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EL ESTADO:

APUNTES PRELIMINARES PARA SU DEFINICIN

Dr. Juan Manuel Abal Medina (h)

1. INTRODUCCIN
Nuestro argumento central en el contexto analtico del
Neoinstitucionalismo es que la institucin clave de la sociedad
moderna es el Estado, el cual ha alcanzado progresivamente una
importancia significativa por su tamao y caractersticas, en todas las
sociedades del mundo. En efecto, sin el papel activo del Estado sera difcil
concebir la complejidad de las sociedades contemporneas y de sus
instituciones.
El Estado es, ante todo, una estructura institucional
generadora de reglas. Consecuentemente, es la nica organizacin
con capacidad para secularizar y universalizar las reglas que
genera, y los individuos o grupos que de l forman parte, estn
obligados a acatarlas. No obstante, esas reglas que configurar el orden
legal son fruto de un acuerdo previo entre el Estado y la Sociedad, que
queda consagrado en una Constitucin, condicin indispensable para la
gobernabilidad del sistema.
Por todo anterior, el Estado es la organizacin institucional por
excelencia. Cuenta con la mayor capacidad para generar y fijar las reglas
en el sistema socio-poltico y para operar y gobernar el sistema socioeconmico en su conjunto.

2. HACIA

UNA DEFINICIN DE

ESTADO

Como lo hemos anticipado, entenderemos por Estado a una forma


particular de ordenamiento poltico en base a la cual se estructuran
las relaciones sociales, que surgi en Europa a partir del siglo XIII y que
se ha ido extendiendo a lo largo del tiempo a casi todo el planeta. El
gobierno, por su parte, es el conjunto de personas que conducen el
Estado y ejercen el poder poltico en una sociedad.
Las dos caractersticas que hacen del Estado una institucin singular
son, en primer lugar, que tiene el monopolio legtimo de los poderes
coercitivos sobre un determinado territorio, y segundo, el hecho de
que los ciudadanos en lo individual o lo social no pueden evitar de
pertenecer a l.
Max Weber defini al Estado como una asociacin poltica de
dominacin que reclama el monopolio legtimo de la coaccin sobre un
territorio delimitado. A esta definicin, Guillermo ODonnell agrega que el
Estado no es slo una instancia de dominacin, sino tambin una
instancia de coordinacin de las decisiones colectivas y de los

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objetivos de la comunidad en su conjunto, esto es, el Estado como


agente del inters general.
El segundo elemento que surge de la definicin de Estado, formulada
por Max Weber, es la existencia organizacional que concentra los
medios materiales de explotacin bajo la administracin de un
cuerpo de funcionarios.
Esto se refiere a la capacidad del Estado para penetrar en la sociedad
e implementar efectivamente las decisiones polticas en todo el territorio
sobre el cual extiende su dominacin.
De esta manera, el Estado ejerce su poder a travs de un
sistema administrativo, jurdico, tributario, burocrtico y coercitivo
que le permite garantizar la dominacin sobre un territorio
definido. Oscar Oszlak, ha demostrado que esta estructura organizacional
se encuentra en constante redefinicin. Es decir, el proceso de expansin de
las funciones del Estado es motivo del intento por abordar nuevas
cuestiones sociales.
Ahora bien, en la definicin de Weber, el Estado es una asociacin de
dominacin cuyo medio especfico es el monopolio de la coaccin sobre un
territorio delimitado, en base a la concentracin de los medios materiales en
manos de un conjunto de funcionarios encargados de su administracin.
Pero la dominacin legtima, segn Weber, puede ser de distinto tipo. La
peculiaridad es que en el Estado Moderno, la legalidad o la
dominacin es de tipo racional-legal. Para Weber, el tipo ms puro
de dominacin racional-legal es el que se ejerce a travs de un
cuerpo administrativo burocrtico.
En el Estado Moderno, se produce una separacin completa del
cuerpo administrativo de los medios de administracin, es decir, una
separacin total entre el patrimonio pblico y el patrimonio
privado. Es decir que ni el soldado es dueo del tanque, ni el presidente de
la Casa de Gobierno.
De esta manera, el Estado Moderno se caracteriza por la
existencia de un cuadro administrativo burocrtico que gua sus
acciones en base a las normas promulgadas por el Estado, lo que
implica un conocimiento tcnico preciso. Asimismo, este cuerpo
burocrtico profesional est conformado por una estructura jerrquica que
define competencias y a la cual es posible acceder en base a la calificacin
profesional y ascender en base al mrito o la antigedad. El trabajo del
burcrata es para Weber una actividad en tiempo completo que es
valorada y reconocida por la sociedad, y que es remunerada en dinero
de acuerdo al rango dentro de la estructura jerrquica.
El cuerpo burocrtico personal del Estado ha sido tradicionalmente
distinguido de los polticos. En el Modelo Tradicional de la Administracin
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Pblica, los polticos disean polticas y los burcratas las implementan. Esta
separacin puede resultar artificiosa, pues las burocracias tienen una
capacidad formal o informal de injerencia en la toma de decisiones
y sobre las polticas pbicas.
Ahora bien, las polticas pblicas no son el resultado de un
mero proceso tcnico, sino tambin de un proceso de construccin
poltica en que salen a la luz las relaciones de poder entre los
distintos actores que pretenden influir en el ciclo de la poltica
pblica.
Si bien el ciclo de las polticas pblicas es meramente una
herramienta analtica, resulta provechosa para distinguir los distintos
momentos por los que transita una poltica:
a) Definicin del problema.
b) Diseo.
c) Implementacin.
d) Evaluacin.
La definicin del problema hace referencia a las aristas con
las que son resaltadas la cuestin que se va a abordar y la hiptesis
que la sustenta. El diseo alude a la definicin de objetivos y de un
curso de accin que sea coherente con la hiptesis planteada. La
implementacin constituye todas las acciones desarrolladas para
lograr los objetivos definidos en el diseo. La evaluacin es el
momento en el que es posible analizar si se han logrado los
objetivos y si se ha hecho de manera eficiente.
El rol central del Estado como actor en el proceso de elaboracin de
polticas pblicas introduce el debate por la autonoma. Por autonoma se
entiende la capacidad de los Estados de formular y perseguir objetivos que
no son un simple reflejo de las demandas e intereses de grupos o clases
sociales. Indudablemente, esta capacidad no es una caracterstica
constante, sino que vara segn las circunstancias histricas y las
coyunturas existentes.
Las polticas pblicas son entonces producto de un proceso complejo
y dinmico de ajuste entre las preferencias pblicas y la experiencia
procedimental de la burocracia.
Asimismo, las burocracias brindan algunas ventajas en comparacin
con los funcionarios polticos. Se presentan como apolticas, y eso las
aleja de la poltica partidaria, a su vez, tienen una mayor permanencia y
estabilidad, por lo que disponen de ms tiempo para la implementacin de
decisiones.
De lo anterior pareciera desprenderse que el cuerpo administrativo
burocrtico es un elemento central (y el ms visible) del Estado Moderno.
Pero ste no lo es todo. Guillermo ODonnell identifica tres dimensiones en
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su definicin del Estado. La primera, implica que el Estado es un


conjunto de burocracias; la segunda dimensin refiere al Estado
como un sistema legal, es decir un conjunto de reglas y normas
jurdicas que ordenan las relaciones sociales; y en tercer lugar, el
Estado pretende ser un foco de identidad colectiva para los
habitantes del territorio.
Luego del anlisis hasta aqu desarrollado, estamos en condiciones de
ofrecer una definicin de lo que entendemos por Estado: El Estado es un
conjunto diferenciado de instituciones y personal que implica una
centralidad, en el sentido de que las relaciones polticas irradian
para abarcar un territorio delimitado. El Estado relama sobre ese
territorio el ejercicio del monopolio de la coercin fsica legtima a
fin de garantizar un orden que sostiene una multiplicidad de
relaciones insertas en una matriz poltico-social.

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