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La educacin como derecho en los orgenes del Estado Argentino

En la Repblica Argentina, el derecho a la educacin se encuentra jurdicamente consag


rado ya en la primera Constitucin sancionada en 1853, en los albores de la organi
zacin de la Nacin. Se trata, por el momento histrico de su produccin, de una concepc
in del derecho a la educacin como un derecho individual, compatible con la conform
acin de los estados nacionales bajo las formas polticas del liberalismo, etapa en
la cual se produce una mutacin en los fundamentos del poder poltico, que implica l
a conquista de los derechos individuales y una modificacin en la base de la legit
imidad del poder. Esta pasa del soberano por derecho divino, a los individuos, l
os agentes, los iguales frente a la ley y sujetos de derechos individuales garan
tizados por un Estado limitado a ejercer las funciones de justicia, defensa de l
a soberana territorial, seguridad interna, garanta de los derechos individuales y,
principalmente, no intervencin en la cuestiones de la esfera econmica. Los derecho
s se inician como libertades, como derechos individuales a resguardar de las tra
bas provenientes de la autoridad, civil o eclesistica. En el marco de este proces
o, en el campo de la educacin, especficamente, al monopolio de las iglesias como a
gencias de adoctrinamiento de fieles y sbditos se oponen los intereses de la burg
uesa naciente que identifica a la educacin como un derecho individual (Paviglianiti
, 1993), asociado a la formacin del ciudadano.
Respondiendo a esta perspectiva, la Carta Magna de 1853 no dota de contenido explc
ito a los derechos, asegura un conjunto de declaraciones, derechos y garantas rel
acionadas con la proteccin de las personas y con las condiciones que hacen viable
un estado de derecho (Mecle Armiana, 2002). En ese marco, el artculo 14 constituye
la principal y obligada referencia al derecho a la educacin al garantizar para t
odos los habitantes de la nacin el goce de una multiplicidad de derechos, entre l
os que se cuenta el de ensear y aprender. Este derecho, en su formulacin original,
fue reafirmado por las sucesivas reformas de la Constitucin Nacional.
La misma norma encomienda a las provincias argentinas el dictado de una constitu
cin propia bajo el sistema representativo, republicano y federal de gobierno adop
tado para la nacin, concordante con los principios, declaraciones y garantas estab
lecidos por la Carta Magna y que garantice, entre otras cuestiones sustantivas,
la educacin primaria de la poblacin de sus respectivos territorios. Por su parte,
fija para el Congreso Nacional la atribucin de velar por el progreso de la ilustra
cin, dictando planes de instruccin general y universitaria , lo cual constituye una
regulacin atinente al gobierno de la educacin sin estatuto de derecho ciudadano, p
ero con implicancias sobre su garanta.
Cabe remarcar que las interpretaciones del artculo 14 de la Constitucin Nacional h
an conducido a posiciones antagnicas respecto de la injerencia del Estado en la e
ducacin, segn el nfasis
puesto en el derecho de aprender o en el de ensear. Los que privilegian el derecho
de aprender otorgan al Estado un papel principal en materia educacional, ya que
en tanto representante de los intereses generales de los ciudadanos debe efecti
vizar el cumplimiento del derecho a la educacin a travs de su funcin legislativa, d
e su papel docente como prestador de servicios educacionales y de acciones indir
ectas de apoyo tcnico y financiero a las provincias. Las posturas que enfatizan e
l derecho a ensear otorgan al Estado un papel subsidiarios: ste debe promover en p
rimera instancia el derecho original a educar que corresponde a los padres, a la
s iglesias y a los particulares; slo debe intervenir all donde la actividad privad
a no alcance (Paviglianiti, 1991).
La oposicin entre ambas doctrinas, la de la subsidiariedad del Estado en materia
educativa y la de su principalidad, es parte fundamental de una larga tradicin de
debate pblico ya presente en
los orgenes del Estado liberal y del sistema educativo argentino, de hondas races
ideolgicas y ligado a una puja por los recursos pblicos para la educacin privada, p
rincipalmente confesional y catlica. En sus versiones ms actuales quienes afirman

la doctrina de la principalidad del Estado, conciben a ste como garante del derech
o a la educacin, es decir como obligado a asegurar el mnimo de escolaridad obligat
oria a travs de servicios educativos que garanticen una oferta educativa gratuita
de igual calidad para el conjunto de la poblacin (Paviglianiti, 1991), de tal man
era que la decisiones que se adoptan en la esfera pblica referenciadas en una u o
tra doctrina suelen tener profundas implicancias en la realizacin efectiva del derecho a la
educacin.
Es relevante considerar que el sistema educativo argentino se institucionaliz com
o tal como un instrumento de poltica al servicio del proyecto oligrquico-liberal d
e creacin del Estado Nacional, con la constitucin del Sistema de Instruccin Pblica C
entralizado Estatal (Puiggrs, 1990). En ese marco, en el perodo 1885-1916 adquirier
on legalidad el carcter hegemnico del Estado en la educacin y su papel docente, la
obligatoriedad, y la laicidad y la gratuidad de la educacin pblica (Puiggrs, 1990).
Es la etapa en la cual se produce la estructuracin y consolidacin de todos los rgan
os que compondrn el sistema, los que permanecieron vigentes en su mayora hasta la
promulgacin de las leyes nacionales de Transferencia de los Servicios Educativos
y Federal de Educacin, a las que se har referencia pormenorizada ms adelante.
Ley N 1.420 de Educacin Comn
La ley de Educacin Comn N 1.420, aprobada en 1884 luego de un perodo de profundos de
bates en el legislativo, en la prensa y en la opinin pblica en torno de la enseanza
religiosa, a la escuela
mixta y al control del Estado sobre la educacin, se constituy en la base normativa
fundamental del sistema educativo nacional, dotada de una significativa eficaci
a en trminos de produccin social. Su jurisdiccin alcanzaba a la Capital Federal, lo
s territorios nacionales y las colonias, que representaban una fraccin sustantiva
del territorio del pas.
La norma consagr la instruccin primaria obligatoria, gratuita y gradual. La obliga
toriedad como tal adquira dos caras: la del Estado, de garantizar la existencia d
e una oferta educativa pblica
al alcance de todos los nios, que permitiera el acceso a un conjunto mnimo de cono
cimientos, tambin estipulados por ley; y la de los padres, obligados a inscribir
a sus hijos en las escuelas bajo amenaza de sancin. La formacin de maestros, el fi
nanciamiento de las escuelas pblicas y el control de la educacin, tanto de gestin pb
lica como privada, qued en manos del Estado. La participacin social en la educacin
se limitaba a la presencia de padres de familia designados por el Consejo Nacion
al de Educacin que, integrando los consejos escolares, podan ejercer la atribucin d
e inspeccionar la calidad, higiene y cumplimiento de las leyes en las escuelas.
En esa etapa de constitucin del sistema educativo, siguiendo a Puiggrs, la contrad
iccin principal se plante entre los partidarios de un sistema educativo escolarizad
o, dominado por el positivismo,
separado de la sociedad, expulsivo de los oprimidos, instrumento del Estado cons
ervador, y quienes consideraban a la educacin con matices diversos, como un espac
io de articulacin entre los discursos nacionales y los regionales, sectoriales, e
specficos; como el lugar de una socializacin que no mata a la propia historia; com
o el espacio y el tiempo del aprendizaje de la vida democrtica. Enfrentamiento de
las tendencias centralizadoras y las democrticas, las que excluan
a la sociedad civil y las que le daban un papel determinante en el sistema escol
ar (Puiggrs, 1991). En el marco del triunfo de la tendencia pedaggica que la autora
denomina normalizadora , es que se da importancia a la institucionalizacin normativ
a de los aspectos que hacen al profesor, especialista o experto en la perspectiv
a de un desempeo eficaz entendido como control social. Y es en el contexto de su
hegemona, cuyas marcas perviven an hoy en las prcticas escolares, que se produce el
divorcio finalmente establecido entre el sistema educativo escolar y el pueblo,
la burocratizacin, ritualizacin conservadora, centralizacin y verticalizacin del pro

ceso
educativo

(Puiggrs, 1991).

La regulacin de los contenidos de la enseanza prevista por la Ley N 1.420 se orient


al mismo fin, se encontraban organizados atendiendo a los rasgos de los grupos d
e edad, sexo, nacionalidad, raza y otros, y a los requerimientos de una sociedad
que debe ordenarse o, mejor dicho, a las necesidades econmicas y polticas referida
s a los recursos humanos, de la clase dirigente (Puiggrs, 1990).
La expansin educativa y el Estado como garante del derecho a la educacin
La accin directa del Estado Nacional en las jurisdicciones provinciales en materi
a de enseanza se inici en 1905, con el dictado de la Ley N 4.874, denominada Ley Lin
ez, que lo habilitaba a crear y dirigir establecimientos de nivel primario de ac
uerdo con los lineamientos de la Ley N 1.420. Este antecedente jurdico resulta rel
evante en trminos de la garanta del derecho a la educacin, desde la perspectiva no
slo de la extensin de la oferta escolar para favorecer el acceso, sino desde la mi
rada de los efectos que produjo la norma que en los aos 1990 traspas a las provinc
ias y a la Ciudad de Buenos Aires los servicios educativos nacionales, tal como
veremos ms adelante. Con posterioridad, la Ley N 12.558 de 1938, Ley Palacios, De
asistencia mdico-social a la niez en edad escolar, constituy una nueva iniciativa d
irecta de creacin de escuelas hogares a cargo del Consejo Nacional de Educacin y d
e atencin a la cuestin sanitaria a cargo de una comisin mixta integrada por represe
ntantes de los ministerios de Educacin y de Salud.
Hay que destacar que, con los rasgos ya sealados, a lo largo del siglo veinte el
sistema educativo argentino constituy, de la mano de la normativa de referencia,
un fuerte factor de movilidad social ascendente, al amparo de la dominancia de l
a doctrina principalista del Estado. Registr un crecimiento desigual en el perodo 1
930- 1945 y una fuerte expansin de todos los niveles del sistema en el decenio 19
45-1955, lo cual se explica por la incorporacin de sectores sociales anteriorment
e excluidos (Feldfeber e Imen, 1997). En efecto, durante la dcada de 1930, la soci
edad argentina se volvi ms compleja debido a la diversificacin productiva y el desa
rrollo industrial, a las migraciones internas que se agregaron a las externas, a
la conformacin de demandas de sectores recientemente constituidos o de otros que
evolucionaron y formaron asociaciones profesionales, estudiantiles, sindicales,
acadmicas, a la gestacin de nuevos campos tcnico profesionales, a los cruces cultu
rales que se produjeron en aquellos procesos.
Puiggrs y Bernetti observan que el Estado heredado por el peronismo en 1943, organ
izado por los conservadores entre 1880 y 1916, que el radicalismo no transform , re
sultaba insuficiente para atender a las demandas de esta sociedad ms compleja, es
decir los requerimientos de una educacin ms moderna, que superara el analfabetism
o, la desercin, el desgranamiento, la repitencia y exclusin de los ms pobres, disfu
nciones de larga data del sistema educativo argentino. En la etapa histrica de go
bierno del peronismo, la sociedad civil elige el Estado como el sujeto que deba re
sponder a una cantidad de demandas, complementarias o en conflicto, proyectando
en el mismo sujeto la capacidad de resolucin de los conflictos sociales. La comun
idad educativa valoraba el Estado como la instancia capaz de ordenar el proceso
de crecimiento y las necesidades de modernizacin
del sistema en el marco de la extensin de ideas afines a la centralizacin y a la v
erticalizacin de la conduccin educativa en el Estado nacional (Puiggrs y Bernetti, 1
993).
Al recuperar el discurso de la instruccin pblica, el peronismo refiere expresament
e a que sta debe alcanzar a aquellos sectores que an no concurren a la escuela. De
esta manera, retoma y asume parte de la gramtica normalizadora y, particularmente
, el discurso desarrollado por el partido socialista sobre cuestiones educativas
(Dussel y Pineau, 1993). Mediante la combinacin entre la voluntad de incorporacin
de los sectores sociales tradicionalmente apartados del sistema educativo, en ca

rcter de sujetos de la educacin pblica, y la introduccin de enunciados que relaciona


ban educacin y el trabajo, el discurso educativo peronista adopta un sentido subve
rsivo respecto del discurso pedaggico tradicional (Puiggrs y Bernetti, 1993).
Bajo estos postulados, el Primer Plan Quinquenal (1947-1951) desarrollado durant
e el primer mandato presidencial de Pern, plante como objetivos de poltica pblica pa
ra el sector educativo vitalizar la escuela, dndole activa participacin en la vida
social cuyo factor ms eficiente era el trabajo, y nacionalizar el currculo, bajo f
uerte inspiracin de los postulados de la escuela nueva, articulndolo con la demand
as de enseanza prctica, de educacin espiritual, de instruccin
para el trabajo y de vinculacin con la realidad circundante (Puiggrs y Bernetti, 19
93).