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Fundao Getlio Vargas

Escola de Administrao de Empresas de So Paulo

Fernando Burgos Pimentel dos Santos

Tese

A atuao dos governos locais na reduo das desigualdades


socioeconmicas

So Paulo
Fevereiro 2013

Fundao Getlio Vargas


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo

Fernando Burgos Pimentel dos Santos

Tese

A atuao dos governos locais na reduo das desigualdades


socioeconmicas

Tese apresentada Escola de Administrao


de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas, em cumprimento parcial dos
requisitos para obteno do ttulo de Doutor
em Administrao Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade
Civil em Contexto Local
Orientador: Prof. Dr. Peter Kevin Spink

So Paulo
Fevereiro 2013

Santos, Fernando Burgos Pimentel dos..


A atuao dos governos locais na reduo das desigualdades socioeconmicas /
Peter Kevin Spink. - 2013.
209 f.
Orientador: Peter Kevin Spink.
Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo.
1. Desenvolvimento econmico. 2. Disparidades regionais - Brasil. 3. Polticas
pblicas - Brasil. 4. Administrao local - Brasil. 5. Brasil - Condies sociais. 6.
Brasil - Condies econmicas. 7. Renda - Distribuio - Brasil. I. Spink, Peter K. II.
Tese (CDAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.

CDU 330.34(81)

Fundao Getlio Vargas


Escola de Administrao de Empresas de So Paulo

Fernando Burgos Pimentel dos Santos

A atuao dos governos locais na reduo das desigualdades


socioeconmicas

Tese apresentada Escola de Administrao


de Empresas de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas, em cumprimento parcial dos
requisitos para obteno do ttulo de Doutor
em Administrao Pblica e Governo.
Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade
Civil em Contexto Local
Data de Aprovao: ___/___/_____
Banca Examinadora:
___________________________________
Prof. Dr. Peter Kevin Spink (Orientador)
FGV/EAESP
___________________________________
Prof. Dr. Joan Subirats Humet
Universitat Autnoma de Barcelona
___________________________________
Prof. Dr. Fernando Guilherme Tenrio
FGV/EBAPE
___________________________________
Prof. Dr. Andre Portella Fernandes de Souza
FGV/EESP
___________________________________
Prof. Dr. Ricardo Rocha Brito Bresler
FGV/EAESP

Para todos os que acreditam e lutam por um mundo menos desigual

AGRADECIMENTOS

Escrever uma tese durante quatro anos s possvel graas ao apoio de muitas pessoas e por
isso, no h maneira de fazer um agradecimento curto. Por uma questo de justia, talvez o
metade da tese deveria ser apenas com agradecimentos e a outra metade com o texto
propriamente dito. Isso no possvel, mas como, felizmente, tive a chance e o privilgio de
poder contar com a ajuda de muitos amigos, colegas, professores e entrevistados, fao questo
de agradecer a todos que possibilitaram de forma direta e indireta a realizao desse trabalho.
Comeo pelos meus pais, sempre presentes em todos os principais momentos da vida,
apoiando e torcendo pelas minhas decises. Saber que podia contar com eles em qualquer
situao, sempre me deixou muito tranquilo. Durante o doutorado e principalmente, nos
meses finais , isso foi fundamental. Na volta a Santos, o apoio em todas as tarefas
domsticas ajudou significativamente a cumprir os prazos da tese. Aproveito tambm para
agradecer imensamente Ftima Soares, figura imprescindvel para mim e toda a famlia.
Aos meus irmos que sempre estiveram muito prximos em todo o perodo. Ao Maurcio pelo
permanente apoio, interesse e disponibilidade em ajudar no que fosse preciso. Ao Marcelo por
ser uma referncia acadmica, sempre ter ideias que estimulam a reflexo e pelas inmeras
sugestes bibliogrficas. Marinella pela parceria em todas as horas, por lembrar que a vida
pode ser mais tranquila e pela ltima reviso do texto, aos 45 minutos do segundo tempo.
Julianna, que mesmo distncia, sempre fez questo de estar perto e mostrar interesse pelo
andamento do trabalho. E, obviamente, ao complemento da famlia, J, Juju, Ana e Gonza,
pela pacincia, apoio constante, acolhidas e momentos de muita descontrao.
Agradeo muito tambm Tati Travisani, pela enorme parceria e companheirismo em todos
esses anos. Foi, e continua sendo, timo compartilhar inmeros momentos de alegria (e
alguns de angstia), ao longo dessa trajetria acadmica e pessoal.
Aos grandes amigos de muitos anos que, apesar das minhas inmeras e constantes ausncias
nesses quatro anos, continuam insistindo na amizade: Alex Mendes, Ana Cristina Cruz, Ana
Paula Pinho, Andre Lassalvia, Beto Vasques, Bruna Giovannone, Daniela Firagi, Emerson
Doce, Flavia Travisani, Guilherme Costa, Gustavo Giovannone, Joo Victor Santos, Junia
Lousada, Lucio Bittencourt, Luis Paulo Braga, Marcela Fink, Marcelo Cabral, Marcia
Lousada, Markus Vinicius Prior, Maurcio Arajo, Omar Taleb, Paulo Chebat, Renato Flit,
Renato Padeiro, Roberta Buendia, Roberta Ctero, Serginho Marigny, Theo Araujo, Vinicius

Santos e Z Garcez. O convvio com vocs sempre me ensinou coisas muito importantes e,
muitas delas, esto refletidas nessa tese.
Rosa Taleb, pela enorme disponibilidade em fazer a reviso da tese, como sempre, num
curtssimo espao de tempo. Fosse apenas uma reviso, j merecia todos os agradecimentos.
Tendo sido uma reviso acompanhada por debates muito estimulantes como alis tem sido
ao longo da vida s torna esse agradecimento ainda mais especial.
Durante todo esse perodo na ps-graduao da GV, tive a oportunidade de conhecer pessoas
incrveis, com quem pude pesquisar e aprender muito. Vrios deles deixaram de ser parceiros
de trabalho e tornaram-se amigos muito especiais. Especificamente nos anos do doutorado e
no convvio no CEAPG e GVpesquisa, gostaria de agradecer especialmente a Adriano Borges,
Anny Medeiros, Caio Costa, Catarina Segatto, Cecilia Pereira, Daniela Mansour, Eduardo
Grin, Eliane Barbosa, Fabiana Moura, Flavio Foguel, Gabriela de Brelz, Gabriela Lotta,
Isolete Rogeski, Kate Abreu, Lara Simielli, Leonardo Barone, Luciana Coentro, Luciana
Maria dos Santos, Malu Villela, Marcus Vinicius Gomes, Mauricio Brilhante, Melina
Rombach, Natalia Santos, Otavio Prado, Patricia Laczynski, Ricardo Beltro, Sofia Reinach,
Tamara Crantschaninov, Thamara Strelec, Telma Hoyler e William Borges, por todo o
convvio, risadas e trocas de conhecimentos e experincias.
Em relao aos professores, quero agradecer queles que me ensinaram e ainda ensinam
muito desde os tempos da graduao, como Clovis Bueno de Azevedo, Fernando Abrucio,
Mario Aquino Alves, Marta Farah e Regina Pacheco. Durante o Doutorado, tambm sou
muito grato Ana Cristina Braga Martes, Claudio Couto, Maria Jos Tonelli, Rafael
Alcadipani e ao saudoso Wilton Bussab, pelas incrveis aulas ou pelos inspiradores bate-papos
nos intervalos e em congressos pelo Brasil. De forma mais enftica, quero agradecer a trs
desses professores. Marta e Regina, tambm pelos estmulos constantes, preocupaes com
o andamento da tese, e claro, pelas inmeras oportunidades de aprendizagem dentro e fora do
pas. Ao Mario, pela referncia acadmica que e que alm de professor, foi meu chefe no
GVpesquisa e CEAPG, sempre propiciando com sua generosidade, timas condies para que
eu aprendesse a realizar pesquisas de campo.
Preciso agradecer a duas pessoas com quem, felizmente, tenho tido a oportunidade de
conviver h bastante tempo na GV. Ao Marco Antonio Teixeira, pela acolhida no CEAPG h
quase dez anos e por sempre lembrar-se de mim em projetos, gerando oportunidades incrveis
de trabalho. Marquinho, apesar da correria constante, sempre guarda um tempo para
conversas amigas e momentos de descontrao. Jacqueline Brigago, por ser uma das

grandes incentivadoras dessa tese. Em vrios momentos, recebi merecidos puxes de


orelha, que sempre eram teis para retomar o foco no trabalho. Em muitos outros, os
conselhos e as palavras carinhosas e de estmulo, ajudavam a tornar o caminho menos
solitrio e bem mais aprazvel. Jac, espero que possamos continuar trabalhando juntos por
muitos anos!
Em Barcelona, tive um perodo de muito aprendizado dentro do IGOP. Ele comeou com os
momentos de conversa e orientao sobre a tese com Joan Subirats, a quem agradeo por toda
a gentileza, o interesse na minha pesquisa, por ter permitido que eu participasse da
investigao sobre a juventude catal e mais recentemente, por ter encontrado uma brecha em
sua agenda para estar presente na banca. Muito obrigado pela generosidade, Joan! Os contatos
com Quim Brugu, Margarita Len e Ricard Gom tambm foram muito intensos de
aprendizagem. Aos professores e colegas do Mster en Poltiques Sociais i Mediaci
Comunitria 2011-2012, por permitirem que eu acompanhasse as aulas e aprendesse muito.
Os funcionrios do Ajuntament de Barcelona e da Generalitat de Catalunya passaram
informaes preciosas sobre a cidade e a regio e ainda tiveram pacincia com meu parco
castelhano. A eles, molt grcies. Agradeo a Ramon Canal e toda sua equipe pelo apoio nas
tarefas cotidianas, e aos colegas Ernesto Morales, Carmem Mndez, Gabriela Monteiro e
Helena Martnez pelas trocas de experincias sobre polticas pblicas em diferentes regies do
mundo. Maria Sierra, minha querida compaera de piso, que to gentilmente permitiu
que eu entrasse em sua casa e sentisse como se fosse minha, e que soube conciliar perguntas
srias sobre o andamento do trabalho com momentos de diverso e vrias risadas.
Em termos pessoais, na capital da Catalunha, tenho que agradecer a uma famlia muito
especial. Sem Veronika, Ricardo, Chico e Joo, a vida teria sido muito mais difcil. Estar
prximo de vocs e poder compartilhar vrios momentos juntos nos parques, na beira da praia
ou na neve foi incrvel. As cervejas, azeitonas, cavas e alcachofras esto para sempre
guardados na minha memria e qualquer agradecimento que eu faa aqui muito pouco perto
do que vocs significaram nesse perodo.
O processo de escolha dos casos contou com a ajuda de algumas pessoas. Tambm agradeo
especialmente equipe da Ao Fome Zero, em especial Fatima Menezes e Leila Stungis, e
tambm ao Manuel Bonduki do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Em So Joo do Arraial, quero agradecer muito s inmeras pessoas com quem conversei
durante a visita de campo e que foram muito gentis em todo o perodo. Agradeo inicialmente
aos prefeitos Lima, Nilton e Adriano pelo encaixe das nossas conversas nas suas agendas. Um

especial muito obrigado Rejane Tavares, Rosinha Lima, Suzana Rebelo, Aline Alencar e
Aldeana por todas as informaes concedidas. Agradeo muito pela aula sobre a vida que
recebi das Donas Nenm, Rosimeire e Aracy, do MIQCB, junto com o Seu Chiquinho. E
finalmente, o meu agradecimento mais especial ao Mauro Rodrigues da Silva por toda a
generosidade na acolhida, alm das imprescindveis informaes.
Em Cubato, um agradecimento especial ao Haroldo Oliveira Filho, Paulo Motta, Hermes
Balula, Gilmar Balbino dos Santos, Jorge Daniel, Robson Martins, Barbara Carlos e ao
vereador Doda. Muito obrigado equipe de trabalho dessas pessoas pelo agendamento das
entrevistas e por entender os curtos prazos da tese. Agradeo tambm a todos os comerciantes,
cidados, funcionrios de empresas locais, companheiros annimos das viagens de nibus
entre Santos e Cubato, e servidores pblicos municipais que trouxeram informaes
riqussimas para a compreenso dessa experincia.
Em Cariacica, a receptividade dos secretrios Mauro Rondon, Pedro Ivo e Dalva Guerra e
tambm do prefeito Helder Salomo foi surpreendente, com disponibilidade de tempo para
conversar, responder as minhas perguntas e refletir sobre a experincia. Seria muito bom se
todos os rgos da administrao pblica fossem assim to abertos aos cidados e academia.
Agradeo tambm aos funcionrios da Secretaria de Desenvolvimento (Sedestur), em especial
ao Fagner, Tiago e Wanda, que passaram informaes valiosas, assim como Nina e Wagner
Baraldi, da ADERES. E, finalmente, agradeo aos empreendedores, micro e pequenos
empresrios que, em bate-papo informais, trouxeram dados e depoimentos muito
interessantes.
Em Dracena, meu primeiro agradecimento para Mariana Rossetto, pelas informaes
durante a visita de campo, pelas atualizaes durante a finalizao da tese, e pela seriedade
com a questo da alimentao escolar e no relacionamento com os produtores rurais.
Agradeo tambm ao Dinho, secretrio de agricultura, s ex-secretrias de educao Irmes
Matara e Valria Andr, assim como ao prefeito Celio Rejani pelas valiosas informaes.
Agradeo muito especialmente por tudo o que aprendi com Gislaine Oliveira, Luiz Carlos
Rizzi, Pretinha e Pedro Bezerra Dantas sobre os processos envolvendo diretamente os
agricultores familiares e os desafios inerentes a estes.
Voltando GV, todos que j passaram pelo CMDAPG sabem que para finalizar uma tese, o
apoio das funcionrias administrativas essencial. Agradeo muito Luciana Reche, pelo
apoio nos primeiros anos; Marta Andrade, por todo o suporte no processo de bolsas no
Brasil e durante o perodo em Barcelona; e Giselle e Denise Fugulin pela ajuda essencial na

viabilizao da vinda do Joan.


Agradeo tambm Capes e ao GVpesquisa, pelas bolsas de doutorado aqui no Brasil, e
Capes, novamente, pela bolsa de doutorado-sanduche em Barcelona.
Em relao banca quero deixar registrado meu agradecimento ao Fernando Tenrio, pela
disponibilidade de participar da avaliao. Tambm por isso, agradeo ao Andre Portella e
ainda mais, pelas fundamentais contribuies no exame de qualificao, que se no foram
todas incorporadas aqui na tese, foi por absoluta incompetncia minha.
No poderia deixar de fazer um agradecimento especial ao Ricardo Bresler, meu professor na
graduao, orientador de iniciao cientfica, chefe no GVpesquisa, parceiro em muitos
artigos e trabalhos, e que hoje, tenho enorme prazer em consider-lo como grande amigo!
Alm de ter proporcionado inmeras experincias profissionais, o Ricardo para mim, uma
enorme referncia acadmica e pessoal e espero que continuemos convivendo muito, para que
eu possa continuar aprendendo sempre coisas novas. Valeu pela parceria em todos esses anos,
Ricardo!
Por ltimo, quero deixar o meu agradecimento mais especial para o professor Peter Spink. Se
h algum resultado positivo nesta tese, o motivo principal certamente so todas as suas
orientaes e inspiraes. Desde o incio do mestrado at o final desta tese, passando por
muitas pesquisas no CEAPG, foi sempre muito prazeroso poder compartilhar inmeros
momentos com quem , sem dvida alguma, a maior referncia para toda uma gerao de
pesquisadores da rea pblica no Brasil. Professor Peter, muito obrigado por tudo!

RESUMO
A situao social no Brasil melhorou bastante nos ltimos anos. Os programas e aes
governamentais conseguiram uma importante reduo do nmero de pessoas que vivem em
situao de pobreza e extrema pobreza. Em termos de desigualdade tambm houve queda,
mas os resultados no so to satisfatrios. Embora, conforme ser mostrado nesta tese, a
ao do governo federal tenha conseguido bons resultados nos ltimos anos, o ritmo ainda
muito lento frente s necessidades de maior justia social. Assim, continua havendo um alto
grau de inequidade entre as regies do pas, entre os estados brasileiros, entre os municpios e
tambm, dentro dos municpios, o que significa que a sociedade brasileira continua
convivendo cotidianamente com um abismo social entre os mais ricos e os mais pobres.
Apesar de as polticas federais terem sido fundamentais nesse processo de reduo da
desigualdade socioeconmica, sem dvida os governos locais (estados e municpios) tambm
precisam contribuir com aes e programas voltados reduo da mesma. Por isso, o objetivo
desta tese mostrar como os governos locais, em diferentes contextos, podem formular e
implementar polticas pblicas capazes de reduzir as desigualdades socioeconmicas. Assim,
os municpios tornam-se importantes parceiros das esferas estadual e federal no esforo de
diminuir as injustias do pas, contribuindo na busca por uma sociedade mais igual. Como
forma de enfrentar essas desigualdades, esta tese prope um novo modelo de anlise das
polticas de desenvolvimento local que ocorrem no cotidiano dos municpios brasileiros.
Trata-se do desenvolvimento local desconcentrador que busca evitar que a renda gerada por
uma localidade fique concentrada nas mos daqueles que historicamente sempre estiveram em
condies mais favorveis. Ou seja, no basta incrementar a renda de uma determinada
localidade; fundamental que esta renda seja direcionada aos mais pobres. Foram divididas as
aes tipicamente conhecidas como desenvolvimento local no Brasil, em cinco tipos, com
olhar especial sobre a desigualdade: duplamente concentrador, concentrador, neutro,
levemente desconcentrador, fortemente desconcentrador. Para compreender melhor as
diferentes possibilidades de gerar esse desenvolvimento local desconcentrador, foram
analisados quatro casos de polticas locais implementadas em trs estados brasileiros, com
distintos portes populacionais e governadas por partidos diferentes, que esto contribuindo
para reduzir as desigualdades: Cariacica (Esprito Santos), Cubato (So Paulo), Dracena (So
Paulo) e So Joo do Arraial (Piau). Em termos metodolgicos, realizou-se anlise
documental dos instrumentos legais que criaram os programas, anlise de indicadores
quantitativos das localidades e conversas com tcnicos governamentais, representantes do
poder legislativo, membros dos partidos de oposio, pequenos empresrios, comerciantes,
agricultores familiares e populao em geral. Os efeitos dos quatro casos sobre a desigualdade
so heterogneos, mas os resultados mostram que, em diferentes nveis, estas polticas tm
conseguido estimular o desenvolvimento econmico local e reduzir as desigualdades nos
municpios. Podem, portanto, servir de exemplos interessantes para a reflexo sobre o papel
dos governos locais na construo de uma sociedade mais justa.
PALAVRAS-CHAVE:
DESENVOLVIMENTO
SOCIOECONMICA, DESIGUALDADE DE
DESCONCENTRAO

LOCAL,
DESIGUALDADE
RENDA, GOVERNO LOCAL,

ABSTRACT
The social situation in Brazil has improved greatly in recent years. The governmental
programs and actions achieved a significant reduction in the number of people living in
poverty and extreme poverty. In terms of inequality also there was decrease, but the results are
not as satisfactory. Although, as will be shown in this thesis, the action of the federal
government has achieved good results in recent years, the pace is still very slow against the
needs for greater social justice. Thus, there remains a high degree of inequality between
regions, between Brazilian states, and also between municipalities within the counties, which
means that Brazilian society still coexists daily with a social gap between the richest and
poorest. Despite federal policies have been essential in the process of reducing socioeconomic
inequality there is no doubt that local governments (states and municipalities) must also
contribute with actions and programs to reduce it. Therefore, the aim of this thesis is to show
how local governments, in different contexts, can formulate and implement public policies
that reduce socioeconomic inequalities. Thus, municipalities will become important partners
of state and federal stressing to reduce inequities in the country, contributing in the search for
a more equal society. As a way to address these inequalities, this thesis proposes a new
analytical model of local development policies that occur in the routine of municipalities. This
is local development as de-concentration that seeks avoid the income generated by a
locality become concentrated in the hands of those who have historically been under more
favorable conditions. That is not enough to increase the income of a particular locality, it is
vital that this income be directed to the poorest. We divided the actions typically known as a
local development in Brazil in five types, with special look on inequality: doubly
concentrated, concentrated, neutral, lightly de-concentrated, strongly de-concentrated. To
better understand the different possibilities of generating this local development as deconcentration, the thesis analyzes four cases of local policies implemented in three Brazilian
states with different population sizes and governed by different parties, who are contributing
to reducing inequalities: Cariacica (Esprito Santos), Cubato (So Paulo), Dracena (So
Paulo) e So Joo do Arraial (Piau). In terms of methodology, there was documental analysis
of the legal instruments that have created programs, analysis of quantitative indicators of the
localities and interviews with governmental technicians, representatives of the legislative
power, members of opposition parties, small entrepreneurs, traders, farmers and population
general. The effects of the four cases on inequality are heterogeneous, but the results show
that, at different levels, these policies have succeeded in stimulating local economic
development and reduce inequalities in cities. They can therefore serve as interesting
examples for reflection on the role of local governments in building a fairer society.

KEYWORDS: LOCAL DEVELOPMENT, SOCIOECONOMIC INEQUALITY, INCOME


INEQUALITY, LOCAL GOVERNMENT, DECONCENTRATION

LISTA DE TABELAS, QUADROS E FIGURAS

Quadro 1: Servios pblicos obrigatrios na Espanha por porte populacional


Quadro 2: Servios oferecidos no catlogo de servios sociais
Quadro 3: Top-down and bottom-up local and regional development approaches
Quadro 4: Instrumentos e linhas de atuao na promoo econmica local
Quadro 5: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade
Quadro 6: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade
Quadro 7: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade
Quadro 8: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade
Quadro 9: Dimenses de Comparao nas quatro experincias
Quadro 10: Questes de gesto pblica relacionadas ao processo de implementao
Quadro 11: Ao dos governos locais, efeito na desigualdade e classificao do
desenvolvimento local

66
72
81
82
121
140
161
180
183
184

Tabela 1: Percentual de pobres e miserveis sobre o total da populao


Tabela 2: Distribuio da renda das pessoas por decis
Tabela 3: Contribuio dos fatores determinantes, no perodo de 2003 a 2007
Tabela 4: os cinco tipos de desenvolvimento local em relao distribuio de renda
Tabela 5: Caractersticas gerais dos municpios visitados:
Tabela 6: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000- 2009)
Tabela 7: rea colhida de Cana-de-acar em So Paulo e em Dracena
Tabela 8: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000- 2009)
Tabela 9: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000-2009)

55
59
60
91
96
120
124
160
180

Figura 1: Representao grfica do Desenvolvimento Local Desconcentrador


Figura 2: Salrio Mnimo Real durante o ms de julho(1990 2012)
Figura 3: Reduo Percentual do Coeficiente de Gini, Pobreza e Extrema Pobreza
Figura 4: Mapa do Brasil com localizao das experincias
Figura 5: Mapa poltico do estado do Piau
Figura 6: Mapa poltico do estado de So Paulo
Figura 7: Mapa poltico do estado de So Paulo
Figura 8: Mapa poltico do estado do Esprito Santo

20
57
61
95
100
123
143
163

187

Sumrio
Introduo

15

Captulo 1: Estrutura desigual da sociedade

23

A perspectiva das Cincias Sociais

25

A perspectiva da Economia

35

A perspectiva Legal

42

A recente perspectiva da Administrao Pblica

49

Desigualdade no Brasil: problema maldito?

53

Captulo 2: O papel dos governos locais na reduo da desigualdade

62

O que so governos locais?

63

Governos locais e polticas sociais: o caso de Barcelona

69

O papel dos governos locais no desenvolvimento

74

O Desenvolvimento Local Desconcentrador

90

Captulo 3: Escolha dos Casos e Opes Metodolgicas

94

A escolha dos casos

95

Opes Metodolgicas

99

Captulo 4: Banco comunitrio e aes articuladas - o caso de So Joo do Arraial (PI) 102
Captulo 5: Fortalecendo e incluindo agricultores familiares: a experincia de Dracena (SP)
125
Captulo 6: Potencializando as atividades comerciais no municpio: o caso de Cubato (SP)
145
Captulo 7: O fortalecimento dos Micro e Pequenos Empresrios em Cariacica (ES)

165

Captulo 8: Anlise comparada dos casos

185

Concluso

193

Referncias Bibliogrficas:

199

15

INTRODUO

16

A Constituio Federal de 1891 afirmava que a Repblica no admite privilgios de


nascimento. Ser que 121 anos um tempo suficiente para que os privilgios de nascimento,
de fato, tenham sido extintos? Hoje possvel falar em igualdade entre todos: homens e
mulheres, negros e brancos brasileiros? As estatsticas do IBGE e de outras organizaes
nacionais e internacionais apontam que no.
Analisando os dados do World Income Inequality Database produzido pelo World Institute for
Development Economics Research da United Nations University (UNU-WIDER), em uma
lista de 151 pases, o Brasil o stimo pas com o pior ndice de Gini, principal indicador de
desigualdade. Isso significa que o pas s no mais desigual do que Nambia, Zimbabwe,
Repblica Centro-Africana, Lesoto, Qunia e frica do Sul. Todos estes localizados na
frica, o continente mais pobre do mundo.
Outro indicador que demonstra a grave situao brasileira o percentual da renda total que os
10% mais pobres do pas possuem. Os recentes dados do World Development Indicators 2011,
disponibilizados pelo Banco Mundial, mostram que no conjunto de pases cujos dados esto
disponveis no perodo de 2006 a 2009, o Brasil encontra-se em melhor situao apenas que
Colmbia e Honduras. Segundo esse indicador, aos 10% brasileiros mais pobres
correspondem apenas 1,2% da renda total do pas. Por outro lado, os 10% mais ricos
concentram 42,5% de toda a renda. Barros et al (2010), utilizando os dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad/IBGE) de 2007, mostram que a situao ainda
mais grave, uma vez que 12,3% da renda nacional era apropriada pelas pessoas que fazem
parte do 1% mais rico da populao.
Alm da comparao internacional fundamental lembrar que o pas convive com graves
desigualdades regionais e estaduais. O Coeficiente de Gini de 2009, que varia entre 0 e 1
sendo 0 a situao em que a renda igualmente distribuda entre todos os habitantes e 1 a
situao em que toda a renda est concentrada em apenas uma pessoa , calculado a partir da
PNAD, mostra que a regio Centro-Oeste a mais desigual, enquanto a regio Sul a que
apresenta maior equidade. Em termos estaduais, os melhores resultados foram em Santa
Catarina (0,460) e So Paulo (0,489) e os piores, no Distrito Federal (0,624) e Acre (0,611).
As desigualdades podem ser vrias e muitas derivam da diversidade humana (sexo, idade,
altura, peso, etc.). No entanto, muitas outras esto relacionadas com questes estruturais da
sociedade. Refletir sobre todas as formas de desigualdade , sem dvida, um exerccio
bastante provocador. E, felizmente, essas reflexes tm sido cada vez mais presentes na

17

literatura brasileira e estrangeira. Mas, objetivamente, se este trabalho tivesse que responder
pergunta de Sen (2001) Igualdade de qu?, a resposta seria Renda. evidente que a
desigualdade de renda est diretamente relacionada com a questo anterior, a desigualdade de
oportunidades. No Brasil, alm desta, sempre necessrio analisar as ausncias de equidades
com relao s diferenas regionais historicamente presentes e s questes tnico-raciais e de
gnero, tambm sempre detalhadas nos indicadores sociais do pas.
Aprofundando a anlise para o nvel local, a desigualdade permanece inalterada. H
municpios menos desiguais do que outros. No entanto, na grande maioria dos casos
possvel mapear dentro das cidades regies claramente mais ricas e outras mais pobres. Em
alguns casos essa desigualdade parece menos visvel, uma vez que os pobres habitam regies
perifricas. Em outros, como Recife e Rio de Janeiro, bairros pobres e ricos esto localizados
muito prximos. Ou seja, a desigualdade tambm est presente no nvel local, merecendo,
assim, a ateno de prefeitos e prefeitas brasileiros.
Essa desigualdade nas cidades no exclusividade brasileira. Os dados recentemente
divulgados pelo Departamento de Estatstica da Prefeitura de Barcelona um dos exemplos
apresentados nesta tese mostram que a desigualdade de renda na capital da Catalunha
bastante grande. A renda mdia de uma famlia que vive no bairro de Pedralbes 142% maior
do que a renda mdia da famlia barcelonesa, enquanto que as famlias do Raval1 recebem o
equivalente a 64% da mdia municipal e quase quatro vezes menos do que o bairro mais rico.
Esse cenrio de inequidade fica mais evidente quando se constata que os moradores do Raval
tem uma expectativa de vida oito anos menor do que os vizinhos dos bairros mais ricos (73
contra 81 anos).
Embora, conforme ser mostrado nesta tese, a ao dos governos federais tenha conseguido
bons resultados nos ltimos anos, o ritmo ainda extremamente lento frente s necessidades
de maior justia social. Trataremos aqui, portanto, a desigualdade brasileira como um wicked
problem, traduzido como um problema maldito. Considerando que a taxa geomtrica de
decrescimento do Coeficiente de Gini calculado pela CEPAL entre 2003 e 2009 foi de 1,25%
ao ano, e supondo que esse ritmo de decrescimento indito2 seja mantido, o Brasil s
conseguir atingir o mesmo coeficiente que os Estados Unidos da Amrica em 2043 (ainda
que EUA no possa ser considerado exemplo de pas igualitrio). Comparando com a mdia
1 O bairro mais pobre de Barcelona Can Peguera, onde a renda familiar 34% da mdia municipal, o que
corresponde a 7 vezes menos do que o bairro mais rico.
2 Essa mudana no comportamento da desigualdade brasileira vem sendo estudada por vrios economistas,
dentre eles Neri (2007; 2011).

18

dos pases da OCDE, o Brasil s conseguiria atingi-los em 2058. E apenas em 2076 atingiria o
patamar que a Noruega possui no Gini, esse um bom exemplo de sociedade com distribuio
de renda mais justa. Ou seja, apenas daqui a 65 anos, e isso considerando que nenhum desses
pases sofrer qualquer alterao no seu patamar de desigualdade.
Parece evidente, portanto, que as aes do governo federal no sero suficientes para a
reduo da desigualdade no curto prazo e, por isso, cabe rea de Administrao Pblica
utilizar as informaes e os estudos oriundos de diversas instituies nacionais e
internacionais, para refletir sobre maneiras de reduzir mais rapidamente as desigualdades ou,
pelo menos, de criar mecanismos para reduzir seus impactos sobre a vida dos indivduos. A
produo de bons estudos e pesquisas capazes de contribuir efetivamente para reduo das
disparidades econmicas, analisando experincias exitosas e indicando boas possibilidades de
ao, urgente e felizmente est aumentando nos ltimos anos. Mas ressalte-se que, quando
essas pesquisas ocorrem, comumente esto com olhar mais voltado s polticas pblicas
federais.
No caso brasileiro, as polticas federais so fundamentais nesse processo, mas os governos
locais (estados e municpios) tambm precisam contribuir com aes e programas voltados
reduo das desigualdades socioeconmicas. Por isso, o objetivo desta tese mostrar como os
governos locais, em diferentes contextos, podem formular e implementar polticas pblicas
capazes de reduzir as desigualdades socioeconmicas. Assim, os municpios tornam-se
importantes parceiros das esferas estadual e federal no esforo de diminuir as desigualdades
do pas, contribuindo na busca por uma sociedade mais justa.
Como forma de enfrentar essas desigualdades, esta tese prope um novo modelo para analisar
as polticas de desenvolvimento local que ocorrem no cotidiano dos municpios brasileiros.
Trata-se do desenvolvimento local desconcentrador, em que se busca evitar que a renda
gerada por uma localidade fique concentrada na mo daqueles que, historicamente, sempre
estiveram em condies mais favorveis. Ou seja, no basta incrementar a renda de uma
determinada localidade. fundamental que essa renda no seja direcionada aos mais ricos, e
sim aos mais pobres.
A opo por desconcentrao, ao invs de distribuio ou redistribuio, termos
frequentemente adotados por economistas e cientistas polticos ao tratar de mecanismos de
realocao da renda, uma questo semntica. De acordo com o dicionrio Houaiss (2012), o
primeiro significado do verbo distribuir entregar uma parcela (de algo) a diversos
receptores; repartir; dividir. Assim, distribuir renda no significa necessariamente que os

19

mais pobres recebero algum quinho; pode-se sempre distribuir a renda entre os mais ricos.
Ocorre na vida empresarial cotidianamente, quando algum grande empresrio vende sua
companhia para um conglomerado empresarial. E no afeta a desigualdade do pas. O verbo
redistribuir, por sua vez, significa alterar a distribuio de; distribuir outra vez, e,
igualmente, no remete ideia de reduo da desigualdade. J o verbo desconcentrar parte do
pressuposto de que algo est concentrado. O que, no caso das riquezas, absolutamente
verdadeiro. Seus dois primeiros significados so tirar ou afastar do centro e disseminar
(algo que estava junto, concentrado); dispersar, espalhar.
No se trata, de forma alguma, de crtica aos termos que historicamente vm sendo utilizados
por especialistas de diversas reas no mundo inteiro. Mas sim de uma tentativa metodolgica
de tornar mais visvel, no campo das polticas pblicas, a questo da concentrao de renda,
elemento que faz parte do cotidiano de diversas localidades e pases, como o Brasil.
As aes tipicamente conhecidas como desenvolvimento local no Brasil foram divididas em
cinco tipos, com olhar especial sobre a desigualdade: duplamente concentrador, quando h
renda gerada, mas esta concentrada, ampliando a diferena entre os mais ricos e mais
pobres; concentrador, situao em que os mais pobres so beneficirios das aes, mas os
mais ricos recebem mais; neutro, quando os dois grupos recebem um incremento de renda,
mas a desigualdade permanece no mesmo patamar; levemente desconcentrador, situao em
que os ricos aumentam sua renda ou ela permanece igual, mas o pobres aumentam mais,
gerando reduo da desigualdade; e finalmente, a fortemente desconcentrador, onde os mais
ricos perdem parte de sua renda, os mais pobres ganham e a desigualdade cai rapidamente. A
Figura 1 mostra graficamente estes cinco tipos,
O desafio de enfrentar o problema da desigualdade socioeconmica no Brasil grande, j que
as dificuldades so muitas. Isso porque h inmeros obstculos a serem enfrentados para a
formulao e implementao de uma poltica desconcentradora ou redistributiva. Lowi
(1972), ao categorizar as polticas em quatro tipos (constituent, regulative, distributive e
redistributive), mostra que h diferentes nveis de relacionamento entre a sociedade e o
governo. As polticas distributivas, por exemplo, seriam aquelas em que determinado grupo
de indivduos beneficiado e no h prejudicados. Um exemplo so alguns subsdios
produo agrcola, quando os produtores obtm ganhos e quem arca com os custos o prprio
governo. Ou seja, elas geram uma troca (logrolling) entre produtores e governo. J as polticas
redistributivas so muito mais difceis de serem implementadas, uma vez que geram conflitos
concretos e reaes ideolgicas. E talvez a resida a maior dificuldade de institucionalizao

20

dessas polticas, que necessitam obrigatoriamente de alguns perdedores para que haja
ganhadores, como o caso dos programas que buscam a reduo das desigualdades de
forma mais acentuada.
Esta questo do confronto entre interesses de grupos e classes foi abordada por Abranches
(1994), que afirmou que as polticas sociais esto fortemente relacionadas com o processo de
alocao e distribuio de valores. Para o autor, seria atravs de polticas sociais que os
governos poderiam lidar com a combinao da correlao de foras e relaes econmicas,
com a proteo aos mais pobres e aes redistributivas capazes de melhorar a equidade. E,
dessa forma, a poltica social deveria estar comprometida com a mudana social (Abranches,
1994).

Figura 1: Representao grfica do Desenvolvimento Local Desconcentrador

Fonte: Elaborao prpria

Outro debate relacionado implementao de polticas sociais a focalizao ou a


universalizao. Polticas de combate pobreza, geralmente, so focalizadas. Isso significa
que visam atender a uma parcela da populao que est alijada do processo produtivo ou
includa de maneira exploratria e cuja renda inferior a uma determinada faixa mensal
caracterizando situao de privao das necessidades mais bsicas, como alimentao e
moradia e que, portanto, precisam do auxlio do Estado. J as polticas de desconcentrao
necessitariam de uma dupla focalizao: alm dos mais pobres, elas precisam focalizar
tambm os mais ricos, que seriam diretamente prejudicados. Nesse sentido, essas polticas

21

redistributivas encontram grande resistncia desde o seu processo de formulao, uma vez que
geram prejuzos para determinados grupos e benefcios para outros, at o processo de
implementao, uma vez que o controle e a transparncia seriam fundamentais para o xito da
poltica.
Aos que questionam a interveno do Estado nessas questes de reduo de desigualdades ao invs de os indivduos buscarem suas prprias solues -, interessante lembrar Sen
(2001): em situaes de adversidade e privaes persistentes, as vtimas no continuam
pesarosas e queixosas o tempo todo, e pode faltar-lhes inclusive a motivao para desejar uma
mudana radical das circunstncias (Sen, 2001, p. 36). E Abranches (1994) ajuda a
esclarecer: H governos mais ou menos justos. Mais ou menos sensveis s necessidades dos
despossudos. Mais ou menos resistentes s presses de interesses poderosos contrrios s
mudanas (Abranches, 1994, p. 11).
Para compreender melhor as diferentes possibilidades dos governos atuarem, gerando esse
desenvolvimento local desconcentrador, foram analisados quatro casos de polticas locais implementadas em trs estados brasileiros, com distintos portes populacionais e governadas
por partidos diferentes -, que esto contribuindo para reduzir desigualdades.
O primeiro caso ocorre em Cubato (So Paulo), municpio com 116 mil habitantes, onde a
prefeitura implementou o Carto Servidor Cidado. Desde a lei municipal, criada em janeiro
de 2010, todos os 6.000 servidores pblicos recebem mensalmente R$ 500,00, que s podem
ser gastos nos estabelecimentos comerciais da cidade, credenciados pela Associao
Comercial e Industrial de Cubato. Atualmente, o total de 3 milhes de reais injetados
mensalmente na economia da cidade pode ser gasto em mais de 700 lojas e prestadores de
servios. Com isso, a prefeitura conseguiu aumentar o movimento econmico na cidade,
gerando mais emprego e renda para os cidados.
O segundo caso d-se em So Joo do Arraial (PI), municpio com 7,3 mil habitantes, onde
uma srie de aes implementadas a partir de 2005 tem como foco o desenvolvimento local
da cidade. Dentre elas, destaca-se a criao de um banco comunitrio, por entidades locais e
poder pblico. O Cocal moeda social circulante aceito por todos os comerciantes e uma
parte dos salrios dos servidores pblicos paga nessa moeda, determinando que no gastem
a integralidade de seus salrios nos municpios vizinhos, que por serem maiores sempre
atraram os consumidores, enfraquecendo o comrcio local. O municpio possui ainda outras
iniciativas inovadoras, como ter sido um dos primeiros a comprar de agricultores familiares os
produtos servidos na alimentao escolar dos estabelecimentos pblicos de ensino.

22

O terceiro caso Cariacica (ES), municpio com 336 mil habitantes, onde em 2007 foi
implementada uma lei municipal para fortalecer as micro e pequenas empresas. Essa lei est
inserida numa ampla rede de medidas que visam estimular o empreendedorismo na cidade e a
formalizao de micro e pequenos empresrios. Dentre as medidas est o incentivo para que
esses empresrios de pequeno porte participem dos processos de compras pblicas,
possibilitando seu acesso a esse importante mercado. Embora possa ser considerada
inicialmente como uma medida protecionista e que pode gerar ineficincia nas empresas e na
utilizao dos recursos pblicos, o objetivo do governo local , atravs das compras pblicas,
estimular a consolidao das empresas, que posteriormente tero maior competitividade.
O quarto caso acontece em Dracena (SP), municpio com 43 mil habitantes, que est
implementando o Programa Nacional de Alimentao Escolar de maneira bastante inovadora,
beneficiando agricultores familiares e assentados com a compra da sua produo pela
prefeitura. A prefeitura, dessa forma, fortalece os pequenos agricultores j estabelecidos e
auxilia no processo de incluso social dos assentados atravs de condomnios de produo,
que possibilitam a venda da produo para a prpria prefeitura.
Metodologicamente, foram realizadas anlises documentais dos instrumentos legais que
criaram os programas e dos indicadores quantitativos de todas as localidades, alm de
entrevistas com tcnicos governamentais, representantes do poder legislativo, membros dos
partidos de oposio, pequenos empresrios, comerciantes, agricultores familiares e
populao em geral.
A tese est dividida em oito captulos, a partir desta Introduo. O primeiro traz uma anlise
de como diferentes reas do conhecimento lidam com a questo da desigualdade e tambm
um breve retrato dos indicadores de pobreza e distribuio de renda no Brasil, nos ltimos
anos. No segundo captulo descreve-se o papel que os governos locais exercem (ou poderiam
exercer) em termos de polticas sociais e de desenvolvimento. Tambm aprofunda a
explicao sobre o conceito de desenvolvimento local desconcentrador. No terceiro captulo
sero explicados o processo de escolha dos casos e as opes metodolgicas. Do quarto ao
oitavo captulo sero apresentados os quatro casos e a anlise comparada entre eles.
Finalmente, a Concluso traz anlises finais e indicaes de futuras pesquisas.

23

CAPTULO 1: ESTRUTURA DESIGUAL DA SOCIEDADE

24

Tilly (1998) traz uma metfora interessante ao dizer que os pesquisadores de desigualdades
ocupam uma posio parecida ao dos sismgrafos, que fazem grandes esforos para explicar
os padres de cada territrio, mas no conseguem reduzir os efeitos do choque das placas
tectnicas. Trazendo essa metfora para o contedo desta tese, possvel afirmar que a
desigualdade socioeconmica algumas vezes parece algo to impossvel de mudar como o
comportamento das placas tectnicas. Mas importante lembrar que essa desigualdade foi
criada e diariamente mantida pela humanidade, ao contrrio das placas, resultantes da
evoluo geolgica.
No caso brasileiro, os motivos que levaram o pas a essa situao so conhecidos. Os modelos
de desenvolvimento excludentes e a forma como o Estado se relaciona com o empresariado de
grande porte e o sistema financeiro remontam poca das capitanias hereditrias e terras de
sesmaria (Christoffoli, 2008). Nesse perodo, a posse de terra significava mecanismo essencial
para o acesso privilegiado a recursos de poder. Tambm contribuiu a duradoura escravido,
uma vez que o Brasil foi o ltimo pas das Amricas a aboli-la, situao que gera at hoje um
desequilbrio de renda e oportunidades entre brancos e negros. E, finalmente, a desigualdade
tambm est relacionada com a atuao dos governos. Os governos ditatoriais, por exemplo,
consideravam que era importante primeiro crescer o bolo, para depois dividi-lo, mas
tambm os governos civis estiveram pouco preocupados com questes sociais e com a
redistribuio de renda no pas.
Ainda na metfora do terremoto e trazendo-a para uma comparao nacional, a situao
bastante triste. No incio de 2011, o Japo foi afetado por um dos maiores abalos ssmicos da
histria da humanidade, de acordo com a Escala Richter. As regies afetadas ficaram em
condies ainda mais dramticas com o tsunami que afetou diversas cidades. Segundo as
informaes oficiais, mortos e ainda desparecidos, at maio do mesmo ano somavam
aproximadamente 25.600 pessoas. Parece tratar-se de uma tragdia inevitvel, uma vez que o
territrio japons encontra-se em uma regio propcia para choques de placas tectnicas.
No Brasil, felizmente, no temos grandes terremotos registrados. Mas segundo dados do
Datasus, em 2011, 27.284 crianas menores de 5 anos morreram em bitos de causas
evitveis. Isso significa que a tragdia que abalou o mundo em maro de 2011 ocorre quase
que similarmente todos os anos no pas, com nossas crianas. A diferena importante
reafirmar que aqui as causas poderiam ser prevenidas total ou parcialmente por aes
efetivas dos servios de sade, desde que acessveis. E a acessibilidade sade de qualidade
bastante desigual no pas.

25

No h dvidas de que a estrutura da sociedade brasileira desigual. Uma das formas de lidar
com essa desigualdade na estrutura social so as polticas sociais, conforme mostram
Adelantado et al (2000). Eles ainda demonstram que possvel superar a falsa segregao
entre a estrutura social e os estudos das polticas sociais e isso que pretende-se neste
captulo e no prximo.
A partir deste ponto, a questo da desigualdade ser analisada sob quatro perspectivas
distintas: cincias sociais, econmica, legal, e da administrao pblica. A escolha pelas trs
primeiras, a despeito de no serem objeto direto desta tese, relaciona-se com a importncia
histrica dessas perspectivas para a compreenso da questo. No se trata de uma tentativa,
em hiptese alguma, de criticar os estudos realizados e menos ainda de ocupar o espao dos
pesquisadores das reas . Mas sim mostrar que, por meio do aprendizado adquirido com os
estudos das referidas reas, a rea de administrao pblica aqui apresentada como quarta
perspectiva tambm pode contribuir com pesquisas e anlises capazes de auxiliar na
compreenso e, principalmente, na visibilizao de boas prticas que esto ocorrendo nos
municpios brasileiros, em busca da diminuio da desigualdade. Na parte final do captulo,
analisa-se o comportamento recente dos indicadores de pobreza e m distribuio de renda,
buscando verificar se essa desigualdade pode ser considerada como um problema maldito
(wicked problem).

A PERSPECTIVA DAS CINCIAS SOCIAIS


Nesta seo ser tratada a desigualdade sob as perspectivas das Cincias Sociais em geral,
buscando entender como a literatura tem analisado os aspectos desiguais da sociedade
brasileira. Obviamente, esta anlise bastante limitada, objetivando apenas trazer uma viso
panormica sobre o tema da desigualdade e outros intimamente relacionados como a pobreza,
a excluso e a coeso social.
importante lembrar que os debates nas cincias sociais sobre desigualdade no so novos.
Em 1755, Rousseau publicou o "Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade
entre os homens". Na primeira parte, o autor descreve o homem no estado de natureza e
como, na vida natural, admite-se a desigualdade. Para ele, h duas espcies de desigualdade: a
natural, estabelecida pela natureza e que pode ser exemplificada pela idade, fora ou
condies de sade; a segunda moral ou poltica, e consiste nos diferentes privilgios de
que gozam alguns com prejuzo dos outros, como ser mais ricos, mais honrados, mais

26

poderosos do que os outros, ou mesmo fazerem-se obedecer por eles (Rousseau, 1999, p. 51)
Na segunda parte do discurso Rousseau examina a desigualdade de instituio, cuja origem
remonta aos primeiros momentos em que o homem aprendeu a vencer os obstculos da
natureza. Um passo muito importante foi a construo dos primeiros alojamentos, com as
primeiras experincias de fixao em determinados territrios. A partir da os homens
conviveram mais com os outros representantes da espcie e realizaram descobertas; dentre
elas, as duas mais importantes para o autor: a metalurgia e a agricultura.
Quando inicia a cultura das terras, o homem passa a se preocupar ainda mais com a sua
fixao e logo surgem as primeiras propriedades privadas. As disputas pelas melhores terras
incluem embates com vizinhos e, posteriormente, brigas pelo poder nas comunidades que
haviam surgido.
Nascem assim, para Rousseau, os governos, capazes de legitimar as desigualdades. O autor
termina o seu discurso:
Resulta do exposto que a desigualdade, sendo quase nula no estado de
natureza, tira a sua fora e o seu crescimento do desenvolvimento das nossas
faculdades e dos progressos do esprito humano, tornando-se enfim estvel e
legtima pelo estabelecimento da propriedade e das leis. Resulta ainda que a
desigualdade moral, autorizada unicamente pelo direito positivo, contrria
ao direito natural todas as vezes que no concorre na mesma proporo com
a desigualdade fsica. Essa distino determina suficientemente o que se
deve pensar, nesse sentido, da espcie de desigualdade que reina entre todos
os povos policiados, pois manifestamente contra a lei de natureza, de
qualquer maneira que a definamos, que uma criana mande num velho, que
um imbecil conduza um homem sbio, ou que um punhado de pessoas nade
no suprfluo, enquanto multido esfomeada falta o necessrio. (Rousseau,
1755 in 1999, p. 116)

A imagem da multido esfomeada trazida por Rousseau fala do impacto da desigualdade: a


pobreza, e sua consequncia mais dramtica, a fome.
Para Abranches (1994), a pobreza significa que o ser humano consome todas as suas energias
especificamente para continuar vivo: no pode, assim, ser considerado como um cidado
ntegro. A luta pela vida faz com que o pobre consuma mais horas trabalhando ou buscando
trabalho. No h espao para a educao, cuidados com a sade, busca por melhores
oportunidades de emprego e renda, criatividade e ao poltica (Abranches, 1994)3. Tal
situao ainda mais grave quando a luta pela vida no completamente vencida e, durante
dias ou meses, os recursos no so suficientes para a alimentao mais bsica, o que pode
3 Assim como para cultura, esporte, lazer e outras dimenses importantes da vida humana

27

gerar desnutrio e doenas evitveis. Nessas situaes, os filhos passam a ser aliados
fundamentais na busca pela sobrevivncia. E o trabalho infantil, associado ao abandono
escolar, minimiza as chances de que essas crianas possam ter uma realidade diferente da
vivida pelos pais. O ciclo de privaes permanente, e dificilmente ser interrompido sem a
ao estatal.
O autor vai alm e estabelece diferenas entre pobreza, destituio e desigualdade. Segundo
ele, mesmo nas formulaes mais liberais, h o reconhecimento de que as necessidades ditas
'bsicas' no podem se resumir apenas quelas ligadas pura sobrevivncia fsica
(Abranches, 1994, p. 17). A destituio vincula-se ausncia de bens, de renda e de direitos
relativos assistncia pblica. Significa que uma pessoa pode ter suas necessidades bsicas
atendidas, mas no tem bens que lhe permitam recursos extraordinrios, caso necessite. Ou
no possui qualquer reserva de recursos financeiros para garantir a sobrevivncia nessas
situaes. Ou, ainda, tem restrito seu acesso aos mecanismos estatais de garantia de renda
(previdncia, assistncia social, programas de complementao de renda, etc). A destituio,
portanto, est associada aos mecanismos estruturais da economia.
J a desigualdade est relacionada com a diferena entre os mais ricos e os mais pobres.
Numa suposta elevao da renda para todos, o que diminuiria a pobreza, no necessariamente
a desigualdade seria reduzida. O autor lembra que a erradicao da pobreza teria, muito
provavelmente, um grande apoio de quase toda a populao, uma vez que mesmo os mais
ricos se beneficiariam com a insero desses ex-pobres no mercado de consumo. Mas a
redistribuio, necessariamente, envolveria conflitos, uma vez que nem todos seriam
beneficiados. E os no-beneficiados provavelmente buscariam meios para eliminar essas
polticas. (Abranches, 1994)
O autor tambm diferencia a pobreza conjuntural da pobreza estrutural. No Brasil, a
conjuntural tem sido reduzida nos ltimos anos, mas no a pobreza estrutural (destituio e
desigualdade). No se trata, em hiptese alguma, de condenar ou criticar o recente
crescimento econmico brasileiro. Ele condio necessria para a reduo da pobreza. Mas
importa alertar para a maneira como esse crescimento est acontecendo, sem que a
desigualdade, de alguma forma, sofra alteraes. este o objetivo deste captulo.
Um conceito bastante presente nos estudos sobre desigualdade o de excluso social, que, de
acordo com Subirats et al (2004), surgiu na Frana nos anos 70, associado ao conceito de
desemprego e instabilidade dos vnculos sociais. Depois, passou a ser utilizado pela Unio
Europeia como forma de superar a insuficincia do conceito de pobreza. Os autores lembram

28

que, etimologicamente, ser ou estar excludo remete a situaes de deportao ou expulso


concreta de uma comunidade, de pessoas reclusas ou apartadas do convvio coletivo, ou ainda
de pessoas que no possuem direitos que outras tm. Mas a Europa tem usado o conceito sem
que esteja restrito a esses significados. Amplia-o, uma vez que se estende a processos
crescentes de vulnerabilidade, desconexo social, perda de laos sociais e familiares que,
aliados a causas de desigualdade e marginalizao, geram situaes de excluso.
Para Castel (2000), deveria haver um uso mais cuidadoso do termo. O autor define diferentes
zonas da vida social em que as dimenses do trabalho e da sociabilidade podem levar ao
isolamento de um indivduo, mas ressalta que as fronteiras ntidas entre essas zonas so
difceis de estabelecer, em funo da precarizao das relaes de trabalho e da instabilidade
presente em algumas redes de sociabilidade. Assim, o que ele chama de excludo, hoje, na
verdade uma pessoa sem filiaes, com trajetria composta por um conjunto de rupturas em
relao a estados de equilbrios anteriores, que no necessariamente eram estveis. Por isso,
considera que preciso cuidado para no denominar qualquer disfuno social como
excluso, buscando distinguir os processos de excluso, de um conjunto de componentes da
questo social e sua globalidade. Ainda que o autor considere o termo como inconsistente,
teoricamente, ressalta que h grande consenso quanto necessidade de polticas reparadoras
para essa populao que est margem, em detrimento de polticas sociais mais gerais,
porque parece mais fcil e mais realista intervir sobre os efeitos de um disfuncionamento
social que controlar os processos que o acionam, porque a tomada de responsabilidade
desses efeitos pode se efetuar sobre um modo tcnico enquanto que o controle do processo
exige um tratamento poltico (Castel, 2000, p. 32)
Brugu, Gom e Subirats (2002), destacam que a excluso social pode operar em diferentes
mbitos, como o laboral, educativo, scio-sanitrio, urbano-territorial, familiar-relacional,
poltico-cidado e penal, e que h circunstncias intensificadoras da excluso social, como
sexo, idade, origem (etnia) e classe social. Para Brugu (2010), h trs formas de explicar o
conceito. A primeira a excluso como situao, em que h um estado de necessidade
intensa, provocado por mltiplos fatores: materiais, educacionais, urbansticos, sanitrios, etc.
E essa multiplicidade dificulta as respostas polticas. A segunda a excluso como risco, e
refere-se chance de uma pessoa tornar-se um excludo dependendo dos vnculos, ou da
ausncia destes, que poderiam apoi-la. Possuir redes sociais frgeis, estrutura familiar
fragmentada e poucos valores comunitrios representaria um risco de desconexo social. A

29

terceira a excluso como processo, em que o fracasso pessoal no gera a excluso, mas esta
gerada por processos sociais e econmicos que so excludentes.
Subirats, Gom e Brugu (2005) analisam a excluso social como composta por cinco
fenmenos. O primeiro estrutural: apesar de no ser algo novo, a excluso atual est alm
das desigualdades verticais presentes do modelo industrial, implicando numa fratura do tecido
social. Criou-se uma nova clivagem social em termos dentro-fora. O segundo relacional,
uma vez que a excluso est ligada a uma rede de agentes que adotam decises capazes de
gerar processos no-inclusivos, como a negao do acesso a crdito ou a discriminao no
acesso habitao. O terceiro dinmico, pois os riscos sociais podem ser alterados a
qualquer momento, gerando processos de excluso a grupos ou indivduos que encontravamse em situao de vulnerabilidade. O quarto fenmeno multifatorial e multidimensional, j
que muitos fatores levam excluso, como fracasso escolar, precariedade laboral,
monoparentalidade e gnero, dentre outros. Cada um deles requer um tratamento que no seja
unidimensional. E o quinto o politizvel: conforme lembram os autores, a excluso no est
presente no destino de sociedade alguma e passvel de ser abordada por valores, aes
coletivas, prticas institucionais e polticas pblicas.
Outro conceito o da coeso social que, de acordo com Daz e Sandoval (2011), originou-se
h mais de um sculo. Realmente, a questo da solidariedade est presente em Durkheim
(2010), quando estabelece a diferena entre a solidariedade mecnica e a orgnica. A primeira,
presente nas sociedades mais tradicionais, estabelece-se pelo fato dos indivduos possurem
questes e problemas comuns, alm de sentimentos tambm comuns e coesos. J a segunda
vincula-se diviso social do trabalho e afeta, portanto, as sociedades modernas. E mais
fraca, por estar relacionada com interesses mais particulares, vinculados diviso do trabalho,
ou por necessidades funcionais (semelhante ao funcionamento do organismo). Essa ausncia
de solidariedade social poderia, segundo o autor, levar ao suicdio, o que, no limite, a
ruptura com a ordem social.
A ideia da coeso tornou-se objetivo das polticas pblicas na Europa a partir da dcada de 80,
mas obteve maior visibilidade nos anos 90. A Unio Europeia conseguiu inserir o tema na
agenda transnacional como uma forma de diminuir a desigualdade, enfrentar a pobreza e
evitar a polarizao da sociedade, tanto em termos nacionais como entre os Estados membros
(Daz e Sandoval, 2011). Embora alguns autores atribuam as origens da ideia de coeso social
e econmica na Europa ao Tratado de Roma (1957), no Tratado de Maastricht que fica mais
evidente, ao propor a solidariedade entre os Estados membros. Entretanto, mesmo no artigo

30

130 do Tratado a definio conceitual de coeso social imprecisa: A fim de promover um


desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolver e prosseguir a
sua ao no sentido de reforar a sua coeso econmica e social. Em especial, a Comunidade
procurar reduzir a disparidade entre os nveis de desenvolvimento das diversas regies e o
atraso das regies menos favorecidas, incluindo as zonas rurais (Maastricht, 1992, art. 130).
Embora bastante utilizado na Europa, o conceito de coeso social, para Cattani (2011), est
equivocado quando aplicado ao contexto latino-americano, onde as desigualdades so
enormes. Ele

pergunta Como possvel promover relaes harmoniosas em contextos

marcados por slidas e desproporcionadas estruturas de poder, as classes abastadas no


aceitando reduzir minimamente seus privilgios? (CATTANI, 2011, p. 57). Essa ideia pode
ser relativizada, uma vez que mesmo nos pases dito desenvolvidos, h muitos casos de
situaes bastante desiguais.
Voltando ao conceito de desigualdade, Tilly (1998) traz a ideia de durabilidade: a situao
desigual persiste e se repete por diferentes geraes. O autor contribui com uma interessante
reflexo sobre como algumas desigualdades podem ser visveis. A estatura, por exemplo, pode
ser uma forma de medir a desigualdade, uma vez que pode estar relacionada com a nutrio
de base. Mesmo reconhecendo a gentica como fundamental no tamanho dos seres humanos,
o autor afirma que a nutrio adequada na infncia pode permitir ao indivduo se aproximar
do seu limite superior. Baixo peso ao nascer, muitas vezes associado a doenas maternas ou
subnutrio por sua vez associadas a condies de pobreza ou privao pode comprometer
o desenvolvimento das crianas e afetar sua estatura na vida adulta. Para o autor, portanto,
diferena considervel nos tamanhos de adultos de classes sociais diferentes pode ser forte
indicador de uma desigualdade durvel. Por outro lado, o aumento da estatura de uma
populao inteira pode ser considerado como um claro sinal de que o bem-estar dessa
populao est aumentando. Os mecanismos centrais que causam a durabilidade da
desigualdade so quatro, de acordo com Tilly (1998).
O primeiro deles a explorao, realizada pela elite. Ocorre quando um grupo de atores bemconectados controla um valioso recurso que demanda trabalho. Atravs dele obtm retorno
financeiro com o esforo de outros, sem remuner-los condizentemente. Em alguns poucos
casos uma parte desse recurso no-remunerado devolvido ao trabalhador em forma de
benefcios solidrios, garantindo assim uma estrutura de comando da elite. Esse recurso
valioso pode ser monetrio, mas pode tambm tomar a forma de poder, deferncia,
privilgios, bens ou protees.

31

O segundo a reserva de oportunidade (opportunity hoarding), realizada pela no-elite, e que


complementa a explorao. Ocorre quando membros de uma rede conseguem acessar algum
recurso valioso, renovvel, sujeito a monoplio e que d suporte rede. Tais membros
regularmente reservam o acesso ao recurso, criando crenas e prticas que sustentam seu
controle. Nesse mecanismo os beneficirios no recorrem necessariamente aos esforos dos
outros, mas tambm os excluem no acesso a recursos importantes. Um exemplo apontado
pelo autor so os imigrantes, que chegam a um novo territrio e, ao encontrarem uma
oportunidade (ou nicho) ainda no explorada pela elite, passam a explor-la, e com reserva de
mercado em relao a outros grupos possivelmente interessados.
O terceiro mecanismo a emulao, ou seja, a reproduo de modelos organizacionais que j
operam em outros lugares. Esse mecanismo ocorre quando os emuladores seguem os modelos
originais. Por exemplo, quando novas organizaes reproduzem as divises tnicas, raciais e
de gneros, que eram familiares aos empregados na organizao em que trabalhavam
anteriormente. As desigualdades so, assim, perpetuadas.
Finalmente, o quarto mecanismo a adaptao, com dois componentes principais. O primeiro
a inveno de procedimentos que facilitam a interao no dia-a-dia e o segundo, a
elaborao de relaes sociais valiosas em torno de divises existentes. Assim, as pessoas
optam por criar maneiras de tornar a sua relao de desvantagem posicional em uma situao
menos complicada de conviver. o caso da empregada domstica que, sentindo-se integrante
da famlia para a qual trabalha, evita refletir sobre a sua desigualdade.
Tilly (1998) ressalta que os bens relevantes no incluem apenas sade ou renda, mas tambm
controle de terra, exposio a doenas, respeito de outras pessoas, confiabilidade nos servios
militares, risco de homicdio, posse de ferramentas e disponibilidade para encontrar parceiros
sexuais. O autor divide os bens em autnomos e relativos. Os primeiros podem ser
observveis sem utilizar referncias externas, como a necessidade de comida, as condies de
sade e o peso. J os relativos ou posicionais so aqueles relacionados a outras pessoas. Ou
seja, possuem mais bens relativos os indivduos que vivem em casas confortveis, andam com
automveis luxuosos, comem comidas finas, bebem bons vinhos ou utilizam seu tempo de
lazer em atraes caras. Lembra que Bourdieu traz tambm essa reflexo ao dividir
analiticamente a noo de capital em econmico, cultural e social.
Para Schwalbe (2008), quando os socilogos falam sobre a reproduo da desigualdade,
normalmente utilizam os conceitos de capital humano, capital cultural e capital social

32

Segundo o autor, para entender como a desigualdade perpetuada, importante analisar a


maneira como essas formas de capital so distribudas na sociedade.
O capital humano usualmente se refere a credenciais, habilidades e experincia de trabalho.
Nesse conceito, a desigualdade reproduzida porque indivduos com poucas oportunidades de
adquirir capital humano valioso, como os que nasceram em famlias pobres ou grupos que
sofrem discriminao frequente, acabam presos em empregos de baixa remunerao.
O conceito de capital cultural inclui os conhecimentos, hbitos, valores e gostos que as
pessoas adquirem ao crescerem em determinado meio social. Nesse sentido, todos temos
capital cultural, mas nem todos temos o capital necessrio para agir e se comportar no mundo
da classe mdia ou mdia-alta. Assim, mesmo com a posse de competncias necessrias para
determinado emprego, consegui-lo depende da deciso ou percepo de outras pessoas: por
exemplo, causar boa impresso. O que difcil se determinada pessoa no possui o correto
capital cultural. A desigualdade, neste caso, reproduzida por aqueles que no desejam que
outras pessoas (mais pobres) passem a frequentar alguns crculos; criam barreiras que
impedem o acesso dos demais. Para o autor, esse o comportamento tpico da elite. O capital
social est relacionado com a conexo das pessoas e suas redes sociais. Para que uma pessoa
possa ascender necessrio que ela conhea pessoas capazes e dispostas a compartilhar
informaes e outros recursos; e tambm a abrir as portas. (Schwalbe, 2008)
Com todos os problemas que a desigualdade traz para um pas como o Brasil, difcil pensar
na ausncia de uma grande movimentao da sociedade para alterar esse quadro. Scalon
(2004) mostra os resultados de um survey sobre percepo de desigualdades realizado atravs
de 2 mil entrevistas. Entre vrias perguntas, questionava os entrevistados sobre quem poderia
acabar com as desigualdades. Os resultados apontaram que uma maioria respondeu Governo
(62%), seguida por Deputados e Senadores (12%). Apenas 4% optaram pela resposta pessoas
como o sr.(a). A autora aponta, entretanto, que 67% dos entrevistados concordam que a
desigualdade no Brasil persistente porque as pessoas no se unem para acabar com ela.
Spink (2006), em coletnea que busca compreender como a desigualdade tornada natural
nas notcias dos jornais, analisa o papel da mdia nesse processo de naturalizao e mostra
uma situao bastante concreta e cotidiana. Considerando o conceito de quase-interaes
mediadas como as relaes sociais que so estabelecidas pelos meios de comunicao de
massa, o autor analisou o contedo do jornal Folha de So Paulo, na semana de 8 a 14 de
dezembro de 2003. Aprofundou a anlise a partir de uma notcia sobre uma deficiente fsica
usuria de cadeira de rodas e sua dificuldade de locomoo na cidade de So Paulo. A

33

dificuldade colocada como problema individual, dos demais cadeirantes ou, no mximo, da
prefeitura. No posiciona o problema como a ausncia de solidariedade coletiva ou de
perspectiva pblica em relao aos espaos comuns. Assim, o outro desconhecido, ao ser
excludo, no incomoda. A desigualdade naturalizada a partir do jornal (Spink, 2006) ou,
extrapolando, a partir da mdia.
De acordo com Jess de Souza (2009), esses consensos sociais e o conjunto de ideias,
incluindo valores e interesses, que determinam qualquer ao poltica. No verdade,
portanto, que a poltica seja feita pelos burocratas, polticos profissionais ou mesmo pelos
jornalistas da poltica. A proposio do autor talvez ajude a explicar a no movimentao da
sociedade para a reduo das desigualdades no Brasil. Para o autor, h algumas razes para
esse encobrimento da desigualdade e uma delas foi a construo do mito da brasilidade.
Para ele, as ideias de Gilberto Freyre foram muito bem aceitas pela sociedade e tambm pelo
governo Vargas. O orgulho mestio como uma caracterstica nacional forjou a ideia de povo
pacfico, encobrindo e negando qualquer espcie de conflito. Essa inexistncia de conflitos
passou a ser visto como aspecto positivo da sociedade, tornando-a to pouco crtica, inclusive
s injustias. Outra razo o senso comum4, que impede ou dificulta que os indivduos
sejam capazes de discutir e refletir com autonomia. Sem essas reflexes e com o agravante da
ausncia de prticas institucionais e sociais capazes de garantir a possibilidade de crtica,
torna-se muito difcil desconstruir as iluses que mantm e reproduzem o poder e os
privilgios. O autor registra que os privilgios no mundo moderno deixaram de ser dos bemnascidos e passaram queles que se esforam e possuem desempenho diferenciado, passando
a ter status de desigualdades justas. Nesse sentido, afirma que a principal ideologia
atualmente a meritocracia, que no limite, tem um papel de justificao da desigualdade.
O indivduo afasta-se da sociedade, podendo celebrar livremente o mrito individual. Ou, caso
no consiga o sucesso, passa a ser tratado como algum que escolheu ser fracassado. Dessa
forma, a ideologia do senso comum tenta pregoar que h apenas a competio livre e justa
entre indivduos, onde o melhor seria o vencedor. No entanto, Jess de Souza (2009) lembra
que esses indivduos no so to autnomos como se pensa, uma vez que a famlia os liga
comunidade social. E essa famlia possui valores muito semelhantes aos de outras famlias,
desde que da mesma classe social. Hbitos e comportamentos sociais, opes de escolas,

4 Para Jess de Souza (2009), o senso comum a forma como as pessoas comuns todos, portanto
conferem sentido s vidas e aes cotidianas, uma vez que a enorme maioria da populao no especialista
no funcionamento da sociedade, necessitando conhecer regras bsicas de convvio social para continuar
vivendo

34

opes de lazer, dentre outros, faro com que os indivduos dessa classe se conheam,
namorem e se casem, reproduzindo a classe. Mas essa endogenia de classe
constantemente esquecida. Assim, as precondies sociais e familiares passam a no fazer
parte do argumento daqueles que ainda acreditam, como o senso comum busca mostrar, que
h o milagre do mrito individual. Ral, nome provocativo dado pelo autor, aos membros
das classes excludas, resta as capacidades especficas para desempenhar seus subempregos
e suas relaes comunitrias.
Uma anlise interessante e que complementa essa viso de classe social o estudo de Reis
(2000), que trata de um aspecto importante sobre as condies de desigualdade no Brasil. A
autora analisa quais as percepes que a elite importante conjunto de atores com influncia
significativa na formulao e implementao de polticas pblicas tem sobre a questo da
desigualdade no pas. Para isso, realizou um survey entre 1993 e 1994, e tambm entrevistas
de maior profundidade, com mais de 60 indivduos ocupantes de posies institucionais
privilegiadas. Dividiu seus respondentes em quatro grupos: polticos, burocratas, lderes
empresariais e lderes sindicais. Em termos gerais, os principais problemas nacionais
apontados na pesquisa foram: Inflao (17,5%), Educao e Sade (15,9%), Pobreza (14,3%),
Governabilidade (11,5%) e Distribuio de Renda (8,3%), juntamente com Outros Fatores
Polticos (8,3%).
Considerando o tema dessa tese, apenas 22,6% da elite brasileira julgam

Pobreza ou

Distribuio de Renda como os problemas nacionais principais. Por outro lado, analisando os
principais objetivos nacionais, a mdio prazo, os resultados foram: Melhorar os nveis
educacionais (23,0%), Reduzir o tamanho do Estado (18,2%), Erradicar a pobreza e reduzir a
desigualdade (17,6%). No entanto, no que se refere pobreza, os resultados foram
heterogneos, relativamente aos grupos entrevistados. Para 25,9% das elites polticas,
Erradicar a pobreza e reduzir a desigualdade deve ser o objetivo principal. E apenas 9,6%
das elites empresariais concordam com essa viso.
Cattani (2007) aponta que um dos maiores desafios das cincias sociais brasileiras ampliar o
conhecimento sobre o abismo social entre as classes, definir a real distncia entre os mais
ricos e os mais pobres, e a origem de parte do patrimnio dos mais ricos. O autor explora a
ideia de que, embora pobreza e riqueza faam parte do mesmo processo econmico e social, a
pobreza muito mais estudada pelos cientistas sociais, enquanto os ricos e detentores do
poder continuam sendo ignorados. Para ele, isso parte de uma estratgia de dominao, em

35

que os estudos sobre milionrios no so bem vistos na academia e dificilmente possuem


financiamento ou acesso s informaes.
O acesso realidade dos setores mais abastados dificultado por razes
objetivas e subjetivas. Em termos prticos, a riqueza protegida pelo sigilo
bancrio, pelos estratagemas contbeis que ocultam os valores reais do
patrimnio e das rendas. Em muitos casos, o acesso aos dados fidedignos das
empresas ou dos indivduos impossvel. Mas, a dificuldade maior provm
de outra fonte, de outra ordem de fatores: a riqueza est sempre envolta
numa aura de respeitabilidade e de legitimidade raramente contestada pelas
cincias sociais. Ela considerada uma soluo, e no um problema.
(CATTANI, 2011, p. 63)

A questo da desigualdade de renda e de riqueza ser analisada no prximo sub-captulo sob a


perspectiva dos estudos econmicos.

A PERSPECTIVA DA ECONOMIA
Analisar brevemente como a cincia econmica tem observado a questo da desigualdade
fundamental. Mais ainda nesta tese, cujo objetivo est diretamente relacionado com a questo
da renda e, consequentemente, dos recursos econmicos.
As desigualdades podem ser muito explcitas como a referncia, mencionada neste trabalho,
desigualdade na estatura dos indivduos (Tilly, 1998) , mas podem ser menos visveis.
Fields (2001) tambm fala sobre a visibilidade da desigualdade, afirmando ser ela parecida
com um elefante: voc pode no saber defini-lo, mas sabe que se trata do animal quando o v.
E a desigualdade pode ser medida em nmeros; a economia tem contribudo bastante nesse
tipo de anlise.
Atkinson e Bourguignon (2007), afirmam que questes distributivas nem sempre foram
consideradas importantes para a maioria dos economistas. Eles destacam o pequeno interesse
principalmente entre os anos 50 e incio dos 60, e tambm nos anos 80. Apontam que, entre os
anos 30 e 40, por exemplo, os economistas estavam mais preocupados com questes de
eficincia. A baixa preocupao social tambm estava relacionada com o funcionamento do
estado de bem-estar social. Afirmam tambm que, em perodos de pleno emprego e rpido
crescimento econmico, a baixa preocupao era justificada com argumentos sobre os mais
pobres serem mais beneficiados com polticas de gerao de empregos e promoo do
crescimento, do que com a distribuio da renda.

36

Mas os autores dizem que a situao sofreu mudanas a partir dos anos 90 e elencam motivos.
O primeiro deles que, durante o ltimo quarto do sculo passado, o crescimento econmico
foi instvel e, na mdia, lento. Alm disso, a Europa convive com prolongado desemprego.
Tambm, em um grande nmero de pases da OCDE houve ampliao das diferenas
salariais, e em muitos pases ricos continua existindo uma pobreza persistente. Ainda para os
autores, escolhas polticas como privatizao, unio monetria e caminhos para o Welfare
State incidiram na distribuio de renda. Mas, mesmo com o aumento da preocupao,
consideram que o tema da distribuio de renda continua perifrico nas pesquisas econmicas.
E que grande o desafio a ser enfrentado (Atkinson & Bourguignon, 2007)
Boadway e Keen (2007) dizem que a redistribuio precisa ser tratada como tema da poltica
econmica de uma sociedade e que pensar em redistribuio em uma sociedade associar
esse pensamento diretamente democracia. Para eles, nesse regime a confiscao atravs da
fora fsica est descartada; os governos, portanto, precisam seguir o que est na lei,
respeitando as caractersticas de uma democracia. Em democracias diretas, algumas
dimenses devem ser analisadas para haver processo redistributivo: o papel da maioria, os
impostos sobre a renda, a redistribuio intergeracional e a proviso pblica de bens privados.
Para Atkinson e Bourguignon (2007), as teorias que estudam a desigualdade econmica
recentemente conseguiram progressos impressionantes na compreenso das questes em jogo
e, em alguns casos, no desenvolvimento de instrumentos quantitativos apropriados. Mas
ressaltam que ainda h vrios desafios. Uma questo importante definir o que deve ser
considerado como renda ou rendimento, j que a renda total de uma famlia pode vir de
diferentes fontes. Para Samuelson e Nordhaus (1999), a desigualdade do rendimento do
trabalho est relacionada com capacidades e especializaes, a intensidade do trabalho, as
profisses e ainda outros fatores, como a situao das famlias, imigrao e discriminao. J
as desigualdades no rendimento da propriedade tm relaes com as fontes de riqueza, a
iniciativa empresarial ou empreendedorismo e, por ltimo, com heranas recebidas pelos
indivduos.
Medir o rendimento muito mais difcil, segundo Atkinson e Bourguignon (2007), uma vez
que a renda do capital pode vir atravs das taxas de retorno dos investimentos. Mas esse
retorno est baseado em bens virtuais e no reais, principalmente se a pessoa est investindo
em aes de empresas. Outra dificuldade ocorre quando o indivduo o dono da prpria casa,
e que deveria ser considerado algum tipo de aluguel implcito. Os autores tambm afirmam
que a renda do capital geralmente subestimada na maior parte das pesquisas que trabalham

37

com dados sobre distribuio de renda, porque no conseguem dimensionar a renda real de
todos os ativos financeiros e tambm dos dividendos ainda no distribudos aos acionistas.
Outra circunstncia torna ainda mais complexa a questo da renda. Trata-se do selfemployment. O caso dos proprietrios rurais um exemplo, j que o valor do trabalho
executado e os retornos referentes ao uso da terra e dos equipamentos no so contabilizados.
Outra questo importante e, segundo Atkinson e Bourguignon (2007), uma das primeiras
questes que um pesquisador de desigualdades tem que definir o que comparar. Eles
citam os exemplos mais comuns: indivduos, se eles tm rendimento ou no; renda individual;
renda da famlia, incluindo adultos e crianas relacionadas; unidades de despesa, ou seja,
indivduos que renem os seus rendimentos em conjunto e compartilham o mesmo oramento
e mesmo consumo; componentes das famlias, isto , indivduos que vivem no mesmo
endereo. Para eles, diferentes escolhas podem levar a diferentes avaliaes sobre os graus de
desigualdade e, possivelmente, a diferentes representaes da sua evoluo ao longo do
tempo. Afirmam que muitas dessas medidas so confusas, pois as famlias no possuem o
mesmo tamanho e nem o nmero de pessoas que recebem rendimentos dentro de um mesmo
domiclio igual. Por isso, concluem que a escolha da unidade de anlise depende do que o
pesquisador est buscando. Por exemplo, os dados sobre ganhos individuais so mais bem
adaptados aos estudos sobre o mercado de trabalho, enquanto que os dados sobre a renda do
domiclio podem ser apropriados para pesquisas sobre padro de vida das famlias (Atkinson
& Bourguignon, 2007).
Fields (2001) tem a mesma opinio e argumenta que todas as medidas de comparao de
desigualdade possuem elementos subjetivos, em alguns momentos explcitos, e em outros,
no. Para ele, quatro propriedades so desejveis. A primeira o anonimato, que permite olhar
apenas para as rendas sem se preocupar com os nomes das pessoas que as recebem. A
segunda a homogeneidade de renda, que traz importante preocupao em diferenciar a
desigualdade absoluta, medida em termos da diferena entre unidades monetrias que uma
pessoa recebe em relao outra, e a desigualdade relativa, medida em percentuais da renda.
A terceira a homogeneidade populacional, mostrando que necessrio estabelecer critrios
para comparar as desigualdades em populaes de tamanhos diferentes. E a quarta o
princpio da transferncia, descrito mais detalhadamente adiante.
Sen (2007) traz outra questo crucial para os estudos econmicos sobre desigualdade: a dos
pesos dos indicadores. Para o autor, trata-se de um exerccio de julgamento e isso s pode ser
resolvido atravs de avaliaes bem fundamentadas. No bastaria que um determinado

38

indivduo selecionasse o que ele considera razovel e simplesmente atribusse peso a


determinadas questes. fundamental, para uma determinada avaliao social ser
considerada aceita, que haja algum tipo de consenso sobre os pesos. Ele diz que combinaes,
envolvendo consensos de um lado e compromissos aceitveis de outro, so essenciais at
mesmo para estabelecer uma linha de pobreza, ou para a utilizao de um determinado ndice
de desigualdade nas estatsticas nacionais (Sen, 2007).
Quanto aos ndices econmicos que ajudam a compreender melhor a desigualdade, o
primeiro, e talvez o mais importante seja o Coeficiente de Gini, j bastante mencionado nesta
tese. Detalhadamente: o Gini calculado em um grfico cujo eixo x o percentual
acumulado da populao e o eixo y, o percentual acumulado da renda por meio do quociente
da rea entre a curva de Lorenz de determinada distribuio e a linha de perfeita igualdade
(45o), pela rea total abaixo da linha de perfeita igualdade. O Gini varia entre 0 (situao em
que a distribuio de renda absolutamente igual) e 1 (quando toda a renda est concentrada
em apenas um indivduo). Assim, quando mais prximo de 0, menor a desigualdade de uma
localidade.
No campo das polticas pblicas, o ndice de Gini e as propores de renda total que so
apropriadas por certos grupos da populao, como os 10% mais ricos ou mais pobres, tm
sido os mais utilizados na caracterizao da desigualdade. Dentre esses dois, Hoffmann
(1991) diz que o ndice de Gini uma medida melhor, pois afetado por modificaes ao
longo de toda a curva de Lorenz, ao passo que o valor do 50- ou do 10+ corresponde
posio de um nico ponto dessa curva (Hoffmann, 1991, p. 143). No entanto, interessante
abordar brevemente outros trs indicadores econmicos de desigualdade.
Sen (2001) explica que o modelo de Dalton, criado em 1920, considera a funo utilitarista do
bem-estar social, que a soma total das utilidades individuais, sendo cada uma delas
considerada como uma funo da renda do indivduo. Para Dalton, o nvel de desigualdade de
uma dada renda total seria a insuficincia percentual total efetiva de utilidades em relao ao
valor mximo (a soma total seria gerada se a renda total fosse distribuda de maneira igual
entre os indivduos). Mas, para Sen, no fcil falar de insuficincias percentuais das somas
totais de utilidades relativas soma total mxima (p. ex., a soma de utilidades foi reduzida
em 17 por cento) (Sen, 2001, p. 154-155). Dalton tambm ficou conhecido atravs do
princpio de Pigou-Dalton, o princpio da transferncia citado anteriormente, que afirma que,
realizada a transferncia de renda de um indivduo mais rico para um mais pobre, esta
resultaria em maior igualdade social desde que essa transferncia no invertesse a posio

39

(ranking) entre os dois (Cowell, 2007). Se a transferncia de recursos de uma para outro for
grande o suficiente para inverter o ranking entre os dois, violadas seriam as condies PigouDalton.
Outro indicador utilizado o ndice de Theil, que mede o grau de desigualdade na distribuio
da renda domiciliar per capita entre os indivduos. o logaritmo da razo entre as mdias
aritmtica e geomtrica das rendas individuais. Quando no existe desigualdade, ele nulo.
Mas tende ao infinito quando a desigualdade tender ao mximo. No caso brasileiro, com base
nas informaes da Cepal, o ndice de Theil vem caindo. Em 2001, ele era 0,914 e, em 2009,
0,716.
Quanto ao comportamento da desigualdade, Galbraith & Berner (2001) afirmam que pases
em desenvolvimento pequenos e fracos esto muito suscetveis a questes externas, o que
impacta os graus de desigualdade desses pases. Embora, em termos gerais, a desigualdade
tendeu a diminuir na dcada de 70, ela voltou a aumentar nas dcadas de 80 e 90. Os graus de
aumento ou diminuio dependem de diversas caractersticas, especficas de cada pas
(Galbraith & Berner, 2001).
Cornia et al (2004), em estudo com 73 pases, colocou o Brasil na categoria de Constant
inequality no perodo de 1960 a 1990. No estudo, os autores identificaram apenas nove
pases que conseguiram reduzir sua desigualdade de renda nesse perodo de trinta anos,
enquanto que, em 48 pases, a inequidade aumentou. Esse comportamento histrico da
desigualdade no Brasil tambm foi abordado em Fields (1980), ao estudar o comportamento
da economia brasileira nos anos 60. Para ele, na comparao com outros pases, o padro de
crescimento econmico foi altamente desigual entre os setores da sociedade.
Ainda sobre os indicadores, interessante explicar alguns que so utilizados para medir a
pobreza como insuficincia de renda5. De acordo com Souza (2004), o debate acadmico no
Brasil estabeleceu com muita solidez os indicadores quem medem a pobreza como
insuficincia de renda. O autor considera tratar-se de um bom comeo, uma vez que a renda
uma dimenso instrumental significativa, estando fortemente correlacionado com outras
dimenses importantes como educao e sade.
Para Fields (2001), a pobreza pode ser definida como a incapacidade de um indivduo ou
famlia conseguir recursos suficientes para satisfazer suas necessidades bsicas. Para facilitar
5 A pobreza tem sido analisada sob diversas dimenses. No entanto, neste captulo, trata-se da pobreza
enquanto insuficincia de renda. A Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI), criou o
Multidimensional Poverty Index e tem realizado estudos interessantes sobre a pobreza multidimensional

40

a operacionalizao desse conceito, definida uma cesta de necessidades bsicas, que


posteriormente calculada. Os pobres seriam aqueles cuja renda no suficiente para adquirir
essa cesta. Sua renda est abaixo dessa linha de corte, chamada de linha de pobreza6. Para o
autor, ao longo do tempo, como os custos variam, essa linha precisa ser ajustada e o ajuste
deve ser feito apenas pela inflao (e no pelo crescimento econmico, pois isso distorceria
conceito). A linha ajustada define o conceito de pobreza absoluta7. Em relao ao conceito
de pobreza relativa, h duas ideias distintas. Na primeira, um grupo que est dentre os mais
pobres (os 40% mais pobres, por exemplo) definido, e a pobreza relativa a mdia da renda
real desse grupo. A segunda utilizar uma linha mais alta para estabelecer a pobreza. Essa
linha pode ser definida no por uma cesta de necessidades bsicas, mas por um percentual
que pode ser metade, um tero, dois teros, etc da renda mdia do pas.
Barros et al (2000) estabelecem que a pobreza analisada sob a tica da insuficincia de
renda corresponderia a dois determinantes imediatos: a escassez agregada de recursos e a
distribuio ruim dos recursos existentes. No primeiro determinante, ao comparar o Brasil
com outros pases, no possvel afirmar que se trata de um pas pobre. No entanto, o nmero
de brasileiros abaixo da linha da pobreza indica uma concentrao de renda muito
significativa. Ou seja, uma distribuio mais justa dos recursos disponveis seria suficiente
para eliminar toda a pobreza brasileira.
A partir dessa definio do que a pobreza, alguns indicadores trabalham o conceito de forma
diferente. O mais comum a proporo de pobres ou extremamente pobres dentro de uma
sociedade. Trata-se de um indicador simples e de fcil compreenso, uma vez que, a partir da
definio do que um indivduo pobre (ou extremamente pobre), basta fazer uma contagem e
calcular a porcentagem que esse grupo representa no total da populao.
Os economistas costumam utilizar tambm outros conceitos. Barros et al (2010) explicam que
o Hiato de pobreza a proporo de pobres multiplicada pela distncia mdia da renda dos
pobres linha de pobreza. Ele medido em mltiplos da linha de pobreza. Trata-se de uma
medida mais complexa do que a proporo de pobres, uma vez que ajuda a medir a
6 Conforme lembram Nolan e Marx (2009), para efeito de comparao entre pases e monitorar avanos ao
longo do tempo, muitos estudos adotam as linhas propostas pelo Banco Mundial, em que so considerados
extremamente pobres aqueles que vivem com menos de um dlar por dia, e pobres, os que possuem
menos de dois dlares por dia.
7 O estabelecimento dessa linha sempre gera questionamentos como: o conceito a ser medido da renda ou do
consumo; a unidade de anlise o indivduo, a famlia, o clculo per capita, ou o nmero de adultos; deve
haver uma linha de pobreza para a rea rural e outra para a rea urbana; essa linha deve ser calculada
cientificamente, politicamente, subjetivamente ou por questes de convenincia; e , quais os outros
indicadores alm de consumo e renda que podem ser utilizados. Em relao a esse ltimo, a possibilidade de
usar ndices mais amplos como o IDH esto cada vez mais sendo utilizados (Fields, 2001)

41

profundidade da pobreza. Outra medida a Severidade da pobreza, clculo do produto da


porcentagem de pobres pela distncia quadrtica mdia linha de pobreza. Por utilizar a
distncia ao quadrado, d maior peso aos mais pobres, embora tambm utilize a proporo de
pobres e a profundidade da pobreza. (Barros et al, 2010)
Avaliar a pobreza pode ter diferentes mtodos, como demonstrado aqui, mas no se trata de
uma tarefa muito complexa. Por outro lado, analisar o conceito de excluso social tem sido
uma rdua tarefa para os economistas, de acordo com Nolan e Marx (2009). Os autores
destacam que, nos Estados Unidos, os debates polticos e pesquisas ainda esto muito mais
concentrados na questo da pobreza do que na excluso social. Mas relatam que na Europa a
tendncia outra e h debates interessantes sobre o conceito, assim como sobre a
multidimensionalidade da pobreza, j mencionada. Para eles, a dificuldade em lidar com
diferentes tipos de privaes como habitao popular, condies de vizinhana, condies
de sade, acesso sade e educao de m qualidade escolher os melhores indicadores
para usar e, ainda, como atribuir pesos a dimenses e indicadores to diferentes.
Subirat, Gom e Brugu (2005) concordam sobre a dificuldade de medir a excluso social,
uma vez que muito difcil defini-la a partir de indicadores estticos e unidimensionais. Ao se
colocarem entre o possvel e o desejado, no entanto, eles constroem uma matriz de
indicadores, a partir de oito mbitos de excluso: econmico, laboral, de formao,
sociosanitrio, residencial, relacional, poltico e de contexto espacial. Outra experincia
interessante, mas no em termos individuais ou familiares, apontada por Guillaumont
(20009). Trata-se do Economic Vulnerability Index (EVI), reconhecido pelo Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), que envolve o risco de pases serem
afetados por choques de dois tipos: naturais ou ambientais, e econmicos, advindos de
condio externa ao pas.
Finalmente, mais uma questo importante da perspectiva econmica e que ser debatida nos
casos de Cubato e de Cariacica, a constante preocupao da busca da eficincia na
alocao de recursos. Essa eficincia poderia ser conflituosa com relao justia
distributiva. Mas para Boadway e Keen (2007) nos ltimos anos houve um aumento no
interesse em pesquisar alternativas capazes de mostrar que redistribuio e eficincia no
precisam ser caminhos opostos e que, em algumas circunstncias, podem estar juntas. Eles
citam que o mercado de capitais e algumas outras imperfeies de mercado ajudam a acreditar
que, em algumas circunstncias, a redistribuio pode auxiliar o crescimento. Mas ressaltam
que, ainda assim, as polticas redistributivas tm que ser analisadas com cautela para no

42

gerar alto grau de ineficincia. Para Kanbur (2007), algumas polticas redistributivas possuem
grande capacidade de gerar o crescimento econmico e destaca trs tipos: as polticas relativas
terra, educao e transferncia de renda.
Analisar a perspectiva econmica sobre pobreza e desigualdade fundamental para qualquer
debate sobre o assunto. Nesta tese, especificamente, torna-se mais relevante, uma vez que
muitos dos conceitos explicados sero abordados no sub-captulo sobre o comportamento
recente da desigualdade no pas e ajudam a entender como esta questo tem sido tratada em
termos de polticas pblicas.

A PERSPECTIVA LEGAL
necessria uma perspectiva legal sobre a questo da desigualdade no pas. ela que, atravs
da legislao vigente no pas, pode garantir o cumprimento das regras na vida em sociedade.
Ao analisar a sociedade norte-americana, Schwalbe (2008) afirma que e o processo de criao
das suas desigualdades est associado a trs fatores. O primeiro foi o roubo das terras dos
americanos nativos; o segundo a extorso, caracterstica em processos de obteno de
vantagens; e o terceiro a explorao, caso dos escravos, obrigados a trabalhar foradamente
nas regies agrrias. O autor ressalta que, apesar dos fatores importantes no incio da
desigualdade, o que preocupa a reproduo e a manuteno da desigualdade na vida
cotidiana. Compreender as as regras do jogo , para ele, fator fundamental no entendimento
dos processos de reproduo da desigualdade. A partir delas compreendemos o
comportamento dos atores.
Por isso, neste sub-captulo, buscamos entender a legislao brasileira, que funciona como a
regra do jogo, ajudando ou atrapalhando a continuidade da desigualdade no pas.
Objetivando a compreenso da legislao no tema da desigualdade e a sua evoluo ao longo
dos anos, a anlise est dividida em duas partes. Na primeira, optou-se por analisar todos os
textos constitucionais brasileiros, desde o primeiro aprovado, em 1824. A escolha pela
Constituio Federal bvia, uma vez que a principal legislao do pas. Em um pas com
um grau de desigualdade socioeconmica to grande, analisar a principal legislao significa
colocar uma lupa sobre a questo e entender como ela foi tratada nos diferentes contextos
histrico e poltico, desde a Independncia do Brasil. Em todas as constituies, o objetivo da
anlise era buscar ttulos, artigos ou captulos que estivessem relacionados com Igualdade,

43

Distribuio (de recursos e poder) e, tambm, Pobreza. Na segunda, a opo foi analisar como
a legislao tributria nacional pode ou no auxiliar na reduo das desigualdades.
Inicialmente, importante lembrar a diferena apontada por Couto (2005) entre princpios
constitucionais e polticas pblicas. As polticas pblicas seriam os instrumentos capazes de
efetivar as decises ordinrias de governo. Aqui tambm haveria duas possibilidades. Aquelas
relacionadas com temas no previstos nos princpios constitucionais e as outras, cuja funo
especificar, detalhar ou criar condies de efetivao de um princpio constitucional. Por fim,
os princpios constitucionais seriam as caractersticas principais do Estado e estipulariam os
direitos fundamentais para todos os cidados.
Na Constituio de 1824, no artigo 179, inciso XIII, h a frase A Lei ser igual para todos,
quer proteja, quer castigue, o recompensar em proporo dos merecimentos de cada um.
Vale a pena lembrar que essa igualdade era relativa, j que a escravido era prtica comum e
permitida em territrio nacional. Nesse primeiro texto no h nenhuma referncia ao conceito
de Pobreza.
Na Constituio de 1891, a primeira depois da Proclamao da Repblica, o artigo 72, no
segundo pargrafo, afirma: Todos so iguais perante a lei. Oficialmente, no havia mais,
nesse momento, escravido no pas. O conceito de igualdade, portanto, parece menos ingnuo
do que em 1824. A mesma frase se repete em todos os textos constitucionais, at 1988.
Interessante o que vem a seguir, na continuao do pargrafo, com a frase: a Repblica no
admite privilgios de nascimento, desconhece foros de nobreza e extingue as ordens
honorficas existentes e todas as suas prerrogativas e regalias, bem como os ttulos
nobilirquicos e de conselho. Evidentemente, esses privilgios de nascimento referiam-se
questo da nobreza. Assim como na primeira, essa segunda Constituio no tem nenhuma
meno ao conceito de Pobreza.
Na Constituio de 1934, no Art. 113, retoma-se o Todos so iguais perante a lei. Mas a
frase seguinte no faz mais referncia aos privilgios de nascimento explicitamente, embora
ainda trate da questo, afirmando no mesmo artigo que No haver privilgios, nem
distines, por motivo de nascimento, sexo, raa, profisses prprias ou dos pais, classe
social, riqueza, crenas religiosas ou ideias polticas. Dessa forma, a igualdade no Brasil
estaria resolvida, pelo menos em termos constitucionais.
Em 1934 a atuao do governo Vargas como pai dos pobres estava presente, e era previsvel
alguma meno pobreza, no texto constitucional. E isso de fato ocorre no Artigo 121, em

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que so tratadas as questes da proteo social do trabalhador e os interesses econmicos do


pas. No quinto pargrafo desse artigo, aparece pela primeira vez nas constituies brasileiras
alguma referncia situao de pobreza de alguns brasileiros. Mais especificamente, o
pargrafo: A Unio promover, em cooperao com os Estados, a organizao de colnias
agrcolas, para onde sero encaminhados os habitantes de zonas empobrecidas, que o
desejarem, e os sem trabalho. O termo zonas empobrecidas no aponta para uma situao
dos indivduos, mas sim das localidades em que estes vivem. De qualquer forma, reconhecese um avano simblico importante.
Apenas trs anos mais tarde, mas num um contexto bastante diferente, devido ao Estado
Novo, promulgada a Constituio de 1937. A igualdade perante a Lei permanece, mas a
frase sobre inexistncia de privilgios e distines no consta mais no texto constitucional.
Pela primeira vez aparece a palavra distribuio, mas no artigo 61, que trata da distribuio
e venda de produtos por organizaes, e de forma mais geral, das atribuies do Conselho da
Economia Nacional. No possvel, portanto, perceber a preocupao com a distribuio ou
com a redistribuio mais justa das riquezas produzidas no pas. O avano obtido e
mencionado em relao incluso ainda que indiretamente da questo da pobreza na
constituio anterior retrocede. Ou seja, embora os aspectos da proteo social do trabalhador
continuem existindo, o pargrafo que trata das questes de encaminhamento dos habitantes de
zonas empobrecidas retirado e o texto constitucional no faz nenhuma outra meno ao
conceito de pobreza.
Em 1945, com a volta ao regime democrtico no pas, a elaborao de uma nova Constituio
foi necessria. Agora, no artigo 141 consta novamente a igualdade de todos os cidados
perante a lei. E, dentro do Ttulo V - Da Ordem Econmica e Social, no artigo 147 est escrito
que O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social e seu objetivo ser de
promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. Trata-se
de primeira vez em que as palavras-chave igualdade e distribuio aparecem juntas, o que
pode ser considerado como um avano em termos de diretrizes.
A questo da pobreza mesmo que ainda mencionada apenas em relao localidade e no
aos indivduos retomada nessa Constituio, de 1946. O artigo 156, dentro do mesmo
Ttulo V Da Ordem Econmica e Social afirma: A lei facilitar a fixao do homem no
campo, estabelecendo planos de colonizao e de aproveitamento das terras pblicas. Para
esse fim, sero preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e
os desempregados. Parece uma sinalizao de que polticas pblicas devero contemplar a

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questo da fixao do homem no campo, privilegiando os desempregados e moradores de


regies pobres.
Em 1964 ocorre um novo golpe poltico no Brasil, instaurando a ditadura militar. Trs anos
mais tarde a Constituio de 1967 promulgada e no artigo 150 a igualdade a todos
novamente reafirmada, com o destaque de vir acompanhada do esclarecimento sem distino
de sexo, raa, trabalho, credo religioso e convices polticas. Um pouco mais adiante, no
Ttulo IV Da Famlia, da Educao e da Cultura, no artigo 168, a palavra igualdade retorna
ao texto, para determinar que a educao um direito e que os oportunidades sero iguais
para todos. Em relao pobreza, novamente so retiradas do texto quaisquer referncias
situao dos cidados brasileiros e sobre suas condies de moradia. Deixam, assim, de fazer
parte do rol de preocupaes principais do governo federal.
Pela doena do presidente Costa e Silva e seu consequente afastamento, formou-se uma junta
militar para comandar o pas. E, em outubro de 1969, foi outorgada o parlamento brasileiro
encontrava-se em recesso desde o Ato Institucional no 5 de dezembro de 1968 a Emenda
Constitucional no 1. Por ter alterado profundamente o texto constitucional, alguns juristas,
como Silva (1991), consideram-na uma nova Constituio. Tratando-a tambm dessa forma,
percebe-se a questo da igualdade presente no artigo 153, em cujo primeiro pargrafo
afirmado que Todos so iguais perante a lei, sem distino de sexo, raa, trabalho, credo
religioso e convices polticas. Ainda nesse primeiro pargrafo feita uma referncia
explcita questo do preconceito racial.
No pargrafo 34 do mesmo artigo a questo da distribuio aparece. Ao abordar a aquisio
de propriedades rurais, afirma-se que a lei dispor sobre a justa distribuio da propriedade.
O que novamente poderia indicar a preocupao com polticas pblicas especficas para essas
circunstncias, a Reforma Agrria como uma das possibilidades, o que no aconteceu.
Relativamente questo da pobreza, novamente nada aparece no texto constitucional, sequer
mencionando as condies de moradia ou de localidade de alguns cidados brasileiros.
Em 1987, durante a Assembleia Constituinte, muitas demandas sociais estiveram presentes e
diversos grupos pressionaram para a insero de direitos dentro da Constituio. Souza (2003)
aponta claramente os caminhos que o processo decisrio brasileiro percorreu, nesse processo
constituinte. Comparativamente, a Constituio de 1988, em termos de igualdade e pobreza
representa realmente um divisor de guas. Em seu texto original e tambm com as emendas
constitucionais analisadas at dezembro de 2012 essas so questes tratadas de forma aberta
e transparente. O conceito de igualdade aparece pela primeira vez no prembulo, indicando

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tratar-se de um valor supremo da sociedade brasileira. O artigo 3o afirma ser objetivo
fundamental do pas erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais.
Por sua vez, a frase famosa todos so iguais perante a Lei parece ganhar mais destaque
nesse texto, estando logo no artigo 5o. Vale relembrar que, desde 1934, quando aparece pela
primeira vez, curiosamente foi sendo empurrada para o final do texto: 1934 (artigo 113),
1937 (artigo 122), 1946 (artigo 141), 1967 (artigo 150), 1969 (artigo 153).
Alm do destaque posicional, ressalte-se que a igualdade, nesse artigo, est previsto como um
direito inviolvel. No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, a questo volta a
aparecer no artigo 170, com a afirmao de que a reduo das desigualdades sociais e
regionais um princpio da ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da
justia social. O tema da igualdade tambm aparece nos captulos sobre Educao e Sade,
relacionados com a questo da universalidade no acesso aos bens e servios pblicos.
Em termos de pobreza tambm se percebe uma profunda mudana. O dcimo pargrafo do
artigo 23 afirma tratar-se de competncia comum dos trs entes federativos combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos. Alm de falar em causas da pobreza o que remete possibilidade de
formulao e implementao de polticas pblicas capazes de efetivar a reduo da pobreza
esse artigo, pela primeira vez nos textos constitucionais, trata a questo da pobreza de forma
individual e no territorial.
Com as alteraes no texto constitucional em vigor, a questo do combate pobreza emerge
de forma ainda mais contundente. Atravs da Emenda Constitucional no 31, de 2000, os
artigos 79, 80, 81, 82 e 83 referem-se ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, cujo
objetivo viabilizar a todos nveis dignos de subsistncia, incluindo a o reforo da renda
familiar8.
Com essa anlise histrica e documental das Constituies brasileiras, buscou-se oferecer um
panorama sobre as questes de igualdade, distribuio de recursos e enfrentamento pobreza
que esto, ou no, presentes como princpios nos textos constitucionais. Passados quase

8 Para maiores detalhes sobre o caminho percorrido pelos projetos de lei de garantia de recursos para o
combate pobreza e tambm para o estabelecimento de uma renda mnima para todos os cidados
brasileiros, ver Suplicy (2002). E, para analisar a maneira como esse tipo de poltica foi disseminado em
diferentes governos locais, ver Paulics (2006).

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duzentos anos da primeira Constituio, ressalte-se que somente a partir de 1988 o texto
constitucional abrange realmente a questo da igualdade entre todos os brasileiros. E que, a
partir de 2001, parece ser possvel falar em efetivaes dos princpios de igualdade atravs de
polticas pblicas. Utilizando a classificao maximalista proposta por Couto e Arantes
(2006), o direito igualdade faria parte da polity. Dessa forma, seria considerado como
condio bsica para o funcionamento do regime democrtico nacional.
A segunda parte da perspectiva legislativa trata dos tributos cobrados no pas.
A economia considera que h dois princpios fundamentais em qualquer sistema tributrio, e o
primeiro deles o princpio do benefcio, em que os indivduos so tributados conforme
recebem benefcios dos programas governamentais, como quando utilizam bens coletivos
como estradas, pontes e parques naturais pblicos.
O segundo o princpio da capacidade de pagamento, em que a tributao est diretamente
relacionada com o rendimento ou a riqueza do indivduo. Para Samuelson e Nordhaus (1999),
os governos tm adotado solues pragmticas baseando-se, em parte, nos dois princpios
mencionados. Segundo os autores, h trs tipos de impostos. Do primeiro tipo so os
progressivos, em que as famlias com maior rendimento pagam mais impostos. O segundo so
os proporcionais, em que todos pagam a mesma proporo do rendimento. Finalmente, do
terceiro so os regressivos, quando os pobres acabam pagando mais do que os ricos. O caso
clssico de imposto regressivo a tributao sobre o tabaco, porque, proporcionalmente, a
despesa com o tabaco maior sobre o rendimento dos mais pobres. Tambm possvel
diferenciar impostos em diretos e indiretos. Os diretos so os que incidem diretamente sobre a
renda pessoal ou sobre a seguridade social. J os indiretos so aqueles que incidem sobre
produtos e servios, e os consumidores pagam indiretamente ao governo.
Em relao aos impostos progressivos, o caso mais debatido recentemente no pas o do
Imposto Predial e Territorial Urbana (IPTU). A importncia dessa progressividade pode ser
medida por permitir maior justia fiscal e por possibilitar que as prefeituras tenham uma
arrecadao estvel ao longo dos anos9. Os outros dois impostos municipais (ISS e ITBI)
dependem, em grande parte, da atividade econmica e da situao das famlias, o que gera
algum grau de instabilidade na arrecadao do governo municipal. Apesar de previsto na
Constituio, o IPTU progressivo foi questionado em vrias aes no Supremo Tribunal
Federal, sendo alguns municpios obrigados a devolver o dinheiro aos contribuintes. Pelo
9 O IPTU progressivo tambm tem um papel importante ao combater a ociosidade de terrenos urbanos,
conforme previsto no Estatuto das Cidades. Para maiores detalhes desse aspecto, ver Bassul (2002).

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entendimento do STF, somente para garantir a funo social da propriedade entendida como
aplicvel a imveis edificados e terrenos vagos poderia ser aplicada a progressividade do
imposto.
No entanto, com a aprovao da Emenda Constitucional 29/2000, o artigo 156 da
Constituio Federal de 1988 passou a estabelecer que o IPTU poderia ser progressivo em
razo do valor do imvel e ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso.
Apesar desse dispositivo, Carvalho Jr. (2010) afirma que apenas um quarto (25%) das cidades
brasileiras com mais de 50 mil habitantes possui alquotas progressivas ou seletivas, o que
mostra que esse importante mecanismo de justia fiscal ainda pode ser muito aperfeioado.
O outro imposto progressivo no Brasil o Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF). Entre
1999 e 2008 havia apenas duas alquotas de IR, 15% e 27,5%, para o clculo anual do
Imposto, alm do limite de iseno. Para Carvalho Jr. (2010), um pas com PIB e
concentrao de renda elevados como o Brasil deveria ter um sistema de alquotas maiores e
menos prximas umas das outras, que possibilitasse uma progressividade mais efetiva dessa
tributao. O autor lembra que, em alguns pases europeus, ainda que a concentrao de renda
seja menor, as alquotas podem chegar a 55%, caso da Blgica e da Noruega. A partir de 2009
o governo brasileiro criou mais duas alquotas (7,5% e 22,5%), mas manteve o teto de 27,5%
como percentual mximo at, pelo menos, 201510.
H uma proposta antiga sobre a tributao das grandes fortunas. O artigo 153 da Constituio,
estabelece que a Unio poderia instituir imposto especfico para esse pblico, por meio de Lei
Complementar. Mas, depois de quase 25 anos da aprovao do texto constitucional, a referida
lei nunca foi aprovada. A primeira iniciativa ocorreu em 1989, proposta pelo ento senador
Fernando Henrique Cardoso, mas no foi aprovada. Em 2008, os deputados federais do
PSOL, liderados pro Luciana Genro, propem o Projeto de Lei 277/2008, para regulamentar o
inciso constitucional que prev a criao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF),
estabelecendo iseno para pessoas com patrimnio de at 2 milhes de reais e alquotas
progressivas a partir desse valor, sendo o percentual mximo de 5% para patrimnios
superiores a 50 milhes de reais. O projeto ainda no foi votado no plenrio, mostrando o
grau de dificuldade para implementar polticas redistributivas, conforme afirma Lowi (1972).

10 A dificuldade de aumentar esse percentual no s brasileira. Recentemente na Frana, houve polmica com
a tentativa do governo Hollande de inserir uma alquota de 75% sobre os rendimentos de mais de um milho
de euros.

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O objetivo deste sub-captulo, analisando a perspectiva jurdica, foi mostrar como funcionam
as regras do jogo no pas. Tambm pretendeu mostrar que a igualdade, no Brasil de hoje,
pode ser dividida em duas: a igualdade legal e a igualdade real. Se a igualdade legal
conseguiu finalmente ocupar seu espao no texto constitucional e legislaes posteriores, qual
ser o estgio de desenvolvimento brasileiro em relao igualdade real? Embora, conforme
mencionado, desde 1891, legalmente no haja mais privilgios de nascimento, a atual
condio de desigualdade no pas mostra que uma parcela da populao nacional continua
detentora de privilgios de nascimento. Esses privilgios j no so mais ttulos
nobilirquicos, mas as condies absolutamente desiguais das famlias brasileiras.

A RECENTE PERSPECTIVA DA ADMINISTRAO PBLICA

No dia 31 de dezembro de 2012, com dez anos completos do Partido dos Trabalhadores (PT)
no comando do governo federal, a presidenta Dilma Roussef escreveu um artigo, publicado no
jornal Folha de So Paulo e em outros veculos de comunicao, com um breve balano do
perodo. Logo no incio ela afirma que o combate desigualdade social passou a ser uma
poltica de Estado, e no mais uma ao emergencial. Depois, afirma: temos um
compromisso inadivel com a reduo da desigualdade social, nossa mancha histrica. Ao
afirmar que esse o compromisso do governo federal, a presidenta refora a necessidade de
analisar como a desigualdade vem sendo tratado sob a perspectiva da administrao pblica.
Essa perspectiva, alm de muito mais jovem em relao s demais, de alguma forma j est
contemplada em muitas das questes elaboradas nas perspectivas mencionadas anteriormente.
Vrios dos autores, cujos trabalhos foram brevemente explanados nos sub-captulos
anteriores, poderiam estar neste. Isso porque na atuao do administrador pblico, inmeras
outras reas do conhecimento so fundamentais e complementares para a formulao e
implementao de polticas pblicas. Como exemplo, a Economia, Cincia Poltica,
Contabilidade, Sociologia, Psicologia Social, Antropologia, Histria, Geografia, Urbanismo,
Assistncia Social, Direito e Administrao
Frederickson (1997) argumenta que, historicamente, h dois pilares na teoria e na prtica da
administrao pblica: eficincia e economia. O autor prope que equidade social seja um
terceiro pilar, dizendo ser necessrio deixar claro qual a finalidade da administrao pblica.
Para ele, h dificuldades nesse processo, tambm pela necessidade de definir equidade social.

50

Os conceitos de economia e eficincia j so detalhados. Considera isso fundamental para que


os servidores pblicos possam balancear os trs pilares e afirma que pesquisas indicam que os
administradores pblicos tendem a praticar a equidade social em suas tarefas cotidianas. Eles
resolvem problemas, exercem julgamentos na alocao de servios e usam de
discricionariedade na aplicao de polticas generalistas. Para o autor, justia e equidade
sempre foram exercidas pelos servidores pblicos e ajudam a entender o esprito da
administrao pblica.
Realmente, a perspectiva da Administrao Pblica no necessariamente est ligada apenas a
questes de eficcia, eficincia ou efetividade, elementos importantes mas no suficientes
na tarefa de administrar recursos pblicos. Principalmente num pas desigual como o Brasil.
Spink (2000), lembra que o conceito de cidadania chegou a ser ameaado de substituio ou
equiparao figura de usurio de servios ou consumidores. O resultado foi um movimento
para localizar a administrao pblica dentro do espao da democracia, utilizando noes de
cidadania ativa, interesse pblico e governana. O modelo de servios baseado em resultados
no suficiente para estimular dilogos capazes de ajudar a construir a cidadania. O autor
lembra que apenas a presena de um mnimo de servios sociais e renda no garante o fim da
excluso social e da desigualdade. Na abordagem de direitos da administrao pblica,
necessrio analisar de perto as prticas e prioridades no relacionamento com alguns grupos
especficos. Assim, vital considerar meios pelos quais o empoderamento estimulado e
tambm aumentar a sensibilidade de pequenos elementos da proviso de servios pblicos
que criam barreiras sutis e, por vezes, no to sutis, para pobres, mulheres, populaes
indgenas e afrodescendentes. Essa abordagem de direitos oferece uma perspectiva de
atuao do Estado baseada no cidado, tornando prioridades urgentes a incluso, a reduo
das desigualdades, e o fortalecimento da governana democrtica. Esse foco legitimaria os
resultados de uma ao governamental.
Ainda de acordo com Spink (2000), qualquer estratgia de mera expanso dos servios ou de
provimento dos mesmos, inevitavelmente corre o risco de reproduzir os padres de excluso
existentes. Ao mudar o foco da administrao para uma perspectiva cidad, necessrio que
prestadores de servios, administradores e pessoas envolvidas em atividades de suporte e
fiscalizao das mesmas mudem o olhar. Os servios so considerados eficientes e efetivos
no por serem mais rpidos, baratos ou porque produzam mais aes. Mas por gerarem
consequncias claras, tangveis e aceitveis na prtica da cidadania, tanto para os que recebem
e fornecem os servios como para a comunidade que participa dessas prticas.

51

Brugu, Gom e Subirats (2002) apontam que, apesar da excluso social poder ser enfrentada
em variadas esferas da sociedade e por meio de diferentes estratgias, em sociedades
complexas como a atual, as molas propulsoras dessa luta devem estar localizadas na esfera
pblica. Os autores citam diferentes polticas formuladas pelos governos, no mbito espanhol
e europeu, e propem uma agenda de polticas capazes de lidar com todas as dimenses
setoriais e temticas.
Therborn (2010) afirma que as aes dos governos podem colaborar na reduo de
desigualdades. O autor cita que aes afirmativas em benefcio de determinadas castas e
tribos na ndia, em benefcio das mulheres, do sul da sia at o Atlntico Norte, e em
benefcio de afro-americanos nos Estados Unidos tm sido significativas em reduzir as
desigualdades (Therborn, 2010, p. 155) O autor aponta mecanismos de redistribuio e
recompensao que tambm costuma funcionar, e cita os casos de Dinamarca e Sucia, pases
com baixo grau de desigualdade, onde 28% e 31% do PIB dos respectivos pases so gastos
em despesas sociais11.
No contexto nacional, Spink (2007) ao analisar algumas das polticas pblicas premiadas no
Programa Gesto Pblica e Cidadania iniciativa conjunta da Fundao Getulio Vargas
(FGV-EAESP) e Fundao Ford , lembra que a busca pela equidade luta difcil e rdua, e
que o campo dessa batalha desequilibrado. Para o autor, essa busca ajuda a focar nos
problemas a serem resolvidos, mas tambm torna visveis as caractersticas da vida cotidiana
que dificultam sua resoluo. H muitos especialistas em diversas reas da administrao, diz
ele, e das melhores escolas de negcios no pas. Mas ao mesmo tempo, centenas de milhares
de pequenos produtores das reas urbanas e rurais brasileiras, vendedores ambulantes e
pequenos comerciantes locais no conseguem dar o primeiro passo no processo de integrao
econmica.
Alm do Programa Gesto Pblica e Cidadania, nos ltimos quinze anos surgiram no pas
diversas iniciativas de consolidao de experincias de governo que conseguiam bons
resultados. So iniciativas tambm conhecidas como boas prticas12, porque ajudam na
soluo de problemas especficos e conseguem avanos importantes na melhora da qualidade
de vida dos cidados, ainda que no sejam perfeitas e possam ser aperfeioadas. Em alguns
casos essas experincias foram reunidas em funo de pesquisas e relatos de campos, como o

11 Para efeito de comparao, notcia publicada no jornal Folha de So Paulo de 03 de fevereiro de 2013,
indicava que em 2012, o Brasil gastou 9,2% do PIB em programas sociais.
12 Em oposio s best practices ou melhores prticas.

52

Boletim Dicas, produzido pelo Instituto Plis e BNDES (Paulics, 2000). Em outros, houve
algum tipo de premiao13 para reconhecer as experincias com maior destaque, como os
prmios Ita-Unicef, Prefeito Empreendedor do Sebrae, Cultura Viva, Gestor Eficiente da
Merenda Escolar da Ao Fome Zero, Chopin Tavares de Lima do CEPAM-SP, Municpios
que Fazem Render Mais do CEAPG-FGV/EAESP, e muitos outros. Alm de reconhecer,
estimular e aumentar a visibilidade dessas boas prticas, os bancos de dados visam aumentar
seu potencial de disseminao, pela produo de livros e vdeos sobre as experincias
premiadas.
Experincias que ganharam muita visibilidade a partir dessas premiaes, foram os consrcios
intermunicipais, iniciativas de municpios vizinhos que se unem para enfrentar determinado
problema. Laczynski (2012), para determinar se os consrcios eram arranjos regionais
passveis de efetivarem polticas de combate desigualdade, investigou quatro deles: o
Consrcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema (CIVAP), o Consrcio Intermunicipal de
Produo e Abastecimento (CINPRA), o Consrcio de Desenvolvimento Intermunicipal do
Vale do Ribeira (CODIVAR) e o Consrcio Intermunicipal de Sade do Alto So Francisco
(CISASF). A autora prope uma nova distino dentro do modelo de Lowi e afirma que os
consrcios so polticas quasi-redistributivas. Isso significa que, apesar de no serem
exatamente redistributivas, possibilitam que os setores mais pobres da populao possam ter
acesso a servios e bens pblicos. Laczynski (2012) conclui que o consrcio garante a
reduo da desigualdade entre os municpios que o compem.
Uma informao encontrada nas pesquisas de campo da autora que quase todos os
entrevistados com exceo de um acreditam que os consrcios no desempenhem um
papel redistributivo. A autora afirma: At hoje, as pessoas envolvidas com o dia a dia dos
consrcios, s vezes h mais de 10 anos, nunca lidaram com o tema da poltica redistributiva
em suas agendas. (Laczynski, 2012, p. 194). Essas polticas redistributivas, no conceito de
Lowi (1972), so muito difceis de serem implementadas por gerarem conflitos concretos e
reaes ideolgicas. Mesmo o governo federal brasileiro, com todo o seu poder poltico e
econmico, enfrenta muitas dificuldades nessa questo. Um exemplo o Programa BolsaFamlia que recebeu e ainda recebe diversas crticas, ainda que seja um programa tipicamente
distributivo, pois os recursos no so diretamente realocados. Num governo municipal,
implementar polticas distributivas e redistributivas um desafio ainda maior. As polticas de
desconcentrao de renda, ento, parecem ainda mais distantes.
13 Muitas dessas premiaes foram inspiradas no Programa Gesto Pblica e Cidadania

53

Esta tese, como parte do campo da Administrao Pblica, pretende contribuir para os debates
sobre as polticas de enfrentamento desigualdade formuladas pelos governos municipais, e
enriquecer as anlises dentro dessa rea de conhecimento,

DESIGUALDADE NO BRASIL: PROBLEMA MALDITO?


A partir da seo anterior, que descreve brevemente a perspectiva da administrao pblica, e
como ela vem lidando com a questo da desigualdade, surge a ideia de analisar como os
governos tm lidado com problemas complexos, de maneira geral. Esse problemas tm sido
chamado pela literatura de wicked problems, que Brugu et al (2011) traduziram por
problemas malditos, em espanhol. O autor ressalta que no se trata de caracteriz-los com a
conotao de problemas diablicos, mas sim como o termo maldito utilizado por
matemticos ou por jogadores de palavras cruzadas, ou seja, como um assunto resistente
soluo.
Ao que parece, Ritter & Webber (1973) foram os primeiros a tratar desse tipo de problema. Os
autores afirmam que engenheiros e cientistas esto acostumados a lidar com problemas e
resolv-los e, por isso, muitos pensavam que o planejamento seria capaz de transformar os
problemas sociais em problemas solucionveis. Eles alertam que os wicked problems no so
to fceis de serem domesticados. Os autores citam o problema de identificao das causas
da pobreza. Afirmam que, em parte, a pobreza significa baixa renda. Ento, comeam a
questionar quais os determinantes da baixa renda. Citam uma srie de motivos que poderiam
levar a essa situao; por exemplo, deficincia da economia regional, deficincia de
competncias cognitivas e ocupacionais dos trabalhadores, sistema educacional ruim,
problemas de sade, questes culturais, problemas de identidade, deslocamento espacial e
outros. A soluo para cada um deles no simples e est inserida em um contexto. No so
solues do tipo certo-errado, mas sim bom-mau ou melhor-pior, dependendo do
problema e de seu contexto. E afirmam: the one-best answer is possible with tame problems,
but no with wicked ones (Ritter & Webber, 1973, 169).
Roberts (2000) define alguns tipos de problemas. O tipo 1, problema simples em que a
soluo conhecida. Por exemplo, arrumar uma mquina que quebrou. No tipo 2, tambm
chamado de problema complexo pela autora, o problema conhecido, mas no h consenso
sobre a sua soluo. Ela cita como exemplo a tentativa de melhorar o aprendizado dos alunos
de uma escola. As pessoas acreditaro em solues diversas e, pelo conflito entre essas

54

solues, o problema tornar-se- complexo. O problema tipo 3, segundo a autora, aquele


que nem a causa e nem a soluo so conhecidas, tratando-se portanto de um wicked problem.
A autora prope trs estratgias para lidar com esses problemas: autoritria, competitiva ou
colaborativa. Afirma que a melhor estratgia depende da distribuio de poder entre os
diversos atores envolvidos e descreve as vantagens e desvantagens de cada uma delas.
Brugu et al (2011) ressalta que o modus operandi clssico das administraes pblicas
consiste em simplificar os problemas, reduzindo-os a um mbito especializado capaz de
cuidar deles a partir de conhecimentos especficos. Mas o autor lembra que a realidade
complexa, sofisticada e diversa, para aceitar essas restries. A complexidade social tambm
explorada por Conklin (2005), que afirma que quanto mais partes estiverem envolvidas em
uma determinada questo, mais complexa ela ser. Tornar-se- ainda mais, dependendo da
diversidade destas partes. Essa complexidade da sociedade requer novos entendimentos,
processos e ferramentas. E afirma que, ao trabalhar com wicked problems, muito difcil
perceber quando essas ferramentas no esto produzindo os resultados esperados.
O governo da Austrlia (APSC, 2007) sugere que os governos lidam com wicked problems
diariamente e cita como exemplos: mudanas climticas, obesidade, questes indgenas e
degradao da terra. Para o governo australiano, a expanso da democracia, economias de
mercado, globalizao, viagens e trocas sociais ajudaram a iluminar as diferenas entre as
pessoas, mas tambm ajudaram a enfraquecer a autoridade tradicional e os mecanismos de
controle, provocando mais dissenso do que consenso. Talvez a tecnologia tenha trazido mais
pessoas para participar da soluo dos processos, gerado maior expectativa de melhora no
padro de vida em muitos pases e tambm a expectativa de que os governos se
responsabilizem por gerenciar uma grande variedade de problemas complexos.
Para Brugu et al (2011), a sobrecarga nas capacidades administrativas, a partir de problemas
complexos, pressiona a administrao e, ao mesmo tempo, gera uma crescente insatisfao
pblica, pelo desempenho insuficiente. Segundo a APSC (2007), lidar com os wicked
problems pressupe adotar abordagens inovadoras e flexveis, por parte dos governos. E as
organizaes governamentais devem buscar trabalhar alm das suas fronteiras, engajando
outros atores e organizaes externas ao governo.
A partir dessa breve conceituao terica, prope-se um processo de anlise sobre dois
supostos wicked problems pobreza e desigualdade e a quais resultados o governo federal
tem chegado, a partir de algumas aes estratgicas. Dentre as diversas possibilidades de

55

anlise (ou multidimenses) da questo neste sub-captulo, a pobreza14 e a desigualdade


sero consideradas a partir do prisma da renda. Uma avaliao dos resultados alcanados
recentemente foi realizada atravs da anlise de dados quantitativos produzidos pelo prprio
governo federal e tambm por organismos internacionais, como a CEPAL.
No governo Lula a pobreza foi consistentemente reduzida, conforme mostra a Tabela 1. Nela,
possvel observar que o percentual de pobres e indigentes, ou extremamente pobres, vem
caindo nas duas ltimas dcadas. Entre 1990 e 2003 (governos Collor, Franco e FHC),
segundo os dados da CEPAL15, a pobreza caiu 19,4% e a extrema pobreza, 40,2%. No
entanto, durante o governo Lula, no perodo entre 2003 e 200916, a primeira caiu 35,7% e a
segunda, 50,0%. Importa ressaltar que a mdia anual de reduo tambm bem mais
acentuada no perodo Lula do que nos perodos anteriores.

Tabela 1: Percentual de pobres e miserveis sobre o total da populao


Extrema Pobreza
Ano
Pobreza Nacional (%)
Nacional (%)
1990

48,0

23,4

1993

45,3

20,2

1996

35,8

13,9

1999

37,5

12,9

2001

37,5

13,2

2002

37,8

12,6

2003

38,7

14,0

2004

37,8

12,2

2005

36,4

10,7

2006

33,4

9,0

2007

30,2

8,6

2008

25,8

7,3

2009
Fonte: CEPAL

24,9

7,0

Essa queda na pobreza pode ser explicada por trs fatores principais: os programas de

14 A pobreza tem sido analisada sob diversas dimenses. No entanto, neste captulo, trata-se da pobreza
enquanto insuficincia de renda, conforme j mencionado. A Oxford Poverty & Human Development
Initiative (OPHI), criou o Multidimensional Poverty Index e tem realizado estudos interessantes sobre a
pobreza multidimensional
15 Optou-se por utilizar os dados da CEPAL, pois permite melhor comparao com outros pases latinoamericanos. Os dados produzidos pelo IPEA, a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad/IBGE), indicam uma situao um pouco melhor, tanto em termos de pobreza, como de extrema
pobreza.
16 ltimo perodo disponibilizado pela diviso de estatstica da CEPAL at o final de janeiro de 2013

56

transferncia de renda, a valorizao do salrio mnimo nacional e a reduo nas taxas de


desemprego. Os dois primeiros fatores esto relacionados basicamente a aspectos internos e
de alocao de recursos e definio de prioridades. J o terceiro tem forte influncia
internacional, uma vez que a atividade econmica e o nvel de emprego so bastante
dependentes do comrcio entre pases. Nesse sentido, a conjuntura internacional muito
significativa.
Dentre os principais programas de transferncia de renda est o Bolsa Famlia. O nmero de
beneficirios foi aumentando gradativamente, conforme o PBF ia se expandindo. Em 2004,
eram 6,57 milhes de famlias e em 2010, 12,37 milhes, significando um aumento de 94,4%
nesse perodo. O PBF no gera apenas impacto na renda das famlias, uma vez que,
principalmente nos micro e pequenos municpios brasileiros (mais de 70% deles, de acordo
com o Censo de 2010, possui menos do que 20.000 habitantes), essa renda essencial para a
movimentao econmica. De um lado, o PBF ameniza a situao de pobreza das famlias
beneficiadas e, por outro, permite um maior dinamismo da economia local.
Ao analisar outros programas de distribuio de renda no Brasil, Souza (2011) afirma que o
Bolsa-Famlia apresenta um grau maior de focalizao nos mais pobres. O PBF tem como
critrios a renda familiar total e a presena de crianas e jovens na famlia, e esses grupos
esto sobre-representados entre os mais pobres. J o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC) e a aposentadoria rural em cujos critrios de elegibilidade est a idade mais avanada
dos beneficirios esto mais focados nos idosos, por sua vez sobre-representados entre os
mais ricos (Souza, 2011)
O segundo fator a valorizao do salrio mnimo nacional. O salrio mnimo urbano foi
institudo no Brasil em 1940. Na poca havia valores diferenciados entre estados e subregies. Em 1963, foi estendido zona rural e, em 1984, tornou-se nico para todo o pas.
Entretanto, em 2000 uma lei complementar permitiu que estados possussem pisos estaduais
superiores ao mnimo nacional. Analisando o valor do salrio mnimo real descontada a
inflao do perodo nos meses de julho de 1900 a 2012, possvel perceber sua evoluo,
conforme a Figura 2.
As barras amarelas referem-se aos governos Collor e Franco, quando o salrio mnimo real
teve um decrscimo de 16%. Isso significa que, em julho de 1994, o trabalhador tinha o seu
poder de compra reduzido em 16%, se comparado disponibilidade em 1990. As barras azuis
referem-se ao governo FHC, quando houve um aumento de 22,7%. E finalmente, as barras
vermelhas referem-se aos governos Lula e Dilma, quando houve uma valorizao real de

57

63,0%. Ressalte-se, no entanto, que a simples valorizao do salrio mnimo no significa,


necessariamente, reduo na pobreza ou na desigualdade, uma vez que uma parte importante
dos mais pobres no tem sua renda vinculada ao mnimo salrio estabelecido pela legislao
brasileira, dependendo de outras rendas para sobreviver. O impacto do salrio mnimo e
dessas outras rendas ser melhor analisado adiante.
R$ 700,00
R$ 600,00

Salrio Mnimo Real

R$ 500,00
R$ 400,00
R$ 300,00
R$ 200,00
R$ 100,00

jul/2012

jul/2011

jul/2010

jul/2009

jul/2008

jul/2007

jul/2006

jul/2005

jul/2004

jul/2003

jul/2002

jul/2001

jul/2000

jul/1999

jul/1998

jul/1997

jul/1996

jul/1995

jul/1994

jul/1993

jul/1992

jul/1991

jul/1990

R$ 0,00

Figura 2: Salrio Mnimo Real durante o ms de julho(1990 2012)


Fonte: IPEA Dados trabalhados pelo autor

Quanto s polticas de distribuio de renda, a valorizao do salrio mnimo pode trazer mais
benefcios do que aos trabalhadores cujas rendas esto diretamente associadas ao valor
mnimo. Segundo Souza (2011), os valores dos benefcios do BPC e da aposentadoria rural
esto vinculados ao salrio mnimo e, por isso, sua valorizao traz impacto direto aos
beneficirios do programa. Mas ressalta que, em virtude dos critrios do programa e das
faixas etrias beneficiadas, conforme j referido, o Programa Bolsa-Famlia parece ser a
poltica de transferncia de renda mais indicada, quando o objetivo a reduo da pobreza.
O terceiro fator a queda no desemprego. Em abril de 2002, ltimo ano do governo FHC, a
taxa de desemprego17 era de 12,5% e, no mesmo ms de 2012, ela havia cado para 6,0%. Tal
queda deve-se, em parte, poltica industrial j mencionada. E tambm postura do governo
brasileiro frente crise internacional de 2009, quando, contrrio opinio de diversos
especialistas internacionais, implementou uma srie de medidas anti-cclicas, evitando que a
economia brasileira sofresse grandes abalos. O Brasil soube aproveitar o momento
17 Considerando a taxa de desemprego (referncia: 30 dias Rms), calculado pela Pesquisa Mensal de Emprego
do IBGE (IBGE/PME)

58

internacional para aumentar suas atividades econmicas. E esse aproveitamento ajudou em


parceria com as polticas internas j mencionadas a enfrentar a questo da pobreza,
alcanando resultados bastante satisfatrios.
Em termos de desigualdade, a situao parece ser diferente. Barros et al (2000) apontam que a
desigualdade no Brasil, nas dcadas recentes, possua um comportamento bastante regular, e
portanto inaceitvel, na opinio dos autores. Segundo os mesmos, entre 1977 e 1998 a
proporo de renda apropriada pelos 20% mais ricos e pelos 20% mais pobres permaneceu
quase a mesma, nesse perodo de 21 anos.
Pelos dados da CEPAL18, observa-se que o Coeficiente de Gini do pas nos ltimos vinte
anos melhorou consideravelmente. E ocorreu na rea urbana e na zona rural. No entanto, a
Tabela 2 mostra que, no perodo de 1993 a 2002, o Coeficiente de Gini Nacional aumentou
2,1%, o que significa que, com base nesse indicador, aumentou a concentrao de renda. O
aumento deveu-se, basicamente, zona urbana (3,3%). Na rea rural houve reduo de 6,5%.
Entre 2003 a 2011, a situao mudou e o Gini nacional foi reduzido em 10,0%, com inverso
da situao: na zona urbana a reduo foi de 10,1%, e na zona rural, de apenas 1,7%.

Tabela 2: Distribuio da renda das pessoas por decis


Nacional

rea Urbana

rea Rural

Ano
1990

Gini

Diferena em
relao ao
perodo
anterior

Gini

Diferena em
relao ao
perodo
anterior

Gini

Diferena em
relao ao
perodo
anterior

0,627

0,606

0,548

1993

0,621

-1,0%

0,604

-0,3%

0,589

7,5%

1996

0,637

2,6%

0,620

2,6%

0,578

-1,9%

1999

0,640

0,5%

0,625

0,8%

0,577

-0,2%

2001

0,639

-0,2%

0,628

0,5%

0,581

0,7%

2002

0,634

-0,8%

0,624

-0,6%

0,551

-5,2%

2003

0,621

-2,1%

0,612

-1,9%

0,564

2,4%

2004

0,612

-1,4%

0,603

-1,5%

0,552

-2,1%

2005

0,613

0,2%

0,604

0,2%

0,542

-1,8%

2006

0,605

-1,3%

0,596

-1,3%

0,541

-0,2%

2007

0,590

-2,5%

0,580

-2,7%

0,563

4,1%

2008

0,594

0,7%

0,586

1,0%

0,534

-5,2%

18 Novamente, h pequenas diferenas entre os dados da Cepal e da PNAD/IBGE. Mas a situao de


desigualdade igualmente grave. Por exemplo, em 2009 ltimo dado divulgado at janeiro de 2013, o
coeficiente de Gini calculado pelo IBGE foi 0,543

59

2009
2011
Fonte: CEPAL

0,576

-3,0%

0,569

-2,9%

0,523

-2,1%

0,559

-3,0%

0,550

-3,3%

0,532

1,7%

Todos esses dados indicam que houve uma diminuio das desigualdades no pas,
recentemente. Ao analisar os determinantes imediatos da queda da desigualdade e pobreza,
Barros et al (2010) procuram mostrar como cada fator e suas associaes contribuem para as
quedas. Os fatores so: as transformaes demogrficas (proporo de adultos na famlia); as
mudanas na distribuio da renda no derivada do trabalho, que incluem as transferncias
governamentais; e as mudanas ocorridas no mercado de trabalho, sejam estas decorrentes do
aumento da proporo de adultos ocupados, ou de uma melhor distribuio da remunerao
do trabalho entre os ocupados. A Tabela 3 traz os resultados de cada um dos determinantes e a
anlise mostra que as mudanas demogrficas e aquelas relativas reduo do nmero de
desempregados no trazem contribuies muito significativas nos indicadores de pobreza e
desigualdade. Em relao aos outros dois determinantes, relativos renda derivada do
trabalho e do no-trabalho, as contribuies so importantes.

Tabela 3: Contribuio dos fatores determinantes, no perodo de 2003 a 2007


Porcentagem de Pobres Hiato mdio de pobreza Severidade da pobreza
Contrib.
Contrib.
Contrib.
Contrib.
para a
Contrib.
Contrib.
Contrib.
para a
para a
para a
reduo da
para a
para a
para a
Determinantes
desigualda reduo da reduo da reduo da reduo da reduo da reduo da
extrema
extrema
extrema
de (%) pobreza
pobreza
pobreza
pobreza
pobreza
pobreza
Gini
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
Distribuio da
porcentagem de
adultos

10

13

11

14

12

14

Distribuio da
renda no
derivada do
trabalho por
adulto

38

28

35

33

44

38

57

Distribuio da
renda derivada
do trabalho por
trabalhador

51

50

43

47

38

43

33

Porcentagem de
5
7
8
adultos ocupados
Fonte: Barros et al (2010) Dados trabalhados pelo autor

Em relao desigualdade, a renda do no trabalho incluindo as transferncias recebidas


como o PBF, BPC e aposentadorias contribui menos do que renda do trabalho. Utilizando os

60

indicadores hiato mdio de pobreza e severidade da pobreza, a renda do no trabalho mais


importante para reduzir a extrema pobreza. J para a reduo da pobreza, nos mesmos
indicadores, a renda do trabalho contribui mais. E, ao utilizar o indicador porcentagem de
pobres, a renda derivada do trabalho contribui mais, tanto para a reduo da pobreza como da
extrema pobreza.
Comparando os resultados obtidos no enfrentamento pobreza com os alcanados na questo
da desigualdade, fica evidente que o aumento da equidade ainda permanece como um dos
grandes desafios nacionais. A Figura 3 compara os percentuais de decrscimo dos indicadores
de desigualdade (medido pelo Coeficiente de Gini), pobreza e extrema pobreza. muito
visvel a diferena na obteno dos resultados. Mesmo no pior ano (2009), relativamente
queda na pobreza e na extrema pobreza, a reduo na desigualdade continuou muito menor.
A anlise dos dados produzidos por rgos brasileiros e internacionais mostra que avanos
sociais importantes foram conquistados recentemente. Com isso, o Brasil conseguiu
significativa reduo no percentual de pessoas em situao de vulnerabilidade social.
Entretanto, os resultados referentes reduo da desigualdade no foram to satisfatrios.
Conforme descrito, a desigualdade no Brasil bastante persistente e, mesmo com os avanos
recentes, os dados da CEPAL indicam o Brasil ocupando a incmoda posio de lder no
ranking de desigualdade na Amrica Latina.

18,0%
16,0%
14,0%

% de reduo

12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
-2,0%

2004

2005

% Gini

2006

% Pobreza

2007

2008

2009

% Extrema Pobreza

Figura 3: Reduo Percentual do Coeficiente de Gini, Pobreza e Extrema Pobreza


Fonte: CEPAL Dados trabalhados pelo autor

A questo da desigualdade bastante complexa e multidimensional. Supe-se, portanto, que

61

eventuais solues devam adaptar-se a essa condio e, igualmente, apresentar


multidimenses. Parece, portanto, adequado considerar que a desigualdade no pas , sim, um
wicked problem. Ou um problema maldito, conforme a traduo de Brugu et al (2011).

62

CAPTULO 2: O PAPEL DOS GOVERNOS LOCAIS NA


REDUO DA DESIGUALDADE

63

Considerando que a desigualdade um wicked problem, como explicado no final do captulo


anterior, os indicadores mostraram que as ferramentas no sentido apontado por Conklin
(2005) utilizadas pelo governo federal no tm conseguido resolver o problema da
inequidade ou, pelo menos, no no ritmo desejado para uma sociedade menos injusta.
Importa, portanto, pensar sobre como os governos locais poderiam colaborar com polticas
capazes de diminuir a desigualdade socioeconmica do pas.
Para isso, este captulo est dividido em quatro partes. Na primeira, ser analisado o que
significa governo local em diferentes situaes e pases no mundo. Depois ser apresentado
o caso de Barcelona, como um exemplo do papel dos governos locais na questo social. Na
terceira parte tratar-se- do tema do desenvolvimento local, seus diferentes significados
tericos e prticos e tambm algumas metodologias que visam potencializ-lo. E, finalmente,
ser

apresentado

um

novo

tipo

de

desenvolvimento,

desenvolvimento

local

desconcentrador, cujo principal objetivo a reduo das desigualdades socioeconmicas nas


localidades.

O que so governos locais?

importante, para esta tese, definir o que est sendo chamando de governo local. So muitas
as conceituaes, em vrios pases, e o objetivo aqui no esmiuar todas as diferenas e
semelhanas.
Embora o tema seja vasto, atualmente h no Brasil muitos cientistas polticos e
administradores pblicos estudando as questes da distribuio de poder, de recursos e de
competncias entre os governos centrais e locais. Em outras palavras, estudam qual o papel
dos governos locais no pas. Este subcaptulo faz um breve apanhado de alguns autores
importantes e foca na questo brasileira.
Brugu e Gom (1998a) apontam que, em perspectiva histrica, h duas tradies de anlise
dos governos locais: a francesa e a anglo-sax. Na primeira, as prefeituras eram tratadas como
menores de idade, sem capacidade para influenciar nas condies socioeconmicas das
localidades. Na segunda, eram consideradas apenas como entidades prestadoras de servios,
seguindo as ordens nacionais. E, nos dois casos, a dimenso poltica do governo local parecia
pouco importante.

64

A tradio francesa mencionada tambm utilizada na Espanha comeou com o municpio


visto como ente privado, uma associao que visava proteger os prprios interesses, mas sem
partilhar dos poderes do Estado central e sem intervir em assuntos gerais. Mais tarde, os
municpios tornam-se entes de Direito Pblico, mas persistem com a herana de entidades
interessadas em suas prprias questes. No conseguem, assim, superar a desconfiana dos
governos centrais em relao a eles, o que gera limitaes sobre suas competncias, poucos
recursos transferidos, inmeros mecanismos de controle e tutela, e restries legislativas sobre
sua capacidade de atuao (Brugu e Gom, 1998a).
Os autores afirmam que, como parte da tradio anglo-sax, as prefeituras britnicas nascem
como um instrumento que visa aumentar a eficcia na prestao de servios de um Estado
incapaz de fazer tudo. Tais servios seriam prestados em escala mais apropriada, mas sem a
cesso de nenhum tipo de poder. Diferentemente da tradio francesa, os municpios no
atuam visando interesses prprios, e sim os interesses do governo central, uma vez que no
dispem de autonomia. A cesso de poder transformada na delegao de funes e execuo
de tarefas previstas pelo Estado central. Para os autores, o modelo anglo-saxo no gera
autogoverno, e sim auto-administrao (Brugu e Gom, 1998a, p. 16).
No Brasil, os governos locais vm recebendo muito mais ateno agora do que h algum
tempo. Essa mudana ocorreu principalmente aps a Constituio Federal de 1988, mas
Spink, Clemente e Keppker (1999) afirmam que o processo de descentralizao iniciou-se no
ps-guerra e, at os anos 60, serviria para alavancar a democracia e garantir o
desenvolvimento econmico. Os autores apontam que no processo de descentralizao havia
elementos bsicos narrativos: a ao de transferncia viria do centro para outros setores fora
do governo, ou para baixo, direcionado ao governo local. Havia, igualmente, resistncia do
centro e incompetncia do mercado ou da administrao subnacional.
Pela tica dos pesquisadores e pelo senso comum, a municipalidade do Brasil era vista como
importante dentro das estruturas de poder e das alianas regionais, mas fraca na
operacionalizao da proviso de servios e submissa aos governos estadual e federal que
controlavam os recursos financeiros. A percepo sobre o municpio indicava dependncias
financeira, tcnica e poltica, alm de inabilidade para atender s demandas locais (Spink,
Clemente e Keppker, 1999).
Fleury (2003) lembra que muitas experincias inovadoras comearam em 1974, com
prefeituras de oposio ao regime militar, que colocaram em prtica novos desenhos e
modelos de gesto de polticas sociais, trazendo a questo da universalizao do acesso (em

65

oposio focalizao) e da participao. A autora afirma que, no esprito da nova


Constituio, a descentralizao buscava fortalecer Estados e Municpios por meio de
transferncias constitucionais automticas, como forma de superar os esquemas clientelistas e
partidrios anteriores.
A partir dos anos 80, conforme afirma Farah (2000), um processo de redefinio da
interveno do Estado na rea social no Brasil foi desencadeado pela democratizao do pas
e pela crise fiscal. Com isso, intensificaram-se as respostas das esferas subnacionais
problemtica social. A autora traz quatro razes possveis para isso: resultado do esforo
deliberado pela descentralizao de competncias e atribuies; descentralizao de recursos
a partir das alteraes constitucionais; influncia da agenda descentralizadora das agncias
multilaterais; fruto da dinmica democrtica e da maior proximidade entre governos locais e
necessidades da populao.
Celina Souza (2002) aponta que, aps a promulgao da Constituio houve grande impulso
na criao de novos municpios. Segundo a autora, entre 1988 e 1997 foram criados 1.328
municpios19, mas apesar desse aumento e da descentralizao tributria trazida pela Carta
Magna, a sobrevivncia da maioria desses municpios est condicionada s transferncias
federais e estaduais. E, mesmo com independncias poltica e financeira previstas na
legislao, a autonomia poltica local est afetada.
Os defensores dessa proliferao de municpios sempre argumentam que unidades menores
podem aproximar o cidado do governo, uma vez que o prefeito, secretrios municipais e
vereadores esto mais prximos do cidado, aumentando os mecanismos de controle e presso
e, portanto, a qualidade da democracia. Alm disso, ao conhecer melhor as necessidades da
populao, as polticas poderiam tornar-se mais efetivas.
Blanco e Gom (2003) apontam que nos ltimos anos, a ideia da governana de
proximidade esteve cada vez mais presente no cotidiano da esfera local. Esse fortalecimento
estaria baseado em dois argumentos principais. O primeiro que os espaos locais tenderam a
uma politizao maior, principalmente com a criao de projetos urbanos, modelos de
cidades, polticas locais enraizadas em valores e ideias. Destacam as tendncias ao dinamismo
e inovao e tambm integrao e transversalidade. O segundo a governana de
proximidade como espao configurado em redes. Estas redes representariam uma nova
imagem do territrio com elementos de conectividade (virtual) e proximidade (material); mas

19 Isso representa aproximadamente 23% do total de municpios brasileiros atualmente.

66

tambm, a governana como gesto de redes horizontais na administrao das cidades; e,


finalmente, viso de que o governo local est inserido em redes de governana multinvel
(tambm conhecidas como multilevel governance).
Mas Newton (1982) apresenta ideia diferente, apontando que as principais funes do
governo local so maximizar a democracia e a efetividade funcional dos governos. Ao
analisar o tamanho dos municpios no Reino Unido, o autor questiona a ideia de que os
pequenos seriam mais bonitos, referindo-se no exatamente beleza das localidades, e sim
capacidade de cumprir as duas funes. Algumas concluses do autor so: os mritos
democrticos das pequenas unidades de governo muitas vezes foram exagerados e
romantizados; a eficincia econmica das grandes unidades igual das pequenas, mas as
grandes possuem maior capacidade funcional; os grandes no parecem ter deficincia nas
qualidades democrticas e podem, inclusive, ser mais democrticos em alguns aspectos; no
h, necessariamente, incompatibilidade entre o tamanho requerido para a efetividade
funcional e para a democracia. Termina assim seu artigo: Nevertheless, small is not as
beautiful as commonly supposed, and big is not nearly so ugly (Newton, 1982, p. 17).
De acordo com os dados do Censo Demogrfico de 2010, h 3937 municpios (70,7% do
total) de micro e pequeno porte, com at 20 mil habitantes, onde moram 17,7% da populao.
E apenas 14 municpios (0,3% do total) com mais de um milho de habitantes, onde vive 20%
da populao brasileira. Essa heterogeneidade de situaes evidente e Celina Souza (2002)
aponta que, com a precria situao financeira da maioria deles, a capacidade de tirar
vantagens da descentralizao e tambm de investir em programas sociais varia
consideravelmente no pas. Ela diz que a literatura nacional, no entanto, ainda no percebeu
essa situao heterognea e insiste em tratar os municpios como uniformes e com a mesma
capacidade de expandir as tarefas que lhes foram transferidas.
Na verdade, no apenas a literatura nacional. A legislao brasileira tambm no prev
diferena entre as atribuies dos municpios. Com poucas excees como a obrigatoriedade
de ter um plano diretor municipal , os municpios de So Paulo (10,7 milhes de habitantes)
e Bor (805 habitantes) possuem as mesmas competncias e obrigaes. Na Espanha, por
exemplo, a situao diferente. De acordo com a Lei 07/1985, o municpio a entidade local
bsica da organizao territorial do Estado, tendo personalidade jurdica e plena capacidade
para o cumprimento de seus propsitos. O Artigo 26 da mesma Lei estabelece quais os
servios que devem ser executados pelos municpios ou por municpios associados.

67

Quadro1: Servios pblicos obrigatrios na Espanha por porte populacional


Municpios
Servios pblicos
Todos

Iluminao pblica, cemitrio, coleta de lixo, limpeza de ruas, abastecimento de gua,


esgoto, acesso a ncleos populacionais, vias pblicas pavimentadas e controle de
alimentos e bebidas

Populao superior Todas as anteriores, mais parque pblico, biblioteca pblica, mercado e tratamento de
a 5 mil habitantes
resduos
Populao superior Todas as anteriores, mais proteo civil, prestao de servios sociais, preveno e
a 20 mil habitantes combate a incndio e instalaes desportivas de uso pblico
Populao superior Todas as anteriores, mais transporte coletivo urbano de passageiros e proteo ambiental
a 50 mil habitantes
Fonte: Ley 7/1985 Espaa Dados organizados pelo autor

Para efeito de comparaes internacionais, Wilson e Gamkhar (2011) mostram como o


sistema governamental dos Estados Unidos altamente descentralizado e fragmentado,
principalmente no nvel local. Os autores explicam que os territrios dentro dos estados so
subdivididos em jurisdies no sobrepostas e contguas chamadas de condados (counties ou
townships). Mas h tambm outras divises, como governos com objetivos mltiplos, amplos
e gerais (governo municipal), e distritos especiais com um nico objetivo, caso dos distritos
escolares. Assim, algumas atribuies dos governos locais, como a educao pblica, podem
ser designadas a um governo com objetivos gerais ou a um distrito especial. Em 2002,
mostram os autores, havia 3.034 condados, 19.429 municpios, 35.052 distritos especiais e
13.506 distritos escolares. Concluem: essa complexa estrutura significa que um pequeno
pedao de terra pode pertencer a diversas jurisdies governamentais locais, diferentemente
do caso brasileiro, em que um territrio pertence a um nico governo local: o municpio
(Wilson & Gamkhar, 2011, p. 34).
Carneiro e Dill (2011) trazem outro exemplo interessante, a Alemanha. Trata-se de um pas
federativo, como Brasil e Estados Unidos j mencionados. O territrio dividido em 16
estados, sendo que Berlim, Bremen e Hamburgo so Cidades-Estado com diferentes
caractersticas polticas, normativas, urbanas e tributrias. Os outros 13 estados federados
dividem-se em aproximadamente 12 mil municpios, 82 cidades-livres (obrigatoriamente com
mais de 100 mil habitantes) e 295 Governos Regionais (ou Landkreise). Segundo os autores,
qualquer municpio alemo entre mil e 100 mil habitantes deve integrar um Landkreise.
Muitas das questes so resolvidas coletivamente, uma vez que extrapolam o mbito
municipal. Alguns exemplos: construo de estradas regionais ou vicinais, gesto de parques
naturais, controle da qualidade do ar, transporte coletivo regional, alvars para construes,
emisso de porte de armas, financiamento habitacional, concesso de bolsas de estudo,

68

licenciamento de automveis e registro de estrangeiros.

Fica claro que municpios e

Landkreise tm a prerrogativa, na Alemanha, de realizar polticas pblicas cujo interesse seja


local e regional. Os governos estaduais e a Unio s atuam nessas questes sempre de forma
subsidiria quando as capacidades poltico-administrativas das esferas locais estejam
esgotadas.
Ainda na questo internacional, importante refletir brevemente sobre os recursos financeiros
disponibilizados aos governos locais. Blanco e Gom (2003) mostram que no incio dos anos
2000, nos pases escandinavos os gastos locais representavam aproximadamente 60% do total
do gasto pblico. Na Espanha, representavam 15% e nos pases federais da Unio Europia,
aproximadamente, 22%. J o European Committee on Local and Regional Democray,
diferencia os pases em trs grandes grupos, de acordo com os gastos pblicos locais em
relao ao PIB nacional. Portugal, Espanha e Itlia compem o primeiro grupo dos pases
cujo gasto pblico local aproximadamente 5% do PIB. No segundo grupo esto Alemanha,
Frana, Hungria, Reino Unido, Polnia e Holanda, com aproximadamente 10% do PIB. E no
terceiro, esto a Sucia e outros pases nrdicos, onde o gasto pblico local supera 20% do
PIB (CDLR, 2007).
Retornando ao papel do governo local no Brasil e com base em experincias premiadas pelo
Programa Gesto Pblica e Cidadania (GPC), Farah (2000) mostra como os governos
subnacionais20 estavam inovando e aponta 4 tipos de mudanas visveis: mudana na
concepo sobre a natureza dos servios prestados; constituio de novas respostas a novos
desafios; implementao de programas governamentais voltados a segmentos da populao
tradicionalmente no atendidos pelo poder pblico; e ampliao da esfera de ao do governo
local21.
Pinho e Santana (2001), ao analisar as experincias semifinalistas do GPC nos anos de 1996 a
1999, buscavam entender como tem sido a atuao dos governos municipais. Os autores
dividiram as polticas em horizontais, horizontais emergentes, e transversais. No primeiro
grupo estavam: meio ambiente, sade, educao, alimentao e abastecimento, habitao e
urbanizao, crianas e adolescentes, emprego e renda, e projetos agrcolas. O segundo grupo
era composto por polticas que apresentavam alguma frequncia, ainda que pequena: reforma

20 No Programa Gesto Pblica e Cidadania, eram considerados experincias envolvendo os poderes executivo,
legislativo e judicirio e a noo de governos subnacionais compreendia estados, municpios e povos
indgenas.
21 nesse tipo de inovao que pode-se inserir as polticas de gerao de emprego e renda e desenvolvimento
local que sero analisadas nos prximos sub-captulos.

69

financeira, cultura e lazer, e ateno mulher. No terceiro estavam democratizao e


cidadania, participao popular, combate pobreza e incorporao dos excludos. Mesmo
com amostra restrita, concluram que a ao dos governos municipais poderia ser
caracterizada pelo welfarismo, desenvolvimentismo e cidadanismo.
Dowbor (2002) anota que muitos municpios esto evoluindo da simples articulao de
polticas setoriais para a compreenso de que uma cidade pode ser vista como unidade bsica
de acumulao social. Os municpios passariam, ento, a se tornar um espao de articulao
de iniciativas econmicas e sociais, culturais e polticas, gerando uma racionalidade sistmica.
J Fleury (2003) aponta que as inovaes sociais transformaram as estruturas governamentais
e as formas da gesto pblica, incluindo setores antes excludos da condio de cidadania. A
autora conclui que o nvel local tem se apresentado como frtil laboratrio de tecnologias de
gesto social.
Do ponto de vista organizacional, concorda-se que quando se fala em local, no se est
circunscrevendo o conceito rua, ao bairro ou mesmo cidade. O universo de anlise mais
amplo e abstrato, podendo estar relacionado a vrias escalas de poder, consideradas
isoladamente ou em conjunto, em um ou mais territrios (Fischer, 2002, p.13). Nesta tese,
entretanto, a opo foi considerar como governo local a esfera municipal, facilitando a
anlise principalmente a partir de indicadores quantitativos agregados no nvel municipal.

Governos locais e polticas sociais: o caso de Barcelona

Situaes de pobreza, desigualdade e excluso social acontecem na imensa maioria das


cidades do mundo, ainda que de formas e intensidades distintas. Fleury (2003) aponta que a
excluso social uma questo social e, por isso, um problema que demanda resposta
governamental e tambm da sociedade. Para a autora, quando uma questo social emerge,
necessrio o seu enquadramento por meio de polticas e instituies especficas, que so
chamadas de polticas sociais.
A ideia de analisar o caso de Barcelona surgiu a partir das inmeras polticas sociais criadas
no municpio e que receberam destaque acadmico no Brasil. O estgio doutoral no Institut de
Govern i Poltiques Pbliques da Universitat Autnoma de Barcelona (IGOP-UAB)

70

contribuiu para entender melhor algumas dessas polticas e tambm para entrevistar alguns
funcionrios pblicos municipais que atuavam na formulao ou implementao dessas
prticas.
O perodo de estada no IGOP aconteceu entre novembro de 2011 e maio de 2012, portanto,
poucos meses aps a coalizo de esquerda ter sido derrotada nas eleies e ter deixado a
prefeitura22 em maio de 2011. No perodo foram realizadas algumas entrevistas com tcnicos
governamentais, mas como a derrota ainda estava recente, vrios entrevistados mostraram-se
temerosos sobre o futuro das polticas sociais que haviam sido construdas, principalmente
aps o a criao do Plano Municipal para Incluso Social. Assim, optou-se por no
transformar a experincia de Barcelona em um dos casos da tese, mas sim, inseri-lo como um
modelo de referncia e inspirao que ajuda a entender como os governos locais podem atuar
nas questes sociais.
Mart-Costa et al (2012) apontam que a evoluo da cidade de Barcelona pode ser definida
em quatro fases. A primeira, entre 1957-1979, caracteriza-se pelo perodo em que passou de
uma cidade desenvolvimentista para uma cidade da transio. A segunda caracterizada pela
chegada dos governos democrticos locais e pelo projeto de sediar os Jogos Olmpicos de
1992, que exigiu muitas mudanas urbansticas na cidade. A terceira fase, entre 1992 e 1999,
caracterizada pelos autores como cidade, marketing e cultura, em que buscava-se aproveitar
a visibilidade da Olimpadas para potencializar a competitividade econmica do municpio.
Neste perodo, muitos equipamentos culturais so construdos e espaos tradicionais com o
Port Vell so transformados em lugares de lazer e entretenimento. Ao mesmo tempo em que
Barcelona comea a tornar-se uma marca e virar referncia internacional de lazer, turismo e
cultura, tambm emergem vrias iniciativas de fomento cooperao entre cidados em
entorno prximo e bairros. Os autores destacam a criao da Autoridad del Transporte
Metropolitano (ATM), consrcio constitudo entre a Generalitat, a prefeitura e a Entidad
Metropolitana del Transporte, como a iniciativa de maior impacto na qualidade de vida dos
cidados.
A quarta fase caracterizada pela tenso entre a globalizao e a proximidade (1999-2007).
Barcelona atraa muitos turistas de lazer e negcios, chegando em 2007 a ser a quinta cidade

22 O Partido Socialista de Catalunha (PSC) governou a cidade desde 1979, quando houve o processo de
restaurao da democracia na Espanha. Desse perodo at 2011, houve apenas 4 prefeitos (Narcs Serra,
Pasqual Maragall, Joan Clos e Jordi Hereu). Em maio de 2011, os socialistas so derrotados e o partido
Convergncia i Uni que havia comandado a Generalitat entre 1980 e 2003 e retomado o comando em
2010 liderado por Xavier Trias assume a prefeitura.

71

europeia com maior nmero de visitantes (depois de Londres, Paris, Roma e Madri). Criava
tambm grandes projetos de renovao urbana como 22@, que eram exaltados por uns, mas
criticados por outros por permitirem a gentrificao. Desta forma, acentuam-se algumas
polticas de aproximao entre vizinhos e refora-se o comrcio de proximidade,
potencializando eixos comerciais nos bairros e reformando antigos mercados municipais.
Muitos equipamentos pblicos so criados como escolas, centros de servios sociais e
bibliotecas (Mart-Costa et al, 2012).
no contexto desta quarta fase que estar baseada a anlise, buscando entender os objetivos e
a forma de operacionalizao de alguns programas e servios criados ou potencializados entre
2005 e 2011. Mais especificamente, a anlise inicia-se a partir do Plano Municipal de Incluso
Social 2005-2010. O documento oficial aponta algumas das caractersticas do processo de
excluso social: tem uma dimenso estrutural, mas sobretudo contextual e relativa;
dinmica; e tem mltiplas causas e expressa-se em dimenses diversas. Mas o mais
importante afirmar que essa excluso pode ser abordada por polticas pblicas.
No Plano esto explcitos quais os servios sociais que devem ser prestados pela prefeitura e
quais os programas de incluso vinculados a eles. Dentre os chamados servios sociais de
ateno primria, h: rede bsica de ateno social primria, servios de ateno domiciliar,
servios de ateno s urgncias sociais, servios de acesso habitao e insero laboral de
pessoas em risco de excluso e servios de cobertura das necessidades bsicas e de ateno a
pessoas sem teto. Nos servios de ateno especializada existem: servio de infncia e
adolescncia em risco, servios de ateno s pessoas com deficincia, servios de ateno a
idosos frgeis, servio de acolhida, imigrao e interculturalidade. Em termos de recursos
financeiros investidos em 2005 foram gastos quase 56 milhes de euros, sendo que a ateno
primria representou 63,9% do total e a ateno especializada, 36,1%.
Desde esse incio e at hoje, Barcelona possui um catlogo de servios sociais que pode ser
acessado por qualquer cidado. Dependendo da situao econmica e social em que o mesmo
encontra-se, ele ser direcionado para alguns dos servios oferecidos. O Quadro 2 a seguir,
mostra todos os servios pblicos sociais oferecidos pelo governo municipal.
Chama a ateno o nmero de servios voltados populao idosa. Em entrevista realizada na
sede da prefeitura, Ricard Gom afirmou que isso necessrio em funo do grande nmero
de pessoas idosas em Barcelona. Ainda mais porque parte significativa delas mora sozinha.
De acordo com o departamento de estatstica da prefeitura, em 2011 17,3% dos homens e

72

24,1% das mulheres tinha 65 anos ou mais. A cidade conta ainda com mais de 55 mil pessoas
com idade acima de 85 anos, o que corresponde a 3,4% do total da populao.

Quadro 2: Servios oferecidos no catlogo de servios sociais


Populao
Servios Pblicos sociais
Atendida
Servicio de Atencin Social Bsica a Personas y famlias; Servicio de Atencin a las
Urgencias Sociales; Servicio de Atencin a las Emergencias Sociales; Servicio de Gestin
Populao em geral de conflictos de mbito social en el espacio urbano; Atencin y apoyo grupal; Proyectos
(9 servios)
de acciones comunitarias en el marco de los servicios sociales bsicos; Los Bancos del
Tiempo; Servicio de informacin y orientacin para la defensa del derecho a la igualdad
de las personas; Servicio de exencin del pago de la deuda de la factura del agua.
Infncia e
adolescncia
(7 servios)

Servicio Especializado de atencin a la infancia y a la adolescencia (SEAIA); Servicio de


Accin Socioeducativa a partir de la calle; Servicio de deteccin e intervencin con
menores extranjeros sin referentes familiares; Servicio de famlias colaboradoras; Casales
infantiles, espacios de adolescentes y ludotecas infantiles; Vacaciones de verano; Servicio
de atencin precoz a la pequea infancia

Populao
imigrante
(4 servios)

Servicio de Atencin a inmigrantes, extranjeros y refugiadas (SAIER); Sesiones


informativas de acogida y acompaamiento para personas recin llegadas a Barcelona;
Servicio de acompaamiento al reagrupamiento familiar: Programa Nuevas Familias

Ateno ao
dependente
(7 servios)

Solicitud de reconocimiento de la situacin de dependencia y del derecho a los servicios y


prestaciones vinculadas; Reclamacin sobre la solicitud de valoracin del grado de
dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones vinculadas; Servicio de Atencin
Domiciliaria; Servicio de Teleasistencia; Sistema de Alertas para la localizacin de
personas con deterioro cognitivo; Comidas a domicilio; Ayudas tcnicas para adaptacin
al hogar. Productos de soporte

Pessoas com
deficincia
(4 servios)

Servicio de atencin al pblico para personas con discapacidad; Equipo de asesoramiento


laboral (EAL); Transporte especial; Servicio municipal de asistente personal

Idosos
(11 servios)

Casales y espacios municipales de personas mayores; Programa Vivir y Convivir;


Viviendas con servicios para las personas mayores; Servicio de Acompaamiento a
domicilio a la personas mayores; Estancias temporales en residencias para personas
mayores (Respiro); Servicio de Acogida diurno para personas mayores; Servicio de
Acogida residencial para personas mayores; Servicio de Acogida de urgencia para
personas mayores (SAUV); Servicio Comidas en Compaa; Tarjeta rosa; Proyecto
Radars

Jovens
(2 servios)

Servicio de informacin y asesoramiento para jvenes; Servicio de asesoramiento


acadmico para jvenes

Populao
vulnervel
(14 servios)

Renta Mnima de Insercin (RMI); Servicio de Almacn y Custodia de bienes por


desahucio judicial; Servicio de Apoyo a la Insercin socio-laboral; Servicio de Apoyo a la
Insercin socio-laboral; Servicio Banco de Alimentos; Servicio de Cobertura de las
necesidades bsicas. Servicio de higiene; Servicio de soporte para el acceso a la vivienda
de alquiler privado y social; Servicio de mejora y mantenimiento del hogar; Servicio de
Atencin y Apoyo a personas sin techo (SIS); Servicio de Acogida residencial temporal de
personas sin techo; Servicio de Acogida diurno para personas sin techo; Servicio de
Atencin Social para Poblacin Itinerante Galaico Portuguesa; Servicio de viviendas
temporales con soporte socioeducativo; Ayudas orientadas al soporte econmico de
inclusin

Mulheres
(4servios)

Servicio de Informacin y Atencin a las Mujeres (PIAD); Equipo de Atencin a la Mujer


(EAD); Servicio de Atencin a nias y nios que han sufrido violencia machista (SAN);
Servicio Municipal de Acogida de Urgencia por Violencia Machista

73

O destaque negativo fica pelo pequeno nmero de programas voltados juventude. Algumas
entrevistas realizadas no perodo de estgio doutoral no IGOP23 com tcnicos do governo
municipal e da comunidade autnoma que so responsveis pela rea de juventude,
constataram a fragilidade das polticas pblicas para esse segmento da populao. Fato
preocupante dado os altssimos percentuais de desemprego entre jovens na Espanha
atualmente.
Dentre as polticas que chamaram a ateno no perodo, destaca-se o Servicio de Atencin y
Apoyo a personas sin techo (em portugus, Servio de Ateno e a Apoio a pessoas sem teto).
Os servios de acolhida, tratamento e orientao so realizados por equipes especializadas
com suporte mdico, jurdico e psicolgico. Essa questo mobilizava uma rede de entidades24
que realizavam trabalhos e buscavam compartilhar conhecimentos e experincias sobre essa
populao. Em novembro de 2011, estimava-se que havia 2.791 pessoas sem casa na cidade, o
que representa aumento de 32,1% em relao contagem realizada em 2008.
Os esforos desse servio visava tornar realidade a campanha de sensibilizao denominada
Imagina un 2015 sense ning al carrer ou, em portugus, Imagina um 2015 sem ningum
na rua.
Interessa tambm explicar que h programas que so realizados no mbito de relaes intergovernamentais. Um exemplo disso a Renta Mnima de Insercin (em portugus, Renda
Mnima de Insero) que implementado em toda a Catalunha, como parte do Sistema
Pblico de Servios Sociais. Trata-se de um programa de transferncia de renda com
condicionalidade, j que os beneficirios precisam participar das atividades que compem o
Programa de Insero. Pela Lei 7/2011, o teto do benefcio o salrio mnimo
interprofissional, que corresponde a 641,40 euros por ms. O beneficirio pode receber a
renda mnima por at sessenta meses.
bvio que o custo de manuteno de todos esses servios grande. Gom e Gods (2009)
afirmam que o oramento municipal vinculado s polticas de incluso social naquele ano
ultrapassava 118 milhes de euros. E vinha aumentando significativamente por ano. Os
autores citam que entre 2004 e 2008 houve incremento de 88,1%. Mas o resultado tambm

23 Estas entrevistas foram realizadas durante a participao do autor como colaborador da pesquisa Recercaixa
Repensant el Concepte de Treball. Quines Ocupacions per a quins joves? Trobar feina o crear feina?,
desenvolvida pela equipe do IGOP-UAB sob a superviso de Joan Subirats.
24 Essa rede de entidades nasce a partir do Acordo Cidado por uma Barcelona Inclusiva, criada em abril de
2006 e assinada por 235 entidades, instituies, empresas e universidades. Em 2012, mais de 490 entidades
estavam comprometidas com os termos do Acordo.

74

parece muito bom, segundo eles, pois aproximadamente 110 mil pessoas saram da situao
de excluso social, a partir do atendimento e orientao pelas trajetrias de incluso.
Com a mudana de governo e a crise espanhola que se agravava durante a pesquisa em
Barcelona, havia muitas dvidas sobre a continuidade de muitas destas polticas. Imagina-se
com os cortes de gastos pblicos em programas sociais anunciados pelos governos da
Espanha e Catalunha durante todo o ano de 2012, a situao tenha piorado. Mas importante
frisar que a piora bastante temerria, uma vez que a desigualdade vem aumentando
consideravelmente e o nmero de pessoas em situao de risco de excluso social tambm. Os
indicadores da Eurostat mostram que em 2008, a Espanha tinha o Gini 0,313 e a mdia dos 27
pases da Unio Europeia tinha 0,308. Em 2011, o Coeficiente de Gini do pas subiu para
0,34. Isso significa que, entre 2008 e 2011, a desigualdade na na Espanha aumentou 8,63%,
enquanto na Europa caiu 0,32%. O resultado espanhol o terceiro pior desse perodo, atrs
apenas da Dinamarca (Gini, em 2011, de 27,8) e da Croacia (0,31 no mesmo ano).
Em Barcelona, a desigualdade entre os bairros tambm aumentou muito nesse perodo.
Analisando a distribuio territorial da renda familiar em Barcelona, divulgada pelo
Departamento de Estatstica da prefeitura municipal, esse aumento impressiona. Entre 2008 e
2011, a renda mdia de uma famlia de Pedralbes cresceu 24,1%, enquanto em Can Peguera,
decaiu 35,7%.
Considerando esse decrscimo de renda num dos bairros mais pobres da cidade, a situao de
excluso social tende a tornar-se mais grave. nesses momentos de crise que a atuao
governamental mais urgente evitando a piora na situao dos cidados. As polticas sociais
criadas em Barcelona nos ltimos anos poderia ajudar a remediar ou amenizar esses processos
de crescimento do desemprego e aumento da pobreza. Mas com as promessas de corte nos
gastos pblicos sendo confirmadas, a realidade social da cidade parece caminhar para uma
condio preocupante para toda a populao.

O papel dos governos locais no desenvolvimento


A origem do debate sobre crescimento e desenvolvimento econmico pode ser atribuda a
Adam Smith, que explicou, em 1776, os fatores que levavam ao crescimento da riqueza nos
pases. Ao explicar o funcionamento do mercado e, principalmente, como a reduo do custo
mdio de produo, por meio da diviso do trabalho e dos consequentes ganhos de escala,

75

permitiria o aumento do lucro, Smith mostra que a expanso dos mercados geraria aumento de
emprego e renda. Esse aumento do emprego e da renda mdia determinaria o crescimento do
pas.
Em 1817 David Ricardo aponta que, para o crescimento de suas atividades econmicas, os
pases deveriam adotar o livre comrcio. Ao tratar das vantagens relativas que determinados
pases possuem na produo de alguns bens, em detrimento das vantagens absolutas,
Ricardo defende que os pases deveriam dedicar-se produo daqueles bens ou produtos
cujas vantagens comparativas de custo fossem favorveis. E, com o livre comrcio,
comprariam os demais bens dos pases capazes de produzi-los com menor custo. Para o
economista, se todos os pases adotassem esse comportamento, aumentaria a produtividade
total dos fatores (terra, capital e trabalho), o produto global e o bem-estar da populao, o que
gera maior desenvolvimento econmico para todos (Souza, N., 2009).
Aproximadamente cento e trinta e cinco anos depois de A Riqueza das Naes, Schumpeter
diferencia crescimento e desenvolvimento econmico. Mas, entre 1930 e final dos anos 70,
essa diferenciao no era muito comentada, uma vez que a noo de progresso estava
diretamente relacionada com o crescimento. No entanto, crises ambientais, econmicas e
sociais mostraram a fragilidade desse modelo. A partir da, centros de pesquisa como o Banco
Mundial e a CEPAL foram forados a direcionar, mais ainda, parcelas importantes dos seus
estudos para a temtica do desenvolvimento. Para Boisier (2001), as reflexes e os estudos
empricos promovidos pela ONU, e principalmente pela CEPAL, sempre tiveram como tema
preferencial o desenvolvimento.
Em 1990 a CEPAL publica importante documento em que afirma, logo no incio, que, para os
Estados membros terem uma concepo atualizada de desenvolvimento deveriam objetivar:
crescer, melhorar a distribuio de renda, consolidar os processos democrticos, adquirir
maior autonomia, criar condies para deter a deteriorao ambiental e melhorar a qualidade
de vida de toda a populao (CEPAL, 1990).
Flammang (1979) procura identificar os

diferentes

conceitos de crescimento e

desenvolvimento na literatura acadmica. Analisa nove abordagens possveis para ambos e


sugere que, para a maioria dos estudos, crescimento econmico um processo de aumento
simples, trazendo mais do mesmo, enquanto desenvolvimento econmico um processo
que envolve mudana estrutural, num vis diferente do anterior. Para ele, a redistribuio de
renda implica numa alterao da estrutura da sociedade e , por isso, considerado um processo
de desenvolvimento. Afirma que crescimento e desenvolvimento so processos diferentes,

76

concorrentes a princpio, mas complementares no longo prazo.


O autor faz trs perguntas importantes sobre esses diferentes conceitos.
A primeira se qualquer mudana estrutural pode ser qualificada como desenvolvimento
econmico. A resposta afirmativa. Sendo assim, questiona-se a possibilidade de distino
entre o bom desenvolvimento e o mau desenvolvimento. Para o autor, essa distino
depender do respondente: se estiver entre os ganhadores (ou beneficirios), a ideia do bom
desenvolvimento prevalecer; se estiver entre os perdedores (ou prejudicados), ser o mau
desenvolvimento.
A segunda pergunta do autor : quanta mudana estrutural necessria para ser considerada
desenvolvimento? Reconhecendo que no h meios de medir cientificamente todas as
mudanas na estrutura da sociedade, principalmente porque muitas delas so qualitativas,
prope-se uma hierarquia de nichos, de crescimento e desenvolvimento: microdesenvolvimento, no nvel individual ou da comunidade; e macro-desenvolvimento, no nvel
da indstria ou do setor econmico.
A terceira pergunta de Flammang (1979): considerando que mudanas estruturais ocorrem e
que elas podem ser boas ou ms, os resultados so previsveis, uniformes e refletidos em
outros aspectos da sociedade? A resposta do autor que, normalmente, no h padres
aleatrios e desconectados. Os resultados, portanto, tendem a ser previsveis, unificados e
penetrantes na sociedade. E, segundo ele, possvel afirmar que h um sistema no
desenvolvimento econmico.
Vzquez Barquero (1993) afirma que, no perodo dominado pelos mtodos fordistas de
produo, s economias locais restava o papel de aspirar a receber grandes plantas industriais,
capazes de dinamizar as atividades na localidade. No entanto, com os ajustes de
reestruturao produtiva, essa possibilidade tornou-se menor.

As economias locais

precisaram, assim, abandonar atitudes passivas de apenas aguardar soluo externa para seus
problemas e passaram a buscar sadas prprias.
Analisando a situao na Espanha e na Europa, o autor conceitualiza esse comportamento
como uma resposta das comunidades locais frente ausncia de polticas centrais que
permitiriam enfrentar com eficcia os desafios que a reestruturao produtiva imps. Para o
autor, essa mudana ocorreu nos anos 1980:
El desarrollo econmico local se convierte, durante los aos ochenta, en
estrategia de desarrollo territorial dominante. H quedado atrs la poca en
que economia era una cuestin que slo afectaba a las decisiones de la

77

administracin central del Estado y de las grande empresas y en que los


administradores locales slo se preocupaban de gestionar los servicios
pblicos y de corregir los impactos espaciales y urbansticos de las
actuaciones econmicas (VZQUEZ-BARBERO, 1993, p. 219)

O autor afirma ainda que as estratgias, os objetivos e as aes eram diferentes em cada
cidade devido s caractersticas especficas do processo de ajuste de reestruturao produtiva,
embora os agentes promotores fossem os administradores pblicos locais apoiados por outras
administraes, como a Comunidade Europeia. Os objetivos finais, no entanto, eram
semelhantes: desenvolvimento e reestruturao do sistema produtivo, aumento do emprego no
mbito local e melhora de vida da populao. Essa nova poltica econmica local se baseava
na teoria que prope que o crescimento econmico no precisa necessariamente ser
polarizado difuso, pode cuidar do desenvolvimento de um territrio, utilizando o potencial
nele existente.
Albuquerque (1997) distingue trs tipos de iniciativas locais, que surgiram nos pases
desenvolvidos nas duas dcadas anteriores ao texto, como formas flexveis de adaptao s
mudanas estruturais.
No incio dos anos 80 aparecem as iniciativas locais de emprego (ILE) para lidar com o
aumento do desemprego estrutural. A partir dos municpios surgem aes voltadas para a
criao de emprego, como a formao de pequenas empresas individuais ou cooperativas para
a execuo de determinadas atividades; constituio de redes de ajuda no estabelecimento de
atividades produtivas para populaes socialmente excludas; constituio de observatrios do
mercado de trabalho local; elaborao de bases de dados sobre o emprego, entre outras. O
autor lembra que estas aes buscavam definir, com a maior preciso possvel, os itinerrios
pessoais experincia semelhante de Barcelona, explicada anteriormente na busca por
emprego.
Do segundo tipo so as iniciativas de desenvolvimento empresarial (IDE), para complementar
as ILEs, buscando valorizar o papel social da pequena empresa, reconhecendo nelas
importncia para a criao de emprego e renda e crescimento econmico territorialmente mais
equilibrado. So aes que promoviam, segundo o autor, valores culturais favorveis ao
esprito empreendedor, a criatividade e a aceitao do risco. O estmulo ao surgimento de
empresas tambm visava atingir grupos tradicionalmente excludos dessas posturas e prticas
empresariais, como desempregados, mulheres, jovens ou imigrantes.
Albuquerque (1997) considera que o terceiro tipo de iniciativas de desenvolvimento local

78

(IDL), representa um passo adicional para os dois tipos anteriores. O objetivo coordenar as
demais iniciativas locais que esto dispersas no territrio, como as que buscam a gerao de
empregos ou o estmulo s empresas. A nfase no est apenas em indicadores quantitativos
de resultados, mas em aspectos qualitativos e extraeconmicos (sociais, culturais e
territoriais). As buscas por solues partem do mbito territorial, atravs do melhor
aproveitamento dos recursos endgenos existentes e da vinculao em redes dos diferentes
atores socioeconmicos locais. Os componentes principais das IDLs so: qualificao dos
recursos humanos; construo de redes e institucionalidade para fortalecer os mercados;
fomento s MPEs e criao de novas empresas; construo de entornos inovadores em nvel
territorial; importncia de fatores intangveis como elementos de xito das iniciativas; nveis
de qualificao, qualidade e flexibilidade dos recursos humanos que permitam enfrentar as
mudanas estruturais, tambm com capacidade de gesto empresarial para inovar, resolver
problemas, negociar e estabelecer acordos de cooperao (Albuquerque, 1997).
A importncia das pequenas empresas no desenvolvimento local abordada por Almeida
(2002). Para ele, o debate sobre uma nova economia, baseada em pequenos empreendedores,
pequenos negcios e em maior cooperao, , muitas vezes, considerado capaz de evitar a
concentrao e, assim, reduzir as desigualdades. Essa apologia seria um contraponto teoria
econmica hegemnica durante a maior parte do sculo XX: o neoclassicismo. A defesa dos
pequenos empreendimentos no est baseada na sua eficincia econmica, mas na sua eficcia
social, j que em virtude da baixa intensidade de capital, seriam capazes de gerar grandes
quantidades de empregos e tambm melhor redistribuio de renda.
Para o autor, a teoria econmica mudou sua viso sobre as pequenas empresas a partir dos
anos 1980 por quatro razes. A primeira que as grandes empresas enfrentaram processos de
downsizings e terceirizaes, buscando a racionalizao da produo e reduo da mo-deobra em funo dos avanos tecnolgicos. As novas empresas, que surgiram para prestar
servios s grandes, foram elogiadas por sua flexibilidade e inovao. A segunda que, com o
desemprego estrutural e tecnolgico, as pequenas empresas e os empreendedores tornaramse alternativa para a reduo das altas taxas de desocupao em muitos pases. A terceira foi o
aumento da influncia do mtodo de produo conhecido como toyotismo em substituio
ao fordismo , que prev uma cadeia industrial de mdias, pequenas e microempresas bem
articuladas e cooperando entre si para evitar estoques de insumos e produtos. E a quarta a
redescoberta, pela teoria econmica, das possibilidades que os distritos industriais, ou
distritos marshallianos, atravs do envolvimento de pequenas empresas localizadas em uma

79

mesma rea e atuando conjuntamente, teriam para a eficincia econmica. Um caso clssico
desses distritos a regio da Emilia-Romanha, na Itlia.
Essas quatro razes, com sua combinao de eficincia econmica e eficcia social, mudaram
a viso da teoria econmica sobre o papel das pequenas empresas no processo de
desenvolvimento. Alm disso, enquanto nos pases desenvolvidos a pobreza estava associada
ao desemprego, nos pases subdesenvolvidos a pobreza estava associada tambm a uma
enorme gama de ocupaes exercidas informalmente. E essas atividades informais eram
importante fator de melhoria da qualidade de vida das populaes mais pobres, uma vez que
geravam empregos para esses trabalhadores (Almeida, 2002).
Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006) colocam a questo das dimenses do
desenvolvimento. Dentre as dimenses quantitativas, destacam-se: crescimento per capita do
PIB, nmero de empregos criados ou preservados, novos projetos de investimentos garantidos
ou novas empresas instaladas. Nessa anlise as mudanas podem ser medidas em termos
absolutos ou relativos. J a dimenso qualitativa tornada mais importante nos anos recentes
foca preocupaes mais subjetivas sobre o desenvolvimento, como a sustentabilidade
econmica, social e ambiental, o tipo e a qualidade dos trabalhos criados, a integrao dos
investimentos, e o potencial de crescimento e os setores das firmas que esto sendo instaladas.
Nesse contexto, importa lembrar que no incio da dcada de 90 o PNUD comeou a publicar
os Relatrios de Desenvolvimento Humano, em que listava variveis para medir o bem-estar
da populao, que diferenciava de crescimento econmico. Para Nali de Souza (2009), os
modelos que enfatizam a acumulao de capital estavam equivocados porque a expectativa de
que o aumento da renda oriunda do crescimento econmico geraria melhora nos padres de
vida, distribuindo diretamente a renda entre os proprietrios dos fatores de produo, no se
confirmou. Para o autor, uma definio mais completa de desenvolvimento envolve mudanas
qualitativas no modo de vida das pessoas, das instituies e das estruturas produtivas. Assim,
torna-se fundamental saber como a renda est sendo distribuda, os motivos que levaram ao
seu crescimento construo de habitaes populares ou de equipamentos militares e se ela
reflete melhoras na sade, na educao e no bem-estar da populao (Souza, N., 2009).
Uma das crticas feitas ao PIB per capita era a de no considerar a questo da desigualdade na
gerao da renda, uma vez que, por se tratar de uma medida mdia, em nada importava o fato
de todo um conjunto de riquezas ter sido gerado e estar em posse de uma ou poucas pessoas,
ou ter sido criado e distribudo de maneira mais equnime em todo o conjunto da sociedade.
Surge, ento, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), como alternativa ao PIB per

80

capita. Na composio do IDH, os estudos desenvolvidos por Amartya Sen tiveram muita
importncia, principalmente por considerar como desenvolvimento humano a capacidade do
indivduo de efetivar suas escolhas (Sen, 1993; Sen, 1999). Ou seja, um conceito bem mais
amplo do que o anterior.
Embora com a presena importante da ONU e do PNUD, ainda h pouca clareza na literatura
sobre o significado de desenvolvimento local, prevalecendo a polissemia. Ainda que o
conceito de desenvolvimento seja polissmico, uma definio interessante dada por GarcaDocampo (2007), que ao analisar importantes economistas que trabalham com o tema, como
Kuznets, Arrow, Lewis e Solow, conceitua que desenvolvimento igual a crescimento mais
algo, e que este algo a igualdade. Completa afirmando que o crescimento econmico que
repercute em toda a populao ser o desenvolvimento apropriado (desarrollo idneo, na
verso original).
Boisier (2001) tambm menciona essa polissemia e afirma que ela traz um carter cartesiano
de especializao funcional do conceito. Surge assim, para o autor, uma proliferao de
desenvolvimentos: desenvolvimento territorial, desenvolvimento regional, desenvolvimento
local, desenvolvimento endgeno, desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento humano,
desenvolvimento de baixo para cima (ou na sua contrapartida, de centro para abaixo),
entre outros. Para ele, os adjetivos tornam-se redundantes e tautolgicos, uma vez que
repetem ideias j inseridas no conceito de desenvolvimento.
Fischer (2002) retoma que h dois sentidos e significados no conceito de desenvolvimento:
um, orientado para a competio, e outro para a cooperao ou solidariedade. No primeiro, a
ideia de trama produtiva, que remete ao conceito de interorganizao orientada para a
competitividade. Prev-se, assim, uma articulao entre agentes, atividades e tecnologias. No
segundo significado estariam estratgias de economia solidria e voltadas ampliao da
cidadania.
Garca-Docampo (2007) ressalta que, mesmo com muitos avanos, a noo de
desenvolvimento local ainda pode ser caracterizada como uma situao de debilidade
terica, uma vez que ainda no h um marco consensual e slido sobre o significado de
desenvolvimento local. Afirma que os exerccios prticos profissionais no foram satisfatrios
e, por isso, h a necessidade de um corpus que alimente a praxis. E invoca a mxima de que
no h nada mais prtico do que uma boa teoria.
Boisier (2001) afirma que h bastante confuso na literatura relacionada com

81

desenvolvimento local por dois motivos. Trata-se, primeiramente, de uma prtica sem
teoria. Mas tambm h, pelo menos, trs matrizes de origem do conceito: como expresso de
lgica de regulao horizontal, refletindo a dialtica centro-periferia; como resposta,
principalmente na Europa, crise macroeconmica e aos ajustes estruturais; e como um
debate sobre o local/global num contexto de globalizao mundial. Para o autor, muitos dos
erros prticos provm da m combinao de instrumentos que no consideram esses trs tipos
de racionalidade. E lembra como instituies e prticas pensadas para o contexto europeu
foram aplicadas na Amrica Latina, que possuem problemas distintos.
Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006) dizem que no h uma compreenso homognea
nem acordos sobre o significado de desenvolvimento de ou para localidades e regies. Os
autores relembram o trabalho de Haughton e Counsell (2004), que incorpora questes como
reduo das desigualdades sociais, promoo da sustentabilidade ambiental, estmulo
governos e governanas inclusivas e reconhecimento da diversidade cultural, nas definies
de desenvolvimento local e regional.
Para Garca-Docampo (2007), a concepo hegemnica das iniciativas de desenvolvimento
local, na dcada de 80, tinha um carter empresarial, focada em empreendedores locais e na
ativao dos recursos endgenos, mas, na prtica, excessivamente dependente de recursos
exgenos e de polticas subvencionadas. Na dcada de 90 foram adicionados os conceitos de
equidade, sustentabilidade e participao. Para o que mais interessa a esta tese, a equidade, o
autor afirma que h trs sentidos diferentes para um desenvolvimento igualitrio. O primeiro
que no basta que a riqueza e o bem-estar sejam gerados para alguns, mas sim para a maioria
ou, preferencialmente, para todos. O segundo que as polticas de desenvolvimento devem
ser solidrias e potencializar o crescimento de outras entidades locais, abandonando a lgica
de rivalidade imposta por estratgias de marketing, que visam a competio entre territrios
pelo melhor pedao do bolo. E o terceiro, que as polticas devem ser aplicadas em pases do
Terceiro Mundo, e no em regies mais atrasadas do primeiro mundo, de forma que se
aproximem.
Para Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006), experincias passadas mostram que a mera
reproduo das mesmas em diferentes contextos gerou pequeno impacto em vrias
localidades. Os autores chamam essas experincias de traditional top-down policies.
Buscavam atingir o desenvolvimento econmico basicamente por meio de polticas baseadas
na oferta, focando na proviso de infraestrutura e na atrao de indstrias e de investimentos
diretos estrangeiros. A lgica dessa escolha que o acesso a essas empresas geraria um tecido

82

industrial dinmico para as empresas locais existentes e geraria transferncias tecnolgicas


para muitas reas atrasadas. O Quadro 3 mostra como os autores diferenciam essas polticas
tradicionais da ideia de desenvolvimento local e regional:

Quadro 3: Top-down and bottom-up local and regional development approaches


Traditional development policies
Local and regional development
1. Top-down approach in which decisions about 1. Promotion of development in all territories with the
the areas where intervention is needed are taken initiative often coming from below
in the national centre
2. Managed by the national central
administration

2. Decentralised, vertical cooperation between differente tiers


of government and horizontal cooperation between public
and private bodies

3. Sectoral approach to development

3. Territorial approach to development (local milieu)

4. Development of large industrial projects, that 4. Use of the development potential of each area, in order to
will foster other economic activity
stimulate a progressive adjustment of the local economic
system and the changing economic environment
5. Financial support, incentives and subsidies as 5. Provision of key conditions for the development of
the main factor of attraction of economic
economic activity
activity
Fonte: Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006), p. 17

Para Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006), ao adotar estratgias de desenvolvimento


regional e local ao invs de programas de desenvolvimento tradicionais, h vantagens
econmicas e sociais. Dentre as sociais, os autores destacam: o empoderamento das
sociedades locais e a gerao de dilogo local, estimulando maior autonomia s pessoas e
postura mais proativa em relao ao desenvolvimento sustentvel e aos prprios futuros
econmicos, sociais e polticos; mais transparncia, accountability e fomento ao
desenvolvimento da sociedade civil local. Nas vantagens econmicas, destacam: ao integrar a
atividade econmica no territrio, utilizando as condies especficas e vantagens
comparativas da localidade, o crescimento torna-se mais sustentvel e os empregos mais
capazes de lidar com as mudanas no ambiente econmico global; a melhoria generalizada da
qualidade dos trabalhos, como resultado do envolvimento de stakeholders locais e do
enraizamento da atividade econmica no territrio.
Para Vzquez-Barbero (1993), uma questo crucial do desenvolvimento local definir com
clareza quais os objetivos prioritrios, para escolher os instrumentos mais adequados para
alcan-los. O autor destaca aes cujos objetivos so a criao e o desenvolvimento de
empresas e a introduo de inovaes nos sistemas produtivos locais. Ele afirma que os
problemas sociais so importantes, mas que, na estratgia de buscar a criao de sistemas

83

locais e regionais mais competitivos e eficientes, necessrio diferenciar os problemas sociais


e econmicos. Para o autor, lidar com eles requer instrumentos diferentes.
Brugu & Gom (1998b) afirmam que uma iniciativa local que pretenda estimular os recursos
estratgicos do territrio devem estar articulados aos seguintes pontos: definio estratgica
de uma trajetria de desenvolvimento capaz de aproveitar as oportunidades da globalizao
econmica; potencializao e aproveitamento das redes de cooperao formadas pelos mais
diversos atores econmicos locais; priorizao de recursos intangveis, como a formao, as
comunicaes e a inovao tecnolgica; conhecimento dos mercados e desenvolvimento de
linhas de acesso aos mesmos a partir de vantagens competitivas prprias; e gerao de um
clima local favorvel aos negcios, potencializando os atrativos do territrio e articulando
adequadamente as polticas econmicas e sociais.
Ao trazerem a ideia de promoo econmica local (PEL), Brugu e Gom (1998b) listam os
objetivos principais: o crescimento, a estabilidade, a competitividade e orientao. E os
relacionam com polticas ou linhas de atuao capazes de facilitar sua obteno, conforme o
quadro 4:

Quadro 4: Instrumentos e linhas de atuao na promoo econmica local


Objetivos
Linhas de atuao
1. Estimular o crescimento da economia local

Polticas de promoo empresarial e ocupacional

2. Diminuir a vulnerabilidade da economia local Polticas destinadas a fomentar o potencial da comunidade e


frente s foras externas do mercado
o desenvolvimento territorial
3. Assegurar a competitividade da oferta
econmica local

Conseguir posies vantajosas em termos de infraestrutura,


formao, ambiente de negcios, etc

4. Gerar orientao: liderana e objetivos a


mdio e longo prazo
Fonte: Brugu & Gom, 1998b, p. 128

Articular um projeto estratgico e organizar a cooperao


pblico-privado

Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006) afirmam que cada localidade particular, com suas
histrias, instituies e outras caractersticas que moldam seus ativos econmicos e trajetrias,
perspectivas sociais, preocupaes ambientais, polticas, culturas, etc. Essas particularidades,
para os autores, so importantes material e simbolicamente para definir o desenvolvimento
local e regional. Mas ressaltam que diferentes localidades e regies podem compartilhar
histrico de desenvolvimento e desafios similares, alm de ocuparem posies em um mundo
cada vez mais integrado e interdependente. O reconhecimento das diferenas e diversidade

84

no precisa, portanto, traduzir-se em definies egostas, paroquiais e introspectivas de


desenvolvimento local e regional.
Para Bandeira (1999), esse desenvolvimento local deveria ser tratado como um processo de
articulao, coordenao e insero dos empreendimentos privados, individuais e
comunitrios. E deve buscar um novo modelo de integrao socioeconmica, de reconstruo
do tecido social e de gerao de renda.
Vzquez-Barquero (1993) apresenta um importante ponto de vista sobre o desenvolvimento
local, focando sua pesquisa nas cidades de mdio porte espanholas. Segundo o autor, no
comeo da dcada de 90, as cidades mdias tornaram-se muito mais complexas, porque seu
sistema produtivo estava cada vez menos baseado nas atividades agrrias e cada vez mais na
indstria e servios. Os empresrios perceberam o valor do territrio e da cultura local no
momento de tomada de decises sobre investimentos, e assim o interesse pelas cidades
mdias em reas no-metropolitanas cresceu, inclusive o das empresas multinacionais. Esses
espaos no-metropolitanos passaram a abrigar muitas iniciativas de promoo dos ajustes
necessrios para um modo de produo mais flexvel, nesse perodo ps-fordismo.
Apesar das muitas diferenas, as 258 experincias de desenvolvimento local espanholas,
catalogadas pelo autor no incio dos anos 90, tinham caractersticas em comum. Surgiram de
forma espontnea, buscando favorecer os processos de ajuste produtivo em uma escala local,
pretendiam evitar o crescimento do desemprego e favorecer um aumento do nvel de vida da
localidade. Nesse levantamento no h instrumentos utilizados sistematicamente em todas as
iniciativas, prevalecendo o mtodo da tentativa e erro (Vzquez-Barquero, 1993).
Com a percepo de que algumas localidades brasileiras possuem caractersticas ou, pelo
menos, desafios semelhantes, Christoffoli (2008) aponta que, nos ltimos anos, vrias
metodologias e concepes de desenvolvimento local foram criadas. Algumas obtiveram
destaque,

como

Desenvolvimento

Local

Integrado

Sustentvel

(DLIS),

Desenvolvimento Local Sustentvel (DLS) e os Arranjos Produtivos Locais (APLs). Fischer


(2002) traz dez crticas e restries comumente associadas aos processos dessa metodologia.
Destacam-se: o desgaste conceitual, que gera um esvaziamento da ideia; a construo
externa das estratgias, por parte de governos, ONGs e outros atores; fragilidades
metodolgicas nas intervenes; superposio de programas e projetos de diferentes
instituies; e inexistncia ou inadequao de avaliaes de processos, resultados e impactos.

85

Silveira (2002) destaca quatro estratgias metodolgicas para apoiar o desenvolvimento local
no Brasil, no incio do sculo XXI25.
A primeira, Estratgia da Comunidade Ativa, inserida dentro do Programa Comunidade
Solidria liderado pela ex-primeira dama federal Ruth Cardoso, buscava o desenvolvimento
local em municpios de pequeno porte por meio da participao de instituies capacitadoras.
A segunda a Metodologia Gespar Gesto Participativa para o Desenvolvimento Local, que
teve incio em 1993 com o projeto Banco do Nordeste / PNUD e que funcionou at 2000,
abrangendo processos de desenvolvimento empresarial, institucional e comunitrio.
A terceira so as Agendas 21 locais, processo de planejamento participativo implementado em
diversas partes do mundo. Tem como objetivo promover a participao em todas as etapas do
processo e integrar programas e projetos j existentes, com foco no desenvolvimento
sustentvel.
A quarta o Projeto de Cooperao Sudene / PNUD, iniciado em 1999, que previa a
implantao de um Sistema de Informao para a Gesto e tambm de planos municipais de
desenvolvimento.
Em todas as estratgias a participao popular fundamental. Mas Bava (2003) anota que os
muitos atores coletivos da sociedade civil possuem interesses diferentes. O conflito est
presente nas relaes. O plano local no um territrio homogneo com interesses comuns
unindo a comunidade. Trata-se de espao onde os mecanismos de poder so reproduzidos e os
interesses das elites, traduzidos em polticas pblicas, promovem a desigualdade social e a
pobreza. No corresponde :
ideia ingnua de que o desenvolvimento local seja uma possibilidade
decorrente de uma conjugao de esforos da comunidade (de um conceito
de comunidade na qual seus integrantes no se diferenciam, parecendo que
todos tm os mesmos interesses e objetivos), que bastaria impulsionar uma
aproximao, uma aliana entre estes atores locais, para que se dessem as
condies para o desenvolvimento (BAVA, 2003, p. 23)

Alm das estratgias metodolgicas, vrias experincias, em diversas localidades do pas,


foram estudadas e analisadas, no final do sculo passado. Para Tenrio (2007), o
desenvolvimento passou a ser discutida pelo vis do local a partir da dcada de 90, com a
preocupao de criar iniciativas a partir de caractersticas, vocaes e apelos prprios daquele

25 Mais recentemente, outro programa ganhou bastante destaque dentro das iniciativas de desenvolvimento
local. O Territrios da Cidadania foi lanado no final da primeira dcada do sculo, pelo o governo federal,
como estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel.

86

contexto. Segundo Bava (2003), o mito do desenvolvimento no se confirmou nos trinta


ltimos anos do sculo passado, os pases pobres no conseguiram romper com a situao de
privao. Com isso, novas formulaes foram propostas, evitando as abordagens macroestruturais e remetendo aos governos locais as polticas de combate pobreza.
Christoffoli (2008) aponta que muitas das metodologias de desenvolvimento criadas no pas
nos ltimos anos serviram para desviar o debate das reais razes que levam s dificuldades
estruturais com que a maior parte da humanidade convive. O autor parece alinhar-se viso
de Oliveira (2002), que remete noo de desenvolvimento local como um emplastro de
Brs Cubas, capaz de curar todas as mazelas de uma sociedade pervertida, substituindo-as
por comunidades buclicas e harmnicas. A complexidade da sociedade atual, com seus
conflitos inerentes, fica esquecida.
Para Tenrio (2007) e Bava (2003) a maioria das iniciativas de desenvolvimento local no
surge para complementar projetos de desenvolvimento nacional, surge pela ausncia destes.
As no-respostas fornecidas pelas polticas nacionais em questes como o acirramento do
desemprego e a crise social no plano local foram o surgimento dessas experincias. VzquezBarbero (1993) afirma que a estratgia de desenvolvimento local tem que estar integrada aos
sistemas econmicos nacionais e internacionais, porque os problemas sempre so nacionais,
na medida em que esferas locais e regionais esto dentro do pas.
Ainda sobre a proliferao de experincias, merece destaque o termo experimentalismo
difuso proposto por Silveira, Bocayuva e Zapata (2001) ao analisar diversos experimentos.
Os autores ressaltam o destaque dado a programas voltados gerao de alternativas de
trabalho e renda. Martins, Vaz e Caldas (2010) apontam que a partir de 1993, com o Brasil
em fase por eles caracterizada como desenvolvimento tardio, os governos locais foram
marcados pela gesto de crises sociais, execuo de polticas sociais e de infraestrutura bsica.
O projeto afasta-se, assim, da cena poltica e, com condies macroeconmicas adversas,
ocorrem tentativas de gerar desenvolvimento na localidade. Num cenrio de concentrao
federal da carga tributria, reduo de receitas financeiras dos municpios, aumento na
presso por gastos sociais, expanso do desemprego e reconverso da base econmica, o
desenvolvimento local torna-se uma alternativa. Mas d-se sem embasamento social e
conceitual, e com frequncia fica reduzido gerao de emprego e de renda na localidade.
Nesse sentido, interessante apontar o trabalho de Bresler e Santos (2006), que analisaram
672 experincias de governos subnacionais, inscritas nos ciclos de premiao do Programa
Gesto Pblica e Cidadania (GPC) iniciativa da Fundao Getulio Vargas (FGV/EAESP) e

87

da Fundao Ford com apoio do BNDES no perodo de 1996 a 2005. Todas foram inscritas
na categoria Desenvolvimento Econmico e Social. Interessa observar que, embora com
mdia de 67,2 experincias por ano, nos anos de 2003 e 2004 mais de 130 experincias foram
inscritas nessa rea, mostrando a inteno dos governos locais de divulgar aes e projetos na
rea de desenvolvimento.
Desse levantamento destacam-se os dados referentes atividade econmica e foco
aparente. Ainda que muitos programas buscassem fortalecer vrias atividades, o esforo dos
pesquisadores visou encontrar a principal. No resultado, tem-se: vrias atividades (23,7%),
agropecuria (19%), outros (15,8%), servios (12,1%), agroindstria (7,4%), comrcio
(6,7%), turismo (4,3%), aquicultura e pesca (3,9%), artesanato (3,7%), indstria (3,3%) e
extrativismo mineral (0,1%). Considerando o foco aparente, que objetivo principal da
experincia, e ressaltando que podem ser mltiplos objetivos na mesma experincia, os
resultados comprovam o argumento de Martins, Vaz e Caldas (2010): gerao de trabalho e
renda (49,1%), qualificao de mo de obra (44,4%), cadeia de produo (26,0%), atrao e
fortalecimento de empreendimentos (22,2%), associaes e cooperativas (22,2%),
desenvolvimento sustentvel (17,1%), outros (15,6%), crdito (10,0%), canais de venda
(9,7%) e demanda (3,6%). Anote-se que, em 1996, apenas 19,2% dos programas objetivavam
a qualificao da mo de obra. Em 2005, esse nmero cresceu para 80,4%, tornando-o o mais
visado objetivo no ltimo ciclo de premiao do GPC (Bresler e Santos, 2006).
Sobre a qualificao da mo-de-obra, o segundo foco aparente mais presente, Dowbor
(2010) relembra a necessidade de polticas integradas e coerentes de desenvolvimento. Diz:
no adianta assegurar formao profissional se no houver recursos para investimentos que
gerem empregos, assim como no ser suficiente o investimento se no houver apoio
tecnolgico (Dowbor, 2010, 105-106).
Experincias bem-sucedidas de desenvolvimento local foram fartamente divulgadas no incio
do sculo XXI. O objetivo era inspirar gestores pblicos locais para adapt-las s suas
localidades. Mas em alguns casos, os gestores optaram por copiar os programas e projetos.
Partiam do pressuposto de que, se os problemas e as circunstncias eram semelhantes,
obteriam solues iguais. Uma das sadas homogneas para contextos de crise a estratgia
que foi e at hoje vem sendo implementada por muitos municpios, a criao de polos
industriais ou distritos industriais. Supe-se que, a partir deles, indstrias de grande ou mdio
porte instalem-se no municpio, gerando emprego e renda e estimulando outras atividades
econmicas.

88

Mas Almeida (2002) lembra que os distritos marshallianos no surgem do nada. So


necessrios alguns fatores, ou combinaes destes, como tradies culturais, relaes de
cooperao econmica e social acumuladas ao longo de anos, relacionamento entre
universidades e empresas locais, presena de instituies de excelncia em pesquisa e
desenvolvimento e ancoragem pelo Estado ou por grandes empresas multinacionais. Quando
esses fatores no esto presentes e a atuao governamental resume-se preparao da rea
com infraestrutura bsica e alguns servios essenciais, como transporte e segurana, os riscos
so grandes. Mesmo com promessas de incentivos fiscais e creditcios, proliferam terrenos
para uso industrial, com baixo ou nenhum uso, geradores de desperdcio de recursos pblicos.
Por isso, o autor salienta a necessidade de deslocamento das polticas de atrao de novos
negcios para as localidades, na manuteno e expanso dos negcios j existentes caso de
Cariacica (ES), detalhado nos captulos seguintes , promovendo o desenvolvimento
endgeno. Estimula-se assim a criao e o fortalecimento de pequenas e mdias empresas
locais.
Frana e Garibe Filho (2008), apontam que o estudo de caso da regio italiana de EmliaRomanha, tornou-se referncia para o localismo e uma espcie de panaceia para os defensores
do desenvolvimento local. Mas alertam que muitas das tentativas de replicao do citado
modelo no consideraram as variveis sociais e territoriais e tampouco as relaes entre
economia, sociedade e instituies. Ao serem transplantadas para a realidade brasileira, e
tambm pela eventual ausncia de senso crtico dos gestores, poucas conseguiram trazer
desenvolvimento para a localidade.
Vale lembrar Pike, Rodriguez-Pose e Tomaney (2006):

Localities and regions may question homogenous 'models' of 'one-size-fitsall' policy universalism. 'Off-the-shelf' local and regional development
strategies may be deemed inappropriate, infeasible or undesirable. Not
everywhere can or even wants to be Silicon Valley or the Third Italy.
Even Silicon Valley itself is struggling with the sustainability of its hitherto
hoghly dynamic development trajectory. Localities and regions may want to
find their own distinctive and particular forms and ways of development
more fitting to their own specific aspirations and needs, albeit shaped by the
combinations of internal and external assets, capabilities and constraints
that people and places face (Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney, 2006, p.
270-271)

Quando citam pesquisa realizada em 2002 pelas equipes da Fundao Friederich Ebert (FES)
e do Instituto Polis, com 350 experincias de desenvolvimento local, Frana e Garibe Filho

89

(2008) as dividiram em trs grupos. As primeiras buscavam reduzir ou atenuar a pobreza


atravs de programas de transferncia de renda, microcrdito, capacitaes e recolocaes
profissionais, entre outros. As segundas no previam apenas o combate pobreza, mas
tambm a aproximao com o eixo econmico e social. Nesse grupo esto as incubadoras de
cooperativas, agncias de desenvolvimento e cooperativas de microcrdito e microfinanas. E
as terceiras, bem menos numerosas, buscavam valorizar as experincias de combate pobreza
com incluso social, a partir de eixos de desenvolvimento econmico predefinido (Frana e
Garibe Filho, 2008).
Atualmente,

conforme

mencionado

anteriormente,

maior

parte

das

aes

de

desenvolvimento local incluem, dentro de suas propostas, mecanismos e programas capazes


de gerar renda para o pblico beneficirio. No entanto, so poucas as que envolvem a
desconcentrao da renda. Tenrio (2007) aponta que, mesmo em estudos sobre
desenvolvimento local, alguns temas so tratados isoladamente; outros desaparecem da
agenda social e precisam ser retomados. Nesses ltimos est a questo da concentrao de
renda, objeto desta tese.
Segundo Amaral Filho (1999), um dos desafios para o conceito de desenvolvimento local a
capacidade de reteno, pela prpria localidade, do excedente econmico gerado na economia
local. Sachs (2001) aponta a necessidade de no apenas reter esse excedente na localidade,
mas tambm de redistribuir os ganhos obtidos. O autor afirma que, em situaes de
crescimento concentrado, os efeitos positivos para os mais pobres ou situados na base da
pirmide social so, em geral, muito pequenos. esse o motivo pelo qual os percentuais de
crescimento da renda per capita nem sempre significam reduo da pobreza. Principalmente
nos pases mais pobres, onde a desigualdade de renda , com frequncia, bastante acentuada.
Pike, Rodriguez-Pose & Tomaney (2006) lembram que as pessoas e instituies que vivem
nas localidades raramente so livres para escolher os seus padres de desenvolvimento e
trajetrias. Suas estratgias e desejos no comeam com uma folha de papel em branco. A
determinao dos princpios e valores do desenvolvimento local e regional um processo
histrico e geograficamente desigual. Grupos de interesse tentam influenciar, com seus
prprios princpios e valores, qual a noo de desenvolvimento mais apropriada. Isso ocorre
no Brasil, por exemplo, quando grandes empresas se instalam em regies pobres e contratam
grupos de mobilizao e assessoria de imprensa. Divulgam dados positivos sobre a instalao
e assim convencem os moradores de que esse desenvolvimento o melhor para a regio.

90

Ainda sobre princpios e valores, os autores colocam uma importante pergunta, a ser feita a
todos aqueles que estudam e trabalham com desenvolvimento: For whom?. Esse para
quem? envolve questes geogrficas26, grupos e indivduos. Ou seja, estratgias de
desenvolvimento local podem ser formuladas para grupos especficos, como mulheres, negros
e grupos minoritrios. Embora sem trabalhar com esses autores, Santos (2008) buscou
analisar como os ganhos econmicos do carnaval brasileiro eram distribudos. A partir de
entrevistas e documentos, e considerando a festa carnavalesca com importante significado
para as polticas cultural, de turismo e de desenvolvimento local, o autor analisou trs
dimenses (gerao de trabalho e renda, patrocinadores, impacto nas finanas pblicas).
Conclui que a renda gerada pelo carnaval e frequentemente festejada pelos governos e pela
mdia, fica concentrada nos grandes grupos empresariais, no colaborando para a reduo das
desigualdades.
No caso desta tese, a pergunta para quem? central e merece anlise mais profunda,
descrita na prxima seo.

O Desenvolvimento Local Desconcentrador

Como mencionado no sub-captulo anterior, no h uma definio consensual sobre


desenvolvimento local e cada autor traz contribuies ao debate.
Para Fischer (2002), no possvel falar em desenvolvimento local sem referenciar outros
conceitos como pobreza e excluso, participao e solidariedade, produo e competitividade.
Mas interessante perceber que, nesse conjunto de referncias, a autora no inclui a
desigualdade.
Ao definir as experincias sistematizadas pelo Instituto Polis como de desenvolvimento
local, Bava diz que, ainda que os impactos no tenham sido analisados, possvel afirmar
que as experincias estudadas no alteram o quadro geral de desigualdade social e da
pobreza local (BAVA, 2003, p. 21).
26 Para Fischer (2002), a opo por atuar no desenvolvimento local por meio de programas e projetos no
considera somente uma escala, especialmente no mbito das cidades e regies. Mltiplas escalas esto
presentes em projetos de pequeno porte que abrangem um bairro, onde os atores sociais envolvem-se em
relaes com diversos nveis de governo, comunidades, agentes financeiros locais, nacionais ou
internacionais (Fischer, 2002, p. 14).

91

E, apesar da tambm mencionada polissemia e da advertncia de Boisier (2001) sobre as


tautologias presentes nos adjetivos de desenvolvimento, esta tese prope outra classificao
de desenvolvimento local, que direciona ou focaliza. O direcionamento para a reduo das
desigualdades socioeconmicas pode tornar mais efetivas e adequadas as anlises de polticas
pblicas em localidades com acentuadas desigualdades. O objetivo evitar que a renda gerada
persista concentrada nas mos dos que, historicamente, sempre estiveram em condies mais
favorveis. Ou seja, no basta incrementar a renda de uma determinada localidade.
fundamental que essa renda no seja direcionada aos mais ricos, e sim aos mais pobres. A
denominao utilizada, portanto, desenvolvimento local desconcentrador.
Tomando-se as diferentes abordagens do conceito de desenvolvimento local, possvel dizer
que, dentre as aes que visam o aumento da renda disponvel em determinada localidade, h
cinco tipos possveis de desenvolvimento local envolvendo a distribuio da renda gerada,
conforme a Tabela 4 a seguir. Note-se que o exemplo tem apenas carter didtico, para
facilitar a compreenso numrica sobre o desenvolvimento local desconcentrador. Por ser
situao hipottica, pressupe-se que, nas cinco situaes descritas, h o mesmo aumento na
renda total entre os momentos inicial (t0) e final (t1). Tambm importante ressaltar que nas
cinco situaes h o crescimento da renda total, o que sugere momentos de expanso da
atividade econmica27.
O primeiro tipo chamado de duplamente concentrador: os ricos tornam-se mais ricos e os
pobres, mais pobres. Uma ao geradora desse tipo de desenvolvimento, por exemplo, a
concesso de incentivos fiscais para atrair um grande supermercado para a regio. O grupo
empresarial tornar-se- mais rico, enquanto que os pequenos comerciantes tendem a ter mais
dificuldades em seus negcios. Incapazes de um grande volume de compras, no conseguem
negociar com os fornecedores e no conseguiro, portanto, competir com o grande
supermercado. Alm disso, esta situao de renncia fiscal por parte da prefeitura gera uma
queda na arrecadao que, provavelmente, representar menos recursos para as polticas
sociais municipais.
O segundo tipo o concentrador: nessa situao os ricos obtm grandes ganhos e os pobres
permanecem no mesmo patamar ou obtm pequena melhoria em sua renda. A ao se mantm
concentradora, uma vez que a diferena de renda aumentou. Um exemplo possvel: uma

27 Isto importante porque no se trata de reduzir as desigualdades com base na reduo da atividade
econmica, quando os ricos perdem e os pobres tambm, gerando uma queda percentual na desigualdade,
mas tambm o aumento da pobreza.

92

prefeitura atrai uma grande empresa sem concorrentes na localidade, como no caso das
grandes montadoras de automveis. Historicamente, no pas, a atrao desses investimentos
sempre ocorreu com a concesso de grandes incentivos s empresas, o que reduz seu custo de
instalao ou operao e, consequentemente, aumenta o lucro. Para os mais pobres a situao
pode permanecer a mesma, uma vez que a capacitao exigida para trabalhar no abre
oportunidades efetivas na empresa. Pode tambm gerar aumento na sua renda, caso consiga
oferecer algum tipo de produto ou servio para os funcionrios. Mesmo na ocorrncia dessa
segunda situao, o aumento de renda da populao mais pobre nunca ser equiparvel ao da
montadora.

Tabela 4: os cinco tipos de desenvolvimento local em relao distribuio de renda


Tipo
Momento
Renda dos
Renda dos
Diferena
mais ricos (em
mais pobres
absoluta
u.m)
(em u.m)

% da renda
com os mais
pobres

t0

75,0

25,0

50,0

25,0%

t1

92,5

17,5

75,0

15,9%

t0

75,0

25,0

50,0

25,0%

t1

82,5

27,5

55,0

25,0%

t0

75,0

25,0

50,0

25,0%

t1

80

30

50,0

27,3%

Levemente
Desconcentrador

t0

75,0

25,0

50,0

25,0%

t1

77,5

32,5

45,0

29,5%

Fortemente
Desconcentrador

t0

75,0

25,0

50,0

25,0%

t1

67,5

42,5

25,0

38,6%

Duplamente
Concentrador
Concentrador
Neutro

Fonte: Elaborao prpria

O terceiro tipo o neutro, em que os dois grupos conseguem aumentar sua renda, mas a
desigualdade, expressa pela diferena entre os rendimentos dos grupos, permanece a mesma.
Um exemplo desse tipo de poltica so alguns programas de transferncia de renda universais.
No caso do Brasil, a poltica defendida pelo senador Eduardo Suplicy, chamada de Renda
Bsica de Cidadania, e que seria distribuda a todos os brasileiros, sem nenhuma distino de
condio socioeconmica. Em termos absolutos, a diferena permaneceria a mesma entre
ricos e pobres.
O quarto e o quinto tipo podem ser considerados como desconcentrador, porque reduzem a
desigualdade. No entanto, h diferenas de intensidade entre os tipos. O quarto tipo, chamado
de levemente desconcentrador, comea a reduzir a desigualdade. Nele, os ricos aumentam
ligeiramente sua renda, mas os pobres aumentam em escala maior. Como exemplo, os

93

programas municipais de transferncia de renda, em que os mais pobres recebem uma


determinada quantia, aumentando significativamente a sua renda. Parte dela ser gasta nos
grandes supermercados, gerando aumento de renda para os mais ricos, mas outra parte
importante ser gasta em pequenas atividades cotidianas, realizadas com frequncia no bairro
em que residem, fortalecendo pequenos e mdios comerciantes locais. Tambm levemente
desconcentradoras so situaes em que ricos permanecem no mesmo patamar, enquanto os
mais pobres aumentam sua renda. A implementao de padarias comunitrias pode
exemplificar tais casos. Os mais pobres obtm um aumento de renda oriundo da venda de
pes e bolos ou diminuem suas despesas em padarias convencionais, com um ganho de renda
relativo. Para os grandes produtores de farinha ou de trigo, no importa se a venda est sendo
realizada para um grupo de mulheres da periferia de uma grande cidade ou para o proprietrio
de uma padaria convencional, permanecendo constante a sua renda. Neste quarto tipo, em
termos absolutos, a desigualdade diminui.
Finalmente, o quinto tipo o fortemente desconcentrador. Nessa situao a desigualdade
reduzida de maneira acentuada, uma vez que os ricos sofrem decrscimo em suas rendas,
enquanto os pobres conseguem aument-la. Um exemplo simples, do campo tributrio, o
IPTU progressivo aplicado com alquotas progressivas de acordo com o valor do imvel e
com iseno para os mais baratos. Como exemplo de polticas sociais fortemente
desconcentradoras, tem-se programas de compras de alimentos de produtores locais para a
alimentao escolar. As prefeituras deixam de comprar de grandes empresas, favorecendo os
pequenos produtores locais.
O objetivo deste captulo foi mostrar que o simples aumento no acrscimo de renda de uma
localidade, chamado erroneamente de desenvolvimento local, pode no expressar um real
desenvolvimento. Da a necessidade de propor essa diviso em cinco tipos possveis de
polticas, evidenciando o que se est chamando, nesta tese, de desenvolvimento local
desconcentrador.

94

CAPTULO 3: ESCOLHA DOS CASOS E OPES


METODOLGICAS

95

A partir da conceituao terica de desigualdade e desenvolvimento local, este captulo trar


os estudos de casos realizados, que objetivaram analisar como os governos locais podem
auxiliar na reduo das desigualdades. Brugu e Gom (1998a) trazem quatro questes
importantes sobre o papel das prefeituras: suas aes so realmente relevantes? Elas possuem
opes ao agir? Fazem parte de projetos polticos mais amplos? Incorporam seus cidados?
De certa forma, estas quatro perguntas estiveram presentes desde o incio do processo de
escolha dos casos que seriam visitados e cuja descrio ser realizada nesse captulo. Alm
disto, sero descritas as opes metodolgicas para a pesquisa de campo.

A ESCOLHA DOS CASOS

Ao longo da investigao, uma das grandes preocupaes era a escolha dos casos que seriam
visitados. Num pas to diverso como o Brasil, era fundamental trazer contextos diferentes
(portes populacionais, estados, partidos polticos e outras dimenses), mas que fossem
comparveis entre si. Foi definido que seriam pelo menos trs casos. O processo seleo
iniciou-se com inmeras consultas a professores, colegas da ps-graduao da FGV-EAESP,
colegas de outras universidades, tcnicos que trabalham nos ministrios (MDA, MDS e
MDIC principalmente) e tambm a ONGs que trabalham com desenvolvimento local. Todas
as experincias mencionadas foram catalogadas e nesse banco de dados, havia informaes
bsicas e genricas: objetivo da experincia, porte populacional do municpio, estado e
partido poltico.
A partir disso, foram definidos que seriam visitados trs casos, cujas polticas estivessem
relacionadas com os seguintes temas:

agricultura familiar: conforme j mencionado nesta tese, 70,7% dos municpios


brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes e em grande parte destes, a produo
familiar agrcola representa importante atividade econmica;

empreendedorismo: o foco na atividade empreendedora tem sido uma das maiores


estratgias de desenvolvimento local, uma vez que micro e pequenas empresas tem
importncia crucial na gerao de postos de trabalho no pas;

moeda social: a experincia do Banco Palmas em Fortaleza (CE) serviu de inspirao


para vrias outras iniciativas de bancos comunitrios que visam a reteno da renda

96

nas localidades, o que segundo Amaral Filho (1999) um desafio do desenvolvimento


local;
Todas as experincias do banco de dados forma investigadas mais profundamente com
consultas, via internet, aos portais eletrnicos das prefeituras e tambm com outras
informaes que pudessem trazer maiores detalhes sobre as cidades. Programas que sequer
constavam dos stios eletrnicos das prefeituras eram descartados, pois tal dado parecia
demonstrar que o prprio governo municipal no valorizava o referido programa. Esse foi o
primeiro recorte da investigao28.
O segundo recorte envolveu mais dificuldades, mas foi bastante estratgico. Por opo
pessoal, foram descartadas experincias j amplamente estudadas em outras ocasies. Por
isso, todas as experincias premiadas nos ciclos de premiao do Programa Gesto Pblica e
Cidadania da FGV-EAESP foram excludas, assim como aquelas que geraram teses e
dissertaes em vrias universidades. Essa opo tinha como objetivo analisar casos novos ou
que ainda no explorados sob a tica do desenvolvimento local e da reduo das
desigualdades.
O terceiro recorte foi a busca da diversidade. Experincias muito parecidas ou em municpios
com caractersticas semelhantes foram descartadas. A partir da foi possvel perceber que a
introduo de um quarto caso seria interessante, por permitir maior comparabilidade entre
eles. Como esse objetivo, de escolher quatro experincias, buscava-se um municpio com
menos de 20 mil habitantes, outro entre 20 e 100 mil habitantes, outro entre 100 mil e 250 mil
habitantes e, finalmente, um com mais de 250 mil habitantes.
Restou uma lista com sete experincias, priorizadas considerando o custo e as condies de
deslocamento para a realizao das pesquisas. A opo seria contatar as quatro primeiras, na
ordem de prioridade, e, caso houvesse alguma resistncia, seriam substitudas pelas
restantes29. Como no houve qualquer resistncia, os quatro primeiros casos foram escolhidos.
Seguindo os temas, Dracena (SP) foi escolhida como experincia de agricultura familiar,
porque as informaes coletadas apontavam que o municpio estava conseguindo timos
resultados na implementao de dois programas federais (PAA e PNAE) que sero descritos
no captulo 5. Alm disso, os dois programas eram acessados por duas associaes de
28 Esse primeiro recorte no foi to rigoroso. No foi seguido, por exemplo, no caso dos municpios com menos
de 20 mil habitantes; a suposio era a de que talvez a equipe da prefeitura fosse to reduzida que a
capacidade de atualizar um stio eletrnico ou mesmo de mant-lo funcionando pudesse ser baixa.
29 Alm dos quatro municpios selecionados, Tupandi (RS), Tamba (SP) e Presidente Getlio (SC)
compunham a relao de sete finalistas.

97

produtores rurais, sendo a primeira voltada para agricultores familiares com terra, e a
segunda, para assentados.
Em relao ao empreendedorismo, a opo foi por Cariacica (ES), que alm de possuir a Rede
Cariacica Empreendedora, as informaes indicavam um consistente programa de compras
pblicas governamentais de micro e pequenas empresas, premiado pelo Sebrae, que
estimulavam o desenvolvimento desse municpio capixaba. Outro fator decisivo foi o porte
populacional de Cariacica que possui mais de 250 mil habitantes.
No tema da moeda social, o municpio escolhido foi So Joo do Arraial (PI), cujo banco
comunitrio chamava-se Banco dos Cocais e tinha sido inspirado no Banco Palmas. Alm
disso, o municpio parecia ter uma organizao comunitria interessante para ser
compreendida e pela quantidade de moradores, poderia ser inserido na categoria de micromunicpios (menos de 20 mil habitantes).
O ltimo caso escolhido foi Cubato (SP) que possua algumas caractersticas interessantes,
alm do porte populacional entre 100 mil e 250 mil habitantes. A primeira foi o fato de ser um
municpio com atividade econmica basicamente dependente do setor industrial, mas cuja
dependncia desse modelo representava uma ameaa cidade. Conforme Vzquez Barquero
(1993) essa atitude passiva de algumas localidade de apenas esperar receber grandes plantas
industriais precisava ser alterado e a prefeitura municipal, tinha um programa voltado para
isso. Outra questo que embora no houvesse moeda social local, a prefeitura criou o Carto
Servidor Cidado que ser detalhado no captulo 6 com o intuito de reter a renda nos
setores do comrcio e servios locais. E, finalmente, havia outra caracterstica que
diferenciava Cubato dos demais casos: trata-se de uma cidade com alta receita total per
capita.
A localizao de cada um est na Figura 4:
Figura 4: Mapa do Brasil com
localizao das experincias

98

A anlise das informaes constantes na Tabela 5 permite verificar como os casos


apresentavam semelhanas e diferenas interessantes. Por exemplo, Cubato e Dracena esto
situadas no estado de So Paulo, mas a primeira est a apenas 70km da capital e a segunda, a
650km. Essa diferena importante porque a prefeitura de Cubato acaba tendo mais acesso
sede dos rgos estaduais, assim como aos deputados estaduais, que podem acessar
informaes e recursos mais facilmente. Por outro lado, Cariacica e So Joo do Arraial
possuem estados, portes populacionais e percentuais da populao residindo em reas rurais
absolutamente diferentes, mas a receita total per capita aproximadamente a mesma.

Tabela 5: Caractersticas gerais dos municpios visitados:


Dimenso
Cariacica
Cubato

Dracena

So Joo do
Arraial

Estado

Esprito Santo

So Paulo

So Paulo

Piau

Grande

Mdio

Pequeno

Micro

Sim

Sim

No

No

Centro de Zona A

Centro Local

Distncia da capital (km)

22

70

650

205

Partido Poltico

PT

PT

PV

PTB

Relao partidria com


governo estadual

Situao

Oposio

Situao

Situao

Relao partidria com


governo federal

Situao

Situao

Situao

Situao

Condio financeira do
Estado

Mdio

Rico

Rico

Pobre

% da populao residente
na rea rural

3,18%

0,00%

7,66%

49,55%

Receita Total em 2010


(em milhes de R$)

403,0

843,0

76,0

10,0

1.155,61

7.101,71

1.767,30

1.448,73

Porte populacional
Regio Metropolitana
REGIC30

Receita Total per capita


(em R$)
Fonte: Elaborao prpria

interessante ressaltar que o mtodo de escolha dos casos foi basicamente qualitativo,
buscando unir interesses de pesquisa, polticas comumente encontradas em iniciativas de
desenvolvimento

local,

informaes

de

organizaes

externas

FGV-EAESP,

30 A REGIC Regio de Influncia das Cidades uma pesquisa sobre as cidades brasileiras que visa conhecer
o relacionamento entre as cidades, a partir da hierarquizao dos centros urbanos e a delimitao das regies
de influncia dos municpios.

99

disponibilidade de tempo e recursos financeiros. Uma outra abordagem no utilizada nesta


tese seria quantitativa. Assim, por exemplo, os quatro casos a serem escolhidos poderiam
corresponder aos dois municpios com maior queda na desigualdade de renda, medida pelo
coeficiente de Gini ou pelo ndice de Theil, e os dois com menor queda. No entanto, os
indicadores quantitativos no foram utilizados como critrio de escolha, por opo do
pesquisador.
O processo de escolha dos municpios foi finalizado em julho de 2012, o que trouxe uma
circunstncia especial a ser levada em considerao. As eleies municipais ocorreriam em
outubro. Assim, de julho a outubro no era recomendada a realizao da pesquisa de campo,
para que a visita do pesquisador no fosse utilizada durante a campanha eleitoral. Aps o
trmino do primeiro turno das eleies (7 de outubro), esperou-se um perodo de quinze dias,
para que as gestes municipais voltassem s atividades normais, depois de comemorar a
vitria ou viver o luto pela derrota eleitoral. No caso de Cariacica, como a cidade teve
segundo turno, realizado no dia 28 de outubro, a aproximao ocorreu posteriormente.

OPES METODOLGICAS

Enquanto no era possvel realizar a visita de campo, foi realizado um trabalho de base
quantitativa, buscando coletar o mximo de informaes sobre o municpio. Basicamente,
essas informaes vieram de bases de dados oficias e federais, como os Censos, as Contagens
Populacionais e as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), para as
informaes demogrficas, de renda e de condies de trabalho. Para anlise sob a tica das
finanas pblicas eram utilizados os dados da Secretaria de Tesouro Nacional, principalmente
o Balano Anual das prefeituras e os Relatrios de Gesto Fiscal (RGF). Esses dados eram
combinados com outras informaes de programas sociais, como o Bolsa-Famlia e PETI
(Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), que lidam com questes de pobreza e
vulnerabilidade social. Informaes de rgos estaduais como a Fundao SEADE, quando
disponveis, tambm foram consultadas. Infelizmente, nem todas as informaes desejadas
como o ndice de Gini municipal atualizado estavam disponveis, o que dificultou o acesso
aos resultados em termos de reduo das desigualdades.
Passado o perodo eleitoral, a aproximao ocorreu a partir dos contatos disponveis nos sites
das prefeituras. Inicialmente, o contato era com o gabinete do prefeito, quando era

100

rapidamente explicado o tema da tese e depois, o objetivo especfico naquele municpio. Em


alguns casos os servidores solicitavam o envio de um e-mail formalizando o pedido. Em
outros, isso no foi necessrio. A partir dessa aproximao inicial com o chefe do executivo,
buscou-se estabelecer contato com outros secretrios relacionados com o projeto (em alguns
casos, o secretrio de agricultura; em outros, o de gesto).
Segundo Schwalbe (2008), para entender como a desigualdade reproduzida, fundamental
olhar leis, polticas e procedimentos de rotina que permitem a algumas pessoas controlar
outras e explor-las de diferentes maneiras. Como nesta tese a opo foi a abordagem
qualitativa, uma das tcnicas utilizadas foi a Anlise Documental das leis (quando era o caso)
e das diretrizes que institucionalizam as polticas. Esses documentos eram essenciais porque
estavam inseridos em contextos histricos, polticos e sociais, e requeriam estudos
aprofundados para permitir sua correta interpretao. Conforme lembra May (2004), os
documentos podem ser interessantes pelo que deixam de fora, assim como pelo que contm.
Eles no refletem simplesmente, mas tambm constroem a realidade social e as verses dos
eventos (May, 204, p. 213).
Mas, sob qualquer prisma, a principal fonte de informao foram as pesquisas de campo
realizadas. Ao longo delas, foi adotada a forma de trabalho comumente usada nas pesquisas
do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG) da FGV-EAESP, e do
Projeto Conexo Local31, com inspirao no trabalho de Spink (2008), que descreve a
importncia da postura do pesquisador no cotidiano, inserido como parte do processo. Nessa
abordagem, grande a importncia dos micro-lugares que compem o cotidiano dos
moradores. Portanto, nas pesquisas que duravam de trs a quatro dias, todas as pessoas eram
consideradas fontes importantes de informao.
Obviamente, ao chegar aos municpios j havia uma pr-programao das conversas que
precisavam ser realizadas, com formuladores, implementadores e beneficirios das polticas.
Para May (2004), as entrevistas geram compreenses ricas das biografias, experincias,
opinies, valores, desejos, atitudes e sentimentos das pessoas. Durante todas as pesquisas
optou-se por falar em conversas32, ao invs de entrevistas, mas com o mesmo objetivo,
relatado por May (2004). No caso dos formuladores, em especial, interessava muito entender,
principalmente, seus valores, suas experincias passadas e seus desejos futuros.
Em todas as conversas, optou-se por utilizar a pergunta como ao invs de por que,
31 Para mais informaes sobre o Projeto Conexo Local, ver Bresler et al (2008)
32 Termo adotado por Spink (2008) e muito frequentemente utilizado nas pesquisas do CEAPG

101

conforme Becker (1998). Este autor aponta que por que leva o entrevistado a uma resposta
defensiva, como se precisasse justificar a resposta com uma boa razo. Por outro lado, ao
utilizar como, normalmente, as respostas possuem informao mais detalhada, e incluem
no apenas as razes, mas tambm os processos e as aes dos outros. Pela escolha
metodolgica de conversar com todas as pessoas possveis prefeitos, secretrios, tcnicos
governamentais, representantes do poder legislativo, membros dos partidos de oposio,
pequenos empresrios comerciantes, agricultores familiares e populao em geral a
utilizao do como pareceu mais adequada para entender as circunstncias envolvidas em
todas as polticas pesquisadas.
Durante a pesquisa, as conversas geravam novas indicaes para outras conversas (como na
tcnica de bola-de-neve) e estas foram aceitas de forma a obter a mxima compreenso
possvel e vises da experincia. Algumas conversas, quando realizadas dentro de
escritrios ou em lugares fechados, eram gravadas com a autorizao do pesquisado, mas na
maioria dos casos foi utilizado apenas o dirio de campo, para anotar os depoimentos e as
impresses do pesquisador. A forma como as anotaes foram registradas no dirio de campo
seguiram a metodologia utilizada nas pesquisas anteriores do CEAPG, mas tambm as
indicaes de Emerson et al (1995).
A partir deste ponto sero relatados os casos visitados.

102

CAPTULO 4: BANCO COMUNITRIO E AES


ARTICULADAS - O CASO DE SO JOO DO ARRAIAL
(PI)

103

O municpio de So Joo do Arraial fica no estado do Piau e dista 210 quilmetros da capital,
Teresina, a aproximadamente 4 horas em viagem por transporte coletivo. Trata-se de um
municpio bastante novo, emancipado em 1997, recebendo partes de Matias Olimpio,
Luzilndia e Esperantina. Essas trs cidades e mais Morro do Chapu e Campo Largo so os
municpios vizinhos. Em virtude do porte populacional, Esperantina (37.728 habitantes) o
centro comercial dessa regio.

Figura 5: Mapa poltico do estado do Piau

Fonte: Elaborao prpria

De acordo com os dados do Censo do IBGE, em 2010, havia 7.323 habitantes. Em termos
tributrios, trata-se de um tpico pequeno municpio brasileiro, com baixssima autonomia
financeira, j que depende basicamente dos repasses do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), que correspondeu a 44,4% da receita total da prefeitura em 2011. Nesse mesmo ano, a
arrecadao dos trs principais tributos municipais (ISS, IPTU e ITBI) foi de apenas R$
47.789,08, que corresponde a apenas 0,9% das despesas anuais com pessoal e encargos
sociais.

104

A estrutura econmica da cidade lembra a diferenciao entre regio urbana e regio agrcola
proposta por Santos (1994). Para o autor: A regio agrcola tem sua unidade devido interrelao entre mundo rural e mundo urbano, representado este por cidades que abrigam
atividades diretamente ligadas s atividades agrcolas circundantes e que dependem, segundo
graus diversos, dessas atividades (SANTOS, 1994, p. 67). Nessas regies agrcolas, o campo
(atividade primria) o comandante da vida social e econmica do sistema urbano, ao invs
das atividades secundrias e tercirias, que so as que cumprem esse papel nas regies
urbanas. Em So Joo do Arraial, uma parte muito importante das atividades comerciais est
relacionada com as questes da agricultura familiar. H tambm alguns mercados, uma loja
maior (da rede Armazm Parnaba33) e a estrutura de hospedagem bastante precria,
atendendo basicamente vendedores que comercializam na cidade e alguns caminhoneiros.
A dependncia econmica da prefeitura vultuosa, principalmente por ser a grande
empregadora local. Mas o municpio de So Joo do Arraial conseguiu inovar e apresentar
os resultados dessas inovaes atravs de uma srie de iniciativas. Para descrev-las, o subcaptulo ser dividido em cinco sees: a articulao em torno do desenvolvimento local;
apoio agricultura familiar e extrativismo; apoio s atividades comerciais e de acesso ao
crdito; apoio organizao comunitria e capacitao; e resultados e efeitos sobre a
desigualdade.

A articulao em torno do desenvolvimento local:


Na primeira eleio para prefeito, ocorrida em 1997, a disputa deu-se apenas entre dois
candidatos: Bernardo Arajo Rocha (PFL) e Francisco das Chagas Lima (PT). O primeiro
saiu vencedor por uma pequena diferena, com 51,8% dos votos vlidos. Em 2000,
novamente a eleio foi disputada entre os dois concorrentes e a diferena foi ainda menor, j
que Bernardo foi reeleito com 50,9% dos votos vlidos. Na sua terceira tentativa, em 2004,
Lima eleito prefeito da cidade, tendo como vice-prefeito seu irmo Joo Zilto de Melo34. A
mesma chapa concorreu em 2008 e foi reeleita35.
33 O Armazm Paraba uma loja de departamentos que comercializa eletrodomsticos, mveis e outros itens
principalmente em cidades de pequeno e mdio porte do Nordeste. Atualmente, ela possui lojas na Bahia,
Cear, Gois, Maranho, Pernambuco, Piau e Tocantins. Segundo reportagem da revista Isto Dinheiro de
15/04/2001 trata-se de uma das maiores redes varejistas do Nordeste, com mais de 300 pontos de venda.
34 Zilto j era vereador por dois mandatos, sendo que em 2000 havia sido o mais votado. Nessa poca, Zilto era
filiado ao PSDB. Quando disputou a eleio para vice-prefeito j estava no Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB)
35 Lima foi reeleito em 2008, mas em outubro de 2011 renunciou ao cargo de prefeito de So Joo do Arraial
para assumir a Superintendncia Regional do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA)

105

Lima se considera um militante poltico desde a graduao, quando foi presidente do DCE. E,
com um grupo de jovens com pouca trajetria pblica, resolveu disputar a eleio. Ao ganhar
a terceira eleio disputada, seu

programa tinha como foco a gerao de renda e o

aproveitamento dos potenciais da regio. No diagnstico inicial, realizado ao assumir a


prefeitura, a economia local gerava R$ 600 mil por ms, divididos em aposentadorias rurais e
pagamentos da previdncia social (R$ 250 mil), servidores da prefeitura (R$ 250 mil),
beneficirios do Programa Bolsa Famlia (R$ 70 mil) e outros rendimentos da produo
agrcola e comrcio (R$ 30 mil). Lima relata que, ao assumir, sabia no ser possvel aumentar
o rendimento das aposentadorias e do Bolsa Famlia, com valores definidos pelo governo
federal. Tambm no era possvel aumentar o salrio dos servidores, j que a situao
financeira da prefeitura no permitia. Assim, o nico eixo a ser fortalecido era o da produo
agrcola.
Um elemento muito importante, nesse momento, foi o grupo que acompanhou Lima na
empreitada e possibilitou a articulao de uma srie de iniciativas de desenvolvimento local.
Antes de assumir a prefeitura, Lima, que engenheiro agrnomo, havia trabalhado como
diretor executivo do Programa de Combate Pobreza Rural (PCPR) e tambm como
consultor do PNUD. Sua esposa, Rejane Tavares, tem uma trajetria de mais de 20 anos
trabalhando com desenvolvimento local, esteve por sete anos no PNUD em uma parceria com
a Sudene e era consultora da organizao alem Gesellschaft fr Internationale
Zusammenarbeit (GIZ)36:
a formao profissional da gente, tanto minha como de Lima, foi que
viemos de ONG, passamos por consultorias com organismos
internacionais, e acabou aqui em So Joo fazendo esse trabalho,
com uma carga de experincia de tudo o que vimos de errado e de
certo ao longo dessa discusso de desenvolvimento local. Eu acho que
So Joo acabou funcionando como um laboratrio, onde pudemos
experimentar planejamento participativo, planejamento estratgico,
utilizao de recursos pblicos pra direcionar para trabalhos
produtivos. Tivemos essa carga de formao feita fora daqui de So
Joo.
A equipe, principalmente no primeiro mandato, teve o reforo de ex-colegas de Lima e Rejane
do PNUD, que foram para o municpio atuar como voluntrios, ajudando nos projetos e no
desafio assumido por Lima, de transformar a cidade.

36 A GIZ foi criada em janeiro de 2011 aps a fuso de trs organizaes de ajuda: German Technical
Cooperation (GTZ), German Development Service (DED) e Inwent.

106

Outro fator importante na gesto, segundo Rejane, foi que, em 2003, a Secretaria Estadual de
Planejamento do Piau iniciou a discusso para a diviso do estado em 11 territrios de
desenvolvimento e para consolidar a criao do Plano de Desenvolvimento do Parnaba
(Planap). Esse plano, organizado pela Codevasf em parceria com a OEA, consistia num
conjunto de aes integradas para todos os municpios que fazem parte da bacia do Rio
Parnaba, baseadas em um diagnstico territorial. Nessa equipe do Planap Rejane era
Coordenadora Tcnica e Metodolgica, e muitos dos consultores da Sudene, que tinham sido
capacitados pelo PNUD, estiveram presentes no desenvolvimento do trabalho. Ela afirma
ento, quando Lima entra na prefeitura, ele j tem a concepo de que aqui o Territrio
dos Cocais37, formado por um aglomerado de treze municpios. Ento, ele no montou a
estratgia da prefeitura s pensando em So Joo do Arraial, mas j envolvendo essa viso
do territrio. por isso que voc tem Centro Cocais, Banco dos Cocais, EFA Cocai; a viso
no era trabalhar apenas um municpio, porque um municpio s no conseguiria puxar o
desenvolvimento sem a articulao com outros municpios.
H ainda outro aspecto a ser destacado, que a conjuntura poltico-partidria favorvel. Nos
trs entes federativos, o governo era do PT, com Lima na prefeitura, Wellington Dias no
governo estadual e o presidente Lula no governo federal. Para Zilton, irmo de Lima e
prefeito de 2011 a 2012, a experincia do ex-prefeito como diretor do programa de combate
pobreza rural e a amizade dele com o ex-governador Wellington Dias ajudaram bastante na
execuo de programas no municpio.
Embora o aspecto que mais chamasse a ateno em So Joo do Arraial - e decisivo para a
seleo do municpio como um dos quatro casos analisados nesta tese - tenha sido o Banco
dos Cocais, durante as pesquisa de campo foi possvel entender melhor outros programas que
buscavam o desenvolvimento da localidade. Por uma questo meramente didtica, optou-se
por separar esses projetos, buscando analis-los separadamente, embora tenham forte interrelao.

Apoio Agricultura Familiar e Extrativismo:

37 O Territrio dos Cocais foi assim denominado por incorporar, em grande medida, a regio dos cocais ou
mata de cocais, rica em espcies de palmeiras (de cocos), como babau, carnaba e buriti, presentes
principalmente nos Estados do Maranho e do Piau, configurando-se como zona de transio entre a floresta
amaznica e a caatinga e o cerrado (Brasil, 2006, p. 16)

107

Em funo da base econmica do municpio ser a agricultura familiar e o extrativismo, e


tambm pela experincia do grupo gestor da prefeitura no trabalho com essas atividades,
foram criadas aes visando a melhora nos processos de produo e comercializao, e que
resultassem no aumento de renda desses trabalhadores.
Segundo Lima, a prefeitura comeou a comprar a produo antecipadamente. Alm de ser
uma operao de risco, era ilegal naquele momento. Ao verificar que a alimentao escolar
vinha de fora do municpio e, em alguns casos, de fora do estado, a prefeitura elaborou um
projeto que relacionou a melhor qualidade da merenda escolar com a gerao de trabalho e
renda na regio. A ideia era usar a produo local para elaborar a merenda escolar. Para evitar
problemas, foi votada uma lei municipal, garantindo a legalidade. assim que surge o projeto
ELO - Escola Local Organizada, que estimula a produo com a comercializao garantida,
por meio do abastecimento da merenda escolar com produtos oriundos dos agricultores
familiares.
Essa primeira experincia comeou em 2005, com a Escola Bernardino Garcia, na zona rural
do municpio. O projeto ELO foi um embrio, segundo os entrevistados, e uma das trs
experincias (alm de So Joo do Arraial, tambm Acrelndia/AC e outro municpio
paranaense), visitadas por uma equipe do IPEA, antes do incio do processo de formulao da
lei federal que obriga que 30% das compras relativas alimentao escolar via Poltica
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) sejam de produtos oriundos da agricultura
familiar. Por esse prisma, possvel dizer que So Joo do Arraial teve papel importante no
desenvolvimento de Dracena, experincia que ser descrita posteriormente.
Segundo Zilton, a deciso de comprar desses produtores antes da aprovao da lei federal,
representava muitos riscos e a assessoria jurdica da prefeitura disse a eles: isso no vai certo
e vocs vo parar na cadeia. Os produtores no tinham como fornecer nota fiscal e a
prefeitura tinha que prestar contas dos gastos. Mesmo assim, eles insistiram e, com a
aprovao da alterao na lei federal do PNAE em 2009, esse risco deixou de existir. O
excedente da produo vendido na feira de agricultores familiares, realizada s sextas-feiras
e sbados no centro da cidade.
Hoje o projeto ELO continua existindo no municpio e um elemento-chave e inovador parece
ser o agente ELO. Por ter pequena extenso territorial (213 km2), o municpio foi dividido em
4 polos e cada um possui seu agente para intermediar as relaes dos agricultores com a
prefeitura, que orienta os agricultores relativamente produo, transporte e fiscalizao dos
produtos. Segundo Juclio Machado da Silva, coordenador do projeto ELO, esse agente um

108

elemento de confiana fundamental no processo, o que remete ao papel do street-level


bureaucrat de Lipsky (1980), e seu papel chave na execuo dos servios pblicos. Outro
aspecto interessante da experincia do PNAE em So Joo o transporte da produo: o
prprio agricultor que se responsabiliza pela entrega dos alimentos diretamente nas escolas
que fazem parte do seu polo. Essa entrega fiscalizada pelo agente ELO. Em outras cidades
como Dracena, aqui analisada o transporte feito pela prefeitura ou por alguma associao
de produtores.
Atualmente, todas as 22 escolas pblicas de So Joo recebem alimentos oriundos da
agricultura familiar. De acordo com os dados oficiais do FNDE, em 2011 o governo federal
transferiu R$ 145.800,00 do PNAE, dos quais R$ 48.405,86 (33,2%) foram gastos com
agricultores familiares do municpio. Mas Juclio afirma que, ao somar os recursos pagos pela
prefeitura como contrapartida e complementao alimentao escolar, provvel que, em
2012, aproximadamente 60% das compras tenham sido da agricultura familiar. Sobre a
produo hoje, Juclio afirma: Antes j era uma poltica municipal. Quando se tornou
poltica nacional, eles [os grupos] j estavam bem mais preparados, bem mais organizados
pra acompanharem todo o processo de produo. Eles j estavam produzindo o suficiente, j
estavam vendendo. O que se fez foi aumentar os recursos. Alm de vender parte da sua
produo para a alimentao escolar, os agricultores tambm vendem para o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) programa federal que ser melhor descrito na experincia de
Dracena , na feira semanal na sede do municpio, e realizam a venda de porta em porta.
Alm da agricultura familiar, outra base da economia do municpio o extrativismo,
principalmente do babau, da carnaba e de bacuri. H ainda um pouco de pecuria, mas o
extrativismo que tem papel importante na renda das famlias. As quebradeiras de coco esto
no grupo mais pobre e so elas que trabalham na extrao do babau. Segundo Lima, um dos
objetivos da gesto era trabalhar pela valorizao do extrativismo como estratgia de
fortalecimento econmico. Mas o problema principal era o grande nmero de intermedirios
no processo de produo: voc tem a pessoa que quebra, que geralmente no tem a terra,
ento uma parte fica para o proprietrio, o cara do comrcio que recebe, o cara do caminho
que leva pro armazm, o cara do armazm que leva para a indstria. A quebradeira recebe
R$ 0,60 por um quilo de babau, que chega na indstria custando R$ 2,50.
Para lidar com essas questes, era necessria a organizao das quebradeiras. Foi importante,
para isso, a presena, na regio, do MIQCB Movimento Interestadual das Quebradeiras de
Coco Babau, criado formalmente em 1995 e com atuao nos estados do Maranho,

109

Tocantins, Par e Piau. O MIQCB tem o objetivo de valorizar a identidade das quebradeiras e
tambm de melhorar suas condies de vida e de trabalho.
O encontro com as quebradeiras ocorreu nos assentamentos Santa Luzia e Nossa Senhora de
Ftima. Elas relataram um pouco da luta pela valorizao do trabalho e tambm as melhorias
na produo e na comercializao. A briga inicial foi pela consolidao do assentamento, o
que felizmente, est resolvido. Hoje, para Dona Nenm (Francisca da Silva Nascimento), a
preocupao da continuidade da tradio e da questo da identidade um dos objetivos do
MIQCB. Ela diz:
hoje tem mes que so formadas, que trabalham como quebradeiras
de coco e tambm querem que seus filhos sejam quebradeiras ou
quebradores de coco. No assim todo dia como a gente faz. No para
sobreviver. Mas para dizer assim: eu sou filho de uma quebradeira,
tenho orgulho da minha me e tenho orgulho de mim () eu quero
que meu filho, mesmo estudando, que ele saiba quebrar coco e que ele
v quebrar coco. Porque no dia em que eu no puder mais quebrar ou
um dia eu morrer, ele diga: eu sei quebrar coco, porque minha me
me ensinou; e eu sei por que foi uma cultura que ela tinha, que foi do
pai dela, da me, da av, que viviam do babau, e que eu herdei.
Alm do duro trabalho dirio, essas mulheres dependem de um bom conhecimento sobre as
plantas e os frutos. Como vo logo cedo para o mato, comeam a coletar os cocos: se for para
produzir azeite, necessrio um tempo de maturao do coco; para a produo do mesocarpo,
outro. um conhecimento fundamental para sua renda, porque est diretamente relacionado
demanda pelos produtos. Depois, vem o processo de quebra dos cocos, de extrao do azeite e
de separao dos materiais aproveitveis. Quase tudo vira renda para as quebradeiras
atualmente. Dona Aracy (Aracy Pontes de Oliveira) comeou a trabalhar como quebradeira
aos sete anos de idade e lembra que, desde que o grupo se organizou na produo, h seis
anos, conseguiu vrias benfeitorias, como a casa das quebradeiras, espao coberto onde
podem trabalhar e se reunir, e tambm o galpo e as mquinas obtidas junto ao PCPR. A
produo do azeite mais recente.
Dona Rosemeira (Rosemeira Rodrigues do Nascimento) tambm trabalha desde criana como
quebradeira, e afirma que a situao era muito difcil, principalmente para suas duas irms
mais velhas, que trabalhavam de sbado a sbado. Por serem mes solteiras, no tinham a
ajuda dos maridos na roa, sendo o babau sua nica renda. Ela destaca o papel da prefeitura
nessa mudana: Ningum vai dizer que ns sozinhos caminhamos por conta. Sempre teve um
que deu a mo para ns aprendermos a caminhar. Porque voc sabe que quando a criana t
comeando a caminhar, quantas quedas ela no leva. A, voc pega e levanta e daqui a

110

pouco, cai de novo. como ns. Mas tenho f de que logo vamos comear a correr, porque a
coisa pior ns j passamos. Agora melhorou muito. Dona Nenm relembra um fato de 2009:
Antes, a gente no vendia pra prefeitura. S que quando o Lima
conheceu o nosso trabalho, ele lanou desafios para ns, para saber
se ns eramos capazes de produzir. () Nosso primeiro desafio com o
Lima foi 200kg de mesocarpo no ms. A a gente sentou junto e
pensou que 200kg de massa era muita massa. Mas vimos que juntos a
gente ia conseguir. Depois disso, ele veio com um segundo desafio de
produzir 500kg. A eu j sabia que se ns tnhamos dado conta de
200kg, ns amos conseguir dar conta desses 500kg.
Essa segunda entrega foi negociada com a Secretria de Educao para conciliar a produo
com o consumo.
O passo seguinte foi um treinamento dado pelas prprias quebradeiras, para ensinar as
merendeiras a utilizar o mesocarpo na alimentao escolar. Houve acompanhamento de uma
nutricionista, para verificar a adequao do produto para a merenda escolar. O resultado final
agradou a todos: Menino, no final saiu um bolo nota 10. Todo mundo comeu e perguntou se
era o tal do bolo do mesocarpo. () s vezes, as pessoas pensam que a gente do interior e
que no sabe fazer as coisas que os outros acham que complicado. Mas foi muito bom. A,
quando a gente ensinou as merendeiras, ele [Lima] disse: agora vocs vo fornecer os
500kg. Essa compra estava inserida no projeto ELO, anteriormente descrito.
A luta dessas mulheres lhes trouxe reconhecimento local, regional, nacional e internacional.
Para chegar nesse patamar de produo, o MIQCB teve apoio de vrias instituies, como o
projeto das mini-indstrias apoiado pela Fundao Ford38 e pela Fundao Banco do Brasil.
Atualmente, alm de vender para a prefeitura, as quebradeiras tambm vendem azeite e
mesocarpo diretamente para a CONAB, evitando o atravessador. Muitas tambm conseguem
vender cheiro verde e feijo verde, oriundos do seu roado. Para elas, a vantagem de vender
diretamente CONAB o preo. Por exemplo, o litro do azeite vendido por seis reais; se
fosse vendido para os comerciantes da cidade, seria por cinco reais. Perguntadas sobre a renda
mdia de cada uma, afirmaram que conseguem ganhar, em mdia, quatrocentos reais por ms.
Essa renda, quando complementada pelo Programa Bolsa-Famlia e/ou pela aposentadoria
rural, permite que as quebradeiras tenham hoje uma qualidade de vida, sem dvida, superior.
Evidentemente, os desafios ainda so grandes, como o cumprimento das exigncias da Anvisa
38 De acordo com o site da Fundao Ford (http://www.fordfoundation.org/grants/grantdetails?grantid=116493
acesso em 28/12/12), em 2012 a Fundao doou 300 mil dlares para o MIQCB no projeto For capacity
building, social mapping and a public media campaign to promote and protect the rights of babassu coconut
breakers in the Amazon basin to their traditional territories & natural resources

111

para aumentar as possibilidades de comercializao. Mas os avanos tambm parecem muito


significativos, como a criao da cooperativa do MIQCB, criada em 2010 e que ao ser
regularizada, em 2011, permitiu a emisso da nota fiscal. Na constante busca pela melhora de
vida, o MIQCB conta com o importante apoio do Centro Cocais que ser explicado adiante
, que estimula novos projetos. Outro avano a reduo das desigualdades de gnero, j que
a participao feminina na composio da renda familiar aumentou. E tambm h avanos na
luta ambiental, com a preservao dos babaus, e igualmente por polticas pblicas melhores.
A fora destas mulheres na sociedade de So Joo do Arraial evidencia-se num relato de Aline
Alencar, coordenadora do Centro Cocais:
uma quebradeira ligou pra secretaria de sade porque queria marcar
uns exames bsicos de sangue e urina para as quebradeiras. A, como
ela no conseguiu marcar, ela disse que ia ligar direto pro secretrio.
A ligou e disse: 'olha, eu queria falar com o secretrio de sade'. A
secretria respondeu: 'olha senhora, ele no pode atender, no sei o
que, no sei o que'. Ela disse: 'Minha amiga, pois diga a ele que aqui
uma das quebradeiras de coco!' A secretria ento, disse: 'Ixi,
espera a que vou passar pra ele'.
Uma das frases ouvidas durante a conversa com as quebradeiras mostra um pouco o papel do
MIQCB, hoje: O MIQCB muito mais do quebrar coco. um projeto de cidadania.

Apoio s Atividades Comerciais e de Acesso Crdito:


Conforme mencionado, no incio da gesto Lima, em 2005, foi realizado um levantamento da
situao do municpio e, dentre os resultados, verificou-se que a cidade produzia apenas 8
itens, mas consumia 80. A equipe da prefeitura, ento, pensou em quais desses produtos de
fora poderiam ser produzidos no prprio municpio. Surgiram o babau, o jaborandi e as
frutas nativas, como possibilidades a serem mais bem explorados e comercializados
diretamente para a prefeitura, por meio do Projeto ELO. E tambm outras atividades, ainda
incipientes, como a panificao, produtos de limpeza e calados. A prefeitura buscou
parceiros como Sebrae e Senar para capacitar a populao.
De acordo com Lima, aps o perodo de capacitao as aproximadamente seiscentas pessoas
que realizaram os cursos comearam a cobrar do poder pblico quais seriam os prximos
passos para que pudessem colocar em prtica o aprendizado. A prefeitura buscou o Banco do
Nordeste e o Banco do Brasil para a concesso de crdito. Dificuldades apareceram, como o
custo do crdito, a falta de documentao de grande parte das pessoas, e a preocupao dos
dois lados banco e cidados quanto operao de emprstimo.

112

Um fundo foi criado para financiar os emprstimos que no seriam possveis pelos bancos
oficiais. Numa reunio com a equipe no incio da gesto, em Esperantina, uma das pessoas39
perguntou Rapaz, por que a gente no cria um banco?. Apesar do tom de brincadeira da
pergunta, Lima ficou refletindo sobre a possibilidade. Por ter trabalhado no governo estadual,
o ento prefeito conhecia uma equipe da CARE Brasil, que foi convidada para discutir a
gerao de renda e o empreendedorismo juvenil no municpio. Ao comentar a ideia do Banco,
eles sugeriram conhecer a experincia do Banco Palmas40. Lima foi conhecer a experincia
acompanhado de esposa Rejane. Depois da visita, convidaram Joaquim Melo, fundador do
Banco Palmas, para ir at o municpio. A Care bancou os custos da viagem. Aps a palestra,
muitos (comerciantes, vereadores, professores e dirigentes sindicais) se animaram para
melhor entender a ideia, fretaram um nibus e foram conhecer a experincia em Fortaleza e
tambm outros projetos no Cear, como em Santana do Acara.
Na volta, estavam todos convictos da abertura do banco e decidiram que o mesmo no deveria
ser da prefeitura, e sim da comunidade. Segundo Lima essa deciso ajudava a fortalecer a
sociedade civil organizada. O papel da prefeitura seria de articulao e de fomento das
operaes iniciais. No incio, por exemplo, a prefeitura pagava o aluguel do espao, todas as
contas e ainda o salrio dos trs funcionrios. Atualmente, apenas o gerente Mauro Rodrigues
da Silva continua sendo pago pela prefeitura. O salrio de dois funcionrios e as demais
contas so pagas pelo prprio banco, com recursos oriundos da receita das operaes
realizadas, que sero descritas frente.
A criao do Banco Comunitrio dos Cocais teve um impacto muito grande na economia da
cidade. Antes dele, para receber benefcios sociais como aposentadoria rural e Bolsa Famlia,
as pessoas

tinham que se deslocar para outras cidades maiores. Nelas, aproveitando a

estrutura comercial mais diversificada e os preos menores, realizavam suas compras. Com a
abertura do banco, o dinheiro passou a circular mais na cidade; as pessoas no precisavam
viajar e tambm podiam optar por realizar suas compras no comrcio local. Alm disso, como
na poca no havia correspondente e nem agncia bancria no municpio, o pagamento dos
servidores era muito complicado. A prefeitura criou um convnio (por meio de uma lei
municipal, em 200741) para pagar os servidores via Banco dos Cocais42. Para realizar esse
39 Nas conversas, Lima e outros entrevistados disseram no se lembrar de quem foi essa ideia.
40 O Banco Palmas foi e continua sendo fartamente estudado. Para detalhes sobre a experincia, ver Melo Neto
& Magalhes (2003); Singer (2009); Foguel (2009); Borges (2010a); Frana Filho, Silva Junior & Rigo
(2012); dentre outros.
41 Como o Banco dos Cocais no existia juridicamente e ainda no existe foi criado um convnio com o
Instituto Palmas de Desenvolvimento e Socioeconomia Solidria (Banco Palmas) para poder iniciar as

113

pagamento o Instituto Palmas cobrava 0,5% do valor como taxa de administrao. No projeto
inicial, at 25% do salrio seria pago na moeda Cocal, moeda social lastreada em real, criada
e apenas para circulao no municpio de So Joo do Arraial-PI. Mas esse percentual de 25%
nunca foi cumprido, segundo Mauro, porque o Banco no possua lastro suficiente (h apenas
35.000 cocais em circulao). Para o ex-prefeito Lima, a deciso de pagar os funcionrios via
banco objetivava aumentar a circulao de moeda e diminuir riscos de roubo e assalto.
Em relao a outros bancos comunitrios, foi inovador o pagamento de todos os funcionrios
da prefeitura maior empregadora do municpio atravs do Banco dos Cocais e tambm
pelo fato de parte do salrio ser paga em cocais. Embora os benefcios dessa ao fossem
grandes, garantindo que parte do salrio seria obrigatoriamente gasta no municpio
estimulando, portanto, o crescimento de movimentaes financeiras - essa medida gerou
resistncias. Foram trs, principalmente: a principal delas dos profissionais que no moravam
na cidade, como mdicos, dentistas e professores, e que teriam que gastar uma parte do salrio
na cidade fato anlogo a outro caso analisado nesta tese (Cubato); outra era relativa
qualidade do papel-moeda43; e, finalmente, grupos eleitoralmente contrrios reclamavam
dessa inveno do prefeito. Segundo o ex-prefeito Zilto, tambm houve inicial resistncia
dos comerciantes. Entretanto, como comearam a perder vendas, mudaram sua percepo e
atualmente todos aceitam a moeda local.
Atualmente, pode-se dizer que o Cocal est plenamente incorporado ao cotidiano do
municpio e para os estabelecimentos comerciais no h distino entre receber em Cocal
(C$) ou Real (R$). Na permanncia na cidade, foi possvel observar o funcionrio de uma loja
em frente ao Banco dos Cocais trocar uma nota de R$ 20,00, receber quatro notas de C$ e
apenas agradecer, sem qualquer comentrio negativo, mostrando a naturalidade de conviver
com duas moedas distintas. Outra situao foi observada em conversa com um hspede do
hotel, vendedor de bijouterias44 e que aceitava cocal das suas clientes. Antes de voltar ao
Cear pagou as despesas do hotel com os 10 cocais que possua e complementou com reais.
Servidores pblicos no-residentes no municpio, tambm afirmaram no verem problema no
fato: guardam os seus cocais, para fazer alguma compra na cidade e, no casos de alguma
necessidade, trocam Cocais por Reais com comerciantes ou colegas de trabalho.
operaes. Hoje o Banco regido juridicamente pelo Centro Cocais, que ser explicado melhor neste
captulo, que tem o CNPJ necessrio para operar. Caso haja algum problema com o Banco, o Centro Cocais
responsabilizado perante os rgos competentes.
42 Para uma descrio bastante detalhada das operaes do Banco dos Cocais, ver Borges (2010b).
43 De acordo com muitos dos entrevistados, a qualidade do papel era ruim, o que gerava um desgaste muito
rpido das cdulas. Recentemente, o Banco mudou o papel e essa queixa no existe mais.
44 Conforme ser explicado adiante, tratava-se de um camel.

114

O Cocal, hoje, motivo de orgulho da cidade e alguns comerciantes fizeram questo de


perguntar se o pesquisador j conhecia a moeda local. Esse orgulho tem a ver com o fato de o
Banco dos Cocais ser o primeiro banco comunitrio do estado.
Mas a estratgia da prefeitura foi alterada em 2012. Pagar todos os funcionrios pblicos e
ainda os beneficirios dos programas sociais sobrecarregava a equipe do Banco e tambm
representava um risco, j que o dinheiro precisava ser sacado em Esperantina e transportado
at So Joo do Arraial. A prefeitura, ento, dividiu a folha de pagamento e parte dos
servidores passou a receber pelo Banco do Brasil45. Hoje, apenas os servidores da sade,
diaristas e funcionrios de empresas que executam servios pblicos no municpio (por
exemplo, limpeza urbana) recebem no Banco dos Cocais. Como o salrio pago atravs de
Carto Caixa e no municpio no h mquinas de carto de crdito e dbito, os servidores
retiram seus pagamentos no prprio banco, em cocal ou real. Segundo informaes do Mauro,
apenas 5% desses funcionrios geralmente, aqueles que no moram na cidade, como
mdicos e dentistas no utilizam o servios do Banco para sacar seus salrios e fazem suas
operaes bancrias nos municpios de origem.
Para fins de receita, o Banco dos Cocais recebe hoje 0,5% dos pagamentos dos salrios dos
funcionrios da prefeitura realizado via Banco, como taxa de servio. A esse valor acrescido
mais 50% (que corresponde a 0,25%), como taxa de administrao, recebendo o Banco 0,75%
do valor pago a cada funcionrio. Tambm recebe R$ 200,00 pela prestao de servios
contratados pela empresa de telefonia OI, realizados no prprio banco, tais como reclamaes,
pedidos de linha, impresso de segunda via de conta, etc. H ainda a receita proveniente do
fato de ser correspondente bancrio da Caixa Econmica Federal (Caixa Aqui), em que o
Banco ganha por operao realizada, representando aproximadamente R$ 800,00 por ms.
So receitas importantes para realizar o pagamento de dois funcionrios, das despesas com
luz, telefone, material de consumo e outras gerais. O saldo gerenciado pela equipe do Banco
e pode ser aplicado em operaes de crdito aos clientes.
Atualmente, o Banco dos Cocais funciona em trs eixos: correspondente bancrio, concesso
de microcrdito produtivo e intermediao de operaes de crdito consignado. Como
correspondente bancrio46 da Caixa Econmica Federal, grande parte da movimentao de

45 Embora no haja agncia do BB na cidade, dentro do posto dos Correios h um caixa eletrnico que permite
que os funcionrios saquem seus salrios.
46 De acordo com o site do Banco Central do Brasil (http://www.bcb.gov.br/?CORRESPONDENTESFAQ
acesso em 02 de janeiro de 2013), os correspondentes so empresas, integrantes ou no do Sistema
Financeiro Nacional, contratadas por instituies financeiras e demais instituies autorizadas pelo Banco

115

clientes que vo ao banco abrir suas contas-correntes ou de poupana e tambm para pagar
contas, j que se trata do nico correspondente da cidade. Os clientes tambm se dirigem ao
banco para receber benefcios sociais, como o Programa Bolsa Famlia, que pode ser pago
parcialmente em Cocal, dependendo da disponibilidade de cdulas no caixa. Nos dias da
realizao da pesquisa de campo esse eixo gerava grande movimentao na sede do banco,
principalmente para pagamentos de contas mensais.
O segundo eixo a concesso de microcrdito produtivo. Os recursos disponveis para
operaes de crdito tm duas fontes: recursos prprios (receitas mencionadas anteriormente)
e FUMAES Fundo Municipal de Apoio Economia Solidria. Segundo o ex-prefeito Zilto,
em 2012, com a estiagem, a prefeitura teve grandes despesas com perfurao de poos e
obras de estrutura. Teve, portanto, que reduzir os aportes no fundo municipal. Como so
poucos os recursos disponveis para emprstimo, usual que sejam divididos e que muitos
dos tomadores recebam um valor menor do que o solicitado, mesmo que o valor limite para a
concesso do emprstimo seja baixo (R$ 800,00). Se necessrio escolher entre dois clientes, a
estratgia do banco priorizar clientes antigos, com bom histrico de pagamento,
participantes de alguma associao (estando assim inseridos em atividades de apoio
comunitrio), experientes no ramo, e mulheres. Para Mauro, as mulheres so as maiores
tomadoras por dois motivos: so mais cuidadosas com o crdito e a inadimplncia feminina
menor.
Em 2010 foram realizados 11 emprstimos (totalizando R$ 5.860,00) e em 2011, 39
operaes (R$ 18.096,00).
A seguir relatamos trs exemplos presenciados pelo autor, durante observao do processo de
atendimento aos clientes que buscavam crdito produtivo. Ao final do atendimento foram
feitas perguntas a esses clientes, buscando completar as informaes e entender um pouco
melhor o cotidiano de cada um deles.
O Sr. Francisco um vendedor ambulante de remdios caseiros e homeopticos h 21 anos.
Foi o primeiro cliente a pegar emprstimo no Banco dos Cocais e, antes disso, buscava crdito
no Banco do Nordeste. Segundo ele, a grande vantagem que os juros so mais baixos do que
em outros lugares de emprstimos. Depois de responder s perguntas de Mauro sobre o custo
de aquisio dos produtos que vende, sobre a margem de lucro e tambm sobre suas despesas
de casa (como energia eltrica, aluguel, custo para transporte, quantidade de produtos
Central do Brasil para a prestao de servios de atendimento aos clientes e usurios dessas instituies.
Entre os correspondentes mais conhecidos encontram-se as lotricas e o banco postal.

116

alimentcios consumidos, etc), o Sr. Francisco disse que precisava de R$ 800,00, e que o
prazo para pagamento seria de 10 meses. Ao ser questionado sobre o que faria caso o Banco
no liberasse o valor, ele respondeu: vou ter que pedir em outro lugar, porque no posso
deixar de trabalhar. E acrescentou: mas eles vo liberar, porque eu sempre paguei
direitinho.
O segundo exemplo de Dona Maria, auxiliar de servios gerais da prefeitura. Ela recebe um
salrio mnimo mensal e a renda oriunda do Programa Bolsa Famlia. Atualmente, seu marido
mora em Braslia, um de seus filhos em So Paulo e os outros trs com ela. O objetivo de
Dona Maria conseguir um emprstimo de R$ 300,00 para comprar produtos da Natura e
revender no interior do municpio, onde mora. Ela diz que est fazendo isso h um ano para
complementar a renda da casa e que, caso consiga o emprstimo, sua receita ser de
quinhentos reais. Como era sua primeira solicitao de crdito ao Banco dos Cocais, Mauro
fez um questionrio mais detalhado e disse que visitaria a residncia de Dona Maria na
semana seguinte para conhec-la melhor. Se o emprstimo no for concedido, a funcionria
pblica diz: vou ter que tirar das minhas economias pra comprar os produtos, porque
preciso fazer essas vendas para melhorar a situao de casa.
O caso de Dona Helena um pouco diferente. Ela fez parte de um grupo de mulheres que
cursou a oficina de panificao oferecida pela prefeitura em fevereiro de 2009. Nesse curso
estavam dez mulheres mas, de acordo com o depoimento, apenas ela continua produzindo e
comercializando pes47. Naquele dia Dona Helena foi ao Banco dos Cocais pagar uma das
parcelas de um emprstimo que havia feito anteriormente. O banco foi a alternativa para
comprar a matria-prima necessria para produzir, j que, por dvidas anteriores tambm
relativas produo de pes (farinha, trigo, acar, etc), seu nome estava sujo. Segundo ela,
com os quinhentos reais que peguei no Banco dos Cocais, trabalhei e consegui pagar os
outros seiscentos reais que estava devendo. Enquanto o marido trabalha na roa, Dona
Helena possui dois ajudantes que permitem a venda de aproximadamente 700 pes por dia, de
segunda-feira a sbado. Essa produo vendida no ponto que tem em frente sua casa, no
interior do municpio e, trs vezes por semana, na EFA Cocais. Mas para obter esse avano,
Dona Helena no pode mais contar com o Banco dos Cocais. Conforme registrado, de acordo
com as regras atuais, o teto de oitocentos reais para cada emprstimo. Apenas para comprar
um cilindro, adquirido dez meses antes da entrevista, Dona Helena precisou de R$ 1.000,00

47 Para Dona Helena, as mulheres acabaram desistindo aos poucos porque o trabalho era muito duro no incio e
o resultado, incerto. Alm disso, muitas delas no queriam ajudar a buscar novos clientes.

117

de entrada e recorreu a um amigo, que emprestou esse valor. As parcelas j foram pagas e isso
permitiu que eles comprassem um novo forno, que custou R$ 4.600,00. Com o financiamento
direto com o vendedor, entretanto, saiu por R$ 500,00 de entrada e mais dez parcelas de R$
500,00. Estava feliz com a nova aquisio: antes a gente ia dormir trs horas da manh para
assar os pes e bolos. Agora a gente vai dormir mais cedo. Apesar de no ter conseguido os
valores necessrios para a aquisio dos equipamentos, Dona Helena continua realizando
emprstimos no Banco dos Cocais para comprar a matria-prima utilizada na produo.
O terceiro eixo de atuao a intermediao de operaes de crdito consignado junto ao
Banorte. Essas operaes so apenas para os servidores da prefeitura e a parcela descontada
diretamente da folha de pagamento, o que representa um risco muito baixo para a instituio
concedente. Mesmo assim, as taxas de juros so bastante altas (aproximadamente 3,8% ao
ms) e h apenas quatro opes de pagamento (24, 36, 48 e 58 meses), o que leva o cliente a
um endividamento de longo prazo e a uma maior lucratividade do Banorte. J a taxa de juros
do Banco dos Cocais bem menor, variando de 1,5% a 2,0% ao ms, de acordo com o
volume emprestado. A pesquisa de campo registrou muitos casos de pessoas buscando esse
tipo de emprstimo, que no precisa ser voltado produo (como no caso do microcrdito
produtivo) e , geralmente, utilizado para o consumo ou pagamento de outras dvidas. No
perodo da manh de um dos dias de pesquisa, Mauro responsvel pela operacionalizao de
todas as atividades relacionadas ao crdito do Banco dos Cocais atendeu seis clientes
buscando o crdito consignado e apenas duas pessoas buscando o crdito produtivo. Um dos
atrativos da modalidade, segundo alguns clientes, a rapidez na liberao do dinheiro, que em
apenas dois dias teis j est disponvel.
Essa questo do crdito consignado muito importante e precisa ser enfrentada pelo Banco
dos Cocais. Se por um lado gera uma receita importante para a sustentabilidade do Banco dos
Cocais que recebe uma porcentagem dos valores emprestados , por outro, amplia a
desigualdade num contexto amplo, uma vez que as taxas de juros so abusivas. Alm disso, o
alto custo do crdito no mdio e longo prazo tende a levar a um endividamento preocupante
da populao e que, consequentemente, pode gerar um ciclo de desaquecimento da economia
local, j que uma parte do salrio dos servidores ser descontada para o pagamento das
parcelas do emprstimo. Nesse momento, a populao parece no estar muito preocupada
com tema e foi inquietante ouvir de uma funcionria que pediu R$ 2.000,00, a serem pagos
em 58 parcelas de R$ 87,10 (totalizando R$ 5.051,80), que s vezes, a parcela to pequena
que a gente paga sem perceber.

118

Do ponto de vista da gesto pblica e dos atores que atuam nos projetos de desenvolvimento
local, isso precisa ser ponderado, uma vez que o recebimento de salrios ainda menores nos
prximos dois, trs ou quatro anos, por parte dos servidores da prefeitura, certamente gerar
uma reduo nas atividades comerciais do municpio.

Apoio Organizao Comunitria e Capacitao:


Finalmente, temos as iniciativas de organizao comunitria e de capacitao. No que tange
organizao comunitria, destaque fundamental o Centro de Organizao Comunitria e
Apoio Incluso Social (Centro COCAIS). Cronologicamente, o surgimento do projeto de
desenvolvimento local de So Joo do Arraial ocorreu a partir das discusses do grupo sobre
aes para aumentar a renda das pessoas que no trabalhavam na prefeitura. Surgiu o Projeto
ELO Escola Local Organizada, o primeiro dos grandes projetos. Depois veio a criao de
um banco comunitrio (Banco dos Cocais). E, ento, a necessidade de uma organizao nogovernamental capaz de apoiar outras iniciativas no municpio. Foi assim que surgiu o Centro
Cocais, cujo nome estava totalmente vinculado caracterstica territorial, j que, conforme
mencionado, essa a regio dos cocais. O Centro formado por um conjunto de
representaes de instituies no municpio, incluindo associaes, igreja, prefeitura, etc.
Segundo os entrevistados, apesar da formalizao ter ocorrido depois, o debate sobre a
necessidade do Centro veio junto com a criao do Banco: antes do incio das operaes
bancrias um grupo se reunia periodicamente. Cada uma das instituies indicou uma pessoa
para trabalhar e, a partir dessa lista, foram escolhidas trs. Entre elas, o atual gerente Mauro ,
no grupo desde a inaugurao, em 12 de outubro de 2007, e indicado pela igreja catlica por
suas atividades anteriores na catequese. J a atendente Aldeana, que entrou em 2011, foi
indicada pelo ponto de cultura Estao Digital.
O Centro Cocais hoje uma referncia, sendo a entidade responsvel pelo funcionamento do
Banco dos Cocais e tambm pela assessoria tcnica que desenvolve dentro do territrio dos
cocais. Os trabalhos realizados pelo Centro ajudam a organizao comunitria, mas mantm o
foco na renda que ser gerada para as famlias. Para Rosinha (Rosa Lima), uma das
coordenadoras do Centro Cocais, os movimentos sociais, como o Movimento das
Quebradeiras de Coco (MIQCB), preocupavam-se com a mobilizao e formao poltica,
mas sua ateno no era to voltada para a gerao da renda. Para ela:
essa formao poltica, por si s, no estava dando conta dos grupos

119

se manterem organizados e motivados para tocar os projetos. A o


Centro Cocais vem com esse apelo muito forte da questo da renda, e
hoje ns estamos com uma boa articulao para o acesso s polticas
governamentais como o PAA e PNAE, mas tambm no mercado
formal, organizando feiras e articulando com os mercados. Muito
disso se deve influncia da GIZ, com essa estratgia de parceria
com a empresa privada, para perceber que a renda um instrumento
que fora outros pontos importantes, como a organizao poltica.
A parceria com a GIZ est diretamente relacionada ao vnculo de Rejane Tavares com a
organizao alem. Seu trabalho como consultora da GIZ era estabelecer parcerias com
empresas privadas interessadas em produtos originados na agricultura familiar. Os
empresrios precisavam dessa matria-prima, mas enfrentavam problema de escala, de
cumprimento de prazo, de preo e tambm problemas com denncias de trabalho escravo. O
enfoque do trabalho era a organizao dos trabalhadores com os conceitos de preo justo e
respeito s especificidades das comunides rurais. Tal projeto aconteceu em Pernambuco,
Cear e Paraba.
Depois, houve um direcionamento do trabalho da GIZ para a regio Norte e para produtos
extrativistas, como o babau, os leos da Amaznia e o cacau nativo. Mas tambm interessava
a cadeia de produo do Jaborandi, por suas propriedades teraputica no tratamento do
glaucoma e pelo uso na indstria de cosmticos. Alm do Piau, a GIZ desenvolve esse
trabalho no Maranho e no Par. O projeto envolve sete municpios da regio, mas a
referncia metodolgica sempre foi em So Joo do Arraial, em virtude da ligao pessoal que
Rejane tem com a regio. Com a parceria com a empresa Vegeflora, empresa farmoqumica
de insumos para a indstria farmacutica, foi ampliada a discusso sobre desenvolvimento
local. Para isso, foi criada uma equipe mista com tcnicos da empresa (todos contratados na
regio e capacitados pelo Centro Cocais), da GIZ e tambm do Centro Cocais
O papel do Centro Cocais enquanto ONG local fundamental, j que ser ele o responsvel
por garantir a sustentabilidade do projeto nos prximos anos, junto com a empresa. 2013 ser
o ltimo ano de atuao dos tcnicos da GIZ na localidade. A Vegeflora paga R$ 5.000,00 por
ms para o Centro Cocais fazer o acompanhamento das famlias.
Os ganhos financeiros para os agricultores familiares e extrativistas, a partir da parceria com a
empresa Vegeflora foram imediatos. E em funo desses ganhos, segundo Rejane, que
possvel debater aspectos como organizao, mobilizao e formao. No primeiro ano do
projeto, em 2009, a remunerao dos agricultores era de R$ 0,60 por quilo de folha seca do
Jaborandi. Passou para R$ 2,50. Esse aumento expressivo foi obtido com a eliminao de

120
parte dos intermedirios48: Dos 18 intermedirios que ns identificamos, cadastramos trs,
que perderam o nome de intermedirios e ganharam o nome de compradores oficiais. E eles
tiveram instrumentos de controle para saber quanto eles pegavam e quanto eles estavam
pagando. E aceitaram diminuir sua margem de lucro. Foi um processo difcil, mas contou
com dois elementos essenciais: a proximidade dos produtores com a equipe de tcnicos e a
postura da empresa, que no queria ter o seu nome vinculado a processos de violao de
direitos humanos. Esse trabalho com o Jaborandi foi escolhido como uma das 25 Boas
Prticas de Educao Ambiental na Agricultura Familiar, em seleo realizada pelo Ministrio
do Meio Ambiente em 2012. Segundo o ex-prefeito Lima, o papel da prefeitura foi de
incentivador do processo.
A sede atual do Centro Cocais foi possibilitada tambm pela parceria com a Fundao Banco
do Brasil. A equipe de trabalho possui dez pessoas, sendo quatro na diretoria e seis agentes de
desenvolvimento regional sustentvel, que atuam nos municpios atendidos. H tambm 13
estagirios que trabalham na EFA Cocais, que ser explicada a seguir. Alm disso, h outros
profissionais temporrios e contratados de acordo com as demandas especficas dos projetos.
O custo mensal aproximado de manuteno do Centro de 20 mil reais.
Um diferencial do projeto de desenvolvimento de So Joo do Arraial a equipe tcnica que
atua nos projetos. Segundo Rejane Tavares:
Em desenvolvimento local, o que conta no o tamanho do
municpio, mas sim a capacidade tcnica da equipe. E a equipe que
So Joo tem hoje, nenhum municpio tem. Alcione um caso
emblemtico, porque quando ela assume a tesouraria da prefeitura,
em 2005, ela era uma menina que nunca tinha administrado cem reais
na casa dela. E ela assume a tesouraria e d conta disso, tanto que o
municpio nunca teve suas contas rejeitadas. () O Mauro tambm,
que assume o Banco dos Cocais e toca esse negcio pra frente sem
nunca ter feito isso. Sem nunca ter tido nem uma conta bancria!(...)
Pra mim, hoje eu no tenho a menor dvida: se voc quiser fazer
desenvolvimento local, voc tem que investir em formao dos atores
locais; sem isso, a gente no faz. E formao a longo prazo e no
em programas de um ou dois anos, porque isso no formao.
Quanto capacitao, h uma importante iniciativa que pode representar um grande passo
para a melhoria da produtividade dos agricultores familiares, e tambm consolidar,

na

juventude local, a opo dos jovens pela permanncia no campo. Trata-se da Escola Famlia
Agrcola (EFA) Cocais. Criada h quatro anos, a EFA possui dois cursos tcnicos em
48 Rejane ressalta que no foi possvel eliminar todos os intermedirios porque no havia quem pudesse cuidar
de todas as questes logsticas do processo.

121

Agroindstria e Agropecuria, atendendo 136 alunos de 13 municpios do Territrio dos


Cocais. Surgiu como iniciativa da prefeitura, que articulou a organizao e legalizao da
associao, e conseguiu recursos dos governos estadual e federal para a adequao da sede.
Para o ex-prefeito Zilto, a importncia da EFA capacitar os filhos dos agricultores,
objetivando desenvolver tcnicas para aumentar a produtividade das terras de suas famlias.
O governo federal de acordo com os dados disponveis no Portal da Transparncia
destinou verbas em dois momentos para a EFA Cocais. Em 2007, foram 108 mil reais para a
construo e aquisio de equipamentos e, em 2011, 250 mil reais para ampliao e aquisio
de novos equipamentos. J o governo estadual responsvel pelo pagamento dos professores,
funcionrios, da alimentao escolar e de contas de gua e luz. A EFA recebe ainda alimentos
oriundos do PAA. A prefeitura paga os monitores que ajudam nas atividades do cotidiano
escolar.
Em todas as conversas, foi ressaltado como a conjuntura poltica inicial favoreceu a criao da
escola. E segundo alguns professores, com a mudana do governo estadual em 2010, em
alguns momentos o dilogo torna-se mais complicado. Um exemplo dado refere-se ao
processo seletivo de professores, que elemento-chave em virtude das especificidades desse
tipo de escola e do mtodo de pedagogia de alternncia, como aponta as diversas experincias
pesquisadas por Laczynski (2000), Paulics (2001), Pereira & Matos (2009) e Bresler, Paulics
e Santos (2011). No entanto, parecendo no considerar isso, segundo os entrevistados o atual
Secretrio de Educao do Piau tinha a inteno de realizar um processo seletivo nico para
professores da rede estadual e EFAs do estado.

Resultados e efeitos sobre a desigualdade:


Durante o perodo da pesquisa de campo, todas as pessoas diziam que a cidade tinha mudado
muito nos ltimos anos, com o aumento do nmero de lojas e tambm das vendas nas lojas j
existentes, indicando incremento na atividade econmica do municpio. No entanto, por
tratar-se de municpio pequeno a prefeitura no dispe de recursos para realizar pesquisas
estatsticas capazes de demonstrar os resultados alcanados. A alternativa foi recorrer aos
dados produzidos pelo IBGE, que podem ajudar a medir a atividade econmica. A
comparao do Produto Interno Bruto Municipal de So Joo do Arraial com Esperantina e
tambm com Teresina, alm do PIB estadual no perodo de 2000 a 200949 (Tabela 6), indica

49 O PIB municipal de 2009 foi o ltimo a ser divulgado pelo IBGE at o ms de dezembro de 2012.

122

que realmente o desempenho econmico do municpio foi bem melhor que o do vizinho e
tambm que o da capital do estado.
A repercusso da experincia nos municpios vizinhos e tambm em outras regies e estados
ocorreu por meio da participao em premiaes. O Projeto ELO, por exemplo, esteve entre
os 20 finalistas de 2008 da premiao ODM Brasil Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio. J a gesto do prefeito Lima recebeu o ttulo de Melhor Projeto Estadual do Prmio
Prefeito Empreendedor do Sebrae, em 2010. Alm desses prmios, o ex-prefeito Zilto cita um
indicador diferente para mostrar o incremento da renda no municpio. Segundo ele, o
municpio tem trs mil residncias e mil e seiscentas motocicletas, grande parte delas novas,
resultado da melhora de vida da populao.
Suzana Rebelo, assistente social da prefeitura, relata que a procura pelo Programa Bolsa
Famlia vem aumentando, mas, para ela, isso no significa que a pobreza no municpio esteja
crescendo. Segundo ela, h distoro porque muitas mulheres sonegam a informao da renda
de seus companheiros, principalmente quando eles esto trabalhando em cidades distantes
como So Paulo ou Braslia e, assim, passam a fazer parte dos critrios elegveis para o
recebimento do benefcio. E como, em grande parte dos casos, esses homens enviam uma
parte do salrio para suas famlias de origem, o acrscimo da renda oriunda do Bolsa Famlia
a qual no teriam direito reduz a pobreza e aumenta a renda disponvel para o consumo.
No se trata de vangloriar uma prtica errada, mas fato que, na realidade de um pequeno
municpio brasileiro, esse erro acaba trazendo benefcios para o comrcio local.
Pela dificuldade de mapear mais quantitativamente os resultados, optou-se por relatar outro
caso que ajuda a compreender os efeitos dos projetos realizados. No nico hotel da cidade, o
depoimento da sua proprietria tambm ilustra as mudanas que ocorreram na cidade. Dona
Maria e seu marido chegaram a So Joo do Arraial h 20 anos, trabalhando numa serraria.
Segundo ela rapaz, antes, pra onde voc olhasse, via madeira. Hoje em dia, voc s v casa
e no v madeira. Com a diminuio na quantidade de madeira ou de rvores que
produzem madeira de qualidade a famlia foi trabalhar com comrcio. E, h
aproximadamente dez anos, montou o hotel, com restaurante e espao para organizar festas.
Segundo ela, grande parte dos clientes de vendedores e camels.
importante a distino entre vendedores e camels (tambm chamados de vendedores
ambulantes, como se autodenominou o Sr. Francisco, no exemplo anterior), porque uma
situao usual em pequenos municpios brasileiros. Enquanto municpios de mdio e grande
porte buscam atrair executivos e assim aumentar a gerao de trabalho e renda, nas micro-

123

cidades do interior do pas h uma espcie de nano-economia do turismo de negcios. Os


vendedores trazem apenas um catlogo com os produtos, anotam as encomendas, combinam o
pagamento e, depois de alguns dias, os produtos so entregues aos comerciantes. Eles vm
sozinhos e ficam apenas um dia no municpio. J os camels vm em grupos e trazem no
carro todas as mercadorias, num sistema de pronta-entrega. Normalmente andam com
mochilas grandes nas costas, e percorrem todas as casas dos municpios oferecendo produtos
de beleza, bijouterias, pequenos utenslios domsticos, brinquedos, etc. Em geral,
permanecem trs ou quatro dias no local.

Tabela 6: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000- 2009)


So Joo do Arraial

Esperantina

Teresina

Piau
PIB
PIB
Estadual a
PIB
PIB
Evoluo
Ano Municipal Evoluo Municipal Evoluo Municipal Evoluo
preos
em relao
em relao
em relao
em relao
constantes
(R$ de
(R$ de
(R$ de
ao ano
ao ano
ao ano
ao ano
(R$ de
2000) em
2000) em
2000) em
anterior
anterior
anterior
anterior
milhes
milhes
milhes
2000) em
milhes
4,9
44,3
2.938,7
5.329,5
2000
5,3
6,8%
47,6
7,6%
2.803,6
-4,6%
5.115,9
-4,0%
2001
5,3
0,2%
47,0
-1,4%
3.092,4
10,3%
6.163,6
20,5%
2002
5,8
10,4%
48,8
3,8%
3.132,3
1,3%
6.406,4
3,9%
2003
6,0
3,6%
50,9
4,3%
3.034,3
-3,1%
6.632,2
3,5%
2004
6,2
3,1%
54,3
6,8%
3.303,9
8,9%
7.013,3
5,7%
2005
6,7
8,2%
59,6
9,7%
3.555,5
7,6%
7.592,0
8,3%
2006
7,9
16,9%
58,4
-2,0%
3.665,3
3,1%
7.926,7
4,4%
2007
8,2
4,4%
63,4
8,6%
3.885,1
6,0%
8.675,5
9,4%
2008
9,7
17,7%
64,7
2,0%
4.201,6
8,1%
9.191,1
5,9%
2009
36,6%
34,5%
21,0%
2000-2006
22,9%
10,8%
14,6%
2007-2009
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica PIB Dados trabalhados pelo autor

42,5%
16,0%

Segundo Dona Maria, alguns anos atrs os grupos de camels eram compostos por quatro
pessoas, que vinham num nico carro. Hoje, os grupos geralmente tm seis pessoas e vm em
dois carros, sendo que um deles traz grande parte das mercadorias a serem vendidas. Para a
dona do hotel isso prova de que a cidade est crescendo, j que, para conseguir percorrer
todas as casas, foi necessrio aumentar o nmero de vendedores.

124

De forma a consolidar as informaes trazidas nesse sub-captulo h o Quadro 5, com o


resumo das aes do governo municipal e, principalmente, seus possveis efeitos na reduo
da desigualdade.

Quadro 5: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade


Ao
Efeito na desigualdade
Garantia de compra da produo dos agricultores familiares, gerando aumento
Criao do Projeto ELO
de renda destes e tambm direcionamento menor de recursos pblicos para
empresas de grande porte instaladas fora do municpio e da regio
Apoio aos extrativistas (projetos Grande reduo dos intermedirios e estmulo produo mais verticalizada,
com MIQCB e Jaborandi)
aumentando a renda dos extrativistas
Apoio criao do Banco dos
Cocais

Melhora no acesso ao crdito produtivo mais barato e possibilidade dos


muncipes receberem seus benefcios na prpria cidade, evitando custos
desnecessrio

Apoio criao da Moeda Social Aumento da circulao de dinheiro no comrcio local, evitando que os
(Cocal)
muncipes consumissem a maioria da renda nos municpios vizinhos
Apoio criao da EFA

Melhora na formao dos jovens e futuro aumento na renda dos agricultores


familiares, oriunda dos ganhos de produtividade

Fonte: Elaborao prpria

O Quadro 5 deixa evidente que o papel do governo municipal de So Joo do Arraial foi de
agente estimulador do desenvolvimento local, na grande maioria das suas aes. Num
municpio pequeno e com poucos recursos disponveis, talvez o grande papel da prefeitura
seja unir boas ideias, com equipe disposta a inovar e em condies polticas para a execuo
das aes. Com a sua experincia em desenvolvimento local, Rejane Tavares destaca que as
aes de desenvolvimento local tiveram sucesso na cidade porque o ambiente poltico era
muito favorvel, j que voc tem a prefeitura de So Joo do Arraial puxando e apoiando
todas essas atividades. E a gente tem tambm o Centro dos Cocais como agente mais
importante da ao, porque ele que vai dar continuidade a esse processo.

125

CAPTULO 5: FORTALECENDO E INCLUINDO


AGRICULTORES FAMILIARES: A EXPERINCIA DE
DRACENA (SP)

126

O municpio de Dracena est na regio oeste do estado de So Paulo, distando 650


quilmetros da capital, So Paulo. De acordo com os dados do Censo do IBGE, em 2010
havia 43.219 habitantes, caracterizado, portanto, como municpio de pequeno porte. A Figura
6 traz a localizao geogrfica de Dracena e sua distncia em relao capital do estado.
Interessante apontar que Campo Grande, capital do Mato Grosso do Sul, fica mais perto do
municpio do que So Paulo.

Figura 6: Mapa poltico do estado de So Paulo

Fonte: Elaborao prpria

Pela classificao do estudo sobre as Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2008 do
IBGE, Dracena est classificada como Centro de Zona A, o que significa uma cidade de
menor porte, mas com influncia ainda que restrita nos municpios vizinhos. Assim, pode
exercer funes de gesto elementares (ser sede de departamentos estaduais, por exemplo).
Isso realmente ocorre, de acordo com as entrevistas realizadas, e tambm pela anlise da
populao dos municpios vizinhos: Piquerobi, Ribeiro dos ndios e Ouro Verde tm menos
de quatro mil habitantes; e Junqueirpolis e Tupi Paulista, menos de vinte mil habitantes,
segundo o Censo 2010. O maior municpio da regio Presidente Prudente e fica a
aproximadamente 120 km de Dracena.
Foi fundada em 1945 e, segundo o Secretrio de Agricultura e Meio Ambiente, Eduardo
Basso, conhecido na regio como Dinho, na poca era tudo terra boa. Havia predomnio da

127

cultura do caf, produto bastante valorizado. A situao comeou a mudar, de acordo com o
secretrio, em 1975, quando uma forte geada queimou o cafezal, prejudicou e degradou o
solo. Alguns anos depois houve uma praga agrcola e o perfil da regio comeou a mudar. Diz
o secretrio: para voc ter uma ideia, aqui em Dracena tinha dez grandes compradoras de
caf. Na safra, fazia fila de caminhes. Hoje esto todas fechadas.
Atualmente, grande parte das terras do municpio utilizada para a plantao de cana-deacar. Esta cultura bastante caracterstica em So Paulo, que foi o estado responsvel por
59,4% da produo total do pas, em 201050. So Paulo tambm ocupava a primeira posio,
no mesmo ano, com 55,4% do total da rea colhida no pas, seguido por Minas Gerais (8,3%).
Os dados da Tabela 7 mostram que a rea colhida em So Paulo vem aumentando anualmente
e de 2004 a 2010 cresceu 68,9%. Mas a evoluo de Dracena foi muito maior no mesmo
perodo, com 807,5% de aumento na rea, em termos de quantidade de hectares em 2004.
Essa expanso da cana-de-acar, de acordo com alguns entrevistados, representa uma
ameaa, j que at 2009 arrendavam-se apenas grandes propriedades. A partir de 2010,
passaram a ser arrendadas terras de pequenos produtores nos trs distritos municipais:
Dracena, Jacipor e Jamaica. No entanto, com o apoio de iniciativas e programas federais, e
tambm da articulao das associaes de produtores rurais e da prefeitura local, os
agricultores familiares de Dracena esto conseguindo melhorar sua renda e, assim, evitar que
tenham o arrendamento como nica possibilidade de sobrevivncia digna.

Tabela 7: rea colhida de Cana-de-acar em So Paulo e em Dracena


Ano

Cana-de-acar rea
Cana-de-acar rea
Variao em relao ao
Variao em relao ao
Colhida (Em ha)
Colhida (Em ha)
ano anterior
ano anterior
Estado de So Paulo
Dracena

2004
2.951.804
2005
3.084.752
4,5%
2006
3.495.893
13,3%
2007
3.890.414
11,3%
2008
4.530.784
16,5%
2009
4.687.325
3,5%
2010
4.986.634
6,4%
Fonte: Fundao Seade IPM Dados trabalhados pelo autor

1.200
1.260
4.700
5.766
8.500
8.500
10.890

5,0%
273,0%
22,7%
47,4%
0,0%
28,1%

Essas iniciativas so descritas neste sub-captulo, que ser dividido em seis sees: os
programas federais no municpio; as associaes de produtores; o papel do governo local; o
50 A fonte dos dados o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.

128

trip agricultores,associao e poder pblico local; desafios ainda presentes; resultados e


efeitos sobre a desigualdade.

Os programas federais no municpio:


Esta seo trata de dois importantes programas do governo federal que esto diretamente
relacionados com o cotidiano dos agricultores familiares em grande parte do pas: o Programa
de Aquisio de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). O
objetivo de analisar esses programas federais nesta tese, que trata de governos locais,
perceber em que medida as aes das prefeituras podem dificultar ou potencializar a
implementao e o resultado dos referidos programas.
O PAA foi criado no incio do governo Lula por meio da Lei 10.696/03 e em janeiro de 2013
existiam duas modalidades operacionalizadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA)51: o Apoio Formao de Estoques pela Agricultura Familiar e a Compra Direta da
Agricultura Familiar. Ambas esto baseadas na aquisio de produtos oriundos da agricultura
familiar, visando minimizar uma das maiores dificuldades desse pblico, o processo de
comercializao.
Na modalidade Compra Direta usual que o governo faa a doao dos alimentos para
instituies governamentais ou no governamentais que atendam pessoas em situao de
insegurana alimentar, como creches e asilos. Cada produtor pode vender at R$ 4,5 mil reais
por ano.
O PNAE, por sua vez, no um programa novo; sua origem remonta a 1955, a partir da
Campanha Nacional da Merenda Escolar. Reinach, Cor e Bonduki (2012) mostram que o
programa passou por quatro fases desde que comeou: criao e institucionalizao do
programa (1955-1974); nacionalizao e centralizao (1974-1994); descentralizao (19942009) e hiperdescentralizao (a partir de 2009). J em seu incio o objetivo do programa era
oferecer alimentao escolar para crianas e adolescente que frequentam a escola pblica. No
entanto, com a aprovao da Lei 11.947/200952 que determinou a obrigatoriedade de que um
mnimo de 30% dos recursos repassados pelo FNDE para alimentao escolar53 deveriam ser
51 O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) o responsvel pelas modalidades
Compra com Doao Simultnea e Incentivo Produo e ao Consumo do Leite.
52 De acordo com as entrevistas realizadas em So Joo do Arraial, apresentadas anteriormente, o Projeto ELO,
realizado naquele municpio, ajudou a inspirar as equipes responsveis pela alterao das normas do
Programa Nacional de Alimentao Escolar.
53 Alguns grupos militantes da rea de segurana nutricional insistem no uso do termo alimentao escolar,

129

gastos com produtos da agricultura familiar ou das organizaes o programa passou a ter
forte importncia para o desenvolvimento local. E mais ainda com a priorizao estabelecida
no Artigo 14 da lei, sobre produtos oriundos de assentamentos de reforma agrria,
comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilombolas. De acordo com a Resoluo
25, de 4 de julho de 2012,o limite de venda ao PNAE passou de R$ 9 mil para R$ 20 mil por
DAP54/ano.
O prefeito Clio Rejani (PV) diz: eu sou dracenense e morei no stio at os treze anos de
idade e por isso, tive todo o contato com agricultura familiar. Contador, mestre em
contabilidade e professor universitrio, Clio afirma que quando assumiu elegeu como
prioridade a educao. Mas sabia que a agricultura familiar tambm precisava de grande
ateno: as leis federais surgiram e vieram ao encontro daquilo que ns queramos: a
valorizao da agricultura familiar. Para ele, a grande vantagem dessas leis foi tornar menos
burocrtica a compra de produtos dos agricultores familiares.
De acordo com Dinho, secretrio de agricultura por quatro anos na gesto Junio Estelato e
convidado por Clio Rejani para continuar no cargo, muitos que hoje participam do PAA
eram antigos produtores de caf. Por falta de opo, migraram para a fruticultura, bastante
produtiva no solo da regio. Para ele, h dois beneficiados com a poltica: os agricultores
familiares e as entidades. Sem o PAA, os produtores teriam que enviar suas mercadorias para
o Ceagesp, em So Paulo. Pela grande distncia, o frete torna-se muito caro. Alm disso,
como o Ceagesp recebe produtos de muitas localidades, quando h produo excedente, o
preo muito baixo. O secretrio afirma: j vi casos de pessoas mandando produtos pra l e
que ainda tem que botar dinheiro do prprio bolso, para cobrir os custos. Como o PAA
utiliza a mesma tabela de valores praticados pela Conab, o custo do frete torna-se lucro para o
produtor. J para as entidades, Dinho diz: timo, porque o produto sempre fresquinho.
Sobre o preo pago pelos programas federais, uma agricultora garante que a tabela boa e que
na maioria das vezes, o preo muito melhor do que no mercado pra muitas coisas. Outra
agricultora diz que h excees, como o cheiro verde, que paga muito pouco. J a acerola
um excelente negcio. Mas ela se mostra satisfeita com a mdia dos preos pagos, e conclui
que paga um preo justo, porque uma coisa compensa a outra.
mas mesmo nos documentos dos Ministrios e, principalmente, no cotidiano das pessoas que lidam com a
questo, frequentemente a referncia merenda escolar. Nesta tese optou-se por seguir a nomenclatura
utilizada pelos informantes do pesquisador.
54 A DAP Declarao de Aptido ao Pronaf funciona como um documento de identidade do agricultor
familiar e permite acessar polticas pblicas como, Pronaf, PAA, PNAE e outros. No incio de fevereiro de
2013, havia 365 DAPs no municpio de Dracena, sendo que apenas 4 estavam desativadas

130

Outro aspecto importante que, ao privilegiar a compra da agricultura familiar, uma parte dos
recursos pblicos deixa de ser gasto com supermercados da regio e grandes grupos
empresariais. A nutricionista da prefeitura, Mariana Rossetto, afirma que em Dracena no
houve muita reao dos comerciantes perda. Diz que eles esto mais preocupados com as
vendas de arroz, feijo e carne, menos trabalhosas pelo menor nmero de entregas. Para ela,
a entrega dos no perecveis ocorre uma vez por ms e os hortifrutis, leite e suco,
semanalmente. Ento, mais trabalhoso; por isso no teve problema.
Gislaine dos Santos, presidenta da Associao dos Produtores Rurais de Dracena, afirma que
no primeiro ano de implementao do PAA havia apenas 46 produtores. A famlia de Gislaine
da regio de Dracena, mas ela morou muito tempo em So Paulo e, na poca, iniciava o
processo de retornar regio natal. Ela diz: como era um programa novo, eles [equipe da
associao] tiveram que sair por a, 'catando' produtores pra colocar no projeto.
Edna de Barros, que prefere ser chamada de Pretinha, tem 42 anos, nasceu em Dracena e
presidenta da outra associao existente no municpio: a Associao J. Marques de
Trabalhadores, tambm conhecida como associao de Jacipor, por estar localizada nesse
distrito do municpio. Pretinha afirma que toda a famlia trabalha com agricultura e que a
nossa situao mudou muito, aps conhecer o PAA. Ela lembra que o programa comeou
com apenas treze produtores. No segundo ano de existncia do programa, ns j fomos
inseridos. Antes de Dracena, Junqueirpolis e Tupi Paulista entrarem. Aqui na regio, ns
fomos os primeiros. Hoje so 78 os produtores participantes. Para ela, como o governo at
ento raramente ajudava o pequeno produtor rural, a desconfiana foi muito grande: de
incio, ningum acreditava, porque quando fala 'o governo criou isso para ajudar', ningum
acredita. Ento, teve que uns 'darem a cara pra bater' para os outros comearem a
acreditar. No ano seguinte, como estava dando certo, mais produtores se aproximaram.
O secretrio Dinho gosta dos programas PAA e PNAE, mas julga necessrio aumentar os
limites de compras. Acho que so programas excelentes. J pensou voc receber por um
produto e doar para quem precisa? No tem melhor do que isso! Porque, se no tivesse isso,
no ia vender nem dez por cento do que est vendendo. Apesar dos elogios, Dinho critica o
governo federal por no aumentar o limite de compra. Gislaine concorda que o valor de R$
4.500,00 por famlia, por ano, pequeno.
Para o engenheiro agrnomo Luiz Carlos Rizzi, da Cati Coordenadoria de Assistncia
Tcnica Integral de Dracena, sem o PAA e o PNAE, e a legislao obrigando a comprar, a
situao dos produtores seria muito ruim. Com a experincia de quem comeou a trabalhar

131

no municpio em 1983, afirma: se estas polticas tivessem acontecido h tempos atrs, a


realidade do municpio seria outra. Talvez no tivesse ocorrido tanto xodo rural.
A melhora nas condies de vida do agricultor deixa Gislaine esperanosa. A presidente da
associao lembra que, recentemente, houve muita presso sobre os produtores rurais para o
arrendamento de suas terras para o cultivo de cana-de-acar. Mas os arrendatrios
comearam a atrasar o pagamento ou deixaram de pagar, o que fez com que a presso
diminusse. Ela diz: a maioria dos pequenos produtores j estava pronta para arrendar suas
terras para a cana. Porque um dinheiro que vem todo o ano facilmente e voc no precisa
'se matar' de trabalhar. Essa falta de pagamento, ento, foi o melhor que podia acontecer
para ns, ou a gente ia perder produtores e produo.
As duas distintas situaes a queda recente da cana-de-acar e os programas federais tm
contribudo para o fortalecimento da agricultura familiar no municpio de Dracena.

As associaes de produtores:
Conforme j mencionado, em Dracena h duas associaes de produtores rurais: uma situada
na sede do municpio (Associao dos Produtores Rurais de Dracena) e outra no distrito de
Jacipor (Associao J. Marques).
A mais antiga a Associao de Dracena, que comeou a atuar em 2001. O engenheiro
agrnomo Rizzi lembra que, inicialmente no havia a prestao de servios aos agricultores,
apenas o emprstimo de alguns equipamentos necessrios produo. Aos poucos isso mudou
e iniciou-se um projeto de fortalecimento da cadeia de produo do leite. Rizzi lembra que ele
e Laercio Pereira, ento presidente da Associao, tiveram que buscar produtores interessados
em participar do projeto. Gislaine dos Santos, atual presidente, aproximou-se porque tinha
interesse em fazer sua propriedade produzir mais leite. Diz ela: como consegui fazer a minha
propriedade melhorar, eu achei que podia fazer com que os outros acreditassem que eles
tambm podiam.
Gislaine conta que, na primeira reunio que comandou, em 2010, havia 12 produtores. Hoje
h setenta ou oitenta produtores a cada vez que se renem. Segundo ela, o segredo mostrar
aos agricultores que os desafios so grandes, mas superveis: pra voc fazer com que eles
produzam que o que eles sabem fazer voc tem que mostrar que possvel e que
vivel. Reconhece que, apesar de apresentar grandes melhoras a cada ano, a associao tem
que criar mais iniciativas, porque os produtores precisam de muito incentivo.

132

Um de seus desejos que os filhos e netos dos produtores possam continuar o trabalho de
seus antecessores. Pra isso a gente precisa fazer com que eles ganhem dinheiro, porque sem
dinheiro eles no vo ficar e os jovens continuaro a migrar para outras regies, como
historicamente tem ocorrido. No campo, ainda segundo Gislaine, persiste a ideia de que o
filho do produtor precisa estudar e ir embora de Dracena, ou ento no vai ser 'ningum' na
vida. Como no municpio h uma unidade da Universidade Estadual Paulista (UNESP),
inaugurada em 2006, em que so oferecidos os cursos de Zootecnia e Engenharia
Agronmica, Gislaine julga necessria a formalizao de uma parceria entre a Associao e a
Universidade.
A Unesp, por ser muito conceituada, atrai jovens de diversas partes do pas. Gislaine estima
que, em dezembro de 2012, havia um total de 600 alunos, sendo a maioria de outras partes do
estado de So Paulo e tambm dos estados do Mato Grosso do Sul e Minas Gerais. Para a
presidenta da associao essa situao ruim, uma vez que esses alunos vo embora depois
da faculdade. Da regio, ela calcula, devem ser no mximo 10 alunos. Dentre estes est sua
filha55, que estava prxima da concluso do curso de zootecnia durante a pesquisa de campo.
A gente espera que ela venha trabalhar conosco: ou aqui na associao, ou na casa de
agricultura, ou na minha propriedade e dos outros produtores.
Gislaine defende que os filhos dos agricultores estudem na universidade, mas reconhecendo
que o processo seletivo de uma universidade pblica bastante concorrido no s em
Dracena, mas em todo o pas diz sonhar com uma situao em que se de um grupo de
cinquenta filhos de produtores, dez deles consigam fazer uma faculdade de agronomia, de
zootecnia ou de veterinria, ou de outra coisa ligada ao campo, muito mais fcil a
propriedade deles aumentar a produo. Ento, ele vai trabalhar pra ele e vai trabalhar pros
vizinhos, mas ter como trabalhar ali
A Associao J. Marques tem uma histria diferente; sua criao deve-se a uma situao
especial. Foi formada h aproximadamente quatro anos por um grupo de trabalhadores semterra. Eles viviam acampados na regio de Jacipor quando a proprietria de uma das fazendas
vizinhas ao acampamento, a assistente social Marilene Magri Marques, decidiu se aproximar
dos trabalhadores. De acordo com Pretinha, A proprietria da fazenda Turmalina, vendo a
nossa dificuldade, resolveu arrendar a terra para ns trabalharmos e estamos l at hoje ()
A proprietria montou um viveiro de palmeira real, para dar trabalho pras pessoas. Eu fui
55 Conforme mencionado anteriormente, Gislaine estava morando em So Paulo e o motivo de ter voltado sua
regio de origem foi a aprovao da filha no vestibular da Unesp.

133

trabalhar como empregada dela, cuidando desse viveiro. A, surgiu a ideia de se criar uma
associao de trabalhadores rurais para juntar o grupo. A associao recebeu o nome de J.
Marques, em homenagem ao marido de Dona Marilene, Sr. Jos Marques, que havia falecido
recentemente.
Depois de criada a associao, Dona Marilene arrendou 10 alqueires para que os
trabalhadores pudessem produzir. Inicialmente eram 12 produtores na propriedade, que
plantavam mandioca para venda a uma fecularia da regio. Pretinha lembra que comearam a
plantar mandioca com a inteno de criar uma indstria prpria mas, como ainda no foi
possvel, continuam vendendo para a indstria em Tarabai, municpio que dista 140km de
Dracena. Pela utilizao das terras a proprietria recebe, em dinheiro, 5% do que produzido.
Para Pretinha, se houvesse mais proprietrios de terra que arrendassem a terra para
produzir () eu garanto que mudaria muito a situao do agricultor sem-terra. Para ela, h
um complicador especial na situao deles, que dificulta o arrendamento da terra: porque
sem-terra j mal visto. Quando instada a definir a parceria com a fazendeira, Pretinha
disse: pense numa pessoa iluminada. Assim ela justifica a relao com Dona Marilene.
Pretinha conta que a regio de Jacipor j teve mais de vinte grandes produtores de algodo,
milho e caf, mas que hoje no tem mais nada e quase tudo virou cana. Diz que, atualmente,
apenas na fazenda de Dona Marilene e nas terras utilizadas pela associao esto sendo
produzidos alimentos. A forma de produo inovadora, com os produtores trabalhando em
sistema de condomnio, e plantando tubrculos e hortalias para serem comercializados
pelo PAA e PNAE. Como toda horta precisa de poo, reservatrio e irrigao, isso tem um
custo alto, diz. Se unindo pra fazer bem mais fcil do que gastar individual.
Sobre a dificuldade de produo coletiva, comum em muitas localidades por disputas pessoais
ou por distintas formas de pensar e trabalhar, Pretinha diz: eu acho que no nosso caso, aqui,
mais fcil de lidar por serem produtores sem-terra. (), porque quando cada um j tem um
pedacinho de terra, a no junta mesmo. muito difcil! Mas como aqui ningum tem, a
nica alternativa juntar. Eu acho que por isso que d certo. O agricultor familiar Pedro
Bezerra Dantas relata que h alguns problemas no trabalho em associao, mas releva:
algum arranca-rabo sempre tem. Mas isso tem em todo lugar. At nas firmas, onde o chefe te
explora. Mas, no final, d tudo certo.
Esses trabalhadores esto acampados h 14 anos e, quando questionada sobre como viver
nessa situao, a presidenta respondeu: ah, no ruim pra quem est acostumado no mato.
Pra vocs da cidade parece estranho. Mas j tem gua e tem luz. Antes era tudo de lona, mas

134

hoje tudo de madeira, porque catorze anos depois tem que fazer. T certo que no uma
manso, mas ns temos gua encanada e energia que ns negociamos com os proprietrios e
pagamos pra ela. E l ns vamos ficando at o dia que Deus quiser. A terra desejada pelos
agricultores uma fazenda na regio. Ela conta que o dono faleceu e que os herdeiros querem
vend-la: ela j foi vistoriada, o proprietrio quer vender pro Incra e no tem um acordo. Se
houvesse a compra dessa fazenda e nos assentassem, a a coisa ia andar, porque cada um
teria seu pedacinho de terra. Para Pretinha, o fato de estarem vinculados ao MTST
(Movimento dos Trabalhadores Sem Terra), ao invs de ao MST (Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra)56, pode ser um motivo para no serem priorizados. E
pergunta: H 14 anos trabalhando, tem associao, vende pro governo e no
reconhecido?

O papel do governo local:


O papel da prefeitura de Dracena no fortalecimento e incluso dos agricultores familiares
pode ser dividido em dois eixos: apoio financeiro e estrutural s entidades e atuao junto
alimentao escolar. Neles, importante distinguir a atuao da Secretaria da Agricultura e
Meio Ambiente e a Secretaria de Educao, respectivamente.
A Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente tem muitas atribuies, segundo o secretrio
Dinho. Cuida, por exemplo, da limpeza pblica da cidade e tambm da manuteno das
estradas rurais, alm de fornecer apoio aos agricultores do municpio. Gislaine, presidenta da
associao de Dracena, afirma que, com tantas funes a secretaria no tem disponibilidade
para se dedicar agricultura. Embora haja uma Secretaria de Obras, quem cuida das
estradas rurais e pontes a Secretaria de Agricultura. Isso, na opinio de Dinho,
fundamental para que os produtores possam escoar a produo e trafegar com tranquilidade.
Em termos de polticas agrcolas propriamente ditas, a secretaria no as implementa
diretamente, mas apoia as associaes atravs de repasse de verbas, funcionrios e mquinas.
Para que um agricultor seja beneficiado, precisa fazer parte de uma das associaes
mencionadas anteriormente. Ao analisar a atuao da prefeitura na rea de agricultura, o
prefeito Clio afirma: ns estamos com 100% das estradas vicinais recapeadas; para 70%
das nossas estradas sem pavimentao, ns conseguimos o Programa Melhor Caminho57,
56 Um panorama interessante sobre as disputas e fragmentaes dentro dos movimentos sociais ligados
questo agrria pode ser visto em Sobreiro Filho (2012).
57 Trata-se de um programa do governo estadual de So Paulo, com o objetivo executar obras de recuperao de

135

mas acima de tudo estamos conseguindo repassar recursos para a manuteno dessas
associaes
De acordo com o secretrio Dinho, para que a atuao fosse maior, seria necessrio o apoio do
governo estadual. Relata que, antes, a esfera estadual repassava uma verba para ajudar a pagar
os funcionrios; atualmente isso no acontece. Tambm diz que os tcnicos que atuam na
CATI58 esto perto da aposentadoria e o governo de So Paulo no est realizando novos
concursos para substitu-los.
A assistncia tcnica rural, normalmente de competncia estadual, fundamental para o
trabalho dos produtores. Para Dinho, so os tcnicos da Cati que potencializam as aes das
associaes. Durante a pesquisa, dois tcnicos apareceram como figuras fundamentais: Luis
Carlos Rizzi e Sebastio Silva. O primeiro atua diretamente com a associao de Dracena e o
segundo tem forte ligao com os trabalhadores de Jacipor. Gislaine afirma que a assistncia
fornecida por Rizzi fundamental para auxiliar o produtor a diversificar a produo e tambm
para anim-lo quando alguma coisa no funciona como esperado. E completa: o nosso foco
fazer com que o produtor melhore a sua qualidade de vida e isso que a gente procura fazer.
Porque a partir do momento que ele produzir e conseguir entregar tudo o que produziu, a
qualidade de vida dele vai melhorar muito.
J Sebastio Silva, ou Doutor Sebastio, como os agricultores de Jacipor o chamam,
considerado um parceiro histrico da associao. Pretinha diz que quando eles estavam
fazendo os primeiros emprstimos do Pronaf, o tcnico governamental sempre os
acompanhava no banco para explicar todos os detalhese que o apoio era constante: era
sbado, era domingo, sempre que a gente precisava, ele vinha pra nos ajudar. de alma, ele
faz porque gosta. O agricultor Pedro Dantas lembra do papel inicial de Sebastio, que
apresentou o PAA para a associao. Ele conta que antes do programa eles j plantavam
mandioca e abbora e doavam para a Santa Casa de Dracena A, o Doutor Sebastio disse
que tinha um programa (PAA) que a gente doava e podia receber.
O apoio ao funcionamento das duas entidades difere. Na sede do municpio, onde funciona a
associao de Dracena, o terreno em que a mesma est localizada pertence ao Sindicato Rural
do municpio, que cede parte da rea para a associao. Eles possuem um veculo, uma
fiorino velhinha, de acordo com os funcionrios, para entregar rao para os produtores e
merenda nos outros municpios. A prefeitura paga a conta de luz e, em contrapartida, a
estradas rurais de terra.
58 O escritrio regional da CATI em Dracena cuida de 16 municpios da regio.

136

associao fornece as mudas de plantas que o municpio precisa. Alm disso, a prefeitura
repassa R$ 36 mil/ano para salrios e custeio. Para a presidenta da associao, esse valor
insuficiente porque no d nem 30% do que a gente gasta. Dos dez funcionrios que
trabalham na associao, atualmente incluindo agrnomo, secretrio, tcnico do INCRA,
assistente, trs viveiristas e trs pessoas que recebem os alimentos que iro para o PAA e os
classificam cinco so funcionrios da prefeitura e esto cedidos instituio.
Apesar de Gislaine considerar precria a estrutura da associao de Dracena, a situao
melhor do que a associao comandada por Pretinha. Para a J. Marques a prefeitura no
repassa recurso algum. O aluguel da sede custa R$ 300,00 e h apenas dois funcionrios: um
para receber a mercadoria dos produtores e fiscalizar a qualidade e quantidade da entrega e,
outro, para prestar contas pra Conab, prefeitura e realizar projetos. Pretinha destaca, no
entanto, que o transporte dos produtos que vo para a alimentao escolar feito pela
prefeitura, que busca as mercadorias em Jacipor. Mas os alimentos que vo para o PAA so
entregues com o nico veculo da associao. Ela reclama: quanto ao PAA, o prefeito nunca
nos ajudou em nada. Para ela, a ausncia desse apoio bastante significativa, pois o custo do
frete descontado do pagamento do produtor, o que diminui a rentabilidade.
O prefeito Clio reconhece que h alguns problemas com as associaes e alguns malentendidos principalmente na questo do repasse, mas afirma que procura manter uma
negociao permanente: claro que todos os problemas no esto solucionados ainda.
Existe ainda muito problema. Mas o importante essa parceria e esse estreito relacionamento
entre a prefeitura, a secretaria de agricultura e as associaes.
No segundo eixo, atuao junto alimentao escolar, a situao bem mais tranquila e o
papel desempenhado pelo governo municipal foi bastante elogiado durante a pesquisa de
campo. Para o prefeito, o apoio da prefeitura muito importante nas compras governamentais,
porque sem ele os produtores no teriam mercado para escoar a produo ou dependeriam de
algum atravessador. Alm disso, a prefeitura tambm complementa os recursos necessrio
para a implementao da alimentao. De acordo com a nutricionista, s o recurso federal
no suficiente. Embora ela afirmasse que no tinha os gastos contabilizados para esse ano,
a expectativa que, dos quase um milho de reais gastos na alimentao escolar,
aproximadamente 30% viria da prefeitura. A relao de parceria estabelecida entre as
organizaes envolvidas evidente e ser explicada na prxima seo.

137

O trip agricultores associao poder pblico local:


A equipe da secretaria de educao que coordena as aes relativas alimentao escolar
comandada pela nutricionista Mariana Rossetto, h seis anos na prefeitura. Servidora pblica
concursada, ela lembra: quando eu entrei aqui, a gente comprava tudo de supermercado,
inclusive hortifruti e leite. A partir de 2009, com a aprovao da Lei 11.947/2009, a situao
mudou: a gente comeou a procurar as associaes daqui e de Jacipor, que a gente j
sabia que existiam, para ver o que elas poderiam oferecer. No segundo semestre de 2009 ns
comeamos com seis itens: abbora, limo, essas coisinhas assim. Rizzi lembra que
participou da reunio, em que estavam tambm um funcionrio da associao de Dracena, a
nutricionista Mariana, a Pretinha, e alguns funcionrios da Secretaria da Fazenda. Com essa
reunio teve incio uma articulao maior entre os setores, o que permitiu atingir os resultados
descritos ao final do captulo.
Em janeiro de 2010 Mariana fez nova reunio com os representantes da associao,
apresentou o cardpio previsto para o ano e perguntou o que eles poderiam oferecer. Ela
afirma que, a partir da, a relao com agricultores e associao tornou-se muito slida. A
secretaria de educao expunha suas necessidades e os produtores, suas possibilidades.
Mariana lembra que os produtores comearam a dizer quem produzia banana, espinafre, etc. E
tambm a propor itens a serem incorporados ao cardpio: Olha, Mariana, a gente tem o
abacaxi e podemos te oferecer duas vezes ao ano. Assim, o abacaxi passou a fazer parte da
merenda escolar nos meses em que seria ofertado pelos produtores. Diz que tambm pediu
produtos especficos que ela, nutricionista, considerava importantes para a qualidade da
alimentao escolar. Cita o caso do brcolis, como demanda de produo atendida pelos
agricultores. Valria Andr, secretria de educao, afirma que o interesse deles, mas
tambm da equipe de nutricionistas, que vai atrs, faz reunies com os produtores e faz o
cardpio com os produtos da regio.
A prefeitura, ao assumir o papel de compradora dos produtos, torna-se um dos trips dessa
articulao. Os outros so os agricultores, que produzem os alimentos, e as associaes,
responsveis pela intermediao e por cobrar a entrega de produtos de qualidade. Presidenta
da associao, Gislaine refora: o produtor tem que assumir o compromisso e cumprir para
que no falte comida nos 23 pontos de distribuio, que so as escolas municipais e estaduais
e as EMEIS de todo o municpio. A secretria de educao informa que a prefeitura ajuda na
distribuio, disponibilizando dois motoristas.

138

Sobre os agricultores, a nutricionista da prefeitura diz que eles ajudam muito, participam
muito, e que nas negociaes, feitas com os representantes das associaes em janeiro e em
julho, no h problemas entre eles: o legal que eles dividem, ningum quer entregar mais e
prejudicar o outro. Mariana tambm ressalta outro ponto importante da parceria: quando o
MDA ou o MDS criam alguma inovao no projeto ou na linha de atuao, as associaes
repassam a nova informao secretaria.
Mariana, que trabalha com outra nutricionista concursada, Maiara, garante estar muito
satisfeita com a parceria, porque a qualidade dos produtos est sempre melhorando e a
alimentao dos alunos favorecida pelas mercadorias frescas. Para garantir essa qualidade
h monitoramento semanal da qualidade dos alimentos. Por vezes, alguns produtos precisam
ser substitudos. Ocorreram problemas com produtores que no conseguiram entregar ou
entregaram verdura muito pequena, mas foram fatos pontuais. A presidenta da associao J.
Marques concorda e diz que a relao muito transparente tambm com o Conselho de
Alimentao Escolar, que fiscaliza a qualidade dos alimentos: por exemplo, me ligam e
falam 'Pretinha, a vagem no chegou aqui to verdinha e precisa trocar'. Algum me liga, me
avisa e eu mando trocar.
O papel da nutricionista Mariana parece essencial e novamente remete ideia do street level
bureaucrat do Lipsky (1980), como agente de implementao da poltica. A secretria de
educao Valria Andr ressalta que esse elo entre os profissionais da nutrio e os
produtores tem que ser bom. No outro lado, Gislaine afirma: ns temos uma parceria muito
boa com a Mariana; e a presidenta da outra associao, Pretinha, resume: eu acho que no
aconteceria se no fosse ela. O engenheiro Rizzi diz no ter dvidas de que o grande
divisor foi a Mariana, nutricionista, que vestiu a nossa causa, conheceu nossos produtos e,
junto com a gente, melhorou a qualidade dos produtos e convenceu as merendeiras.
O fator merendeiras tambm importante e merece anlise. Elas so funcionrias pblicas e
Dracena optou por no terceirizar esse servio, como muitos outros municpios brasileiros.
Para Rizzi, no incio as merendeiras eram contra o programa porque, com produtos
industrializados, o trabalho facilitado. Atualmente, diz Mariana, so parceiras essenciais no
projeto. A secretaria cumpre o seu papel, comprando frutas e verduras diferentes a cada dia,
garantindo cardpios variados e elas [as merendeiras] gostam porque variam os alimentos.
Um dia era uma berinjela que no era entregue antes. Uva, por exemplo, porque s vezes eles
[os produtores] no tm banana, e avisam que vo mandar uva. Ento, pra elas tambm
novidade; gostam de trabalhar com produtos diferentes.

139

Sobre inovao, interessante um relato de Pretinha, que mostra como a articulao tem sido
favorvel ao municpio. Ela conta que os produtores de Jacipor foram procurados por uma
indstria da regio para produzirem pepino em conserva. Eles aprenderam, mas o custo do
frete era alto e no houve seguimento do projeto. Mas, para Pretinha, ganharam todos porque
os produtores aprenderam a plantar pepinos e eles foram inseridos no cardpio da merenda
escolar.
O resultado da articulao foi uma evidente melhora na qualidade da alimentao escolar. A
secretria de educao mostra-se orgulhosa: todos dizem que a merenda de Dracena nunca
esteve to boa. Com carne, arroz, feijo, salada, legume, frutas todos os dias. Segundo
Valria, em 2011 cada escola fez a degustao da merenda, com os pais convidados escola
para comer a mesma refeio que os alunos. Os pais ficaram maravilhados, passaram a
incentivar os filhos a comerem na escola e diminuram as reclamaes na opinio dela,
injustas que alguns faziam sem ter experimentado o que era servido. Outra ao importante
para a secretria foi a realizao de passeios com os alunos, para conhecer os produtores. Para
a nutricionista da prefeitura, ver de onde saem os alimentos da merenda importante para
valorizarem.
Rizzi, tcnico da CATI, diz que a melhora na qualidade assunto em toda a cidade e o
prefeito fica sabendo pelos comentrios dos pais dos alunos. Para que o servio seja mantido
nesse patamar, o chefe do poder executivo concede liberdade de trabalho para a equipe
responsvel pela alimentao. Mariana confirma a liberdade obtida nessa gesto e que no
tinha na gesto anterior , fator que permitiu um bom trabalho junto s escolas.

Desafios ainda presentes:


Apesar dos bons resultados obtidos por Dracena, melhor detalhados na prxima seo, a visita
de campo mostrou que a implantao municipal dos programas federais ainda pode ser
melhorada. Destacam-se aqui trs desafios: a verticalizao da produo, a qualidade dos
produtos do PAA e a busca por novos espaos de comercializao.
O artigo 14 da Lei 11.947/2009 estabelece que, Do total dos recursos financeiros repassados
pelo FNDE, no mbito do PNAE, no mnimo 30% (trinta por cento) devero ser utilizados na
aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar e do empreendedor
familiar rural ou de suas organizaes (...). Trata-se, portanto, de um percentual mnimo e

140

no mximo. Obviamente, nem todos os produtos utilizados na alimentao escolar so


produzidos na localidade, principalmente os no-perecveis.
Para a compra destes a prefeitura realiza processo licitatrio comum, conforme estabelecido
pela Lei 8.666/93. Mariana conta que feito um prego presencial em janeiro para realizar a
compra anual. Nesse processo, empresrios de todo o pas podem participar e os fornecedores
so obrigados a trazer amostra de todos os itens no-perecveis. No caso dos perecveis,
principalmente a carne, a amostra tambm obrigatria. O processo comea cedo, com a
anlise das amostras pela nutricionista. A amostra guardada. Caso ocorra algum problema, a
secretaria de educao pode responsabilizar o fornecedor. Mariana diz que, nos ltimos anos,
alguns fornecedores vencedores so da regio, mas j teve fornecedor de Rio Preto, Bauru e
tambm de So Paulo ou Pedreira.
A presidenta da associao de Dracena afirma que alguns produtos comprados nesse processo
licitatrio, como frango, carne e peixes, poderiam ser comprados dos agricultores. Mas eles
enfrentam dificuldades legais, j que no possuem os atestados sanitrios necessrios. Ela diz
que, alm dos produtos comercializados atualmente com a prefeitura, em outros momentos j
foram comprados pes e doces, e que a associao tem estrutura para a produo.
Para aumentar a compra de alimentos industrializados que pudessem ser produzidos pelos
agricultores familiares, seria necessria a verticalizao da produo59. Ambas as associaes
esto apostando no Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentvel Microbacias II, realizado
pelo governo do Estado de So Paulo, com recursos financeiros do Banco Mundial, e que ser
executado pela CATI. A associao de Dracena est pleiteando recursos para a construo de
um laticnio prprio. Atualmente, ela vende diretamente para o laticnio Trevizan, que fica no
municpio e recebe R$ 0,85 por litro. A eliminao de intermedirios aumentaria a
rentabilidade dos produtores. Diz a presidenta da associao: a gente quer transformar o
lucro que o laticnio [Trevizan] tem em lucro para o produtor. Assim, o litro de leite dele
passa a valer mais do que vale hoje. Depois do laticnio, a expectativa de Gislaine montar
um abatedouro, para trabalhar com frango ou porco. Afirma que h produo, mas que so
necessrias a estrutura e tambm as licenas para comercializar: so coisas possveis de

59 Experincias muito interessantes de agroindstria familiar ocorreram no Distrito Federal e no Mato Grosso
do Sul, e ficaram conhecidas como Prove Programa de Verticalizao da Pequena Produo Agropecuria,
conforme mostram Cypas e Yazaki (2006) e Miyashita (2008). Outra iniciativa que merece destaque o
RECA Reflorestamento Econmico Consorciado e Adensado, realizado na Ponta do Abun, na fronteira
entre Rondnia e Acre, conforme Bresler (2001) e Silva & Surez (2009).

141

serem realizadas. J o projeto da associao de Jacipor no Microbacias II a construo de


um barraco para receber as mercadorias dos produtores em melhores condies.
Sobre o desafio do PAA, embora ele seja muito importante para a renda dos agricultores,
durante a visita de campo algumas crticas ao programa foram relatadas. A principal delas
trata de produtores que querem mandar para PAA a sobra das suas produes. O engenheiro
Rizzi diz no gostar muito desse programa federal, pela entrega dos piores produtos para o
programa e dos melhores para o mercado. Ele aponta o PAA como muito importante por ter
sido a primeira ferramenta de compra, mas acha que o governo deveria tirar o p do
acelerador do PAA e priorizar outros programas. Gislaine reconhece o fato, mas diz que
esses agricultores so considerados exceo. Nesses casos, conta, o produtor j vendeu seu
produto nos dois mercados e o que sobra ele quer entregar pro PAA. Relata sempre dizer a
eles: no serve pra voc comer? Ento, no serve pros outros tambm.
O terceiro desafio a busca por novos espaos de comercializao. Com o apoio das duas
associaes e dos extensionistas rurais, os agricultores familiares conseguiram aumentar sua
produo. As cotas do PAA foram todas preenchidas e a alimentao escolar de Dracena
tambm no foi suficiente para absorver toda a produo. Pretinha garante que eles tm
capacidade de produzir mais e s no o fazem por no terem mercado consumidor. Se
Dracena fosse maior, a gente podia produzir mais. A sada foi contatar os municpios
vizinhos e em dezembro de 2012 os produtores vendiam para Panorama, Paulicia, Tupi
Paulista e Santa Mercedes. Outra possibilidade de escoamento atravs do programa estadual
PPAIS (Programa Paulista da Agricultura de Interesse Social PPAIS). Como a regio de
Dracena um polo penitencirio, parte da produo poderia ser destinada aos detentos, a
partir de compra estadual. Isso ainda no ocorria em dezembro porque, pelas regras do
programa, a venda seria feita diretamente pelo produtor e no por meio da associao. Tanto
Rizzi, da CATI, como Pretinha concordam que seria um timo mercado, mas essa
caracterstica inviabiliza a produo, uma vez que os agricultores no tm condies de
entregar os produtos individualmente. Ambos acreditam que nas prximas chamadas pblicas
o programa mude, permitindo a participao de grupos. Rizzi pergunta e responde: Se no
mudar, quem vai se beneficiar com isso? O atravessador, de novo. Ele vai usar o nome do
produtor, pegar a mercadoria e entregar no presdio. Com isso, a rentabilidade do agricultor
familiar seria novamente diminuda.

142

Resultados e efeitos sobre a desigualdade:


Conforme j mencionado, diferentemente das outras trs experincias, formuladas no mbito
local, em Dracena a formulao ocorreu na esfera federal. A escolha de Dracena deveu-se,
basicamente, ao fato de ter sido um municpio capaz de implementar corretamente a Lei
11.497/09, tendo conseguido comprar, no mnimo, 30% do total dos recursos financeiros
repassados pelo governo federal diretamente de agricultores familiares. De acordo com a
nutricionista Mariana, os gastos com alimentos oriundos de pequenos produtores rurais vm
crescendo: em 2010, foram aproximadamente R$ 180 mil; em 2011, R$ 250 mil; e, em 2012,
a expectativa era de aproximadamente R$ 400 mil. Os valores, no caso, so menos
importantes do que os resultados obtidos pelos agricultores familiares.
Em termos de reconhecimento externo, Dracena ganhou o Prmio Gestor Eficiente da
Merenda Escolar, promovido pela ONG Ao Fome Zero. No ano de 2012 o prmio foi em
duas categorias: Desenvolvimento Local e Participao Social. Na cerimnia de premiao, o
prefeito Clio disse ter ficado muito orgulhoso quando ouviu do Ministro-chefe da Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica, Gilberto Carvalho, a frase: quanto maior a compra da
agricultura familiar, maior a seriedade da administrao pblica. Nessa premiao as
presidentas das duas associaes estiveram presentes como convidadas dos organizadores.
Para Mariana isso merece destaque, porque muito bacana os produtores serem
reconhecidos.
Para Wanderley (2000), a realidade no campo pode ser considerada como das mais injustas e
desiguais. Ao analisar a questo social na Amrica Latina e Caribe, o autor aponta que trs
grupos so os mais afetados pela desigualdade: indgenas, negros e mulheres. E ressalta que
as trs populaes ficam em condio ainda mais difcil no contexto rural, onde h,
proporcionalmente, parcelas populacionais mais oprimidas, exploradas e excludas. No caso
de Dracena, especial ver as duas associaes geridas por mulheres, Gislaine e Pretinha.
Outro elemento fundamental tambm mulher, a nutricionista Mariana. Especial, tambm,
constatar que o trabalho das trs bastante reconhecido e valorizado pela sociedade local.
Para Mariana, os fatores geradores do sucesso da experincia so o trabalho das associaes,
o interesse dos agricultores em produzir, o apoio da prefeitura para a equipe das associaes e
sua liberdade para realizar o trabalho. Questionada sobre os motivos pelos quais outros
municpios no conseguiram cumprir a legislao, ela diz: talvez no tenham percebido a
importncia de oferecer uma alimentao de qualidade, com produtos frescos e com poucos

143

agrotxicos (). Talvez seja a falta de conhecimento sobre o que a merenda e como voc
pode melhor-la oferecendo produtos da agricultura familiar.
Sobre a melhora na alimentao, a secretria de educao Valria Andr, professora h 26
anos, lembra que houve poca em que cada professor levava um legume para fazer a
merenda. Ela diz que at hoje nas escolas das regies de periferia, muitos alunos vo s
aulas por causa da merenda. Ns temos uma escola de tempo integral na periferia, no Jardim
Brasilndia, onde servimos o caf da manh reforado, porque os alunos chegam sem
alimentao. A gente nota que tem criana que vai para a escola para comer. Mariana
confirma que, nessa escola, o que voc manda de merenda, consumido. Com a melhora na
qualidade, alguns pais afirmaram que, quando as crianas chegam em casa geralmente no
esto com fome. Consequentemente, h uma diminuio nos gastos das famlias com
alimentao, o que, em regies mais pobres, importante componente de aumento da renda
relativa.
Consolidando as informaes trazidas nesse sub-captulo, o Quadro 6 resume as aes do
governo municipal e, principalmente, seus possveis efeitos na reduo da desigualdade.

Quadro 6: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade


Ao
Efeito na desigualdade
Melhora na qualidade da alimentao

Melhora nas condies de sade dos mais pobres; e, para as


famlias em geral, reduo do custo com alimentao

Fortalecimento das associaes de produtores

Possibilidade de ganhos maiores, porque aumenta a


produo e reduo dos custos indiretos, por famlia

Compra governamental de produtores rurais

Ausncia de intermedirios que reduzem o lucro com a


produo

Apoio ao transporte de mercadorias

Eliminao do custo do frete que pago pelo produtor e que


reduz o seu lucro com a produo

Verticalizao da produo

Aumento do valor agregado dos produtos, aumento da


lucratividade e reduo do nmero de intermedirios at o
consumidor final

Fonte: Elaborao prpria

O quadro ajuda a entender como projetos federais, cujo objetivo beneficiar a populao mais
pobre, implementados corretamente nos municpios, podem significar redues na
desigualdade. A melhora na situao dos agricultores fica evidente nas conversas com eles,
que fazem questo de trazer exemplos concretos. A presidenta da Associao de Dracena

144

relata com orgulho que, na poca da visita, havia 23 produtores com carro zero, comprados
com o objetivo de possibilitar a entrega de mercadorias. O projeto da compra foi feito pela
associao, com assistncia para saber as necessidades do produtor, e os recursos so do
Pronaf.
Em Jacipor, Pretinha afirma que boa parte das famlias beneficiria do Programa Bolsa
Famlia, mas a maior parte da renda oriunda da agricultura. Conforme explicado
anteriormente, no distrito todos plantam tubrculos e hortalias para os programas PNAE e
PAA, e mandioca brava para vender para a indstria. De acordo com Pretinha, na mdia anual
um produtor deve receber entre 600 e 800 reais por ms, aproximadamente. Ela considera que
80% dessa renda vm dos programas federais e 20% da venda da mandioca. Para ela, um dos
motivos de orgulho o fato de que todos os produtores tinham Pronaf at 2011, mas agora a
gente j no precisa.
Para Gislaine, por conta dos programas o produtor tem opo e no mais obrigado a
entregar no mercado em consignao. E resume: todos os agricultores familiares so, de
alguma forma, beneficirios de programas do governo federal.

145

CAPTULO 6: POTENCIALIZANDO AS ATIVIDADES


COMERCIAIS NO MUNICPIO: O CASO DE CUBATO
(SP)

146

O municpio de Cubato est no estado de So Paulo e faz parte da Regio Metropolitana da


Baixada Santista, distando 70 quilmetros da capital So Paulo. De acordo com os dados do
Censo do IBGE, em 2010, havia 116.010 habitantes, podendo ser caracterizado como
municpio de mdio porte. A Figura 7 traz a localizao geogrfica de Cubato e sua distncia
em relao capital do estado.

Figura 7: Mapa poltico do estado de So Paulo

Fonte: Elaborao prpria

A caracterstica industrial do municpio que ser detalhada nesse sub-captulo comeou na


dcada de 1950, com a instalao da Refinaria Presidente Bernardes e tambm da Cosipa,
duas indstrias de grande porte. Em grande parte devido ausncia de legislao ambiental
adequada, o municpio de Cubato sofreu e ficou bastante estigmatizado graas a algumas
tragdias ambientais que ocorreram na dcada de 80. Depois de uma srie de medidas,
implantadas com o auxlio dos governos federal, estadual e municipal e organizaes
internacionais, em 1992, durante a Conferncia Eco-92 realizada no Rio de Janeiro, Cubato
foi eleita como smbolo da recuperao ambiental.
Em direo ao Oceano Atlntico, tem como vizinhas as cidades de Santos e So Vicente,
ambas maiores em populao, com aproximadamente 407 mil e 316 mil habitantes,
respectivamente. Isso significa que essas cidades, com comrcio forte, atraem parte da
populao cubatense para a realizao de suas compras. Uma caracterstica recente que uma

147

parte expressiva dos servidores pblicos da prefeitura no reside na cidade, voltando a seus
municpios aps a atividade laboral. Essas duas situaes levaram a gesto da prefeita Mrcia
Rosa, do Partido dos Trabalhadores (PT) a, desde o incio do mandato, em 2009, formular
alguns projetos capazes de reverter essa condio desfavorvel. Para descrever esses projetos,
o sub-captulo ser dividido em cinco sees: a indstria e o comrcio na cidade; o estmulo
ao comrcio local com a criao do Carto Servidor Cidado; outras iniciativas de apoio ao
desenvolvimento local; algumas crticas; e resultados e efeitos sobre a desigualdade.

A indstria e o comrcio na cidade:


Cubato no pode ser considerado um municpio pobre j que, de acordo com os dados da
Fundao Seade, o seu PIB per capita em 2010 era de R$ 52.256,07, o que representa 1,72
vezes o PIB per capita do estado de So Paulo. Conforme mostra a Tabela 5 apresentada
anteriormente, seu grau de dependncia das transferncias da Unio e, principalmente, do
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), muito menor do que o encontrado em
Cariacica e, principalmente, em Dracena e So Joo do Arraial. Em grande parte, esse fato
resulta das receitas geradas pela presena do polo industrial instalado na cidade h dcadas
Ainda segundo os dados de 2010 da Seade, a forte participao da indstria na economia da
cidade fica evidente ao analisarmos a participao percentual do setor industrial no PIB
municipal, que corresponde a 59,49%, enquanto que a mesma, no contexto estadual
considerado o estado mais industrializado do pas de apenas 29,08%. Em termos de
empregos formais, enquanto a participao mdia dos empregos na indstria em relao ao
total de empregos no estado era de 20,9%, em Cubato ela correspondia a 30,9%, em 2011.
Tambm na renda dos trabalhadores a indstria mostra sua importncia, j que o rendimento
mdio mensal dos empregos formais da indstria em 2011, foi de R$ 4,9 mil, enquanto no
setor de servios e comrcio o rendimento foi de R$ 2,4 mil e R$ 1,7 mil, respectivamente.
Hermes Balula, presidente da Associao Comercial e Industrial de Cubato (ACIC), diz que
comerciante desde que nasceu: seu pai chegou em Cubato em 1949 e trabalhou em
diversos ramos de atividade, como bares, restaurantes e lojas no municpio. Para ele, o polo
industrial, representando a grande base da economia do municpio, tornava o comrcio algo
esquecido, carente, desequilibrando a relao entre essas duas vertentes econmicas.
Recentemente o comrcio local ficou ainda mais desprestigiado, j que hoje as indstrias
compram tudo pela internet, enfraquecendo a atividade comercial e os laos com os setores

148

industriais da cidade. Segundo Balula, mesmo antes do incio da gesto na prefeitura, a ento
vereadora e candidata prefeita Marcia Rosa j demonstrava preocupao com o comrcio:
nas reunies que fazamos com ela, at ento candidata prefeitura, sempre demonstrou
nitidamente essa preocupao, querendo arranjar ferramentas ou alguma maneira da gente
reverter essa situao. Durante a campanha eleitoral Marcia Rosa comprometeu-se a criar
aes que estimulassem o comrcio local. Por outro lado, como a prefeita sempre faz questo
de lembrar, havia uma preocupao em diminuir a dependncia da cidade em relao
indstria. Segundo o secretrio de gesto, quase 65% da arrecadao oriunda da indstria est
concentrada em duas empresas, Petrobrs e Usiminas, e ambas produzem commodities, cujo
preo e quantidade dependem basicamente do mercado externo. Com as recentes crises
internacionais, a economia do municpio acabava ficando vulnervel, podendo representar
ameaas aos empregos e s contas pblicas.

Estmulo ao comrcio local: a criao do Carto Servidor Cidado:


O secretrio de gesto Haroldo Oliveira Filho lembra que, num feriado de outubro de 2009, a
prefeita Marcia Rosa ligou para ele e pediu dados sobre o carto refeio da cidade, nmero
de funcionrios ativos e inativos da prefeitura, quantos destes moravam na cidade e algumas
outras informaes. Segundo ele, o Carto Servidor Cidado comeou a. Diferentemente do
caso de So Joo do Arraial, onde o ento prefeito e sua esposa faziam parte de um grupo com
grande experincia em projetos de desenvolvimento local, em Cubato, a ideia inicial do
Carto surgiu de uma aproximao entre academia e gestores pblicos. Ao mesmo tempo em
que a prefeita Marcia Rosa e o ento secretrio de administrao Haroldo Oliveira Filho
conviviam com os dilemas da gesto de um municpio, preocuparam-se em buscar uma
fundamentao terica para apoiar as aes. Ambos se inscreveram, foram aprovados e
decidiram realizar o Mestrado Profissional em Gesto e Polticas Pblicas da FGV-EAESP.
Ao lembrar esse incio, Haroldo afirma:
essa histria tem uma me, mas tem um pai tambm. Na minha
opinio, o pai um professor nosso, o professor de Microeconomia, o
Ciro Biderman. No foi direto, () mas, obviamente, o fato de,
naquele momento, estarmos cursando a matria de microeconomia,
foi fundamental para sensibilizar a Marcia no sentido de buscar
alguma soluo pro desenvolvimento local diferente, inovadora. E
acho que isso foi fundamental. Eu no tenho dvidas disso, embora
lgico que a ideia no saiu dele, mas naquele momento a gente estava
sensvel questo da microeconomia e da importncia do poder local
no desenvolvimento do seu municpio.

149

A partir dessa primeira ideia a prefeita comeou a discutir com um pequeno grupo, que inclua
o prprio Haroldo, o procurador geral do municpio, Jos Eduardo Limongi, e o subprocurador geral, Mauricio Cramer. Os dois ltimos tiveram o papel de formatar, do ponto de
vista legal, o projeto. A esse grupo foi incorporado, alguns dias depois, o ento Secretrio
Municipal de Indstria, Comrcio, Porto e Desenvolvimento, Benito Gonzalez. Haroldo
reconhece que o esforo dos procuradores Limongi e Cramer foi essencial, por tratar a
viabilizao do carto como um desafio.
Aps a formatao do projeto - em que os servidores passariam a receber um carto de dbito
no valor de R$ 500,00 mensais, a serem consumidos exclusivamente em estabelecimentos
comerciais instalados no municpio - os dois passos seguintes eram: convencer os servidores
pblicos de que o carto seria um ganho para a categoria; e os comerciantes de que isso traria
efeitos positivos para os seus negcios.
Haroldo lembra das dificuldades iniciais. Ele diz que at mesmo alguns procuradores e outros
funcionrios, influentes na estrutura burocrtica, fizeram crticas severas medida. De acordo
com Jorge Daniel, presidente do Sindicato dos Servidores Pblicos de Cubato, uma das
principais resistncias era a extino do abono salarial60 que era pago em dinheiro junto com
o salrio e a consequente criao do carto. Esse abono era de R$ 300,00 para todas as
categorias. Segundo Haroldo, quando iniciou o mandato em 2009, essa questo do abono
passou a fazer parte das preocupaes da secretaria de gesto por dois motivos. O primeiro
que o abono, sempre incorporado no salrio depois de um tempo, gerava um achatamento das
faixas salariais61. O segundo que sobre o abono incidem os encargos trabalhistas, gerando
impacto nas despesas com pessoal e, portanto, nas contas pblicas. Ele explica que na
verdade, o carto no veio com a misso de substituir diretamente o abono, mas com o
60 O abono salarial um valor fixo pago aos funcionrios,aps a negociao com os representantes dos
trabalhadores. Geralmente, eles so utilizados quando a organizao alega no ter condio de reajustar o
salrio dos funcionrios.
61 A prefeitura anteriormente tinha uma poltica de abono salarial. Esses abonos variavam de acordo com a
disponibilidade de caixa da prefeitura. Com a incorporao do abono ao salrio, a proporcionalidade que
existia nas faixas salariais dos servidores divididos de acordo com a escolaridade entre ensino fundamental,
mdio e superior era deteriorada. Isso ocorre porque a diferena percentual entre os salrios fica menor,
quando um determinado valor fixo adicionado ao salrio de todos. A esse respeito, um servidor da
prefeitura com ensino superior e que trabalha h mais de uma dcada na prefeitura fez um desabafo deixando
evidente que esse achatamento das diferenas realmente incomoda parte dos servidores: a moa que serve o
caf pro mdico e no estou dizendo que ela menor ou qualquer coisa assim ou pro advogado da
prefeitura, at pouco tempo ganhava 30% a menos que eles. Mas voc h de convir que as responsabilidades
so diferentes e a formao profissional tambm. Para Haroldo, isso foi achatando as diferenas salariais
e at hoje ns no conseguimos corrigir essas distores. Ou seja, o salrio de um funcionrio de ensino
superior est muito prximo de um outro com ensino fundamental. O secretrio acredita que a aprovao de
um plano de cargos e salrios, projeto que a gesto 2009-2012 no conseguiu aprovar, ajudaria a corrigir
essas distores.

150

carto servidor o abono foi extinto - e o valor, R$ 500,00, era bem maior do que o ltimo
abono pago, de R$ 300,00.
Mesmo com esse aumento na remunerao total do servidor, a direo do sindicato discordava
porque, ao receber em dinheiro, voc gasta aquele valor no lugar que melhor para o seu
bolso. O sindicalista aponta que a resistncia ao projeto diminuiu muito depois de uma
reunio entre diretoria do sindicato e administrao pblica, em que foram discutidos o
crescimento da cidade e o ganho pro servidores,com o aumento para R$ 475,0062.
Para Jorge, os servidores contrrios, inicialmente, eram os que no moravam em Cubato.
Afirma que o carto foi discutido com a direo do sindicato e com a categoria, e que a
grande maioria dos servidores aceitou o carto. Jorge explica que os servidores no
residentes reclamam porque, se chegar em casa noite e quiser comprar algo, precisa voltar
Cubato. Mas lembra que a substituio do abono pelo carto servidor acabou sendo um
ganho, principalmente para os mais pobres: Pros mdicos, talvez o carto no seja to
valioso embora ele use , j que representa uma pequena parcela do salrio. J para o
auxiliar geral da prefeitura, isso uma enorme vantagem.
Sobre a negociao com os comerciantes, Balula conta que na primeira reunio com a prefeita
todos se espantaram e ficaram perguntando como ela teve essa ideia?. Para Balula,
inicialmente o processo foi exaustivo, com inmeras reunies, visando eficincia e
transparncia. Mas depois a resistncia dos comerciantes foi pequena, porque todo o
processo foi sempre muito bem discutido, com a associao na mesa, discutindo inclusive os
valores.
O intervalo de tempo entre a formulao e a implementao foi muito curto. Conforme
relatado, em outubro de 2009 a prefeita teve a ideia e no dia 17 de dezembro do mesmo ano
foi aprovada a Lei Municipal 3.355/09 que institua o Carto Servidor Cidado. E j em 30 de
dezembro foi aprovado o Decreto 9.465/09, que regulamentava a lei mencionada. Essa
rapidez foi criticada pelo vereador oposicionista Severino Tarcsio da Silva (Doda). Segundo
ele, a tramitao na Cmara no foi simples, com um primeiro momento de crtica, pois o
projeto chegou pronto e com todos os critrios definidos. Mas, como a prefeita tinha maioria,
no houve muita discusso. Doda votou contra por julgar necessrio ouvir mais a populao,
62 O valor creditado mensalmente no carto de R$ 500,00. No entanto, os funcionrios ao realizarem sua
adeso concordavam com um desconto de 5%, equivalente a R$ 25,00, como contrapartida pelo benefcio.
Esse desconto ocorre na folha de pagamento. De acordo com o artigo 10 do Decreto Municipal 9.465/09,
aquele que no aderir ao Carto Servidor Cidado no receber o correspondente em espcie ou sob
qualquer outra forma

151

antes da deciso final: ns no tivemos tempo hbil para ouvir a comunidade e os principais
interessados, os servidores e os comerciantes. De acordo com o vereador, que faz parte da
faz parte da Comisso de Justia e Redao, at mesmo sobre legalidade do projeto havia
dvida. E reitera que o fato de haver uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) que
ser melhor detalhada a seguir mostra que os opositores estavam certos a respeito da
incerteza jurdica do projeto.
A implementao comeou com o lanamento do edital, chamando empresas interessadas em
participar do processo licitatrio, via concorrncia. De acordo com Haroldo, poucas foram as
empresas que concorreram. Segundo ele, as empresas que atuam nesse mercado de cartes de
benefcios so de mdio porte e, tradicionalmente, as grandes marcas como Visa ou
Mastercard, no atuam nesse segmento do poder pblico. Conta que, antes do processo
licitatrio, chegou a sondar algumas dessas grandes empresas, mas nenhuma demonstrou
interesse em participar. O prego foi presencial, sem questionamento legal, e a empresa
Planvale ganhou o processo licitatrio. Na entrevista, realizada em novembro de 2012, o
presidente da ACIC, Balula, elogiou a Planvale por obedecer o estabelecido na licitao e pela
transparncia nos relatrios enviados mensalmente para a associao comercial e para a
prefeitura.
No princpio de 2010 iniciou-se o processo de opo pelo recebimento ou no do carto por
parte dos servidores, assim como o credenciamento das empresas. Pelo prisma institucional da
administrao pblica, a negociao com os servidores pblicos foi feita pela Secretaria de
Administrao (atual Secretaria de Gesto) e a encarregada pela negociao com os
comerciantes era a Secretaria de Emprego e Desenvolvimento Sustentvel (SEMED). De
acordo com o chefe da Diviso de Indstria, Comrcio e Porto da Semed, Gilmar Balbino dos
Santos, tanto a lei municipal como o decreto indicavam a necessidade de um convnio com as
instituies representativas do comrcio local para promover o credenciamento obrigatrio
dos comerciantes e prestadores de servios interessados em participar do programa. A
prefeitura optou pela ACIC. O termo de adeso que a ACIC faria com os comerciantes locais
de responsabilidade da associao comercial, mas todas as clusulas foram definidas pelo
departamento jurdico, com acompanhamento da Secretaria de Gesto e Secretaria de
Desenvolvimento e com a concordncia da ACIC.
Para Gilmar, nesse termo ficam estabelecidas algumas condies a serem cumpridas pelos
comerciantes, como alguns compromissos sociais detalhados nas prximas pginas e
tambm o compromisso de emisso da nota fiscal para permitir que a parcela correspondente

152

ao ISS e ICMS retornassem aos cofres da prefeitura. Para um comerciante ou prestador aderir
ao carto servidor, precisa estar legalmente constitudo junto prefeitura, com alvar de
funcionamento e CNPJ. Outros documentos podem ser exigidos de acordo com o ramo de
atividade. No caso de um cabeleireiro, por exemplo, ele precisa ter o alvar de funcionamento
e recolher o ISS. Aps a assinatura do termo de adeso, a associao comercial encaminha
para a Planvale que, ao receber o documento, tem prazo mximo de 7 dias para enviar um
credenciador ao comrcio e fazer o contrato com o comerciante.
Uma das chaves do sucesso na implantao do carto, segundo Gilmar, foi o empenho da
equipe da SEMED e da ACIC de ter ao menos um comerciante, de cada rea de atividade, que
aceitasse o carto: pelo menos um aougue tinha que aceitar no incio. Pelo menos uma
farmcia, uma padaria e assim por diante. Segundo diz, hoje o nmero de empreendimentos
aumentou, os ramos esto bem representados e, portanto, no h mais necessidade de realizar
essa busca ativa de comerciantes.
Em janeiro de 2013 havia mais de 6.000 servidores, incluindo ativos e inativos, recebendo os
R$ 500,00 mensais e aproximadamente 700 estabelecimentos credenciados em diversos
ramos, como supermercados, aougues, padarias, farmcias, lojas de roupas, postos de
gasolina e tambm prestadores de servios como mdicos, fisioterapeutas, fonoaudilogos,
cabeleireiros. At mesmo algumas escolas privadas da cidade aceitam o carto. Gilmar,
representante da SEMED, diz que tambm h agncia de turismo aceitando o carto: Se eu
no gastar os quinhentos reais durante o ano, eu junto seis mil reais. A eu chego no final do
ano, vou na agncia de turismo e compro uma passagem pros Estados Unidos. Vou e volto
com seis mil reais, tranquilo.
Para Balula esse acmulo do valor realmente ocorre em alguns casos. Ele diz que no comeo
do projeto todos consumiam muito rapidamente o valor do carto porque no tinham certeza
da durabilidade da iniciativa. Assim, os servidores ganhavam, gastavam, ganhavam,
gastavam. O presidente da associao afirma que a maioria precisa do valor para compor o
oramento familiar. Esses, normalmente, consomem no supermercado, aougue e farmcia. E
h aqueles que no dependem desse valor. Economizam alguns meses o valor creditado e o
utilizam para trocar a moblia de casa, comprar eletrodomsticos e, at mesmo, trocar o carro
no final do ano: muitas vezes eles vo acumulando os valores [] a chega no final do ano,
eles do de entrada o carro ou moto, mais o carto com aquele valor acumulado e trocam o
carro. Ou seja, funciona como uma poupana em que o servidor no perde, e o comrcio t
ganhando, t evoluindo. E quando ele compra, isso volta pros cofres da prefeitura em forma

153

de impostos que a gente paga. Voc v que o dinheiro sai da prefeitura, vai pro servidor, da
pro comrcio e volta pra prefeitura
Gilmar aposta que esse nmero ainda vai aumentar. Relata o caso de um empreendimento que
est sendo aberto na cidade e que abrigar 32 pequenas lojas, os chamados box,
comercializando diversos produtos. O empresrio responsvel s ir sublocar esses box
para empreendedores individuais63 legalmente constitudos, com CNPJ. Com ele, todos os
comerciantes podero se cadastrar a aceitar o Carto Servidor. o carto, hoje, um grande
negcio na cidade. Quem aceita o Carto Servidor sai na frente. Afinal, so mais de trs
milhes de reais todo ms na economia da cidade e quem que no quer abocanhar uma
fatia disso?

Outras iniciativas de apoio ao desenvolvimento local:


O artigo 2o da Lei 3.355/2009 estabelece que alm do objetivo de incentivar o
desenvolvimento da economia e gerar empregos, o carto de benefcios serviria para
incrementar a poltica assistencial do municpio. Assim, ao descontar 3% de cada operao
realizada pelos comerciantes com o carto, a Planvale deveria devolver 2%, sendo metade
para o Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS) e a outra metade para o Fundo
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, ficando a empresa com apenas 1%. De
acordo com dados da prefeitura, entre 2011 e 2012, mais de R$ 1,4 milho foram destinados
aos respectivos fundos.
Em dezembro de 2011, com o recurso do FMAS, por exemplo, a prefeitura criou o Carto
Cubato Cidado Bolsa Famlia Municipal, para beneficiar 150 famlias dentre as mais
pobres da cidade. A empresa vencedora da licitao e que opera o carto a Verocheque, e o
sistema bem parecido com o carto servidor que beneficia os servidores pblicos. Como
aquele, os beneficirios do Bolsa Famlia Municipal tambm conhecido como Carto
Cubato Cidado s podem gastar os R$ 130,00 em estabelecimentos da cidade. De acordo
com os assistentes sociais da prefeitura, Robson Martins e Barbara Carlos, os beneficirios do
programa municipal tambm recebem os benefcios do Bolsa Famlia do governo federal e,
como contrapartida, devem alm de respeitar as condicionalidades previstas no programa

63 Desde julho de 2009 no Brasil, foi criada a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa que criou o Micro
Empreendedor Individual (MEI) ou o Empreendedor Individual (EI), buscando a formalizao de milhes de
trabalhadores que atuavam de maneira informal. O caso de Cariacica trata desse tema.

154

federal frequentar aes realizadas nos CRAs (como cursos e oficinas de capacitao) ou
nos postos sociais da prefeitura.
O secretrio de gesto frisa que o Carto Servidor Cidado no um projeto isolado; faz parte
de um conjunto de aes com o objetivo de promover o desenvolvimento local. O Carto
Cubato Cidado estaria entre elas, junto com outras iniciativas: o apoio ao microcrdito
atravs do Banco do Povo64 e iniciativas de economia solidria, como o fomento criao de
cooperativas de mulheres que esto fora do mercado e em situao de risco social. Espaos
pblicos que eram terceirizados foram direcionados para essas iniciativas. Um dos exemplos
a cantina localizada dentro da sede da prefeitura, que transformou-se na cantina solidria
do pao. Uma cooperativa de mulheres administra o espao e elas tm sua renda a partir dos
produtos e refeies ali servidas. Alm desta unidade no pao municipal, h ainda duas outras
funcionando no mesmo sistema e questo localizadas no pronto-socorro municipal e na praa
da bblia.
Outra questo importante no programa do carto servidor que, ao assinar o Termo de
Adeso, a empresa se comprometia com onze obrigaes e, dentre essas a priorizao da
contratao de mo-de-obra feminina do municpio e de mo-de-obra cubatense, por
intermdio do Posto de Atendimento ao Trabalhador. Tambm deve incentivar o Primeiro
Emprego e compor o quadro funcional preferencialmente com pessoas residentes no
municpio.

Algumas crticas
Apesar do sucesso da iniciativa, que atingiu mais de 400 mil operaes at dezembro de 2012,
durante as entrevistas algumas crticas foram recorrentes.
Para efeito de anlise, tais crticas foram divididas em dez grupos.
O primeiro grupo refere-se ao fato do servidor ser obrigado a utilizar o valor apenas dentro do
municpio. O vereador Doda expressa o que parte dos servidores argumentava no incio: ns
temos o direito de ir e vir. Ns temos o direito de gastar nosso dinheiro onde a gente bem
entender, ou seja, em qualquer local. E no restrito apenas a um local, como o objetivo
desse carto servidor, de gastar apenas no comrcio local. Este questionamento foi a base de
uma ao proposta pelo Ministrio Pblico local contra a lei municipal 3.355/09. Em
64 O Banco do Povo um projeto do governo do estado em parceria com as prefeituras, visando a concesso de
emprstimos em condies especiais para micro e pequenos empreendedores.

155

setembro de 2011, uma juza da Comarca de Cubato considerou a ao improcedente e o MP


recorreu ao Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Em 18 de setembro de 2012, o TJ
confirmou a legalidade do Carto Servidor Cidado e o texto do Desembargador Amorim
Canturia deixa isso evidente ao escrever A Lei Municipal objetiva nitidamente o
desenvolvimento local e no esbarra em qualquer bice ou viola princpios constitucionais
(Tribunal de Justia, 2012, p. 6). Essa deciso judicial serve de contra-argumento crtica.
O atual secretrio de gesto Haroldo relembra que a questo da legalidade aparentemente j
resolvida aps as duas decises favorveis gerava receio em muitas pessoas: Eu lembro
muito bem que alguns colegas secretrios me perguntavam: 'Meu Deus, voc vai fazer isso?
Voc vai assinar isso junto com ela? Voc vai pra cadeia65. Haroldo diz que at hoje h essa
reclamao, mas est convicto de que o servidor pblico pode dar um retorno maior para a
sociedade cubatense, alm da eficcia na prestao do servio pblico. Ele diz: Chega a ser
estranho ver um servidor que mora em outra cidade fazendo compras no supermercado de
Cubato. Um mdico, um procurador, num mercado local. Acho que isso uma quebra de
paradigma.
Balula, como comerciante e, portanto, diretamente envolvido no programa, entende que uma
troca entre o benefcio recebido pelo servidor e o benefcio que ele traz para a cidade. Diz que
a grande fonte de insatisfao foram servidores que no moram no municpio. eles vm,
trabalham e vo embora. Vm trabalham e vo embora. Para eles talvez tenha gerado um
transtorno, mas, infelizmente ou felizmente, no sei qual seria a colocao , esse valor
teria que ser gasto na cidade. A, depois, foram se moldando e mesmo os que no moram na
cidade procuram os restaurantes ou os postos de gasolina e acabam consumindo aqui.
Durante a pesquisa foram entrevistados dois servidores de Cubato que moram em Santos.
Ambos no costumavam comprar quase nada no municpio antes da implantao do projeto. A
primeira fisioterapeuta e afirmou que muitas vezes observa na farmcia quais outros
produtos alm dos necessrios no momento ela pode comprar, para gastar o valor total do
carto. O segundo dentista e utiliza a maior parte do valor abastecendo o carro em postos de
gasolina da cidade. O restante gasto em restaurantes e, eventualmente, em farmcias.
O segundo grupo de crticas tem a ver com o fato de grandes empresas ou grandes redes de
supermercado, como o Extra, no aceitarem o carto. Argumenta-se que, nos grandes
magazines e supermercados, os preos so mais baixos do que os encontrados em Cubato.
65 Esse receio, expresso em uma frase muito semelhante, tambm apareceu na experincia de So Joo do
Arraial, com o projeto ELO.

156

Todos os gestores pblicos entrevistados concordam com essa crtica. Segundo o servidor da
SEMED Gilmar, isso no devido falta de empenho da prefeitura, j que todas as grandes
redes foram visitadas pessoalmente por ele no incio do projeto, mas no foi possvel
convencer a cpula das empresas. Para ele, o motivo econmico porque o Extra negocia
com as operadoras de carto em nvel de Grupo Po de Acar e a taxa mxima que eles
negociam de 1,5%, em funo de todo o seu volume na rede. Ento eles no aceitaram o
Carto Servidor, de 3%.. As Casas Bahia, que pertencem ao mesmo grupo empresarial
tambm no aceita, assim como o supermercado Dia, pertencente ao grupo Carrefour.
Tambm duas grandes redes de farmcias (Drogaria So Paulo e Droga Raia) no aderiram.
Sem a concorrncia desses grandes conglomerados empresariais, a loja de Cubato do
supermercado Rede Krill rede com 17 lojas no litoral paulista aceita o carto e isso
representa um bom percentual66 de suas vendas. Outros supermercados locais, como
Bonsucesso, Mara e Frutapo tambm aceitam o carto. Para Gilmar, seria bom se as lojas do
Extra ou do Dia passassem a aceitar, uma vez que aumentaria a concorrncia e os mercados
locais seriam obrigados a baixar os preos. De certa forma, o raciocnio do representante da
SEMED pode estar correto no curto prazo, mas importante pensar que o lucro dessas redes
multinacionais seria aplicado no mercado financeiro mundial, caracterizando o que Dowbor
(2006) chamou de gigantesco aspirador de recursos financeiros, ou seja, a renda seria
aspirada da comunidade cubatense, o que no ocorre com os supermercados locais.
Um gerente comercial da filial de uma grande rede varejista foi entrevistado e reconheceu que
o percentual de 3% muito alto, j que a rede consegue operar com taxas que variam de 1,3
at 2,5%. Ele afirma que, ao no aceitar o carto, a loja perde venda e classificou isso como
uma pena, porque poderia ajud-los a bater mais facilmente as metas da loja. Segundo o
gerente, por duas vezes (uma em 2010 e outra seis meses antes da entrevista) a loja de
Cubato j pediu direo da empresa autorizao para operar com o Carto Servidor, mas
ambos os pedidos foram negados.
O terceiro grupo de crticas trata do fato de os preos terem aumentado com o carto servidor.
Para Paulo Mota, essa crtica ocorre porque na implementao do vale-refeio da prefeitura
foi gerado um aumento muito grande nos preos na cidade. Ele lembra que o preo de uma
refeio por quilo na cidade chegou a ser equivalente a um outro na orla do Guaruj.
Depois, os preos comearam a se equilibrar em funo da concorrncia. O vereador Doda
denuncia: Ns temos a gasolina mais cara do Brasil. E isto produto do que? Deste
66 Um dos gerentes da unidade disse que no poderia falar quanto, mas que tratava-se de um bom percentual

157

incentivo desproporcional, a meu ver, porque o direito de ir e vir no foi respeitado [] a


inflao subiu muito, segundo os prprios consumidores que so os servidores da prefeitura.
Segundo outro servidor pblico entrevistado, o carto servidor fez alguns preos subirem,
uma vez que a Planvale cobra 3% dos comerciantes e s paga 40 dias aps a compra. Isso,
segundo ele, prejudica os demais setores da populao cubatense que no so servidores
pblicos.
Se este aumento de preos realmente tiver acontecido, a preocupao do servidor real, uma
vez que as pessoas mais pobres e que no fazem parte do quadro de servidores da prefeitura
tero ficado mais pobres ainda, em termos proporcionais, pois tiveram seu poder de compra
diminudo. O presidente da ACIC, questionado a respeito, diz no acreditar que o aumento da
renda tenha gerado aumento de preos acima da inflao no perodo. Em relao taxa
cobrada, Balula diz que semelhante ao que Visa ou Mastercard cobram de um comerciante
comum, e que os comerciantes j se acostumaram a pagar. Analisando um estudo feito pela
CNDL e SPC, em 2010, o prazo mdio para repasse pelas administradoras aos lojistas era de
33 dias67 e a taxa de desconto mdia era de 3,4%. Considerando que os nmeros no devem
ter sofrido grandes modificaes nos ltimos dois anos, todos os consumidores j saem
perdendo em mdia 1,4%, mesmo aqueles que no compram com carto de crdito, uma vez
que o custo da operao j est embutido no preo do produto (CNDL & SPC, 2010).
Portanto, o aumento de preos decorrente da utilizao de um meio eletrnico de pagamento
no caso, o carto servidor no exclusividade de Cubato. Mas se houve outro aumento,
gerado apenas pelo aquecimento da economia, a prefeitura poderia estabelecer algum tipo de
negociao com os comerciantes credenciados, a partir de uma fiscalizao sobre esse
incremento de preos.
Novamente, para verificar como esta situao ocorre no cotidiano da cidade, foram realizadas
entrevistas nos estabelecimentos comerciais. Ao ser questionado sobre esse eventual aumento
de preos em Cubato, o gerente de uma das grandes redes de lojas de mveis garantiu que a
loja de Cubato cobra o mesmo preo das outras da rede na Baixada Santista. A loja da cidade
aceita o carto servidor e, segundo ele, desde que comearam a aceit-lo, em 2010, as vendas
representam aproximadamente 10% (o que equivale a R$ 10.000,00 mensais) do total de
vendas vista realizadas na loja. Para o gerente, esse percentual baixo por no ser possvel
realizar operaes parceladas. A grande maioria dos clientes da rede opta por este tipo de

67 O estudo citado mostra que nos Estados Unidos,o lojista recebe o valor da venda aps 2 dias e na Argentina,
em 7 dias (CNDL & SPC, 2010)

158

compra, em parcelas. J um dos gerentes do supermercado Krill disse que as lojas da rede tm
liberdade para estabelecer seus preos, buscando diferenciais em relao concorrncia, que
varia de acordo com a localidade da loja. Mas afirmou tambm que, se eventualmente alguns
preos forem maiores na loja de Cubato, em comparao com outra da mesma rede, isso se
deve questes de custo, estoque e concorrncia, mas no devido existncia do carto
servidor cidado.
Estes trs primeiros grupos de crticas foram os mais recorrentes durante a pesquisa de campo.
Os demais apareceram de maneira mais espordica, mas mesmo assim sero analisados.
O quarto grupo refere que o carto aceito apenas nas regies centrais. Gilmar, como
representante da SEMED, reconhece que a aceitao ainda est concentrada nos bairros
centrais (Centro, Vila Nova e Jardim Casqueiro), mas aponta que isso vai mudar
gradativamente, conforme os estabelecimentos comerciais das regies perifricas se
legalizarem e conseguirem o alvar da prefeitura. A partir da, basta que procurem a ACIC e
se credenciem. De acordo com o presidente da associao comercial, uma grande parte dos
servidores de baixa renda e vive nas regies mais afastadas e por isso a ACIC buscou
divulgar a ao tambm nos bairros perifricos, indo at os comerciantes dos bairros distantes.
Isso ajudou a mostrar que o projeto no era para a elite do comrcio e sim para todos. Ele
tambm acredita que, em breve, mais comerciantes dos bairros distantes do centro podero se
legalizar e, posteriormente, se cadastrar para comear a receber pelo carto.
O quinto grupo envolve o sistema de processamento da compra, que pode ocorrer de trs
maneiras: com uma mquina especfica para a leitura do carto, por um sistema on-line, ou
por autorizao da operao via telefone. Na primeira opo h uma taxa extra a ser paga; os
comerciantes, por isso, geralmente optam pelo sistema on-line, que requer apenas um
computador normal com acesso a internet, e sem custo de operao. Gilmar reconhece que
esse um dos desafios, uma vez que o sistema de compra pela internet ou pelo telefone,
eventualmente lento, obrigando o consumidor a esperar. Para ele, o ideal seria todos os
comerciantes terem uma mquina leitora do carto (como as da marca Cielo, ou alguma
similar) para evitar esse tipo de problema.
No sexto grupo esto as crticas sobre o valor do carto, inalterado desde a sua implantao,
em 2010. Sindicalista, vereador da oposio, servidores e comerciantes reconhecem que o
poder de compra hoje menor do que h dois anos, em funo da inflao. O secretrio de
gesto tambm reconhece isso, mas afirma ter sido invivel aumentar esse valor, devido

159

situao econmica do municpio, com a perda constante de arrecadao, principalmente a


partir da queda do ICMS, j mencionada anteriormente.
As crticas do stimo grupo referem-se a pessoas que preferem vender o carto, ao invs de
utiliz-lo no comrcio local. Na prtica, significa que esses servidores trocam os seus cartes
pelo valor em dinheiro, ainda que seja cobrado um percentual na transao. Para o secretrio
de gesto, no vale gastar muitos esforos para coibir essa prtica, porque o problema j foi
muito mais grave do que hoje. Na opinio dele, isso no deve passar de 5% dos servidores e
essa negociao envolve basicamente as pessoas que ganham mais e moram fora do
municpio, porque a grande massa dos servidores utiliza no comrcio local. Vamos imaginar
que, na troca do carto, o cara acabe perdendo cem reais. O impacto desses cem reais para
um cara que ganha oito mil reais uma coisa. Agora o impacto de cem reais para um
funcionrio que ganha mil e quinhentos reais muito maior e, por isso, ele no vai trocar.
O oitavo grupo diz que comerciantes no estariam cumprindo as metas sociais. Isso porque,
conforme o Termo de Adeso estabelecido entre a ACIC e as empresas aderentes, estas
deveriam priorizar a contratao de mo-de-obra feminina e de pessoas residentes no
municpio e incentivar o primeiro emprego, dentre outros compromissos sociais. Mas,
segundo o vereador Doda, o cumprimento das normas no fiscalizado pela prefeitura e nem
pela ACIC. Para ele, falta transparncia sobre se o comrcio da cidade efetivamente deu
retorno cidade em questes relativas, por exemplo, ao emprego de mo-de-obra feminina.
plausvel pensar no comrcio da cidade, mas precisa fiscalizar se os objetivos esto sendo
cumpridos. O secretrio Haroldo, no entanto, ressalta que os 2% destinados ao FMAS e ao
FMDCA ajudam a financiar vrios projetos sociais do municpio, conforme j mencionado.
J o nono grupo diz respeito a uma questo mais terica e que ser tambm apresentada na
descrio do caso de Cariacica (ES). Algumas pessoas questionam se uma medida
protecionista como essa poderia levar ineficincia na alocao dos recursos econmicos.
Realmente, ao adotar uma medida de proteo indstria ou ao comrcio local como no
caso de Cubato e assim, restringir a escolha tima dos consumidores, os governos agem
para evitar que os empresrios locais fiquem mais vulnerveis em relao competio de
regies vizinhas e, de certa forma, aceitam essa alocao ineficiente. Nesse caso, os
comerciantes de Cubato frequentemente estiveram em situao desfavorvel, em relao
Santos, cidade mais populosa e importante da Regio Metropolitana da Baixada Santista, que
sempre teve uma atividade comercial mais aquecida. Os empresrios santistas, assim, com
maior volume de vendas, puderam praticar preos mais baixos. Ao proteger e estimular a

160

economia local, a prefeitura opta por uma dose de ineficincia econmica em troca de
impactos sociais positivos, a partir da gerao de emprego e melhoria da renda na cidade.
O dcimo grupo de crticas surgiu aps a visita de campo. Em meados de dezembro, um dos
comerciantes entrevistados entrou em contato para dizer que grande parte dos
estabelecimentos comerciais no estava mais aceitando o Carto Servidor Cidado porque a
Planvale tinha aumentado o percentual da taxa de administrao e o prazo de pagamento
tambm aumentara. O servidor que utilizava o carto para a compra de combustvel foi
contatado e confirmou que o posto em que ele normalmente abastecia seu veculo no estava
mais aceitando essa transao. Em virtude da impossibilidade de realizao de nova pesquisa
de campo, optou-se por um mtodo alternativo de checar o fato. E no dia 16 de janeiro de
2013, para verificar como estava a situao, foi realizado uma escolha aleatria dentre a lista
de todos os estabelecimentos credenciados, fornecida pela ACIC ao pesquisador. Foram
escolhidas 11 empresas e prestadores de servios de diferentes segmentos, incluindo aougue,
escola, dentista, material de construo e posto de gasolina. Por contato telefnico buscou-se
saber apenas se estavam ou no aceitando o carto. Dos contatos realizados, dois
estabelecimentos j no aceitavam o carto antes da mudana das regras; outros dois tinham
deixado de aceitar em dezembro, em funo da mudana; o restante (sete casos) continuava
aceitando normalmente. Os dois casos que interromperam a aceitao recentemente foram de
postos de gasolina e segundo o gerente de um deles, apenas um posto continua aceitando o
carto na cidade. Tambm no foi possvel contatar os gestores pblicos responsveis pelo
programa para saber o que realmente ocorreu, mas a situao embora parea menos
problemtica do que em dezembro requer ateno especial do poder pblico para que a
Planvale cumpra o estabelecido no contrato, evitando assim que servidores, comerciantes,
prestadores e a populao em geral de Cubato seja prejudicada.

Resultados e efeitos sobre a desigualdade:


Mesmo com todos os questionamentos, a ideia do Carto Servidor Cidado muito
interessante e trouxe resultados positivos para o municpio de Cubato. Alguns destes
resultados eram esperados, mas outros vieram a partir do sucesso que a iniciativa foi tendo ao
longo dos ltimos trs anos. Com a injeo de aproximadamente 3 milhes de reais,
mensalmente na economia da cidade, parece bvio que o comrcio seria o grande beneficiado.
Mas tambm bvio que os resultados no so homogneos, j que algumas lojas e setores
acabaram sendo mais beneficiadas do que outras. De acordo com os dados da ACIC de

161

dezembro de 2012, os setores mais beneficiados eram supermercados e postos de gasolina.


Para o presidente da ACIC:
a partir do momento de criao do Carto Servidor a gente viu que o
comrcio deu uma melhorada. Ns ficamos mais de vinte anos com
comerciantes e empresrios fechando e indo embora [da cidade], sem
um crescimento. A partir do carto e at a data de hoje, ns j tivemos
um crescimento em torno de 20% de novos empresrios investindo
aqui, acreditando na cidade. Foi uma coisa que estava estagnada h
mais de vinte anos, com a cidade s perdendo. E a partir do carto,
novas pessoas vieram instalar suas empresas de diversas atividades,
como profissionais liberais, dentistas, advogados, lojas de roupas.
Essa opinio compartilhada pela assistente social da prefeitura, Barbara Carlos, que mora
em Cubato e diz que a qualidade dos produtos ofertados pelos comerciantes melhorou muito
e que o comrcio do centro e dos bairros est com uma cara nova.
Balula ainda ressalta que muitos comerciantes tm apostado na criatividade para atrair o
consumidor. Ele cita o caso de comerciantes que parcelam a compra com o carto servidor.
Como isso operacionalmente impossvel por trata-se de um carto de dbito, eles criaram
um mtodo de pagamento. Por exemplo, se o cliente quer comprar um eletrodomstico em 10
parcelas, ele pagar a entrada com o carto e deixar nove cheques (ou, s vezes, notas
promissrias) referentes s parcelas restantes. Na data acertada, o cliente volta loja, faz o
pagamento da parcela com o dbito no carto e recebe o seu cheque de volta. Para o
Secretrio, isso interessa ao lojista, que conquista o cliente e tambm ao consumidor, que
consegue comprar o bem desejado. E afirma: A gente ficou sabendo dessa situao h pouco
tempo e eu achei muito interessante, a criatividade.
Observou-se tambm o aumento no nmero de postos de trabalho. De acordo com o
presidente da ACIC, um posto de gasolina precisou aumentar o quadro de funcionrios em
funo do crescimento da demanda. E diz tambm que, nas reunies da associao comercial,
soube que no dia em que o valor disponibilizado aos servidores, alguns mercados colocam
mais pessoas para trabalhar nos caixas, devido ao maior movimento.
Outro resultado o aumento no grau de formalizao das organizaes do municpio. Esse
fato tem relao com uma srie de medidas tomadas pelo governo federal nos ltimos anos.
Mas, no caso especfico de Cubato, tambm se deve possibilidade de receber atravs do
carto. Como instncia responsvel pelo credenciamento, a ACIC passou a lidar com os
informais. Diz Balula: ns tivemos uns 5% desses informais que vieram aqui, procurar como
que se faz para formalizar. Inclusive,

precisei mandar uma funcionria fazer aquele

162

aperfeioamento pro MEI e hoje podemos ajudar o cara a viver na formalidade, competindo
com os demais, e ser visto como microempresrio
Um dos efeitos no previstos inicialmente ou, pelo menos, no mencionado pelos
idealizadores foi a melhora da relao entre a prefeitura e a sociedade civil organizada, neste
caso representada pela associao comercial. A partir das primeiras reunies, iniciou-se a
construo de uma relao de confiana entre a associao comercial e a prefeitura. Haroldo
relata um caso ocorrido em novembro de 2012 e, segundo ele, impensvel dez anos antes.
Haveria uma apresentao dos alunos do programa de educao de jovens e adultos (EJA) no
bloco cultural da prefeitura. No entanto, naquele dia, a prefeitura estava com um problema de
falta de energia eltrica e o evento teria que ser cancelado. O Secretrio de Educao ligou
para o vice-presidente da associao comercial, pedindo a cesso de um espao e, na hora, a
atividade foi transferida para o novo local. Isso mostra, segundo o secretrio de gesto, que
essa relao de confiana institucional, reforada principalmente pelo carto servidor, gera
impacto positivo inclusive em outras reas da prefeitura.
Internamente, para a ACIC tambm houve ganhos. Ficou mais conhecida e se fortaleceu como
entidade representativa dos comerciantes. Essa maior visibilidade gerou um aumento do
nmero de associados, mesmo no sendo obrigatria a associao. Gilmar, representante da
SEMED, ressalta que de todos os atores que participaram desse processo, na minha opinio,
a associao comercial a entidade que mais lucrou no sentido de fortalecimento, aumento
de legitimidade e visibilidade.
O projeto Carto Servidor Cidado tambm teve como resultado a divulgao da cidade de
Cubato, principalmente pelo fato da iniciativa ter recebido alguns prmios. Em 2011, foi
premiada no III Prmio Chopin Tavares de Lima Novas Prticas Municipais realizado pelo
Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam) e tambm na edio
estadual do Prmio Prefeito Empreendedor do Sebrae. Para Balula, trata-se de um programa
que orgulha muito a cidade. Como presidente da ACIC, ele conta receber ligaes de outras
cidades e que todos os presidentes de associaes comerciais da Baixada Santista, com quem
mantm mais contato, julgam o projeto muito interessante e lamentam no ter um igual nos
seus municpios.
Como membro da prefeitura, Haroldo tambm afirma ser procurado por outros municpios,
interessados em saber como funciona a iniciativa. Nos dilogos com outras cidades ele tem
salientado as realidades diferentes, mas pensa ser possvel implementar alguma iniciativa
semelhante, desde que com as adaptaes necessrias. O secretrio foi chamado por um

163

vereador de Santos para apresentar a iniciativa. Segundo ele, na ocasio j surgiu uma ideia
que seria mais adequada ao contexto do municpio vizinho. Cogitou-se criar um carto
destinado apenas ao consumo de produtos na regio central da cidade, cujo comrcio est
relativamente abandonado. Ao comparar dois bairros comerciais da cidade, ele diz que a
regio do Gonzaga no precisa do carto, mas talvez o centro precise. Para ele, implementar
o carto em apenas uma regio da cidade pode ser mais complexo, mas acredita que os
advogados possam criar mecanismos de defesa da legalidade da medida. E complementa
dizendo que basta os gestores pblicos terem a convico de que o carto uma
interferncia realmente direta do poder pblico na realidade local e que isso o melhor para
o municpio.
Outro efeito que pode ser parcialmente atribudo ao carto servidor a diminuio da
dependncia das contas pblicas do setor industrial. Analisando os dados da Tabela 8
possvel verificar que o ISS, tributo arrecadada pela prestao de servios vem crescendo
mais de 10% ao ano desde 2009, assim como o total de tributos municipais (IPTU, ITBI e
ISS) arrecadados. Isso interessante porque mostra que mesmo em anos desfavorveis
indstria e cuja arrecadao proveniente da cota-parte do ICMS caiu em termos reais (2009 e
2011), a prefeitura tem sofrido menos, em funo desse aumento de arrecadao com os
tributos municipais. Isso fica evidente com a relao cota-parte ICMS sobre total de tributos
municipais que caiu 33,7% de 2008 para 2011.

Tabela 8: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000- 2009)


Indicador
Receita Total (R$ de 2008) em milhes
IPTU (R$ de 2008) em milhes
ITBI (R$ de 2008) em milhes
ISSQN (R$ de 2008) em milhes
Total de Tributos Municipais (R$ de 2008) em milhes
FPM (R$ de 2008) em milhes
Cota-parte ICMS (R$ de 2008) em milhes

2008
778,46
24,72
1,27
72,74
98,74
25,73
333,5

Relao Cota-parte ICMS / Tributos Municipais


338%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Dados trabalhados pelo autor

2009
733,11
26,02
0,87
82,19
109,09
21,99
312,58

2010
713,56
25,25
1,3
95,3
121,85
25,21
341,25

2011
694,26
27,84
1,63
105,53
135,01
26,03
302,32

287%

280%

224%

Buscando consolidar as informaes trazidas nesse sub-captulo, temos o Quadro 7, com o


resumo das aes do governo municipal e, principalmente, os possveis efeitos trazidos por
elas na reduo da desigualdade.

164

Quadro 7: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade


Ao
Efeito na desigualdade
Obrigatoriedade de consumo no
comrcio local

Aumento na renda em circulao e criao de postos de trabalho no


municpio

Taxa de administrao igual para


todos os comerciantes

Resistncia dos grandes grupos empresariais em aderir iniciativa,


aumentando a participao no mercado de mdios e pequenos
comerciantes

Retorno de 2% da taxa de
Recursos para financiar trabalhos de grupos de mulheres, historicamente
administrao para fins assistenciais com menor renda e possibilidade de criao do Bolsa Famlia Municipal
Exigncia de formalizao

Possibilidade dos antigos informais ingressarem na economia formal e


assim, participarem de outros programas governamentais (crdito, compras
pblica, etc)

Bolsa Famlia Municipal

Como o benefcio s pode ser consumido no municpio, tambm gerou


aumento na renda em circulao e criao de postos de trabalho

Fonte: Elaborao prpria

O Quadro 7 mostra que, embora o objetivo do Carto Servidor Cidado no fosse combater a
desigualdade do municpio esse objetivo no apareceu em nenhuma das entrevistas, ao
menos uma iniciativa como essa envolve exigncias importantes e o desenvolvimento da
economia local pode trazer efeitos na construo de um municpio mais justo. Mesmo tendo
enfrentado grandes dificuldades e muitas crticas, boa parte delas descrita e analisada nesse
sub-captulo, o projeto tem muitos mritos e a equipe de governo de Cubato mostra que
possvel enfrentar questes complexas. O presidente da associao comercial e, portanto,
principal representante dos comerciantes locais, evidencia esse fato: Se uma cidade que
tem problemas, que o comrcio luta pelo dia a dia e vem um administrador com boa vontade,
d para fazer, sim.

165

CAPTULO 7: O FORTALECIMENTO DOS MICRO E


PEQUENOS EMPRESRIOS EM CARIACICA (ES)

166

O municpio de Cariacica est no estado do Esprito Santo e faz parte da Regio


Metropolitana de Vitria, sendo vizinho capital (conforme a Figura 8). Apesar de ser uma
grande cidade com caractersticas basicamente urbanas, 54% da sua rea considerada rural.
De acordo com os dados do Censo do IBGE, em 2010, havia 335.984 habitantes, o que o
torna o terceiro municpio mais populoso do estado, atrs apenas de Vila Velha e Serra e
frente da prpria capital do estado.

Figura 8: Mapa poltico do estado do Esprito Santo

Fonte: Elaborao prpria

Durante muito tempo Cariacica possua caractersticas de cidade-dormitrio, de onde as


pessoas saem durante a manh para trabalhar em municpios vizinhos, retornando apenas para
dormir. Alm disso, o municpio era tambm conhecido nacionalmente como uma cidade
violenta. Considerando os municpios com mais de cinquenta mil habitantes, em 2003
Cariacica foi o stimo municpio mais violento do pas, com uma taxa de homicdios de 87,45

167
para cada 100.000 habitantes68. Em termos de finanas pblicas municipais, a situao da
cidade tambm era muito ruim, uma vez que, em 2004 era o municpio com a menor receita
oramentria anual per capita do estado.
As circunstncias polticas eram igualmente desfavorveis: conforme aponta Siqueira (2012),
ao longo de 30 anos Cariacica teve 19 prefeitos. Com tantas adversidades, ao ser eleito
prefeito Helder Salomo (PT) em 2004, sua equipe estabelece duas prioridades de ao para
tentar mudar a realidade do municpio: a educao e o desenvolvimento econmico, com foco
na micro e pequena empresa. Pelo tema da tese, a segunda prioridade ser analisada. Esse
sub-captulo est dividido em cinco sees: a situao do municpio; o apoio ao pequeno
empresrio como alternativa de desenvolvimento; a desburocratizao e a rede de aes
integradas; aes para aumentar a arrecadao; as compras governamentais; e resultados e
efeitos sobre a desigualdade.

A situao do municpio:
Em 2004 o professor de filosofia Hlder Salomo (PT)69 foi eleito prefeito de Cariacica,
derrotando o ento prefeito Aloizio Santos (PSDB), em segundo turno, com 72,4% dos votos
vlidos. Em 2008 o prefeito foi reeleito, tornando-se o primeiro prefeito reeleito da histria da
cidade. Essa aparente continuidade nas gestes era uma novidade no municpio. Para Helder,
o primeiro desafio era resgatar a credibilidade do poder pblico, j que a histria poltica
recente de Cariacica era conturbada. O prefeito e muitos dos entrevistados relatam e, Siqueira
(2012) tambm, que no houve transio entre os governos. No dia da posse a equipe de
Helder foi obrigada a contratar um chaveiro para abrir a porta do gabinete do prefeito, uma
vez que a chave tinha sido levada pelo governo anterior. Segundo o prefeito, o desafio da
gesto era to grande que amigos e integrantes do partido achavam que Cariacica era caso
perdido.
Para o prefeito, a cidade tinha crescido sem planejamento e no possua instrumentos de
gesto bsicos como plano de carreira e plano diretor. A soluo, segundo ele, foi montar uma
boa equipe de governo, com pessoas comprometidas com a mudana. Alguns eram amigos
com trajetrias polticas semelhantes; outros, tcnicos indicados a ele, que afirma o ideal
montar uma equipe sem influncia poltica. Mas na realidade atual, em que o Brasil vive com
68 Os dados de homicdio so provenientes do SIM-DATASUS e esto disponveis no Ipeadata
69 Helder tinha sido eleito vereador em 1992. Em 2000 disputou a eleio, mas foi derrotado e em 2002 foi
eleito deputado estadual

168

essa composio de partidos, isso muito difcil. Ento busquei um equilbrio entre a tcnica
e a poltica.
Durante a pesquisa prvia visita de campo, mas tambm durante a mesma e com as
entrevistas realizadas, apareceram com destaque alguns secretrios municipais que estiveram
juntos com Helder em grande parte do governo: Pedro Ivo, secretrio de administrao; Dalva
Guterra, secretria de finanas; Pedro Rigo, ex-secretrio de desenvolvimento econmico; e
Mauro Rondon, atual secretrio de desenvolvimento econmico. Todos eles, com exceo de
Pedro Rigo70, colaboraram com depoimentos na retrospectiva da situao do municpio desde
o incio da gesto.
Pedro Ivo se considera um membro da ala tcnica da gesto. Ele havia sido secretrio estadual
de administrao e no conhecia Helder pessoalmente. Lembra que tiveram poucos contatos,
quando Helder era deputado estadual e Pedro era secretrio estadual no governo Vitor Buaiz
(PT). Afirma: eu no sou do PT e no sou de nenhum partido. Todos os cargos que ocupei
eram no governo estadual. A minha experincia com prefeitura comeou em 2005. Ele
estava trabalhando na prefeitura de Vitria quando recebeu o convite para assumir a secretaria
de administrao, no segundo ano de governo (2006).
Para o secretrio, sua chegada foi um choque: Tratava-se de um municpio da regio
metropolitana, divisa com a capital e parecia uma terra de ningum. No se tinha nada em
termos administrativos. No se tinha uma norma, um procedimento. Chegamos ao cmulo de
pessoas serem nomeadas por bilhete, escrito 'fulano de tal, ocupar cargo comissionado tal'.
Para ele, o passado poltico da prefeitura ajuda, em parte, a entender a situao de
desorganizao administrativa da prefeitura. Vai alm da constatao de Helder sobre a falta
de instrumentos de gesto, e lembra que no havia plano de cargo e nem atribuio e
descrio de cargos e que 77% dos servidores eram temporrios, com enorme rotatividade.
Diz ele: nesse momento, se voc me perguntasse sobre eficincia e eficcia, era zero. Para
reduzir a rotatividade, precisava realizar concurso, que no podia ser feito por no haver plano
de cargos e salrios, a ser criado. Mas a prpria equipe de trabalho, responsvel por cuidar de
um universo de quase sete mil servidores pblicos, era formada apenas pelo secretrio e
quatro divises: compra e suprimentos, patrimnio, administrao, servios.
Dalva Guterra funcionria pblica da secretaria do estado da fazenda. Nascida em Cariacica,
ela sempre foi prxima de Helder e queria ajudar a cidade. Sua experincia anterior era ter
70 Pedro Rigo estava ocupando um cargo no governo estadual, e em funo de conflito de agenda, no pode
conversar, designando dois assessores que fizeram parte da gesto municipal.

169

sido sub-secretria de finanas do municpio de Serra e diz ter sempre trabalhado nas reas
financeiras e contbeis, passando a trabalhar com a rea tributria a partir do momento em
que se envolveu com as finanas dos governos. Lembra que, no incio da gesto a demanda
por servios pblicos era enorme e a receita per capita era a menor do estado: Quando a
gente assumiu aqui, em 2005, as coisas eram feitas na base da informalidade. Ns tivemos
que mudar a cultura do servidor e a cultura do contribuinte, tanto pessoa fsica como
jurdica.
Ela conta que, mesmo aps seis anos da aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, por
deciso poltica da gesto anterior as cobranas de impostos no eram realizadas. Segundo
Dalva, a equipe tinha trinta e trs fiscais de renda, sendo apenas seis com nvel superior, e a
grande maioria no tinha Ensino Mdio completo. Alm da baixa escolarizao formal, para
ela, a grande maioria, no entendia o trabalho e nem a importncia desse setor para a
prefeitura. A secretria relata que o primeiro ano foi muito difcil, com ms condies de
trabalho, salrios baixos, equipamentos ultrapassados e software tributrio pouco aproveitado.
Exemplifica contando que, em 1997, quando trabalhava no governo do estado a forma de
pagamento foi alterada para ordem bancria. E oito anos depois, ao chegar prefeitura, os
pagamentos ainda eram feitos por cheque.
Mauro Rondon ex-metalrgico e se diz um dos fundadores do PT. Sua atuao no mbito
governamental ocorreu quando Vitor Buaiz (PT) foi eleito governador do Esprito Santo em
1994, e ele assumiu a Superintendncia de Projetos de Polarizao Industrial (Supin),
autarquia vinculada Secretaria Estadual de Desenvolvimento, cujo objetivo era desenvolver
projetos de polos empresariais. Mauro foi um dos fundadores do Sindicato dos Empresrios
de Micro e Pequenas Empresas do Estado do Esprito Santo (Sindimicro), assim como Pedro
Rigo. Em 2000 Mauro sai da Supin e assume a secretaria de desenvolvimento de Serra. Em
2011 assume o lugar do prprio Pedro Rigo na Secretaria de Desenvolvimento Econmico e
Turismo (Sedestur). Pela proximidade com a gesto, Mauro relata que acompanhou todo o
processo do incio do governo Helder e afirma que a desorganizao era enorme: s para
voc ter uma ideia, na Junta Comercial voc tinha 11 mil empresas cadastradas. No nosso
cadastro da prefeitura, tinha 3 mil. Ou seja, para a prefeitura, esses 8 mil eram informais. A
respeito dessa diferena entre o cadastro da Junta e da prefeitura, Dalva afirma que no final de
2012 a diferena persiste, embora venha diminuindo anualmente, graas s aes destacadas
nesse captulo.

170

O apoio ao pequeno empresrio como alternativa de desenvolvimento


Em um municpio com tantos problemas estruturais como os apresentados na seo anterior,
difcil acreditar que a sada possa vir dos recursos da prpria localidade. Sempre existe a
esperana de que alguma grande empresa ou indstria se instale no local, trazendo emprego,
renda, arrecadao e expectativa de dias melhores. Estas empresas no necessariamente se
integram sociedade local e no geram, assim, o desenvolvimento endgeno proposto por
Vzquez-Barquero (2000).
Mauro Rondon afirma que, na poca em que estava na Supin, as pessoas ainda no percebiam
que as plantas industriais estavam diminuindo de tamanho e continuavam buscando atrair
grandes siderrgicas para as cidades. Os terrenos a serem negociados eram muito grandes e s
conseguiriam abrigar indstrias de grande porte. Ele comeou a atuar junto a prefeituras para
convenc-las de que esses terrenos, cuja infraestrutura j estava pronta, poderiam ser
divididos, permitindo a instalao de mdias e pequenas empresas. Mauro diz que, na poca,
havia uma disputa com a federao das indstrias, que apregoava a preparao do Esprito
Santo para abrigar grandes indstrias. Mas o superintendente da poca rebatia dizendo: se em
30 anos no vieram, se elas chegarem s pegar dois ou trs terrenos de cinco mil metros
quadrados e juntar. O que no pode ter terrenos de trinta mil metros quadrados, se as
empresas esto precisando de terrenos de cinco. Mauro diz se orgulhar de ter conseguido
alterar o nome de polo industrial para polo empresarial, deixando claro que o setor comercial
e de servios tambm poderia ser beneficiado.
Helder afirma que essa preocupao em atrair grandes empresas muito comum no pas todo.
o gestor local precisa estar muito atento fora dos pequenos
negcios. Porque, se voc fizer uma anlise da localizao geogrfica
ou das condies dos municpios brasileiros, quantos municpios tm
condies de atrair uma mdia ou grande empresa? Pouqussimos! E
mesmo aqueles que tm condies, tm dificuldades. Ento, o gestor
que passar quatro anos sonhando que vai trazer uma grande empresa
est errado
Para o prefeito, muitas das pessoas que o acompanham h algum tempo e que tinham
assumido postos da gesto, lutaram pelo fortalecimento das micro e pequenas empresas
(MPEs) durante sua trajetria profissional. Por isso, logo ao assumir, criou a Secretaria de
Desenvolvimento Econmico e chamou Pedro Rigo para o cargo de secretrio. Alm de
fundador do Sindimicro, Pedro tambm atuava na Federao das Entidades de Micro e
Pequenas Empresas do Estado do Esprito Santo (Femicro). Mauro Rondon afirma que as
duas entidades, localizadas no estado capixaba, esto dentre as associaes empresariais mais

171

fortes do pas. Isso possibilitou a insero nos debates municipais, estaduais e federais a
respeito das MPEs.
Helder tambm participava do movimento de fomento pequena empresa, segundo ele
porque tinha conscincia da importncia social delas para o desenvolvimento do pas. Para o
prefeito, os gestores precisam olhar para essas empresas porque as grandes e mdias
conseguem se virar mais facilmente. Mauro, conforme mencionado, tambm participava
dessas discusses e afirma que no toa que algumas coisas acontecem em Cariacica.
Houve uma juno de situaes e conjunturas que levaram a juntar uma turma que j era da
base de toda essa discusso, de uma poltica nacional para a micro e pequena empresa.
Como resultado dessa conjuntura favorvel, em 2005 foi criado o Programa Estruturante da
Micro e Pequena Empresa (Proempe), com o objetivo de integrar as aes governamentais
para auxiliar no fortalecimento das MPEs (Siqueira, 2012).
Ainda em 2005 Helder destaca, como grande impulsionador dos movimentos de mudana da
cidade, a criao do Frum Empresarial Consultivo, que envolvia os setores pblico e privado
e visava estimular o desenvolvimento econmico local. O Frum ajudou a idealizar algumas
das aes do governo, assim como a elaborao da lei municipal de apoio s MPEs.
Paralelamente, ocorria em Braslia o debate sobre a criao da chamada Lei Geral da Micro e
Pequena Empresa (Lei Complementar n. 123/2006), que institua o Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Para o secretrio de desenvolvimento, duas
polticas extremamente importantes e que esto ganhando prmios mundo afora: Bolsa
Famlia e Empreendedor Individual. Essa, pra mim, foi a grande sacada do governo Lula.
Para ele, depois de resolvida a questo da fome, a pessoa comea a pensar em sadas para a
situao de pobreza. Afirmao que remete a Abranches (1994) e Sen (1993; 1999), quando
tratam das limitaes que a pobreza traz aos indivduos. Para Mauro, uma das possibilidades
conseguir emprego, mas a barreira da baixa escolaridade e falta de capacitao pode ser um
impeditivo. Surge ento a possibilidade de montar um pequeno negcio de produo de
biscoito, fabricao de artesanato ou venda de produto de limpeza. Quando se insere na
formalidade surge o micro empreendedor individual (MEI)
Nos debates que levaram aprovao da lei federal, as entidades do estado do Esprito Santo,
representadas por Helder, Pedro Rigo, Mauro Rondon e outros, participavam ativamente. O
prefeito afirma: o movimento em favor da micro e pequena empresa, que tem dcadas no
Brasil, foi o grande responsvel pela consolidao e aprovao da Lei no Congresso. E ns
participamos disso. E o que ns fizemos aqui luz da Lei Geral. Em funo dessa

172

participao, quando o presidente Lula sancionou a Lei, em 14 de dezembro de 2006, a lei


municipal j vinha sendo trabalhada paralelamente. E no dia 26 de dezembro do mesmo ano,
de acordo com Siqueira (2012), Cariacica aprova a Lei 4.459, conhecida como Lei Geral
Municipal. Torna-se o primeiro municpio brasileiro a aprovar sua lei municipal de acordo
com as normas estabelecidas na lei federal. E a deciso inicial do governo, de priorizar esse
segmento empresarial, foi fortalecida. Como secretrio de desenvolvimento econmico,
Mauro afirma:
A ideia aqui em Cariacica 'carregar no colo'. para tratar o micro
e pequeno empresrio como em outros anos eram tratados os bancos,
as grandes empresas de aviao, as grandes empresas em geral, com
emprstimos a fundo perdido e salvamentos sempre que necessrios.
Porque no Brasil se entendia que, se os grandes quebrassem, o pas
quebra. Sem entender que 70% de todo emprego gerado nesse pas
era de micro e pequenas empresas
A partir dessa lei, vrias outras aes de fortalecimento das MPEs, detalhadas a seguir,
tornaram-se possveis.

A desburocratizao e a rede de aes integradas:


Quando secretrio de desenvolvimento do municpio de Serra, Mauro era muito prximo de
Pedro Rigo, que, na poca, era o presidente do Sindimicro. Enquanto tratavam de assuntos
ligados s MPEs, sempre surgiam questes sobre o excesso de burocracia e a demora
enfrentada pelos empreendedores ao abrir uma empresa ou formalizar uma j existente. No
Frum Consultivo esses tambm eram temas recorrentes. E, em alguns lugares do pas,
comeavam a surgir iniciativas com o apoio do Sebrae-ES. Mauro diz que assim surgiu ento
a ideia de criar um centro integrado de atendimento para os empresrios, quando o Pedro
nem sonhava em ser secretrio de Cariacica. Devido s circunstncias polticas, ele no
conseguiu implementar esse projeto em Serra.
Mauro tinha claro que era necessria a centralizao dos rgos, para facilidade dos
empreendedores, mas a gente sabia da enorme dificuldade que seria unir num nico lugar
representante da secretaria de desenvolvimento urbano, da secretaria de fazenda, da
vigilncia sanitria, corpo de bombeiros, agente de microcrdito, ou seja, tudo o que um
empresrio precisa para montar o seu negcio de forma muito gil, no tendo que pegar o
processo e ficar rodando que nem 'doido', como acontece em quase 100% dos municpios
brasileiros. Em Cariacica isso foi possvel atravs da articulao entre a Secretaria de

173

Desenvolvimento e a Secretaria de Finanas e, em agosto de 2006, o Centro Integrado de


Apoio Micro e Pequena Empresa (Ciampe) foi inaugurado.
Dalva afirma que, embora o Ciampe seja um rgo facilitador, sua implementao foi um
desafio enorme e continua sendo at hoje. Para a secretria, um dos elementos-chave foi a
atrao do corpo de bombeiros, rgo sempre gerador de dificuldades para os empresrios,
tambm pelo acmulo de trabalho, porque atendiam outros municpios alm de Cariacica. O
prefeito Helder destaca que numa iniciativa como essa necessria uma grande integrao
dos rgos pblicos. Da parceria com o governo estadual tambm ser importante. o caso do
corpo de bombeiros rgo estadual dentro do Ciampe. Para Mauro, basta que o batalho
destaque um funcionrio com uma moto ou um carro e, assim que o processo chega ao
Ciampe, esse funcionrio se desloque at a sede do empreendimento, verificando se tudo est
dentro das normas legais e emitindo a autorizao. Isso poupa o empresrio de ir at a sede
dos bombeiros e, por outro lado, evita tambm que o corpo de bombeiros tenha que destinar
uma sala para o atendimento e organize um fluxo de trabalho especfico para isso.
Com os servios integrados, o Ciampe tornava-se um smbolo no processo de
desburocratizao. Algum tempo depois outra iniciativa foi tomada: o Ciampe na Praa. De
acordo com o prefeito, isso fazia parte de uma estratgia de colocar o p na rua. Buscava
facilitar para aqueles com dificuldade de deslocamento ou sem tempo disponvel para ir at a
sede do Ciampe. A prefeitura define um calendrio, divulga-o e, na vspera, refora a
divulgao na regio sobre os servios que podem ser acessados na unidade mvel.
Durante a visita de campo, acompanhou-se o trabalho da equipe do Ciampe na Praa. Ao
longo de trs horas no perodo da manh, foram realizados vinte e um atendimentos. Desses,
vrios tratavam da formalizao dos seus negcios por meio do projeto Fique Legal, voltado
ao Empreendedor Individual e outra parcela expressiva buscava informaes sobre o
Nossocrdito71. Mauro diz que, da equipe do microcrdito, trs funcionrios esto sempre na
rua, com ou sem as unidades mveis, e apenas uma pessoa trabalha na sede da secretaria.
Ainda no campo da desburocratizao, outra ao foi a implementao do Alvar Web. De
acordo com a secretria de finanas, qualquer cidado pode abrir uma empresa desde que
no seja de alto risco pela internet, num processo que dura apenas cinco minutos. Depois da
emisso desse alvar provisrio, o empreendedor tem at noventa dias para apresentar toda a
documentao prefeitura. Para o prefeito Helder esse um ganho fantstico, uma vez que no
71 O Nossocrdito um programa de microcrdito do Banco do Estado do Esprito Santo, voltado para
microempreendedores.

174

incio da gesto o processo de abertura de uma empresa levava aproximadamente cento e


cinquenta dias.
Com a sada de Pedro Rigo para o governo do estado segundo o prefeito, isso s ocorreu em
funo dos resultados obtidos durante a gesto da Sedestur e a chegada de Mauro, houve
mais uma mudana. O novo secretrio conta que, logo nos primeiros dias, estranhou o fato de
a sede da secretaria no ser junto ao Ciampe. Comunicou: gente, ns conseguimos o pior,
que juntar todos dentro do Ciampe. Mas eu, como secretrio, quero estar prximo; eu quero
ver. Para Mauro, tratava-se de centralizao dos servios, no das decises polticas, porque
a prpria gerncia de micro e pequena empresa ficava distante, sem conseguir saber qual
microempresa estava sendo aberta ou fechada.
Buscando unir todas as atividades e, depois de negociaes com a prefeitura e com os
proprietrios do imvel, surge a Casa do Empreendedor, onde esto o Ciampe, numa sala mais
ampla, e a secretaria, reunidos num prdio bem prximo sede da prefeitura. Para Mauro, a
Casa nada mais do que ter todos os servios que o empreendedor precisa no mesmo
lugar. Em agosto de 2011 ela inaugurada e hoje, alm dos servios mencionados, existe
tambm o observatrio da micro e pequena empresa, que quer consolidar os dados e
transform-los em informaes relevantes para a a formulao de polticas pblicas voltadas
s reais necessidades dos empreendedores, analisando as principais dificuldades, quais setores
precisam de mais incentivos, quais as capacitaes necessrias, etc.
Esse conjunto de aes integradas, envolvendo vrias secretarias, vrios programas e vrios
projetos com o objetivo de dar apoio aos MPEs, conhecido como Rede Cariacica
Empreendedora. A rede possui dez eixos fundamentais: legislao, participao da sociedade,
acesso ao crdito, estmulo ao mercado, educao e capacitao, cincia e tecnologia,
associativismo, difuso e intercmbio, desburocratizao, e compras governamentais. Para
Siqueira (2012), a Rede Cariacica Empreendedora surgiu em 2009, substituindo de forma
ampliada o Proempe.
Nem todos os eixos sero explicados nesta tese, porque no foi possvel conhecer aes de
todos eles ou aquelas apresentadas no foram aprofundadas. Mas no eixo da educao e
capacitao, importante destacar a parceria histrica que a prefeitura municipal tem com o
Sebrae.
Mauro Rondon lembra que nos anos 80 e 90 essa instituio tinha um papel elitizado, passivo
e com pouca penetrao nos microempresrios. No governo FHC isso comea a mudar e,

175

segundo Mauro, a prpria Ruth Cardoso comeou a trabalhar um pouco isso de que no
adianta voc ter uma perspectiva de desenvolvimento pro pas, se nos pequenos e nas pessoas
que mais necessitam, a poltica pblica no consegue chegar. Mas ele afirma que a relao
mudou mais intensamente a partir do incio do governo Lula, quando o governo federal se
abriu para projetos e iniciativas de apoio ao empreendedorismo e MPE.
Um dos projetos realizados em parceria chama-se Comrcio Total. Trata-se de um curso de
capacitao para micro e pequenos empreendedores, com durao de uma semana. Durante
esse perodo h uma imerso em conhecimentos bsicos de gesto. De acordo com o
secretrio de desenvolvimento, isso essencial, porque que problemas de gesto costumam
ser a grande causa de mortalidade de MPEs. O Sebrae-ES entrava com a estrutura de
consultores, abordando questes contbeis, financeiras, organizacionais e de marketing.
prefeitura competia arrumar o espao, j que o curso era territorializado, realizado em bairros
diferentes. As escolas eram comumente utilizadas e Mauro lembra: teve situaes de a gente
reservar escola e no caber (...). No primeiro dia, tinha 40 alunos, mas no segundo j tinha
120, porque o curso muito interessante e prtico. A informao sobre o aumento do
nmero de interessados importante, pois normalmente nos casos de cursos de capacitao
ocorre o inverso, com a evaso aumentando ao longo dos dias.
Embora tenha comeado em Cariacica, o Comrcio Total foi ampliado para todo o estado,
mas depois de algum tempo o Sebrae Nacional optou por interromper o curso, de acordo com
Mauro. Para ele, talvez o Sebrae-ES no tenha conseguido convencer a esfera nacional da
importncia do programa. Mas quando Pedro Rigo tornou-se diretor-presidente da ADERES
Agncia de Desenvolvimento das Micro e Pequenas Empresas e do Empreendedorismo o
governo do estado voltou a executar o projeto Comrcio Total. De acordo com a equipe da
agncia, dos 78 municpios do estado, mais de 40 j haviam recebido pelo menos uma edio
do curso.

Aes para aumentar a arrecadao tributria


Conforme j anotado, quando Dalva Guterra assumiu a secretaria de finanas a situao
estrutural era precria. A secretria aponta que, inicialmente, precisava capacitar a equipe para
que todos compreendessem a importncia da arrecadao tributria para o municpio. Dalva
solicitou ajuda a amigos, que so fiscais de renda do estado e da prefeitura de Vitria, para
realizar treinamento e capacitao voluntariamente. Foi um grande desafio no incio, mas

176

tinha muita gente querendo que o governo desse certo, por causa do Helder e da equipe. Ela
tambm diz que a primeira medida foi obrigar os funcionrios a participar das capacitaes e
a segunda, exigir que todos assinassem o ponto na prefeitura, antes de irem para a rua
realizar as fiscalizaes. Tambm houve um processo de envolvimento de toda a equipe e
no somente dos fiscais que trabalhava na rea de finanas, como os profissionais de
atendimento, que lidam diretamente com os cidados.
Paralelamente, tambm ocorria o trabalho de atualizar a legislao tributria, que dificultava
sua execuo tanto para o contribuinte quanto para o poder pblico. Nos primeiros cem dias
de governo houve o levantamento da legislao e da forma de trabalhar dos servidores. O
objetivo inicial da gesto era a ampliao da base tributria sem alterao nas alquotas.
Depois dessas medidas iniciais a secretaria trabalhou na atualizao da parte legislativa, do
cdigo tributrio municipal, no recadastramento tributrio e na reviso da planta genrica de
valores. Esta ltima acabou no sendo implementada porque algumas correes seriam muito
grandes e a capacidade contributiva dos cidados no era suficiente para arcar com esse
aumento repentino. Dalva conta que ao assumir havia mais de 8 mil processos, a grande
maioria pedidos de iseno ou imunidade de IPTU. Atravs de um mutiro, muitos pedidos
foram negados. A secretria afirma que a presso poltica foi muito grande. Havia casos de
contribuintes h seis anos sem pagar IPTU, certos da iseno. Na verdade, eram devedores da
prefeitura. Foi necessria a criao de uma lei de parcelamento dos dbitos de IPTU.
Outra medida necessria era a melhora dos equipamentos e do atendimento. Novamente,
informa Dalva, a nica secretaria que tinha computadores era a de finanas. Era
considerada a mais estruturada. Como a prefeitura no dispunha de recursos prprios,
aderiu ao Programa de Modernizao da Administrao Tributria (PMAT) do governo
federal para obter recursos financeiros e estruturar a rea tributria. Esse projeto previa a
capacitao dos servidores, a reforma e compra de mveis para atendimento e a compra de
um data center.
Com a parte estrutural melhor resolvida, a equipe da secretaria implementou uma srie de
medidas para aumentar a arrecadao tributria. Dalva fala em esforos mltiplos e criativos,
trabalhando com seminrios de educao tributria, encontros com outros secretrios de
finanas para debater questes legais, trabalho especfico junto a produtores rurais, aumento
da base tributria e campanhas de estmulo emisso de nota fiscal. Lembra uma batalha
da prefeitura, quando comeou a cobrar imposto de empresrios importantes e de setores que
nunca pagaram tributos sobre servios, como cartrios e imobilirias. Sobre os cartrios,

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conta, fiz uma circular interna para a Corregedoria Geral do Estado e eles informaram qual
era a receita de todos os cartrios. Em cima daquilo, ns fizemos o lanamento. Conseguimos
receber por uns quatro meses, mas depois saiu uma liminar no Supremo. E eles esto
depositando em juzo, mas est l. Para a secretria, era obrigao buscar imposto onde
havia capacidade de pagamento.
Com os grandes empresrios a prefeitura comeou a ser mais rigorosa e, ao mesmo tempo,
criou um programa de parcelamento dos dbitos. Para Dalva, sempre quem paga em dia so
os pequenos . Com esses grandes, diz ela, s funcionou quando deixou de emitir a certido
negativa de dbitos aos que estavam com tributos atrasados. Outra mudana: a prefeitura no
concede mais a certido com validade de 180 dias. Agora, apenas certides mensais, para
garantir que o parcelamento seja cumprido. A secretria justifica: voc tem que ir amarrando
as estratgias.
A secretaria de finanas tambm atuou junto ao setor rural, com o projeto Produtor Rural
Legal. Para Dalva, isso era importante porque o produtor rural auxilia na arrecadao via
ICMS. Os dados iniciais da pesquisa com esses produtores indicavam que no emitiam nota
fiscal. Criou-se um projeto de lei doando o primeiro bloco de notas para o produtor rural. Em
qualquer evento da secretaria de agricultura, ou mesmo do governo, que envolvesse
trabalhadores rurais, havia uma pessoa da rea de finanas para divulgar as aes. Nessas
oportunidades era apresentado o PAA e PNAE, mostrando que o governo pode ser um bom
comprador dos produtos. Hoje, Cariacica tem cadastrado 639 produtores emitindo nota fiscal,
e em novembro de 2012 estava terminando um amplo recadastramento dos produtores e
cidados que vivem na rea rural. Essas informaes serviro para vrios projetos sociais.
como ter uma foto da rea rural para auxiliar na formulao de polticas pblicas, inclusive
com o georreferenciamento de grande parte das reas rurais do municpio.
Para aumentar a arrecadao de ISS, relata a secretria, um dos elementos principais foi a
criao do mdulo que obriga o empresrio a autodeclarar o faturamento da sua empresa.
Segundo ela, antes o fiscal tinha que verificar o faturamento.

Como no havia fiscais

suficientes, uma parcela expressiva dos empresrios no pagava os tributos. Com o mdulo,
alm de declarar o valor do servio prestado, tambm precisava declarar o valor do servio do
seu prestador, reduzindo a sonegao. Com a criao da nota fiscal eletrnica, a sonegao
continuou a ser coibida e a arrecadao ampliada.
Em todos os processos a secretria de finanas destaca o papel de quem est na ponta dos
servios, o que leva a refletir, mais uma vez, sobre o papel do burocrata de nvel de rua

178

descrito por Lipsky (1980). Exemplificando: com a tecnologia, o fiscal de renda pode, na rua
mesmo, emitir a notificao e o auto de infrao. Para isso, a prefeitura treinou os fiscais para
elaborar autos de infrao corretamente, evitando que o documento seja derrubado na
justia. No processo dentro do Ciampe, Dalva ressalta novamente o papel dos funcionrios: o
sistema um s: ele [o servidor] gera uma informao manual e a informao oficial
gerada no sistema. Ento, se quando ele cadastra uma empresa ele no diz se EPP, EI ou
Ltda, depois como que vou saber?. O preenchimento correto dos campos do cadastro
essencial para acompanhar o processo. De forma a evitar problemas, o sistema informatizado
criou campos de preenchimento obrigatrio, evitando que informaes relevantes deixassem
de ser inseridas no sistema.
Persistindo na lgica de ter o p na rua, a prefeitura criou o projeto Finana Mais Fcil, em
que a equipe da secretaria define com a liderana comunitria um local, divulga um dia antes
com a Kombi, e ali faz todo tipo de atendimento. Todos os servios so realizados, como
parcelamento de dbito e emisso de certido negativa, alm da abertura de empresas pela
internet por meio do alvar web. Outras pequenas aes, como colocar na pgina inicial do
carn anual do IPTU a informao sobre eventuais dbitos anteriores. Na opinio da
secretria, isso mostrava para a populao que a prefeitura tinha o controle da situao fiscal.
Tambm o projeto Pague em Dia, Pague Menos, que estimula com descontos o pagamento
dos tributos na data correta, tem ajudado a aumentar a arrecadao.
Para Dalva, foi fundamental a credibilidade que o governo passou a ter quando criou o
Oramento Participativo. Ao aproveitar as reunies para reafirmar aos cidados que aquelas
obras ou servios eram realizados com o dinheiro dos impostos, estimulava a percepo do
resultado prtico e, assim, aumentava a arrecadao. Dalva tem a expectativa, para os
prximos anos, de melhor situao financeira do municpio, principalmente pelo esforo em
aumentar a base tributria.

As compras governamentais
Um dos elementos importantes na Lei Geral das MPEs so os mecanismos que visam facilitar
a participao das mesmas nos processos de compras pblicas. O potencial das compras
governamentais de gerar impactos positivos para toda a sociedade grande e no novo.
McCrudden (2004) traz uma retrospectiva histrica de como, desde o sculo XIX, os
governos buscam resultados sociais por meio de contrataes ou compras.

179

A lei federal criou mecanismos como o que permite que, num processo licitatrio, se a
diferena entre a proposta da companhia vencedora sendo esta de mdio ou grande porte
for igual ou inferior a 10%72, a microempresa ou empresa de pequeno porte melhor
classificada poder apresentar proposta com valor inferior vencedora e ser ela a vencer a
licitao. A lei municipal, por meio dos artigos 39 e 40, contempla a mesma regra, visando
favorecer as MPEs nos processos de compras governamentais. Uma das crticas possveis a
esse dispositivo legal a de que o protecionismo s MPEs poderia levar a uma ineficincia
das mesmas, alm de gerar uma alocao ineficaz de recursos pblicos, j que os governos
no estariam comprando produtos com o menor preo possvel73. Questionado a respeito, o
secretrio de administrao responde:
num primeiro momento voc v uma desigualdade. Mas ao mesmo
tempo, voc v tambm desigualdade [nos processos normais], porque
o grande tem condio de comprar muito mais e, com ganho de
escala, oferecer um preo bem menor. Ento h um peso e um contrapeso. Se voc analisar isoladamente pode parecer que se voc est
preferindo a micro e pequena empresa, voc est comprando produtos
mais caros para a administrao. Se voc olhar pela outra linha, ver
que, por ele [o grande produtor] comprar por escala, ele poderia
oferecer um preo menor do que o pequeno [produtor]. Mas como ele
quer um ganho de capital muito maior, a a coisa j muda
Independente da possvel crtica, importa considerar que as compras pblicas tm grande
potencial de gerar desenvolvimento local. Essa disposio da prefeitura de ampliar essa
modalidade de compra trouxe reconhecimento nacional quando, em 2010, Cariacica ganhou o
primeiro lugar na categoria Compras Governamentais, em prmio concedido pelo Sebrae
Nacional (Siqueira, 2012). Mas durante a pesquisa de campo ficou evidente o desafio que o
municpio enfrenta ainda hoje para potencializar e aumentar essas compras.
Mauro Rondon lembra que o processo de compras governamentais nunca foi fcil porque os
gestores sempre tem restries e medos de ir contra a lei de licitaes (Lei 8.666/93). Para
Pedro Ivo, as compras so sempre um desafio e um risco, em funo da possibilidade de
corrupo, para todos os governos. Em Cariacica isso no era diferente. Ele afirma que a
secretaria de administrao realizava todas as compras da prefeitura e no havia sido possvel,
at o momento da visita, descentralizar as compras.

72 No caso de prego, o percentual de 5%


73 Esses questionamentos foram realizados ao autor em duas oportunidades. A primeira, num encontro na FGVEAESP com professores organizadores da Estoril Conference, em novembro de 2012. E a segunda durante a
apresentao de um artigo durante a Global Public Policy Network Students Conference, em dezembro de
2012 em Singapura.

180

Apesar das dificuldades das empresas em participar dos processos licitatrios, o secretrio de
administrao ressalta que o objetivo de atrair as MPEs foi atingido, pois passou de 12% para
74% o percentual de micros e pequenas empresas vencedoras dos processos licitatrios. Mas
Pedro Ivo ressalva que, no necessariamente, so empresas de Cariacica. Para ele, uma das
dificuldades ocorre em virtude do texto legal, que fala sobre microempresas ou empresas de
pequeno porte sediadas local ou regionalmente (artigo 49, da Lei Federal Complementar
123/2006), mas no define o que o regional. Ficam dvidas se a esfera regional
determinada por alguns quilmetros de distncia, por municpios que fazem parte, por
exemplo, da Regio Metropolitana de Vitria, ou ainda se so as grandes regies do pas
(Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste). Ele afirma:
Eu acho que comprar numa regio metropolitana ou no prprio
estado, de uma forma ou de outra, voc est fomentando a economia
estadual. Quando falo do municpio de Cariacica, seria muito
interessante que eu fomentasse a compra de lpis, borracha, caneta,
material de limpeza, detergente, sabo, vassoura, etc, de empresas
que esto no municpio e poderiam me fornecer. Mas, muitas vezes,
elas no vm. Ento, a minha insatisfao essa, porque voc
consegue fazer com que o municpio chegue a comprar 74% de micros
e pequenas empresas, mas com uma participao muito pequena das
micro e pequenas empresas locais
Outra dificuldade, segundo Pedro Ivo, deve-se falta de articulao entre as polticas da
Sedam e da Sedestur. Ele reconhece que o trabalho de apoio e fortalecimento das MPEs
bastante exitoso no municpio. Mas o secretrio de administrao aponta que h um
distanciamento entre essas MPEs e as compras governamentais. No meu entendimento, todas
essas polticas de atrao s micro e pequenas empresas para compras governamentais
tinham que estar casadas com a secretaria de administrao. Para ele, a parceria Sedestur e
Sebrae era muito importante, mas faltava a articulao com o rgo da prefeitura responsvel
pela compras, possibilitando que os empresrios locais participassem do processo licitatrio.
Esse rgo poderia mostrar, de maneira mais enftica, o que a prefeitura precisa comprar,
quais os procedimentos utilizados, etc. Ele tambm critica alguns tipos de capacitao e
garante que nunca ele ou qualquer funcionrio da Sedam foi chamado pelo Sebrae para falar
sobre as compras governamentais nos seminrios e cursos de capacitao para
empreendedores e micro e pequenos empresrios.
Ao longo da visita de campo ficou evidente que a Sedam e a Sedestur possuem algumas
divergncias. Pedro Ivo diz que isso acontece desde o incio da gesto e que talvez ocorra em
funo do seu perfil ser mais tcnico e o de Pedro Rigo, mais poltico. Para o secretrio, a

181

conciliao do prefeito sempre evitou que as disputas ampliassem a distncia entre as


secretarias. O prefeito Helder Salomo relata que um de seus trabalhos a mediao de
conflitos, e reconhece que cime, vaidade e competio so naturais em uma equipe onde,
eventualmente, alguns secretrios tm mais visibilidade do que outros. Para ele, o papel do
gestor empenhar-se para garantir a unidade da equipe e reconhece que isso no fcil. Um
dos grandes desafios era fazer com que essa priorizao das MPEs fosse de todo o governo e
no apenas de uma secretaria.
Para Fagner Rodrigues, membro da Sedestur que trabalha diretamente com os MPEs, a
participao de empresrios em um processo licitatrio no simples. O ideal, diz, seria ter
um advogado especializado em licitaes disposio, dentro da Casa do Empreendedor, de
forma a aumentar a participao das empresas locais nas compras pblicas realizadas pela
prefeitura de Cariacica.

Resultados e efeitos sobre a desigualdade:


A rede de aes articuladas para ao apoio aos MPEs de Cariacica conseguiu bons resultados.
De acordo com o prefeito Helder, o sucesso do projeto se deve a cinco fatores. O primeiro
deles o planejamento das aes, a partir de um foco estabelecido desde o incio da gesto.
O segundo o esforo de integrao da equipe, um grande desafio, conforme relatado neste
captulo. O terceiro so as parcerias; importa lembrar a relao com o Sebrae e com as
associaes empresariais, e tambm com os governos estadual e federal, uma vez que tanto o
governador Paulo Hartung (depois sucedido por Renato Casagrande) como os presidentes
Lula e Dilma eram da mesma coalizo partidria do prefeito municipal. O quarto fator o
dilogo permanente com a populao, o que ocorre em funo do Oramento Participativo e
tambm de aes que colocam a prefeitura em contato prximo com os cidados. E
finalmente, a motivao dos servidores que, ao serem capacitados, exercem seu trabalho de
forma mais efetiva e percebem a importncia das suas tarefas no cotidiano das pessoas.
Outro elemento que traz motivao aos servidores so os prmios e reconhecimentos
recebidos pela prefeitura. Para a secretria de finanas, a prefeitura candidata-se a vrias
premiaes e ganha muitos delas: esses prmios so importantes para motivar a equipe. O
prefeito Helder concorda: Eu recebo os prmios, mas eles so da cidade, dos
empreendedores, dos servidores que esto na ponta.
Cariacica tem orgulho de ser um exemplo para outros municpios. Na semana anterior visita
de campo esteve no municpio uma equipe de Aparecida de Goinia/GO (443 mil habitantes).

182

Durante a pesquisa de campo, estava l uma comitiva de Guanambi/BA (77 mil habitantes),
com 22 integrantes (dos setores pblico, empresarial e acadmico) para conhecer os
programas da cidade, com intermediao do Sebrae. Ao receber ou encontrar prefeitos, Mauro
Rondon diz: No adianta, prefeito, voc ficar correndo atrs de fazer polo industrial, de
atrair grandes empreendimentos e coisa e tal e esquecer que dentro da sua cidade tem um
cara necessitando da poltica pblica, e que voc poderia estar investindo para ele crescer,
porque ele tem raiz, ele nasceu ali. Ele reconhece que muito menos trabalhoso conceder
incentivos fiscais a uma ou duas grandes empresas do que trabalhar com milhares de
pequenos e mdios empresrios, mas garante que o resultado bem mais permanente e gera
dependncia muito menor, evitando as crises possveis, caso a grande empresa optar por sair
do municpio.
O prefeito valoriza a cidade, lembrando que s era conhecida pela violncia, pela
corrupo, pela violncia poltica, pela falta de credibilidade, onde as pessoas tinham
vergonha at de emplacar o carro com o nome do municpio. A situao mudou bastante e
nos ltimos sete anos foi o segundo municpio que mais emplacou veculos no estado. Para
Helder, no se trata de um indicador econmico, mas sim de um indicador simblico, de
autoestima da cidade. Na questo da violncia os avanos foram pequenos, segundo o SIMDATASUS. A taxa de homicdios, em 2009, tinha cado 2,79%, mas ainda permanece muito
alta, com 85,01 homicdios para cada 100.000 habitantes, o que representa a vergonhosa
colocao de 14a cidade mais violenta do pas, considerando os 608 municpios com mais de
50.000 habitantes.
Administrativamente, a situao da prefeitura melhorou muito. Pedro Ivo diz: Quando eu
cheguei aqui, em 2006, na folha de pagamento s tinha um computador e s tinha uma
pessoa que rodava a folha de pagamento. O processo foi longo, mas a partir de 2010 a
situao mudou. Na secretaria de administrao, durante o perodo da pesquisa, havia vinte e
seis pessoas na comisso de licitaes, que cuidam das compras, cadastram fornecedores,
verificam documentao e aplicam multas. Para efeito de comparao, o municpio de Vitria
tem noventa e oito servidores, sendo parte das compras descentralizada. Mas o secretrio se
orgulha de que aproximadamente vinte servidores de Cariacica so concursados, o que pode
garantir a continuidade das polticas mesmo com a mudana de gesto.
Analisando o efeito de algumas dessas aes principalmente aquelas ligadas formalizao
e ao aumento de arrecadao possvel ver na Tabela 9 que a situao de Cariacica
melhorou. Conforme descrito inicialmente, a arrecadao municipal per capita continua muito

183

baixa, mas em termos reais e comparando o ltimo ano da gesto anterior com o ltimo
perodo disponibilizado pela STN, houve um avano de 98%, contra 61% da mdia de todos
os municpios do estado. Quando a anlise apenas sobre os impostos municipais
arrecadados, a diferena dos valores reais no mesmo perodo foi de 153%, o que representa
praticamente o dobro do aumento real obtido pela mdia dos municpios capixabas.

Tabela 9: PIB municipal e evoluo do PIB municipal (2000-2009)


Receita
Tributria impostos
Localidade
municipais per capita em
2004 (R$ de
2004)
Cariacica
337
668
98%
41
Mdia Estadual
800
1290
61%
111
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Dados trabalhados pelo autor
Receita
Receita
Oramentri Oramentri Diferena da
Receita
a Anual per a Anual per
Anual per
capita em
capita em
2004 (R$ de 2011 (R$ de capita (%)
2004)
2004)

Receita
Diferena da
Tributria Receita
impostos
Tributria
municipais
impostos
per capita em municipais 2011 (R$ de
per
2004)
capita(%)
105
153%
197
77%

Buscando consolidar as informaes trazidas nesse sub-captulo h o Quadro 8, com o resumo


das aes do governo municipal e seus possveis efeitos na reduo da desigualdade.

Quadro 8: Resumo das aes do governo municipal e possveis efeito na desigualdade


Ao
Efeito na desigualdade
Possibilidade dos antigos informais ingressarem na economia formal e
Formalizao de MPEs
assim, participarem de outros programas governamentais (acesso a crdito,
compras pblica, etc)
Lei Geral Municipal

Incentivos tributrios aos MPEs, possibilitando maior margem de lucro


destes e estmulo participao nos processos de compras pblicas

Compras pblicas governamentais


de produtos das MPEs

Diminuio do volume de recursos direcionados s mdias e grandes


empresas

Aumento de arrecadao

Possibilidade da prefeitura investir mais recursos em projetos voltados


melhoria da qualidade de vida dos mais pobres

Fonte: Elaborao prpria

importante destacar que dentre as aes resumidas no quadro anterior est o efeito das
compras governamentais de MPEs, que geram reduo nas desigualdades. Mas importante
ressaltar que se no houver articulao para que os MPEs do prprio municpio participem e
possam vencer os processos licitatrios, o efeito na localidade ser muito menor e, assim, no
necessariamente gerar desenvolvimento local.

184

Ao final da entrevista Helder afirmou que os governos precisam ter criatividade para
concretizar aes de baixo custo e alto impacto na vida das pessoas., Para ele, foi o que
Cariacica fez no perodo de 2005 a 2012. E diz: todo municpio brasileiro deveria ter o
apoio aos pequenos negcios como uma de suas prioridades.

185

ANLISE COMPARADA DOS CASOS

186

As quatro experincias analisadas so distintas entre si, porm permitem comparaes


interessantes. Algumas destas comparaes so diretas como no caso do projeto ELO de So
Joo do Arraial, que muito parecido com o formato atual do PNAE, base da experincia de
Dracena. Outras requerem anlise mais detalhada, como quando se compara o potencial de
disseminao de cada uma delas. Neste captulo, sero realizados trs tipos de anlises:
dimenses de comparao, gesto das polticas e resultados.
Na anlise inicial estabeleceram-se dimenses de comparao entre as experincias. Parte-se
do pressuposto que todas buscam gerar o desenvolvimento local, mas cada uma conta com
possibilidades de ao, mecanismos e recursos distintos. Alm, bvio de problemas pblicos
diferentes. O Quadro 9 traz essa anlise:

Quadro 9: Dimenses de Comparao nas quatro experincias


Dimenses de
Cariacica
Cubato
comparao
Problema Pblico MPEs fragilizadas

Comrcio fraco e
MPEs fragilizadas

Dracena
Nmero de
intermedirios

So Joo do Arraial
Comrcio fraco e
nmero de
intermedirios

Iniciativa local com


apoio de
Implantao
inovadora de
organizaes
programa / lei federal nacionais e
internacionais

Idealizao /
Formulao

Implantao
Iniciativa local
inovadora de
programa / lei federal

Objetivos
declarados

Aumentar a renda
(via compras pblicas
e fortalecimento de
MPEs

Aumentar a renda
Aumentar a renda
(via benefcio aos
(via compras
servidores e estmulo
pblicas)
ao comrcio local)

Aumentar a renda
(via banco
comunitrio, compras
pblicas e projetos
de eliminao de
intermedirios)

Beneficiados

MPEs

MPEs e servidores
pblicos

Agricultores
familiares

Agricultores
familiares,
extrativistas, MPEs e
servidores pblicos

Recursos
financeiros

Municipal

Municipal

Federal

Municipal / Federal /
Internacional

Regras do Jogo

Lei municipal

Lei municipal

Lei Federal

Lei municipal
(criao do banco) e
acordo com empresas

Atores Externos

Sebrae

Associao
CATI e grande
Comercial e
proprietria local
Industrial de Cubato

GIZ e CARE

Induo

Animao

Papel da
Induo e animao
Prefeitura
Fonte: Elaborao prpria

Induo e animao

187

Em relao aos objetivos declarados, embora ele seja o mesmo aumentar a renda , as vias
para o atingimento destes objetivos diferente entre as quatro experincias. Mas os
instrumentos parecem adequados dados os contextos locais. Importa isso, porque Vzquez
Barquero (1993) aponta que a definio clara dos objetivos e escolha dos instrumentos so
aspectos cruciais do desenvolvimento local.
Todas as demais dimenses aparecem com detalhes nas descries dos casos, com exceo da
que trata sobre o papel da prefeitura. Nesse sentido, importante retomar o trabalho de
Brugu e Gom (1998a) e duas das questes propostas pelos autores. A primeira se aes
so realmente relevantes e a segunda, se elas possuem opes ao agir. A resposta para ambos
os questionamentos nos quatro casos afirmativa, mas de maneira distinta.
Em Cariacica e Dracena, a prefeitura tem um papel duplo de induzir via compras pblicas,
mas ao mesmo tempo de animar os demais atores a participar dos processos de
desenvolvimento criados. Isto , estimul-los a envolver-se em outras redes ou programas
externos ao mbito municipal. No caso de Cubato, a prefeitura cumpre um papel indutor ao
injetar aproximadamente trs milhes de reais mensalmente na economia da cidade e o papel
de animador cumprido de forma mais incisiva pela Associao Comercial e Industrial
(ACIC). Em So Joo do Arraial, a prefeitura j teve um papel indutor, quando pagava uma
parte do salrio de todos os servidores com a moeda Cocal. Mas hoje sua atuao de carter
animador, principalmente em relao ao Centro Cocais e no contato com ONGs
internacionais que construram laos com a regio.
O segundo tipo de anlise refere-se gesto das polticas ou das experincias, conforme o
Quadro 10. O primeiro aspecto o questionamento sobre a legalidade. Em Cariacica e
Dracena, as equipes das prefeituras basearam seus trabalhos em leis federais e que, portanto,
no poderiam ser questionadas na esfera local. Mas Cubato e So Joo do Arraial
enfrentaram questionamentos importantes. Na experincia paulista, o Ministrio Pblico
entrou com ao questionando a legalidade do Carto Servidor Cidado contra a prefeitura e
foi derrotado nas duas primeiras instncias at janeiro de 2013. Na experincia piauiense, ao
realizar as compras dos produtos para a merenda localmente por meio do Projeto ELO, antes
da aprovao da lei federal, a legalidade do processo foi debatida. interessante lembrar que
nestas duas experincias, os gestores chegaram a cogitar ir para a cadeia, em funo das
polticas. Vale lembrar a frase do Haroldo Oliveira, secretrio de gesto de Cubato: Eu acho
que, s vezes, o gestor pblico acaba se prendendo muito na questo da legalidade que

188

fundamental , fica com o receio de inovar e acaba limitando as aes da prefeitura. E assim,
perdendo oportunidades.
Quadro 10: Questes de gesto pblica relacionadas ao processo de implementao
Aspectos de Gesto
Cariacica
Cubato
Dracena
Pblica
Questionamentos sobre
legalidade
Impacto nas contas
pblicas
Possibilidade de
disseminao
Fonte: Elaborao prpria

So Joo do
Arraial

No

Sim

No

Sim

Mdio

Baixo

Mdio

Baixo

Alto

Mdio

Alto

Mdia

O segundo aspecto relaciona-se com o impacto nas contas pblicas. Em So Joo do Arraial,
ele baixo porque no houve grandes investimentos financeiros da prefeitura. Em Cubato,
embora a prefeitura realize o pagamento de R$ 500,00 mensais a cada funcionrio, grande
parte desta despesa j ocorria antes, com o pagamento dos abonos salariais. De acordo com as
entrevistas realizadas, o abono e os encargos sociais atrelados a ele representavam quase o
mesmo valor gasto hoje. Em Dracena, o impacto mdio, uma vez que a prefeitura precisa
complementar os recursos do governo federal para poder oferecer alimentao de qualidade
aos alunos. E em Cariacica, tambm mdio porque embora a construo do CIAMPE e da
Casa do Empreendedor gerem maiores efeitos organizacionais do que financeiros, as equipes
volantes dos programas tm um custo maior para o governo municipal.
O terceiro aspecto refere-se possibilidade de disseminao da experincia. Em So Joo do
Arraial a possibilidade mdia porque embora a compra da produo dos agricultores
familiares j esteja garantida em lei federal, a criao de bancos comunitrios e moeda local
no simples. Em Cubato, considera-se como mdio porque o Carto Servidor Cidado
pode ser uma tima alternativa para as prefeituras que pagam abonos salariais e vivem em
situao geogrfica semelhante, onde muitos profissionais apenas trabalham no municpio e
retornam s suas cidades de origem, consumindo muito pouco no comrcio local e assim, no
estimulando a expanso dessas atividades econmicas. J em Dracena e Cariacica considerase alto, uma vez que as leis federais j previram a compra de micro e pequenas empresas e
tambm de agricultores familiares. Embora nos dois municpios haja situaes especficas que
favoreceram os resultados obtidos at o momento, no geral, no h motivo para prefeituras
no cumprirem o previsto na legislao federal.

189

A terceira anlise dos resultados e de como as aes podem ser classificadas utilizando a
ideia do desenvolvimento local desconcentrador. Novamente, a pergunta de Pike, RodriguezPose & Tomaney (2006), for whom? chave para entender a classificao das experincias
municipais. O Quadro 11 a seguir traz as principais aes dos governos locais, seus efeitos na
desigualdade e a classificao do desenvolvimento local.
Em So Joo do Arraial (PI), a criao do Projeto Elo gerou garantia de compra da produo
dos agricultores familiares, aumentando a de renda destes e tambm o direcionamento menor
de recursos pblicos para empresas de grande porte instaladas fora do municpio e da regio.
O apoio dado pela prefeitura aos extrativistas resultou em grande reduo dos intermedirios e
estmulo produo mais verticalizada, aumentando a renda dos extrativistas. A criao do
Banco dos Cocais e da moeda social, trouxe acesso ao crdito produtivo mais barato e
possibilidade dos muncipes receberem seus benefcios na prpria cidade, evitando custos
desnecessrios e tambm aumentou a circulao de dinheiro no comrcio local, evitando que
os muncipes consumissem a maioria da renda nos municpios vizinhos. E, finalmente, o
apoio criao da EFA Cocais possibilitou melhora na formao dos jovens e aumento futuro
na renda dos agricultores familiares, oriunda dos ganhos de produtividade que tendem a
acontecer. Nesse caso, as aes geraram aumento da renda dos mais pobres (agricultores
familiares e quebradeira de coco babau) e reduo nas compras realizadas de grandes
fornecedores, e por isso a classificao de desenvolvimento fortemente desconcentrador.
Em Cubato (SP), a obrigatoriedade de consumo de uma parte da renda dos servidores no
comrcio local gerou aumento na renda em circulao e a criao de postos de trabalho no
municpio. O fato da taxa de administrao cobrada pela Planvale ser igual para os
comerciantes de todos os portes gerou resistncia dos grandes grupos empresariais em aderir
iniciativa, e isso aumentou a participao no mercado de mdios e pequenos comerciantes. O
dispositivo previsto na lei municipal de que 2% do total de 3% cobrado como taxa de
administrao pela Planvale, seria dividido entre o Fundo Municipal de Assistncia Social
(FMAS) e o Fundo Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente, permitiu a ampliao
dos recursos para financiar trabalhos de grupos de mulheres, historicamente com menor renda
e a possibilidade de criao do Bolsa Famlia Municipal. O prprio programa de
complementao de renda familiar com condicionalidades tambm tem um carter
desconcentrador, pois como o benefcio s pode ser consumido no municpio, tambm gerou
aumento na renda em circulao e criao de postos de trabalho. E a exigncia de
formalizao dos pequenos comerciantes e prestadores de servios para poderem aceitar o

190

Carto Servidor Cidado, possibilitou que antigos microeemprendedores informais


ingressassem na economia formal e assim, participarem de outros programas governamentais
(crdito, compras pblica, etc). As aes so desconcentradoras, uma vez que parte da renda
deixou de ser consumida nos municpios vizinhos e, principalmente, nas grandes redes de
supermercado. No entanto, no possvel considerar que mdios comerciantes e prestadores
de servios estejam entre os segmentos mais pobres de Cubato e por isso, considera-se como
levemente desconcentrador.
A Lei Geral Municipal de Cariacica (ES) criou incentivos tributrios aos micro e pequenos
empresrios, possibilitando maior margem de lucro destes e estmulo participao nos
processos de compras pblicas. A implementao de inmeras aes visando a formalizao
de MPES permitiu que empreendedores informais ingressassem na economia formal e
participassem de programas governamentais municipais e estaduais como acesso a crdito. Os
convites feitos e mecanismos criados buscando ampliar a participao de MPEs nos processos
de compras pblicas governamentais geraram, ainda que de forma pequena, a diminuio do
volume de recursos direcionados s mdias e grandes empresas. E o aumento da arrecadao
tributria municipal, aumentou o volume de recursos disponveis para investir em projetos
voltados melhoria da qualidade de vida dos mais pobres. Apesar da queda nas compras
realizadas de grandes empresas, a experincia de Cariacica (ES) considerada como
levemente desconcentrador porque, assim como em Cubato, os mdios comerciantes e
prestadores de servios no podem ser classificados como a parcela mais pobre da populao
municipal.
Em Dracena (SP), a melhora na qualidade da alimentao fornecida nas escolas pblicas
tende a gerar melhora nas condies de sade dos mais pobres, alm de representar a reduo
do custo com alimentao para as famlias em geral. O fortalecimento das associaes de
produtores possibilita ganhos maiores dos mesmos, porque aumenta a produo e reduo dos
custos indiretos por famlia. J a compra governamental direta de produtores rurais elimina os
intermedirios que reduzem o lucro com a produo. O apoio pblico ao transporte de
mercadorias elimina o custo do frete que pago pelo produtor, e que reduz o seu lucro com a
produo. E as aes de estmulo verticalizao da produo, aumentam o valor agregado
dos produtos e da sua lucratividade, e reduzem o nmero de intermedirios at o consumidor
final. Ao beneficiar os segmentos mais pobres do municpio e ao mesmo tempo, reduzir o
volume de compras de grandes produtores, a experincia de Dracena classificada como
fortemente desconcentrador.

191

Estes trs tipos de anlise dimenses de comparao, gesto das polticas e resultados
utilizadas neste captulo ajudam a comparar os casos, mas tambm possibilitam a conexo das
experincias com as reflexes tericas sobre desenvolvimento local, principalmente, de trs
trabalhos utilizados constantemente nesta tese (Barquero,1993; Brugu e Gom, 1998a; Pike,
Rodriguez-Pose & Tomaney, 2006)

192

Quadro 11: Ao dos governos locais, efeito na desigualdade e classificao do desenvolvimento local
Municpio

So Joo do
Arraial

Cubato

Ao
Criao do Projeto ELO

Garantia de compra da produo dos agricultores familiares, gerando aumento de renda destes e tambm direcionamento menor de
recursos pblicos para empresas de grande porte instaladas fora do municpio e da regio

Apoio aos extrativistas (projetos com MIQCB e


Jaborandi)

Grande reduo dos intermedirios e estmulo produo mais verticalizada, aumentando a renda dos extrativistas

Apoio criao do Banco dos Cocais

Melhora no acesso ao crdito produtivo mais barato e possibilidade dos muncipes receberem seus benefcios na prpria cidade,
evitando custos desnecessrio

Apoio criao da Moeda Social (Cocal)

Aumento da circulao de dinheiro no comrcio local, evitando que os muncipes consumissem a maioria da renda nos municpios
vizinhos

Apoio criao da EFA

Melhora na formao dos jovens e futuro aumento na renda dos agricultores familiares, oriunda dos ganhos de produtividade

Obrigatoriedade de consumo no comrcio local

Aumento na renda em circulao e criao de postos de trabalho no municpio

Taxa de administrao igual para todos os comerciantes

Resistncia dos grandes grupos empresariais em aderir iniciativa, aumentando a participao no mercado de mdios e pequenos
comerciantes

Retorno de 2% da taxa de administrao para fins


assistenciais

Recursos para financiar trabalhos de grupos de mulheres, historicamente com menor renda e possibilidade de criao do Bolsa Famlia
Municipal

Exigncia de formalizao

Possibilidade dos antigos informais ingressarem na economia formal e assim, participarem de outros programas governamentais
(crdito, compras pblica, etc)

Bolsa Famlia Municipal

Como o benefcio s pode ser consumido no municpio, tambm gerou aumento na renda em circulao e criao de postos de trabalho

Formalizao de MPEs

Possibilidade dos antigos informais ingressarem na economia formal e assim, participarem de outros programas governamentais (acesso
a crdito, compras pblica, etc)

Lei Geral Municipal

Incentivos tributrios aos MPEs, possibilitando maior margem de lucro destes e estmulo participao nos processos de compras
pblicas

Compras pblicas governamentais de produtos das


MPEs

Diminuio do volume de recursos direcionados s mdias e grandes empresas

Aumento de arrecadao

Possibilidade da prefeitura investir mais recursos em projetos voltados melhoria da qualidade de vida dos mais pobres

Melhora na qualidade da alimentao

Melhora nas condies de sade dos mais pobres; e, para as famlias em geral, reduo do custo com alimentao

Fortalecimento das associaes de produtores

Possibilidade de ganhos maiores, porque aumenta a produo e reduo dos custos indiretos por famlia

Compra governamental de produtores rurais

Ausncia de intermedirios que reduzem o lucro com a produo

Apoio ao transporte de mercadorias

Eliminao do custo do frete que pago pelo produtor, e que reduz o seu lucro com a produo

Verticalizao da produo

Aumento do valor agregado dos produtos, aumento da lucratividade e reduo do nmero de intermedirios at o consumidor final

Cariacica

Dracena

Efeito na Desigualdade

Fonte: Elaborao prpria

Tipo de
Desenvolvimento Local
Desconcentrador

Fortemente
Desconcentrador

Levemente
desconcentrador

Levemente
desconcentrador

Fortemente
desconcentrador

193

CONCLUSO

194

A concluso desta tese encerra um primeiro ciclo de pesquisas iniciado durante o curso de
graduao em Administrao Pblica na FGV-EAESP, por meio do Programa Institucional de
Bolsas de Iniciao Cientfica (PIBIC). Naquele primeiro momento, o objetivo era melhor
entender o funcionamento de diversas iniciativas de desenvolvimento local que ocorriam nos
municpios brasileiros. Depois disso, no Mestrado em Administrao Pblica e Governo,
tambm na FGV-EAESP, a preocupao passou a ser a forma como os governos locais
atuavam na organizao dos carnavais de Recife, Rio de Janeiro, Salvador e Santos, com um
olhar direcionado para questes de desenvolvimento local e do possvel aproveitamento da
renda gerada pela festa em benefcio dos mais pobres e para a reduo das desigualdades.
Este doutorado uniu os aspectos: papel dos governos locais, desenvolvimento local e
diminuio da desigualdade de renda. Genericamente, a tese prope que os governos locais
podem colaborar com a reduo das desigualdades do pas. Para isso, o grande desafio para os
que atuam com administrao pblica mudar a forma de pensar o tema da equidade. Devem
refletir mais sobre o que as polticas podem fazer para reduzir as desigualdades e menos
sobre o que fazem pela reduo das desigualdades. No se trata de impor uma viso
normativa, e sim de levar ao debate as preocupaes que os administradores pblicos de
pases injustos como o Brasil deveriam ter com as polticas pblicas, em todas as etapas do
seu ciclo, para resolver ou ao menos minimizar drasticamente a pssima distribuio de renda
do pas.
Para isso, a desigualdade no deve ser tratada como tema transversal, mas sim como eixo
estruturante das polticas pblicas. Precisa ser o foco de todas as polticas: educao, sade,
habitao, cultura, lazer, esporte, transporte, mobilidade urbana, proteo e assistncia social,
trabalho, acesso gua e esgoto, dentre outras. Assim, a pergunta de Pike, Rodriguez-Pose &
Tomaney (2006), for whom?, deveria ser empregada nos diversos projetos e polticas,
lembrando que as preocupaes dos governos responsveis por todas estas reas devem estar
voltadas para os setores mais vulnerveis da sociedade.
Dentre os tipos de aes comumente chamados de desenvolvimento local, buscou-se nesta
tese, uma forma de categorizar as possveis respostas desta pergunta. A proposio de um
desenvolvimento local desconcentrador e suas diferentes gradaes, mostra que no
suficiente o incremento de renda em determinada localidade, se esta renda for direcionada aos
setores mais ricos. O ideal que esse aumento ocorra principalmente nos segmentos mais
pobres da populao.

195

No governo federal esse olhar voltado ao para quem? parece mais presente. Um bom
exemplo de uma poltica pblica desconcentradora federal so as polticas de cotas no Brasil.
Com o objetivo de reparar injustias historicamente cometidas com negros, ndios, mulheres,
pessoas portadoras de deficincia e pobres, essas cotas esto diretamente relacionadas com a
ampliao do acesso destes grupos a oportunidades que antes eram praticamente inexistentes.
Quando uma adolescente negra ingressa em uma universidade federal, por meio das cotas, a
desigualdade comea a ser reduzida diretamente.
No entanto, nos estados e, principalmente nos municpios, onde as desigualdades, muito mais
que nmeros, so concretas e dramticas no cotidiano das pessoas, as aes precisam ser mais
enfticas. Conforme mencionado nesta tese, o IPTU progressivo um avano necessrio e
colabora com o aumento da justia fiscal e, consequentemente, na reduo das inequidades.
Ainda que a implementao de polticas de carter redistributivo como essa, no seja fcil
por gerarem disputas concretas e ideolgicas conforme afirma Lowi (1972) possvel que
polticas pblicas municipais e estaduais sejam formuladas e implementadas tendo como foco
principal a diminuio dos diversos tipos de desigualdades e, dentre eles, a renda.
O breve contato com prefeitos e secretrios municipais mostra que esto preocupados com o
combate pobreza e com a incluso social, mas muitos no tm clareza sobre aes possveis.
Proliferam cursos de capacitao com parceiros internos e externos, criando a panaceia de
que, capacitados, conseguiro empregos e aumento de renda. necessrio mais que capacitar
e/ou oferecer crdito aos mais pobres. Enfrentar a desigualdade um desafio muito complexo
e requer um conjunto de aes promovidas pelos diversos atores da sociedade. Trabalhar
polticas capazes de trazer um desenvolvimento local desconcentrador, ideia apresentada nesta
tese, pode contribuir.
Conforme apresentado no captulo 1, a desigualdade pode ser analisada sob diversas
perspectivas. Considera-se que a perspectiva da administrao pblica bem mais nova do
que as das cincias sociais, da economia e do direito. Mas vem crescendo nos ltimos anos e
gera expectativa de que em breve estudos e pesquisas mostraro aos governos melhores
possibilidades de trabalharem na direo da equidade, mesmo sendo ela um problema
maldito. A anlise dos indicadores recentes mostra que a desigualdade vem caindo no Brasil,
ainda que no no ritmo necessrio. longo o caminho a percorrer para que cheguemos a uma
sociedade com patamares mnimos de justia social. H carncia de debates sobre a questo e,
principalmente, de polticas pblicas voltadas reduo das desigualdades. Apenas com esses

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instrumentos o Estado poder mover-se para garantir a todos os cidados o princpio da


igualdade. S ento ser possvel falar em igualdade real, no apenas legal.
Do captulo 2 consta uma pequena reviso bibliogrfica sobre o papel dos governos locais e
sobre as significativas mudanas ocorridas nessa rea aps a Constituio Federal de 1988.
Ainda sobre os governos locais, apresentada a experincia de Barcelona, cidade que no
incio deste sculo tornou-se referncia internacional em polticas sociais, tendo estimulados
trabalhos sobre a pobreza e, principalmente, sobre a excluso social. Em seguida tratou-se do
papel dos governos locais no desenvolvimento econmico e social. E de como o termo
desenvolvimento local ainda necessita de maior consistncia terica, pelos seus muitos e
diferentes significados. Finalmente, tentou-se aprofundar o debate sobre a ideia do
desenvolvimento local desconcentrador, que objetiva um olhar especfico sobre a
desigualdade e consequentes polticas de estmulo ao desenvolvimento local.
No captulo 3 est a descrio do processo de escolha dos municpios, assim como as opes
metodolgicas. Conforme j mencionado, muitas polticas interessantes foram postas de lado,
por diversos critrios. A curiosidade sobre elas permanece e pode transform-las em futuros
objetos de pesquisa.
Nos captulos 4 a 7 esto descritos os casos de So Joo do Arraial, Dracena, Cubato e
Cariacica. Fields (2001) aponta alguns tipos de polticas distributivas: aumento de renda no
mercado de trabalho; terra e setor agrcola; crdito e mercado financeiro, gastos pblicos
atingindo pobres e vulnerveis; participantes optando por participar ou no (self-targeting); e
programas de seguridade econmica e benefcios aos cidados. Embora todas paream aportar
um carter mais nacional, essas polticas estiveram, em maior ou menor escala, contempladas
nos quatro casos locais analisados.
E, no captulo 8, registra-se a anlise comparada das experincias visitadas.
Um das concluses desta tese que, a despeito da proliferao de metodologias de estmulo
ao desenvolvimento local nos ltimos vinte anos, no h uma frmula correta. Cada
alternativa depende de um contexto especfico e do conjunto de recursos disponveis. Cabe
aos governos municipais pensar em alternativas articuladas e avaliar os resultados dessas
estratgias na vida das pessoas. Como afirmou Vzquez-Barquero (1993), no processo de
desenvolvimento local o comum utilizar o mtodo da tentativa e erro.
Nos quatro casos estudados, claramente os gestores esto tentando formular e implementar
aes de estmulo ao desenvolvimento local com polticas baratas, uma vez que a situao

197

financeira de grande parte dos municpios foi agravada nos ltimos anos em funo das crises
econmicas internacionais. Resumidamente, possvel dizer que as experincias estudadas
baseiam-se em questes como a articulao de diversas aes (So Joo do Arraial), o
fortalecimento e incluso de agricultores familiares (Dracena), a potencializao das
atividades comerciais do municpio (Cubato) e estruturao de micro e pequenos
empresrios (Cariacica). Ou seja, aes como apoiar os extrativistas e pequenos produtores
rurais, estmular a criao de bancos comunitrios, criar iniciativas de formalizao de micro
e pequenos empresrios, utilizar as compras pblicas diretas para o fortalecimento de
pequenos e mdios negcios, fornecer de transporte pblico gratuito (ou subsidiado) para
agricultores familiares escoarem a produo, e incentivar polticas de verticalizao da
produo parecem gerar resultados consistentes para o desenvolvimento das localidades.
Como apresentado na tese, todas as experincias possuem desafios significativos, mas
conseguiram lidar com situaes bastante problemticas e hoje apresentam resultados
animadores, pois ainda que de forma heterognea, esto contribuindo para a reduo da
desigualdade no pas.
Analisando as experincias sob a tica do desenvolvimento local desconcentrador, os
resultados tambm so diferentes. So Joo do Arraial pode ser considerado como fortemente
desconcentrador porque tanto no apoio aos extrativistas e ao MICQB, como no projeto ELO,
h a eliminao de intermedirios que ficavam com parte importante da renda. A venda direta
para a prefeitura tambm tem um forte carter desconcentrador. Em Cubato, considera-se
como levemente desconcentrador porque obviamente que os pequenos comerciantes so
beneficiados, mas grande parte do consumo realizado em postos de gasolina ou em redes
locais de supermercado que podem ser considerados como a elite municipal e assim, estes
mais ricos tambm se beneficiam da poltica. Embora a poltica de compras pblicas de
produtos de MPEs pode ser considerada como desconcentrador, como Cariacica ainda
encontra dificuldades para comprar de micro e pequenos empresrios da localidade, grandes
grupos continuam fornecendo para a prefeitura e lucrando com isso. E, finalmente, Dracena
que fortemente desconcentrador porque quanto mais produtos da agricultura familiar uma
prefeitura comprar, menos ela estar comprando de grandes grupos. Adicionalmente a isso
est o fato de que ao fortalecer a agricultura familiar, evita-se que os pequenos produtores
rurais sejam obrigados a vender suas terras para grandes fazendeiros, o que geraria maior
concentrao de renda.

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O estudo dessas quatro experincias despertou curiosidade sobre inmeras outras j visitadas
e que podem trazer contribuies importantes reflexo sobre a desigualdade. Estas
ajudariam a pensar em estratgias locais para a reduo das desigualdades. No foi possvel
revisit-las nesse perodo. Tambm no foi possvel conhecer em profundidade experincias
pontuais de diversas partes do pas e que, igualmente, podem ser inspiradoras para os gestores
pblicos.
Os nibus gratuitos de Agudos (SP) visam favorecer via reduo do custo de vida e aumento
do tempo disponvel , os que normalmente utilizam o transporte coletivo no Brasil: os mais
pobres. As creches noturnas de Laranjal Paulista (SP) permitem que as mulheres segmento
populacional sempre caracterizado por rendas menores possam trabalhar noite e deixar
seus filhos bem cuidados. As lavanderias comunitrias de Rio Branco (AC) permitem que as
lavadeiras de roupas possam melhorar sua produtividade e aumentar sua renda. Todas so
experincias que merecem investigaes e anlises, pelo vis da reduo das desigualdades.
Ainda neste vis, outra opo de pesquisa mencionada na seo metodolgica da tese
utilizar os indicadores econmicos quantitativos como o Coeficiente de Gini, o ndice de
Theil ou a proporo da renda apropriada pelos mais ricos e mais pobres para selecionar
municpios que podem vir a ser estudados. A partir da escolha totalmente quantitativa dos
casos a serem estudados, a anlise qualitativa poderia contribuir na compreenso das polticas
e processos que levaram tais municpios aos resultados encontrados.
Visitar e revisitar algumas polticas so desafios de pesquisa a partir desta tese. Outros futuros
objetos de pesquisa envolvem verificar como os temas do desenvolvimento local e da reduo
das desigualdades entram nas agendas dos governos; analisar como as ONGs nacionais e
internacionais, que financiam projetos de desenvolvimento local, pensam a desigualdade; e
estimular a criao de observatrios de desigualdade local, que poderiam analisar indicadores
quantitativos e sistematizar boas prticas governamentais.
So desafios gigantescos. Conforme mencionado no captulo 1 desta tese, em 2011 morreram
27.284 crianas menores de 5 anos. Isso representa o absurdo nmero de mais de 3 crianas
morrendo de causas evitveis por hora no pas. Ainda h muito o que fazer. Espera-se que esta
tese tenha contribudo com o esforo de tantos pesquisadores brasileiros envolvidos com a
rea de Administrao Pblica e Governo, que buscam avanar rapidamente na reduo das
desigualdades. E, consequentemente, na construo de um pas mais justo.

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