GOBERNABILIDAD Y CORRUPCION.

AVANCES EMPIRICOS A
NIVEL INTERNACIONAL PARA EL DISEO DE POLITICAS
Intervencin del Dr. Daniel Kaufmann, Economista Principal del Banco
Mundial, Doctorado de la Universidad de Harvard.
LOS EFECTOS REALES DE LA CORRUPCION
DESARROLLO ECONOMICO DE LOS PAISES

SOBRE

EL

Quiero decirles que quiz no importe tanto el idioma que hable porque lo
ms importante es que tratar de enfatizar, no tanto lo que digo yo en
palabras, sino tratar de mostrar un poco qu dicen los datos. Dejar que
un marco emprico hable de por si, y por eso he trado datos en acetatos.
Esto dado al tema que debemos enfrentar que es corrupcin y cmo
tenemos que tratarla en cuanto a transparencia.
Tratar de explicar en cada acetato de dnde exactamente vienen los
datos, cul es la parte metodolgica de los datos. Estos datos son
bastante fidedignos.
Quiero enfatizar qu tan importante es hoy en da tecnocratizar todo el
estudio de la Corrupcin y al tecnocratizarlo con un marco emprico
bastante riguroso, se puede ir mucho ms lejos en cuanto a cmo
analizarlo, cmo disear programas, cmo atacar el programa que es de
antao. Ese va a ser el mensaje principal de mi exposicin.
Para empezar, quiero contarles que hicimos una encuesta de ms de 160
altos oficiales de gobiernos de 63 pases del mundo en va de desarrollo y
pases en transicin. A esa gente le preguntamos, desde el punto de vista
de ellos, cules son los desafos ms importantes para el desarrollo
econmico de aquellos pases. Fue un tanto interesante que la corrupcin
en el sector privado mismo, que ha sido el fraude entre firmas privadas no
sali como un impedimento importante. Discutimos mucho con estas
gentes en el grupo de foco, qu significa eso y hubo consenso que es un
problema que existe. La incidencia de corrupcin es grande en el sector
privado, dentro de la firma, pero en cuanto a la implicacin para el
desarrollo econmico y para el crecimiento econmico no era un
impedimento muy grande desde el punto de vista de estos altos
funcionarios, no slo del sector pblico sino tambin de la sociedad civil,
de ONGs, del sector privado, del parlamento.
En gran contraste a eso, lo que sali ms alto en cuanto a impedimento
era la corrupcin en el sector pblico, que incluye tambin la ligacin, el

enlace entre el sector privado y el sector pblico, porque muchas de las

coimas, los sobornos se pagan, obviamente, del sector privado al sector
pblico Pero cualquier tipo de corrupcin que ocurra del sector pblico fue
identificado por la gente misma, por los oficiales mismos del sector
pblico, tanto como de la sociedad civil, como uno de los dos mayores
impedimentos para el desarrollo econmico. Muy interesante que el otro,
desde el punto de vista oficial, en el sector pblico que fue identificado
tambin como impedimento grande, fue la infraestructura deficiente de
muchos pases y, despus, muy relacionado, la inestabilidad poltica y
econmica y las ineficiencias de instituciones gubernamentales. Como
veremos luego, toda la ineficiencia de instituciones gubernamentales est
ligada muy internamente al problema de corrupcin, as que no se puede
mirar solamente como algo separado.
Esto es en cuanto a una base de datos. Un tipo de mtodo de base de
datos que es sencillamente preguntarle a la gente, a la poblacin, sus
impresiones y sus datos, qu saben ellos sobre el coimas y corrupcin.
Otro mtodo emprico, es ir a las empresas. De las empresas se puede
sacar muchisima informacin. De los empresarios, sobre sus enlaces del
sector pblico y cules son los obstculos principales en distintos pases
para que crezcan.
Lo que hemos encontrado recientemente, gracias a una encuesta del
sector privado con 3.500 empresas en 70 pases en el mundo, es que
para Amrica Latina, la Corrupcin fue el obstculo nmero uno
mencionado por las empresas para poder operar, para poder crecer.
Criminalidad bastante alta en Amrica Latina, pero con tanta criminalidad
que hay, no fue tanto obstculo como la corrupcin y despus vienen
muchas otras.
Para los crticos de este tipo de encuestas, que dicen que los empresarios
siempre se quejan, son muy interesantes estos datos, porque se ve que
hay bastantes o algunos obstculos que no son tan importantes. Con todo
el desprecio hoy en da ya no es un obstculo tan importante como lo era
hace 15 o 20 aos.
Mas especficamente y se mencion antes, para pases de esta regin,
Colombia, Ecuador y Venezuela, nuevamente por opcin sale muy alto.
Interesante que en el caso de Colombia, la corrupcin fue mencionada
como obstculo an mayor que en Ecuador y Venezuela, donde es
sumamente alta tambin y a la par que el crimen y la violencia que se
sabe que es un gran obstculo.

En gran contraste, empezar una empresa aqu, contrariamente a lo que es

en economas en transicin, en Europa Oriental, Unin Sovitica, no es un
gran impedimento. El problema es una vez que ha empezado, cmo se
crece, qu obstculos tiene. Este es un marco para mirar. Un diagnstico
de corrupcin, es mirar qu es lo que reportan las empresas mismas.
Pero hay que profundizar ms. No es suficiente hablar de corrupcin en
forma generalizada, porque para lograr preparar programas y lograr algo
al respecto, hay que identificar a qu nos referimos como corrupcin, qu
tipo de corrupciones son ms importantes. Por lo tanto en las encuestas
nuevas que estamos haciendo se hace una identificacin de distintos tipos
de corrupcin. Por ejemplo, hay mucha ms conciencia hoy en da que
las coimas, los sobornos, no son slo administrativos y burocrticos. En
el sector judicial, en el poder judicial, en las instituciones de Estado, de la
ley, hay un problema de corrupcin bastante importante. Especialmente en
Amrica Latina encontramos ese problema.
En una nueva encuesta que se hizo hace unos meses se ve que, por
ejemplo en el caso de Venezuela, los sobornos en el marco judicial son
ms altos que en los funcionarios de la burocracia, aunque los dos son
sumamente altos. Colombia, en este caso, sali un poco mejor, pero
tambin es muy alto. En Mxico y en Chile, el problema de coimas de
sobornos en el poder judicial es significativamente ms grave que en el
sector administrativo. Son pases que han regulado significativamente
pero no han hecho todas las reformas judiciales necesarias. En el caso
Chileno obviamente se ve que los sobornos son pequeos, casi
inexistentes en la parte burocrtica, pero en el sector judicial un poco ms.
En Mxico y Per es muy alto en el sector judicial y la diferencia es
enorme con la parte administrativa. Con esto queremos decir, que es
muy importante hacer una diseccin, empezar a ver el tipo de corrupcin
que estamos hablando y cules son las ms importantes en cada pas.
Sino, no tienen utilidad para hacer algo al respecto, para hacer
programas.
Hay que mirar tambin el marco del tiempo. Qu ha estado pasando en el
pas, respecto a la corrupcin; si en el tiempo ha estado estable, subiendo
o bajando. Es muy importante. Esto viene de la agencia que calcula los
riesgos para inversionistas extranjeros en el pas. Ellos calculan tambin
qu tan complicado es el problema para los inversionistas y le dan una
nota entre uno y diez. A Colombia en los ltimos aos le han dado una
psima nota, y no slo eso, sino que han mostrado en su ndice que

haba un crecimiento importante en corrupcin. Tambin en Argentina. En

Mxico ha estado estable.
Es muy importante el contraste. Al final, queremos terminar con un
mensaje de esperanza; un pas como El Salvador, que empieza muy mal
hasta finales de los 80 y despus comienza a mejorar gracias a muchas
reformas institucionales y econmicas, hoy en da est en mejor situacin.
Polonia, uno de los pases en transicin que ha hecho muchas de las
reformas en el marco institucional y econmico, tambin muestra que ha
habido una mejora y hoy en da est tan bien, como Costa Rica y otros
pases, a los cuales se les da un ndice muy bueno dentro del mundo
global.
Otro aspecto muy importante de la corrupcin es respecto al sector
bancario. Tiene implicaciones muy graves en cuanto a crisis financieras.
En pases asiticos, de la ex-Unin Sovitica, Ucrania, Rusia y Venezuela
es interesante ver cmo se les da psima nota en la corrupcin del
sistema bancario. Ese no es el caso de Colombia. Se empieza a ver con
ello un diagnstico: hay aspectos de corrupcin que son mucho ms
graves que otros dentro del mismo pas. Esto es importante para
comenzar a pensar cules son las prioridades dentro del pas.
El hecho de la corrupcin tiene implicaciones muy graves, como lo han
mencionado muy elocuentemente
quienes presentaron todas los
aspectos negativos.
Solo dir, con algunos nmeros, una de ellas: Es sobre la inversin
extranjera. Se han hecho estudios que demuestran incidencias de riesgos
para los inversionistas. Calculan desde que colocan la inversin, hasta 5
aos despus, la probabilidad de que el inversionista extranjero pierda
debido a la corrupcin en aquel pas. Este es el clculo que se hace. En
el caso de Colombia, se le da una de las peores notas en el mundo; una
de las peores probabilidades: casi el 80%. Ahora, se puede debatir si ste
es un estimado correcto o no, pero el hecho es que existe esa percepcin
dentro de los inversionistas extranjeros. Hay otros pases que se acercan
a esto. En Colombia y Rusia la corrupcin es sumamente alta. Tailandia
tambin tiene una probabilidad muy alta de perder la inversin extranjera,
en gran contraste con pases como Estados Unidos, Singapur, Malasia,
donde la probabilidad de inversin es mucho mayor. Vemos as, las
graves implicaciones desde el punto de vista econmico.
Como lo mencion el Dr. Jorge Garca-Gonzlez, tiene implicaciones muy
graves sobre el crecimiento. Adems, se ha demostrado el crecimiento
econmico sobre la inversin domstica, sobre la pobreza. Eso ya se ha

establecido claramente por muy buenos investigadores en la literatura,

as que por razones de tiempo no les mostrar esos datos. Les mostrar
otro aspecto que no se menciona tanto, que es ms nuevo de acuerdo al
tipo de investigacin que estamos haciendo. Es la relacin entre
corrupcin y la economa no oficial.
Cuando hay mucha corrupcin, muchos obstculos para las empresas
desde el punto de vista regulatorio, y otros en las que hay que pagar
muchas coimas y sobornos, y las tasas impositivas son sumamente altas,
qu hacen las firmas?. Se van a la economa no oficial. Y encontramos
aqu dentro del mundo una relacin muy pero muy estrecha con la relacin
entre 0.8 corrupcin y el porcentaje de la economa no oficial dentro de
cada pas. Eso tiene implicaciones de corto plazo que son sumamente
importantes. Hasta ahora hemos estado escuchando las implicaciones de
largo plazo: desarrollo econmico, crecimiento, inversin.
Pero tiene
implicaciones en cuanto al balance fiscal, balance macroeconmico.
Encontramos en general que hay una correlacin muy estrecha entre la
economa no oficial y obviamente cunto se evade de impuesto. Lo
anterior esta muy relacionado con la presin fiscal sobre las empresas.
Con pocas excepciones, vemos una relacin muy estrecha, entre las
empresas que dicen que la presin fiscal es fuerte y las empresas que
reportan una gran evasin fiscal. Una excepcin interesante es Chile,
donde hay una presin fiscal, los impuestos son bastante altos, pero el
sistema administrativo que se ha puesto en marcha all se ha
modernizado, es mucho ms transparente. El sistema de incentivo es
distinto, como en Europa y muchos otros pases, y por lo tanto se dan el
lujo de tener una presin fiscal mucho ms alta con tasas de evasin
mucho menor, pero en general hay una correlacin mucho ms estrecha.
La corrupcin es un sistema de enfermedades institucionales, de debilidad
de las instituciones del Estado. Para eso hay que tomar un paso hacia
atrs y empezar a mirar que tipo de causas ms fundamentales hay
dentro de la corrupcin.
Para comenzar, quiero presentarles rpidamente el hecho de que en los
ltimos 15 aos en Amrica Latina ha habido un revolcn en cuanto a
polticas macroeconmicas y de comercio exterior, comparado con el que
exista en aos anteriores. En Colombia ha habido dificultades
macroeconmicas, que subsisten hoy en da, as que el xito no ha sido
total. Esto se ve en los pases que estn adoptando polticas
macroeconmicas de los pases industrializados. Se observa una mejora
desde fines de los 80 hasta hoy en da.

El contraste, con las que no han ocurrido, es enorme desde el punto de

vista de la calidad de las instituciones en cuanto a reformas en el marco
institucional con el marco macroeconmico. En pases en va de
desarrollo prcticamente se han quedado estancados; pero ha habido
excepciones.
En Europa Oriental observamos una pequea mejora: pero,fuera de esa,
ha habido un estanque: y Amrica est muy abajo. Africa no est tanto
peor.
Hay una brecha enorme entre lo que ha ocurrido desde el punto de vista
de las reformas macroeconmicas y de las reformas institucionales, que
tanto para los expertos y economistas, nos da a la tarea de no slo
enfocar el problema macroeconmico.
Empecemos a mirar cules son estas polticas institucionales, que son las
causas ms importantes de la corrupcin. Ah quiero mencionar
rpidamente los diferentes pilares.
Marco Regulatorio: Los datos muestran que hay una relacin entre cunta
intervencin regulatoria del Estado hay sobre las empresas: mientras ms
suben, ms sobornos hay, (Estas son en 70 pases del mundo).
La relacin es ms clara con la discrecionalidad regulatoria y es
entendible; un pas como Singapur tiene bastantes intervenciones
regulatorias. No es un pas libre totalmente en muchos sentidos, pero no
hay ninguna discrecionalidad por los burcratas, ni por los jueces en
cmo aplicar las regulaciones y las leyes; por lo tanto, los sobornos son
poco comunes. Gran contraste con pases como Rusia, como algunos de
Amrica Latina y otros donde hay enorme discrecionalidad en la aplicacin
de los marcos regulatorios y tambin positivos.
Tan importante como el marco regulatorio est el gran problema de los
monopolios.
La calidad de las polticas antimonopolios y cunta intervencin
monopolstica hay en un pas, est ntimamente relacionado con cunta
corrupcin existe; ese es uno de los nuevos conceptos empricos que
tenemos y es ah donde es importante tener un mapa de cuan
problemtico es tener ese desafo monopolstico en los diferentes pases.
Estos son datos que dicen las firmas mismas sobre el marco
monopolstico en diferentes pases.

Pases como USA y Chile no se reportan con problemas significativos al

respecto. Le dan buena nota a las polticas antimonopolios.
Colombia, Indonesia, Rusia, tienen un problema enorme. Empieza a
mostrarnos que existe una variacin enorme, no slo en cuanto a
corrupcin, sino en cuanto al comportamiento de las variables
fundamentales que estn detrs de la corrupcin.
Otro pilar es la calidad, el profesionalismo del Sector Pblico. Hay
meritocracia en cuanto a cmo se identifica y elije la gente en el Sector
Pblico. Hay meritocracia en cuanto a la promocin, a los salarios, los
incentivos, el entrenamiento, el profesionalismo mismo que va mucho ms
all del pago. Muchas veces se menciona que no se les paga lo suficiente
a los burcratas y ese es el problema.
Sin embargo, en pases en los
que se ha tratado de incrementar el pago porque hay mucha corrupcin,
sta sigue igual y los funcionarios felices de llevarse ms dinero a la casa.
Hay que cambiar el sistema de incentivos y profesionalismo.
Entramos al tema del Estado de Derecho y tiene varias dimensiones. El
grado de independencia del poder judicial es importante y aqu, entre ms
alta la barra, el resultado es mejor; Finlandia y Hong Kong, tienen muy
buenas notas en cuanto a independencia de poder judicial. A Colombia,
Indonesia, Argentina y China se les da psima nota. Estos datos son
dados por la percepcin de las empresas.
Otras variables que provienen de otro tipo de encuestas, se obtienen de
un ndice de la calidad del Estado de derecho en cada pas. Se ve una
relacin ntima: entre ms alta, es menor la corrupcin. Hay una relacin
muy estrecha entre la calidad de las instituciones legales del Estado de
Derecho y corrupcin. Todo el aspecto de proteccin a los derechos de
propiedad, al individuo y a las empresas es muy importante. Est muy
relacionado con corrupcin: mientras ms proteccin hay menos
corrupcin. Es parte del mismo esquema.
Se mencion antes la parte poltica y de libertades civiles fundamentales.
Encontramos que hay una relacin: entre mejores libertades polticas, ms
democracia y menos corrupcin. La relacin no es la perfecta. Hay pases
donde si ha habido democratizacin, disminuye la corrupcin que ha
regido. Hay que tener cuidado en cmo interpretar y creer que slo la
democracia va a resolver el problema. Encontramos que existe una
relacin ms estrecha entre libertades civiles individuales y no corrupcin.
Depende de la habilidad de las sociedades civiles de organizarse para
combatir la corrupcin; libertad de prensa, sin ser dominada por

monopolios. La libertad de expresin es muy importante para explicar y

denunciar cuan comn son los sobornos.
Para demostrar que no todas las variables tienen relacin con la
corrupcin, es importante atacar mitos. Se pensaba hace un tiempo que
dependiendo de la orientacin ideolgica de un gobierno, fuera de
izquierda o de derecha, haba ms o menos corrupcin. Encontramos que
no cuenta la ideologa poltica del liderazgo y del gobierno. No hay
ninguna relacin entre la orientacin ideolgica, si es de izquierda o de
derecha, y corrupcin. Esto es importante para tener en perspectiva que
no todas las variables en que uno pueda pensar tienen gran incidencia
sobre la corrupcin. Hay diferencias entre las que son importantes y otras.
Por eso la necesidad de analizar correctamente los datos.
Qu hacer contra la corrupcin? Volvemos a la encuesta de los 165 altos
funcionarios. Muchos responden que los lderes deben dar el ejemplo, y
esa es la respuesta nmero 1. Tambin est el asunto del pago al
funcionario pblico; aspectos regulatorios de la economa.
Lo ms interesante que mostr la encuesta fueron los factores poco
importantes para atacar la corrupcin. Uno de ellos, las instituciones que
se crean dentro del gobierno para combatirla. Hubo un escepticismo
enorme. No es que en todos los casos sean un fracaso. En Hong Kong
fueron de gran xito, pero si no estn complementados en una
transparencia con el liderazgo mismo y con las reformas econmicas e
institucionales, armando una nueva institucin contra la corrupcin, que se
ve en el mejor de los casos como inefectiva y no pasa nada, ocurre lo que
decan muchos, es negativa y se utiliza para perseguir elementos de la
oposicin. Aqu hay un elemento en perspectiva sobre qu hacer contra la
corrupcin sin lanzarse a crear ms entidades que la contrarresten: eso no
ha tenido un xito rotundo; slo bajo condiciones muy especficas puede
tenerlo.
Para resumir, hay que mirar el asunto de la corrupcin en el sentido de
qu hacer al respecto, en forma ms ideal, no con una medida legal o de
poner una institucin nueva, sino mirar cules son las razones
fundamentales y atacarlas.
Dependiendo del pas, y segn el diagnstico de cada uno, los pilares
tienen importancia. Por lo tanto, la prioridad que se le da a cada uno es
diferente. En resumen, lo que hay que considerar son las reformas
institucionales: las aduanas, reformas dentro del servicio pblico,
polticas econmicas, simplificar el sistema tributario, controles financieros

en cuanto a auditora de gestin financiera en general. El Dr. Bell

mencionaba lo que se hizo en el Departamento del Atlntico en su gestin.
Es un ejemplo importante, en cuanto a la independencia del sistema
judicial. La participacin de ONGS en mecanismos de resolucin de
disputas alternativas importantes, cuando ocurre que las instituciones
legales son muy corruptas, y no se va a encontrar solucin en los 2 aos,
hay que considerar las medidas alternativas: las ONGS, el Defensor del
Pueblo, la opinin pblica, la concientizacin . Todas ellas ayudan a las
campaas contra la corrupcin.
Hay como 3 o 4 pginas que resumen el marco emprico de lo que se
necesita hacer en cuanto a esta tarea, para tener un resultado sobre el
tipo de corrupcin y las instituciones ms afectadas en cada pas.
Asimismo qu normas aplicar y que encuentros propiciar
Como ejemplo en el caso Ruso, de Ucrania, lo hemos implementado con
la gente del pas, y salen datos muy especficos, tales como cunto vale
una coima. Se supo que dependiendo del tipo de servicio, como 250
dlares por una visita peridica del inspector tributario. El problema es que
son visitas muy frecuentes, y se ponen ms frecuentes mientras la cultura
de la corrupcin es parte de eso. Al final del ao estas firmas reportan que
han pagado alrededor de 25.000 dlares en coimas que puede llegar a ser
entre un 5 o 10% de sus ganancias.
En el caso de Albania se hizo entre los servidores pblicos en forma
annima; contaban datos como cunto pagaron para obtener el trabajo.
Donde ms se pag fue para el puesto de inspectores de aduana. Un
70% pag para conseguirlo, lo que predice bastante bien cunto esperan
recibir como coimas. Es una inversin.
Esto nos ayuda a empezar a privatizar las agencias ms corruptas de un
pas . En el caso de Albania, las prioridades que se lograron identificar
con estas encuestas fueron en el aspecto judicial, en las aduanas, en las
concesiones, en las licitaciones pblicas, en la parte de salud. Todas eran
sumamente corruptas.
As se empieza por lo menos a priorizar. Contrariamente a lo que se crea,
la parte regulatoria no sala porque en Albania hubo un colapso en la
parte gubernamental y las regulaciones no son muy implementadas, en
contraste con Rusia, Ucrania y otros.
Esto es un ejemplo de lo importante que es hacer el estudio profundo
dentro del pas antes de lanzarse con mucha retrica dentro del programa.

Resumiendo, hoy en da, en esta segunda etapa de la campaa contra la

corrupcin, y la llamamos segunda etapa porque la primera fue de
concientizacin que fue muy exitosa, porque existe ms conciencia y se
ha hablado del tema a travs de conferencias. Se trata ms abiertamente
sobre corrupcin y hay claridad de sus enormes costos, hoy se pasa a
una segunda etapa que es mucho ms importante porque se necesitan
conseguir resultados: el marco emprico. Con estos marcos conceptuales,
analticos y empricos, esperamos que nos permitan graduarnos, en la
primera etapa, para pasar de la teora a los hechos. Si se movilizan ms,
hay que seguir hablando de tica e integridad como argumento, pero hay
que complementarlas con programas tecnocrticos . Con slo dar
discursos sobre tica e integridad, sin pasar a programas como cambio
de incentivos, cambios en las instituciones, no va a ocurrir mucho.
En vez de realizar persecuciones individuales, como en Italia, que puso
gente en la crcel, pero la corrupcin poco ha cambiado, hay que pasar a
un enfoque ms sistemtico donde la corrupcin no se vea como un
sntoma sino como un problema que tiene causas fundamentales. Hay
que atacar sus causas. Ser ms preventivas y cambiar incentivos.
Hay que pasar a trabajar mucho ms a nivel local y
sociedad civil, y no slo con la administracin central.

municipal en la

Quiero mostrarles dos trasparencias con datos. Una es de economa en

transicin de Europa Oriental 1989-1995, seis cortos aos. Se ven
diferencias enormes especialmente en economas.
Rusia que no toma las medidas necesarias particularmente desde el punto
de vista de reformas institucionales, algunas macroeconmicas, y la
economa informal sube enormemente.
Polonia que empieza muy parecido a Rusia, toma las medidas de
reformas econmicas e institucionales, desde 1991 y sigue una direccin
totalmente diferente.
Esto nos da un mensaje muy importante contra los pesimistas quienes
dicen que no hay nada que hacer contra la corrupcin, o que si se puede
hacer algo toma ms de 100 aos como en Inglaterra cuando empez a
combatirlos desde fines del siglo pasado.
El mismo tipo de evidencia emprica se ve en esta ltima transparencia.
Son datos de 4000 empresas del mundo, donde se les pregunta cuntos
sobornos tienen que dar hoy y la frecuencia comparada con hace 5 aos.

Desafortunadamente hay pases que muestran un deterioro, entre ellos

Colombia y Ucrania. Por el contrario hay algunos que muestran una
mejora significativa. Lo vimos al principio; es decir, si se puede hacer algo
al respecto, no se elimina, pero si se puede tener avances significativos,
no en 1 ao pero si en 5 a 10 aos pero el trabajo es sumamente difcil,
hay que tener medidas que son polticamente muy difciles en cuanto a
referencias institucionales.
Estas son las grficas presentadas por el Dr. Kaufmann en su conferencia.

Qu Hacer con la Corrupcin ?

La Perspectiva de los Altos Funcionarios

Que los lderes den ejemplo

Penalizar duramente la corrupcin pblica
Subir los salarios de los funcionarios
Liberalizar y desrregularizar la economa
Aumentar la transparencia del sistema presupuestario
Reformar el sistema impositivo
Reforzar las instituciones democrticas
Acelerar las privatizaciones
Disminuir la inflacin
Los encuestados de la sociedad civil

Instituciones domsticas para el control de la corrupcin

20%

Todos los encuestados

40%

60%

80%

Escala de cada una de las soluciones domsticas

Indice de la Calidad de las Instituciones

(Burocracia)
(ICRG 1982-1997)

Calidad de las instituciones

Alta

OECD

5
4

Asia

Europa del Este

Latino Am rica

2
Pobre

1
1982-84

1985-89

1990-94

1995-97

Imprevisibilidad de la Judicatura : Pasado y Presente

0.6
Altamente
Imprevisible
0.4

Previsible

0.2

Hace

Hace

Hace

Hace

Hace

10

10

10

10

10

aos

Hoy

EOCD

aos

Hoy

Asia

aos

Hoy

Africa

aos

Hoy

Ex-Unin
Sovitica

aos

Hace
10

Hoy

Europa del
Este y
pases
Blticos

aos

Hoy

Amrica
Latina

Aduanas: Un Gran Obstculo para las Empresas?

Las aduanas como obstculo
5
Severo
Obstculo
4

3
Moderado
Obstculo
2
EOCD

Asia

Africa

Ex-Unin
Sovitica

Europa del
Este y
pases
Blticos

Latino
Amrica

Restricciones Regulatorias Impuestas a las Empresas

Fuertes
restricciones
3.4

3.1

Menores
restricciones
2.8
EOCD

Asia

Africa

Ex-Unin
Sovitica

Europa del
Este y
pases
Blticos

Latino
Amrica

Deficiencias en los Servicios Pblicos

Ineficacia de los servicios pblicos
4.5
Muy
Ineficaces
3.5

Servicios
pblicos
eficaces2.5
EOCD

Asia

Africa

Ex-Unin
Sovitica

Europa del
Este y
pases
Blticos

Latino
Amrica

Obstculos para Hacer Negocios en Amrica Latina:

La Perspectiva de los Empresarios
Obstculo
muy
severo

5
4

Resto del mundo

Amrica Latina

Obstculo
M oderado

Cr
im
in
al
id
ad
Co
rr
up
ci
n

Co
nt
ro
ld
e
pr
La
ec
nz
io
ar
s
un
ne
go
Re
ci
gu
o.
..
la
ci
on
es
Re
de
l.
gu
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la
ci
on
es
In
la
fr
bo
ae
r..
st
.
ru
ct
ur
a
In
a.
..

Enterprises: Obstacles to Doing Business

(WRD 97)
High

Colombia
6

Ecuador

Venezuela

4
3
2

Low

Corrupcin: Evolucin Histrica

(Indice ICRG para algunos pases; 0-10)

Colombia

10
Elevada
corrupcin

6
4

Argentina

El Salvador

Mexico
Colombia
Chile
Argentina

Mexico
El Salvador

Polonia
No hay
corrupcin

Chile
Polonia
Costa Rica
Finlandia

2
0

Costa Rica
Finlandia
198288

198991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Corruption in the Banking Sector

(EIU 1997-98)
4
High
Corruption
3

Venezuela

Rus s ia

Libya

Yemen

Ecuador

Kuwait

Argentina

Malays ia

Morocco

Chile

1
Low
Corruption
0

Hungary

Sobornos a Funcionarios y al Judicial: Cun grave?

(GCS 98)

Sobornos judiciales

Porcentage de firmas que dicen que pagar

sobornos es comn o muy comn

Sobornos a funcionarios

90
80
70
60
50

40
30
20
10
0
CHILE

HUNGRIA

MEXICO

PERU

ARGENTINA

RUSIA

COLOMBIA

VENEZUELA

Change in the Extent of Bribery during the Last 5 Years

(The View of the Firm , 1998)
Singapore
Taiw an
Israel
Hong Kong
Malaysia
Chile
Poland
Egypt
Turkey
Improvement
Jordan
South Africa

Russia
Pakistan
Deterioration Indonesia
Colom bia
Venezuela
Vietnam
Philippines
Zim babw e
Ukranie
-2

-1

(FIN- 1997, S&P/DRI)

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

Colombia

Lebanon

Ecuador

Thailand

Indones ia

Jordan

Morocco

Venezuela

Argentina

Malays ia

Is rael

0%

Singapure

10%
United States

% Probability of Loss Due to Corruption

PROBABILIDAD DE PERDIDA DE LA INVERSION

DEBIDO A LA CORRUPCION

Presin Fiscal y Evasin Fiscal Estan Ligadas

Porcentage de empresas que dicen que la presin fiscal es muy alta / la evasin
fiscal es elevada

Empresas que dicen que la

presin fiscal es fuerte

100%
90%
80%

Empresas que dicen que la

evasin fiscal es elevada

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

RUSIA

COLOMBIA

ARGENTINA

CHILE

MALASIA

NUEVA
ZELANDA

HONG
KONG

0%

Difficulty in Starting a Business

(GCS 1998)
% of respondents that report strong difficulty
60%
50%
40%
30%
20%

Korea

Rus s ia

Indones ia

Brazil

China

Is rael

Hungary

Colombia

Chile

Egypt

Jordan

Malays ia

Hong Kong

0%

Singapore

10%

Effectiveness of Antitrust / Anti-Monopoly

Policies: The Firms Perspective
UNITED S TATES
C HILE
IS RAEL
HUNGARY
BRAZIL
J ORDAN
MALAYS IA
EGYP T
ARGENTINA
RUS S IA
INDONES IA
C OLOMBIA
0%

20%

40%

60%

80%

Firms that say antitrust policies are ineffective

Judiciary Independence
(View of the Firm, 1998)
% of Firm s that report judiciary is independent
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

Finland

Is rael

Hong Kong

Jordan

Chile

Hungary

Malays ia

Thailand

China

Argentina

Colombia

0%

Indones ia

10%

Rule of Law
(View of the Firm, 1998)
% of Firms that report effective rule of law
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%

Singapore

Chile

Hong Kong

Finland

Malays ia

Jordan

Is rael

Politicas Econmicas:
-Desrregulacin
-Simplificar el sistema
tributario

Reforma Institucional:
-Aduanas
-Privatizaciones
transparentes

Servicio Pblico:
-Salarios
-Basado en meritos
-Reestructuracin

Thailand

China

Argentina

Colombia

Indones ia

0%

Rus ian Federation

10%

Corrupcin

Legal / Judicial:
-Independencia / fuerza
-ADR mecanismos/alternativas
-ONG / alternativas privadas

Controles
Financieros:
-Auditorias de gestin
financiera
-Adquisicin

Opinin Pblica:
-Mayor concientizacin
-Sociedad civil / medios de
comunicacin
-"El poder de los datos"/ encuestas
-Agencias Independientes / ONG
-Ombudsman

El Dr. Daniel Kaufmann nos ha dejado el siguiente artculo el cual fue

publicado en un diario chileno el 14 de junio de 1998,
" Kaufmann, el cazacorruptos
Pagar Coimas significa perder ms tiempo en burcratas.
Chileno que lidera investigacin del tema de la corrupcin para el Banco
Mundial aclara algunas de las caractersticas del fenmeno. As mismo,
resalta la creciente importancia que le estn asignando los inversionistas
extranjeros al problema.
"Corrupcin": la palabra ha aparecido insistentemente en los ltimos
aos. Por cierto, en Amrica Latina el vocablo ha tenido un uso ms
frecuente. Tambin en Chile ya se hace habitual.
Sin embargo, el fenmeno de la corrupcin no slo ha sido "privilegio" de
los pases tercermundistas, sino que ha hecho tambalear y caer a
gobiernos de naciones industrializadas.
De ah que diversos organismos internacionales estn asignando cada da
ms funcionarios y recursos al anlisis del tema. Uno de ellos es el Banco
Mundial, el que desde hace dos aos ha establecido un grupo dedicado a
su anlisis.
Un chileno lidera el grupo investigador: Daniel Kaufmann. Nacido en
nuestro pas, solo alcanz a terminar la enseanza media en el Instituto
Hebreo de Santiago. Posteriormente, efectu estudios de economa y
estadstica en la Universidad Hebrea de Israel.
Luego se traslad a los Estados Unidos, donde obtuvo primero un master
y luego un Ph.D en Economa en la Universidad de Harvard.
Una vez terminados sus estudios universitarios, Daniel Kaufmann - 47
aos, casado, dos hijos - se traslad hasta Washington para integrarse al
equipo de economistas del Banco Mundial.
A mediados de los 90, el profesional fue destinado a Ucrania, donde tuvo
la misin de establecer las primeras oficinas del organismo internacional
en la exrepblica sovitica.
Desde su regreso a Estados Unidos su trabajo se ha orientado al estudio
de la corrupcin. Sus investigaciones han aparecido en publicaciones y

medios de prensa internacionales, tales como "Foreing Policy", "Financial

Times", Wall Street Journal" o la "BBC de Lndres".
Dentro de su trayectoria profesional tambin se consignan asesoramientos
al Secretario del Tesoro estadounidense y al gobierno de Georgia, donde
estableci algunas de las directrices anticorrupcin que el Presidente
Shevarnadze ha decidido imponer en su pas.
Su trabajo internacional en el estudio de la corrupcin ha resultado tan
influyente que hasta el propio Nicols Stern, economista Jefe del Banco
Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo, calific a Kaufmann como
"la" eminencia mundial en el estudio y anlisis del fenmeno.
Su apretada agenda internacional le permite viajar muy espordicamente
a nuestro pas. Una de estas visitas se registr este mes, cuando expuso
sobre su especialidad en un seminario organizado por el departamento de
Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile.
Las caras de la corrupcin
Existe una definicin precisa para la voz corrupcin o an hay
discrepancias al respecto?.
La definicin ms conveniente es: "El abuso de un cargo pblico para la
ganancia privada". Lo importante de esa definicin es que no hay que
poner todos los males de una sociedad bajo corrupcin, sino que slo
aquellos en que un funcionario pblico, incluyendo polticos abusa de una
posicin y poder para su propia ganancia. Ahora, hay que aclarar que
este beneficio personal puede ser tanto monetario como de influencias en
favor de algn objetivo especfico. Da lo mismo.
Y el abuso de un cargo privado no es corrupcin?
Es fraude, no corrupcin. Ambos son igualmente criminales y negativos,
aunque los dos tienen causas, connotaciones y consecuencias distintas.
La verdad es que, desde el punto de vista de los trastornos econmicos
para los pases, la corrupcin resulta notoriamente ms negativa que el
fraude.
Pero la definicin de corrupcin a la que usted hace referencia ya
esta incorporada masivamente en los textos penales o es ms bien
un vocablo acuado y utilizado en los centros de estudio?

Si hasta hace un tiempo corrupcin era un trmino netamente acadmico,

ahora se est haciendo comn su incorporacin en los textos jurdicos.
Ahora, el desafo que se presenta para los juristas es acotar con mayor
claridad cada palabra de la definicin.
Generalmente se tiende a identificar la corrupcin con la accin
gubernamental o los contratos privados millonarios. Pero, por
ejemplo, en la vida cotidiana de las personas qu acciones implican
un acto corrupto tpico?
Bueno, en pases ms desarrollados, las dudas se vinculan con los
aportes financieros a los partidos polticos. Pero en pases como Georgia,
la corrupcin se vincula, por ejemplo, con pagar tres o cuatro veces al da
a un polica. Los actos tpicos de corrupcin pueden adoptar formas muy
distintas segn el pas y su marco legal.
Y se puede producir la paradoja de que un pas funcione si se
presentan estas pequeas conductas de corrupcin?.
Es una duda interesante. En principio, s. Algunos investigadores sealan
que, en ocasiones, especialmente en pases en vas de desarrollo, resulta
hasta conveniente soportar cierta corrupcin para emprender un negocio.
Pero los datos empricos que hemos logrado obtener sealan que los
empresarios que pagan mas coimas terminan perdiendo ms tiempo con
los burcratas y polticos. Finalmente, el costo es notoriamente mayor
para el que paga coimas.
Pero resulta finalmente inevitable la extensin de la corrupcin o es
factible que una sociedad funcione muy bien manteniendo ciertos
niveles de corrupcin en el tiempo?
Dira que pequeos niveles de corrupcin puede mantenerse
relativamente inalterables. Ahora, la pregunta es descubrir cunto es un
nivel aceptable. 5%, 10%, 20%. Sabemos que la complacencia es uno de
los mejores aliados para el crecimiento
de los actos impropios.
Finalmente, la corrupcin es como la inflacin: siempre ser mejor tener
lo menos posible.
Es un error pensar que pequeos actos de corrupcin pueden
actuar como vlvulas de escape social?. En definitiva todo acto de
corrupcin, por menor que sea, resulta daino?.

Segn nuestra evidencia nada bueno sale de la corrupcin. Pero tambin

es cierto que determinados actos de corrupcin resultan claramente ms
nocivos que otros.
Corrupcin omnipresente
Es efectivo que la corrupcin adopta formas particulares de
acuerdo al pas en que se hace presente?.
Bueno, hay una tipologa ms o menos bsica: el robo de bienes y
recursos pblicos, compra-venta de licencias de regulacin y la compraventa de veredictos judiciales o de legislaciones especficas.
Pero, por ejemplo, hay actos de corrupcin tpicos de pases
desarrollados y otros que sean propios de los pases en vas de
desarrollo?.
Efectivamente, en pases en vas de desarrollo la corrupcin tiene un
matiz ms financiero. Aqu se presenta el caso tpico de personas que
arrancan con dinero o bienes. Sin embargo, en los pases desarrollados
la situacin se vincula ms en el plano de los favores polticos en beneficio
de ciertos negocios. Lo importante, en todo caso, es que se debe romper
con el mito de que los pases del norte son limpios, mientras que en los
pases del sur abunda la corrupcin. Los matices y los tipos de corrupcin
son distintos, pero en los dos casos hay corrupcin.
Una conclusin de los organismos internacionales es la que se
refiere a los altos costos econmicos que implica la corrupcin.
Cmo es posible que se logre una evaluacin acertada de este
costo si la confidencialidad es una de las caractersticas bsicas de
un acto corrupto?
Y es una duda muy vlida. La verdad es que uno de los mitos que
estamos destruyendo. Es el hecho de que las personas y empresas
estn ms dispuestas a dar informacin de lo que uno cree. El desafo
tiene que ver ms con el diseo de la muestra y a quin se le hace.
Nosotros consultamos cerca de tres mil quinientas empresas en todo el
mundo con preguntas como "En la experiencia de empresa como la suya,
cunto dira deben destinar al pago de coimas o sobornos?. Es
importante mantener la confidencialidad de las compaas. Pero los
resultados pueden ser sorprendentes. De hecho, en Rusia y Ucrania nos
lleg hasta un listado que entregaron las propias empresas con los valores
de las coimas para obtener telfonos, electricidad o agua.

Respecto de estas coimas, es comn que las empresas destinen

ciertos porcentajes de sus presupuestos exclusivamente al pago de
ellas?.
Por cierto, hasta hace poco en Alemania un soborno pagado por una
empresa germana que operaba en otro pas era considerado como un
impuesto ms que deba ser consignado en el servicio de impuestos
internos alemn. Incluso tena nombre especfico: "Costos necesarios
para operar en tal pas". Con las nuevas regulaciones internacionales,
este sistema deber terminar prximamente. Y otro ejemplo: en Ucrania
una firma pequea destina cerca de 30 mil dlares anuales al pago de
coimas, es decir, como 10% de todas sus operaciones y el 25% de sus
ganancias anuales.
Respecto de las consecuencias econmicas de la corrupcin,
algunos personeros han planteado que, en determinadas
circunstancias, sta puede resultar hasta positiva para el desarrollo
de las economas. Qu tan descabellada resulta esta idea?
Lo nico que ciertos acadmicos plantean en la actualidad es que no han
logrado ver en la evidencia emprica algo concluyente en cuanto a que la
corrupcin sea algo "tan" nocivo como otros investigadores sealan. El
debate se centra en cuan negativo es la corrupcin para el desarrollo, no
en s es o no perjudicial. Eso ya esta claro.
Pero se comenta que, en ciertos casos de monopolio, la corrupcin
ha servido efectivamente para ampliar los mercados.
Al contrario, la corrupcin sirve para acentuar los mercados monoplicos.
Es comn que la presencia de un monopolio fuerte se explique por una
situacin corrupta que se desconoce.
Y hay algn pas del mundo en que su desarrollo econmico se
explique en gran medida por actos de corrupcin?No, no existe. Pero si hay casos curiosos. Por ejemplo, nadie imaginaria
que, hasta el siglo pasado, Gran Bretaa era un pas extremadamente
corrupto. Y les ha tomado dcadas poder limpiar esa imagen hasta llegar
a ser la nacin honesta que es hoy en da.
El desafo chileno

Cul es la percepcin que existe en los organismos internacionales

respecto de cmo Chile est enfrentando el problema de la
corrupcin?.
Bueno, Chile no es reconocido como un pas en donde exista un problema
grave de corrupcin. Y esa no consideracin, al igual como sucede con
muchos otros pases, es de por s muy positiva.
Ahora, si se le compara con otros pases del mundo, en Chile la
presencia de corrupcin es percibida en un rango intermedio. Qu
ventajas y desventajas puede tener esta posicin media?.
Es como tener el vaso a medio llenar; podra estar mejor, pero tambin
peor. En todo caso, si se analizan estas cifras, los que estn mejor que
Chile son todos pases desarrollados. La ubicacin de Chile hay que verla
con cierta satisfaccin, pero tambin como un desafo hacia el futuro.
De qu manera la lucha de los gobiernos contra la corrupcin se
est transformando en un aspecto sustancial a la hora de que
organismos internacionales decidan financiar proyectos de
desarrollo?
Cada vez se toma ms en cuenta. Muchas agencias internacionales
estn incorporando el nivel de corrupcin como un componente muy
importante del anlisis de riesgo. La pregunta que se trata de descubrir es
"cul es la probabilidad de que usted pierda su inversin por razones de
corrupcin?", y este es un dato muy importante para las compaas. Tanto
que en algunos pases de la ex URSS hay una probabilidad de que en
cinco aos haya un 90% de posibilidades de perder la inversin. Si hasta
hace unos aos lo financiero y la estabilidad poltica eran fundamentales
para los inversionistas, ahora se ha agregado el componente institucional
que facilita o no la corrupcin.
Y qu mecanismos establece el Banco Mundial para que en su
interior no se generen actos de corrupcin?. En definitiva, quin
vigila al vigilante que son ustedes?.
Bueno, las reglas establecidas para nuestros proyectos son pensadas
precisamente para evitar al mximo los actos de corrupcin. Y en verdad
es ms difcil, puesto que tenemos licitaciones internacionales, chequeos
permanentes en costos de insumos y, por ltimo, una oficina
independiente que evala si el proyecto se ha llevado adelante de buena

manera. Adems, frente a acusaciones especficas, existen comisiones

externas que examinan detalladamente nuestros proyectos.
Pero, por ejemplo, en Zaire, el Banco Mundial entreg durante aos
prstamos y lo nico que result de ello fue un pas ms pobre y un
ex dictador, Mobutu Sese Seko, ms rico...
Totalmente de acuerdo. Y por ello es que el tema ha adquirido una
importancia muy notoria en los ltimos aos al Interior del Banco Mundial.
Hay polticas de prstamos mucho ms exigentes y controladas que
antes. Incluso, la gente a cargo de entregar estos dineros tiene
indicadores especficos respecto al tema de la corrupcin. Pero es
necesario comprender que nosotros somos una Institucin que tambin
estamos aprendiendo el tema.
Cmo sea, se han comprobado actos de corrupcin de funcionarios
del Banco Mundial?
Toda Institucin, por muy buena que sea, inevitablemente presenta
situaciones de corrupcin. En nuestro caso, son un nmero pequeo.
Pero la verdad es que s, hemos tenido ciertos actos de corrupcin".
Otro de los artculos dejado por el Dr. Kaufmann, "Corrupcin y
desarrollo", que a continuacin transcribimos, fue el publicado en marzo
de 1998 por la revista Finanzas & Desarrollo y escrito por l y la Dra.
Cheryl W. Gray.
""Corrupcin y desarrollo".
Cules son las principales causas y los costos de la corrupcin?. En
este artculo se examinan estas cuestiones y se recomiendan formas
concretas de mejorar las actividades de la lucha contra la corrupcin en
los pases en desarrollo y las economas en transicin.
Con frecuencia se oyen algunos argumentos sobre la corrupcin en los
pases en desarrollo: el soborno y la corrupcin pueden tener efectos
positivos; la corrupcin es endmica; los costos de la lucha contra la
corrupcin son prohibitivos, y los pocos recursos disponibles deberan
invertirse en medidas como la creacin de organismos pblicos de
vigilancia. Sin embargo, en realidad, cada vez hay ms pruebas de que el
costo econmico de la corrupcin es enorme, los niveles de corrupcin
varan considerablemente de unos pases en desarrollo a otros, la lucha
contra la corrupcin es viable, y las estrategias para combatir este mal

deben tener presentes sus causas bsicas y, por consiguiente, el papel de

los incentivos, la prevencin y reformas econmicas e instituciones
especficas.
En los ltimos aos el problema de la corrupcin ha recibido mayor
atencin, como lo demuestran los discursos pronunciados en las
Reuniones Anuales del Banco Mundial y el FMI por el Presidente del
Banco Mundial, James D. Wolfensohn, y el Director Gerente del FMI,
Michel Camdessus, los largos anlisis presentados en el Informe sobre el
Desarrollo Mundial 1996 y 1997, los grupos de estudio del Banco Mundial
y el FMI sobre la corrupcin (que presentaron informes a sus respectivos
Directorios Ejecutivos y al Comit para el Desarrollo), la influencia
creciente de la organizacin no gubernamental Transparency International,
la reciente resolucin decisiva de la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmico (OCDE) de tipificar el soborno como delito en todos
los pases y el volumen creciente de trabajos tericos y empricos sobre la
corrupcin y su impacto econmico.
Igualmente reveladora es la
disposicin de muchos funcionarios pblicos de las economas
emergentes a discutir abiertamente el problema de la corrupcin en sus
pases. En una reciente encuesta entre ms de 150 altos funcionarios
pblicos y miembros claves de la sociedad civil de ms de 60 pases en
desarrollo, los entrevistados consideraban que la corrupcin del sector
pblico era el peor obstculo al desarrollo y el crecimiento en sus pases.
Las facetas de la corrupcin
Una definicin general de la corrupcin es la utilizacin de un cargo
pblico en beneficio propio. Ello incluye el soborno y la extorsin, en lo
que necesariamente intervienen al menos dos partes, y otros actos
delictivos que un funcionario pblico puede cometer por s solo, como el
fraude y la malversacin de fondos. La apropiacin de fondos pblicos
para uso privado y la malversacin de fondos pblicos por polticos y altos
funcionarios suponen un perjuicio tan claro y directo para el desarrollo
econmico de un pas que no es necesario analizar en detalle su impacto.
El anlisis del soborno de funcionarios pblicos por particulares y, sobre
todo, su efecto en el desarrollo del sector privado es, en cambio, ms
complejo. En ese anlisis resulta til examinar lo que una persona fsica o
jurdica del sector privado puede "comprar" de un poltico o un funcionario.
* Contratos pblicos: El soborno puede influir en la eleccin de una
persona del sector privado para el suministro de bienes y servicios
pblicos y en las condiciones precisas de los pertinentes contratos, as

como en las condiciones de recontratacin durante la ejecucin del

proyecto.
* Prestaciones del Estado: El soborno puede facilitar la concesin de
prestaciones monetarias (evasin fiscal, subvenciones, pensiones o
seguros de desempleo o prestaciones en especie acceso a escuelas
privilegiadas, atencin mdica, vivienda y propiedad inmobiliaria, o
acciones en empresas en etapa de privatizacin).
* Ingresos pblicos: Mediante el soborno se puede reducir el volumen
de impuestos u otros cargos cobrados por el Estado.
* Ahorro de tiempo y elusin de las reglamentaciones: Los sobornos
pueden acelerar la cesin de licencias pblicas para la realizacin de
actividades legales.
* Influencia en los resultados del proceso jurdico y reglamentario: El
soborno puede alterar el resultado del proceso jurdico y reglamentario,
induciendo al gobierno a no impedir actividades ilcitas (como el trfico de
estupefacientes o la contaminacin) o a favorecer indebidamente a una
parte en los juicios u otros procedimientos legales.
La incidencia de la corrupcin vara mucho de unas sociedades a otras:
puede ser poco frecuente, generalizada o sistemtica. Si es poco
frecuente, puede ser relativamente fcil de detectar, castigar y aislar. Una
vez que se hace sistemtica, en cambio, la probabilidad de deteccin y
sancin disminuye y se crean incentivos para que la corrupcin siga
aumentando.
Esta pauta de
crecimiento inicial, seguido de una
disminucin, del costo de participar en actos de corrupcin sigue
aumentando y puede llevar a equilibrios mltiples: uno, en una sociedad
relativamente libre de corrupcin, el otro, en una sociedad donde la
corrupcin es endmica.
El paso de la ltima a la primera es
probablemente ms difcil, que controlar la corrupcin en cuanto est
extendida pero an no es sistmica. Cuando la corrupcin es sistmica,
las instituciones, reglas y normas de comportamiento ya se han adaptado
a un modus operandi corrupto, y los funcionarios y otros agentes suelen
seguir el ejemplo predatorio de sus superiores o incluso recibir
instrucciones de estos.

Costo econmico.
En los ltimos aos se han hecho numerosas investigaciones tericas y
empricas que tratan objetivamente de las repercusiones econmicas de la
corrupcin. Sus conclusiones generales son las siguientes:
* El soborno se ha generalizado, pero hay variaciones considerables
entre regiones y dentro de stas. Por ejemplo, en Botswana y Chile la
incidencia de sobornos es menor que en muchos pases plenamente
industrializados.
* El soborno aumenta los costos de transaccin y la incertidumbre en una
economa.
* El soborno suele llevar a resultado econmicos poco eficaces. Impide
las inversiones extranjeras e internas a largo plazo, desva el talento hacia
actividades de captacin de rentas y distorsiona las prioridades sectoriales
y las elecciones tecnolgicas (por ejemplo, creando incentivos para
contratar grandes proyectos de defensa en lugar de dispensarios rurales
especializados en atencin preventiva). Expulsa a las empresas del
sector formal, menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos y
produce un aumento incesante de los impuestos, que paga un nmero
cada vez menor de contribuyentes. Todo ello reduce la capacidad del
Estado para prestar servicios pblicos indispensables, incluido el
ordenamiento jurdico. Puede producirse un crculo vicioso de aumento de
la corrupcin y actividad econmica informal.
* El soborno es injusto. Impone un gravamen regresivo que afecta
particularmente a las actividades comerciales y los servicios de pequeas
empresas.
* La corrupcin menoscaba la legitimidad del Estado.
Se ha afirmado que, en algunas circunstancias, el soborno puede tener
efectos positivos de dar a empresas y personas fsicas un medio de eludir
reglamentos engorrosos y sistemas jurdicos ineficaces. Pero este
argumento pasa por alto el enorme poder discrecional que tienen muchos
polticos y funcionarios (particularmente en sociedades corruptas) en
cuanto a la creacin y la interpretacin de reglamentaciones
contraproducentes. En lugar de ser el "lubricante" del engranaje de una
administracin rgida, la corrupcin promueve
el aumento de
reglamentaciones excesivas y discrecionales. El argumento de que el
soborno puede aumentar la eficacia reduciendo el tiempo necesario para

tramitar permisos tambin es dudoso. La posibilidad de soborno tal vez

sea lo que hace que el proceso se retrase en primer lugar.
Los datos disponibles refutan el argumento del soborno como acelerador
al demostrar una relacin positiva entre el alcance del soborno y el tiempo
que pasan los directivos de empresas negociando con funcionarios
pblicos. Las respuestas de ms de 3.000 empresas de 59 pases
entrevistadas en la Encuesta Mundial de Competitividad de 1997 del Foro
Econmico Mundial, indican que las empresas que informan una mayor
incidencia del soborno por lo general tambin invierten inclusive
teniendo en cuenta las caractersticas de la empresa y del pas- una
proporcin mayor de tiempo de sus directores con funcionarios pblicos
negociando licencias, permisos, firmas e impuestos. Adems, el costo de
capital para las empresas suele ser mayor cuando ms prevalece el
soborno. No hay pruebas empricas que confirmen que "Asia oriental es
diferente", como dijeron algunos durante sus aos de gran crecimiento;
tambin all se observa la misma relacin entre soborno y tiempo de
directivos.
En cualquier sociedad debe haber un nmero de leyes y reglamentaciones
que sirvan a objetivos sociales productivos, como normas de construccin,
controles ambientales y reglamentaciones de disciplina y control del sector
bancario.
El argumento del soborno como lubricante resulta
particularmente inoportuno en este contexto, pues mediante el soborno se
pasa por alto las reglamentaciones y pueden provocarse graves perjuicios
a la sociedad, como en la tala ilegal de selvas tropicales hmedas o el
incumplimiento
de las normas de construccin, concebidas para
garantizar la seguridad de las personas. Los sobornados tambin pueden
comprar derechos de monopolio de mercados, como sucede en el sector
de la energa en algunos pases antes comunistas, donde cantidades
inusitadas de pagos ilegales sirven para apoyar estructuras gigantescas
de monopolio. Por ltimo, las oscuras prcticas crediticias y los planes
financieros inadecuados inherentes a sistemas financieros
mal
supervisados, han contribuido a crisis macroeconmicas en Albania,
Bulgaria y, muy recientemente, en algunos pases de Asia Oriental.
Causas de la corrupcin
La corrupcin es generalizada en los pases en desarrollo y los pases en
transicin, no porque su poblacin sea distinta de la de otros pases sino
porque las condiciones la propician. La motivacin para obtener ingresos
sumamente fuerte, exacerbada por la pobreza y los reducidos y
decrecientes sueldos de la administracin pblica. Adems, en los pases

en desarrollo hay riesgos de todo tipo (enfermedades, accidentes y

desempleo) y la poblacin suele carecer de los numerosos mecanismos
de distribucin de los riesgos (incluidos los seguros y un mercado laboral
bien desarrollado) que tienen los pases ms prsperos.
Adems de la fuerte motivacin, las oportunidades de participar en actos
corruptos son numerosos. Las rentas procedentes de monopolios pueden
ser muy altas en economas muy reglamentadas y, como ya se ha
sealado, la corrupcin genera la necesidad de ms reglamentacin.
Adems en las economas en transicin, las rentas econmicas son
particularmente elevadas dado el volumen de propiedades que antes
pertenecan al Estado y que ahora estn disponibles. El poder
discrecional de muchos funcionarios pblicos tambin es muy amplio en
los pases en desarrollo y en transicin, deficiencia sistmica que se ve
agravada por normas y reglamentaciones mal definidas, continuamente
cambiantes y mal difundidas.
En general, la rendicin de cuentas deja mucho que desear. La
competencia poltica y las libertades cvicas suelen estar restringidas. Las
leyes y los principios de la tica en el gobierno estn poco desarrolladas,
si existen, y las instituciones encargadas de velar por su aplicacin estn
mal preparadas para esta compleja tarea. Las instituciones de vigilancia
que ofrecen la informacin en que se basan la deteccin y la aplicacin de
la ley, como los investigadores, los contadores y la prensa, tambin son
deficientes.
Sin embargo, es indispensable que los poderes de
investigacin sean fuertes; como las dos partes en un soborno suelen
obtener beneficio, el soborno puede ser sumamente difcil de detectar.
Aunque la deteccin sea posible, cuando la corrupcin es sistmica es
probable que las sanciones sean leves:
resulta difcil castigar
severamente a una persona cuando tantas otras (con frecuencia, aun los
encargados de hacer cumplir la ley) probablemente tampoco estn libres
de culpa. La amenaza de perder el empleo en la administracin apenas
tiene efectos disuasivos cuando el sueldo es bajo.
Por ltimo, algunos factores peculiares de cada pas, como el tamao de
la poblacin y la riqueza en sus recursos naturales, tambin presentan
una relacin positiva con la prevalencia del soborno.
Creacin de voluntad poltica
Para solucionar el problema de la corrupcin, reviste suma importancia
comprender el por qu del comportamiento de los polticos y que intereses
representan. Es indispensable encontrar focos de apoyo poltico; incluso

en los pases donde la corrupcin es endmica, es probable que algunas

autoridades estn a favor de la reforma y que los grupos a los que
representan apoyen reformas que redunden en beneficio de los intereses
ms amplios del pas. Adems, pueden presentarse oportunidades
especiales cuando se produce un cambio de rgimen o de dirigentes, o en
una crisis. Si no existen esas oportunidades especiales, no obstante,
tambin se pueden generar la voluntad poltica necesaria, aunque con
mas lentitud, intentando concientizar a la poblacin y movilizar a los
grupos de la sociedad civil para apoyar las actividades de lucha contra la
corrupcin.
No cabe duda que la presin constructiva y la asistencia del extranjero
no son decisivas, pero pueden ser de ayuda. Las organizaciones
internacionales y los grupos de donantes pueden ayudar a centrar la
atencin de los pases en la corrupcin y apoyar a los reformistas en la
rbita del gobierno y la sociedad civil en general. Adems, el paso a una
economa mundial ms integrada despus de la guerra fra ha hecho que
muchos pases estn sometidos a un escrutinio internacional ms intenso.
Los pases compiten tanto por las inversiones extranjeras directas como
por las inversiones internacionales de cartera, y los inversores extranjeros
valoran la estabilidad, la previsibilidad y la honestidad en el gobierno.
Cada vez hay ms pruebas de que la corrupcin "grava"
considerablemente la inversin extranjera directa en todas las regiones del
mundo, incluida Asia oriental.
Lucha contra la corrupcin
Aunque reconozcan muchos de los costos de la corrupcin, los escpticos
dudan que la lucha contra la corrupcin valga la pena. A menudo sealan
los fracasos de las campaas contra la corrupcin y comentan que hizo
falta ms de un siglo para que Inglaterra consiguiera ponerle coto. Pero la
Regin Administrativo Especial de Hong Kong y Singapur, por ejemplo,
han pasado con razonable rapidez de ser lugares sumamente corruptos a
estar relativamente limpios. Botswana ha sido un modelo de honradez
durante decenios. Chile lleva muchos aos funcionando bien y Polonia y
Uganda han hecho recientemente algunos progresos en cuanto a la lucha
contra la corrupcin.
Cules son los rasgos comunes de estos logros?. Gran parte del xito
suele atribuirse a los organismos anticorrupcin, como la Comisin
Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong y otras instituciones
ms chicas en Botswana, Chile, Malasia y Singapur. En cambio, las
reformas econmicas e institucionales ms amplias que han tenido lugar

simultneamente, no han recibido el reconocimiento que merecen. El

gobierno que lleg al poder de Uganda en 1986 aplic una estrategia que
comprenda reformas y liberalizacin econmica, la reforma de la
administracin pblica, el fortalecimiento de la oficina del Auditor General,
el nombramiento de un inspector general de integridad reconocida con
facultad para investigar y perseguir los casos de corrupcin, y una
campaa de informacin pblica contra la corrupcin. Botswana aplic
polticas acertadas de gestin econmica y del sector pblico que llevaron
a una gestin honesta de los asuntos pblicos desde un principio; su xito
no puede atribuirse principalmente a la creacin del departamento de
lucha contra la corrupcin, que ha sido ms reciente. Las encuestas
realizadas entre funcionarios pblicos y miembros de la sociedad civil en
economas emergentes pueden dar una perspectiva til tambin en este
caso: la mayora de los encuestados no tenan una opinin muy buena de
los organismos de vigilancia y dieron a su eficacia la calificacin ms baja
de una lista de posibles medidas contra la corrupcin.
En su opinin, era preciso crear esos organismos en un entorno poltico
caracterizado por la honradez de los gobernantes, el aislamiento de los
funcionarios pblicos de las interferencias polticas y la reforma de los
incentivos para desalentar la corrupcin. De lo contrario, esos rganos
podan fcilmente quedar inutilizados o, lo que es peor, ser utilizados
indebidamente con fines polticos. Los encuestados destacaron la
importancia de la liberacin econmica y las reformas presupuestarias,
fiscales y reglamentarias y rechazaron la idea de que esas reformas
promueven la corrupcin.
Los encuestados apoyaban la idea de que la corrupcin y la falta de
reformas econmicas y del sector pblico van de la mano. A su juicio, sus
pases tenan que haber avanzado ms en la aplicacin de reformas
amplias, y la corrupcin y los intereses financieros creados eran motivos
fundamentales de su lento avance.
Tambin se refirieron
a la
responsabilidad internacional de parte de la corrupcin que padecen
muchos pases. Aunque destacaron en primer lugar las causas internas
de la corrupcin, muchos indicaron tambin que el soborno por empresas
extranjeras tena una incidencia nada desdeable. En su opinin, los
Estados miembros de la OCDE deban aplicar en el extranjero su
legislacin contra el soborno, y las instituciones internacionales deban
hacer prioritaria la lucha contra la corrupcin cuando prestasen asistencia
a sus pases miembros.
En sntesis, la corrupcin es sntoma de problemas econmicos, polticos
e institucionales fundamentales. Combatir con eficacia la corrupcin

significa abordar esas causas bsicas. Debe presentarse atencin

prioritaria a la prevencin, es decir, a la reforma de las polticas
econmicas, las instituciones y los incentivos. De otro modo, los
esfuerzos por mejorar la aplicacin de las leyes contra la corrupcin por
medio de la polica, las oficinas de inspeccin u organismos de vigilancia
especiales dentro del gobierno no sern provechosos.
A continuacin se exponen algunos cambios importantes de la poltica
econmica que reducirn sin mas las oportunidades de corrupcin:
reduccin de aranceles y otros obstculos al comercio internacional; tipos
de cambio y de inters unificados y determinados por el mercado;
eliminacin de subvenciones a empresas; reduccin al mnimo de la
reglamentacin, requisitos para licencias y otros obstculos a la entrada
de nuevas empresas e inversionistas; eliminacin de monopolios y
privatizacin de bienes del Estado, y aplicacin transparente de
reglamentaciones de disciplina y control del sector bancario y normas de
auditoria y contabilidad. La reforma de las instituciones publicas pueden
incluir la reforma de la administracin pblica; la mejora de la funcin
presupuestaria, la gestin financiera y la administracin fiscal, y el
fortalecimiento de los sistemas legales y judiciales. Estas reformas deben
comprender el cambio de estructuras y procedimientos del gobierno,
centrando ms la atencin en la competitividad interna y los incentivos en
el sector pblico y el fortalecimiento de los sistemas internos de frenos y
contrapesos.
Como complemento de esas reformas ms amplias,
tambin pueden surtir efecto medidas como el enjuiciamiento de algunas
personalidades corruptas conocidas.
No se han mencionado todas las medidas posibles contra la corrupcin.
Debe hacerse hincapi en elegir las medidas claves que hay que aplicar,
en consonancia con la capacidad del pas para aplicarlas, desde la
primera fase de las campaas contra la corrupcin. El carcter tenaz de
la corrupcin sistmica requiere mucha audacia; las medidas graduales
tienen pocas posibilidades de xito. En muchos pases han surgido
recientemente oportunidades para adoptar medidas contra la corrupcin;
los reformadores habrn de actuar con rapidez, ir ms all de los
principios generales que suelen enumerarse en los trabajos sobre la
corrupcin, y solicitar asesoramiento prctico y especfico para el pas.
Una vez hecha una evaluacin de ciudades del pas, habr que
proporcionarle asesoramiento preciso sobre polticas institucionales. Por
ejemplo, se irn empezando a conocer las oportunidades de corrupcin
que ofrecen los distintos mtodos de privatizacin, que el fortalecimiento
de las reglamentaciones de disciplina y control del sector bancario debe
reflejar la experiencia de pas sobre el modo de hacer frente a influencias

polticas perniciosas, y cmo innovaciones

especificas en los
procedimientos para las adquisiciones y licitaciones pueden reducir las
oportunidades de corrupcin.
Por ltimo, y quiz de importancia fundamental para la siguiente fase de
este estudio y de lucha contra la corrupcin, ser necesario encontrar los
mtodos de recopilacin y difusin de informacin que tengan un efecto
ms rpido y ms directo. El mtodo de asignar puntaje de una ONG en
Bangalore (India), por el que los usuarios califican a las organizaciones
locales de prestacin de servicios, ya ha dado lugar a despidos de
funcionarios, a la mejora de los servicios, y a una menor incidencia del
soborno. La recopilacin de datos y la divulgacin de las enormes
diferencias entre el costo de las comidas ofrecidas en escuelas pblicas
en varias localidades tambin. La existencia de una prensa libre es
fundamental. Tanto la promulgacin como el mantenimiento de leyes
restrictivas contra la difamacin para proteger a polticos y funcionarios,
deben combatirse para proteger la libertad de expresin y de informacin
de los ciudadanos. En efecto, por muy difciles e imperfectos que sean la
recopilacin y difusin de datos sobre la corrupcin, nada es poco para
destacar su importancia. El secreto ha ayudado a las elites y los polticos
a mantener ocultas prcticas corruptas en muchos pases. El anlisis
cuidadoso y la presentacin y divulgacin de los datos pueden ser muy
tiles para sensibilizar al publico, dar impulso a las reformas y combatir la
corrupcin con eficacia".