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O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Utopa de un
territorio urbano
formal: proliferacin
de asentamientos
informales y polticas
de regularizacin en
Quito (1967- 2012)
Oscar Ral Ospina

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Espacios urbanos

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Con el paso del tiempo el poder moldea el espacio territorializndolo. En el caso del suelo urbano, el Estado y el mercado lo
moldean a su antojo. El primero lo crea bajo un orden legtimo
y lo intenta salvaguarda del caos, mientras que el segundo lo
trata de reproducir y explotar hasta los lmites que el primero
trata de imponerle. Ms all de esos lmites, un mercado
informal de suelo acta de un modo particular reproducindolo
y segmentndolo hasta los confines ambientales, fsicos, sociales, jurdicos y econmicos de nuestras urbes all empieza la
vitalidad de la Ciudad Informal

Resumen
En el presente texto exponemos los elementos principales que han caracterizado la interaccin entre la formalidad y la informalidad urbanas en Quito. Dicha relacin est definida por el establecimiento de parmetros
jurdicos y urbansticos impuestos desde el poder estatal en su funcin de crear un territorio urbano formal. Este
territorio es estructurado en gran parte como respuesta a la confluencia de los intereses de diversos actores,
articulados en torno a los beneficios derivados de la intermediacin y el acceso a suelo. En ese camino revisamos
aspectos bsicos de la planificacin urbana relacionados con la organizacin y el acondicionamiento territorial
para los procesos de modernizacin capitalista que ocurrieron desde la dcada de 1960. Simultneamente, la
proliferacin de los asentamientos informales se constituy en una materialidad que alcanz cierta magnitud a
mediados del siguiente decenio. Desde ese momento la postura de la administracin municipal transit entre
la negacin del fenmeno y su reconocimiento funcional en una etapa de crisis y deslegitimacin del orden
urbano. Posteriormente y durante 20 aos se transit hacia una poltica pblica de regularizacin que asimil
gran parte del economicismo y desarrollismo neoliberal promocionado por las agencias multilaterales. Basado
en la flexibilizacin de las barreras jurdicas, el paradigma de la propiedad individual y el dinamismo mercantil
ha tenido mltiples obstculos para materializarse en la periferia quitea regularizada.
Palabras clave: territorio urbano, polticas de suelo, regularizacin, irregularidad.

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Espacios urbanos

Abstract
In this paper, we refer to the main elements that have characterized the interaction between urban formality
and informality in Quito. This relation is defined by the establishment of juridical and urban parameters imposed
by the State aimed to create a more formal urban territory. This territory is structured mostly as a reaction to
the confluence of interests of the actors involved. Such interests are assembled around the benefits of intermediation and access to land. According to the latter, we revise basic aspects of urban planning related to the
organization and territorial conditioning for capitalistic modernization processes that have been taking place
since the 60s. At the same time, the proliferation of informal settlements arose in the middle of the following
decade. Since that moment on, the municipalitys stand moved from denial to the functional acceptance of
the phenomenon, which occurred in years of crisis and delegitimization of urban order. Afterwards and for
twenty years there was a movement towards a public policy that assimilated a great part of the economistic
and developmental neoliberal visions promoted by multilateral agencies. Based on the softening of juridical
barriers, the individual property and mercantile dynamism paradigm has faced several obstacles in becoming
a reality in the regularized periphery of Quito.
Key words: Urban territory, land policies, regularization, irregularity.

Introduccin
5.000 familias beneficiadas con ordenanzas de
regularizacin y entrega de escrituras, 350 barrios
regularizados, 30.000 personas beneficiadas. De
esta manera la prensa oficial registr parte de los
resultados de la poltica de regularizacin de barrios
informales hace ms de un ao en Quito.1 En aquel
1. 5.000 familias beneficiadas con ordenanzas de regulacin
y entrega de escrituras, Agencia Pblica de Noticias de Quito,
recuperado el 15 de mayo de 2013 de:
<http://www.noticiasquito.gob.ec/Noticias/news_user_
view/5000_familias_beneficiadas_con_ordenanzas_de_
regulacion_y_entrega_de_escrituras--8478>. Esta agencia de
noticias es el canal de comunicacin oficial de la Alcalda del
Distrito Metropolitano de Quito (dmq). La actual administracin
del dmq inici sus labores el 1 de agosto de 2009 y culminar el
14 de mayo de 2014.

reportaje la cifras sintetizaron la eficiencia de una


poltica de intervencin territorial puesta en marcha
desde 2001 y refinada casi una dcada despus por
el gobierno del ex alcalde Augusto Barrera (Castro,
2011),2 el cual propuso como uno de sus proyectos
bandera regularizar los ms de 400 barrios informales identificados hasta ese momento.3
2. Su administracin inici labores el 1 de agosto de 2009 y culmin
el 14 de mayo de 2014. Augusto Barrera gan las elecciones para
alcalde de Quito en representacin del Movimiento Alianza Pas, al
cual pertenece el actual presidente del Ecuador Rafael Correa.
3. En agosto de 2001 la Unidad de Suelo y Vivienda (usv) identific
alrededor de 400 barrios ilegales en el Distrito Metropolitano de
Quito (dmq), de los cuales se regularizaron 247 hasta marzo de
2009. Esta unidad report que para febrero de 2010 existan
402 barrios ilegales y 202 contaban con la ordenanza de regularizacin, mientras que para marzo del mismo ao se registraban
439 asentamientos ilegales; en mayo de 2011 la Unidad Especial

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Foto 1. Asistentes a una de las ceremonias de entrega de


escrituras de barrios regularizados. Fuente: Agencia de
Noticias Quito.

Foto 3. El alcalde Augusto Barrera en la ceremonia de


entrega de escrituras de barrios regularizados. Fuente
(Agencia de noticias Quito).
Foto 2. El alcalde Augusto Barrera en la ceremonia de
entrega de escrituras de barrios regularizados. Fuente:
Agencia de Noticias Quito.

Complementando la exaltacin de los beneficios


otorgados a la poblacin,4 las instantneas incluidas
en el reportaje registran momentos clave del ritual
de la integracin al orden formal urbano, el rostro
Regula Tu Barrio (uertb) consolid una cifra de 616 a travs de la
realizacin de un censo.
4. En un contexto donde la poltica urbana es cuantificada bajo la
lgica de la eficiencia, es muy comn encontrar cmo los procesos
impulsados por el gobierno de turno son traducidos al lenguaje
de las cifras: una sntesis fra, precisa y contundente magnifica los
logros, reduce a mnimas expresiones los fracasos e invisibiliza lo
dems; constituyendo un particular alimento estadstico del que
se nutrir, en parte, una voltil opinin pblica en su ejercicio de
legitimar los necesarios y sucesivos gobiernos urbanos.

de un gobierno local incluyente con los que hasta


aquel momento fueron habitantes de la ciudad
informal: una numerosa congregacin popular
entonando el himno quiteo, un afroecuatoriano
recibiendo sus escrituras de la mano del alcalde y
mujeres humildes colmando de agradecimientos al
burgomaestre construyen el testimonio grfico del
reconocimiento que el Estado hizo de una multitud
que hasta ese instante vivi en la anomia jurdica,
del otro lado del muro invisible que impone la
formalidad urbana; en adelante sern propietarios
legalmente reconocidos (vanse fotos 1-3).
Al final, y en un tono paternalista, las palabras
del alcalde apuntalan la funcin estatal en la consolidacin del utpico orden urbano: Que este

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Grfico 1. Crecimiento del rea urbana de Quito, 1760-2006.

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documento (las escrituras individuales y ordenanzas


de regularizacin) no sea slo un acto de dignidad,
sino tambin de conciencia [] nunca ms estas
personas estarn sometidas a manos de traficantes
de tierras; hoy pueden formalizarse y acudir al
municipio para hacer programas de vivienda en
tierras que son legales.
Casi medio siglo atrs la proliferacin de barrios
informales en Quito era un proceso en gestacin,
experimentando un crecimiento desmesurado durante la dcada de 1970.5 Ello se ha asociado a la
confluencia urbana de los efectos sociales, econmicos y demogrficos derivados de las fases de auge
y crisis del modelo agroexportador y el continuo
deterioro del sistema hacendario serrano que tuvieron lugar hasta bien entrados los aos sesenta, la
funcionalidad de la capital ecuatoriana como polo
econmico y poltico-administrativo tanto en la fase
agroexportadora como en los ensayos de modernizacin productiva durante la dcada del setenta, las
condicionantes en el acceso a suelo connaturales a
una planificacin orientada a resguardar los intereses inmobiliarios privados y reproducir un orden
urbano segregado, y la expulsin de poblacin de
bajos ingresos producto de los procesos de renovacin urbana llevados a cabo en el centro histrico
de la ciudad a finales de la dcada de los sesenta.
En ese contexto fueron continuos los flujos
migratorios hacia Quito, la creciente demanda de
5. La proliferacin de la ciudad informal, concebida tambin como
propagacin de barrios marginales, perifricos, clandestinos,
piratas, irregulares o ilegales, es entendida aqu como acontecimiento no puntual, es decir, sin una completa clarificacin
espacio-temporal en relacin con su origen, aunque los distintos
estudios realizados al respecto han establecido la generalizacin
del fenmeno en el trascurso de la dcada de 1970 (Achig,
1981, 1983; Carrin, 1981, 1983, 1986, 1987; Godard, 1988;
Oquendo, 1988).

vivienda para sectores de bajos ingresos no fue


solventada y la urbanizacin de la pobreza termin
por materializarse en reas centrales y perifricas a
travs de diversos mecanismos, entre ellos, las distintas expresiones que tuvo el mercado informal de
suelo (Oquendo, 1988), y en mucha menor proporcin la toma de tierras.6
No fue hasta 1984 que el gobierno local de
aquel entonces estableci el primer Procedimiento
para Regularizar Barrios Marginales (Resolucin
114). A partir de ese momento los trminos legalizar, formalizar, regularizar comenzaron a ser
incorporados en el discurso oficial de la planeacin
urbana hasta constituirse en elementos cotidianos
de un proyectismo que los fue consolidando como
antpodas de la ilegalidad, la informalidad o la
irregularidad: un caos, una patologa o una
disfuncin asociada a un tipo de desarrollo urbano muy caracterstico de nuestras ciudades latinoamericanas y que, en la experiencia de la capital
ecuatoriana, ser una materialidad que integrar,
como producto y proceso espacio-temporal, varios
factores, actores y dinmicas a escala local, regional
y nacional.7
6. Segn Mena (2010: 28) en el dmq se pueden diferenciar dos
tipos de reas de localizacin de asentamientos informales; la
primera, corresponde a las tierras agrcolas integradas a la ciudad,
estas reas en un principio fueron consideradas asentamientos perifricos por su ubicacin en las reas inmediatas al lmite urbano,
y la segunda, son los asentamientos ilegales, que comprenden a
asentamientos dentro del lmite urbano y otros ubicados en suelos
no urbanizables.
7. Segn Clichevsky (2000), la informalidad, irregularidad o ilegalidad urbana tiene dos transgresiones bsicas que la caracterizan
respecto a los aspectos de dominio al proceso de urbanizacin:
a) la falta de ttulos de propiedad (o contratos de alquiler); b) el
incumplimiento de las normas, subdivisin, uso, ocupacin y construccin de la ciudad, as como de los requerimientos ambientales
para la localizacin de usos urbanos.

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Es necesario mencionar que el gobierno local


ha tenido dos posturas frente a la proliferacin del
fenmeno. Una que neg la existencia del mismo
y dej que ste se propagara en la periferia, lo que
Hidalgo (1989) ha determinado como una poltica
por abstencin que tuvo lugar hasta 1984; y otra
que se ha orientado a modelar jurdicamente el
espacio urbano intentando ejercer el control para
evitar la propagacin de la informalidad, estableciendo unos mnimos legales y urbansticos para
fraccionamientos destinados a la generacin de
vivienda de inters social, o flexibilizando o redefiniendo el marco normativo para integrar la informalidad en la lgica de regularizacin-homogeneizacin urbana, en la perspectiva de dinamizar
procesos de desarrollo econmico y reducir la pobreza en esas reas bajo el paradigma de la seguridad jurdica de la propiedad individual del suelo y
el impulso al mercado8.
Ello ha tenido lugar en un contexto de profundas crisis polticas y econmicas que han marcado
la historia del Ecuador en las ltimas cuatro dcadas.
En ese escenario, la legitimacin del orden urbano
establecido ha recurrido a diversas estrategias para
solventar el creciente malestar social, siendo los
procesos establecidos en torno al acceso a suelo y
vivienda un lugar clave de disputa, negociacin y
legitimacin entre distintos actores, cada uno tratando de solventar sus intereses y construyendo,
simultneamente, una historia urbana marcada por
la lgica del capital a travs de diferentes modali8 Sin embargo, a pesar de las acciones desplegadas por el gobierno
local tanto a nivel jurdico como urbano sobre el control del proceso
de urbanizacin, el nmero de asentamientos informales creci
con el pasar del tiempo: en 1981 se contabilizaban 87; 153 en
1985; 202 en 1991 y 616 en 2010. Respecto a esta ltima cifra se
contabilizan barrios legalizados y por regularizar (Castro, 2011).

dades, donde el clientelismo y el paternalismo se


constituyen en estructuras polticas y culturales
histricamente arraigadas sobre las que operarn
tanto la accin estatal como los intereses gremiales
y mercantiles en juego.
En el presente texto se analizan los elementos
principales que han caracterizado la interaccin
entre la ciudad formal y la ciudad informal, la cual
para nuestro anlisis es definida por las condicionantes que surgen del establecimiento de parmetros jurdicos y urbansticos impuestos desde el
poder estatal en la tarea de materializar un discurso sobre el orden urbano y, de manera ms especfica, por las condiciones que se han establecido en
los procesos de regularizacin que comenzaron a
implementarse en la capital ecuatoriana desde hace
tres dcadas. En ese sentido nuestra reflexin se
basa principalmente en la revisin de los componentes de los planes de desarrollo urbano relacionados con la temtica descrita, y los contenidos de
las polticas de regularizacin ejecutadas desde
mediados de la dcada de 1980 hasta recin entrado el presente siglo.

Modelando el territorio quiteo:


planeacin urbana,
implementacin y evolucin de
las polticas de regularizacin de
asentamientos informales
Como se sabe, una de las funciones de la planeacin urbana tradicional ha sido la proyeccin de un
territorio organizado y controlado mediante el establecimiento de condiciones urbansticas y jurdicas
que regulan principalmente el acceso a suelo urbano

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Espacios urbanos

y, de manera complementaria, la edificabilidad, las


caractersticas constructivas, los usos y las distintas
fases de crecimiento del rea urbanizada; elementos
especialmente orientados a materializar un orden,
una homogeneidad legal y que, en gran parte, han
dado cuerpo a los planes de desarrollo urbano,
como ha tenido lugar en la experiencia de Quito
desde mediados de la dcada de 1940.9
stos pueden ser concebidos como textos
ideolgicos que expresan una toma de posicin
urbanstica (Castells, 1980: 328, citado por Carrin,
1987: 171), o como
[...] documentos jurdicos y polticos; por cuanto,
siguiendo a Preteceille opera una definicin jurdica
de las condiciones en que los diferentes agentes
sociales pueden apropiarse del suelo urbano y, por
tanto, resultado de la concertacin de la hegemona
en el poder (Preteceille, 1974, citado por Carrin,
1987: 171).

Al respecto podra afirmarse que la ciudad formal


toma cuerpo a partir de la proyeccin de un territorio10 histricamente apropiado a travs de un

9. Plan Regulador de Jones Odriozola (1945), Plan Director de


Urbanismo (1967), Plan del rea Metropolitana de Quito (1973),
Plan Quito (1981), Plan de Estructura Espacial Metropolitana
(1992), Plan General de Desarrollo Territorial (2001), Plan del
Buen Vivir de Quito (2009), Plan Metropolitano de Ordenamiento
Territorial (2012).
10. La definicin de territorio que plantea Raffestin establece
la necesidad de hacer una distincin entre ste y el espacio,
entendiendo este ltimo como anterior a cualquier accin de
apropiacin emprendida por un actor sintagmtico que deriva en
una territorializacin: El espacio es, pues, anterior y precede
a cualquier accin. El espacio est dado como una materia
prima y antecede a cualquier accin. Lugar de posibilidad, es
la realidad material previa a cualquier conocimiento y a cualquier
prctica, de las cuales ser objeto a partir del momento en que

modelo fsico11 y jurdico al ser segmentado, diferenciado y condicionado en su posesin, edificacin y


transferencia; en suma, controlado. Un ejercicio de
regulacin e intermediacin por parte del poder a lo
largo del tiempo, especialmente del estatal en sus
distintas expresiones, instancias y actores incorporados y articulados a ste, pero tambin por otros
que estructuran un complejo sistema relacional
asumiendo un papel en la disputa y negociacin
por el acceso a suelo urbano en diversas escalas
y escenarios: polticos, terratenientes, promotores
inmobiliarios, lotizadores ilegales, organizaciones
sociales, dirigentes barriales y familias, etctera.
En nuestra perspectiva concebimos el Estado
como un actor sintagmtico (Raffestin, 2011),12 el
ms relevante en la medida que cuenta con la legitimidad y la capacidad para plantear y echar a andar
un programa, en nuestro caso, el de la estructuracin del territorio urbano de acuerdo con un orden
legal, econmico e ideolgico, principalmente. En
ese proceso la planificacin y la regularizacin de
asentamientos humanos informales son intervenciones que se orientan a la consolidacin del mismo,
materializando una expresin territorial histrica
particular.
un actor manifieste una intencionalidad respecto a ese lugar
(Raffestin, 2011: 102).
11. En el caso de Quito y en referencia a los planes de 1967,
1973 y 1981 Carrin (1987: 172) afirma que stos presentan un
marcado nfasis en lo fsico, en el espacio, como objeto y objetivo
de la concertacin.
12. Raffestin conceptualiza a un actor sintagmtico como aquel
que realiza un programa. Manifiesta de manera precisa la idea
de proceso y de articulaciones sucesivas al interior del proceso
(Estado, familia, partidos, iglesias, empresas, organizaciones). Un
actor sintagmtico articula diferentes momentos de la realizacin
de su programa integrando capacidades mltiples y variadas. Estos
actores sintagmticos estn constituidos por actores-individuos que
se integran o son integrados en un proceso programado.

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Ese conjunto de acciones enfocadas a materializar un orden no son ms que la ltima instantnea
de un acto bsico y connatural a cada grupo humano donde el apropiar el espacio, a travs de su
organizacin y control se constituye en una funcin
recurrente y necesaria para los poderes que interactan. En ese sentido compartimos con Raffestin el
hecho de que cualquier sociedad, as se encuentre
en su estadio ms embrionario, requiere de una
produccin territorial, la cual parte de una apropiacin del espacio y se desarrolla a travs de
prcticas determinadas por un sistema de acciones
o comportamientos (Raffestin, 2011: 106).
Todas las sociedades requieren organizar dicha
produccin entendida como el campo operativo de
su accin, lo cual implica el establecimiento de una
serie de subconjuntos estructurales orientados a
organizar la prctica espacial segn las motivaciones
del poder existente: distribucin de superficies
(Tramas), implantacin de nudos (Nudos) y construccin de redes (Redes)13:
El poder retcula14 las superficies para delimitar los
campos operativos [] Esos sistemas de tramas,
nudos y redes, organizados jerrquicamente,
permiten asegurar el control sobre lo que puede
13. La representacin moderna del territorio as definido se vale
de la sintaxis euclidiana cuyos elementos esenciales son el plano
o superficie, las lneas o rectas y los puntos o momentos del
plano (Raffestin, 1980: 131 y ss.). Cualquier designio del poder
con respecto a un espacio determinado tendr que acomodarse
necesariamente a esta sintaxis, sea que se trate de la delimitacin
de un territorio, del control de ciertos puntos (poblaciones, ciudades. islas) o del trazado de vas de comunicacin (Gimnez,
1996: 27-28).
14. Usaremos siempre el trmino retcula en el sentido de la
divisin territorial [] Esas divisiones no son nicas; las hay de
diferentes tipos, segn la naturaleza de las acciones consideradas
(Raffestin, 2011: 106).

ser distribuido, asignado y/o posedo (Raffestin,


2011: 106-107).

Justamente el suelo urbano, al ser un recurso que


puede ser distribuido, asignado y/o apropiado entre
diferentes actores a travs de mltiples expresiones
mercantiles, incluida la informal, viene a constituirse
en el escenario sobre el cual se ejerce un control y
se proyecta un modo de organizarlo, edificarlo y
usarlo. Una territorialidad basada en la multidimensionalidad jurdica y urbanstica que se desprende de
los procesos de interaccin entre este recurso con
el mercado y la poltica, principalmente.
Esta ltima es entendida como la negociacin
y concertacin entre los distintos agentes, esencialmente hegemnicos, para establecer las condiciones
de acceso, apropiacin, localizacin, circulacin y
uso, interaccin de la cual el Estado hace parte legitimando y reglamentando dichos consensos,
proyectndolos en forma de planes urbanos, por
ejemplo.

Moldeando el territorio urbano: entre la


planeacin urbana, la proliferacin de
la ciudad informal, y las polticas de
regularizacin
Tanto la planificacin urbana como las polticas
de regularizacin son prcticas exclusivas de los
diversos niveles del Estado y obedecen a los paradigmas emergentes y las oscilaciones econmicas,
sociales, polticas e ideolgicas que los soportan
a nivel interno y externo. Respecto a la planificacin urbana en Quito se podra afirmar que sta
constituye una sntesis que integra los mltiples
intentos de modernizacin y racionalizacin de una

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urbe capitalista perifrica en dinmica y compleja


transformacin.
Nuestro recorrido inicia en el momento en que
la proliferacin de la ciudad informal comenz a ser
tmidamente reconocida en los ejercicios de planificacin urbana, especficamente desde finales de
los aos sesenta. Al igual que el Plan del rea Metropolitana de Quito (1973), el Plan Director de
Urbanismo (1967) corresponda a un tipo de planeacin urbana desarrollista enfocada a la consolidacin de un modelo econmico que, al mismo
tiempo, contuviera el avance social transformador
y garantizara el control del medio urbano a partir
de la articulacin entre una planificacin profundamente reguladora, los incentivos a la produccin
industrial sustitutiva y los polos de desarrollo.
Ello se complementara con la paulatina redimensionalizacin, racionalizacin y control del espacio urbano y su rea de influencia. Con el plan
de 1973 se inicia una planificacin con escala microregional que trata de responder a un proceso de
conurbacin que es fiel reflejo de la catica urbanizacin que experimentara el pas entre las dcadas
de 1960 y 1970 (Carrin y Vallejo, 1992).
Por otro lado es necesario decir que los planes
tambin expresan reconfiguraciones en la estructura del poder local,15 la redefinicin de la relacin
15. En ese sentido Carrin (1987) menciona que los planes
evidencian y son funcionales a la: Constitucin de una nueva
hegemona en el interior del Cabildo (poder local) [] y juegan
el papel de legitimadores de la accin tcnica-neutra con la
cual se presenta el poder local hacia el conjunto de la sociedad
civil. Pero tambin son fruto de la necesidad de ir legitimando, a
posteriori, el proceso de transformaciones que se va operando en
la ciudad y en su administracin. Los planes-libro se presentan
como propuestas que expresan una toma de posicin respecto del
tipo de ciudad deseada, sobre la base de los acuerdos a los que
arriban ciertos sectores dominantes, moldeados con una funda-

entre el Estado y el gobierno de Quito, y la transformacin en los procesos de gestin municipal;16


finalmente y respecto al manejo del recurso suelo
se le otorgan ciertas funciones al gobierno local para
que:
se encargue de la constitucin, habilitacin y distribucin de la tierra y del suelo urbanos, as como de
la generacin marginal de ciertos servicios [] En
conjunto los planes presentan un marcado nfasis
en lo fsico, en el espacio, como objeto y objetivo
de la concertacin. De all que lo medular de ellos
es la determinacin del permetro urbano, el sealamiento de los mbitos circunscritos a las distintas
actividades econmicas (zonificacin), los tipos de
urbanizacin y construcciones posibles, la reglamentacin y condiciones de la edificacin, ubicacin de
los equipamientos (Carrin, 1987: 172).

Finalmente es necesario afirmar que el recurrente


proyectismo urbano de Quito se enfrenta a histricos obstculos para ser puesto en prctica: poca
voluntad poltica para materializar acuerdos en el
mbito local, una histrica connivencia entre promotores inmobiliarios, terratenientes, propietarios
y sectores polticos que siempre busc salvaguardar
sus respectivos intereses (Jaramillo y Rosero, 1996)
y una debilidad estructural del gobierno local para
responder a los procesos socioeconmicos que se
dinamizan en torno al suelo urbano y periurbano;
todo ello en un contexto de continua oscilacin poltica y constantes crisis econmicas que caracterizan
el modelo de acumulacin capitalista perifrico del
mentacin tcnica que hace presentar los intereses y necesidades
particulares como si fueran los del conjunto de la comunidad
(Carrin, 1987: 172).
16. Refuncionalizacin en base a competencias restringidas y
sustentadas en manejos empresariales (Carrin, 1987: 172).

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Ecuador y que afectan la administracin municipal


en trminos polticos y fiscales.17

La planeacin urbana en los albores de la


proliferacin de la ciudad informal y el
acondicionamiento territorial para una
nueva fase de desarrollo capitalista
a) Plan Director de Urbanismo, 1967
Es necesario advertir que la informalidad urbana es
un rasgo fluctuante que histricamente ha caracterizado el desarrollo de la capital ecuatoriana al ser
reconocido y otorgrsele funcionalidad poltica,
econmica y cultural por distintos actores (Castro,
2011; Carrin, 1981 y 1983; Carrin y Vallejo,
1992; Mena, 2010; Ospina, 2010). En ese orden
de ideas, el final de la dcada de 1960 marc un
quiebre en el discurso del gobierno urbano frente
al fenmeno, al ser reconocido en el Plan Director
de Urbanismo de 1967.18
17. Es necesario sealar que la capital ecuatoriana es, sin duda,
la ciudad con ms intentos de planificacin en el pas; paradjicamente, gran parte de los planes nunca fue puesto en prctica,
como sucedi con el Plan Regulador (1945) aunque ste defini
sustancialmente la estructura y el funcionamiento de la ciudad
(Carrin y Vallejo, 1992), el Plan Director de Urbanismo (1967)
y el Plan del rea Metropolitana de Quito (1973). El peor de los
casos sucedi con el Plan Quito (1981) el cual no fue aprobado
por las instancias legislativas locales.
18. Segn Carrin (1987) este plan se concibe en el marco
histrico referencial del avance del proceso de industrializacin
sustitutiva de importaciones y de la modernizacin global de la
sociedad nacional en el contexto de las propuestas de la Alianza
para el Progreso. Las nuevas formas de inversin capitalista entre
las cuales se presentan la construccin, el comercio y, en menor
medida la industria, plantean al municipio la necesidad simultnea de diversificar y homogeneizar el uso del suelo acorde a
sus requerimientos. A este Plan se lo puede considerar el punto
de partida de la concertacin social terrateniente-capital de la
construccin: por primera vez se propone una poltica de tierras

En aquel momento se recomend la intervencin del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (bev), a


travs de la dotacin de soluciones habitacionales
para sectores de bajos ingresos, como una medida
para detener el crecimiento de estos asentamientos
(Castro, 2011); respuesta coherente con una visin
desarrollista que inspir dicho plan y otras acciones
gubernamentales en el sentido de controlar el
medio social urbano (Ledrut, 1978, citado por
Carrin y Vallejo, 1992: 147) mediante la inversin
en la dotacin de servicios y vivienda en un contexto de bipolaridad y creciente influencia de los programas derivados de la implementacin de la
Alianza para el Progreso en la regin.19
Esta recomendacin nos habla de una diagnosis que dimensiona un fenmeno el cual puede ser
solventado a partir de la accin de la institucionalidad gubernamental a travs de la oferta de vivienda y, por otro lado, en funcin de un control ms
estricto sobre el uso y la ocupacin del suelo, la
ampliacin del rea urbana y la reglamentacin de
la construccin. En cuanto al primer aspecto, parede manera expresa, a travs del denominado Plan general de
uso de la tierra [] se regula la distribucin del suelo urbano
entre las distintas fracciones de capital (zonificacin) logrando
liberar el obstculo que significa la propiedad de la tierra para el
capital de promocin, sin que el capital ni el terrateniente se vean
perjudicados (Carrin, 1987: 173).
19. [...] el Estado no solo [reconoci] lo urbano como problemtica de inters general, sino que desde el principio la planificacin
aparece como la va posible para resolver las patologas urbanas.
En otras palabras, la solucin a los problemas urbanos era una
posibilidad real que dependa de planes elaborados bajo preceptos desarrollistas [] Desde la dcada de los cincuenta, en el
marco de la cepal y de la teora del desarrollo, la alternativa a los
problemas urbanos se encuadraron dentro de lo que en aquella
poca consideraron como soluciones: la planificacin urbana,
los polos de desarrollo, la industrializacin sustitutiva (Carrin
y Vallejo, 1992: 147).

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ciera que se desconocen los procesos que interactan en su naturaleza: la especulacin del suelo
urbano y el desmesurado incremento de sus precios,
una segregacin socioespacial profundizada desde
la implementacin del Plan Regulador a mediados
de la dcada de 1940, el auge en la generacin de
vivienda para sectores medios y altos por parte de
mutualistas y el bev (con una oferta habitacional
para sectores populares que no satisfizo la creciente demanda), la escasez de recursos que impide a
amplios sectores socioeconmicos constituirse en
una demanda solvente de vivienda y una organizacin social pro vivienda en crecimiento.
Respecto al control sobre un desarrollo urbano
desordenado, segregado y especulativo se emite el
Reglamento de Zonificacin (Ordenanza nm.
1165, 1967) que regir en adelante y por ms 20
aos, en el cual se establecieron disposiciones
especficas para el uso del suelo, dimensiones y
cabidas mnimas de parcelas, intensidad de uso de
suelo, retiros y alturas de edificacin, lugares de
estacionamiento. Esta reglamentacin afecta las
tipologas de construccin y la distribucin esperada de la poblacin (Castro, 2011: 10).
Como complemento a la propuesta del plan, la
Ordenanza 1353 (1971) trat de ordenar un crecimiento urbano que desbord los lmites formales
de Quito, redimensionando su rea y zona de influencia como rea metropolitana, al tiempo que
lo segment de acuerdo con la dotacin de servicios
(especficamente, agua potable), una acelerada
expansin territorial asociada a la histrica incorporacin de tierras rurales al rea urbana y su consecuente valorizacin e incorporacin a un mercado
de suelo especulativo; adems de las transforma-

ciones en el sistema de asentamientos considerados


urbanos y suburbanos.20

b) Plan del rea Metropolitana de Quito,


1973.
La implementacin de la Ordenanza 1353 tomara
cuerpo en el Plan del rea Metropolitana de Quito
(1973). La redimensionalizacin territorial por una
parte respondi al rpido incremento poblacional
que en poco ms de una dcada fluctu arriba de
60%, pasando de ms de 352 000 habitantes en
1962 a casi 600 000 en 1974, proceso asociado a
la profusa migracin campo-ciudad (Carrin, 1983:
28). Por otro lado, ello se constituy en un requisito
indispensable para que la capital ecuatoriana fuera
considerada como sujeto de crdito por parte de
la banca internacional (Carrin, 1987: 173).21
La fluctuacin demogrfica mencionada dinamiza una creciente demanda de suelo que inicia el
desbordamiento del valle central sobre el cual,
hasta ese momento, se asienta la ciudad, y se inician
20. Con la Ordenanza 1353, el Municipio declar que la ciudad
y su periferia eran un Centro de Desarrollo Urbano de Emergencia, de acuerdo con disposiciones de la Ley Nacional sobre los
Gobiernos Municipales. Bajo dicha ley se form una nueva rea
Metropolitana de la Capital de Repblica que contena cuatro
componentes territoriales: 1) el rea urbana, definida por los lmites
de provisin del sistema de agua potable; 2) el rea suburbana,
constituida por la zona de expansin delineada por el Plan Maestro
de 1967; 3) el rea de parroquias urbanas y suburbanas, definida
por un radio de 2 km. desde cada cabecera parroquial; y 4) el
rea rural, todo el territorio no incluido en las categoras previas
(Castro, 2011: 10).
21. No hay que olvidar que en los albores de los aos setenta
Ecuador experimenta el inicio de la bonanza petrolera generando
recursos y condiciones para su modernizacin econmica a travs
del otorgamiento de crditos desde organismos multilaterales, la
inversin extranjera y el desarrollo de nuevas actividades productivas de base urbana.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

los procesos de conurbacin hacia los valles orientales aledaos, especialmente al valle sur oriental
de Los Chillos y el Cantn Rumiahui22 (vase grfico 1). Este ejercicio de planificacin no tuvo en
cuenta dos aspectos fundamentales que venan
definiendo gran parte del desarrollo de la ciudad.
El primero de stos fue la creciente especulacin
con el suelo urbano y el desmesurado aumento de
su precio. Segn Carrin (1983: 30-31) los incrementos del precio del suelo en las zonas de expansin en el norte y sur de la ciudad tuvieron los
niveles ms altos de crecimiento (724.6% y 798.5%)
[] por su transformacin del uso semiagrario a
urbano entre 1962 y 1975 (vase grfico 2). Lo
anterior estar muy ligado a la generacin de asentamientos informales, el crecimiento desmesurado
de la ciudad y la profundizacin de la segregacin
socioeconmica en trminos espaciales (Carrin y
Vallejo, 1992) (vase grfico 1).
En segundo lugar, el surgimiento de barrios
perifricos23 como fenmeno generalizado en la
dcada de 1970 (Carrin, 1981, 1983) se explica,
en parte, por la concurrencia de varios factores:

22. En Ecuador los cantones son las divisiones poltico-administrativas de segundo nivel, es decir, se encuentran entre el nivel
superior de las provincias y el nivel inferior de las parroquias. La
Repblica del Ecuador est dividida en 24 provincias, las cuales
a su vez estn divididas en cantones (actualmente existen 221).
Los cantones a su vez estn subdivididos en parroquias, las que
se clasifican en urbanas y rurales.
23. En este punto es necesario aclarar que a estos barrios se les
catalog indistintamente como perifricos, piratas, clandestinos, marginales o espontneos en las diversas investigaciones
desarrolladas en los setenta y los ochenta en Quito, lo que distorsion la comprensin del fenmeno. Al respecto, Carrin desarrolla
una reflexin sobre la complejidad del concepto y la necesidad de
definirlo (Carrin, 1981 y 1983).

Los barrios perifricos nacen como fenmeno generalizado en la dcada del setenta, producto del
fraccionamiento de tierras realizado por los terratenientes urbanos, que aprovechan las condiciones
del crecimiento de una demanda proveniente del
campo o de las reas de renovacin en la ciudad,24
y de la habilitacin de tierras impulsadas por la municipalidad. El fraccionamiento territorial de carcter
especulativo, tiene una serie de formas y matices:
legales e ilegales, que se encubren bajo el amparo
municipal (son funcionales a la poltica desatada)
que llevan a que los asentamientos se realicen
de manera dispersa y concentrada, configurando
barrios compactos en su interior y aislados entre
s por grandes reas vacantes de tierra habilitada
(Carrin, 1981: 9).

c) Plan Quito, 1981


Ocho aos ms tarde se propone el Plan Quito
(1981) en un contexto territorial caracterizado por
la rpida expansin del rea urbana la cual pas
de 3 020 hectreas en 1970 a 11 500 en 1980, al
tiempo que se experiment una disminucin de la
densidad y una reduccin de la tasa de crecimiento
poblacional. Al igual que el plan de 1973 ste no
contempla ninguna poltica frente a la proliferacin
de asentamientos irregulares.25
24. En especfico nos referimos al proceso de reforma urbana del
Centro Histrico de Quito (chq), la cual se inicia a finales de la
dcada de 1960 y se consolida en la dcada posterior. Uno de los
objetivos de este proceso es el reacondicionamiento espacial para
una nueva fase de desarrollo econmico que implica la expulsin de
amplios sectores sociales que habitaron gran parte de las viviendas
de este sector de la ciudad a travs de la lgica del tugurio desde
la segunda dcada del siglo xx.
25. Para Carrin (1987: 174) entre la formulacin de este plan y el
de 1973 se experimenta la consolidacin de un tipo de administracin municipal orientado a brindar condiciones para el capital

119

120

Espacios urbanos

Grfico 1. Crecimiento del rea urbana de Quito, 1760-2006. Fuente: Direccin Metropolitana de Planificacin Territorial (dmpt), 2006.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Grfico 2. Variacin del precio del m2 en los distintos sectores del rea urbana de Quito (1962-1975). Elaborado por
el autor, con base en Carrin (1983: 30).

La mancha urbana se haba incrementado en


ms de 260% durante una dcada, ello debido a
una exacerbacin de los procesos de especulacin
asociados a la incorporacin y valorizacin de terrenos correspondientes a antiguas haciendas, ya
mencionados. La intensificacin de estas prcticas
traer consigo la consolidacin de una caracterstica fundamental de la periferia urbana en Quito, la
cual tendr una profunda incidencia en la estructuracin de la ciudad informal. Se trata de la generacin de un gran espacio urbano propicio para el
asentamiento de barrios irregulares; sern amplias
zonas carentes de servicios pblicos e infraestructura que a futuro requerirn de un tipo de interacfinanciero internacional, sea bajo la forma de prstamos o como
inversin de capitales.

cin entre diversos actores barriales, sociales y


municipales que a travs de la presin, la negociacin, el clientelismo o la implementacin de conexiones ilegales conseguirn distintos niveles de
dotacin26 (vase grfico 1).

26. La especulacin de tierras para la obtencin de rentas territoriales urbanas, requiere justamente de los denominados terrenos
de engorde (que con la forma de fraccionamiento se obtiene) y
de la generacin de infraestructura (lograda a posteriori del fraccionamiento por presin y negociacin con la municipalidad) [...]
Por tanto, este desarrollo fraccional de los barrios perifricos en
la ciudad tiene su razn de ser: corresponde a la lgica especulativa
de los propietarios de la tierra y/o sus intermediarios, y resulta
absolutamente funcional a la poltica urbana desplegada por la
municipalidad en la ltima dcada (Carrin, 1981: 9-10).

121

122

Espacios urbanos

De la negacin al reconocimiento
funcional de un tipo de informalidad
urbana
Pese a que en 1981 haban sido identificados 87
barrios irregulares, especialmente al norte y al sur
de la ciudad,27 el plan no reconoci su existencia
(Castro, 2011) y mucho menos la creciente organizacin social que los dinamizaba.28 En parte esta
postura se heredaba de la alcalda de Sixto Durn
Balln (1970-1979), la cual neg la existencia de las
organizaciones y barrios populares (esta es la etapa
en que se los califica de ilegales, clandestinos)
(Carrin, 1987: 193).
La negacin del fenmeno podra atribuirse a
factores ideolgicos en el sentido de no reconocer
las fallas del modelo, los magros resultados de la
accin estatal en la dotacin de vivienda a sectores
de bajos recursos ni los procesos sociales y econmicos que estaban dinamizndose en torno al

27. Cuarenta localizados en el norte, 38 al sur y nueve en el centro


de la ciudad (Castro, 2011). Segn Carrin (1987: 182) en un
estudio realizado por el Municipio de Quito (1982) hasta ese ao
existan 87 barrios reconocidos lo que no significa legalizados,
que ocupaban un rea de 2 842 hectreas y con una poblacin
superior a los 200 000 habitantes; o sea, uno de cada cuatro
habitantes de la ciudad vive en estos barrios, lo cual significa el
aparecimiento de un sector social con atributos desconocidos.
28. Las notables transformaciones de Quito y la sociedad nacional, traen consigo la emergencia de nuevos grupos sociales
relacionados a inditas formas de reproduccin y apropiacin de
la ciudad que, a su vez, tienen que ver con el aparecimiento de la
forma metropolitana de organizacin territorial. En este contexto,
los sectores populares urbanos redefinen su condicin e insercin
en la ciudad, con lo que su expresin social en el conflicto asume,
por un lado varias estrategias de supervivencia, como corolario a la
ausencia de alternativas, y, por otro lado y de manera correlativa,
un desarrollo cuantitativo y cualitativo de la organizacin popular
urbana (Carrin, 1987: 175).

creciente problema de la vivienda en Quito.29 En un


formulismo muy prximo a los postulados de la
teora de la marginalidad se aspiraba a que la reactivacin econmica automticamente integrara a esta
poblacin al proceso de modernizacin urbana:
[] la administracin de turno a cargo del Dr. lvaro
Prez Intriago [1979-1983], no perciba la ilegalidad
en la ocupacin de tierras como un problema para
el desarrollo de la ciudad, a pesar de su creciente
nmero, esta molestia temporal se solucionara una
vez que se produjera la reactivacin econmica a nivel
nacional (Mena, 2010: 54) (vase grfico 3).

Segn Hidalgo (1989), Mena (2010) y Castro (2011)


las administraciones de Sixto Durn Balln (19701979) y lvaro Prez (1979-1983), no llevarn
a cabo ninguna poltica de reconocimiento del
fenmeno; Hidalgo menciona la existencia de una
poltica por abstencin:
La Municipalidad toler la formacin de los asentamientos de hecho al no tomar acciones para
impedir su proliferacin o ejercer control sobre ellos,
a pesar de su ilegalidad. La falta de intervencin
que puede ser considerada como una poltica por
abstencin, implica una intencionalidad, no slo
porque muchos grupos se estaban beneficiando
sino tambin porque, en ausencia de una poltica
oficial, era una solucin a un problema que de otro
modo tena que ser asumido por la Municipalidad
(Hidalgo, 1989: 30).

Observado como una molestia temporal y mientras la reactivacin econmica renda sus frutos, la
29. Tanto Sixto Durn Balln como lvaro Prez integraban sectores
de derecha que no estaban dispuestos a reconocer el fenmeno.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Grfico 3. Localizacin de los barrios populares en las reas de expansin urbana de Quito, primera mitad de la dcada
de 1980.Fuente: Garca y Unda (1984), citados por Carrin (1987).

123

124

Espacios urbanos

administracin municipal no reconoca el fenmeno


de manera explcita, como ya se ha referenciado;
sin embargo, podra afirmarse que implcitamente
responda al mismo estableciendo requerimientos
mnimos, un mnimo formal urbano para el
desarrollo de programas habitacionales de inters
social a travs de la Ordenanza 2123 (1981) la
cual instaura: los requisitos mnimos que deben
cumplirse para los fraccionamientos destinados
exclusivamente a programas habitacionales de
inters social (Ordenanza 2123, 1981: 1). Las
nuevas parcelaciones deban cumplir las condiciones
tcnicas establecidas por la Direccin de Planificacin Municipal, las que se referan principalmente
a criterios de zonificacin30 y como se mencion
anteriormente, estaba dentro de los lineamientos
del Plan Quito (Mena, 2010: 54).
Por su parte, Carrin (1987) plantea el desarrollo
de una transicin en la toma de posicin del gobierno local frente al fenmeno; se trata de una transformacin de la interaccin entre el Estado, y sus
distintos niveles, con los actores sociales y la poblacin en general, derivada de los efectos socioeconmicos de la crisis precedente y la necesidad de
construir nuevos mecanismos de legitimacin y dominacin; se inicia la consolidacin de un sistema
[...] clientelar de relacin al interior del Estado y de
dominacin hacia los sectores populares, que ha ido
desde la negacin de ellos (ilegales, clandestinos)

30. Referentes a: rea mnima del lote: 100 m2; Frente mnimo:
6 m; Instalacin de sistemas de agua potable, alcantarillado y
energa elctrica, aprobados por las respectivas empresas; Vas:
ancho mnimo de vas peatonales: 3 m. y vas carrozables: 10 m.;
Podr construirse sin retiros frontales vivienda unifamiliar continua;
Contribucin gratuita del 10% del rea til total para servicios
comunitarios (Mena, 2010: 54).

durante la administracin de Durn Balln, y ha


pasado por su reconocimiento parcial (perifricos,
espontneos) con lvaro Prez, para llegar al intento
de integracin populista (marginales) con Gustavo
Herdoiza (Carrin, 1987: 193).

Existe un consenso entre quienes han analizado la


evolucin de las polticas de regularizacin en Quito
desde hace 30 aos (Hidalgo, 1989; Mena, 2010
y Castro, 2011) el cual refiere que es a partir de la
administracin de Gustavo Herdoiza (1983-1987)
donde comienza a experimentarse una transformacin de la interaccin entre un gobierno local
sumido en una crisis de legitimidad y un fenmeno
urbano en pleno auge con un rostro organizativo en
creciente transformacin y acumulacin de poder,31
y una materialidad que desde principios de la dcada
de 1980 se despleg de manera acelerada en las
cuatro reas perifricas de la ciudad:

31. En los barrios populares de la periferia de la ciudad las formas


de organizacin ms comunes son el comit pro-mejoras, comits
barriales y las cooperativas eufemsticamente definidas como
de vivienda. Las dos primeras son organizaciones que han ido
transformndose de la tradicional organizacin clientelar en
las cuales el inters principal era buscar un punto de encuentro
del partido poltico y/o del Estado con la poblacin a las organizaciones reivindicativas con gran capacidad de convocatoria
y conquista. Son organizaciones con multivariadas funciones
y, como queda consignado, no exclusivamente reivindicativas.
Son la base para el desarrollo de las organizaciones de segundo
grado. Las cooperativas de vivienda han tenido tambin una
tendencia similar; de la cooperativa tradicional de lotizacin
especulativa de tierras a la cooperativa popular que incluso
en algunos casos ha llegado a cuestionar el acaparamiento de
tierras. Los casos ms ilustrativos son el comit del Pueblo en
la dcada del setenta y la Cooperativa Lucha de los Pobres, que
fue la primera organizacin en provocar una invasin de tierras
(1982) (Carrin, 1987: 194).

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

[] se gener un anillo perifrico en toda la ciudad


con base en cuatro zonas que asumieron la condicin de ejes del proceso de los barrios perifricos no
regularizados, en el nororiente con el Comit del
Pueblo; en el noroccidente con Jaime Rolds-Pisul:
en el suroriente con Lucha de los Pobres y en el
suroccidente con La Ecuatoriana-Hacienda Ibarra,
sumando alrededor de 100 000 habitantes (Carrin,
1994: 203) (vase grfico 3).

Crisis de legitimidad y flexibilizacin


territorial, entre la regularizacin y el
clientelismo
En un intento de darles funcionalidad poltica a las
crecientes demandas populares por la legalizacin
de predios, el gobierno local expidi, en 1984, la
Resolucin 114 (Procedimiento para Regularizar
Barrios Marginales), constituyndose en el nuevo
intermediario en el proceso de formalizacin urbana; a travs de lo cual se esperaba recuperar una
buena parte de la legitimidad perdida durante los
ltimos aos (Hidalgo, 1989).
Si las anteriores administraciones locales se
haban mostrado frreas a la idea de reconocer el
fenmeno y asumir salidas en trminos de polticas
pblicas de regularizacin, ahora, la crisis de gobernabilidad, la creciente magnitud de la irregularidad y el papel de las organizaciones sociales como
actores trascendentales en la definicin de un nuevo, particular y masivo proceso de desarrollo urbano, implic la necesidad de implementar una flexibilizacin territorial que asimilara, bajo la
perspectiva de los rditos y el quehacer poltico
tradicional, una informalidad carente de los mnimos jurdicos y urbansticos establecidos.

Como lo afirman Mena (2010) y Castro (2011),


los intereses polticos en el proceso de regularizacin
de fraccionamientos de hecho32 prevalecieron sobre
los aspectos tcnicos y jurdicos,33 echando al traste esta primera experiencia de poltica pblica
puesto que la mayora de las acciones se consideraron nulas y otras quedaron a la deriva de la indefinicin legal.
Pese a los magros resultados alcanzados en esta
primera experiencia, a finales de la dcada se asisti
a una fase ms en la incorporacin de la regularizacin en el discurso de la planificacin urbana y la
32. Segn la normativa expedida, los fraccionamientos de hecho
fueron definidos de cuatro maneras distintas a partir de violaciones
a la normativa urbana, los derechos de propiedad o por indefiniciones legales con respecto a su sucesin:
-Barrios formados a partir de ventas realizadas por propietarios
particulares, sin autorizacin de la Municipalidad.
-Barrios formados por ventas realizadas por propietarios particulares, valindose de informacin preliminar concedida por la
Municipalidad, pero cuyo trmite no se pudo concluir voluntaria
o involuntariamente.
-Fraccionamientos, productos de herencias o donaciones entre
vivos, cuyos adjudicatarios, no han formalizado sus ttulos de
propiedad.
-Fraccionamientos, productos de particiones judiciales, con
sentencia del Juez, y que no han sido inscritos con oportunidad
(Mena, 2010: 57).
33. El manejo clientelar del tema; en este caso se ofrecieron obras
de infraestructura y entrega de escrituras individuales a cambio del
acompaamiento en marchas y movilizaciones organizadas tanto
a nivel local como en el nacional. Este hecho fue producto de la
afinidad de las autoridades nacionales con las locales, quienes
compartan similares intereses []. Falta de criterios tcnicos para
la aprobacin de barrios; los informes que fueron remitidos no
cumplieron con las especificaciones tcnicas bsicas necesarias
para dar paso a los trmites de legalizacin, las inconsistencias
provenan de los documentos que forman parte de los expedientes,
pues existen expedientes tan sencillos, que no permitieron conocer
mayores detalles de los barrios en estudio, a esto se suma que en
ciertos casos el nmero de ordenanza que consta en archivo no
coincide con el del documento fsico (Mena, 2010: 57-58).

125

126

Espacios urbanos

organizacin territorial donde es posible observar


algunos elementos a tener en cuenta. Con la expedicin de la Ordenanza 2708 (1989) la cual tena
como objetivo principal el reconocimiento legal y
la regularizacin de los asentamientos de hecho
existentes en reas urbanas y de expansin urbana
del Cantn Quito, se continu con la poltica de
reconocer los barrios marginales como asentamientos de hecho que entraran en un proceso de regularizacin (Mena, 2010).34
Un aspecto a resaltar es que con esta legislacin
se abri la posibilidad para que distintas organizaciones sociales que haban crecido en torno a la
lucha por el acceso a vivienda y suelo urbano fueran
sujetos de derechos y beneficiadas por un proceso
de regularizacin;35 en ese sentido podra hablarse
de la implementacin de una opcin legal para que
aquellos sectores participes en la generacin de una
gran parte del desarrollo urbano de Quito fueran
asimilados en el proceso de regularizacin-homogeneizacin urbana, lo que tambin podra asociarse a una fase de legitimacin del gobierno local en
el sentido de integrar dichas organizaciones en el
orden urbano existente.

34. Contrario a lo regulado en el Reglamento (Resolucin) 114,


esta ordenanza delega a las empresas en coordinacin con la Municipalidad de Quito, la realizacin de convenios de financiamiento
y construccin de las obras de infraestructura. Lo que significa,
que los beneficiarios ya no deban pagar por la dotacin de los
servicios; esto constituy un alivio econmico para el grupo de
personas que conformaban este tipo de asentamientos (Mena,
2010: 61).
35. Segn la Ordenanza, las organizaciones que podran ser reconocidas e integradas a la formalidad urbana como asentamientos
de hecho eran las Cooperativas de Vivienda de personas de bajos
ingresos, Comits Pro Mejoras, Comits Barriales, Sindicatos, Comunas y Otras de igual sentido y finalidad, para ser
incorporadas en la formalidad urbana.

Otro elemento fundamental de esta ordenanza


fue la expedicin de un certificado municipal el cual
reconoca que un asentamiento informal se encontraba en proceso de regularizacin, documento
necesario para la ejecucin de obras de infraestructura bsica a travs de fases y compromisos establecidos entre la poblacin, las empresas municipales y la administracin local. Pero la emisin de ese
certificado cre una condicin muy importante a
resaltar en trminos de capacidad de intermediacin
de actores como los lotizadores informales quienes
vieron en ello la posibilidad de dinamizar un mercado de suelo informal basado, en parte, en la expectativa de legalizacin; situacin que se extendera hasta el inicio de 2011, cuando tal requisito fue
eliminado.
Por otro lado, y como lo afirma Mena (2010)
este factor tambin fue aprovechado por polticos
y miembros de la administracin municipal que
presionaban por la legalizacin de asentamientos
de hecho que no existan. En sntesis, varios actores
supieron adaptarse y sacar provecho de las nuevas
condiciones que generaba la poltica de regularizacin buscando un lugar en los procesos de intermediacin de acceso al suelo urbano de formal. Al igual
que con la experiencia de la Resolucin 114, la informalidad urbana se dinamiz al calor de una
compleja interactuacin entre mercado ilegal de
tierras, clientelismo y poltica en los extramuros del
orden urbano formal.36
Los mltiples inconvenientes legales y administrativos derivados de la conceptualizacin jurdica
que inclua a las comunas como asentamientos de
hecho motivaron a la administracin municipal a
36. Con la implementacin de la Ordenanza 2708 se regularizaron
23 barrios debido a la lentitud de los procesos.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

reformar la Ordenanza 2708 a travs de la 2765, a


principios de 1990, ya que stas se regan por la Ley
de Rgimen Comunal y sus Reglamentos.
Posteriormente, con la expedicin de la Ordenanza 2776 (1990), se estableci una nueva delimitacin de la ciudad y se incluyeron 202 asentamientos informales, o de hecho para adelantar
procesos de regularizacin del suelo. En nuestra
perspectiva este acto podra observarse como una
manera de solventar la poca eficacia de la poltica
de regularizacin implementada hasta aquel momento, una forma alterna de incorporar la informalidad en la territorialidad urbana formal a partir
de la flexibilizacin de sus lmites.

Hacia el refinamiento de las polticas de


regularizacin en un contexto de
transformaciones globales y locales
Como se sabe, a lo largo de la dcada de 1990 varios
aspectos centrales del proyecto neoliberal se fueron
consolidando en lo global tanto en la orientacin de
las polticas pblicas como en la estructura y funcionamiento del aparato estatal, lo que tuvo efectos
significativos en la implementacin de la poltica
habitacional latinoamericana, y en la especificidad
ecuatoriana. Por un lado, y desde los organismos
multilaterales, se asisti a la maduracin de nuevas
concepciones sobre el papel del mercado y el Estado
en cuanto al acceso a vivienda, la superacin de la
pobreza y la resolucin del problema de la informalidad urbana, las cuales inspiraron gran parte de las
polticas de regularizacin en Quito. A la par se llev
a cabo una profunda reforma en el aparato estatal
y en la administracin municipal que se traducir,
entre otros aspectos, en un aumento de la capa-

cidad de gestin y control del suelo urbano con la


formulacin de la Ley del Distrito Metropolitano de
Quito (dmq), en 1993.
Tras el debilitamiento o fin de los sistemas nacionales de provisin habitacional (Fernndez, 2008:
8), se consolid la idea de que a travs del mercado
se asignan mejor los recursos. Bajo esa lgica el papel
del Estado deba orientarse a estimularlo, facilitarlo y
dinamizarlo en distintos mbitos, traducindose,
entre otras cosas, en el fin del financiamiento a la
oferta y el inicio del financiamiento a la demanda, lo
cual tendra un marcado efecto en la poltica habitacional en Latinoamrica.
En la especificidad de los asentamientos informales es necesario resaltar que en los ltimos 20
aos se detecta la coexistencia an de polticas
habitacionales de primera y segunda generacin,37
37. Segn Fernndez (2008), las polticas para enfrentar el problema de los asentamientos informales en Amrica Latina han
tenido tres generaciones, o fases generales, con algunos elementos
particulares en la experiencia de cada pas. Influenciada en un alto
grado por la teora de la modernizacin, la primera generacin
intenta erradicar los asentamientos y relocalizar la poblacin en
desarrollos habitacionales planificados y financiados por el Estado,
ello articulado a la implementacin del acceso universal a vivienda
a travs del financiamiento a la demanda mediante la creacin de
bancos hipotecarios, fondos nacionales o cajas de crdito. Ante
la insuficiencia de las acciones desplegadas en la primera fase
de polticas, y la gran magnitud del desarrollo urbano popular o
informal, a finales de la dcada de 1970 se comienza a gestar una
segunda generacin de polticas, llamadas tambin alternativas,
las que se concentrarn en el desarrollo de programas masivos de
lotes urbanizados (dotados con servicios) y de mejoramiento de
viviendas impulsados desde las agencias multilaterales. Asimismo,
la radicacin de asentamientos irregulares hace parte importante
de estas polticas en trminos cualitativos, puesto que en esas
experiencias sern relevantes la participacin y gestin comunitaria,
las ong y otros actores por fuera de la esfera estatal, sin olvidar
mencionar que la financiacin se realizar con fondos pblicos y de
otras instancias. Finalmente, Fernndez afirma que el surgimiento
de una segunda generacin de polticas no supone la eliminacin

127

128

Espacios urbanos

con polticas de facilitacin y actuacin por programas focalizados, propios de una tercera generacin las cuales implican la influencia del capital
financiero (global) y la facilitacin como dispositivo en el marco del Consenso de Washington;
mientras, que por otra parte, el incremento de la
pobreza que estas polticas reproducen se
compensan con intervenciones focalizadas en los
asentamientos informales (Fernndez, 2008: 9).
A lo largo de la dcada de 1990 la lucha contra
la pobreza, y sobre todo, contra su expresin urbana se constituye en uno de los pilares ms importantes del accionar de las agencias internacionales
y los organismos multilaterales en el tercer mundo;38
Fernndez (2008) la menciona como parte de una
estrategia de gobernabilidad urbana.39
En el caso especfico de los asentamientos informales tienen lugar los programas para su regularizacin y los programas de mejoramiento barrial.40 All es crucial la facilitacin del mercado
de las correspondientes a la primera, a su juicio se producir una
superposicin de intervenciones de ambas fases.
38. Es el caso de la Alianza de Ciudades o The Cities Alliance,
promovida por el Banco Mundial y un-Hbitat desde 1999 cuyo
objetivo se centra en impulsar la superacin de la pobreza y ciudades ms prsperas sin asentamientos irregulares. El foco de
atencin se centra en la realizacin de mejoras en las condiciones
de vida de los pobres urbanos mediante la promocin de amplia
participacin ciudadana en los programas de mejoramiento urbano (Fernndez; 2008: 12).
39. Gobernabilidad que permite estabilidad, es decir que reduce
conflictos sociales, por lo que asegura condiciones favorables para
el ingreso y reproduccin de capitales en las ciudades, en la lgica
econmica global (Fernndez, 2008: 11).
40 . Estos programas que operacionalizan la focalizacin social
y espacial del gasto pblico atacan al emergente ms visible,
es decir, el asentamiento ilegal, irregular o subnormal, segn se
lo denomine. De tal forma, su intervencin asegura el xito en la
reduccin de la pobreza, lo cual a su vez aporta en la reduccin
del conflicto potencial o real que la existencia de la pobreza

habitacional como dispositivo esencial del desarrollo econmico de esas reas, lo que implicaba crear
entornos propicios, bsicamente a travs de la garanta de los derechos de propiedad y la regularizacin urbana basada en la flexibilizacin de la normativa, como lo veremos ms adelante.41
Ante todo se consolidaba un tipo de poltica de
acceso a suelo urbano legalizado para atender a
gran parte de la poblacin de la regin (Fernndez
(2008) nos habla de 60%); ms an, se trataba de
cambiar el carcter negativo que lo acompaaba
desde sus albores a la urbe informal. Como parte
de un discurso neoliberal global, la triada regularizacin-titulacin, dinamizacin econmica, reduccin de la pobreza, se constituy en una idea que
comenz a moldear las periferias que mutaron en
una nueva territorialidad urbana formal a travs de
un orden jurdico y urbanstico flexibilizado. Lo
informal existente estaba desapareciendo de esta
historia, al menos en trminos legales y urbanos, lo
que de cierta manera se constituye en parte de la
memoria del accionar del poder estatal.
Bajo esa lgica, un mercado formal de suelo se
podra expandir sobre el nuevo orden urbano legal
fundado en la periferia. La nueva conceptualizacin
que se hara de esos asentamientos en el gobierno
de Jamil Mahuad, a principios de la dcada de 1990,
y la sntesis de las propuestas de De Soto en la ordenacin urbana perifrica en los albores del siglo xxi
urbana acarrea, con el consiguiente impacto positivo en la gobernabilidad urbana (Fernndez, 2008: 12).
41. En varios apartados de la declaracin final de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre los asentamientos Humanos, celebrada
en Estambul (1996), se encuentra toda una argumentacin en
torno a la funcionalidad del mercado y el crdito para solventar
el problema de acceso a la tierra y la vivienda para amplios sectores excluidos.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

proyectaron la futura integracin de estas reas urbanas en la materializacin de un discurso que


proclamaba un nuevo orden urbano basado en la
homogeneizacin mercantil en sus distintas expresiones y territorialidades formales, eso s, siempre
salvaguardando una estructura urbana histricamente excluyente y segregada de la capital ecuatoriana.
En el mbito local y durante la dcada de 1990,
las administraciones municipales que se sucedieron
llevaron a cabo acciones jurdicas e institucionales
para afrontar el fenmeno de la informalidad urbana.42 Es necesario sealar que hacia 1993 se emitira la Ley Orgnica del Distrito Metropolitano de
Quito (lodmq) la cual estuvo acorde con la reforma
y la estructuracin neoliberal del Estado, dotando
al municipio de autonoma para la gestin del
suelo. En concordancia con la nueva ley del dmq, el
Plan de la Estructura Espacial Metropolitana emitido durante el gobierno de Jamil Mahuad (19921998) planteaba como uno de sus objetivos principales la atencin a los asentamientos humanos
irregulares y su incorporacin al rea urbana, proveyndoles infraestructura, equipamiento urbano,
el desarrollo socioeconmico de sus pobladores
(Castro, 2011: 18).
En ese orden de ideas los asentamientos de
hecho o informales y sus zonas aledaas fueron
considerados como Unidades de Desarrollo Integral en las cuales se observaran temas legales, fsico-ambientales y socioeconmicos (Castro, 2011:
18). Como ya lo mencionamos, era evidente la
adopcin de las concepciones neoliberales sobre la
42. El derechista partido Unin Demcrata Cristiana, ms conocido
como Democracia Popular gobern en Quito por 12 aos en cabeza
de: Rodrgo Paz (1988-1992), Jamil Mahuad (1992-1998) y Roque
Sevilla (1998 al 2000).

necesidad de generar un desarrollo econmico de


esas reas a travs de su regularizacin, como lo
veremos ms adelante.
De manera complementaria se trat de colocar
tierra a ms bajo precio en el mercado legal (Clichevsky, 2006b: 35), dando va libre al desarrollo
de un tipo de urbanizacin progresiva en reas
perifricas con condiciones mnimas legales de
habitabilidad, basada en la lotizacin con servicios
bsicos (agua, alcantarillado, empedrado o adoquinado, y garanta hipotecaria y bancaria).43 Adicionalmente, y como medida de control, se prohibi
edificar en terrenos con pendientes superiores a los
30 grados (Castro, 2011).44
Mediante la promulgacin de la Ordenanza
00345 se dio va libre a ese propsito, a travs de la
figura de las Urbanizaciones de Inters Social Progresivo, entendidas como aquellas que poseen
infraestructura mnima, al momento de aprobarse
por el Distrito Metropolitano de Quito, y que seran
incorporadas a la infraestructura bsica a lo largo
de un periodo de tiempo, con un mximo de diez
43. Anteriormente se dividan los lotes y se vendan sin infraestructura []. Para esa fecha (1992), en las laderas del Pichincha
ya vivan ms de 80 000 personas (Castro, 2011: 18).
44. Al respecto podra decirse que la ampliacin de la urbanizacin perifrica para garantizar la oferta de suelo se constituye en
una paradoja, puesto que implic generar un tipo de mercado
en reas caracterizadas por pendientes pronunciadas las cuales
histricamente fueron urbanizadas sin control a partir de procesos
informales, mayoritariamente, con todos los costos ambientales y
econmicos que ello implicaba. Asimismo, esta poltica alentaba
la profundizacin de la segregacin en el dmq, teniendo en cuenta
que hacia 1993 el 21.7% del total de rea urbana estaba vaca, la
cual sera suficiente para ubicar a 1 390 000 nuevos habitantes
(Clichevsky, 2006b: 28).
45. Decretada el 20 de abril de 1998 y Sustitutiva de la Reglamentacin Metropolitana de Quito, constante en el Ttulo I, del Libro II
del Cdigo Municipal, art. II.37 (Castro, 2011: 18).

129

130

Espacios urbanos

aos. Una vez finalizada la urbanizacin, recin


podran escriturarse los lotes (Clichevsky, 2006b:
35). Bajo ese criterio se incluyeron las urbanizaciones o programas de vivienda promovidos y/o calificados ya sea por el Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda, o por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito; las urbanizaciones de inters social
progresivas; y los asentamientos de hecho46 (Mena,
2010: 63).
Esta incorporacin de los asentamientos de hecho, informales o irregulares en la categora de urbanizaciones de inters social tuvo una profunda incidencia en las polticas de regularizacin a futuro,
puesto que no podan ser considerados como urbanizaciones de inters social de desarrollo social progresivo, ya que esta figura haca referencia a un
futuro asentamiento humano, al proceso de fraccionar
la tierra para habilitarla bajo ciertas normas urbansticas, las mismas que en muchos casos de asentamientos de hecho no son posibles de adaptar, como
anchos de vas, espacios comunales, reas verdes,
tamaos de lotes, entre otros (Castro, 2011: 32).47
Segn Castro (2011), esto implic un forzamiento jurdico, una adaptacin conceptual del asentamiento de hecho a urbanizacin de inters social
de desarrollo progresivo tratando de empatar los
criterios urbansticos-tcnicos que tiene la urbanizacin de inters social de desarrollo progresivo con
46 En esta figura jurdica eran sujetos de derecho los mismos
actores sociales que contemplaba la Ordenanza 2708: comits pro
mejoras, cooperativas de vivienda de personas de bajos ingresos,
comits barriales, sindicatos y aquellas con fines similares.
47. Sin embargo, desde el punto de vista jurdico, el Concejo
Metropolitano tiene la potestad y competencia para legislar sobre
el uso de suelo y jurdicamente, a criterio del subprocurador metropolitano, Pablo Sarsoza, las resoluciones tomadas por el Concejo
Metropolitano con esta figura adaptada desde 1999 hasta la fecha
(2011) son legales y correctas (Castro, 2011: 33).

los de los asentamientos humanos de hecho, lo que


provoca fricciones (Castro, 2011: 32).48
En 1999 se gener una primera institucionalidad
municipal que abord la informalidad urbana de
manera integral, se trata de la Comisin Tcnica de
Asentamientos Ilegales, creada mediante el oficio
1835, cuyo fin fue integrar aquellos asentamientos
humanos irreversibles, que deban ser parte del
catastro municipal (Castro, 2011: 19) y formaliz
el trabajo de la Comisin Interdepartamental, conformada por delegados de Procuradura y de las
Direcciones Generales de Planificacin, Avalos y
Catastros y Financiero Tributario (Mena, 2010: 64).
El trabajo de esta entidad se desarroll en dos ejes
bsicos: el primero, consisti en acelerar el proceso de escrituracin de los asentamientos y el segundo, en la creacin de las urbanizaciones de inters
social progresivo (Mena, 2010: 64).49 Finalmente,
en 2000 se cre la Ordenanza 3342,50 con el objetivo de controlar el crecimiento urbano en zonas
que histricamente presentan problemas de urbanizacin sobre pendientes pronunciadas, como las
laderas nororientales del Pichincha.

48. Justamente uno de los puntos ms debatidos en la Comisin


de Suelo y Territorio para aprobar la regularizacin de barrios, tiene
que ver con los espacios destinados a reas verdes, que en general
son mnimos o inexistentes en los asentamientos informales y con
dificultad puede aplicarse la norma de asegurar un 13% para este
fin (Castro, 2011: 32).
49. A partir de la promulgacin de este oficio se obtuvo una reduccin de al menos el 50% de los barrios ilegales y la integracin
alrededor de 150 sectores a la trama urbana, lo que benefici a
aproximadamente 60 000 familias [...]. Para 1998 se tenan reconocidos 400 barrios ilegales (Mena, 2010: 64). .
50 Esta ordenanza establece el lmite urbano y la reglamentacin
de las reas que se incorporan en el sector Noroccidental de las
Laderas del Pichincha (Mena, 2010: 73).

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Regularizacin y homogeneizacin urbana


formal. Entre el Plan General de Desarrollo
Territorial (pgdt), hasta el Plan del Buen Vivir
A principios del siglo xxi el discurso sobre el deber
ser de la modernidad urbana en la globalizacin
capitalista tuvo su relato particular en el dmq. La
adecuacin de la ciudad para insertarse en esa lgica
implicaba que varias de sus fracciones territoriales
recibieran un tipo de intervencin que revirtiera
tendencias histricamente dinamizadas; se requera
ajustar la estructura urbano-regional a una nueva
fase de acumulacin, otorgndole tanto al centro
como a la periferia quitea funcionalidades particulares, como es manifiesto en el Plan General de
Desarrollo Territorial (pgdt).51
Si al modelo de creciente expansin urbana se
le antepona la reconcentracin en la ciudad construida, articulada para la potenciacin de las reas
centrales y el estmulo a los nodos econmicos
existentes y futuros bajo la lgica de la productividad, la competitividad y la insercin en una economa global, entre otros aspectos, en la periferia era
necesario habilitar suelo y vivienda en entornos
accesibles a los sectores de bajos recursos [] para
contribuir productivamente al ordenamiento y re-

51. El pgdt se aprob con la Ordenanza nm. 004, del 13 de


noviembre de 2001.Posteriormente, se actualiz con la Ordenanza
3531, del 5 de agosto de 2004, y se conoci como Plan Equinoccio
21, que se constituy en la gua para reestructurar al Municipio
del Distrito Metropolitano de Quito (mdmq) [] El Plan General de
Desarrollo Territorial, conocido tambin como Plan Equinoccio 21,
es un plan estratgico para 20 aos, mientras que el Plan Siglo
xxi, y el Plan Bicentenario concretaron el pgdt para cada uno de
los dos periodos de gestin de Paco Moncayo (de 2000 a 2009)
(Castro, 2011: 20). Moncayo era miembro del partido Izquierda
Democrtica de orientacin centroizquierdista.

gularizacin de la ciudad construida y de su rea


de crecimiento (dmpt, 2006: 12).
En ese orden de ideas el discurso municipal
defini varios componentes bsicos respecto a la
regularizacin de los asentamientos precarios o
generados espontneamente; una integracin
jurdica a travs de la legalizacin y la regularizacin
de la propiedad, complementadas con la inclusin
catastral a travs de procedimientos especiales,
transparentes y giles (dmpt, 2006: 61). Una integracin a la ciudad en trminos fsicos a travs de
la generacin de programas de mejoramiento urbano concentrados en la dotacin de infraestructura, ornato [] servicios sociales de salud, educacin, transporte, limpieza y seguridad (dmpt, 2006:
60). Finalmente, la implementacin de estas acciones permitira una integracin en trminos econmicos mediante la dinamizacin del mercado y la
generalizacin del acceso a crdito (dmpt, 2006:
62) con el respaldo, obviamente, de aquella propiedad legalizada y regularizada.52
A travs de este mecanicismo jurdico y econmico se sintetizaba en la planificacin urbana quitea el paradigmtico discurso de Hernando de Soto
sobre la superacin de la pobreza con la homogeneizacin de la periferia en trminos legales y la
activacin de una economa urbana basada en el
mercado de suelo, ahora formal, y las posibles actividades productivas que a partir de all pudiesen
desprenderse.

52. Podra afirmarse que con el planteamiento del pgdt se consolida, an ms, el orden urbano segregado histricamente que se
estructur en Quito. Como afirma Clichevsky (2003 y 2005), los
programas de regularizacin refuerzan la lgica de la exclusin
urbana; es decir, consolida a los ms pobres donde el mercado
les ha permitido instalarse.

131

132

Espacios urbanos

Tal como seala Jaramillo (2012), la perspectiva del peruano se basa en una visin liberal de la
sociedad donde el bienestar y la prosperidad estn
asociados al funcionamiento del mercado; la pobreza sera el resultado de los obstculos que se les
presentan a algunos individuos para ingresar en esa
lgica; especficamente se hace referencia a los
impedimentos de tipo institucional que son externos a los individuos. El principal de ellos es la inseguridad en los derechos de propiedad (Jaramillo,
2012: 57).
Dicha inseguridad se atribuye a cierta irracionalidad jurdica que caracteriza el orden formal urbano, la cual se podra concebir como un muro insalvable para los pobres, un obstculo jurdico para el
registro, por ejemplo (De Soto, 1986 y 2000, cit.
en Fernandes, 2011). En este contexto, esos sectores socioeconmicos en sus estrategias de consolidacin se ven impelidos a acudir a prcticas ilegales; esto se convierte en una trampa, pues si bien
les da ventajas en lo inmediato, en el largo plazo
les impide ir ms all de un nivel mnimo y bloquea
su consolidacin definitiva (Jaramillo, 2012: 57).
La superacin de estos obstculos de naturaleza legal da pie a uno de los elementos centrales de
la propuesta de De Soto; se trata de garantizar la
seguridad de los derechos de propiedad a travs de
la generacin de nuevo orden jurdico del suelo
urbano a partir de la adaptacin o flexibilizacin de
la regulacin existente por parte del Estado en esa
periferia urbana a travs de la titularizacin de la
propiedad. Derribar el irracional muro de la formalidad urbana liberando el suelo construido bajo la
lgica de la informalidad para activar el mercado,
expandirlo, apoyarlo, hacer que funcione (Jarami-

llo, 2012: 58); en ese sentido Fernandes (2011)


sintetiza la propuesta de De Soto:
[...] la organizacin del derecho jurdico sobre el suelo
es la manera privilegiada de promover el desarrollo
econmico en los pases en vas de desarrollo y en
transicin. Desde esa perspectiva, una solucin
simple al problema persistente de la pobreza y el
subdesarrollo econmico sera quitar las barreras
legales e institucionales a la materializacin, el reconocimiento y la circulacin de los bienes econmicos
producidos por los procesos informales, para utilizar
el capital que ya existe y facilitar una participacin
incrementada de las hipotecas en el pib (Fernandes,
2011: 215).

Paradjicamente, lo que algunas dcadas atrs era


considerado una patologa que alteraba el orden
urbano, un obstculo que impeda la materializacin
de la ciudad moderna, ahora bajo el paradigma
de la refuncionalizacin poltica y econmica de la
informalidad urbana se reconocan la capacidad de
innovacin y el emprendimiento de los procesos que
la haban estructurado, sus contenidos en trminos
de capital y trabajo invertido y el potencial que ello
representaba para el desarrollo econmico de esas
reas en trminos de bienes y servicios cautivos por
la rigidez jurdica existente.
En el contenido del pgdt se establece la regularizacin del suelo y la edificacin como una de las
intervenciones principales en el Programa de Gestin
del Suelo.53 Desde esa perspectiva se crea la Unidad
de Suelo y Vivienda (usv), en agosto de 2001, la cual
53. El Plan contempla as mismo, como poltica articuladora la
promocin de viviendas de nueva construccin, el mejoramiento de
infraestructura en barrios y viviendas, la relocalizacin de familias
en zonas de riesgo, y la regeneracin urbana y rehabilitacin de
vivienda (Castro, 2011: 28).

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

marca el inicio de una nueva fase de poltica pblica de regularizacin de asentamientos informales
en el dmq; al respecto, Mena (2010) habla de una
institucionalizacin de estas polticas debido a la
importancia que cobra dicha intervencin territorial
en el discurso del gobierno local, as como la concentracin y la organizacin de los procesos en una
sola entidad o ventanilla nica.54
Tambin es importante mencionar que aunque
esta nueva fase de poltica pblica se orienta principalmente a la regularizacin fsica y jurdica,55
tambin se busc complementar con varias intervenciones simultneas como el diseo y ejecucin
de planes integrales de mejoramiento barrial, planes
de mitigacin de riesgos y en general, la promocin

54. Con la Resolucin 070, del 7 de agosto de 2001 se cre la


Unidad de Suelo y Vivienda, para normar los procedimientos para
la regulacin de la ocupacin informal del suelo, estableciendo por
primera vez en la municipalidad una ventanilla nica, un centro
responsable del proceso de legalizacin de barrios irregulares, pues
previamente la atencin de los casos dependa de la respuesta de
diversas instancias municipales, sin contar con una encargada
directa que diera cuenta de los procesos, esto llevaba a que cada
interesado peregrine por las oficinas del cabildo sin obtener resultados (Castro, 2011: 20) (vase Clichevsky, 2006a).
55. Segn Castro (2011), existen tres enfoques principales en la
regularizacin: 1. Regularizacin jurdica: la aplicacin de procedimientos de legalizacin de ttulos de la tierra para convertir
la propiedad de hecho en propiedad jurdica. 2. Regularizacin
fsica: la expansin de servicios de infraestructura en asentamientos
irregulares. 3. Regularizacin integral: que implica a) la titulacin
individual de lotes; b) la articulacin fsica con el entorno urbano a
travs de inversiones pblicas directas en sistemas viales, conexin
a las redes de infraestructura y servicios pblicos, incorporacin en
mapas oficiales y catastro de la ciudad; c) la integracin social a
travs de programas especficos adaptados a las necesidades de la
comunidad, capacitacin y generacin de empleo (Ward, 1998:
70, cit. en Castro, 2011: 4).

del desarrollo urbano y social de los barrios (Resolucin 070, 2001: 1, cit. en Mena, 2010: 66).56
Segn el contenido de la resolucin que crea la
unidad, los procesos de regularizacin y legalizacin
de los asentamientos informales se orientaron a
solucionar el problema urbano, econmico, social
y de tenencia de la tierra dando lugar a una reactivacin econmica y mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes (Resolucin 070, 2001: 1,
cit. en Mena, 2010: 66). Hay aqu una sntesis de
la influencia discursiva de la ideas de De Soto en los
objetivos de la planificacin urbana de la periferia
informal de Quito. Si ya en la administracin de
Yamil Mahuad (1992-1998) exista una visin economicista del fenmeno, a nuestro parecer en esta
fase asistimos a la consolidacin del proyecto homogeneizador formal-mercantil echado a andar
varios lustros atrs de manera global.
Teniendo en cuenta que para 1998 se haban
identificado ms de 400 barrios irregulares en
Quito, es necesario decir que en esta fase de las
polticas de regularizacin el territorio a intervenir
estaba condicionado a ciertas caractersticas de los
barrios relacionadas con condicionamientos jurdicos, organizativos, topogrficos y ambientales:57
La regularizacin de suelo se limita a asentamien56. En relacin a estos puntos, en el 2006 se gestion un prstamo
para el mejoramiento de barrios y se trabaj bajo la frmula 5050 por la cual el 50% del valor de obras como bordillos, aceras,
empedrados, lo pona el cabildo y la otra mitad la completaba la
comunidad con trabajo o en dinero. En esta misma lnea se avanz
sustantivamente en la dotacin de alcantarillado y saneamiento
de los barrios quiteos (Castro, 2011: 21).
57. Tanto en la experiencia de la usv como en la de la Unidad
Especial Regula Tu Barrio (uertb) se estableci una tipologa de
barrios de acuerdo con el grado de dificultad para llevar a cabo
su proceso de legalizacin (vanse Mena, 2010; Castro, 2011 y
Ospina et al. 2011).

133

134

Espacios urbanos

tos con organizacin social comprobada que


cuenten con escritura global y que no se encuentren
ubicados en reas de proteccin ecolgica, equipamiento y en zonas de alto riesgo como: pendientes pronunciadas, deslizamientos de tierra. Esta
habilitacin debe corresponder al procedimiento
de urbanizacin de inters social progresivo (dmpt,
2006: 62).
La plataforma jurdica y urbanstica sobre la que
se implement esta fase de las polticas de regularizacin de asentamientos informales estaba estructurada por planes e instrumentos legales existentes,
y otros que fueron crendose en funcin a las propuestas del pgdt respecto a la habilitacin de suelo
y vivienda mencionadas, los controles y condicionamientos sobre los procesos de urbanizacin y las
sanciones a los infractores. Se trat de un proceso
de refinamiento, al menos en trminos de produccin jurdica y normativa, que paradjicamente se
dio a la par de una flexibilizacin en la regulacin
urbanstica para asimilar muchos asentamientos
informales en proceso de regularizacin (vanse
Mena, 2010; Castro, 2011 y Ospina et al. 2011).
En esta plataforma se identifica el Plan de Uso
y Ocupacin del suelo (puos), considerado como el
instrumento de planificacin territorial que fija los
parmetros, regulaciones y normas especficas para
el uso, ocupacin, edificacin y habilitacin del
suelo en el territorio del Distrito Metropolitano de
Quito (puos, 2008: 2, citado por Mena, 2010: 73).58
58. La Ordenanza 031 del 10 de junio de 2008 reemplaz a la 008
del 7 de abril de 2003. Puede ser revisado cada cinco aos y defini:
a) los usos y la compatibilidad del suelo, b) las formas y alternativas
de ocupacin, c) la edificabilidad del suelo (coeficientes de ocupacin), d) el volumen y la altura de las edificaciones, e) las normas
para la habilitacin del suelo, f) las categoras y dimensiones de
las vas, g) las reas de proteccin especial. En el caso de que los

Otra herramienta crucial en la gestin territorial


urbana es el Rgimen Metropolitano de Suelo (Ordenanza nm. 095 de 2003)59 el cual sera reformado a travs de la Ordenanza nm. 255 de 2008
dotada con una serie de herramientas orientadas
hacia el control del desarrollo urbano.60
asentamientos en proceso de legalizacin que no cumplan con
la zonificacin establecida en el puos, se analiza hasta qu punto
es recomendable el cambio de la reglamentacin para esa zona
especfica, tomando en cuenta al sector y sus reas contiguas
(Mena, 2010: 74). Los asentamientos informales son en general
regularizados para uso residencial (Castro, 2011: 143).
59. El cual establece condicionamientos y definiciones de los
elementos de la estructura urbana territorial, los deberes y derechos
de los propietarios del suelo, los instrumentos de planificacin
territorial particular e institucional, las condiciones e instrumentos
para habilitar el suelo y edificar, la tipologa de las construcciones,
y las infracciones y sanciones aplicables para la habilitacin del
suelo y la edificacin (Ospina, et al. 2011: 21).
60. En el captulo III, seccin II se inscriben los instrumentos de
Planificacin Territorial: el Plan General de Desarrollo Territorial
(pgdt), y los instrumentos complementarios como el Plan de Uso
y Ocupacin del Suelo (puos), planes maestros, planes parciales,
normas de arquitectura y urbanismo, etc.; parmetros de gestin
del suelo como lineamientos a distintas escalas de precisin,
planes y normas. stas son las base para que las unidades de
control territorial puedan ejercer el control. Establece que la
municipalidad (captulo V), de manera obligatoria realizar los
controles, pudiendo contratar la asistencia de servicios de revisin,
monitoreo, inspeccin y fiscalizacin. El cual persigue realizar
controles permanentes a todas las obras de habilitacin del suelo
y edificacin, verificar que todas estn de acuerdo a la normativa
vigente y la aprobacin de la municipalidad, y arbitrar las medidas
destinadas a restaurar el orden urbano alterado y a reponer los
bienes afectados a su estado anterior (Ospina, et al. 2011: 21).
Esta ordenanza establece las infracciones y sanciones aplicables
por habilitacin ilegal del suelo En relacin con la sancin de lotizaciones informales, el Instituto de la Ciudad levant informacin
de las Comisaras de Construcciones de las ocho Administraciones
Zonales del Distrito, registrando 128 procesos por lotizacin irregular entre 2000 y 2009. De estos casos, 24 estn registrados en
el juzgado de coactiva, aunque algunos an sin juicio. Los 128
procesos suman 37 millones de dlares en multas por infraccin
en la lotizacin, pero no se ha recaudado nada, slo dos casos
han llegado a remate, ya que el mismo sistema de administracin

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Este marco legal ser fundamental en los procesos de regularizacin de asentamientos de hecho
porque en su contenido se fijan condicionamientos
esenciales para ser incorporados al orden formal
urbano como ser desarrollados por una organizacin social legalmente constituida,61 que cumplan
con los requisitos socio-organizativos y tcnicos.
Asimismo hay una orientacin sobre el manejo de la
zonificacin, las reas verdes y comunales, el sistema
vial y la dotacin de equipamientos; tambin se establece una consolidacin plena del barrio en un
mximo de 8 aos. De manera complementaria se
instituyen condiciones econmicas a travs del gravamen hipotecario para obligar al cumplimiento de
los compromisos adquiridos. Finalmente, la Ordenanza 255 (art. 113) estableci sanciones para
quienes habilitaran suelo de manera ilegal en zonas
de riesgo y de proteccin ecolgica (Castro, 2011).
Otras herramientas utilizadas en ese refinamiento del control al desarrollo urbano son el Reglamento de Procedimientos para la habilitacin de suelo
y edificacin en el dmq62 que plantearon los requisitos para establecer una urbanizacin de inters
social, que son los mismos solicitados para regularizar un asentamiento de hecho (Castro, 2011: 33);
y las normas de arquitectura y urbanismo para el

de justicia facilita alternativas para dilatar los procesos, dejando


en vilo la sancin (Castro, 2011: 35). En abril de 2012 se conoci
una de las pocas resoluciones penales contra lotizadores. Jaime
Iza, quien durante ms de dos dcadas se constituy en uno de
los grandes lotizadores informales en Quito, fue sentenciado a
cuatro aos de prisin por el delito de estafa.
61. En los trabajos de Mena (2010), Castro (2011) y Ospina et al.
(2011) son evidentes los problemas de representacin y legitimidad
de varias organizaciones barriales, los cuales generan innumerables
inconvenientes en los procesos de regularizacin.
62. Resolucin A086, 15 de octubre de 2008.

que se encargaron de definir el contenido


mnimo de una parcelacin (Castro, 2011: 142)y
las caractersticas de los lotes como su trazado, la
relacin mnima frente-fondo y la prohibicin de
establecerlos en terrenos con pendientes iguales o
superiores a 30o.
El proceso de regularizacin tambin utiliz una
base jurdica como la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal,64 el Cdigo Municipal para el Distrito
Metropolitano de Quito (Ley del dmq),65 el Cdigo
Penal,66 el Cdigo Civil67 y la Regulacin de la enajenacin de excedentes o diferencias de reas de
dmq63

63. Ordenanza 3746, 10 de junio de 2008.


64. Establece las normas generales que deben seguir los municipios del Ecuador, fue denominada con la categora de orgnica
mediante resolucin del Congreso Nacional publicada en el Registro
Oficial nm. 280 del 8 de marzo del 2001. En su artculo 209 anulaba la validez de ventas o promesas de venta y las parcelaciones o
lotizaciones no autorizadas por las municipalidades, pudiendo ser
multados. En su artculo 435 establece el delito de estafa a quien
proceda a establecer fraccionamientos totales o parciales, en reas
urbanas o de expansin urbana, sin contar con la autorizacin
respectiva (Ospina et al. 2011: 23).
65. Define como sus funciones el control y gestin del territorio,
velar por que tanto edificaciones como urbanizaciones cumplan
con las disposiciones del pgdt, puos y las establecidas en las Normas
de Arquitectura y Urbanismo, facultndolos para emitir informes
al respecto, a los comisarios correspondientes. El captulo VIII
del Control Territorial y de las infracciones y sanciones, en el art.
RII.268 establece el procedimiento en caso de infracciones, cmo
debe actuar el comisario y el inicio del expediente administrativo
(Ospina, et al. 2011: 23).
66. Esta ley nacional define las sanciones para los traficantes de
tierra, que son los mismos contemplados para el delito de estafa.
La descripcin de las penas se encuentran detalladas en el Libro
Segundo: De los Delitos en Particular, Ttulo X: De los Delitos contra
la propiedad, Captulo V: De las Estafas y Otras Defraudaciones
(Ospina et al. 2011: 23).
67. Se establecen las condiciones para adquirir el dominio de tierras
a travs de la prescripcin adquisitiva del dominio, adjudicacin
y particin de bienes, compra-venta, herencia, legado (Ospina
et al. 2011: 23).

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Espacios urbanos

terreno urbano del dmq68. Cabe mencionar adems


que la generacin e integracin de herramientas
jurdicas y urbansticas tambin busc complementarse con intervenciones territoriales que buscaban
una integralidad en el control del surgimiento de
nuevos asentamientos de hecho, como la generacin de proyectos de vivienda de inters social69
(vase Ospina et al, 2011: 16-25) y la emisin de la
Ordenanza nm. 267 que promueve la generacin de
suelo y vivienda de inters social (Castro, 2011).
Finalmente hay que mencionar que la gestin de la
usv tuvo lugar entre 2001 y 2009 legalizando 247
barrios hasta marzo de ese ao (Castro, 2011);70 segn
Mena (2010) para 2008 an existan cerca de 380
asentamientos para regularizar (vase grfico 4).
En 2009 la nueva administracin del dmq (20092014) encabezada por Augusto Barrera estableci
el Plan del Buen Vivir, en el cual se generaron varias
transformaciones en cuanto a la poltica de regula-

rizacin.71 Adems de la legalizacin de barrios se


plante la regularizacin de las construcciones y la
promocin de vivienda de inters social. La segunda etapa de este enfoque de polticas se inicia con
la creacin de la Unidad Especial Regula Tu Barrio
(uertb),72 a principios de 2010, dotndola con la
competencia de gestionar la regularizacin de barrios en el dmq, siendo la encargada de procesar,
canalizar y resolver los procedimientos para la regularizacin de ocupacin informal del suelo, en
procura de agilizar la emisin de informes y dems
trmites pertinentes para la legalizacin de barrios,
dentro del marco de la planificacin y el ordenamiento de la ciudad (Ospina, 2011: 33).
A diferencia de la experiencia de la usv, la uertb
tuvo un carcter autnomo en trminos econmicos,
financieros, administrativos y de gestin. Adems de
contar con una Unidad de Regularizacin Distrital
descentraliz sus funciones a travs de cuatro unidades desconcentradas localizadas en las reas que

68. La Ordenanza nm. 231 del 28 de septiembre de 2007 aplica


si las diferencias de reas de terreno arrojan un dato de superficie
de terreno mayor o menor que el que consta en la escritura en ms
o menos 10%, luego de haberse ste comprobado con medicin
de la Direccin de Avalos y Catastros (Castro, 2011: 144).
69. En la administracin de Paco Moncayo (2000-2009) se proyect la construccin de ms de 25 000 viviendas con la participacin
de promotores inmobiliarios privados, organizaciones sociales,
el gobierno de la provincia del Pichincha, el iess y el fcme entre
otros, en alianza con la administracin municipal [] en enero de
2008 haba sido terminadas 2 300, mientras que otras 3 490 se
encontraban en ejecucin (Ospina et al. 2011: 25-26).
70. La usv tuvo un presupuesto de $1 203 480 dlares entre 2001
y 2009, el cual experiment fluctuaciones, afectando la calidad y
cantidad del personal asignado; lo que entre otros factores afect
su capacidad tcnica y operativa, regularizando un promedio de 30
barrios por ao (Castro, 2011). Situacin distinta se ha presentado
con la Unidad Especial Regula Tu Barrio (uertb), lo cual ha representado una considerable variacin de asentamientos regularizados,
como lo veremos ms adelante.

71. El alcalde Augusto Barrera es miembro de Alianza Pas, el


movimiento que concentra el poder en el Ecuador desde 2007.
A partir 2009, el gobierno de la denominada Revolucin Ciudadana fij en las ciudades un nuevo escenario de disputa poltica
y legitimacin, especialmente en Quito y Guayaquil. No hay que
olvidar que en esta ltima tiene su base poltica, social, econmica
y territorial la mayor oposicin al rgimen, comandada por su
actual alcalde Jaime Nebot, del Partido Social Cristiano. En ese
contexto, el combate a la informalidad urbana y el estmulo a los
procesos de regularizacin fueron puntales del accionar gubernamental en vastas zonas perifricas. Sin embargo, tras las pasadas
elecciones del 23 febrero de 2014 qued en duda dicha apuesta
pues el partido de gobierno gan solo en 3 de las 24 capitaltes
provinciales, perdiendo en 9 de las 10 ciudades ms pobladas
del pas. Especialmente no pudo vencer en Guayaquil, y en la
capital tampoco pudo consolidar su proyecto, pues la reeleccin
de Augusto Barrera fue truncada al ser vencido por el candidato
de centro derecha Mauricio Rodas.
72. Mediante Resolucin A0010 de marzo 19 de 2010, derogando
la Resolucin Administrativa 070 de 2001.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

Grfico 4. Localizacin de los asentamientos informales en 2008. Elaborado por la Secretara de Territorio, Hbitat y
Vivienda del dmq. Fuente: Mena (2010).

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Espacios urbanos

presentaban mayor cantidad de asentamientos irregulares73 lo que implic la institucionalizacin de otras


formas de intervencin territorial diferenciando las
tareas tcnicas, legales, jurdicas, de organizacin
social, administrativas y financieras.74
Aunque gran parte de la gestin de la uertb se
adelant sobre la plataforma jurdica y urbanstica
sobre la que se desarroll la labor de la usv ya
descrita, su accionar estuvo complementado con
varios programas y acciones de nivel territorial75
cristalizando, por ejemplo, la creacin de una ordenanza para destinar suelo de uso exclusivo para
viviendas de inters social y reubicacin emergente de asentamientos instalados en zonas de riesgo
(Castro, 2011: 139).76 Finalmente, tambin implic
la generacin de disposiciones legales para aumentar

la capacidad de intervencin, regulacin y definicin


de la propiedad del suelo para dinamizar los procesos
de regularizacin a travs de figuras jurdicas como
la particin administrativa,77 la expropiacin extraordinaria78 y la integracin parcelaria incorporadas en
el cuerpo normativo del Cdigo Orgnico de Ordenamiento Territorial Autonoma y Descentralizacin
(cootad) aprobado en octubre de 2010.79
En su artculo 84 se define como competencia
de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, gad,
establecer el rgimen de uso del suelo y urbanstico,
y el que determinar las condiciones de urbanizacin, parcelacin, lotizacin, divisin o cualquier
forma de fraccionamiento, y los faculta para regular y controlar el uso del suelo (Ospina et al., 2011:
23). En el artculo 458 se incluyen las facultades

73. Cada unidad cuenta con un coordinador y tres responsables


(tcnico, jurdico y socio-organizativo) lo que implic la capacidad para asumir directamente procesos que antes estaban en
responsabilidad de los vecinos u otras instancias municipales
(planos, implantacin vial, bordes de quebrada, asesoramiento
tcnico y jurdico) (Ospina et al. 2011: 34).
74. Administraciones Zonales de Quitumbe y Eloy Alfaro (sur),
Administracin Zonal Caldern (norte), Administraciones Zonales
La Delicia, Eugenio Espejo (noroccidente y centro norte, respectivamente), Administracin Zonal Valle de Los Chillos (oriente)
(vase grfico 4).
75. Programas de relocalizacin de familias asentadas en zonas
de riesgo y reas de proteccin ecolgica; dotacin de suelo urbanizable y programas de vivienda de inters social que permitieran
a las familias contar con alternativas en condiciones adecuadas;
campaas de informacin ciudadana; fortalecimiento de la organizacin barrial y la participacin ciudadana en los barrios en
proceso de regularizacin [] Transferencia de competencias del
Ministerio de Inclusin Econmica y Social (mies) para el registro
de organizaciones barriales, lo que le da la posibilidad al municipio
de ejercer control sobre prcticas clientelares muy frecuentes que
impiden que el proceso de regularizacin sea ms fluido y cumpla
con los objetivos trazados [] Creacin de la Agencia de Control
Metropolitano para fortalecer la capacidad de control y sancin
(Ospina et al., 2011: 33-36).
76, Ordenanza nm. 311 del 29 de abril de 2010.

77. El artculo 486, por ejemplo, faculta al gobierno local para


realizar una particin administrativa de asentamientos humanos
de hecho, en los cuales los lotizadores han entregado los terrenos
en derechos y acciones a sus clientes, pero no respetaron la zonificacin. Esto quiere decir que en zonas en las que, por ejemplo, el
municipio permite una fragmentacin de terrenos de un mnimo
de 1000 metros cuadrados, el lotizador divide y vende lotes de
200 metros a travs de la figura de derechos y acciones. Un gran
porcentaje de las lotizaciones irregulares de la ciudad han sido
concebidas en esta modalidad. Esta figura le permitir al municipio
legalizar los lotes de aquellos que compraron sus lotes bajo esta
figura (Moscoso, 2008: 9).
78. En el captulo VI del cootad, referido a las Expropiaciones
para viviendas de inters social y regularizacin de asentamientos
urbanos, en el cual entre lo ms importante permite declarar
predios de utilidad pblica con el propsito de dotar de los servicios
bsicos a los espacios ocupados por los asentamientos y definir
la situacin jurdica de los posesionarios, adjudicndoles los lotes
correspondientes. Siendo cada gobierno autnomo metropolitano
o municipal quien deba establecer mediante ordenanza los criterios
para considerar un asentamiento humano como consolidado (Art.
596) (Castro, 2011: 23).
79. Derog la Ley Orgnica de Rgimen Municipal vigente desde
2001 y fue aprobado el 19 de octubre de 2010, siendo fue actualizado en 2012.

O. Ral Ospina: Utopa de un territorio urbano formal...

para el control de invasiones y asentamientos ilegales,


otorgndoles a los gad la toma de medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones
o asentamientos ilegales (Castro, 2011: 139).
Finalmente hay que mencionar que hasta diciembre de 2013 la uertb ha regularizado 298 barrios, una gestin mucho ms eficiente que la realizada por la usv en trminos cuantitativos; ello como
producto de la mayor presencia territorial, el desarrollo de una especializacin tcnica y legal,80 y el
refinamiento jurdico y urbanstico para el control y
la regulacin del suelo urbano que ya hemos descrito; aunque es necesario decir que esta ltima fase
de la poltica de regularizacin es un proceso en
plena ejecucin que requiere ser evaluado.

A modo de conclusin
Al parecer, la magnitud de los resultados viene
dando un triunfo a la tcnica jurdica y urbanstica
desplegada en la planificacin de la periferia informal quitea. Tal cantidad de energa desplegada en
tantas formas distintas se traduce en una progresiva
dominacin y disciplinamiento, al menos jurdico,
de estos entornos otrora irregulares .
Desde el 2010, el Estado ha arribado a la periferia urbana apoyado en nuevas herramientas jurdicas
y urbansticas. Este nuevo arsenal le ha procurado
una amplia capacidad de intervencin territorial.
Vigilando y castigando, pero tambin flexibilizando,
regularizando y tratando de integrar. Sinnimos y
80. Ello tambin implic una inyeccin fuerte en recursos, si se
tiene en cuenta que en los dos primeros aos de su gestin (20102011), la UERTB cont con un presupuesto superior a los USD
1074.000, un monto aproximado a los USD 1203.480 destinados
al funcionamiento de la USV entre 2001 y 2009.

efectos simultneos de su poltica, de su nueva capacidad de intermediacin, transformndose en una


entidad que en su accionar mezcla legitimidad y
paternalismo como sntesis de la manera particular
en que el proyecto poltico de la Revolucin Ciudadana ha buscado materializar el derecho a la ciudad
en la periferia urbana quitea.
Las opciones al fenmeno de la informalidad se
cierran segn el discurso oficial. Han comenzado a
ser castigados los lotizadores y los intersticios jurdicos y urbansticos por los que otrora flua tal ilegalidad se obstruyen. Asistimos a la ltima instantnea
del refinamiento sobre el control del suelo en la capital ecuatoriana. Treinta aos atrs, en medio de
una creciente deslegitimacin de un orden urbano
profundamente excluyente, la regularizacin de
asentamientos informales tomara fuerza entre el
paternalismo, el clientelismo y otras prcticas que
histricamente encarnan la cultura poltica quitea.
En la dcada de 1990 comenz a tomar cuerpo
legal el discurso desarrollista cuyos postulados
neoliberales han inspirado gran parte de estas polticas a nivel global. Propiedad individual, mercado,
desarrollo econmico, integracin, infraestructura,
calidad de vida fueron paradigmas articulados como
parte de un mecanicismo que vendra a sembrar la
quimera del progreso y la modernidad en la periferia resguardando el orden urbano perptuamente
excluyente y segregado.
Y ello no solo fue un discurso impulsado por la
Democracia Popular, tambin la Izquierda Democrtica y el gobierno de la Revolucin Ciudadana le han
sabido dar una funcionalidad a nivel local. Como se
sabe, los tiempos de la poltica definen los tiempos
de la ciudad, y el de quienes all habitan. La propiedad como mecanismo de integracin urbana opera
como una garanta del derecho a la ciudad condi-

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Espacios urbanos

cionada por la correlacin de fuerzas presente


desde el barrio, pasando por el nivel local, regional
y nacional, es decir, se ha constituido histricamente como una de las intermediaciones de la que se ha
nutrido el quehacer poltico en sus mltiples escalas,
ello sin menospreciar la dimensin econmica.
Si bien es cierto que el alcalde saliente ha impulsado la entrega de las escrituras directamente a
los beneficiarios, reemplazando en ese acto de intermediacin a un posible lotizador o abusador
transmutado en dirigente, lder comunal o presidente de un comit barrial, que en varios casos sac
provecho personal al establecer los costos y el tiempo para que muchos de sus vecinos y asociados
recibiera las escrituras, por ejemplo; su presencia ni
la de otro burgomaestre puede o ha podido acompaar la gestin urbana en los asentamientos que
han entrado en la fase del da despus de la regularizacin.
Se trata de una temporalidad donde la incertidumbre de la materializacin de los beneficios de
la incorporacin al orden urbano formal ha sido
muchas veces funcionalizada econmica y polticamente por dirigentes y otros actores para beneficio
propio. Los bordillos, el adoquinado, los servicios
pblicos, los equipamientos y dems elementos que
hacen parte del compromiso de la regularizacin
pueden convertirse en una promesa irresuelta en el
tiempo en muchos asentamientos, como se ha
descrito en varios estudios realizados (Mena, 2010;
Ospina et al, 2011).
Adems, y ms all de los beneficios de la integracin a la formalidad urbana descrita en el discurso oficial, es sabido que siempre ha existido una
interaccin multidimensional entre las reas formales e informales con un notable dficit en la calidad

de vida de quienes habitan en las segundas. Lo cual


no solo se solventa con ttulos de propiedad y el
prometido desarrollo econmico, puesto que estas
reas han surgido como una anomala cuya naturaleza puede ser comprendida desde la lgica mercantil, por ejemplo, pero principalmente por la manera en que histricamente se ha venido
estructurando el acceso a suelo y el orden urbano
quiteo.
Si en los ltimos 30 aos los asentamientos informales detectados se multiplicaron en casi 7 veces,
pasando de 87 en 1981 a ms de 600 en el 2010,
es evidente que ese orden urbano existente adolece
de una histrica exclusin, pero tambin es reflejo
de una manera de estructurar el territorio para localizar a ese otro, a ese alter urbano, a travs de
mecanismos mercantiles y de planificacin.
Ahora son ms de 300 asentamientos que han
entrado en la fase del da despus de la regularizacin, la cual no sabemos cmo se vaya a desarrollar, ni cunto tiempo tarden las calles, los bordillos y los equipamientos en hacerse materiales. Al
fin de cuentas esta ltima fase de la poltica es un
proceso que apenas se est desenvolviendo y est
por evaluarse. Comienza a correr el tiempo de la
ciudad formal sobre un pasado irregular, informal
e ilegal, una historia que se desvanece en el espacio
tiempo de la periferia urbana de Quito.

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