tienen una participacin importante, donde por ejemplo podemos citar al funcionario
que tiene el conocimiento tcnico y el poltico, es quin realmente decide. Hay tres tipos
de anlisis prospectiva :
1.- Proyecciones : estudian las tendencias histricas y tratan de explotarlas hacia el
futuro.
Pueden fundarse en dos fases : a) se pueden estudiar los elementos significativos en el
pasado y extrapolarlos hacia el futuro b) estudiar casos similares y paralelos y ver qu
ocurri en un determinado contexto y deducir lo que ocurrir en el contexto estudiado.
2.- Predicciones : se basan en el uso de las teoras(explica la realidad mediante causas
y efectos). Cualquier teora cientfica explica como ante determinadas causas se
producen determinados efectos. En el mbito cientfico, la prediccin es muy fiable.
3.- Conjetura : tratamiento subjetivo de un problema basado en opiniones e intuiciones.

En el anlisis prospectivo, las decisiones de las administraciones se producen en un

contexto donde existen intenciones diferentes.
Fase de seleccin.Reduce las opciones a una sola con la que trabajar, optan entre todas las opciones para
decidir. Esta fase va acompaada de intereses contrapuestos, entre diferentes
actores(polticos y administrativos).
Fase de legitimacin.Una vez que se ha seleccionado la opcin de que se trate, se llega a esta fase, donde el
responsable formal de la decisin o la institucin que tiene derecho y deber de resolver
el problema toma esta decisin en un acto formal.
El decisor formal sin su acto de legitimacin, hace que el compromiso pblico no siga
adelante. En principio puede aceptar o rechazar las propuestas que se le presentan.
La Formulacin del problema supone un proceso de seleccin y el decisor formal
legitima y autoriza lo que ya est decidido.
Hay que distinguir entre la fase de legitimacin y la fase de elaboracin.
Es el Consejo de Ministros el rgano legitimado. El decisor formal en la mayora de los
casos legitima lo que ya est aprobado. El decisor formal carece de un conocimiento
completo, tcnico de las opciones. La legitimacin formal no es un acto relevante, la
decisin compromete a la Administracin y a los ciudadanos y es por tanto irreversible.
El problema de la racionalidad del decisor se saber cuales son los elementos clave que
el decisor toma. Se divide en 2 modos de ver la decisin :
1. racionalistas
2. incrementalistas o institucionalistas

Los racionalistas consideran que el decisor debe lograr la mejor decisin con
criterios de rigor y aplicando criterios racionales a la decisin. A su vez estos
distinguen dos modelos :
1)racionalidad global, inspirado en el mtodo cientfico que de manera espontnea
todos consideramos que es el mejor modelo. Un problema pblico se caracteriza
porque el decisor se enfrenta a un problema que tiene que decidir(teora econmica
sobre la T del decisor racional). Este decisor sabe lo que quiere y conoce sus valores y
objetivos y conociendo el problema busca y selecciona las alternativas posibles para
dar soluciones al problema. Adopta un mtodo de eleccin objetivo que le permite
juzgar, evaluar las ventajas e inconvenientes de cada alternativa y de all surge una
solucin del problema.
ESQUEMA
decisor/problema
1.-identificacin de preferencias
2.-bsqueda y efectos de cada alternativa
3.-criterio de seleccin del objetivo
4.-solucin
Decidir :ponderar los costes y ventajas de una accin y decidir la consecuencia.
POSTULADOS DEL DECISOR RACIONAL .Parte de que para cualquier problema existe un criterio objetivo conocido por el
decisor y cuyo valor comparte todo el mundo. Estas preferencias no son ambiguas y son
estables. Son explcitos y se pueden determinar en cualquier momento. Parte de que el
decisor conoce o puede conocer todas las decisiones posibles. El decisor se comporta
como una mquina inteligente que est impulsado para lograr la mejor solucin del
problema.

En la prctica nos encontramos con el 2)modelo de la racionalidad limitado que

sostiene que la racionalidad global es un modelo ideal con una serie de
circunstancias :
1. la informacin es escasa e incompleta.
2. el decisor por lo general tiene un plazo perentorio para tomar la decisin, mientras
que para la seleccin de alternativas existe un tiempo que normalmente no se
dispone de l.
3. ante cualquier problema pblico las preferencias no estn delimitadas, sino que
pueden existir criterios contrarios. Lo que pueden ser ventajas para unos no lo son
para otros.
4. mbito de las decisiones humanas. La decisin desencadena una tensin psicolgica
lo que hace que la respuesta pueda variar de una persona a otra. Hay que partir de
la limitacin de decisor. A lo ms que el decisor puede llegar es a adoptar y llegar a
la solucin decisoria.
PROBLEMA
a)decisor(preferencias + obligaciones)
b)alternativas(restringidas)
c)criterio razonable
d)solucin satisfactoria
Parte de que los problemas no son resueltos por el decisor. La decisin es resultado del
contexto organizativo, institucional, valorativo...lo que da lugar a que ante un
problema pblico existan diversas posibles soluciones.
El margen de actuacin de las autoridades, los programas pblicos estn delimitados
por el modo en que estn organizadas las instituciones pblicas sin que existan
mrgenes importantes.

Los incrementalistas creen sin embargo que el decisor no acta autnomamente

sino que est rodeado de un contexto que determina su actuacin.
Para el estudio de los programas, reconstruyen el programa poltico e intentan
demostrar que las actuaciones pblicas estn basadas en las estructuras organizativas
y que la capacidad de innovacin es muy limitada.
ESTILO DECISORIO.La preocupacin por el estilo parte de una constatacin emprica, ya que los procesos
de polticas pblicas son diferentes en diferentes contextos.
Estilo decisorio : sera el modo de elaboracin de la poltica, y hara referencia al nivel
de participacin de los diferentes actores en la toma de decisiones, a la participacin
de actores ajenos a las administraciones pblicas en la toma de decisiones.
El estilo decisorio se pueden clasificar atendiendo a dos variables :
- segn el grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan en una
decisin se puede dar consenso o divergencia.
- segn el grado de certeza o incertidumbre entre los participantes en torno al
conocimiento de los hechos y las posibles soluciones.

CERTEZA

ALTA

ACUERDO
ALTO
proceso

CERTEZA

BAJA

programado
proceso
programtico

ACUERDO
BAJO
proceso
negociado

El proceso programado es aquel en el que no existen divergencias valorativas sobre ese

problema. Es un proceso institucionalizado, es una tpica poltica admva en la cual
existe y predomina la planificacin y la toma de decisin.
El proceso negociado es aquel sobre el existe una incertidumbre y tambin existen
posturas diferentes en la forma de actuar, por lo hay que negociar. Predomina una
discrepancia de polticas ideolgicas. Se basar en los compromisos explcitos, ocultos,
y en los debates ideolgicos.
En el proceso programtico no hay discrepancias valorativas pero si en la manera de
actuar.
En el proceso catico el acuerdo es mnimo, no hay consenso y existe una gran
incertidumbre.

TEMA 3. IMPLEMENTACIN Y EVALUACIN DE

POLTICAS
3.1 LA IMPLEMENTACIN
Los primeros estudios de polticas pblicas, se centraron en la etapa de formulacin de
polticas, partiendo del modelo de la generalidad ms absoluta.
Se consideraba que una vez que el programa estaba aprobado, la ejecucin era un acto
automtico, neutral, tcnico y posterior a la toma de decisiones.
Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos :

considera que el proceso decisorio y ejecutor son diferentes y separados. Existe una
distincin entre poltica y administracin.

la decisin antecede a la ejecucin. La seleccin de alternativas es el momento

fundador de la poltica y el inicio cronolgico de la poltica.

 en las fases posteriores a la decisin la poltica no se modifica. Se hacen decisiones

que no comprometen la poltica. Los ejecutores actan objetiva, racional y
neutralmente.
El elemento clave para el xito de las polticas es jerarqua y la subordinacin de las
Administraciones Pblicas al poder poltico. As, se entiende que la discrecionalidad de
la Administracin, la existencia de un margen de actuacin propio de la Admon. son
elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las poltica.
Esta idea tradicional se corresponde con la ejecucin administrativa. La ejecucin
parte de la idea de que los funcionarios actan autnoma y neutralmente, los actores
tienen ms autonoma que los ejecutores.
Esta idea tradicional de polticas pblicas, a partir de los 70 se ve que fracasa.
Polticas pblicas correctamente diseadas fracasan debido a que algo sucede tras su
programa que impide que tengan efecto.
Existe un desajuste entre los programas de accin de Gobierno y los resultados
obtenidos.
Los estudios de implementacin parten de la negacin de los procesos de aplicacin de
polticas, son procesos automticos. Consideran que las acciones posteriores a la
decisin inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.
IMPLEMENTACIN :proceso de interaccin entre el establecimiento de objetivos y las
acciones emprendidas para alcanzarlos.
Los procesos de implementacin estudian todo el proceso, hasta la aplicacin del
programa y su ejecucin.
Se fijan ms en las acciones entre los objetivos y los resultados.
Los estudios de implementacin ayudan a comprender como es el ejercicio del
Gobierno y del poder en la prctica. A travs de ellos se observa como los programas
de las sociedades avanzadas estn definidos por la intervencin de muchos rganos,
diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interaccin de todos
ellos depende el xito de la puesta en marcha de un determinado programa.

Sin el acuerdo y colaboracin de los intervinientes en una poltica no se pueden

alcanzar los objetivos adecuadamente. Para que un programa se ejecute
adecuadamente se necesitan los siguientes elementos :

cuestiones no jurdicas : mediacin, persuasin de los poderes pblicos

el apoyo de los actores intervinientes en el proceso
capacidad de prever la evolucin del contexto
Existen dos modelos analticos diferentes para el estudio de la fase de implementacin
en el anlisis de polticas pblicas :
a) TOP - DOWN
b) BOTTON - UP
Estudian las polticas centrndose en el proceso de implementacin.
TOP - DOWN
Correccin del mtodo tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden
en la puesta en prctica de una poltica.
Considera que el xito o fracaso de los programas dependen de 4 variables :

formulacin de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor ms fcilmente se

conseguirn los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.

recursos dedicados a la poltica. Para que una poltica sea exacta es preciso
personal de calidad, una transmisin suficiente de informacin. El xito o fracaso
dependen de los recursos que se tengan.

comunicacin interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicacin

entre rganos favorece el desarrollo de la implementacin de polticas.

ambiente exterior. Incide en el xito del programa. Opinin pblica, intereses

afectados...

Cuanto ms estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores sern las
posibilidades de xito.
Es claramente racionalista, y parte de la primaca jerrquica de la autoridad.
Resumiendo, en el modelo TOP - DOWN, ante una decisin racional, los elementos
administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de
conflictos(ambientales, ideolgicos o de intereses) la actuacin de los implementadores
se desarrollar correctamente y el resultado final del programa ser exitoso.
Asume la crtica de la T de la racionalidad limitada. Est sometido a crtica. El
modelo incremental afirma que los procesos pblicos estn determinados por un
contexto individual y que era difcil alcanzar criterios generales. La solucin de los
problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son mltiples,
contradictorios y ambiguos.
En realidad las Administraciones no son tan coherentes como afirma el modelo
racional, tiene errores de diseo que dan lugar a comportamientos ineficaces. En la
crtica a este modelo tambin hay que subrayar que la sociedad no es una masa
amorfa, sino que es activa y participa en los procesos de actuacin pblica y por tanto
este hecho tiene que ser considerado dentro de los procesos de los contenidos pblicos.
Partiendo de esta situacin, est condenado al fracaso en cuanto el funcionamiento de
la sociedad y de los procesos polticos.
BOTTON - UP ) (modelo de abajo a arriba)
Tiene dos vertientes.1. Modelo de anlisis y comprensin de las polticas pblicas.
Intenta comprender en la prctica el proceso de polticas pblicas. Analiza lo que ha
ocurrido y como funcionan los procesos pblicos. Trata de estudiar los efectos de la
poltica en trminos de impacto(de contenido real y consecuencias concretas de
Administracin Pblica). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del
programa de actuacin, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas
externas y que son imprevistos o no.

La implementacin de programa depende de toda una serie de factores no previstos que

no estn a disposicin de los decisores.
Conclusiones del Botton - Up :
1. Principio de Circularidad.
Los programas pblicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que estn en un
proceso de formulacin en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones
importantes a lo largo de la existencia del programa. Un estudio cronolgico de
cualquier programa nos dir que en ningn caso va a implantarse en su totalidad y que
no va a tener un carcter permanente.
CAUSAS :

las Autoridades Pblicas actan a travs de normas, asignacin de recursos

financieros...estn limitados.

cualquier actuacin pblica necesita un cobertura admva que nunca estar con una
sintona total con la declaracin inicial.

una poltica pblica de importancia relativa se desarrolla en un tiempo amplio y

requiere una actuacin continuada en el tiempo.
Cualquier programa pblico tiene muchos actores con puntos de actuacin y muchas
ideas distintas. Para su xito da lugar a que existan procesos de negociacin, de
influencia recproca.
La decisin jams est tomada en el principio de circularidad.
2. Red Poltica.
Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso pblico. No existe
separacin entre los formuladores de una poltica, los rganos y los sujetos que la
tienen que poner en prctica y las personas o grupos afectados por esa poltica.

En este modelo no hay pirmides sino que hay redes :

3. Red de actores :
La unidad de la actuacin pblica no es un rgano concreto sino una red que tiene un
carcter multiforme.
El Estado a travs de la estructura admva fracciona la realidad y crea un rgano
determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre
recursos pblicos o determinados problemas. Para cada poltica pblica dentro de la
red hay actores con capacidad de decisin muy importante.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES.Responden a la complejidad del Estado Contemporneo, en la medida en que, para
cada asunto pblico existen varios responsables administrativos, varios actores
polticos institucionales. En los sistemas compuestos la actuacin pblica sobre
cualquier mbito social es protagonizada por diferentes niveles y rganos
administrativos.

Para cualquier programa pblico tendr una gran incidencia la interconexin entre los
diferentes rganos o niveles de gobierno.
En resumen, el anlisis BOTTON-UP, se basa en subrayar la importancia de los
diferentes actores participantes en las polticas pblicas. Existe una gran variedad de
intervinientes en los procesos pblicos. Existen actores, movilizados activamente ante
una determinada poltica pblica.
Tambin existen diferentes grupos, que no participaran activamente pero si tendran
inters por sus efectos :

grupos identificados con el problema pblico porque tendr una relacin directa
con el

grupos de atencin
Cabe destacar la ruptura de la divisin tradicional entre responsables polticos que
hacen polticas, la Administracin Central que los ejecuta y el pblico que opina o
simplemente recibe los efectos de la actuacin.
Los diferentes actores pueden tener una motivacin muy distinta en las actuaciones
pblicas.
Se considera una prueba de calidad de un programa pblico el que est basado en el
consenso entre fuerzas, basado en la flexibilidad del decisor pblico.

3.2 LA EVALUACIN Y TERMINACIN DE

POLTICAS
La evaluacin es una exigencia del sentido comn. Abarca efectos, impactos,
presupuestos de los que partan, como se utilizarn los recursos, etc.
La evaluacin obligara a desarrollar tcnicas de estudio de la actuacin pblica que
permitan :

 mejorar el uso racional de los recursos pblicos y facilitar un uso alternativo de los
recursos pblicos.

medir el nivel de calidad de los servicios prestados y recibidos por los ciudadanos.
La evaluacin de polticas pblicas es muy nueva y apenas existe en la realidad.
Tradicionalmente lo ms cercano a una evaluacin era todo lo relativo al gasto
pblico, introducindose tcnicas de control del gasto, de gestin, etc. Pero la
evaluacin es mucho ms amplio que saber como se gasta el dinero pblico.
La evaluacin excede la mera legalidad, no se limita a la eficiencia econmica o a la
eficacia en la obtencin de resultados.
En una democracia avanzada se debe incluir la reflexin del contenido democrtico de
la actuacin pblica.
El concepto y necesidad de la evaluacin surge desde fuera de la Administracin, pero
progresivamente asistimos a un cambio de cultura poltica, los ciudadanos son cada vez
ms exigentes con la Administracin, y en Espaa se ha avanzado an ms al respecto.
En resumen, la evaluacin no hay que entenderla como un anlisis sobre como han
funcionado las polticas pblicas, sino como una exigencia poltica de transparencia a
las administraciones.
Definicin de evaluacin.Es la aplicacin sistemtica de procedimientos de investigacin social para valorar la
conceptualizacin y diseo, implementacin y utilidad de los programas de
intervencin social.
Tipos de evaluacin de polticas pblicas, relacionadas con las diferentes etapas vistas
y con el contenido de las polticas pblicas :

de diseo
de la implementacin

 de la eficacia o el impacto(objeto)
de la eficiencia(recursos)
1. Evaluacin de diseo.Se centra en el modo en que se dise la poltica. Enjuicia, formula crticas o anlisis a
la labor de los protagonistas de iniciacin de polticas pblicas.
2. Evaluacin de la implementacin.Se refiere al conocimiento de la cobertura, de la poltica, hasta que punto se han
alcanzado los objetivos. Como se utilizaron los recursos de que se disponan. Se centra
en cuestiones cualitativas y cuantitativas. Lo ideal es que se produzca a la vez que la
implementacin de la poltica porque permitira desarrollar polticas correctivas.
Permite a sus responsables tomar decisiones sobre su continuidad o anulacin.
Averigua que es lo que falla y como se puede mejorar, y como se pone en prctica el
conjunto de medidas asociadas a la poltica.
3. Evaluacin de la eficacia o el impacto.Tiene un sentido ms finalista, al terminar la implantacin de las medidas previstas.
Examina si la intervencin pblica produjo un cambio o un impacto en el sentido
deseado. Determinar que cambios producidos son fruto de la intervencin pblica y
cuales no. Se pregunta si la intervencin pblica ha satisfecho los objetivos iniciales.
4. Evaluacin de la eficiencia.Se refiere al uso de los recursos. Las polticas deben ser juzgadas tambin en funcin
de su coste. Hace referencia a los costes y beneficios de una determinada poltica,
contrastarla y evaluarla. Hace referencia a la buena utilizacin de los recursos.

3.3 EL PAPEL DEL GESTOR PBLICO EN EL

DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

La complejidad de la Admn Pblica y de la implementacin rompe con la idea de la

neutralidad de la Admn. Los administradores profesionales influyen notablemente en
las polticas pblicas mediante muchos mecanismos. Disponen de recursos esenciales
para aplicar polticas pblicas, lo que les confiere gran importancia.
RECURSOS DE LA BUROCRACIA :

control de la informacin y de la capacidad profesional. Los administradores

profesionales conocen los detalles del contexto, de la realidad, conocen lo que ha
ocurrido con frmulas anteriores, y sobre todo, tienen el control de los recursos
informativos y tcnicos que inspiran las actuaciones pblicas y su control.

su posicin central. La burocracia mantiene una red de contactos formales e

informales con todos los actores que participan en un proceso pblico.

su carcter permanente. Los administradores pblicos permanecen , mientras que

los polticos se van sucediendo. La burocracia participa en el conjunto de polticas
pblicas que se van sucediendo, lo que le confiere una gran capacidad de control e
influencia.
La burocracia participa activamente en las fases de pp, especialmente en la decisin,
ya que en principio la responsabilidad de las Administraciones es la presentacin de
alternativas a los responsables polticos que decidirn en ltima instancia. Esto hace
de la Admn un factor influyente en los procesos pblicos, mediante su influencia en
las polticas.
Lo que aporta un mayor protagonismo a los gestores profesionales en los procesos de
polticas pblicas es la implementacin.
Parte importante del papel de la AP en la implementacin de pp es una crtica a esa
poltica, consecuentemente, tras la implementacin se concretan muchas decisiones
subordinadas adaptadas a casos particulares.
El protagonismo admvo da lugar a medidas beneficiosas o patologas en el proceso.

Una huelga de celo conduce a la parlisis, porque las normas no son el fin, sino el
medio para dicho fin. La Admn se adapta a las circunstancias para conseguir sus
objetivos.
Tambin existe intervencin de la Admn ms discutible, como el dficit de ejecucin
por la no ejecucin de normas o la no consecucin de los objetivos fijados. Tambin se
pueden variar los objetivos durante la implementacin si vara es objeto a conseguir.
Selectividades involuntarias, es decir, discriminar a ciertas personas o colectivos de
ciertos programas.
A la hora de hacer el estudio de las polticas pblicas, se hace mediante el mtodo
cronolgico.
POLTICA PBLICA : es la respuesta a un problema, tiene definiciones de anlisis de
problemas ; es una determinada manera de ver la realidad.
Un elemento esencial es que la poltica pblica supone un proceso de negociacin entre
las distintas alternativas, a travs de esto se llega a la seleccin y a la consiguiente
toma de decisin.
Una poltica pblica debe tener recursos de gestin y organizacin, que permitan
implementar(poner en prctica) las polticas que se han adoptado.
SNTESIS A LA HORA DE ANALIZAR LAS POLTICAS PBLICAS.Subrayamos dos factores :
1. Plasmacin institucional de las polticas pblicas o lo que es lo mismo, de las reglas
del juego que se ponen en marcha en las polticas pblicas.
2. Importancia de los actores que participan en el proceso de polticas pblicas. Se
siente la necesidad de conocer las distintas interacciones de los actores.
CONCLUSIONES GENERALES SOBRE EL DESARROLLO DE POLTICAS
PBLICAS EN ESPAA.1. ENTRAMADO INSTITUCIONAL.

Se caracteriza por su naturaleza cambiante, por su gran versatilidad, donde dificultan

el conocimiento de las polticas pblicas.
Causas generales hay que tener en cuenta las transformaciones en cuanto a la
concepcin del Estado(actuacin e intervencin del Estado).

reconsideracin del alcance y la estructura del Estado.

en los ltimos aos se tiende a la difuminacin entre lo pblico y lo privado.
Causas en Espaa existe una gran complejidad del entramado institucional, existen
un gran nmero de niveles de gobierno que actan sobre las polticas pblicas. Esto
explica la europeizacin y la territorialidad.
Todo esto da lugar a un panorama complejo, definido por dos lgicas(paradjicas) :
a) LGICA DE DIVERSIDAD :depende de la variable territorial.
b) LGICA DE CONVERGENCIA : a nivel nacional est la iniciativa de la A.G.E. que
pretende introducir un sentido de homogeneizacin en el campo de las polticas
pblicas y en el nivel convergente.
Los actores de polticas pblicas sobre los que los diferentes actores de polticas
pblicas pueden incidir son :

regulacin estratgica, hace referencia a las grandes lneas generales de solucin a

los problemas.

definicin de contenidos.
produccin de servicios, corresponde a la distribucin de competencias legislativas.
Entorno a estos tres elementos estn los distintos actores, donde se puede llegar a los
distintos equilibrios.
En cuanto a la europeizacin, tiene distinto peso en las diferentes polticas pblicas.
Con la territorialidad sucede lo mismo(educacin, sanidad.....)

2. REDES DE ACTORES.
Hay diferentes elementos.1. Estructura de la red de actores, tipo, grado de permeabilidad y estabilidad de la red
de actores.
2. Distribucin de recursos de poder de los distintos actores, qu actores tienen ms
peso.
3. Cual es el escenario donde los actores actan entre ellos. Es el Gobierno el
elemento central ? O es el Parlamento ?
4. Cual es el tipo y estilo de los actores ? Desarrollan papeles antagnicos o
predominan los consensos entre Comunidades ?
5. Cual es su capacidad de reaccin ante los acontecimientos ?
Se dan varias etapas.1. Transicin poltica : se fijan las reglas del juego del sistema. Hay una movilidad
institucional, una complejidad poltica, aumenta el contenido de las polticas, se
acelera la construccin del Estado del Bienestar, un Estado que proporcione
servicios pblicos mximos. Los distintos actores estn en formacin de
sindicatos.........
2. Mayora absoluta del PSOE : hay una mayor homogeneizacin puesto que hay una
mayor confianza poltica debido a la mayora absoluta.
3. Mayora relativa del PSOE y del PP : el PP abre los procesos de negociacin y hace
que las polticas sean ms significativas.
Rasgos.1. Las polticas pblicas espaolas tienen un enorme protagonismo gubernamental y
adems, a partir de los 80, la iniciativa del Gobierno est muy centralizada.
2. Gran presencia democrtica de los cuerpos burocrticos del Estado en las polticas.

3. Escasa presencia de los partidos y del Parlamento en la discusin de polticas.

4. Mayor presencia de empresarios y sindicatos, con momentos de mayor o menor
participacin.

PARTE SEGUNDA
GESTIN PBLICA: gestin desarrollada en el seno de una A.P, llevada
a cabo dentro de un contexto, neutral, no hay conflicto de intereses
en el modo de gestionar los recursos.
ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LA LABOR GESTORA.La compresin de la gestin pblica est muy relacionada con la gestin del Estado. A
medida que evoluciona es Estado tambin evoluciona el concepto de gestin pblica.
Actualmente nos encontramos en un momento de crisis de la gestin administrativa
tradicional, debido a las grandes reformas administrativas llevadas a cabo en los
pases de nuestro entorno. Ahora han cambiado los instrumentos de gestin.
MODELO DE GESTIN ADMINISTRATIVA QUE PRECEDI AL ACTUAL.Modelo burocrtico o Weberiano de la A.P.
Parte de que la forma que define la organizacin del Estado de la sociedad capitalista
es la burocracia.
Burocracia: forma de organizacin basada en la racionalidad, entendida como
adecuacin de los medios a los fines para garantizar la mxima eficacia y eficiencia.
El Estado que describe Weber tiene un ncleo de organizacin racional.

El modelo burocrtico es un modelo de Estado. Es un modo de ejercer el poder, basado

en unos conceptos:

Autoridad: probabilidad de que una orden especfica sea obedecida. Es un atributo

de poder.

Poder: capacidad de imposicin de la voluntad de una persona sobre la conducta

de otra.

Legitimacin: aceptacin del poder.

Dominacin: relacin entre el gobernante(que asume su derecho a ejercer el poder)

y el gobernado(que asume su obligacin de obedecer).

Para Weber, el ejercicio del poder necesita de un aparato administrativo si se ejerce

sobre muchas personas o sobre un territorio extenso.
Son precisos personal e instancias administrativas que ejecuten las ordenes y que
sirvan de nexo entre gobernantes y gobernados.
Distinguimos entre:

Poder legtimo: dispone de autoridad.

Poder ilegtimo: no dispone de autoridad, slo de fuerza.

Weber distingue entre tres tipos de autoridad legtima:

1. Tradicional. Se acepta la autoridad por la fuerza de la costumbre. Es el modelo de
la tribu, de la monarqua absoluta, es un modelo basado en la costumbre. La
monarqua se transmite por herencia, con todo su aparato administrativo, que
puede asumir dos formas diferentes:

Patrimonial. Las estructuras pblicas son patrimonio propiedad personal de quin

ejerce el poder, los funcionarios son servidores del monarca, de quin dependen
econmicamente.

Feudal. Los vasallos mantienen una lealtad con el monarca, pero no dependen
econmicamente de l, tienen gran autonoma.
En ambos casos se trata de relaciones personales, el poder se transmite por

herencia.
2. Carismtica. Se acepta la autoridad de quien ejerce el poder por la influencia de
su personalidad, el liderazgo que ejerce. Porque la sociedad se identifica con el
individuo que ejerce ese poder, que no tiene una base racional. Es un sistema de
poder bsicamente inestable, ya que estas virtudes personales no se transmiten. El
aparato administrativo de esta forma de poder mantiene grandes vnculos
personales con el lder, y tiene una gran carga ideolgica. La forma de acceso y
ascenso en la A.P. est relacionada con la lealtad al lder y sus vnculos personales.
3. Legal, racional o burocrtica. La legitimidad del poder se basa en las normas
legales, entendidas como racionalmente definidas. En la base de esta organizacin
encontramos que mediante estos mecanismos se puede adecuar una ley justa y
racional que organiza la sociedad. El gobernante tiene derecho al poder porque ha
alcanzado su puesto mediante procedimientos legales, en relacin a su mrito y
capacidad. Acta dentro de unos lmites, fijados por normas estables y sancionadas
legalmente. Este es el modelo que ms nos interesa. El aparato administrativo de
esta autoridad es la burocracia, estructura administrativa fundamentada en la ley y
en el orden legal.
Los tres son tipos ideales, abstraccin de las diferentes posibilidades
que existen en la realidad. En la prctica no se da uno por completo,
pero siempre predomina uno sobre otro.
Para Weber la burocracia es el modo de funcionamiento de todas las
grandes organizaciones preindustriales e industriales. El modelo
burocrtico el tcnicamente superior a los anteriores, por lo que se ha
impuesto en el mundo contemporneo.
CARACTERSTICAS QUE WEBER DESCRIBE EN ESTE MODELO
BUROCRTICO.1.Carcter Legal De Las Normas Y Reglamentos.

La organizacin burocrtica se rige por normas y reglamentos

previamente establecidos. Las normas que rigen el comportamiento
de la organizacin son exhaustivas porque pretenden cubrir todas las
reas que tengan.
Son normas racionales, es decir, son coherentes con los objetivos de
la organizacin. Las normas son escritas para interpretarlas de forma
homognea. Las normas y reglamentos tienen carcter legal y
obligatorio.
2.Carcter Formal De Las Comunicaciones.
El mtodo de relacin entre los miembros de una organizacin
burocrtica es la comunicacin escrita, lo cual tiene como
consecuencia el carcter extremadamente formal, donde todos los
procedimientos deben realizarse por escrito.
En la medida que un gran n de actuaciones se producen con
frecuencia, existen modelos de actuacin formularizados y
rotinizados(formularios e instancias).
3.Carcter Racional De La Divisin Del Trabajo.
Una organizacin de este tipo lleva a cabo una divisin sistemtica
del trabajo donde cada miembro de la organizacin tiene un cargo,
unas funciones propias y un mbito de competencia bajo su
responsabilidad.
La divisin del trabajo define la organizacin burocrtica, puesto que
cada miembro de la organizacin debe saber su tarea y sus lmites al
realizar cada una de sus tareas.
4.Impersonalidad De Las Relaciones.
La distribucin de actividades se hace impersonalmente, no se hace
por referencia al individuo sino que se establece en funcin de los
cargos, de su posicin que ocupa en la organizacin.
En el modelo burocrtico, la obediencia se fundamenta en el cargo
que se ocupa y no en la persona que ocupa el cargo.
5.Jerarqua De La Autoridad.

Cada puesto de la organizacin debe estar bajo la supervisin de un

superior. La organizacin se construye como una cadena de mando y
subordinacin.
La 1 caracterstica es la ms importante porque establece el
carcter legal de todas las relaciones entre superiores y subordinados
y esto hace:
-

el subordinado protege al superior de una accin arbitraria.

el subordinado obedece.

6.Las Rutinas Y Procedimientos Estn Estandarizados.

La organizacin burocrtica fija reglas/normas tcnicas para el desempeo de cada
cargo, de modo que el funcionario no hace lo que quiere sino que hace lo que la
organizacin le pide que haga. Todas las acciones deben estar previstas por la
Administracin.
7.Competencia Tcnica Y Meritocrtica.
La eleccin de las personas que desempean puestos est basada en la competencia
tcnica y en el mrito, y no en las preferencias personales.
Mrito y competencia deben estar basados en criterios objetivos y universales, por lo
que ofrece exmenes, pruebas.....para admitir a los funcionarios.
8.Especializacin De La Administracin Separada De La Propiedad.
Existe una separacin entre la propiedad y la Administracin, los administradores que
trabajan en la organizacin burocrtica no son dueos de los recursos de la
organizacin.
Con el modelo burocrtico surge el profesional , cuya especialidad es dirigir una
organizacin, es decir, la persona cuyo perfil profesional es el necesario para trabajar
en una organizacin burocrtica, en el empleo de sus recursos tanto en el empleo
pblico como en el privado. Se separa la gestin de la propiedad de las organizaciones.
9.Profesionalizacin De Los Participantes En Una Organizacin Burocrtica(importante).

Cada miembro es profesional, y esto es as porque:

-

Es un especialistacada funcionario est especializado en las actividades de su

cargo, la especializacin vara conforme el nivel en que est situado. La alta
direccin es ms generalista y en las posiciones inferiores se desarrollan tareas
ms concretas.

Es un asalariadoel salario vara en funcin de la escala jerrquica. Se le

retribuye por el trabajo que realiza. Para el funcionario de una organizacin
burocrtica su trabajo representa su nica fuente de renta o su fuente de renta
principal.

Es un ocupante de un cargotodo miembro de la organizacin tiene un cargo

asignado y tiene que emplear todo su tiempo de trabajo.

Es nombrado formalmente para el ejercicio de su cargopor tanto tiene derecho

ha ejecutar esas tareas de su cargo; es un mbito de responsabilidad que slo l
tiene derecho a desarrollar.

Su mandato es por tiempo indeterminado

El miembro de la organizacin burocrtica desarrolla el conjunto de su carrera

profesional dentro de la organizacin.

Con esto exige que el miembro dentro de una organizacin burocrtica siga una
carrera para desarrollar su cargo dentro de la organizacin, para poder acceder a
cargos superiores.
Con todas estas caractersticas se pretende que el miembro de la organizacin
burocrtica sea fiel a su cargo y poner sus capacidades al servicio de la organizacin,
esto es una consecuencia y una exigencia.
El administrador profesional tiende a controlar la organizacin, este personaliza todo
el desarrollo y control entre la separacin que tiene que haber entre las personas y el
puesto.
10.Completa Previsibilidad Del Funcionamiento.

El funcionamiento de esta organizacin, se pretende que sea previsible, puesto que ante
cualquier situacin se debe saber la relacin de la organizacin burocrtica.
Todo el diseo del modelo burocrtico est para prever y rotinizar la situacin, para
establecer una serie de instrucciones a los responsables para actuar de igual manera.
Todo esto es el objetivo de la maquinaria burocrtica, porque pretende evitar la
arbitrariedad del poder y producir la equidad, homogeneidad.......de todo el
funcionamiento burocrtico.
VENTAJAS DEL MODELO BUROCRTICO DE WEBER.1. Racionalidad en relacin con el alcance de los objetivos. Para el logro de objetivos
de una manera ms eficaz.
2. Precisin. Es una mquina precisa donde los miembros de la organizacin tienen
un conocimiento exacto de sus deberes.
3. Rapidez de las decisiones. Cuando las situaciones son previstas, las decisiones son
tomadas con rapidez.
4. Univocidad. La organizacin burocrtica acta con una sola voz. Al interpretar las
relaciones, existe una reglamentacin especfica.
5. Uniformidad de la rutina de los procedimientos.
6. Continuidad de la organizacin. Si las relaciones son objetivas e impersonales y las
funciones de los miembros estn previstas, esto se debe a una continuidad de la
organizacin.
7. Reduccin de las tensiones entre el personal de la organizacin. Si cada uno sabe
realizar su tarea no tiene porqu haber tensiones.
8. Coherencia del comportamiento. Las mismas decisiones son tomadas en las mismas
circunstancias, eliminando la arbitrariedad.
DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA.-

Con posterioridad a Weber, se hace un anlisis emprico sobre el funcionamiento real

de las organizaciones, estos estudios empricos en la prctica tienen consecuencias no
previstas y tienen una funcin real que se aleja en la realidad.
Merton(creador del concepto de disfuncin de la burocracia); trata de consecuencias
imprevistas que son difciles de evitar. Las disfunciones son desvos que tienen
consecuencias.
Disfunciones.1. Sacralizacin de las reglas y el exagerado apego a los reglamentos. Segn Weber
las reglas y normas son instrumentos, un medio para lograr objetivos. Segn la
organizacin burocrtica se da un valor exagerado al procedimiento y reglas,
donde el objetivo de la organizacin es la aplicacin de las reglas. Se llega a que el
burcrata es un especialista en aplicar reglamentos, donde el funcionario aplica el
contenido de la norma. De este modo la organizacin pierde flexibilidad, no hay
creatividad, iniciativa o innovacin para resolver los problemas.
2. Exceso de formalismo. Las comunicaciones son formales y escritas, donde la
Administracin es responsable de su comportamiento, por tanto, es una garanta
del cumplimiento de la responsabilidad. En la prctica se da un exceso de papeleo.
3. Resistencia al cambio. Todos los procesos estn estandarizados y rutinizados. Los
administradores profesionales estn acostumbrados a la estabilidad y la repeticin.
Los administradores profesionales temen a los procesos de cambio y de reforma.
4. El proceso de decisiones est muy centralizado en la cpula. La toma de decisiones
se apoya en la legalidad y estn aprobadas por la cpula. Cuando se presenta una
circunstancia imprevista en los reglamentos, la decisin se eleva hasta el nivel
jerrquico correspondiente que est capacitado para tomar esa decisin.
5. Tendencia ha ostentar y exagerar la autoridad. La capacidad de decisin se asocia
con determinados niveles jerrquicos. La decisin se asocia con un anlisis de los
problemas, porque se toman mas por jerarqua que por competencia.

6. Dificultad en la atencin al cliente y los conflictos con el pblico. Todos los

ciudadanos son atendidos de un modo estandarizado. Se da una contradiccin entre
la organizacin y sus ciudadanos, ya que el pblico no entiende de casos generales
sino de casos particulares.
Resumen de las disfunciones de Merton.La aplicacin estricta de las reglas puede producir resultados contradictorios para los
fines de la organizacin.
Merton critic el funcionamiento de la organizacin burocrtica a travs de estas
disfunciones.
Las crticas ms extendidas del modelo burocrtico son:

Weber identifica la racionalidad con la legalidad.

Crticos contemporneos defienden la racionalidad ms sustancial; para conseguir

resultados objetivos necesitan una innovacin que el modelo burocrtico no es
capaz de proporcionar.

CRTICAS GENERALES AL MODELO WEBERIANO.A) Crticas Referidas A Los Modelos Humanos.

La bsqueda de la seguridad y previsibilidad del empleado conduce a una rutinizacin
donde se elimina su capacidad de iniciativa.
Se hace esta crtica porque consideran a las personas como medios/instrumentos para
hacer cumplir las normas que implican problemas de motivacin.
Para evitar estas consecuencias se aumentan los controles que potencian el fenmeno.
Esta crtica supone lo contrario de lo que dice Weber. Las relaciones entre los
individuos estn basadas en la jerarqua donde el subordinado obedece al superior y
tiene tambin responsabilidad y tareas que realizar.

En la prctica, el subordinado se encuentra libre de presiones. En cuanto a los

problemas humanos, se dificultan las relaciones entre los miembros de la organizacin,
donde la rutina choca con las demandas del pblico que requiere una atencin
personalizada.
B) Problema de coordinacin en la organizacin burocrtica.
La divisin del trabajo da lugar a una diferenciacin entre distintos mbitos
funcionales.
En la separacin de funciones y de labores o veces surgen lagunas, porque nunca es
posible realizarlas de forma perfecta.
La organizacin burocrtica tiene grandes problemas para resolver esto, porque estn
basados en la jerarqua y la autoridad.
C) Problema de adaptacin a los cambios del entorno.
Ante cambios del entorno se tiende a trasladar a los diferentes niveles superiores de
decisin todos los problemas.
Los superiores actan superficialmente de forma inadecuada porque lo hacen rpido.
Se pide claridad al trasladarse por diferentes niveles.
La organizacin burocrtica tiene el gran problema de conservabilidad, puesto que no
aceptan cambios en las organizaciones.
Hay que valorar el modelo Weberiano porque es una condicin del Estado de Derecho,
ya que garantiza los valores de igualdad y libertad.
Resumen: los crticos al modelo Weberiano han dado lugar a una consideracin
flexible de la burocracia, slo accesible a determinados mbitos parciales.
CONTEXTO DEL MODELO POLTICO(diferente del de Weber).1. Nuevas demandas sociales. Surgen nuevas responsabilidades para el Estado, se
producen cambios cualitativos y cuantitativos. Para Weber el Estado es muy
reducido, se debe respetar la ley, corregir los abusos del mercado pero no tiene la

cobertura de las necesidades sociales. No hay responsabilidad de desarrollo

econmico y social. El principio de legalidad est inspirado en el principio de
racionalidad legal. El objetivo del Estado no se limita a la legalidad, sino al
objetivo sustanciado, no se limitan a cumplir la ley sino una accin ms para
conseguir la finalidad material. El Estado debe conseguir objetivos. En este
contexto, el modelo burocrtico no se adapta.
2. Proceso de diferenciacin de la Administracin Pblica. Las administraciones van
creciendo y los principios dejan de ser tiles para unas estructuras pblicas
amplias.
3. Crecimiento organizativo. Se distinguen: a) funcional o sectorial, producido por un
aumento de las estructuras. Los nuevas funciones dan lugar a mltiples ministros
sectoriales; se desagregan reas de funcionamiento. b) diferenciacin territorial,
burocracia tiende a convertirse en un comportamiento estanco, donde encuentran
dificultades de comunicacin. Tienen problemas de coordinacin y resolucin de
conflictos entre departamentos.
4. El Estado moderno en su origen. La burocracia est basada en la centralizacin y
jerarqua. Todos los rganos estn sometidos a una relacin jerrquica. Las
estructuras territoriales aumentan su capacidad. La integracin del sistema no se
puede hacer, se producen crticas al Estado centralizado. Con la crisis en todos los
pases se supera al Estado centralizado y los subsistemas locales o regionales se
separan del sistema jerrquico y adquieren autonoma. El principio de jerarqua
desaparece y lo que lo sustituye es un sistema de relaciones
intergubernamentales, la articulacin entre la organizacin no es de forma
jerrquica sino de negociacin.
PROCESO GLOBALIZADOR.Economa. Los Estados y gobiernos pierden capacidades de regulacin, de intervencin
en la economa.
Sistema de gobierno complejo. Las funciones pblicas desarrollan una complejidad
mltiple de entes.

El modelo tradicional entra en crisis y hay que buscar otras alternativas.

RESUMEN.Se trata de un pluralismo organizativo, la complejidad no sirve a la jerarqua; volumen
y dispersin hacen que la centralizacin no sea operativa.
Hay una bsqueda de nuevas formas de funcionamiento y organizacin.
GESTIN PBLICA Y GESTIN PRIVADA
En principio se mira ms hacia el sector privado, porque se supone que funciona
mejor que el pblico.
Existe diferentes posturas en torno a estos dos conceptos, unas comparan ambos
modelos resaltando su similitud, en cambio otras resaltan sus diferencias,
radicalizandolas. Otra postura sin embargo, habla de un nico modelo de gestin, en
este caso se hablara de buena y mala gestin.
POSTURA DE LAS DIFERENCIAS.
Diferencias formales desde la perspectiva jurdica.
La A.P. desarrolla campos de actuacin definidos legalmente, y la organizacin privada
tiene una mayor libertad, puede elegir su campo de actuacin.
La A.P. tiene unas capacidades que la empresa privada no tiene: puede sancionar,
dictar normas......
El funcionamiento de la A.P. est a valores de equidad y seguridad jurdica, mientras
que la empresa privada no.
La gestin de recursos, tanto humanos como materiales es diferente en ambas
organizaciones.
Diferencias segn el contexto poltico, co-sustancial a la A.P. pero no
a la empresa privada

La actividad gubernamental est sujeta a presiones polticas que influyen al

funcionario. La planificacin es difcil en la A.P. debido a la continua evolucin
poltica, cambio de dirigentes peridico.
El proceso de elaboracin y desarrollo de las polticas pblicas est sometido a las
diferentes ideologas de cmo debe ser el funcionamiento de la Administracin.
Diferencias segn el mbito de actuacin.
El entorno de la Administracin Pblica es ms complejo y variado que el de cualquier
organizacin privada
Existe un nivel diferente de responsabilidad co-sustancial en ambas organizaciones. La
Administracin Pblica tiene una responsabilidad fiscal, poltica, y global, mientras
que la organizacin privada tiene una responsabilidad ms limitada y no est sometida
a una fiscalizacin general.
Diferencias segn las circunstancias organizativas.
En la A.P. existen menos estmulos para la eficiencia, mientras que la organizacin
privada puede desaparecer si no cumple sus objetivos de beneficios.
El objetivo de la organizacin privada es el lucro, mientras que la A.P. atiende
objetivos sociales ms generales, definidos por las leyes, lo que dificulta la evaluacin
de esa Administracin, en cuanto que no trata de ganar dinero.
POSTURA DE LAS SEMEJANZAS.
El mercado como modelo terico es diferente del ambiente real en el que operan las
empresas.
Las empresas son organizaciones dirigidas a maximizar beneficios, pero tambin tienen
en cuenta consideraciones polticas, se relacionan con los sindicatos, etc.
Es falso confundir la gestin privada con la gestin empresarial, ya que tambin
existen otras organizaciones como las ONGs, que tienen gestin privada, pero no
tienen nimo de lucro.

Existe una cultura empresarial que intenta involucrar socialmente a la empresa

privada.
En resumen, las empresas no son tan independientes de la poltica, ni las A.P. son tan
dependientes.
Las diferencias entre ambas organizaciones existen, pero en diferente grado,
proporcin en la que los diferentes factores afectan a ambas organizaciones, aunque en
ambos sectores influyan los mismos factores.
POSTURA DE LA EXISTENCIA DE UN PROCESO DE CONVERGENCIA.
Esta postura habla de diferentes organizaciones en las que se mezclan de forma
variable aspectos del sector pblico y privado.
La A.P. incorpora principios de mercado, y la empresa adopta posturas ms sociales.
La A.P. acta cada vez ms en rgimen privado y, las empresas privadas dependen cada
vez ms de los fondos pblicos.
De este modo el modo de gestionar es muy parecido, lo cual conlleva un trasvase de
principios entre ambas organizaciones.
Lo ms importante es el contexto pblico del proceso poltico y las obligaciones
polticas a las que est sometidas las Administraciones.
Las empresas, aunque tambin le influyen condicionantes polticos, su mayor
condicionante es el mercado. Las empresas excluyen la demanda no solvente, cosa que
no hace la A.P.
Existe una gran dificultad de medicin del valor de la actuacin de ambas
organizaciones. Para la A.P. lo importante es el cumplimiento de objetivos, cuya
medicin es ms difcil que la obtencin de beneficios, como ocurre en la empresa
privada.
La Gestin Pblica sera la sntesis de elementos polticos, intentando maximizar la
eficiencia y el buen uso de los recursos por parte de las Administraciones.

Se debe definir un nuevo marco de responsabilidad de los Poderes Pblicos y los

Administradores, mediante un buen funcionamiento econmico que permita un uso
eficiente de los recursos. La cuestin bsica de gestin pblica ser la responsabilidad
del gestor.

TEMA 9. PODER Y CONFLICTO EN LAS ORGANIZACIONES.

Internamente, las organizaciones estn influenciadas por el poder y la poltica(PODER
Y POLTICA).

9.1 La organizacin como un sistema poltico.

Una organizacin puede ser considerada como un sistema poltico; dentro de las
organizaciones existe una diversidad da actores organizativos. El carcter poltico de
estos actores viene determinado por un pluralismo de intereses y objetivos diferentes.
La consideracin poltica de la organizacin asume diferentes objetivos entre los
actores.
El poder(capacidad de decisin) est repartido de manera desigual entre los diferentes
individuos que forman parte de la organizacin.

Diversidad de actores dentro de una misma organizacin.

Estos actores tienen intereses y objetivos diferentes.

La capacidad de decisin est repartida de forma desigual entre los diferentes

rganos.

IDEA DE WEBER DE LA ORGANIZACIN COMO SISTEMA POLTICO.Para Weber la organizacin es un ente unitario que tiene objetivos compatibles entre si,
la organizacin es una maquinaria competente, se basa en la jerarqua, por tanto el
poder reside en la cspide de la organizacin y el resto de actores dedican sus
esfuerzos a lograr los mismos objetivos.
CONSECUENCIAS POLTICAS PARA LA ORGANIZACIN.Se corrige la idea de Weber y las organizaciones pasan a ser entes complejos,
persiguen objetivos diferentes y estn integradas por una pluralidad de actores con sus
propios intereses. Cada actor tiene una cierta capacidad de actuacin propia y esta
capacidad de cada actor para actuar en la organizacin depende de la cuota de que
dispone.
FUENTES DE PODER DENTRO DE LA ORGANIZACIN.1. Autoridad formal(cpula administrativa). Para Weber es la nica fuente de poder. Es
la fuente de poder que cuenta con un apoyo social, es decir, con la legitimidad. Es la
nica fuente desde un punto de vista racional en las organizaciones pblicas. La
autoridad formal tiene una presencia ms relevante que las empresas privadas por su
legitimidad democrtica.
La autoridad se puede ejercer en diferentes niveles y no slo en la cpula del poder,
sino que en cada nivel ejerce una determinada autoridad formal.
2. Poder que deriva del control de los recursos. Los recursos son un medio
imprescindible para el ejercicio del poder. El control de los recursos es tambin
importante en el ejercicio del poder.
La organizacin consiste en la divisin del trabajo, donde se asignan funciones
diferentes a determinados individuos, existen departamentos que tienen como misin la

gestin y el control de los recursos, y estas unidades disponen de una influencia en el

conjunto de la organizacin.
Existen diferentes recursos: tecnolgicos, humanos, materiales y financieros(permiten
el desarrollo del conjunto de la organizacin).
Los responsables de gestionar estos recursos tienen gran poder sobre la actuacin de
las dems variables.
Estos son los rganos auxiliares(rganos de apoyo), que apoyan al resto de los
rganos. Hay una tendencia a que hayan ms funciones que derivan los procesos de
actuacin de los dems.
En el seno de la A.P. espaola, estos rganos tienen mucha ms importancia que en el
resto de pases.
Estos rganos intervienen activamente en el resto de rganos, desarrollan programas
ajenos a su auxiliaridad.
Las causas de este fenmeno en Espaa es la propia administracin burocratizada.
Cuando en los rganos finalistas de la organizacin y la decisin del manejo de sus
recursos, el centro de decisin se aleja de un modo real y se elige con otros criterios.
3. Uso de las reglas y reglamentos de la organizacin. En una organizacin pblica
sometida a la ley su estructura tiene una base jurdica que tambin define los
procedimientos de trabajo y el modo de funcionamiento dentro de la
Administracin. En una organizacin administrativa de este tipo las unidades
encargadas del diseo de las normas tienen una considerable influencia, son unidades
que a travs de la creacin de normas pueden ejercer una influencia notable.
4. Control de los procesos de decisin. Las organizaciones puedes ser consideradas
como un proceso en la toma de decisiones. Dentro de un proceso hay que distinguir:

a quin tiene capacidad de decidir

a quin participa directamente en el proceso decisorio

Una fuente de poder importante es la participacin en los procesos decisorios, y es el

caso de los gabinetes(rganos de asesoramiento que estn fuera de la unidad
jerrquica pero son los ncleos de poder en la A.P., porque toman decisiones).
5. Control del conocimiento y de la informacin. Quienes poseen un conocimiento
tcnico pueden influir de manera notable en las decisiones. Ej: los burcratas.
6. Control de acceso a determinados mbitos organizativos. Ej: los departamentos de
prensa.
7. Control de la tecnologa. Los departamentos informticos tienen una gran capacidad
de dirigir y controlar.
Se distinguen tres caminos que explican por donde circula el poder:
A) Poder descendente. Es la manifestacin de la autoridad formal. Est basado en la
jerarqua, va de arriba abajo. Se basa en la obediencia a los superiores. Sus
mecanismos son: coaccin y el premio o incentivos. En la A.P. espaola el castigo o
sancin son casi inexistente por causas de estabilidad, definicin exhaustiva del
privilegio de trabajo, donde se garantiza el puesto de trabajo del funcionario. La
coaccin es una manera muy difcil de llevar a la prctica. En cuanto a los premios,
su presencia es muy limitada. Resultan muy costosos y se puede caer en la
arbitrariedad. El poder descendente est muy limitado.
B) Poder ascendente. Va de abajo a arriba. No est definido legalmente, pero es muy
relevante en el seno de las organizaciones. Sus instrumentos son la persuasin y el
conocimiento.
C) Poder lateral. Se corresponde con los rganos que desarrollan su propia
organizacin.
Hay una complejidad en el poder de las A.P. por la importancia y la existencia de un
gran
nmero de unidades que pueden influir sobre los dems, con una determinada cuota de
poder.

9.2 EL PAPEL DEL CONFLICTO DENTRO DE LAS

ORGANIZACIONES.Existen personas que tienen un poder(capacidad de influencia) por diversas causas.
Los diversos actores tienen intereses diferentes, e incluso contrapuestos.
En las Administraciones Pblicas distinguimos diferentes actores que inciden en estas
relaciones de poder:

Actores internos. Polticos, funcionarios con sus diferentes niveles, con su diferente
complejidad tcnica, los sindicatos.

Actores externos. Otras Administraciones, medios de comunicacin, clientes o

usuarios, con una cuota de poder diferente.

CONFLICTO: proceso en el cual un actor A hace un esfuerzo o desarrolla su actividad

dirigida a emular los efectos o las intenciones de B(otro actor), mediante algn tipo de
bloqueo que impida que B alcance su objetivo.
Es una relacin donde las metas y objetivos de un actor incluyen el rechazo o el deseo
de impedir que las metas de otro actor se cumplan.
PROCESO DEL CONFLICTO.1. Para que exista conflicto tiene que haber una oposicin potencialexistencia de
ms condiciones previas que permitan la existencia del conflicto.
2. Conocimiento de una situacin concreta y del posicionamiento de los diferentes
actoresslo existe cuando afecta a varias personas y estas lo conocen
3. Comportamiento de los diferentes actores ante el conflictolas acciones del actor
que va a frustrar el fracaso del otro.
4. Se resuelve el conflictoda lugar al problema de valorar los resultados del
conflicto dentro de las organizaciones, es decir, que consecuencias sobre el
funcionamiento de la organizacin tiene el conflicto.

Para la corriente cientfica y de Weber, los conflictos son perjudiciales, son una
patologa de la organizacin, una mala divisin del trabajo, un mal desarrollo de la
direccin, de la jerarqua y coordinacin.
Para la escuela de las relaciones humanas, los conflictos son inevitables porque forman
parte de la sociedad. Los conflictos dan lugar a malos funcionamientos. Tambin
piensan que los conflictos pueden ser beneficiosos para la dinamizacin organizativa.
Es una organizacin donde los diferentes individuos no tienen un inters por el trabajo
que desarrollan porque consideran que el conflicto tiene que innovar y cambiar hacia
nuevos proyectos.
El conflicto va unido a la necesidad de cubrir, sera una consecuencia del proceso de
mejora y tiene como consecuencia una nueva situacin dentro de la organizacin. El
conflicto alienta a la autoridad.
CONFLICTOS MS USUALES DENTRO DE LA ORGANIZACIN.1. Conflictos entre los puestos de naturaleza jurdica y puestos polticos. Se basa en la
existencia de intereses contrapuestos. El personal poltico no es permanente, su
mecanismo de planificacin es diferente al del funcionario, el personal poltico
reside en un apoyo externo para su nombramiento que hace que los intereses sean
diferentes del funcionario. Pero el conflicto ms importante est en relacin con el
rasgo esencial de cada grupo, mientras que el personal poltico desarrolla sus
funciones con una gran carga valorativa, el funcionario basa su actuacin en
razonamientos tcnicos y en un conocimiento de una naturaleza intelectual en
relacin con la que se opera. La tensin entre el personal poltico en el funcionario
se manifiesta en quejas, el poltico quiere aplicar un determinado programa, y
puede tener resistencias desde el personal buracrtico.
2. Conflictos entre los diferentes niveles profesionales. Pueden existir en cualquier
organizacin pblica o privada entre las diferentes categoras que pueden tener
contextos e intereses diferentes.
3. Conflictos entre servicios centrales y servicios finalistas. Los rganos de lnea
estn muy centrados en conseguir los objetivos de la organizacin. Su mbito de
actuacin es particular, ya que requiere condiciones de trabajo especficas. Los

servicios centrales mantienen una voluntad racionalizadora donde pretende que la

organizacin funcione con criterios racionales.

TEMA 10. CULTURA ORGANIZATIVA DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA.
Cultura Organizativa: conjunto de valores, creencias, aptitudes y normas compartidas
que dan forma al comportamiento, expectativas de cada uno de los miembros de la
organizacin.
La Cultura Organizativa determina el comportamiento de los empleados, da lugar a
que se establezca un sistema de prioridades desarrollado en el trabajo de la
organizacin.
La Cultura Organizativa tiene grandes dosis de estabilidad, y por tanto es un proceso
social.
Una determinada Cultura Organizativa proporciona gran seguridad y estabilidad al
comportamiento de la organizacin.
Esta cultura esta definida por la obediencia como valor principal.
Las Culturas Organizativas son muy variables. Cada organizacin puede tener rasgos
culturales propios de esa organizacin, tanto en el contexto pblico como privado.

Algunas de las variables que inciden en la Cultura Organizativa son la edad de la

organizacin, su tamao, contenido, objetivos......que dan lugar a pautas culturales
diferentes.
Cada organizacin tiene una cultura propia, en funcin de varios elementos, que
determinar el comportamiento de sus miembros.
CLASIFICACIN DE LAS CULTURAS ORGANIZATIVAS, que definen los diferentes
estilos organizativos:
A) Autoritaria o coercitiva. Su proceso decisorio est centralizado en la cpula de la
organizacin, est basado en el desarrollo de los trmites y procedimientos
preestablecidos. Los imprevistos deben ser decididos por la cpula de la
organizacin. Consecuentemente, el nivel institucional o directivo est sobre
cargado por la tarea decisoria. El sistema de comunicaciones, al ser una cultura
autoritaria, est extremadamente formalizado, con un sistema vertical, donde
predominan las ordenes de arriba abajo. Existe una mayor presencia de
comunicacin ascendente, y no existe la comunicacin horizontal. Se desconfa de
las relaciones personales por considerarlas un obstculo a la autoridad, se
procurar que slo existan relaciones puramente formales. No se dan recompensas
por realizar lo que se est obligado a realizar, no hay incentivos, siendo las
medidas disciplinarias muy importantes como medida de control. Se exige una
obediencia lineal a las normas y reglamentos.
B) Autoritaria benevolente. El proceso decisorio est centralizado, pero las pequeas
decisiones son delegadas, aunque sean susceptibles de revisin. Existe un campo
para la retroaccin, un mayor uso de la comunicacin ascendente. Se da una mayor
comprensin de las relaciones personales aunque se siguen considerando como una
patologa da la organizacin. Adems, aparte de los castigos, se dan incentivos
monetarios o materiales que fomentan las conductas eficaces.
C) Consultiva. El proceso decisorio es participativo y consultivo. Se delega
automticamente la toma de decisiones dentro de unas normas o criterios bsicos
establecidos por la directiva. Su sistema de comunicaciones se basa ms
acusadamente en la interaccin. Existe comunicacin ascendente y descendente, en

forma de recomendaciones ms que ordenes. Se cree que las buenas relaciones

personales son buenas para el buen funcionamiento de la organizacin, por lo que
se fomentan. Adems de las recompensas materiales, tambin existen las
simblicas, en reconocimiento de la tarea realizada, de su importancia para la
organizacin.
D) Cultura participativa. El proceso decisorio est lo suficientemente descentralizado,
la cpula directiva controla los resultados finales pero no interviene en el
desarrollo de los trabajos, excepto en casos excepcionales, en los que se pactar y
negociar con los miembros de la organizacin. El sistema de comunicacin es muy
flexible, la buena comunicacin es un valor aadido, del que se desprenden
resultados eficaces. Se fomenta el trabajo en grupo, en equipo, se puede prescindir
de los formalismos excesivos en la divisin del trabajo y realizacin de tareas. El
sistema de recompensas adquiera su mayor importancia con las simblicas y las
materiales.
Estos cuatro modelos de Cultura Organizativa son modelos ideales, se han de adaptar
a los diferentes contextos.
CULTURA ORGANIZATIVA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.Est basada en valores como la jerarqua, la obediencia, la toma de decisiones por la
cpula......
La cultura democrtica occidental rechaza esta Cultura Organizativa Tradicional, por
cuanto no se basa en valores democrticos.
La predominancia de estos valores generan descontento entre los miembros de la
organizacin, que repercute en su rendimiento. Las resistencias y dificultades de los
procesos de innovacin y reforma en la A.P. estn muy ligados a la Cultura
Organizativa de la A.P, que valora ms la estabilidad que la innovacin y adaptacin a
las nuevas circunstancias.
La crtica del modelo Weberiano, seala que la modernizacin de la Administracin
debe partir de una transformacin cultural de los valores imperantes en la
Administracin.

TEMA 11. ESTRATEGIAS DE MEJORA

ORGANIZATIVA.
1.1 LOS AGENTES DE CAMBIO.
CAMBIO PLANEADO: las organizaciones conocen muchas transformaciones
constantes.
Existen transformaciones espontneas, naturales y sobre las que apenas tienen control
los agentes, y capacidad de actuacin.
Se trata de un origen ajeno a la organizacin y que afecta de manera importante
aunque no puede influir la organizacin sobre este proceso(cambio legislativo......).
Se trata de transformaciones incluidas por la propia organizacin con un origen
voluntario. Se denominan procesos de cambio planeado. Las causas pueden ser la
supervivencia de la propia Administracin, aumento del prestigio del poder de la
organizacin para tener predominio en el contexto en el que actan, autorrealizacin
de los objetivos, el entorno(cambiante o no).
Si se trata de un entorno cambiante tiene que adaptarse a las nuevas necesidades,
elementos financieros como el procurar un aumento de los ingresos o una disminucin
de los costes.
Este cambio planeado puede definirse como un esfuerzo de la organizacin para
establecer un nuevo diseo que la ayuden a adaptarse a los cambios o que la ayuden a
lograr nuevos retos.

Un cambio planeado no es nicamente una reaccin ante una nueva situacin, sino que
aspira a preparar al conjunto de la organizacin para que asuma nuevas metas. Por
tanto, afecta al conjunto de la organizacin dentro de sus objetivos.
PROCESO DE CAMBIO.
Debe partir de la base de dos fuerzas antagonistas, por una parte, las fuerzas de
impulso favorables a las transformaciones, y por otra parte, fuerzas contrarias a las
transformaciones, restrictivas que pretenden normalizar las transformaciones.
El resultado final est determinado por el equilibrio que se logre entre las dos fuerzas.
Estas actan recprocamente y estn fuertemente interrelacionadas.
Este hecho debe ser contemplado ante toda propuesta de innovacin, porque a veces es
mejor incidir

las fuerzas restrictivas.

Las AP poseen dos elementos:

1. cultura organizativa
2. inters del personal
1. CULTURA ORGANIZATIVA.
Difcilmente se pueden emprender reformas en la forma de actuar sin actuar tambin
en las ideas y valores que rigen en las AP.
El sistema de valores de estas produce una resistencia al cambio por parte de los
funcionarios, y en este sentido, avocacin por la resistencia de su personal a las
innovaciones.
Adems de este predominio de la estabilidad, existen otras como el desarrollo
exagerado de las tcnicas de control que seran verdaderos frenos a los procesos de
cambio.
2. INTERESES PERSONALES.

Cualquier proceso de cambio una reordenacin de la situacin relativa de los

diferentes miembros de la organizacin. Por tanto, las resistencias del personal son
prcticamente un acompaamiento al proceso de cambio que habr que negociar
mediante la participacin de los empleados.
TIPOS DE CAMBIO EN EL SENO DE LAS ORGANIZACIONES.
1.CAMBIOS ESTRUCTURALES: sistema de organizacin interna con sus lneas de
comunicacin, con el sistema de departamentalizacin y jerarqua.
a) afectan al diseo organizativo
b) dicotoma entre la centralizacin-descentralizacin
c) afectan a los flujos de trabajo
A) Se refiere a la definicin de las responsabilidades de trabajo, divisin del trabajo
adecuado.
B) Afecta al desempeo de las tareas, responsabilidad

las tareas y a los

sistemas de control. Se puede incrementar la responsabilidad y capacidad de

control y tambin en el sentido contrario.
C) Contenido del trabajo de las diferentes unidades y a las relaciones entre ellas:
relaciones formales, productividad y el valor aadido de las tareas desarrolladas
por cada individuo y por cada unidad.
2. CAMBIOS TECNOLGICOS: a travs de su introduccin es inevitable una
reestructuracin de los flujos de trabajo; departamentalizacin y reparto de tareas
suelen tener cambios imprevistos porque la introduccin masiva de la informtica a
dado lugar a la posicin de nuevos centros de poder.
3. CAMBIOS SOBRE LAS PERSONAS: transformaciones que se producen

<<<<<

la relacin del individuo con la organizacin, con su puesto de trabajo, a la perfeccin

de la responsabilidad y su actitud con respecto a la organizacin y con el resto de
empleados.

Se conocen como Tcnicas De Desarrollo Organizativo, dentro de estas hay una

amplia gama en funcin de si hablamos de transformaciones de los individuos, de
grupos, de redes informales.........
PROCESOS DE CAMBIO Y TRANSFORMACIONES DE LAS ADMINISTRACIONES.ESTRATEGIAS MACRO: se trata de un punto de vista global, donde existen
modificaciones en la estructura del conjunto de la AP.
ESTRATEGIAS MICRO: se refiere a los departamentos o Administraciones en
concreto, que acometen reformas en su mbito de actuacin. Est, por tanto, dirigida a
determinadas administraciones o departamentos.

11.2 ESTRATEGIAS MACRO.

Proceso de modernizacin administrativa donde existe un gran protagonismo poltico
para lograr un buen funcionamiento de la Administracin en su conjunto.
Hay que ponerlo en relacin con el contexto poltico, econmico y social dentro de las
diferentes sociedades. Se considera que los diferentes gobiernos tienen en cuenta en sus
programas polticos reformas en los mecanismos de gestin pblica.
Existen motivos por los que son necesarios los cambios:
A) Circunstancias Econmicas. En el sistema pblico, las Administraciones han tocado
techo en el proceso de crecimiento que haban conocido en la II GM. Se trata de un
proceso de cambio y crecimiento que se manifiesta cualitativamentecrece el
contenido de las actuaciones del sector pblico y cuantitativamenteen cuanto crecen
las estructuras.
Este proceso tiene su lmite a mediados de los 80, cuando en las ciudades europeas hay
paro, una alta inflacin y por una serie de problemas econmicos que se mantuvieron
durante mucho tiempo.
Esta crisis da lugar a la crisis fiscal del Estado, donde ste tiene que cubrir unos gastos
y se encuentra con que tiene una gran crisis financiera.

Mientras que el Estado tiene que obtener unos recursos financieros a travs de
impuestos, da lugar a consecuencias econmicas perjudiciales. El incremento del gasto
pblico y de la presin fiscal da lugar a que haya una disminucin del crecimiento y un
aumento del paro.
El Estado ha alcanzado un techo de recursos, lo que origina que el Estado debe gastar
menos y traer menos recursos de la sociedad.
Los servicios pblicos del Estado se tienen que mantener y los ciudadanos exigen que
mejoren sus servicios consiguiendo una mayor calidad. Es preciso que las AP gestionen
mejor sus recursos para procurar mejorar sus resultados consiguiendo una mejor
calidad.
B) CIRCUNSTANCIAS POLTICAS.
Desde los aos 80 se produce una crtica ideolgica del intervencionismo del sector
pblico. Hay muchos movimientos polticos que creen que el intervencionismo del
Estado supone una limitacin importante de la libertad individual.
La presin fiscal del Estado supone una mejora de la libertad individual de la que
tienen que disponer los ciudadanos.
Ronald Reagan y Margaret Teacher son los pioneros que afirman que el Estado ha
llegado demasiado lejos.
Los programas de privatizacin se van expandiendo por el conjunto de pases de la
OCDE.
Tanto las circunstancias econmicas como las polticas convergen en la necesidad de
reformar la estructura y el funcionamiento de la AP.
A partir de los aos 70 en los pases de la OCDE tienen unos programas de
modernizacin:

Las AP se van a modificar en la medida en que vayan surgiendo las tecnologas.....

 Estos programas de los aos 80-90 se diferencian de los programas de reforma de

los aos 50-60 en que se considera a las AP como organizaciones polticas que
desarrollan todo el funcionamiento poltico y donde los programas de reforma se
toman a partir de la cpula.

Los programas de reforma tienen que promover medidas que sean realizables. En
muchos programas de reforma no hay resultados muy satisfactorios, y se introducen
medidas flexibles que se adaptan a las circunstancias.
En el contexto de una reforma administrativa hay que tener en cuenta tanto la
perspectiva cultural como la perspectiva del poder, en el estudio de las organizaciones.
Los cambios administrativos son cambios que afectan a la distribucin del poder en las
Administraciones.
Reformas generalizadas de los pases de OCDE<<<<<<<<<<<<<<<<.1. Reformar la coordinacin gubernamentalla capacidad de resolver los problemas
depende ms de los distintos departamentos que del uso de nuevos recursos. El
objetivo es superar la incomunicacin entre las diferentes estructuras y el uso
pblico integrado de los recursos. Lo especfico de esta reforma es que se subraya
la importancia de la direccin poltica sobre el conjunto de los programas polticos
donde se refuerza todo lo poltico para lograr una integracin y coordinacin. En
Espaa, un ejemplo de esto son los gabinetes.
2. Simplificacin de las estructuras organizativasse generalizan programas de
reduccin de los ministerios(reagrupando las funciones) para suprimir los
programas ineficaces o que sean desarrollados por otro departamento.
3. Delegacin de la Gestin de Servicios en Agencias Autonmicas controladas con
resultadosson unas agencias independientes que tienen una gran autonoma,
tienen una relacin de dependencia y de autonoma con su Ministerio donde este
gestiona los recursos de la agencia y la agencia posee una autonoma para
conseguir sus objetivos.

4. Introduccin de la competencia en la prestacin de serviciosen el sistema

tradicional de la AP se concibe a los rganos administrativos como monopolios de
la oferta, la mayor parte de los servicios son proporcionados de manera
monopolista por el Estado. En la actualidad se incorporan mecanismos de
competencia y agentes productores en el conjunto de los servicios. Los servicios son
proporcionados por el sector privado pero con recursos pblicos. Se incluye la
competencia entre centros pblicos para aumentar la calidad y la eficacia del
servicio.
5. Redefinicin de las funciones de los rganos auxiliaresestos rganos auxiliares
se redefinen dirigiendo sus actividades como a la direccin, apoyo de los
departamentos de lnea.
6. Mejora la relacin de los empleados con las organizaciones a travs de polticas de
profesionalizacinla mejora debe estar en la capacidad tcnica y en el
conocimiento de los funcionarios. Se crea una mayor autonoma en el desarrollo de
sus tareas, se desarrollan planes de redistribucin de efectivos y establecimiento de
incentivos para el mayor favorecimiento de empleados pblicos. En Espaa la
situacin es muy desigual. Los procesos de innovacin son muy variados donde las
CCAA son libres de modificar o no sus pautas organizativas.
En la AGE existe un programa de modernizacin en el ao 1989 del MAP, que son:
1. Definicin y reforzamiento de mdulos dentro de la Administracin. Llamamos
mdulos a los rganos responsables de desarrollar una determinada tarea, equivale
en Espaa a las Direcciones Generales.
2. Reduccin de la capacidad de influencia y direccin de los rganos de control
transversal. Reduce los rganos de lnea.
3. Reduccin del nmero de OOAA.
4. Incorporacin de nuevas tecnologas de informacin, con el abuso de la
informtica.
5. Reflexiones sobre la modernizacin del MAP.

En el ao 92 se incluyen unas medidas para mejorar el funcionamiento de estas

Administraciones. Pero ha habido mbitos de la Administracin donde no se han
llevado a la prctica.
Los nicos elementos ms exitosos son la informacin y la tecnologa y las polticas de
mejora, de reciclaje de los funcionarios.

11.3 ESTRATEGIAS MICRO.

Se producen cambios parciales en el mbito de los departamentos o reformas dirigidas
a parcelas pequeas.
El cambio se produce a travs del mtodo de Auditoria Operativa, que es un
instrumento de anlisis de rganos dirigidos a modificar y mejorar las estructuras.
AUDITORIA: analiza internamente la organizacin para lograr una mayor eficacia.

Existen diferentes tipos de Auditorias:

En funcin del Agente:

Auditara Externa: realizada por agentes externos a la organizacin.

Auditoria Interna: realizada por la propia Admn.
La Auditoria se produce por una unidad especializada en el anlisis organizativo.
-

En funcin del contenido:

Auditoria de Economa y Eficiencia: determina si la entidad utiliza los

recursos adecuadamente de una manera econmica y eficiente.
La intervencin en la Administracin pblica espaola controla los
gastos legales puesto que est presupuestado.
La Auditoria de economa y eficiencia se diferencia de la Auditoria en
que determina si el gasto es inteligente, si los recursos se basan
legalmente sino que tambin se basen econmica y eficazmente.

Auditoria de Programa: determina hasta qu punto pueden

conseguirse los objetivos. Analiza la eficacia de las organizaciones,
logra que las funciones de la organizacin se hagan eficientemente.
Auditoria de Gestin: tiene objetivos ms ambiciosos y trata de
contemplar los dos tipos de Auditorias anteriores.
-

En funcin de los objetivos:

Auditorias de Control: se desarrollan sobre el funcionamiento de las

auditorias que se desarrollan como unos procesos de apoyo y de
cambio.
Auditorias paralela al proceso de cambio: para adecuar la estructura
de la organizacin a las exigencias.
La unidad no es por s misma cumplir con sus responsabilidades y es
preciso un anlisis (auditorias) para superar sta incapacidad de esta
unidad.

Fases de las Auditorias:

I.

I. DIAGNSTICO: Observa las disfunciones de la

organizacin , los resultados no satisfactorios y analiza sus
causas.

II.

La Auditoria debe comprender cules son los resultados no

deseados y tiene que determinar cules son las causas de
esos malos resultados y para eso hay que estudiar la
departamentalizacin, los medios de la organizacin, el
anlisis funcional.

En cuanto a los elementos psicosociales, son los que se refieren a los

recursos humanos y tienen que saber el grado de satisfaccin entre
los individuos.
En cuanto a los elementos polticos, son las fuentes de poder.
Una exigencia es la importancia de la participacin de los
miembros de la unidad, y en concreto en sta fase hay que contar

con los conocimientos de los individuos de la organizacin. Los

miembros de la organizacin conocen a la organizacin en la que
trabajan y no tienen porqu introducir quejas al cambio.
II. ELABORACIN DE LA PROPUESTA: Elabora una estrategia que
permita superar el mal funcionamiento de la organizacin.
Una intervencin poltica supone tomar una serie de medidas de
cara al futuro, por eso dentro de sta fase, a la propuesta se le exige
una adaptabilidad a las circunstancias, al cambio.
III. NEGOCIACIN DE LA PROPUESTA DE MEJORA: El trmino
negociacin se introduce porque se deben negociar las propuestas de
cambio con los miembros de esa unidad.
Cualquier innovacin que pretende ser exitosa precisa del
apoyo de los miembros de la organizacin, que se van a ver influidos
por los cambios y reformas que se van a producir.
Hay que subrayar la necesidad de la negociacin de la propuesta; son
los miembros de la unidad los que tienen que negociar las
propuestas. Una organizacin es un ente complejo donde hay
estructuras y elementos objetivos y tambin hay que destacar los
elementos subjetivos, es decir, los elementos humanos (actitudes).
El objetivo de esta fase consiste en eliminar los posibles
problemas que se pueden plantear en la fase de Implementacin de
la propuesta. Se intentan desviar los problemas de bloqueo de la
reforma.
Una negociacin tiene que ser preparada, analizada y de todo
esto el auditor debe tener en cuenta todo esto para la negociacin. La
propuesta de mejora para que tenga ms posibilidades de xito tiene
que tener un compromiso entre las partes para hacer la
implementacin.
IV. IMPLEMENTACIN: Cuando se llega a una propuesta, la
maquinaria adva se pone en marcha para llevar a cabo sta
propuesta.

En las Admones suele llevar aparejado la relacin y aprobacin

de una norma que obliga a establecer esta norma. Los objetivos de
sta fase son:
-

Procura que los objetivos del programa se respeten.

Aplicarse con flexibilidad para que los problemas en la fase de

implementacin puedan ser solucionados.
V. EVALUACIN: Evalan los efectos reales producidos por la

reorganizacin; la evaluacin puede dar lugar a un diagnstico de la

situacin para que se tomen nuevas medidas.

TEMA 8. SISTEMAS DE CONTROL E

INFORMACIN EN LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS.
8.1 CONTROL DE GESTIN
La teora clsica de la organizacin considera al control de gestin
como una de las funciones bsicas: planificacin, direccin,
coordinacin y control.
CONTROL: proceso por el que los responsables de las actividades se
aseguran de que estas se cumplan de acuerdo con lo planificado y
corrigen cualquier desviacin significativa. El control por tanto, es
una comparacin entre lo planificado y lo obtenido.
El control es necesario porque:
1. El conocimiento de la experiencia pasada permite formular
nuevos objetivos con un mayor conocimiento, y de esta manera
definir los objetivos globales de la organizacin.
2. Permite comparar los resultados obtenidos con los contenidos
explcitos. Sin control no se pueden evaluar los objetivos y sin
evaluar no se garantiza la calidad.
3. Favorece la toma de decisiones correctoras, que son dirigidas a
mejorar el funcionamiento organizativo.
Para que el control de gestin sea adecuado tiene que ser
sistemtico, esto es, un proceso continuo realizado con una
frecuencia regular y de un modo preestablecido y riguroso.
INSTRUMENTOS BSICOS DE INTRODUCCIN DE SISTEMAS DE
CONTROL.
Fases que tienen que desarrollarse para implantar un sistema
correcto de control de gestin:
1. Identificar Los Factores Clave De La Organizacin.
El control de gestin debe dirigirse sobre aspectos esenciales para
ejercer dicho control. Cada organizacin podr considerar que los
elementos clave sean unos u otros. El establecimiento de un sistema

adecuado de gestin debe partir de un conocimiento riguroso de la

organizacin. Hay que analizar un amplio conjunto de factores:
a) Qu se supone que la organizacin tiene que hacer.
b) Anlisis del texto de las organizaciones que tienen competencias
similares.
c) Anlisis de las demandas del entorno y de su evolucin.
Determinar las previsiones futuras.
d) Anlisis interno de los puntos fuertes y dbiles de la organizacin.

8.2 ESTABLECER LAS ACTIVIDADES COMPETENTES

QUE VAN A SER CONTROLADAS
Se puede partir del conocimiento adecuado de la realidad y realizar
un listado exhaustivo de todos los posibles elementos/actividades de
la organizacin(MICRO).
Partiendo del listado se puede establecer un orden de prioridades
sobre qu actividades son ms significativas en relacin con los
factores clave de la organizacin.

8.3 SELECCIN DE LOS INDICADORES QUE

PERMITEN ESTUDIAR EL FUNCIONAMIENTO Y
ESTABLECER LOS ESTNDARES.
A) Objetivos: se trata de una finalidad que se quiere cumplir.
B) Estndar: es una referencia normativa, referencia de lo que
debera ser la gestin para considerarla satisfactoria.
Para establecer un Estndar es preciso un conocimiento realista de
las condiciones reales del funcionamiento de la organizacin y de
la dificultad de la gestin o de la realidad que estamos
considerando. Los estndares se establecen de una manera
prudente estableciendo un compromiso entre el valor ideal y la
media real. Los estndares pueden ser materiales......
El estndar es distinto del objetivo, en funcin de la realidad de la
que se parte, el objetivo puede ser diferente del estndar. El
estndar nos dice como debe ser el desempeo administrativo
para cumplir unos objetivos.

ESTANDAR: valor normativo con carcter general.

OBJETIVO: es aplicado a un programa de actuacin concreto.
C) Indicador: una magnitud que est asociada a la realidad y
pretende medir a la realidad. Comparando el indicador con los
objetivos y los estndares es como podemos evaluar el
rendimiento de las organizaciones. Indicador es la medida de la
realidad, detecta si los recursos se usan adecuadamente. Los
indicadores pueden ser el nmero de libros catalogados por una
biblioteca..... El indicador es una representacin de un fenmeno,
no es el fenmeno mismo. Por el contenido tcnico de una
medicin se puede dar lugar a una mala formulacin del indicador
y a un mal funcionamiento de la organizacin. Un indicador no es
la realidad sino una representacin de la realidad.
ANLISIS QUE PARTE DE UNA INFORMACIN SOBRE ESTOS
ELEMENTOS CLAVE.
Formalizar el sistema de recogida y tratamiento de la informacin. Un
buen indicador debe tener las siguientes caractersticas:

Validez. Es vlido si las diferencias de medida ante diferentes

fenmenos se corresponden con diferencias reales. Se usan varios
indicadores para contrastar resultados.

Fiabilidad. Debe operar de igual manera ante en todas las

circunstancias.

Sensibilidad. Debe ser capaz de aportar distinciones

suficientemente matizadas de la magnitud que queramos
medir(precisin).

Accesibilidad. Permite un clculo rpido a un coste aceptable.

Comparabilidad. Los criterios de elaboracin de indicadores deben
ser conocidos para que se puedan establecer comparaciones.
Tipos de indicadores.-

De resultados. Medida de los productos o servicios que producen

los servicios pblicos.

De proceso. Hacen referencia a aspectos propios de la gestin(no

de expedientes, inspecciones....)

 De estructura. Hacen referencia al n de funcionarios, camas

hospitalarias, n de horas de atencin al pblico.....

De oferta y de demanda.
De efectividad o impacto. Miden el efecto de la actuacin pblica
sobre el medio sobre el que opera. Tiempo ahorrado por la mejora
de una carretera, construccin de un nuevo hospital....

De economa. Miden los recursos econmicos. El coste, gastos por

alumno, etc.

De eficiencia. Relacionan los indicadores de economa y coste con

los resultados obtenidos.

De eficacia. Relacionan los objetivos generales por de la

organizacin y los resultados obtenidos.