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El paradigma de la ciencia poltica

y la administracin pblica: retos


a los que se enfrentan en el siglo XXI
Julio Csar Olvera Garca
Universidad Autnoma del Estado de Mxico / julioolvera7@gmail.com
Abstract: This article aims to outline the challenges that two disciplines, fundamental to
understand the political and governmental activities, face before an increasingly demanding and
plural society at the beginning of the XXI century. Understanding political science and public
administration in the framework of the capitalist system, where both were born and developed,
inextricably interweaves the evolution of political science at different times, where the birth of the
public administration, as a scientific discipline, can also be found. The purpose of this historic
journey is to identify the main transformations of the political science and also those that are
necessary to strengthen, both political science and public administration as useful and valuable
disciplines for the new societies.
Key words: political science, public administration, State, society, capitalism and power.
Resumen: En el presente artculo se plantean los retos a los que se enfrentan dos disciplinas
fundamentales para entender el quehacer poltico y gubernamental, ante una sociedad cada vez
ms plural y demandante de cara al siglo XXI. Entender a la ciencia poltica y a la administracin
pblica frente al sistema capitalista en el cual ambas nacen y se desarrollan, entrelaza
necesariamente la evolucin de la ciencia poltica en distintas pocas, donde se localiza tambin el
surgimiento de la administracin pblica como disciplina cientfica. Este recorrido histrico tiene
el fin de identificar sus principales transformaciones y aquellas que son necesarias para consolidar a
la ciencia poltica y a la administracin pblica como disciplinas tiles y valiosas para las nuevas
sociedades.
Palabras clave: ciencia poltica, administracin pblica, Estado, sociedad, capitalismo y poder.

ISSN 1405-1435, UAEMex, nm. 50, mayo-agosto 2009, pp. 383-399

Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, nm. 50, 2009, Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Introduccin
Las transformaciones en las que se ha inaugurado el siglo XXI han
evidenciado nuevas relaciones entre la sociedad y los Estados, las cuales se
han manifestado entre las discusiones del espacio que guardan cada uno;
por un lado, la sociedad independiente y autnoma del Estado, ms
asegurada su composicin por el mismo, y por el otro, el Estado cada vez
ms incapaz de influir en la sociedad y ms debilitado ante los procesos
globales, lo que pone en la mesa del debate el futuro de esta relacin y
origina el resurgimiento del anlisis de los paradigmas y objetos de estudio
de dos reas centrales para comprender estos fenmenos: la ciencia poltica y
la administracin pblica.
El objetivo central de este trabajo es plantear una discusin sobre el
papel y los retos que enfrentan dos disciplinas primordiales para entender
el quehacer poltico y gubernamental frente a la sociedad, ante el
paradigma propio de esta generacin, el sistema capitalista. En este
sentido, se plantea como principal cuestionamiento: Cmo entender a la
ciencia poltica y a la administracin pblica ante el sistema capitalista del siglo XXI?;
al pensar que el paradigma para los objetos de estudio de estas dos
disciplinas se comprende dentro del capitalismo.
Debido a lo anterior, el texto toma como punto de partida la
constitucin de la poltica y de la administracin pblica como
conocimiento cientfico, en el cual con un recuento de su desarrollo
pudiera observarse la cientificidad de las mismas de forma desigual en
comparacin con otras reas; esto pudiera explicarse en la relacin del
objeto de estudio y las condicionantes sociales propias de un contexto
determinado. Es decir, la administracin pblica al ser una tarea tan
antigua como la propia asociacin y organizacin social, ha originado que
se le dimensione como una accin rutinaria, que, en palabras de Omar
Guerrero, es [] una interpretacin equvoca de la administracin
pblica a la que se juzga como mera rutina oficinesca prosaica o
llanamente se ignora su estatuto cientfico, cuando sus merecimientos
acadmicos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas
[economa, sociologa y polticas] (Guerrero, 1981: 2).
Por eso es necesario recuperar a la administracin pblica en la
discusin cientfica, tanto en el quehacer gubernamental, como en la
relacin con la sociedad, de tal manera que pueda entenderse la accin de
la administracin pblica dentro de un sistema democrtico, que no slo
se observe en lo poltico o ms especficamente en lo electoral, sino en el

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retos a los que se enfrentan en el siglo XXI

rescate de la sociedad hacia su verdadera participacin en la toma de


decisiones de los asuntos pblicos. Por lo tanto, la segunda parte de este
texto pretende establecer una reflexin en torno a los paradigmas que
tendrn que ser recuperados al considerar estas disciplinas como
conocimiento de aplicacin.
Por ltimo, se presentan algunas consideraciones con el objeto de
observar los retos que tienen la ciencia poltica y la administracin pblica
ante las transformaciones y nuevas formas que se marcan en el siglo XXI,
es decir, ante los paradigmas de la era moderna que parecen estar
rebasados en ocasiones o bien, conservarse ante la complejidad del
mundo contemporneo.
El surgimiento de la poltica como ciencia: cmo definir a la
ciencia poltica?
Desde la Grecia antigua hasta finales del siglo XIX el planteamiento del
trmino poltica no se constituy como el objeto de una disciplina
autnoma, sino que form parte de la explicacin filosfica, histrica,
jurdica y sociolgica. Esto ha conformado el primer embate para la
definicin de la ciencia poltica, ya que su relacin con otras disciplinas y
reas del conocimiento responde en mucho a la tradicin con la que se les
vincula. Estas tradiciones bsicamente se engloban en: la anglosajona o
norteamericana y la continental o europea, las cuales se han concentrado
en la defensa, lmites y divisiones del conocimiento cientfico con la teora
y filosofa poltica.
La discusin entre los lmites de la ciencia con la teora y la filosofa
polticas han dejado de lado la discusin de algunas cuestiones esenciales,
sin la advertencia que han hecho Raymond Aron y Leo Strauss, al
considerar parte de la discusin poltica temas y preguntas centrales
hechas desde la filosofa. Cabe resaltar el cuestionamiento de Aron: Puede
aislar el curso de la historia aquello a lo que tiende, a lo que aspira el hombre poltico (el
hombre moral)? (Aron, 1997: 166).
As que en vas de consolidar una ciencia emprica, intentando
apegarse a los principios de las ciencias exactas, la determinacin del
objeto de estudio de la ciencia poltica puede caer en posiciones poco
fundamentadas, pues no podra dejarse de lado los valores que conlleva la
accin poltica y que determinan a los actores polticos. Al respecto,
Strauss es claro en exponer el encuentro entre el conocimiento cientfico y
el filosfico:

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Todo conocimiento sobre las cosas polticas implica suposiciones relativas a la


esencia de lo poltico, suposiciones que conciernen no slo a una situacin poltica
concreta, sino tambin a la vida poltica o a la vida humana como tales. No podemos
conocer nada sobre una guerra que tiene lugar en un momento determinado sin
poseer alguna nocin, por muy ligera y vaga que sea, sobre la guerra como tal y el
lugar que ocupa en la vida humana. No se puede ver a un polica como polica sin una
suposicin previa sobre la ley y el gobierno como tales. Las suposiciones relativas a la
esencia de lo poltico, que estn implcitas en todos los conocimientos sobre lo
poltico, tienen el carcter de opiniones. Slo cuando estas suposiciones se
convierten en objeto de un anlisis coherente y crtico surge el enfoque filosfico o
cientfico de lo poltico (Strauss, 1970: 355).

En este sentido, la objetivizacin de lo poltico se ha fundamentado en


categoras y conceptos desarrollados en la filosofa y teora polticas, pues
habr que recordar que la ciencia poltica en sus orgenes se preguntaba
por la naturaleza, origen y evolucin del Estado, por la soberana, la
justicia y el derecho.
Para finales del siglo XIX el sustento metodolgico de la ciencia poltica
fueron los anlisis jurdicos o morales de temas como la justicia, el Estado
y el derecho, sin que hasta ese momento se pudiera identificar claramente
el objeto de estudio de la ciencia y tampoco se distinguiera de otras reas
del conocimiento, ya que la poltica se perciba como un conocimiento
contenido en los estudios de la sociedad. Tal como lo ha notado Pasquino,
la evolucin de la ciencia poltica es continua, y se produce tanto a travs
de la definicin y redefinicin del objeto de anlisis, como a travs de la
elaboracin de nuevas tcnicas y en especial de nuevos mtodos, en
bsqueda de la cientificidad (Pasquino, 1995: 15).
La distincin de la poltica respecto de otras disciplinas se concret
hasta la segunda mitad del siglo XX, al encontrarse el mundo occidental en
una realidad que super la accin de lo poltico, y por lo tanto se convirti
en un momento ideal para argumentar el carcter cientfico de la misma,
pues las atrocidades y las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial
daban paso al surgimiento de la ciencia poltica emprica, encargada de
estudiar las acciones en torno al poder, al Estado y las relaciones entre
ellos.
Sin embargo, se identifican algunos rasgos elementales que se
proporcionan como parte del nacimiento de la ciencia poltica; de manera
breve se distinguen los siguientes momentos:

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1. De la filosofa a la ciencia

El conocimiento de la poltica estuvo vinculado con la filosofa e inclusive


con los planteamientos ticos, nociones que hasta el siglo XIX fueron la
principal fuente de inspiracin de la teora poltica y signific una relacin
que daba paso al conocimiento cientfico. Esto ha tenido una amplia
crtica, debido a que por aos el desarrollo del conocimiento sobre la
poltica se limitaba al estudio histrico o jurdico de las ideas polticas.
Lo anterior pudiera explicarse con la siguiente argumentacin de
Sartori:
La ciencia poltica (o mejor un conocimiento cientfico emprico de la poltica previsto
de validez cientfica) es en cambio la ms reciente y embrionaria de las ciencias. El
conocimiento cientfico de los hechos polticos, en cuanto se remite a fuentes de
inspiracin autnomas (como Maquiavelo y la doctrina de la razn del Estado),
encuentra dificultades para consolidarse; especialmente porque gravita sobre ella, de
un lado, la hipoteca de la filosofa poltica (infiltrada, aunque sea mimetizndose en
los pliegues del conocimiento emprico de la poltica) y del otro el apremiante
reclamo de la praxis poltica cotidiana, y a travs de ella el discurso corriente y las
ideologas polticas en pugna (2006: 16).

Desde la visin de Sartori, el conocimiento filosfico no es emprico y,


por lo tanto, no hace un planteamiento en la bsqueda de modelos de
aplicacin; dicho as: La filosofa es la evasin del mundo fenomnico
que nos permite conmesurarlo y modificarlo [] Si la vida mental del
hombre debiese quedar confinada al nivel emprico; si no le fuesen
permitidas al hombre evasiones especulativas, su existencia transcurrira
en una chata e incolora horizontalidad, sometida a preguntas sin
respuesta, privada de toda dinmica, de sentido y de valor (Sartori, 2006:
46-47). Dado este argumento, la construccin de la ciencia poltica como
conocimiento cientfico se justifica desde un enfoque emprico.
No obstante, esta visin puede caer en limitaciones como las que
expusieron Aron y Strauss. Adems, pudiera dejar sin sentido
exposiciones tan lcidas como las de Hannah Arendt, a quien le podemos
reconocer el establecimiento del vnculo entre el pensar filosfico hacia
las nociones tericas, dadas en su concepcin de accin, referentes en el
alcance cientfico.
Al recobrar algunos aspectos del pensamiento de Arendt, cabe el
cuestionamiento central que se hizo tras las experiencias polticas del
segundo cuarto del siglo XX: Qu es la poltica?, pregunta que tom validez
ante las explicaciones que cobraron vigencia al recordar y volver a
concebir viejas categoras de comprensin e inclusive de juicio moral, ante

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los abusos de regmenes totalitarios. En palabras de Arendt: La poltica


trata del estar juntos y los unos con los otros de los diversos. Los hombres se
organizan polticamente segn determinadas comunidades esenciales en
un caos absoluto, o a partir de un caos absoluto de las diferencias
(Arendt, 2001: 45).
Visto as, el estudio de la poltica se complementa con la reflexin
filosfica, la abstraccin terica y desde luego las referencias empricas del
pensamiento cientfico. En ello cabe el razonamiento expresado por
Arendt, respecto a la suposicin generalizada de que los hombres del
mundo moderno no estn capacitados para juzgar las cosas en s mismas,
ya que slo al contar con criterios fijos y dispuestos podran aplicar
correctamente reglas conocidas, tal como se afirmaba desde la explicacin
del conocimiento cientfico:
En la enseanza acadmica se ha difundido ampliamente este supuesto, lo cual se
percibe claramente en el hecho de que las disciplinas histricas, que tienen que ver
con la historia del mundo y lo que aconteci en l, se han diluido en las ciencias
sociales y la psicologa. Esto no significa sino que se abandona el estudio del mundo
histrico en sus pretendidas etapas cronolgicas a favor del estudio de modos de
conducta primero sociales y despus humanos, los cuales, a su vez, slo pueden ser
objeto de una investigacin sistemtica si se excluye al hombre que acta, que es el
artfice de los acontecimientos constatables en el mundo, y se le rebaja a la condicin
de ser que meramente tiene una conducta, al ser que se puede someter a
experimentos y al que incluso cabe esperar poner definitivamente bajo control
(Arendt, 2001: 56).

2. El auge administrativo en la ciencia poltica

A finales del siglo XIX, en los aos que sucedieron a la expansin y


consolidacin del capitalismo en Occidente, as como la propuesta
contraria al capitalismo, la expansin de las ideas del marxismo, los
cientficos de la poltica expresaban una falta de credibilidad en la
democracia (dejndola en el estudio de las ideas polticas y no de la
creacin cientfica), concentrando el conocimiento cientfico en temas del
liderazgo y las ciencias de la administracin al servicio del Estado; as, el
anlisis de lo gubernamental desde un enfoque administrativo y
desvinculado de lo social se sostuvo como la propuesta de algunos
estudiosos.
El ao de 1880 fue clave para esta etapa, debido a que se form en la
Universidad de Columbia la primera Escuela de Ciencia Poltica; con el
nacimiento de dicha ciencia como disciplina en 1903 se estableci la

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Asociacin Americana de Ciencia Poltica, lo cual dio paso a la bsqueda


de la consolidacin de la disciplina desde una visin positivista.
En esta etapa se ubica la era ortodoxa de la administracin pblica, que
destaca la dicotoma entre poltica-administracin y la firmeza en
encontrar en la eficiencia el principio fundamental del proceso
administrativo; de igual forma se consideraba que el ptimo
funcionamiento de la administracin pblica dependa del hecho de estar
desligada completamente de la accin poltica.
En esta lnea de pensamiento dicha dicotoma no pretende identificar
fenmenos reales, sino establecer una diferenciacin analtica de
comportamientos complejos. Prevalece cierta obsesin por ahondar en la
absoluta ausencia de la poltica en la administracin pblica, misma que
chocaba con la realidad que reflejaba una unidad indisoluble entre ellas.
Por eso se dice que el nacimiento de la administracin pblica como
ciencia se establece artificiosamente, por lo que era natural que dentro de
una crisis de identidad una corriente de estudiosos de la administracin
pblica replanteara un reclamo paternal a la ciencia poltica, donde la
administracin pblica tena sus races; sin embargo, en su momento
dicho pensamiento no cont con el apoyo acadmico necesario para
competir con los enfoques ortodoxos dominantes. A partir de este
reclamo se consolida el desarrollo de la administracin pblica como
disciplina politolgica. La perspectiva poltica de la administracin
pblica tiene entre sus principales proslitos a Dwight Waldo, quien
retomando de Wilson la definicin de administracin pblica como
gobierno en accin, seala que el poder tambin es uno de los aspectos
esenciales del objeto de la ciencia poltica.
3. Hacia la creacin de leyes en la ciencia poltica

A principios del siglo XX, alrededor de las dcadas de 1920 y 1930, se


publicaron algunos trabajos que tuvieron como propsito crear una
disciplina autosuficiente encaminada a estudiar los fenmenos polticos,
como la propuesta de Gaetano Mosca, con la finalidad de otorgarle al
conocimiento de lo poltico categoras propias como su definicin de la
clase poltica, misma que sirvi como base de la Teora de las lites, y de la
instauracin de leyes como lo fueron las concepciones de Wilfredo Pareto
en la Circulacin de las lites, o de Robert Michels en el planteamiento de La
ley de hierro de la oligarqua. En este sentido, prevalece la abstraccin sobre la
prctica y, por lo tanto, el carcter cientfico se encuentra en el
establecimiento de teoras, as que lo cientfico no podra slo responder a

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principios morales, sino a los mtodos utilizados y las teoras sugeridas


para tal objetivo.
Al respecto Pareto fue muy claro, como lo distingue Sartori al estudiar
su tesis, la teora cientfica de la sociedad (como era su sociologa) no
puede tener aplicabilidad prctica (Sartori, 2000: 90-91). Pareto parece
aducir dos motivos. Su primera tesis sealaba que no exista una ciencia de
aplicacin, por lo cual la tarea consista en trazar este tipo de ciencia y no
en crear teoras prcticas. Y la segunda se sustentaba en la idea de que el
hombre no es un animal racional, tampoco un animal razonable sino
racionable.1 Los hombres actan impulsados por la fe y no por la razn;
creen antes de comprender; no saben lo que hacen y hacen sin saber. Lo
que cuenta, por lo tanto, son las ideologas, los sentimientos, lo que Pareto
denomina residuos (Sartori, 2000: 91).
4. La revolucin behavorista

Como antecedente a la visin de una ciencia emprica, en los aos


cuarenta se sometieron a debate las perspectivas filosficas y legalistas, as
como la interpretacin desde la lgica emprica, para lo cual fue necesario
adoptar mtodos de la psicologa y de la sociologa para el anlisis de los
fenmenos polticos.
En este contexto surge el enfoque conductualista, lo que instaur una
ciencia poltica nueva, influida por la sociologa, en la que se impuso un
enfoque emprico en el que la ciencia poltica deba transitar de los anlisis
propios de la filosofa poltica hacia la cientificidad. Esto se tradujo en
alejarse del deber ser y del arte de la poltica hacia el ser y la propia
ciencia, pues el objetivo de la llamada revolucin conductista consisti en
posicionar como paradigma de la ciencia poltica una metodologa propia
de la misma. De tal forma que pudiera conformarse el conocimiento
cientfico de lo poltico con los parmetros de las ciencias naturales; esto
privilegi la utilizacin de diversas tcnicas de investigacin como:
sondeos de opinin, estadsticas, encuestas y entrevistas.
1

En racionable, las cursivas son mas, debido a que Sartori entrecomilla el trmino, pues
para Pareto la condicin humana no se sustentaba en la racionalidad como lo
afirmaban los autores modernos, sino en aspectos relacionados con la fe y
costumbres que determinaban en s no slo el pensamiento del ser humano, sino la
accin del mismo.

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La revolucin conductista propona el estudio de las realidades


polticas, as que los autores de este contexto intelectual pretendieron
explicar el cmo y el porqu del comportamiento poltico. Tales
explicaciones se basan en la identificacin de motivaciones, valores y
cogniciones con la finalidad de descubrir regularidades explicativas a
travs de las tcnicas de observacin y medicin. Autores como Robert A.
Dahl, Seymoung M. Lipset y Gabriel Almond se consideran exponentes
de esta orientacin.
A pesar de las valiosas aportaciones hechas a la luz del conductismo, las
explicaciones de las realidades polticas en estos trminos condujeron a
los cientficos hacia dos planos: a) En el primero la poltica tenda a ser
extremadamente compleja y ambigua, por lo tanto era difcil establecer
soluciones obvias y simples ante los problemas polticos. b) En el
segundo, el estudio de la realidad se bas en el descubrimiento del
comportamiento de los actores polticos, burcratas y votantes, asimismo
de las operaciones de instituciones y de los procesos polticos. En este
sentido, los estudios propios de la ciencia poltica se alejaron de los
enfoques tradicionales como la historia, el derecho y la filosofa, lo que dio
paso a que la ciencia poltica explicara los fenmenos polticos desde
diferentes enfoques como: el sociolgico, econmico, psicolgico y
antropolgico.
Cabe advertir que la revolucin conductista surge como un enfoque
contrario a los regmenes socialistas y tratando de desprenderse de toda
interpretacin ideolgica o doctrinaria de la realidad poltica. Por lo
tanto, el conductismo ha sido un enfoque desde el cual la ciencia poltica
se justifica dentro de un sistema capitalista, y a decir de Huntington (1992)
la labor de la ciencia poltica slo puede comprenderse en sociedades
democrticas, porque nicamente en stas cabe la participacin. Sin
embargo, esta afirmacin no deja de tener una influencia doctrinal, ya que
el planteamiento de Huntington cobra sentido desde un enfoque liberal y
en sociedades con desarrollo econmico, desde luego enmarcadas en un
sistema capitalista. Por ello podemos decir que a partir del conductismo,
dentro de las limitaciones que presenta, podemos comenzar a hablar de la
ciencia poltica como ciencia, como construccin cientfica y
conocimiento cientfico, cuyo objeto de estudio es la accin poltica en
todas sus manifestaciones y con todo lo que eso conlleva.

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Cientificidad de la poltica
Al pensar en la poltica como ciencia, la bsqueda se encamina hacia una
relacin entre teora y prctica, es decir, en visualizar a la poltica como
una ciencia aplicada, en donde la accin poltica no se convierte en el fin
del conocimiento, sino en el sujeto del mismo. Es decir, la praxis poltica
se presenta como el objeto de estudio, los fenmenos a explicar y, para
algunos, los enfoques a medir.
Con esta idea y al recordar el surgimiento de la ciencia poltica, parece
que la finalidad de la misma se mantiene en un terreno ambiguo;
establecer si la finalidad de la ciencia poltica se encuentra en contribuir a
la prctica de la poltica, no slo desde la explicacin de la misma, sino en
el plano prescriptivo, hacia propuestas de mejora en la propia prctica,
necesariamente orientadas al beneficio social. Lo cual se convierte en
tema de debate entre los cientficos de la poltica, ya que algunos
pretenden una ciencia poltica pura y otros, aplicada. No obstante, es la
realidad la que marca los fenmenos polticos a estudiar; cabe citar a
Sartori sobre la reflexin que hace al respecto:
La ciencia pura no debe ser distrada por los clamores del mundo y no se debe ocupar
o preocupar de los frutos. Por el contrario, la ciencia aplicada debe hacer lo que
puede y ayudar con lo poco que sabe. Volviendo a la ciencia poltica, quien la
subordina a finalidades prcticas tendr que admitir que sin un conocimiento
cientfico vlido y objetivo, no se llega a ningn xito prctico satisfactorio; y por lo
tanto, que el fin prctico requiere que se cumpla tambin el cientfico. Viceversa,
tambin quien afirma la prioridad de la exigencia cientfica, no puede menos que
preguntarse knowledge for what, saber para qu? A esta pregunta no veo que se pueda
responder de otro modo que ciencia en cuanto al mtodo, pero prctica en cuanto a los fines
(Sartori, 2006: 133).

A la ciencia poltica no slo le atae la reflexin y construccin terica,


sino que prev alternativas de accin que correspondan a la actualidad y a
los costos de sta. Evidentemente estas percepciones no implican
certidumbre, mas se intenta preparar acciones bajo esquemas de anlisis
que comprendan y manejen los problemas polticos.
A pesar de lo anterior no se puede dejar de sealar la complejidad de la
poltica como ciencia, que se afirma en el conocimiento de lo poltico, lo
cual no significa que ste sea para otorgarle el poder a los que poseen
dicho conocimiento. En otras palabras, el cientfico poltico puede saber
del poder, pero no por ello tenerlo, a diferencia de otras ciencias en las que
no existe esta distincin, pues el que conoce es el que hace; para el mdico
no puede desprenderse la prctica de la teora.

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Lo anterior puede parecer una sugerencia pertinente para el poltico,


porque ste no necesariamente es cientfico, sino que puede escuchar al
politlogo en el nimo de que la accin poltica tenga un sentido y tal vez
mayor profundidad en la toma de decisiones hacia lo pblico.
Sin embargo, la consolidacin de una ciencia poltica ha dado paso a
varios debates como: la bsqueda de homogeneidad en el establecimiento
del objeto de estudio y la ampliacin del mismo, con el fin de comprender
lo que se muestra en la accin de lo poltico. En otros intentos la discusin
se enfoc en la definicin de lo poltico, cules seran las acciones de lo poltico?;
y la otra gran rama se centr en definir las metodologas propias de la
ciencia poltica.
Ante ello cabe recordar lo sealado por Marsh y Stoker respecto a la
definicin de la poltica, la cual no puede concentrarse desde una visin
homognea. En su cimentacin cientfica habr que rescatar la nocin de
lo poltico en su sentido ms amplio como una actividad generalizada
que tiene lugar en todos aquellos mbitos en los que los seres humanos se
ocupan de producir y reproducir sus vidas; actividad que puede entraar
tanto enfrentamientos, como cooperacin, de forma que los problemas se
presentan y resuelven a travs de decisiones tomadas colectivamente
(Marsh y Stoker, 1997: 22).
Pese a la polmica mencionada, el desarrollo de la ciencia poltica
tendr que encontrarse necesariamente con el conocimiento de la esfera
pblica, en la cual se observan las relaciones y acciones de los seres
humanos, ms all de cualquier nocin estricta que la unifique con la idea
del Estado o viceversa: la confronte con l. Ya que es en el espacio pblico
donde prevalece la comunidad poltica y en ella el vnculo entre el Estado,
la sociedad y el mercado; objeto de estudio de otra disciplina inseparable
de la ciencia poltica: la administracin pblica.
El encuentro de la ciencia poltica y la administracin pblica en la
esfera de lo pblico
Durante un considerable periodo la administracin pblica fue delegada
al mbito tcnico, operativo e instrumental y no se vio como objeto de
estudio cientfico. Al pensar en la administracin pblica como aparato
gubernamental, instrumental, se menosprecia que ella pueda constituirse
en un poder en s mismo, que influye en la toma de decisiones del poder
poltico.

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Es hasta fines del siglo XIX cuando en los Estados Unidos la


administracin pblica da sus pasos ms firmes para erigirse como ciencia
con un campo terico susceptible de ser estudiado ordenada y
sistemticamente para la organizacin terica de la realidad administrativa
del gobierno. La formacin del campo terico de la administracin
pblica se dio durante dos grandes pocas: la ortodoxa y la poltica. La
primera tuvo su origen con la publicacin del artculo El estudio de la
administracin pblica de Woodrow Wilson. En este sentido, el campo
de estudio no nace a partir de la tradicin del pensamiento poltico, sino
en oposicin a la ciencia poltica; paradjicamente la herencia de Wilson a
la poca poltica sera su definicin de administracin pblica como la
parte ms obvia del gobierno; el gobierno en accin, pues con base en ella
se plantea que la administracin pblica se comporta polticamente
porque el gobierno desde cualquier perspectiva es poltico, no es mera
ejecucin, tiene capacidad de decisin. La era poltica de la
administracin pblica significa la consolidacin de la administracin
pblica como ciencia definida y con cierto grado de autonoma; consiste
en una poca que favorece el encuentro de la administracin pblica en un
ambiente institucional, acadmico y profesional que le es innato
(Guerrero, 2001: 82-83). La administracin pblica, al igual que la ciencia
poltica, alude al poder estatal, pero en la dimensin administrativa del
proceso de gobierno.
El estudio cientfico de la poltica no implica que se deba dejar de lado
el estudio de otros fenmenos que giran en torno al poder, como la
pobreza, la marginacin y los abusos en el ejercicio del mismo. La ciencia
poltica, por lo tanto, tiene mucho que aportar a la vida pblica, a mejorar
la operacin del gobierno y la toma de decisiones. En esta idea podemos
argumentar que la Ciencia Poltica se nutre de la democracia, nunca de
los totalitarismos [] Donde la democracia es dbil, la ciencia poltica es
dbil (Uvalle, 1998: 200) Es precisamente en contextos democrticos
donde se consolida la esfera pblica como el espacio comn entre el
ciudadano y el Estado, donde concurre la administracin pblica y la
ciencia poltica.
La relacin entre la ciencia poltica y la administracin pblica es an
ms estrecha y se retroalimenta en la medida en que ambas convergen en
el espacio pblico donde tienen el compromiso moral e histrico []
con la vigencia de las libertades pblicas, la democracia poltica, la justicia
social; en suma con la gobernabilidad de la sociedad y el proceso til,
justo, prspero y vigoroso del estado (Uvalle, 1998: 2008). Al respecto

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retos a los que se enfrentan en el siglo XXI

cabe cuestionar si la administracin pblica es tambin una actividad


altruista encaminada a compensar las desigualdades sociales; sin embargo,
de ser as no debera detenerse ante cuestionamientos de carcter poltico.
Luego, entonces, la administracin pblica como ente representante del
Estado capitalista caracterizado por las contradicciones sociales no puede
solucionar los problemas sociales engendrados por l, slo busca
paliativos superficiales.
El desgaste y disminucin de lo que se entendera por el espacio de lo
pblico ha sido parte de la herencia de la modernidad,2 que invoca la
libertad de la sociedad para la restriccin de lo poltico; ello en la idea de
que la sociedad succiona el espacio pblico, y en donde la sociedad y el
espacio pblico se enfrentan necesariamente.El ascenso de lo social tiene
una formulacin relativamente abstracta que coincide con el surgimiento
del Estado-nacin y con la diferenciacin Estado-sociedad, con la
expansin de lo privado a costa de lo pblico.
En este sentido resaltan los estudios de Bodino y Hobbes analizando el
surgimiento y desarrollo de la monarqua absoluta, destacando como
hecho fundamental la desvinculacin entre la vida poltica y la vida civil, y
los de Rousseau y Tocqueville al abordar la formacin de los sistemas
republicanos, como una reaccin de la sociedad ante los excesos del poder
del Estado; mientras que Marx y Hegel replantearon la ruptura de la
sociedad con el Estado. La dicotoma Estado-sociedad es una realidad
caracterstica del capitalismo y la razn de ser de la administracin pblica
como ente del Estado en la sociedad.
Al recuperar la ciencia poltica a la administracin pblica como
campo de estudio, como un ente del Estado en la sociedad, como una
relacin del Estado con ella, podr comprender al igual que la propia
administracin pblica a la accin gubernamental como dinmica poltica
y administrativa, que hace realidad la presencia estatal en el seno de la
sociedad civil. El gobierno, hemos dicho es el ejercicio del poder del
Estado en la Sociedad y, por tanto es una relacin que vincula a los dos. El
gobierno es una frmula que compensa el divorcio entre la sociedad y el

La idea es destacar una de las caractersticas de la modernidad, en la que parece


enfrentarse lo pblico a lo privado, dejando espacio entre el Estado y la sociedad,
problema fundamental de la ciencia poltica y la administracin pblica.

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Estado, una forma de relacionar dos entes divididos (Guerrero, 1981:


73).
El objeto de estudio de la ciencia poltica y la administracin pblica es
el poder; pero mientras que a la ciencia poltica le interesa la lucha poltica
y la forma en que ste se constituye, a la administracin pblica le importa
el poder ya constituido en gobierno, el poder visto como la accin
gubernamental, que representa el dominio poltico de una clase sobre
otra. Por ello la administracin pblica es una ciencia que se involucra con
la estructura y uso del poder poltico.
Wilson y Mosca no han explicado las races sociales del poder gubernamental, ni el
papel de la administracin pblica como ejercicio de ese poder; no han sealado el
origen del poder del gobierno en el seno del Estado, ni el origen de su poder como el
poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que
se ejerce en la sociedad no es sino la relacin que vincula dos entes que se encuentran
separados, y que esta relacin contribuye a establecer lazos recprocos necesarios
para paliar los efectos de su divorcio (Guerrero, 1981: 37).

Reflexiones finales
Como se ha expuesto, el desarrollo de la ciencia poltica pone de
manifiesto el rigor analtico de la disciplina en la ampliacin de su objeto
de estudio, lo que en las ltimas dos dcadas ha desembocado en una
variedad de enfoques para examinar lo poltico. A travs de un breve
recorrido histrico por el desarrollo de la ciencia poltica y la
administracin pblica, se ha querido mostrar los retos que deben ser
superados por ambas, para solventar su desarrollo en la actualidad.
Es preciso dejar de lado el paradigma sobre la infructuosidad de la
filosofa, sin caer en otro que busca hacer de la ciencia poltica una
actividad prctica a toda costa, pues no conviene reducir la dimensin de
la vida humana solamente a la bsqueda de la accin, sino que a partir de la
misma se revalore la influencia ideolgica y doctrinaria; aproximarse al
ser, sin desviarse del deber ser.
Debemos entender a la ciencia poltica, ante la realidad capitalista del
siglo XXI, y todas sus manifestaciones como una disciplina promotora del
cambio social, comprometida con el estudio de los fenmenos sociales
derivados de ella; retomando, a su vez, el estudio de las acciones
gubernamentales como concrecin del Estado en la sociedad. Nuestra
disciplina debe ayudar a fortalecer las democracias en todos aquellos
espacios donde ella se manifieste, no podemos comprender a la ciencia
poltica como un ente aislado de la sociedad, sino que debe ser rescatada

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Julio Csar Olvera Garca. El paradigma de la ciencia poltica y la administracin pblica:


retos a los que se enfrentan en el siglo XXI

para participar en la toma de decisiones de los asuntos pblicos y


coadyuvar en la formacin de ciudadanas demandantes y
transformadoras; es decir, ampliar su alcance, ir ms all del estudio de
actores polticos, burcratas y votantes.
La ciencia poltica y la administracin pblica se consolidan en la
medida en que acumulan y sistematizan las teoras precedentes y los
paradigmas que les dieron origen, por ello ciertos paradigmas tendrn que
ser recuperados a la luz del siglo XXI. Para el caso de la ciencia poltica su
redefinicin contina, y la bsqueda de nuevos mtodos no debe apegarse
por completo a los principios de las ciencias exactas, lo que en ocasiones
ha demostrado hacerla compleja e indeterminada; no por ello debe
prevalecer la abstraccin por encima de la prctica, sino que sean la teora
y la filosofa las que complementen el estudio de la ciencia poltica.
La administracin pblica existe en cuanto tiene la funcin de mediar
entre el Estado y la sociedad, llevando lo universal del Estado a la
particularidad de la sociedad.
La dicotoma de poltica-administracin que dot de cientificidad a la
administracin pblica debe ser reconsiderada en el seno de lo pblico,
para luego reflexionar sobre la dicotoma entre Estado y sociedad, donde
la ciencia poltica recupere el estudio de la administracin pblica como
un ente que logra hacer tangible la voluntad del Estado, reflejado en el
estudio del gobierno. Es decir, se debe estudiar a la administracin pblica
como producto del modelo capitalista y, a su vez, desde su doble
naturaleza: la poltica y la administrativa.
Como bien apunta Riggs: La Ciencia poltica es la nica capaz de
contribuir a la comprensin de la administracin pblica y aunque otras
disciplinas puedan y en verdad deban contribuir a la comprensin de la
administracin pblica al adiestramiento de administraciones
profesionales, ninguna puede o quiere hacer la contribucin crucial que es
necesaria para que la crisis de identidad sea resuelta (Riggs citado por
Guerrero, 2001: 93).
El reto para los investigadores de la administracin pblica es saber
que sta lejos de ser un estudio separado de la poltica, converge con ella
en todos los aspectos de su actuar. De lo contrario, al estudiar la
administracin pblica solamente desde su naturaleza administrativa y no
poltica, lo nico que lograremos ser reducir el objeto de estudio a su
mnima expresin; por lo tanto, el investigador contemporneo debe
buscar la reorientacin del objeto de estudio, donde el punto de partida

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Convergencia, Revista de Ciencias Sociales, nm. 50, 2009, Universidad Autnoma del Estado de Mxico

sea la divisin Estado-sociedad, y la administracin publica sea concebida


como el ente mediador entre ellos, al que pertenece la participacin
dentro de la sociedad. En este sentido, el anlisis de la administracin
pblica debe trascender lo meramente instrumental y procedimental; no
ser estudiada solamente como un ciclo gerencial o como un proceso de
gestin interno, sino como una funcin del Estado y del gobierno para
vincularse con la sociedad y subsanar sus contradicciones en el seno del
capitalismo.
Esta ptica dialctica constituye uno de los argumentos ms slidos
para sostener el estatus cientfico de la administracin pblica. Para lograr
trascender es indispensable una toma de conciencia de quien investiga,
pues como bien apunta Omar Guerrero: La reorientacin de la
Administracin pblica es, ante todo, una toma de conciencia del
investigador frente al objeto investigado, considerndose el mismo como
parte de la realidad en estudio. Tan pronto tomemos conciencia de esto,
podremos hacer de la Administracin pblica una disciplina digna, til y
valiosa (Guerrero, 1981: 257), cuyo sustento fundamental lo constituya
la ciencia poltica.
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del Estado de Mxico (UAEM).
Julio Csar Olvera Garca. Doctor en Ciencias Polticas y Sociales
por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Profesor-investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Lneas de investigacin:
democracia, ciudadana y gestin pblica. Publicaciones recientes:
Ciudadana, gestin y vida colectiva: una visin hacia la democracia en el
contexto de la reforma del Estado, en Memoria del XII Congreso del CLAD
(2008); Retos de la construccin democrtica ante lo global:
participacin ciudadana, en Memoria del Coloquio Internacional: Enfoques
multidisciplinarios sobre retos nacionales y regionales en la globalizacin (2008);
Transformaciones en el proceso democratizador: de la gestin pblica
hacia la gestin estratgica, en Memoria del XII Congreso Internacional del
CLAD (2008).
Envo a dictamen: 26 de enero de 2009.
Aprobacin: 23 de febrero de 2009.

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