COMUNICACIN

LA COMPETENCIA FISCAL NOCIVA EN UN CONTEXTO DE CRISIS ECONMICA

AREA TEMTICA: 5. INTEGRACIN ECONMICA // 3. DESIGUALDADES
JEL: H87

Son conocidos los efectos negativos de la competencia fiscal sobre la recaudacin

impositiva de los Estados, de ah que buena parte de los esfuerzos realizados en los
mbitos internacionales se haya dirigido a identificar las situaciones de competencia
nociva y a la elaboracin de propuestas orientadas a su correccin. Esta
comunicacin se centra en los problemas que la competencia fiscal plantea en la
tributacin sobre el factor capital y nuestro objetivo es poner de relieve la incidencia
que la competencia fiscal y sus medidas correctoras tienen en las economas
nacionales, en especial, en un contexto de crisis econmica.
Palabras clave: competencia fiscal, externalidades fiscales, armonizacin fiscal.
THE TAX COMPETITION IN A CONTEXT OF ECONOMIC CRISIS
There are known the negative effects of the tax competition on the tax collection of
the States, hence much of the efforts in international fields had been aimed at
identifying harmful situations of competition and the development of proposals aimed
at its correction. This Communication focuses on the problems posed by tax
competition in taxation on capital and our aim is to highlight the impact that tax
competition and corrective actions have on national economies, particularly in the
context of crisis economic.
Keywords: tax competition, fiscal externalities, tax harmonization.

AUTORES:
Jos M Cantos(a)
M Gabriela Lagos Rodrguez(b)
Raquel lamo Cerrillo(c)
) Catedrtico de Economa Aplicada. Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca y Facultad de
Ciencias
Jurdicas
y
Sociales
de
Toledo.
Universidad
de
CastillaLa
Mancha.
Josemaria.cantos@uclm.es
(a

Titular de Economa Aplicada. Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales de Albacete.

Universidad de Castilla La Mancha. Gabriela.lagos@uclm.es
(b)

Profesora Ayudante. Facultad de Ciencias Sociales de Cuenca. Universidad de CastillaLa Mancha.

Raquel.alamo@uclm.es
(c)

I. Introduccin
Los pases federales han sido la principal fuente de inspiracin de los primeros
estudios sobre competencia fiscal en la literatura econmica, fruto de su rica
experiencia en el mbito de la imposicin subcentral y de la pluralidad de paquetes
de gasto pblico que han puesto a disposicin de sus ciudadanos residentes. A su
vez, el impacto de las polticas pblicas de ingresos y gastos ha tenido como
referente el bienestar agregado de las jurisdicciones, si bien, los postulados tericos
se dividieron inicialmente entre los que predecan una mejora en la eficiencia
agregada y aqullos que, incorporando la hiptesis de las externalidades
interjurisdiccionales, postulaban indefectiblemente una prdida de bienestar
(eficiencia) cuando la competencia se centraba en los factores productivos mviles,
sobre todo, en el capital. Como en toda evolucin de los posicionamientos
cientficos, despus de casi tres dcadas de controversia, la evidencia emprica se
ha encargado de relativizar la sostenibilidad de los primeros modelos basados en
altas restricciones y de poner de manifiesto que la complejidad de las relaciones
sociales y econmicas en las sociedades actuales, requieren modelos ms abiertos1.
Por otra parte, es importante sealar que la competencia fiscal intergubernamental
no solo ha tenido por objetivo la atraccin del capital productivo a una jurisdiccin,
sino que tambin se ha manifestado en otros rdenes: la atraccin del factor trabajo,
la atraccin de compradores transfronterizos, la determinacin del tamao del sector
pblico (hiptesis del leviatn), la competencia por imitacin o la denominada
competencia fiscal vertical que puede darse entre niveles diferentes de
administracin que comparten una misma base fiscal. An as, es la competencia
por atraer el capital mvil lo que ha constituido el punto de mira ms prolfico para
los estudiosos de esta cuestin, puesto que el resto de las preocupaciones citadas,
o bien se desarrollan dentro de lo que podemos entender como estado-nacin, o
bien, su impacto internacional ha sido reducido (p.e. la atraccin de compradores
transfronterizos). Precisamente, lo que nos ocupa en este trabajo es la problemtica
internacional de la competencia fiscal, una dimensin cuya importancia creciente no
es sino una consecuencia directa de la mundializacin de las relaciones
econmicas, especialmente acelerada en los ltimos 20 aos.
Mientras que en un marco de economas relativamente cerradas, como es el que
hemos vivido hasta la dcada de 1970, el grueso de las relaciones econmicas
internacionales descansaba en el comercio exterior de bienes y servicios y, en
mucha menor medida, en el movimiento internacional de capitales, el problema de la
retribucin de los principales factores productivos (capital y trabajo) no dejaba de ser
una cuestin interna a cada pas, integrada en su sistema socioeconmico y donde
las reglas al uso servan para resolver cualquier conflicto. Ha sido a partir del
momento en que los propietarios de una parte de los recursos productivos de un
pas (capital) deciden aprovechar los diferenciales de rentabilidad que se le
presentan en otros pases, cuando se amplifica un conflicto que, hasta entonces, se
encontraba en fase larvaria debido al escaso uso que se haca de esta posibilidad.
Naturalmente, la condicin para que esos potenciales beneficios se materialicen,
pasa por resolver satisfactoriamente los conflictos que se derivan de dicha relacin,
entre los que se encuentran los de naturaleza fiscal. Ante la presencia de pases
1

As se desprende del repaso que Wilson (1999) daba a la literatura sobre competencia fiscal y que
despus han recogido algunos autores como Wildasin (2005).

fiscalmente soberanos, la respuesta a estas situaciones no poda venir sino de la

mano de los organismos internacionales, bsicamente, de la OCDE y, en un mbito
ms restringido, de la Unin Europea.
En lo que sigue, este trabajo se estructura de la siguiente manera: en la seccin II
nos centramos en los aspectos tericos de la competencia fiscal por el capital,
orientando la cuestin hacia el mbito internacional; en la seccin III repasaremos
los esfuerzos y avances concretos que se han experimentado en materia de
cooperacin fiscal en la OCDE y en el mbito de Unin Europea. Finalizaremos esta
comunicacin con la presentacin de las conclusiones obtenidas.
II. El mbito internacional: la doble imposicin de rentas
Desde una ptica global, la competencia fiscal ha atrado a la investigacin
econmica desde fechas relativamente recientes, siendo un fenmeno cuyo inters
ha crecido en paralelo al proceso de globalizacin econmica que, definitivamente,
se impulsa con la cada de la Unin Sovitica y las importantes implicaciones
econmicas por lo que a la relocalizacin geogrfica de bienes y factores
productivos se refiere. La emergencia de China y la India (adems de otros pases
asiticos) como destinos preferidos por los grandes fabricantes mundiales de
manufacturas, ha puesto las bases para reescribir el nuevo orden econmico
internacional. Sin embargo, esta intensa relocalizacin geogrfica de la produccin
en el mundo ha chocado con los viejos esquemas regulatorios de las respectivas
administraciones nacionales, exigiendo cambios consensuados tendentes a
aumentar la libertad de movimiento de las mercancas, del sistema financiero y de
los factores productivos.
Como tantos otros modelos y principios econmicos, el concepto de neutralidad
fiscal tradicionalmente asentado por la teora de la hacienda pblica, fue diseado
en un marco analtico principal de economa cerrada. Es a partir de los aos ochenta
del siglo pasado cuando la evidencia de la masiva apertura de las principales
economas del mundo ha requerido una reformulacin de la neutralidad fiscal como
principio orientador de la actuacin del sector pblico y, en especial, de la actividad
financiera pblica, para abarcar tambin las rentas generadas fuera de las fronteras,
en lo que ha supuesto una consolidacin del criterio de gravamen en el pas de
residencia. En correspondencia, el viejo principio impositivo de generalidad referido
al mbito interno, ha sido ampliado en la mayora de las ocasiones para incluir
tambin las rentas exteriores. As, se ha convertido en general la regla de que cada
pas somete a gravamen la renta mundial de sus residentes, con independencia del
origen de las mismas, lo que plantea un problema de neutralidad por el doble
gravamen que sufren las rentas obtenidas en el exterior y exige soluciones que
excepcionen la regla general.
La importancia de los problemas que representa el gravamen de la renta mundial ha
ido en paralelo a la apertura de las economas. A la globalizacin de los
intercambios de productos finales, ha seguido la deslocalizacin de la actividad
productiva entre pases, buscando minimizar los costes de produccin a la vez que
relocalizar parte del valor creado hacia los nuevos pases anfitriones de los procesos
productivos2. Aunque el factor trabajo tambin se deslocaliza geogrficamente con
2

Puesto que la prctica totalidad de los pases hacen tributar en destino a las mercancas importadas,
mientras que excluyen a las exportaciones de impuestos indirectos sobre las ventas, no se plantean
graves problemas de doble imposicin (aparte de los que toman la forma de barreras arancelarias) ni

frecuencia intentando aprovechar las oportunidades, es sin duda el capital el factor

productivo mvil por excelencia y el objeto de las principales preocupaciones de las
administraciones fiscales.
A esta intensa actividad econmica transnacional motivada por economa de costes,
se le han unido determinados comportamientos estratgicos de grandes grupos
empresariales que operan en varios pases buscando la optimizacin de los retornos
del capital despus de impuestos, utilizando la variable fiscal como elemento
estratgico de su rentabilidad global3. Se tratara de hacer tributar las rentas en el
pas con fiscalidad ms baja de entre los que opera la matriz transnacional, con
independencia de donde se han obtenido, para lo que se recurre al traslado de
aqullas (va costes) hacia el pas objetivo, en lo que se conoce en la literatura
econmica como precio de transferencia4.
Desde la perspectiva de los inversores mundiales, son dos los motivos que
conducen a la deslocalizacin de factores productivos mviles desde el pas de
residencia. Primero, la optimizacin de los retornos del capital antes de impuestos,
esto es, la bsqueda de las mejores oportunidades de rentabilidad tcnica y
econmica para los titulares mundiales del capital5. Segundo, la bsqueda de la
rentabilidad adicional que permiten las diferencias en el gravamen de las rentas del
capital entre los distintos pases. Ambos motivos se resumen en un objetivo final:
maximizar la tasa de retorno del capital despus de impuestos.
En la actualidad, la actividad econmica transnacional representa un porcentaje
considerable de la creacin de riqueza en muchos pases y, por consiguiente,
plantea un problema de conciliacin entre la voluntad de las naciones por la
internacionalizacin de sus economas y el diseo de un marco jurdico fiscal que, en
cada pas, debe someter a gravamen las rentas generadas en el exterior por sus
residentes o las generadas en su interior por empresas forneas.
En sentido estricto, el trmino competencia fiscal internacional alude al uso
intencionado de la tributacin y del gasto pblico por parte del pas receptor para
atraer inversiones extranjeras y, desde una perspectiva global, siempre debera
considerarse como nociva o perjudicial en la medida en que distorsiona
deliberadamente la libre asignacin de recursos productivos a nivel internacional.
Sin embargo, esta definicin de competencia fiscal es muy restrictiva, excluyendo
casos donde el pas receptor compite fiscalmente con el resto del mundo, pero lo
hace de una forma pasiva6.
de competencia fiscal en materia de imposicin indirecta. Es en los gravmenes sobre la renta de los
factores donde surgen los problemas de doble imposicin y de competencia fiscal.
3
Desde el punto de vista del anlisis econmico, nos interesan los comportamientos estratgicos de
las empresas tendentes a optimizar los costes fiscales de las actividades productivas, pero no los
comportamientos, fraudulentos o no, que pretenden eludir la tributacin de rentas no destinadas
propiamente a actividades productivas. Aunque es cierto que resulta difcil en la prctica separar
ambos comportamientos, es el primero el que merece mayor inquietud cientfica.
4
El precio de transferencia puede definirse como aqul pactado entre dos partes que se aleja del que
determinara el mercado por la misma operacin entre dos partes independientes. La OCDE adopta el
denominado principio de plena competencia como soporte metodolgico para determinar el precio
de mercado; una situacin donde no cabe la posibilidad de obtener ganancias de arbitraje, una vez
descontados los costes de transaccin. Precisamente, siguiendo la metodologa aplicada por la
OCDE, las empresas deben escoger entre seis formas diferentes de evaluar el cumplimiento del
Principio de Plena Competencia para fines tributarios.
5
En la prctica, siempre hay costes de transaccin que dificultan la igualacin a nivel mundial de la
tasa de retorno del capital. Pueden deberse a la existencia de restricciones al libre movimiento de
capital (de origen poltico, fiscal o tcnico) o debido a costes de informacin.
6
Un buen ejemplo lo constituye un pas de baja renta cuya fiscalidad del capital es claramente ms
reducida que la media mundial pero acorde con la fiscalidad de los pases que se encuentran en una

En principio, cabe sealar que la solucin multilateral al gravamen de las rentas

generadas por la actividad fornea sera relativamente sencilla, puesto que podra
articularse un mecanismo bilateral o multilateral de compensacin de gravmenes
entre pases para evitar la doble imposicin, en funcin de algn criterio de
imputacin territorial de rentas. Pero para un sector pblico moderno, existen dos
condicionantes que dificultan alcanzar una solucin a la hora de elegir un mtodo:
A) Por un lado, la presencia de los principios de generalidad y de redistribucin en
la actividad del sector pblico, hara que ambos entraran en conflicto con la
exencin total o parcial de las rentas generadas por la actividad exterior, tanto
en el pas de residencia del inversor como en el de origen de las mismas.
B) Por otro lado, desde la perspectiva de los pases receptores de la inversin y sin
considerar objetivos redistributivos, casi siempre los gobiernos buscan obtener
los beneficios sociales y econmicos derivados de un incremento en la actividad
productiva que genera la inversin extranjera. A partir de aqu, surgen tres
posibilidades:
a. El pas de residencia del inversor y el pas destinatario de la inversin,
disponen de sistemas fiscales que gravan las rentas a un nivel similar y este
ltimo no discrimina al inversor mediante el gasto pblico, por lo que puede
entenderse que hay ausencia de competencia fiscal. El mtodo elegido por
el pas de residencia para evitar la doble imposicin no debera incluir
consideraciones relativas a la competencia fiscal.
b. Si el pas receptor dispone previamente de (y mantiene) un rgimen de
gravamen de las rentas y de gasto pblico no discriminatorios pero menos
severo que el de los pases de residencia de los inversores, entonces se
dara una situacin de competencia fiscal pasiva y eficiente, puesto que
mejorara la asignacin internacional de capitales y la funcin de bienestar
social global. Los mtodos elegidos por los dos pases para evitar la doble
imposicin no debera incluir consideraciones relativas a la competencia
fiscal.
situacin similar de renta por habitante. En este caso, a la probable mayor expectativa de rentabilidad
econmica que pueda tener para el capital extranjero, se une el impacto fiscal favorable del
diferencial existente con la media mundial. Estaramos en presencia de un supuesto de competencia
fiscal internacional no perjudicial, porque la fiscalidad del pas receptor no es beligerante y es neutral
para con el capital extranjero. En la prctica, la barrera que determina si la competencia fiscal
internacional que lleva a cabo un pas receptor neto de capital es perjudicial o no, es muy difusa,
puesto que no es sencillo valorar la intencionalidad de la poltica fiscal, aspecto clave para su
distincin. Como ejemplos, se pueden citar el de un pas con una presin fiscal estndar pero
sesgada hacia la imposicin indirecta, mientras que el gravamen de las rentas pudiera ser
considerado como demasiado bajo por la comunidad internacional. O el caso de un pas cuyos
ciudadanos, en uso de su soberana fiscal, han decidido tener un sector pblico reducido (pas de
corte liberal), por lo que su sistema fiscal establece reducidas cargas impositivas. Otro caso es la
prctica conocida como vacaciones fiscales (exencin de la renta obtenida durante los primeros
aos de actividad de una empresa), de la cual no solo tenemos el ejemplo de la Comunidad
Autnoma Vasca, sino que se ha practicado en varios pases, incluido los Estados Unidos de
Amrica. Una actuacin tambin controvertida es la que se conoce en mltiples variantes como
ayudas de estado y que consiste en realizar concesiones a una empresa extranjera a precio nulo o
inferior al de mercado o conceder ayudas discrecionales con cargo al presupuesto pblico. En todas
estas actuaciones, no solo se cuestiona la neutralidad de las mismas frente al capital extranjero sino
tambin la intencionalidad de las autoridades.

c. S, adems, estos pases utilizan su sistema tributario o el gasto pblico

como variable estratgica activa para atraer inversiones exteriores, entonces
estaramos en presencia de competencia fiscal perjudicial e ineficiente,
puesto que se reducira el bienestar social a nivel global. El mtodo elegido
por el pas de residencia para evitar la doble imposicin de rentas s debera
incluir consideraciones para cubrirse frente a la competencia fiscal.
Como puede verse, el diseo de mtodos para paliar la doble imposicin de rentas
no siempre debe responder a consideraciones de competencia fiscal y solo debera
hacerlo en el supuesto de que se aprecien elementos de competencia fiscal
perjudicial. Es preciso considerar como problemas diferentes el que presenta la
doble imposicin internacional de rentas, por un lado, y el que se puede derivar de la
competencia fiscal internacional perjudicial, por otro, puesto que el primero existe
incluso en ausencia de competencia fiscal.
Son tres los mtodos ms utilizados en la prctica fiscal internacional, atendiendo a
si se da preferencia al principio de neutralidad en la importacin o en la exportacin
de capitales7:

El mtodo del crdito al impuesto o de crdito fiscal: El pas home exige al

perceptor de rentas extrajeras su inclusin en la base imponible del impuesto
junto con el resto de rentas, pero le permite practicar una deduccin en la cuota
impositiva por el importe mximo de la cuota satisfecha en el pas host por un
impuesto de similar naturaleza. En caso de que se limite el importe de la
deduccin a practicar, se hablara de una modalidad limitada y, en caso
contrario, de una modalidad plena de crdito al impuesto.

El mtodo de exencin de las rentas en el pas home. Por acuerdos

(normalmente bilaterales), se prev que las rentas de fuente extranjera sean
exoneradas de gravamen en el pas de residencia del perceptor, soportando
nicamente el impuesto en el pas host donde se han generado. Suele
distinguirse la modalidad de exencin ntegra (las rentas exentas no son
vinculantes para la liquidacin del impuesto en el pas home), de la modalidad
de exencin con progresividad (las rentas exentas computan, sin embargo,
para calcular el tipo de gravamen del impuesto aplicable a las dems rentas.
Esta ltima modalidad se encuentra prxima a la modalidad plena del mtodo
del crdito al impuesto).

El mtodo de exencin de las rentas en el pas host. En este caso, los

acuerdos establecen que sea el pas extranjero donde se encuentra la fuente de
las rentas obtenidas el que declare su exencin, por lo que solo tributan en el
pas home.

Por otro lado, el principio de neutralidad impositiva impone que los sistemas fiscales
deben minimizar su interferencia en las decisiones econmicas, contribuyendo a una
eficiente asignacin de los recursos (Rubio, 2001). Ahora bien, en un entorno
complejo donde interacta una multiplicidad de sistemas fiscales, no resulta fcil
7

Para evitar confusin, a la hora de referirnos a los pases de residencia de los titulares del capital
internacional y a los pases receptores de inversiones directas, utilizamos una nomenclatura muy
extendida en la literatura econmica escrita en ingls: home se refiere al pas cuyos residentes son
titulares directos o indirectos de los capitales objeto de inversiones en otros pases host, esto es,
receptores de esas inversiones.

concretar dicho principio, a pesar de que suelen utilizarse dos estereotipos objetivos
de neutralidad fiscal:
La neutralidad aplicada a la exportacin de capitales. El objetivo de neutralidad
se traduce en que el inversor soporte la misma carga fiscal en su pas de
residencia con independencia del origen de las rentas obtenidas. De este modo,
suele argumentarse que se alcanzara una situacin eficiente puesto que los
capitales internacionales pueden fluir libremente hasta que se iguale el producto
marginal del capital y, por tanto, la tasa de retorno del capital antes de
impuestos.

La neutralidad aplicada a la importacin de capitales. El objetivo de

neutralidad consiste en que los inversores extranjeros en un pas obtengan la
misma tasa de rentabilidad despus de impuestos que los inversores nacionales,
para inversiones de naturaleza similar en uno y otro caso. Esto exige que la
carga fiscal soportada por unos y otros, sea equivalente (OCDE, 1991).

Hay que sealar que tales formas de entender la neutralidad fiscal frente a la
movilidad del capital, no son sino meras formulaciones con especial utilidad
pedaggica dentro un amplio abanico de posibilidades. Adems, la idea de hacer
coincidir el concepto de neutralidad en la exportacin de capitales con el criterio de
la residencia, presenta problemas de consistencia, sobre todo si se utiliza en un
marco de libertad de movimiento de capitales8.
Figura n 2

En Sanmartn (2004) se lleva a cabo un ejercicio de caracterizacin de las

inversiones locales y externas con el fin de cotejar la validez de los tres principales
mtodos utilizados para compensar la doble imposicin internacional de rentas en
funcin de los principios de neutralidad en las exportaciones de capital (NEC) y de
neutralidad en las importaciones de capital (NIC). La figura n 2 recoge los
resultados de la adecuacin de los mtodos citados al cumplimiento de la NEC,
encontrando que son los mtodos de crdito al impuesto (en la modalidad de crdito
pleno) y de exencin en el pas host, los que contribuyen plenamente a la
consecucin de este principio, mientras que el mtodo de exencin en el pas home,
en su modalidad ntegra, requiere que el tipo impositivo que soporta el inversor en el
pas host sea superior al del pas home (de residencia) o que ambos tipos sean
8

En efecto, sorprende el hecho de que se entienda que es eficiente un mecanismo que permite una
asignacin de capitales a nivel mundial desde la ptica de la exportacin de capital cuando se obliga
a los inversores a someter a gravamen toda su renta mundial en el pas de residencia. En la medida
en que la carga fiscal es un coste de produccin que reduce la rentabilidad neta del capital, que los
inversores buscan la rentabilidad despus de impuestos y que las diferencias fiscales son notorias
entre pases, la nacionalidad est determinando las diferencias en la rentabilidad neta del capital
entre inversores, algo que entra en contradiccin con el supuesto de perfecta movilidad de capitales.

iguales (modalidad de exencin con progresividad en el home). La balanza se

inclinara claramente hacia el mtodo de crdito pleno al impuesto o hacia el de
exencin en el pas anfitrin de la inversin.
Entre tanto, si de lo que se trata es de analizar la adecuacin de dichos mtodos al
principio de neutralidad en las importaciones de capital (NIC), aadiendo algn
supuesto ms ad hoc, Sanmartn encuentra ms dificultades para obtener
conclusiones generales, si bien, el mtodo de exencin de rentas con progresividad
en el pas home parece reunir mayores posibilidades cuando coinciden los tipos
impositivos que el pas host aplica a residentes y no residentes, resultados que son
bastante contradictorios segn el criterio de neutralidad que se utilice y, en algunos
casos, bastante improbables de observar. Un ejercicio posterior es realizado bajo un
escenario donde cabra la competencia fiscal en un entorno dinmico, con la
pretensin de ver la tendencia esperada en el gravamen sobre el capital de ambos
pases, obteniendo estos resultados:
1. Partiendo de un acuerdo inicial por el que ambos pases deciden declarar
exentas las rentas procedentes del exterior (exencin en el pas home o
tributacin en la fuente), se abrira un proceso de competencia fiscal que podra
denominarse de armonizacin competitiva, por el que los tipos impositivos en
ambos pases tenderan a cero, alcanzando un equilibrio de Nash9. Solo
mediante cooperacin se podra alcanzar una situacin de equilibrio con tipos
impositivos diferentes de cero y neutralidad NIC (la NEC es menos probable),
pero a costa de una cierta renuncia a la soberana fiscal de cada pas, aunque
con costes de informacin prcticamente nulos.
2. Partiendo de un acuerdo inicial por el que ambos pases deciden aplicar el
crdito fiscal limitado (tributacin compartida) a las rentas de las inversiones
respectivas del otro pas, el resultado final acabara en una situacin de no
equilibrio o de ausencia de intercambio de capitales (no habra competencia
fiscal). El mecanismo de cooperacin podra alcanzar una situacin parecida a la
del caso anterior, pero a un coste mayor, debido al exceso de coste asociado a
la necesidad de intercambio de informacin. Se garantizara la NEC pero no la
NIC en la mayora de los supuestos.
3. Partiendo de un acuerdo inicial por el que ambos pases deciden declarar
exentas las rentas de inversores extranjeros en su territorio (exencin en el pas
host o criterio de la residencia), en este caso no habra posibilidad de
competencia fiscal, se cumplira plenamente la NEC pero no la NIC (salvo en
situaciones excepcionales). Los pases dispondran de gran autonoma fiscal
pero los costes del intercambio de informacin seran elevados.
Sea como fuere y, desde que formulara Musgrave (1960) el objetivo de neutralidad,
la mayora de los pases han adoptado medidas para corregir la doble imposicin
internacional que se encontraran en el mbito del mencionado principio de la
neutralidad en la exportacin de capitales, esto es, diseadas de manera que los
inversores solo tengan en cuenta las condiciones de mercado, sin considerar los
impuestos, lo que presupone que cada pas grava la renta mundial obtenida por sus
9

Izquierdo (1997) entiende que difcilmente podra llegarse a anular el gravamen del capital puesto
que no todo el capital es perfectamente mvil. Por otro lado, lvarez (2001) y otros autores entienden
que, bajo este tipo de acuerdos, no sera operativo gravar factores altamente mviles, debiendo
trasladarse la carga impositiva hacia el trabajo y hacia el consumo.

residentes y permite al inversor, en algn grado, descontar el impuesto soportado en

el extranjero. Sin embargo, hay que advertir que esta regla ni pretende proteger a los
pases frente a la competencia fiscal de otros ni garantiza que se anule por completo
la doble imposicin internacional (como acabamos de ver) ni evita la existencia de
distorsiones en la toma de decisiones sobre la repatriacin de beneficios.
Uno de los primeros trabajos donde se pretende modelizar el comportamiento de los
diferentes pases frente a los distintos mtodos de evitar la doble imposicin
internacional, es el de Bond y Samuelson (1989). Los autores proponen un modelo
donde dos pases utilizan tipos impositivos especficos para gravar la renta de fuente
externa y lo hacen de forma estratgica aplicando el mtodo del crdito al impuesto
en un marco terico de equilibrio de Nash, obteniendo como resultado unos tipos
impositivos ms elevados de lo que resultaran en el caso de ausencia de flujos
internacionales de capital y en claro contraste con lo que predice el modelo bsico
de competencia fiscal. Sin embargo, la explicacin parece lgica y se apoya en dos
razonamientos concatenados: primero, el pas de destino de la inversin tiene un
incentivo para elevar su tipo impositivo, al menos, hasta el nivel que tiene el pas
exportador de la inversin, debido a que el primero sabe que ste ltimo debe
soportar el crdito al impuesto, en todo caso, por la diferencia positiva entre el tipo
del exportador y el del importador; segundo, conforme tiene lugar la exportacin de
capital, el pas exportador debe cuidar que el tipo impositivo que aplica a las rentas
de fuente externa, sea siempre superior al tipo impositivo que aplique el pas
importador, porque as ejerce su poder sobre el mercado internacional de capitales,
incrementando la tasa de retorno de equilibrio del capital y reduciendo el incentivo
para futuras salidas de mismo10. Este razonamiento permite, adems, explicar el por
qu de la preeminencia del mtodo del crdito al impuesto en la experiencia
internacional comparada y por qu el mtodo menos utilizado es el de exencin en
la fuente (en el pas host).
Es en esta direccin en la que han abundado varios trabajos posteriores,
consiguiendo una reconciliacin de la teora con la prctica. Davies y Gresik (1998)
permiten en su modelo que las filiales extranjeras financien sus inversiones tomando
capital a prstamo procedente de las empresas domsticas en el pas host, bajo una
serie de requisitos, lo que ocasiona efectos importantes sobre el resultado esperado
del mtodo del crdito al impuesto: el pas host no elevar demasiado sus tipos
impositivos porque entonces los flujos de capital acabarn anulndose. De este
modo, el uso del mtodo del crdito al impuesto no tendra las consecuencias
adversas antes sealadas (tipos impositivos demasiado elevados y artificialmente
homogneos), aunque Davies y Gresik no llegan a explicar el uso de este mtodo y
de por qu el pas home preferir el mtodo de exencin en origen.
El caso que presenta Janeba (1995) es el de un pas home que grava por igual la
renta domstica y la de fuente externa (no discriminacin), para concluir que el pas
home acabara por anular su tipo impositivo, tanto en presencia del mtodo del
crdito al impuesto como con el mtodo de exencin en el propio pas home11.
Adems, llega a la conclusin de que la renta nacional de equilibrio de cada pas es
independiente de cualquiera de los tres mtodos utilizados para evitar la doble
imposicin de rentas: en todo caso, el tipo impositivo de equilibrio ser ineficiente, lo
que da una respuesta general al problema emprico de Bond y Samuelson. El
10

Si se utilizara el mtodo de exencin en la fuente (por parte del pas host), el resultado no
conducira hacia una reduccin de los flujos de capital.
11
Un tipo impositivo superior a cero aumentara la exportacin de capital creando efectos no
deseados sobre los trminos del comercio.

problema no es que los tipos impositivos resultantes sean demasiado bajos, como
en el modelo bsico, sino que los tipos relativos inducen al pas home a exportar
muy poco capital.
En un trabajo de Davies (2003), se considera la existencia de un doble flujo de
capital entre dos pases con polticas fiscales de no discriminacin, donde siempre
existen flujos de capital positivos en equilibrio, con independencia del tipo de
convenio de doble imposicin utilizado (aunque esta eleccin no sea indiferente). Al
considerar, precisamente, esta eleccin como una variable endgena, Davies
deduce que es el mtodo de exencin en la fuente (en el host) el que preferirn los
pases, circunstancia que est en desacuerdo con la preferencia generalizada de los
pases por el mtodo del crdito al impuesto. An as, sorprendentemente llega a la
conclusin de que, en el caso de pases idnticos, eliminando las exenciones se
llegara a un equilibrio eficiente.
Todos los casos anteriores utilizan un modelo de dos pases, donde el argumento
principal es el anlisis sobre las consecuencias que la aplicacin de los mtodos de
doble imposicin tiene sobre los trminos del comercio. Muchos han sido los
posicionamientos doctrinales sobre los mtodos ms comnmente utilizados para
corregir la doble imposicin internacional y no siempre se ha tenido en cuenta que la
mera aplicacin de estos mtodos no implica, necesariamente, la previa existencia
de competencia fiscal y, aun menos, de competencia perjudicial, aunque los pases
pueden hacer uso de aqullos para fines competitivos. As, Vogel (1987) entenda
ms adecuado establecer para el futuro mtodos que persigan la neutralidad en la
importacin de capitales, por lo que sera conveniente recurrir al gravamen en la
fuente y al abandono progresivo del criterio de la residencia. En esta direccin
apuntaba la Comisin Europea cuando, en la fase previa a la puesta en marcha del
Mercado Interior (1993), pretendi establecer una retencin mnima en la fuente del
15% (que probablemente acabara siendo liberatoria) para combatir la previsible
desfiscalizacin competitiva que podra darse en la futura UE. Por su parte, Mintz y
Tulkens (1986) encuentran que para el caso de la inversin extranjera directa,
aunque el criterio de la residencia pueda representar un ptimo internacional, sin
embargo, no permite alcanzar un equilibrio entre pases, al encontrar el receptor de
inversiones (host) incentivos para gravar a los no residentes e incrementar su
recaudacin.
Desai, Foley e Hines (1999) proporcionan evidencia de que son los grandes pases
exportadores de capital los que ejercen una importante influencia en la dinmica de
la competencia fiscal internacional y que el mtodo del crdito al impuesto es capaz
de atenuar el descenso observado en el gravamen del capital mvil. Sin embargo,
en Desai, Foley e Hines (2003) se afirma que la pretendida condescendencia del
mtodo del crdito al impuesto para con la neutralidad en la exportacin de capitales
queda en entredicho cuando las estructuras de cadenas de propiedad en que se
organizan muchas empresas multinacionales lo instrumentalizan para evitar el
gravamen efectivo mediante operaciones triangulares que distorsionan las
decisiones sobre repatriacin de beneficios. Estas operaciones consisten en usar las
rentas obtenidas en el extranjero para adquirir ms capital en sus filiales extranjeras
o para crear nuevas filiales, de forma que el gravamen de dichas rentas, en otro
caso repatriadas, queda diferido sine die, creando un efecto equivalente al que se
derivara de la declaracin de una exencin a las rentas obtenidas en el extranjero
por parte del pas home de residencia. A partir de aqu, encuentran importantes
implicaciones para la competencia fiscal internacional: primero, el equilibrio de un
sistema fiscal competitivo en el contexto del marco analtico de Nash conducira a la

10

anulacin efectiva de cualquier tipo impositivo del capital basado en la fuente (pas
host). Segundo, la declaracin de una exencin en el pas host no hara sino
incrementar la competencia fiscal y las prcticas elusivas.
Sin embargo, el hecho de que el mtodo que ms abunda en los pases
desarrollados para evitar la doble imposicin sea, precisamente, el del crdito
limitado al impuesto (tributacin compartida) a imagen y semejanza del modelo
propuesto por la OCDE, a pesar de que resulta ms costoso que otros para
perseguir la neutralidad en la exportacin de capital, es ilustrativo de que, o bien
este objetivo de neutralidad, tal y como se ha definido, no es relevante para muchos
pases, o bien, que hay otros elementos ms importantes detrs de esta eleccin. A
pesar del pesimista panorama descrito por Desai, Foley e Hines (2003), Gordon
(1992) aport una visin ms optimista cuando demostr que en presencia de un
pas gran exportador de capital (lder) que grava la renta procedente del exterior a la
que le aplica el crdito al impuesto, puede producirse un equilibrio de Stackelberg
capaz de preservar la imposicin sobre estas rentas12.
Como resumen, la preferencia bastante generalizada de los sistemas fiscales por la
tributacin de las rentas exteriores en el pas de residencia del inversor podra
responder al principio de neutralidad en la exportacin de capitales, que suele
entenderse por parte de la literatura econmica como el ms eficiente desde una
perspectiva global. Al margen de las contradicciones metodolgicas inherentes a la
eficiencia que incorpora este principio bajo el supuesto de libre circulacin de
capitales, resulta que el mtodo elegido por la mayora de los pases para evitar la
doble imposicin de rentas (crdito limitado al impuesto), no es el ms eficiente para
alcanzar el principio de neutralidad en la exportacin de capitales, lo que indicara
carencias en la formulacin adecuada del propio principio de neutralidad o en la
estimacin de la idoneidad del mtodo del crdito al impuesto. Aun as, el uso de
mtodos para evitar la doble tributacin de rentas no necesariamente est asociado
a la existencia efectiva de competencia fiscal entre pases.
Aunque, a nivel de una federacin, en muchos modelos se reconoce que la
competencia fiscal crea incentivos para tener unos impuestos y un gasto pblico
demasiado bajos y se proclama como corolario la necesidad de que una autoridad
superior intervenga para corregir dichas ineficiencias, trasladando el problema al
campo poltico, a nivel internacional, esta solucin resulta inoperante.
A caballo entre la inaccin frente a la competencia fiscal y la armonizacin mediante
una autoridad superior, se encuentran los acuerdos para paliar o evitar plenamente
la doble imposicin internacional de rentas. Aunque tales acuerdos y los mtodos
que de ellos se derivan, no se fundamentan necesariamente en la hiptesis de
competencia fiscal, es cierto que pueden ser utilizados por determinados pases con
esta finalidad. Tampoco aqu parece haber unanimidad a la hora de pronunciarse
por un mtodo u otro como indiscutiblemente superior, porque las situaciones a que
se enfrentan los pases en sus relaciones econmicas con el resto del mundo no
pueden ser generalizadas en un modelo concreto; es ms, la bilateralidad (que, por
otra parte, es la que adoptan la mayora de los modelos de comportamiento para
argumentar sobre la cuestin) sera el procedimiento ms eficiente para solucionar al
problema de la doble imposicin internacional de rentas aunque, en aras de la
12

En el argumento de Gordon, el pas lder exportador (entonces, estara pensando en Estados Unidos), puede ser capaz de
establecer un tipo impositivo y transformarlo en el suelo de la estrategia competitiva para los pases que buscan atraer
capitales, utilizando el modelo de Stackelberg. Los pases importadores de capital no necesitaran recortar sus tipos
impositivos por debajo del que marca el pas exportador, por lo que los inversores no tendran incentivos para preferir
fiscalmente el pas de destino y utilizar prcticas de diferimiento fiscal. Una visin del mundo que, en todo caso, hoy es muy
diferente a la de 1992, dada la diversidad actual de grandes economas oferentes netas de inversores a nivel mundial.

11

transparencia internacional, la OCDE se haya decantado por establecer unos pocos

criterios generales.
III. Cooperacin internacional en materia de competencia fiscal: OCDE y
UE
Los actuales sistemas fiscales fueron diseados en un entorno caracterizado por la
proteccin comercial y la inmovilidad del factor trabajo y del capital entre pases, por
lo que la globalizacin de la economa experimentada en las ltimas dcadas no es
el escenario idneo para su permanencia. Ya no es posible mantener niveles de
imposicin directa o indirecta muy diferentes de los que aplican el resto de pases
(Tanzi, 1996). En un contexto abierto, las consecuencias derivadas de la
competencia fiscal entre pases suponen un motivo de preocupacin para los
gobiernos por el impacto recaudatorio y porque afecta a la asignacin de factores.
La importancia de estas cuestiones no es menor: la reduccin de los ingresos
tributarios incide directamente sobre la sostenibilidad del gasto pblico. Como
consecuencia aadida, el afn por compensar los recursos tributarios cesantes
afecta a las estructuras impositivas que pueden verse alteradas en forma de
traslacin de la presin fiscal hacia las rentas menos mviles. Traslacin que reaviva
el sempiterno debate en los pases ms desarrollados sobre el estado del principio
de justicia tributaria que debe perseguir el sistema fiscal en su conjunto.
En todo caso, cuando la competencia fiscal produce los efectos enunciados, no slo
plantea problemas de orden tico y recaudatorio, sino que tambin origina
ineficiencia en la asignacin de recursos por parte de los sujetos pasivos. Cuando se
considera que la competencia fiscal genera importantes costes en trminos de
eficiencia que requieren una intervencin por parte de una autoridad u organismo de
superior nivel, suele haber discrepancias entre los enfoques que surgen a partir de la
hiptesis de Oates (1972), en relacin con la forma de intervencin adecuada. Por
un lado, se encuentran los partidarios de alcanzar acuerdos cooperativos entre
gobiernos que se plasmaran en normas de soft-law (no obligatorias) y, por otro, los
que entienden ms adecuado el uso de medidas de armonizacin fiscal de
obligatorio cumplimiento para los gobiernos implicados, cuya observancia
correspondera a un nivel superior de gobierno. Los primeros han puesto el acento
en el anlisis de las iniciativas internacionales, como las de la OCDE, cuyo objetivo
es el establecimiento de acuerdos sobre prcticas no saludables de competencia
fiscal a evitar (cdigos de buena conducta); los segundos se centran en medidas de
armonizacin fiscal de aplicacin obligatoria en el seno de reas econmicas con
algn grado de integracin poltica y pueden incluir la fijacin de tipos impositivos
mnimos. Ambos modelos de intervencin son los que se vern en este apartado.
La cooperacin en el seno de la OCDE
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), no ha sido
ajena al fenmeno de la competencia fiscal nociva, por lo que ha llevado a cabo
diversas iniciativas para frenar su expansin. El punto de partida ms visible para los
trabajos de la OCDE lo encontramos en mayo de 1996, tras una reunin celebrada
por los Ministros de los pases miembros, quienes instaron a la Organizacin a
desarrollar medidas para contrarrestar las distorsiones producidas por la
competencia fiscal perjudicial sobre las decisiones de inversin y financiacin, as

12

como las consecuencias para las bases imponibles nacionales. Es por ello, que el
Comit de Asuntos Fiscales puso en marcha un proyecto sobre la competencia fiscal
perjudicial.
El primer informe que elabor el Comit de Asuntos Fiscales fue en abril de 1998.
En el mismo se hace referencia a las prcticas fiscales perjudiciales que se
desarrollan desde parasos fiscales, as como la presencia de ciertos regmenes
tributarios nocivos en los pases miembros y no miembros de la OCDE. El Informe
se centra en la movilidad geogrfica de determinadas actividades, como son los
servicios financieros, incluyendo la provisin de intangibles, y define los factores que
han de ser tenidos en cuenta en la identificacin de las prcticas fiscales
perjudiciales, al mismo tiempo que realiza 19 recomendaciones para contrarrestar
tales prcticas13. Para abordar estos problemas, el Informe establece una serie de
propuestas:
-

Fija directrices sobre los regmenes fiscales preferenciales nocivos;

Crea un Foro sobre las prcticas fiscales nocivas;

Elabora una lista de parasos fiscales para ser completada un ao despus en

la primera reunin del Foro;

Efecta algunas recomendaciones para la accin a nivel nacional, y

Crea reas de trabajo de seguimiento.

No existe una precisin, en sentido tcnico, del concepto de paraso fiscal, pero
una distincin til puede ser, por un lado, incluir a aqullos territorios que son
capaces de financiar sus servicios pblicos sin impuestos o con unos impuestos
sobre la renta nominal muy reducidos que se ofrecen a sujetos no residentes,
aplicando el criterio de discriminacin; por otro lado, se encontraran los pases que
disponen de un impuesto sobre la renta homologable, pero cuyo sistema fiscal tiene
caractersticas que pueden constituir competencia fiscal perjudicial.
En lo que respecta a los regmenes fiscales preferenciales, muchos pases
miembros de la OCDE los han utilizado con el objetivo de atraer factores mviles y
rentas, puesto que proporcionan una ubicacin favorable para la realizacin de
inversiones pasivas o para la reserva de beneficios sobre el papel. Las
circunstancias para identificar el carcter nocivo de los mismos son las siguientes,
segn este organismo:
a) Cuando no indican los tipos impositivos efectivos, suelen contar con una baja
o nula tasa impositiva efectiva.
b) La compartimentacin de los regmenes, lo que hace que algunos de estos
regmenes estn parcial o totalmente aislados de los mercados nacionales del
pas que desarrolla dicho rgimen. El hecho de que un pas tenga la
necesidad de proteger su propia economa, proporciona un fuerte indicio de
que tiene efectos nocivos secundarios. La delimitacin de su economa se
puede manifestar por la exclusin, de manera explcita o implcita, de los
contribuyentes residentes (que no se pueden aprovechar de los beneficios
fiscales), o cuando a las empresas que se benefician del rgimen, explcita o
implcitamente, se les prohbe operar en el mercado interno.
13

Luxemburgo y Suiza se abstuvieron en el Consejo a la hora de aprobar el informe con sus

recomendaciones.

13

c) La falta de transparencia en el funcionamiento del rgimen que hace ms

difcil para los pases que pierden contribuyentes o rentas, la adopcin de
medidas. A su vez, para que un rgimen sea considerado transparente en
trminos de las prcticas administrativas, debe satisfacer las dos condiciones
siguientes: una, debe establecer claramente las condiciones de aplicacin a
los contribuyentes, de tal manera que las condiciones puedan ser invocadas
contra las autoridades y, dos, los detalles del rgimen deben estar a
disposicin de las autoridades fiscales de otros pases.
d) Falta de intercambio efectivo de la informacin. La capacidad o la voluntad de
un pas para proporcionar informacin a otros pases es un factor clave para
decidir si el efecto de un rgimen operado por un pas tiene el potencial para
causar efectos perjudiciales14.
En 2002, la OCDE presenta un nuevo Informe en el que se recogen los avances
observados en materia de competencia fiscal perjudicial15. Sin embargo, en este
Informe se produce un cambio de criterio por el que, a partir de entonces, los cuatro
elementos determinantes para la identificacin de los parasos fiscales se ven
reducidos a dos: los criterios de transparencia y de intercambio efectivo de
informacin. El cambio producido es consecuencia de que Estados Unidos no
comparta el mismo punto de vista con la OCDE de considerar como criterio
interpretativo en la calificacin de una jurisdiccin como paraso fiscal, la falta de
actividad sustancial y los reducidos tipos impositivos. Estados Unidos considera que
ni la OCDE ni ningn pas han de dictar a otro lo que ha de aplicar en su territorio en
materia fiscal, considerando nicamente como necesario para no ser considerado
como un paraso fiscal el efectivo intercambio de informacin y la transparencia.
Al comprometerse con el criterio de transparencia de su sistema fiscal, la jurisdiccin
no podr establecer ningn tipo de secreto sobre cuestiones fiscales o bancarias al
igual que tampoco podr negociar el tipo impositivo a aplicar. La transparencia
tambin requiere que las cuentas financieras se elaboren de conformidad a las
normas de contabilidad generalmente aceptadas y que sean auditadas. Asimismo, la
jurisdiccin se compromete a un intercambio eficaz de la informacin pero
garantizando la confidencialidad.
Con el objetivo de promover la cooperacin internacional en materia tributara
mediante el intercambio de informacin, la OCDE aprob y public en 2002 un
Modelo de Acuerdo para el Intercambio Efectivo de la Informacin en materia fiscal.
Dicho documento consideraba la falta de un intercambio efectivo de informacin
como uno de los criterios claves para determinar la existencia de prcticas fiscales
nocivas. El documento base desarrollado por el Grupo de Trabajo no tiene carcter
vinculante, pero ofrece dos modelos de acuerdos bilaterales redactados a la luz de
los compromisos adquiridos por la OCDE y por las jurisdicciones comprometidas con
esta organizacin. Los estados de la OCDE y las jurisdicciones bajo este
compromiso, iniciaron un proceso de dilogo permanente para avanzar hacia la
puesta en prctica del intercambio de informacin y, en concreto, para establecer
14

Un Estado puede encontrase con una limitacin en el intercambio efectivo de la informacin con
motivo de la aplicacin de un tratado fiscal de la aplicacin de la legislacin nacional, debido a las
leyes de confidencialidad que impiden que las autoridades fiscales proporcionen informacin a otros
pases. Adems, incluso donde no hay secreto oficial, las leyes, las polticas o las prcticas
administrativas, pueden impedir el intercambio de dicha informacin.
15
Este informe no es firmado por Portugal y Blgica. Luxemburgo y Suiza tampoco lo hacen, al igual
que hicieron con el de 1998.

14

conjuntamente un marco adecuado para que ninguna de las partes sufriera

desventajas injustas, lo que se conoce como Global Level Playing Field.
El acuerdo se presenta, a la vez, como un instrumento multilateral y como un modelo
para los convenios o acuerdos bilaterales. El primer instrumento no constituye un
acuerdo multilateral en el sentido tradicional del trmino, sino que sienta las bases
para un conjunto integrado de convenios bilaterales. Un estado que suscriba el
acuerdo multilateral estar vinculado exclusivamente con aquellas partes con las
que haya acordado establecer este vnculo. Por consiguiente, toda parte que desee
participar en el acuerdo multilateral tendr que especificar en su instrumento de
ratificacin la aprobacin o aceptacin de aquella parte o partes con las que desea
establecer el vnculo. A partir de ah entrar en vigor el acuerdo, generando unos
derechos y unas obligaciones nicamente entre aquellas partes que se hayan
mencionado mutuamente en sus instrumentos de ratificacin, aprobacin o
aceptacin, los cuales habrn sido entregados al depositario del acuerdo. La versin
bilateral, en cambio, pretende servir como modelo para los acuerdos bilaterales de
intercambio de informacin. Por tanto, mediante negociaciones bilaterales se podrn
acordar modificaciones al texto que satisfagan el criterio de intercambio de
informacin que este modelo establece.
Continuando en la lnea ya iniciada, la OCDE publica un Informe en 2004, donde
pone de manifiesto, una vez ms, la idea de combatir la competencia fiscal
perjudicial, pero sin la intervencin en los modelos fiscales establecidos por cada
uno de los estados, sino buscando la igualdad de condiciones entre todos los pases
y jurisdicciones Global Level Playing Field-. Es decir, la OCDE no pretende dictar a
ningn estado como ha de ser su sistema tributario, sino que trata de buscar la
minimizacin de las distorsiones fiscales y la aplicacin imparcial de las normas
fiscales. Los principios fundamentales de transparencia e intercambio de informacin
para los propsitos fiscales pueden resumirse de la siguiente manera:
1) Intercambio de informacin: solo cuando se considere pertinente y de
acuerdo con la legislacin interna.
2) No hay restricciones en el intercambio.
3) Disponibilidad de informacin fiable: en particular, podr obtenerse de la
contabilidad y de los bancos.
4) Respeto de los derechos de los contribuyentes.
5) Estricta confidencialidad de la informacin.
En la actualidad, las normas para el intercambio de informacin se rigen por el
artculo 26 del Modelo de Convenio de la OCDE y por el Acuerdo de 2002, por el
que se establece el Modelo de Intercambio de Informacin16. Estas normas han sido
adoptadas por el G20 y por el Comit de Expertos sobre Cooperacin Internacional
en Cuestiones de Tributacin, sirviendo ahora de base para su inclusin en la
mayora de los tratados bilaterales, como ya ocurriera con el estndar internacional
acordado para el intercambio de informacin.
Puede decirse que con la nueva estrategia de la OCDE se estn obteniendo buenos
resultados, ya que de los 33 pases y jurisdicciones fuera de la OCDE que se han
comprometido a la transparencia y al intercambio efectivo de informacin, han hecho
progresos en el cumplimiento de sus compromisos. Si bien la inmensa mayora de
16

El Foro Mundial de la OCDE tambin ha desarrollado un estndar de disponibilidad y fiabilidad de

los registros contables.

15

los pases y jurisdicciones que en el ao 2000 acordaron trabajar hacia la

transparencia y el intercambio efectivo de informacin, hay todava un pequeo
nmero que an no han contrado dichos compromisos. Estos pases son
identificados en una lista de estados que no cooperan.
En el informe de la OCDE de septiembre de 2009 se identifican las jurisdicciones
que han aplicado las normas fiscales acordadas, aqullas que se han comprometido
a su aplicacin pero todava no lo han hecho, as como aqullas que no se han
comprometido. La norma fiscal internacional ha sido respaldada por la ONU y el
G-20 y prev el intercambio de informacin completa sobre todos los asuntos
fiscales, sin que pueda prevalecer el inters nacional o el secreto bancario para fines
fiscales.
Los cuadros del Informe de Progreso representan una evaluacin objetiva de la
situacin en los 84 pases encuestados por el Foro Mundial y se ha guiado por la
labor del Comit de la OCDE de Asuntos Fiscales y por el propio Foro Mundial 17. De
las 47 jurisdicciones que fueron identificadas como parasos fiscales en junio de
2000, ya en 2007 la gran mayora de ellas se haban comprometido a poner en
prctica la transparencia y el intercambio efectivo de informacin y, por tanto, no se
consideraron como jurisdicciones que no cooperan con la OCDE. Hasta hace poco,
tres jurisdicciones europeas se mantenan todava en la lista de parasos fiscales no
cooperativos que public la OCDE en 2002: Andorra, Mnaco y Liechtenstein. En
mayo de 2009, el Comit de Asuntos Fiscales de la OCDE elimina estas
jurisdicciones de la lista a la luz de sus declaraciones de marzo 2009 en las que
manifiestan su inters en aplicar rpidamente las normas internacionales y el
calendario establecido para tal ejecucin. Aunque, a la fecha del ltimo Informe de
progreso de septiembre de 2009, todava no las han aplicado sustancialmente.
Como ocurre con las medidas de soft-law, la OCDE no tiene poder para imponer
sanciones a los pases que no aplican las normas, sino que sern los distintos
pases, miembros o no, de la OCDE los que decidirn por s mismos las acciones
que consideren necesarias para garantizar la aplicacin efectiva de su legislacin
fiscal, para lo cual, el G20 ha elaborado una lista de posibles medidas basadas en
anlisis proporcionados por la OCDE.
La cooperacin en el mbito de la Unin Europea
Existen ciertos factores en la Unin Europea que la convierten en un mbito
especialmente sensible para la competencia fiscal nociva, como son la cercana
geogrfica de los pases miembros y el hecho de contar con una moneda nica. Por
otro lado, la utilizacin de la fiscalidad como factor de competencia por parte de los
Estados miembros en el diseo y aplicacin de sus sistemas tributarios podra dar al
traste con la libre competencia en el Mercado nico, de ah la preocupacin de la
UE por avanzar en la armonizacin de los sistemas fiscales de los Estados
miembros.
El espacio econmico europeo constituye un marco econmico peculiar que se
encuentra a caballo entre las tpicas federaciones que cuentan con una autoridad
central y los estados plenamente soberanos. Adems, al hecho singular que dibujan
los Tratados de la Unin Europea, se ha unido durante la ltima dcada el intenso

17

Estos expertos han sugerido que, en este punto, un buen indicador de progreso es si una
jurisdiccin ha firmado 12 acuerdos sobre intercambio de informacin que cumplan con la norma de la
OCDE, nmero que ser revisado en el futuro para tener en cuenta a las jurisdicciones con las que
los acuerdos han sido firmados.

16

proceso de ampliacin hacia el Este de la Unin, lo que sin duda ha generado

tensiones en muchos frentes y, entre ellos, en el de la fiscalidad del capital.
Sin embargo, la competencia fiscal no siempre afecta negativamente a la eficiencia
y, cuando lo hace, no es fcil cuantificar en qu medida es significativamente
perniciosa (Cantos et al., 2010). En definitiva, las medidas de cooperacin o de
armonizacin, en caso de ser necesarias, deben respetar los marcos
constitucionales de soberana de los estados, sobre todo despus de que la mitad
de ellos hayan perdido la soberana monetaria como consecuencia de su integracin
en el rea del euro.
En los ltimos aos, la Comisin ha retomado sus esfuerzos por avanzar en el
proceso armonizador de las normativas fiscales de los pases de la UE, sobre todo
en lo que respecta a la tributacin empresarial y al gravamen sobre el capital. La
utilizacin de la fiscalidad como arma competitiva a la hora de disear y aplicar un
sistema tributario puede plantear problemas a la libre competencia en el Mercado
nico, de ah la preocupacin que ha venido manteniendo la Comisin Europea
desde principios de los aos noventa con motivo de la liberalizacin de los mercados
de capitales concluida formalmente en 1993, aunque en la prctica ya se haba
iniciado algunos aos antes. Fruto de esta preocupacin han sido los varios intentos
de proponer medidas armonizadoras en materia de fiscalidad.
Tras la entrada en vigor de la moneda comn, la Comisin ha retomado sus
esfuerzos por avanzar en el proceso armonizador de las normativas fiscales de los
estados, sobre todo en lo que respecta a la tributacin sobre las rentas del capital.
La crisis econmica y financiera experimentada desde 2007, ha servido para dar
mayor relevancia a los problemas derivados de la competencia fiscal, dadas las
dificultades que la prctica totalidad de pases estn teniendo para alcanzar el
equilibrio en las cuentas pblicas.
La armonizacin fiscal es un instrumento de correccin de la competencia fiscal
perniciosa, pero su objetivo principal es evitar la prdida de recaudacin que la
movilidad de los factores puede provocar en las haciendas pblicas, ms que
corregir el dficit de bienestar que se haya podido generar. Hemos de diferenciar
dos agentes en la prctica de la competencia fiscal: de un lado, nos encontramos
con los sujetos pasivos que eligen la jurisdiccin ms benvola en el trato fiscal y, de
otro, con los sujetos activos, es decir, los titulares de la potestad tributaria que
orientan sus decisiones fiscales con el fin de obtener una ventaja competitiva en la
captacin de empresas, capitales, trabajadores cualificados, etc. Los esfuerzos de la
UE en materia de armonizacin fiscal suponen un freno para las conductas
oportunistas de contribuyentes y de gobiernos y es, precisamente, en lo que afecta a
estos ltimos donde las dificultades son mayores, en tanto que el proceso
armonizador implica una cesin de soberana por parte de los estados. La reticencia
de los estados a esta cesin, sobre todo tras la prdida de la potestad monetaria por
parte de algunos, explica que el proceso armonizador en la imposicin directa
avance con lentitud y que su concrecin se limite prcticamente a la imposicin
indirecta.
Para la Comisin Europea, como garante de los Tratados de la Unin, constituye
una prioridad estudiar las amenazas que pudieran derivarse para la movilidad de los
factores por lo que afecta al objetivo de estabilidad y, con frecuencia, ha credo
interesante tomar iniciativas para dotar de cierta uniformidad a los sistemas fiscales
internos de los estados. Pero, aunque este objetivo puede ser compartido por los
estados, las diferencias existentes en las polticas fiscales responden a multitud de
razones que van desde el nivel de desarrollo de cada pas, su idiosincrasia, su

17

situacin geogrfica o sus condicionantes histricos, razones que son tan legtimas
como las que les han llevado a la cesin de competencias en materia de poltica
monetaria. Por el contrario, tambin los gobiernos son conscientes de que una
competencia fiscal generalizada les puede conducir a largo plazo a una reduccin de
sus recursos fiscales hasta poner en riesgo la financiacin del gasto pblico, adems
de generar malas relaciones entre los pases con tipos altos y con tipos bajos. La
armonizacin fiscal se presenta, entonces, como un instrumento para evitar que los
titulares del capital puedan tomar las diferencias fiscales como elemento estratgico
principal de sus decisiones. La razn por la cual el Tratado de Roma (1957) solo
hizo mencin expresa a la necesidad de armonizar los impuestos indirectos hay que
entenderla en el marco de la construccin de un espacio econmico comn. En
ningn caso, ni los redactores del mismo ni prcticamente nadie en aqulla poca,
podra haber intuido el actual estado de liberalizacin de flujos en que se encuentra
el mercado de capitales a nivel mundial.
No obstante, uno de los redactores del Tratado de Roma, Paul. H. Spaak, ya seal
a las distorsiones fiscales como uno de los peligros que amenazaban la libre
circulacin sobre la que se bas el proyecto original de lo que hoy es la UE y que
sigue siendo uno de los pilares de su existencia. Lo cierto es que se adverta en el
Informe Spaak (1956) de los riesgos que supona la diversidad fiscal en relacin a la
libertad de movimientos del capital: los movimientos especulativos perjudicaran a
las reas menos desarrolladas y que ms necesidad de fondos tendran y habra
traslaciones de capital justificadas nicamente con el fin de eludir el gravamen fiscal
que altera la rentabilidad del capital.
Pese a todo, la armonizacin fiscal se centr en el mbito indirecto, con mandato
expreso a la Comisin para que procediera de la mejor forma en que resulte
posible, a armonizar las legislaciones de los Estados Miembros relativas a los
impuestos indirectos18. Asimismo, el Tratado contempla la necesidad de evitar la
doble imposicin dentro del territorio comunitario. Como consecuencia de este
mandato, el Comit Fiscal y Financiero de la Comisin elabor el conocido Informe
Neumark (1962) que sostiene que la labor armonizadora deber hacerse a partir de
la correccin de las decisiones fiscales que afecten al mercado comn pero sin
imponer una poltica fiscal uniformadora en el mbito comunitario.
Informes posteriores volvan a contemplar la necesidad de armonizar la fiscalidad de
capitales19, en especial, en lo que afecta a los dividendos y a rendimientos de los
valores de renta fija, pero no ser hasta 1975 cuando se materialicen, en forma de
Propuestas de Directivas, los primeros esfuerzos por armonizar la fiscalidad directa,
en concreto, el impuesto sobre sociedades y los sistemas de retencin en origen. La
propuesta consista en abrir una horquilla de entre el 45% y el 55% para el tipo del
impuesto de sociedades en todos los estados miembros, as como una retencin del
25% sobre los dividendos distribuidos a extranjeros, compensable como un crdito
fiscal en el pas de residencia del perceptor. La nica mencin expresa al gravamen
sobre la renta de las personas fsicas es que se deba integrar parcialmente con el
impuesto de sociedades al objeto de eliminar o atenuar la doble imposicin de las
rentas ya gravadas por el impuesto societario en la liquidacin del gravamen
personal.
La Comunicacin de la Comisin de 20 de marzo de 1996 reconoce que los
repetidos fracasos en la coordinacin fiscal en la UE han ocasionado distorsiones
del mercado nico, por lo que se refiere a la libertad de circulacin de personas,
18
19

Artculos 95 a 99 del Tratado de Roma, en su redaccin original.

Se trata de los Informes Van Den Temple (1969) y Werner (1970).

18

bienes, servicios y capitales, si bien con distinta intensidad, habiendo generado

desempleo y contribuido al deterioro de la recaudacin pblica por la erosin de la
base imponible. Responsabiliza a los estados miembros de esta situacin y pone de
relieve que la defensa de su soberana fiscal les ha conducido a una prdida real en
favor de los mercados, sobre todo, en lo que respecta al gravamen de los factores
ms mviles, como el capital. La consecuencia es que para contrarrestar este
fenmeno, los diversos estados miembros se han visto obligados, en mayor o menor
medida, a gravar excesivamente el trabajo, lo que resulta contraproducente para el
empleo y la distribucin de la renta.
En este contexto y con el fin de resolver los problemas en la toma de decisiones
fiscales en la UE, se rene el Consejo ECOFIN en la ciudad de Verona, durante el
13 y 14 de abril de 1996 y se decide la creacin de un Grupo de Poltica Fiscal
integrado por representantes de los Ministerios nacionales correspondientes y
presidido por el Comisario de Fiscalidad, Mario Monti.
Como resultado del trabajo del Grupo Monti, se elabor el documento La fiscalidad
en la Unin Europea: Informe sobre la evolucin de los sistemas tributarios20. En
dicho documento se ponen de relieve las diferencias existentes respecto a qu se
entiende por competencia fiscal nociva, puesto que no se pudo dar una definicin
uniforme y objetiva de qu se entiende por medida desleal, adems de reconocer
que la reaccin de los pases ante la amenaza de la competencia fiscal perjudicial
es diferente en cada caso. Finalmente y con buen criterio, se recoge en el Informe la
preferencia de los pases miembros para vincular las iniciativas de la UE a los
trabajos que ya vena desarrollando la OCDE en este sentido, bajo la hiptesis ms
que contrastada de que slo sera efectivo un acuerdo multilateral entre todas las
economas del mundo desarrollado.
La desconfianza de los estados miembros es evidente; tal vez preocupados por no
perjudicar la situacin de la UE respecto al resto de pases, en particular, Estados
Unidos, aplicando medidas restrictivas de su potestad fiscal. En contrapartida, la
Comisin seala que las propuestas de intervencin comunitaria en materia de
fiscalidad sern ajustadas a los principios de solidaridad y proporcionalidad y que la
armonizacin de los sistemas tributarios no es un fin en s mismo sino un medio
adecuado y realista para combatir la prdida de soberana fiscal que han venido
experimentando los estados miembros en beneficio de los mercados, interpretacin
ciertamente discutible desde el punto de vista del anlisis econmico.
En el captulo de recomendaciones, el documento Monti encomienda a la Comisin
adoptar una serie de iniciativas destinadas a alcanzar un acuerdo general sobre los
tipos de medidas que resultan perjudiciales en un contexto comunitario, definir
normas comunes en toda una serie de mbitos, establecer una mayor coordinacin
fiscal con vistas a impedir que la competencia resulte perjudicial para el inters
comn y, finalmente, intensificar la cooperacin entre las autoridades fiscales en la
lucha contra el fraude y la evasin.
El Consejo ECOFIN informal de Mondorf-les Bains (1997) invit a la Comisin a
presentar un conjunto de medidas fiscales, a lo que la Comisin respondi con dos
Comunicaciones de 1 de octubre y de 5 de noviembre de ese ao, donde propona
las medidas concretas que deberan aplicarse. Por fin, en el Consejo ECOFIN de 1
de diciembre de 1998 se produce la aprobacin de tres medidas fiscales para luchar
contra la competencia fiscal perjudicial: el Cdigo de Conducta sobre la fiscalidad
de las empresas, la propuesta de Directiva sobre los pagos de intereses y cnones
entre empresas vinculadas, as como la propuesta de Directiva destinada a
20

Documento Com (96) 546; final de 22 de octubre de 1996.

19

garantizar un mnimo de imposicin efectiva dentro de la Comunidad en los

rendimientos del ahorro en forma de intereses. Las tres medidas exigan su entrada
en vigor conjunta tras la aprobacin unnime de todos los pases miembros y
estaban condicionadas a la adopcin de su contenido por parte de otros pases
terceros para evitar la salida de capitales de la UE.
El objetivo del Cdigo de Conducta es evitar la competencia fiscal perjudicial en el
mbito de la imposicin directa y, en concreto, en la tributacin empresarial. No
obstante, no pretende limitar la soberana tributaria de los estados miembros de la
UE ni, por tanto, la diversidad fiscal que generan, sino reorientar la poltica fiscal
para evitar la prdida generalizada de recaudacin y la sobrecarga de imposicin del
factor trabajo.
El Cdigo de Conducta supone la obligacin, en trminos de compromiso poltico,
para los estados miembros de no establecer nuevas medidas fiscales perniciosas
(de acuerdo con el propio Cdigo) y de modificar las disposiciones y prcticas que
estn vigentes en su ordenamiento para eliminar las medidas fiscales perniciosas
que pudiera haber (apartados C y D del Cdigo). En cuanto a los apartados A y B
del mismo, se encargan de definir qu se considera medida fiscal perniciosa y quin
lo determina. Respecto al qu, el Cdigo dispone un criterio general y unos
parmetros aplicables para su definicin.
No puede decirse que el Cdigo contuviera un procedimiento de articulacin
concreto entre el criterio general, los parmetros y la limitacin del mbito de
aplicacin, por lo que el margen de interpretacin era muy amplio. Para delimitar
esta cuestin que es central en la aplicacin del mismo, se dispuso la creacin de un
Grupo que tendra que evaluar las medidas fiscales que pudieran ser calificadas
como nocivas. El Grupo del Cdigo de Conducta se cre en el seno del Consejo en
marzo de 1998 y elabor la lista de medidas fiscales susceptibles de entrar en el
mbito de aplicacin del Cdigo a partir de listas elaboradas por la Comisin y de la
informacin aportada por los estados miembros.
La labor del Grupo del Cdigo de conducta ha sido muy til en trminos de
clarificacin del panorama de medidas fiscales perniciosas, como muestra la
posterior incidencia de la UE en las materias que en su informe se recogan. En este
sentido, toman especial relevancia los criterios operativos que utiliz para determinar
si era o no nociva una medida fiscal concreta. Para ello, el Grupo desagreg los
criterios en funcin de la categora analizada y, as, para las dos primeras referidas Servicios financieros, financiacin de grupos societarios y pago de cnones y
Seguros, reaseguros y seguros cautivos-, se consider que bastaba con que se
verificase el criterio general de tener un nivel de imposicin inferior al habitual en el
pas para ser considerada un medida fiscal de competencia desleal21. En el caso del
tratamiento fiscal dado a los servicios prestados intra-grupo y a las sociedades
holding, se opt por criterios ms restrictivos con el fin de evitar la doble imposicin
de la renta global del grupo societario. As, para el primer caso, se calificaron como
medidas fiscales nocivas la utilizacin de mtodos de determinacin de costes
aumentados y de precios de venta disminuidos no conformes con los principios de la
OCDE y, en el caso de las sociedades holding, la exoneracin del impuesto de los
dividendos de origen extranjero o un tratamiento fiscal asimtrico de las plusvalas y
las minusvalas. Dentro de la categora de exoneraciones totales o parciales del
impuesto de sociedades y sociedades off-shore, se opt por restringir la calificacin
de perniciosa a aqullas medidas de exoneracin o reduccin del impuesto cuyo
21

Por ejemplo, un tipo reducido de imposicin nominal o una autorizacin para la constitucin de
reservas superiores a los riesgos reales.

20

objetivo fuera atraer inversiones extranjeras, excluyendo, por tanto, los incentivos
fiscales justificables por razones sociales o de poltica regional interna del estado de
que se trate. En concreto, para calificar una medida fiscal como nociva se exigi que
se dieran varias de las siguientes caractersticas: que la ventaja se reservara a las
sociedades cuyos accionistas no son residentes, que no se autorizaran las
transacciones con residentes o bien que stos no puedan beneficiarse de la
exoneracin y que la medida fuera dirigida a los capitales ms mviles.
El Cdigo de Conducta forma parte de lo que en Derecho se conoce como soft law
comunitario, siendo, por tanto, un conjunto de reglas de conducta que carecen de
fuerza legal vinculante por s mismas. A travs de los diferentes cdigos de conducta
que han emanado de las instituciones de la UE, sta expresa su voluntad poltica
respecto a ciertos temas de especial relevancia en los que su capacidad de
actuacin y disposicin jurdica est muy limitada por la soberana nacional de los
estados miembros. As pues, no deja de ser una declaracin de intenciones o de
voluntades cuya fuerza jurdica depende de la que cada pas miembro decida darle.
De ah la importancia de que reciba el respaldo expreso del Consejo Europeo, dada
la presencia de los jefes de estado y gobierno en esta institucin.
La segunda de las medidas emanadas del Consejo ECOFIN informal de Mondorf-les
Bains (1997) tena que ver con la propuesta de Directiva sobre los pagos de
intereses y cnones entre empresas vinculadas. Dado que para la UE es esencial la
consecucin del mercado nico, parece lgico que las transacciones entre
sociedades de diferentes estados miembros no deberan estar sujetas a condiciones
fiscales menos favorables que las que se aplican a las mismas transacciones
cuando stas tienen lugar entre sociedades del mismo estado miembro.
El primer intento de la Comisin para lograr la supresin de las retenciones en
origen aplicadas a los pagos entre sociedades matrices y filiales de diferentes
Estados de la UE es de 1990. De hecho, esta pretensin figur como prioritaria para
la realizacin del mercado interior, pero el Consejo no lleg a un acuerdo sobre ella
y la retir en 1994. Ahora, con la Directiva 2003/49/CEE las sociedades que se ven
afectadas por la regulacin de la misma son aqullas que se hayan constituido con
arreglo a la legislacin de un estado miembro, que tengan su residencia fiscal en
dicho estado y que estn sujetas al impuesto sobre sociedades. Asimismo, se
entiende que existe un grupo societario cuando la participacin de una entidad en el
capital de la otra es igual o superior al 25% o si una tercera entidad participa en el
capital de ambas en el referido porcentaje.
La Directiva 49 propone la supresin de dichas retenciones, de manera que los
estados miembros tendrn que eximir a los intereses y cnones de todo gravamen
aplicado a tales categoras de ingresos, para ese tipo de sociedades, con
independencia de que el gravamen se aplique mediante retencin en origen o
mediante estimacin de la base imponible. Desde la entrada en vigor de esta
Directiva, los pagos de intereses o cnones procedentes de un estado miembro
estn exentos de cualquier impuesto aplicado en dicho estado de origen sobre tales
pagos, ya sea mediante retencin en origen o mediante estimacin de la base
imponible, siempre que el beneficiario efectivo de los intereses o cnones sea una
sociedad de un estado miembro situada en otro estado miembro o un
establecimiento permanente situado en un estado miembro distinto del de la
sociedad de la que depende22.
22

Se dispuso un rgimen transitorio para Grecia y Espaa. En nuestro caso, se autoriz a no aplicar
las disposiciones de la Directiva hasta el 1 de enero de 2005, aunque exclusivamente en relacin con
el pago de cnones. Durante un perodo transitorio de seis aos a partir de entonces, el tipo del

21

Los rendimientos que estn afectados por esta Directiva son los intereses, esto es,
el rendimiento de los crditos de cualquier clase, estn o no garantizados por una
hipoteca o por una clusula de participacin en los beneficios del deudor y, en
particular, el rendimiento de bonos y obligaciones, incluidas las primas y lotes
vinculados a stos. Asimismo, se incluyen los cnones, esto es, las remuneraciones
de cualquier clase percibidas por el uso o la cesin del derecho de uso de cualquier
derecho de autor sobre obras literarias, artsticas o cientficas, incluidas las pelculas
cinematogrficas y los programas y sistemas informticos, cualquier patente, marca
registrada, diseo o modelo, plano, frmula o procedimiento secretos, o por
informaciones relativas a experiencias industriales, comerciales o cientficas.
El Consejo ECOFIN de 2 de diciembre de 2008 decidi ampliar el mbito de
aplicacin de la Directiva a nuevas personas y productos, recordando, a su vez, el
carcter transitorio del rgimen de retencin en la fuente y subrayando la
importancia de las negociaciones emprendidas con terceros pases sobre este
asunto fundamental en un contexto de firme lucha contra el fraude y la evasin fiscal
internacional.
La tercera de las medidas emanadas del Consejo ECOFIN de 1997 afecta a uno de
los elementos que se consider clave en la lucha contra la competencia fiscal
perjudicial. El objetivo ha sido atenuar las distorsiones existentes en la imposicin
efectiva de las rentas del ahorro en forma de pago de intereses. Estos rendimientos
constituyen ingresos imponibles para los residentes de todos los estados miembros
de la Unin Europea pero, dada la libre circulacin de capitales, de no existir un
mecanismo de coordinacin de los regmenes nacionales relativos a su fiscalidad,
los residentes de los estados miembros pueden eludir fcilmente cualquier forma de
gravamen sobre los intereses percibidos en un estado miembro distinto de aqul en
el que residen.
Se consider que la situacin descrita podra generar distorsiones en los
movimientos de capitales entre estados miembros incompatibles con el mercado
interior, as como fomentar la evasin fiscal de los rendimientos del ahorro. De forma
correlativa, inducira al incremento de la presin fiscal sobre los rendimientos de
origen menos mvil, como la renta de trabajo, y dificultara indirectamente la
creacin de empleo.
Fue en 1998 cuando se plante la primera Propuesta de Directiva para impedir esta
competencia nociva, dejando a los estados miembros la eleccin entre intercambiar
informacin bancaria o aplicar una retencin fiscal. Este primer intento fracas, pero
durante el Consejo Europeo de Santa Mara de Feira en 2000, se logr un consenso
sobre el tema que se concret en las posteriores sesiones del Consejo ECOFIN de
noviembre de 2000, de diciembre de 2001 y de enero de 2003. El acuerdo versa
sobre la instauracin de un intercambio automtico de informacin entre todos los
estados miembros, a excepcin de Blgica, Luxemburgo y Austria que disfrutarn de
un perodo de transicin.
La Directiva 2003/48/CEE, por tanto, viene a completar la propuesta presentada en
el Informe Monti. Su finalidad es permitir que los rendimientos del ahorro en forma
de pago de intereses efectuados en un estado miembro en favor de beneficiarios
efectivos que son personas fsicas con residencia en otro estado miembro, estn
sujetos a imposicin efectiva de acuerdo con las disposiciones legales de este ltimo

impuesto sobre los pagos de cnones a una sociedad asociada de otro estado miembro o a un
establecimiento permanente radicado en otro estado miembro de una sociedad asociada de un
estado miembro, no deber superar el 10%.

22

estado miembro23. Para garantizar que en este proceso no hay prdida sustancial de
recursos para ningn erario pblico, se ha elegido el intercambio automtico de
informacin entre los estados miembros sobre los pagos de intereses. De esta
manera, debe garantizarse la imposicin efectiva de los pagos de intereses en el
estado miembro en el que el beneficiario efectivo tiene su residencia fiscal. Para ello,
los estados miembros adoptarn las medidas necesarias que permitan que los
organismos liquidadores establecidos en su territorio lleven a cabo las tareas
necesarias para la cooperacin e intercambio de informacin bancaria.
Se dispone un perodo de transicin para Blgica, Luxemburgo y Austria, ya
mencionado, de manera que podrn abstenerse de intercambiar informacin sobre
los intereses satisfechos siempre que apliquen a los mismos un sistema de retencin
en origen. Estos tres estados aplicarn el sistema transitorio hasta que la
Confederacin Suiza, el Principado de Andorra, el Principado de Liechtenstein, el
Principado de Mnaco y la Repblica de San Marino, garanticen un intercambio
efectivo y completo de informacin, previa peticin, respecto de los pagos de
intereses, y hasta que el Consejo convenga por unanimidad que los Estados Unidos
de Amrica se comprometen a intercambiar informacin, previa peticin, segn el
Modelo de Acuerdo de la OCDE. Estamos ante un ejemplo claro de la incidencia de
los parasos fiscales en la fiscalidad del resto de estados y cmo su competencia
desleal impide o dificulta la asuncin de compromisos efectivos de cooperacin
fiscal.
En cuanto al sistema de retencin en origen, la Directiva impone que cuando el
beneficiario efectivo de los intereses sea residente de un estado miembro distinto de
aqul en el que est establecido el agente pagador, Blgica, Luxemburgo y Austria
aplicarn una retencin en origen del 15% durante los tres primeros aos del
perodo de transicin, del 20% durante los tres aos siguientes y del 35%
posteriormente. Asimismo, el sistema impone a los Estados miembros que aplican
una retencin en origen la obligacin de transferir el 75% de sus ingresos al estado
miembro de residencia del beneficiario efectivo de los intereses, conservando el 25%
restante; por otro lado, el estado miembro de residencia fiscal del beneficiario
efectivo de dichos intereses tendr la obligacin de procurar que se eliminen todas
las dobles imposiciones que podran resultar de la exaccin de la retencin en
origen.
Con posterioridad a la aprobacin de esta Directiva, se han ido incorporando al
acuerdo los estados de San Marino24, Andorra25, Liechtenstein26, Mnaco27 y Suiza28.
Por Decisin 2004/587/CE del Consejo, de 19 de julio de 2004, se retrasa hasta el 1
de julio de 2005 la fecha de entrada en vigor de la Directiva 2003/48/CE.
IV. Conclusiones
23

La directiva excluye las cuestiones vinculadas a la tributacin de las pensiones y prestaciones de

seguros.
24
Decisin de Consejo 2004/903/CE, de 29 de noviembre de 2004 y Decisin del Consejo
2005/357/CE, de 22 de diciembre de 2004.
25
Decisin de Consejo 2004/828/CE, de 29 de noviembre de 2004 y Decisin del Consejo
2005/356/CE, de 22 de diciembre de 2004.
26
Decisin de Consejo 2004/897/CE, de 29 de noviembre de 2004 y Decisin del Consejo
2005/353/CE, de 22 de diciembre de 2004.
27
2005/35/2005, de 7 de diciembre de 2004 y Decisin del Consejo 2005/347/CE, de 22 de diciembre
de 2004.
28
Decisin del Consejo 2004/912/ CE, de 25 de diciembre de 2004 y Decisin del Consejo 2004/911/
CE, de 2 de junio.

23

Lo expuesto hasta el momento permite constatar que la liberalizacin que comporta

la globalizacin econmica experimentada en las ltimas dcadas ha introducido la
competencia fiscal como uno de los elementos condicionantes de las decisiones
tributarias de los sectores pblicos. Esta competencia no es siempre nociva o
perjudicial para el erario pblico y el sistema econmico en su conjunto. Baste
sealar que uno de los aspectos positivos de la misma ha sido la eliminacin de
ineficiencias de los sistemas fiscales que impedan o dificultaban el desarrollo de
actividades econmicas.
No obstante, no puede negarse que la interdependencia de los estados en el mbito
econmico ha llevado a esa misma situacin en el campo fiscal y que la bsqueda
de la ventaja competitiva en las exacciones pblicas nos ha conducido a una
rebaja generalizada de la fiscalidad del factor ms mvil: el capital.
La competencia fiscal nociva sobre el factor capital tiene efectos negativos muy
importantes sobre los sistemas fiscales, tanto cuantitativos como cualitativos. En los
apartados anteriores hemos descrito cmo el inters en evitar la prdida de recursos
fiscales ha originado comportamientos orientados a captar fuentes de gravamen en
detrimento de otros estados competidores y cmo el resultado de este proceso ha
sido una prdida generalizada de capacidad recaudatoria. Esta menor recaudacin
incide directamente sobre la sostenibilidad del gasto pblico y, por ende, en el
mantenimiento de los niveles de provisin pblica y de prestacin de servicios por
parte del sector pblico.
Las estados no han permanecido indiferentes ante esta prdida de recursos y las
diferentes medidas analizadas en los mbitos de la OCDE y de la UE ponen de
releve esta preocupacin. Superada la fase inicial de reaccin particular ante la
incidencia de la competencia fiscal nociva que ha profundizado an ms en sus
efectos perjudiciales, los estados han tomado conciencia de la necesidad de
establecer acuerdos que permitan reducir el impacto de los comportamientos
oportunistas. Esta base de actuacin est presente en la presin internacional para
luchar contra los parasos fiscales y toma especial relevancia en el mbito de la UE.
Como ya hemos sealado, la UE es un mbito especialmente adecuado para tratar
de optimizar los retornos del capital, antes y despus de impuestos. Las instituciones
europeas han justificado la aplicacin de directivas armonizadoras en dos mbitos
que afectan a la fiscalidad del capital: la imposicin de los rendimientos del ahorro
en forma de intereses y las decisiones fiscales que discriminan el trato fiscal entre
sociedades de diferentes estados miembros respecto del que aplica entre
sociedades del mismo estado. Las Directivas 2003/48/CEE y 2003/49/CEE
pretenden garantizar la neutralidad en el trato de las rentas generadas por el ahorro
y la neutralidad en el trato de entidades residentes y no residentes. Pese a la
innegable importancia de estas disposiciones, son evidentes las dificultades que se
presentan para la aplicacin efectiva de esta medias y, ente ellas, destaca un
elemento no siempre valorado en su justa medida y sobre el que pivota la eficacia de
las medidas contempladas en estas Directivas: nos referimos al intercambio de
informacin entre estados. La traslacin recproca de informacin fiscal relevante
sobre los sujetos pasivos personas fsicas y, en particular, las jurdicas permite la
aplicacin de mecanismos efectivos de control que permitiran reducir la evasin
fiscal. Ya hemos visto cmo los avances en el mbito internacional se limitan a
sealar el mnimo indispensable para no ser calificado como paraso fiscal; la
dificultad estriba en que el intercambio de informacin comporta una cesin de
soberana fiscal en los casos en que la tributacin sea atribuida al estado al que se
transfiere la informacin.

24

A la luz de la exposicin realizada en las pginas anteriores, merecen ser resaltadas

las siguientes cuestiones:
1. Al haberse generalizado el mtodo del crdito fiscal en la tributacin
internacional de las rentas del capital, parece evidente que el objetivo de
neutralidad en la importacin de capitales no es prioritario para los pases.
Puesto que, en ausencia de cooperacin, los tipos mundiales de gravamen del
capital tenderan a reducirse en exceso, la cooperacin podra permitir alcanzar
unos tipos de equilibrio ms elevados respetando el principio de neutralidad en
la exportacin de capitales, pero con un costoso intercambio de informacin.
2. La generalizacin del comportamiento de reduccin del gravamen sobre las
rentas del capital con el fin de atraer inversiones al territorio de un estado en
detrimento del resto, no solo constituye la causa de una menor base fiscal
mundial para estas rentas, sino que tambin altera la estructura de los sistemas
fiscales, afectando a su equidad. Como la UE ha sealado, el race to the bottom
tiene una consecuencia visible en el incremento del gravamen de la renta
derivada del trabajo personal por cuenta ajena (base impositiva con escasa
movilidad), afectando a la economa ilegal y a la justicia del sistema fiscal en su
conjunto.
Es fcil observar como buena parte de los pases ms desarrollados han optado
por una tributacin dual que permite un gravamen del capital significativamente
ms bajo que el del trabajo, afectando de forma importante a la estructura
interna del impuesto personal sobre la renta.
3. En los ltimos 20 aos los sistemas fiscales estn siendo objeto de una
importante transformacin como consecuencia de la apertura de las economas.
As es como hay que entender el creciente nfasis de los gravmenes directos
hacia las bases impositivas menos mviles, a la vez que el refuerzo de los
impuestos indirectos tambin ha contribuido a la merma recaudatoria por las
rentas del capital.
4. La actual crisis econmica mundial puede estar dando lugar a un cambio
relevante en la estructura fiscal de los pases avanzados. Por un lado, el recurso
generalizado de los gobiernos a las polticas keynesianas y al abandono
transitorio de la consolidacin presupuestaria con el fin de combatir la cada de
actividad econmica y de los ingresos pblicos, ha originado abultados dficits
presupuestarios y elevados niveles de endeudamiento pblico. Por otro, el
previsible escenario de lento crecimiento econmico para la prxima dcada,
retrasar el saneamiento de las finanzas pblicas y, probablemente, impondr
mayores niveles de presin fiscal. Puesto que no hay nada que haga pensar en
un aumento del gravamen sobre el capital por el miedo a perder inversores
extranjeros o el riesgo de incentivar la salida del capital propio, todo parece
indicar que las necesidades recaudatorias se orientarn hacia los gravmenes
sobre la propiedad inmvil, sobre el trabajo personal y, sobre todo, hacia los
impuestos sobre el consumo.
5. La intensidad de la competencia fiscal internacional (incluida la nociva) depende
directamente del grado de apertura de las economas. En la medida en que el
riesgo de una vuelta al proteccionismo econmico sea una hiptesis poco
sostenible, continuarn fluyendo los capitales y el incentivo fiscal continuar
siendo un factor a tener en cuenta a la hora de optimizar la rentabilidad del
25

capital29. La competencia fiscal nociva seguir siendo motivo de preocupacin

discontinua por parte de los pases ms avanzados.

29

Aunque la actual crisis econmica ha recrudecido la polmica sobre la vuelta al proteccionismo,

basta con analizar someramente las consecuencias de dicha hiptesis para los principales pases y
bloques econmicos, para darse cuenta de la escasa probabilidad de que ocurra. La economa de
Estados Unidos es deficitaria comercial desde dcadas, a la vez que es una de las principales
exportadoras de capital. China es enormemente superavitaria en trminos comerciales, pero
receptora neta de inversin directa. La Unin Europea es exportadora neta de capitales y, salvo
Alemania, comercialmente deficitaria. Bajo cualquier regla de equilibrio que se utilice, ninguno de los
bloques econmicos citados quedaran en mejor posicin con la vuelta al proteccionismo. Una visin
actual de la cuestin puede encontrarse en Steinberg (2009).

26

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