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Tendencias hacia la regionalizacin mundial

en el mbito del siglo xxi:


Amrica, frica, Asia, Europa,
Eurasia y Medio Oriente

UNIVERSIDAD POPULAR AUTNOMA DEL ESTADO DE PUEBLA


Jos Alfredo Miranda Lpez, Rector
Herberto Rodrguez Regordosa, Vicerrector de Investigacin y Posgrado
Eugenio Urrutia Albisua, Director de Investigacin
Jos Mara Bedolla Cordero, Director Acadmico de Posgrados de Ciencias Sociales,
Ingenieras y Negocios
21 Sur 1103, Barrio de Santiago, C.P. 72410, Puebla, Puebla. Mxico
BENEMRITA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE PUEBLA
Enrique Agera Ibez, Rector
Jos Ramn Egubar Cuenca, Secretario General
Mara Lilia Cedillo Ramrez, Vicerrectora de Extensin y Difusin de la Cultura
Carlos Contreras Cruz, Director de Fomento Editorial
2 Norte 1404, Centro Histrico, C.P. 72000, Puebla, Mxico

Corrector de Estilo: Jess Bonilla


Diseo editorial: Miguel ngel Carretero Domnguez

TENDENCIAS HACIA LA REGIONALIZACIN MUNDIAL EN EL MBITO DEL SIGLO XXI:


AMRICA, FRICA, ASIA, EUROPA, EURASIA Y MEDIO ORIENTE
Pedro Manuel Rodrguez Surez, coordinador
DERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY.
Prohibida la reproduccin parcial o total por cualquier medio. Se autorizan breves citas en artculos
y comentarios bibliogrficos, periodsticos, y televisivos, dando al autor y a la editorial los crditos
correspondientes.
ISBN: 000-000-000-000-0
ISBN: 000-000-000-000-0
IMPRESO Y HECHO EN MXICO

Tendencias hacia la regionalizacin mundial


en el mbito del siglo xxi:
Amrica, frica, Asia, Europa,
Eurasia y Medio Oriente

Pedro Manuel Rodrguez Surez


Coordinador

Cada captulo de este libro fue dictaminado y arbitrado por pares ciegos. Asimismo, la obra es un producto de la
programacin 2012-2013 del Cuerpo Acadmico Poltica Exterior y Cooperacin Internacional, de la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, Mxico.

ndice
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Pedro Manuel Rodrguez Surez
PRIMERA PARTE
Marco terico y regionalizacin mundial durante los siglos XX y XXI . . . . . .29
Captulo 1
Fundamentos tericos de las integraciones regionales . . . . . . . . . . . . . 31
Pedro Manuel Rodrguez Surez
Captulo 2
El fenmeno de la regionalizacin mundial durante
los siglos XX y XXI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
Pedro Manuel Rodrguez Surez
Juan Pablo Prado Lallande
SEGUNDA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Amrica: Amrica del Norte . . . . . 77
Captulo 3
Institutionalizing nafta: Of Overloads, Opportunity Costs,
& Obsolescence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Imitiaz Hussain

Captulo 4
Movilidades transfronterizas, problemticas trasnacionales y
cooperacin regional en Amrica del Norte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Adriana Sletza Ortega Ramrez
Captulo 5
Ciencia, tecnologa e innovacin despus del tlcan: contrastes de
la cooperacin pblico-privada en biotecnologa . . . . . . . . . . . . . . . 133
Claudia Ocman Azueta
TERCERA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Amrica: Amrica Latina y el Caribe . 159
Captulo 6
La inversin extranjera directa en el mercosur durante
la crisis econmica y financiera internacional 2008-2010 . . . . . . . . . . . 161
Paulino Ernesto Arrellanes Jimnez
Felipe Ramrez Pea
Captulo 7
Regionalismo en Sudamrica, de la can a la unasur . . . . . . . . . . . . . 181
Alejandro Vega-Muoz
Claudia Martnez-Villanueva
Sonia Ruiz-Sosa
Matilde Montenegro-Aguilera
Carlos Vega-Muoz
Captulo 8
La alba y la nueva geopoltica de la Repblica Bolivariana
de Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Katarzyna Krzywicka

Captulo 9
Cooperacin Sur-Sur como promotora de
la integracin latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Juan Pablo Prado Lallande
Pedro Manuel Rodrguez Surez
CUARTA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Europa Occidental . . . . . . . . . . 267
Captulo 10
Unin Europea: un proceso nico de integracin regional . . . . . . . . . . 269
Enriqueta Serrano Caballero
Captulo 11
Los Fondos Estructurales de la Unin Europea: un anlisis de
la cooperacin regional en Europa Occidental (2007-2013) . . . . . . . . . 305
Giuseppe Lo Brutto
Beatriz Pico Gonzlez
Captulo 12
De regreso a Europa: los pases de Europa Central y
su adhesin en la Unin Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Alicja Fijalkowska
QUINTA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Europa Oriental y Eurasia . . . . . . . 361
Captulo 13
Russia and the Commonwealth of Independent States . . . . . . . . . . . . 363
Maciej Ra
SEXTA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en frica . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Captulo 14
La experiencia de la integracin regional en frica Subsahariana:
los casos de la sacu y la sadc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Myrna Rodrguez Auez
Luis Ochoa Bilbao
Captulo 15
Regionalismo y problemas de la cooperacin
interregional en frica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
Romn Lpez Villicaa
Luis Fernando Galindo Martnez
Captulo 16
Unin del Magreb rabe: ante la integracin o
la fragmentacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Zidane Ziraouie
SPTIMA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Medio Oriente . . . . . . . . . . . . 477
Captulo 17
Fragilidad en los procesos de integracin regional en
el Magreb y Oriente Medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
Paloma Gonzlez del Mio
OCTAVA PARTE
Regionalismo y cooperacin regional en Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
Captulo 18
El regionalismo asitico y sus actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 514
Mara Elena Romero
Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
Pedro Manuel Rodrguez Surez
Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549

Presentacin
En las dcadas de los ochenta y noventa del siglo xx convergieron una serie de factores
que impactaron directamente en las agendas econmicas, polticas y de seguridad de los
estados, entre los que resaltan: la tercera ola de las transiciones hacia la democracia, el fin
de la Guerra Fra, el acelerado proceso de globalizacin, el desenlace del Imperium Sovietricum, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas a su seguridad
de carcter trasnacional y multidimensional, as como el ascenso de los regionalismos.
La disolucin del conflicto Este-Oeste transform radicalmente las relaciones internacionales como nunca antes en la historia de la humanidad. En este orden de ideas,
han surgido nuevos marcos tericos que intentan comprender y definir el nuevo orden
hexapolar de post Guerra Fra y la integracin de los pases, fenmeno que algunos estudiosos de las relaciones internacionales denominan integracin o regionalizacin.
En este sentido, ha sido necesario replantear el rol de la cooperacin internacional e
interregional, la importancia de los pases emergentes y la colaboracin entre los estados que comparten una determinada rea geogrfica con la finalidad de incrementar su
competitividad, y en aras de mitigar los problemas transfronterizos. En suma, pobreza,
inmigracin indocumentada, deterioro medioambiental, crimen organizado, corrupcin
trasnacional, as como el trfico de armamentos.
Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en da un papel sine qua non en las relaciones
internacionales. Este fenmeno no es nada nuevo y tiene una fuerte tradicin, cuyos
orgenes provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que despus
de la Guerra Fra las integraciones regionales han proliferado por todo el mundo, en gran
medida debido al fin del orden internacional que estableci la Conferencia de Yalta y la
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Conferencia de Postdam de 1945 que fragment al mundo en dos partes, as como por
los procesos de democratizacin y reformas estructurales que tuvieron efecto en un gran
nmero de pases de frica, Amrica, Asia, Europa y Medio Oriente. Otras variables
no menos importantes han tenido tambin un peso significativo en el contexto de las
integraciones regionales, tales como los nuevos dilemas de seguridad post Guerra Fra, la
nueva interdependencia econmica y poltica, as como los enormes retos que enfrentan
los estados inherentes a la globalizacin mundial.
Por otro lado, la reciente propagacin de los regionalismos demuestra la conviccin emprica que tienen los estados en relacin con que ninguno de ellos (e inclusive las superpotencias) poseen las capacidades in situ para responder a los enormes desafos que
presenta el actual status quo que de alguna manera u otra afectan su seguridad interna,
as como la prdida de su competitividad vis--vis otras regiones del mundo.
Desde la perspectiva terica, y segn especialistas como Walter Matti, Ramn Tamames, Len Lindberg y Karl Deutsch los regionalismos connotan la anttesis de la autarqua y del unilateralismo, debido a que incorporan entre una de sus ms altas prioridades
la promocin de la cooperacin en detrimento de las acciones unilaterales. Sin embargo,
en la praxis algunas superpotencias continan imponiendo su hegemona hacia sus vecinos perifricos, tal y como sucede en Amrica del Norte y en Europa Oriental, con
el enorme sobrepeso de los Estados Unidos en la regin vis--vis Canad y Mxico, as
como en Europa Oriental con el rol hegemnico de Rusia frente a los estados miembros
de la Comunidad de Estados Independientes (cei).
El regionalismo puede ser definido como una forma de cooperacin internacional intermedia, que se edifica por medio de la creacin de alianzas y de la cooperacin interregional entre pases que por lo general comparten una misma regin geogrfica, aunque
no siempre es as el caso. Asimismo, se le define como una accin del Estado, as como
de otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la
cooperacin interregional ipso facto. Las variables que generalmente convocan a la edificacin de las integraciones regionales o del minilateralismo responden generalmente
a intereses compartidos, sistemas econmicos y polticos similares, afinidad de idiomas,
cultura, tradicin y religin.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

A pesar de lo que considera una gran parte de la opinin pblica en relacin con que
no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetras en
trminos de desarrollo econmico y culturales, la integracin de Europa Occidental en el
contexto de la Unin Europea (ue) ha demostrado que s es factible y que los resultados
pueden ser muy positivos, en particular vis--vis los pases emergentes o menos desarrollados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio para todos los pases de la regin
involucrada, e inclusive para los ms desarrollados. Sin embargo, para que los resultados
de la integracin sean positivos es necesario que los pases manifiesten una gran voluntad
poltica en aras de profundizar su cooperacin interregional, as como en institucionalizar dicha cooperacin. Tal y como lo sustenta Adrew Moravcsik cuando hace alusin
a que las integraciones regionales, difcilmente arrojarn buenos resultados si no poseen
las instituciones ad doc que propicien la buena gobernanza y fomenten la normatividad,
as como la equidad.
En este sentido, esta obra presenta cinco objetivos cardinales. Primero: analiza diferentes
conceptos y terminologas en relacin con el regionalismo. Asimismo, indaga a diferentes escuelas de pensamiento y sus posturas inherentes al fenmeno de los regionalismos.
Segundo: evala los resultados que han tenido los procesos de integracin regional en
frica, Amrica, Asia, Europa y Medio Oriente, con la finalidad de comparar dichos resultados vis--vis los de Amrica del Norte, en el contexto del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (tlcan). El tercer objetivo es el de examinar las diferentes problemticas que enfrentan las regiones y los continentes que abarca esta obra; y el cuarto, el
de identificar las variables que conllevan a que algunos regionalismos sean notoriamente
exitosos, otros sean medianamente exitosos y otros ms constituyan un intento fallido.
El quinto objetivo es presentar una contribucin cientfica que contribuya a mejorar la
integracin regional en Amrica del Norte.
Es importante mencionar que dicha propuesta subraya los beneficios que podran obtener
estos tres pases de la regin si deciden algn da incrementar su nivel de integracin. Al
respecto, dicha contribucin se suma a los planteamientos intelectuales que han surgido en
los ltimos aos en Amrica del Norte en relacin con el futuro de la integracin de la regin con las sugerencias que plantean diferentes intelectuales en Canad, Estados Unidos y
Mxico. Por mencionar slo algunos de ellos, Robert Pastor, Jorge Castaeda e Isabel Studer mantienen la concepcin de que Amrica del Norte debera de tener una integracin
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

regional que vaya ms all de una simple rea de libre comercio, as como incorporar instituciones trilaterales ms solidas que promuevan su buena gobernanza. Asimismo, sugieren
la idea de que dicha integracin incluya fondos regionales que promuevan el crecimiento
econmico y desarrollo de las regiones menos favorecidas de la regin.
Sin duda alguna, Amrica del Norte jams podr liberar todas sus potencialidades y erradicar sus problemticas histricas, tales como la enorme asimetra que existe en materia
de desarrollo entre los tres pases de la regin, as como su prdida de competitividad
vis--vis otros pases y regiones del mundo.
Al no ser capaz de superar este reto, su competitividad y liderazgo se quedarn rezagados
frente a otras regiones del mundo, como Europa Occidental y nuevas potencias emergentes: Brasil, China, la India y Rusia. De igual manera, continuar como simple espacio
econmico y con una cooperacin trilateral, cuando en realidad es bilateral (Canad-Estados Unidos y Estados Unidos-Mxico), no fomenta en nada a resolver las problemticas anteriormente mencionadas.
Con la finalidad de lograr los objetivos sealados, esta obra est dividida en ocho partes,
en 18 captulos, los cuales estn especializados en los procesos de integracin en frica,
Amrica, Asia, Europa y Medio Oriente.
En este sentido, la primera parte de este libro, Marco terico y regionalizacin mundial
durante los siglos xx y xxi, analiza en el captulo elaborado por Pedro Manuel Rodrguez Surez y el siguiente, en colaboracin con Juan Pablo Prado Lallande, los diferentes
conceptos y marcos tericos que tratan de definir el fenmeno de la regionalizacin
mundial. En adicin, los autores evalan las variables sine qua non que han jugado un
papel fundamental vis--vis el surgimiento de las integraciones regionales. Por ltimo,
y no menos importante, exponen varias hiptesis que tratan de responder a diferentes
cuestionamientos inherentes a las razones que conllevan a que algunos regionalismos
sean exitosos, otros relativamente exitosos y el resto a que permanezcan en el olvido o en
su plena inoperancia.
La segunda parte de esta obra se dedica al Regionalismo y cooperacin regional en
Amrica del Norte. En este sentido, el tercer captulo (Institutionalizing nafta: Of
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Overloads, Opportunity Costs, & Obsolescence), presentando por Imitiaz Hussain,


ste al iniciar su texto se pregunta por qu los pases de Amrica del Norte no estn
profundizando su integracin en el contexto del tlcan, como lo estn haciendo los
miembros de la Unin Europea y los miembros del Mercado Comn del Sur. En este
sentido, el autor subraya la gran ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesin,
los cuales en Amrica del Norte no existen y son de vital importancia para reducir la
enorme asimetra econmica entre los tres pases de la regin. Asimismo, destaca la falta
de voluntad poltica de los lderes de la regin en aras de edificar un mercado comn
e instituciones fuertes y slidas que promuevan la buena gobernanza de la integracin
regional de Amrica del Norte.
Por otro lado, Canad, Estados Unidos y Mxico no presentan un frente comn en
las negociaciones internacionales y mucho menos en los organismos internacionales, tal
y como lo ejemplifica la negociacin que mantuvieron Estados Unidos y los pases de
Amrica Central ante la instauracin del Tratado de Libre Comercio de Centro Amrica,
Estados Unidos y Repblica Dominicana (cafta), que entr en vigor el ao 2006, lo
cual debilita el poder de convocatoria y negociacin de los tres pases del tlcan en el
mbito internacional.
Al respecto, las negociaciones en torno a un tratado de libre comercio entre Canad y
Amrica Central no concluyeron con un acuerdo final, el Plan Puebla-Panam se vio
reducido a los buenos deseos y, aunque Estados Unidos concluy un tratado de libre
comercio con los pases de Amrica Central, ste slo institucionaliz a las economas
centroamericanas como pases maquiladores.
En suma, Amrica parece integrarse de diferentes maneras. Con el fracaso del rea de
Libre Comercio de las Amricas (alca) los pases del continente americano han optado
por diversos caminos en materia de integracin, desde la perspectiva regional y subregional, e inclusive con otros continentes o regiones del mundo, en particular con economas
de frica, Asia y Europa.
En este orden de ideas, Imitiaz Hussain aborda las problemticas que a su vez explican
las variables que tratan de explicar el poco o nulo avance que ha tenido la profundizacin de la integracin en Amrica del Norte, en particular en materia del incremento
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de la cooperacin regional en las instituciones del tlcan. Al respecto, alude el autor


que dicho tratado ha sido exitoso si se analizan sus resultados en trminos de los
propsitos por medio de los cuales fue concebida su creacin. Es decir: incrementar las
relaciones comerciales entre los miembros. Sin embargo, estos resultados no connotan
un mayor desarrollo para los tres pases de la regin y mucho menos para Mxico.
Asimismo, las relaciones econmicas entre los miembros del tlcan se traducen en un
juego de suma-cero cuya lgica debe entenderse desde la misma esencia neoliberal que
dio origen al tratado.
Finalmente, Imitiaz Hussain subraya la falta de instituciones que propicien el incremento de la cooperacin regional y la ausencia de sta en aras de disminuir la enorme brecha
en trminos de desarrollo que confluye entre los tres pases norteamericanos, lo que sin
duda alguna erosiona la competitividad de la regin en un mundo plenamente regionalizado y globalizado.
El captulo cuarto, en la segunda parte, Movilidades transfronterizas, problemticas
trasnacionales y regionalismo en Amrica del Norte, fue escrito por Adriana Sletza
Ortega Ramrez. La autora hace alusin a que los gobiernos subnacionales (estados,
provincias y municipalidades) en el sistema migratorio de Amrica del Norte estn incrementando su cooperacin en trminos de polticas, programas y regulaciones migratorias debido al crecimiento y la diversificacin de los flujos migratorios a la luz de la
implementacin del tlcan, tratado que ha permitido el incremento en la liberalizacin
comercial y de las inversiones en la regin.
El principal argumento que plantea Ortega Ramrez consiste en que el federalismo migratorio muestra sntomas de crecimiento y que los gobiernos de Canad, Estados Unidos y Mxico deberan incrementar su cooperacin interregional en aras de reorganizar
las comunidades locales y lidiar con las transformaciones de orden demogrfico, socioeconmico y tnico, as como la falta de oportunidades en las localidades expulsoras
de migrantes, principalmente de Mxico, que causan los flujos migratorios. Asimismo,
desde la perspectiva de la autora los tres pases mencionados podran establecer diversas
estrategias a fin de facilitar la insercin de los migrantes en las comunidades locales, as
como la proteccin de sus derechos.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Por otro lado, la quasi inexistente cooperacin interregional respecto al fenmeno de la


emigracin indocumentada, principalmente de Mxico hacia Canad y Estados Unidos,
pone en evidencia las grandes limitantes que existen en materia de cooperacin trilateral
con la finalidad de propiciar las condiciones ad hoc e in situ que contribuyan a disminuir
la migracin indocumentada de connacionales mexicanos que buscan mejores condiciones de vida en Canad y Estados Unidos
Finalmente, la autora subraya la ausencia de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesin
que propicien el desarrollo de las comunidades expulsoras de migrantes y que podran
reducir las enormes asimetras que existen en la regin en trminos econmicos y de
desarrollo, lo que a corto y largo plazo contribuira para que los migrantes permanezcan
en sus localidades y no busquen una mejor calidad de vida en Canad y Estados Unidos.
La contribucin siguiente, el captulo quinto, es presentada por Claudia Ocman Azueta
y tiene como ttulo Ciencia, tecnologa e innovacin despus del tlcan: contrastes de la
cooperacin pblico-privada en biotecnologa. Desde la ptica de la autora, a mediados
del siglo pasado se reconoci el impacto del conocimiento y de la innovacin cientfica
y tecnolgica como pieza fundamental vis--vis el desarrollo y la competitividad de las
naciones. Este fenmeno ha provocado que se considere a la economa basada en el conocimiento o en el know-how como el modelo ptimo a seguir, as como una herramienta
crucial frente a la competitividad de las regiones. La creacin de sistemas de gobernabilidad adecuados para facilitar la investigacin, desarrollo e innovacin (i+d) de tecnologas
ha implicado la adopcin de polticas que optimicen las actividades de las empresas. Para
lograrlo algunas regiones del mundo, como Europa Occidental y Amrica del Norte, han
establecido programas que fomenten la cooperacin pblico-privada con la intencin de
transferir tecnologa para crear industrias intensivas en conocimiento.
En Amrica del Norte este modelo se ha aplicado en los tres pases miembros del tlcan
con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de competitividad
global dan muestra del alto grado de competitividad tecnolgica impuesta con la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Sin embargo, en muchas
reas estratgicas se ha dejado de lado la cooperacin trilateral y esta problemtica ha
afectado a la competitividad de la regin, en donde ni Canad ni Estados Unidos ni Mxico quedan excluidos. Segn el Foro Econmico Mundial (fem) y la Organizacin para
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde), Mxico ha perdido sensiblemente


su competitividad vis--vis otros pases emergentes del mundo. En relacin con Estados
Unidos, tambin se visualiza una gran prdida de competitividad y su sociedad es la ms
desigual del mundo desarrollado. Adicionalmente, China y la ue representan grandes
competidores para la economa estadunidense y en ciertas reas econmicas Estados
Unidos ha perdido su hegemona mundial. Como lo mencionan Joseph M. Parent y Paul
K. MacDonald en su artculo intitulado La sabidura de la reduccin, publicado en la
revista Foreign Affairs Latinoamerican: A pesar de que la economa estadunidense es la
ms grande del mundo su liderazgo est en peligro. Entre 1999 y 2009, la participacin
en el pib mundial (medido en trminos de paridad de poder adquisitivo) cay del 23 al
20% mientras que la participacin de China en el pib mundial superar la de Estados
Unidos en 2016. Asimismo, la exigencia de reemplazar al dlar como moneda de reserva
internacional con una canasta de divisas que incluira el euro y el yuan es cada vez ms
fuerte (Parent y MacDonald, Foreign Affairs, 2012, Vol. 12, No. 1: 79-86).
En este sentido, ambas autoras plantean que hoy ms que nunca Amrica del Norte debe
ampliar su cooperacin en reas como innovacin cientfica y tecnolgica; de lo contrario, otras regiones y continentes del mundo, particularmente Asia y Europa Occidental,
tomarn el liderazgo mundial en desarrollo cientfico y tecnolgico.
La tercera parte de este libro analiza el Regionalismo y cooperacin regional en Amrica
Latina y el Caribe. En este sentido el captulo sexto, La inversin extranjera directa
en el mercosur durante la crisis econmica y financiera internacional 2008-2010, es
abordado por Paulino Ernesto Arrellanes Jimnez. Desde su perspectiva, en Amrica del
Sur la poltica neoliberal fue creada e impulsada en los pases que ahora forman parte del
mercosur, principalmente por los otrora lderes polticos Carlos Menem (Argentina),
Fernando Collor de Mello (Brasil), Luis Alberto Lacalle (Uruguay), entre otros y durante
sus mandatos se cre formalmente. Todos estos lderes polticos fueron fundamentales
para transformar la cooperacin regional en el Cono Sur, regin caracterizada anteriormente por ser altamente conflictiva y por la histrica rivalidad entre pases vecinos como
Argentina y Brasil, Argentina y Chile, entre otros.
El antiguo paradigma cepalino vigente desde la dcada de 1970, que promulgaba los
preceptos del Consenso de Washington y privilegiaba a los mercados globales en detri16

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

mento de los mercados regionales, el manejo de polticas macroeconmicas en lugar de


las sectoriales, y la reduccin del rol del Estado en una mnima expresin, era considerado como suficiente para garantizar la libertad de competencia y proteger los derechos de
los inversionistas, as como para resolver los enormes problemas sociales y econmicos
que enfrentaban los pases latinoamericanos.
Sin embargo, a mediados de la dcada de los noventa las polticas del Consenso de Washington parecieran haberse erosionado, al menos en ciertos aspectos, con la reconfiguracin del mapa geopoltico y geoeconmico que apareci en la subregin sudamericana
a partir de la dcada de los ochenta y con los nuevos liderazgos polticos en Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay (aunque algunos de estos pases no forman
parte del mercosur).
Por otro lado, alude Arellanes Jimnez a que los intentos de regionalizacin en Amrica
del Sur deslumbran nuevos horizontes, y prueba de ello es la profundizacin institucional
del mercosur, as como los deseos de incorporar a Venezuela como miembro de pleno
derecho, en un aparente intento de constitucin de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas,
que se relaciona con otras integraciones regionales de corte poltico, como la Alianza Bolivariana de Nuestros Pueblos de Amrica (alba) y, por otro lado, de carcter econmico-poltico, como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (celac), los
cuales indudablemente proporcionarn una nueva proyeccin al mercosur en aspectos
como la inversin extranjera directa, as como vis--vis la inversin intrarregional.
Cabe resaltar que el mercosur es uno de los intentos de integracin regional que cada
vez ms se asemeja al nivel de integracin de la ue, desde la perspectiva de las instituciones que lo regulan, as como por poseer el Fondo de Convergencia Estructural del
mercosur (focem), cuyo objetivo cardinal es el de reducir las brechas estructurales in
situ que se observan entre Brasil y Argentina frente a Paraguay y Uruguay.
El captulo sptimo, Regionalismo en Sudamrica, de la can a la unasur, es presentado por Alejandro Vega-Muoz y colaboradores. Los autores de este captulo hacen
alusin a que el fenmeno de la globalizacin entendido como la internacionalizacin de
la economa mundial, iniciado ya desde hace varias dcadas, ha obligado a los pases a
generar diversas estrategias de insercin en el escenario econmico internacional, donde
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

el regionalismo es una de ellas. Uno de los objetivos del regionalismo, mencionan los
autores, es el de buscar los mecanismos que maximicen la capacidad negociadora de los
pases.
En Amrica Latina, a lo largo de los dos ltimos siglos, se han creado diferentes intentos
integracionistas. En el Cono Sur en especfico, se han edificado diversos regionalismos
que intentan ampliar la cooperacin interregional, como la Comunidad Andina de Naciones (can), el mercosur, la Unin de Naciones Sudamericanas (unasur), la alba,
as como la Comunidad de Naciones Sudamericanas (cns). Desde la perspectiva de los
autores, todos estos intentos de integracin subregional tienen algo en comn en materia econmica. En suma, la apertura comercial, la reduccin arancelaria y polticas de
complementacin econmica. Sin embargo, hay aspectos polticos, sociales y culturales
que se van involucrando en el mismo proceso.
Al respecto, Alejandro Vega-Muoz y colaboradores sustentan cientficamente una explicacin en torno a las integraciones subregionales en Amrica del Sur, adoptando un
modelo terico-interpretativo desde la perspectiva del Sistema-Mundo de Immanuel
Wallerstein y con el complemento de la geografa poltica de Taylor.
El octavo captulo es abordado por Katarzyna Krzywicka con el ttulo La alba y la
nueva geopoltica de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Desde la visin de la autora, desde finales del siglo xx Amrica Latina ha experimentado transformaciones radicales, en particular en los sistemas polticos y econmicos de la regin. Estos procesos se originaron en gran medida debido a la formacin de un nuevo liderazgo poltico
y una reorientacin de la poltica econmica y social. Los nuevos condicionamientos
tienen influencia sobre el carcter y la especificidad de las relaciones internacionales
en toda Amrica. En este marco de ideas, la Sexta Cumbre de las Amricas, que tuvo
efecto en abril de 2012 en Cartagena de Indias, Colombia, claramente evidenci que
la importancia de este foro de dilogo interamericano baj, en comparacin con la
Primera Cumbre de las Amricas, la cual fue convocada por Canad y Estados Unidos
en 1994.
En la dcada de los noventa las cumbres de los lderes de Amrica constituyeron una
herramienta de importancia crucial para la diplomacia y para la creacin de la nueva
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

geopoltica y geoeconoma en el hemisferio occidental de post Guerra Fra. En la dcada


presente, los lderes de la mayora de los pases latinoamericanos (incluido Brasil, pas
lder de la nueva geopoltica latinoamericana) enfatizan que las Cumbres de las Amricas
y la Organizacin de los Estados Americanos (oea) ya no tienen tanta importancia en lo
que se refiere a las relaciones polticas y econmicas panamericanas.
En este sentido, desde la perspectiva de Katarzyna Krzywicka los problemas de los pases
latinoamericanos son discutidos y solucionados actualmente en otras organizaciones y
foros, en los cuales participan todos los pases de Amrica Latina y el Caribe, tales como
la unasur y la celac.
Ante este panorama, alude la autora, una atencin particular merece la poltica exterior
de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Al respecto, desde el arribo al poder de Hugo
Chvez Fras en 1999, ste inici grandes transformaciones en el sistema poltico y econmico de este pas, y ms an en el mbito de su poltica exterior, promoviendo nuevas
formas de cooperacin e integracin regional que diferan sensiblemente del alca, proyecto de integracin continental impulsado por Washington.
El gobierno bolivariano, en el marco de la nueva diplomacia, acenta en primer lugar
un modelo poltico basado sobre la democracia protagnica y participativa; en segundo
lugar, subraya un modelo econmico basado en el desarrollo endgeno y el estatismo; y
en tercer lugar, enfatiza un modelo social en funcin de la inclusin, solidaridad y justicia para los pueblos en vas de desarrollo. Para lograr estos objetivos, fueron formuladas
nuevas reglas y nuevas prioridades en la poltica exterior de Venezuela y de la alba,
las cuales son analizadas en el captulo mencionado.
En el noveno captulo, Cooperacin Sur-Sur como promotora de la integracin latinoamericana, realizado por Juan Pablo Prado Lallande y Pedro Manuel Rodrguez Surez,
desde la visin de los autores Amrica Latina y el Caribe (alc) es una regin que, con
sus bemoles histricos, ha promovido diversos esquemas de integracin, siendo en aos
recientes la cooperacin internacional para el desarrollo (cid) una herramienta que ha
contribuido a la promocin de la integracin de la regin por medio de proyectos de
Cooperacin Sur-Sur (css).
19

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

En buena medida, estas iniciativas se han llevado a cabo debido al renovado respaldo
poltico que desde las cancilleras latinoamericanas se le ha conferido a dicha cooperacin en su dimensin de instrumento activo de poltica exterior. La css en mbitos como
los tcnicos, cientficos y culturales, ha abierto espacios para la interaccin y el dilogo
poltico, mismos que contribuyen a la generacin de un entorno proclive a favor de los
procesos de integracin del subcontinente latinoamericano.
En este sentido, Amrica Latina y el Caribe se enfrentan a escenarios emanados de esta
reconfiguracin de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo que le generan importantes retos tanto a nivel nacional como colectivo, en donde la actuacin ms consensuada en temas clave de la agenda internacional podra aumentar las posibilidades
de conseguir, por un lado, mayor integracin entre s y, por el otro, mayor peso en la
zona en pos de una mejor gobernanza global, as como en un sistema internacional ms
representativo y eficaz.
Por otro lado, la cid (principalmente en su dinmica Norte-Sur) se encuentra debilitada
por los efectos de la crisis econmica en Estados Unidos y en la ue. En contraste con ello,
en la mayora de los pases latinoamericanos, la Cooperacin Sur-Sur ha registrado un
indito crecimiento cuantitativo y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento multinivel (personal, institucional y gubernamental) en aras de la integracin latinoamericana.
En este orden de ideas, los autores analizan cmo la cid y la Cooperacin Sur-Sur han
promovido mayores espacios y oportunidades de integracin en Amrica Latina y el
Caribe, en especial a travs de la instrumentacin del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css. Asimismo, efectan una evaluacin en relacin con el rol de sta,
y concretamente de su Programa Iberoamericano de Fortalecimiento, como ejercicio
promotor del proceso de integracin latinoamericana.
El tema de la cuarta parte de esta obra se refiere a Regionalismo y cooperacin regional
en Europa Occidental. En este sentido, el captulo dcimo fue escrito por Enriqueta
Serrano Caballero y tiene como ttulo Unin Europea: un proceso nico de integracin
regional. Segn ella, la ue no es una federacin como los Estados Unidos, ni tampoco
una organizacin internacional de cooperacin entre gobiernos, como la Organizacin
de las Naciones Unidas (onu). En realidad, la ue es nica y sui generis. Los 27 estados
20

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

que la integran continan siendo naciones soberanas e independientes, pero comparten


su soberana para ser ms fuertes y tener una influencia mundial que ninguno de ellos
podra ejercer individualmente, particularmente en aspectos econmicos, sociales y culturales, y en algunos mbitos de poltica exterior, en particular en materia de cooperacin internacional.
En este sentido, este captulo tiene como objetivo mostrar la evolucin de la integracin
de la ue a travs de diferentes tratados, entre ellos el Tratado de Roma (1957), el Tratado
de Lisboa (2009), el Tratado de Maastricht (1991), el Tratado de msterdam (1997) y el
Tratado de Niza (2001). Para lograr su tarea, Serrano Caballero divide su texto en tres
temas diferenciados. En el primero presenta una introduccin sobre la evolucin que ha
ido experimentado la integracin europea hasta la actualidad; en el segundo elabora una
breve descripcin de los tratados, y en el tercero analiza el Tratado de Lisboa.
El captulo undcimo, Los Fondos Estructurales de la Unin Europea: un anlisis de la
cooperacin regional en Europa Occidental (2007-2013), fue escrito por Giuseppe Lo
Brutto y Beatriz Pico Gonzlez. Ellos puntualizan en su texto que, debido a la cooperacin que reciben los pases emergentes que se integran en la ue, stos se transforman
radicalmente a corto plazo y que una de las prioridades sine quan non de todos los miembros de la ue es la de propiciar la cohesin econmica y social, lo que representa una
garanta para la seguridad, la paz y la prosperidad de Europa.
Al respecto, los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesin, as como el Fondo
Social Europeo (entre otros mecanismos de cooperacin que posee la ue), representan
el principal instrumento para lograr la cohesin econmica, social e inclusive poltica.
Por otro lado, los autores mencionan que estos fondos representan una cuota muy significativa que se destina vis--vis las reas o regiones ms atrasadas de los pases menos
desarrollados de la ue. En adicin, los Fondos de Cohesin han jugado un papel fundamental para la reconstruccin econmica de los nuevos estados miembros de Europa del
Este que se incorporaron en la ue durante 2007 y 2009.
El captulo duodcimo fue escrito por Alicja Fijalkowska. De regreso a Europa: los
pases de Europa Central y su adhesin en la Unin Europea alude a que la cada del
21

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

bloque comunista abri un nuevo captulo en la historia, no slo de Europa sino tambin
mundial. As las cosas, entre 1989 y 1991 apareci en el Viejo Continente una pregunta
fundamental en torno al futuro de Europa y los pases de la otrora Europa postcomunista. Al respecto, su adhesin en la ue y en la Organizacin del Tratado del Atlntico
Norte (otan) constituy en aquellos aos la estrategia ms apropiada ante una eventual
inestabilidad poltica y los nuevos dilemas de seguridad in situ que podra enfrentar nuevamente el continente europeo.
Po otro lado, Alicja Fijalkowska sustenta la tesis de que Europa Central y Oriental no
participaron en el Plan Marshall despus de la Segunda Guerra Mundial y, aunado a medio siglo de rgimen socialista, frenaron considerablemente el desarrollo de esta parte
de Europa, particularmente frente a Europa Occidental. En la dcada de los noventa
la brecha entre los pases de Europa Occidental y de Europa del Este era muy marcada
y en un mundo globalizado las economas postcomunistas no podan competir en el
escenario econmico internacional. Desde esta ptica, la integracin regional connot
para estos pases una ventaja competitiva y una garanta de desarrollo y de seguridad
despus de cuatro dcadas de socialismo real y frente a Europa Oriental, que presentaba
serios sntomas de inestabilidad poltica, tal y como lo demostr el conflicto tnico de
Yugoslavia, la invasin de Rusia a Georgia, la desintegracin de Checoslovaquia, la nueva
rivalidad que naci entre Rusia y Ucrania y la fuerte oposicin de sta ante el ingreso de
los pases blticos en la ue y la otan.
Ante este escenario la adhesin de la mayora de los pases de Europa Central y Oriental (peco) en la ue y en la otan se convirti en la prioridad nmero uno de la poltica
exterior de los pases exsatlites de la otrora Unin Sovitica, objetivo que finalmente
fue alcanzado durante 2007 y 2009 con la integracin de los pases de Europa Central y
Oriental en las organizaciones anteriormente mencionadas.
En la quinta parte de esta obra se indagan los Regionalismo y cooperacin regional en
Europa Oriental y Eurasia. En este sentido, Maciej Ra presenta el captulo decimotercero, intitulado Russia and the Commonwealth of Independent States.
El autor seala que los estados miembros de la Comunidad de Estados Independientes
(cei) tienen mucho en comn, empero, tambin muchas cosas que los diferencian. En
22

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

relacin con los elementos que los asemeja, se puede destacar su proximidad geogrfica
y su pasado histrico, al haber formado parte de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (urss).
Despus de la desintegracin de la urss y tras dos dcadas de independencia y soberana,
cada uno de los estados postsoviticos ha recorrido su propio camino vis--vis su transformacin postcomunista, tanto en el mbito econmico como en el poltico. En este orden de ideas, la mayora de los estados postsoviticos se han convertido en democracias
hibridas, y en gobiernos totalitarios con un sistema presidencial que Maciej Ra califica
como sper presidencial.
En algunos casos existen sistemas parlamentarios como el de Moldova, que est abierto
al sistema capitalista mundial y al sistema democrtico, empero en otros, como es el caso
de Bielorrusia, apenas se observan algunas transformaciones. Asimismo, los cambios
sociales y culturales tambin han tenido efectos diferentes en cada uno de estos pases.
En algunos de ellos las sociedades y los sistemas polticos continan siendo totalitarios,
con poca participacin poltica y con muy poca apertura hacia la participacin de la
sociedad civil. Otra de las diferencias que marcan a estos pases son sus orientaciones
internacionales. En algunos casos existen los prooccidentales, como Ucrania, que decidi formar parte de la familia europea, lo que en otras palabras connota su adhesin
en la ue y la otan, y en otros casos existen pases como Bielorrusia, que son pro Rusia
y, por lo tanto, favorecen su integracin y cooperacin regional en el marco de la cei y
de la Organizacin de Cooperacin de Shanghai. Entre los estados de Eurasia resaltan:
Kazajistn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn.
Por otro lado, despus de la cada del Imperium Sovietricum los estados que renacieron
en Europa Oriental y Eurasia se vieron obligados a elegir entre una de las siguientes opciones: a) reintegracin en la Federacin Rusa, b) adhesin en la ue y en la otan, c) integrarse en la Comunidad Econmica Eurasitica y en la Organizacin de Cooperacin
de Shanghai, y d) aislarse o participar de lleno en la economa mundial.
Finalmente, este captulo tiene como objetivo explicar cules fueron las metas polticas
y econmicas cuando se edific la cei, as como evaluar los logros y retrocesos que ha
experimentado dicho organismo desde sus inicios en 1991 hasta nuestros das.
23

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La sexta parte de este libro est especializada en Regionalizacin y cooperacin regional


en frica. En este sentido, el captulo decimocuarto tiene como ttulo La experiencia
de la integracin regional en frica Subsahariana: los casos de la sacu y la sadc.
Desde la visin de Myrna Rodrguez Auez y Luis Ochoa Bilbao, cuando se habla de
regionalismo e integracin inevitablemente se tienen en mente las experiencias europeas
(ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando por alto que frica,
habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internacionales, tambin ha desarrollado sus propios procesos de integracin regional, incluso desde principios del siglo xx.
En frica Subsahariana, como en otras regiones del mundo, el deseo por incrementar
la coperacin y la integracin regional no es nada nuevo. Al respecto, aluden ambos
autores, este inters fue suscrito por las metrpolis europeas durante su administracin
y apoyada por los dirigentes del frica independiente a partir de los ao setenta, con la
firma de acuerdos que prosperaron limitadamente hacia la dcada de los ochenta.
Cabe subrayar que los mecanismos regionales de integracin en frica han sido entendidos por los estados como una herramienta sine qua non para contrarrestar las crisis
econmicas, buscar una mejor insercin en la economa mundial y caminar hacia la
construccin de un proyecto alternativo de desarrollo.
En este contexto, los autores concentran su trabajo en dos experiencias de integracin
en frica: la Unin Aduanera de frica Austral (sacu) y la Comunidad de Desarrollo
para frica Austral (sadc). El objetivo de su trabajo es el de ilustrar los alcances y las
limitaciones de ambos mecanismos de integracin que, con el tiempo, se han convertido
en actores regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial.
En segundo lugar, este texto demuestra que ambas organizaciones enfrentan nuevos retos y hacen de la experiencia de la integracin regional en frica un proceso dinmico
que debe renovarse y adaptarse para no correr el riesgo de hacerse obsoleto o de permanercer como un "intento fallido. En ese sentido, se analiza cmo la sadc ha comenzado
a traslapar sus funciones con respecto a la sacu. En tercer lugar, los autores hacen alusin
a que en frica tambin existen actores que lideran la integracion regional, que en este
caso sera Sudfrica, la cual se ha convertido en actora central que comienza a ver des24

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

bordada su capacidad de gestin como lder regional.


El captulo decimoquinto, de Romn Lpez Villicaa y Luis Fernando Galindo Martnez, tiene como ttulo Regionalismo y problemas de la cooperacin interregional en
frica. Los autores explican que hablar del continente africano es probablemente aludir
a problemas tales como pobreza, hambruna, epidemias, as como inestabilidad poltica.
Segn la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unctad), frica alberga a 33 de los 48 pases ms pobres del mundo.
Por otro lado, desde la perspectiva de ambos autores el continente africano tiene la ms
baja tasa de crecimiento de todos los continentes del mundo y se ha quedado muy atrs
en comparacin con otras regiones del mundo emergente, como Amrica Latina, Asia y
Europa del Este. Otro elemento importante que subrayan es que algunas partes de este
inmenso continente an se encuentran en constante lucha e inestabilidad poltica, la
cual no ha cesado desde la dcada de 1960. Por otro lado, segn Foreing Policy, en el ao
2011 existan catorce estados africanos con el nivel ms alto de inestabilidad y pobreza
extrema, de los cuales resaltan Chad, Somalia y Sudn, quienes encabezan la lista.
En trminos de regionalismo y cooperacin interregional, los pases del continente africano crearon la Organizacin de la Unidad Africana (oua), cuyos primeros objetivos
fueron la defensa de la soberana y la no alteracin de las fronteras heredadas por las
colonias. Asimismo, desde su creacin en 1965 hasta nuestros das, sus esfuerzos se han
centrado en modernizar al continente y propiciar la cohesin econmica entre los estados
africanos.
Sin embargo, las polticas de integracin regional entendidas como herramientas para
fomentar el desarrollo y el crecimiento econmico en frica han connotado intentos
fallidos. Al respecto, en 1979 frica contaba con 20 de los 31 pases ms pobres del
mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento conjunta no super el 4.8%. Asimismo,
el comercio interregional no es mayor al 10% y slo cinco estados de este vasto continente participan realmente en el comercio internacional: Costa de Marfil, Ghana, Kenia,
Nigeria y Zimbabe.
Como se puede apreciar, el regionalismo y la cooperacin panafricana no ha auxiliado a me25

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

jorar las condiciones econmicas, ni tampoco a incrementar la competitividad del continente, y mucho menos a reducir la brecha en trminos de desarrollo entre los pases africanos.
El captulo decimosexto, Unin del Magreb rabe: ante la integracin o la fragmentacin?, es presentado por Zidane Ziraoui, para quien la Unin del Magreb rabe (uma),
proyecto de integracin regional de los pases rabes del norte de frica (Marruecos, Argelia,
Libia, Mauritania y Tnez) fue un proyecto que naci inmerso en severas problemticas.
Entre stas resaltan la crisis fundamentalista en Argelia (1993), el embargo contra Libia
y en 1994 la crisis entre Argelia y Marruecos. Ante este catico escenario los intentos
integracionistas dejaron de funcionar. Sin embargo, con la primavera rabe de 2011,
nuevos elementos se han agregado a la situacin anterior y es todava muy temprano para
prever el desarrollo poltico interno de los pases, aunque dos naciones han tenido elecciones democrticas (Marruecos y Tnez) y Argelia y Libia continan estancados con
presidentes debilitados y un poder militar detrs de la fachada civil.
Ante este escenario, el autor menciona que es muy difcil hablar de regionalismos y de
cooperacin interregional, como ha sucedido en Amrica y en Europa, y lejanamente en
Asia. De manera contraria a los continentes y regiones del mundo mencionadas, los pases de la uma se han concentrado en solucionar sus propias problemticas in situ, dejando
de lado el sueo unionista.
En este sentido, Argelia no ha logrado an resolver su crisis poltica interna, con un presidente que se aferra al poder y un ejrcito que se ha convertido en el rbitro de la vida
poltica. Por otro lado Libia, que durante los ltimos aos de Gadafi haba puesto su
mirada hacia el continente africano con la propuesta de la unin africana, hoy da est
enfrascada en una casi guerra civil entre los distintos grupos y tribus del pas. Asimismo,
Marruecos y Tnez se enfocan en la cooperacin con la ue y, paradjicamente, Marruecos busca ser miembro de la ue y Mauritania ha regresado a su visin tradicional y a su
problemtica ms ligada al frica Subsahariana.
Finalmente, a partir de la profunda crisis de la dcada de los aos noventa y los violentos
cambios de la Primavera rabe, los pases integrantes de la uma han retomado su integracin para intentar rescatar el proyecto original con la creacin de nuevas institucio26

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

nes, tales como bancos regionales, as como integrando sus polticas en algunos rubros,
por ejemplo, en la lucha contra el terrorismo.
La sptima parte de este libro se dedica al Regionalismo y cooperacin regional en
Medio Oriente. En este sentido, el captulo Fragilidad en los procesos de integracin
regional en el Magreb y Oriente Medio, escrito por Paloma Gonzlez del Mio, aborda
el asunto de que en la regin del Magreb y Oriente Medio estn planteados, desde hace
dcadas, los beneficios que podra tener una integracin regional entre los pases rabes.
En este sentido, en ese escenario regional, sealado por la conflictividad, el factor de
seguridad entre los socios adquiere una puesta en valor eminente. Sin embargo, a la luz
de la situacin poltica y econmica que enfrentan estos pases, el regionalismo rabe se
caracteriza por su debilidad, pues el grado alcanzado no supera el de la dcada de los
setenta, a pesar de la puesta en marcha de varias iniciativas, tales como el Consejo de
Cooperacin de los Estados rabes del Golfo (ccg) en 1981, la Unin del Magreb rabe
(uma) en 1989, Greater Arab Free Trade Agreement (gafta) en 1997, el Acuerdo de
Agadir (aa) en 2004 y la institucin ms antigua, es decir, la Liga de Estados rabe (o
simplemente Liga rabe, la) en 1945.
La autora plantea que los diversos procesos de regionalismo en el escenario del Magreb y
Oriente Medio no han tenido resultados homogneos, presentando diferencias en cuanto a niveles de integracin, cooperacin e institucionalizacin. En adicin, subraya que la
nica excepcin es el ccg. Este bloque de cooperacin muestra una tendencia progresiva
que, sin perder el factor securitario, ha ido evolucionando hacia la vertiente comercial,
inmerso, por un lado, en un proceso de integracin regional a distintos niveles que une
uno de los mercados con mayor capacidad adquisitiva del planeta y, por otro, se ha convertido en un conjunto regional cada vez ms activo como inversor y socio comercial en
otros pases rabes de Oriente Medio y del norte de frica.
Este captulo de libro tiene como objetivo analizar el ccg como el principal grupo de
integracin regional en la zona del Magreb y Oriente Medio, evaluando las capacidades y
los retos que presenta este subconjunto regional. Asimismo, la autora parte de la hiptesis
central de que sus miembros poseen algunos rasgos comunes: cultura, religin, sistemas
polticos, economa similar y poltica exterior, aunque no han sido elementos sine qua
27

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

non para lograr la viabilidad de la integracin. En esta lgica, los otros procesos regionales que operan en el Magreb y Oriente Medio reflejan, igualmente, que los factores
anteriormente sealados constituyen nexos valiosos, pero las asimetras en distintos rdenes que se dan entre los actores del rea lastran y dificultan las dinmicas integradoras.
Finalmente, en la octava parte se analiza el Regionalismo y la cooperacin regional en
Asia. En este sentido, el captulo decimoctavo, El regionalismo asitico y sus actores,
es abordado por Mara Elena Romero, quien expone que las iniciativas de integracin
regional en Asia han provocado diversas percepciones y lecturas acerca de la concrecin
de dichos esfuerzos.
Desde la visin de la autora, cada una de estas iniciativas encierra buenos propsitos
por alcanzar la integracin regional en aras de un regionalismo abierto, prspero y alentador del desarrollo asitico. Sin embargo, la realidad es otra: el trmino regionalismo
abierto ha sido acuado para calificar los esfuerzos de integracin econmica y comercial, dejando abiertas las posibilidades para que cada uno de los actores pueda seguir con
su propia va de asociacin independiente, velando por sus propios intereses polticos,
sociales y culturales.
Al respecto, este texto tiene como objetivo presentar una lectura en torno a las percepciones acerca del regionalismo en Asia a partir de trabajos relevantes de autores como
Amitav Acharya, Peter Katzenstein, Jeesie Poon y Deepak Nair, quienes han analizado
los esfuerzos de integracin y los mecanismos regionales de cooperacin como el Foro de
Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (apec) y la Asociacin de Naciones del Sudeste
Asitico (asean), sin dejar de lado el anlisis de los intereses de los actores ms relevantes
de la regin, tales como China, Japn y Malasia, quienes son los grande promotores de
la integracin asitica.

Pedro M anuel Rodrguez Surez


Puebla, Mxico, diciembre de 2012
28

primera parte

Marco terico y regionalizacin


mundial durante los siglos xx y xxi

29

30

captulo 1

Fundamentos tericos de las


integraciones regionales
Pedro Manuel Rodrguez Surez

Introduccin
Este captulo hace alusin al fenmeno del surgimiento y la evolucin de los regionalismos a travs de la historia. Asimismo, evala diferentes corrientes filosficas que tratan
de entender el fenmeno de los regionalismos. En este sentido, los regionalismos y la
cooperacin internacional nacen amn de la formacin de comunidades que empiezan
a interactuar con otras comunidades debido a las necesidades que manifiestan en materia de intercambio de bienes y servicios, as como por la carencia de algunos productos
necesarios para satisfacer las necesidades primarias de los seres humanos. Desde esta
perspectiva, se analiza la formacin de los regionalismos desde la formacin de las primeras comunidades humanas hasta el nacimiento del estado-nacin versin westfaliana
a medidos del siglo xvii.
Por otro lado, considera a varios filsofos, como Aristteles y Rousseau, y sus interpretaciones en relacin con el surgimiento de los regionalismos y de la cooperacin internacional. Ambos filsofos tienen la conviccin de que los regionalismos y las integraciones
regionales surgen de la necesidad que tienen los seres humanos para cohabitar y cooperar
31

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

entre s. Para Rousseau y Aristteles dichas necesidades son muy amplias, pero las ms
frecuentes responden a resolver problemticas comerciales y transfronterizas, as como
el incremento de las inversiones y la eliminacin de las restricciones al comercio intrarregional.
Otro de los aspectos que indaga este texto es el surgimiento del estado-nacin y las responsabilidades de los estados a travs de la historia en materia de cooperacin interregional. Es importante resaltar que dichas responsabilidades continan siendo prcticamente
las mismas, empero se han incrementado a travs de la historia debido a los compromisos
supranacionales que adquieren los estados, particularmente cuando se integran en un
esquema de regionalizacin y, por lo tanto, ceden parte de sus decisiones soberanas vis-vis tratados internacionales, o bien, instituciones supranacionales.
En adicin, este captulo analiza varios conceptos de integracin regional que han sido
proporcionados por diferentes especialistas, tales como Karl W. Deutsch, Bela Balassa y
Ramn Tamames.
Finalmente, tiene tres objetivos fundamentales: primero, analizar diferentes marcos tericos que tratan de entender el fenmeno del regionalismo; segundo, explorar varios
conceptos que definen las integraciones regionales; tercero, analizar los diferentes niveles
de integracin que se observan in situ en el actual orden internacional.

Corrientes filosficas y regionalismos


La mayora de las corrientes filosficas hacen alusin a que adems de ser individuos,
nicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarrollarse necesitan de la interaccin y cooperacin con otros diferentes seres humanos y, ms
an, con quienes se relacionan y cohabitan, as como con los que se encuentran cercanos
geogrficamente.
Aristteles sustenta la tesis de que el ser humano es un ente social o un animal social.
En suma, un zoon politikon. Desde su visin, la diferencia del ser humano en relacin con
los animales es que posee la capacidad natural de relacionarse polticamente, es decir, de
32

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

establecer sociedades y organizar su vida en ciudades y en sistemas polticos. Aristteles


define al hombre como zoon politikon cuando hace referencia a sus dimensiones sociales
y polticas. El hombre y el animal por naturaleza son sociales, pero slo el hombre es
poltico. Por tanto, la dimensin social ayuda a constituir la base de la educacin y la dimensin poltica contribuye a la extensin de esa educacin.1 De esta manera, se edifican
organizaciones sociales que de alguna forma u otra establecen relaciones de cooperacin
en el mbito familiar o en el Estado.
Desde la perspectiva de Rousseau, los seres humanos al sentir la necesidad de agruparse
y de hacer comunes ciertos intereses, han renunciado a su independencia primitiva y
establecen vnculos de cooperacin en aras de construir una sociedad entre s, as como
para lograr la paz, estabilidad y prosperidad. Sin embargo, la integracin poltica y de
seguridad puede ser utilizada con fines de seguridad y blicos, como lo ejemplifican el
Pacto de Varsovia (pv) y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan).
La cooperacin entre individuos y comunidades connota un sistema de actividades conscientemente coordinadas que se establece entre dos o ms personas; esto es, la actividad
lograda a travs de una coordinacin consciente, deliberada y plena de propsitos.
Es importante subrayar que los grupos sociales requieren seguir varias pautas para lograr
sus propsitos de cooperacin, tales como voluntad poltica y deseos de cooperacin por
parte de sus miembros, as como crear instituciones ad hoc que formalicen e institucionalicen dicha cooperacin.
Los lazos que se crearon entre las familias primitivas dieron paso hacia la integracin, al
regionalismo y en algunos casos a la unin poltica. Conforme se desarrollaron y evolucionaron las organizaciones sociales, se fundaron diferentes comunidades y con ellas
surgieron las nacionalidades, con rasgos culturales y lingsticos similares en algunos
casos y en otros no.
Una vez que se satisfizo la necesidad de comunicarse y de interactuar las sociedades
Florencia D. Adriana, Zoon politikon: El animal poltico o el poltico animal?, 2009. [Disponible en: http://
www.elclubdelapolitica.com.ar/web/2009/02/zoon-politikon-%c2%bfel-animal-politico-o-el-politico-animal/].
[Consulta: 16/06/2012].

33

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

se beneficiaron de sus bondades, permitiendo cada vez ms acrecentar la eficiencia del


trabajo. As se lleg a la especializacin y posteriormente a la divisin del trabajo que
impuls el incremento de la productividad, lo que oblig a las agrupaciones sociales a
cooperar e intercambiar bienes y servicios con otros pueblos, principalmente los que se
encontraban ms cercanos geogrficamente.
Aunque las poblaciones estaban aisladas unas de otras, saban de la existencia de otros pueblos, debido a los constantes viajes de exploracin en busca de agua, alimento, o bien por la
misma curiosidad que posee el ser humano de explorar ms all de sus fronteras territoriales.
Muchas fueron las variables que condujeron a las primeras comunidades a llevar a cabo
intercambios y negociaciones con otros pueblos. Es posible afirmar que entre los intereses
primordiales estaban, sin duda, encontrar ciertos bienes y recursos naturales de los cuales
carecan sus espacios geoeconmicos. As, algunas de las primeras interacciones entre las
tribus fueron de carcter forzoso, debido a que en ciertas pocas del ao las comunidades no disponan de determinados productos que constituan la base primordial de su
alimentacin, de manera que necesitaban obtenerlos mediante lo que podra equipararse
hoy en da a la importacin. Dichos intercambios comerciales se ejercan por medio del
trueque, que significaba cambiar objetos que posean las tribus por aquellos que deseaban y necesitaban. En este sentido, se intercambiaban desde materias primas, artculos
artesanales o alimentos, y hasta armamento, a cambio de otros productos.
Posteriormente, y una vez que las necesidades primordiales de la subsistencia fueron
satisfechas, los motivos para integrarse entre los pueblos y celebrar acuerdos fueron transformndose debido a fines geoeconmicos y geopolticos, as como de seguridad. Tal y
como lo evidencian innumerables ejemplos, como el Gran Ducado de Lituania (siglos xii
y xviii) o la Alianza Evanglica (1846) que fue edificada por Alemania, Blgica, Francia,
Grecia, Italia, Noruega, Siria, Suecia, Suiza y Turqua con la finalidad de defender la
libertad cristiana.
Por otro lado el Estado, como toda organizacin social, ha evolucionado y se ha transformado, empero contina conservando sus funciones sine qua non, tales como la defensa
de la soberana y de la integridad territorial, velar por el inters comn, mantener el
control del poder poltico y militar, as como gestionar la poltica exterior.
34

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Durante el siglo xx surgen nuevas responsabilidades para los estados, debido a la proliferacin de los organismos internacionales y del renacimiento contemporneo de la
primera ola de regionalismos. A estas nuevas responsabilidades se aade la supranacionalidad, lo que connota la observancia de reglas adoptadas por los Organismos Internacionales (oi) como resultado de acuerdos multilaterales o regionales que estn por
encima de las normas internas del Estado,2 o bien, delegar soberana a instituciones que
tomarn decisiones por parte de los estados, tal y como sucede actualmente en el marco
de la Eurozona y los 17 pases de la Unin Europea (ue) que la conforman, los cuales
delegan sus polticas monetarias al Banco Central Europeo (bce).
Regresando a tiempos histricos, durante el siglo xv el escenario econmico internacional se transform radicalmente debido al gran incremento que tuvo el comercio internacional, inherente al progreso alcanzado en las vas martimas y la revolucin tecnolgica
de la poca, as como por el descubrimiento de Amrica por parte de las otrora potencias hegemnicas: Espaa, Francia y Portugal.

Concepto de integracin
Con el objetivo de comprender las integraciones regionales que han surgido en frica,
Amrica, Asia, Europa y Medio Oriente, este apartado analizar a diferentes autores y
sus concepciones inherentes a los conceptos de integracin regional. Asimismo, evaluar
diferentes marcos tericos que tratan de explorar y entender el fenmeno del regionalismo.

Integracin regional segn Karl W. Deutsch


Desde la perspectiva de Karl W. Deutsch, integracin significa constituir un ente poltico o econmico comn, edificado entre diferentes actores. Asimismo, alude el autor,
connota integrar unidades previamente separadas en un sistema unificado. Estos componentes previamente separados e independientes, anteriormente separados eran poco
Alberto S. Gaite, Integracin, teora y procesos, 2011. [Disponible en: http://www.eumed.net/libros/2010e/814/
concepto%20de%20supranacionalidad.htm]. [Consulta: 18/06/2012].

35

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

interdependientes o carecan de interdependencia. Al momento de integrarse, segn


Deutsch, son ahora interdependientes y juntos producen propiedades en un sistema que
anteriormente careca de la produccin de dichas propiedades, o stas eran producidas,
pero en cantidades inferiores (Deutsch, 1974).
Con fundamento en lo que seala este autor, a continuacin se mencionan los elementos
que componen la integracin regional en un sentido amplio:
Pertenencia a un sistema.
Unirse o adherirse a un sistema.
Unidades que producen resultados distintos a los que se producan previamente y de manera separada o individual.
En suma, Karl W. Deutsch define a las integraciones regionales como la unin de entes
que buscan establecer condiciones distintas a las que por separado tendran, creando de
esta manera un sistema que de alguna manera u otra genera relaciones de interdependencia, ya sea en materia poltica, econmica o de seguridad (Ibid., p. 67).

Integracin regional segn Walter Mattli


Walter Mattli aborda el estudio de la integracin regional desde una perspectiva comparada. Al respecto, evala la experiencia europea con otras regionales del mundo. Tambin enfatiza que para que se edifique una integracin regional plena, los actores lderes
de las regiones deben impulsar dicha integracin hacia los estados perifricos. Tanto las
instituciones que regularn los regionalismos como los lderes regionales son considerados por Mattli como elementos sine qua non para que funcionen los regionalismos. En
palabras de Mattli (1999: 132): [] uno o dos estados lderes regionales [que] sirven
como plataforma para impulsar las integraciones regionales tambin pueden contribuir a
relajar las tensiones en la distribucin del poder actuando como un mediador regional.
Por otro lado, Mattli subraya que una integracin exitosa depende tanto de las demandas
de los actores del mercado, como de la oferta de los actores polticos. En el zollverein alemn, el cual unific los aranceles de los territorios que conformaban en 1828 el imperio
36

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

pruso, Prusia fue el principal actor en aras de promover la integracin aduanera. Por otro
lado, en 1945 Alemania y Francia fueron los principales promotores de la integracin de
Europa Occidental en lo que conocemos actualmente como Unin Europea.
Analizando las integraciones regionales y los resultados que han obtenido en diferentes
partes del mundo, Mattli tarta de responder dos preguntas hipotticas:

Por qu tantos intentos de integracin regional han fallado, mientras que unos
cuantos han tenido xito?
Por qu algunos estados abandonan algunos regionalismos o a su propio aislacionismo para integrarse a un regionalismo determinado?
Desde la ptica de este autor, los estados que deciden mantenerse aislados o que pertenecen a otros esquemas de integracin se enfrentarn a efectos externos (externalidades)
debido a las polticas discriminatorias que establecern los que forman parte del mecanismo. En este sentido, los actores que se encuentran fuera de dicho mecanismo pueden
enfrentar desviaciones comerciales y de inversin, que generarn la demanda para unirse.
La integracin de Europa Occidental se constituye en claro ejemplo cuando algunos
estados decidieron optar por la Asociacin Europea de Libre Comercio (aelc) y otros
por la ue. Al final la mayora de los miembros fundadores de la aelc abandonan dicho
mecanismo para integrarse en el ue (Mattli, 1999).
Otros autores hacen alusin a que un considerable nmero de regionalismos fue edificado a la luz de la creacin de las entonces Comunidades Econmicas Europeas (cee).
Por ejemplo, la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (aladi) en
1960 responde en gran medida a la edificacin de la cee en 1958. Asimismo, el Mercado
Comn del Sur (mercosur) y el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) responden en alguna medida al incremento de la integracin europea.
En este sentido, no slo en Amrica proliferaron los regionalismos sino tambin en el
resto del mundo, debido al temor que exista en relacin con el nacimiento de la fortaleza de la integracin de Europa y sus consecuencias para los mercados internacionales.
Por otro lado, segn Mattli la carencia de un actor lder en las integraciones regionales puede
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ocasionar que stas se debiliten y que sus exigencias se reduzcan a aparecer slo en los tratados constitutivos, como sucede con el Pacto Andino (pa), o a la falta de voluntad poltica
para reforzar la integracin, como en la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio.
Mattli ha estudiado con gran inters las variables que acuan el xito de los regionalismos, as como los factores inherentes a su fracaso. Desde la ptica de este especialista, la
ue y el tlcan poseen un gran xito. Los indicadores ms bajos de xito los presenta el
Mercado Comn Centroamericano (mcca). Los esquemas de integracin con un xito
mediano, segn la visin de este autor, son el Foro Econmico Asia-Pacfico (apec) y el
mercosur, y los menos exitosos seran la Comunidad de Estados Independientes (cei),
la Asociacin de Pases del Sudeste Asitico (asean), la Comunidad Econmica de Estados del Occidente de frica (ecowas), la aladi y el Pacto Andino (pa) y el Mercado
Comn rabe (mca).
Mattli distingue un nmero de variables decisivas para el xito de las integraciones regionales, las que clasifica de la siguiente manera:




Fuerte liderazgo de los actores clave de la regin.


Voluntad poltica.
Nivel de institucionalizacin.
Estabilidad econmica y poltica.
Capacidad para resolver pacfica e institucionalmente las controversias inherentes a la integracin econmica.

Concepto de integracin regional segn Juan Tugores Ques y Bela Balassa


El economista espaol Juan Tugores Ques alude a que la integracin regional es un proceso mediante el cual los pases comparten decisiones y polticas soberanas. Es importante mencionar que el nivel de compartir soberana depender del tipo de integracin
que se ha establecido.
Desde el punto de vista econmico la integracin, para Juan Tugores (1997), es un
proceso a travs del cual dos o ms mercados nacionales previamente separados e inde38

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

pendientes, se unen para formar un slo mercado con dimensiones ms competitivas.


En dicha integracin el objetivo es la supresin absoluta de las barreras que impiden la
libre circulacin de bienes y servicios.
Bela Balassa define la integracin econmica regional como una situacin de las actividades econmicas, apuntando a que las integraciones regionales se encuentran acompaadas de medidas dirigidas a abolir la discriminacin y las medidas restrictivas entre
unidades econmicas pertenecientes a diferentes naciones.

Teoras de la integracin y regionalismos comparados


De manera similar a otros autores, Finn Laursen seala que los primeros esfuerzos por
estudiar la integracin regional se concentraron principalmente en la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (ceca) de 1957. En el clsico estudio de Ernest Haas sobre
la ceca, The Uniting of Europe, la integracin en este sentido fue definida como: [] el
proceso a travs del cual los actores polticos son persuadidos para trasladar sus lealtades,
expectativas y actividades por encima de los estados nacionales (Laursen, 2010).
En el estudio de Leon Lindberg sobre la entonces recin creada cee, titulado The Political Dynamics of European Economic Integration, la integracin fue definida como: []
el proceso a travs del cual las naciones renuncian a la gestin de sus polticas internas y
externas ms importantes, buscando tomar decisiones conjuntas o delegar el proceso de
toma de decisiones a nuevos organismos centrales de carcter supranacional (Laursen,
2010: 33).
La parte central del concepto de Lindberg radica en definir a los regionalismos como la
creacin de mecanismos y procesos que tomarn decisiones colectivas por medios diferentes a la accin autnoma de los gobiernos nacionales. Parece acertado sealar que la
adopcin de algunas decisiones conjuntas o colectivas es un aspecto importante de todos
los esfuerzos de integracin regional.
A final de cuentas, para la teora de la integracin es fundamental que los regionalismos
posean una capacidad institucional. En este sentido, cada sistema regional debe cons39

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

truir sus propias instituciones con base en su esencia y naturaleza, as como sus lgicas
internas (Laursen, 2010: 54). Sin embargo, las instituciones son fundamentales en aras
de la buena gobernanza de los regionalismos.
Si comparamos a la ue con otras organizaciones regionales de integracin, las diferencias
institucionales son muy notorias. Ningn otro regionalismo en el mundo ha incorporado cuerpos supranacionales independientes como la Comisin Europea; ninguno de
ellos ha aceptado nada parecido al derecho comunitario ni mucho menos a compartir
soberana. En el caso de la ue ha existido fusin de intereses y la mayora de los estados
miembros han delegado parte de su soberana. De acuerdo con Andrew Moravcsik, este
tipo de acciones las efectan los estados europeos para asegurar compromisos crebles.
Finalmente, la integracin no slo se hace con el deseo de obtener resultados ptimos,
sino tambin con la finalidad de redistribuir las ganancias. Por otro lado, mientras los
acadmicos institucionalistas liberales se han concentrado en la eficiencia, los realistas
y neorrealistas han destacado el tema del poder. En este sentido, los regionalismos para
los realistas son una herramienta ms para consolidar el poder de las grandes potencias,
cuyo fin es el dominio absoluto de las relaciones internacionales.

Intergubernamentalismo liberal
Cuando Andrew Moravcsik cre su teora en relacin con el intergubernamentalismo
liberal, evalu a las integraciones regionales en dos etapas. Primero, la formacin de la
preferencia nacional y, despus, la negociacin interestatal; posteriormente, incorpor
una tercera fase: la eleccin institucional. Este modelo es simple y puede ser utilizado
para analizar la integracin regional en otras partes del mundo distintas a Europa.
Unas de las cuestiones fundamentales que Moravcsik resalta son los intereses que predominan en el momento de edificar los regionalismos. Es decir, si stos son de carcter
geoeconmico o geopoltico. Otro punto importante es el de la interdependencia. En
este sentido, es importante evaluar si la interdependencia es simtrica o asimtrica. Desde el punto de vista de este terico de los regionalismos, la interdependencia asimtrica se
presenta en todos los esquemas de integracin regional, debido a que no todos los actores
40

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

que conforman una de ellas poseen los mismos recursos de poder, por lo que se genera
una interdependencia asimtrica.
Por otro lado, Moravcsik explora las variables que predominan para que los estados compartan soberana. En este sentido, alude a tres explicaciones posibles: la visin federalista,
la habilidad directiva y los compromisos ms crebles. La respuesta es que los estados
delegan y comparten soberana en aras de obtener compromisos ms crebles.
En su obra, The Choice of Europeans, Moravcsik alude a que su estudio tiene implicaciones sustanciales para el anlisis de las relaciones internacionales y que puede ser utilizado
para evaluar las integraciones regionales no slo en Europa sino en otras partes del mundo. Desde su perspectiva, la interdependencia comercial regional representa un factor
subyacente que explica la demanda de la integracin.
Al respecto, visualiza a este fenmeno de la siguiente manera: [] Evaluando a estos
indicadores [] la teora de la economa poltica predice presiones muy fuertes para la liberalizacin comercial en Europa, una presin an ms moderada en Amrica del Norte,
y muy poca en el Este de Asia y en Europa Oriental (Moravcsik, 1998).
Finalmente, este autor concluye su estudio subrayando que las teoras polticas relacionadas al regionalismo merecen un estudio ms intensivo, comenzando con el hecho de
asumir que Europa y otras regiones del mundo enfrentan retos y oportunidades similares, pero tambin presentan diferencias sustanciales, tales como la historia, cultura,
economa, entre otras

Marco terico de las integraciones regionales econmicas


La teora de la integracin econmica estudia las transformaciones que han tenido efecto
en el escenario econmico internacional y en el regional, inherente a los procesos de
integracin que han surgido en varios continentes o regiones del mundo. Por tal motivo, resulta fundamental evaluar varias teoras referentes a las integraciones econmicas
regionales, con la finalidad de comprender mejor este fenmeno que, como se ha visto,
forma parte esencial de las relaciones internacionales del siglo xxi.
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Teora de Bela Balassa


Bela Balassa y un gran nmero de especialistas mencionan que las integraciones regionales adoptan los siguientes niveles de integracin, como se puede observar en la grfica 1.
Grfica 1. Etapas de la integracin econmica segn Bela Balassa

Fuente: Elaboracin propia.

En las reas de Libre Comercio (alc) los aranceles entre los pases son abolidos, pero
cada uno de ellos mantiene su propia poltica econmica y arancelara hacia terceros
pases. Por tal motivo, resulta errneo mencionar que los pases que conforman un alc
constituyen un bloque econmico y que defendern sus intereses comerciales en distintos
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

escenarios internacionales, tales como organismos internacionales, negociaciones internacionales, o bien, vis--vis, terceros pases. Ejemplos de alc los constituyen el tlcan,
la Asociacin Europea de Libre Comercio, as como el Tratado de Libre Comercio Chile-China, etctera.
La Unin Aduanera (ua) abarca todos los aspectos econmicos anteriormente mencionados inherentes a las alc. En adicin a lo anterior, los pases miembros mantienen una
poltica econmica comn frente a pases no miembros. Un ejemplo de ua lo constituyen
la Unin Aduanera de frica Austral (uaaa) y la ca, entre otros.
El Mercado Comn (mc) se concibe como una forma superior de integracin econmica
e integra dos elementos ms: la apertura al comercio y el libre movimiento de los factores
de produccin entre los pases miembros. Asimismo, al mc se le conoce como un bloque
comercial que se compone de una combinacin de unin aduanera y zona de libre comercio. Los pases actan como un bloque de pases vis--vis terceros actores, establece
un arancel externo comn y permiten el libre trnsito de personas, de capitales y de
servicios, aunado a la libre prestacin de servicios y la libertad de establecimiento de las
empresas. Tambin se le conoce como Mercado nico (mu). Ejemplos claros de los mc lo
constituyen el Mercado Comn Centroamericano y el mercosur, entre otros.
La Unin Econmica y Monetaria (uem) combina tanto la supresin de restricciones al
movimiento de mercancas y factores, como un cierto grado de armonizacin en cuanto
a las polticas econmicas de los pases miembros. Para algunos especialistas connota
la integracin econmica total, como la unificacin de polticas de carcter monetario,
fiscal, social, as como la implementacin de instituciones de carcter supranacional.
Por otro lado, Balassa seala que la uem supone la integracin de los distintos pases
miembros en un mc en el que se respeten las cuatro libertades,3 es decir, libre circulacin de mercancas, de servicios, de personas y de capitales. Igualmente, se establece una
poltica comercial comn respecto a los pases que no pertenezcan a la uem. Al respecto,
El mercado interior de la ue, tambin conocido como Mercado nico Europeo, es uno de los instrumentos de
integracin econmica de la Unin, consistente en el establecimiento de un mercado comn entre los estados
miembros. En este mercado nico circulan libremente los bienes, servicios y capitales, as como las personas. En su
interior los ciudadanos pueden vivir, trabajar, estudiar o hacer negocios sin restriccin alguna.

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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

el mejor ejemplo lo representa la ue, que posee una moneda nica (euro) y las cuatro
libertades anteriormente mencionadas.
Asimismo, el autor alude a que la Unin Poltica, Econmica y Monetaria (upem) se
establece cuando la integracin se extiende ms all del mbito econmico, abarcando
reas como una Constitucin comn o una poltica exterior y de seguridad comn. Asimismo, la unin total tiende a abarcar sectores como seguridad social, recaudacin de
impuestos y polticas macroeconmicas y de estabilizacin monetaria. En suma, el objetivo es establecer una especie de federacin compuesta por diferentes estados. El nico
caso que existe en la historia contempornea de la humanidad es el de la ue, que trat
fallidamente de instaurar una Constitucin nica para sus 27 miembros. Sin embargo, la
Constitucin Europea no fue aprobada por el rechazo de la opinin pblica de Francia y
Holanda, que en 2005 expresaron no junto con los estados tradicionalmente opositores
a que la ue se convierta en una federacin, tales como Dinamarca y el Reino Unido, as
como por los pases del Este de Europa que se integraron en la ue durante 2007 y 2009.4

Teora de la integracin econmica segn Ramn Tamames


Ramn Tamames seala que los procesos de integracin econmica en frica, Amrica,
Asia y Medio Oriente presentan diferentes modalidades. Al respecto, todas estas reas
geogrficas estn integradas de diferentes maneras. En suma: en Sistema de Preferencias
Aduaneras (spa), alc, ua, ue y uem.
A diferencia de otros especialistas, Ramn Tamames presenta como primera fase de integracin regional el spa, que desde su ptica constituye una forma de integracin muy
peculiar. Es decir, el spa significa que un conjunto de territorios se concedan entre s
una serie de ventajas aduaneras, no extensibles a terceros, debido a la suspensin internacional aceptada de la clusula de nacin ms favorecida. Por otro lado, el especialista
ubica a este sistema como una zona de libre comercio intermedia.

Para mayor informacin, ver Stephan Sberro, Europa unificada?, Revista Mexicana de Poltica Exterior, No. 91,
Secretara de Relaciones Exteriores, Instituto Matas Romero, Mxico, 2011.

44

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Por otro lado, para Tamames las zonas aduaneras pertenecen al pasado, son poco estables y muy propensas en convertirse en ua, o son propensas a desaparecer. Asimismo, las
ua difcilmente pueden desarrollarse en la realidad y este fenmeno es lgico debido a
que una vez establecida la libertad de comercio sin barreras arancelarias ni restricciones
cuantitativas, aparecen varios problemas, tales como polticas monetarias y fiscales, entre
otros. Por tal razn, tarde o temprano la ua se convierte en una unin econmica.
Finalmente, para Ramn Tamames la ue representa el nivel de integracin ms desarrollado al comprender una unin econmica y monetaria, as como a instituciones
supranacionales. No obstante, seala que la integracin plena slo es factible cuando se
ha llegado a una armonizacin muy profunda del marco institucional de la economa.
Una vez analizadas las teoras anteriormente mencionadas, se puede afirmar que el proceso de regionalizacin econmica que se edifica entre estados presenta caractersticas
diferentes. Es decir, cada regionalismo se edificar con base en las necesidades y retos que
enfrenta cada regin, desde una perspectiva geopoltica y geoeconmica.
Por otro lado, los diferentes esquemas de integracin regional que existen en el mundo
varan desde la ptica de su alcance funcional, institucionalidad, nmero de miembros
e impacto. En adicin, los regionalismos tambin varan por su esencia y naturaleza. En
suma, se pueden clasificar como regionalismos abiertos o regionalismos cerrados, as
como por su naturaleza econmica o poltica.
A pesar de esta gran diversidad y gneros que existen en relacin con los regionalismos,
algunos especialistas aluden a que todos los esquemas de integracin poseen algunos
rasgos en comn. Con frecuencia los proyectos de integracin tratan de promover un
comercio ms libre, sin obstculos al libre comercio, y a la libre movilidad de bienes y
servicios. Otros intentan establecer una integracin ms profunda que incluya un mercado comn e inclusive una unin econmica, y todava otros desean ir an ms lejos,
convirtindose en uepm, como se puede observar en la tabla 1.

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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Tabla 1. Niveles de integracin


etapa

Elementos fundamentales:

Zona de Libre Comercio

Un grupo de pases se ha puesto de acuerdo para reducir o eliminar las barreras


comerciales. En suma, aranceles e impuestos, as como cualquier otro elemento que
impida el libre comercio. Los niveles de cooperacin regional son muy escasos o
prcticamente inexistentes.

Unin Aduanera

Una unin aduanera es un rea de libre comercio que, adems, establece una tarifa
exterior comn; es decir, que los estados miembros establecen una poltica comercial
comn hacia los estados que no son miembros. Sin embargo, en algunos casos los
estados tienen el derecho de aplicar un sistema de cuotas de importacin nico. Uno
de los propsitos principales para la creacin de las uniones aduaneras es incrementar la
eficiencia econmica y la unin entre los estados miembros. Los niveles de cooperacin
regional son altos.

Mercado Comn

Un mercado comn es un tipo de bloque comercial que se compone de una


combinacin de unin aduanera y zona de libre comercio. Los pases actan como
bloque, definiendo los mismos aranceles al comerciar hacia afuera para no evitar
competencias internas, anulando entre ellos los aranceles en frontera y permitiendo el
libre trnsito de personas, as como de capitales y servicios; libre prestacin de servicios
y libertad de establecimiento de las empresas. Tambin se pude llamar mercado nico.
Los niveles de cooperacin regional son altos.

Unin Monetaria y
Econmica

Unin Econmica,
Monetaria y Poltica

Una unin monetaria y econmica es cuando los pases de un bloque econmico


deciden compartir la misma moneda, por lo que edifican instituciones supranacionales.
En la unin econmica y monetaria existe una unin aduanera comn. Los niveles de
cooperacin interregional son muy altos.
Comprende todas las integraciones mencionadas con anterioridad, ms la
implementacin de una Constitucin nica, as como una poltica exterior y de defensa
comn, aunque los estados conservan parte de su soberana. En suma, se caracteriza por
ser una especie de federacin o confederacin.
Fuente: Elaboracin propia.

Los regionalismos abiertos son integraciones regionales cuyos miembros pertenecen a


diferentes regiones del mundo, como por ejemplo el Foro de Cooperacin Econmica
Asia-Pacfico, y los cerrados slo incluyen entre sus miembros a pases que pertenecen a
su entorno geogrfico, como sera el caso de la ue.
A pesar de las notorias diferencias que existen en torno a los regionalismos, todos ellos
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

constituyen regmenes internacionales y establecen principios, reglas, normas, as como


procedimientos para tomar decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas
de los actores.

Conceptos de integracin regional segn Karl Deutsch y Leon Lindberg


Cuando se desarrollaron las primeras teoras que intentaron explicar el fenmeno de la
regionalizacin, hubo mucha discusin entre los especialistas en torno a cmo definir el
concepto de la integracin regional o el regionalismo. Karl W. Deutsch (1974) la conceptualiza como la fusin formal de dos o ms unidades previamente independientes
dentro de una sola unidad y con un tipo de gobernanza comn.
Leon Lindberg define a las integraciones regionales en su obra, The Political Dynamics
of European Integration, como un proceso a travs del cual las naciones renuncian a la
gestin de sus polticas internas y externas ms importantes [], ahora tomarn decisiones conjuntas o delegarn el proceso de toma de decisiones a nuevos rganos centrales
(Lindberg, 1971).
El aspecto central de Lindberg, en su concepto de integracin, radica en el proceso de
toma de decisiones, que en el marco de los regionalismos ahora se har de manera colectiva y las decisiones locales y autnomas sern tomadas desde una perspectiva regional.
El concepto de Lindenberg parece acertado al sealar que la adopcin de algunas decisiones conjuntas o colectivas es un aspecto importante que se observa en todas las integraciones regionales, independientemente de su nivel de integracin.
Sin embargo, las primeras teoras de integracin regional actualmente enfrentan serios
retos debido a que no consideraron aspectos que pueden aparecer en los regionalismos,
tales como los nacionalismos, el eventual rechazo de los estados para compartir soberana, la negatividad de la opinin pblica para ampliar la integracin o bien la cooperacin interregional.
Ante estas problemticas, aparecieron nuevos esfuerzos para reformular la teora de los
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

regionalismos. En este sentido, Lindberg y Scheingold en su obra Europes Would be Polity analizan el caso de la integracin europea como un sistema poltico en el que los inputs
son transformados en outputs que adoptan la forma de polticas y decisiones. Asimismo,
agregaron los siguientes mecanismos de integracin: a) sistemas de concesiones mutuas
y beneficios secundarios; b) socializacin de los actores, que sera el proceso a travs del
cual los participantes en el proceso de diseo de polticas, desde grupos de inters hasta
burcratas y hombres de Estado, comienzan a desarrollar lealtades e identificaciones
como resultado de sus interacciones mutuas; y c) retroalimentacin, que se refiere principalmente al impacto de los outputs en las actitudes y conducta del pblico en general.
Si la opinin pblica percibe que el output del sistema es positivo, se espera que se incremente su apoyo a dicho sistema y, por lo tanto, a la integracin regional.

Intergubernamentalismo liberal
Cuando Andrew Moravcsik desarroll su propuesta para comprender la integracin
europea, a la que denomin intergubernamentalismo liberal, dise un modelo de
integracin en dos etapas. Primero, la formacin de la preferencia nacional y, segundo,
la negociacin interestatal. Posteriormente incorpor una tercera fase: la eleccin institucional (Moravcsik, 1998). Este modelo es simple y puede ser utilizado para estudiar la
integracin regional en otras partes del mundo distintas a Europa.
En este contexto, lo que resulta fundamental es indagar si los intereses para edificar el
regionalismo son econmicos o son geopolticos. En la segunda etapa, se busca explicar la
eficiencia y los resultados distribucionales, as como evaluar si la interdependencia es simtrica o asimtrica. Moravcsik llega a la conclusin de que la interdependencia asimtrica es
la que existe en la mayora de los casos, debido a que resulta imposible que todos los pases
que se integren a un determinado regionalismo posean los mismos recursos de poder.
Por otro lado, Moravcsik explora las variables que analizan que los estados eligen ceder
parte de su soberana a instituciones supranacionales. Segn su opinin, los estados delegan y comparten soberana para obtener compromisos ms crebles. Asimismo, Moravcsik es de la opinin de que el regionalismo econmico nace como un factor subyacente
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de la interdependencia econmica, que se ha acentuado como nunca antes en la historia


de la humanidad debido a la revolucin tecnolgica y el fenmeno de la globalizacin.

Regmenes internacionales
Por lo general, los proyectos de integracin involucran un cierto grado de toma de decisiones conjuntas y la creacin de instituciones comunes, relacionadas con los regmenes
internacionales.
En los inicios de los aos ochenta del siglo xx, Stephen Krasner proporcion una de las
definiciones ms aceptadas en torno a los regmenes internacionales: [] los regmenes
internacionales pueden ser definidos como un conjunto de principios, normas, reglas
y procedimientos de toma de decisiones implcitos o explcitos, alrededor de los cuales
convergen las expectativas de los actores en una determinada regin del escenario internacional (Krasner, 1983).
En este sentido, las integraciones regionales nacen en aras de edificar un rea de libre
comercio, mercados comunes, uniones aduaneras o uniones econmicas y monetarias;
empero, en algunos casos tambin velan por asuntos de seguridad y de poltica exterior.
En el actual orden internacional la cooperacin econmica es ms importante que la
cooperacin poltica o militar, como bien lo ejemplifica la propagacin de los regionalismos en frica, Amrica, Asia, Europa y el Medio Oriente, con el tlcan, la ue, el
mercosur o la asean. De manera contraria, en el status quo ante la mayora de los regionalismos obedecan a la lgica de la Guerra Fra y de la lucha de poder Este-Oeste, como
bien lo ejemplifica el Consejo de Ayuda Mutua Econmica (comecom), la Organizacin
del Tratado del Atlntico Norte, as como el Pacto de Varsovia.
En algunos casos los aspectos de seguridad han constituido elementos sine qua non en
aras de expandir los regionalismos hacia le vosine plus proche, como bien lo ejemplifica la ampliacin de la ue hacia los pases de Europa Central y Oriental (peco) durante
2007 y 2009. Asimismo, las integraciones regionales han contribuido a mejorar relaciones histricamente difciles entre pases vecinos como, por ejemplo, Alemania-Polonia,
Argentina-Brasil, Argentina-Chile, Estados Unidos-Mxico, entre otras.
49

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Muchos especialistas discuten cules fueron las variables que dieron origen a la integracin regional en Europa. Para algunos fueron las econmicas y, para otros, las polticas. Al
respecto, ambos aspectos fueron de vital importancia, empero, uno de los principales objetivos del Plan Shcuman de la dcada de los cincuenta fue erradicar la rivalidad histrica
entre Alemania y Francia y evitar cualquier posibilidad de confrontacin blica entre los
pases de Europa Occidental. Sin duda alguna, no se puede imaginar una Europa estable
polticamente y sin conflictos blicos sin poner fin a las rivalidades polticas e ideolgicas
que tantas guerras han provocado en el Viejo Continente. En este sentido, la cooperacin
poltica se desarroll lentamente y de forma paralela a la integracin econmica.
Comparando los diferentes proyectos de integracin regional que existen en el mundo resaltan grandes diferencias, como se ha sealado con anterioridad. Algunos han sido realmente exitosos, otros medianamente exitosos y los dems constituyen intentos fallidos.
En este orden de ideas, resulta importante preguntarse por qu la ue ha sido un proyecto
que a pesar de los problemas que enfrenta, tales como desempleo y las crisis econmicas
en Espaa, Grecia, Italia y Portugal, ha sido tan exitoso y por qu otras regiones del
mundo no logran avanzar en el contexto de sus integraciones regionales.
Al respecto, Robert Owen Keohane argumenta que las instituciones afectan a los regionalismos de manera positiva, debido a los siguientes variables:
Permiten el flujo del intercambio de la informacin y crean oportunidades
para negociar.
Hacen crebles los compromisos.
Establecen las condiciones ad hoc para la buena gobernanza.
El concepto de compromiso creble fue utilizado despus por Adrew Moravsik en su
esfuerzo por explicar la eleccin institucional en la ue (Moravcsik, 1998). Cabe resaltar que la ue ha ido mucho ms lejos que cualquier otro regionalismo que existe en el
mbito internacional, en el momento en el que sus estados miembros delegan soberana
a instituciones supranacionales y al poseer fondos regionales que tienen como objetivo
reducir las asimetras entre los estados miembros. Es importante mencionar que hasta
hoy en da slo la ue y el mercosur han establecido fondos regionales que ayudan a eli50

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

minar las brechas en materia de desarrollo econmico entre los estados miembros que los
conforman, lo que en el caso de Europa ha tenido un efecto colateral hacia el desarrollo
vis--vis los otrora pases pobres de la ue. En suma, Espaa, Grecia, Irlanda y Portugal, y
actualmente en los pases de la Europa postcomunista recientemente integrados en la ue.
En otras partes del mundo, como en Amrica del Norte, la integracin regional no ha
sido tan exitosa como en Europa Occidental, en gran medida debido a la carencia de
instituciones que promuevan dicha integracin y tambin porque no existen Fondos
Regionales que disminuyan las notorias asimetras que existen entre los pases norteamericanos en relacin con su desarrollo. Asimismo, la cooperacin es ms bilateral que
trilateral (Canad-Estados Unidos y Estados Unidos-Mxico), cuando debera de suceder todo lo contrario.

Los neofuncionalistas y la importancia de las instituciones


En los ltimos aos las ciencias sociales han sufrido una transformacin muy importante. Los neofuncionalistas han sido escpticos respecto a las posibilidades de crear
compromisos crebles sin instituciones que promuevan y supervisen la cooperacin
regional. Es importante resaltar que las variaciones en los grados de institucionalizacin
ejercen efectos sustanciales en la conducta de los estados. Desde la perspectiva de Robert
Owen Keohane, para que la perspectiva institucional sea relevante los actores deben
tener intereses mutuos y deben poseer una gran voluntad poltica en aras de que dichas
instituciones constituyan el motor central de los regionalismos.

Polticas supranacionales
Uno de los padres fundadores de la ue, Jean Monnet, mencionaba la experiencia negativa de la cooperacin internacional. Demuestra que una de las experiencias negativas
de la cooperacin internacional es la falta de instituciones que promuevan dicha cooperacin. En este sentido, propuso una autoridad soberana conjunta para la ceca, as como
reemplazar el inters nacional con un inters comn entre los entonces seis miembros
fundadores de la ue: Alemania, Blgica, Francia, Holanda, Italia y Leinchestein.
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Resulta importante mencionar que ninguno de los regionalismos que se observan actualmente en el mundo han ido tan lejos como la ue en proporcionar a las instituciones el
poder suficiente para generar cohesin y equidad entre los estados miembros.
Al referirse a la ue en 1991, Keohane y Hoffman subrayaron lo siguiente:
1. Es mejor caracterizar a la ue, no como un rgimen internacional ni como una
federacin compuesta por diferentes estados, sino como una red que involucra
la unin de soberanas; y
2. El proceso de cooperacin poltica de la ue se describe mejor con el trmino
de supranacionalidad, como lo utiliz Ernest Haas en la dcada de los aos
sesenta.
Keohane y Hoffman enfatizan que para lograr la eficiencia ptima de los regionalismos
es necesario establecer las instituciones necesarias que respalden su funcionalidad. En
suma, se requieren buenas instituciones para obtener soluciones eficientes en el sentido
de Pareto. Asimismo, las instituciones van a permitir agrupar la cooperacin conjunta,
armonizar soluciones comunes y eficientes y distribuir equitativamente el poder. Al respecto, uno de los problemas del tlcan, la apec y la asean es que la armonizacin de
intereses comunes no existe, ni mucho menos una visin regional para solucionar las
problemticas transfronterizas que enfrentan las regiones en el actual siglo xxi, como
migracin indocumentada, medio ambiente, crimen organizado, prdida de competitividad, corrupcin y endebles sistemas democrticos en los pases emergentes que se
encuentran ubicados en una determinada regin geogrfica.

Conclusiones
La mayora de las corrientes filosficas hacen alusin a que, adems de ser individuos,
nicos e indivisibles, los seres humanos son entes sociales que para sobrevivir y desarrollarse necesitan interactuar y cooperar con diferentes seres humanos y ms an con los
que se encuentran ms cercanos en trminos geogrficos.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Como sealamos, Aristteles sustenta la tesis de que el ser humano es un ente social o
un animal social. En suma, un zoon politikon. Desde la perspectiva del Estagirita, la diferencia del ser humano en relacin con los animales es que los primeros poseen la capacidad natural de relacionarse polticamente. Es decir, establecer sociedades y organizar su
vida en ciudades y en sistemas polticos. En adicin, Aristteles define al hombre como
zoon politikn cuando haca referencia a sus dimensiones sociales y polticas. El hombre y
el animal por naturaleza son sociales, pero slo el hombre es poltico, debido a que organiza su vida desde un mbito social y poltico. La dimensin social ayuda a constituir la
base de la educacin y la poltica contribuye a la extensin de esa educacin. Aristteles
y Rousseau tienen la conviccin de que los regionalismos y las integraciones regionales
surgen de la necesidad de los seres humanos por cohabitar y cooperar entre s. Desde la
visin de ambos autores, dichas necesidades son muy amplias, pero las ms comunes que
existan en las comunidades ancestrales consistan en satisfacer las necesidades primarias: alimento, ropa y otros bienes y servicios, los cuales no era posible encontrar in situ.
Por otro lado, las responsabilidades del estado-nacin, versin westfaliano, que surge
durante el siglo xvii, continan siendo las mismas. Empero, dichas responsabilidades se
han incrementado a travs de la historia debido a los compromisos supranacionales que
adquieren los estados, particularmente cuando se adhieren a un sistema de integracin
regional. Actualmente todos los estados que conforman un regionalismo ceden parte
de sus soberanas a las instituciones que regulan la integracin regional o vis--vis los
tratados constitutivos que establecen las reglas del juego de la nueva cooperacin interregional.
Ramn Tamames, Karl W. Deutsch y Bela Balassa aportan diferentes conceptos en torno al regionalismo o a las integraciones regionales. Sin embargo, todas estas definiciones
coinciden al hacer alusin a que los regionalismos son una fusin de dos o ms unidades
que previamente se encontraban separadas, y construyen una gobernanza comn. Dicha
gobernanza comn va a marcar el grado o nivel de integracin que han establecido los
estados.
Desde la ptica de la teora neoinstitucional, la buena gobernanza, as como los resultados ptimos que pueden tener los regionalismos dependern de la cantidad y la calidad
de las instituciones que se hayan establecido.
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Como se puede observar en este captulo, los niveles de intencionalidad que presentan
las integraciones regionales ms importantes del mundo varan. En suma, stos se caracterizan por ser tratados de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras,
uniones econmicas y monetarias. Hasta hoy en da la ue es el nico regionalismo que
ha intentado convertirse en una upem. Sin embargo, este intento fracas con el rechazo
de la opinin pblica de Francia y Holanda vis--vis la ratificacin del Tratado de la
Constitucin durante 2005.
Es importante resaltar que todos los regionalismos internacionales de carcter econmico tienen objetivos relativamente similares, tales como la apertura de los mercados
regionales, erradicar las barreras comerciales, eliminar los aranceles y cualquier impedimento que pueda existir hacia el libre comercio. Todos estos objetivos estn encaminados
a incrementar la calidad de vida de las personas que viven en una regin determinada.
A diferencia de la ue y el mercosur, la mayora de las regiones del mundo no estn convencidas de ir ms all de un rea de libre comercio, una unin aduanera o un mercado
comn, as como en transformar su cooperacin en supranacional y, mucho menos, en
la libre movilidad de personas.
Definir por qu algunas regiones del mundo son ms exitosas que otras en trminos de
integracin, constituye todo un reto para los estudiosos del regionalismo. Empero, la
voluntad poltica de los estados, las instituciones, as como compartir intereses comunes
representan elementos sine qua non para ir ms all de un rea de libre comercio.
Las preguntas a resolver para los estudiosos de los regionalismos son: qu papel juegan
hoy en da los regionalismos en el escenario internacional, por qu algunos son ms
exitosos que otros y qu futuro tendrn los regionalismo en el siglo xxi, en particular
desde la ptica de un mundo hexapolar. Todas estas preguntas nos invitan a reflexionar
sobre el futuro de las relaciones internacionales y el impacto de los regionalismos en el
rea internacional.

54

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Referencias
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Deutsch, Karl W. (1974) El anlisis de las relaciones internacionales, Psicologa social y sociologa. Segunda edicin. Editorial Paids: Mxico.
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Mxico.
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(cepal). Efrench, Davis et al. (Comps.) Hacia un nuevo orden econmico internacional. Fondo de Cultura Econmica: Mxico.
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Tinberger, Jan. (1968) Integracin econmica internacional. 2 ed. Sagitario: Espaa.
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Varela, Manuel. (1991) Organizacin econmica internacional. Problemas actuales de la economa mundial. Ed. Piramide:
Madrid.
Walter, Mattli. (1999) The Logic of Integration: Europe and Beyond. Cambridge University Press: Cambridge.

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56

captulo 2

El fenmeno de la regionalizacin
mundial durante los siglos xx y xxi
Pedro Manuel Rodrguez Surez
Juan Pablo Prado L allande

Introduccin
En las ltimas tres dcadas convergieron una serie de factores en el escenario internacional que tuvieron un gran efecto en las agendas de los estados, entre los que resaltan:
la tercera ola de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fra, el acelerado
proceso de globalizacin, el reconocimiento de los estados en torno a nuevas variables de
carcter trasnacional que afectan su seguridad, as como el acenso de los regionalismos.
El fin de la Guerra Fra transform radicalmente las relaciones internacionales, por lo
que han surgido nuevas teoras que intentan comprender y definir las variables que caracterizan al nuevo orden internacional de post Guerra Fra. Por otro lado, ha sido necesario replantear el rol de la cooperacin internacional e interregional, la importancia
de los pases emergentes y la viabilidad de los organismos internacionales que fueron
creados al trmino de la Segunda Guerra Mundial, tales como la Organizacin de las
Naciones Unidas (onu), el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial
(bm), la Organizacin Mundial del Comercio (omc), debido a que la gran mayora de
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

estos organismos refleja el actual status quo ante que se estableci al trmino de la conflagracin. En adicin, la prioridad actual de un nmero muy considerable de pases es la de
buscar nuevas formas de cooperacin desde un punto de vista cuantitativo y cualitativo,
y en particular desde la artista de la cooperacin interregional.
Sin duda alguna, el regionalismo juega hoy en da un papel fundamental en las relaciones internacionales, y para los estudiosos de stas ser determinante para el siglo xxi. Las
integraciones regionales no son nada nuevas y tienen una fuerte tradicin, cuyos orgenes
provienen desde antes de la historia del capitalismo. Cabe resaltar que despus de la Guerra Fra los regionalismos se han expandido por todo el mundo, en gran medida debido
al fin de la confrontacin ideolgica, los procesos de democratizacin que tuvieron efecto
en un gran nmero de pases de frica, Amrica, Asia y Europa y el Medio Oriente, as
como por la nueva interdependencia econmica y el fenmeno de la globalizacin.
Por otro lado, la reciente propagacin de los regionalismos en el escenario internacional demuestra la conviccin emprica de los pases en relacin con que ya no tienen
la capacidad individual para contrarrestar los enormes desafos que invoca siglo xxi,
ni tampoco para proyectar sus intereses ante la comunidad internacional, solucionar
problemas trasnacionales, as como en incrementar su competitividad vis--vis otras
regiones del mundo.
Es importante subrayar que el regionalismo, al menos desde su fundamento terico,
connota la anttesis de la autarqua y del unilateralismo debido a que incorpora entre
sus ms altas prioridades la promocin de la cooperacin en detrimento de las acciones
unilaterales. Por tal motivo, algunos autores han denominado a este fenmeno como el
minilateralismo.
En cuanto a la definicin del regionalismo, ste puede ser conceptualizado como una
forma de cooperacin internacional intermedia, que se establece por medio de la creacin
de alianzas y de la cooperacin interregional entre pases que por lo general comparten in
situ un espacio regional determinado, aunque no siempre es as el caso. Asimismo, puede
ser entendido como una accin del Estado, e inclusive de la sociedad civil, as como de
otros actores de las relaciones internacionales, cuya finalidad es la de promover la cooperacin interregional que busca a corto o largo plazo alcanzar objetivos determinados.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

De igual manera, las integraciones regionales se fundamentan en valores, en un sentido


de pertenencia e intereses compartidos. Los fundamentos tericos para que se establezca
el regionalismo radican en un inters comn, similitud de sistemas econmicos y polticos, complementariedad econmica, afinidad de idiomas, cultura, tradicin histrica y
religin. Sin embargo, en la praxis se han establecido regionalismos entre pases que no
comparten un espacio geogrfico determinado, ni tampoco afinidad alguna en trminos
de idioma, tradicin, religin o cultural, como sucedi con el Consejo Econmico de
Ayuda Mutua (comecom) y el Pacto de Varsovia (pv) durante el conflicto bipolar.
A pesar de lo que considera una gran parte de la opinin pblica, en relacin con que
no es posible establecer integraciones regionales cuando existen notorias asimetras en
trminos de desarrollo econmico e importantes diferencias culturales, la integracin
de Europa Occidental en el marco de la Unin Europea (ue) ha demostrado que s es
factible y que los resultados pueden ser altamente positivos, en particular vis--vis los
pases emergentes o menos desarrollados, lo que a largo plazo resulta de gran beneficio
para toda la regin en trminos de estabilidad, paz y prosperidad. Sin embargo, para
maximizar los beneficios de la integracin regional, es necesario que los estados manifiesten una gran voluntad poltica en aras de profundizar su cooperacin interregional,
establecer mecanismos que institucionalicen la cooperacin, as como establecer fondos
regionales que eliminen poco a poco las asimetras que existen entre los pases de la regin involucrada, tal y como sucede en el caso de la ue con los Fondos Estructurales y
los Fondos de Cohesin y en el mercosur con el Fondo de Convergencia Estructural.
Cabe subrayar que este tipo de cooperacin interregional no se observa en otras regiones
del mundo, como en Amrica del Norte con el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (tlcan).
Este captulo presenta tres objetivos fundamentales. Primero: analizar la esencia de los
regionalismos durante la Guerra Fra y su evolucin despus del conflicto ideolgico
Este-Oeste. Segundo: indagar las variables que han jugado un papel fundamental vis-vis la conformacin de las agrupaciones regionales que se han establecido en las ltimas
dcadas, as como evaluar los diferentes niveles de integracin que existen. Y tercero:
explorar las variables que conllevan a que algunas integraciones regionales sean exitosas,
mientras otras fracasan o permanecen en el olvido.
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Marco terico
Este captulo se fundamenta en dos marcos tericos que permiten analizar la naturaleza
y esencia de los regionalismos del siglo xxi. Ambos ayudarn a comprender los resultados que hasta el da de hoy han generado las integraciones regionales en diferentes partes
del mundo. Es importante subrayar que ambas escuelas de pensamiento sustentan la
hiptesis que hace alusin a que a mayor grado de institucionalizacin y cooperacin,
los regionalismos tienen mejores posibilidades de xito, mientras que los que presentan
un bajo nivel de institucionalizacin y una cooperacin relativamente limitada obtienen
pocos resultados y en muchas ocasiones tienden a desaparecer o permanecer en el olvido.
En este sentido, desde la perspectiva de la teora de juegos que sustenta Karl W. Deutsch,
en particular desde la ptica de la teora de juegos de suma variable, todos los pases que se
integran en un regionalismo obtienen grandes beneficios, en particular los pases emergentes o menos desarrollados, los cuales se favorecen del progreso de los pases desarrollados. Sin embargo, esta misma teora alude a que no siempre es as el caso y pueden presentarse escenarios totalmente inversos, como el del juego de suma cero. En este escenario,
los pases ms desarrollados obtienen los grandes beneficios de la integracin en detrimento de los pases emergentes. Este contexto frecuentemente se presenta en las reas
de Libre Comercio (alc) que poseen un mnimo nivel de integracin y de cooperacin
interregional, as como de institucionalizacin. Asimismo, en las alc no existen Fondos
Estructurales, ni tampoco Fondos de Cohesin; por lo tanto, no hay mecanismos que
auxilien a erradicar las asimetras in situ y en trminos de desarrollo econmico y social.
Desde la ptica de la teora neoinstitucional que sustenta Sven Steinmo, la cooperacin
interregional que est fuertemente institucionalizada posee mayores reglas y stas estn
interconectadas. En este sentido, las instituciones delinearn las reglas del juego, constrien la actividad y moldean las expectativas. En pocas palabras, la institucionalizacin
de la cooperacin regional establece los mecanismos y las reglas del juego que van a
predominar en los regionalismos, as como el nivel de cooperacin en trminos cuantitativos y cualitativos. De igual manera, las instituciones estn determinadas a regular el
comportamiento de los pases miembros. Finalmente, supervisan el escenario para que
los pases acten de manera recproca haciendo racionales sus interacciones.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Regionalismos durante la Guerra Fra


Un considerable nmero de especialistas de las relaciones internacionales coinciden en
subrayar que los regionalismos se han expandido en el marco del nuevo orden internacional (Stoessinger, 1994: 32) en trminos cualitativos y cuantitativos, y que actualmente las
integraciones regionales son muy diferentes a las que existan en el status quo ante, debido
a un considerable nmero de factores.
Desde la ptica de Bjrn Hette, durante el conflicto ideolgico que dividi al mundo
por ms de medio siglo, la gran mayora de los regionalismos estaban subordinados a la
lgica de la Guerra Fra, as como a la lucha por el poder mundial que mantenan las dos
superpotencias que dominaban al mundo, Estados Unidos y la ex Unin de Repblicas
Socialistas Soviticas (urss). Ambas potencias mantenan un poder hegemnico en la
gran mayora de las agrupaciones regionales, tanto en el mundo democrtico como en
el socialista. En este sentido, la edificacin de los regionalismos durante el conflicto Este-Oeste, estuvo fuertemente inspirada en la lucha ideolgica, as como en las doctrinas
de seguridad que imperaban en la poltica exterior de Mosc y de Washington; y en algunas partes del mundo, como en Amrica Latina, las integraciones regionales se establecan en algunos casos desde una perspectiva retrica y hasta nacionalista, cuyo objetivo
era contrarrestar el enorme peso de Estados Unidos en el subcontinente latinoamericano.
Los regionalismos de la era bipolar en la mayora de las ocasiones no respondan a los
intereses de los pases que los conformaban; por el contrario, predominaban los de las
grandes potencias hegemnicas. Un ejemplo emprico de este fenmeno que predomin
durante la Guerra Fra lo constituye el pv, el came, la Organizacin de Estados Americanos (oea), la Organizacin del Tratado del Sudeste Asitico (otsa), la Organizacin
del Tratado Central (otc), el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (tiar) y la
anzus, entre muchos otros (Bernatowicz, 1994: 27-32).
Resulta importante subrayar que el sistema de organizaciones regionales previsto por los
arquitectos de la onu alude, en el captulo viii de su carta constitutiva, a que la finalidad
de las agrupaciones regionales es la de propiciar la paz y la estabilidad por medio de la
solucin pacfica de las controversias regionales. A pesar de esto, la gran mayora de las
agrupaciones regionales fueron utilizadas para maximizar los recursos de poder de las
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

grandes potencias hegemnicas en el contexto de la lucha ideolgica que mantuvieron


ambas superpotencias, as como para establecer la seguridad colectiva.
En suma, aunque los regionalismos de la poca de la Guerra Fra contaban con un amplio esquema de institucionalizacin, la cooperacin estaba sujeta a lo que Karl W.
Deutsch denomina como el juego de suma cero. Es decir que no exista posibilidad alguna
de beneficios mutuos o ganancias compartidas, tal y como lo plantea el juego de suma
variable. Por el contrario, los objetivos eran derrotar al enemigo ideolgico sin importar los medios e inclusive los costos que esto connotaba. Asimismo, los pases perifricos
no tenan un campo de accin muy amplio para proyectar sus intereses y ms an los que
pertenecieron al bloque socialista europeo (Rodrguez, 2006).

Regionalismos (siglos xx y xxi)


El fin de la Guerra Fra y el nuevo orden hexapolar han creado un escenario muy diferente al status quo ante que prevaleci desde 1947 hasta 1991. Sin duda alguna, la
consumacin del conflicto Este-Oeste dio lugar al orden multipolar y, por consiguiente,
al multilateralismo que ha permitido que los estados posean mayor libertad en aras de
proyectar su poltica exterior sin la interferencia de las otrora superpotencias hegemnicas (Bernatowisz, et al., 1994: 59-62).
Asimismo, el fin de la hegemona de los Estados Unidos en muchas esferas del poder
mundial, tales como la economa, la ciencia, la tecnologa, as como en diferentes nichos
del comercio exterior, ha favorecido al resurgimiento y nacimiento de viejas y nuevas potencias mundiales, continentales y regionales que intentan incrementar su peso poltico y
econmico en sus respectivas zonas de influencia, as como en el concierto internacional,
como bien lo ejemplifica el caso de Alemania y de Francia en Europa Occidental, Rusia
en Europa Oriental, Brasil en Amrica del Sur, Mxico en Amrica Central y el Caribe,
y China y Japn en Asia (Valencia, 2011: 100-121).
En este sentido, Walt Roston se pregunta si la diversificacin del poder mundial que
caracteriza a las relaciones internacionales del siglo xxi traer consigo mayor estabilidad
o inestabilidad hacia el escenario internacional. Para Roston, la multiplicidad de cen62

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

tros de poder y la proliferacin de los regionalismos promueven la estabilidad del orden


internacional debido a que fortalecen el multilateralismo en detrimento del unilateralismo, as como la imposicin del poder hegemnico de una o varias superpotencias, tal y
como suceda durante la Guerra Fra y el predominio de las otrora superpotencias en las
integraciones regionales.
Otro factor que ilustra la naturaleza de los regionalismos del siglo xxi es que la geoeconoma posee un peso mayor que la geopoltica. Es decir, la gran mayora de los estados
otorga prioridad a las relaciones econmicas internacionales, y en aprovechar los beneficios que proporciona la cercana geogrfica y los mercados regionales.
Es importante subrayar que hoy en da los estados que intentan conformar una agrupacin regional, por lo general poseen los siguientes intereses:
Incrementar su competitividad y su peso en el escenario internacional.
Aprovechar al mximo sus ventajas competitivas en aras de atraer mayores
y mejores inversiones. En este sentido, la cercana geogrfica, las similitudes
culturales y los gustos de los consumidores juegan un papel sine qua non.
Establecer las condiciones econmicas ad hoc cuyos objetivos son los de incrementar la calidad de vida de las personas, por medio de ms y mejores empleos
y el libre acceso de bienes y servicios en los mercados regionales, as como por
el incremento de la competencia regional.
En palabras de Marek Szczepnski (1998: 45), la globalizacin no representa un obstculo hacia las integraciones regionales. Por el contrario, las integraciones regionales o el
regionalismo es un fenmeno inherente de la globalizacin, cuya explicacin puede ser
asimilada desde una perspectiva psicolgica, sociolgica y hasta antropolgica.
Por su parte, Ramn Tamames menciona que los siguientes factores han sido determinantes hacia la conformacin de los regionalismos:
La conformacin de economas derivadas de la produccin en gran escala.
La intensificacin de la competencia dentro del nuevo mercado ampliado.
La posibilidad de llevar a cabo actividades econmicas que difcilmente po63

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

dran efectuar determinados pases de manera individual o por separado, debido a la escasa dimensin de sus mercados nacionales, insuficiencia tecnolgica,
incapacidad financiera, etctera.
Incrementar el poder de negociacin vis--vis terceros pases o ciertas agrupaciones regionales.
Fortalecer el desarrollo econmico y no simplemente el crecimiento.
Por otro lado, un gran nmero de especialistas afirma que las integraciones regionales
pueden contribuir a resolver los problemas transfronterizos que enfrentan los estados
que comparten una misma regin geogrfica, tales como: degradacin medioambiental,
migracin indocumentada, trata de personas, crimen organizado y prdida de competitividad, vis--vis otros bloques regionales (Politi, 1997: 2-10). En este mismo orden de
ideas, los regionalismos al menos en Amrica del Sur y en Europa Occidental han contribuido a fortalecer in situ la paz, la democracia, el multilateralismo, as como en mejorar
sustancialmente las relaciones polticas entre los estados que anteriormente se perciban
como rivales e inclusive como archienemigos, como se puede observar actualmente en
las relaciones entre Argentina y Chile, Argentina y Brasil, Alemania y Francia, Alemania
y Polonia, India y Pakistn, Estados Unidos y Mxico, lo que demuestra empricamente
que los regionalismos pueden contribuir a transformar sustancialmente las rivalidades
histricas que han existido entre pases que comparten un espacio geogrfico (Glvez,
2011: 229-263).
Resulta importante sealar que en el caso de Europa Occidental, la ue ha servido para
inhabilitar cualquier posibilidad de conflicto blico entre sus pases por ms de medio siglo. En este mismo orden de ideas, algunas de las economas de Europa Occidental anteriormente devastadas por la Segunda Guerra Mundial, como Alemania, Francia e Italia
se han transformado radicalmente y han logrado ubicarse entre las ms ricas, prsperas
y competitivas del mundo. De igual manera, la integracin europea ha contribuido a
modernizar y desarrollar a pases que anteriormente se caracterizaban por ser economas
primarias o inclusive agrcolas, como Espaa, Grecia, Irlanda y Portugal. Asimismo, los
pases de Europa del Este que ingresaron en la ue en 2007 y 2009, han experimentado
cambios sustanciales amn de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesin que
les han permitido modernizar sus economas y dejar atrs su pasado histrico comunista
(Rodrguez et al., 2006: 46).
64

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Otro de los xitos del regionalismo de Europa Occidental ha sido la abolicin de las
fronteras fsicas entre los pases que la comprenden, lo que ha contribuido a fortalecer los
cuatro pilares de la ue: libre circulacin de bienes, servicios, capitales y personas.
Es importante mencionar que no todos los regionalismos que se observan en el escenario
internacional son iguales, ni tampoco han tenido los mismos resultados, por lo que sera
un error considerar que todos han sido exitosos. Por el contrario, presentan enormes
yuxtaposiciones, desde la perspectiva de su nivel de integracin, cooperacin e institucionalizacin, as como de sus resultados.
En este sentido, los regionalismos del siglo xxi se pueden diferenciar desde las siguientes
aristas:
a ) Regionalismos cerrados y abiertos. Los regionalismos cerrados son los que
comprenden entre sus miembros a pases que se ubican en la misma regin
geogrfica. Este tipo de regionalismos no estn abiertos a pases que se encuentran en otros continentes o regiones del mundo. En suma, su membresa
es para los pases que pertenecen a un determinado espacio geogrfico. Tal es
el caso de la ue, cuyos miembros tienen que ser pases europeos que pertenecen
al continente europeo. Por el contrario, en los regionalismos abiertos, su membresa no es exclusiva para los pases que pertenecen a esa regin o continente.
b ) Son esquemas de integracin cuya ubicacin geogrfica no es un elemento sine
qua non para obtener su membresa, como lo ejemplifica la anzus.
c ) Tratados Preferenciales de Comercio (tpc). stos slo implican la disminucin
de aranceles entre los pases miembros signatarios y un nivel de cooperacin e
institucionalizacin prcticamente inexistente.
d ) reas de Libre Comercio. Las alc connotan la eliminacin de aranceles entre
los pases miembros. En este tipo de integracin el nivel de cooperacin interregional e institucionalizacin por lo general son muy bajos; tampoco existen
instituciones supranacionales, ni mucho menos Fondos Estructurales y Fondos
de Cohesin que promuevan el desarrollo equitativo entre los pases miembros.
65

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Asimismo, en las alc los pases miembros no aplican un arancel externo comn hacia terceros pases. Tal es el caso del tlcan, aelc y el G-2.
e ) Uniones Aduaneras (ua). En stas los estados miembros, adems de establecer
un rea de Libre Comercio y eliminar aranceles, aplican un arancel externo
comn hacia terceros pases. La Unin Aduanera Centroamericana (uac) y la
Comunidad Andina (can) representan claros ejemplos de este tipo de integracin.
f ) Mercados Comunes (mc). stos, adems de poseer las caractersticas de las alc
y las ua, establecen la libre circulacin de factores productivos, especialmente
mano de obra y capitales, como es el caso del Mercado Comn del Cono Sur
(mercosur). En este tipo de integraciones regionales existe una cooperacin e
institucionalizacin mucho ms amplia que en las alc y las ua, y en algunos
casos existen instituciones supranacionales y Fondos Estructurales y/o Regionales, cuyo objetivo es propiciar un equilibrio en trminos de desarrollo entre
los pases miembros.
g ) Uniones Econmicas y Monetarias (uem). Este tipo de integraciones comprende cuatro libertades: libre movimiento de personas, de bienes, de capitales y
de servicios. Asimismo, existe una gran cooperacin transfronteriza e instituciones supranacionales en donde los estados ceden gran parte de su soberana.
Las uem connotan la fase culminante de la integracin econmica, debido a
que incluye compartir polticas macroeconmicas y microeconmicas, y en
algunos casos un sistema monetario comn.
Actualmente en algunos regionalismos, como el de la ue, se estudia la posibilidad de ir
ms all de la uem y convertir a Europa Occidental en una federacin poltica, aunque
esta idea no ha sido nada fcil de aceptar por un gran nmero de miembros, tales como
Dinamarca, Holanda y el Reino Unido, as como por los nuevos miembros de la ue provenientes de la Europa postcomunista.

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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Regionalismos econmicos en la era de la globalizacin


Antes de que iniciara la historia del sistema econmico capitalista, algunos pases ya
haban establecido acuerdos en materia de integracin econmica. Sin embargo, como
los estados-nacin constituan el ncleo bsico del proceso de acumulacin originaria
del capital, los acuerdos de integracin econmica regional eran sumamente escasos.
Actualmente esta situacin se ha transformado debido a que el estado-nacin representa
un espacio econmico muy reducido para un mundo globalizado, as como para las interacciones econmicas del siglo xxi.
En este tenor, los pases son de la conviccin de que el abaratamiento en los costos de
produccin, el incremento de la competitividad y la generacin de ms y mejores empleos
se puede alcanzar por medio de la cooperacin interregional. Al respecto, la gran mayora de los pases del concierto internacional han incrementado sus esfuerzos en aras de
ampliar su cooperacin de pases vecinos con quienes comparten un espacio geogrfico.
Desde la perspectiva de varios autores, los pases que intentan establecer una integracin
regional por lo general presentan las siguientes expectativas: diversificacin de los mercados en zonas geogrficas claramente identificables, eliminar cualquier obstculo que
impida el libre flujo de bienes, servicios, capitales y, en algunos casos, hasta de personas.
En este contexto los regionalismos econmicos de finales del siglo xx e inicios del siglo
xxi tienen su lgica desde el punto de vista de la distribucin de la produccin y de los
recursos, de la revolucin tecnolgica y de los retos que enfrentan las regiones vis--vis la
globalizacin. Cabe subrayar que anteriormente los capitales internacionales tenan una
participacin internacional restringida. Con la apertura de los mercados internacionales,
la revolucin tecnolgica, aunadas a las transformaciones polticas y econmicas que
tuvieron efecto en frica, Amrica, Asia, Europa y Medio Oriente, as como por el incremento del comercio internacional las relaciones econmicas entre la gran mayora de
las regiones del mundo se han incrementado como nunca antes en la historia. En suma,
este escenario ha sido decisivo para la regionalizacin de los mercados internacionales,
que anteriormente se encontraban divididos por cuestiones polticas, econmicas e ideolgicas.
67

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Aunque no hay una cifra exacta, se estima que entre un 50 y 60% del comercio mundial circula entre los pases que han establecido acuerdos de integracin econmica. De
acuerdo con la omc, actualmente existen ms de cien acuerdos regionales alrededor de
todo el mundo y conforme se profundice la globalizacin mundial, se incrementarn
todava ms las integraciones regionales.
Cabe destacar que entre 1990 y 1994 se suscribieron el mayor nmero de acuerdos interregionales, lo que pone de manifiesto que las transformaciones mundiales que ocurrieron durante la dcada de los ochenta e inicios de los noventa del siglo pasado, tuvieron
un efecto maysculo vis--vis la edificacin de los regionalismos establecidos durante
los ltimos aos. Entre esos acuerdos regionales, destacan los siguientes: tlcan (1994),
mercosur (1991), Consejo Econmico Asia-Pacfico (apec, 1989), rea Centro Europea de Libre Comercio (acelc, 1992), Unin Monetaria y Econmica de frica Occidental (umeao, 1994), Unin del Magreb rabe (uma, 1989), Comunidad Econmica
Africana (cea, 1991), Mercado Comn para frica del Sur y Oriental (comesa, 1993),
Sistema de Integracin Centroamericano (sica, 1991), Asociacin de Estados del Caribe
(aec, 1994) y la Comunidad de Estados Independientes (cei, 1991).
Desde la perspectiva del gatt, los acuerdos regionales no son ilegales ni tampoco constituyen un impedimento para el libre comercio. Al respecto, el artculo xxiv de esta
organizacin contempla la posibilidad de que dos o ms naciones que se ubiquen en una
misma regin geogrfica convengan establecer un tratamiento preferencial que no tendra que ser obligatoriamente extensivo hacia terceros pases. Asimismo, estableci una
serie de normas que seran acatadas por los pases miembros, que incluyen entre otras
cosas la notificacin de stos, que deben hacer llegar al gatt, en torno a la creacin de
los acuerdos econmicos regionales.
De igual manera, el gatt estableci la siguiente normatividad:
Los regionalismos econmicos pueden crearse siempre y cuando no discriminen a terceras partes.
Los regionalismos econmicos no deben lesionar la liberalizacin de la economa mundial; por el contrario, deben promover la apertura de los mercados
internacionales.
68

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

A pesar de la normatividad emitida por el gatt, en la praxis la gran mayora de los regionalismos econmicos son divisorios y pueden convertirse en un factor disfuncional y discriminatorio del comercio internacional. En este contexto, la mayora de las integraciones
regionales que se han establecido son discriminatorias hacia terceros pases debido a que
establecen un marco de preferencias comerciales hacia los pases miembros que comparten
un determinado regionalismo. En suma, se excluye a terceros pases frente al acceso de sus
bienes y servicios a los mercados integrados debido a las reglas de origen, las cuales son
establecidas en la gran mayora de las agrupaciones regionales, tal y como lo demuestra el
caso de la Poltica Agrcola Comn (pac) de la ue o las reglas de origen del tlcan.
En los primeros aos de existencia del gatt la observancia de su artculo xxiv no presentaba grandes problemas, ya que de facto los miembros de este organismo acataban la
idea en torno a la promocin del libre comercio. Asimismo, Estados Unidos posea la
hegemona mundial de la economa capitalista, por lo que forzaba a los pases occidentales a abrir sus mercados al comercio internacional por medio de instituciones como el
fmi y el mismo gatt.
Con el surgimiento de las Comunidades Econmicas Europeas (cee) en la dcada de
los cincuenta, el artculo xxiv del gatt empez a ser cada vez ms cuestionado por los
socios de ultramar de las entonces cee debido al enorme temor que expresaban en torno
al ingreso de sus bienes y servicios en la economa comunitaria. Ante este contexto, otras
regiones del mundo comenzaron a integrarse, entre otras cosas, debido a la sospecha que
tenan sobre el nuevo proteccionismo europeo (Legler, 2010: 2-5).
Al respecto, en la dcada de los sesenta surgi un gran nmero de integraciones regionales, tales como la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (aladi, 1960), el
Pacto Andino (pa, 1969), la Asociacin de Libre Comercio del Caribe (carifta, 1967),
la Asociacin Europea de Libre Comercio (aelc, 1960), la Asociacin de Naciones del
Sureste Asitico (ansea, 1967), el Mercado Comn Centroamericano (mcca, 1960), el
Mercado Comn rabe (mca, 1964) y la Unin Econmica y Aduanera de frica Central (ueaac, 1964), entre otras.
Como se ha mencionado en otro trabajo, la primera ola de regionalismos fue motivada,
en gran medida, por la suscripcin del Tratado de Roma (tr) por seis economas eu69

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ropeas (la Repblica Federal de Alemania, Blgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los
Pases Bajos). La segunda ola de regionalismos tuvo efecto en la dcada de los noventa, y
ha sido la ms importante, debido a que incorpor a la gran mayora de las economas
regionales en bloques econmicos.
Cabe resaltar que, hasta hoy en da, la ue es la nica entidad regional que ha intentado
incrementar su integracin econmica para convertirse quizs en un futuro lejano en
una entidad poltica y en algunos casos ha mantenido una postura comn en materia de
poltica exterior, sobre todo en materia de cooperacin internacional para el desarrollo.
Por otro lado, los miembros del mercosur tambin han mantenido una posicin conjunta en asuntos de carcter internacional, como, por ejemplo, en 1995 con el inicio de
las negociaciones del Acuerdo Interregional de Cooperacin ue-mercosur, as como en
la crisis poltica de Bolivia y Paraguay.
De tal manera que, para finales del siglo xxi, los regionalismos en el mundo se han manifestado de la siguiente manera:

frica
Unin Africana
Unin del Magreb rabe
Comunidad Econmica Africana
Comunidad Econmica de los Estados de frica Occidental
Comunidad Econmica de los Estados de frica del Oeste
Comunidad de frica Oriental
Comunidad para el Desarrollo de frica Meridional
Comunidad de los Estados del frica Central
Mercado Comn de frica Oriental y Meridional

Amrica
Tratado de libre Comercio de Amrica del Norte
Comunidad del Caribe
Comunidad Andina
70

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Asociacin Latinoamericana de Integracin


Mercado Comn Centroamericano
Mercado Comn del Caribe
Mercado Comn de Amrica del Sur

Asia
Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico
Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos (anzus)
Asociacin de Asia del Sur para la Cooperacin Regional
Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico

Europa Occidental
Unin Europea
Asociacin Europea de Libre Comercio
Grupo de Visegrd
Tringulo de Weimar
Consejo de Estados del Mar Bltico

Europa Oriental
Comunidad de Estados Independientes

Medio Oriente
Consejo de Cooperacin del Golfo
Liga rabe

Oceana
Australia y Oceana: Asociacin para la Cooperacin Econmica (zlc)
Acuerdo Regional de Cooperacin Comercial y Econmica en el Pacfico Sur. Repblicas Insulares/Colonias del Pacfico.
71

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Como se puede observar, hoy en da prcticamente la gran mayora de las regiones del
mundo se encuentran integradas con diferentes modalidades de integracin regional.

Conclusiones
Sin duda alguna los regionalismos del siglo xx fueron radicalmente diferentes a los que
existen en la actualidad. En los aos de la Guerra Fra lo que imperaba era la lucha por
el poder entre las dos potencias hegemnicas que se confrontaron ideolgicamente por
casi medio siglo. Desde esta perspectiva, la gran mayora de las agrupaciones regionales
se edificaron desde la ptica del juego de suma cero. Es decir, prevalecan los intereses y el
poder hegemnico de los Estados Unidos y de la urss, en detrimento de los pases que
pertenecan a su zona de influencia. Cabe destacar que, si bien exista un cierto grado de
institucionalizacin y cooperacin en la gran mayora de dichas agrupaciones, sus efectos eran prcticamente nulos, debido a la enorme influencia que ejercan Washington y
Mosc en los regionalismos del status quo ante. En adicin, los pilares de los regionalismos del siglo xx fueron ms geopolticos que geoeconmicos.
Por otro lado, con el surgimiento de un nuevo orden internacional en 1991, aparecen
nuevas variables que transformaran al mundo radicalmente, tales como: la tercera ola
de transiciones hacia la democracia, el fin de la Guerra Fra, el acelerado proceso de
globalizacin, el reconocimiento de los estados en torno a las nuevas amenazas sobre
su seguridad de carcter transfronterizo y multidimensional, as como el ascenso de los
regionalismos.
Desde el punto de vista funcional-estructural el regionalismo es una consecuencia, y al
mismo tiempo, una manifestacin del multilateralismo, as como del gran nmero de
actores que intervienen en las interacciones internacionales del siglo xxi.
Como ha tratado de demostrar este artculo, los regionalismos juegan un papel fundamental en el siglo xxi, y pueden constituir una herramienta de desarrollo vis--vis los
pases emergentes o menos desarrollados, debido a que en algunos casos fomentan el
desarrollo, profundizan las relaciones de cooperacin e incrementan el peso poltico de
la regin en el escenario internacional, as como su competitividad.
72

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Por otro lado, los regionalismos han contribuido a erradicar las rivalidades e incluso los
antagonismos histricos que han prevalecido entre un gran nmero de pases, tales como
Alemania y Francia, Alemania y Polonia, Francia y Reino Unido, Argentina y Brasil, y
Argentina y Chile, as como entre la India y Pakistn. Sin embargo, para que este tipo
de regionalismos tenga xito deben ser edificados desde la ptica de la teora de suma
variable y deben poseer un alto nivel de cooperacin e institucionalizacin, as como una
gran voluntad poltica con la finalidad de incrementar la cooperacin interregional, tal y
como lo postula la teora neoinstitucional. Sin lugar a dudas, el regionalismo ms exitoso
que se percibe en la comunidad internacional es el de la ue, con su gran cooperacin
interregional, el alcance de su institucionalizacin, as como por los resultados que han
tenido los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesin en los pases emergentes que
se han integrado en la ue a travs de la historia.
Los regionalismos en donde los resultados han sido menos exitosos, frecuentemente presentan un escenario radicalmente diferente al de Europa occidental. En suma, poco nivel
de cooperacin e institucionalizacin, as como una endeble voluntad poltica por parte
de los pases miembros para incrementar la cooperacin y mucho menos la institucionalizacin de la integracin regional. Desde el mbito de la teora de juegos de suma cero y
de la teora neoinstitucional, frecuentemente en este tipo de regionalismos existen uno
o dos pases que se favorecen ms que los miembros menos desarrollados, y al no existir
una cooperacin relevante, ni tampoco instituciones que fomenten las reglas del juego,
y al carecer de la voluntad poltica de sus miembros para ampliar la cooperacin, los resultados por lo general son endebles. Este tipo de regionalismos puede ser ejemplificado
con el tlcan, en donde los resultados de la integracin han sido exitosos en trminos
del gran incremento de las interacciones econmicas, que segn cifras oficiales se han
triplicado. Sin embargo, sus contribuciones hacia el incremento de la competitividad de
Amrica del Norte, as como para el desarrollo de las regiones menos favorecidas de la
regin, han sido prcticamente inexistentes.
Asimismo, existen regionalismos que a pesar de que emergen con una gran voluntad
poltica, por lo general presentan muy pocos resultados y se reducen a las buenas intenciones, as como a la retrica poltica. De acuerdo a la teora neoinstitucional, tanto su
funcionalidad como su operatividad son muy propensas al fracaso al no existir instituciones que regulen sus respectivos modus operandi y no exista el deseo para profundizar
73

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

la cooperacin regional. Este tipo de regionalismos han proliferado en Amrica Latina


en las ltimas dcadas, como bien lo ejemplifica la Comunidad de Naciones de Amrica
Latina y el Caribe (cnac) y la can.
Finalmente, existen otros tipos de regionalismos que an operan como en la poca de
la Guerra Fra. Es decir, en donde existe el dominio del hegemn vis--vis la gran mayora, o bien, en donde los intereses nacionalistas o populistas prevalecen en detrimento
de los intereses econmicos y de crecimiento econmico, tal y como sucede con la Comunidad de Estados Independientes (cei) o la Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra Amrica (alba).
El panorama expuesto en este artculo nos obliga a reflexionar en torno a los regionalismos del siglo xxi y su papel en el orden internacional actual. Al respecto, an no existen
acuerdos claros entre los especialistas y se observan importantes diferencias en sus puntos de vista en relacin con los efectos de la regionalizacin mundial. Para algunos, los
regionalismos deben ser considerados como disfuncionales, debido a que slo responden
a los intereses de las empresas trasnacionales y son discriminatorios hacia terceros pases.
Sin embargo, otra corriente de pensamiento considera que las integraciones regionales
constituyen el gran inicio de la integracin mundial, en donde en un futuro todava muy
lejano no existirn fronteras vis--vis la libre circulacin de bienes, servicios, capitales, y
hasta de personas, as como una gobernanza mundial.
Sin duda alguna, la fortaleza y los buenos resultados de los regionalismos depende no
slo de la evolucin de la economa mundial, de la globalizacin y las interacciones econmicas entre sus miembros, sino tambin de la voluntad poltica de los estados en aras
de incrementar e institucionalizar dicha cooperacin. Un claro ejemplo de esta afirmacin lo constituyen dos tipos de regionalismos que son antagnicos por naturaleza: la ue
y el tlcan. La primera ha sido exitosa al haber consolidado los objetivos por los cuales
fue creada: paz, estabilidad y prosperidad, y colocar a Europa entre los actores lderes del
escenario internacional al concluir la Segunda Guerra Mundial. Otro de los objetivos
que ha logrado la ue es el establecimiento de una gran cooperacin in situ y por medio
de instituciones supranacionales, as como por los Fondos Estructurales y los Fondos de
Cohesin.
74

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En relacin con otros regionalismos, como el tlcan, ni Canad ni Estados Unidos y


tampoco Mxico han evolucionado en aras de ir ms all de una simple rea de Libre
Comercio. Al respecto, la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del
Norte (aspan), formalmente establecida en 2005, tena como objetivo fortalecer el regionalismo norteamericano y convertir a Amrica del Norte en la regin ms competitiva
del mundo, por medio del desarrollo de la infraestructura y de una mayor institucionalizacin de la cooperacin interregional. Sin embargo, a ms de siete aos de haberse creado la aspan, dicha alianza contina siendo muy cuestionada y por su cuasi inexistencia,
as como por la falta de liderazgo de sus pases miembros y la escasa participacin de la
sociedad civil.
Ante este escenario, los planteamientos de la Teora de Juegos y la Teora Neoinstitucional, dejan muy en claro que difcilmente los regionalismos pueden ser exitosos al
prevalecer el juego de suma cero, un bajo nivel de cooperacin e institucionalizacin, lo
que explica el xito, los resultados endebles o, en el peor de los casos, el fracaso de los
regionalismos del siglo xxi.

Referencias
Bernatowicz, Grazyna. (1994) Europe of Regions, The Polish Quarterly of International Affairs, No. 3: 27-32. Varsovia.
Borbn, Josette. (2010) La Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica, Foregin Affairs Latinoamrica,
No. 3: 32-37. Mxico.
Clarkson, Stephen. (2009) Existe una Amrica del Norte? Revista Mexicana de Poltica Exterior, 87: 85-89. Mxico.
Glvez, Yadira. (2011) Una comunidad de seguridad y defensa. Chanona, Alejandro. (Coord.) Los regionalismos frente
a la Agenda de Seguridad Internacional. Miguel ngel Porra: Mxico: 229-263.
Halizak, Edward. (1996) Regionalism in International Relations, The Polish Quarterly of International Affairs. Varsovia.
Legler, Toms. (2010) El perfil del multilateralismo latinoamericano. Foregin Affairs Latinoamrica, No. 3: 2-5. Mxico.
Politi, Alessandro. (1997) Nouveaux risques transnationaux et securite europeenne, Cahiers de Chaillot, No. 29:
2-10. Pars.
Rodrguez, Pedro. (2006) Hacia una nueva Europa: La integracin de los pases de Europa Central y Oriental en la Unin
Europea, Fondo de Cultura Econmica: Mxico.
. (2011) Brasil en el marco de la integracin latinoamericana. Figueroa, Carlos (Coord.) Posneoliberalismo en Am-

75

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

rica Latina: los lmites de la hegemona neoliberal en la regin? Juan Pablos: Mxico.
Stoessinger, John. (1994) El podero de las naciones: Poltica mundial de nuestro tiempo. Ed. Gernika: Mxico.
Valencia, Alberto. (2011) Potencias medias, potencias regionales en el sistema poltico internacional de la Guerra Fra y
Posguerra Fra. Propuesta de dos modelos tericos, Ed. Universidad de Guadalajara: Guadalajara.

76

segunda parte

Regionalismo y cooperacin regional


en Amrica: Amrica del Norte

77

78

captulo 3

naftas

institutional overhang:
of opportunity costs, overloads,
& obsolescences
Imtiaz Hussain

Puzzle:
What is keeping the North American Free Trade Agreement (nafta) from deepening
further? Even a stressed-out European Union (eu),5 or the sputtering mercosur (market of the south),6 exposes critical nafta gaps: the absence of a customs union,7 and no
stalwart institution to represent an integrated North America. Instead of expanding
membership, Canada, Mexico, and the United States sought free trade agreements (ftas)
elsewhere. With mixed results, they explored (a) Central America from the mid-1990s,
but Canadas negotiations were terminated without a deal, Mexicos Plan Puebla Pana Summarized by Andrew Moravcsik, Introduction: Europe without illusions, Europe Without Illusions: The
Paul-Henri Spaak Lectures, 1994-1999, ed., Moravcsik (Lanham, md: University Press of America, 2005), 1-44.

See Riordan Roett, ed., mercosur: Regional Integration, World Markets (Boulder, co: Lynne Rienner, 1993).

From Bela Balassa, Theory of Regional Economic Integration (Homewood Cliffs, il: Richard D. Irwin, 1961), ch.
1.

79

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ma hardly got off the drawing board, and, though the U.S.-based Central American
Free Trade Agreement (cafta) succeeded, that success only institutionalized Central
American countries as maquiladora platforms;8 (b) the Free Trade Area of the Americas
(ftaa), motivated by the maiden Miami Summit of the Americas (soa) in the December
1994,9 then followed by the Qubec, Guadalajara, and Bogot summits in 2001, 2005,
and 2012, respectively, has been losing steam and seems to be slipping off the Western
Hemisphere radar; and (c) scattered country-specific agreements remain, across Africa
and Asia, but the fta outcomes open more bilateral opportunities than regional.10
Even the nafta success storytradefaced constraints: 9/11, a zero-sum relation with
spiraling U.S. immigration, and recessionary tendencies (2001-2 and 2007-2010). Since
it broke Mexicos sexenio curse,11 eliminated its U.S. trade deficits, and initiated commercial relations with Canada, why could not the positive developments be further cultivated? What explains the lack of a sturdy institutional identity?
More practically, how do we explain the evaporating region-based interest across the
entire North America? Did nafta flows (of trade and investment, among other items)
obscure institutional growth? Why could not nafta institutions thicken sufficiently?
This chapter addresses those questions in four substantive parts: the first clarifies how
the institution term is being used here, the second elaborates on nafta trade flows, the
third identifies and analyzes nafta institutions, and the fourth draws conclusions while
projecting implicationsall interwoven with theoretical threads.
On the Central American negotiations, see my Globalization, Indigenous Groups, and Mexicos Panama-Puebla
Plan: Marriage or Miscarriage? (New York, ny: Edwin Mellen Press, 2006); and Running on Empty in Central
America? Canadian, Mexican, and us Integrative Experiences (Lanham, md: University Press of America, 2006).

Richard Feinberg, Summitry in the Americas: A Progress Report (Washington, dc: Institute of International Economics, 1997).

Feinberg, The political economy of United States free trade arrangements, Paper, Berkeley apec Study Center
(basc), University of California, Berkeley, March 2003; and M. Angeles Villarreal, Mexicos free trade agreements, crs Report for Congress, #7-5700, R40784, July 2010 (Washington, dc: U.S. Government Printing Office, 2010).

10

On this point, see Jonathan Heath, Mexico and the Sexenio Curse: Presidential Successions and Economic Crises
in Modern Mexico (Washington, dc: Center for Strategic and International Studies, 1999).

11

80

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

nafta

Institutions: Sinking Opportunity Costs?

What is meant by nafta institutionalization? Understanding institutions necessitates


invoking our knowledge of regimes, distinguishing them from organizations, and identifying their common components.
nafta possesses many regime characteristics:12 it has principles, norms, rules, and decision-making procedures. Jock Finlayson and Mark Zacher stretch out the conventional
definitions of these terms. Principles, they inform us, refer to those prevailing beliefs
that underlie states policy orientation. Though norms can be defined as the general
obligations and rights guiding states, they disaggregate into substantive and procedural
types, while also distinguishing them in terms of their strength and salience. Rules,
they say, stem from the states programs, or anything codified. Finally, decision-making procedures encompass the norms and procedural mechanisms.13
nafta reflections abound. Reciprocity exemplifies principles, varying country-specific
tariff-reduction schedules depict both the norms and their nuances (substance, procedures, strength, and salience), adopting national legislations and monitoring their implementation demonstrate rules and rule-making, while the processes created for implementing these rules (or norms) satisfy the decision-making framework.
In the relevant literatures, organizations are seen as agents and institutions as structures;14
and both can be domestic or international. Oran Young defines institutions as recognized patterns of practice around which expectations converge.15 Repeated behavior, the
first of six overlapping components to be mentioned, generates a sense of predictability
12

From Stephen D. Krasner, Structural causes and regime consequences: Regimes as intervening variables, International Regimes (Ithaca, ny: Cornell University Press, 1983), 2-5 but see 1-21.

Jock Finlayson and Mark Zacher, The gatt and the regulation of trade barriers: Regime dynamics and functions,
International Regimes, ed., Krasner, 276-7; but see 273-314.

13

14

Helen Milner, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations (Princeton,
nj: Princeton University Press, 1997), 18.

Oran Young, Regime dynamics: The rise and fall of international regimes, International Organization 36, no. 1
(Spring 1982): 277-98.

15

81

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

but must follow prescribed pathways. By associating them with the rules of the game in
a society (the humanely devised constraints that shape human interaction), Douglass
North highlights the second component.16 Without some guidance, repeated behavior
could easily lead to anarchy: without a Leviathan, the survival-of-the-fittest instinct was
doomed to produce perpetual conflict and predict a lawless future. Rules tend to be
specific, defined, even statutory, constraints general, vague, and unpredictable.
Two more features can be squeezed out from Norths conception: society and constraints. Nowhere is the clich It takes two to tango more explicit and relevant than in
institutions, in the process generating an interactive setting that we can simply label a
society. As in the state-of-nature, and particularly for Leviathans anarchical type, the
more inclusive and representative the society, the more effective and efficacious it becomes (again suggesting regionalism, which is smaller in size, to be but a stepping stone
towards eventual globalism, the largest possible form of association): one system of governance is less expensive than two, for example. Like the Leviathan, there must co-exist
some limiting factor, a constraint not only of instincts (such as the survival-of-the-fittest), but also intention (to prevent out-reaching more than available resources will permit). Though rules and constraints overlap, the shades of differences should also be
kept in mind: the latter reflects abstract, informal, and unpredictable forces, which the
former does not, but the formers capacity to reflect real, formal, and predictable forces
also characterizes the latter.
Accepting all of the above characteristics, Jack Knight adds relevant information as another component. In order for a set of rules to be an institution, he posits, knowledge
of these rules must be shared by the members of the relevant community or society.17
Finally, James March and Johan Olson add the final part:18 a context. Institutions, they
argue, define the framework within which politics takes place. Both context and society could be congruent and have overlaps, but context adds a secular touch that society
16

Douglass North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance (New York, ny: Cambridge University Press, 1990), 3.

Jack Knight, Institutions and Social Conflict (New York, ny: Cambridge University Press, 1992), 2-3.

17

18

James March and Johan Olson, Rediscovering Institutions (New York, ny: Free Press, 1989), 18.

82

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cannot since it is a phenomenon that can be disaggregated into units, contains an explicit division of labor, carries specific functions and thereby a dynamic mode, such as of
acquisition or production: a context can have these, but need not.
nafta relevance is straight forward. As a regime, it consists of multiple institutions serving more structural functions than agency, thus stopping short of becoming an organization. We will find, at times, many of these structures assuming the form of an agency,
only to be checked and balanced by other nafta institutions, or the more powerful state
agency. For example, several of the dispute settlement mechanisms have the capacity
to serve as judicial agencies, but by and large they have restrained themselves to merely
issuing rulings, stopping far short of enforcing themin large part owing to the perception of a state veto, which, in turn, weakening already fragile nafta institutions.
Institutions cultivate and display a sense of predictability over time. Many of them
have rules, both specific and general, that we can read in the actual document (such as
provisions of specific chapters), and since their boundaries are often well demarcated,
we understand the inherent constraints. Those generated by circumstances (from the
exogenous or external domain), supply the wherewithal for institutional cohesion and
integrationas in defending against them or in collaborating to pre-empt them. Since
a large part of nafta dynamics are in the public domain, the evidential transparency
has contributed to not just the availability of information but also its wide dissemination. Finally, stemming from the constraints, we also get a sense of the contextthe
framework of each institution. For example, Chapter xix dispute settlement cannot
entertain complaints about the environment or laborjust as the environmental and
labor side-agreements cannot consider complaints unrelated to the domestic legislations
on the environment or labor. In other words, adopted rules (provisions in the relevant
chapter or arrangement) spell out what can or cannot be covered, how to cover them,
and what to do once a decision is made.
All above traits help us measure institutional performances, in turn, permitting us judgments about their robustness, weakness, or even irrelevance. As Robert Axelrod and
Robert O. Keohane observe, they can be robust or become obsolete, and how they relate
to incentives informs us of linking the upwardly-looking theory of strategy with the
downward-looking theory of regimes: the former examines what individual actors will
83

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

choose to do, from which systems-wide consequences can be derived; and the latter
examines the implications, for the actors, of the way the entire system is organized.19
We will find the upward-looking nafta experience has not coalesced individual actions
sufficiently to generate significant or path-finding systemic (that is, nafta-based) consequences, thus depriving the nafta association from a downwardly looking instinct.

Flows & Their Institutional Relationship:


Noteworthy but not a Necessary Condition
Institutionalizing free-tradethe essence of neo-liberalismnecessitates some degree
of governmental engagement: tariffs, for instance, cannot be lowered without governmental management. nafta tariffs have been substantially lowered,20 such as for various
farm products, or completely eliminated, as with intra-firm automobile inputs.21 Since
the governments diminishing involvement cannot be completely eliminated, one must
imagine trade institutionalization in the abstract, that is, in the form of rules or repeated
behavior which, over time could become institutionalized by evolution rather than be
formally established institutions (such as an explicit organization).
Profiting from these distinctions, nafta trade discussions, captured in three tables, portray (a) how flows have been more important than institutions; and (b) that globalizing
forces may even be making regional institutions redundant and obsolete. The first two
tables depict the country-specific import and export trends from 1994 to 2008 (corresponding to the 15-year nafta contract). At least five interpretations extracted from them
highlight how the positive impact of nafta-based trade is uniformly slipping away, in
Robert Axelrod and Robert O. Keohane, Achieving cooperation under anarchy: Strategies and institutions, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, ed., David A. Baldwin (New York, ny: Columbia University Press, 1993), 112-3, but see ch. 4.

19

20

21

Among others demonstrating this is Alicia Puyana, The Mexican road to open regionalism: The Mexican free
trade agreements with developed countries of North America and Europe, Working Document, flacso, Mexico,
May 2004.

Isabel Studer Nogales, Ford and the Global Strategies of Multinationals: The North American Auto Industry (New
York, ny: Routledge, 2001).

84

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

turn diminishing the need for nafta envisioned/established institutions.


Table 1: Nafta Import Trends: Country-Specific (In U.S. $b)
Year:

Canadas
World Trade
(dots):

Canadas North
American Trade
(as % of total)

U.S. North
Mexicos World Mexicos North
U.S. World
American Trade (as
Trade
American Trade
Trade (dots):
% of total):
(dots):
(as % of total)

1994:

151.52

103.17 (68)

79.3

58.61 (74)

689.4

182.32 (25.4)

1995:

163.3

113.14 (69)

72.48

55.39 (76.4)

770.9

211.06 (27.3)

1996:

170.04

118.91 (70)

89.47

69.37 (77.5)

817.8

233.86 (28.6)

1997:

195.47

136.92 (70)

109.8

84.16 (76.6)

898.7

258.64 (28.8)

1998:

199.23

140.53 (71)

125.19

95.54 (76.3)

944.6

274.13 (29)

1999:

214.16

149.76 (70)

141.98

108.22 (76.2)

1,048.4

308.33 (29.4)

2000:

238.84

161.45 (68)

174.46

131.55 (75.4)

1,238.2

364.3 (29.4)

2001:

221.48

148.87 (67)

168.4

118.0 (70.1)

1,180.1

352.92 (29.9)

2002:

222.00

147.13 (66)

173.85

111.04 (63.9)

1,202

350 (29.1)

2003:

239.41

153.81 (64)

173.84

109.48 (62.9)

1,305

367.4 (28.1)

2004:

271.89

170.59 (62)

201.16

116.16 (57.7)

1,526

417.6 (27.3)

2005:

314.56

189.67 (60)

221.82

125.14 (56.4)

1,733

464.4 (26.7)

2006:

350.39

206.05 (59)

256.06

138.16 (53.9)

1,919

508.3 (26.4)

2007.

380.39

221.91 (58)

281.94

147.81 (52.4)

2,017

530.5 (26.3)

2008:

408.25

230.80 (57)

308.6

160.78 (52.1)

2,166

557.8 (25.7)

Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc:
International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159,
329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.

The first argument is simply that the nafta purpose of boosting trade has not just been
fully met, but paradoxically also backfired by opening the gates to non-nafta trade.
For each country, the volumes of imports simply multiplied over the nafta years, a
development we can directly attribute to the nafta initiative: since such overwhelming
proportions of Canadian and Mexican, and large U.S., imports were from within the
North American bloc, nafta relevance was unquestionable. If we take the official U.S.

85

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

figure, that every U.S.$171,000 worth of exports created 1 job in 2008,22 we clearly see
the constant nafta generation of jobs, even in times of recession (the mild one following
9/11, the heavy one from 2007): at least 5,000 for every billion dollar worth of exports;
and since the conversion rate is for 2008, a lower 1994 conversion rate would translate
into many more jobs. From Table 2 we can compute that by 1996, exports from one
North American country to others approached U.S.$1 billion every day, and that by
2008, this figure had doubled, meaning that, using the 2008 conversion rate, the 5,000
jobs created every day in 1994 expanded to 10,000 every day by 2008 based on U.S.
standards of living. One can only deduce how many more jobs these figures would generate in Mexico where living costs are lower. Such stupendous figures from just one trade
agreement make trade-flows an inherent nafta asset, an arena of unbounded future
growth.
A second argument demonstrates another uneven pattern: how the North American
proportion of the country-specific world trade has been diminishing fairly vividly and
robustly. Canadas imports from North America decreased from 68 per cent in 1994 to
57 per cent in 2008 (with a peak of 71 per cent in 1996), while for Mexico the decline
was from 74 to 52.1 per cent for those same years (1996 being the peak year with 77.8
per cent). As the worlds largest market, the United States, barely registered a North
American trade shift, with imports edging up from 25.4 to 25.7, between 1994 and
2008, respectively, and exports climbing down from 32 to 31 per cent of the overall for
the same years. Of course, in between gains were substantialwith imports reaching
as high as 29.9 per cent in 2001 and exports 37.3 per cent in 2002. Another reading of
those figures points to the mixed blessings of North American integration: when forces,
both exogenous (recession, security) and external (globalizing, for example, Chinas red
capitalism), intrude, nafta provisions play second-fiddle and suggest future irrelevance; but endogenous (nafta provisions) and internal (domestic legislations) forces do well
on their own if the other forces are held constant.
The only year Canadas North American exports, as a proportion of its total world exports, fell below 80 per cent was in 2008and only to 79 per centwhereas in four
22

Martin Johnson and Chris Rasmussen, Jobs supported by exports: An update, International Trade Administration, U.S. Department of Commerce, March 12, 2012, 2.

86

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

consecutive year, from 1999 to 2002, they hit the peak 88 per cent. For Mexico the dependence was even greater: in five of the 15 years, they were more than 90 per cent, with
93.2 being the highest (in 1995), and lowest being a staggering 82.5 per cent in 2008.
This dependence would be good news for regionalism if, and only if, the U.S. figures
showed similar Canadian and Mexican dependence: but we know both countries were
importing proportionately less from the United States, uncomfortably suggesting (a) a
market dependence quite inconsistent with the efficiency regional trade seeks; (b) the
U.S. market serving as a collective good for Canada and Mexico, meaning one country
was paying the costs (willingly accepting huge trade surpluses and supplying a desired currency abroad), while others were benefiting (Canada and Mexico reaping trade
surpluses and shielding behind U.S: dollar values)creating an asymmetry potentially
disadvantageous to all three countries; and (c) flow dependence and asymmetry predict
warped institutions.
Third, Canada and Mexico were losing their huge U.S. trade surpluses to the rest-ofthe-world, indicating how global patterns were seriously denting regionalized patterns.
Mexicos case is most dramatic: it was not only losing its massive surpluses from U.S.
trade elsewhere, but also registering annual trade deficits eventually. Of course, communist Chinas breath-taking market advent explains a lot why so many countries have been
posting trade deficits, again pointing to how the tariffs nafta helped reduce have been
boomeranging back on the three North American countries: other countries have taken
advantage of the openness fiddling with nafta provisions and, without any free-trade
agreement, utilized them to the hilt against North Americas literally helpless importers.
If nafta safeguards did not exist, then the future of the three members could not have
been limited to North America.
One safeguard could be a customs union with a common external tariff, but with its low
wages Mexico became a perfect platform for other countries to sell in large U.S. marketsa dynamic powerful enough to derail regional integrative arrangement, especially
one as fledgling and iffy as the nafta case proved to be. Since nafta did not expand
membership (with the ftaa serving only a dysfunctional extension), a meaningful nafta
future probably never existed, nor was envisioned by, particularly, the United States. It
had every reason to go global, having won the Cold War, than to retreat behind regional
walls. Its competitive liberalism trade-policy approach from 2001 more than suggested
87

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

as much. On the other hand, no matter how much Canada reaches out to the rest of the
world, it rarely abandons its strategic U.S. footing. All of these leave Mexico stranded
and at a lower pecking order, since any nafta deepening would facilitate Mexicos graduation from a ldc to a dc status, no less by two powerful dc members.
This raises the question if nafta was just a patronizing extension of Canada and the
United States meant to pluck Mexico out of its lost decade, or a more human (and humane) usage of Mexicos low-wage maquiladoras to enhance collective benefits? In the
ultimate irony, since almost all the countries reaping trade surpluses with Mexico (also
largely true for Canada and the United States), rarely establish fta relations (China leads
this list), it seems the multiple ftas signed by Canada, Mexico, and the United States
were largely diplomatic exercises rather than a commercial catalyst (particularly true for
Mexico, less so for Canada, and even less so for the United States, in part because the
United States has more trading partners than Canada and Mexico, with Canada ranking next, and Mexico the least).
Maquiladora manufacturing points to the fourth argument. Since it is still one of the
leading Mexican export sectors, confirming that the nafta hope of Mexico rising from
the developing threshold has not happened, and though it is one of the top-fifteen
economies in the world, the failure of the first fta compact between the developed and
developing countries (as nafta was), is not encouraging news. Arrangements will, undoubtedly, still be made, but the regional economic integration format theorized from
the 1960s and epitomized by the West European example, which has recently been
losing its lusterbut also that other, broader models (such as interdependence or globalization) may better explain tangential trade agreements, such as the nafta case.
Intertwined is another reason why maquila production erodes regional economic integration: it encourages emigration, which may be economically efficient (since wages
drop in the migrants host country, lowering sales prices), but culturally and politically
explosive. It is by no coincidence the nafta years matched the peak years of U.S. immigration, with Mexico accounting for whopping proportion of those immigrants. The
European Communitys eastern and Mediterranean expansion crossed the economic
threshold, costly though it was, but the cultural and political wrinkles still remain robustwith Greeces current debt crisis indicating not just the high economic costs for
88

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

the entire European Union, and also resurging far-right sentiments driven largely by
immigrants evoking the cultural problems of adjusting to moderation and the political
problem of democratic representation. Arguably, East European countries began at an
economically higher threshold in partnering West European countries in regional arrangements than Mexico did in North America (the nafta compact, rather than East European eu accession accords, was branded the first fta bond between developed and less
developed countries). Nothing tangible has been done to reduce this North American
gap as has been seriously attempted in Europe.
Finally, even though the nafta trade arrangements enhanced flows over institutions,
the actual institutions bred by those flows can only linger, as opposed to becoming more
robust anchors, given the flow-drift diffusion beyond North America just discussed.
Those institutions primarily relate to the nafta environment, labor, and dispute settlement provisions. Though the first two have commonly been dubbed side-agreements,
they also served as an unannounced nafta sine qua non: without incorporating considerations from both these arena, the U.S. Congress would not have even voted on the
nafta executive order in 1993; without the United States, a nafta future simply did not
exist. When the U.S. congressional vote was cast, we noticed the bare nafta passage,
helped unceremoniously by the president arm-twisting legislators.
Dispute-settlement raised similar concerns. One might recall how, when the Canadian-U.S. Free Trade Agreement (cufta) negotiations collapsed in 1987, the dispute
settlement proposal saved the day. It has been incorporated in many nafta chapters,
in both side-agreements, for investment (Chapter xi), against anti-dumping and countervailing duties (adds and cvds) (Chapter xix), and over policy making (Chapter xx),
among other references elsewhere. Since multiple institutions were proposed and created
by each side-agreement and dispute settlement mechanism because of overlapping trade-related concerns, if North American trade was diversifying beyond the nafta reach,
as a prior section revealed, the future viability of these nafta-oriented institutions themselves could only have gotten weakera subject treated in greater detail later.
Country-specific growth rates provide the context and consequencesnot to mention
insightsof nafta developments. Table 3 provides the country-specific nafta context
by also bringing in pre-nafta figures. It confirms why the nafta pursuit was slipping,
89

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

exposing the crucial macro-level substantive changes, with Mexicos import-substitution


years, represented by the 1970s; the crisis years of the 1980s, with Canada undergoing
a massive transformation from Pierre Trudeaus Third Option and other nationalistic
policies,23 Mexicos lost decade,24 when it had to borrow and be bailed-out by three
Washington institutions; and the United States facing immense problems from an overvalued dollar, sharpening deficits, and huge debts from spiraling military expenditures.25
Continuing, the 1990s emerged as the nafta-induced golden economic years, followed
by external shocks, such as 9/11 and the mortgage-driven 2007-10 recession in the 21st
Century. It would be myopic, reckless, and entirely unrealistic to not also interpret nafta as a stepping-stone from the nationalism of the 1970s towards 21st Century globalization. Not only can regional economic integration not explain the transitions, but both
the shifting institutional demands and the institutional fragility at all levels (national
in the 1970s and 1980s, regional in the 1990s, and global in the 21st Century) also
raises the fundamental question today if institutions can realistically meet concurrent
needsnot of design inadequacy but from increasingly unruly flock of activities.26
Five arguments, of plausibly many, help reach this conclusion.

Table 2: Nafta Export Trends: Country-Specific (In U.S. $b)

23

24

On Third Option, see Andrew Cohen and J.L. Granatstein, Trudeaus Shadows: The Life and Legacy of Pierre
Elliott Trudeau (Toronto, on: Random House, 1998); and Granatstein and Robert Bothwell, Pirouette: Pierre
Trudeau and Canadian Foreign Policy (Toronto, on: University of Toronto Press, 1990).

U.S. Congress, Office of Technological Assessment, U.S.-Mexico Trade: Pulling Together or Pulling Apart? Report, ota-ita #545 (Washington, dc: U.S. Government Printing Office, 1992).

Federal Reserve Bank of New York, The strong dollar and U.S. inflation, frbny Quarterly Review (Autumn
1985): 23-9.

25

26

An unruly flock of activities: Comments on the state of international studies, Background 7, No. 1 (May, 1963):
3-11.

90

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Year:

Canadas
World Trade
(dots):

Canadas North
American Trade
(as % of total)

Mexicos
World Trade
(dots):

Mexicos North
American Trade
(as % of total)

U.S. World
Trade
(dots):

U.S. North
American Trade
(as % of total):

1994:

161.27

133.93 (83)

57.38

53.41 (93.1)

512.4

165.1 (32)

1995:

190.19

153.68 (80)

73.74

68.73 (93.2)

583.5

172.41 (29.5)

1996:

200.15

165.61 (83)

96.0

82.84 (86.3)

622.9

189.4 (30.4)

1997:

213.02

178.23 (84)

110.43

96.69 (87.6)

687.6

221.5 (32.2)

1998:

211.36

183.66 (87)

117.49

104.83 (89.2)

680.4

234.2 (34.4)

1999:

237.34

209.04 (88)

136.39

122.78 (90.0)

690.7

249.38 (36.1)

2000:

275.18

242.04 (88)

166.46

151.04 (90.7)

771.9

283.36 (36.7)

2001:

261.3

230.54 (88)

158.44

143.37 (90.4)

730.9

265.24 (36.2)

2002:

252.38

223.00 (88)

161.23

144.89 (89.8)

693

258.4 (37.3)

2003:

271.59

236.79 (87)

164.89

147.34 (89.3)

724

267.1 (36.9)

2004:

315.96

271.29 (86)

187.81

167.81 (89.3)

817

298.5 (36.5)

2005:

360.66

305.09 (85)

214.23

188.1 (87.8)

904

331.5 (36.7)

2006:

388.3

321.0 (83)

249.92

217.27 (86.9)

1,037

364.5 (35.1)

2007.

420.66

336.66 (80)

271.87

229.92 (84.5)

1,163

384.9 (33.1)

2008:

456.54

360.17 (79)

291.34

240.65 (82.5)

1,300

412.4 (31.7)

Sources: Mexico and the United States. International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2009 (Washington, dc:
International Monetary Fund, 2010): 127, 129, 355, 356, 541, & 543; ----------, Direction of Trade Statistics, Yearbook 2002, 157, 159,
329, 480, & 482; and Direction of Trade Statistics, Yearbook 2001, 156, 158, 327, 476, & 478.

91

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

Table 3: Growth Rates Of N.a.f.t.a. Members


Year:

92

Canada:

Mexico:

United States:

2010:

2.93

5.4

2.4

2009:

-2.5

-6.5

-2.63

2008:

.4

1.4

2007:

2.71

3.29

1.95

2006:

2.77

4.77

2.67
3.05

2005:

2.74

2.8

2004:

3.09

4.19

3.57

2003:

1.71

1.35

2.49

2002:

3.28

.83

1.81

2001:

1.92

-.16

1.08

2000:

5.26

6.6

4.14

1999:

5.53

3.86

4.83

1998:

4.1

4.91

4.36

1997:

4.22

6.77

4.46

1996:

1.62

5.15

3.74

1995:

2.81

-6.22

2.51

1994:

4.81

4.46

4.07

1993:

2.34

1.94

2.85

1992:

.88

3.54

3.39

1991:

-2.09

4.20

-.23

1990:

.19

5.13

1.88

1989:

2.62

4.2

3.57

1988:

4.97

1.25

4.11

1987:

4.25

1.86

3.2

1986:

2.42

-3.75

3.46
4.14

1985:

4.78

2.59

1984:

5.81

3.61

7.19

1983:

2.72

-4.2

4.52

1982:

-2.86

-.63

-1.94

1981:

3.51

8.77

2.54

1980:

2.16

9.23

-.27

xxi :

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

1979:

3.8

9.7

3.12

1978:

3.95

8.96

5.58

1977:

3.46

3.39

4.6

1976:

5.2

4.42

5.37
-.21

1975:

1.82

5.74

1974:

3.69

5.78

-.55

1973:

.97

7.86

5.79

1972:

5.45

8.23

5.31

1971:

4.12

3.76

3.36

1970:

3.03

6.5

.19

Source: U.S. Department of Agriculture, Real historical gross domestic product (gdp) and growth rates of gdp for baseline countries/regions (in billions of 2005 dollars), 1969-2010, December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/
data/historicalrealgdpvalues.xls

Source: U.S. Department of Agriculture, Real historical gross domestic product (gdp)
and growth rates of gdp for baseline countries/regions (in billions of 2005 dollars), 19692010, December 22, 2010, from: http://www.ers.usda.gov/data/macroeconomics/data/
historicalrealgdpvalues.xls
First, the golden 1990s and the 21st Century retreat from regionalism reaffirm the contrasting nafta needs: salvage the economies from nationalistic policy-making shortfalls
in the 1990s, then adjust other to barrages from technological developments and Chinas
comprehensive market challenges in the 21st Century. By contrasting the nafta-built
growth in all three member countries to the mid- and late-1980s, one will notice how
Canada was able to complete the transition from uncompetitive manufacturing towards
a finance-driven recovery, Mexico rebounded after the 1994-5 peso crisis because nafta-inspired maquiladoras rescued the worlds thirteenth largest economy, and the United
States recovered from the Persian Gulf War-triggered recession (that killed George H.W.
Bushs 1992 re-election bid), into its longest 20th Century growth period.27 Though all
the credit cannot go to nafta after-effects, without opening the borders and reducing
barriers, the independently generated economic momentum in each country might have
U.S. records longest economic expansion in its history, cbc News Business, February 1, 2000, from: http://www.
cbc.ca/news/business/story/2000/01/31/usecon000131.html (last accessed June 13, 2012).

27

93

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

been subdued significantly. When all is said and done, both internal and exogenous (but
external) forces intervened as constraints: (a) when 9/11 revived security considerations,
the Cold War conception of North America ending on the Rio Grande, that is, north
of Mexico, and not south of it, in the nafta vision, returned with a bang; (b) resisting
Chinas dominant economic role evoking the globalizing forces, such as technology and
market-searches, imposed unacceptable costs; and (c) lessons were still not being learned
from ongoing developments, for example, nothing was learned from the 1991-2 recession to help nafta countries confront the 21st Century recessions (2001-2 and 2007-10),
particularly the lesson of how to displace nationalistic policy responses (through deficit
spending) with regional policy coordination, that is, shifting the rescue-package from
the state to the region, as the European Union struggles to do amid the Greek debt, Euro
crisis, and multiple spillover potentials (to Spain, Italy, Portugal, Cyprus, and so forth),
today.
Second, exogenous forces, such as the inexplicable 9/11 economic jerk, prompted in part
by border closures and massive controls, reduced the growth rate significantly for Canada and the United States, but pushed Mexico into a negative growth rateMexicos first
since the December 1994 peso collapse. Canada and the United States recovered faster,
but Mexico could overtake both in 2004, 2006, and 2007, not because of the promise
of regionalism but because of low-wage and primary-product exports again came to
its rescue, suggesting that Mexicos enduring maquiladora institution (from 1965) was
now serving as a formal and vigorous North American institution. Canada also did well
with primary-product exports (such as oil and farm products), yet that the United States
could still chalk up impressive post-9/11 growth figures given its huge post-9/11 military
expenditures was quite remarkable. Nevertheless, we notice how no ad hoc or institutionalized nafta safeguard existed, or could be utilized (other than maquilas)revealing
again nafta limits as a region-building instrument against an exogenous and external
force. It exposed the crucial role of border-controls engagements, if not materially, certainly psychologically.
Third, though the endogenous constraint of recession stemmed from a U.S. mortgage
crisis, it rapidly disseminated across both economic sectors and countrieswithout any
national or regional policy preparation, exposing the debilitating consequences of not having appropriate institutions to tackle obvious problems. Of course, there is no guarantee
94

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

the presence of institutional safeguards would have prevented the recession, or dampened
its severity, but a collective stand in an economic crisis has historically proven to be a better
defense than a nationalist posture (as evident with the 1920s depression and after the 1970s
petroleum price-hike28). The collapse was significant in 2008 (and negative in 2009) for all
three countriessuggesting the cross-border linkages made under nafta stipulations had,
indeed, created more convergences than divergences in economic behaviors and outcomes,
but also exposed all three economic partners: nafta-based regional bonds, no matter how
well cultivated or fortified, were still too vulnerable in todays economy, and that the next
to move beyond the region was imperative, either by expanding regional membership or
abandoning regionalism for a more globe-friendly policy orientation. This might explain
the Canadian, Mexican, and U.S. post-nafta global fta flurry.
Fourth, historically and futuristically, the nafta years did not stand out as North Americas one brief shining moment: all things considered, Canada did as well in the 1980s
as in the 1990s, though its 21st Century performances have been disappointing; Mexico did the best in the isi years of the 1970s, and though nafta helped enormously to
recover from the lost decade, it did not quite break any new economic thresholds other
than displace protection with liberalism; and since the United States, as the generator of
the world economy (being the largest market within it), seems to be in a long-term economic decline since the 1970s, and especially in the 21st Century, its nafta digression
could only have been an ad hoc adjustment as it reinvents its economic competitiveness
in non-manufacturing areas (which supports the argument of nafta serving a Mexico
maquiladorization process more than formal regional economic integration)and both
countries seeking their new-found competitiveness in agricultural exports, such service-sector resources as finance and infrastructure-building, and information technology.
For all of these reasons, since a nafta dividend is hard to find, regional integration might just have been a momentary fascination without long-term strategies or linkages
placing all its institutions into a possible limbo, or more truthfully, either not investing
too much in constructing those institutions, or simply not granting them the salience
they once received.
28

On the first point, see Charles P. Kindleberger, The World in Depression, 1929-1939 (Berkeley, ca: University of
California Press, 1973); and on the second, see Robert O. Keohane, The theory of hegemonic stability and changes
in international economic regimes, 1967-1977, in International Political Economy: State-Market Relations in the
Changing Global Order, eds. C. Roe Goddard, et al (Boulder, co: Lynne Rienner, 1996), 89-108.

95

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Finally, if global forces, and particularly expanded engagement with emerging markets
led by China, remains the current priority, regional bonds and especially a nafta revival
of sorts is likely, but only on a stop-gap temporary basis: this might be the most forceful
step towards expanding the growth-rate in all three countries since regional opportunities seemed to have been exhausted in the 1990s, but growth-rate expansion, would
benefit nafta linkages first, helping the three countries reach the recession exit-door
faster. Reinventing the economies more for global rather than regional competitiveness
would then oppose the utmost challenge to all three countries, but with different degrees: least for the United States and most for Mexico, with Canada in between both but
closer to the United States than Mexico, based upon past trade patterns and directions.
In the final analysis, even a resurrected North American regional playing second-fiddle
to globalization, might still show more vitality than it thus far has, though expanding to
global-level transactions cannot be taken as inevitable.

Dispute Settlement:
Overloaded/Obsolescent Institutions?
Attention here is only on those nafta dispute settlement provisions and references contained in chapters xi (investment), xix (anti-dumping and countervailing dutiesadds
and cvds), xx (interpretational), and the two side-agreements (the environment and labor). We will notice institutional innovations, overloads, and obsolescence, oftentimes
not necessarily from the specific arrangements of these chapters/agreements, but from
the broader context and the political nafta setting. Four subsections address these specialized arrangements, beginning with the treatment of the two side-agreements before
turning to each of the abovementioned specific chaptersin that same order.

Side-agreements: More show than Substance?


Protests over environmental and labor safeguards and standards trapped nafta negotiations in 1992. Only with the 1993 adoption of the relevant side-agreements (in August
and September) could the nafta U.S. congressional vote happen in November. Since
1992 was a U.S. election year, and U.S. approval of the nafta negotiation was critical to
96

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

its implementation, we see how both the society and context imposed themselves (both
being part of the six institutional components introduced earlier): legislators demanded
participation in an executive-driven agreement (taking two to tango), but also a veto-power over an economic agreement if labor and the environmental standards were not
met (context; constraints).
Though not a cufta member, Mexico brought with it grassroots concerns of maquiladora-driven (a) environmental spoilage along the U.S. southern border; and (b) the
over-exploited yet under-regulated low-wage Mexican workers. The particular attention
these demanded produced almost identical dispute settlement procedures as one of the
structures of the two side-agreements, formally establishing institutions but also inviting
transparent and open-ended actions at all levelsgrassroots, with non-governmental
organizations, at provincial and state governmental levels, and regional. Elegant structures and institutional provisions were built, but trumped by the absence of any binding
clause on the rulings, taking the steam right out of those aggrieved by problems of environmental or labor neglect or abuse.
Both agreements show all the institutional features mentioned. They revolved around
a Secretariat (headquartered in Montral for the environment and Dallas for labor),
to which complaints could be submitted by the public, although for the environment,
citizens could also invoke the Joint Public Advisory Committee (jpac)a 15-member
body equally drawn from each of the three member countries. A Mexican citizen, for
instance, could go through the 5-member Mexican jpac body. Complaints were substantively reduced to only extant legislations: any given complaint could only point out
how an existing legislation was not being fulfilled or was being contravened in one
way or another; and, most significantly, these complaints could be cross-border, that is,
someone or group on the U.S. side of the border could complain against the Mexican
legislation being under-cut or short-changed, just as a Mexican citizen could about the
U.S. counterparts. All domestic environmental/labor laws were naturally streamlined
before nafta implementationin the case of the environment, through the adoption
of more multilateral agreements, like the rio 1992 and the 1971 Stockholm Principles,
and in the case of labor, of the various principles adopted by the International Labor
Organization (ilo).
97

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Once the complaints were submitted, they would be reviewed by the Council of Environmental/Labor Ministers (com)agencies corresponding to Andrew Moravcsiks
inter-governmental institutions,29 meeting at least once each year. Any decisions necessitated a minimum of a two-thirds vote, and a report had to be issued within 60-days
of deliberations. In the absence of a two-third majority, a five-member arbitral panel is
constituted from a roster to which each country will have supplied names (15 for each
country for a total of 45 panelists). Any panel has up to 60 days to submit a report, and
that report should be implemented by the defaulting party within 180 days, or face monetary enforcements/benefit suspension (of a maximum of U.S.$ 20 million). While the
parties can be private enterprises or governments, monetary enforcements have limits
and lack weight while suspension benefits have also been avoided in order not to upset
the strategic nafta interest, for example, of promoting trade and investment. Restrictions and reservations like this have made the structures and institutions top-heavy yet
toothless bureaucracies. To these may be added idiosyncrasies, for example, if the ministers do not carry a pro-environmental attitude, there is little chance of com effectiveness;
and since we are familiar with how political parties have their own and contrasting environmental/labor preferences, we can expect, for instance, the Canadian Conservative
or U.S. Republic party to subordinate environmental or labor issues, meaning, no nafta
side-agreement can hope to get the due attention should these pro-business parties dominate policy-making.
Nevertheless, we see a lot of flows utilizing institutions, yet ultimately, stopping short
of making them robust and irreversible. Both side-agreements invigorated social, oftentimes grassroots, groups, evident in the number of complaints lodge that might
otherwise have gone unheard of: 66 over the environment and 35 over labor. Yet, this
is where the problems began. Of the 66 environmental complaints, 39 were terminated for not meeting the criteria, administrative shortfalls, or technical reasons; and of
the 35 labor complaints, 22 were by the United Statesall but 2 against Mexico
reinforcing the asymmetrical nafta birthmark. It is not surprising that scholars/ob-

Andrew Moravscik, Negotiating the Single European Act: National interests and conventional statecraft in the
European Community, International Organization 45, no. 1 (Winter 1991):19-56.

29

98

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

servers depict the environmental side-agreement as Americanizing Mexicos laws,30


environmental racism,31 or a disguise for trade protectionism,32 with Jan Gilbreath
and John Benjamin Tonra calling the environment an unwelcome guest at a free
trade party.33
Even by anchoring the labor counterpart upon principles more than practice in the 35
cases (the freedom of association 22 times and right of organization 21, for instance, but
violating workers rights only twice and prevention of occupation injuries also only twice), so much so that Richard G. Harris and Nicolas Smith cogently and correctly argued
the underlying weakness to be the inability to move from a national scope towards a
common labor market.34 Linda Delp and her colleagues even note how, in the absence
of political will, the side-agreements process was poised to fade into oblivion.35
Their observation applies to the environmental side-agreement too, where the Secretariat
produced only 20 factual records from the 66 complaints submitteda slow rate and insufficient output for a flow to be easily institutionalized against the huge oddsand the
35 labor cases barely regressing beyond the first-base of the dispute-settlement process
(consultation). Both secretariats receive too small an annual budget to strengthen the
procedures: only U.S.$15 million to begin with in 1994good enough for housekee30

31

Stephen Zamora, The Americanization of Mexican law: Non-trade issues in the North American Free Trade
Agreement, Law and Politics in International Business, vol. 24 (January 1993): 391-415.

Xavier Carlos Vazquez. 1993. The North American Free Trade Agreement and environmental racism, Harvard
International Law Journal 34, no. 2 (Spring 1993): 359 and 367-8.

32

Konrad von Moltke, Must environmental policy be protectionist? International Law & Policy 25, no. 2 (Winter
1993): 323-43.

Jan Gilbreath and John Benjamin Tonra, The environment: Unwelcome guest at the free trade party, The nafta
Debate: Grappling with Unconventional Trade Issues, eds., M. Delal Baer and Sidney Weintraub (Boulder, co:
Lynne Rienner, 1994), ch. 9.

33

Richard G. Harris and Nicolas Schmitt, The consequence of increased labour mobility within an integrating
North America, North American Linkages: Opportunities and Challenges for Canada, ed., Harris, The Industry
Canada series (Calgary, al: University of Calgary Press, 2003), ch. 8.

34

Linda Delp, et al., naftas labor side-agreement: Fading into Oblivion? An Assessment of workplace health &
safety cases, ucla Center for Labor Research and Education, March 2004.

35

99

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ping each Secretariat, but not enough to pay for all the factual and other reports. In the
final analysis, with Mexico as the key target of both side-agreements, we paradoxically
see Mexicos efforts to improve its labor and environmental side-agreements strengthening national institutions over regionalthrough the environment and labor problems
remain as severe in 2008 in Mexico as in 1994yet without structurally removing the
environmental and labor ailments over the 15 nafta years.

Chapter xi: Investment, a Multilateral Cocktail?


Unlike the two side-agreements, Chapter xis treatment of investment disputes is not
transparent, the adjudication time remains too protracted for institutional credibility,
any recourse to domestic law must be waived rather than serve as the springboard of
complaints, and, indeed, gate-keeping is kept largely at multilateral doors than national
or inter-governmental. In what is perhaps the most secretive of nafta dispute settlement
arrangements, we see minimal region-based institutional creation, while the processes
and the structures merging from them remain too subordinate to multilateral arrangements to contribute to nafta growth or relevance.
Before a complaint is filed, a notice of intent must be submitted at least 90-days beforehand; and when that complaint is submitted and vetted, it goes to a tribunal created
under responsible to icsid (International Convention for the Settlement of Investment
Disputes) arrangements. Key among those provisions is the selection of the three tribunal members from a roster that is international rather than regional (in this case, nafta)
or nationalmeaning the roster is huge and consisting of members remotely connected
with the countries directly involved in any litigation. There is no transparency in the
proceedings, and though the defaulting party (private enterprise or government) can
appeal the ruling or even turn to nafta Chapter xx revision provisions, the very multilateral setting and pro-business icsid historical bent exposes the kind of asymmetry not
written in the nafta document but to which Mexico, in particular, becomes subjected
to: as a less developed member of a regional compact with two developed countries
with greater World Bank and imf clout and home to far more established multinational corporations, Mexico seems permanently assigned to the short-end. Unlike the two
side-agreements, since the binding Chapter xi rulings impose very high exit costs, the
100

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

only ldc option, especially if they represent a minority of members in any regional bloc,
is to hang on with hope.
nafta Chapter xi confirms Alan B. Rugmans observation that the entire document
was written by businessmen.36 For the first time, we see states not only losing out to
corporations in a court of law, but the rules written actually (such as according national
treatment for foreign corporations) also opens the space to make that a permanent bias.
Yet, since that court is not multilateral, naftas gains, especially institutionally, are few
and far in between. Of the 58 cases filed between 1994 and 2008, 24 were by Canada,
19 the United States, and 15 Mexico; but that 23 of Canadas were against the United
States and 18 of the U.S. cases were against Canada indicates how this was more a dc-dc
than a dc-ldc battleground (though the national treatment clause more or less guarantees this will change in the future). Of those 58 cases, 20 were against Canada and 36
the United States.
While many cases were cross-border (some were environmental as well, such as Ethyl
Corporations 1997 case against Canada, thus creating overlaps), they also embraced
expropriation (Francis Kenneth Haas against Mexico, 2001), anti-competitive practices
(Charles Robert Underwood & Carl Paoline against Canada, 2004), unfair government
taxes (gami Investments against Mexico, 2002), and inconsistencies between federal and
provincial laws (Metalclad Corporation against Mexico, 1997). We notice the society
is invoked automatically, there is fairly conspicuous setting, rules clearly evident, and
plenty of information diffusingall the trappings of institution-building, yet with only
institutions at the multilateral level profiting from these. Even worse, we see national
institutions at baya perfect platform for building regional institutions, if not for the
larger interest of Canada and the United States to go beyond into multilateralism (an
analogue of globalization, since only multilateral rules rather than national or regional
can effectively function at global levels). Carrying all the ingredients of effective regional
institutions, Chapter xi arrangements direct them towards multilateral dispensation.

Alan B. Rugman, nafta, multinational enterprise strategy and foreign investment. Paper, International Studies
Association, annual convention, Chicago., 1995.

36

101

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Chapter xix: adds & cvdsand State-centricism


By shifting the epicenter to the state, the nafta Chapter xix arrangements also skip
the regional. Unlike the side-agreements, however, Chapter xix makes the government
rather than non-governmental organizations (ngos) the dominant domestic playground
player, whereas its rulings carry a binding obligation rather than the non-binding side-agreement feature. Very much reflecting the side-agreement practice, Chapter xix
arrangements find vitality from all three member countries streamlining their domestic
legislations and in accordance to the gatt/wto (World Trade Organization) multilateral provisions and principles. These arrangements remain anchored upon domestic trade
relief measures, as administered by the Canadian International Trade Tribunal (citt),
Canadian Tariff Board (ctb), and the Canada Customs and Revenue Agency (ccra);
La Secretaria de Comercio y Fomenta Industrial (secofi), Unit of International Trade
Practices (uitp), and Secretaria de Econmia (se) in Mexico; and the International Trade
Authority (ita) and International Trade Commission (itc) in the United Statesall
solid domestic gatekeepers of the nafta Chapter xix provisions. Interestingly, by latching on to multilateral provisions, those Chapter xix arrangements would lose their
punch if nafta membership expanded. One reason why was the slow, cumbersome, too
top-heavy, and too contentious an atmosphere given that consensus-based rulings fed
non-compliance (as opposed to Chapter xixs binding counterpart). As with Chapter xi,
we see all the institution-building ingredients, but not anchored in the regionin this
case, on the state.
Complaints submitted by aggrieved parties (mostly private groups facing cheaper imports,
either due to a duty imposed or a subsidy adopted in the exporting country) go through
the state-level review by the appropriate administrative agencies. This preliminary duty
determination must be completed within 135 days; and if a judicial review confirms the
administrative review that unfair practices have lowered import prices, a duty-imposition
recommendation is made. Affected exporters can ask for a review, even reach a private
settlement with the importer or challenge the reviewin which case a bi-national panel,
created with five members from rosters previously submitted by all three nafta countries,
makes a ruling. Each country supplies 15 lawyers/judges/legal professionals to this roster,
and if involved in a case, chooses two members for the bi-national panel so that the four
panelists selected (two from each disputing country) can select the fifth together.
102

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Should this bi-national panel review be challenged, through yet another institutional
innovation, a three-member Extraordinary Challenge Committee (ecc) panel is formed
from a different roster to which the three countries have previously submitted names
(again, usually of lawyers or judges). In the final analysis, if the grievance continues,
the country can give a 60-day withdrawal notice from Chapter xix obligationsand
thereby from the nafta partnership, an exit whose costs have been prohibitively high
for any country to consider so far. This does not mean all rulings have pacified the aggrieved parties/countries: many complaints get repackaged, resubmitted, and recycled.
Though the nafta Chapter xix timetable allows for a case to be resolved in one way or
another within the year (315 days), which is a huge improvement upon the gatt/wto
timetable, we again see governmental, rather than nafta-based regional institutions
on the forefront (thus, reducing the advantage regionalism should have brought), then
getting overloaded with more unsolved than completed cases, with dragged-out decision-making even weakening the viability and robustness of the appropriate institutions.
Unintended problems scar Chapter xix too, such as membership asymmetry. The ldcdc gap puts Mexico on the short-end virtually perpetually, since wage differentials lower
export prices, thus raising demands for an equalizing duty in the importing country.
nafta authors and proponents may have hoped the ldc-dc gap would slowly evaporate,
which might have strengthened regional integration, yet, at the time of writing, in 2012,
the ldc-dc gap is just as large and controversial as ever before, suggesting how some
of the neglected original wrinkles need some kind of a policy-making revisit if only to
make overdue corrections and balancing. Otherwise they themselves would become an
institutionalized nafta legacy.
Chapter xix arrangements have been the most active over the 15 years, with over 189
cases (many were inherited from similar cufta Chapter xviii arrangements). As one
might expect, the United States was responsible for 125 of them (82 against Canada
and 43 against Mexico), followed by Canadas 44 (41 against its immediate southern
neighbor, 3 against Mexico), and Mexico 17 (14 against the United States, 3 against
Canada). In spite of a direct co-relationship between the strongest country and the country filings the most cases, Chapter xix rulings did not always strengthen this pattern,
suggesting rules did play a more important role than power, even at the domestic level.
At the same time, Chapter xix arrangements could not dissolve the trickiest of cases.
103

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Of the six Extraordinary Challenge Committee (ecc) case, three were inherited from
cufta arrangements, but although all were initiated by the United States, they were all
dismissed by the ecc panels, which even had U.S. judges on boardover pork (1991),
live swine (1993), softwood lumber (1994 and 2004), cement (2000), and magnesium
(2003). Since many cases were repackaged versions, the bi-national panel system remains
consistently overloaded: too few panelists deal with too many cases, though to a large
extent, with competence and objectivity (meaning, not succumbing to nationalistic preferences).
Since there is no cure for nationalistic tendencies even among lawyers and judges, Chapter xix proved to be more a half-way house between multilateralism and state preferences: it deliberately avoided the cumbersome gatt/wto arrangements, while desiring to
dilute nationalism. Just from receiving so many cases, those arrangements were clearly
not meaningless, that is to say, the hope of reducing nationalism in favor of collective
action had not been abandoned over those 15 years; but by not asserting itself, the ingenious bi-national panel stopped well short of giving regional-level institutional initiatives
the independence, strength, and durability they sorely needed.

Chapter xx: Policy-making state-level Gatekeepers


Reinforcing the state-driven playground, Chapter xx reinforces the inter-governmental
institutionalism we noticed in the environmental and labor councils of ministers. Unlike
those councils, the Chapter xx-based arbitral panels make more authoritative and binding decisions since the subject of dispute is nafta interpretation, not complaints about
domestic legislations being short-changed or violated but about rewording or reconfiguring an inter-governmental agreement.
Unlike other nafta dispute settlement arrangements, Chapter xx complaints can also
be simultaneously submitted for wto review, though trade is not the only possible jurisdiction of dispute. Like the side-agreements, Chapter xx formalized the Free Trade
Commission (ftc) institution, comprised of the ministers of each country to review
as interpretational controversy. It can also invoke a five-member arbitral panel, drawn
from another nafta roster (of 30, with each member supplying 10), and in which se104

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

lection follows the reverse selection process: the aggrieved country selects two members
from the other disputing countrys 10-member roster, then the other disputing country
reciprocates from the aggrieved countrys list, and all four chosen panelists select a fifth
collectively.
We see traces of regional institutionalism here, but Chapter xx has not been invoked too
often to build strength and permit predictions. How it can do these is also impossible to
envision, given the asymmetry between the three members. In all, only three cases have
been brought under Chapter xx auspices: over farm tariffs by Canada against the United
States in 1995; and two by the United States, both against Mexicoone over broom
corn brooms in 1997, the other over cross-border trucking also against Mexico in 1998.
Of them, only the trucking dispute was resolved, but outside the nafta framework and
in 2011, that is, after the time-span under study here. If inter-governmental institutions
remain so tardy in their deliberations and resolutions, supranational counterparts will
only find it more uphill. In the final analysis, this remained the fate of regional nafta
institutions: impressive in design, they were just a tad too irrelevant, powerless, and/or
overloaded for North American dynamicsand this for at least three critical reasons:
inherent and perceptually everlasting asymmetry over power potential; the multifaceted
dc-ldc divide; and the unwillingness to make nafta integration a top-priority.

Conclusions/Implications:
What does the study say about North American, or more precisely nafta, institutionalism? At least five observations demand attention: (a) The underlying nafta thrust has
been to create institutions without teeth: there are many of them, but they have all functioned as paper tigers, expending their resources to dilute present concerns rather than
peer into the future, let alone sow the seeds of any future edifices. (b) While the nafta
institutions made sense during economic growth, when uplifting flows could obscure
institutional needs, in hard times, they could not stand up to the pressures and demands, in turn suggesting a variability that does not normally characterize institutions.
(c) Since the nafta experiment only fed North Americas inherent asymmetry rather
than dilute it, its institutions could not help but reflect this warp, ultimately preventing
any value-added contributions. (d) Though all listed institutional characteristics were
105

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

met, institutions did not thrive, indicating that some other critical dynamic needs to be
brought in for analysis; and the one this study suggests is simply political will: this was
conspicuous by its absence, in turn hinting at the low nafta priority given by its very
own authors to its future. (e) Ultimately, North American institutions failed to mature
over the first 15 years because regionalism, rather than regional institutions, seems to
have been overtaken by other forces; and whether this is globalization or another nationalistic resurgence, integration faltered again in the face of interdependence.

106

captulo 4

Movilidades transfronterizas,
problemticas trasnacionales y
regionalismo en Amrica del Norte
Adriana Sletza Ortega R amrez

Introduccin
El propsito de este texto es presentar a grandes rasgos las problemticas que existen sobre la movilidad de personas y el control de las migraciones en la regin de Amrica del
Norte, tomando en cuenta que los esquemas de cooperacin internacional entre Canad,
Estados Unidos y Mxico en la materia son limitados y han dado preferencia a las personas de negocios y a algunos profesionistas; adicionalmente, slo existen visas y permisos
para ciertos trabajadores temporales, mayoritariamente agrcolas. Cada uno de los pases
del Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (nafta, por sus siglas en ingls)
o Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan): Canad, Estados Unidos
y Mxico y, enfrentan sus propias crisis y debates migratorios en materia de transmigracin, inmigracin, asilo y refugio, respectivamente.
En este difcil contexto regional, las respuestas a las migraciones internacionales se localizan actualmente en el mbito local, donde se reflejan las contradicciones que provocan
107

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

estos flujos y se intentan resolver las tensiones. El federalismo migratorio, es decir, el


activismo de los gobiernos locales en materia migratoria, es una de las expresiones ms
evidentes de que el tema migratorio es un asunto pendiente en las agendas nacionales,
bilaterales y trilaterales de los tres pases.
Para mostrar este panorama, el texto se divide en tres secciones. La primera presenta
grosso modo los flujos migratorios en Amrica del Norte. La segunda abarca las polticas
y los grandes debates migratorios nacionales, as como las posibilidades de reformas.
La tercera y ltima, incluye un panorama sobre las acciones de los gobiernos locales en
Amrica del Norte en materia migratoria desde una perspectiva federalista.

Flujos migratorios regionales (un esbozo)


Amrica del Norte, la regin que comparten Canad, los Estados Unidos y Mxico, presenta amplios volmenes migratorios y cuenta con corredores migratorios histricos. Los
Estados Unidos y Canad son pases de inmigracin, sumando 50 millones de extranjeros; mientras que Mxico es un pas de emigracin dado que 11.9 millones de mexicanos
viven fuera de su pas.
Regional y mundialmente, los Estados Unidos son el mayor polo de atraccin de migrantes, siendo para canadienses y mexicanos el destino principal. El corredor migratorio
Mxico-Estados Unidos es el mayor del mundo con un saldo migratorio de 11.6 millones
de migrantes y el corredor Canad-Estados Unidos tiene un saldo anual que ronda alrededor de un milln de personas. Para observar en perspectiva los volmenes migratorios
regionales, es importante contrastarlos con otras regiones y pases vecinos.37
En los Estados Unidos existen 36.7 millones de personas nacidas en el extranjero, de las
cuales casi un tercio nacieron en Mxico. Canad, por su parte, acoge a 7.2 millones de

37

World Bank, Migration and Remittances 2011. [Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/intlac/Resources/Factbook2011-Ebook.pdf].

108

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

inmigrantes, representando el 21% de su poblacin total.38 Como residentes temporales,


los dos grupos nacionales de trabajadores extranjeros ms importantes en Canad son los
estadunidenses (30 mil 240) y en segundo lugar los mexicanos (18 mil 402).39
Canad es el segundo pas del mundo a donde se dirigen los migrantes mexicanos, despus de los Estados Unidos. Se calcula que 95 mil canadienses se definen como de
antecedentes u origen mexicano y 50 mil personas nacidas en Mxico viven en Canad. Adicionalmente, unos 18 mil mexicanos cada ao son trabajadores temporales en
Canad.40
Por sus volmenes las migraciones entre Canad, Estados Unidos y Mxico constituyen
un sistema migratorio regional, el de Amrica del Norte, como propone Douglas Massey.41 En el mundo existen cinco sistemas migratorios regionales, considerando los flujos:
Amrica del Norte, Asia-Pacfico, el Cono Sur de Amrica, Europa Occidental y el Golfo
Prsico. Cada sistema se caracteriza por una slida estabilidad de los flujos migratorios a
travs del tiempo y el espacio; en otras palabras, el volumen, la historia y los corredores
definen a los sistemas migratorios internacionales. En estos sistemas los flujos de personas son paralelos a los flujos de bienes, capitales e informacin que estn parcialmente
estructurados por las polticas internacionales.42 La movilidad internacional de los factores econmicos bsicos, como la tierra o recursos naturales y productos agrcolas, el
capital, los bienes, servicios y la mano de obra estn directamente correlacionados y aumentan o disminuyen de manera directamente proporcional, aunque la administracin
International Organization for Migration, World Migration Report. [Disponible en: http://publications.iom.int/
bookstore/free/wmr_2010_english.pdf].

38

Statistics Canada, Canada Total entries of foreign workers by source country. [Disponible en: http://www.cic.
gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/temporary/07.asp].

39

40

41

Statistics Canada, Facts and figures 2009 Immigration overview: Permanent and temporary residents. [Disponible en: http://www.cic.gc.ca/english/resources/statistics/facts2009/index.asp].

Douglas Massey, Patterns and Processes of International Migration in the 21st Century, Paper prepared for
Conference on African Migration in Comparative Perspective, Johannesburg, South Africa, 4-7, junio, 2003. [Disponible en: http://pum.princeton.edu/pumconference/papers/1-Massey.pdf].
Idem.

42

109

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de la movilidad internacional de estos factores depende de decisiones de poltica internacional y nacional que resultan en las estructuras de economa poltica de las regiones.
En comparacin con otros sistemas, el sistema de Amrica del Norte es el ms viejo y el
ms grande de los sistemas migratorios regionales, particularmente por el volumen y la
historia del corredor Mxico-Estados Unidos. No obstante, la circularidad de personas
en Amrica del Norte fue incluida slo parcialmente en las negociaciones del nafta. El
resultado en 1994, al entrar en vigor el acuerdo, fue el captulo 16, titulado: Entrada
temporal de personas de negocios, facilitando los procesos de internacin de esta categora de personas entre los tres pases. Adems, se crearon las visas tn o las llamadas visas
nafta para ciertos trabajadores profesionistas listados en el apndice 1603.D.I del texto
del acuerdo.43 A las visas tn se suman las visas td para los dependientes econmicos de
un profesionista que tiene la visa tn. Cada ao el gobierno estadunidense emite aproximadamente 5 mil visas tn y 4 mil visas td.
Otro esquema de movilidad de trabajadores es el de los trabajadores temporales o estacionales (seasonal workers) en la regin. Estados Unidos ofrece dos tipos de visas para
trabajadores temporales: las H1A son para trabajadores altamente calificados requeridos
en sectores especializados y las H2A para trabajadores agrcolas temporales y H2B para
trabajadores temporales que laboran en otros sectores no agrcolas o servicios de naturaleza temporal o estacional. Al escribir estas lneas, aproximadamente 400 mil trabajadores mexicanos usan las visas estadunidenses H cada ao.
Por otra parte, Canad y Mxico operan conjuntamente el Programa de Trabajadores
Agrcolas Temporales Mexicanos (ptatm) desde 1974. Mxico ha enviado en la ltima
dcada entre 10 y 15 mil trabajadores cada ao a Canad bajo este esquema.44 Actualmente, Canad permite otra proporcin de mexicanos en un nuevo esquema bilateral
llamado Mecanismo de Movilidad Laboral que permite a los empleadores canadienses
nafta, Chapter Sixteen: Temporary Entry for Business Persons. [Disponible en: http://www.nafta-sec-alena.org/
en/view.aspx?x=343&mtpiid=147#Ap1603.D.1].

43

44

Douglas Massey y Amelia Brown, New Migration Stream between Mexico and Canada, Migraciones Internacionales, Vol. 6, No. 1, enero-julio de 2011. [Disponible en: http://www2.colef.mx/migracionesinternacionales/
revistas/mi20/mi_20-119-144.pdf].

110

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

contratar trabajadores mexicanos en distintos sectores (no necesariamente agrcolas) por


un periodo de hasta cuatro aos. Las ofertas de trabajo en este mecanismo dependen de
los contratistas canadienses y los trabajadores mexicanos que entran al Programa General de Trabajadores Extranjeros Temporales en Canad (tfwp) y la Secretara del Trabajo
y Previsin Social (stps) del gobierno federal mexicano funciona como el reclutador
oficial en Mxico.45
Respecto a los esquemas de trabajo temporal, las organizaciones de derechos de los trabajadores tanto en Canad como en Mxico se han quejado del sistema de explotacin
que suponen los esquemas de trabajo temporal ya que implican condiciones laborales que
los ciudadanos canadienses no aceptaran, lo cual genera una subclase de trabajadores
marginales. Las autoridades consulares mexicanas en general han minimizado las quejas
debido a que no quieren criticar el esquema exitoso del ptatm, poner en riesgo el programa o incluso afectar su relacin con las autoridades canadienses.
Las inconformidades sobre las condiciones de los trabajadores temporales abundan tanto
en el esquema de las visas H estadunidenses como en los programas canadienses. En el
caso de las visas H, las autoridades en Mxico no estn involucradas en el reclutamiento
o seleccin de los trabajadores; este proceso queda en manos de agencias privadas. Por
otro lado, especialmente los trabajadores con visas H2A como trabajadores agrcolas
reciben salarios que son ms bajos de los que puede ganar un trabajador indocumentado
en los Estados Unidos. No obstante, una de las ventajas de las visas H estadunidenses
es que s permiten que el trabajador eventualmente se haga residente legal permanente
(rlp), lo que puede constituir una va para obtener la ciudadana.
No puede dejar de mencionarse la controversia sobre la imposicin de la visa a todos los
mexicanos que visitan Canad como turistas desde 2009. A partir de 2005 el gobierno
canadiense argument que los mexicanos pusieron en crisis su sistema de refugio-asilo
al acaparar aproximadamente 25% de las solicitudes mundiales que recibe Canad. Del
total de solicitudes de refugio por parte de mexicanos, el 90% resultaron ser falsas. De
2005 a 2008 las solicitudes de mexicanos se triplicaron, pasando de aproximadamente 3
45

sre, Consulado en Toronto, Labor Mobility Mechanism, 18 de enero de 2012. [Disponible en: http://consulmex.
sre.gob.mx/toronto/index.php/es/labour-mobility-mechanism]. stps, Labor Mobility Mechanism. [Disponible
en: https://simolint.stps.gob.mx/Temporary_Employees/].

111

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

400 en el ao 2005 a 9 mil 400 durante 2008, y a partir del siguiente ao se impuso la
visa de no-inmigrante a todos los mexicanos.46 Esto result en que el nmero de mexicanos solicitantes de refugio cayera a 159 para diciembre de 2009.
El panorama general de los flujos migratorios en Amrica del Norte no podra estar
completo sin mencionar a las personas que viajan con visas de turismo y de negocios
para estancias cortas. En Mxico, los canadienses y los estadunidenses son los grupos
nacionales ms numerosos que ingresan temporalmente al pas para viajes de placer o de
negocios. En 2010, 17 millones de estadunidenses visitaron Mxico y 1.46 millones de
canadienses. Por su parte, en Estados Unidos la mayora de visitantes extranjeros provienen de Canad y de Mxico.
Entre Canad y los Estados Unidos los flujos de turistas y visitantes son bidireccionales;
aproximadamente el nmero de estadunidenses que visita Canad iguala al de canadienses que visita los Estados Unidos cada ao: 14 millones de personas. En Canad
los estadunidenses son el grupo de visitantes forneos ms importante, seguido por los
britnicos y los japoneses. Por su parte, los canadienses tienen como destino vacacional y
de negocios para estancias cortas en primer lugar a los Estados Unidos, en segundo lugar
a Gran Bretaa y en tercer lugar a Mxico.47
Si bien el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte formalmente no facilita ms
que los flujos de personas de negocios, inversionistas y ciertos profesionistas, en la prctica Canad, Estados Unidos y Mxico han tenido que favorecer el turismo y las estancias cortas de nacionales de los tres pases debido al incremento en estos flujos desde la
entrada en vigor del tratado en 1994. Los tres pases otorgan unilateralmente cierto trato
especial a los turistas de la regin, aunque cada uno aplica unilateralmente sus propios

46

47

cic (Citizenship and Immigration Canada), Backgrounder. The visa requirement for Mexico. [Disponible en:
http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2009/2009-07-13.asp].

Statistics Canada, Travel and Tourism. [Disponible en: http://www41.statcan.gc.ca/2007/4007/ceb4007_000-eng.htm].

112

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

controles migratorios as como la prioridad regional de la seguridad.48


El aspecto migratorio ms restringido en la regin es el laboral de baja y media calificacin, en el cual Mxico tiene ventaja comparativa que Canad y Estados Unidos intentan
limitar a travs de los esquemas de trabajadores temporales o estacionales extranjeros en
ciertos sectores de sus economas, dependiendo de las necesidades de mano de obra y del
mercado de trabajo.
En suma, en Amrica del Norte trilateralmente los esquemas de movilidad de personas
son limitados y bilateralmente slo destaca la cooperacin Mxico-Canad en el ptatm y
el nuevo esquema Mecanismo de Movilidad Laboral que depende de las ofertas laborales
a mexicanos por parte de empleadores canadienses. Lo que domina es la administracin
unilateral de flujos, las polticas y regulaciones migratorias en cada uno de los pases. El
resultado es un panorama migratorio regional altamente voluminoso pero segmentado,
diferenciado y problemtico especialmente por las migraciones irregulares de Mxico
hacia Estados Unidos (ver figuras 1 y 2).
Figura 1. Mapa de principales corredores migratorios internacionales, 2010.

48

Tras los atentados del 11 de septiembre de 2011 y la imposicin de la agenda estadunidense en materia de seguridad
internacional a sus vecinos Canad y Mxico, entre los tres pases existe cada vez ms coordinacin en materia de
seguridad fronteriza, controles antiterroristas y uso de bases de datos migratorios con informacin personal de los
viajeros.

113

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Figura 2. Corredores migratorios internacionales en volmenes migratorios*.

Polticas migratorias, debates nacionales y reformas


En los tres pases existen profundos debates migratorios con frecuencia controversiales y
que se agudizan en el marco de la crisis econmica mundial desde 2008 desatada en Estados Unidos por la crisis inmobiliaria y con consecuencias en todo el sistema financiero
internacional. En un escenario de alto desempleo, en Canad (7.4%) y Estados Unidos
(8.3%),49 a pesar de ser tradicionales pases de inmigracin, el debate sobre la selectividad
y el control migratorio estn al alza.
En sntesis, las problemticas principales en materia migratoria para los tres pases, son
las siguientes:
a ) En Canad, la poltica migratoria privilegia a inmigrantes de alta calificacin
y con estudios universitarios, mientras existe una demanda sostenida de tra49

Datos de febrero 2012 de Statistics Canada y us Bureau of Labor Statistics.

114

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

bajadores de mediana y baja calificacin. La gran mayora de los inmigrantes


en Canad son legales; no obstante, se calcula que podra haber hasta 200
mil personas sin-status en Canad, 50% de ellos viviendo en Ontario y 10 mil
personas sin-status migratorio trabajando en el sector de la construccin, de
acuerdo con la organizacin ocasi.
b ) En los Estados Unidos existen aproximadamente 11 millones de migrantes
no autorizados, de acuerdo con el Pew Hispanic Center.50 En contraste, en
la Unin Europea se calcula que existen entre 1.9 y 3.8 millones de inmigrantes irregulares.51 Este dato pone en perspectiva el gran volumen de migrantes
irregulares en los Estados Unidos. Desde los atentados del 11 septiembre de
2001 las medidas migratorias del gobierno federal estadunidense se han enfocado en reforzar la seguridad fronteriza, incrementar los controles migratorios,
as como las deportaciones. Adicionalmente, se ha pospuesto la discusin de
una reforma migratoria integral e incluso se han bloqueado iniciativas que
permitan la regularizacin de indocumentados tales como el dream Act que
beneficiara a jvenes indocumentados que han estado en el sistema escolar estadunidense y Agjobs (Agricultural Job Opportunities, Benefits and Security
Act) que permitira a trabajadores agrcolas indocumentados poder regularizar
su status migratorio. Como resultado, existe una proliferacin de iniciativas y
leyes de los gobiernos locales y estatales en materia migratoria.
c ) En Mxico, si bien la emigracin es la mayor problemtica y en los ltimos
aos se ha incrementado el nmero de arrestos y deportaciones de connacionales por la frontera norte provenientes de los Estados Unidos hasta alcanzar
aproximadamente 500 mil anuales, las graves violaciones a los derechos humanos, secuestros y asesinatos de migrantes centro y sudamericanos en territorio
mexicano estn en la punta de la discusin pblica. La Comisin Nacional de
50

Pew Hispanic Center, Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010 (2011). [Disponible en: http://pewhispanic.org/files/reports/133.pdf].

Vesela Kovacheva y Dita Vogel, The size of the irregular foreign resident population in the European Union in
2002, 2005 and 2008: aggregated estimates. [Disponible en: http://irregular-migration.hwwi.de/typo3_upload/
groups/31/4.Background_Information/4.7.Working_Papers/wp4_Kovacheva-Vogel_2009_EuropeEstimate_
Dec09.pdf].

51

115

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Derechos Humanos (cndh) report en el ao 2011 que durante al ao anterior


11 mil migrantes fueron vctimas de secuestro.52 En abril de 2011, incluso el
gobierno mexicano se vio obligado a comparecer ante instancias internacionales
tales como el Comit de Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migrantes y sus familiares de la onu por la masacre de los 72 migrantes centro
y sudamericanos ocurrida en agosto de 2010 en San Fernando, Tamaulipas, as
como el posterior descubrimiento de fosas comunes en la misma regin con 193
cuerpos, entre los que presuntamente se encontraban migrantes.53
En los Estados Unidos, tanto la administracin de Barack Obama como la administracin George W. Bush han reconocido que el sistema migratorio est descompuesto (is
a broken system). Desde el 2001, tras los atentados del 11 de septiembre, la poltica migratoria se ha endurecido con mayores controles de seguridad as como con un nmero cada
vez mayor de deportaciones de mexicanos que aproximadamente suman entre 200 y 300
mil cada ao. Adicionalmente, a lo largo de la frontera norte se mantiene desplegada a la
Guardia Nacional para reforzar la seguridad fronteriza tanto para el control migratorio
como para evitar que la guerra del narcotrfico mexicana se extienda hacia el suroeste estadunidense. Estas medidas, no obstante, no resuelven el problema central de que existen
ms de 11.2 millones de inmigrantes no autorizados en ese pas y el debate sobre cules
son los elementos que debe contener la reforma migratoria en los Estados Unidos.
La ltima gran reforma migratoria en los Estados Unidos ocurri en 1986 con la Immigration Reform and Control Act (irca) que permiti la regularizacin a 2.7 millones
de indocumentados y a numerosos familiares que an siguen siendo beneficiados por
esa legalizacin, razn por la cual los oponentes a una nueva amnista rechazan una
reforma migratoria parecida a la de 1986, que perdona a los migrantes por haber violado
la ley migratoria, haber entrado y permanecido irregularmente en el pas e incluso haber
estado trabajado con documentos falsos.
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Informe especial sobre secuestro de migrantes en Mxico (febrero
de 2011). [Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Index/InfEspecialSecuestroMigrantes_8.pdf].

52

53

Amnista Internacional, Da internacional del migrante: Mxico sigue sin proteger a las personas migrantes (15 de
diciembre 2011). [Disponible en: http://amnistia.org.mx/nuevo/2011/12/15/dia-internacional-del-migrante-mexico-sigue-sin-proteger-a-las-personas-migrantes/].

116

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Por su parte, el gobierno de Mxico trata de cabildear desde una perspectiva minimalista
y de bajo perfil, evitando ser injerencista en el proceso poltico estadunidense a favor
de la legalizacin de los indocumentados en los Estados Unidos. La administracin de
Felipe Caldern (2006-2012) ha intentado desmigratizar la agenda bilateral con Estados Unidos, a diferencia del presidente Vicente Fox, quien en el periodo 2000-2006,
primero propuso un tlcan-Plus en el que se incluyera la movilidad de personas adicional a la facilitacin del flujo comercial y de inversiones ya considerado en el Acuerdo de
Libre Comercio de Amrica del Norte, y posteriormente la llamada Enchilada completa propuesta por el entonces canciller Jorge Castaeda, que inclua: regularizacin de
indocumentados en los Estados Unidos, trabajadores temporales, visas especiales para
mexicanos, seguridad en la frontera comn y cooperacin econmica para el desarrollo
de localidades de origen de migracin.
Mientras tanto, y como estrategia para mejorar la posicin moral frente a los Estados
Unidos al exigir el respeto a los derechos de sus migrantes, Mxico aprob en mayo
de 2011 una Ley de Migracin federal54 con la intencin de sentar las bases para
una poltica migratoria nacional. Esta ley actualiza el marco jurdico en la materia
y simplifica trmites administrativos especialmente para los extranjeros que viven
en Mxico.
Sin embargo, la discusin sobre dicha ley durante 2010 entre autoridades gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil gener un debate sobre las reformas institucionales necesarias para evitar las continuas y sistemticas violaciones a los derechos de los
migrantes que transitan por territorio mexicano. stos, para cumplir con su objetivo de
llegar a los Estados Unidos sufren abusos sistemticos, violaciones a sus derechos y discriminacin de la sociedad mexicana; son vctimas de las arbitrariedades de las diferentes
autoridades policiacas y la operacin de bandas del crimen organizado. La nueva Ley de
Migracin promulga el respeto a los derechos de los migrantes y obliga a las autoridades
a permitirles el acceso a servicios pblicos gratuitos. Aunque no est claro que esta ley
por s misma vaya a resolver la violencia estructural contra los transmigrantes en Mxico.

Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, Ley de Migracin (2011). [Disponible en: http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/lmigra.pdf].

54

117

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

En Canad, por otro lado, existe una continua demanda laboral de inmigrantes de baja
calificacin y el gobierno federal toma las medidas para reducir la posibilidad de un incremento de la migracin irregular. sta fue la razn por la que impusieron la visa para
los mexicanos, ya que tienen el potencial de ser un grupo mayoritario de inmigrantes.
Para obtener la visa los mexicanos deben pasar por un riguroso examen de documentos
originales y pagar 150 dlares canadienses, que la mayora de mexicanos con intenciones
de quedarse en Canad de forma indocumentada, no puede darse el lujo de malgastar
ante la alta posibilidad de ser rechazados.
No obstante, en Canad en el centro del debate sobre la inmigracin est la diferenciacin en cuanto a derechos y acceso a servicios para los inmigrantes con distintos status
migratorios, as como su diferenciacin en trminos raciales y de gnero. Las personas
sin-status constituyen una subclase social en Canad con alta vulnerabilidad. Ah los procesos de ajuste de status, es decir, de legalizacin, se realizan peridicamente, aunque
desde 2004 existe el esquema Humanitarian and Compassionate (H&C) que permite
que personas sin-status migratorio puedan obtener ste; la posibilidad de ser regularizado
bajo ese esquema es de 5%.55 Y por otro lado, la crisis econmica actual probablemente
reducir los espacios de mayores oportunidades para los inmigrantes y sus hijos.
Uno de los elementos centrales de debate es el asunto de la integracin de los inmigrantes
a las sociedades receptoras. El viejo concepto de la asimilacin donde los extranjeros deben abandonar sus tradiciones y prcticas culturales e incluso sus lenguas de origen para
lograr ser similares a los nativos en el pas receptor y las aspiraciones a que todos los
inmigrantes logren integrarse a la sociedad donde residen, siguen siendo actualmente
muy problemticos.
La integracin de los migrantes no es un proceso automtico o sencillo para ellos. Los
programas de integracin requieren facilitar servicios para los inmigrantes que, dados sus
bajos niveles de ingreso y/o escolaridad, requieren ms apoyo en educacin, acceso a la
salud, proteccin a los derechos laborales y, en general, proteccin y acceso a la justicia
en caso de ser vctimas de delitos.
55

ocasi.org, The Regularization of NonStatus Immigrants in Canada 19602004. [Disponible en: http://www.
ocasi.org/status/Regularization_booklet.pdf].

118

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En Canad el multiculturalismo es un valor histrico esencial por la diversidad cultural


histrica y bsica canadiense entre anglfonos y francfonos, as como el reconocimiento a los grupos indgenas o primeras naciones y los distintos grupos de inmigrantes.
El multiculturalismo para los canadienses se garantiza a travs del sistema de bienestar
universal de servicios pblicos administrado por las provincias.
Sin embargo, el acceso a los servicios pblicos provinciales est determinado por el status migratorio. Por ejemplo, en Ontario, en el rea de la salud una persona slo es elegible al Seguro
de Salud Pblico de Ontario si tiene una estancia legal en Canad. Existen Centros de Salud
Comunitaria (csc) para personas sin seguro mdico, pero slo ofrecen servicios bsicos de
salud y ciertas pruebas de laboratorios; adicionalmente, existen largas listas de espera para los
pacientes. Las personas con visas de turista o de estudiantes no pueden acceder a servicios de
salud en dichos Centros de Salud Comunitaria. En el caso de la educacin, tampoco los hijos
de personas con visas de turista pueden ingresar al sistema escolar; entonces dejan vencer su
status para declararse sin-status con el fin de poder acceder a la escuela.56
En Estados Unidos el modelo asimilacionista es tradicional, aunque tambin existe el llamado melting pot (moteado) y el bowl salad (ensalada). El problema de la segregacin residencial en los Estados Unidos es persistente tanto para las clases sociales bajas como para
los migrantes que se localizan en barrios marginales y con rentas baratas. No obstante,
la educacin bsica en general es garantizada como un derecho fundamental para todos
los nios y nias sin importar su status migratorio; ste es un mecanismo esencial para la
integracin de las nuevas generaciones e incluso de sus propios padres migrantes. En los
Estados Unidos histricamente se obliga a los migrantes a esforzarse, a sobresalir por s
mismos, siendo el individualismo y la tica del trabajo las bases ideolgicas de ese pas.
En Mxico el reconocimiento a la diversidad tnica y cultural es un valor novedoso y
recin incorporado a la Constitucin a partir de las exigencias de los grupos indgenas
durante la dcada de 1990, ya que el proyecto nacionalista mexicano del siglo xx se bas
en el mestizaje y en obligar a los grupos indgenas a amestizarse, es decir, ser mestizos
y particularmente hablar espaol.
Luin Goldring et al., Institutionalizing precarious migratory status in Canada, Citizenship Studies, Vol. 13, No. 3,
junio de 2009. [Disponible en: http://ceris.metropolis.net/Virtual%20Library/wkpp%20List/wkpp2007/cwp61.
pdf].

56

119

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Actualmente los grupos indgenas mexicanos continan siendo la poblacin que vive
en las peores condiciones de pobreza y marginalidad. Por su parte, los transmigrantes e
inmigrantes en Mxico reciben un trato diferenciado por su condicin econmica y clase
social; y en el caso de aquellos que deciden nacionalizarse mexicanos, es necesario que
pasen por un largo trmite burocrtico-administrativo.
Una de las alternativas a los modelos clsicos de integracin, asimilacin y multiculturalismo es el llamado dilogo intercultural y la interculturalidad,57 incorporados
con rapidez en Mxico y Canad en modelos educativos, especialmente en el caso de
las universidades interculturales mexicanas y en Canad distintos centros de estudio e
investigacin intercultural. La interculturalidad se plantea como una alternativa para las
relaciones entre distintos grupos basada en la comunicacin, respeto y entendimiento
mutuo, as como en la riqueza de la diversidad. En la prctica, sin embargo, el reto a
resolver es el trato y el acceso diferenciado a servicios y a oportunidades educativas, econmicas y laborales a miembros de diversos grupos tnicos, orgenes nacionales, lenguas
y condicin social.

Gobiernos locales: federalismo y migracin


El difcil panorama migratorio en Amrica del Norte, los esquemas limitados de cooperacin internacional para la movilidad de personas en la regin, las polticas unilaterales
en la materia, as como la actual crisis econmica sitan a los gobiernos locales (estados,
provincias, ciudades, condados y municipalidades) en la situacin de lidiar con las problemticas migratorias en cada uno de sus pases.
En los Estados Unidos esto es ms visible, ya que debido a la falta de resolucin de la problemtica de la migracin indocumentada en el mbito federal y dados los altos volmenes de inmigracin persistentes en las ltimas tres dcadas, los gobiernos de los estados,
as como de las ciudades y los condados han tomado en la ltima dcada resoluciones

Miguel Rodrigo, Elementos para una comunicacin intercultural, Revista cidob dAfers Internationals, No. 36,
1997, pp. 11-21.

57

120

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

legales en materia migratoria incluso ms all de sus atribuciones constitucionales.58


En ese pas en el ao 2005 se introdujeron 300 iniciativas en legislaturas estatales sobre
migracin; en el ao 2006 fueron 570; a partir de 2007 alcanzaron las mil 562 iniciativas; en 2008 fueron mil 305, en 2009 hubo aproximadamente mil 500 iniciativas
introducidas en el mbito local, en 2010 se presentaron mil 400 y en 2011 se presentaron
mil 607 iniciativas.59
Durante 2010 y 2011, aproximadamente del total de iniciativas 200 se convirtieron en
ley, entre diez y veinte han sido vetadas y se han aprobado un aproximado de 120 resoluciones cada ao. Estos datos revelan cmo los gobiernos sub-nacionales estn reaccionando enrgicamente ante la inmigracin internacional en los Estados Unidos en
muy diversas reas de su competencia, tales como identificaciones vlidas exigidas a
migrantes indocumentados, licencias de conducir, empleo, educacin, salud, servicios
pblicos, servicios legales, seguridad local, elecciones y derecho al voto, cooperacin con
autoridades migratorias federales e incluso en materia de trfico de personas como un
crimen no slo federal sino tambin estatal y local.60
En Canad el federalismo migratorio se manifiesta en que existe una divisin clara entre las atribuciones del gobierno federal en materia de migracin y las de las provincias.
Ottawa tiene a cargo el control y la seleccin de la inmigracin, as como los permisos y
mecanismos de estancia legal de los inmigrantes. En cada provincia, con excepcin de
los territorios en el norte del pas, existen oficinas de apoyo a los inmigrantes quienes a
La seccin 8, artculo 4 de la Constitucin establece que el Congreso de los Estados Unidos tendr facultad para
establecer un rgimen uniforme de naturalizacin de los inmigrantes; y la seccin 9, artculo 1, seala que el Congreso de los Estados Unidos a partir de 1808 podr prohibir la inmigracin y la importacin de personas. Ambos
artculos revocan estas facultades a los estados y las otorgan al poder legislativo federal. Ver Mnica Varsany (Ed.)
Taking Local Control. Immigration Policy in us Cities and States, Stanford University Press, Stanford, California,
2010.

58

Ann Morse, Poltica de inmigracin en Estados Unidos, La incidencia local como parte de una estrategia migrante
binacional, Memoria de la reunin de legisladores estatales y organizaciones civiles Mxico-Estados Unidos, Morelia,
Michoacn, 27 y 28 de agosto de 2009.

59

ncsl, State Laws Related to Immigration and Immigrants (2012). [Disponible en: http://www.ncsl.org/issues-research/immig/state-laws-related-to-immigration-and-immigrants.aspx].

60

121

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

su vez, a travs de organizaciones civiles, operan programas para fomentar la integracin


de los inmigrantes y sus descendientes, as como el multiculturalismo.
El gobierno federal tiene la mayor competencia sobre la definicin de la poltica migratoria y su operatividad bajo el sistema de seleccin con puntajes. La nica excepcin es
la provincia de Quebec, la cual histricamente ha tenido su propia poltica migratoria,
paralela a la de Ottawa. El gobierno quebequense ha puesto en marcha procesos de regularizacin para ciertos inmigrantes; por ejemplo, el Procedimiento Especial de Regularizacin para Haitianos residiendo en Quebec durante 1981 y en 2002 el Procedimiento
Especial de Regularizacin para Argelinos residiendo en Quebec.
Todas las provincias y la gran mayora de los territorios, exceptuando a los territorios del
noroeste, tienen oficinas de inmigracin. La funcin de estas oficinas es brindar servicios
y atencin a los nuevos inmigrantes. Adicionalmente, las provincias y todos los territorios
participan en un programa llamado Provincial Nomination Program (pnp), por el cual
las provincias y territorios nominan a un determinado nmero de inmigrantes que desean establecerse en una provincia o territorio determinado. Cada pnp est diseado con
base en las necesidades especficas de inmigracin que tiene la provincia o el territorio y
lo que requiere de las personas que son nominadas a travs de este programa. Las categoras de inmigrantes mayormente requeridos son: inmigrantes calificados (profesionales)
e inmigrantes de negocios (business).61
Por su parte, en Mxico, dado que el mayor volumen migratorio lo constituye la emigracin, una gran mayora de las entidades federativas (29 de 32) cuenta con oficinas estatales
de atencin a migrantes, la mayora de ellas enfocadas en la relacin con sus emigrados y
en ofrecer servicios de documentacin del Registro Civil, apoyo y asesora legal a migrantes
y sus familiares, inversin de remesas, asesora para visas y trabajo temporal en Estados
Unidos y Canad, formacin de organizaciones de clubes de oriundos, etctera.62
Provincial Nomination Program (pnp). [Disponible en: http://www.canadavisa.com/provincial-nomination-program.html].

61

62

Rafael Velzquez y Adriana S. Ortega, Polticas pblicas de los gobiernos subnacionales de Mxico en asuntos de
migracin, en Jorge Schiavon y Jorge Durand (Coords.), Perspectivas migratorias: Un anlisis interdisciplinario de
la migracin internacional, cide, Mxico, 2010, pp.493-551.

122

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Cada oficina estatal de migracin en Mxico atiende las necesidades de su fenmeno migratorio; por ejemplo, en el caso de Chiapas, la Secretara de Desarrollo de la Frontera
Sur y Enlace para la Cooperacin Internacional tiene tres grupos de atencin a migrantes:
chiapanecos en el exterior, trasmigrantes centroamericanos y trabajadores temporales guatemaltecos en Chiapas. En el caso de Sonora, por ejemplo, para la Direccin General de
Atencin a Migrantes Internacionales el mayor grupo migrante al que debe ofrecer servicios es el de los deportados mexicanos por la frontera con Arizona. Y en el caso del Distrito
Federal, por un lado, el principal grupo de atencin a migrantes es el de los capitalinos
en el exterior quienes constituyen una dispora muy diversa porque van desde cientficos
viviendo en el extranjero y estudiantes de posgrado, hasta trabajadores indocumentados;
y por otro lado, los distintos grupos inmigrantes en la capital mexicana, que van desde las
disporas histricas en el Distrito Federal, como los espaoles, hasta grupos que presentan
alta vulnerabilidad, como son los refugiados haitianos que arribaron a Mxico tras el terremoto de 2010, la catstrofe humanitaria y de salubridad posterior.
Constitucionalmente, en los tres pases la migracin se supone que es materia de competencia nicamente federal, de los gobiernos nacionales; no obstante, en la prctica, como
respuesta a la ineficiencia o insuficiente accin federal, as como a los limitados esquemas
de cooperacin internacional entre los tres pases sobre los diferentes flujos migratorios,
los estados/provincias, as como tambin las localidades estn respondiendo a sus propias
migraciones internacionales y la presencia de extranjeros en sus territorios.
Considerando el federalismo migratorio, se pueden distinguir distintas reas, modelos,
as como temticas que conciernen a los distintos rdenes de gobierno. Las reas son: criterios migratorios, ejecucin y control migratorio (enforcement), derechos de los migrantes y beneficios. Existen tres modelos de federalismo: hegemona del gobierno central,
federalismo cooperativo y federalismo de devolucin de facultades a gobiernos locales.63
Adicionalmente, a cada orden de gobierno le corresponden distintas temticas migratorias. A los gobiernos federales les corresponden los asuntos de la admisin de inmigrantes, el status migratorio, la naturalizacin, los permisos de empleo, la reunificacin
Peter Spiro, Federalism and immigration: models and trends, International Social Science Journal, Vol. 53, No.
167, marzo de 2001, pp. 67-68. [Disponible en: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/issj.2001.53.issue-167/
issuetoc].

63

123

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

familiar y la deportacin. A los gobiernos estatales y provinciales les corresponden los


asuntos de educacin, salud, seguridad social y, en algunos casos, acceso al mercado
laboral. A los gobiernos de las localidades y ciudades les corresponden asuntos como la
vivienda, la transportacin pblica, as como el acceso a programas locales de educacin,
salud y empleo para migrantes. Como podemos ver, existen algunos asuntos que pueden
ser competencia de distintos rdenes de gobierno, como el empleo y la seguridad social.
En la figura 3 se visualizan las interacciones posibles en materia migratoria dentro de los
distintos modelos y reas. Considerando dicho esquema, Mxico tiene un modelo ms
centralizado, es decir, donde el gobierno central ejerce ms prerrogativas en la materia. Los
criterios migratorios legales y administrativos son determinados por las autoridades federales sin ninguna consulta a los gobiernos subnacionales. Igualmente el control migratorio y
la ejecucin, as como la coercin en materia migratoria est reservada al poder federal y los
estados en la actualidad no estn realizando actividades tales como la deportacin.
Figura 3.
Federalismo
migratorio
del
Norte,
modelo
de anlisis
Figura
3. Federalismo
migratorioen
en Amrica
Amrica del
Norte,
modelo
de anlisis
Hegemona del gobierno
central
Criterios de Inmigracin

Ejecucin y control migratorio

Derechos de los inmigrantes y benecios

Los niveles y criterios migratorios


nacionales se complementan con
los que deciden las unidades subnacionales.

Las unidades sub-nacionales


determinan los niveles y criterios
de migracin.

El gobierno central
ejecuta todos los
controles migratorios
fronterizos e internos

El gobierno nacional mantiene


responsabilidad principal, pero las
unidades sub-nacionales le
otorgan ayuda suplementaria de
manera voluntaria para el control
migratorio.

Las unidades sub-nacionales


ejecutan los controles migratorios.

Todos los derechos y


servicios sociales son
determinados en el
mbito federal. Las
unidades sub-nacionales
no pueden discriminar a
no-ciudadanos.

El gobierno nacional determina


lineamientos bsicos respecto a los
derechos y servicios para
migrantes, pero permite que las
unidades sub-nacionales puedan
usar criterios de elegibilidad
basados en el status migratorio.

Las unidades sub-nacionales no


estn constreidas por el gobierno
central.

Gobierno central determina criterios migratorios.


Gobierno central ejerce control migratorio.
Los estados estn iniciando en ofrecer servicios y derechos a migrantes, sin importar
el status migratorio y promulgando leyes

Estados
Unidos

Gobierno central ja niveles y criterios migratorios


Algunos estados y ciudades estn colaborando en el control migratorio (MoU)
Algunos estados y ciudades estn negando servicios, benecios y derechos bsicos
a migrantes
Controversias legales

Canad

Provincias y Territorios participan en criterios de


inmigracin (PNP)
No participan en control migratorio
Provincias, Territorios y localidades brindan

servicios sociales

124

Federalismo de Devolucin

El gobierno central
determina los niveles de
migracin y los criterios .

Mxico

Fuente: Esquema basado en Peter Spiro (2001)


con elementos propios.

Federalismo cooperativo

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El nico aspecto o rea migratoria en el que los estados y las ciudades tienen mayor actividad es la relativa a los derechos de los migrantes y los servicios. A partir del ao 2000,
los estados implementan programas y servicios para migrantes; incluso en los ltimos
dos aos, especialmente en el Distrito Federal estn iniciando prcticas respecto a no
discriminar por status migratorio sobre la prestacin de servicios. Igualmente, se estn
promulgando leyes, como en Michoacn, Chiapas, Durango y el Distrito Federal de
reconocimiento a derechos de los migrantes y sus familiares.
En el caso de Canad, existe un modelo de federalismo cooperativo en materia migratoria. Este modelo no es absoluto y da espacio para que las provincias y territorios
participen, aunque bajo la batuta del gobierno federal, en el diseo e implementacin
de la poltica migratoria canadiense. El mecanismo del Provincial Nomination Program
permite que provincias y territorios participen en los criterios de inmigracin y concilien
con el gobierno federal sus intereses, necesidades y preferencias migratorias.
Respecto a la segunda rea de federalismo migratorio: ejecucin del control migratorio
(enforcement), en el caso canadiense ste est reservado a las autoridades federales. Las
provincias, territorios, as como las localidades (municipalidades y ciudades) no tienen
jurisdiccin al respecto. Sin embargo, en la prctica asumen que todo aquel inmigrante
que se encuentra en Canad es legal y para proveerle servicios se requiere que demuestre
su status migratorio legal. Aunque las autoridades subnacionales no denuncian a aquellos
sin-status ante las autoridades federales, ya que no es su rea de competencia. En este
aspecto, no existe colaboracin o cooperacin, como ocurre crecientemente en el caso de
los Estados Unidos, debido especialmente a que los grandes volmenes de inmigracin
en Canad los constituyen inmigrantes legales y porque el gobierno federal logra un
control migratorio generalmente eficaz para evitar la ilegalidad.
En el rea de derechos de los migrantes y beneficios, el caso canadiense demuestra colaboracin. Las provincias, territorios y localidades brindan distintos servicios para los
migrantes, si bien asumen que el gobierno federal est a cargo del status migratorio y
los procesos de naturalizacin y por su parte las entidades subnacionales implementan
acciones especialmente para facilitar la integracin de los inmigrantes. Existen oficinas,
programas y servicios para migrantes en cada provincia, as como en aquellas ciudades
con mayores volmenes de inmigracin (Toronto, Montreal y Vancouver). El acceso a
125

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

servicios de salud, educacin, insercin al mercado laboral y capacitacin para el trabajo,


el aprendizaje del idioma, el reconocimiento a las tradiciones culturales y prcticas religiosas de los inmigrantes, las ayudas para vivienda y transportacin pblica estn a cargo
de las unidades subnacionales en Canad.
En el caso de los Estados Unidos, existe una gran conflictividad en las relaciones entre
los estados y ciudades que estn implementando acciones en materia migratoria. El modelo de federalismo migratorio formal en los Estados Unidos es el de la hegemona
del gobierno central. Si bien a partir de 2005, como respuesta a la ineficacia del control
migratorio y fronterizo del gobierno federal, algunos estados y ciudades justifican sus
acciones en materia migratoria en el mbito subnacional.
Los estados y ciudades que en los ltimos aos han puesto en vigor sus propias leyes migratorias estn forzando la llamada devolucin de sus facultades en materia migratoria.
Es importante sealar que antes de 1808 en los Estados Unidos el gobierno federal no
tena competencia sobre los asuntos migratorios, ya que eran de competencia estatal; por
esta razn algunos estados reclaman la devolucin de estas facultades.
Cules son las reas de disputa entre el poder federal y los estados? El rea de los criterios
de inmigracin no es un rea de disputa. En el caso estadunidense estos criterios son definidos por las autoridades federales nicamente y sin ninguna consulta con los estados.
Las reas de disputa son la ejecucin y el control migratorio, as como los derechos y beneficios que reciben los migrantes. En el caso de Arizona, condados como Maricopa y las
leyes estatales aprobadas en los ltimos aos contra los inmigrantes entran en conflicto
con la jurisdiccin federal, incluso en materia de deportaciones e igualmente se centran
en negar servicios y beneficios a los migrantes indocumentados, lo que resulta en ciertos
casos de inconstitucionalidad.
El gobierno federal, por estas razones, ha respondido interponiendo demandas y controversias ante las cortes e incluso ciertas secciones de las leyes han sido bloqueadas. Caso
por caso y clusula por clusula, estn siendo revisadas por las cortes. Uno de los casos
ms polmicos en los ltimos meses ha sido la ley hb56 de Alabama de 2011, cuyo nom-

126

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

bre formal es Hammon-Beason Alabama Taxpayer and Citizen Protection Act.64


En su versin original esta ley inclua diversas disposiciones: la polica puede detener a
posibles migrantes indocumentados y determinar su status migratorio legal; prohbe que
los migrantes reciban beneficios pblicos del estado o de las localidades; prohbe que
asistan a colegios y universidades pblicas, y aunque no prohbe que indocumentados
asistan a las escuelas primarias y secundarias, los distritos escolares deben reportar su
nmero estimado de inmigrantes indocumentados; prohbe el transporte y resguardo de
migrantes indocumentados; prohbe a dueos de inmuebles rentar alguna propiedad a
indocumentados; prohbe a los empleadores contratar con conocimiento a indocumentados y los obliga a usar el programa federal E-Verify; prohbe a los indocumentados solicitar trabajo; considera un crimen la produccin de documentos falsos, anula los contratos
en los cuales una de las partes es un migrante indocumentado y finalmente exige prueba
de ciudadana a aquellas personas que se registren para votar. En los ltimos meses cinco
disposiciones de esta ley han sido bloqueadas por tres cortes federales.
Sin embargo, el gobierno federal de Estados Unidos no slo genera conflicto con los
gobiernos locales en materia migratoria, tambin solicita su colaboracin especialmente a
travs de la firma de Memorndums de Entendimiento para que las policas locales puedan cooperar con las autoridades migratorias federales para investigar, arrestar y detener
a indocumentados, as como para que promuevan e incluso exijan el programa federal
E-Verify con el fin de que los empleadores puedan verificar la validez del nmero de
seguro social del trabajador antes de contratarlo, evitando as que se contrate a personas
indocumentadas que suelen usar nmeros falsos.
Como podemos observar, los gobiernos locales son los que pueden facilitar o negar servicios directos a los migrantes que determinan su vida diaria. Pueden apoyar la integracin
a la sociedad o hacerles la vida imposible. En la prctica, estos gobiernos pueden tener su
propia poltica migratoria, ya sea en coordinacin o en conflicto con el gobierno central
y en abierto desafo a las limitaciones constitucionales.

64

Alabama h56. Enacted June 9, 2011. Act No. 2011-535. [Disponible en: http://www.ncsl.org/documents/statefed/
AlabamaH56.pdf].

127

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Conclusiones
El sistema migratorio de Amrica del Norte presenta una movilidad transfronteriza muy
voluminosa tanto de migracin legal como de migraciones irregulares. No obstante, es
altamente segmentado y diferenciado. Trilateralmente los esquemas son muy limitados y
se administran en la prctica de manera unilateral. El tlcan otorga preferencia de circulacin a inversionistas, hombres y mujeres de negocios, as como a ciertos profesionistas
listados. En la prctica, las visas nafta o tn son emitidas nicamente por las autoridades
de los Estados Unidos sin ninguna participacin del resto de sus socios comerciales. Facilitar el comercio y las inversiones en la regin es la prioridad del Tratado, no los flujos
de personas.
El hecho de que Estados Unidos es el mayor polo de atraccin de migracin mundial y
regional, resulta en que sus decisiones de poltica y control sobre las migraciones sean
las que ms impactan al sistema migratorio de Amrica del Norte, incluyendo las prioridades de seguridad fronteriza que desde el gobierno estadunidense se han impuesto a
Mxico y Canad.
Bilateralmente, Canad y Mxico tienen acuerdos sobre programas de trabajadores temporales y, por su parte, los Estados Unidos otorgan visas para trabajadores temporales
tipo H. El esquema de trabajadores temporales es altamente cuestionado por parte de los
sindicatos y organizaciones de defensa de derechos laborales ya que, en definitiva, estos
trabajadores son utilizados para mantener los salarios bajos en labores de baja calificacin
y en ciertos sectores clave, como la agricultura, para mantener la competitividad internacional a travs del pago de bajos salarios a los trabajadores extranjeros.65 Esta lgica se
agudiza an ms con la contratacin de trabajadores indocumentados que aceptan an
peores condiciones de trabajo y explotacin.
La inmigracin indocumentada es persistente en los Estados Unidos y representa un problema no resuelto. Los datos oficiales del Departamento de Homeland Security, encargado de la inmigracin, muestran que haba 10.8 millones de personas sin documentos en
Michael Piore, Birds of Passage: Migrant Labor and Industrial Societies, Cambridge University Press, Cambridge, uk,
1980.

65

128

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

2010.66 Si bien la poltica de deportaciones de las administraciones de George W. Bush


y Barack Obama han hecho que el punto ms alto de inmigracin indocumentada en
el ao 2007 de 11.8 millones de indocumentados se redujera en un milln de personas
en tan slo tres aos, el stock de poblacin con status migratorio irregular es el ms alto
del mundo.
Las contradicciones del sistema migratorio regional se reflejan en las localidades que,
debido al sistema federal imperante en los tres pases, estn en la prctica tomando decisiones de poltica pblica en el tema migratorio. Formalmente, la materia migratoria
corresponde a los gobiernos nacionales, aunque en el federalismo existe un margen de
maniobra para la accin de los gobiernos locales.
El rea de mayor reserva del poder federal es la ejecucin y el control migratorio (enforcement) final. No obstante, existe espacio de accin local tanto en materia de definicin
de criterios y volmenes migratorios donde puede haber acciones cooperativas entre las
entidades sub-nacionales y el gobierno central. El rea de mayor competencia local es la
relativa a los derechos, beneficios y servicios pblicos para los migrantes. La vivienda, la
transportacin, la educacin, la salud y el empleo son asuntos que competen a las localidades; y en estos temas las entidades subnacionales en Amrica del Norte ejecutan sus
polticas migratorias y asumiendo parcialmente la gobernabilidad migratoria regional.

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131

132

captulo 5

Ciencia, tecnologa e innovacin despus


del tlcan: contrastes de la cooperacin
pblico-privada en biotecnologa
Claudia Ocman A zueta

Introduccin
Desde mediados del siglo pasado se reconoci el impacto del conocimiento en la innovacin tecnolgica y, por ende, en el desarrollo y la competitividad de las naciones en la
economa internacional. Esto provoc que se planteara a la economa basada en el conocimiento como el modelo ptimo a seguir. La creacin de sistemas de gobernabilidad
adecuados para facilitar la investigacin y desarrollo (i+d) de tecnologas implic la adopcin de modelos que optimizaran las actividades de las empresas. Para lograrlo, algunos
pases crearon polticas y programas que fomentan la cooperacin pblico-privada con
la intencin de transferir tecnologa para crear industrias intensivas en conocimiento.
En Amrica del Norte este modelo de cooperacin se aplica en los tres pases miembros
de la regin con diferentes resultados. Los contrastes visibles en los indicadores de competitividad global dan muestra del alto grado de competitividad tecnolgica impuesta
con la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan), dejan133

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

do de lado a la cooperacin interregional en reas consideradas estratgicas. Una de estas


reas es la biotecnolgica, cuyas caractersticas para la investigacin y comercializacin
requieren de la cooperacin pblica y privada para su desarrollo, representando un ejemplo claro de la relacin entre competitividad, ciencia y tecnologa y de la competitividad
entre Canad, Estados Unidos y Mxico.

Competitividad, ciencia y tecnologa


La ciencia y la tecnologa son componentes clave del desarrollo econmico y social. A
diferencia de etapas socioeconmicas previas, donde los factores determinantes del desarrollo eran los activos fsicos y los bienes tangibles, desde hace unas dcadas este binomio
ha atrado la atencin al considerar que la competitividad estatal en la economa internacional reside en el establecimiento, creacin y sostenimiento de industrias intensivas
de conocimiento como parte de un modelo de desarrollo concebido y publicitado por los
pases industrializados y por instituciones internacionales como el Banco Mundial (bm)
y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde).
Desde este enfoque el xito econmico de los pases depende de su capacidad de crear sistemas nacionales de innovacin, mediante los cuales sta y el conocimiento incrementen
su productividad econmica a travs de la adquisicin, absorcin, difusin y aplicacin
de tecnologas modernas. Para lograrlo se requieren polticas estatales adecuadas que impulsen reas estratgicas de innovacin con la creacin de un sistema de gobernabilidad
que propicie y facilite i+d tecnolgico. Esto implica el establecimiento de regulaciones e
instituciones, formacin de capital humano (cientficos y tecnlogos), creacin de centros de investigacin, de incubadoras de empresas de programas estatales, etctera, que
logren vincular a la ciencia y la tecnologa con la economa convirtiendo al conocimiento
cientfico y tecnolgico en el eje de la innovacin empresarial.
Para la ocde el conocimiento se ha convertido en el conductor de la productividad y el
crecimiento econmico, lo que ha dado lugar a una nueva teora del crecimiento econmico y al surgimiento de la sociedad del conocimiento mediante su codificacin y su difusin a travs de los medios de comunicacin (ocde, 1996: 3). Con orgenes en los aos
sesenta, la sociedad del conocimiento fue identificada por Drucker (1959) como nuevo
134

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

paradigma del desarrollo y la competitividad estatal al transitar de una economa que


produce productos a otra basada en servicios y en cuya estructura profesional destacan
profesionistas cualificados en tecnologa.
Convertido el conocimiento en la principal fuente de innovacin, la sociedad del conocimiento induce el progreso tecnolgico para responder adecuadamente a la hipercompetencia global (Villarreal, 2007) a la que se ven sometidos los mercados locales. Esto
provoc que tanto el bm y la ocde sugirieran a los pases integrarse a la economa del
conocimiento, nueva economa o economa basada en el conocimiento, como ha sido
identificada por distintos especialistas partiendo del hecho de que los procesos socioeconmicos adquieren una nueva calidad al convertirse el conocimiento en el factor de
produccin ms importante.
Para el bm la economa basada en el conocimiento es aquella en la que el conocimiento es creado, adquirido, transmitido y empleado ms efectivamente por empresarios,
organizaciones, individuos y comunidades para alcanzar un mayor nivel de desarrollo
econmico y social (Muoz, 2006). Este modelo de crecimiento que tiene como eje a la
ciencia para el desarrollo de tecnologa, resalta la importancia de la aplicacin del conocimiento al proceso de produccin para incrementar la productividad, la competitividad
y el ingreso, no concentrndose en la transformacin de las materias primas o en la utilizacin de mano de obra barata sino priorizando la creacin de materiales o productos alternativos resultantes de la innovacin cientfica (Herrera, s/f). Para autores como Gorz,
se debe hablar de un capitalismo del conocimiento, el cual convierte al conocimiento en
propiedad privada de la empresa (Krger, 2006: 9).
Con base en Gonzlez (2011), la relevancia del conocimiento, la tecnologa y la innovacin en el crecimiento econmico se identifica a travs del incremento de la productividad, del aumento de la inversin en i+d, de la participacin de un mayor nmero de
empresas en proyectos de investigacin, de una mayor demanda de recursos humanos
(investigadores y cientficos) con mayor cualificacin, de la creacin de programas que
incentiven la colaboracin pblico-privada para la transferencia de tecnologa y del apoyo a la investigacin en alta tecnologa (Gonzlez, 2011), indicadores considerados para
determinar los ndices de competitividad global.
135

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La competitividad interregional en Amrica del Norte


ante los ndices de competitividad global
Prcticamente a tres dcadas de su creacin a partir de la iniciativa de empresarios europeos, el Foro Econmico Mundial (fem) presenta reportes anuales sobre los ndices
de competitividad de los pases. Para esta institucin la competitividad se mide a travs
de doce indicadores o pilares, como son categorizados en sus reportes anuales. Estos
doce pilares son: instituciones, infraestructura, estabilidad macroeconmica, educacin
primaria y salud, capacitacin en educacin superior, eficiencia del mercado de bienes,
eficiencia del mercado de trabajo, eficiencia del mercado financiero, capacidad para absorber y usar tecnologa, tamao del mercado, sofisticacin de los negocios y capacidad
de innovar.
En los ltimos cuatro aos la competitividad de los tres pases miembros del tlcan contina siendo abrupta, sobre todo en lo que concierne a Mxico, como puede observarse
en las grficas 1, 2, 3 y 4. Para Villarreal (2007: 332), la diferencia de la competitividad
de Mxico se debe a que en su insercin a la globalizacin no plante una estrategia
adecuada para fomentar su competitividad y su integracin a las cadenas productivas,
siendo que para competir se requiere crear el ambiente adecuado, lo que implica: contar
con la capacidad de aprender e innovar ms rpido que la competencia, el nuevo conocimiento e innovacin se debe aplicar a la economa y los negocios generando la fuente de
la Ventaja Competitiva Sustentable dentro de un marco de clusters y polos regionales que
permiten generar economas de aglomeracin y de integracin (Villarreal, 2007: 333).
En el periodo 2008-2012, Estados Unidos se sostuvo en los lugares 1, 2, 4 y 5 en el ndice
de competitividad global. Canad en el 10, 9, 10 y 12. Y Mxico se ubic en el sitito 60
de 2008 a 2010, bajando seis niveles para el periodo 2010- 2011, recuperndose en el
2011-2012 al ocupar el sitio 58 (ver grficas 1, 2, 3 y 4).

136

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grfica 1. Indicadores de competitividad global (2008-2009)

Fuente propia con base en Porter: (2008: 129, 241 y 341).

Grfica 2. Indicadores de competitividad global (2009-2010)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2009: 111, 223 y 321).

137

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

Grfica 3. Indicadores de competitividad global (2010-2011)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter 2010: 121, 239 y 340.

Grfica 4. Indicadores de competitividad global (2011-2012)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2011: 141, 259 y 363).

138

xxi :

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Para medir el nivel de innovacin el fem considera la capacidad para la innovacin, la


calidad de la investigacin cientfica, la inversin de las empresas en i+d, la colaboracin
entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de productos de alta tecnologa, la disponibilidad de cientficos y de ingenieros y a las patentes
de utilidad.
La calidad de la investigacin cientfica, la inversin de las empresas en i+d, la colaboracin entre las universidades y las industrias, el fomento del gobierno para el desarrollo de
productos de alta tecnologa y la disponibilidad de cientficos y de ingenieros son vitales
para innovar e incrementar el nmero de patentes. La estructuracin del sistema de gobernabilidad de la ciencia y tecnologa debe concentrarse en fomentar cada uno de estos
factores a travs de una poltica transectorial y con la creacin de programas.
El apoyo gubernamental puede implicar la creacin de programas que propicien el trabajo en conjunto entre universidades e industrias, lo que puede ser til al fomentar la
inversin empresarial en i+d o para optar por financiamiento estatal. A travs de los
programas se contribuye a que las universidades o centros de investigacin incuben empresas o investiguen para las mismas. Tambin mediante becas se apoya a los programas
de posgrado de calidad para la formacin de recursos humanos especializados.
En cada uno de los indicadores de innovacin es visible que en Mxico no es eficiente la
poltica de ciencia y tecnologa para competir con sus socios comerciales, independientemente de que Canad y Estados Unidos presenten problemas en algunos rubros. En
lo concerniente a la capacidad de innovacin, Estados Unidos se mantuvo en el primer
lugar respecto a Canad y Mxico. Canad se mantuvo de 2008 a 2012 en los lugares 13,
12 y 11 en los dos ltimos aos. En cuanto a Mxico, su capacidad de innovacin dista
en demasa de sus socios comerciales al ubicarse en los lugares 90 de 2008 a 2009, 78 de
2009 a 2011 y 63 de 2011 a 2012 (ver grficas 5, 6, 7 y 8).

139

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

Grfica 5. Innovacin en Amrica del Norte (2008-2009)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2008: 129, 241 y 341).

Grfica 6. Innovacin en Amrica del Norte (2009-2010)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2009: 111, 223 y 321).

140

xxi :

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grfica 7. Innovacin en Amrica del Norte (2010-2011)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2010: 121, 239 y 340).

Grfica 8. Innovacin en Amrica del Norte (2011-2012)

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2011: 141, 259 y 363).

141

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

En Canad y Estados Unidos la calidad de la investigacin cientfica se ha visto afectada.


Despus de ubicarse en el primer sitio de 2008 a 2009, Estados Unidos baj al segundo de
2009 a 2010 y al cuarto y sptimo de 2010 a 2012. Por su parte, Canad del cuarto pas
al onceavo de 2008 a 2009, logrando recuperarse de 2010 a 2011 al ubicarse en el octavo,
para terminar en el noveno de 2011 a 2012. Contrariamente a Canad y Estados Unidos,
la calidad de la investigacin cientfica de Mxico mejor al ir del lugar 79 al 65 de 20082009 a 2009-2010 y del 60 al 54 de 2010-2011 a 2011 -2012 (ver grficas 5, 6, 7 y 8).
La inversin privada en i+d en Estados Unidos es alta. De 2008 a 2012 este pas ocup el
tercer y quinto lugar en los dos primeros aos y el sexto en los dos ltimos aos. Canad
se sostuvo en los sitios 22 durante los dos primeros aos y en el 20 y 25 durante los dos
ltimos. En Mxico esta inversin es menor reflejndose en los lugares 71 y 78 en los dos
primeros aos y en el 90 y 79 en los dos ltimos (ver grficas 5, 6, 7 y 8).
En Canad y Estados Unidos la colaboracin entre las universidades y las industrias es
relevante para agilizar el proceso de i+d y la comercializacin del producto obtenido.
Al respecto, existen programas que propician esta colaboracin que estn funcionando
ms adecuadamente que en el caso mexicano. De 2008 a 2011 Estados Unidos ocup
el primer sitio, presentando una cada al tercer sitio de 2011 a 2012. Para Canad el
mejor periodo fue el correspondiente al 2010-2011, cuando se ubic en el sptimo sitio.
De 2008 a 2010 estuvo en el dcimo cuarto y en el noveno, respectivamente y de 2011
a 2012 en el dcimo primero. En cuanto a Mxico, la colaboracin entre universidades
y empresas permiti escalar del lugar 84 al 45 de 2008 a 2012 (ver grficas 5, 6, 7 y 8).
El apoyo del gobierno de Estados Unidos al desarrollo de productos de alta tecnologa,
ubic al pas en el cuarto lugar durante los dos primeros aos y en el quinto y noveno
en los dos ltimos, respectivamente. Canad ocup los lugares 29, 25, 26 y 35 por ao
durante el periodo 2008-2012. En Mxico, a pesar de que se reconoce la importancia de
desarrollar tecnologa de vanguardia, en este rubro el pas se coloc en los lugares 104,
93, 96 y 75 por ao en el mismo periodo (ver grficas 5, 6, 7 y 8).
En Canad y Estados Unidos hay una alta disponibilidad de cientficos e ingenieros en
comparacin con Mxico. Mientras Mxico ocup los sitios 105, 94, 89 y 86 durante
el periodo que se estudia, Estados Unidos el sexto, quinto y cuarto en los dos ltimos
142

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

aos y Canad los sitios sptimo en el primer ao, sexto en el segundo y tercer ao y el
sptimo en el ltimo (ver grficas 5, 6, 7 y 8).
En lo concerniente a las patentes, un menor nmero de registro implica un menor ndice
de innovacin y de avance cientfico-tecnolgico. Para algunos pases como Canad y
Estados Unidos, se ver ms adelante en el estudio de caso que se aborda, el desempeo
institucional fundamentado en sus polticas y programas de ciencia y tecnologa se refleja
en un mayor nmero de patentes de utilidad.
En las grficas 5, 6, 7 y 8 puede observarse el sitio que Canad, Estados Unidos y Mxico
ocupan en cuanto al nmero de registro de patentes de utilidad. De 2008 a 2009 Estados
Unidos se ubic en el segundo lugar y de 2009 a 2012 en el tercero. Canad se sostuvo
durante todo el periodo en el dcimo sitio. Y Mxico en el 56 de 2008 a 2009, en el 60
de 2009 a 2011 y en el ltimo ao en el 58 (ver grficas 5, 6, 7 y 8).

Cooperacin pblico-privada, innovacin y competitividad


Una de las caractersticas esenciales de la economa basada en el conocimiento es que se
dirige a incentivar la competitividad de las empresas. Para que este modelo de desarrollo
econmico funcione, los gobiernos deben crear un sistema de gobernabilidad adecuado a
la innovacin. Entre los mecanismos utilizados se encuentra la creacin de programas a
travs de los cuales se propicia la interaccin de los cientficos con las empresas.
La cooperacin pblico-privada es til porque puede acelerar el proceso de innovacin
al crearse proyectos de investigacin conjuntos, mediante los cuales se suman las capacidades de las empresas y de los investigadores de forma tal que, por ejemplo, la empresa
se hace cargo de la comercializacin y los investigadores de desarrollar la innovacin.
Tambin se facilita la transferencia de tecnologa con la intencin de que se contine la
investigacin sobre otras lneas. Este modelo de cooperacin puede implicar la creacin
de clusters y de redes.
Los clusters y las redes estn integrados por actores pblicos y privados. Entre los actores
pblicos se encuentran instituciones de investigacin del gobierno e instituciones pblicas
143

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de educacin superior. En el caso de los actores privados, la ocde los clasifica en dos tipos:
en el primero integra a empresas como parte del sector privado lucrativo; en el segundo al
sector privado no lucrativo. En ste ubica a institutos de investigacin de fundaciones no
lucrativas y a institutos de investigacin superior privados (Beuzekom, 2009).
Con base en The Cluster Competitiveness Group, un cluster representa una concentracin sectorial y/o geogrfica de empresas que se desempean en las mismas actividades
o en actividades estrechamente relacionadas, con importantes y acumulativas economas
externas de aglomeracin y especializacin por la presencia de productores, proveedores y mano de obra especializada y de servicios conexos especficos al sector y con la
posibilidad de llevar a cabo una accin conjunta en la bsqueda de eficiencia colectiva
(Castro, 2007). Para el Instituto para la Estrategia y Competitividad de la Universidad
de Harvard, el cluster es un grupo de compaas y de instituciones asociadas especializadas en un sector, incluyendo productores, proveedores de servicios y de insumos, universidades y asociaciones comerciales ubicados en una misma rea geogrfica (Institute for
Strategy and Competitiveness, 2012).
Los clusters tienen la caracterstica de estar ubicados en reas geogrficas que pueden
ser denominadas zonas o parques industriales o parques cientficos y tecnolgicos. Su
funcin es crear el espacio adecuado para el desarrollo de empresas, as como de proyectos de investigacin de universidades, contribuyendo a la obtencin de financiamiento.
Tambin sirven de interlocutores entre las empresas, centros de investigacin, etctera y
el gobierno, y mediante las asociaciones representantes de sus miembros pueden involucrarse en la creacin de programas, de polticas y de normatividades. El cluster tambin
es til para fomentar la cooperacin pblico-privada.
Las redes son grupos de actores pblicos y/o privados que interactan entre s y que pueden formarse dentro del cluster o fuera de l. Las redes que se forman dentro del cluster
son el resultado de la asociacin de algunos de sus miembros, de forma que dentro de un
cluster pueden existir varias redes. Las redes que se forman fuera del cluster, comnmente son asociaciones que pueden representar a miembros de varios clusters.
En la regin de Amrica del Norte la creacin y desarrollo de clusters ha sido relevante
para la competitividad. De las polticas econmicas y de ciencia y tecnologa de Canad,
144

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Estados Unidos y Mxico derivan programas que fomentan su creacin, sostenimiento


y fortalecimiento.
A travs de la grfica 9 se puede apreciar cmo Canad y Estados Unidos tienen un mejor nivel de desarrollo de sus clusters, en comparacin con Mxico. El nivel de desarrollo
de los clusters es considerado en el dcimo primer pilar de los ndices de competitividad
global del fem, correspondiendo a la sofisticacin de los negocios. Como es de observarse, Estados Unidos se mantiene al frente independientemente de haber perdido varios
escaos en los ltimos dos periodos, que van de 2010 a 2012.
Aunque Canad mejor de 2008 a 2010, cuando se ubic en las posiciones dcimo sexta
y octava respectivamente, de 2010 a 2011 baj al sitio nmero once y de 2011 a 2012 al
quince. Mxico ha logrado escalar, pero dista en demasa de los de sus socios del tlcan
al ocupar los lugares 58, 53, 50 y 41 de 2008 a 2012 (ver grfica 9).
Grfica 9. Nivel de desarrollo de clusters

Fuente: Elaboracin propia con base en Porter (2008: 129, 241 y 341; Porter, 2009: 111, 223 y 321; Porter, 2010: 121, 239 y 340;
Porter, 2011: 141, 259 y 363).

En los pases miembros del tlcan los mecanismos establecidos para la cooperacin pblico-privada han implicado el desarrollo de programas con los cuales se incentiva la
creacin y el desarrollo de clusters y de redes con la finalidad de fomentar la innovacin
en alta tecnologa.

145

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La biotecnologa en el trinomio competitivo de


Amrica del Norte
Una de las reas consideradas estratgicas para la competitividad a partir del impulso
que le han dado los pases desarrollados, debido a la incidencia que tiene en diferentes
sectores, es la biotecnologa. El sistema de gobernabilidad para la biotecnologa establecido en pases como Canad y Estados Unidos representa un claro ejemplo de la relacin
entre la competitividad, la ciencia, la tecnologa y la biotecnologa sustentada en el modelo de la economa basada en el conocimiento.
La manipulacin gentica abri la posibilidad de obtener beneficios para los seres humanos en aspectos que, ms all de la salud, podran impactar el desarrollo de otros
sectores, como el industrial, el agrcola, el pecuario, el ganadero, as como presentar
alternativas a los problemas que en la actualidad se enfrentan ante el cambio climtico, la
prdida de biodiversidad, la elevada contaminacin ambiental derivada de las actividades
econmicas, las hambrunas, etctera.
Como la biotecnologa es vista como una disciplina cientfica que incrementa la produccin de alimentos, crea nuevos medicamentos, fortalece especies de plantas y animales
que puedan resistir sequas o reproducirse y crecer ms rpidamente, crea materiales nuevos para la industria, etctera, los pases la impulsan considerando que sus innovaciones
prometen incrementar su competitividad.
Identificada como una de las reas estratgicas para el desarrollo y la competitividad, y
debido a que sus investigaciones son de largo plazo y de alta incertidumbre, se intenta
que se faciliten creando el marco normativo y poltico adecuado para que las empresas
biotecnolgicas puedan trabajar con universidades o centros de investigacin o en su
caso, que estos ltimos generen este tipo de empresas que dependen del conocimiento
cientfico para mejorar su capacidad de innovacin.
Como la investigacin biotecnolgica es multidisciplinaria, porque implica a disciplinas
como la biologa molecular, la inmunologa, la ingeniera de protenas, la bioqumica, la
microbiologa, la genmica y a la bioinformtica, requiere de la transferencia de tecnologa y de las patentes para proteger las innovaciones y comercializarlas o para transmitir
146

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

conocimiento. Tambin se requiere de la inversin de las empresas y estatal y de disponibilidad de cientficos y de ingenieros.
En Amrica del Norte la cooperacin pblico-privada es importante para el desarrollo de
la biotecnologa. Canad y Estados Unidos tienen polticas, normas y programas adecuados para que sta se desarrolle y contribuya a la competitividad. Las redes de los clusters
son cruciales para agilizar cada una de las etapas involucradas, desde la investigacin a
la comercializacin, de manera tal que se utiliza el talento cientfico y las habilidades en
mercadotecnia de las empresas.
Como modelo de cooperacin y para la competitividad, la cooperacin pblico-privada
en biotecnologa se origin en pases en desarrollo. Sus programas y polticas las normatividades se adaptan a los intereses o principios sociales y econmicos, dependiendo
del pas estn ms avanzados que los de otros. Esto se debe bsicamente a tres aspectos: Primero: la biotecnologa empieza en ellos su desarrollo y por tanto sus polticas,
normatividades y programas van adelante en cuanto a la creacin del espacio de gobernabilidad adecuado para la desregulacin o regulacin. Segundo: es vista como un sector
estratgico para el desarrollo, competitividad y seguridad estatal. Tercero: cuentan con
un mayor nmero de empresas de este giro y con una mayor inversin.
En Amrica del Norte se han creado mecanismos que facilitan la cooperacin entre los
actores pblicos y privados; esto incluye normatividades y programas que se desprenden
de las polticas cientficotecnolgicas, de innovacin y sobre biotecnologa seguidas en
los tres pases de la regin.

Estados Unidos-Canad
Si bien en Estados Unidos existen programas dirigidos a propiciar la cooperacin pblico- privada, es de resaltar que la inversin del sector privado en i+d es mayor que la
pblica, de manera que el gobierno se concentra ms en propiciar el ambiente adecuado
que en crear fondos para financiar.
En 1989, con base en la Federal Technology Transfer Act se llevaron a efecto los Acuer147

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

dos de Cooperacin en Investigacin y Desarrollo (acid), en los cuales participan las


empresas e instituciones del gobierno como los Institutos Nacionales de Salud, el Departamento de Agricultura y la Administracin de Alimentos y Drogas. Los acid fueron
realizados con la idea de incrementar la comercializacin de las innovaciones tecnolgicas obtenidas por los centros de investigacin del gobierno. La aportacin del gobierno
es similar a la de su contraparte, la cual no recibe financiamiento directo. Una de las
ventajas de estos acuerdos de cooperacin es que por un periodo de cinco aos, protegen
la investigacin mediante derechos de propiedad intelectual a travs de la Freedom of
Information Act.
Administrados por la us Small Bussiness Administration, el Small Bussiness Innovation
Research y el Small Bussiness Technology Transfer, son programas que tienen la finalidad de incrementar la competitividad empresarial mediante apoyos financieros a las
empresas pequeas de alta tecnologa (sbir, 2010). A partir de la Consolidated Appropriations Act de 2001 y de su reforma en 2010, fue creado el Fast Program, del cual se
elabor el Federal and State Technology Partnership Program (fstpp) con el objetivo
de incrementar la competitividad tecnolgica de las pequeas empresas involucrndolas
en la investigacin para la innovacin y la comercializacin de nuevas tecnologas. Para
cumplir los objetivos del fstpp, se proporcionan recursos a proyectos de investigacin
tecnolgica, para que se transfiera tecnologa de las universidades a las empresas. Tambin se contribuye a la cooperacin entre el gobierno, empresas, universidades y centros
de desarrollo de negocios (sba, 2010: 3).

148

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grfica 10. Clusters en regiones de Estados Unidos y patentes con aplicaciones

Fuente: Elaboracin propia.

Las iniciativas del gobierno estadunidense hacen que sus clusters en biotecnologa sean
altamente competitivos. Con base en informacin proveniente de las estadsticas de 2010
de la ocde, Estados Unidos registr en el ao 2009 un total de 6 213 empresas que utilizan la biotecnologa para producir bienes o prestar servicios o para la investigacin y 2
370 empresas cuya actividad principal es la aplicacin de la biotecnologa a la produccin
de bienes, prestacin de servicios y realizacin de investigacin (ocde, 2011). La capacidad de innovacin puede observarse a travs del porcentaje de patentes que registr en el
periodo 2007-2009, correspondiendo al 41.54% del total de patentes registradas (ocde,
2011).
En Estados Unidos, 18 clusters se ubican en dos regiones: San JoseSan Francisco
Oakland (ver grfica 10), donde se ubica el mayor cluster biotecnolgico, y BostonWorcesterManchester, regin que tiene la caracterstica de contar con instituciones de educacin superior de alto nivel, como Harvard, el mit y el Massachusetts General Hospital,
149

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

as como con incubadoras de empresas como el mit Enterprise Forum, el BioSquare de la


Universidad de Boston y el Boston Medical Center (Roberts, 2006: 65).
Para 2009, con base en las estadsticas de biotecnologa de la ocde, los tres clusters con
mayor ndice de innovacin fueron San JoseSan FranciscoOakland, BostonWorcesterManchester y el New YorkNewarkBridgedport, con 1 510, 1 422 y 1 090 patentes
con aplicaciones biotecnolgicas.
Como ejemplo de la cooperacin pblico-privada en Estados Unidos, se tiene al Center
for BioRenowable Chemicals (Cbirc) en la Universidad del Estado de Iowa en Ames.
Creado en el 2009 a travs de una red de empresas e institutos de investigacin, trabaja
en la produccin de qumicos derivados del azcar de maz. Es financiado por el Ministerio de Investigacin e Innovacin y labora con el BioCentury Farm que, entre otros
aspectos, se dedica a la transformacin de la agricultura en biomasa y con el BioIndustry
Center, que efecta estudios econmicos y ecolgicos de los procesos qumicos derivados
de la biomasa (ocde, 2010: 25).
Canad es pionero en el modelo de cooperacin pblico-privada ideado para incrementar la innovacin. El modelo implica la creacin del espacio ptimo para la formacin
y el sostenimiento de los proyectos de investigacin de las redes o centros, como son
identificados en los cuatro programas existentes. Mediante estos programas el gobierno
invierte en investigacin pblica y privada y en la formacin de recursos humanos especializados, se crean sociedades de capital de riesgo y programas de estmulos fiscales; se
apoya la creacin de redes, la prestacin de infraestructura, la transferencia de tecnologa; se proporciona apoyo para la comercializacin de las innovaciones, etctera.
En 1989, con la creacin del Programa de Redes de Centros de Excelencia (prce) se
registr la primera red. A mediados de 2001 el prce contaba con 21 redes y para el ao
2010 estaban registradas 20 redes en distintas reas (Government of Canada, 2010b: 1).
En 2007, con una inversin del gobierno de 285 millones de dlares, partiendo del prce
se cre el Programa de Centros de Excelencia para la Comercializacin e Investigacin
(pcec). Este programa, al igual que el prce, apoya la creacin de redes en las que participan los sectores acadmico, industrial, gubernamental y no lucrativo y se enfoca con base
150

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

a los objetivos planteados por la Estrategia de Ciencia y Tecnologa del gobierno federal
en cuatro reas consideradas estratgicas: recursos naturales, energa, salud y ciencias de
la vida (Government of Canada, 2010a). Actualmente existen 17 redes o centros, como
son identificados por el pcec.
El pcec adems de contribuir a la creacin de centros de investigacin especializada,
auspicia los gastos de operacin y de comercializacin de las tecnologas, productos y
servicios, con la finalidad de agilizar su introduccin y venta en el mercado. El financiamiento proviene de la iniciativa pblica y privada. El prce financia los proyectos de
investigacin.
Los clusters canadienses son apoyados con la Iniciativa Clusters Tecnolgicos del Consejo Nacional de Investigacin. En el periodo 2004-2006, dos de las diez regiones canadienses que albergan clusters y redes fueron registradas entre las cincuenta regiones con
ms desarrollo de innovaciones en biotecnologa.
La regin que involucra a Guelph, Hamilton, Kingston, London, Mississaugua, Ottawa, Toronto, y Waterloo en Ontario y la que corresponde a Montreal, Quebec City
y Sherbrooke en Quebec, registran un total de 302 y 230 patentes con aplicaciones
biotecnolgicas, las que en total suman 532 patentes en comparacin con las 8 994 de
Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 72). Del total de patentes registradas en el periodo
2007-2009, Canad registr 2.92% (ocde, 2011).
Los clusters ubicados en las regiones de Calgary, y Edmonton, Alberta, Halifax, Nueva
Escocia, New Brunswick, Prince Edward Island, Saskatoon, Saskatchewan, St. Jhons,
Terranova, Vamcouver, y Victoria, Columbia Britnica y Winnipeg, Manitoba, no son
incluidas en los datos estadsticos de la ocde por no ser parte de las cincuenta mayores
regiones con mayor nmero de patentes con aplicaciones biotecnolgicas.
Como ejemplo de la cooperacin pblico-privada en Canad, se tiene al Ontario BioCarInitiative. Creado en 2007 por el Ministerio de Investigacin e Innovacin de Ontario,
es resultado de la cooperacin entre la industria automotriz e instituciones acadmicas
las cuales desarrollan materiales del carbn biorrenovable en la Universidad de Guelph
en Ontario (ocde, 2010: 25).
151

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Mxico
El desarrollo de la biotecnologa en Mxico presenta un contexto diferente al de Canad
y Estados Unidos en varios aspectos. Entre ellos, es de considerar que mientras que en
estos pases se tiene un marcado desarrollo en varios campos, en Mxico se han emprendido bsicamente medidas en torno a la bioseguridad relacionada a los Organismos
Genticamente Modificados (ogm). En el periodo 2006-2008 la ocde presenta un total
de setenta de estos proyectos entre actores pblicos y privados o slo pblicos en
Mxico. Por su parte, Estados Unidos registr 3 924 y Canad 2 102 (Beuzekom, 2009:
80). La inversin de Mxico en transgnicos fue de 0.1% en comparacin con el 1.9%
de Canad y el 82.7% de Estados Unidos (Beuzekom, 2009: 79). En este mismo rubro,
la investigacin no lucrativa sobre transgnicos, como la identifica la ocde investigaciones efectuadas por universidades, institutos de investigacin del gobierno e institutos
privados no lucrativos, fue en Estados Unidos de 23.3%, en Canad 12.1% y en Mxico de 5.7% (Beuzekom, 2009: 81).
En Canad y Estados Unidos se ha creado un sistema de gobernabilidad integral, donde la poltica en ciencia y tecnologa, la ambiental, la econmica y la agrcola, etctera,
favorecen la investigacin biotecnolgica abriendo los espacios necesarios que permiten
la bioprospeccin, el desarrollo de nuevos productos, el patentamiento y la transferencia
de tecnologa, entre otros aspectos. En Mxico el aprovechamiento de los recursos naturales y las ciencias de la vida son tardamente reconocidos como reas estratgicas, de
manera que no se ha logrado crear un sistema de gobernabilidad semejante. En el caso
de la biotecnologa, es integrada en los planes de ciencia y tecnologa desde la presidencia
de Vicente Fox Quesada, pero no se ha logrado impulsar su desarrollo, debido a lo que
desde algunas perspectivas es causa de la disminucin del gasto pblico y de la falta de
inversin privada.
En Mxico el sector pblico es el que ms invierte en i+d, aunque su inversin no es
mucho mayor que la del sector privado. En 2006 la inversin pblica fue de 47% y la
inversin privada de 44.1%; en Estados Unidos la inversin privada es mayor con 64.9%
y la pblica de 29.3%; en lo concerniente a Canad, la privada fue de 46.7% y la pblica
de 33.7% (Conacyt, 2008: 19-20). Es de destacar que los porcentajes corresponden a las
cantidades que se invierten en total en un pas, de forma tal que si bien la inversin de
152

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Mxico se asemeja a la canadiense, no significa que se inviertan cantidades similares. De


hecho, Mxico es uno de los pases con menor inversin en i+d (Conacyt, 2008c: 20).
El nivel de innovacin en biotecnologa en Mxico es mucho menor que el de Canad y
Estados Unidos. Las patentes con aplicaciones biotecnolgicas con que cuenta, de acuerdo con las estadsticas del 2009 de la ocde, de 2004 a 2006 fueron 22 de un total de
520 patentes. Canad y Estados Unidos registraron 809 de 8 031 y 11 474 de 139 261,
respectivamente, del total del registro de patentes (Beuzekom, 2009: 75).
Para incrementar su competitividad con base en la innovacin, Mxico intenta articular
un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (Sncyt) en el que se logre la interaccin
entre los actores de la cadena de valor educacin-ciencia-tecnologa-innovacin (Conacyt, 2008b: 1). Partiendo del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y del Programa
Especial de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 2008-2012, fueron creados tres programas
que quedaron a cargo del Conacyt. El Programa de Desarrollo e Innovacin en Tecnologas Precursoras (Proinnova), el Programa Innovacin Tecnolgica para la Competitividad (Innovatec) y el Programa Innovacin Tecnolgica de Alto Valor Agregado
(Innovapyme).
La cooperacin pblico-privada es incentivada a travs de Proinnova y de Innovatec. El
primero cumple con el objetivo de fomentar y gestionar el flujo de conocimiento entre los
actores del Sncyt apoyando econmicamente al sector productivo que efecte actividades
vinculadas a la i+d tecnolgico y que incentive la creacin y permanencia de redes de innovacin o alianzas estratgicas para el desarrollo de proyectos en campos precursores del
conocimiento cuyo resultado sean productos, procesos o servicios de alto valor agregado.
Preferentemente apoya a proyectos de redes constituidas como Alianzas Estratgicas y Redes de Innovacin para la Competitividad (Aeris) (Conacyt, 2008b: 3). Con el segundo
programa se incentiva a las empresas a invertir en i+d de tecnologa otorgando estmulos
complementarios con la intencin de estimular el crecimiento de la inversin empresarial
y para que los proyectos de investigacin se efecten mediante convenios de colaboracin
con instituciones pblicas de educacin superior (Conacyt, 2008c: 2-3).
Mediante el Programa Redes y Consorcios, tambin a cargo del Conacyt, se busca realizar alianzas estratgicas entre dos o ms empresas con uno o ms grupos o centros de
153

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

investigacin e instituciones de educacin superior, con la intencin de crear o mejorar


negocios que, basados en la utilizacin y explotacin de desarrollos cientficos y tecnolgicos, resuelvan las demandas de innovacin (Conacyt, 2010). De igual forma que con
Proinnova e Innovatec, las empresas pueden obtener apoyo econmico para proyectos
que desarrollen con centros de investigacin, grupos de investigadores e instituciones de
educacin superior inscritos en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Cientficas y Tecnolgicas (Reniecyt).
Otro de los incentivos para la investigacin cientfica y tecnolgica entre actores pblicos
y privados, es el Fondo Sectorial de Innovacin (Finnova). Este fondo es un fideicomiso
con recursos concurrentes del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt) y
la Secretara de Economa dirigido a proyectos de innovacin tecnolgica desarrollados
por Unidades de Transferencia de Tecnologa (utt), como se le denomina a la colaboracin entre empresas con centros de investigacin, instituciones de educacin superior
o cualquier otra institucin especializada en la investigacin cientfica y/o desarrollo
tecnolgico (Conacyt, 2011).
Con la intencin de promover una industria mexicana en biotecnologa incrementando
el nmero de empresas y de proyectos, el Conacyt y la Secretara de Economa a travs
de estos programas y de Finnova, impulsan la creacin de parques tecnolgicos, de consorcios, de alianzas y de redes.
Los parques tecnolgicos son impulsados por la Secretara de Economa a travs del
Programa de Parques Tecnolgicos. En 2008, sta report un total de seis parques tecnolgicos, de los cuales el Parque de Investigacin e Innovacin Tecnolgica de Monterrey
emprende actividades de giro biotecnolgico. El Conacyt incluye un parque ms con el
mismo giro, esto es, al Parque Tecnolgico de Cuernavaca (Conacyt, 2008c: 23 y Secretara de Economa, 2007: 2-3).
En Baja California Sur se encuentra el Parque de Innovacin Tecnolgica del Centro de
Investigaciones Biolgicas del Noroeste (BioHelis-Cibnor), donde se realiza un aprovechamiento sostenible y ecoeficiente de los recursos naturales acuticos y terrestres y se emprenden actividades en i+d de tecnologas, cra de peces en laboratorios, proyectos biotecnolgicos y de agricultura. Se pretende que este parque hospede empresas con intenciones de
154

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

aplicar en el mbito comercial una tecnologa desarrollada en conjunto con BioHelis y que
proporcione servicios de gestin y administracin de proyectos, asesoramiento empresarial,
estudios de mercado, planes de negocios y elaboracin de propuestas para obtencin de
recursos financieros complementarios (Investigacin y Desarrollo, 2011).
En la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (unam) se cre la Incubadora Innovaunam para apoyar a universitarios en la creacin de su empresa. Entre estas empresas se encuentra la Corporacin Mexicana de Transferencia de Biotecnologa, dedicada
a desarrollar y comercializar productos basados en protenas producidas por Bacillus
Thuringiensis con actividad insecticida, as como Biopolymex, encargada de desarrollar
bioplsticos 100% biodegradables.

Conclusiones
Las revoluciones cientfico-biotecnolgicas han capturado la atencin de los estados que
ven en la economa basada en el conocimiento el presente y futuro de su competitividad
econmica internacional. Vistas las innovaciones en biotecnologa como una posible alternativa a los problemas de la produccin, de la degradacin del medio ambiente o del
crecimiento de una poblacin cada vez ms demandante, los pases crean los espacios
necesarios para su desarrollo implicando polticas, normatividades y programas orientados a desregular en beneficio de la comercializacin y para su consumo o a regular para
agilizar la bioprospeccin creando marcos adecuados para la cooperacin entre actores
pblicos y los privados.
Aunque en Canad, Estados Unidos y Mxico se ha creado un sistema de gobernabilidad
adecuado a las actividades de investigacin, innovacin y comercializacin de la biotecnologa, las diferencias en sus niveles de competitividad son altas, sobre todo en el caso
mexicano. En Canad y Estados Unidos la cooperacin pblico-privada en investigacin
cientfico-tecnolgica redita ms a su competitividad que en Mxico, demostrando la
importancia de la transferencia de tecnologa.
En Mxico esta modalidad de cooperacin no tiene el mismo alcance debido al atraso
que existe respecto a su aplicacin y a la biotecnologa, as como por una menor inversin
155

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

en el desarrollo de ciencia y tecnologa, lo que impide diversificar las lneas de investigacin y la generacin de empresas.

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156

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente


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157

158

tercera parte

Regionalismo y cooperacin regional en


Amrica: Amrica Latina y el Caribe

159

160

captulo 6

La inversin extranjera directa en el


mercosur durante la crisis econmica y
financiera internacional (2008-2010)
Paulino Ernesto Arellanes Jimnez
Felipe R amrez Pea

Introduccin
En Amrica del Sur, si bien es cierto que la poltica neoliberal fue creada e impulsada
en los pases que ahora forman el Mercado Comn del Sur (mercosur) por parte de
los gobernantes Carlos Menem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Luis
Alberto Lacalle en Uruguay, entre otros, tambin es cierto que durante los mandatos de
estos gobiernos fue cuando se cre formalmente el mercosur; ellos concretizaron un
cambio de rumbo en el manejo de la agenda regional.
El antiguo paradigma cepalino vigente desde la dcada de 1970 fue reemplazado en ciertos aspectos por el Consenso de Washington (cw), que privilegiaba los mercados globales a los regionales, el manejo de polticas macroeconmicas en lugar de sectoriales
y la reduccin del rol del Estado a una mnima expresin, suficiente para garantizar la
161

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

libertad de competencia y proteger los derechos de los inversionistas.67


Para la dcada de 1990 dicho Consenso parece haber quedado atrs, al menos en ciertos
aspectos, con la reconfiguracin del mapa poltico que se evidenci en la regin sudamericana a partir de la llegada al gobierno de los presidentes Luiz Inacio Lula da Silva (Brasil),
Nstor Carlos Kirchner (Argentina) y ms recientemente Evo Morales (Bolivia), aunque
este pas no sea parte de del mercosur. Parecen vislumbrase nuevos horizontes en el proceso de integracin en el Sur, y prueba de ello es la ampliacin del organigrama institucional
del mercosur y la eventual incorporacin de Venezuela como miembro pleno del bloque,
en un aparente intento de constitucin de un eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas, como
mascarn de proa de la regin68 y que se liga a otros recientes proyectos integradores, uno
de corte poltico, la alba69 y el otro econmico-poltico, el celac, que indudablemente le
darn otra proyeccin al Mercosur en los aspectos de la Inversin Extranjera Directa (ied),
tanto la que ingresa como la que sale, as como a la inversin intrarregional.

Los flujos de la ied en el mercosur


Los flujos globales de la ied han sido severamente afectados, y desde el punto de vista
mundial esto se debe a la crisis econmica y financiera de 2008-2009. Las entradas de ied
han presentado una cada de 1.7 trillones de dlares, abajo de 1.2 trillones de dlares en
2009. Con una pequea recuperacin en 2010 (hacia un nivel de 1.4 trillones de dlares)
y tal vez con un logro momentneo en 2011 de aproximadamente 1.8 trillones de dlares.
La crisis ha cambiado el landscape de los flujos de inversin extranjera hacia los pases en
Cfr. Mara de Monserrat Llair, Venezuela y el Mercosur: una proyeccin continental y caribea, en Llair,
Mara de Monserrat, Jos Briseo y Lincoln Bizzozero Revelez, Venezuela en el Mercosur Tres miradas, tres interpretaciones, ceiladi, fce, Universidad de Buenos Aires, Argentina, pp. 11-12.

67

Ibid., p. 12.

68

Finalmente, la idea del gobierno venezolano de convertir a la alba en un modo de aplicar en el mercosur tiene que
enfrentarse a realidades de tipo jurdico y poltico. Desde el punto de vista jurdico, el mercosur tiene ya un acervo
comunitario constituido por el Tratado de Asuncin y todos los dems acuerdos y actos legislativos emanados de las
instancias comunitarias. Ver Jos Briseo, El mercosur de cinco estrellas: Reflexiones sobre los beneficios y costos
del ingreso de Venezuela, en Llair Mara de Monserrat, Jos Briseo y Lincoln Bizzozero Revelez, Op. cit., p. 28.

69

162

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

desarrollo y las que eran economas en transicin de manera que en Amrica Latina los
flujos aumentaron en 13%, pero en general en todas las regiones del mundo los flujos de
las ied sufrieron una declinacin.70 No obstante, al entrar al anlisis de la ied de los pases del mercosur, se puede constatar que han recibido significativos flujos de ied en las
ltimas dcadas. Ello puede generar importantes beneficios para sus receptores, tanto en
materia macroeconmica, por su contribucin al crecimiento de la inversin, el empleo,
el Producto Interno Bruto (pib) y al ingreso de divisas. Las inversiones tambin pueden
generar beneficios en materia microeconmica, por sus efectos sobre la productividad,
la innovacin y las exportaciones, as como en materia ambiental. Las investigaciones de
la Red mercosur en esta rea pretenden analizar los beneficios y costos de la ied en los
pases del mercosur, as como generar recomendaciones de poltica para que se aprovechen mejor sus potenciales beneficios.
El mercosur, comparado con otras alianzas regionales, como la Unin Europea (ue),
es una integracin joven. Tiene veinte aos, a diferencia de la ue, que ya cuenta ms de
medio siglo y que ahora est pasando por una crisis financiera, por lo que es lgico que
la integracin latinoamericana pase por ciertos procesos de ajustes dependiendo el vaivn
de las dinmicas polticas, institucionales y econmicas de los pases que la integran.
Es necesario apuntar que el mercosur en su gnesis (1991) vaticinaba un desarrollo tan
promisorio, como el que ha experimentado la ue, para la lucha contra la pobreza y el
desarrollo econmico y social de las naciones sudamericanas con equidad; sin embargo,
contina la esperanza de que dar mejores frutos conforme se desarrolle en el futuro en
los planos econmico y financiero.
Los flujos de las ied en el mercosur, en los pases fundadores: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, adems de Venezuela como pas socio o miembro pleno desde 2006,
as como los stocks por periodo nos indican un crecimiento en forma general en la crisis,
aunque con ciertas declinaciones en algunos sectores en particular.
En el anlisis de los cuatro pases tradicionales del mercosur, siempre van a sobresalir
Cfr. Key Messages. fdi Trends, Policies and prospects, World Investment Report 2009: Transnational Corporations,
Agricultural, Production and Development, wir, 2009.

70

163

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Brasil y Argentina, en este orden, por ser los pases ms grandes y desarrollados de esa
integracin.
Las causas del crecimiento de las ied, especialmente en Brasil, fueron los recursos naturales y las actividades relacionadas. As tenemos que Brasil tuvo un crecimiento, como
pas husped o de atraccin de ied, del 30% y Argentina con 37%, durante 2007 y 2008.
El crecimiento de esas inversiones se da en los metales y la industria extractiva de minerales, junto con las inversiones intraempresas.
El crecimiento de la ied en esos pases, como en Sudamrica en general, se debi al alto
precio de materias primas, como petrleo, gas, acero, cobre, oro y soya. Brasil tuvo el mayor
crecimiento de ied hacia afuera con 189%, donde los flujos aumentaron 20 billones de
dlares, como resultado del alza de los prstamos intraempresas, lo que sugiere que las sucursales de Brasil posiblemente transfirieron capital a sus filiales financieras del extranjero.
En 2008 las empresas brasileas continuaron con la adquisicin de assets extranjeras basadas en minas y recursos naturales como alimentos, metales y acero. El sector primario,
por lo tanto, ha sido hasta ahora el principal atractivo de la ied en Brasil, de manera que
en 2008 represent el 38% del total del flujo de inversiones extranjeras al pas.71
En el sector manufacturero, el cual cont con el 35% del total de los flujos de ied, en
Brasil se concentr en la metalurgia, alimentos, bebidas, plsticos, refinera y productos
minerales no metlicos, los cuales atrajeron el 80% del total de los flujos de ied hacia
ese sector.
Si nos concentramos ms en Brasil, es porque la ied del mercosur y de Sudamrica est
ms concentrada en aquel pas. En cambio, en Uruguay la rama de la construccin es la
que atrajo el mayor flujo de ied en 2008. En la rama automotriz son Brasil y Argentina
los pases con ms atraccin de ied, con el 51 y el 47% respectivamente.

71

Cfr. cepal, Documento Informativo: La Inversin Extranjera Directa en Amrica Latina y el Caribe, 2010.

164

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Regulacin y control en la crisis


Algo que llama la atencin sobre la ied en los pases en vas en desarrollo en la poca
de crisis, es el mayor control que el Estado ejecuta sobre tales inversiones. Esta situacin
es palpable en el mercosur como parte de las polticas gubernamentales. La tendencia
de mayor control estatal ha sido ms visible en petrleo y gas natural, donde algunas
medidas han sido implementadas. As, por ejemplo, en noviembre de 2008 el presidente
brasileo decret un cambio de leyes en las telecomunicaciones brasileas que ayudaron
a los proveedores de lneas fijas en ms de una regin del pas; esto permiti a oi Participaoes (Brasil) comprar Telecom de Brasil, el tercer conductor ms grande en lnea fija
en Brasil y capacitar la nueva compaa para competir con los jugadores extranjeros que
dominan el mercado, como Telefnica de Espaa y American Mvil de Mxico.72
En Argentina, algunas medidas fueron adoptadas en la regin en respuesta a la crisis global;
por ejemplo, el Estado reasumi el control sobre los activos posedos por los fondos de pensiones privadas, de manera que el Senado argentino aprob como ley la conversin del sistema
de pensin privada hacia una pensin pblica en noviembre de 2008. Lo anterior se relaciona
con los siguientes fenmenos que, como tendencia, aparecen entre los flujos de ied:
1. Los inversionistas y los gobiernos de los estados (mercosur) en las crisis pudieron tener disputas y conflictos.
2. Proteccionismo con respecto a la inversin extranjera y solucin de controversias. Lo que en los hechos significa que la discriminacin de favorecer al
inversionista nacional sobre el inversionista extranjero pudiera traer conflictos.
3. La crisis financiera aumenta cuestiones novedosas para los negociadores de
disputas y solucin de controversias, ya que por un lado la solucin de controversias ante las disputas o conflictos aumenta a favor de la declinacin de los
flujos de las ied, junto con el riesgo de proteccionismo de las inversiones. Por
otro lado, permite que los gobiernos puedan contraer esa ied por la solucin de
controversias implementando medidas de emergencia en respuesta a la crisis.
72

Idem.

165

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

4. La crisis financiera ha dado razn para apelar a regulaciones ms estrictas en


los mercados financieros internacionales, as como la intervencin del Estado
pudiera minar los derechos de los inversionistas.

Las empresas trasnacionales del mercosur que invierten en


mercados internacionales y su nivel de trasnacionalidad
De las cien empresas trasnacionales no financieras de los pases en vas de desarrollo renqueadas por sus activos en el extranjero en 2007 de la regin del mercosur, sobresalen
solamente dos de Brasil y una de Venezuela.
Brasil: Compaa Vale de Ro Doce (minera y quarning), en el rango 12 de las
100 y con grado 73 de trasnacionalidad.73
Brasil: Metalrgica Gerdan S. A. (metales y productos de metal), en el rango 28
y con una trasnacionalidad de 47.
Venezuela: Petrleos de Venezuela (petrleo: explotacin, refinera y distribucin), en el rango 19 y con una trasnacionalidad de 93.74

La ied en el mercosur en 2008


Los flujos de ied que ingresaron a Brasil y Argentina fueron ms altos con respecto a los
flujos que salieron en el momento del inicio de la crisis (2007-2008). Aunque en el caso
de Brasil en 2008 salieron casi 50% de las ied ingresadas, en el caso de Venezuela de
igual manera las inversiones que salieron fueron ms que las inversiones que ingresaron
en el 2008, aunque en trminos relativos con ms cuanta en un caso como en otro con
73

74

La trasnacionalidad es calculada por los activos extranjeros del total de activos a nivel mundial, ventas extranjeras
del total de ventas mundial y nmero de empleos.

The top 100 Non-financial tncs from Developing Countries, Ranked by Foreign Assets, 2007, World Investment
Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development. Annex Table A.1.11.

166

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

respecto a Paraguay y a Uruguay (ver cuadro 1).


Cuadro 1. Flujos de ied (entradas y salidas)
(millones de dlares)
Flujos que ingresaron
Pas/Ao

2006

Argentina

Flujos que salieron

2007

2008

2006

2007

2008

5537

6473

8853

2439

1504

1351

18822

34585

45058

28202

1067

20457

Paraguay

173

185

320

Uruguay

1493

1288

2205

-1

89

Venezuela

-559

646

1716

2076

2237

2757

Brasil

Fuente: fdi Flows by regional and economy, 2006-2008, unctad, World Investment Report 2009: Transnational Corporation,
Agricultural Production and Development.

Con respecto a los stocks de ied en 2008, Brasil manifiesta un mayor ingreso con respecto a lo que de ied sale; en el caso de Argentina se da la misma situacin. En los stocks,
Venezuela presenta un supervit bastante alto, pues son ms las inversiones que ingresaron que las que salieron (ver cuadro 2).
Cuadro 2: Stocks por dcadas en el Mercosur
(millones de dlares)
Stock de los flujos de ied que ingresan
Pas/Ao
Argentina
Brasil
Paraguay

1990

2000

2008

7751

67601

76091

37107

45753

418

1327

Stock de los flujos de ied que egresan


1990

2000

2008

6057

21141

28749

100989

154

11154

31728

2398

134

214

234

Uruguay

671

2088

8788

186

126

337

Venezuela

3865

35480

41375

1225

7676

16619

Fuente: Stock de los flujos de inversin extranjera directa, por regin y economa; 1990, 2000, 2008, unctad, World Investment
Report, 2009: Trasnational Corporation, Agricultural Production and Development.

Cul es el peso en porcentaje de la ied en la formacin bruta de capital y en el Producto


167

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Interno Bruto (pib) en los pases del mercosur?


En el caso de Argentina, en el ao de 2007 la entrada de ied represent 10.2% en la formacin del capital bruto de su economa, en cuanto a salidas de la ied en ese mismo ao represent 2.4%. En el ao de 2008 aument el porcentaje que represent la entrada de ied en
la formacin de capital bruto de 11.6%, y disminuy el porcentaje de salidas de ied a 1.6%.
Para Brasil podemos observar que el ao de 2007 la entrada de ied signific 14.8% en la
formacin de capital bruto, y 3.0% las salidas de ied; en el ao de 2008 aument el porcentaje que represent la entrada de ied a 15.1%, mientras las salidas de ied aument a 6.8%.
Con respecto al porcentaje de los stocks de los flujos de ied en las mismas fechas para los
dos pases ms importantes del mercosur en cuanto a la participacin en el Producto
Interno Bruto, podemos observar lo siguiente: en 2008 a Argentina le signific la entrada (stocks de flujos de ied) de ied el 23%, mientras las salidas solamente el 8.7%; lo que
manifiesta un alto porcentaje (23%) de la entrada de ied en el pib argentino. Pero por
otro lado, como podemos observar, para Brasil le represent bastante (10.3%) las salidas
en el stock de flujos de ied (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Flujos de ied por porcentaje de la formacin de capital bruto fijado
(2006-2008) y stocks como porcentaje del pib por regin y economa (1990, 2000 y
2008)
Flujo de ied como % de
la formacin del capital bruto
Pas/Ao

Stocks de los flujos de ied como % del pib

2006

2007

2008

1990

2000

2008

Entrada

11.1

10.2

11.6

5.5

23.8

23.0

Salida

4.9

2.4

1.6

4.3

7.4

8.7

Entrada

10.5

14.8

15.1

8.5

19.0

18.3

Salida

15.8

3.0

6.8

9.4

8.1

10.3

Argentina

Brasil

Paraguay

168

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Entrada

9.8

8.7

10.2

8.5

18.7

15.0

Salida

0.40

0.3

0.3

2.7

3.0

1.5

41.5

30.7

36.6

80.

10.4

27.3

2.1

2.2

0.6

1.0

Entrada

-1.5

1.2

2.3

8.2

30.3

13.0

Salida

5.2

4.1

3.6

2.6

6.6

5.2

Uruguay
Entrada
Salida
Venezuela

Fuente: Flujos de ied por porcentaje de la formacin de capital bruto fijado 2006-2008 y stocks como porcentaje del pib por regin
y economa, 1990, 2000, 2008, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and
Development, Annex Table: B.3.

Ya hablando de la crisis econmica y financiera de 2008, los flujos de ied que entraron
a Argentina en 2007 representaron el 10.2 % y en 2008 el 11.6% con respecto a la formacin de capital bruto; en cuanto a los stocks de flujos de entradas de ied en 2007 fue
de 25.7% del pib, lo que significa un gran porcentaje del pib argentino. En 2008 casi se
mantuvo con un porcentaje del 23.0%.
Para Brasil, en el ao de crisis 2007, en los flujos de ied represent el 14.8% en la formacin del capital bruto; mientras en ese mismo ao en los stocks de los flujos de ied que
ingresaron fue de 23.0%, un porcentaje bastante alto. Para el ao de 2008 los flujos de
ied que ingresaron a Brasil con respecto a la formacin de capital bruto representaron el
15.1%; mientras en el stock de flujos de ied que ingresaron con respecto al pib signific
el 18.3% (ver cuadro 4).

169

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Cuadro 4. Flujos de ied que ingresaron y que salieron del mercosur en


la crisis del milenio (millones de dlares)
Flujos de ied y % en
la formacin de capital bruto
Pas/Ao

Stocks de flujos de ied y % con respecto al pib

2007

2008

2007

2008

Entradas

6473

10.2

8853

11.6

67574

25.7

76091

23.0

Salidas

1504

2.4

1351

1.8

27544

10.5

28749

8.7

Entradas

34585

14.8

45.58

15.1

309668

23.2

287697

18.3

Salidas

7067

3.0

20457

6.8

136103

10.2

162218

10.3

187

8.7

320

10.2

2224

18.5

2398

15.0

0.3

0.3

225

1.9

234

1.5

1288

30.7

2205

36.6

6356

26.2

8788

27.3

90

2.1

337

1.4

338

1.1

Argentina

Brasil

Paraguay
Entradas
Salidas
Uruguay
Entradas
Salidas
Venezuela
Entradas

1.2%

2.3%

13.0%

Salidas

4.1%

3.6%

5.2%

Fuente: Country Fact Sheet, unctad, World Investment Report, 2009: Transnational Corporation, Agricultural Production and
Development. Annex Table: B.4.

La ied en el mercosur por pas hasta el 2010


A pesar de lo afirmado en lneas arriba de que la ied en la regin sufri declinaciones en
la crisis, habra que considerar que esta situacin cambi en el mercosur en los siguientes aos (2009-2010). En particular en la primera mitad de 2011, cuando los flujos de
ied a Brasil aumentaron a 32 000 millones, acumulando ms de una tercera parte de los
flujos que llegaron a la regin.75

75

El Universal, Mxico, 19 de octubre de 2011.

170

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Para el caso uruguayo la ied en 2010 se condujo de la siguiente manera: la inversin


extranjera directa en Uruguay fue rcord en 2010, al alcanzar los us$ 2 355 millones (un
47.8% ms que en 2009), segn el Reporte de Inversin Mundial de la Conferencia de
las Naciones Unidas en Comercio y Desarrollo (unctad). Ese monto de ied represent
el 30.5% de la formacin bruta de capital fijo el ao anterior. Con ello, el stock de ied
en Uruguay alcanz 14 830 millones de dlares en 2010; esto signific que se multiplic
por siete en once aos, ya que en 2000 era de slo 2 088 millones de dlares. En 2008,
el stock acumulado de ied era de 7 998 millones de dlares y en 2009 alcanzaba a 12
536 millones de dlares, mientras que el stock de ied en 2010 representaba el 36.6% del
pib, segn el informe. Aunque en 2009 el stock era mayor en trminos de pib, ya que
significaba el 39.8% de ste.76
Para el caso argentino, se vea as la situacin de la ied llegada a ese pas: en 2009, los
flujos de ied hacia Argentina se contrajeron en un 50%, sta cada estuvo en lnea con
la observada en Amrica Latina (-41%) y el resto del mundo (-39%), as como en las
dos economas ms grandes de la regin, Brasil (-50%) y Mxico (-41%). Sin embargo,
existen tendencias que marcan buenas perspectivas para 2010, mientras se plantea que
la evolucin de las inversiones hacia el pas dependa de los avances realizados para completar el proceso de normalizacin de la deuda iniciado en 2005, los cuales abrieron un
panorama ms alentador en materia de acceso al financiamiento internacional y del xito
del pas sudamericano para atraer inversiones.77
Para el caso de Paraguay, la ied tuvo el siguiente comportamiento: se observa una evolucin de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, con un crecimiento del
263%.78
Los pases fundadores del mercosur, en sntesis, presentan el siguiente cuadro, donde
La Inversin Extranjera. [Disponible en: http://www.elpais.com.uy/110729/pecono-583016/economia/
stock-de-inversion-extranjera-sumo-us-14830/].

76

77

Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones, Ministerios de Economa de Argentina. [Disponible en: www.
mecon.gov.ar y www.giveusthechance.com].

Marcelo Elizondo, Desarrollo de negocios internacionales. [Disponible en: http://www.desarrollodenegociosinternacionales.com/inversion-extranjera-directa-2006-2010/].

78

171

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

se muestra el pib anual por pas en 2001, el pib per capita en 2009 y, sobre todo, la ied
hasta 2009-2010 (ver cuadro 5).
Cuadro 5. Pases fundadores mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
Ranking por
pib anual

per capita us$

Participacin industrias
manufactureras en el pib*

2001

2009

1990-1999

pib

Inversiones extranjeras
directas (ied): us$

2000-2008

2009 1er
semestre

2010 1er
semestre

Brasil

2.965

8.113

16.00%

14.80%

15.856

17.130

Argentina

7.464

7.692

18.40%

16.80%

2.016

2.174

Uruguay

5.627

9.545

13.00%

11.40%

579

784

Paraguay

1.181

2.297

16.00%

14.40%

168

Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.
* Datos tomados del estudio de gmm, coordinado por Fernando Lorenzo, junio de 2009, http://www.mercosur.int

Si se observa la evolucin de la ied entre el lustro 2000-2005 y el lustro 2006-2010, se


nota que en Brasil ha crecido un 80% y en Paraguay un 263%. As, la acumulacin de
la ied recibida en Latinoamrica en ese lapso de cinco aos (2006-2010) aument considerablemente (ver cuadro 6).
Cuadro 6. Crecimiento de la ied en los pases del mercosur, 2006-2010
(millones de dlares)
Latinoamrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345.659

Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.876

Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.946

Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.517

Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 873

Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -3.660

Fuente: rs&A con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.

Se puede observar que en la medicin del lustro o un bienio en particular, Argentina ha


tenido una actuacin de menor recepcin de ied que Brasil (la mayor economa).
Haciendo una comparacin de la ied recibida en el periodo 2000-2005 con la ied recibida en el periodo 2006-2010 en los pases del mercosur en millones de dlares, podemos
172

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

observar un aumento considerable por cada pas (ver cuadro 7).


Cuadro 7. Comparacin de ied
Pas/periodo

2000-2005

2006-2010

Brasil

95985

172876

Argentina

21480

31946

Uruguay

1965

7517

Paraguay

240

873

Venezuela

12730

-3660

Fuente: rs&a con datos del mercosur, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y de la cepal.

Se observa que Paraguay fue el pas que ms creci en la regin en cuanto a ingresos de
ied en el ao 2010. El pas experiment un crecimiento de 171% con respecto al ao
anterior.
Las cifras indican que recibi us$ 286 millones de inversin del exterior en el 2010,
mientras que en el ao anterior capt 99 millones. La diferencia es de 187 millones de
dlares entre ambos aos. No obstante, sigue siendo uno de los pases con menor volumen de inversin en Amrica del Sur. En cuanto a volumen recibido, la nacin que ms
ingresos registr fue Brasil, que se ubica en segunda posicin en crecimiento con 87%.
Argentina fue otro de los pases que recibi gran cantidad de inversiones del exterior con
importantes volmenes, que llegaron a 6 193 millones de dlares, con un crecimiento de
54%. Otro de los pases que tuvo un aumento considerable tanto en volumen como en
proporcin fue Uruguay, con 29% de incremento.
Como podemos observar, en su conjunto, en 2010 Amrica Latina mostr gran resistencia frente a la crisis financiera internacional, la cual se convirti en la regin con mayor
crecimiento, tanto en la recepcin como en la emisin de flujos de ied a nivel mundial,
y mercosur es una muestra.
La recuperacin de la ied en la regin se enmarca en un contexto en el que los pases
en desarrollo han aumentado su participacin en los flujos de ied, tanto en calidad de
173

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

receptores como de emisores, donde el mercosur no podra ser la excepcin.79


En el ao 2011 la ied en la regin latinoamericana creci entre 15 a 25%. En ese escenario positivo, destac una posicin no tan favorable de la economa de Venezuela, pues
fue uno de los pases del mercosur que menos capitales obtuvo, siendo superado por
economas ms modestas, como la paraguaya,80 como podemos observar en los datos del
cuadro anterior, situacin que ya vena de atrs, desde 2007, donde observamos una declinacin de la ied en Venezuela, cuya causa fundamental han sido las expropiaciones y/o
las nacionalizaciones:81 el Estado ha estatizado desde 1997 empresas del sector telefnico,
elctrico, petrolero, alimenticio, cementero y siderrgico.
Un ao antes de que el presidente Hugo Chvez Fras asumiera su primer mandato, es
decir en 1997, la ied en Venezuela se ubic en 6 202 millones de dlares, el cual ha sido el
nivel ms alto alcanzado en los ltimos trece aos, en los que la inyeccin de capitales ha
oscilado, sin alcanzar este pico de inversin. En el 2008 la ied se ubic en 1 716 millones
de dlares, lo que evidencia una cada de 72% de los recursos forneos, en comparacin
con 1997.82 Sin embargo, ya para algunos datos de 2011 encontramos que la ied en Venezuela se recuper: el pas volvi a mostrar un saldo positivo de ied, con un monto de 1
184 millones de dlares; por el contrario, Argentina y Paraguay muestran una moderada
reduccin en sus entradas de ied.
Hoy en da la expansin del mercosur, no con la identidad propia que ha tenido desde
su fundacin y ampliacin, sino por la vocacin latinoamericanista, pone en evidencia
la necesidad de considerar, al menos, para cuando la ied fluya de ellos y entre los pases
79

Paraguay, el que ms creci en captacin de inversin extranjera, Semanario Primera Plana. [Disponible en: www.
diarioprimeraplana.com].
Venezuela se rezaga en inversin extranjera directa, El Universal. [Disponible en: www.eluniversal.
com/2011/05/04/venezuela-se-rezaga-en-inversion-extranjera-directa.shtml].

80

Las nacionalizaciones de empresas en sectores estratgicos de la economa venezolana en el ltimo ao causan


temor entre las compaas trasnacionales presentes en el pas y lo vuelven poco atractivo para futuras inversiones
extranjeras.

81

82

El chavismo ha estimulado las inversiones del sector privado nacional y trasnacional? [Disponible en: http://
venezuelaysuhistoria.com/2009/05/el-chavismo-ha-estimulado-las.html].

174

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

que ahora forman la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (celac), su


importancia econmica a nivel internacional, que va de la mano con la estrategia de contar con organizaciones regionales sin presencia de Estados Unidos, como la unasur y la
alba, por ejemplo, aumenta los alcances de la decisin de los 33 pases que han decidido
conformar la celac.83
De conclusiones, en esta parte podemos expresar que hoy el mercosur est en una fase
de estancamiento y si no prospera al ritmo que quisieran sus estados miembros, s lo ha
hecho en el pasado obteniendo importantes conquistas en el plano del crecimiento del
comercio intrarregional y la inversin extranjera directa.
Sin embargo, como lo demuestran Daniel Chudnovsky y Andrs Lpez en su estudio
Inversin extranjera directa y desarrollo: la experiencia del mercosur, el bloque desde
que se cre ha sido uno de los principales focos de atraccin de Inversin Extranjera
Directa de los pases en desarrollo. Entre 1990 y 2004 este bloque recibi casi 300 000
millones de dlares por concepto de ied.
De igual forma, es necesario recalcar que en el mercosur se han implementado grandes
avances en el plano de la integracin fsica con una variada gama de iniciativas para establecer puntos de conexin entre los territorios del Pacfico y el Atlntico.
De nueva cuenta, el tema de la incorporacin de Venezuela como miembro pleno de
mercosur (en julio de 2006) parece redoblar la apuesta a la integracin latinoamericana.
Esta integracin podra verse fortalecida con la puesta en marcha de una integracin
energtica, como la presentada por Petrosur.84

Hacia dnde va el mercosur en la crisis?


El mercosur en cuanto a su integracin, institucionalidad, logros, compromisos y obs83

Cfr. Marcos Roitman Rosenmann, celac, un futuro prometedor, La Jornada Newspaper Provider: La Jornada, 24
de diciembre de 2011.

84

Mara de Monserrat Llair, Op. cit., p. 28.

175

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

tculos se ha propuesto avanzar para profundizar la integracin, al mismo tiempo que da


seales claras hacia fuera de mayor consistencia como bloque. Sin embargo, si no cumple
con los objetivos propuestos en su seno, estar pavimentando el camino hacia su lenta
dilucin.
En sntesis, los aspectos positivos y negativos resaltados son parte de una misma realidad.
Es cierto que el mercosur sufre de anemias y exclusiones, pero tambin lo es que cada
avance que se produce a veces con lentitud y contradicciones constituye un impulso
para su preservacin.
De todas maneras, es innegable que el estado actual del bloque genera incertidumbre
sobre sus perspectivas a futuro. Deben valorarse los avances logrados y el consenso an
latente sobre la profundizacin de la integracin. Los desafos son grandes, tanto en su
agenda interna como externa, en ambos casos vinculadas, dado que slo con un bloque
consolidado en su interior podr hacerse frente a los mayores requerimientos de las negociaciones internacionales.
Asimismo, debe sostenerse con firmeza la bsqueda permanente de una distribucin
equitativa de los beneficios entre todos los socios como sostn central del proceso integrador.85 Indudablemente, de esto depender el que la ied logre activarse en forma ms
profunda en el bloque.
Ya para 2008, poca de la crisis internacional y de Estados Unidos en particular, para
algunos analistas el mercosur present una fortaleza frente a dicha crisis global, lo que
ha generado una agenda de profundizacin y posibilidades reales para una consolidacin
positiva del bloque. Por diversas razones, a partir de 2008 puede ubicarse una nueva
coyuntura, la ms reciente y en buena medida un periodo en curso de desarrollo y resolucin.
Pero como se ha advertido, durante estas dos dcadas ya se han vivido en la regin otros
periodos auspiciosos cuyas expectativas no terminaron finalmente de concretarse. El
85

Dante Sica, mercosur: Evolucin y perspectivas. Documento base para presentacin en seminario: 15 Aos de
mercosur: Evaluacin y perspectivas, marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/download_up/Sica_
Informe_Seminario_Memorial_Final.pdf].

176

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

primer factor que podra referirse para calificar como razonablemente auspicioso este
momento del mercosur, tiene que ver un poco paradjicamente con la crisis global
que luego de aos de anunciarse termin de instalarse a nivel internacional en el segundo
semestre de 2008. A diferencia de otras veces, una crisis internacional de envergadura
encontraba a Amrica del Sur en general y al mercosur en particular con fortalezas
inditas en muchos sentidos.
Respecto a los principales impactos econmicos y sociales de la crisis global sobre los
pases del mercosur y del continente sudamericano, se pueden mencionar:
La desaceleracin de las exportaciones de los pases de la regin.
La inestabilidad del precio internacional de las commodities, lo que agrav el
dficit de las relaciones de intercambio, en un contexto de creciente primarizacin de la matriz exportadora de las economas de la regin, fenmeno que
ya vena de antes pero que en este ltimo bienio se ha acrecentado de manera
significativa.
La cada considerable en el pib en 2009, provocando la desaceleracin del
crecimiento, primero, y la recesin (con algunas excepciones) despus, lo que
resultaba inquietante pues interrumpa un ciclo de un lustro de incremento
sostenido.
La cada del volumen de las remesas, con consecuencias muy severas para varios pases del continente que tienen una fuerte dependencia de las mismas
para sus respectivos equilibrios.
La disminucin de los flujos de ied, lo que profundiz una tendencia decreciente de la participacin de Amrica Latina y el Caribe en los flujos de ied
mundial en la ltima dcada.
Reduccin de los ingresos por la va de los dividendos obtenidos por la actividad turstica.
Incremento en las dificultades para el acceso al crdito externo, producto del
aumento de su costo y de la menor disponibilidad de financiamiento a nivel
internacional.
Consolidacin de la tendencia decreciente en la participacin de Amrica La-

177

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

tina en los flujos de ayuda oficial al desarrollo.86


Los efectos de la crisis tienden a profundizar las asimetras dentro del panorama social de
Amrica del Sur y de los pases del mercosur, tanto en lo que se relaciona con diferencias notables entre pases, as como entre sectores y actores distintos o en lo que hace a la
desintegracin territorial en el seno de las mismas sociedades nacionales.87

Conclusiones
Lo aqu analizado de la ied en el mercosur en poca de crisis financiera internacional,
pone en la mesa varias preguntas y la necesidad de redefinir la agenda de acuerdos sobre
puntos especficos, as como asimetras, coordinacin macroeconmica o armonizacin
arancelaria, dentro de los sistemas polticos de los estados socios del bloque, junto con el
debate del futuro del mercosur.
Asimismo, resulta de inters repensar la situacin de los pases pequeos del bloque,
como Paraguay y Uruguay, y sus relaciones con sus dos socios gigantes. En esa direccin,
es pertinente preguntar: qu tipo de acciones concretas podran impulsarse para coadyuvar a la superacin consistente de la agenda conflictiva entre Argentina y Uruguay o
para la forja de una nueva interlocucin de Paraguay con Argentina y Brasil?
Como se puede apreciar, existe mucha tela de donde cortar respecto a la situacin pasada, presente y futura del mercosur, sobre sus tendencias de ampliacin, profundizacin
y flexibilizacin, que sin duda sern cuestiones que el y mercosur debe resolver para
hacerse ms atractivo a la ied y as se pueda coadyuvar a la prosperidad de la regin de
Amrica Latina.

86

Gerardo Caetano (Coord.), mercosur 20 aos. [Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/07904.pdf, pp. 57-58].

Ibid., p. 60.

87

178

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Referencias
Llair, Mara de Monserrat. (2006) Venezuela y el mercosur: una proyeccin continental y caribea. Llair, Mara
de Monserrat, Jos Briseo y Lincoln Bizzozero Revelez. Venezuela en el Mercosur Tres miradas, tres interpretaciones. ceiladi / fce / Universidad de Buenos Aires: Argentina.
cepal. (2010) Documento Informativo. La Inversin Extranjera Directa en Amrica Latina y el Caribe.
Bittencourt, G., R. Domingo y N. Reig. (2006) ied en los pases del mercosur: ganadores y perdedores en los acuerdos alca y ue-mercosur, Documento de Trabajo No. 2. Departamento de Economa, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la Repblica: Montevideo.
Botto, M., V. Delich y D. Tussie. (2003) El nuevo escenario poltico regional y su impacto en la integracin. El caso
del mercosur, Revista Nueva Sociedad, No. 186. flacso: Buenos Aires.
Chudnovsky, Daniel y Andrs Lpez. (2001) Captulo i: La inversin extranjera directa en el mercosur: un anlisis
comparativo. Captulo ii: El caso Argentino, El boom de la ied en el mercosur. Serie Red mercosur No. 1.
Buenos Aires.
Bouzas, Roberto. (2008) El mercosur y la poltica comercial argentina. Red mercosur. Documento de Trabajo No.
06-08: Sao Paulo.
Sica, Dante. (2006) mercosur: Evolucin y perspectivas. Documento base para la presentacin en el seminario 15
Aos de mercosur: Evaluacin y Perspectivas, Marzo de 2006. [Disponible en: http://www.sindlab.org/download_up/Sica_I006Eforme_Seminario_Memorial_Final.pdf]
wir. (2009) World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural, Production and Development.

179

180

captulo 7

Regionalismo en Sudamrica,
de la can a la unasur
Alejandro Vega-Muoz
Claudia Martnez-Villanueva
Sonia Ruiz-Sosa
Matilde Montenegro-Aguilera
Carlos Vega-Muoz

Introduccin
Sin duda que el proceso de globalizacin entendido como la internacionalizacin econmica iniciado ya hace varios siglos, genera diversas estrategias de insercin para los tambin
diversos pases y en diferentes coyunturas. El regionalismo es una de ellas, una estrategia de bsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad negociadora de los
pases (Stuhldreher, 2004). Como tal, en Amrica Latina hemos tenido a lo largo de los
dos ltimos siglos una serie de intentos integracionistas. En el Cono Sur en especfico, se
han conformado subregiones como la Comunidad Andina de Naciones (can), el Mercado
Comn del Sur (mercosur), la Unin de Naciones Suramericanas (unasur), entre otras.
Estos intentos de integracin tienen en comn aspectos econmicos, de apertura
comercial, de rebajas arancelarias y polticas de complementacin econmica. Sin
181

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

embargo, hay aspectos polticos, sociales, culturales que se van involucrando en el


mismo proceso.
El presente captulo presentar una breve introduccin sobre el regionalismo y las subregiones trasnacionales, para posteriormente hablar de los diversos intentos de regionalizacin en Amrica del Sur, adoptando un modelo terico-interpretativo desde la perspectiva del Sistema-Mundo88 de Immanuell Wallerstein (1991) con apoyo de la Geografa
Poltica de Taylor (2002). Con especial nfasis en los cambios, asociados en los sectores
econmicos en la industria y sus capacidades en cada uno de los bloques como: el mercosur, la unasur, la can, la Asociacin Latinoamericana de Integracin (aladi), la
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (alba) y el rea de Libre Comercio de las Amricas (alca).

Regionalismos y subregiones trasnacionales


Frente a la globalizacin,89 en la dcada de los noventa del siglo xx se va dando un
fenmeno novedoso en Amrica Latina como contrapeso a los cambios estructurales
sufridos en los diversos pases. El regionalismo, definido por la doctora Amalia Stuhldreher (2004) como la bsqueda de mecanismos que permitan optimizar la capacidad
negociadora de los pases y regiones frente al mundo globalizado; la coordinacin de una
poltica externa comn de cara sobre todo a las negociaciones interregionales con otros
bloques, como la Unin Europea (ue), las negociaciones hemisfricas en torno al alca
y frente a los dems esquemas de la subregin. Estos cambios en las estructuras econmicas van dando espacios a la creacin de diversos grupos con la intencin de defender
intereses comunes.

Principio de unidisciplinariedad: articulacin lgica y coherente de las ciencias sociales. Anlisis heurstico, existencia de una economa-mundo capitalista. Postula la existencia de una sociedad nica y que cada sociedad nacional
es parte de un sistema-mundo; por lo tanto, el cambio social no se da pas por pas, se da en un sistema mundial de
mltiples estados. Ver Taylor (2002: 6).

88

Por globalizacin entendemos la internacionalizacin econmica como un proceso histrico de la internacionalizacin del capital, dentro de un sistema de mltiples estados y el poder poltico distribuido en el mundo, con estados
centrales y perifricos, en una divisin internacional del trabajo. Ver Saxe-Fernndez (2004).

89

182

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El regionalismo aparece por la necesidad de proteccin de las diversas economas


nacionales, para impulsar la transformacin productiva; tambin para promover la
liberalizacin comercial intrarregional y favorecer el proceso de especializacin intraindustrial en curso (Stuhldreher, 2004). Sin embargo, sera interesante evaluar
cul es el comportamiento de los pases a nivel intrarregional, cules han sido los
resultados de esta integracin y cules han sido las principales funciones de los diversos bloques.
Si partimos de la base de un sistema nico de mltiples estados, donde lo que pasa en un
lugar del mundo tiene efectos sobre otro, este sistema de regiones trasnacionales afectara
la economa global, la poltica y la diplomacia. Latinoamrica es una regin trasnacional,
con similitudes en el idioma y en la historia de cada uno de sus estados, pero tambin
con gran diferencia. Dentro de estas regiones trasnacionales existen subregiones que
tratan de integrarse econmicamente con objetivos comunes, como los planteados con
anterioridad. ste es el caso de la aladi, el alca, la can, el mercosur, la alba y la
unasur. Algunos con mayor o menor xito pero donde se involucran temas econmicos,
polticos, diplomticos, sociales, de seguridad y otros.
Cabe hacer mencin de que la economa es la principal motivacin para la construccin
de regiones trasnacionales y del nuevo regionalismo (Berg, 2011: 299). Acorde con
Krugman (2009), en los noventa no haba una fuerte presencia independiente en la
geografa econmica. El nuevo regionalismo compromete la proliferacin de los acuerdos de comercio regional en las ltimas dos dcadas. Esto refleja, segn Berg (2011), el
reconocimiento de los polticos y tomadores de decisiones de la eficiencia de la apertura
econmica y el mercado global (Frankel, 1997). El abandono del modelo de sustitucin
de importaciones ha sido el pivote de esta transformacin (Agudelo et al., 2006). Dado
el gran desafo de ser parte de la economa mundial, sus estrategias de mercado abierto
van de la mano con iniciativas regionales. Iniciativas en un rango bilateral, hemisfrico
o subregional.
Regiones trasnacionales puede definirse como un grupo de naciones o parte de stas,
con un buen nivel de integracin econmica (Berg, 2011). La importancia de este nuevo
fenmeno es que tiende a la natural integracin econmica, con acuerdos formales y
avances hacia la integracin monetaria (Berg, 2011). Cabe mencionar el caso de Argen183

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

tina y Brasil, su desdolarizacin y la oportunidad para realizar intercambios comerciales


con uso de las monedas locales. Esta iniciativa est llegando al Foro de la unasur y
puede ser un excelente principio poltico para sobrellevar la tan anunciada crisis internacional (Racovschik, 2011).
Las subregiones, regiones trasnacionales en una regin, importan por las consecuencias
que pueden traer a la integracin fronteriza en dicha zona y a la economa mundial.90
Utilizando el Modelo de Gravitacin Comercial, Gaulier (2004) encontr una influencia positiva: la formacin de subregiones incluyendo la pertenencia a un acuerdo de
comercio preferencial. El mercosur, la can y el Consejo de Ayuda Mutua Econmica
(comecom) eran muestra de ello, al elevar sus oportunidades en la economa mundial.
Robert (2007) consider que en Latinoamrica las subregiones compiten con las regiones
en su influencia y focalizando las polticas. Las iniciativas subregionales han sido una excelente alternativa para Amrica Latina en general, especialmente cuando la integracin
hemisfrica no ha sido posible por los diversos intereses que conlleva.
Los pases latinoamericanos se han caracterizado a lo largo de su historia por tener una
serie de problemas polticos, geogrficos y militares desde su independencia. Estos problemas, por lo regular son con sus vecinos fronterizos. En los aos recientes los gobiernos
han hecho esfuerzos significativos para el entendimiento mutuo, medidas de confianza
mutua y para avanzar en general en objetivos comunes. Estos esfuerzos se ven reflejados en casos como la Comunidad Andina de Naciones, el mercosur y ltimamente la
unasur.

90

Para saber ms sobre la variacin comercial de las subregiones en el intercambio comercial mundial, ver Berg
(2008).

184

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Figura 1. Participacin de los pases sudamericanos en los bloques de integracin

Fuente: Elaboracin propia con informacin oficial de los diversos bloques.

A continuacin realizaremos un anlisis en torno a estos tres bloques (can, mercosur,


unasur) y finalmente incorporaremos en trminos generales a la aladi, el alca y la
alba. Tomaremos en consideracin para este estudio a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Esta investigacin sostiene como hiptesis fundamental demostrar cmo las iniciativas subregionales han sido ms exitosas que las regionales en su conjunto, integrndose
en subregiones con fuertes intereses comunes y facilitando la cooperacin, mientras las
iniciativas con intereses de mayor divergencia y en bloques con mayor nmero de miembros no han tenido avances significativos. Asimismo, se est formando una comunidad
cooperativa que se rene sobre agendas comunes, pero que no est supeditada a actuar
con polticas idnticas en todo momento. ste es el caso de la unasur, el mercosur y la
can, que han sido muy eficientes en tratar temas coyunturales y en avanzar en temas de
integracin, pero no representan polticas comunes y homogneas.
Posiblemente ste sea el camino a la integracin latinoamericana, con pases que se creen
tan parecidos y son tan diversos en su poltica externa e interna, con conflictos fronterizos que han llevado a amenazas latentes en materia de seguridad y, sin embargo, han
185

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

estado dispuestos a trabajar en temas comunes y desarrollar confianzas que den pasos
hacia la integracin regional, sin perder su objetivo prioritario, como es el desarrollo de
sus economas y por tanto de sus sociedades. Es importante sealar las asimetras existentes en los interbloques y cmo stas pueden tener ciertos efectos negativos para los
menos favorecidos.

Estructura econmica de los principales regionalismos de


Amrica Latina (nfasis en la industria)
Aspectos generales
Los cambios asociados a la globalizacin y al avance del neoliberalismo generan en los
pases latinoamericanos, a fines de la dcada de los ochenta, la necesidad de integrarse
para enfrentarlos de manera ms eficiente. Estos cambios tecnolgicos, econmicos, sociales, epistemolgicos y culturales se dan en un contexto de avance de la competitividad
de Japn y de la en ese entonces Comunidad Econmica Europea (cee) (Godio, 2004),
que se consolidar ms tarde en la ue. A lo que se suma la incertidumbre propia de la
posmodernidad (Harvey, 1997). Lpez (1991) ya lo plantea, a inicios de la dcada de los
noventa, cuando sugiere diversas hiptesis posibles en relacin con el funcionamiento
y conformacin de la economa mundial: la existencia de un espacio mundial como un
todo unificado, con libre circulacin de bienes, servicios y factores, z la permanencia de
espacios nacionales con el exterior a conquistar. Un estado-nacin que ingresa a un nuevo
imperialismo, plantea la posible conformacin de espacios de acumulacin ampliada
bloques econmicos que sirven de base para nuevas relaciones multilaterales, los que
funcionan en el marco del avance del proteccionismo y fragmentacin de la economa
mundial. Es decir, un mercantilismo entre bloques y con libertad dentro del bloque, un
Estado hbrido con determinadas funciones y regionalizacin de las relaciones econmicas internacionales (sin que sea imperialismo con bloques). Una simbiosis de estas
hiptesis estara presente en la actualidad modificando el funcionamiento de las economas nacionales, convertidas en espacios nacionales de economa internacional (Santos,
1993), las que demandan nuevas estrategias de gobernanza, las cuales derivan en la creacin de distintas formas de integracin.
186

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La nueva geografa econmica explica estos cambios territoriales, que devienen de las
modificaciones en las estructuras econmicas. En el presente escrito se abordan los cambios asociados a los sectores econmicos, con nfasis en la industria y las capacidades, as
como las consecuencias que tendra cada una de nuevas integraciones, como el mercosur, la unasur, la can, la aladi, la alba y el alca observados desde los pases miembros
en el contexto de Amrica Latina, que en su conjunto se encuentra conmovida por los
impactos de la globalizacin (Touraine, 2001).
Desde su formacin en las primeras dcadas del siglo xix, los pases de Amrica Latina generaron diferentes modelos econmicos (Guilln, 2008: 17). El modelo primario
agroexportador (1850-1930) fue el que se constituy ms tempranamente gracias a la
exportacin de productos primarios (cueros, carnes, granos, nitratos y cobre). Argentina,
Chile y Uruguay son los primeros pases que conforman una estructura agroexportadora. Mxico, Brasil y otros estados se asentaron con posterioridad, a fines del siglo xix,
con productos como el caf y el algodn.
Luego de la crisis de los aos treinta los pases de Amrica Latina adoptan el modelo de
sustitucin de importaciones (1930-1982). En este periodo reemplazan aquellas importaciones de bienes manufacturados provenientes del exterior por producciones de origen
local, con grandes dificultades para igualarse con los pases centrales, pero logrando
mejorar su capacidad fabril, sin alcanzar el fordismo, paradigma industrial propio del
capitalismo maduro (Gatto, 1991).
Recorren luego el modelo neoliberal (desde 1983 a la actualidad),91 en el que los cambios
se asocian a la globalizacin, la cual ingresa con vectores entrpicos, modificando las solidaridades vigentes (Silveira, 2008). A partir de este planteamiento, es posible no perder
de vista que la estructura industrial de Amrica Latina, en un anlisis global, no se ha
modificado con el cambio de modelo, pues sigue observndose el peso de la produccin
de commodities intensivos en recursos naturales. Caen los sectores intensivos en mano
de obra, y los intensivos en ingeniera, desarrollados en la etapa sustitutiva, tal como se
expresa en la grfica 1.

91

En la actualidad algunos autores plantean un incipiente neodesarrollismo.

187

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Grfica 1. Estructura sectorial de la industria manufacturera. Amrica Latina %


(datos para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Uruguay)

Fuente: Machinea, 2006.

Todos los estados latinoamericanos han lanzado programas para fomentar el avance en
las nuevas lgicas productivas. Los resultados iniciales se observan en Mxico y en Brasil
especialmente, se mantienen estables en Colombia, mientras que Argentina y Chile caen
en la intensidad alcanzada en la etapa sustitutiva (grfica 2).
Grfica 2. Participacin de los sectores intensivos en ingeniera en
la produccin industrial

Fuente: Machinea, 2006.

Amrica Latina en ese momento incorporaba neotecnologas propias del periodo histrico
vigente. En la actualidad, aunque los procesos son diferenciales, Brasil se encuentra en
188

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

mejores condiciones para tomar las oportunidades que est ofreciendo el nuevo contexto
de retraccin de las economas europeas y estadunidense. De hecho, conforma el bric,92
concepto acuado para referenciar a los nuevos pases poderosos en la nueva economa. Argentina comienza con el cambio a travs de la creacin de un Ministerio de Industria y otro
de Ciencia y Tecnologa, mientras Chile tambin avanza en trminos de competitividad.
En relacin con la actividad industrial, Amrica Latina debera pasar a un modelo que
la coloque en una faceta dominante de los procesos de alta tecnologa. Tambin se debe
observar el desarrollo de los servicios avanzados en un contexto de nuevas oportunidades
y que en muchos casos concentran las nuevas actividades propias de la Economa Informal Global (Castells, 1997), aun luego de la crisis que se iniciara en 2008, la cual afect
principalmente a los pases desarrollados. Esta posicin se puede percibir analizando el
porcentaje del Producto Interno Bruto (pib) que los gobiernos destinan para investigacin y desarrollo (i+d) y actividades vinculadas con la incorporacin de nuevas tecnologas. Este porcentaje del pib dedicado a i+d en Amrica Latina es de poco ms del 0.5%
(ver grfica 3), aunque se debe considerar que el 60% del presupuesto de i+d procede de
fondos pblicos, mientras que en los pases desarrollados pertenece en mayor medida a
la empresa privada, lo mismo que su ejecucin.

92

Brasil, China, India, Rusia, dentro de cuatro aos tendrn el 50% de la poblacin mundial y el 40% del pib mundial.

189

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Grfica 3. Gasto en ciencia y tecnologa en relacin con el pib en Amrica Latina

Fuente: Elaboracin propia con base en datos Ricyt.93

Feeney y Veiga (2006) plantean que mientras existe bastante trabajo hecho para promover la innovacin en pases desarrollados, no se ha hecho mucho para analizar cmo la
innovacin puede ser aplicada desde una visin sistmica en Amrica Latina.
Un indicador del potencial de las estructuras regionales se observa en el pib per capita,
que presenta importantes diferencias en la capacidad econmica de cada uno de los
pases.
Grfica 4. Pases analizados: pib per capita (u$)

Fuente: World Bank94 (mercosur: se toman pases miembros y asociados).

93

Ver http://www.madrimasd.org [Consulta: diciembre de 2010].


Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

94

190

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Sumado esto al avance del neoliberalismo que fragmenta las sociedades, el bloque que
presenta el pib per capita ms elevado es la aladi.
Tabla 1. pib per capita segn bloques de integracin
Bloques
pib/cap. us$

unasur

alba

mercosur

aladi

can

6 808

6 928

6 975

7 398

6 462

Fuente: Elaboracin propia con informacin de los bloques.

En un anlisis global, todos los pases tienen una importante participacin del sector
servicios. Venezuela y Chile se despegan del resto con una mayor participacin de la
industria en el pib (petrolfera y cuprfera). Guyana, Nicaragua y Paraguay, en tanto, con
mayor participacin de actividades agrcolas se desprenden del conjunto ms numeroso.
Grfica 5. Agricultura, Industria y Servicios: participacin en el Producto Bruto
Nacional (2012)

Fuente: World Bank95 (mercosur: se toman pases miembros y asociados).

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

95

191

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Focalizando en el rumbo que tienen las integraciones en relacin con la industria, la


unasur posee como objetivo desarrollar e implementar un sistema integrado de industria y tecnologa de la defensa.96 Igualmente, mejorar la accesibilidad de los habitantes de
la regin a los medicamentos a travs de la fabricacin de drogas genricas.
Entre las acciones del mercosur se observa un programa de consolidacin y complementacin de la cadena automotriz. En estos acuerdos de integracin se ponen en prctica reglas de origen o mnimos de contenido regional para acceder a las preferencias
arancelarias del bloque. Las unidades se producen en funcin de las regiones, y si bien
las escalas de produccin difcilmente llegan a ser globales, algunos vehculos de General
Motors (gm) y Volkswagen (vw) que se producen para el mercosur han podido acceder
al mercado europeo, pero no es lo comn (Lpez et al., 2008). Tambin posee programas de integracin de cadenas productivas,97 observndose entre sus metas una Poltica
Industrial para la Competitividad.
En relacin con la alba, dado el perfil anti-neoliberal de la misma, sus objetivos se expresan en propuestas de desarrollo endgeno que tocan esencialmente la agricultura y la
comunicacin. La industrializacin se vinculara al poder hegemnico.98
Mientras, la aladi99 tiene un marcado perfil comercial, brindando oportunidades para
realizar negocios. Promueve la cooperacin regional orientada tanto a la creacin y desarrollo del conocimiento como a la adquisicin y difusin de la tecnologa y su aplicacin.
En cuanto a la can,100 presenta polticas, programas y proyectos que impulsan la integracin regional y el desarrollo industrial competitivo.

Ver http://www.unasurcds.org [Consulta 15 de enero de 2012].

96

97

98

Ver http://www.mercosur.int [Consulta: 15 de enero de 2012].

Ver http://www.alianzabolivariana.org [Consulta: 12 de enero de 2012].


Ver http://www.aladi.org [Consulta: 30 de enero de 2012].

99

Ver http://elmer.unido.org/[Consulta: 30 de enero de 2012].

100

192

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El mercosur
Este organismo tiene como socios plenos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay desde
la firma del Tratado de Asuncin en 1991 y es presidido en este ao de manera pro tempore por Argentina. El organismo naci producto del Tratado de Libre Comercio entre
Argentina y Brasil de 1988 e incorpor a Paraguay y Uruguay como puente natural entre
estas importantes economas en la regin sudamericana.
Figura 1. Mapa de los pases miembros plenos del mercosur a marzo del ao 2012

Fuente: Elaboracin propia.

Segn se publica en el sitio web oficial de mercosur (2012), el mencionado acuerdo contempla: la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases, a
travs de la eliminacin de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulacin de mercaderas y de cualquier otra medida equivalente; el establecimiento de un
arancel externo comn y la adopcin de una poltica comercial comn con relacin con
terceros estados o agrupaciones de estados y la coordinacin de posiciones en foros econmico-comerciales regionales e internacionales; la coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los estados partes: de comercio exterior, agrcola, industrial, fiscal,
monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicacio193

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

nes y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre
los estados partes; y el compromiso de los estados partes de armonizar sus legislaciones en
las reas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.
La mayor atencin que despierta se debe a su representacin de 2/3 en la suma de los pib
de los pases de Sudamrica (cia, 2012), dados principalmente los aportes de Brasil y Argentina, que permiten alcanzar una cifra slo algo menor en cuanto a su poblacin en el
contexto sudamericano. Participacin en la economa que se ver incrementada a 3/4 de
la economa de la regin una vez que el Parlamento de Paraguay aprueba la incorporacin
plena de Venezuela al bloque (mercosur, 2012). Al mismo tiempo, debe tenerse en consideracin que el bloque, adems de su estructura de ncleo y la incorporacin en trmite de
Venezuela, cuenta con cinco pases asociados: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per.
La estructura que conforman los pases miembros y asociados del bloque da cuenta de
cierta heterogeneidad, tal como se observa en la grfica realizada segn datos del Banco
Mundial (bm), aunque en todos predomina la actividad de servicios, que concentra muchas de las nuevas industrias de la tercera revolucin tecnolgica.
Grfica 6. Agricultura, Industria y Servicios: participacin en el Producto Bruto
Nacional de los pases del mercosur (2010)

Fuente: World Bank.101


101

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta: 15 de enero de 2012].

194

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El pib per capita observa una importante posicin de Venezuela (Estado asociado) y Uruguay, lo que lo posiciona en primer lugar entre los miembros plenos.
Grfica 7. pib per capita de los pases del mercosur (2010)

Fuente: Word Bank.102

Sin embargo, es de inters destacar que a pesar de la entrada en vigencia del Protocolo
de Olivos en el ao 2004, el cual regula el Sistema de Solucin de Controversias del
mercosur, los pases que son miembros plenos del grupo mantienen demandas ante el
rgano de Solucin de Diferencias de la Organizacin Mundial de Comercio (omc) con
pases asociados, como se detalla a continuacin:
Tabla 2. Demandas por resolucin de controversias ante la omc vigentes al ao 2012
Pas
Argentina

Chile
4
(ds207, ds226, ds278, ds393)

Per
1
(ds272)
1
(ds112)

Brasil
Fuente: omc, 2012.

Ver http://databank.worldbank.org [Consulta 15 de enero de 2012].

102

195

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Los pases demandados por Argentina, en ambos casos, se enfrentan por diferencias en
las relaciones con el comercio internacional de productos agroindustriales y, en cambio,
los demandados por Brasil corresponden a bienes de manufactura.
Lo que permite mantener las relaciones comerciales del bloque, a pesar de estas diferencias, es el intercambio comercial que existe entre los miembros del grupo, tal como se
detalla en la siguiente tabla.
Tabla 3. Participacin en las importaciones y exportaciones de
los pases miembros del mercosur el ao 2010
Pas

Participacin en las importaciones al pas

Participacin en las exportaciones del pas

Argentina

Brasil 34.5%
Estados Unidos 13.8%
China 11.4%
Alemania 5%

Brasil 21.2%
China 9.1%
Chile 7%
Estados Unidos 5.4%

Brasil

Estados Unidos 15%


China 14.1%,
Argentina 7.9%
Alemania 6.9%
Corea del Sur 4.6%

China 15.2%,
Estados Unidos 9.6%
Argentina 9.2%
Holanda 5.1%,
Alemania 4%

Paraguay

Brasil 27.7%
China 17.6%
Estados Unidos 16.6%
Argentina 15.2%

Uruguay 16.2%
Brasil 12.8%
Chile 10%
Argentina 8.1%
Italia 5%
Holanda 4.4%
Espaa 4.3%
Turqua 4.2%
Alemania 4.2%

Uruguay

Brasil 18.6%
Argentina 16.7%
China 13.5%
Venezuela 9.1%
Estados Unidos 8.3%
Rusia 4.2%

Brasil 21%
Zona Franca Nueva Palmira 10.2%
Argentina 7.5%
Chile 5.5%
Rusia 5.3%

Fuente: Elaboracin propia con datos de la cia, 2012.

196

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Ante estos datos, se hace evidente la presencia de asimetras: mientras para Paraguay las
importaciones recibidas de Brasil representan el 27.7% del total de productos y servicios
que ingresan a ese pas, en las exportaciones de Brasil no se observa a Paraguay como
uno de sus principales destinos. Al observar el flujo inverso y la relacin de intercambio
Argentina/Paraguay, tambin se obtienen las mismas observaciones. Idntico es el caso
Uruguay/Brasil y Uruguay/Argentina.
Esta situacin es tal en relacin con los flujos comerciales internacionales de Brasil, que
un 9.2% de sus exportaciones estn destinadas a Argentina y representan el 34.5% de las
importaciones que ingresan a ese pas. Estos antecedentes, adems de poner acento en las
asimetras ya mencionadas, refuerzan la posicin hegemnica de Brasil en la regin, pas
que concentra ms del 70% del territorio, la poblacin y el pib en este bloque (Terra, 2008).
Una de las principales crticas que ha recibido es el llamado efecto Yeats, que da cuenta
de las desviaciones al comercio, que se han producido en el mercosur. Pues un borrador
de documento del Banco Mundial, escrito por Alexander Yeats y publicado en la prensa
en 1996, sealaba que el Mercosur haba aumentado su comercio intrarregional a expensas de una reduccin del comercio que en otras circunstancias se hubiera producido
con el resto del mundo, generando situaciones de ineficiencia tras forzar a la compra
de productos costosos a los miembros del bloque, en vez de poder adquirir productos
ms baratos del resto del mundo que dado las barreras arancelarias no podan competir
(Krugman y Obstfeld, 2006: 251-252).

La can
La Comunidad Andina de Naciones es un bloque conformado por Bolivia, Colombia,
Ecuador y Per.103 Los pases adherentes pretenden alcanzar un desarrollo ms acelerado, ms equilibrado y autnomo mediante la integracin andina, sudamericana y latinoamericana que permita un desarrollo humano sustentable y equitativo, con respeto por la
Venezuela fue miembro pleno hasta el 2006. Chile originalmente fue miembro entre 1969-1976, pero se retir
durante la dictadura militar de Augusto Pinochet debido a incompatibilidades entre la poltica econmica de ese
pas y las polticas de integracin de la can. Este pas es miembro asociado desde el 20 de septiembre de 2006, pero
ello no supone su reingreso a la can.

103

197

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

diversidad y las asimetras en convergencia hacia la formacin de la Unin de Naciones


Suramericanas (unasur). El origen de este grupo se remonta al ao 1969, cuando cinco
pases sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per) firmaron el Acuerdo de
Cartagena o Pacto Andino, dando origen al Grupo Andino con el propsito de mejorar el
nivel de vida de sus habitantes mediante la integracin y la cooperacin econmica y social.
Luego, en 1997, a travs del Protocolo de Trujillo se cre el Pacto Andino (can, 2012).
Figura 2. Mapa de los pases miembros plenos de la can a marzo del ao 2012
Fuente: Elaboracin propia.

198

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Tabla 4. Participacin en las importaciones y exportaciones de los pases miembros


de la can el ao 2010
Pas

Participacin porcentual en la
procedencia de importaciones al pas

Participacin porcentual en los


destinos de las exportaciones
originadas en el pas

Bolivia

Brasil 27.4%
Argentina 17.3%
Estados Unidos 11.9%
Per 9.6%
Chile 7.8%
China 4.1%

Brasil 43.5%
Estados Unidos 12.3%
Per 6.8%
Colombia 5.5%
Japn 5.1%,
Argentina 4.8%

Colombia

Estados Unidos 25.5%


China 13.4%
Mxico 9.4%
Brasil 5.9%,
Alemania 4.1%

Estados Unidos 42%


Unin Europea 12.6%
China 5.2%
Ecuador 4.5%

Ecuador

Estados Unidos 27.9%


Colombia 10.1%
China 7.5%
Venezuela 2.6%
Brasil 4.2%

Estados Unidos 34.8%


Panam 13%
Per 7.7%
Colombia 4.5%
Rusia 4.2%
Chile 4.2%

Per

Estados Unidos 24.7%


China 13%
Brasil 7.4%
Ecuador 4.7%
Chile 4.3%
Colombia 4.2%

China 18.4%
Estados Unidos 16.1%
Canad 11.7%
Japn 6.6%
Alemania 4.5%
Espaa 4%

Fuente: Elaboracin propia con datos de la cia, 2012.

De los antecedentes de la tabla 4 se observa que los flujos de exportacin e importacin dependen en gran medida de los intercambios comerciales con Estados Unidos, a
excepcin de Bolivia, que dada su condicin mediterrnea y su lmite nororiente se ve
fuertemente influida por Brasil. Tambin destaca el grado de desconexin comercial de
Colombia con el bloque (slo se conecta en el flujo de exportaciones con Ecuador, en
menos de un 5%), as como el grado de desconexin de Per en sus flujos de exportacin.
Comercialmente, el bloque en s no ha tenido avances significativos.
199

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La unasur
La unasur se origina con la firma de doce pases104 en la Declaracin de Cuzco en la
iii Cumbre Sudamericana (2004) como Comunidad de Naciones Sudamericanas. En
la Cumbre de Isla de Margarita (2007) este bloque adopt el nombre actual de Unin
de Naciones Sudamericanas (unasur), cuya fundacin se logr en la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno en la ciudad de Brasilia (2008), donde se suscribi su Tratado Constitutivo y se eligi como su primera presidenta pro tempore a la
exmandataria chilena Michelle Bachelet, aunque la unasur se convirti en una entidad
jurdica tras la entrada en vigor del Tratado Constitutivo en la Cumbre de Ministros de
Relaciones Exteriores en Ecuador 2011, logrando tras ello ser reconocida como miembro
observador de las Naciones Unidas.
Entre los principales puntos de acuerdo poltico que han contado con el respaldo en bloque de la unasur, destaca la Declaracin de La Moneda de 2008, donde se dio respaldo
al gobierno del presidente Evo Morales ante un intento de golpe civil y el rechazo en la
bsqueda de hidrocarburos por parte del Reino Unido en las Islas Malvinas, en apoyo a
la presidenta de Argentina, Cristina Fernndez.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela.

104

200

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Figura 3. Mapa de los pases miembros plenos de la unasur a marzo del ao 2012

Fuente: Elaboracin propia.

Se observa que la unasur suma a los pases miembros de la can y el Mercosur (incluido
Venezuela), adems de Chile, Guyana y Surinam. Los de mayor dependencia exportadora en el bloque son Paraguay y Bolivia.

201

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Grfica 8. Evolucin de las exportaciones intrarregionales de la unasur, 1990-2010


(en millones de usd y porcentaje del total)

Fuente: Vergara, 2011.

Analizando la constitucin del Producto Bruto Nacional (pnb), Paraguay y Guyana poseen la mayor participacin en agricultura; Chile y Venezuela tienen el mayor porcentaje
en industria; y Brasil tiene el mayor porcentaje de servicios, seguido por Surinam.

202

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grfica 9. Agricultura, Industria y Servicios: participacin en el Producto Bruto


Nacional de los pases de la unasur (2010)

Fuente:World Bank.105

Grfica 10. pib per capita de los pases de la unasur (2010)

Fuente: World Bank.106

Ver http://databank.worldbank.org

105

Ver http://databank.worldbank.org

106

203

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Se puede afirmar que, en trminos econmicos o comerciales, la unasur no ha tenido


mayor avance. Sin embargo, en trminos polticos ha servido de plataforma para que
los pases manifiesten en comunidad sus puntos de vista con respecto a diversos temas,
como la anteriormente mencionada crisis de Bolivia, cuando la actuacin de la unasur
presion de tal forma que contribuy a resolver el conflicto interno.
Los avances concretos hacen alusin a un inters comn de desarrollo, con una visin
pragmtica y dejando a un lado la Integracin Bolivariana. El inters est puesto en mejorar las condiciones de desarrollo de los diversos pases, como queda de manifiesto en su
Acta Constitutiva: La Unin de Naciones Sudamericanas tiene como objetivo construir,
de manera participativa y consensuada, un espacio de integracin y unin en lo cultural,
social, econmico y poltico entre sus pueblos, otorgando prioridad al dilogo poltico, las
polticas sociales, la educacin, la energa, la infraestructura, el financiamiento y el medio
ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconmica, lograr la inclusin social y la participacin ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetras en
el marco del fortalecimiento de la soberana e independencia de los estados.107
Es necesario generar la unin entre las naciones sudamericanas que facilite la integracin
fsica, a travs de infraestructura, la complementariedad econmica y buscar proveedores
dentro de la regin para satisfacer las diversas necesidades nacionales. Esta comunidad
cooperativa se caracteriza porque en ningn caso obliga a la homogeneidad en lo poltico, lo econmico y lo social.

La alba
La alba es el espacio de encuentro de los pueblos y gobiernos que conciben a la Amrica
Latina caribea como una gran nacin que debe unirse para enfrentar conjuntamente
los desafos del presente y del futuro. A la fecha, forman parte de este bloque: Antigua y
Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas
y Venezuela (alba, 2012).
Artculo 2 del Tratado Constitutivo de la unasur, en http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm

107

204

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La alba cuenta con la participacin de pases del Caribe, a diferencia de los bloques
anteriores. Nicaragua y Bolivia tienen la mayor contribucin de la agricultura en el pib,
mientras Venezuela sobresale en la industria. Por su parte, Antigua y Barbuda concentra
la mayor participacin del sector servicios en el pib, seguida de San Vicente y Las Granadinas.
Grfica 11. Agricultura, Industria y Servicios: participacin en el Producto Bruto
Nacional de los pases de la alba (2010)

Fuente: World Bank.108

La aladi
La aladi, al igual que la unasur, est compuesta por una docena de pases, pero se
incluyen dos pases forneos a la regin Sudamericana, como son Cuba y Mxico, en
reemplazo de Guyana y Surinam. Este bloque nace en 1980, con el Tratado de Montevideo, como sucesor de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (alac), creada
en Montevideo el ao 1960, estableciendo tres mecanismos en pos de lograr un mercado
comn latinoamericano (aladi, 2012; Universitat Pompeu Fabra, 2012):
1. Una preferencia arancelaria regional que se aplica a productos originarios de
Ver http://databank.worldbank.org

108

205

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

los pases miembros frente a los aranceles vigentes para terceros pases.
2. Acuerdos de alcance regional (comunes a la totalidad de los pases miembros).
3. Acuerdos de alcance parcial, con la participacin de dos o ms pases del rea.
As, la aladi puede ser considerada el comienzo de una etapa interesante y fructfera
en las relaciones econmicas latinoamericanas, dado su establecimiento en un marco
amplio, dentro del cual pueden llevar a cabo diversas formas de cooperacin econmica
entre los pases miembros y entre stos y otros pases en desarrollo, ya sea de Latinoamrica o de otras latitudes (Salazar-Santos, 1981).
La estructura econmica observa una participacin muy importante del sector agrcola
en Paraguay, en tanto que Venezuela y Chile se encuentran en los primeros rangos en relacin con la actividad industrial. A su vez, Cuba y Brasil ostentan las mejores posiciones
en el sector servicios.
Grfica 12. Agricultura, Industria y Servicios: participacin en el Producto Bruto
Nacional de los pases de la aladi (2010)

Fuente: World Bank.109

Ver http://databank.worldbank.org

109

206

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En relacin con el pib per capita Venezuela, Uruguay y Chile tienen los primeros rangos;
en forma paralela, la participacin de Mxico eleva la media del bloque.
Grfica 13. pib per capita de los pases de la aladi (2010)

Fuente: World Bank.110

Si bien el anlisis estuvo centrado en la estructura econmica de los bloques, con nfasis
en la industria, en este punto cabe preguntarse: hacia dnde nos llevan en el mediano y
largo plazo estas polticas? Para ello es adecuado vincular esta temtica con los Objetivos
del Milenio (odm) de la Organizacin de las Naciones Unidas (onu) para los pases de
Amrica Latina. Definiendo: Cul es la trayectoria que seguira el pas si mantiene
sus polticas e inversiones actuales, y qu posibilidades existen de lograr las metas (o
un subconjunto de ellas) en esas circunstancias? [] Si las proyecciones basadas en una
continuacin de las polticas vigentes sugieren que en el ao 2015 habra una distancia
importante entre los resultados alcanzados y las metas pactadas en el marco de los odm.
Entre los odm se encuentran: 1) erradicar la pobreza extrema, 2) lograr enseanza primaria universal, 3) promover la igualdad de gnero, 4) reducir la mortalidad en la niez, 5)
mejorar la salud materna, 6) garantizar la sostenibilidad medioambiental.
Las estrategias relacionadas con el gasto pblico todava no muestran reduccin de la po Ver http://databank.worldbank.org

110

207

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

breza; igualmente, la marcada desigualdad en la distribucin de los ingresos sigue siendo un obstculo para que un mayor crecimiento agregado pueda permear a los pobres
de Amrica Latina y el Caribe. La onu gener el modelo mams111 para ver el esfuerzo
necesario para llevar adelante los odm. Cabe mencionar que en la mayora de los pases
slo se requiere un incremento del 1 al 2%; sin embargo, todava se encuentran lejos de
lograrlo. Se suma a esto una estructura y una evolucin de la economa que no favorece
las estrategias propuestas.

Conclusiones
Segn hemos expuesto, se puede diferenciar entre los bloques de integracin econmica
y los bloques de integracin poltica, siendo actualmente de mayor inters para los gobiernos de Sudamrica las relaciones econmicas internacionales que las relaciones internaciones. Bajo esa ptica, podemos sealar que tienen mayor xito econmico los acuerdos subregionales que los regionales: ste el caso del mercosur, la alba y la can, aunque
dentro de los dos primeros se aprecia la presencia hegemnica de Brasil y Venezuela.
Sin duda, desde las ideas compartidas en la Entrevista de Guayaquil de 1822 entre el
Libertador del Norte, Simn Bolvar y el Libertador del Sur, Jos de San Martn, en
relacin con la necesidad de una real bsqueda por el bien comn, a nuestros das ha
habido una evolucin marcada por la predominancia de un pragmatismo en la relaciones
internacionales, pero con mayor dinamismo que en el pasado. Donde se ha detectado un
mayor avance en la ltima dcada es en temas que tienen una real contribucin, como
la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana (iirsa).112

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Caribe. Editorial Kimpres: Bogot. [Disponible en http://www.centroseda.org/libro/sociopoliticas.pdf].

Maquette for Millennium development goal Simulation.

111

Para ms detalles, ver www.iirsa.org

112

208

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente


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210

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

captulo 8

La alba y la nueva geopoltica de la


Repblica Bolivariana de Venezuela
K atarzyna Krzywicka

Introduccin
Desde finales del siglo xx en Amrica Latina han tenido lugar cambios radicales en el
funcionamiento de los sistemas polticos. Estos procesos se deben a la formacin de un
nuevo liderazgo poltico y una reorientacin de la poltica econmica y social.113 Los nuevos condicionamientos tienen influencia sobre el carcter y la especificidad de las relaciones internacionales en todo el hemisferio occidental. La vi Cumbre de las Amricas, que
tuvo lugar en abril de 2012 en Cartagena de Indias, en Colombia, claramente evidenci
que el rango y la importancia de este foro de dilogo interamericano decrecieron, en
comparacin con el comienzo del acercamiento entre las dos Amricas en 1994, cuando
los Estados Unidos y Canad convocaron la Primera Cumbre en Miami. En los aos noventa las cumbres de los lderes de Amrica fueron, indudablemente, una herramienta de
importancia crucial para la diplomacia y para la creacin de la geopoltica y geoeconoma
en el hemisferio occidental. En la dcada presente, los lderes de la mayora de los pases
latinoamericanos incluido Brasil, el cual es el lder de la nueva geopoltica latinoame Vase ms en Krzywicka (2010).

113

211

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ricana enfatizan que las cumbres y la Organizacin de los Estados Americanos (oea)
ya no tienen tanta importancia en lo que se refiere a los asuntos de la regin de Amrica
Latina. Los problemas de los pases latinoamericanos son discutidos y solucionados por
otras organizaciones y foros, en los que participan los pases de Amrica Latina y el
Caribe, tales como la Unin de Naciones Sudamericanas (unasur) y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y del Caribe (celac).
En los nuevos condicionamientos geopolticos de la regin, una atencin particular merece la poltica exterior de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Este pas, desde la
llegada al poder de Hugo Chvez Fras en 1999, realiza el proyecto de cambios del sistema poltico y econmico, promoviendo tambin unas nuevas formas de cooperacin e
integracin internacional en la regin. El gobierno bolivariano promueve, en el marco de
la nueva diplomacia, en primer lugar el modelo poltico basado sobre la democracia protagnica y participativa; en segundo lugar, el modelo econmico basado en el desarrollo
endgeno y el estatismo; y tercero, el modelo social en funcin de la inclusin, solidaridad y justicia en el derecho de las naciones a su desarrollo. Para lograr estos objetivos
fueron formuladas las nuevas reglas y prioridades de la poltica exterior del Estado, las
cuales son realizadas a travs de las relaciones bilaterales y multilaterales con los actores
estatales y no estatales de la poltica internacional.
Venezuela desarrolla las relaciones bilaterales sobre todo con los pases que realizan la
poltica antiliberal y alternativa frente a las concepciones hegemnicas del los Estados
Unidos en la regin y en el mundo. En cuanto a las relaciones multilaterales, la nueva
geopoltica de Venezuela se efecta en la construccin de lazos ideolgicos y el desarrollo
de cooperacin, principalmente energtica, en el marco de la alianza del Sur (Sur-Sur),
la cual abarca tanto los pases latinoamericanos y caribeos, como asiticos y africanos e
incluso algunos pases de Europa. Un aspecto particular de la geopoltica de Venezuela
es la propagacin en el exterior del programa revolucionario realizado por el gobierno de
Hugo Chvez, utilizando los contactos con los partidos polticos de izquierda, organizaciones no gubernamentales, crculos acadmicos e instituciones educativas o medios
de comunicacin de masas, a los cuales los servicios diplomticos venezolanos prestan
apoyo ideolgico y la ayuda logstica y financiera. En consecuencia, la poltica exterior
de Venezuela, proponindose la consolidacin de la posicin y el papel de este pas en
la regin y en el mundo, se convirti en una herramienta de propaganda del gobierno
212

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

revolucionario bolivariano. Desde el punto de vista geopoltico, la poltica exterior de la


Repblica Bolivariana de Venezuela se enfoca en la construccin de alianzas estratgicas,
las cuales tienen por objetivo disminuir la dependencia de los Estados Unidos y, a la vez,
tienden a socavar la posicin y el papel de stos en las relaciones internacionales.
El objetivo de este artculo es investigar el tema de los condicionamientos y la especificidad de la nueva geopoltica de Venezuela. Para este fin analizar los determinantes
legislativos, ideolgicos y econmicos de la poltica exterior realizada en el marco de la
transformacin del Estado por el gobierno de Hugo Chvez. Enfocar mis consideraciones, en particular, en la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
(alba), la cual desde 2009 funciona bajo el nombre de la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos (alba-tcp). La alba
constituye un buen ejemplo de la iniciativa cuyos objetivos y formas de funcionamiento
pueden ser considerados como una esencia de la estrategia internacional revolucionaria
del gobierno de Hugo Chvez.

Determinantes de la poltica exterior


La base para la introduccin de los cambios es la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, adoptada en diciembre de 1999.114 Las cuestiones de las relaciones
internacionales regulan los artculos 152, 153, 154 y 155 de la Constitucin. Una atencin particular merecen los artculos 152 y 153. El artculo 152 seala los objetivos y las
normas principales de la poltica exterior y afirma que las relaciones internacionales de la
Repblica son subordinadas a los objetivos del Estado en lo que se refiere a la soberana
y la realizacin de los intereses del pueblo. stos incluyen: la independencia, la igualdad
entre los estados, la autodeterminacin, el principio de no intervencin en los asuntos
interiores, la solucin pacfica de conflictos internacionales, la cooperacin en el rea de
los derechos humanos, la solidaridad entre naciones en la lucha por la emancipacin y
el bienestar de la humanidad. Mientras tanto, el artculo 153 se refiere a los principios
de la nueva geopoltica del Estado. En este artculo se afirma que el objetivo prioritario
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela, 30 de diciembre de 1999).

114

213

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de la actividad de Venezuela es la integracin latinoamericana y caribea con el fin de


crear una comunidad de naciones y la defensa de los intereses econmicos, sociales, culturales, polticos y ambientales de los pases de la regin. Para realizar este objetivo, se
concluirn los acuerdos internacionales en cuanto a la coordinacin de la cooperacin
para el desarrollo de las naciones, su bienestar y seguridad. Estos acuerdos constituirn
una parte integral de la ley nacional vigente. Mientras tanto, las organizaciones supranacionales que se van a establecer tendrn competencias necesarias para poder finalizar
los procesos de integracin. Adems, como lo advierte el constitucionalista venezolano
Allan Brewer-Caras (2008: 172-173), las normas referentes a la cooperacin que se encuentran en los acuerdos tienen prioridad frente a las regulaciones domsticas en caso de
discrepancia entre la ley nacional y las estipulaciones de los acuerdos internacionales. As
pues, podemos afirmar que, en virtud de la Constitucin, la poltica nacional del pas ha
sido subordinada a su estrategia poltica internacional.
En 2001 fue adoptada una nueva ley que regula las cuestiones de la organizacin y
funcionamiento del servicio de la poltica exterior, la Ley del Servicio Exterior.115 Esta
ley fue parcialmente reformada en 2005,116 mientras que en 2011 la Asamblea Nacional
realiz el debate sobre el proyecto de una nueva regulacin legislativa, la cual se ha quedado en la fase de proyecto. Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, hay
que constatar que en lo que concierne a la geopoltica de Venezuela, la Ley del Servicio
Exterior no aporta nada nuevo ya que, de acuerdo con los artculos de la Constitucin
mencionados, indica como prioridad fundamental de la poltica exterior la cooperacin
pacfica e integracin con los pases latinoamericanos.117
La base ideolgica de la poltica exterior de Venezuela es la solidaridad internacional y la
alianza y cooperacin con los pases del Sur en desarrollo. Varios investigadores indican
que el desarrollo de la ideologa de la Revolucin Bolivariana promovida por el gobierno de Hugo Chvez fue condicionado por la crisis del socialismo a finales de los aos
Ley de Servicio Exterior, aprobada 3 de julio de 2001 (Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 6 de
agosto de 2001).

115

Ley de Reforma Parcial de la Ley del Servicio Exterior (Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela, 2
de agosto de 2005).

116

Ibid., Art. 2.

117

214

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

ochenta, lo que provoc entre los crculos de la izquierda latinoamericana la bsqueda de


una ideologa alternativa.118 En el caso de Venezuela, el bolivarianismo, como ideologa y
movimiento poltico, iba a reemplazar las doctrinas y los partidos polticos, sobre los que
se apoyaba el funcionamiento del sistema poltico en los aos 1958-1998.
Sobre la base de la Constitucin y la ideologa de la Revolucin Bolivariana, fueron formuladas las prioridades detalladas de la poltica exterior del gobierno y gradualmente se
elaboraron las nuevas formas de actividad para que Venezuela pueda desempear el rol
de lder en la regin. La poltica exterior de la Repblica Bolivariana de Venezuela se basa
en la promocin del sistema poltico fundado sobre la democracia directa y participativa
y las nuevas formas de actividad ciudadana.119 La prioridad del gobierno actual es promover el carcter multilateral de las relaciones internacionales y la cooperacin e integracin econmica. La concepcin propuesta tiene la dimensin no solamente regional, sino
tambin global. Rechaza los principios del liberalismo y promueve el sistema econmico
fundamentado en el estatismo (con la funcin dominante y regulativa del Estado y las
relaciones de produccin no capitalistas, basadas sobre la combinacin de la propiedad
estatal con varios tipos de propiedad social, comunal y de cooperativas). La introduccin
de las nuevas formas de actividad econmica tiene por objetivo solucionar los problemas
sociales. Desde 2003 el gobierno bolivariano ha realizado el programa del desarrollo
endgeno, creando ncleos de desarrollo endgeno (nudes), cuya funcin consiste en
solucionar problemas locales; por ejemplo, los relacionados con el empleo, a travs de la
creacin de puestos de trabajo en varios sectores de produccin.120 La estimulacin de la
actividad de los ciudadanos se efecta en el marco de los mecanismos de la democracia
participativa promovidos por el gobierno bolivariano y dentro del programa de misiones
sociales realizado desde 2003.121 El desarrollo endgeno fue incluido, como un elemento
Vase ms en Margarita Lpez Maya (2008) y en Demetrio Boersner (2007).

118

Vase ms en Krzywicka (2012).

119

120

121

Vase ms en Dick Parker (2007).

Misin Mercal (2003); Barrio Adentro (2003); Misin Robinson i y ii (2003); Misin Sucre (2003); Misin Ribas
(2003); Misin Guaicaipuro (2003); Misin Milagro (2004); Misin Identidad (2004); Misin Vuelvan Caras
(2004); Misin Vivienda-Hbitat (2004); Misin Zamora (2005); Misin Negra Hiplita (2006); Misin Madres
de Bario (2006); Misin Cristo (2007).

215

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

integral, al programa Socialismo del siglo xxi, anunciado por Hugo Chvez durante la
campaa electoral en 2006.
El proceso de las transformaciones sistmicas fue iniciado ya en febrero de 1999, basndose en el programa del gobierno, el Proyecto Nacional Simn Bolvar. La primera etapa
del proyecto nacional fue la adopcin del Plano de Desarrollo Econmico y Social de la
Nacin 2001-2007. Sus lneas generales, en cuanto a la poltica exterior, no discrepaban
en lo fundamental de la poltica ejecutada por los gobiernos anteriores, durante el periodo de la iv Repblica de Venezuela.122 Sin embargo, la poltica exterior del gobierno de
Hugo Chvez gradualmente empez a cobrar una forma ms radical, determinada principalmente por la ideologa de la Revolucin Bolivariana. El impulso a la radicalizacin
de la poltica del gobierno bolivariano fue, sin lugar a dudas, la victoria del presidente
Chvez en el referendo revocatorio, convocado por la oposicin en 2004, cuyo objetivo
fue destituirlo del cargo presidencial. El afianzamiento de la posicin del lder venezolano en la poltica interna trajo como consecuencia los proyectos internacionales dirigidos
a crear nuevas alianzas estratgicas y fortalecer las relaciones ya establecidas. Adems, el
cambio de la situacin geopoltica en la regin, como consecuencia de las elecciones que
tuvieron lugar en doce pases de Amrica Latina en los aos 2005-2007, tambin fue
favorable a la poltica de Chvez.123 El lder venezolano se involucr personalmente en las
elecciones que se realizaron en Nicaragua, Mxico, Bolivia, Ecuador y Per, prestando
apoyo a los candidatos de izquierda: Daniel Ortega, Lpez Obrador, Evo Morales, Rafael
Correa y Ollanta Humala. En el caso de las relaciones de Venezuela con Per y Mxico,
esto caus tensiones en las relaciones bilaterales (los candidatos de izquierda perdieron
en las elecciones). Sin embargo, despus de la victoria de los candidatos de izquierda en
Nicaragua, Bolivia y Ecuador, Venezuela empez a profundizar la cooperacin con estos
pases, y con Cuba, en el marco del proyecto bolivariano de la cooperacin econmica
internacional. Adems, continu el desarrollo de la cooperacin con Argentina. Como
consecuencia, en 2007 los presidentes Hugo Chvez y Nstor Kirchner llegaron a un
acuerdo (el primero fue en 2004) sobre la compra por Venezuela de los bonos del Tesoro
(ttulos de deuda) argentinos. Esto fue una prueba inequvoca de la actitud positiva de
122

Vase Miguel ngel Latouche Reyes (2002), Mara Teresa Romero (2004) y Karesly Saavedra, (2009).

Katarzyna Krzywicka, La transicin poltica de los pases, pp. 76-78.

123

216

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Hugo Chvez hacia la candidatura de Cristina Kirchner en las elecciones presidenciales


en Argentina y la continuacin de la poltica de Nstor Kirchner.
En 2007 Venezuela empez la segunda etapa de la realizacin del plan nacional del desarrollo econmico y social Proyecto Nacional Simn Bolvar, Primer Plan Socialista
(pnsb-pps),124 el cual debe ser realizado hasta 2013. El objetivo del proyecto es la construccin y promocin del Socialismo del siglo xxi, basndose sobre el desarrollo de siete
reas. Primero: la construccin de la nueva tica socialista para, como lo seala el documento, la refundacin de la nacin venezolana apoyndose en los valores y principios de
las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histrica del pensamiento de
Simn Bolvar. Segundo: la aspiracin a la plena satisfaccin de las necesidades sociales
(la Suprema Felicidad Social), por medio de la creacin de una estructura social incluyente y un nuevo modelo social, productivo, humanista, de carcter endgeno. Tercero:
el documento enumera la democracia protagnica, revolucionaria, la cual ha de constituir una nueva etapa de la Revolucin Bolivariana, que consiste en la consolidacin de la
organizacin social de tal manera que la debilidad individual se convierta en la fuerza del
colectivo, fortaleciendo, a la vez, la independencia, la libertad y el poder del individuo.
Cuarto: la creacin del modelo productivo socialista, cuyo objetivo es devolver valor al
trabajo, eliminar las divisiones y la estructura social jerrquica. Quinto: la introduccin
de la nueva geopoltica nacional con el fin de modificar la estructura socioterritorial de
Venezuela, a travs de la implementacin del modelo del desarrollo territorial desconcentrado. Sexto: la transformacin de Venezuela en potencia energtica mundial. Sptimo:
la creacin de la nueva geopoltica internacional.125
Teniendo en cuenta el objetivo de nuestras reflexiones, nos enfocaremos en el anlisis de
dos aspectos abordados en los captulos seis y siete del pnsb-pps.126 El captulo seis de dicho documento se refiere a la importancia y el rol del potencial energtico de Venezuela
y seala que los recursos energticos del pas posibilitan el desarrollo de la estrategia que
124

125

Proyecto Nacional Simn Bolvar, Primer Plan Socialista, Repblica Bolivariana de Venezuela, Presidencia: Caracas, septiembre de 2007.

Ibid., pp. 3-4.

126

Ibid., pp. 35-45.

217

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

combine el aprovechamiento soberano de los recursos energticos con el proceso de la


integracin en la regin y en el mundo. El petrleo sigue siendo un factor decisivo para
conseguir los recursos financieros externos, genera las inversiones de capital domstico,
satisface las necesidades energticas del pas y sirve para la consolidacin del modelo productivo socialista. Segn dicho documento, Venezuela aspirar a la construccin de un
mundo multipolar, lo que implica la creacin de nuevos polos de poder que representen
el quiebre de la hegemona unipolar, en la bsqueda de la justicia social, la solidaridad
y las garantas de paz, bajo la profundizacin del dilogo fraterno entre los pueblos, su
autodeterminacin y el respeto de las libertades de pensamiento.127 Con este objetivo
debe revisarse la estructura de las relaciones comerciales petroleras de Venezuela y la
transformacin del pas en el centro mundial de la refinacin del petrleo y la potencia
petroqumica. Todo esto debe constituir una garanta adicional en la defensa de la soberana nacional. La poltica de la plena soberana petrolera debe apoyarse en la alianza
con todos los pases que aspiran al desarrollo y no aceptan su marginalizacin. Desde la
perspectiva de la poltica internacional de Venezuela, el rol decisivo en la consolidacin
de las relaciones multilaterales en el mundo y, particularmente, en la poltica de la integracin de Latinoamrica y el Caribe, lo debe cumplir la industria petrolera y del gas. El
principal objetivo, formulado en el captulo seis, es la transformacin de Venezuela en
potencia energtica regional y el fortalecimiento de la integracin energtica de Amrica
Latina y el Caribe.128
El captulo siete trata el tema de la nueva geopoltica internacional y, en este contexto, las
prioridades y los principios de la poltica exterior. Declara la continuacin de los objetivos realizados de acuerdo con el plan nacional de 2001-2007, as pues: la consolidacin
de la soberana nacional, las relaciones internacionales multilaterales, la integracin con
los pases de Amrica Latina y el Caribe y la diversificacin de las relaciones internacionales, lo que debe garantizar el aumento de la posicin y el papel internacional de
Venezuela. Una de las prioridades mencionadas en dicho documento es la creacin del
nuevo mapa geopoltico del desarrollo energtico. Para lograr este objetivo, Venezuela
debe utilizar su potencial energtico y afianzar la alianza estratgica con las naciones del
127

Ibid., p. 35.
Ibid., p. 37.

128

218

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

mundo por la paz y la convivencia.129 Al ser uno de los pases que poseen grandes reservas
de energa en forma de gas, petrleo, carbn, bitumen y agua, Venezuela se plantea la
exportacin integral de energa y la internacionalizacin energtica para incrementar la
capacidad de su exploracin, produccin y comercializacin. Para este fin deben servir
las iniciativas de integracin energtica en la regin y las inversiones extranjeras en el
marco de las empresas mixtas. El documento enumera los siguientes ejemplos de tales
iniciativas: Petrosur, Gasoducto del Sur y la cooperacin con China.130
La siguiente prioridad enumerada en el proyecto, interesante desde el punto de vista del
objetivo de nuestras consideraciones, es la aspiracin de crear un nuevo esquema de la
cooperacin econmica y financiera para fomentar el desarrollo sustentable y establecer
las relaciones comerciales justas. Esta nueva concepcin de las relaciones econmicas
debe basarse sobre tres principios: la complementariedad, la cooperacin y la solidaridad. Para este efecto, el proyecto supone la propagacin de las ideas de la Revolucin
Bolivariana entre los pases, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales y
ciudadanos del mundo.131
El pnsb-psp enumera las reas prioritarias y los vectores de los intereses geoestratgicos
de la poltica exterior de Venezuela. Como la primera, indica a Amrica Latina y el Caribe, acentuando la importancia de la participacin de Venezuela en el nuevo mercosur
y la Comunidad Sudamericana de Naciones (csn), actualmente unasur. La siguiente
prioridad de la poltica regional de Venezuela, enumerada en el pnsb-psp, es la consolidacin del eje de liderazgo Cuba-Venezuela-Bolivia y el fortalecimiento del alba como una
alternativa frente al rea de Libre Comercio de las Amricas (alca). Venezuela tambin
se propone la consolidacin del esquema de integracin sudamericana basndose en la
unasur, ampliando las relaciones polticas, econmicas y culturales con el Caribe.132
El segundo vector prioritario de la actividad internacional de Venezuela son Bielorru129

Ibid., p. 31.
Idem.

130

131

Idem.
Loc. cit., p. 42.

132

219

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

sia, Irn, Rusia y Siria, como pases aliados en cuanto a los intereses comunes antiimperialistas, el intercambio de tecnologa, el fortalecimiento de la defensa nacional y la
consolidacin de una postura comn en los foros de las organizaciones internacionales.
El tercer vector prioritario del desarrollo de la poltica exterior son los pases asiticos:
China, Malasia, Vietnam y zonas circunvecinas. En las relaciones con estos pases, el objetivo es intensificar la integracin econmica, social, cultural, cientfica y tecnolgica,
as como tambin crear las condiciones favorables para las inversiones de capital. Como
cuarta rea prioritaria, se enumera a Europa y el acercamiento con los gobiernos de Espaa, Gran Bretaa y Portugal. Los objetivos de la poltica exterior de Venezuela deben
enfocarse tambin en la consolidacin de las alianzas polticas con los partidos polticos,
los parlamentos nacionales y, en particular, con los movimientos sociales. La quinta rea
de inters de Venezuela es frica y el afianzamiento de la presencia de esta regin en la
geopoltica mundial y en el marco de la cooperacin Sur-Sur. La sexta prioridad de la
poltica exterior de Venezuela se basa en el desarrollo de relaciones y el aumento de intercambio cientfico y tecnolgico en el marco de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (opep). El ltimo vector de la poltica exterior, aunque no menos importante,
es Amrica del Norte. En las relaciones con Canad y Estados Unidos, Venezuela tiende
a lograr los siguientes objetivos: el desarrollo de contactos con los movimientos sociales,
la propagacin de informaciones sobre las transformaciones que tienen lugar en Venezuela a travs de los medios de comunicacin alternativos, el aumento de intercambio
continuo de personal de los centros educativos acadmicos y las organizaciones religiosas
en el rea de la poltica y problemas sociales, as como tambin el incremento de apoyo
para los sectores excluidos.133
Resumiendo, el programa del pnsb-pps muestra que la nueva geopoltica de Venezuela
se basa, ante todo, sobre la consolidacin de su soberana nacional y la creacin del
bloque geopoltico regional en el marco de las relaciones internacionales bilaterales y
multilaterales, como tambin la diversificacin de las relaciones polticas, econmicas y
culturales, de acuerdo con los intereses geoestratgicos del gobierno de Hugo Chvez.
Para la realizacin de estos objetivos, sirve la estrategia basada sobre la soberana poltica
y posicin econmica independiente, la institucionalizacin de un nuevo esquema de
integracin financiera, el establecimiento del comercio justo, la creacin de la autonoma
Idem.

133

220

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

financiera regional y el sistema financiero de los pases del Sur. Adems, la estrategia del
pnsb-pps prev la creacin de un fondo social para la financiacin de la lucha contra la
pobreza y exclusin social en la regin y en el mundo, la estimulacin de nuevos esquemas de cooperacin econmica y financiera y la creacin de formas alternativas y nuevas
redes de la comunicacin internacional.134 En la prctica, la estrategia internacional de
Venezuela es realizada sobre la base de las alianzas con los gobiernos de izquierda, tanto
en la regin como a escala global. Adems, la estrategia del gobierno bolivariano se caracteriza por una clara tendencia a la confrontacin y la contestacin de la poltica exterior
de la administracin de los Estados Unidos.
El mayor determinante econmico y fuente de financiacin de la poltica exterior de
Venezuela es el hecho de poseer, explotar y exportar el petrleo. Los ingresos del petrleo sirven al gobierno bolivariano para la creacin del fondo de proteccin, donaciones,
transferencias, ayuda directa, liquidacin de deudas, compra de bonos del tesoro/ttulos
de deuda. Esto es uno de los elementos de la estrategia de integracin y cooperacin realizada por Venezuela. De ah que el papel principal en la nueva concepcin de la poltica
exterior lo cumple la empresa petrolera venezolana pdvsa, administrada y controlada actualmente por la administracin gubernamental del Estado. Despus de llegar al poder
y luego de sofocar huelgas en el sector petrolero, el gobierno de Hugo Chvez efectu
el cambio del personal tcnico y de la gerencia de la empresa y, sobre todo, introdujo
cambios legislativos, los cuales acabaron con la autonoma de la que gozaba la empresa
en los aos ochenta y noventa del siglo pasado. Una cuestin nada desdeable es tambin
la poltica de creacin de precios del petrleo en el marco de la opep en los mercados
mundiales. Durante menos de una dcada, desde 2002 hasta 2008, el precio por barril
de petrleo se triplic y sobrepas los 100 dlares estadunidenses. Los ingresos por el petrleo constituyen fuente principal para financiar los programas del desarrollo nacional
y los proyectos internacionales y de poltica exterior. Venezuela ha firmado con los pases
aliados en Amrica Latina y el Caribe los acuerdos de cooperacin energtica para la
venta de petrleo en condiciones preferenciales, creando as un mercado de venta estable
y controlado. Estos acuerdos incluyen, entre otros, el Acuerdo de San Jos, el Acuerdo de
Cooperacin Energtica de Caracas, los acuerdos Petrocaribe, Petroandina y Petrosur.

Loc. cit., p. 45.

134

221

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Iniciativas regionales de Venezuela


El nuevo regionalismo en Amrica Latina se caracteriza por la multidimensionalidad y la
nueva visin de la geopoltica, geoestrategia y geoeconoma.135 Analizando los proyectos
internacionales realizados actualmente por los pases latinoamericanos, podemos indicar
dos concepciones principales que representan a su vez dos diferentes formas de liderazgo, es decir, el de Brasil y el de Venezuela.136 Brasil es un lder indiscutible en Amrica
Latina y opta por la cooperacin internacional y una estrategia basada en el desarrollo
gradual de produccin, industria y comercio, as como tambin promueve la integracin
en el marco del mercosur y la unasur. Mientras tanto, Venezuela promueve el proyecto de desarrollo determinado por la ideologa de la Revolucin Bolivariana y realizado
en el marco de la alba y Petrocaribe. El mercosur, al que pertenece Venezuela al lado
de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, se basa en la integracin en el espritu del
liberalismo econmico y poltico. Mientras tanto, la alba promueve los principios que
niegan el mercado libre y que se basan en la solidaridad social y la complementariedad
econmica. Los proyectos promovidos y realizados en el marco del mercosur y la alba
estn fundados sobre distintas concepciones del desarrollo econmico y sociopoltico y
sobre la integracin y cooperacin internacional. Venezuela, como miembro del mercosur, tiende a imponer un nuevo carcter a la organizacin, ya que quiere enfocarse en las
necesidades de los pases de bajo potencial econmico, el desarrollo activo y efectivo de
la poltica social y la solucin de problemas de desigualdad y asimetra.137
La nueva geopoltica de Venezuela fue determinada por dos procesos: primero, el fracaso del proyecto de integracin en el marco del alca; segundo, el establecimiento de la
csn. Venezuela, retirndose de la Comunidad Andina de Naciones (can) y accediendo
al mercosur en 2005, apoy la iniciativa de Brasil de establecer la csn/unasur. Por
primera vez en la historia de la poltica exterior la cual consista tradicionalmente en
la construccin de reas de influencias, principalmente en las subregiones del Caribe y
Centroamrica Venezuela accedi a la estructura integrativa subregional en la parte
Vase Slobodan Pajovi (2012).

135

Ibid., pp. 391-392.

136

Vase Mara de Monserrat Llair (2006).

137

222

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

del Sur de Amrica, con la perspectiva de la integracin de todas las naciones de Amrica
del Sur en el marco de la unasur.
El objetivo fundamental y estratgico de la poltica exterior constituye como ya lo sabemos despus de analizar las estipulaciones del pnsb el fortalecimiento de la posicin
del pas y su rol de lder, sobre todo en Amrica Latina y el Caribe, as como tambin la
promocin de la Revolucin Bolivariana. La realizacin de estos objetivos se basa en la
creacin de unas nuevas estructuras y formas de cooperacin econmica, principalmente
en el sector energtico, pero tambin en las esferas poltica, social, tecnolgica y cultural.
El gobierno de Hugo Chvez propone unos nuevos principios de integracin constituidos por la solidaridad de las naciones latinoamericanas, complementariedad y el acceso
democrtico y justo a los recursos naturales con el fin de eliminar las desigualdades en el
desarrollo de las naciones latinoamericanas.138
La estrategia de la integracin econmica de Venezuela en la regin depende del petrleo, el principal producto de exportacin. Desde el descubrimiento de yacimientos
de petrleo, el desarrollo y la estabilidad del pas, as como tambin el intercambio comercial internacional, fueron determinados por el sector de la industria petrolera. No
hay que olvidar que el petrleo fue un factor que estimul la profesionalizacin de la
poltica exterior de Venezuela desde finales de los aos treinta del siglo xx. Despus
de la introduccin del sistema democrtico en 1959, durante cuatro dcadas la poltica
exterior de Venezuela se caracteriz, en rasgos generales, por una coherencia de objetivos, estabilidad y participacin activa en las relaciones con los pases de la regin y los
Estados Unidos. Independientemente de las modificaciones de prioridades en las relaciones internacionales que los particulares equipos de administracin estatal pudieran
introducir, el instrumento fundamental para garantizar la realizacin de los objetivos del
Estado fue la explotacin y exportacin del petrleo. La Constitucin de la Repblica de
Venezuela, adoptada en 1961, en el artculo 108 seal como prioridad la integracin y
coordinacin con los pases latinoamericanos de los recursos y esfuerzos con el fin lograr
el desarrollo econmico, crecimiento de bienestar y seguridad comn.139 La estabilidad
En este sentido, la definicin de la integracin que propone Venezuela no es adecuada al modelo implantado en la
regin de Amrica Latina bajo auspicios de la omc, a la cual Venezuela pertenece desde enero de 1995.

138

Constitucin de 1961, Compilacin Constitucional de Venezuela, Congreso de la Repblica, Caracas, 1996, p. 599.

139

223

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

interna del pas, garantizada por un fuerte sistema presidencial y una alianza duradera
entre dos partidos dominantes, ad y copei, as llamada Conciliacin de lites, fue favorable para realizar una poltica exterior activa, particularmente en la vecindad prxima,
es decir, en las subregiones del Caribe y Amrica Central y en relaciones con Mxico y
los pases andinos, sobre todo con Colombia. La poltica econmica abierta en cuanto
a las relaciones comerciales y la integracin constitua, al lado de la promocin de la
democracia representativa y la unidad y solidaridad de los pases latinoamericanos, uno
de los objetivos estratgicos de la geopoltica y la seguridad de Venezuela.
Durante la presidencia de Rafael Caldera (1969-1974) se inici una vertiente prioritaria
de la actividad de la poltica exterior de Venezuela que se enfoc en dos subregiones: el
Caribe y Amrica Central. En 1969, Venezuela comenz una activa colaboracin con los
pases caribeos angloparlantes en el marco de la caricom, prestando la ayuda tecnolgica. La actividad de Venezuela en materia de cooperacin econmica y financiera con
los pases latinoamericanos empez a crecer gradualmente. En 1974, en Puerto Ordaz,
fue firmada la Declaracin de Guayana sobre la cooperacin econmica entre Venezuela,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Un punto importante de este acuerdo fue la promesa de que Venezuela concedera crdito a estos pases.
El gobierno del presidente Carlos Andrs Prez inici en Puerto Ordaz un programa de
ayuda financiera dirigida a los pases de ambas subregiones a travs del Banco Centroamericano para la Integracin Econmica y el Banco de Desarrollo del Caribe. En 1975
se estim que Venezuela gast el 12% del Producto Interno Bruto (pib) en la ayuda para
los pases de Amrica Latina. Sobre la base de acuerdos bilaterales, Venezuela emprendi
la cooperacin econmica con Mxico (1974), la Repblica Dominicana (1976), Hait
(1976) y Jamaica (1977). Adems, se firmaron con Colombia y pases de la subregin
caribea los acuerdos sobre delimitacin de fronteras martimas y plataforma continental, abundante en recursos del petrleo. En 1974 Venezuela, actuando en concierto con
Mxico, inici una nueva forma de organizacin y coordinacin de la cooperacin regional de los pases latinoamericanos sin la participacin de los Estados Unidos. Como
consecuencia, en octubre de 1975, sobre la base del Acuerdo de Panam, firmado por 25
pases de Amrica Latina y el Caribe, se fund el Sistema Econmico Latinoamericano
(sela), con sede en Caracas. Venezuela apoy tambin la fundacin de la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (aladi), la cual remplaz a la alalc en agosto de 1980.
Desde los aos setenta hasta finales de los noventa, Venezuela persistentemente cons224

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

truy su identidad internacional en la regin basndose en la exportacin de petrleo


y la promocin de la democracia. El gobierno del presidente Luis Herrera Campins en
1981 propuso a Brasil y Mxico, en el marco de la integracin energtica, la fundacin
de la empresa Petrolatina. Un ao antes, en diciembre de 1980, Venezuela y Mxico
firmaron el Acuerdo de San Jos, segn el cual se estableci un programa de venta de
petrleo a los pases de Amrica Central y el Caribe bajo condiciones preferenciales. El
acuerdo garantiz suministro de 8 millones de toneladas de petrleo por ao y fue renovado anualmente. En 1999 el presidente de Venezuela, Hugo Chvez y el presidente
de Mxico, Ernesto Zedillo, firmaron el acuerdo sobre la renovacin del Programa de
Cooperacin Energtica para Pases de Centroamrica y el Caribe, de San Jos. En el
ao siguiente, por causa del aumento del precio de petrleo en el mercado mundial, el
gobierno venezolano tom la decisin unilateral de concluir con los pases que fueron
abastecidos de petrleo por el Acuerdo de San Jos, un acuerdo energtico adicional. El
19 de octubre de 2000 el gobierno de Hugo Chvez firm con los pases de Amrica
Central y el Caribe diez acuerdos bilaterales llamados el Acuerdo de Caracas. Venezuela
se comprometi a suministrar en condiciones preferenciales 78 mil barriles de petrleo
diarios a los pases firmantes del acuerdo, estableciendo el plazo de pago en quince aos
y con el inters fijo de 2%.140 El 30 de octubre de 2000 el presidente de Venezuela firm tambin un acuerdo bilateral sobre la cooperacin energtica con Cuba. Desde que
Hugo Chvez lleg al poder, la poltica energtica gradualmente asumi el carcter de
una herramienta individual de la poltica de Venezuela en la regin, sin la participacin
de Mxico, su socio hasta entonces.
En la actualidad, Venezuela es el promotor y animador de la integracin energtica (petrleo, gas, electricidad) de toda la regin de Amrica Latina y el Caribe en el marco de
unasur y Petroamrica.141 La idea no es nueva, porque ya a finales de los aos noventa
el gobierno del presidente Caldera present la iniciativa de crear Petroamrica bajo los
auspicios de pdvsa y Petrobras. Con el nombre de Petroamrica se denomina a tres ini140

141

Belice (600 b/d); Jamaica (7 400 b/d); Guatemala (10 000 b/d); Panam (8 000 b/d); Costa Rica (8 000 b/d); Repblica Dominicana (20 000 b/d); El Salvador (8 000 b/d); Nicaragua (4 900 b/d); Hait (6 500 b/d); Honduras (5
000 b/d), Barbados (1 600 b/d). Vase ms en Leonardo Montiel Ortega, Convenio Petrolero Cubano Venezolano.
Una rectificacin indispensable, Caracas 2001, pp. 5-7.

Vase ms en Hctor Malav Mata (2006), La trama estril del petrleo. Petrleo y economa en el septenio perdido de
Hugo Chvez, Rayuela Taller de Ediciones: Caracas: 220-225.

225

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ciativas de la integracin energtica, propuestas por el gobierno del presidente Chvez en


septiembre de 2005, durante el encuentro de los ministros de Energa de la csn que tuvo
lugar en Caracas. En una declaracin conjunta, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,
Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay y Uruguay adoptaron la iniciativa de Venezuela. Este
proyecto de carcter geopoltico y geoeconmico fue orientado hacia el establecimiento
de los mecanismos de cooperacin e integracin, aprovechando los recursos energticos
de tres subregiones: el Caribe, Centroamrica y Amrica del Sur, con el objetivo del
desarrollo social y econmico de las naciones del continente. Tres reas de la integracin
energtica constituyen a Petroamrica, es decir: Petrosur, Petrocaribe y Petroandina.
Primero: en Petrosur, la cual conforman Argentina, Brasil, Venezuela y Uruguay, la cooperacin entre estos pases tiene el objetivo de controlar y reducir los costos de produccin de energa mediante la eliminacin de los factores intermediarios y especulativos y
la disminucin de la asimetra econmica y social.
Segundo: a Petrocaribe, que rene actualmente 18 pases caribeos, dedico ms atencin
ya que constituye, junto con la alba, una herramienta estratgica para la realizacin
de los objetivos de la poltica exterior y para el afianzamiento del papel de Venezuela
en la subregin del Caribe. Petrocaribe fue establecida en junio de 2005 sobre la base
del acuerdo firmado por Venezuela con Cuba, Jamaica, Repblica Dominicana y otros
diez pases caribeos.142 La tarea de Petrocaribe consiste en eliminar la asimetra en el
acceso a los recursos energticos naturales entre los pases miembros. Segn este acuerdo,
Venezuela se comprometi a suministrar 198 mil barriles diarios a precios de mercado
con pago aplazado. Segn el acuerdo de Montego Bay, de septiembre de 2005, cuando
aumente el precio de petrleo, tambin aumenta el crdito concedido por pdvsa a sus
compradores. El crdito se concede por el periodo de quince aos con el inters fijo del
2% y con el plazo de pago de dos aos despus de la fecha de compra. En el caso de que
el precio por barril de crudo sobrepase a los 40 usd, el crdito se extiende al periodo de

142

Por el Acuerdo de Cooperacin Energtica Petrocaribe firmaron: Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Cuba,
Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica, Nicaragua, Repblica Dominicana, San Cristbal y Nieves, Santa
Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Venezuela.

226

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

25 aos.143 Los acuerdos energticos firmados aseguran a Venezuela un mercado de venta


de petrleo estable y a largo plazo. Analizando el volumen de intercambio comercial en
el marco de Petrocaribe, se puede constatar que Venezuela abastece entre el 25 al 80% de
las necesidades energticas de la subregin caribea, lo que da una media del 45% de las
necesidades de los pases miembros de Petrocaribe. As pues, aument la dependencia de
las economas caribeas del suministro de la materia prima venezolana. Venezuela tiende
a la integracin formal de Petrocaribe con la alba. Los pases miembros de Petrocaribe
participan en los trabajos del alba.
La tercera iniciativa de Venezuela, Petroandina, es una propuesta de cooperacin en el
rea de energa (petrleo, gas, centrales elctricas) dirigida a los pases de la Comunidad
Andina, es decir, sobre todo Bolivia, Ecuador, Colombia y Per. Venezuela es tambin
un participante importante de los acuerdos regionales de carcter financiero-econmico,
como Banco del Sur, el cual fue fundado en diciembre de 2007 por seis pases: Argentina, Bolivia, Brasilia, Ecuador, Paraguay y Venezuela. Adems, el gobierno venezolano
promueve y financia la cooperacin meditica e informativa en el marco de Telesur, una
empresa multinacional establecida por Venezuela, Argentina, Uruguay y Cuba en 2005.
La mayora de los proyectos mencionados puede situarse en el marco de la actividad
de la unasur porque los pases que participan en ellos son tambin miembros de ella.
Venezuela participa activamente en todas formas de la cooperacin regional multilateral: mercosur, alba, Petrocaribe, unasur, celac. Desde la perspectiva de la poltica
exterior de Venezuela, todos estos proyectos se integran con los objetivos de la alba.
No obstante, hay que ser conscientes de las diferencias entre sus formas de organizacin, programas, funciones, dinmica interna y actitud frente a varias cuestiones, desde
la formacin del liderazgo regional y las prioridades polticas hasta la concepcin del
desarrollo econmico y social. En los casos de la alba y la unasur, la concepcin del
liderazgo regional es diferente. Esto se evidenci durante la elaboracin del documento
constitutivo de la unasur. La adopcin del Tratado Constitutivo fue un proceso largo
y arduo. ste fue firmado por doce pases de la unasur el 23 de mayo de 2008, pero no
entr en vigor sino hasta el 11 de marzo de 2011, cuando fue ratificado por el noveno
143

Acuerdo de Cooperacin Energtica Petrocaribe. [Disponible en: http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 9 de abril de


2012].

227

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

pas miembro, Uruguay. En 2011 el tratado fue ratificado tambin por tres ltimos
pases: Brasil, Paraguay y Colombia. La unasur es un mecanismo de la integracin de
los pases miembros del mercosur y de la can, particularmente por medio de la cooperacin econmica, desarrollo de la infraestructura de transporte, comercio, cooperacin
cultural y programas sociales comunes. Mientras tanto, la actividad del alba consiste en
compartir los recursos energticos de Venezuela con los pases miembros para promover
el comercio justo, en beneficio de los pueblos de los pases integrados en ella. Una caracterstica particular de la alba es el origen socialista de la idea sobre la cual se basa este
proyecto, lo que conlleva el cuestionamiento de los principios del liberalismo econmico
y esto, a su vez, se evidencia en un constante antagonismo y contestacin de la estrategia
econmica regional de los Estados Unidos. Teniendo en cuenta la dimensin ideolgica
del proyecto bolivariano, hay temores de que la cooperacin y la integracin en el marco
de la unasur podra politizarse.144 La rivalidad por el liderazgo entre Venezuela y Brasil
es una cuestin abierta y discutida por los analistas;145 sin embargo, las ambiciones regionales de Venezuela sobrepasan su potencial geopoltico, demogrfico y econmico, en
comparacin con Brasil.
Resumiendo esta parte de nuestras consideraciones, podemos constatar que Venezuela
ha aportado una gran contribucin a la elaboracin de la estrategia energtica comn de
los pases latinoamericanos. Este pas realiza una expansin constante y participa en todas las nuevas iniciativas regionales, tanto en el rea de las relaciones polticas (unasur,
celac) como econmicas (Petrocaribe, Petrosur, Banco del Sur, Banco Sudamericano de
Desarrollo) y sociales (Telesur, Misin Milagro, Escuela Latinoamericana de Medicina,
microcrditos alba). Las prioridades de la poltica exterior de Venezuela en la regin son
determinadas invariablemente por la ubicacin geogrfica en la regin del mar Caribe y
la parte andina y amazona de Amrica del Sur. Las iniciativas econmicas regionales de
Venezuela relacionadas con la industria petrolera y del gas constituyen en la estrategia del
gobierno de Hugo Chvez un fundamento para el proyecto de la integracin de Amrica
Latina en el marco de la alba y la unasur.

144

145

Karesly Saavedra (2001: 242).

Isidoro Seplveda Muoz (2009).

228

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Sin duda, los resultados del iii Consejo Energtico de Sudamrica que tuvo lugar el 18
de mayo de 2012 en Caracas, confirman la estrategia de la poltica energtica regional
de Venezuela. En este encuentro participaron los ministros de doce pases miembros
de la unasur responsables por los asuntos relacionados con energa, petrleo y sectores
similares. El anlisis de la declaracin final permite constatar que la construccin de la
estrategia energtica de la unasur est cobrando una forma real.146 Durante el encuentro
fueron elaborados los detalles tcnicos referentes a la adopcin del Tratado Energtico de
la unasur y el desarrollo del Plan de Accin, conforme con las indicaciones adoptadas
durante la Cumbre de los Jefes de Estado de la unasur en mayo de 2010 en Los Cardeles, Argentina. El Consejo Energtico de la unasur adopt, adems en el contexto
de las ltimas decisiones sobre la nacionalizacin de las empresas energticas, tomadas
por los gobiernos de Argentina y Bolivia una postura conjunta en cuanto al derecho
soberano de cada pas miembro de la unasur a decidir sobre sus recursos energticos con
el fin de garantizar la seguridad energtica nacional.

La alba como estrategia de la poltica regional


Un ejemplo de la iniciativa que se inscribe en la nueva dimensin de la geopoltica y la
geoeconoma de Venezuela en la regin es la alba, iniciada en 2001 y desde 2009 llamada la alba-tcp. El proyecto de la creacin de la alba fue presentado por primera vez
por el presidente Chvez durante la iii Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la
Asociacin de Estados del Caribe (aec), la cual tuvo lugar en la Isla de Margarita en Venezuela en diciembre de 2001. Hugo Chvez critic entonces al alca, esperando recibir
apoyo de parte de los pases caribeos. No obstante, los miembros de la aec presentaron una postura pragmtica y solamente constataron que el proyecto estadunidense fue
imperfecto y exiga ser modificado. As pues, la alba fue fundada como resultado de la
crtica y rechazo de parte de Venezuela al proyecto de la integracin del alca, propuesto
en 1994 a los pases del hemisferio occidental por los Estados Unidos.147 El objetivo de la
poltica exterior de Venezuela fue frenar la expansin de los Estados Unidos en la regin,
146

147

Declaracin de la iii Reunin del Consejo Energtico de Sudamrica. Portal Petrleos de Venezuela [Disponible en:
http://www.pdvsa.com/]. [Consulta: 18 de mayo de 2012].

Janet Kelly y Carlos A. Romero (2005).

229

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

lo que se expres en la retrica antiimperial y antiestadunidense del gobierno de Chvez


dirigida, en particular, hacia la administracin del presidente George W. Bush. Entonces
la alba fue construida como un modelo de integracin de Amrica Latina alternativo
al alca. El proyecto presentado por el gobierno de Hugo Chvez rechaz la economa
fundada sobre la concepcin neoliberal del mercado libre. En la esfera de las relaciones
polticas, propuso un modelo alternativo a la democracia liberal, es decir, la democracia
participativa. En el rea de las relaciones internacionales, la alba promueve la solidaridad internacional y la complementariedad como respuesta al individualismo y rivalidad
promovidos por el liberalismo.
Venezuela enfoca su crtica del liberalismo econmico en la asimetra del desarrollo entre
los pases ricos y pobres. En el marco del programa de la alba, el gobierno de Hugo Chvez emprendi la tarea de nivelar estas desigualdades por medio del justo intercambio
comercial y el tratamiento preferencial de los pases y las naciones en vas de desarrollo.
En el programa Principios Fundamentales, fue incluido el principio de la defensa de la
poblacin pobre, en particular, la poblacin rural.148 Adems, en el marco de la financiacin de los proyectos de integracin de la alba, se excluye la participacin de las instituciones financieras mundiales, entre ellas el Banco Mundial. El programa econmico propuesto por Venezuela se apoya en tres pilares bsicos: primero, el rechazo de las reformas
tpicas para la economa del mercado libre; segundo, la preservacin del papel regulador
del Estado; tercero, el equilibrio entre las funciones del Estado y el mercado. La alba
promueve y trata de manera prioritaria las cooperativas productivas y las empresas nacionales. Adems, su objetivo es realizar el desarrollo social por medio de la introduccin de
la reforma agraria y el desarrollo en materia de educacin y salud. Actualmente, la alba
es un instrumento clave de la poltica exterior de Venezuela en la regin y tambin sirve
para la promocin y popularizacin de la Revolucin Bolivariana. La fuente principal de
la financiacin del proyecto son los recursos energticos que posee Venezuela.
La alba fue creada como consecuencia del acuerdo concluido en 2004 por Venezuela y
Cuba. En 2006 a la alianza se integr Bolivia, en 2007 Nicaragua, en 2008 Dominica
y Honduras, en el ao siguiente Antigua y Barbuda, Ecuador, San Vicente y las Granadinas. En 2009, despus del golpe de Estado, el nuevo gobierno de Honduras decidi
148

Ver Portal alba-tcp. [Disponible en: http://www.alianzabolivariana.org/]. [Consulta 19 de marzo de 2012].

230

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

retirarse de la alba. En febrero de 2012, durante la xi Cumbre de la alba, Santa Luca y


Surinam ingresaron a la organizacin recibiendo una invitacin especial. El Consejo Poltico de la alba inici el proceso de integracin de manera plena de ambos pases como
miembros de la organizacin. En la cumbre particip tambin Hait como el miembro
invitado permanente. En el periodo de siete aos de funcionamiento de la alba los pases miembros concluyeron numerosos acuerdos de cooperacin en toda una variedad de
materias, desde la economa, seguridad y defensa, por la educacin, salud y cultura, hasta
los derechos humanos y desarrollo social.149
Durante la v Cumbre de la alba, en abril de 2007, los pases miembros firmaron el
Tratado Energtico de la alba.150 Bajo este acuerdo consiguieron acceso a las reservas
energticas de Venezuela durante el periodo de 25 aos. La cooperacin en cuanto a
la bsqueda y explotacin del petrleo en la Faja Petrolfera del Orinoco de Venezuela
se realiza en el marco de la empresa conjunta petroalba. El tratado fund la Empresa
Grannacional de Energa, cuyo papel es la organizacin de la explotacin del petrleo
y del gas, la refinacin, el desarrollo de la industria petroqumica, elctrica, fuentes alternativas de energa, infraestructura de transporte terrestre y martimo, distribucin y
venta. Adicionalmente, fueron firmados por Venezuela acuerdos energticos bilaterales
sobre el suministro del petrleo o sus equivalentes con Bolivia, Nicaragua y Hait. Segn
los acuerdos firmados, el esquema de compensaciones financieras prev el pago de 50%
del precio del crudo en el plazo de noventa das desde la conclusin de la transaccin, el
25% en el plazo de 25 aos, con el inters fijo del 2% y, adems, la transferencia del 25%
del valor de la transaccin al Fondo de la alba, el cual est dedicado a la financiacin del
desarrollo de la infraestructura y proyectos sociales en los pases miembros.
El intercambio comercial y econmico entre Venezuela y la alba crece constantemente.
El mayor volumen lo nota el intercambio con Ecuador, luego con Bolivia, Cuba y Nicaragua (ver diagrama 1).151 La colaboracin en el marco de la alba con Bolivia y Ecuador,
149

Idem.

Idem.

150

Portal Banco de Comercio Exterior (Bancoex), Repblica Bolivariana de Venezuela. [Disponible en: http://www.
bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].

151

231

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

importantes poseedores de recursos energticos, permite que Venezuela controle gran


parte de suministros de energa en la regin.
Diagrama 1. Volumen del intercambio comercial de Venezuela con la alba en usd
Fuente: Elaboracin propia con base en los datos de Banco de Comercio Exterior, Bancoex, Repblica Bolivariana de Venezuela.

[Disponible en: http://www.bancoex.gov.ve/]. [Consulta: 6 de mayo de 2012].

En enero de 2008 fue fundado el Banco de la alba y el sistema financiero de compensacin el Sistema nico de Compensacin Regional (sucre), el cual se implement
para usarse en el comercio recproco entre los pases de la alba.152 En abril de 2008
los pases miembros de la alba firmaron Acuerdo para la Implementacin de Programas
y Cooperacin en materia de Soberana y Seguridad Alimentaria, as como tambin el
Acuerdo de Solidaridad y Apoyo al Pueblo y al Gobierno de Bolivia. Durante la ltima
cumbre de la alba fue firmado por el periodo de un ao el Acta de Compromiso entre
Argentina y la alba, referente a cooperacin tecnolgica.
La cooperacin econmica y en materia de desarrollo social fue ampliada por la coordinacin de las actividades en el rea militar. En mayo de 2006, Venezuela firm el Acuerdo Complementario al Convenio Bsico de Cooperacin Tcnica entre la Repblica de
Bolivia y la Repblica Bolivariana de Venezuela en materia militar. En octubre de 2009,
Hugo Chvez Fras (2008).

152

232

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

durante la vii Cumbre de la alba, los pases miembros decidieron crear el Consejo de
Seguridad de la alba (el Comit Permanente de Soberana y Defensa de la alba-tcp)
y fundar una escuela militar regional. Durante la ltima xi Cumbre del alba, la cual
tuvo lugar en febrero de 2012, fue adoptada la declaracin sobre la conformacin del
Consejo de Defensa de la alba. El consejo se compone de los ministros de Defensa y
jefes de los ejrcitos de los pases miembros. Los pases de la alba presentan una postura
comn en varios asuntos internacionales. La ltima cumbre finaliz con la adopcin de
la declaracin conjunta para apoyar a Argentina en la reclamacin de la independencia
del archipilago de las Malvinas. Adems, fue adoptada la declaracin sobre el derecho
de Puerto Rico a la autodeterminacin y la independencia.
Los aliados principales de Venezuela en la alba son Cuba, en la subregin caribea;
Bolivia y Ecuador, en la subregin andina, y Nicaragua en Amrica Central. Cuba es el
aliado venezolano ms antiguo en la alba y, adems, es el cofundador de esta organizacin. En su territorio est localizada la mayor parte de la infraestructura administrativa
y tcnica de la alba. Las relaciones oficiales y regulares entre estos dos pases empezaron
despus de la toma del cargo de presidente por Hugo Chvez Fras en 1999. Se puede
distinguir dos etapas en estas relaciones, cuyo punto divisorio es la creacin de la alba
en 2004. En julio de 1999 el ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Chvez,
Jos Vicente Rangel, anunci que Venezuela suministrara el petrleo a Cuba en condiciones preferenciales. Esta decisin fue confirmada por Hugo Chvez durante la cumbre
de los pases de la caricom en Trinidad y Tobago, donde anunci que Cuba se juntara
al grupo de los pases que, bajo el Acuerdo de San Jos, reciban suministros de petrleo
en condiciones preferenciales. Esta decisin unilateral de Venezuela provoc la protesta
por parte de Mxico. As bien, independientemente del renovado Acuerdo de San Jos, el
gobierno venezolano firm con Cuba en octubre de 2000 el Convenio Integral de Cooperacin entre la Repblica de Cuba y la Repblica Bolivariana de Venezuela (acuerdo
sobre el intercambio de mercancas y servicios conforme a principios de solidaridad).
Venezuela empez a suministrar petrleo a Cuba a precio fijo preferencial.153
La evolucin de la poltica del gobierno de Hugo Chvez, desde la revolucin nacional
hasta la revolucin socialista, result en la consolidacin de la cooperacin y alianza con
Leonardo Montiel Ortega (2001: 322-323).

153

233

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Cuba. En diciembre de 2004 estos pases firmaron la Declaracin Conjunta y extendieron el mbito del Convenio Integral. En consecuencia, se firm el Acuerdo para la
Construccin de la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (alba),
porque en 2005, en La Habana, Venezuela firm con Cuba 49 acuerdos de cooperacin
econmica, lo que constituy el fundamento de la alba. Segn los acuerdos firmados,
se abolieron los derechos de aduana sobre el intercambio comercial. Tambin fueron
creadas 26 empresas mixtas, tales como: Constructora alba, pdvsa-Cuba o vencupet,
que componen la Corporacin Venezolana de Petrleo, la filial de pdvsa y una empresa
cubana Comercial cupet, para la exploracin de petrleo. Ambos pases emprendieron
varios proyectos; por ejemplo, la Siderrgica de la alba, el proyecto de cooperacin en
el rea de la industria del azcar, de construccin de viviendas (PetroCasas), el proyecto
de desarrollo endgeno en el rea de la produccin agropecuaria en Cienfuegos, el proyecto de la instalacin del cable submarino de fibra ptica entre La Guaira (Venezuela) y
Siboney, para el cual se fund la empresa Telecomunicaciones Gran Caribe; el proyecto
de la construccin de la planta elctrica en la provincia de Holgun, el proyecto de la
construccin del aeropuerto internacional en San Vicente y las Granadinas. Cuba y Venezuela firmaron tambin acuerdos en el rea de turismo y servicios de transporte areo
y martimo.
En 2007 Venezuela empez la cooperacin con Cuba en el rea de la infraestructura
para la industria petrolera. Se trataba de la refinera en Cienfuegos, un proyecto iniciado
por Cuba con la colaboracin de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (urss) y
parado en 1991. Segn el acuerdo firmado, Venezuela se convirti en el propietario del
49% de las instalaciones y suministra el petrleo a la refinera. En 2005, Venezuela abasteci el 68% de la demanda de Cuba, suministrando 97 mil barriles de petrleo diarios,
incluidos 44 mil barriles en el marco de Petrocaribe. La empresa vencupet fue fundada
para realizar la refinacin del petrleo en la modernizada refinera en Cienfuegos. Los
acuerdos energticos permiten a Cuba reexportar una parte del petrleo suministrado.
En 2008 el nivel de suministro de crudo aument hasta 115 mil barriles diarios. Venezuela es el principal socio comercial de Cuba, a la que suministra, aparte del petrleo
y sus derivados, tambin zapatos, productos textiles, de construccin e industriales. La
cooperacin en materia de comercio e inversiones tiende a la complementariedad econmica. Sin embargo, Cuba es un beneficiario econmico indiscutible en el marco de la
cooperacin realizada. Desde 2003, en el marco del programa del desarrollo de misiones
234

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

sociales realizado por el gobierno venezolano, Cuba exporta a Venezuela recursos humanos, principalmente profesores, mdicos, enfermeras y otros especialistas. El programa
de misiones sociales es realizado y financiado con los ingresos de pdvsa tambin en Bolivia y Nicaragua, en el marco de la integracin latinoamericana, alternativa al modelo
liberal y subordinada a la concepcin del Socialismo del siglo xxi. Venezuela, al mismo
tiempo recibe de la alianza con Cuba los beneficios de carcter ideolgico y poltico,
realizando el proyecto de la Revolucin Bolivariana en la regin e intentando recuperar
el potencial de la izquierda en el mundo.
Cuba y Venezuela presentan una postura comn frente a la poltica de los Estados Unidos en el hemisferio occidental y en otras regiones del mundo. En los foros internacionales (onu, oea, Cumbres de las Amricas) Venezuela demanda que se levante el embargo
impuesto por los Estados Unidos sobre Cuba en los aos sesenta del siglo xx y que se
devuelva al gobierno cubano el derecho de participar en los trabajos de la oea. Cuba y
Venezuela colaboran tambin en el rea de la defensa y seguridad. Ambos pases comparten la doctrina militar segn la cual la mayor amenaza a su seguridad la constituye
un potencial ataque de parte de los Estados Unidos.
Actualmente, Bolivia constituye el aliado ideolgico ms prximo de Venezuela en Amrica del Sur. El gobierno de Hugo Chvez est apoyando al gobierno de Evo Morales,
financiando varios proyectos econmicos, sociales y educativos realizados en Bolivia.
La cooperacin con Bolivia en el marco de la alba se basa en el proyecto de crear una
empresa venezolano-boliviana, Petroandina, cuyo papel ser buscar y extraer petrleo en
el territorio de Bolivia. Venezuela presta ayuda tambin en el proyecto de produccin de
gas realizado por Argentina y Bolivia y la creacin de la Organizacin de Pases Productores y Exportadores de Gas del Sur (opegasur).
Tambin las relaciones entre Nicaragua z Venezuela en el marco de la alba tienen el
fundamento ideolgico. Nicaragua es el aliado ms prximo de Venezuela en Amrica
Central y el mayor beneficiario de la ayuda venezolana en esta subregin, lo que incluye
la liquidacin de la deuda nicaragense o la ayuda prestada por el Banco de Desarrollo
Social de Venezuela. Venezuela vende el petrleo a Nicaragua a precios preferenciales y,
adems, presta ayuda en la realizacin del proyecto de instalacin de una refinera. En el
marco de cooperacin, fue creada la empresa Sociedad alba de Nicaragua (albanisa),
235

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

con la participacin del capital de pdvsa (51%) y Petronic (40%), la cual realiza inversiones tambin fuera del sector energtico, fomentando el desarrollo social y educativo
de Nicaragua. En el marco del Plan Grannacional, Venezuela apoy al gobierno nicaragense en la accin de la alfabetizacin del pas. En marzo de 2012 el secretario general
de la alba, Rodolfo Sanz, inform que Venezuela es actualmente el segundo mayor socio
comercial de Nicaragua, avanzando de la lejana posicin 26, y esto se debe a la cooperacin de ambos pases en la alba.

Conclusin
La poltica exterior del gobierno de Hugo Chvez ha sido condicionada por la necesidad
de mantener la histrica y tradicional actividad internacional iniciada por los gobiernos
venezolanos anteriores, los cuales haban aspirado al fortalecimiento de la posicin de
Venezuela en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Por otro lado, la poltica exterior
del gobierno bolivariano ha adoptado un planteamiento encaminado a convertirse en la
izquierda radical de carcter global que rechaza las soluciones polticas y econmicas del
liberalismo.
Venezuela construye su posicin y el papel internacional basndose en el potencial energtico y la independencia de los Estados Unidos, intentando conseguir influencia sobre
la poltica regional de forma real. La esencia de la nueva geopoltica de Venezuela se
encuentra en la realizacin de la poltica exterior bidireccional, cuya base constituye, por
un lado, el potencial energtico del pas y, por el otro, el proyecto revolucionario de la
transformacin de las relaciones internacionales en el rea poltica, econmica y social.
Actualmente, el futuro de la alba y el potencial geopoltico de Venezuela dependen, en
mayor grado, del desarrollo de la situacin poltica en el pas, cuyo lder lucha contra una
enfermedad grave y, adems, en octubre de 2012, cuando se presente nuevamente a las
elecciones presidenciales, dejar que el pueblo juzgue sus logros. Por otra parte, hay que
tomar en cuenta la difcil situacin econmica del pas y el hecho de que la realizacin
de los proyectos revolucionarios depende de la coyuntura y los precios del petrleo en los
mercados mundiales.
236

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Durante la primera dcada del siglo xxi en Amrica Latina tuvieron lugar cambios de
carcter poltico, econmico, cientfico-tecnolgico, social y cultural. El resultado de
estos procesos, muy complejos y variados, es la formacin de una nueva dimensin y
cualidad en el mbito de las relaciones y cooperacin internacional en la regin. La nueva
geopoltica se caracteriza por un alto nivel de fragmentacin poltica, econmica e ideolgica de los pases latinoamericanos, la diversificacin de relaciones y la gran diversidad
de estrategias de actividad en la regin y en las relaciones interregionales, la variedad de
nuevos proyectos de integracin poltica, econmica y social, a la vez con el aumento de
la interdependencia, cooperatividad y pragmatismo.
El modelo de la integracin cooperativa y complementaria que excluye la competicin
y que fue propuesta por Venezuela en el marco de la alba, es una estrategia alternativa
cuyo objetivo es aumentar el nivel del desarrollo econmico y social de los pases latinoamericanos, basndose en los recursos propios, repartidos de manera solidaria y justa.
Como lo afirma Antonio Colomer Viadel,154 la prctica de la solidaridad y ayuda mutua,
as como la responsabilidad por la solucin de los problemas sociales, las desigualdades y
diferencias que emprenden los pases de la regin de mayor potencial econmico debera
llevar a la construccin de una duradera y fuerte unin de los pases latinoamericanos.
Sera muy difcil realizar una verdadera integracin de las sociedades divididas por profundas desigualdades y asimetras en el nivel de desarrollo.

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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

240

xxi :

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

captulo 9

Cooperacin Sur-Sur como promotora


de integracin latinoamericana
Juan Pablo Prado L allande*
Pedro Manuel Rodrguez Surez

Introduccin
Amrica Latina y el Caribe (alc) es una regin que, con sus bemoles histricos, ha
promovido diversos esquemas de integracin, siendo en aos recientes la cooperacin
internacional para el desarrollo (cid), materializadas mediante programas y proyectos
de Cooperacin Sur-Sur (css) un ejercicio particularmente activo en este sentido. Ello
en buena medida debido al renovado respaldo poltico que desde las Cancilleras y oficinas afines (dependiendo cada caso) latinoamericanas se le ha conferido a la css, en su
dimensin de instrumento activo de poltica exterior, generando entre sus efectos, y con
base a las relaciones cooperativas en diversos mbitos (tcnicos, cientficos, culturales,
etc.), crecientes espacios de interaccin y dilogo poltico, mismos que contribuyen a la
generacin de un entorno proclive a favor de procesos de integracin latinoamericana.
* Profesor-Investigador en Relaciones Internacionales, Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, Mxico. Licenciado en Relaciones Internacionales por la UNAM, Magister en Cooperacin Internacional y Doctor en Relaciones
Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
www.cooperacioninternacional.mx

241

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Y es que, adicionalmente a lo referido, el sistema global y en particular latinoamericano de


cid hoy en da se encuentra inserto en un dinmico proceso de revisin de sus modalidades de actuacin, en cuyo marco se han activado distintas estrategias que pretenden renovar a este mecanismo de colaboracin, en aras de otorgarle mayor capacidad para lograr
sus propsitos, en particular de cara a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) que
deben cumplirse en el ao 2015. En este sentido, alc se enfrenta a escenarios emanados
de esta reconfiguracin de la cid que le generan importantes retos tanto a nivel nacional
como colectivo, en donde la actuacin ms consensuada en temas clave de la agenda internacional entre los pases que conforman a esta regin del mundo podra aumentar las
posibilidades de conseguir, por un lado, mayor integracin entre s y por el otro (y como
efecto de lo anterior) un mayor peso por parte de Latinoamrica y el Caribe en los actuales
refuerzos en pro de una gobernanza global ms representativa y eficaz.
A este respecto, y como efecto del impasse en que la cid (principalmente en su dinmica
Norte-Sur) se encuentra debido principalmente a la seguritizacin y efectos de la crisis
econmica en Estados Unidos y la Unin Europea (ue), y en contraste con ello frente al
referido creciente peso conferido a las polticas de cooperacin en la mayora de los pases
latinoamericanos, la css en esta regin ha registrado un indito crecimiento cuantitativo
y cualitativo, propiciando espacios de acercamiento multinivel (personal, institucional
y gubernamental) en pro de la integracin latinoamericana. En este sentido, por su relevancia e incidencia, resalta el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css
realizado al amparo de la Secretara General Iberoamericana (segib), mismo que, a pesar
de su reciente puesta en marcha, conforma uno de los ejercicios ms actuales y consolidados de impulso a la institucionalizacin y gobernanza de la css en esta regin del planeta.
Considerando lo anterior, es plausible aseverar que conforme se practique ms y mejor
(en trminos de calidad) cooperacin internacional, se genera mayor oportunidad de que
tales actividades contribuyan a reforzar procesos de integracin, siendo el caso latinoamericano, mediante su ejercicio de css y, concretamente a travs del referido Programa
Iberoamericano, un ejemplo tangible y actual en este sentido.
El objetivo central de este trabajo consiste en analizar la manera en que la cid en lo general
y la css en lo particular han promovido mayores espacios y oportunidades de integracin
latinoamericana, mediante el ejercicio de tales actividades, en especial a travs de la instrumentacin del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib.
242

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Para lograr tal propsito el captulo se divide en cinco secciones. Luego de esta Introduccin, se hace un anlisis general respecto a los elementos ms relevantes en torno a la
concepcin, estructura y desafos ms apremiantes de la cid desde la perspectiva global
y su relacin con procesos de integracin, cuyo contexto temporal de instrumentacin
-condicionado por la actual crisis econmica- le resta peso poltico y financiero a esta
actividad para enfrentar los retos, pasados y actuales, en trminos de dficit de desarrollo. Con base en ello, tras abordar velozmente la dinmica de la cid en alc (desde su
perspectiva receptora) el texto se dedica a analizar la aportacin ms relevante de alc al
sistema de cid: su css, haciendo una breve revisin de su historia y estatus actual, el cual
se define por su veloz crecimiento en cuanto a actividades se refiere, ahondando el estudio en torno a los Programas de Cooperacin Horizontal Sur-Sur Regional promovidos
mediante la segib.
Finalmente, y con base en lo anterior, se hace una revisin del papel de la css, y concretamente del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib como
ejercicio promotor del proceso de integracin latinoamericana.
Entre las consideraciones finales se seala que en un contexto global no propicio a favor
de la cid en su dimensin Norte Sur, en Latinoamrica, debido al impulso que desde
las directrices de poltica exterior se le ha otorgado a la css, y en particular gracias a los
efectos emanados del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento css de la segib y
a otras actividades afines, esta actividad se encuentra incidiendo de manera positiva a
favor del proceso de integracin en Amrica Latina. Ello mediante la instrumentacin
de acciones, proyectos y programas de colaboracin tcnica, cientfica, cultural etc. as
como de la conformacin de espacios tcnicos y polticos para regular e institucionalizar
a la css en Latinoamrica, mismos que contribuyen a su vez en la construccin de los
cimientos necesarios con base en los cuales la integracin poltica y econmica regional
pueda continuar sustentndose en el mediano y largo plazo.

La cooperacin internacional para el desarrollo. Acciones


colectivas a favor de la integracin regional
Desde hace casi siete dcadas la cid constituye una actividad caracterizada por su di243

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

namismo y creciente trascendencia a escala mundial. sta es practicada por una amplia
diversidad de actores ya sean globales, regionales o subregionales, cuya vocacin es incrementar el nivel de vida de determinados individuos en mbitos especficos relacionados
con su bienestar, en ocasiones generando como efecto colateral procesos proactivos a
favor de la integracin de los actores del ejercicio en cuestin.
Este instrumento fundamenta sus estrategias y acciones en que por s mismas, las relaciones econmicas y polticas internacionales no garantizan el desarrollo equitativo de
los pases y de sus poblaciones, especialmente los ms vulnerables. De ah la necesidad
de realizar acciones compensatorias o regulatorias que reduzcan el desequilibrio e inequidad entre el Norte y el Sur y dentro de los pases mismos, ya que ello contribuye a promover mejores condiciones de vida a favor de las personas, estimulando la conformacin
de regiones ms integradas y, por ende, de un mundo ms estable y seguro.
La cid por tanto se erige como un mecanismo practicado por diversos actores internacionales que pretende corregir desajustes sociales y econmicos mediante el otorgamiento de capacitacin, intercambio de buenas prcticas en diversos asuntos, as como
en la dotacin de flujos financieros o tecnologa, incentivando colateralmente procesos
de integracin multinivel (interpersonal, institucional y gubernamental), con base en las
acciones cooperativas realizadas por sus practicantes. Lo anterior puede ser de manera
gratuita o concesional;155 sustentados (en trminos ideales) en la coparticipacin, la corresponsabilidad y el cofinanciamiento entre las entidades involucradas.
De ah que la cid constituye un instrumento de apoyo externo de naturaleza complementaria a los esfuerzos nacionales en determinados rubros y mbitos de accin de
inters pblico, lo cual confirma su perfil meramente compensatorio y tangencial, con
temporalidad coyuntural. Por ello, en principio, estas actividades, en lugar de generar
dependencia o sumisin de una de las entidades respecto a la que cuenta con mayores capacidades, incentiva la integracin y colaboracin conjunta entre s mediante esquemas
democrticos, horizontales, puntuales y coyunturales de accin comn, teniendo como
fin atender necesidades especficas y prioritarias de la poblacin beneficiaria.
Es decir, por debajo de condiciones comerciales convencionales, las cuales se sustenta en la tradicional obtencin de
rendimientos o ganancias a favor de alguna de las partes, mediante la venta de productos o servicios, cuyo precio se
establece con base en la dinmica del mercado.

155

244

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Con el tiempo, a este impulso de cid inicialmente promovido de manera institucional


desde Naciones Unidas a partir de 1945, se han adherido un nmero cada vez mayor de
actores procedentes de diversa ndole, tales como agencias de ayuda de pases desarrollados y emergentes, organismos y mecanismos de colaboracin y gobernanza globales,
regionales y subregionales, actores centralizados y descentralizados, as como iniciativas
de cooperacin promovidas por pases en desarrollo, organizaciones no gubernamentales, fundaciones, universidades, empresas, etc.
Este amplio y creciente conglomerado de actores de la cid, adscritos tanto al hemisferio Norte como del Sur, se ha ido conformando como un nuevo ente en el seno de las
Relaciones Internacionales, denominado sistema de cid, cuya asignacin conceptual la
incluye en el amplio abanico de acciones y estrategias a favor de la gobernanza global.
Considerando lo anterior, el sistema internacional de cid comprende al conjunto de
actividades de colaboracin llevadas a cabo por diversos actores de la sociedad internacional, ya sean pblicos o privados, procedentes de pases desarrollados o en desarrollo,
centrales o subnacionales, caracterizadas por cierto grado de coordinacin, coherencia y
complementariedad entre s, en el marco de determinados objetivos, normas, procedimientos, reglas y procesos de decisin y accin no vinculantes, mismos que dependen de
la voluntad poltica y financiera de sus promotores, tendientes a incentivar el bienestar
en determinado rubro de algn grupo poblacional especfico. (Prado-Ochoa, 2009: 42).
Ya que una caracterstica del sistema de cid es su evolucin, as como su adecuacin al
entorno temporal en cuestin, al concluir Guerra Fra (misma que condicion durante
dcadas las relaciones internacionales, y por ende a la propia cid, haciendo de este mecanismo en varios casos un instrumento de poder a favor de los intereses de varios donantes),156 la dinmica, objetivos y prioridades de la cid se transformaran.
As ocurri a partir del inicio de los aos noventa del siglo xx. Es por ello que en el marco
de un nuevo contexto internacional ms propicio respecto a la agenda del desarrollo, la
La cooperacin internacional llevada a cabo durante la guerra fra, en muchos casos actu como un instrumento
pacfico (no coercitivo) de poder en las relaciones internacionales, en el sentido de consistir en un mecanismo diseado en buena medida para mantener o extender los intereses estratgicos de las principales potencias, dejando en
un segundo plano objetivos desarrollistas (odi, 1994: 1).

156

245

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

onu organiz a lo largo de ese decenio y durante los primeros aos del siglo xxi una serie
de cumbres internacionales con la finalidad de lograr consensos y compromisos en diversas materias relacionadas con el desarrollo y el combate a la pobreza. Lo referido con el
propsito de otorgarle al sistema de cid nuevas directrices y orientaciones consensuadas
entre sus actores, a efecto de dotarla de mayor capacidad para conseguir sus propsitos.157
Por lo tanto, ante un escenario internacional supuestamente ms propenso a favor del
desarrollo,158 fue generndose un consenso ampliamente compartido que consideraba
imperante reformular la dinmica en que la cid se llevara a cabo en el futuro.
El primer ejemplo ms representativo a este respecto fue la aprobacin en el ao 2000
de la Declaracin del Milenio por parte de la Asamblea General de la onu. En ella se
establecieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), consistentes en ocho objetivos y diversas metas medibles en diversos rubros a escala global, mismos que deben
ser cumplidos, a ms tardar, en el ao 2015.
Es as que desde el ao 2000 -y al menos hasta el 2015- los odm se erigen como los elementos clave y de referencia obligada del sistema de cid, para lo cual ha sido necesario
que los miembros de dicho sistema renueven sus compromisos y esfuerzos en aras de
Antes de los noventa la onu tambin organiz una serie de conferencias internacionales, entre las que se encuentran las siguientes: Medio Ambiente (Estocolmo 1972); Poblacin (Bucarest, 1974); Desarrollo Industrial (Lima,
1975); Mujeres (Mxico, 1975), entre muchas otras. Tras el final de la guerra fra la onu lanz un nuevo llamado
para celebrar una nueva generacin de conferencias multilaterales a favor del desarrollo. Por citar algunas de stas:
Cumbre Mundial sobre la Infancia (Nueva York, 1990), Cumbre Mundial sobre la Educacin (Jomtin, 1990),
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Ro de Janeiro, 1992), Conferencia Mundial
sobre Derechos Humanos (Viena, 1993), Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo (El Cairo, 1994),
Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing,
1995), Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Roma, 1996). Las ms recientes Cumbres para revisar el estado de
avance de los compromisos asumidos durante los novena son: Financiacin Internacional para el Desarrollo (Monterrey, 2002), Alimentacin (Roma, 2002 y 2008), Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), Mujer (Nueva
York, 2005), entre otras.

157

Se recurre al calificativo supuesto, debido a que, a pesar de que el entonces Secretario General de la onu, Boutros
Ghali hizo referencia a la necesidad de aprovechar los dividendos de la paz tras el fin de la contencin bipolar,
la aod global cay un 20%, precisamente, durante la dcada de los noventa. Ello, en buena medida, debido a la
devaluacin geopoltica de la ayuda como instrumento de poltica exterior de las grandes potencias, al no tener
que recurrir a dicho mecanismo para influenciar comportamientos de sus receptores, ya sea a favor de uno u otro
bando, dado que uno de ellos, finalmente, claudic respecto al capitalista.

158

246

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cumplirlos. En este ejercicio, el Objetivo 8 (Fomentar una asociacin mundial para el


desarrollo), es de particular relevancia, dado que se estima que mediante ste, el resto de
Objetivos y metas podrn ser atendidos, en donde la denominada Agenda de eficacia de
la ayuda constituye un fehaciente ejercicio en este sentido.
Por lo tanto, para acompaar y honrar a travs de resultados tangibles este nuevo impulso a estos y otros objetivos de desarrollo internacional, gobiernos nacionales, organismos
multilaterales y muchos otros actores pblicos y privados del sistema de cid han formalmente aceptado que se requiere otorgarle a esta actividad, adems de un respaldo poltico
y financiero adicional por parte de stos, de nuevas estrategias, en donde la financiacin
al desarrollo y la calidad de la ayuda constituyen elementos centrales de esta tendencia.
Sin embargo, ya que como se ha sealado la dinmica del sistema de cid depende de
la coyuntura nacional e internacional presente en un momento histrico determinado,
dada la presente primaca de la seguridad respecto a la sealada agenda del desarrollo, as
como de la crisis financiera global que inici en el ao 2009 y cuyos efectos continan
presentes en varias economas centrales, este mecanismo de colaboracin ha tenido que
afrontar complejos retos que afectan severamente el devenir y fortaleza de dicho instrumento. De esta forma, tales acontecimientos han incidido de manera negativa en la capacidad de la cid (especialmente en su dinmica Norte-Sur) para promover la consecucin
de los odm y otros propsitos en materia de desarrollo global.
Ejemplo de ello es que en abril del 2012 el Comit de Asistencia para el Desarrollo (cad)
de la Organizacin para el Desarrollo y Cooperacin Econmica (ocde) public los datos ms actuales (2011) en materia de Asistencia Oficial para el Desarrollo (aod), el monto cuantitativo ms representativo de la cooperacin al desarrollo Norte-Sur. Y como era
de esperarse, a la luz de la persistente crisis econmica global, la cual afecta de manera
especial a varios miembros del cad, el dato ms revelador es el descenso, por primera vez
en 14 aos, de la aod. Segn el cad, la aod en 2011 fue de 133.530 millones de dlares,
2,7% menor respecto a la registrada en el ao anterior (oecd, 2012a).
Ahora bien, como sucede ao tras ao, estos recursos y porcentaje deben analizarse con
mayor detenimiento, a fin de identificar con precisin aquellos pases que redujeron sus
aportaciones en este rubro, as como aquellos que hicieron lo contrario, en el mismo
247

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

lapso de tiempo.
En ese sentido, Italia, Suiza, Nueva Zelanda, Suecia, Alemania, Corea y Australia fueron los nicos pases que en 2011 aumentaron sus respectivos presupuestos nacionales
de aod tomando como referente el ao anterior. Mientras tanto, los otros 16, es decir,
el 70% de los miembros del cad, hicieron lo contrario, con Grecia, Espaa y Austria
liderando a este grupo. (figura 1)
Figura 1. Variacin porcentual nacional del presupuesto en aod 2011
de los pases del cad, respecto al 2010
Fuente: Elaboracin propia, con base en Organisation for Economic and Development Cooperation (oecd)-Development Assistance
Committee (dac) (2012a), Development: Aid to developing countries falls because of global recession

oecd-dac, Paris, 2012.

Como es evidente, la crisis econmica ha hecho mella en los presupuestos nacionales de


aod en un amplio nmero de donantes. Ello denota que en el marco de determinada coyuntura histrica adversa (como la actual), la ayuda internacional es uno de los rubros de
poltica exterior ms recurrentemente sacrificados en varios pases, lo que a su vez denota
la vulnerabilidad de esta poltica pblica, la cual a todas luces no suele ser prioritaria en
varios Estados.
248

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Ahora bien, el vnculo entre cooperacin e integracin consiste en que mediante la primera actividad, es plausible generar el contexto favorable para que, con base en acciones concretas de colaboracin interpersonal, institucional e intergubernamental entre
las partes en cuestin, puedan sostenerse procesos de integracin en el rubro poltico y
econmico a escala subregional o, en el mejor de los casos, regional.159
Lo anterior genera que tanto como cooperacin como integracin suelan ser dos actividades, si bien diferenciadas, intrnsecamente relacionadas entre s. Ello en virtud de
que sus aspiraciones respecto a conformar entre las partes involucradas mecanismos de
colaboracin mediante normas e instituciones coinciden en que su fin es incrementar el
bienestar de la poblacin beneficiaria. Ahora bien, la particularidad que ofrece la integracin reside en que la manera de conseguir sus objetivos se sustenta en esencia en el
fortalecimiento de la cohesin poltica, econmica o social entre los pases involucrados,
lo cual no necesariamente conforma propsitos de la cooperacin internacional. Sin embargo, usualmente, para conseguir cohesin poltica, econmica y social, los procesos de
integracin suelen recurrir a la cooperacin internacional, la cual le otorga a la primera
el contexto o cimiento base para que la primera pueda operar.
De ah el acertado sealamiento respecto a que como los procesos de integracin son un
fenmeno internacional, tambin utilizan los instrumentos diplomticos tradicionales
del dilogo y la cooperacin (Torrent, 2006: 19-20).
Aunque evidentemente los rubros ms actuales y dinmicos de la cid no se extinguen
con los elementos hasta aqu referidos,160 denotan las directrices ms representativas en
las que esta actividad se desenvuelve y reinventa, a efecto de procurar mejorar sus procedimientos y efectos a favor de un mundo ms equitativo y viable. Lamentablemente,
Tal es el caso del proceso de integracin, gradual, de la Unin Europea, la cual no naci por generacin espontnea, sino como efecto de mltiples acciones de colaboracin a nivel bilateral o subregional, las cuales al evolucionar e ir paulatinamente generando lazos de mayor entendimiento y confianza entre los pases participantes, y
de la mano de los resultados exitosos generados, conforma el ejercicio ms exitoso a escala global de cooperacin e
integracin.

159

160

Un estudio peridico y puntual de estos asuntos se encuentra en la seccin fija de la Revista Espaola de Desarrollo
y Cooperacin, titulada La agenda de la cooperacin internacional para el desarrollo, as como en la correspondiente al Seguimiento de la Cooperacin Sur-Sur, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin-Universidad Complutense de Madrid, Espaa.

249

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ello en un entorno no promisorio, en especial debido a los efectos de la crisis econmica


global, entre los cuales se encuentra la disminucin de respaldo poltico y financiero a
la cid en su dinmica tradicional (Norte-Sur). Lo alentador en este sentido, y como se
analiza en el siguiente apartado, es que conforme la colaboracin Norte-Sur debilita, en
aos recientes la css ha ganado fuerza poltica e instrumental, ampliando espacios en el
sistema de cid, generando tras ello diversos procesos, entre ellos, mayores oportunidades
de integracin latinoamericana.

La cooperacin internacional para el desarrollo en


Latinoamrica. Una mirada desde la Cooperacin Sur-Sur
como elemento integrador
Desde un enfoque latinoamericano, la cid no consiste en ningn sentido nicamente en
el mero otorgamiento de parte de un pas rico a uno pobre de ayuda va aod (el indicador
cuantitativo ms recurrido de la cid en su vertiente Norte-Sur). Por el contrario, esta actividad corresponde a un conglomerado de acciones de colaboracin de diversa ndole, en
donde si bien la recepcin de aod guarda un importante lugar, la transaccin financiera
de una parte a la otra no necesariamente conforma el principal referente a este respecto.
En este sentido, la colaboracin tcnica, cientfica, tecnolgica, cultural, econmica,
deportiva y poltica, etc.161 ya sea aquella proveniente del exterior, la practicada entre los
propios pases de la regin va css o aquella que se realiza conjuntamente entre actores
externos y locales,162 forman parte inherente de este amplio ejercicio, el cual, aunque no
es su propsito esencial, contribuye a reforzar procesos de integracin entre los pases
participantes.
Ahora bien, en cuanto a su papel como regin del mundo receptora de aod, alc (con el
8.6% de la poblacin mundial) histricamente se ha caracterizado por no ser prioritaria.
Segn datos de la ocde, mediante el cad, alc recibi 10,812 millones de dlares por
concepto de aod en el ao 2011; equiparable al 8.2% del total de la ayuda que el cad
161

Exceptuando la cooperacin militar, ajena al sentido mismo y objetivos de la cid.

162

Tal es el caso de la Cooperacin Triangular.

250

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

global desde la perspectiva regional. (oecd-dac, 2012: 2).


Como se muestra en la siguiente grfica, han sido frica y Asia (14.5% y 60.4% respectivamente de poblacin mundial) las zonas del mundo que en todo momento han
superado a la nuestra a este respecto, siendo Oceana (0.5% de la poblacin mundial) la
nica que ha recibido menos aod en cuanta neta que alc. (vase figura 2)
Figura 2. Dotaciones porcentuales de aod por regin, 1990-2008
Fuente: oecd-dac, Development Aid at a Glance. Statistics by Region. The Developing World, 2012 edition,
oecd-dac, Paris, 2012, p. 3.

Lo anterior evidencia que histricamente alc no ha sido considerada por la gran mayora de los donantes (con excepcin de Estados Unidos y Espaa) una regin prioritaria
para alojar su aod. Muestra de ello es que si en la dcada de los sesenta alc perciba en
promedio el 12.7% de la aod mundial, en el la proporcin cay al 8.2%, como se ha
indicado.163
Dejando atrs la cid en su dimensin Norte-Sur, resulta fundamental sealar que aunque desde hace dcadas atrs alc ha practicado css, en aos recientes esta particular mo-

En 2007 la proporcin lleg al 6.5%, la ms baja en la historia de la recepcin de aod de alc a nivel mundial.

163

251

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

dalidad de cid ha ganado fuerza y mejor posicionamiento en la regin.164 Este activismo


por parte de alc a la css resulta de la mayor importancia por dos razones fundamentales.
Desde la perspectiva externa, la css constituye el principal aporte de esta regin a la
construccin, direccionamiento, renovacin y democratizacin del sistema de cid, en
especial debido a la insercin ms activa de nuevos actores (los latinoamericanos) a esta
actividad, pretendiendo impulsar esquemas de mayor equidad y horizontalidad entre sus
practicantes, revitalizando y complementando a la colaboracin tradicional Norte-Sur.
Asimismo, ad interim, la css como efecto colateral respecto a sus resultados operativos en
el orden tcnico, cientfico, cultural, etc. entre los pases participantes, se ha constituido
como un recurso que, al propiciar acercamiento, confianza y acciones conjuntas a nivel
individual, institucional e intergubernamental, estimula el espacio propicio a favor de la
ampliacin y profundizacin de procesos de integracin de mayor envergadura, principalmente en el plano poltico y econmico.
En el presente documento se considera como punto de inflexin para comenzar a hablar
de la css a la Conferencia de Bandung de 1955, que reuni a 29 pases subdesarrollados
a los que se sumaron representantes de Argelia, Marruecos y Tnez, an sometidos a
dominacin colonial.
Ante el vigor con el que la css irrumpi en los pases en desarrollo, en donde en ningn
momento alc se quedara atrs, en 1975 se cre el Sistema Econmico Latinoamericano
(sela) con la funcin de servir de centro de las actividades de Cooperacin Tcnica entre
Pases en Desarrollo (ctpd) en alc. Tan solo un ao despus el Movimiento de Pases
No Alineados (noal) -creado en 1961- aprob un Programa de Accin para la Cooperacin Econmica entre Pases en Desarrollo (cepd). ctpd y cepd fueron desde entonces
los canales por los cuales circul la cooperacin entre pases del Sur.
Ya para 1978 se produce un encuentro internacional que se convierte en un hito dentro
del rea de nuestro inters. Entre el 30 de agosto y el 12 de septiembre tiene lugar en la
ciudad de Buenos Aires la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperacin Tc164

Lo cual corresponde al dinamismo que esta actividad registra en la actualidad a escala global, si se considera, por
ejemplo, que segn el Consejo Econmico y Social de la onu, en el ao 2008 dicha modalidad de colaboracin
fue financiada con un monto de alrededor de 16,200 millones de dlares, un aumento del 63% respecto al 2006,
constituyendo en ese segundo ao el 10% del total de la cid. (un-ecosoc: 2010: 24)

252

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

nica entre los Pases en Desarrollo, de la cual resulta el Plan de Accin de Buenos Aires
para Promover y Realizar la Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo (paba).
El paba afirma en su punto 5 que la ctpd Es una fuerza decisiva para iniciar, disear,
organizar y fomentar la cooperacin entre los pases en desarrollo a fin de que puedan
crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos y experiencias en beneficio
mutuo, y para lograr la autosuficiencia nacional y colectiva, lo cual es esencial para su
desarrollo social y econmico.
Pretendiendo dar mayor impulso al proceso, en 1997 la Unidad Especial para la ctpd del
pnud se reuni con un grupo integrado por 23 pases en desarrollo a los que se consider
clave para la css, creando un mbito de trabajo conjunto.165
En 2004 mediante la Resolucin Cooperacin econmica y tcnica entre los pases en
desarrollo fue modificada la denominacin oficial de la cooperacin entre pases en
desarrollo de ctpd a css.
La css ha ido ganando espacios tambin dentro de la Organizacin de los Estados Americanos (oea) y de las Cumbres Iberoamericanas, cuyo 27 encuentro dio indicaciones
a la Secretara General Iberoamericana (segib) para que apoye la preparacin de iniciativas de cooperacin iberoamericana para la promocin de la Cooperacin Sur-Sur y
Triangular.
Siguiendo a las Naciones Unidas diremos que la css es la interaccin entre dos o ms
pases en desarrollo que intentan lograr sus objetivos de desarrollo individuales o colectivos mediante intercambios de conocimientos, aptitudes, recursos y conocimientos
tcnicos (Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, 2004).
La principal innovacin de la css consiste en procurar superar el uso utilitarista/poltico
de la cid Norte Sur; esta ltima en trminos de consistir en una estrategia a favor de la
165

Estos pases, denominados pivotes, son: Argentina, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Costa Rica, Cuba,
Egipto, Ghana, India, Indonesia, Malasia, Malta, Mauricio, Mxico, Nigeria, Pakistn, Per, Senegal, Singapur,
Sudfrica, Tailandia, Trinidad y Tobago, Tnez y Turqua.

253

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

consecucin de objetivos duros de poltica exterior del donante, coaccionando y condicionando al receptor, como efecto colateral de la accin realizada, solicitndole acciones
que, por s mismo, no realizara. Por el contrario, la css, en un esquema ms horizontal,
tiene como fundamento establecer paternariados entre los participantes en un marco
de mayor equilibrio y consenso, en donde las partes involucradas realicen los aportes
correspondientes, haciendo a un lado el referido uso utilitarista de la colaboracin, en detrimento de los intereses del receptor, en pro de la eficacia de sus resultados, en trminos
de desarrollo. En sntesis, la css pretende, en lugar de evidenciar e inclusive ahondar las
asimetras Norte-Sur, estimular el acercamiento entre los pases en desarrollo, realizando
acciones complementarias entre s, en donde uno de los efectos colaterales, tras los acercamientos y acciones conjuntas realizadas, con base en los efectos en pro del desarrollo,
consiste en el fomento a la integracin entre las partes involucradas.
De ah que La css es dese su origen una modalidad que promueve la integracin, vista
no solamente desde un marco institucional, sino desde la posibilidad de estrechar lazos
y definir socios a partir de intereses comunes (segib, 2011: 16).
No obstante las referidas virtudes de la css, ello no debe llevarnos al error de pensar
que la css implica en automtico ni calidad probada de sus acciones ni que su prctica
suponga el abandono de la tradicional cooperacin Norte-Sur. La css puede replicar
vicios de la cooperacin Norte-Sur.166 Asimismo, tampoco debe desdearse el hecho
de que en el mbito de la css existen situaciones en donde su ejercicio puede conllevar
a esquemas de colaboracin con una asimetra (en trminos de niveles de desarrollo y
capacidades institucionales, econmicas y humanas) mucho mayores respecto a la que se
presenta en determinadas actividades de colaboracin Norte-Sur. A este respecto, baste
sealar que la cooperacin (Sur-Sur) ofrecida por Mxico a Belice en el mbito educativo
(por sealar un ejemplo), debido a la enorme diferencia en diversos mbitos entre ambos

166

A este respecto, Mara Clara Sann Betancourt y Nils-Sjard Schulz sealan asertivamente que Al igual que la
cooperacin Norte-Sur, la css forma parte de las polticas exteriores de los pases proveedores y por esa razn es
necesario analizar y entender sus intereses e incentivos. Algunos pases buscan proyeccin internacional basada
en valores e ideologas; otros estn abriendo mercados y recursos naturales, o buscan apoyo de posiciones en foros
internacionales como las naciones Unidas () En este sentido, es necesario un debate ms sincero sobre si la css
peligra al seguir las mismas dinmicas verticales de la cooperacin Norte-Sur, en particular cuando tiene lugar
entre pases de diferentes grados de desarrollo (Sann y Schulz, 2009: 3).

254

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

pases,167 genera ms retos y complicaciones por la enorme asimetra entre ambas partes,
que la colaboracin realizada, por ejemplo, entre la Unin Europea y Brasil, en donde
priman los costos compartidos y los aportes equitativos en los diversos mbitos de la
colaboracin en cuestin.
Mas all de estas situaciones, para tener una dimensin general de los volmenes de css
reportados en Latinoamrica en aos recientes, resulta conveniente sealar que el Informe de css de la segib del ao 2008 contabiliz 1480 acciones de Cooperacin Horizontal Bilateral y 66 acciones/proyectos de Cooperacin Triangular (al ser Informe 2008,
sus datos corresponden al ao 2007) (segib, 2008). Al siguiente ao fueron reportadas
1879 acciones de Cooperacin Horizontal Bilateral y 72 acciones/proyectos de triangular (segib, 2009). A su vez, el Informe 2010 (con base en una renovada metodologa de
criterios y cuantificacin) report 881 proyectos y 321 acciones de Cooperacin Horizontal Bilateral y 46 proyectos/acciones de Cooperacin Sur-Sur y Triangular (segib,
2010a), mientras que el Informe 2011 (nuevamente, con innovadores estrategias de conteo) indica que en 2010 fueron realizados 529 proyectos de css bilateral y 313 acciones,
as como 83 intervenciones de Cooperacin Triangular (Op. Cit.: 6).
En este sentido, uno de los ejercicios de css que inciden con mayor determinacin en el
fomento de la integracin latinoamericana es la denominada Cooperacin Horizontal
Sur-Sur Regional, nombrada as por los integrantes de la segib en 2011.
Segn este organismo y sus pases miembros, las actividades inherentes a esta novedosa
modalidad de colaboracin deben cumplir con las siguientes particularidades:
a ) Participacin de un mnimo de 3 o ms pases en desarrollo, cualquiera que sea
su funcin cooperante (oferente, receptor, administrador, etc.);
b ) Tener una estrategia regional, en el sentido de que tanto el objetivo (la inte167

Por ejemplo, mientras que en el rea internacional del Ministerio de Educacin beliceo laboran dos personas
(gestionando la cooperacin internacional que se destina a dicho pas centroamericano), en la Direccin General de
Relaciones Internacionales de la Secretara de Educacin Pblica mexicana, trabajan unas 120 personas (sin contar
a los funcionarios de la Direccin General de Cooperacin Educativa y Cultural, adscrita a la Agencia Mexicana de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo).

255

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

gracin y/o el desarrollo de la regin) como la estrategia, son compartidos por


oferentes y receptores;
c ) La cooperacin es acordada y diseada de manera conjunta por todos los pases
participantes y es ejecutada en un marco de institucionalidad;
d ) Se instrumenta a travs de Programas de Cooperacin (esto es, un conjunto de
proyectos orientados a un mismo objetivo (Ibidem: 92)
Ejemplos de Cooperacin Horizontal Sur-Sur Regional se encuentran en acciones de
colaboracin realizadas al amparo de ejercicios de integracin regional y subregional,
tales como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica alba-, mercosur, Organismos andinos (como la Comunidad Andina de Naciones) e iberoamericanos (como la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y
Cultura oei- y la propia segib), el Sistema de Integracin Centroamericana sica-, la
Unin de Naciones del Sur-unasur- y el Proyecto Mesoamericano, as como Programas
pas y ejercicios de Cooperacin Triangular. (Cifr., Ibid)
Figura 3. Reporte de Programas de Cooperacin Horizontal Sur-Sur Regional, 2011
Tipologa Programa, segn marco de actuacin

Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador

256

unasur

Otros
sica

Organismos
iberoamericanos

Organismos andinos
(can, oas...)

oea

mercosur

alba

Cooperacin
Triangular

Pases

Programa Pas

Esquema de concertacin

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Espaa
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Per
R. Dominicana
Uruguay
Fuente: Secretara General Iberoamericana, Informe de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica 2011, segib, Madrid, 2011, p. 93.

En este sentido, y dado que sera imposible por razones de espacio hacer mencin a todos
y a cada uno de los realizados al amparo de las citadas iniciativas (vase figura 3),168 en el
siguiente apartado se analiza lo correspondiente a uno de los Programas con mayor incidencia en pro de la integracin iberoamericana, el cual es el Programa Iberoamericano de
Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur, realizado y promovido a travs de la segib.
En sntesis y como corolario de este apartado, es evidente que la css se encuentra en un
periodo de reposicionamiento en el sistema internacional, generando un conglomerado
de acciones y efectos que de manera creciente influyen al sistema de cid.169 En palabras
de Jos ngel Sotillo Las relaciones Sur-Sur suponen, pues, un cambio cualitativo en la
cooperacin internacional que, como tal, genera un impacto progresivo en la estructura
del sistema internacional, recomponiendo el papel de los actores y el poder/influencia
que cada uno de ellos ejerce; al mismo tiempo, modifica la dimensin tradicional de la
ayuda al desarrollo, rompiendo el binomio donante receptor, para involucrar directamente a los que se incluan en la lista de ayudados. (Sotillo, 2010: 14).
De esta manera, la css ha propiciado espacios de mayor interconexin multidimensional
del orden interpersonal, institucional y gubernamental, generndose en el marco de su
Un estudio ms a fondo sobre ello se encuentra en el Captulo iv del Informe de la Cooperacin Sur-Sur de la segib,
titulado La Cooperacin Horizontal Sur-Sur regional (segib, 2011: 91).

168

169

Dado que en entre los objetivos de este trabajo no se encuentra la referencia a experiencias concretas de cooperacin
en alc, se sugiere la lectura de la siguiente obra, la cual analiza las polticas, motivaciones y orientaciones de varios
pases de alc respecto a la css, en particular en cinco pases representativos (Argentina, Brasil, Colombia, Mxico
y Venezuela): Bruno Aylln y Javier Surazky, La cooperacin Sur-Sur en Latinoamrica. Utopa y realidad, Editorial
Los Libros de la Catarata-Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin, Madrid, 2010.

257

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

instrumentacin mayores y ms profundos procesos de integracin multinivel, mismos


que, en caso de que sus promotores estn interesados de que sean perfeccionados, deben
necesariamente ser institucionalizados, a efecto de que generen resultados con mayor
grado de certidumbre y eficacia. Tal propsito es, precisamente, el objetivo del Programa
Iberoamericano de Fortalecimiento de la css de la segib, cuyas caractersticas y efectos
son analizados en el siguiente apartado.

El Programa Iberoamericano de Fortalecimiento


de la Cooperacin Sur-Sur de la segib: colaboracin
institucionalizada a favor de la integracin latinoamericana
Hablar del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperacin Sur-Sur de
la segib conlleva a hacer referencia a la estructura institucional con base en la cual esta
iniciativa se ha puesto en marcha, as como a sus antecedentes ms significativos, efecto
de que se comprenda su dimensin, alcances y limitaciones, lo cual se realiza en la primera seccin de este apartado. Tras ello, el escrito, con base en los principales resultados
del estudio Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South
Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America, editado en
2011 por el Task Team on South-South Cooperation y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (ocde); documento elaborado por Mara Clara Sanin,
Bruno Aylln y por quien esto escribe, analiza los logros y retos de dicho Programa, en
su dimensin de promotor de integracin regional.
En 1991 en Guadalajara se realiz la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
de Iberoamrica. En este encuentro se conform la Conferencia Iberoamericana, cuyo
fin es profundizar las relaciones y vnculos de los 22 pases de Europa y Amrica de
lengua castellana y portuguesa, a partir de los lazos histricos, lingsticos y culturales
que los unen.
Tanto la Conferencia y sus Cumbres anuales conforman un foro de discusin y acuerdos
polticos, econmicos, culturales y de cooperacin entre Jefes de Estado y de Gobierno de
los pases miembros, de los cuales emanan acciones concretas de colaboracin, mismos
que son institucionalizados, gestionados e instrumentados por medio de la segib, en pro
258

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de procesos ms amplios de integracin regional. Esta Secretara (la cual tiene grado de
Organismo Internacional) creada en el ao 2005,170 conforma la instancia permanente
de apoyo institucional y tcnica a la Conferencia Iberoamericana y a sus Cumbres. As, a
la Secretara de Cooperacin de la segib se le ha encomendado fortalecer la cooperacin
en el marco de la Conferencia Iberoamericana y colaborar con los Estados miembros en
el diseo, gestin, seguimiento y evaluacin de programas, proyectos o iniciativas de este
tema. (Task Team on South South Cooperation, 2011)
Estos proyectos y programas deben surgir de los pases y ser presentados a consideracin de la Cumbre para la adhesin voluntaria de aquellos miembros interesados en su
puesta en marcha. Un Programa Iberoamericano (que, como lo sealado en el apartado
anterior, por su naturaleza, forma parte de Cooperacin Horizontal Sur-Sur Regional)
se aprueba cuando al menos siete pases se adhieren a la propuesta. La Memoria de la
Cooperacin Iberoamericana 2010 reporta 23 programas en el marco de la Conferencia
Iberoamericana en temas tan variados como apoyo a las artes, gestin territorial, fomento de pymes, servicios sociales bsicos, entre otros (segib, 2010b).
Para dar un panorama, aunque resumido, ms amplio sobre los objetivos y resultados de
este tipo de Programas, el siguiente cuadro, elaborado por la segib, muestra una seleccin de los ms relevantes y representativos Programas Iberoamericanos de Cooperacin,
del periodo 2006 al 2010.
Ahora bien, en cuanto al Programa Iberoamericano de Fortalecimiento a la css, decir
que este fue presentado durante la xviii Cumbre en San Salvador (2008), el cual obtuvo
la adhesin inmediata de 14 pases (sin la participacin de Brasil y Venezuela).
Su objetivo es Fortalecer y dinamizar la Cooperacin Horizontal Sur- Sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, as como a la promocin
de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y prioridades de las
polticas pblicas de cada pas171.
Aunque la segib fue creada en el marco de la xiii Cumbre en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, (14 y 15 de noviembre
de 2003), empez su operacin en el 2005.

170

Objetivo tomado de la pgina web del Programa: www.cooperacionsursur.org

171

259

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

El Programa cuenta con cinco lneas de accin: 1) formacin y capacitacin en css; 2)


apoyo a los sistemas de informacin, cmputo y registro de la cooperacin; 3) Informe
anual sobre la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica; 4) foros de discusin y formacin
de posiciones entre los Responsables de Cooperacin; y 5) sistematizacin de casos de css
y Triangular en Iberoamrica.
El Programa fue aprobado por un perodo de cuatro aos, aunque este plazo puede ser
ampliado, en caso de que los Responsables de Cooperacin lo consideran necesario.
Son 18 los pases miembros de la mencionada iniciativa, a saber: Argentina, Bolivia,
Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Dominicana y Uruguay, teniendo el respaldo, de la segib, al ser un Programa aprobado en el marco de una Cumbre
Iberoamericana.
Tal y como se seala en el Informe previamente citado, el Programa tiene dos niveles de
actuacin: el poltico y el tcnico.
En el nivel poltico se promueve el debate entre los Responsables de Cooperacin de los
pases miembros para alcanzar posiciones comunes sobre la css, tanto entre los participantes, como frente a foros globales.
En el mbito tcnico, el Programa pretende reforzar capacidades de los profesionales de
las Unidades Tcnicas de Cooperacin de cada pas miembro en el mbito de la css, as
como desarrollar herramientas de trabajo que mejoren la gestin de dicha modalidad de
colaboracin. Como es evidente, tanto en el rubro poltico como en el tcnico, el fortalecimiento de redes de trabajo colaborativo es prioritario para lograr los resultados (Ibid).
La operacin del Programa es financiada con los aportes que de manera voluntaria ofrecen los pases miembros. Durante el perodo octubre 2009/septiembre 2011, el Programa alcanz aportaciones financieras cercanas a los 890.000 procedentes de Espaa,
Colombia, Mxico, Chile, Argentina, Portugal, Repblica Dominicana, El Salvador,
Uruguay, Panam y la segib. (Ibid)
260

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El siguiente cuadro resume los objetivos y principales actividades desarrolladas por lnea
de accin.
Objetivos y principales actividades de las cinco lneas de trabajo
del Programa 2010-2011
Lnea 1: Formacin y Capacitacin: Desarrollar capacidades en los profesionales de las utc en cooperacin
internacional, principalmente en css.
Taller: Diseo y programacin participativa de la lnea de trabajo de Formacin e Intercambio estructurado
de experiencias.
Formulacin de lineamientos para el desarrollo de un diplomado en gestin de la Cooperacin Internacional
Sur-Sur a realizarse en el ao 2012.
Tres talleres: Teora y herramientas de la negociacin: Un aporte a los procesos de cooperacin.
Taller: Formulacin de Proyectos: fase de planificacin participativa.
Seminario-Taller Cooperacin Triangular: Aprendizajes y desafos de la gestin.
Lnea 2: Apoyo a sistemas de informacin, cmputo y registro de la cooperacin: Aportar al desarrollo y
consolidacin de los sistemas de informacin de los pases miembros del Programa
Encuentro: Anlisis sobre los sistemas de informacin de la cooperacin.
Taller: Sistemas de informacin y registro de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica: Compartiendo
experiencias.
Mapeo sobre el estado de los sistemas de informacin y registro de 15 pases miembros del Programa.
Seminario-Taller: Indicadores de Cooperacin Sur-Sur: Necesidades, posibilidades y desafos.
Cuatro intercambios de experiencias en sistemas de informacin de cooperacin (Dos entre Ecuador/
Repblica Dominicana; El Salvador/Uruguay; Costa Rica / Colombia).
Lnea 3: Informe anual sobre la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica: Apoyar a la segib en la realizacin y
difusin del Informe Anual de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamrica.
Reunin: Acuerdos conceptuales y metodolgicos para la realizacin del Informe de la Cooperacin Sur-Sur
en Iberoamrica 2011.
Apoyo a la segib en el desarrollo de algunos apartes del Informe anual.
Apoyo a los pases en eventos nacionales de lanzamiento del Informe (Per, Repblica Dominicana, Cuba,
Paraguay, Bolivia).
Lnea 4: Foros de discusin y formacin de posiciones entre los Responsables de Cooperacin: Ofrecer a los
Responsables de Cooperacin espacios destinados al anlisis y discusin sobre la css.

261

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Reunin entre la Red Iberoamericana Acadmica en Cooperacin Internacional (riaci) y el Comit


Intergubernamental del Programa para fortalecer los vnculos entre la academia, el Programa y las utc.
Lnea 5: Sistematizacin y documentacin de experiencias de la Cooperacin Sur-Sur en Iberoamericana
Contribuir a compartir los aprendizajes y desafos de la css a partir de la sistematizacin de casos.
Definicin criterios y metodologa para la sistematizacin de experiencias de css en el espacio Iberoamericano.
Sistematizacin de ocho casos de css y triangular entre pases miembros del Programa.
Desarrollo del Captulo V del Informe de css de la segib 2010 y 2011 con los principales avances de esta lnea.
Documento de anlisis de los casos sistematizados.
Fuente: Task Team on South-South Cooperation y Organisation for Economic and Development Cooperation, Case Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South Cooperation in Ibero-America, Paris,
2011, pp.12,13 y 14.

Si bien el Programa tiene dos aos de implementacin, en el referido estudio (Task Team
on South South Cooperation, Op. Cit), los citados autores sintetizamos las percepciones
que los miembros del Programa identifican en trminos de resultados y efectos en el
marco de su instrumentacin; los cuales, a todas luces, contribuyen, en el mbito de la
css, a reforzar procesos de integracin entre los pases miembros.
Estos efectos del Programa son los siguientes:
Dada su naturaleza operativa y mbitos de accin e incidencia, comprende un
plan de accin concertado donde se combina lo poltico, lo terico y lo tcnico;
El amparo del Programa se establecen y profundizan relaciones de confianza
y trabajo conjunto entre los Responsables de Cooperacin de los pases miembros;
A travs de sus actividades se generan nuevos vnculos entre los profesionales
de las utc de los pases miembros.
Gracias a esta iniciativa se produce un importante aporte a la transformacin
regional de la perspectiva de pases oferentes y receptores de css hacia una de
construccin conjunta, en lo poltico y tcnico.
Este Programa ha logrado mejor capacitacin en el personal de las utc de los
pases miembros.
Generacin y perfeccionamiento de sistemas de informacin en materia de css
262

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de los pases en proceso de fortalecimiento.


Identificacin de criterios comunes y metodologa de sistematizacin de casos.
Aumento del respaldo poltico hacia la css en la regin. (Ibid)
Concretamente, el reforzar las capacidades de los gestores nacionales de la css y de sus
respectivas instituciones en Latinoamrica, y de manera paralela, incrementar, ampliar
y profundizar los contactos y encuentros entre stos y los responsables de la css de los
pases miembros del Programa, instrumentndose tras ello proyectos y programas de
colaboracin horizontal dirigidos a diversos beneficiarios, ha generado un entorno favorable respecto al impulso de este tipo de colaboracin en latinoamericana.
Ello es relevante, dado que si bien las polticas de cid en la mayora de los casos no
constituyen acciones prioritarias de poltica exterior, la existencia del referido entorno
favorable, con base en la generacin de resultados y efectos tangibles en materia de css,172
pueden visibilizarse e incluirse en las agendas polticas bilaterales o regionales oficiales
bajo el status de casos de xito; y en sntesis, darle ms y mejor contenido a la relacin
poltica-diplomtica convencional mediante acciones concretas de css.
Y es aqu a donde se quera llegar en este captulo: Las referidas acciones de css, as como de estrategias para mejorar
y ampliar su contenido e instrumentacin, al ser en buena medida casos de xito, mediante los cuales tcnicos,
funcionarios de alto nivel e instituciones latinoamericanas en el mbito de la cid se relacionan e interactan entre s
en un marco de creciente confianza, han generando procesos de integracin de baja intensidad, mismos que, con
base en estos, es plausible sostener procesos de integracin de alta densidad latinoamericana, en el mbito poltico
y econmico.

Con ello se cumple la premisa respecto a que Los Estados latinoamericanos son parte de
esquemas de integracin regional, subregional o bilateral que coexisten (y se alimentan)
en acuerdos polticos, comerciales y de cooperacin sectorial (Donoso, 2006: 163).

Tales como el contenido del Informe de css Iberoamericano, el cual registra una multiplicidad de
proyectos y programas de perfil ganar-ganar.

172

263

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Luego entonces, la cid en lo general y la css en lo particular, en el caso latinoamericano, particularmente a travs
de la Cooperacin Horizontal Sur-Sur Regional y concretamente mediante el Programa Iberoamericano de
Fortalecimiento de la css, adems de conseguir propsitos concretos en los mbitos en donde esta actividad est
orientada, y precisamente con base en esos logros en su momento reseados, ha facilitado, promovido y activado
procesos de integracin en mbitos polticos en la regin latinoamericana.

Consideraciones finales
Como se ha sealado en esta investigacin, en un entorno global caracterizado por la
denominada seguritizacin de la agenda internacional, as como debido a la crisis financiera que abraza a Estados Unidos, la ue y a muchos otros pases, la cid Norte-Sur ha
ido perdiendo terreno como instrumento promotor de sus objetivos originales en pro del
bienestar de pases y personas. De manera simultnea, la css practicada en Latinoamrica, debido al renovado impulso poltico y financiero conferido por varios pases de esta
regin a esta actividad, ha generado una percepcin favorable respecto a los efectos de
su actuar. Entre los efectos de tal situacin se han propiciado espacios en donde, a la luz
de los cada vez mayores ejercicios de colaboracin interpersonal, institucional e intergubernamental celebrados entre una gama cada vez ms amplia de actores inmiscuidos, se
ha generado un entorno favorable respecto al fomento de procesos de integracin ya sea
subregional o regional en Latinoamrica, segn cada caso.
De ah que la css latinoamericana, a travs del ejercicio de la Cooperacin Horizontal
Sur-Sur Regional materializada en el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de
la css, como una consecuencia adicional respecto a los propsitos alcanzados al amparo
de su ejercicio ha facilitado, promovido y activado procesos de integracin en mbitos
polticos en la regin latinoamericana.
Lo anterior conlleva a aseverar que tanto el ejercicio como los efectos de la css en mbitos
concretos de desarrollo no deben ser considerados exclusivamente fines en s mismos,
sino que deben evaluarse y valorarse en su dimensin de medios o instrumentos que
conllevan al impulso de procesos ms amplios de integracin latinoamericana.
En sntesis, ante el dficit de suficiente cohesin ideolgica, econmica y poltica en
Latinoamrica, la css, dados los lazos de confianza y colaboracin multinivel generados
264

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

durante y tras su instrumentacin, se erige como una renovada y alternativa estrategia


mediante la cual esta regin ha encontrado una va promisoria en pro del fomento de
procesos de integracin subregional y regional. Tal fenmeno, a su vez, gradualmente reposiciona a Amrica Latina en el tablero internacional como un espacio ms cooperativo
y coherente entre s, capaz de participar de manera ms consolidada en los esfuerzos de
promocin de una gobernanza global ms slida y eficaz.

Referencias
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Guillermo, (Coords.), La Integracin Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales, flacso Secretara General, obreal, San Jos.
Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas (2004), Informe sobre la aplicacin de la css (dp/2004/26), Nueva York.
Organisation for Economic and Development Cooperation (oecd)-Development Assistance Committee (dac) (2012a),
Development: Aid to developing countries falls because of global recession oecd-dac, Paris.
____ (2012b), Developement Aid at a Glance. Statistics by region. America, 2012 Edition, oecd-dac, Paris.
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seguritizacin y la crisis financiera global, Revista de Relaciones Internacionales de la unam, no. 105, fcpyS-unam,
Mxico, D.F.
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______ (2010b), Memoria de la Cooperacin Iberoamericana, segib, Madrid
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Sotillo, Jos ngel (2010), Prlogo, Aylln, Bruno y Javier Surazky, La cooperacin Sur-Sur en Latinoamrica. Utopa
y realidad, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin-Editorial los Libros de la Catarata, Madrid.
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Study. Ibero-American Program for the Strengthening of South South Cooperation and Report on South South
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Torrent, Ramn (2006), Un marco analtico para los procesos de integracin regional, en Rojas Aravena Francisco y
Sols Rivera Luis Guillermo, (Coords.), La Integracin Latinoamericana. Visiones regionales y subregionales, flacso
Secretara General, obreal, San Jos.

265

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

United Nations-Economic and Social Council (2010), Trends and progress in international developent cooperation,
23-june-23 july 2010, New York.

266

cuarta parte

Regionalismo y cooperacin
regional en Europa Occidental

267

268

captulo 10

Unin Europea: un proceso nico


de integracin regional
Enriqueta Serrano Caballero

La Unin Europea (ue) no es una federacin como los Estados Unidos, ni una mera
organizacin de cooperacin entre gobiernos, como las Naciones Unidas. En realidad, la
ue es nica. Los pases que la constituyen (sus estados miembros) siguen siendo naciones soberanas independientes, pero comparten su soberana para ser ms fuertes y tener
una influencia mundial que ninguno de ellos podra ejercer individualmente. El presente
captulo tiene como objetivo mostrar el proceso de integracin de la Unin Europea, desde Roma (1957) a Lisboa (2009), pasando por Maastricht (1991 y cuando entr en vigor,
1993), msterdam (1997) y Niza (2001) a travs de sus diferentes tratados. Para ello se
ha dividido el trabajo en tres partes bien diferenciadas. En la primera de ellas se hace una
pequea introduccin sobre la evolucin que ha experimentado la integracin europea
hasta la actualidad, en la segunda parte se hace una breve descripcin de los tratados y
en la tercera parte se analiza el Tratado de Lisboa.

De Roma a Lisboa, pasando por Maastricht,


msterdam y Niza
Las transformaciones econmicas, polticas y sociales de Europa despus del final de la
269

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

guerra haban impulsado un considerable aumento de la cooperacin y de los intercambios


entre los diferentes pases, aunque todava en un nivel insuficiente para abastecer la necesidad de los diferentes estados para completar la reconstruccin del continente. Esto llevara
en poco tiempo a la creacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (ceca).
El 9 de mayo de 1950 Robert Schuman, ministro de Relaciones Exteriores francs junto
con Jean Monnet, comisario general del plan de modernizacin y equipamiento del gobierno francs lee el discurso ahora conocido como Declaracin Schuman, que signific
el inicio de la Europa comunitaria. En dicha declaracin se propona la creacin de una
comunidad franco-alemana para aprovechar de forma conjunta el carbn y el acero (elementos esenciales para la reconstruccin) con la posibilidad de ampliar esta opcin a otros
pases para crear una comunidad de libre trfico de personas, mercancas y capital.
La ceca va a nacer con el Tratado de Pars firmado el 18 de abril de 1951 entre Alemania,
Blgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo. El Tratado de Pars entr en vigor el 23
de julio de 1952. Una de las instituciones clave de la ceca, junto con la Alta Autoridad
y el Consejo de Ministros, es la Asamblea o Asamblea Comn.173 La Asamblea Comn
es la institucin compuesta por miembros designados por los parlamentos nacionales,
es decir, precursora del Parlamento Europeo. El 23 de julio se nombra presidente de la
Asamblea Comn a Paul-Henri Spaak. La primera reunin de dicha Asamblea tiene
lugar el 10 de septiembre de 1952. Los siguientes presidentes de sta seran los italianos
Alcide de Gasperi y Giuseppe Pella y el alemn Hans Furler.
La Asamblea, segn lo establecido en el artculo 22 del Tratado de Pars, se sola reunir el segundo martes del mes de
mayo. Se poda convocar por orden del Consejo una reunin extraordinaria o bien por peticin de una mayora de
miembros de la Alta Autoridad: La Asamblea celebrar cada ao un periodo de sesiones. Se reunir sin necesidad
de previa convocatoria el segundo martes de mayo. El periodo de sesiones no podr prolongarse ms all del final
del ejercicio econmico en curso. La Asamblea podr ser convocada en periodo extraordinario de sesiones a peticin
del Consejo para emitir un dictamen sobre las cuestiones que ste le someta. Igualmente podr reunirse en periodo
extraordinario de sesiones a peticin de la mayora de sus miembros o de la Alta Autoridad. Segn el artculo 23,
hay que elegir a un presidente entre sus miembros. Segn el artculo 24, la Asamblea poda aprobar una mocin
de censura que obligara la renuncia de los cargos de la Alta Autoridad: La Asamblea proceder a la discusin, en
sesin pblica, del informe general que le presentar la Alta Autoridad. La Asamblea, en caso de que se le someta a
una mocin de censura sobre el informe, slo podr pronunciarse sobre dicha mocin transcurridos tres das como
mnimo desde la fecha de su presentacin y en votacin pblica. Si la mocin de censura fuere aprobada por mayora
de los miembros que componen la Asamblea, los miembros de la Alta Autoridad debern renunciar colectivamente
a sus cargos. Continuarn despachando los asuntos de administracin ordinaria hasta su sustitucin con arreglo al
artculo 10. As, las tareas de la Asamblea comn se limitaban a una simple tarea de revisin y control.

173

270

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Hasta 1957 no se da un nuevo impulso a la ceca. Los seis pases fundadores de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, reunidos en Messina en junio de 1955, encargaron al holands Beyen y al belga Paul-Henri Spaak la elaboracin de un proyecto de
relanzamiento de integracin sobre las siguientes bases: a) desarrollo de las instituciones;
b) fusin progresiva de las economas; c) creacin de un mercado comn, y d) armonizacin de las polticas sociales.
Se cre un Comit Intergubernamental de Expertos, presidido por Paul-Henri Spaak,
cuyo informe174 fue la base de las negociaciones que condujeron a la firma en Roma, el
25 de marzo de 1957, de los tratados constitutivos de la Comunidad Econmica Europea
(cee) y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (euratom). Ambos tratados
entraron en vigor el primero de enero de 1958 para Alemania, Blgica, Francia, Italia,
Pases Bajos y Luxemburgo, los mismos estados que fundaron la ceca.
El tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica se firm en
Roma el 25 de marzo de 1957, junto con el tratado constitutivo de la Comunidad Econmica Europea: [] Por el presente Tratado las altas partes contratantes instituyen
entre ellas una Comunidad Europea de la Energa Atmica (euratom). La Comunidad
tendr por misin contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias
a la formacin y crecimiento rpido de las industrias nucleares, al aumento del nivel de
vida en los estados miembros y a los dems pases y con las organizaciones internacionales, toda clase de relaciones susceptibles de promover el progreso en la utilizacin pacfica
de la energa nuclear [].175
Tiene como objetivos generales el establecimiento de las condiciones necesarias para la
formacin y el crecimiento rpido de las industrias nucleares, mediante la creacin de un
mercado comn de equipos y materiales ad hoc, que garantice la libre circulacin de stos
y de los capitales para inversiones nucleares y de los trabajadores, as como el estableci174

comite intergouvernemental, Rapport Spaak. Cre par la Conference de Messine, Rapport de Delegation aux Ministres de Affaires Extrangres. Bruxelles, 21 avril 1956. [Disponeble en: http://www.unizar.es/euroconstitucion/
library/historic%20documents/Rome/preparation/Spaak%20report%20fr.pdf].
Firman los tratados: P-. H. Spaak, J. Ch. Snoy, K. Adenauer, W. Hallstein, C. Pineau, M. Faure, A. Segni, G.
Martino, J. Bech, J. Schaus, J. Luns, J. Linthorst Homan.

175

271

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

miento de unas normas bsicas de seguridad y proteccin de la poblacin.


Los objetivos176 generales de la cee quedan establecidos en el artculo 2 del tratado constitutivo, y son: a) promover un desarrollo armonioso de las actividades econmicas en el
conjunto de la Comunidad; b) alcanzar una expansin continua y equilibrada; c) generar
una estabilidad creciente; d) la elevacin acelerada del nivel de vida, y e) crear relaciones
ms estrechas entre los estados que la integran.
Los medios generales conducentes a estos fines fueron el establecimiento de un mercado
comn, que desborda la nocin de una Unin Aduanera (ua),177 y la progresiva aproximacin de las polticas econmicas. Cabe sealar que la nocin de mercado comn se
fundaba sobre cuatro libertades fundamentales para el mercado: a) libre circulacin de
mercancas, b) libre circulacin de trabajadores y servicios, c) libertad de establecimiento,
y d) libre circulacin de capitales.
El Tratado de Roma acord tambin la adopcin de una Poltica Agrcola Comn (pac),
estableciendo la libre circulacin de los productos agrcolas en el interior de la cee y
Los objetivos de la Unin quedan establecidos en ttulo i, artculo 3 (apartados 1 al 5) del tratado constitucional
aprobado por el Consejo Europeo en Bruselas el 18 de junio, al disponer que:
La finalidad de la Unin es promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
La Unin ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad, y justicia sin fronteras interiores y un mercado nico en el que la competencia sea libre y no est falseada.
La Unin obrar en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento econmico equilibrado, en
una economa social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel
elevado de proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promover el progreso cientfico y
tcnico.
La Unin combatir la marginacin social y la discriminacin y fomentar la justicia y la proteccin social, la
igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre generaciones y la proteccin de los derechos del nio.
La Unin fomentar la cohesin econmica, social y territorial y la solidaridad entre los estados miembros.
La Unin respetar la riqueza de su diversidad cultural y lingstica y velar por la preservacin y el desarrollo del
patrimonio cultural europeo.
En sus relaciones con el resto del mundo, la Unin afirmar y promover sus valores e intereses. Contribuir a la
paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio
libre y equitativo, la erradicacin de la pobreza y la proteccin de los derechos del nio, la estricta observancia y el
desarrollo del derecho internacional, y en particular el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
Estos objetivos se perseguirn por los medios apropiados, con arreglo a las competencias atribuidas a la Unin en el
tratado constitutivo.

176

La Unin Aduanera consiste en la libre circulacin de mercancas y su proteccin frente a los mercados exteriores
mediante un arancel exterior (tec o aec).

177

272

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

adoptando polticas fuertemente proteccionistas, mismas que garantizaban a los agricultores europeos un nivel de ingresos suficiente al evitar la fuerte competencia de los
productos agrcolas procedentes de terceros pases mediante un sistema de garantas y
subvenciones a los precios agrcolas.
La nocin de mercado comn aade a la Unin Aduanera la libre circulacin de los factores
de la produccin e inserta las polticas comunes: agrcola, pesca, de transporte y comercial,
y la coordinacin y complementacin con otras polticas (social, fiscal, entre otras).
Los tratados fundacionales, efectivamente, establecen una serie de objetivos y de finalidades, de carcter general, que son fundamentalmente los citados en el artculo 2 tue y,
especficamente en el mbito comunitario, en el artculo 2 tce, entre los que destacan los
de promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible, as como la elevacin de la
calidad de vida y la cohesin econmica y social mediante el establecimiento de un mercado comn, de una unin econmica y monetaria y de un conjunto de polticas comunes.178
Estos objetivos y finalidades no dan lugar, por s mismos, a competencias comunitarias,
pero constituyen el primer paso hacia su definicin y concrecin mediante la determinacin en los tratados de las acciones necesarias para lograr estos objetivos y, despus, de
las concretas actuaciones que se habilitan a favor de las instituciones comunitarias para
llevar a cabo tales acciones. El mtodo de atribucin finalista de competencias a la Comunidad se basa, por tanto, en la correlacin (que no siempre es exacta) entre finalidades
generales de la Comunidad, acciones tendentes a conseguirlas y actos habilitados para
llevar a cabo tales acciones.179
El Acta nica Europea (aue) supone la primera modificacin de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas: la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero,
creada por el Tratado de Pars en 1951, la Comunidad Econmica Europea y la Comunidad Europa de la Energa Atmica, creadas ambas por el Tratado de Roma en 1957.
Enoch Albert Rovira, La delimitacin de las competencias entre la Unin y los estados miembros (Hacia una
lgica constitucional ms visible de la atribucin de competencias de la Unin), Revista Vasca de Administracin
Pblica, No. 65, 2003, p. 46.

178

Ibid., p. 47.

179

273

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

El relanzamiento de la Comunidad en los aos ochenta del siglo pasado fue obra de la
estrategia de Jacques Delors quien haba sido nombrado presidente de la Comisin de
las Comunidades Europeas en la Cumbre de Fontainebleau (junio 1984), convencido
de la escasa voluntad de los gobiernos para avanzar en otras direcciones. En su plan, Delors opt por la nica va posible: sacar el mximo partido al Tratado de Roma mediante
la puesta a punto de un verdadero mercado comn. sa fue su meta en la preparacin del
Acta nica. El ttulo del tratado, extrao a primera vista, responde a una novedad respecto a la historia anterior de las Comunidades Europeas: por primera vez se abordan en
un nico documento, no slo todas las cuestiones relativas a las tres comunidades (ceca,
cee y euratom), sino tambin lo referente a la cooperacin poltica, hasta ese momento
fuera de los tratados constitutivos. Este paso en la unificacin de las tres comunidades se
refleja tambin en el hecho de que, a partir de ese momento, se impone la denominacin
en singular: Comunidad Europea, en lugar de Comunidades Europeas. Las principales
novedades que introdujo el Acta nica fueron, en sntesis:
1. En el terreno institucional, consagra la existencia del Consejo Europeo, es decir, la reunin peridica de jefes de Estado y de Gobierno, como el organismo
donde tienen lugar las grandes negociaciones polticas entre los estados miembros y se toman las grandes decisiones estratgicas. El Parlamento Europeo vio
tambin ligeramente reforzados sus poderes.
2. La principal modificacin quedaba recogida en el siguiente artculo: la comunidad adoptar medidas encaminadas al progresivo establecimiento del
mercado nico durante un periodo que concluir el 31 de diciembre de 1992
[ lo que significar] un rea sin fronteras en el que el libre movimiento de
bienes, personas, servicios y capital est asegurado. Esta ambiciosa aspiracin,
concretada en 282 medidas, fue ampliamente alcanzada en el plazo previsto.
El mercado comn se haca una completa realidad.
3. Se arbitraron medidas para coordinar la poltica monetaria de los estados
miembros, preparndose el camino hacia el objetivo de la Unin Econmica
y Monetaria (uem).
4. El Acta nica aprob diversas iniciativas para promover una integracin en
274

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

el terreno de los derechos sociales (salud y seguridad de los trabajadores), la


investigacin y tecnologa, y el medio ambiente.
5. Para conseguir el objetivo de una mayor cohesin econmica y social entre
los diversos pases y regiones de la Comunidad se acord la reforma y el apoyo financiero a los denominados Fondos Estructurales (Fondo Europeo de
Orientacin y Garanta Agrcolas (feoga),180 Fondo Social Europeo (fse)181 y
del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder),182 ya creado en el Tratado
de Roma.
El Acta nica se firm el 28 de febrero de 1986183 y entr en vigor el primero de julio de
1987; supona la reforma ms importante de la Comunidad Europea llevada a cabo hasta
ese momento desde su creacin. Su objetivo era crear, antes del 31 de diciembre de 1992,
el mercado interior europeo, es decir, un espacio en el que las personas, los capitales, los
bienes y los servicios circularan libremente. Se introdujeron procedimientos especiales
para tal efecto. El aue ampli el uso del voto por mayora en lugar del voto por una180

181

El Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria permite financiar la Poltica Agrcola Comn (pac). Se cre
en enero de 1962. En 1964 se dividi en dos secciones: la seccin Garanta y la seccin Orientacin; la primera,
con mucho la ms significativa, tiene por objeto la financiacin de los gastos derivados de la aplicacin de la poltica
de mercados y precios. stos consisten, segn los artculos 2 y 3 del Reglamento 729/70, por una parte, en las restituciones por exportacin a terceros pases, concedidas dentro de las organizaciones comunes de mercados y, por
otra, en las intervenciones destinadas a la regularizacin de los mercados agrarios. Sin embargo, a partir de 1993,
debido a la reforma de la pac, la Seccin Garanta del feoga se ha visto obligada a financiar total o parcialmente
medidas que no estn relacionadas con la gestin de los mercados agrarios propiamente dicho (retirada de tierras,
ayudas a las rentas, proteccin del medio ambiente, lucha contra el fraude, etc.). Las decisiones de la Agenda 2000
que han incluido la trasferencia a la Seccin Garanta del feoga de todas las medidas estructurales y rurales en vigor,
a excepcin de las regiones del objetivo 1, constituyen la ltima evolucin en este sentido.

El fse tiene por misin apoyar las medidas de prevencin y lucha contra el desempleo, desarrollar los recursos humanos e impulsar la integracin social en el mercado laboral con objeto de fomentar un elevado nivel de empleo,
la igualdad entre hombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesin econmica y social. En especial, el fse
apoyar las acciones emprendidas en virtud de la Estrategia Europea de Empleo y de las Directrices sobre el Empleo.

182

183

Creado en 1975, el feder se ha convertido en el principal instrumento de la poltica regional comunitaria. El


objetivo del feder es contribuir al fortalecimiento de la cohesin econmica y social, reduciendo las disparidades
regionales. Dicha contribucin se lleva a cabo a travs del apoyo al desarrollo y a la adaptacin estructural de las
economas regionales, incluida la reconversin de las regiones industriales en declive.

Acta nica Europea, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. l, 169, 29 junio de 1987.

275

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

nimidad en el Consejo de Ministros, otorg mayores prerrogativas para el Parlamento


Europeo, arbitraba medidas para la coordinacin de la poltica monetaria de los estados
miembros preparando el camino hacia el objetivo de la Unin Econmica y Monetaria184
y dispona de diversas iniciativas para promover una integracin en el terreno de los derechos sociales, la investigacin, la tecnologa y el medio ambiente.

El Tratado de la Unin Europea o Tratado de Maastricht


Dada la finalidad y los plazos previstos para la realizacin de lo sealado en el aue, era
preciso avanzar hacia objetivos tales como la realizacin de la unin monetaria fijando
los principios y las disposiciones para la introduccin del euro y el establecimiento de la
unin econmica y poltica.
Conforme a las pautas marcadas por la Conferencia Intergubernamental de la primavera
de 1991, el Consejo Europeo, reunido en Maastricht los das 9 y 10 de diciembre de ese
mismo ao daba un nuevo y gran impulso a las Comunidades Europeas con la intencin
de seguir avanzando en el proceso de integracin hacia la unin poltica. El 7 de febrero
de 1992 los doce pases involucrados firmaron en Maastricht el Tratado de la Unin
Europea.185
Se presenta este tratado como la construccin de una Europa unida sostenida por tres
pilares, el primero de los cuales hace referencia a la Comunidad Europea y los otros dos
a la poltica exterior y de seguridad comn y la cooperacin policial y judicial en materia
penal. No obstante, hay una gran diferencia entre el primer pilar y los otros dos, ya que
stos no han implicado transferencia alguna de soberana a las instituciones comunes,
como ocurri con el tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Los estados miembros han preferido mantener su poder autnomo de decisin en esos
campos y limitarse a una colaboracin intergubernamental. Los instrumentos jurdicos
184

185

La Unin Econmica y Monetaria (uem) es el rea formada por el conjunto de pases, dentro de la Unin Europea,
que comparten un mismo mercado y una misma moneda (el euro) y donde se ejecuta una poltica monetaria nica.

Tratado de la Unin Europea, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 191, 29 de julio de 1992.

276

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

ms importantes en esos mbitos son la accin comn, la posicin comn y la decisin,


que son casi siempre adoptados por unanimidad y tienen una obligatoriedad limitada. El
Tratado de la Unin Europea (tue o Tratado de Maastricht)186 entr en vigor el primero
de noviembre de 1993 y se modific sucesivamente mediante el Tratado de msterdam
que se volvi operativo en 1999 y el Tratado de Niza, el primero de febrero de 2003.
Desde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incremento: proteccin de los
consumidores (art. 129 a, actual 153 tce), redes transeuropeas (art. 129 b y siguientes,
actuales arts. 154 y siguientes tce) o cultura (art. 128, actual art. 151 tce). Pero uno
de los elementos clave fue el establecimiento gradual de una Unin Econmica y Monetaria (uem), con una implantacin prevista para 1999, que incluy la creacin de la
moneda nica (el euro), una poltica monetaria comn y unos rganos para su ejecucin
(transitoriamente el Instituto Monetario Europeo y, definitivamente, el Banco Central
Europeo). Al igual que en el Tratado de Roma de 1957 se establecieron tres fases para la
consecucin de la Unin Aduanera, en el Tratado de Maastricht se fij una secuencia de
tres fases para que las economas y polticas monetarias de los estados miembros alcanzaran un cierto nivel de convergencia en sus niveles de inflacin, dficit pblico, deuda
pblica y tipos de inters. Son los clebres criterios de Maastricht.187 Slo quien los
cumpliera y quien voluntariamente quisiera acceder a la tercera fase de la uem, adoptara
la moneda nica.188

186

187

Sobre el tue hay numerosas publicaciones, por lo general procedentes del rea jurdica. Puede encontrarse bibliografa abundante en la Biblioteca Vitoria y en el Centro de Documentacin Europea, ubicado en esta misma biblioteca
del Campus Unamuno.

Los Criterios de Convergencia, o los Criterios de Maastricht, son los requisitos que deben cumplir los estados
pertenecientes a la Unin Europea para ser admitidos dentro de la Eurozona, y consecuentemente, para participar
en el Eurosistema. Los criterios vienen establecidos en el artculo 121(1) del tratado que establece la Comunidad
Europea (Tratado de la ce). En total hay cuatro criterios: el que se refiere a la estabilidad de precios, el que se refiere
a las finanzas gubernamentales, el que se refiere a los tipos de cambio y, por ltimo, el que hace mencin a las tasas
de inters a largo plazo.

188

Araceli Martn Mangas y Diego J. Lin Nogueras, Instituciones y derecho, p. 64.

277

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Tratado de msterdam
Con el objetivo de mejorar y en su caso reformular aspectos concretos del Tratado de la
Unin Europea, una Conferencia Intergubernamental trabaj desde marzo de 1996 en
la elaboracin de una serie de informes y propuestas que se plasmaron en el denominado
Nuevo Tratado para Europa, firmado el 2 de octubre del ao siguiente, el cual entr en
vigor el primero de mayo de 1999.189 En este Tratado de msterdam se insista en que
la Europa unida se fundamentase sobre los derechos fundacionales articulados en torno
a la libertad, la democracia, el respeto y cumplimiento de los derechos humanos. Se
marcaron cuatro grandes objetivos para el futuro de la Unin en los campos del empleo,
la seguridad, la poltica exterior e institucional; en particular, con el Nuevo Tratado se
pretenda: a) hacer del empleo y de los derechos de los ciudadanos el eje de la Unin; b)
suprimir los ltimos obstculos a la libre circulacin y reforzar la seguridad; c) hacer
que la voz de Europa se oiga mejor en el mundo, y d) hacer ms eficaz la arquitectura
institucional de la Unin Europea con miras a la prxima ampliacin.
El Tratado de msterdam se firm el 2 de octubre de 1997 y entr en vigor el primero
de mayo de 1999. Dos son las modificaciones que deben sealarse:
a ) Aplicacin del procedimiento de codecisin a temas nuevos, as como aumento
de los casos en los que el Consejo de la Unin Europea puede decidir por mayora cualificada y no por unanimidad.
b ) Transferencia de algunos temas incluidos en el Tratado ue (poltica de visados, concesin del derecho de asilo y, en general, todos los asuntos referentes a la libre circulacin) al Tratado ce; como consecuencia, se ha cambiado el epgrafe del ttulo
vi del Tratado ue (tercer pilar) a Cooperacin policial y judicial en materia penal.
Con todo, el Tratado de msterdam no aborda cuestiones fundamentales para el eficaz
funcionamiento de la Unin, como la composicin de la Comisin, la ponderacin de los
votos en el Consejo y los riesgos de bloqueo institucional.
189

Tratado de msterdam por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 340, 10
de noviembre de 1997.

278

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El Tratado de Niza
Una vez aprobado en msterdam el 16 de julio de 1997 el Nuevo Tratado para Europa, el presidente de la Comisin present la Agenda 2000 al Parlamento Europeo. En
la Agenda se pusieron sobre la mesa las tres grandes tareas que la Unin Europea debe
resolver: la primera de ellas, cmo fortalecer y reformar las polticas de la Unin, de
manera que pueda encajar la ampliacin y generar un crecimiento sostenido, un mayor
empleo y una mejora de las condiciones de vida para los ciudadanos de Europa; la segunda, cmo negociar la ampliacin y al mismo tiempo preparar intensamente a todos
los pases solicitantes para el momento de la adhesin; y la tercera, cmo financiar la
ampliacin, los preparativos y el desarrollo de las polticas internas de la Unin.
El Tratado de Niza se firm el 26 de febrero de 2001 y entr en vigor el primero de
febrero de 2003.190 El objetivo de ese tratado era adaptar el funcionamiento de la Unin
Europea con vistas a la ampliacin del primero de mayo de 2004. Entre las modificaciones introducidas se pueden citar: a) la modificacin del procedimiento de toma de
decisiones; b) la reduccin drstica de los casos en los que el Consejo decide por mayora
absoluta (el Consejo puede decidir por mayora cualificada en muchos temas a partir de
ahora: libre circulacin de los ciudadanos, cooperacin judicial en asuntos civiles, poltica industrial, etc.); c) la modificacin de la ponderacin de los votos en el Consejo; d) la
modificacin de la estructura de las instituciones; e) una nueva distribucin de los escaos del Parlamento Europeo; f) la renuncia al segundo puesto de comisario por parte de
Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido; g) el aumento de los poderes del presidente
de la Comisin Europea.
El Tratado de Niza permiti profundizar en esta reforma de las instituciones, que resultaba necesaria en vsperas de la mayor ampliacin de la historia de la Unin hacia los
pases del este de Europa,191 que implicaba a doce pases.
Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de
marzo de 2001.

190

Bulgaria, Repblica Checa, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y
Rumania.

191

279

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Una vez aprobados los tratados de msterdam192 y de Niza193 la Unin Europea no estaba satisfecha de los resultados de stos y de las resoluciones que implicaban. La situacin
crtica produjo la necesidad de volver a reunirse para dar solucin a los asuntos ms
urgentes y comprometidos. As se lleg a aceptar la organizacin de una Convencin
Constitucional. Los trabajos de sta dieron como resultado que en junio de 2003 el
presidente de la Convencin, el francs Valery Giscard dEstaing, ofreciera a los jefes de
Estado y de Gobierno un proyecto de Constitucin Europea que deba ser ratificado por
cada uno de los miembros de la ue.
La Constitucin Europea sustituye por un texto nico los principales tratados europeos
existentes. No sustituye a las constituciones que existen en la mayora de los pases europeos, sino que coexiste con ellas [] y define el marco en que puede actuar la Unin
Europea.194

El Tratado de Lisboa
El Tratado de Lisboa es el resultado del proceso constitucional iniciado con la Declaracin 23 y la Declaracin de Laeken en diciembre de 2001, cuya innovacin ms importante fue la redaccin de una Constitucin. Al ser sta la base del Tratado de Lisboa,
puede verse que el origen de ste descansa en ltima instancia en la Convencin, cuya
propuesta fue negociada en dos ocasiones diferentes, la Conferencia Intergubernamental
(cig) de 2003-2004 y la cig de 2007.
A peticin del Consejo Europeo de junio de 2007, la cig 2007 elabor un nuevo Tratado
Tratado de msterdam por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C, 340,
10 de noviembre de 1997.

192

Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos, Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. c, 80, 10 de
marzo de 2001.

193

Texto tomado del folleto: Una Constitucin para Europa. Roma, 29-10-2004, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2004.

194

280

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de Reforma para que la ue pueda enfrentarse a los retos del siglo xxi y aprovechar su
verdadero potencial. El tratado busca responder a las necesidades de modernizacin y
reforma de la ue, y sus principales objetivos son los siguientes:
a ) Una ue ms democrtica, que responda a las elevadas expectativas ciudadanas
de Europa; y
b ) Una ue ms eficaz y capaz de afrontar los retos del mundo de hoy, como el
cambio climtico, la seguridad y el desarrollo sostenible.
El Consejo informal de Lisboa (18-19 de octubre) aprob el texto definitivo elaborado
por la cig, que firmarn los estados miembros en diciembre de 2007. Posteriormente,
el tratado debera ser ratificado en los 27 pases. El nuevo tratado entr en vigor en diciembre de 2009.
El Tratado de Lisboa, que supone la reforma ms reciente de los tratados constitutivos de
la ue, fue firmado por los 27 estados miembros de la Unin Europea el 13 de diciembre
de 2007 y entr en vigor en diciembre de 2009,195 tras los procesos de ratificacin que
tuvieron lugar en 26 estados miembros y dos referendums que se celebraron en Irlanda,
tras un primer no al tratado. De este modo, la Unin complet un proceso de reforma
que estaba en marcha desde haca casi diez aos:
El Tratado de Lisboa modifica y actualiza los anteriores tratados de la ue.
Tiene en cuenta el hecho de que la ue ha pasado de los seis estados fundadores
a los 27 actuales, as como los abundantes cambios ocurridos en los ltimos
cincuenta aos.
Todos los estados miembros ratificaron el Tratado a travs del procedimiento de votacin parlamentaria, a excepcin de Irlanda, cuya Constitucin exige que se haga por referendum. En 2008 lo ratificaron: Hungra y la
Repblica de Malta, el 6 de febrero; Francia, el 14 de febrero; Rumania, el 11 de marzo; Eslovenia, el 24 de abril;
Bulgaria, el 28 de abril; Austria, el 13 de mayo; Dinamarca, el 29 de mayo; Letonia, el 16 de junio; Portugal, el 17
de junio; Repblica Eslovaca, el 24 de junio; Reino Unido, el 16 de julio; Luxemburgo, el 21 de julio; Italia, el 8 de
agosto; Grecia, el 12 de agosto; Lituania y Chipre, el 26 de agosto; Pases Bajos, el 12 de septiembre; Estonia, el 23
de septiembre; Alemania, el 25 de septiembre; Finlandia, el 30 de septiembre; Espaa, el 8 de octubre; Blgica, el 15
de octubre; Suecia, el 10 de diciembre. En 2009 lo ratificaron: Polonia, el 13 de octubre; Irlanda, el 23 de octubre,
y Repblica Checa, el 13 de noviembre.

195

281

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Mejorar los mtodos de trabajo para que la Unin funcione de la manera ms


eficiente y eficaz posible en el siglo xxi.
Contribuye a que la ue defienda mejor los intereses de los ciudadanos, dndoles la palabra sobre los asuntos europeos mediante la nueva iniciativa ciudadana.
Protege sus derechos gracias a la Carta de Derechos Fundamentales.
Refuerza el papel del Parlamento Europeo y otorga nuevas competencias a los
parlamentos nacionales.
Hace que la toma de decisiones a nivel europeo sea ms eficiente.
Contribuye a que la Unin Europea hable con una sola voz en el mundo.
Introduce nuevas medidas para hacer frente a problemas acuciantes que afectan a nuestra calidad de vida, como el cambio climtico, la delincuencia transfronteriza y la energa.
Al mismo tiempo, protege los derechos de cada estado miembro, especialmente en asuntos sensibles como la fiscalidad y la defensa.

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y con l del Tratado de la Unin Europea
(tue), el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (tfue)196 y la Carta de Derechos,197 puede abrir una nueva etapa de la Unin Europea, de los estados miembros,
de sus parlamentos, y hasta cierto punto de las entidades polticas subestatales y de los
ciudadanos europeos.
La Unin ocupa el lugar de la Comunidad y constituye su sucesor legal. El Tratado de
Lisboa no establece para la Unin smbolos similares a los de los estados, como una bandera o un himno. Tambin han desaparecido trminos como Constitucin, derecho
o ministro de Asuntos Exteriores, empleados en el tratado constitucional. Aunque nominalmente el nuevo texto ya no es un tratado constitucional, s conserva la mayor parte
de sus logros sustanciales.

Versin Consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, Diario Oficial de la Unin Europea, c,
83/47, 30 de marzo de 2010.

196

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, Diario Oficial de la Unin Europea, No. c, 83, 30 de
marzo de 2010.

197

282

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa ha provocado sustanciales modificaciones en


el ya de por s abierto y complejo panorama del derecho constitucional europeo. Entre
tales cambios cabe sealar, por citar tan slo algunos ejemplos: el reconocimiento de la
personalidad jurdica de la Unin; la aceptacin de la Carta de Derechos Fundamentales
de la ue con el mismo valor jurdico que los tratados; el aumento sustancial del poder de
codecisin del Parlamento Europeo; o el fortalecimiento de los mecanismos de control
del respeto del principio de subsidiariedad.
El equilibrio entre la dimensin comunitaria y la dimensin gubernamental no se ve
alterado por el Tratado de Lisboa. El refuerzo de la dimensin comunitaria a travs de la
dotacin de personalidad jurdica a la ue, la eliminacin de los pilares o el refuerzo de
las instituciones se equilibra con la introduccin de otras disposiciones que confirman el
carcter intergubernamental y el mantenimiento del carcter sui generis de la ue., como
son las relativas a la poltica exterior y de seguridad, la afirmacin del principio de respeto a las identidades nacionales o la introduccin del derecho a la retirada voluntaria
de la ue.
El Tratado de Lisboa reconoce la personalidad jurdica de la Unin Europea.198 La Unin
podr ser miembro de las organizaciones internacionales y concluir acuerdos internacionales en el marco de sus competencias. La Declaracin 24 confirma que el hecho de
que la Unin Europea tenga personalidad jurdica no autorizar en modo alguno a la
Unin a legislar o actuar ms all de las competencias que los estados miembros le han
atribuido en los Tratados.199
Mediante el Tratado de Lisboa se suprime, asimismo, la estructura de tres pilares de la
ue (introducida por el Tratado de Maastricht). El primer pilar, formado en lo esencial
por el mercado interior y las polticas de la Comunidad Europea, se fusiona con el segundo pilar, la poltica exterior y de seguridad comn, y el tercer pilar, que representa la
cooperacin policial y judicial en materia penal. Sin embargo, siguen en vigor los proce doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 41. Ver el artculo 47 tue: La Unin tiene personalidad jurdica.

198

Su desaparicin no entraa una comunitarizacin de la poltica exterior y de seguridad comn, cuya naturaleza
intergubernamental viene sealada a travs de su inclusin en el Tratado de la Unin Europea y no en el Tratado de
Funcionamiento.

199

283

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

dimientos especiales en el campo de la poltica exterior y de seguridad comn, incluida


la poltica de defensa europea; las declaraciones de la Conferencia Intergubernamental
anexas al tratado destacan el carcter especfico y la responsabilidad particular de los
estados miembros en este mbito poltico.200
La cooperacin policial y judicial en materia penal s es integrada en el rgimen comunitario pero conserva ciertas caractersticas particulares, como el derecho de iniciativa
compartida entre la Comisin Europea y los estados miembros, la clusula de freno201
que permite remitir un asunto al Consejo Europeo y el reconocimiento del papel particular de los parlamentos nacionales en estas reas.

Los derechos fundamentales de la Carta de la Unin Europea


A partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado de Lisboa, la carta de derechos fundamentales ser jurdicamente vinculante para todos los estados miembros,202 con la excepcin de Polonia y el Reino Unido, que mantendrn al respecto una situacin jurdica
particular.
En su prembulo, afirma que la Unin est fundada sobre los valores indivisibles y
universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en
los principios de la democracia y el estado de derecho. La Carta crea la ciudadana de la
Unin y un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que est garantizado y se pueden reclamar. Estos derechos pertenecen a las personas, por lo que no entran en conflicto
con la diversidad cultural de los pueblos.

200

201

Klaus-Dieter Borchardt, El abc del derecho comunitario, Comisin Europea, Blgica, 2011, p. 17.

La clusula de freno o de derecho, permite solicitar la intervencin del Consejo Europeo en caso de que exista
un bloqueo en el Consejo de Ministros en reas tales como la cooperacin judicial en materia penal o los asuntos
sociales.

202

El Tratado de Lisboa prev, en su artculo 6 tue: La Unin reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendr el mismo valor jurdico que los Tratados.

284

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Una nueva arquitectura institucional para la Unin Europea


Como ya se ha mencionado, en 1951 se firm el Tratado de la ceca y, aos ms tarde, el
25 de marzo de 1957, el Tratado de Roma por el que aparecen dos nuevas comunidades,
la Econmica Europea (cee) y la Europea para la Energa Atmica (ceea o euratom).
Eran, por tanto, tres comunidades distintas que aparecan en momentos diferentes, con
instituciones propias y sobre la base de tratados distintos. De las instituciones de la
Unin, el Tribunal de Justicia y el Parlamento este ltimo con el nombre de Asamblea fueron desde un principio comunes a las tres comunidades. La creacin de instituciones comunes se complet en 1967, y desde entonces las tres Comunidades cuentan
con la misma estructura institucional.
El artculo 7.1 tce dispone que la realizacin de las funciones asignadas a la Comunidad
corresponder a: un Parlamento Europeo; un Consejo; una Comisin; un Tribunal de
Justicia y un Tribunal de Cuentas.
Cada institucin actuar dentro de los lmites de las competencias atribuidas por ese
tratado. Conforme al artculo 7.2 tce, el Consejo y la Comisin estarn asistidos por un
Comit Econmico y Social y por un Comit de las Regiones, con funciones consultivas.
Esa misma estructura institucional se extiende al conjunto de la Unin Europea a travs del
artculo 3 tue: La Unin tendr un marco institucional nico que garantizar la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cabo para alcanzar sus objetivos. Tal marco
institucional nico est integrado fundamentalmente por las instituciones comunitarias;
conforme al artculo 5 tue, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisin, el Tribunal
de Justicia y el Tribunal de Cuentas ejercern sus competencias en las condiciones y para
los fines previstos, por una parte, en las disposiciones de los tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y de los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o
completado y, por otra parte, en las dems disposiciones del presente Tratado.
A tal sistema institucional, el artculo 4 tue aade el Consejo Europeo, compuesto por
los jefes de Estado o de Gobierno de los estados miembros, as como por el presidente de
la Comisin y que dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir
sus orientaciones polticas generales.
285

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Caractersticas del sistema institucional


De acuerdo con el Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa conv
162/02,203 el sistema institucional de la Unin no se basa en el principio de la separacin
de poderes, ni en una definicin de las funciones habituales de las instituciones, como
ocurre en el derecho constitucional clsico. Ms bien, los tratados trazan de manera
pragmtica las formas de colaboracin entre instituciones que representan intereses diferentes. Esta carencia de un sistema coherente de procedimientos para adoptar decisiones
y la gran variedad de stas podra constituir un factor adicional de complejidad y opacidad. As, los tratados no definen el poder legislativo, sino que se limitan a definir, caso
por caso, las funciones respectivas de las instituciones implicadas.
En efecto, las cuatro instituciones tradicionalmente centrales (Consejo, Comisin, Parlamento y Tribunal de Justicia) no tienen un correlato en la clsica divisin de poderes. Tan slo al Tribunal de Justicia le est encomendado el ejercicio en exclusiva de la
funcin jurisdiccional, en garanta del derecho comunitario, incluso frente a los dems
poderes, y para la salvaguardia de los tratados con respecto a la fuente suprema de tal
derecho comunitario.
La ue es nica, los pases que la forman siguen siendo naciones soberanas independientes, pero comparten su soberana; y compartir la soberana significa, en la prctica,
que los estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en la instituciones
comunes creadas por ellos para poder tomar democrticamente y en el plano europeo
decisiones sobre asuntos especficos de inters comn.
El Tratado de Lisboa introduce algunos cambios al marco institucional de la ue que
le permite operar en una Europa de 27 estados miembros. Segn lo establecido en el
artculo 13 tue,204 los principales actores en el sistema institucional de la ue son las

203

Documento de la Convencin sobre el Futuro de Europa, conv 162/02.

204

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 22. Ver el artculo 13 tue 1: La Unin dispone de un marco institucional que
tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y
los de los estados miembros, as como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus polticas y acciones.

286

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

instituciones de la ue, entre las que cabe citar el Parlamento Europeo (pe),205 el Consejo
Europeo (ce), el Consejo,206 la Comisin Europea,207 el Tribunal de Justicia de la Unin
Europea, el Banco Central Europeo (bce) y el Tribunal de Cuentas.208 El sistema institucional de la ue engloba asimismo otros rganos, como, por ejemplo, el Banco Europeo
de Inversiones,209 el Comit Econmico y Social210 y el Comit de las Regiones,211 siendo
estos ltimos rganos consultivos.

El Parlamento Europeo tiene su origen en la Asamblea comn de la ceca, la Asamblea de la cee y la Asamblea de la
ceca, unificadas en virtud del Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas
de 1957 (primer tratado de fusin) en una nica Asamblea. El cambio de nombre oficial, la denominacin de
Parlamento Europeo, tuvo lugar con el Tratado de la Unin Europea. No obstante, con ello no se hizo ms que
sancionar la designacin de uso comn, que data del cambio de nombre decidido por la propia Asamblea en el ao
1958.

205

206

Tiene su origen en las reuniones en la cumbre que se celebraron desde 1961 a 1974 entre los jefes de Estado y de
Gobierno de los estados miembros. Ni constituan un rgano comunitario, ni sus acuerdos tenan ese carcter,
sino el de compromisos polticos que daban impulso a ciertas actividades o las desbloqueaban. En la Cumbre de
Pars (diciembre de 1974) se decide regularizar estas reuniones (tres veces por ao o cuando sean necesarias) con el
carcter de Consejo de la Comunidad y a ttulo de cooperacin poltica. El Acta nica Europea institucionaliza el
Consejo Europeo, con la previsin de que se reunir al menos dos veces al ao.

Cada una de las tres comunidades tuvo en el inicio su propia Comisin (la de la ceca reciba el nombre de Alta
Autoridad). El Tratado de Fusin de Ejecutivos de 1965 procedi a la unificacin estructural de esa institucin y
desde entonces ha habido una Comisin nica para las tres comunidades.

207

208

El Tribunal de Cuentas Europeo se cre en 1975 y es el encargado de auditar las finanzas de la ue. Su papel consiste
en mejorar la gestin financiera de la ue e informar sobre el uso dado a los fondos pblicos.

El Banco Europeo de Inversiones (bei) fue creado por el Tratado de Roma de 1957 como institucin autnoma de
la Comunidad Econmica Europea para financiar proyectos que favorezcan el equilibrio econmico interior en la
Unin. Respalda proyectos en los pases de la ue e invierte en futuros pases miembros y pases socios. Pide prestado
dinero en los mercados de capital, en lugar de sacarlo del presupuesto de la ue. Este dinero se presta en condiciones
favorables a proyectos acordes con los objetivos polticos de la ue.

209

210

El Comit Econmico y Social Europeo se cre en 1957 como foro para el debate de las cuestiones relacionadas con
el mercado nico. El cese permite que los grupos de inters europeos (sindicatos, trabajadores, agricultores, etc.)
expresen oficialmente su opinin sobre las propuestas legislativas de la ue.

La funcin del Comit de las Regiones (cdr) es exponer los puntos de vista regionales y locales acerca de la legislacin de la ue. Lo hace emitiendo informes, llamados dictmenes, sobre las propuestas de la Comisin. La Comisin, el Consejo y el Parlamento deben consultar al cdr antes de que se adopten decisiones europeas en mbitos de
repercusin local y regional (como la poltica de empleo, el medio ambiente, la educacin o la salud pblica).

211

287

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Parlamento Europeo
El Tratado de Lisboa establece que el Parlamento Europeo212 estar compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin, en lugar de representantes de los pueblos
de los estados reunidos.213
Las sedes del Parlamento Europeo son tres, en las cuales se divide la labor: Bruselas,
Estrasburgo y Luxemburgo. En esta ltima se encuentran las oficinas administrativas,
es decir, la Secretara General; mientras que en las dos primeras sedes se llevan a cabo las
reuniones del Parlamento en pleno (sesiones plenarias).
El Parlamento trabaja, en muchos aspectos, con el Consejo en representacin de los
gobiernos nacionales para decidir el contenido de la legislacin de la ue a travs del
procedimiento legislativo ordinario (el cual, como ya mencionamos, sola ser el procedimiento de codecisin). A partir de Lisboa son ms los mbitos de accin que regula
este procedimiento, otorgndole al Parlamento ms poder en cuestiones de agricultura,
poltica energtica, inmigracin y fondos de la ue; y el poder de aprobar decisiones tales
como la entrada de nuevos pases a la ue.

212

213

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artculo 14 tue.

Los integrantes del Parlamento Europeo son elegidos directamente por los ciudadanos (de la ue) una vez cada cinco
aos con el fin de representar a la poblacin, y no por representantes de los pueblos de los estados, como dice el
artculo 189 del Tratado de Niza. Hay que sealar que hasta 1979 los representantes en el Parlamento Europeo eran
miembros de los parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo. La eleccin por sufragio universal directo de los diputados al Parlamento Europeo por los ciudadanos de los estados miembros, ya prevista en los tratados, slo se hizo realidad, despus de numerosas iniciativas estriles, en junio de 1979.
Conforme a la duracin de una legislatura, las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco aos. No
obstante, slo tras realizar numerosos esfuerzos a lo largo de varias dcadas se introdujo un sistema electoral de la
Unin mediante el acta relativa a la eleccin de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal
directo, de 20 de septiembre de 1976, modificada por ltima vez por la Decisin del Consejo de 25 de junio y de 23
de septiembre de 2002 (la denominada Acta Electoral). Con arreglo a dicha acta, los distintos estados miembros
determinarn su propio procedimiento electoral, si bien aplicarn las mismas reglas democrticas bsicas: sufragio
universal directo, secreto y libre; edad mnima (de 18 aos en todos los estados miembros para poder votar, representando Austria una excepcin tras la reduccin de la edad mnima a 16 aos); mandato de cinco aos renovable;
incompatibilidades (los diputados al Parlamento Europeo no pueden ostentar simultneamente otras funciones,
por ejemplo el cargo de juez, fiscal o ministro; asimismo, estn sometidos a las leyes de su pas, que pueden restringir an ms la acumulacin de funciones); fecha de las elecciones; e igualdad entre mujeres y hombres.

288

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Con respecto a las comisiones, el Parlamento tambin da el visto bueno a los miembros
de stas (comisarios); puede obligar a una comisin a dimitir a travs de una mocin de
censura; supervisa la labor de todas las comisiones y examina sus informes. Asimismo,
los diputados del Parlamento consideran y examinan las peticiones de los ciudadanos
directamente.
Una de las funciones principales del Parlamento Europeo consiste en adoptar el presupuesto anual de la ue en conjunto con el Consejo de la ue. Adems examina, con una
comisin, los gastos del presupuesto. Con arreglo al Tratado de Lisboa, las competencias
presupuestarias del Parlamento Europeo se han visto reforzadas mediante la introduccin del derecho de aprobar el marco financiero plurianual y de codecidir sobre todas
las partidas de gastos (la diferencia entre gastos obligatorios y no obligatorios ha sido
suprimida).
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el primero de diciembre de 2009, el Parlamento Europeo est compuesto por 754 diputados. As, el nmero de los diputados
supera el mximo establecido en el Tratado ue214 de 751; no obstante, esta circunstancia
debe aceptarse para la legislatura 2009-2014, dado que no es posible despojar a los diputados elegidos en junio de sus mandatos.215 Para las siguientes elecciones, en el ao 2014,
deber respetarse el nmero mximo de diputados. La distribucin de los escaos entre
los distintos estados miembros se realiza de forma que cada uno de los diputados de un
estado miembro con ms poblacin represente a ms ciudadanos que cada uno de los
diputados de un estado miembro menos poblado, pero tambin que ningn Estado con
menor poblacin tenga ms escaos que un Estado ms poblado. Por regla general, se ha
previsto un mnimo de seis escaos y un mximo de 96 escaos por estado miembro; sin
embargo, debido a la demora de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en la legislatura 2009-2014 se da una excepcin en el caso de Alemania, que sigue contando con 99
diputados (un diputado elegido en junio de 2009 no puede perder su mandato debido a
la entrada en vigor del Tratado de Lisboa).

214

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 22-23. Ver artculo 14 tue, apartado 2.

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 50.

215

289

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

As, el nmero de elementos con los que cuenta cada pas es proporcional a su poblacin,
aunque de acuerdo al Tratado de Lisboa ningn pas puede tener menos de seis
diputados ni ms de 96; y merece la pena mencionar que los diputados se agrupan por
afinidades polticas, no por nacionalidades.
Asimismo, hay que sealar que las normas bsicas del funcionamiento del pe se recogen en un Reglamento Interno. Los diputados al Parlamento Europeo forman grupos
polticos. Dado que el pe es una institucin de la Unin, no se trata de grupos de
carcter nacional, sino de grupos polticos constituidos a escala de la Unin. Por regla
general, para la adopcin de decisiones en el pe basta la mayora absoluta de los votos
emitidos. Con el aumento de la importancia del Parlamento Europeo, se imponen
exigencias cada vez ms estrictas en materia de quorum obligatorio. Actualmente se
contempla toda una serie de decisiones que slo pueden adoptarse por mayora absoluta de sus miembros. Finalmente, el voto de censura contra la Comisin Europea no
slo requiere la mayora de los miembros del pe, sino una mayora de dos tercios de los
votos emitidos.

Consejo de la Unin Europea


El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo como institucin de la
ue, responsable de proporcionar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo
y de definir sus orientaciones y prioridades polticas generales. El Consejo Europeo no
desempea funciones legislativas.216 En la actualidad se ha convertido en una institucin
independiente de la Unin Europea.217
El Consejo Europeo est compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los estados
miembros, as como por el presidente de la Comisin Europea, y se rene al menos dos
veces por semestre. Cuando los asuntos a tratar as lo exijan, los miembros del Consejo
Europeo podrn decidir contar en su labor cada uno de ellos con la asistencia de un
216

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 23-24. Ver artculo 15 tue.

Ibid., p. 22. Ver artculo 13 tue.

217

290

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

ministro y, en el caso del presidente de la Comisin, con la de un miembro de la Comisin.218 El Consejo tiene su sede en Bruselas.
Hay que sealar que el Tratado de Lisboa ha creado la institucin del presidente del
Consejo Europeo.219 A diferencia de la anterior presidencia, el presidente del Consejo
Europeo no ostenta un mandato nacional, sino un mandato europeo de dos aos y
medio que deber ejercerse a tiempo completo. Se elegir presidente a una personalidad destacada por mayora cualificada de los miembros del Consejo Europeo, y su
mandato podr renovarse una sola vez. Cabe citar, entre sus funciones, la preparacin
y el seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y, adems, la representacin de
la ue en las cumbres internacionales en lo relativo a los asuntos de poltica exterior y
de seguridad comn.
La funcin propia del Consejo Europeo consiste en definir las orientaciones polticas
generales para la actuacin de la ue. La realizacin de sus funciones se traduce en la toma
de decisiones polticas de principio o en la formulacin de directrices y mandatos para la
labor del Consejo o de la Comisin Europea.
En el Consejo220 estn representados los gobiernos de los estados miembros. Los 27 estados miembros envan un representante que es, por regla general, el ministro responsable
de los temas previstos o uno de sus secretarios de Estado. Lo importante es que la persona que representa a cada gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante
en nombre del gobierno de dicho estado miembro. Las diversas posibilidades de representacin de un gobierno de un estado miembro ponen de manifiesto que no existen
miembros permanentes del Consejo; al contrario, ste se rene con nueve composiciones

218

Ibid., p. 23. Ver artculo 15 tue, apartado 3. Asimismo, Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 58.

Como primer presidente permanente del Consejo Europeo fue nombrado, con efectos de 1 de diciembre de 2009,
Herman van Rompuy, quien hasta ese momento ostentaba el cargo de primer ministro belga.

219

220

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 24. Ver artculo 16 tue.

291

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas.221


La presidencia del Consejo, con excepcin de la formacin de Asuntos Exteriores, que
ser presidida por el alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad,222 ser desempeada sucesivamente por los estados miembros y el orden lo
decide el Consejo por unanimidad. El cambio de presidencia tiene lugar el primero de
enero y el primero de julio de cada ao.223
La principal misin del Consejo consiste en legislar, misin que desempea en el marco del procedimiento de codecisin conjuntamente con el pe. Asimismo, el Consejo se
encarga de coordinar las polticas econmicas de los estados miembros. Adems, el Consejo establece, sobre la base de una propuesta de la Comisin Europea, el proyecto de
presupuesto, que debe ser aprobado por el pe. Es tambin el Consejo quien recomienda
la aprobacin de la gestin de la Comisin con respecto a la ejecucin del presupuesto.
El Consejo designa a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit Econmico y
Social y del Comit de las Regiones. Finalmente, el Consejo es la institucin competente
para la celebracin de acuerdos entre la Unin Europea, por una parte y, por otra, terceros pases u organizaciones internacionales.224

221

El Consejo se rene con nueve composiciones diferentes por lo que se refiere a las personas y los temas: 1) Consejo
de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores: el Consejo de Asuntos Generales velar por la coherencia de los trabajos
de las diferentes formaciones del Consejo y preparar las reuniones del Consejo Europeo, en contacto con el presidente de ste y la Comisin; el Consejo de Asuntos Exteriores elaborar la accin exterior de la Unin atendiendo
a las lneas estratgicas definidas por el Consejo Europeo y velar por la coherencia de la accin de la Unin. En
el Consejo de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores se renen los ministros de Asuntos Exteriores, presididos
en relacin con los asuntos generales por la respectiva presidencia y, en relacin con los asuntos exteriores, bajo la
presidencia del alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad. Adems existen otras
ocho formaciones del Consejo, que renen a los ministros de los estados miembros responsables de las cuestiones
que en cada caso se vayan a tratar. 2) Asuntos Econmicos y Financieros (el denominado Consejo Ecofin); 3) Justicia y Asuntos de Interior; 4) Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores; 5) Competitividad; 6) Transporte,
Telecomunicaciones y Energa; 7) Agricultura y Pesca; 8) Medio Ambiente; 9) Educacin, Juventud y Cultura.

222

223

224

Ver el subapartado Alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

Cambio de presidencia (2008: Eslovenia y Francia; 2009: Repblica Checa y Suecia; 2010: Espaa y Blgica; 2011:
Hungra y Polonia; 2012: Dinamarca y Chipre; 2013: Irlanda y Lituania, etc.).

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 62.

292

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Comisin Europea
La Comisin es una de las instituciones bsicas de la ue. Su fin es representar y defender
los intereses de la Unin Europea, elaborar propuestas de nueva legislacin, as como
hacer cumplir la legislacin existente y poner en prctica las polticas, as como hacer uso
de los fondos europeos. Tambin representa a la ue a nivel internacional.
Cuenta con 27 comisarios, uno por cada pas miembro, que ocupan el cargo por cinco
aos.225 Al presidente de la Comisin le corresponde otorgar competencias especficas a
cada comisario; y tanto al presidente como al resto de los comisarios los elige el Consejo
Europeo con la aprobacin del Parlamento. A este ltimo es a quien la Comisin tendr
que rendirle cuentas.
Estaba previsto que a partir de 2014 la Comisin Europea ya no estuviese compuesta por
un nacional de cada estado miembro, sino slo por un nmero de miembros correspondiente a los dos tercios del nmero de estados miembros; o sea, con los 27 estados miembros actuales el nmero de miembros de la Comisin debera reducirse a 18 en el ao
2014; para ello, estaba previsto introducir un sistema de rotacin que garantizara que
cada estado miembro estuviera representado en la Comisin por uno de sus nacionales
en dos de tres mandatos consecutivos de la Comisin. No obstante, el Consejo Europeo
fue facultado para modificar dicho nmero por unanimidad. En las conclusiones de su
reunin de los das 18 y 19 de junio de 2009 en Bruselas, el Consejo Europeo ha recogido la intencin de modificar esta norma.226
El Consejo Europeo acord que tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se adoptara una decisin, de conformidad con los procedimientos jurdicos necesarios, con el
fin de que la Comisin siga incluyendo a un nacional de cada estado miembro. De este
modo, se satisfaca asimismo una de las exigencias fundamentales formuladas por Irlanda con respecto a la celebracin del segundo referendum sobre el Tratado de Lisboa.

Ibid., pp. 67-68. Ver artculo 17 tue, p. 25.

225

226

Idem.

293

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La Comisin acta bajo la direccin de un presidente asistido por siete vicepresidentes,


entre los cuales figura el alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica
de Seguridad como vicepresidente primero. A lo largo de los aos se ha reforzado notablemente la posicin del presidente dentro del Colegio de Comisarios, que ha dejado de
ser primus inter pares. En efecto, ostenta una posicin destacada en tanto que define las
orientaciones con arreglo a las cuales la Comisin desempear sus funciones.227
De esta forma, el presidente tiene competencia directiva. l determina tambin la organizacin interna de la Comisin para velar por que acte de modo coherente y eficaz,
y distribuye las carteras entre los comisarios. Asimismo, puede cambiar esta distribucin
de carteras a lo largo de su mandato. El presidente nombra a los vicepresidentes y puede
pedir la dimisin a un miembro de la Comisin. Finalmente, su posicin destacada se
pone de manifiesto por su participacin en el Consejo Europeo.

Alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y


Poltica de Seguridad
El alto representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad228 no
se ha convertido, tal y como estaba previsto en el proyecto de Constitucin, en el ministro de Asuntos Exteriores de la ue; no obstante, su posicin dentro de la estructura
institucional se ha visto reforzada y ampliada notablemente. Por el momento, el cargo
del alto representante se ha fusionado con el del comisario de Relaciones Exteriores. Por
consiguiente, el alto representante desempea una funcin clave tanto en el Consejo,
donde preside las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, como en la Comisin,
donde ostenta el cargo de vicepresidente responsable de los Asuntos Exteriores. El alto
representante ser nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada, con la
aprobacin del presidente de la Comisin Europea.229 Su mandato es indefinido, pero el

Idem.

227

doce, c, 83, 30 de marzo de 2010, pp. 26-27. Ver artculo 18 tue.

228

Fue nombrada para este cargo la baronesa britnica Catherine Ashton, hasta entonces comisaria de Comercio.

229

294

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Consejo puede ponerle fin recurriendo al mismo procedimiento.230


Ser apoyado por un nuevo servicio de Accin Exterior, que estar compuesto por funcionarios de la Comisin Europea, funcionarios de la Secretara General del Consejo y
representantes destinados en comisin de servicio de los servicios diplomticos de los
estados miembros.231

Tribunal de Justicia
Esta instancia se encarga de interpretar el derecho de la Unin Europea, para garantizar
la aplicacin de la justicia de la misma forma en todos los pases miembros. Resuelve
conflictos legales entre los gobiernos y las instituciones de la ue. En caso de que sea necesario si alguna institucin de la ue vulnera sus derechos, tambin las organizaciones
y empresas pueden acudir al Tribunal.
Tambin el Tribunal cuenta con un juez de cada pas perteneciente a la ue designados
por los gobiernos de los pases, y se asiste por ocho abogados generales imparciales e
independientes. Su mandato es de seis aos y tienen la posibilidad de renovarlo. Dentro
de los tipos de procedimientos que lleva a cabo el Tribunal, se encuentran las cuestiones
prejudiciales, cuando rganos jurisdiccionales nacionales solicitan la interpretacin de un
punto de derecho de la ue; los recursos por incumplimiento, contra los gobiernos de la ue
por no aplicar el derecho de la ue; los recursos de anulacin, para solicitar la anulacin
de normas de la ue que vulneren los tratados o derechos fundamentales de la misma
ue; los recursos por omisin, contra las instituciones de la ue que no hubieran tomado las
decisiones que les correspondiese; y los recursos directos, de particulares, organizaciones o
empresas contra acciones de la ue.
A cada caso que se presente se le asigna un juez y un abogado general, y se instruyen en
una fase escrita y una oral. En la primera fase, la escrita, las partes del litigio presentan
230

231

doce, c, 83, 30 de marzo de 2010. Ver los artculo 18, 27.1 y 2 tue.

Klaus-Dieter Borchardt, Op. cit., p. 67.

295

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

sus observaciones al juez responsable para que ste haga un informe resumido. En la
segunda fase, la oral, se lleva a cabo la vista pblica, en la cual, dependiendo de la complejidad del tema, se asignar el nmero de jueces. En la audiencia se exponen las razones
ante jueces y el abogado general mediante los abogados de las dos partes; el abogado
general expone conclusiones y despus los jueces deliberan y dictan sentencia. Las decisiones del Tribunal se adoptan por mayora y el fallo se pronuncia en audiencia pblica.

Tribunal de Cuentas
Conforme al artculo 13 del Tratado de la Unin Europea, ha pasado a ser una institucin de sta. Est compuesto por 27 miembros, en correspondencia con el nmero
actual de estados miembros. El Consejo nombra a los miembros por un periodo de seis
aos a partir de una lista, que debe adoptar por mayora cualificada (previa consulta al
Parlamento Europeo), establecida de conformidad con las propuestas presentadas por los
estados miembros.232 Los miembros del Tribunal de Cuentas eligen de entre ellos a su
presidente por un periodo de tres aos; su mandato ser renovable.
Con sede en Luxemburgo, este Tribunal de Cuentas europeo233 se encarga de auditar
las finanzas de la ue, mejora la gestin financiera de la ue e informa del uso que se le
da a los fondos pblicos. Busca garantizar que los contribuyentes de la ue obtengan el
mximo rendimiento de su dinero mediante el control y la auditora de la actuacin de
cualquier persona u organizacin que maneje fondos de la Unin. Tambin se realizan
controles in situ que forman la base de informes que se presentan a la Comisin y a los
gobiernos nacionales.
Est formado, tambin, por un miembro de cada pas de la ue designado por el Consejo
por un periodo renovable de seis aos. Entre los miembros y por ellos se elige al presidente por un periodo renovable de tres aos. Es totalmente independiente de las dems
instituciones, y tiene una plantilla de cerca de 800 personas. Los auditores se dividen en
232

doue, c, 83, 30 de marzo de 2010, p. 169. Ver el artculo 286, apartado 2, tfue.

Idem. Ver los artculos 285 y 286, tfue.

233

296

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

grupos de fiscalizacin para elaborar los proyectos de informe en los que el Tribunal basa
sus decisiones.
Una de las funciones ms importantes que tiene consiste en presentar al Parlamento y al
Consejo un informe sobre el ejercicio anterior, para que el aqul lo examine y decida si
aprueba la gestin del presupuesto por parte de sta. Asimismo, el Tribunal debe dar el
dictamen sobre la legislacin financiera europea.
Este Tribunal no tiene competencias legales propias, por lo que si sus auditores descubren fraudes o irregularidades tienen que informar a la Oficina Europea de Lucha contra
el Fraude.

Banco Central Europeo


El Banco Central Europeo,234 con sede en Frncfort del Meno, se encuentra en el ncleo
de la Unin Econmica y Monetaria. Es responsable de la estabilidad de la moneda europea (el euro) y controla la masa monetaria.235 A fin de llevar a cabo esta misin, numerosas disposiciones garantizan la independencia del bce. Ni ste ni los bancos centrales
de los estados miembros pueden aceptar, en el ejercicio de sus competencias, tareas y
obligaciones, instrucciones de instituciones de la Unin, gobiernos de los estados miembros u otras instancias. Las instituciones de la ue y los gobiernos de los estados miembros
han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones.236
El bce cuenta con un Consejo de Gobierno y un Comit Ejecutivo. Al Consejo de Gobierno pertenecen los presidentes de los bancos centrales nacionales de los actualmente
diecisis estados miembros participantes en la zona del euro y los miembros del Comit
Ejecutivo. Este ltimo, compuesto por un presidente, un vicepresidente y otros cuatro
miembros, es en la prctica la direccin del bce. Su presidente, su vicepresidente y los
doue , c ,

234

83, 30 de marzo de 2010, pp. 103-104. Ver artculos 129 y 130, tfue.

Ibid., p. 103. Ver artculo 128 tfue.

235

236

Ibid., p. 104. Ver artculo 130 tfue.

297

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

dems miembros son designados de comn acuerdo por los estados miembros por recomendacin del Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, entre personas de
reconocido prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Su
mandato es de ocho aos. A fin de garantizar la independencia de los miembros del
Comit Ejecutivo, no se prev la renovacin de dicho mandato.237
El bce y los bancos centrales de los estados miembros operan a partir de la estructura
comn del Sistema Europeo de Bancos Centrales (sebc).238 El sebc debe definir y ejecutar la poltica monetaria de la Unin; tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisin
de billetes y moneda metlica en la ue. Asimismo, el sebc debe administrar las reservas
monetarias oficiales de los estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los
sistemas de pago de la Unin.239

La integracin en Europa desde una visin terica


Para comprender el proceso integracin de la Unin Europea, es un punto clave tomar
en cuenta la concepcin que se tiene sobre el objetivo mismo de esta integracin. Como
comenta De Areilza,240 desde un punto de vista poltico hemos llegado a una situacin
en la que se cae frecuentemente en el error de entender la integracin como un choque
o un juego de suma cero entre el proyecto europeo y el desarrollo de la identidad de los
estados miembros. Se olvida que el Tratado de Roma de 1957 y la Comunidad Econmica Europea se pusieron en marcha para aportar paz y prosperidad compartida a los
estados, para facilitar la gestin comn de los problemas que no podan ya resolverse a
escala nacional, y no para sustituir a los gobiernos locales por un macroestado europeo.
Ibid., p. 168. Ver el artculo 283 tfue.

237

Ibid., p. 103. Ver el artculo 129 tfue.

238

Ibid., p. 102. Ver el artculo 127, apartado 2, tfue: Las funciones bsicas que se llevarn a cabo a travs del sebc
sern: a) definir y ejecutar la poltica monetaria de la Unin, b) realizar operaciones de divisas coherentes con las
disposiciones del artculo 219; c) poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los estados miembros, d)
promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago.

239

240

Jos Ma. de Areilza, La Unin Europea de 2010: desafos y dilemas polticos, Cuadernos de Pensamiento Poltico,
Fundacin para el Anlisis y los Estudios Sociales, No. 24 (octubre-diciembre), 2009, p. 56.

298

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En este sentido, no es tan acertado utilizar los esquemas de organizacin poltica de un


Estado al sistema institucional europeo.241.
La ue tiene su propia separacin de poderes, y de pesos y contrapesos. Asimismo, la
democracia europea no es equiparable a la nacional, ya que lo que tenemos en la ue es
una demoi-cracy, es decir, una democracia sin demos, fundada sobre una agrupacin de
pueblos (demoi) europeos.242 Desde esta ptica, el Parlamento Europeo no es la solucin
nica al llamado dficit democrtico de la ue, la toma de decisiones por mayora en el
Consejo de Ministros debe tener lmites y la Unin no puede aspirar a regularlo todo. El
proyecto europeo debe fundarse en el pluralismo y la diversidad de identidades, en una
visin cosmopolita en la que los proyectos nacionales de los estados miembros se respeten
y se renueven al tiempo que la integracin europea avanza. Sin embargo, el repliegue nacional y la crisis econmica actuales, mantienen una concepcin de la Unin ya sea como
una utopa frustrante o como una amenaza a los propios estados miembros.243

Logros y tropiezos de la integracin europea


Ciertamente no se puede negar el gran avance en materia de integracin regional que
ha situado a la Unin Europea como el referente principal en el mundo en cuanto la
armonizacin de polticas comunes en diferentes rubros. La construccin de la Unin
algunas veces derivada de las voluntades polticas de los actores europeos y sus polticas, y otras ms, resultado de las dinmicas socioeconmicas y culturales regionales
inexorables ha logrado importantes avances en la coordinacin de polticas comunes y
de fortalecimiento de la ue hacia el exterior. La firma del Tratado de Maastricht reafirm
el camino europeo hacia la conformacin de una Unin Monetaria y Poltica, enfilando
de manera positiva a la ue en la ltima dcada del siglo xx.
Sin embargo, la integracin no slo se ha caracterizado por los avances mencionados a lo
241

Idem.

242

243

Nicoladis, en Jos Ma. de Areilza, Op. cit., p. 56.

Jos Ma. de Areilza, Op. cit., p. 57.

299

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

largo del trabajo, sino tambin por errores, crisis y retrocesos. La idea de las Comunidades primero y luego la Unin han tenido que sortear no pocos imprevistos y situaciones
adversas: crisis de la silla vaca de 1965, crisis energtica de 1973, crisis presupuestaria
de principios de los ochenta, los problemas para la ratificacin de Maastricht y de Niza
entre 1992 y 2001, el fracaso de la Constitucin europea en 2005 y la actual crisis econmica global.
De alguna manera, esos tropiezos no slo han revelado la dificultad que entraa no slo
la profundizacin de la integracin poltica de la Unin, sino tambin los obstculos
que plantea la expansin de la misma y el contexto interno y mundial al que se enfrenta.
Podemos plantear dos cuestiones generales que se postulan como retos para la gestin
de los problemas de la ue: por un lado, la prdida de liderazgo, principalmente de Alemania y Francia, en los temas concernientes a la gestin y las facultades de la Unin, y
por otro, el creciente euroescepticismo entre estados miembros y ciudadanos europeos,
principalmente entre los nuevos estados de Europa del Este. Como apunta De Areilza 244
las complicaciones de la actual Unin de 27 no slo se deben a su tamao y complejidad
y al escaso europesmo de algunos de los nuevos estados miembros [], tambin entre
los Gobiernos de los pases ms poblados se ha instalado un cierto desapego al proceso
de integracin, demasiado rotundo para que sea sano.
Alemania y Francia han sido centrales en la construccin europea y han mostrado cmo
compatibilizar intereses nacionales y europeos. Sin embargo, en los ltimos aos no han
mostrado un liderazgo europesta. Ante la unificacin alemana, la ampliacin al Este
de la ue, y la presin de la globalizacin, al final del mandato del presidente Chirac, el
gobierno francs manifest la expresin fatiga de la ampliacin y equipar como males
semejantes el ingreso de nuevos estados miembros.245
Por su parte, el pensamiento principal de Berln es que el reforzamiento de la poltica
econmica de la ue, una vez fracasada la Agenda de Lisboa, no es un factor esencial en
las recuperaciones econmicas [] al contrario, la poltica europea es percibida con fre244

245

Ibid., p. 37.

Ibid., p. 39.

300

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cuencia como un gasto pblico adicional sin retornos claros.246


Es acertado afirmar que el tandem Berln-Pars ya no es lo que era. La relacin ha pasado
de ser el eje que soportaba las grandes propuestas para hacer avanzar la integracin de
la Unin, a convertirse en una relacin complicada y, a veces, un poco forzada. Tanto Angela Merkel como Nicolas Sarkozy han demostrado ms atlantismo pero menos
europesmo que sus antecesores en especial con Jacques Chirac, en el caso francs,
quien fracas en su intento por liderar un polo de poder alternativo a Washington en
los ltimos aos; existen serias diferencias en cuestiones como el gobierno del euro y la
independencia del Banco Central Europeo, el impulso de la ue del sistema de comercio
internacional, la configuracin de la iniciativa de Unin por el Mediterrneo o el desarrollo de la poltica exterior europea.247
Al euroescepticismo de Alemania y Francia hay que sumar la desaparicin de Espaa
del escenario poltico europeo desde 2004. La entrada en el euro con el grupo de pases
fundadores fue, sin duda, el ms importante de los logros, y reforz enormemente la
credibilidad europea e internacional del pas. Sin embargo, desde 2004 el gobierno de
Zapatero interrumpi los avances espaoles en el seno de la Unin Europea, tirando por
la borda el trabajo realizado por la administracin anterior de Aznar.248
Finalmente, queda subrayar que los pases del Este recin ingresados han resultado ser
poco europestas, dado que no existe un proyecto atractivo al que sumarse y los pases
fundadores no dan ejemplo. La ampliacin es un reto poltico, ya que ha dado lugar a
una Europa con grandes diferencias de desarrollo socioeconmico entre sus miembros y
ha modificado la cultura institucional europea.249

246

247

Idem.

Loc. cit., p. 40.

248

249

Ibid., p. 41.

Ibid., pp. 43-44.

301

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Consideraciones finales
El Tratado de Lisboa supone, junto al Tratado de Roma y al Tratado de Maastrich, un
gran avance en la construccin europea. La novedad de la ue con respecto a las asociaciones de estados tradicionales radica en que los estados miembros han acordado renunciar
a parte de su soberana a favor de la ue, a la que han dotado de competencias propias
independientes de las de ellos. En el ejercicio de sus competencias, la ue est facultada
para adoptar actos de soberana que, por sus efectos, son equivalentes a los de los estados
miembros.
Es posible que el Tratado de Lisboa sea como el parteaguas y que haya un antes y un despus de l. Desde los primeros das de la integracin, Europa ha estado constantemente
profundizando y ampliando el alcance de la misma. La ue tiene actualmente el mercado
interno ms grande del mundo, el euro como divisa comn slida, un elevado nivel de
proteccin legal y social para sus ciudadanos, y desempea un papel de actor central en
la poltica global. Sin embargo, y pese a sus muchos logros, la accin poltica y la legitimidad supranacional no han sido, lamentablemente, implementadas como categoras
centrales en la existencia de la ue. Bajo el estandarte del mthode Monnet, la integracin
europea fue un proceso intermitente, impulsado ms por la contingencia que por la estrategia. El mercado nico, la unin monetaria y las polticas de seguridad y medioambiental han sido ms o menos europeizadas. Ninguna de las reformas introducidas desde
Maastricht en 1992 ha podido preparar a la ue para el reto combinado de la ampliacin
y del nuevo entorno global.
Por ello, desde el punto de vista de los tipos de integracin tambin sigue la cuestin
abierta; el Tratado de Lisboa no la ha cerrado. Hay an diversas maneras de integrarse
para formar una unin mayor, ms fuerte y con ms amplio alcance. Falta ver qu le
espera a la Unin Europea en el futuro y cul podra ser el tratado que le suceda.

Referencias
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lgica constitucional ms visible de la atribucin de competencias de la Unin). Revista Vasca de Administracin
Pblica, No. 65: 109-133.

302

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente


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www.fundacionfaes.org/record_file/filename/2667/la_union_europea_de_2010._desafios_Y_dilemas_politicos_jose_maria_de_areilza_carvajal.pdf].
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. (1992) Tratado de la Unin Europea. Diario Oficial, No. c, 191, 29 de julio de 1992 [Disponible en: http://eurlex.europa.eu/es/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html].
. (1997) Tratado de msterdam por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos
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1997. [Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html].
. (2001) Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea, los Tratados Constitutivos de las
Comunidades Europeas y determinados actos conexos. Diario Oficial, No. c, 80, 10 de marzo de 2001. [Disponible en: http://eurlex.europa.eu/es/treaties/dat/12001C/htm/C_2001080es.000101.html].
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303

304

captulo 11

Los fondos estructurales de la Unin


Europea: un anlisis de la cooperacin
regional en Europa Occidental (2007-2013)
Giuseppe Lo Brutto
Beatriz Pico Gonzlez

Introduccin
La cohesin econmica y social entre las diferentes zonas de los pases miembros de la
Unin Europea (ue) es uno de los objetivos principales en las polticas de integracin de
este continente. Por ello, los Fondos Estructurales representan el principal instrumento
para conseguir el objetivo de la cohesin dentro del continente europeo. Efectivamente,
estos fondos representan una cuota significativa de los recursos para las reas ms atrasadas de los pases miembros.
En este sentido, la apertura que a partir de 2007 ha comportado la adhesin de nuevos
miembros, sobre todo de los pases de Europa Central y Oriental (peco), ha jugado un
papel importante no solamente por el elevado nmero de estados que han entrado a ser
parte de la ue, sino porque tambin ha significado la implementacin de un proyecto
poltico-econmico para integrar a aquellas realidades econmicas, sociales, institucio305

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

nales y culturales que se caracterizan por un pasado muy diferente. Adems, dentro de
este escenario de ampliacin de la ue la crisis econmica y financiera que ha golpeado
duramente a Europa en los ltimos aos es un obstculo muy grande para el desarrollo
del mismo modelo de integracin.
En los ltimos seis aos, es decir, desde la entrada en vigor de los nuevos Fondos Estructurales 2007-2013, stos se han caracterizado por ser un importante instrumento
para reducir las diferencias en el crecimiento y en el desarrollo entre los distintos pases
miembros. Sin embargo, un aspecto que ha comportado numerosos debates dentro de
las instituciones europeas ha sido la reduccin de los recursos financieros por aquellas
reas de la ue que, con la entrada de los peco, han visto reducirse de forma significativa
sus aportaciones correspondientes. En este sentido, la poltica de cohesin ha tenido y
sigue teniendo un peso importante en la realizacin de estos objetivos de crecimiento y
desarrollo.
Claramente la crisis econmica y financiera del 2007 y sucesivamente la espantosa crisis
de 2010-2011 que ha puesto a Europa frente al peligro de la debacle financiera en pases
como Espaa, Grecia, Italia y Portugal, y por ende a la misma moneda nica, ponen a
la ue frente a un camino tortuoso dentro del desarrollo de su integracin econmica y la
incitan a replantear la estrategia de integracin y de crecimiento.
Frente a este escenario no muy prometedor, no obstante las polticas de ajuste neoliberales a nuestro juicio ineficaces y que estn agudizando las diferencias econmicas
y sociales tanto entre las distintas zonas del continente como entre las mismas clases
sociales que se estn dando en los pases ms afectados por la crisis, este captulo tiene
la pretensin de analizar, en primer lugar, los Fondos Estructurales 2007-2013 de la ue
de una manera muy descriptiva para poner en evidencia en qu se ha basado la poltica
de integracin de este continente en este ltimo sexenio. Finalmente, en las conclusiones
se intentar reflexionar sobre el futuro mismo de la ms importante rea de integracin
econmica del mundo, es decir, la ue, que hoy en da vive uno de los momentos ms
difciles desde su creacin, tanto en lo poltico, en lo econmico y lo social.

306

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Una mirada a la reforma de los Fondos Estructurales de la ue


2007-2013
La ue se encuentra en este momento frente a uno de sus ms grandes desafos desde que
empez su proceso de integracin a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, es
decir, su sobrevivencia frente a la crisis econmica y financiera que desde 2007 pone en
riesgo los mismos pilares de la integracin europea.
Dentro de este panorama muy gris, dejando de lado en este primer momento la crisis
econmica y financiera, este apartado intenta realizar una mirada general a la reforma
de los Fondos Estructurales 2007-2013 que tuvo como objetivo no solamente una mayor
integracin entre las distintas y diferentes reas del continente europeo sino tambin
sentar las bases para una posible unificacin poltica del mismo.
En su momento, la obligacin de adoptar las perspectivas financieras a partir de 2006
represent una oportunidad para dar a la ue un sentido de eficiencia y finalidad poltica
junto a los medios para realizar sus ambiciones a travs de acciones tanto en los niveles
nacionales como europeos.
En el plan econmico el objetivo que se plante a partir de 2007 fue que la ue fuera ms
all de la integracin econmica y financiera y se pudiera transformar en la ms grande
entidad econmica y comercial existente en el mundo como un espacio que generara
mayor crecimiento y prosperidad.
Para la Agenda 2000,250 durante el periodo 2000-2006 el proyecto consisti en financiar
Europa para hacer posible la adhesin de nuevos estados. En cambio, con los Fondos
Estructurales 2007-2013 Europa ha intentado cumplir con las tres prioridades de las
perspectivas financieras de este periodo:
El mercado interno deba ser completado para que pudiera desarrollar
su papel para alcanzar el objetivo ms amplio del desarrollo sostenible, movilizando para tal fin a las polticas econmicas, sociales y ambientales. Entre
250

issel (Centro Studi per gli enti Locali), La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013.

307

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

stas se menciona a la competitividad, la cohesin, la gestin y la proteccin


sostenible de los recursos naturales.
El concepto poltico de ciudadana europea, basado en la creacin final
de un espacio de libertad, justicia y seguridad, como en el acceder a los bienes
pblicos fundamentales.
El papel de Europa como partner global, inspirndose en los valores
para abordar sus responsabilidades regionales, promoviendo el desarrollo sostenible y contribuyendo a la seguridad civil y estratgica.
En febrero de 2004 la Comisin Europea defini un proyecto poltico para la ue, en el
cual se buscaba responder a los principales desafos que el continente y sus ciudadanos
deban de emprender hasta 2013. El objetivo era empezar un debate sobre los objetivos
de la ue y sobre los medios necesarios para realizarlos.
La adopcin de la comunicacin del 10 de febrero de 2004, Costruire il nostro avvenire
comune Sfide e mezzi finanziari dellUnione allargata,251 constituy el punto de partida para una decisin sobre las perspectivas financieras y dio al Consejo y al Parlamento
Europeo la oportunidad de examinar las propuestas polticas de la Comisin.
En abril de 2004, el Parlamento Europeo adopt una resolucin centrada en las prioridades
polticas de la Unin. Paralelamente, el Consejo procedi a una primera discusin sobre esta
comunicacin de la Comisin y de la Presidencia en turno, en ese entonces la irlandesa, y redact una relacin del anlisis en donde se evidenciaban algunos sectores clave para el debate.
En el Consejo Europeo de junio de 2004 se estableci continuar con los trabajos sobre
los puntos centrales evidenciados, en particular:
La exigencia de fijar de manera rigurosa las prioridades entre las distintas demandas de gastos.
Commissione ue, Disposizioni generali sui Fondi Strutturali ue 2007-2013, en http://europa.eu.int/scadplus/leg/
it/lvb/l60014.htm

251

308

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El nivel de gasto necesario para satisfacer las ambiciones de los estados


miembros de la Unin.

Un anlisis ms profundo sobre el valor aadido del gasto europeo.

Es oportuno recordar que:


El presupuesto de la ue tiene un volumen limitado. Con respecto a los presupuestos nacionales, que absorben en promedio 45% de la renta nacional, el
presupuesto comunitario supera apenas el 1%.
Muchas decisiones de las perspectivas financieras 2007-2013 prevn exigencias
de gasto.

Por ello, con la ampliacin, su Producto Interno Bruto (pib) y sus ingresos crecieron el 5%, con un crecimiento de la poblacin de 30%. Esto ha comportado que los gastos superaran los ingresos. Por ejemplo, con la ampliacin
de la ue se estim que hubiera 4 millones ms de agricultores, y las disparidad
de la renta entre ricos y pobres se duplicara. Se previ, tambin, que el presupuesto sostendra la Wstrategia de Lisboa y la trasformacin de la economa
europea en un sentido ms competitivo e innovador.
El acuerdo sobre el financiamiento de la agricultura hasta 2013 determin una gran cuota del presupuesto.
La ue en el periodo 2007-2013 asumira un rol importante a nivel comunitario en aspectos como la libertad, la seguridad y la justicia, para abordar
nuevas amenazas y crisis en materia de seguridad.
El mercado nico dio a las economas europeas una real oportunidad de aadir una dimensin al crecimiento y a la prosperidad. Con un potencial de
crecimiento bajo, se estim que el rendimiento econmico de la ue deba ser
mejorado. El desempleo, por ejemplo, desde entonces tena niveles inaceptables, as como los riesgos de exclusin social se consideraban en aumento.
Tambin se consideraba que la ampliacin de la ue generara diferencias entre
309

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

los pases ms ricos y los ms pobres de la Comunidad Europea, debilitando


de esta manera a la vitalidad de la economa europea. Para asegurar el crecimiento y reducir estas disparidades se consider necesaria una accin comn
en todos los niveles. Aunque ste era un imperativo de la Estrategia de Lisboa,
se estaba consciente de que hasta entonces los resultados haban sido inferiores
a las expectativas. Era necesario entonces encontrar un nuevo impulso y una
nueva orientacin para hacer de Europa una economa dinmica basada en el
conocimiento y, paralelamente, reforzar su cohesin debido a su ampliacin.
Los problemas ambientales deban ser abordados a escala continental y mundial, ya que son parte de las polticas fundamentales de la ue.
La Unin, a travs de sus polticas, deba jugar un papel importante en sus
polticas de ayuda, intercambio, cooperacin econmica y dilogo poltico.
Con la conclusin de la Agenda 2000 se abri en 2007 la nueva fase de programacin,
que tuvo como objetivo asegurar los recursos financieros a la ue en el periodo 2007-2013.
Las Perspectivas Financieras (pf) son consideradas como un presupuesto plurianual indicativo de la Unin y constituyen un cuadro de referencia de los presupuestos anuales.252
El artculo 272 del Tratado de la ue fija los procedimientos y las competencias de los dos
ramos de las autoridades de presupuesto de la ue, es decir, el Consejo y la Comisin Europea, para la definicin del presupuesto comunitario y, en el trascurso de las ltimas dos
dcadas, el Parlamento y la Comisin han decidido encuadrar los respectivos poderes de
presupuesto en el mbito de las Perspectivas Financieras.
Las pf 2007-2013 pretendieron asegurar la ordenada evolucin, por grandes categoras,
de los gastos de la ue en los lmites de sus recursos e intentaron garantizar no solamente
la programacin de mediano y largo plazo sino tambin una ordenada evolucin de los
gastos, planificando la actuacin de los proyectos y programas plurianuales.

Commissione Europea Politica regionale Inforegio, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_


it.htm

252

310

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Las pf 2007-2013 definieron por grandes lneas:


El periodo de programacin.

Las rbricas de gastos del presupuesto.

Las directrices del presupuesto.

El lmite mximo de los gastos.

Es oportuno sealar que para la aprobacin de las pf la Comisin Europea present su


propia propuesta, el Parlamento expres su posicin con una resolucin y finalmente el
Consejo, los ministros y los jefes de Estado debieron encontrar un acuerdo por unanimidad. Este documento posteriormente fue presentado nuevamente a la Comisin y al
Parlamento y, con la participacin del Consejo, se pudieron definir los detalles del texto
para encontrar finalmente un acuerdo definitivo entre las tres instituciones.
Las pf 2007-2013 fueron propuestas por la entonces Comisin Prodi y tomadas en cuenta por la entonces llamada Comisin Barroso, despus de un recorrido largo y tortuoso
con respecto a lo previsto normalmente.
El tema de las pf es particularmente relevante para el futuro de la ue, ya que sin los
medios necesarios sta no puede cumplir sus tareas. Se menciona tambin que en la programacin comunitaria 2007-2013 asume an ms relevancia el tema del financiamiento
de las polticas regionales, por su impacto sobre la ue de dos procesos histricos en curso:

La ampliacin de la ue, que ha determinado el aumento del gap existente entre


las distintas regiones de sta.
El impacto asimtrico de la globalizacin sobre las distintas reas de la Unin.

En este sentido, la poltica regional representa, de hecho, el instrumento con el cual la ue


traduce sus prioridades polticas en intervenciones concretas para armonizar los distintos
territorios que la componen.
311

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Slo por citar algunos entre los principales efectos de la poltica regional y el valor aadido que sta representa para las diferentes reas de referencia y por la lgica virtuosa con
que se opera, se consideran:
El cofinanciamiento (es decir, el hecho de que lo recursos de la ue se suman a
los recursos nacionales y/o locales) que contribuye al desarrollo de los partenariados entre sujetos pblicos y privados, y entre actores que operan en distintos
territorios de la Unin. Ayuda tambin en las inversiones en periodos de mayor
dificultad econmica en la ptica estratgica, no en la de asistencia sino de la
programacin a largo plazo y del desarrollo territorial.
El carcter plurianual de la programacin, que hace posible la planificacin a
largo plazo, con diferencia de lo que pasa a nivel nacional.
El fenmeno de la governance, el cual hace posible que se desarrollen, por un
lado, las capacidades de iniciativas y de responsabilidad de todos los niveles de
gobierno y de los actores econmicos y sociales, y por otro lado, la instauracin
de una prctica basada en el partenariado, en la condivisin de los objetivos y
de la asignacin de los recursos financieros.
El efecto domin sobre las dems polticas europeas, es decir, el estmulo a las
polticas de ocupacin, de desarrollo rural, de las redes transeuropeas, de la sociedad de informacin, de desarrollo sostenible, contribuyendo de esta manera
a la mejor coordinacin y a la realizacin de los Objetivos de Lisboa.

Un cuadro general sobre los Fondos Estructurales


de la ue 2007-2013
El 10 de febrero de 2004 la Comisin Europea adopt una propuesta relativa a las perspectivas financieras de la ue en 27 pases miembros, para el periodo 2007-2013, expresando la necesidad de reforzar la intervencin de la Unin en distintos sectores polticos
clave y afirmando que una poltica de cohesin ambiciosa debera representar un elemento clave de las pf.

312

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El 18 de febrero la Comisin adopt la Tercera relacin sobre la cohesin,253 que representaba una propuesta detallada, relativa a las prioridades y a los mecanismos de
intervencin para los programas de nueva generacin para el periodo 2007-2013, concluyendo en la ampliacin de la ue, lo que representaba un desafo sin precedentes para su
competitividad y su cohesin interna.
La ampliacin, de hecho, ha tenido numerosos efectos y entre los principales encontramos los siguientes:
La diferencia en el desarrollo econmico.
Esta diferencia en el pib per capita entre el 10% de la poblacin que vive en las
regiones ms prsperas y el mismo porcentaje de la que vive en las zonas menos
prsperas, se ha duplicado con respecto a la situacin de una ue con quince
estados miembros.
Desplazamiento geogrfico hacia el este de Europa del problema de las
disparidades.
La ue, conformada por 25 pases,254 123 millones de personas (el 27% de la
poblacin total). Viven en regiones con un pib per capita inferior al 75% del
promedio europeo, en contra de los 72 millones de personas (19% del total) de
la ue, con 15 pases miembros.
Difcil situacin ocupacional.
Para alinear el nivel medio de ocupacin de los diez nuevos estados miembros
de la ue255 con los dems pases miembros, se estim que, en ese entonces, se
necesitaba crear cuatro millones de puestos de trabajo, considerando el hecho
de que existen diferencias ocupacionales muy grandes tanto en funcin de la
edad como del sexo.

253

Formez Fondi Strutturali 2007-2013, en http://europa.formez.it/Fondi_strutturali_2007_2013.html

254

255

Nos referimos al ao 2007.

Nos referimos al ao 2007.

313

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La Unin se encontraba entonces frente a nuevos desafos derivados de una probable


aceleracin de la reestructuracin econmica debido a la globalizacin, a la apertura de
los intercambios, a la revolucin tecnolgica, al envejecimiento de la poblacin y al crecimiento de la inmigracin. Es oportuno sealar que en ese entonces todava no se contaba
con la actual crisis econmica y financiera, que ha puesto a la ue frente al peligro ms
grande desde su creacin, es decir, su sobrevivencia como modelo de integracin econmica. Adems, en los informes se sealaba que la ue desde 2001 tuvo una desaceleracin
en el crecimiento, la cual caus un aumento sustancial del desempleo.
Hay que recordar que desde Lisboa, en el ao 2000, se defini aquella estrategia que
fijaba para el ao 2010 una Europa con una economa basada en el conocimiento ms
avanzado y competitivo en el mundo. Sealamos tambin que en el Consejo de Niza del
mismo ao 2000 se traducan los objetivos en la reduccin de la pobreza como una estrategia coordinada por la ue en la insercin social. Adems, en el Consejo de Gotenburgo
del ao 2001, la Estrategia de Lisboa fue extendida poniendo el acento en la realizacin
de un modelo de desarrollo ms sostenible y basado en la proteccin del medio ambiente.
La poltica de cohesin representa, en este cuadro, una importante pieza para la realizacin de estos objetivos de desarrollo, permitiendo de esta manera a todas las regiones y
las categoras sociales participar en el desarrollo econmico y global de la Unin.
Una poltica de cohesin es necesaria en situaciones en donde otras polticas comunitarias comportan notables beneficios ligados a los costos reducidos y localizados, donde
sta contribuye a repartir beneficios.256 Entonces esta poltica de cohesin se integraba de
lleno en los Objetivos de Lisboa y Gotenburgo llegando a ser un medio estratgico para
su realizacin por medio de los programas de desarrollo nacional y regional.
A partir de 2006 la Comisin propuso una nueva arquitectura 257 de la poltica de cohesin de la ue con intervenciones concentradas en la inversin de un nmero limitado de
prioridades comunitarias que reflejaban las agendas de Lisboa y Gotenburgo y en la que
Giuseppe Lo Brutto, Fondi Strutturali e Delocalizzazione, Tesi di laurea specialistica, Universit degli Studi di
Milano (2007).

256

issel, La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013.

257

314

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

la intervencin de la ue generara realmente un efecto multiplicador y un valor aadido.


Para los programas operativos, la Comisin propuso los siguientes temas clave:

Innovacin y economa basada en el conocimiento.

Medio ambiente y prevencin de riesgos.

Accesibilidad y servicios de inters econmico general.

Sealamos, tambin, que en relacin con la ocupacin se contemplaba actuar con las
reformas necesarias para progresar hacia la mejor ocupacin, mejorar la calidad y la
productividad del trabajo, promover la insercin social y la cohesin en lnea con la Estrategia Europea de Ocupacin (eeo).
Con este cuadro de referencia, los tres objetivos comunitarios en los cuales se reunan los
programas a futuro, fueron:
Convergencia.
Competitividad regional y la ocupacin.

Cooperacin territorial europea.

La Convergencia, la Competividad regional y la ocupacin y la Cooperacin territorial europea

Convergencia
El objetivo Convergencia se refiere a los estados miembros y a las regiones menos desarrolladas que, con base en el Tratado, son el objeto prioritario de la poltica de cohesin
comunitaria.
315

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

El Tratado invoca la reduccin del gap entre los niveles de desarrollo de las distintas
regiones y el retraso de la regiones menos favoridas, comprendidas las zonas rurales
(Art.158), en una situacin en la cual la ampliacin comportar un aumento de las disparidades, por lo que se necesitar estar preparados para resolver este problema.
Ese objetivo se refiere:

A aquellas regiones con un pib inferior al 75% del promedio de la ue.

Al apoyo temporal a aquellas regiones con un pib per capita inferior al


75% del promedio de la ue calculado por la Unin con quince pases (efecto
estadstico de la ampliacin). Se trata de regiones en las cuales las circunstancias objetivas no han cambiado, sin embargo su pib resulta ms alto en trminos de porcentaje en la ue ampliada.
La subvencin de los programas se dar con los recursos financieros del:

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (feder).

Fondo Social Europeo (fse).

Fondo de Cohesin (fc).

El Fondo de Cohesin, en particular, se aplicar a los estados miembros con un pib inferior al 90% del promedio comunitario, y para poder acceder a l se deber:

Respetar las condiciones de convergencia econmica.

Evitar dficits pblicos excesivos (Art. 104 del Tratado).

Este fondo reforzar la propia contribucin al desarrollo sostenible y en este mbito las
redes de transporte transeuropeas y las infraestructuras ambientales sern las prioridades
centrales.
316

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Se previ tambin un apoyo para las inversiones ambientales en sectores claves en la


eficacia energtica y en las energas renovables.
Se dio importancia a la eficiencia de la Administracin Pblica, comprendida la capacidad de gestionar los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesin.

Competitividad regional y la ocupacin


La rpida reestructuracin econmica y social, la globalizacin del comercio, la tendencia
hacia una economa y una sociedad basadas en el conocimiento, el envejecimiento de la
poblacin, el aumento de la inmigracin, la falta de mano de obra en sectores fundamentales y los problemas de insercin social son desafos importantes que interesan a todos
los estados miembros de la ue y en los cuales sta debe desarrollar un papel primordial.
En lo que se refiere a la poltica de cohesin destinada a las regiones y a los estados
miembros, distintos de los que tienen atrasos en el desarrollo, la Comisin propuso una
doble estrategia:
Por va de los programas financiados por el feder, la poltica de cohesin ayudara a las regiones y a las autoridades regionales a prever y promover
el cambio econmico en las reas industriales, urbanas y rurales, reforzando su
competitividad, teniendo en cuenta las disparidades socioeconmicas y territoriales existentes.
Por va de los programas financiados por el fse, la poltica de cohesin
ayudara a la poblacin a prever los cambios econmicos y a su adaptacin de
mano con las prioridades polticas de la eeo, apoyando polticas que tienen
como objetivo la plena ocupacin, la mejora en la calidad y en la productividad
del trabajo y la insercin social.
En el mbito de los nuevos programas regionales financiados por el feder, la Comisin
propuso una concentracin rigurosa de las intervenciones en los tres temas prioritarios
ya mencionados anteriormente. Es decir:
317

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

Innovacin y una economa basada en el conocimiento.

Medio ambiente y prevencin de los riesgos.

Accesibilidad a los servicios de inters econmico general.

xxi :

Es oportuno recordar que la nica fuente de financiacin para los nuevos programas
regionales fue el feder, y para la asignacin de los recursos fue necesario distinguir dos
grupos de regiones:

Las regiones que en ese entonces eran consideradas parte del objetivo i y
que no satisfacan los criterios para la prioridad de la convergencia en ausencia
del efecto estadstico de la ampliacin. Tales regiones se beneficiaran del apoyo
sobre una base transitoria bajo el nombre de integracin progresiva.
Todas las dems regiones de la ue que no se beneficiaban, en ese entonces, ni de los programas de convergencia ni del apoyo de la integracin
progresiva.
La Comisin propuso para los programas operativos financiados por el fse, intensificar
la actuacin de las recomendaciones en materia de ocupacin y reforzar la insercin social, en lnea con los objetivos de la eeo.
En ese sentido, fueron cuatro las prioridades polticas para la actuacin de la eeo:

Aumentar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas.

Potenciar el acceso a la ocupacin y aumentar la participacin en el


mercado laboral.

318

Reforzar la insercin social y la lucha en contra de la discriminacin.

Movilizar las reformas en los sectores de la ocupacin y de la insercin.

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Cooperacin territorial europea


Basndose en la experiencia de la iniciativa interreg, la Comisin propuso la creacin
de un nuevo objetivo destinado a continuar la integracin armoniosa y equilibrada del
territorio de la Unin, apoyando la cooperacin entre sus componentes sobre las cuestiones de importancia comunitaria a nivel transfronterizo, trasnacional e interregional.
La accin sera financiada por el feder y se centrara en los programas integrados gestionados por cada una de las autoridades y perseguiran prioridades comunitarias fundamentales conectadas a las agendas de Lisboa y Gotenburgo.
Todas las regiones situadas a lo largo de las fronteras terrestres internas, algunas regiones situadas a lo largo de las fronteras terrestres externas y algunas fronteras martimas
adyacentes seran admitidas en la cooperacin transfronteriza. El objetivo sera el de promover la bsqueda de soluciones conjuntas entre las autoridades colindantes, as como
el desarrollo urbano, rural y costero, y la creacin de relaciones econmicas y redes de
Pymes.
En relacin con las acciones ms grandes, destinadas a promover la cooperacin trasnacional, los estados miembros y las regiones fueron invitados a evaluar la utilidad y la
eficacia de las trece zonas de cooperacin trasnacional existentes (definidas en el mbito
de interreg iiib), a la luz de la ampliacin de la ue.258
El objetivo sera decidir, de acuerdo con la Comisin, una serie de zonas destinadas a la
cooperacin trasnacional que fuera lo suficientemente coherente y en donde existieran
intereses comunes y oportunidad de desarrollo. Tal cooperacin debera concentrarse en
las prioridades estratgicas de carcter trasnacional, tales como la R&S, el medio ambiente, la prevencin de riesgos y la gestin integrada de las aguas.
La Comisin propuso finalmente que las regiones incluyeran en sus propios programas
una serie de acciones destinadas a la cooperacin interregional. A tal fin, los programas
258

Commissione Europea Politica regionale Inforegio, en http://europa.eu.int/comm/regional_policy/index_


it.htm

319

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

regionales deberan reservar una parte de los recursos a los intercambios, a la cooperacin
y a la creacin de redes con regiones de otros estados miembros.

El reparto de los recursos entre los tres objetivos


Los recursos financieros destinados a la poltica de cohesin, reflejan la ambicin de una
Unin ampliada para promover el crecimiento y la creacin de puestos de trabajo en las
zonas menos desarrolladas.
Para el periodo 2007-2013, la Comisin propuso un financiamiento de 336.1 millardos
de euros a favor de las tres prioridades de la poltica de cohesin reformada. El reparto de
este monto entre los tres objetivos de la poltica reformada sera de la siguiente manera:
1. Objetivo Convergencia. A este objetivo sera destinado alrededor del 78% del
monto, privilegiando la asistencia a los nuevos estados miembros. El lmite de
absorcin (el lmite mximo) para las transferencias financieras hacia un determinado estado miembro en el mbito de la poltica de cohesin sera del 4%
del pib nacional, teniendo en cuenta los montos previstos en el mbito de los
instrumentos para el desarrollo rural y la pesca. Las regiones vctimas del as
llamado efecto estadstico se beneficiaran de una dotacin especfica decreciente en el mbito de este objetivo, con el fin de facilitar su salida progresiva
del sistema de ayuda.
2. Objetivo Competitividad regional y ocupacin. A este objetivo sera destinado
alrededor del 18% del monto. Sin considerar las regiones admitidas progresivamente a ser parte del sistema, la distribucin de los recursos entre los programas regionales financiados por el feder y los programas nacionales por parte
del fse sera en proporcin 50/50.
3. Objetivo Cooperacin territorial europea. A este objetivo sera destinado alrededor del 4% del monto.

320

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Cuadro 1. Poltica de cohesin 2007-2013: reparto en millardos de euros

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali),
La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013.

321

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Cuadro 2. Poltica de cohesin 2007-2013 (336.1 millardos de euros)


Criterios de admisibilidad
Financiamiento
Instrumentos

Programas

prioridad

Objetivo Convergencia
Incluido el programa especial para las regiones ultraperifricas
78.5% (264 millardos de euros)
Programas regionales y
nacionales
feder
fse

Fondo de Cohesin

Innovacin
Medioambiente/
prevencin de riesgos

Accesibilidad
Efecto estadstico: regiones
Infraestructuras
con un pib per cpita
Recursos humanos
inferior al 75% de la
U.E.15 e inferior al 75% de Capacidad administrativa
la U.E.25

Regiones con un pib per


cpita inferior al 75% del
promedio de la U.E.25

Pases miembros con una


Renta Nacional Bruta per
cpita inferior al 90% del
promedio comunitario

Transportes
Transportes sostenibles
Medioambiente
Energas renovables

67.34%=177.8
millardos de euros

8.38%= 22.14
millardos de euros

23.86= 62.99
millardos de euros

Objetivos Competitividad europea y ocupacin


17.2% (57.9 millardos de euros)
Programas regionales
(feder) y Programas
nacionales (fse)

Los estados miembros


proponen una lista de
regiones
Apoyo transitorio.
Regiones cubiertas
por el objetivo I en el
periodo 2000-2006 y no
cubiertas por el objetivo
Convergencia

Innovacin
Medioambiente/
prevencin de riesgos
Accesibilidad
Estrategia europea para
la ocupacin

83.44%=48.31
millardos de euros

16.56%=9.58
millardos de euros

Objetivo Cooperacin territorial europea 3.94%(13.2 millardos de euros)


Programas y redes
transnacionales

Regiones fronterizas
y grandes regiones de
cooperacin transnacional

Innovacin
Medioambiente/
prevencin de riesgos
Accesibilidad
Cultura, instruccin

35.61% transfronterizo
12.12 sepp
47.73% transnacional
4.54% redes

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos issel (Centro Studi per gli enti Locali),
La riforma dei Fondi Strutturali ue 2007-2013.

322

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social


Europeo, el Fondo de Cohesin
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( feder)
El artculo 158 del Tratado ce establece el objetivo comunitario de promover un desarrollo armonioso y el artculo 160 del mismo Tratado prev que el feder contribuya a la
correccin de los desequilibrios regionales.
La ampliacin ha acentuado las disparidades regionales ya que, en la ue, con un pib per
capita comprendido entre el 30 y el 75% del promedio comunitario, las nuevas regiones
deberan de afrontar el desafo de la convergencia.
Adems, la ampliacin ha aumentado la extensin total de las fronteras comportando
una ms amplia cooperacin territorial, basada en los proyectos comunes de desarrollo
local en el mbito de la cooperacin transfronteriza.
El distinto nivel de desarrollo regional al interior de la Comunidad Europea requiere de
una diferenciacin en la intervencin en trminos temticos y de presupuesto. Las acciones del feder, aunque quedan concentradas en las prioridades de la Unin definidas en
Lisboa y Gotenburgo, son diferenciadas en funcin de la regin beneficiaria:
1. Objetivo Convergencia. Tal intervencin debera de permitir a las regiones la
movilizacin de sus propios recursos y el inicio de un proceso de desarrollo
regional integrado y sostenible con acento en la investigacin, la innovacin
y la prevencin de riesgos con un papel importante para las infraestructuras.
2. Objetivo Competitividad regional y ocupacin. Este objetivo se articula en
torno a los tres temas principales: innovacin y economa del conocimiento
(mejorar la calidad de las economas regionales), medio ambiente y prevencin
de riesgos (garantizar la sostenibilidad del desarrollo), accesibilidad a los servicios de transporte y de las tecnologas de la informacin y de la comunicacin
(tic) para reducir el aislamiento.
323

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

3. Objetivo Cooperacin territorial. Es un objetivo especfico con un doble componente, es decir, el transfronterizo y el trasnacional, basado en intervenciones
relacionadas con las agendas de Lisboa y Gotenburgo. La dimensin interregional entra en la gestin comn de los programas en el mbito de los dos
puntos arriba indicados. En este objetivo, se continuara hasta dar apoyo al
desarrollo de las redes de intercambios, anlisis y estudio de las regiones y de
los entes locales.
El feder prev adems el financiamiento de los costos adjuntos debidos a la posicin
geogrfica de las regiones ultraperifricas.

El Fondo Social Europeo ( fse)


Este fondo contribuye al objetivo de cohesin econmica y social establecido en el artculo 158
del Tratado ce. Para conseguir tal objetivo el fse debera de afrontar tres desafos principales:
1. Las notables disparidades ocupacionales, las desigualdades sociales, el dficit
de competencias de mano de obra en la ue ampliada.
2. El ritmo frentico de la restructuracin econmica y social debido a la globalizacin y al desarrollo de la economa basada en el conocimiento.
3. Los cambios demogrficos que han llevado a la reduccin y al envejecimiento
de la fuerza laboral.
El objetivo es reforzar los vnculos entre el instrumento financiero de la Comunidad y
la estrategia poltica de la Unin en este periodo de programacin. El fse, en el mbito
de los dos objetivos (Convergencia y Competitividad regional y ocupacin), dara apoyo
para adelantar y gestionar los cambios econmicos y sociales. Las intervenciones se concentraran en los sectores de accin aprobados por el Consejo Europeo:
1. Aumento de la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas.
324

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

2. Mejoras en el acceso a la ocupacin, prevencin del desempleo, prolongacin de


la vida laboral y aumento de la participacin en el mercado laboral.
3. Fortalecimiento de la integracin social, promoviendo la insercin en el mundo laboral de las personas con dificultad y luchando en contra de la discriminacin laboral.
4. Promocin de un partenariado para la reforma en los sectores de la ocupacin y
de la integracin.
En las regiones y en los estados miembros menos ricos, el fse apuntara hacia la promocin del ajuste estructural, al crecimiento y a la creacin de puestos de trabajo. En el
mbito del objetivo Convergencia, el fse apoyara tambin las acciones para la mejora de
las inversiones en el capital humano y la capacidad institucional y la eficiencia de la pa
a nivel nacional, regional y local. Adems, el compromiso de la ue para la eliminacin
de las desigualdades entre hombres y mujeres es testimoniado por acciones especficas
destinadas a las ellas, combinadas con una slida estrategia de gnero.
Finalmente, en el mbito de los objetivos Convergencia y Competitividad regional y
ocupacin, el fse privilegiara al financiamiento de la cooperacin trasnacional.

El Fondo de Cohesin
El artculo 161, prrafo 2 del Tratado ue prev que un Fondo de Cohesin aporte una
contribucin financiera a la realizacin de intervenciones en el sector del medio ambiente
y en el de las redes transeuropeas de transporte.
El reglamento (ce) No. 1164/94 instituy el Fondo de Cohesin y por primera vez encuadr su actuacin. Este reglamento ha sido sucesivamente completado con los reglamentos (ce) No. 1264/1999 y (ce) No. 1265/99.
Con la ampliacin de la Unin del primero de mayo de 2006, este fondo se aplic a los
nuevos pases miembros, as como a los pases ya beneficiados (Espaa, Grecia y Portugal) para el final del periodo 2000-2006.
325

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

En el contexto del periodo de la programacin 2007-2013, se previ que el Fondo de


Cohesin contribuyera al objetivo de la convergencia entre los estados miembros y las regiones menos desarrolladas por medio de una participacin financiera en los programas
operativos actuados en el mbito de tal objetivo:

En el sector de las redes transeuropeas de transporte, las acciones financiadas por el Fondo de Cohesin debieron estar conforme a los lineamientos
adoptados por el Consejo para tales redes, que aparecen en la decisin (ce)
1692/96 modificada.
En el sector del medio ambiente las intervenciones del Fondo de Cohesin contribuiran a la realizacin de los objetivos de la poltica de la Unin
prevista en el artculo 174 del Tratado.
La adhesin de los nuevos estados miembros y las necesidades de financiamiento para
estos pases justifica la extensin de la intervencin de dicho fondo. ste podra financiar
acciones tambin en los sectores que favorecen el desarrollo sostenible y que presentaran
una clara dimensin ambiental, tal como la eficiencia energtica, las energas renovables
y en el sector de los transportes.
Esta extensin en el sector de intervencin est conforme a las disposiciones del Tratado
y en lnea con las prioridades establecidas en los Consejos Europeos de Lisboa (marzo del
2000) y de Gotenburgo (junio de 2001).259
Cuando el Consejo, sobre una propuesta de la Comisin, constate un dficit pblico
excesivo, y si el Estado miembro interesado an no ha adoptado alguna accin concreta,
los compromisos en el mbito del fondo sern suspendidos con efecto al 11 de enero del
ao siguiente. Esta suspensin no aplica cuando el Consejo, deliberando en las mismas
condiciones, constata que el Estado miembro interesado adopt medidas de correccin,
tales como permitir la vuelta a una situacin conforme al Tratado y a las decisiones del
Consejo Europeo.

issel, Op. cit.

259

326

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Conclusiones
Este captulo tuvo el objetivo de describir el funcionamiento de la programacin 20072013, en particular analizando los Fondos Estructurales relativos a ese periodo. En este
sentido, consideramos que el tema de las perspectivas financieras es muy relevante para
el futuro de la ue, ya que sin los medios necesarios sera imposible cumplir con los
objetivos mismos de este ente supranacional. Por ello, la poltica regional representa el
instrumento necesario por medio del cual la Unin traduce sus prioridades polticas en
intervenciones concretas para armonizar las diferencias entre los distintos territorios que
la componen.
Queda claro que frente a la espantosa crisis econmica y financiera que est azotando a
la ue, tanto la experiencia de la programacin 2000-2006, como la que se concluye el
ao que viene, es decir, la programacin 2007-2013, deben ser ejemplos para la nueva
programacin (2014-2020), de manera tal que se pueda avanzar hacia la reduccin de las
diferencias entre las reas ms ricas y las reas ms pobres de la Unin.
Frente a los ltimos acontecimientos, nuestra opinin es que la ue en este momento
debe dirigir sus polticas hacia la estabilizacin de la eurozona. Sin embargo, esto no
debe comportar una reduccin drstica del estado de bienestar social o welfare state,
elemento que ha caracterizado a los pases miembros de la Unin. En efecto, los casos
de Grecia, Espaa, Italia y Portugal, muestran una Unin est ms preocupada por los
efectos de la economa financiera que por la economa real y, por ende, poco preocupada
por el objetivo de su poltica regional, es decir, la cohesin.
A la vez, estamos conscientes de que una unin monetaria, tal como lo es la ue, que no
tiene una poltica fiscal y una poltica exterior comunes, se encuentra frente a los desafos
del sistema capitalista en una situacin desventajosa. Prueba de esto son las dificultades
de tomar decisiones en los ltimos meses frente a la debacle financiera de pases como
Grecia, y de los graves problemas de deuda pblica de pases como Espaa, Italia y Portugal. Esto, a nuestro juicio, por la falta de un gobierno supranacional de la ue representativo y eficiente, lo cual ha comportado retrasos consistentes tanto en la creacin como

327

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

en las aportaciones al nuevo Fondo Salva Estados (esm, por sus siglas en ingls).260
Finalmente, dentro de este escenario de crisis, los Fondos Estructurales pueden ser considerados el instrumento ideal de poltica regional en apoyo a la cohesin social y econmica y la revisin de sus polticas, sobre todo a la luz de la nueva programacin 20142020, lo cual puede ser tambin una oportunidad de desarrollo y de crecimiento que la
ue debe aprovechar.

Referencias
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unctad. (2003) World Investment Report.
. Adattamento di unctad. (2005) Pujals.
Midelfart K., Helene y H. G. Overman. Delocation and European integration: structural spending justified?, Economic Policy, 321-359.
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Lo Brutto, G. (2006) Guida ai Fondi Strutturali della ue 2007-2013, Rivista della Provincia di Milano.
. (2007) Fondi Strutturali e delocalizzazione, Tesi di laurea Specialistica, Universit degli Studi di Milano.

260

En enero de 2012 Europa ha puesto en marcha el nuevo Fondo Salva-Estados (esm). Reunidos en Bruselas, los
ministros de Economa han puesto en funcionamiento el nuevo mecanismo europeo de estabilidad. El Tratado
establece una dotacin inicial de 500 millardos; al mismo tiempo prev que su conveniencia se pueda revisar a
breve plazo. El fondo entrar en vigor en julio, a ms tardar. Segn el presidente del eurogrupo, el primer ministro
luxemburgus Jean-Claude Juncker, el esm podr activarse en las situaciones de emergencia con una mayora de dos
tercios del Consejo de Administracin compuesto por los estados de la Eurozona. La ayuda a los pases en dificultades se basar en unas condiciones estrictas. La adecuacin del volumen total de la dotacin se revisar antes de la
entrada en vigor del presente Tratado, se lee en el prembulo, confirmando una decisin tomada en diciembre por
los gobiernos europeos. Ver LOsservatore Romano, 24 de enero de 2012.

328

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente


Pupo, V. (2004) Limpatto dei Fondi strutturali. Universit della Calabria, Dipartimento di Economia e Statistica.
Sapir, A. (s/f) Un agenda per la crescita e la produttivit in Europa. Il Mulino: Italia.
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Ministero dellEconomie e delle Finanze (Italia). (s/f) Dipartimento per le Politiche di Sviluppo. [Disponible en: http://
www.dps.mef.gov.it/qsn/qsn.asp].

329

330

captulo 12

De regreso a Europa: los pases de Europa


Central y su adhesin en la Unin Europea
Alicja Fijalkowska

Introduccin
La cada del bloque comunista abri una nueva etapa en la historia mundial. Fue por
entonces cuando surgi la pregunta clave: qu hacer con los pases que hasta entonces
formaban parte de aquel grupo? Su adhesin la Unin Europea (ue) pareca un paso tanto natural como complicado. La Europa Centro-Oriental no particip en el Plan Marshall despus de la Segunda Guerra Mundial y las dcadas de los regmenes comunistas
frenaron considerablemente su desarrollo. A principios de los aos noventa, durante el
siglo xx, las diferencias entre los pases europeos de los dos lados de la Cortina de Hierro
seguan siendo muy notables y en el mundo globalizado los pases pequeos no podan
competir con las grandes economas mundiales. La integracin regional significaba para
ellos una ventaja competitiva y una garanta de desarrollo despus de las dcadas del
atraso comunista. La adhesin a la ue y a la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) se ha convertido, pues, en la prioridad de las polticas exteriores de la mayora
de los pases de la subregin. Los pases de Europa Central (pec), Checoslovaquia (luego
Repblica Checa y Eslovaquia) Hungra y Polonia formaron incluso el Grupo Visegrd,
un bloque de apoyo mutuo, orientado a conseguir aquel objetivo. Otros pases, aunque
331

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de manera menos institucionalizada, tambin seguan el camino hacia la integracin


regional. Para lograr aquel objetivo necesitaron, sin embargo, cumplir con una serie de
requisitos polticos, econmicos y sociales.
Aunque el trabajo no era fcil, durante los ltimos veinte aos la mayora de los pases
de la subregin lograron transformarse considerablemente. Aquello permiti finalizar su
adhesin a la ue, aunque para muchos todava no a lograr la unin monetaria. Los pases
de la Europa del Este que siguen fuera de la familia europea tambin cooperan con la ue
en el marco de la Poltica Europea de Buena Vecindad (pebv), creada para ayudarles a
superar las barreras que todava impiden su integracin.
El presente captulo constituye una resea tanto de los antecedentes como de la situacin
presente de la cooperacin de los pases de la Europa Centro-Oriental con la ue. Se centra en el papel de los pases que entraron en la organizacin en 2004 y 2007, as como en
los mecanismos de cooperacin de la ue con los estados que todava no pertenecen a la
organizacin. Constituye adems un intento de analizar las consecuencias de las ltimas
ampliaciones de la organizacin, presentando a la vez las posturas de la opinin pblica
en la aumentada ue.

Los antecedentes y la perspectiva terica de


la integracin europea
La integracin europea no es una idea nueva, sino al contrario. A pesar de que el continente siempre ha constituido un crisol de etnias, lenguas y culturas, y en la poca
medieval estaba dividido en una cantidad enorme de reinados y principados, ya en el
siglo xix exista una intencin clara de colaborar para el bien de todos. Obviamente, por
entonces no se trataba de una integracin en el espritu neoliberal sino, al contrario, la
entonces cooperacin europea se basaba en el paradigma realista, siendo promovida por
los imperios que intentaban de esta forma imponer el status quo y conservar el balance
de poderes. El Congreso de Viena y la Santa Alianza fueron la quintaesencia de aquel
modelo de cooperacin. Por un lado, eso ha construido una base para el dilogo entre los
pases europeos pero, por otro, limitndose slo a un cierto nmero de naciones, empez
el proceso de divisin del continente entre su parte occidental (los grandes imperios) y
332

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

la oriental, la cual no participaba en aquella cooperacin (Dobrzycki, 2006: 11). Ya en


aquella poca existan, sin embargo, muchos factores que permitan hablar de Europa
como un territorio coherente. La religin (cristianismo), el sistema poltico (monarqua)
y el conjunto de valores eran slo algunos ejemplos de las caractersticas comunes de la
mayora de los pases de la regin. Lo que una a Europa era, pues, el patrimonio cultural, filosfico, poltico, jurdico y tcnico de la Antigedad, los logros polticos de la
Edad Media, el desarrollo social y cultural del Renacimiento, el pensamiento y la prctica poltica, filosfica y socioeconmica de la Ilustracin y todo lo que han aportado a
cada una de estas reas los siguientes siglos y el presente (Milczarek, 2003: 40).
Las ideas de la integracin europea como una base para la paz en el continente se remontan al siglo xvii. Fue por entonces cuando un poltico britnico, William Penn, present
su ensayo intitulado An Essay towards the Present and Future Peace of Europe (1693), en
el cual propuso un modelo completo del Consejo Europeo, una organizacin que podra
resolver los potenciales conflictos entre los pases del continente. El proyecto de Penn
inclua una explicacin muy detallada de los organismos de dicho Consejo, las reglas de
la participacin de los pases europeos en el modelo y los mecanismos de cooperacin
entre ellos. El fin principal del proyecto era, segn Penn (2002: 403), la justicia en
lugar de la guerra. Adems de poner una explicacin detallada del funcionamiento de
Consejo Europeo, el britnico tambin enumer los beneficios de la paz, haciendo a la
vez un anlisis profundo de los potenciales conflictos entre sus integrantes. Argumentaba que Europa, destruida entonces por las guerras, no slo poda adoptar un modelo de
cooperacin, sino lo necesitaba para poder establecer la paz y la prosperidad en todo
su territorio (Penn, 2002: 419).
Otro intento destacado de la integracin europea era la obra de un filsofo francs,
Charles de Saint-Pierre, en Projet pour rendre la paix perptuelle en Europe (1712). El eje
central de su idea era la creacin de la Unin Europea con sede en la ciudad holandesa
de Utrecht. El proyecto de Saint-Pierre, al igual que el de Penn, precisaba la estructura
interna de la organizacin, formada por los 24 pases existentes entonces en el continente. La idea del francs influy luego en el pensamiento de otros filsofos, tales como
Jean-Jacques Rousseau o Immanuel Kant (Dobrzycki, 2006: 13). Este ltimo en su obra
maestra, Sobre la paz perpetua, present un modelo de la confederacin de los pases
europeos, basada en el orden jurdico y la voluntad de los pases integrantes.
333

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Cabe subrayar que entre las ideas sobre la cooperacin regional surgan tambin los trabajos de pensadores de la Europa del Este. En el Memorial sobre la consolidacin de la paz
general (1748), el rey polaco, Estanislao I Leszczynski propona crear la unin de todos
los pases cristianos de Europa y en 1831 un cientfico polaco, Wojciech B. Jastrzbowski
elabor un proyecto de la Constitucin europea, una Carta Magna para la futura federacin de los pases de la regin (Jastrzbowski, 1985).
Despus de la Primera Guerra Mundial se populariz tambin el movimiento paneuropeo, promovido por un diplomtico austriaco, Richard Coudenhove-Kalergi. Su libro,
Pan-Europa, publicado en 1923, propona una serie de soluciones innovadoras, incluyendo la creacin de los Estados Unidos de Europa con un Parlamento compuesto por
los delegados de todos los pases del continente y la unin aduanera (Dobrzycki, 1996:
382). La propuesta de Coudenhove-Kalergi surgi cuando los antiguos imperios multitnicos y conservadores haban sido sustituidos por los estados-nacin democrticos.
La integracin del continente, bloqueada a lo largo del siglo xix por el conflicto ideolgico entre los conceptos de Mazzini (liberal, republicano) y de Metternich (monrquico,
conservador), en aquel momento ya pareca posible (Iszkowski, 2006: 5). Por lo tanto, la
idea de Coudenhove-Kalergi era la primera puesta en prctica. En 1924 se cre la Unin
Paneuropea, cuyo presidente era desde 1927 Aristide Briand, luego famoso por el tratado que prohibiera la guerra como instrumento de poltica internacional, llamado, por
su nombre, el Pacto Briand-Kellogg. Adems, el proyecto de Coudenhove-Kalergi tena
muchos partidarios entre las personas ms prominentes del continente: Winston Churchill, Albert Einstein, Sigmund Freud o Jos Ortega y Gasset, entre otros (Dobrzycki,
2006: 16). A principios de los aos treinta del siglo pasado se intensificaron los esfuerzos
hacia la transformacin de la Unin Paneuropea en una organizacin trasnacional potente. Aquello finalmente fracas, ya que los pases ms prominentes de la Europa Occidental no queran ceder parte de su potencia a una organizacin internacional y los ms
frgiles teman que aqulla iba a servir como instrumento de la poltica exterior de los
ms fuertes. Entre los ltimos se ubicaban tambin los pases de la Europa Centro-Occidental. Polonia propona la creacin de los comits europeos dentro de la ya existente
por entonces Liga de las Naciones y el presidente checoslovaco, Edvard Benes, deca
abiertamente que la integracin de la regin era imposible por las divergencias existentes
entre los pases europeos, especialmente acerca del Tratado de Pars (Dobrzycki, 1996:
384). Finalmente, despus de la muerte de Briand (1932) y la llegada al poder de Hitler
334

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

en Alemania (1933) la idea de Paneuropa tambin fracas.


Aunque el estallido de la Segunda Guerra Mundial fren la mayora de los planes de
integracin regional, en 1941 se firm en Londres un acuerdo sobre la federacin centroeuropea, formada por Polonia y Checoslovaquia, que iba a entrar en vigor despus de
la guerra. Desgraciadamente, las decisiones de la Conferencia de Yalta imposibilitaron
por completo la realizacin de aquel plan (Kisielewski, 1991).

La Unin Europea
Antecedentes
Mientras tanto, en la Europa Occidental despus de la Segunda Guerra Mundial surgan
muchas iniciativas que llevaron finalmente a la creacin de la ue. Entre ellas destaca la
Organizacin Europea para la Cooperacin Econmica (oece), un organismo formado
por 17 pases,261 creado inicialmente en 1948 con el fin de gestionar las ayudas americanas
del Plan Marshall. Al realizar su tarea principal, la organizacin pas a ser una plataforma
para consultas multilaterales y un foro para discusiones sobre la cooperacin econmica en
la regin (Leonard, 2003: 15). Es ms, la oece aumentaba sistemticamente el nmero de
los integrantes y a partir de 1961 se transform en la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (ocde), nombre con el que existe hasta el da de hoy.
Otro intento de cooperacin lo constitua la Unin Europa Occidental, establecida tambin en 1948 por Blgica, Francia, Luxemburgo, Pases Bajos y el Reino Unido. Aunque
aquella organizacin se limitaba solamente a los mbitos de defensa y seguridad, facilit
sin duda el dilogo y la cooperacin entre los pases integrantes.
El organismo clave para la futura creacin de la Unin Europea ha sido la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero (ceca), fundada en 1951 y convertida seis aos despus,
261

Los integrantes de la oece fueron: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia,
Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turqua.

335

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

mediante el Tratado de Roma, en la Comunidad Econmica Europea (cee), orientada


a establecer el mercado comn europeo. La organizacin iba aumentando el nmero de
sus miembros y, finalmente, al firmar el Tratado de Maastricht se convirti en 1992 en la
Unin Europea. Dicho pacto ha sido un paso muy importante, ya que estableci tambin la
unin monetaria (cuya conclusin estaba prevista para 1999) e introdujo algunos cambios
institucionales que llevaron a la formacin del sistema poltico moderno de la organizacin.
Entre los tratados posteriores de gran importancia para la ue, se sitan los siguientes
(Comisin Europea, 2008: 7):
1. El Tratado de msterdam, firmado en 1997 (entr en vigor en 1999), el cual
ampli la soberana compartida a ms mbitos, desarrollando considerablemente la interaccin de la poltica social y de empleo.
2. El Tratado de Niza de 2001 (entr en vigor en 2003), que modific los tratados
anteriores con el fin de elevar la eficacia del funcionamiento de la organizacin
despus de las posibles ampliaciones.
3. El Tratado de Lisboa, firmado en 2007 (entr en vigor en 2009), que reform
el sistema poltico de la ue y dio a la organizacin su personalidad jurdica.
Cabe mencionar que el ltimo documento mencionado ha sido un tipo de compromiso despus del fracaso del proyecto del Tratado Constitucional, que si bien haba
sido firmado por los pases integrantes en 2004 nunca entr en vigor. Las controversias
acerca de este tratado surgierontambin entre los pases de la Europa centro-occidental.
Mientras Lituania y Hungra fueron los primeros en ratificar el documento, Polonia y
Repblica Checa no lo hicieron nunca.

La estructura organizativa
La ue no pretende, hasta ahora, ser un pas. Sin embargo, la cooperacin de sus integrantes,
para ser efectiva, requiere un sistema poltico integral. Por eso el sistema poltico de la ue tiene
todas las caractersticas de aquellos que caracterizan los de los pases soberanos (Hix, 2010: 29):
336

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

1. Estables y claramente definidas instituciones decisorias, las reglas que rigen su


funcionamiento y los vnculos entre ellas.
2. La posibilidad de realizar los fines de los ciudadanos y los grupos sociales de
manera directa o indirecta por medio de los grupos de presin y los partidos
polticos.
3. Gestin colectiva de los recursos y valores sociales y polticos dentro del sistema.
4. Interaccin entre los resultados de los procesos polticos y las nuevas expectativas.
El autor subraya adems que el sistema poltico de la organizacin no slo es tan efectivo
como los de los pases soberanos, sino incluso el sistema decisorio ms formalizado y
complejo de todos los sistemas polticos del mundo (Hix, 2010: 29). Las decisiones de
los rganos de la ue influyen directamente en la mayora de los mbitos de las polticas
de sus pases integrantes, a pesar de que la organizacin no tiene monopolio para usar
fuerza, por lo cual no constituye un pas (Hix, 2010: 31).
Una de las caractersticas ms distintivas de la ue es tambin el sistema de la doble ejecutiva, dividida entre el Consejo de la ue y la Comisin Europea. Esto puede llevar a veces
a un punto muerto, pero a la vez garantiza ms control sobre las acciones de la organizacin (Hix, 2010: 55). A la vez las dos instituciones estn controladas por el Parlamento
Europeo, que pretende ser la voz de los ciudadanos de los pases integrantes.
El Consejo de la Unin Europea es la principal instancia decisoria de la organizacin, la cual
agrupa a los ministros de los estados miembros. Los ministros varan segn la agenda de las
reuniones. El Consejo aprueba la legislatura y el presupuesto, as como coordina las polticas
econmicas, concluye los acuerdos internacionales entre la ue y otros sujetos, define y aplica
la poltica exterior conjunta y coordina la cooperacin en el mbito de seguridad y justicia
(Comisin Europea, 2008: 16). Los trabajos en el Consejo se realizan bajo el liderazgo de
uno de los estados miembros en el marco de la presidencia rotatoria de seis meses. Desde
la adhesin de los pases de la Europa Centro-Oriental, aquel cargo lo han desempeado:
337

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Eslovenia (enero-junio, 2008), Repblica Checa (enero-junio 2009), Hungra (enero-junio,


2011) y Polonia (julio-diciembre, 2011). En 2013 la primera presidencia en el Consejo de la
ue estuvo prevista para Lituania, en 2015 para Letonia, en 2016 para Eslovaquia, en 2018
para Estonia y Bulgaria y, finalmente, en 2019 para Rumania (ver www.europa.eu).
La Comisin Europea es la institucin principal del poder ejecutivo de la ue, con sede
en Bruselas. Est formada por los 27 comisarios (uno de cada estado miembro), nominados por los gobiernos de sus pases de origen. No deben, sin embargo, representar los
intereses de sus patrias, sino de toda la comunidad europea. El trabajo de la institucin
oscila alrededor de cuatro funciones: proponer la legislacin al Parlamento y al Consejo,
gestionar las polticas de la organizacin, hacer cumplir la legislacin de la ue y representar a la organizacin en el exterior (Comisin Europea, 2008: 22).
El Parlamento Europeo es un cuerpo equivalente a los parlamentos de los pases miembros, cuyos orgenes se remontan a los aos cincuenta del siglo pasado. A partir de 1979,
cada cinco aos se realizan las elecciones al Europarlamento en los pases integrantes
de la ue. El Parlamento Europeo tiene el objetivo de representar los intereses de los
ciudadanos europeos en el marco de sus tres funciones principales: aprobar la legislatura
europea, ejercer el control democrtico sobre todas las instituciones de la organizacin
y adoptar el presupuesto (Comisin Europea, 2008: 13). Los eurodiputados representan
a los ciudadanos europeos en su conjunto, sin responder a los intereses de sus pases de
origen. Los escaos estn divididos entre los estados miembros segn sus poblaciones,
con la regla de proporcionalidad degresiva, la cual permite limitar los escaos de Alemania (el pas ms numeroso de la ue) y dar una ligera sobrerrepresentacin a los pases
menos poblados. Entre los integrantes de la Europa Centro-Oriental, la mayor representacin la tiene Polonia (51 escaos) y la menor Estonia (seis escaos).262 El presidente del
Parlamento Europeo no tiene derecho a votar, pero dirige los trabajos y representa a la
institucin en el exterior. En los aos 2009-2012 este cargo lo desempeaba el ex primer
ministro de Polonia, Jerzy Buzek. Era el primer poltico de la Europa Centro-Oriental
en presidir el Europarlamento.
262

De momento en el Parlamento Europeo hay 754 eurodiputados. La divisin de los escaos entre los pases de la
Europa del Este es la siguiente: Polonia, 51, Rumania, 33, Repblica Checa, 22, Hungra, 22, Bulgaria, 18, Eslovaquia, 13, Lituania, 12, Letonia, 9, Eslovenia, 8, Estonia, 6. Fuente: pgina Web oficial del Parlamento Europeo:
[url: http://www.europarl.europa.eu/].

338

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Figura 1. Procedimiento de codecisin de la ue

Fuente: Comisin Europea, El funcionamiento de la Unin Europea, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2008, p. 8.

339

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Entre otras instituciones importantes de la Unin Europea, destacan tambin: el Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Justicia, con sede
en Luxemburgo. Este ltimo est compuesto por los 36 jueces, de los cuales actualmente
doce, es decir, la tercera parte, provienen de los pases de la Europa Centro-Oriental.263

Antecedentes de la integracin de la Europa del Este en la ue


phare
La cada de la Cortina de Hierro oblig a los pases del antiguo bloque comunista buscar
de nuevo su lugar en el continente. Especialmente para Checoslovaquia, Hungra y Polonia las nuevas prioridades de la poltica exterior estaban muy claras. Su orientacin hacia
el Occidente remonta ya a la segunda mitad de los aos ochenta del siglo pasado, cuando
los tres pases firmaron una declaracin entre el Consejo de Ayuda Mutua Econmica
(came) y la Comunidad Econmica Europea (cee). El documento permiti firmar luego los acuerdos bilaterales sobre la cooperacin econmica de estos pases y la cee.264
De acuerdo con las instrucciones del gatt, dichos tratados contenan la clusula de la
nacin ms favorecida, por lo cual empezaron el proceso de la facilitacin del comercio
entre ambos lados de la todava existente Cortina de Hierro (Koodziejczyk, 2006: 6768). Cabe mencionar que no slo los entonces pases comunistas estaban interesados en
aquella cooperacin; tambin la cee vea muchos beneficios en ella. Lo confirman las
palabras de Noel Devish, el asesor del comisario europeo de Agricultura, quien dijo en
1989 que la sociedad del came constituye los 330 millones de los potenciales consumidores de nuestros productos. Es para nosotros un mercado inmenso y uno con ms
perspectivas para el futuro (Mrozek y Wernic, 1990: 154).
La lista completa de los jueces del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, provenientes de los pases de la Europa del Este: Alexander Arabadjiev (Bulgaria), Marko Ilei (Eslovenia), Egidijus Jarainas (Lituania), Endre
Juhsz (Hungra), Egils Levits (Letonia), Uno Lhmus (Estonia), Ji Malenovsk (Repblica Checa), Jn Mazk
(Eslovaquia), Marek Safjan (Polonia), Daniel vby (Eslovaquia), Camelia Toader (Rumania), Verica Trstenjak
(Eslovenia). Ver: www.curia.europa.eu

263

264

Los tratados sobre el comercio y la cooperacin econmica con la ecc los firmaron: Hungra (26.09.1988), Polonia
(19.09.1989) y Checoslovaquia (7.05.1990).

340

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La cooperacin entre ambos bloques se estrech todava ms despus de la cada del bloque comunista. Checoslovaquia, Hungra y Polonia empezaron por entonces a colaborar
para conseguir el mismo fin, es decir, la adhesin a la ue y a la otan. Sin embargo, las
dcadas detrs de la Cortina de Hierro frenaron el desarrollo de los pases de la Europa
Centro-Oriental, por lo cual antes de su posible adhesin a la ue necesitaban introducir
una serie de reformas polticas, econmicas y sociales.
En 1989, durante la cumbre del Grupo de los Siete (G-7), los pases ms ricos del mundo
acordaron introducir un plan de ayuda econmica para los pases de la Europa centro-oriental con el fin de fortalecer la transicin democrtica en esos pases y la transformacin de la economa planificada al libre mercado. A la idea se juntaron tambin los
pases de la ocde y la gestin de los fondos pas a manos de la Comisin Europea. En sus
inicios, el programa estaba destinado a ayudar slo a Hungra y Polonia, los pases ms
avanzados en sus reformas. De ah derivaba su nombre: Poland and Hungary: Action
for the Restructuring of the Economy (phare). Sin embargo, desde 1990 el programa
incluy tambin a Bulgaria y a Checoslovaquia, y en 1996 agrupaba ya catorce pases
de la subregin, incluyendo todos los posteriores miembros de la ue, es decir: Bulgaria,
Repblica Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Polonia
y Rumania.
Hasta 1997 la phare tena como objetivo apoyar todas las acciones orientadas a la modernizacin poltica, econmica y social de sus beneficiarios, invirtiendo en el desarrollo
de la infraestructura, apoyando los cambios legislativos y la formacin de la sociedad civil, promoviendo la creacin de empresas o la proteccin de medio ambiente, entre otras.
En 1997 la Unin Europea aprob en Luxemburgo la ampliacin de la organizacin y
el comienzo de las negociaciones con algunos de los pases de la Europa Centro-Oriental sobre su futura adhesin. Aquello llev a la creacin de la Nueva Orientacin del
programa phare, con objeto de preparar dichos pases para su entrada en la ue segn
las prioridades marcadas en los documentos de la Asociacin para la Adhesin. A partir
de entonces se destin el 30% de los fondos a los proyectos de desarrollo institucional,
mientras que el 70% se asignaba a las inversiones (Urzd Komitetu Integracji Europejskiej, 2001: 1).
Durante toda la dcada de los noventa el beneficiario ms grande de la phare ha sido
341

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Polonia, recibiendo entre 1990 y 2000 ms de 2.5 mil millones de ecus. El segundo pas
ms dotado por el programa era Rumania (ms de 1.4 mil millones de ecus en el tiempo
analgico) y el tercero Hungra (ms de mil millones de ecus) (Leonard, 2003: 292). El
xito de la phare lo demuestra tanto la adhesin de un total de diez de sus beneficiarios
a la ue en los aos 2004 y 2007, como la membresa de algunos de aquellos pases en la
ocde.265
A partir de 2007 la phare ha sido sustituida por el Instrumento de Ayuda Preadhesin (Instrument for Pre-Accession Assistance, ipa). Sus beneficiarios principales son los
pases que han emprendido el proceso de adhesin a la Unin Europea para el periodo
2007-2013, es decir: Croacia Macedonia y Turqua. El ipa est compuesto por cinco
componentes:
1. Ayuda a la transicin y al desarrollo institucional.
2. Cooperacin transfronteriza.
3. Desarrollo regional que permite aplicar la poltica comunitaria de cohesin por
medio del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesin.
4. Desarrollo de los recursos humanos en el marco del Fondo Social Europeo.
5. Desarrollo rural que tiene como objetivo preparar los beneficiarios a la Poltica
Agrcola Comn y a las polticas conexas.
Entre los beneficiarios del ipa se encuentran tambin los pases candidatos potenciales:
Albania, Bosnia y Herzegovina, Islandia, Montenegro y Serbia, incluido Kosovo. La asistencia para este grupo se limita, sin embargo, slo a dos primeros puntos mencionados
arriba (ver www.europa.eu).

A la ocde entraron los siguientes pases: Repblica Checa (1995), Polonia y Hungra (1996), Eslovenia, Eslovaquia
y Estonia (en 2000). Ver: www.oecd.org

265

342

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grupo de Visegrd
Aunque la Europa Central nunca haba tenido una identidad comn, siendo ms bien
una subregin geogrfica que cultural, las experiencias similares de las dcadas en el
bloque comunista acercaron mucho a los pases de la subregin. Despus de 1989, tanto
Checoslovaquia y Hungra, Como Polonia enfrentaban los mismos problemas polticos,
sociales y econmicos. A la vez, la idea de centroeuropesmo se hizo popular entre las
lites intelectuales en los tres pases. En 1990 el primer ministro de Checoslovaquia,
Marian Chalfa, dijo al primer ministro polaco, Tadeusz Mazowiecki: Somos pases
vecinos, ubicados entre la Unin Sovitica y Alemania. sta ya es la primera circunstancia que nos hace pensar sobre la cooperacin con Polonia (Leszczyski y Szczepaniak,
1995: 9). En el mismo ao una postura semejante la present tambin el presidente
checoslovaco Vaclav Havel, durante su visita en Budapest. En la cooperacin de los tres
pases ayud tambin el mencionado programa phare, el cual favoreca las iniciativas
conjuntas. Los tres vecinos pronto se dieron cuenta de que colaborando podan acelerar
la transicin democrtica en sus pases y obtener ms beneficios.
En 1335, en el castillo de la ciudad hngara de Visegrd tuvo lugar un encuentro histrico de los reyes de Checoslovaquia, Hungra y Polonia con el objetivo de establecer un
pacto de no agresin y cooperacin poltica y econmica. Una reunin semejante de los
lderes de Repblica Checa, Hungra y Polonia se celebr en el mismo lugar en febrero
de 1991. Los lderes de aquellos pases, respectivamente Vaclav Havel, Jsef Antall y Lech
Walesa, acordaron apoyarse mutuamente en la transicin democrtica y en sus aspiraciones de integracin con la Europa Occidental. En concreto, se trataba de eliminar los
elementos sociales, econmicos y espirituales del antiguo sistema totalitario, fomentar la
democracia parlamentaria, crear el estado de derecho, apoyar los derechos humanos y las
libertades fundamentales y establecer la economa de mercado moderna (Deklaracja,
1991). El nico mbito en el cual no se precis el alcance de la cooperacin era el de
seguridad, ya que por entonces seguan vigentes los compromisos del Pacto de Varsovia.
Aquel tema apareci, sin embargo, en la agenda tras el colapso de la Unin Sovitica. De
esta forma se fund el Tringulo Visegrd, un grupo de cooperacin subregional entre
Checoslovaquia, Hungra y Polonia, que tras la divisin de Checoslovaquia en 1993 pas
a llamarse el Grupo de Visegrd, formado ya no por tres, sino por cuatro miembros.
343

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

La importancia de aquel organismo de cooperacin se disminuy despus del ao 1994.


Aunque los cuatro pases no dejaron de colaborar, hasta 1998 se centraban en otras prioridades. La cada de la Unin Sovitica haba puesto fin al Pacto de Varsovia y al Consejo de Ayuda Mutua Econmica (came) del bloque comunista, lo que cambi mucho
el panorama poltico de la Europa Central. A la vez, la divisin de Checoslovaquia hizo
a los nuevos pases, Repblica Checa y Eslovaquia, prestar ms atencin a sus asuntos
internos. Aunque Polonia, considerndose un lder del grupo, intentaba mantener la
cooperacin, su entusiasmo no era compartido ya ni por la Repblica Checa ni Hungra,
los cuales pasaron a tratar al Grupo Visegrd de una manera muy pragmtica, prestando
ms atencin a las acciones individuales (Pawlikowska, 2003: 31).
El miembro ms refractario para continuar la cooperacin pas a ser, sin embargo, Eslovaquia. El pas enfrentaba por entonces el reto importante de construir su identidad
nacional y las estructuras administrativas, ya que la capital checoslovaca, Praga, se qued
en la Repblica Checa. La administracin del jefe de gobierno eslovaco entre 1994 y
1998, Vladimr Meiar, se centraba en los asuntos internos, dejando de lado la poltica
exterior. Aunque Eslovaquia segua en su intencin de formar parte tanto de la ue como
de la otan, en realidad el pas no emprenda muchas acciones orientadas a conseguirlo.
Tanto los pases vecinos como los de la Europa Occidental criticaban en muchas ocasiones la poltica de Meiar, expresando incluso la preocupacin por la posibilidad de
introducir en Eslovaquia el gobierno autoritario (Luka, 2001: 6). El autoaislamiento de
aquel pas no slo lo alejaba de los vecinos, sino tambin de la membresa en la otan y en
la ue. Aunque finalmente en la ltima organizacin Eslovaquia entr en 2004 junto con
los dems pases del Grupo Visegrd, su adhesin a la otan tuvo lugar tres aos despus
de la Repblica Checa, Hungra y Polonia.266
El punto muerto en la cooperacin centroeuropea se mantuvo hasta las elecciones parlamentarias que se celebraron en Eslovaquia en 1998. La administracin del nuevo primer
ministro eslovaco, Mikula Dzurinda, volvi a poner hincapi en la poltica exterior,
incluyendo la colaboracin dentro del Grupo Visegrd. Como resultado de aquella nueva
orientacin, en mayo de 1999 tuvo lugar la cumbre en Bratislava, la cual reorganiz la
266

La adhesin de Repblica Checa, Hungra y Polonia a la otan tuvo lugar en 1999, mientras que Eslovaquia se junt
a la organizacin en 2002.

344

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cooperacin entre los cuatro vecinos. Se estableci la presidencia rotativa, las consultas
de los ministros de los Asuntos Exteriores y la colaboracin entre los parlamentos. En
2000 se cre tambin el Fondo Internacional Visegrd para apoyar los proyectos de administraciones pblicas y de las organizaciones no gubernamentales que fomentaban el
desarrollo de la cooperacin subregional (ver www.visegradgroup.eu). La estrecha colaboracin entre los cuatro pases permiti crear la posicin comn del grupo en las negociaciones con la ue. Esto no quiere decir, sin embargo, que a partir de 1999 no hubiera
tensiones entre los pases integrantes del grupo. Todo lo contrario, especialmente la ltima fase de las negociaciones con la ue era de carcter bilateral. Aquella tendencia la confirmaron tambin los estudios de opinin pblica realizados en 2002, segn los cuales a
favor de la cooperacin cercana entre los pases del grupo durante el proceso de adhesin
se proclamaba la mayora de los polacos y eslovenos, mientras que los checos y hngaros
preferan los contactos individuales entre sus pases y la ue. En cuanto a la cooperacin
en el marco del Grupo Visegrd despus de la adhesin, sus partidarios resultaron ser
slo los polacos, mientras que los dems crean que una vez en la ue, el vnculo especial
entre los pases de la subregin debera desaparecer (Fakowski, 2002: 9-11).
A pesar de las diferencias, el Grupo de Visegrd parece ser una estructura bastante estable, ya que incluso con todos sus fines realizados, sigue existiendo y actuando como una
plataforma de cooperacin subregional en la Europa Central.

Las ampliaciones de la ue en 2004 y 2007


Ya en 1991 Checoslovaquia, Hungra y Polonia firmaron los acuerdos de asociacin
con la Comunidades Europeas. En 1993 unos tratados similares se firmaron tambin
tanto con Bulgaria y Rumania, como con la Repblica Checa y Eslovaquia, debido a la
desintegracin de Checoslovaquia. En 1995 al grupo de los pases asociados con la ue se
unieron tambin los pases blticos: Estonia, Letonia y Lituania, y finalmente en 1996
Eslovenia. El prembulo de dichos documentos deca que el fin de los pases de la Europa
Centro-Oriental era la adhesin a la organizacin y en el mbito econmico la creacin
de la zona de libre comercio entre ambas partes. Adems, los futuros miembros de la ue
se comprometan tambin a armonizar la legislacin y a cooperar en muchos campos,
como cultura, transporte, industria y servicios o el medio ambiente. Se cre tambin una
345

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

serie de instituciones con el fin de apoyar el proceso de la integracin de aquellos pases


con la ue (Koodziejczyk, 2006: 70).
Figura 2. Los acuerdos de asociacin con las Comunidades Europeas
(luego con la Unin Europea)
Pas

Firma

Entrada en vigor

16.12.1991

01.02.1994

Hungra

16.12.1991

01.02.1994

Repblica Checa

04.10.1993

01.02.1995

Eslovaquia

04.10.1993

01.02.1995

Rumania

01.02.1993

01.02.1995

Bulgaria

08.03.1993

01.02.1995

Polonia

Estonia

12.06.1995

01.02.1998

Lituania

12.06.1995

01.02.1998

Letonia

12.06.1995

01.02.1998

Eslovenia

10.06.1996

01.02.1999

Fuente: Koodziejczyk, K. Pastwa Europy rodkowo-Wschodniej w polityce Unii Europejskiej, en P. aciski (ed.), Dylematy
rozszerzenia Unii Europejskiej, Warszawa, Wydawnictwo Wyszej Szkoy Ca i Logistyki, 2006, pp. 69.

Las negociaciones sobre la adhesin de los pases de la Europa centro-oriental a la ue


empezaron respectivamente en 1998 para Repblica Checa, Eslovenia, Estonia, Hungra y Polonia, y en 2000 para Bulgaria, Eslovaquia, Letonia, Lituania y Rumania. Eran
procesos largos y difciles y se llevaban a cabo con cada uno de los pases por separado.
Finalmente, durante la cumbre de Laeken en diciembre de 2001, la ue decidi que con la
excepcin de Rumania y Bulgaria, el resto de los pases mencionados arriba poda entrar
en la organizacin en 2004.
Las negociaciones con el grupo de ocho pases de la Europa centro-oriental: Polonia,
Hungra, Repblica Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Lituania y Letonia terminaron finalmente en diciembre de 2002 y en abril de 2003 se firm con ellos el tratado de
adhesin. Entre marzo y septiembre de 2003 se llevaron a cabo los referendos que demostraron el apoyo social en los pases candidatos para su adhesin. Finalmente, despus
346

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

de la ratificacin, los ocho pases pasaron a formar parte de la ue el primero de mayo de


2004.
Las negociaciones con Bulgaria y Rumania duraron ms y se concluyeron finalmente en
2004. El tratado de su adhesin se firm en abril de 2005 y entr en vigor el primero de
enero de 2007.

Presidencias de los nuevos pases integrantes de la ue


Algunos de los nuevos pases integrantes de la ue tuvieron ya la posibilidad de mostrar
sus habilidades de liderazgo, presidiendo el Consejo de la Unin Europea. A este grupo
pertenecen, hasta ahora:267 Repblica Checa, Eslovenia, Hungra y Polonia.
El primer pas en ejercer la presidencia en el Consejo de la ue fue Eslovenia, el cual
desempe aquel cargo durante medio ao a partir del primero de enero de 2008. Uno
de los retos ms importantes de aquel tiempo era el reconocimiento de la Repblica de
Kosovo, la cual declar unilateralmente su independencia de Serbia en febrero de 2008.
A pesar de muchos intentos eslovenos, finalmente la ue no elabor una postura coherente sobre el asunto. Mientras los 22 pases reconocieron la nueva repblica, los cinco
restantes: Chipre, Eslovaquia, Espaa, Grecia y Rumania, y se negaron a hacerlo, considerando el caso de Kosovo un precedente peligroso que podra alentar a otros territorios
con ambiciones separatistas (Reynolds, 2008). Adems, en junio de 2008 se celebr el
referendum en Irlanda que rechaz el Tratado de Lisboa, llevando a un punto muerto su
ratificacin. Los irlandeses finalmente aceptaron el acuerdo en el segundo referendum,
que se llev a cabo en 2009, pero el fracaso de la primera votacin ha arrojado una sombra sobre la presidencia eslovena.
El segundo pas centroeuropeo en presidir el Consejo de la ue fue la Repblica Checa,
la cual ejerca aquel cargo en la primera mitad de 2009. La presidencia checa era una
de las ms controvertidas en la historia de la ue. Las polmicas empezaron todava en
enero con la exposicin del conjunto de esculturas del artista checo David Cerny, que
Hasta la primera mitad de 2012.

267

347

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

pretendan denunciar los estereotipos existentes en los pases de la ue. La obra, colgada
en el patio de la sede del Consejo Europeo en Bruselas, ofenda a muchos de los pases
miembros de la organizacin, provocando un escndalo diplomtico (Esparza, 2009).
Otras controversias surgieron despus del discurso antieuropeo del presidente Vaclav
Klaus, quien clasific a la ue como una versin moderna paternalista de la desaparecida Unin Sovitica que amenazaba la identidad y los intereses checos (Esparza-Ruiz,
2009). Finalmente, tampoco ayud a la imagen internacional de la Repblica Checa la
crtica de los planes econmicos de los Estados Unidos, presentada por el primer ministro Mirek Topolanek, quien los describi como el camino al infierno (De Rituerto,
2009). A pesar del conjunto de escndalos que acompaaban la presidencia checa en el
Consejo de la ue, cabe mencionar que entre sus xitos se situ la inauguracin del Partenariado Oriental, una iniciativa de Polonia y Suecia orientada a reforzar el comercio
e impulsar los valores democrticos de la ue en seis pases del antiguo bloque sovitico:
Armenia, Azerbaiyn y Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El proyecto de un
presupuesto de 600 millones de euros, se inaugur en la Cumbre de Praga en mayo de
2009 (Esparza-Ruiz, 2009).
El 2011 el Consejo Europeo perteneci por completo a la Europa Central. En la primera
mitad la presidencia la ejerci Hungra y a partir de julio la pas a Polonia. Al igual que
la checa, la presidencia hngara empez con polmicas sobre la controvertida Ley de Medios de Comunicacin introducida en aquel pas, la cual segn la ue otorgaba demasiado
control sobre aquel sector al gobierno hngaro, amenazando la libertad de expresin.
Aunque la postura de Victor Orban al principio pareci ser inflexible, finalmente el pas
decidi introducir los cambios necesarios (bbc, 2011). La presidencia hngara como tal,
ha concluido, sin embargo, con una serie de xitos, entre los cuales se pueden enumerar:
la creacin del mercado energtico comn, la apertura de las negociaciones sobre la adhesin con Islandia o la aprobacin de la Estrategia del Danubio, orientada al desarrollo
econmico de la regin danubiana en catorce pases (ver www.ec.europa.eu). Adems,
Budapest logr poner en marcha el pacto Euro Plus para mejorar la competitividad
econmica de la ue. Aquella iniciativa derivaba del proyecto conjunto de Alemania y
Francia y originalmente fue dirigida slo a los pases de la zona del euro. Sin embargo,
despus de la intervencin de Polonia, la cual quera participar en dicho proyecto, Euro
Plus se abri tambin a los pases que todava no haban adoptado la moneda comn
(pap, 2011).
348

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Hasta ahora el ltimo pas de la Europa central en presidir el Consejo de la ue era


Polonia, la cual ejerca aquel cargo en la segunda mitad de 2011. Entre las prioridades,
enumeradas por Varsovia al empezar el liderazgo, se situaron: la firma del tratado de
adhesin con Croacia y el de la asociacin con Ucrania, el desarrollo del Partenariado
Oriental y la Poltica Europea de Buena Vecindad (pebv), as como la creacin del Fondo
Europeo de Democracia. Efectivamente, el tratado de adhesin con Croacia se firm
en diciembre de 2011 (pap, 2011a). Un reto ms complicado result ser, sin embargo,
el acuerdo de asociacin con Ucrania. Aunque las negociaciones con ese pas terminaron con xito, el caso Tymoshenko, desarrollado en el siguiente subcaptulo del texto,
despert las dudas de la ue acerca de la calidad de la democracia en Kiev, frenando por
momentos la firma del documento. En septiembre de 2011 se realiz tambin la Cumbre
de Partenariado Oriental en Varsovia, durante el cual Polonia prepar una declaracin
conjunta que criticaba las violaciones de los derechos humanos en Bielorrusia. Varsovia
logr satisfacer a todos los miembros de la ue, los cuales aprobaron el documento por
unanimidad, pero ya no a los socios de la Europa del Este, los cuales se negaron a hacerlo (pap, 2011b). Varsovia no logr crear el Fondo Europeo de Democracia, orientado a
ayudar a los actores polticos y sociales que promueven el desarrollo de la democracia en
los pases rabes y en Bielorrusia. Sin embargo, en diciembre de 2011 los miembros de
la ue aceptaron el proyecto, lo que permite desarrollar la iniciativa en 2012 (ver www.
pl2011.eu).

La opinin pblica sobre la ue ampliada


La opinin pblica es un fenmeno muy difcil de medir. En la prctica, no se realizan
pruebas que lleguen a todos los ciudadanos sino basa las conclusiones en los resultados de
respuestas de una muestra representativa. Cndido Monzn, catedrtico espaol, autor
de varias obras sobre opinin pblica, advierte que los encuestados representan slo el
estado de opiniones y actitudes y no toda la opinin pblica (Otero Silva, 2006: 165). La
nica manera de investigar las opiniones de toda la sociedad es mediante un referendum,
aunque tampoco es una herramienta perfecta por las dificultades en la interpretacin de
las posturas de los que deciden no votar (sus razones pueden variar). En este subcaptulo
se analizarn tanto los referendos como las encuestas sobre las ampliaciones de la ue en
2004 y 2007.
349

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Referendums
Los referendos sobre la adhesin de los pases de la Europa Centro-Oriental que entraron a
la ue en mayo de 2004, se llevaban a cabo a lo largo del ao 2003. Todos confirmaron el
deseo de los pases candidatos de entrar en la organizacin. El primer pas del grupo en el
cual se realiz el referendum sobre la adhesin fue Eslovenia. El da 23 de marzo de 2003
ms del 60% de la sociedad asisti a la votacin, de los cuales casi el 90% se proclamaron
a favor de la adhesin. En abril del mismo ao un referendum anlogo se llev a cabo en
Hungra, donde vot el 56.17% de la poblacin, de los cuales el 83.76% a favor. Ms del
64% de los ciudadanos asistieron en el referendum lituano en mayo de 2003, apoyando la
adhesin con una mayora abrumadora de 91%. Unos das despus se celebr la votacin en
Eslovaquia, donde hasta el 92% del 52.15% de la sociedad que particip en el referendum
dio luz verde a la entrada de su pas en la ue. En junio de 2003 primero vot el 56.2%
de los polacos, de los cuales el 81.9% aprob la adhesin y unos das despus tambin los
checos, los cuales confirmaron su deseo de participacin en la integracin europea con la
mayora de 77.33% del 55.21% de los ciudadanos que asistieron. Los ltimos pases en organizar el referendum sobre la adhesin fueron dos de los pases blticos: Estonia y Letonia.
Las votaciones se celebraron ah en septiembre de 2003. La asistencia y el porcentaje a favor
de la adhesin fueron respectivamente: el 63%, de los cuales el 66.92% a favor en Estonia
y el 72.5%, de los cuales 67% a favor en Letonia (ver www.polskawue.gov.pl). Aunque en
ningn pas asistieron todos los ciudadanos y tampoco el 100% de los que se presentaron
votaba a favor de la adhesin, los resultados de los referendos de adhesin mostraron que
la mayora (entre 66.92% y 92%) de las sociedades de los candidatos de la Europa Centro-Oriental apoyaban la membresa de sus pases en la ue.

Encuestas (las posturas abiertas y ocultas)


A pesar de los resultados de los referendos, las posturas de los ciudadanos de los pases
de la Europa Centro-Oriental no son permanentes, sino ms bien relativas y dependen
tanto de los sucesos en la arena internacional como de la condicin interna de sus patrias.
Por ejemplo, en Polonia el nmero de los ciudadanos convencidos de los beneficios de la
adhesin cay en 10 puntos porcentuales entre 2007 (83%) y 2008 (73%) por causa de
la crisis financiera mundial, la cual afect su calidad de vida (Maliszewski, 2009: 10).
350

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Un estudio de la opinin pblica de la ue realizado en 2009 muestra que la mayora de


los ciudadanos de los pases que forman parte de la organizacin estn contentos de las
ampliaciones en 2004 y 2007. La mayora abrumadora de todos los ciudadanos de la ue
ampliada (92%) piensa que la integracin de los pases de la Europa Centro-Oriental
facilit la circulacin de la gente en toda la ue. El 76% de los ciudadanos de los nuevos
pases integrantes cree tambin que la adhesin ayud a modernizar las economas de
sus pases. En cuanto a los estados miembros de la ue-15,268 la mayora de poblacin
considera dichas ampliaciones como un factor que aument el papel de toda la ue en la
poltica mundial (73%), elev el nivel de vida de toda la ue y mejor su competitividad
econmica (62%), as como contribuy a preservar la seguridad y la estabilidad en la
regin (56%) (Flash Eurobarometer, 2009: 22-28). Entre las consecuencias negativas de
dichas ampliaciones, los ciudadanos de la ue-15 enumeran por sobre todo la complicacin de la gobernanza en la ue (69%) y la prdida de los puestos de trabajo en sus pases
(55%) (Flash Eurobarometer, 2009: 32).
Cabe aadir aqu que las encuestas tradicionales investigan slo las posturas abiertas de
la sociedad. Existen, sin embargo, tambin las posturas ocultas, de las cuales muchas veces los encuestados ni cuenta se dan. En el caso de Polonia, unos estudios de Maliszewski
demuestran que si bien segn los sondeos los polacos son unos de los partidarios ms
grandes de la integracin europea, parte de aquellos euroentusiastas en realidad lleva
dentro un polocentrismo escondido. Lo confirman no slo los estudios especializados,
sino tambin su vida cotidiana, por ejemplo, sus elecciones a la hora de hacer compras
(prefieren productos elaborados en Polonia que provenientes de otros pases). Se puede
suponer que las posturas ocultas existen tambin en otros estados miembros de la ue, lo
que explicara en parte las dificultades en los avances de la integracin. Aquellos nacionalismos escondidos provocan las discrepancias entre palabras y hechos, tanto entre los
polticos como entre las sociedades (por ejemplo, altos porcentajes de la simpata hacia
la ue frente a la baja asistencia en las elecciones al Parlamento Europeo) (Maliszewski,
2009).
Otro asunto interesado es el apoyo social en los pases de la Europa Centro-Oriental
ue-15 son los estados miembros de la ue de antes de la ampliacin de 2004, es decir: Alemania, Austria, Blgica,
Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido
y Suecia.

268

351

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

que ya forman parte de la ue para la introduccin de la moneda comn. A pesar de los


ocho aos en la organizacin, slo tres de los diez pases de la subregin que entraron
en la ue en 2004 y 2007 han adoptado el euro. Segn un estudio de la opinin publica
realizado en 2011, los dems no son partidarios de aquella solucin. Todo lo contrario,
la mayora de sus ciudadanos teme las consecuencias negativas de la introduccin de la
moneda comn. El porcentaje de los ciudadanos a favor de la introduccin del euro cay
todava en los ltimos aos por la crisis financiera mundial y por los problemas que sufre
la economa griega. Mientras que en 2009 el 55% de los encuestados esperaban las consecuencias positivas de la introduccin del euro, en 2011 ese nmero cay a 43%. Entre
los pases con la actitud ms negativa hacia la moneda comn se encuentran Bulgaria,
la Repblica Checa, Letonia, Lituania, mientras que los ms entusiastas del euro son los
rumanos (Flash Eurobarometer, 2011: 17-20).

Logros y tropiezos de la integracin de


la Europa del Este a la ue
La apertura de la ue hacia el Este contribuy a muchos beneficios tanto para los nuevos
como para los antiguos miembros de la organizacin. El comercio entre ambos grupos
subi de los 175 mil millones de euros en 1999 hasta los 500 mil millones de euros en
2007. En el mismo tiempo se elev tambin el comercio entre los nuevos miembros de
la ue de los 15 hasta los 77 mil millones de euros (Comisin Europea, 2009: 2). Las
ampliaciones de 2004 y 2007 fueron adems muy bien planeadas. Ya en 2001 la zona de
libre comercio entre los pases candidatos y los miembros de la ue-15 agrupaba el 85% de
todo el comercio entre ambos grupos (Comisin Europea, 2009: 5). Aunque la asistencia
financiera dirigida a los nuevos pases integrantes mediante los Fondos Estructurales
y Fondos de Cohesin constituye slo el 0.2% del Producto Interno Bruto (pib) de los
pases de ue-15, aquel flujo de capital ayud mucho en el desarrollo de los pases de la
Europa Centro-Oriental, especialmente en cuanto a la infraestructura y el desarrollo
regional. Los nuevos estados miembros de la ue ya han armonizando tambin la mayora
de su legislacin, lo que facilita los contactos, especialmente los comerciales, dentro de
la organizacin. A la vez, el aprovechamiento de los Fondos Estructurales y Fondos de
Cohesin, hacen cada vez menos visibles las diferencias en el desarrollo entre los nuevos
y los antiguos integrantes de la ue. Estrechamiento de los lazos econmicos de los pases
352

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

candidatos y luego integrantes, provenientes de la Europa Centro-Oriental con los de la


ue-15 provoc tambin un crecimiento de la dinmica econmica en los nuevos pases
miembros de la ue. En los aos 1997-2005 el crecimiento promedio del pib de aquel grupo se mantena entre el 2.3% y el 7.1%, mientras que en los pases de ue-15 en el mismo
tiempo pocas veces superaba el 2.3% (Comisin Europea, 2006: 34). A partir de 2004
creci tambin el comercio, tanto entre los nuevos como entre los antiguos integrantes
de la ue. Sin embargo, la dinmica aument ms en este primer grupo, en concreto el
12.8% frente al 6% del segundo grupo, comparando con los cinco aos anteriores (Comisin Europea, 2009a: 59). Es curioso que se elev no slo el comercio interno entre los
pases europeos, sino tambin con otras regiones del mundo. Aquello se puede explicar
con una tendencia observada por Van den Berg, la cual dice que las economas abiertas
crecen en un 2-3% ms rpidamente que las cerradas (Van den Berg, 2006).
A la vez, no se confirmaron las preocupaciones de los ciudadanos de la ue-15 acerca de su
prdida de puestos de trabajo. Los estudios muestran que el porcentaje de los empleados,
provenientes de los pases de la Europa Centro-Oriental, no supera 1% en la mayora de
los miembros de la ue-15. Slo Irlanda y el Reino Unido tienen estos ndices ms elevados, respectivamente 5 y 1.2% (Comisin Europea, 2009: 9). Adems, la cooperacin
entre las fuerzas policiales de la aumentada ue hizo el ndice de crmenes caer en un 4%
entre 2003 y 2006 (Comisin Europea, 2009: 10).
A pesar de las muchas ventajas de las ampliaciones de la ue, todava no todos los planes
se han hecho realidad. Primero que nada, de los diez pases de la subregin que entraron en la organizacin en 2004 y 2007, siete todava no adoptaron la moneda comn.
Adems la crisis financiera mundial ha puesto en dudas el futuro del euro, desanimando
la opinin pblica en aquellos pases todava ms. Los nuevos estados miembros tienen
tambin otros intereses geopolticos, lo que no ayuda a crear la poltica exterior comn
de la ue. Aunque no se confirmaron las dudas de la opinin pblica acerca de la complicacin de la gobernanza de la ue despus de las ampliaciones, no se puede negar que
ms miembros significan ms puntos de vista y ms intereses particulares. Seguramente,
pues cada ampliacin de la organizacin tendr sus consecuencias, tanto positivas como
negativas; sin embargo, hasta ahora parece que las primeras prevalecen.

353

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

El Partenariado Oriental y la Poltica Europea


de Buena Vecindad
La mirada al Este es un asunto muy complicado. Por un lado aquella direccin tiene
importancia geopoltica para los nuevos pases integrantes de la ue ubicados en la Europa
Centro-Oriental. Por otro, los intereses particulares que tienen en ella los grandes imperios, tales como Alemania, Francia y el Reino Unido. stos tienen mucho poder en la
Unin, por lo cual sus prioridades muchas veces determinan la poltica exterior de toda
la organizacin. Para Berln, Pars y Londres el socio oriental ms importante es Rusia,
mientras que los pases blticos quieren limitar la influencia de Mosc en Europa. A la
vez, Hungra y Polonia estrechan lazos con Ucrania, considerndola un socio estratgico
y un potencial candidato a la adhesin. Aquella variedad de intereses particulares hace la
poltica exterior comn hacia el Este de Europa muy difcil (Ra, 2006: 55).
Durante mucho tiempo los intereses de la ue en la Europa oriental se limitaban a Rusia,
marginando el resto de los pases de la subregin. Las ampliaciones de 2004 y 2007
cambiaron, sin embargo, las fronteras de la organizacin, lo que llev a la poltica ms
activa hacia los nuevos vecinos. De las buenas relaciones con ellos dependa tanto el
futuro del desarrollo econmico de la ue como la seguridad regional. El primer cambio
en esta materia se produjo en mayo de 2004 con la inauguracin de la Poltica Europea
de Buena Vecindad. El proyecto pretenda sustituir las anteriores polticas de vecindad,
agrupando dos regiones de inters estratgico para la Unin Europea: el Sur (Argelia,
Egipto, Israel, Jordania, Lbano, Libia, Marruecos, Palestina, Siria y Tnez) y el Este (,
Armenia, Azerbaiyn Bielorrusia, Moldavia, Ucrania). La creacin de la pebv coincidi
con el desarrollo de la concepcin de la seguridad de la ue que perciba la pobreza y la
falta de democracia en estados terceros como un riesgo para la seguridad de los pases
miembros de la organizacin. La inestabilidad poltica, los problemas medioambientales, el crimen organizado y por sobre todo la inmigracin ilegal de los pases vecinos,
influyen considerablemente en los asuntos internos de los pases integrantes de la ue
(Herranz, 2007: 269). Por lo tanto, la organizacin empez a considerar la idea de extender a los pases vecinos el conjunto de principios, valores y estndares que definen
la esencia de la Unin Europea no slo en categoras de una misin ideolgica, sino
tambin como una herramienta de la poltica exterior comn, orientada a mantener la
paz y la estabilidad en el continente (Prodi, 2002: 5). Se acord que la ue debera de354

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

sarrollar la zona de prosperidad y la buena vecindad, un crculo de amigos con los cuales
la ue goza de las cercanas relaciones pacficas y basadas en la cooperacin (Comisin
Europea, 2003: 4).
La colaboracin entre la ue y la Europa del Este se estrech todava ms en 2009 con la
creacin del Partenariado Oriental en el marco de la pebv. El Partenariado ha agrupado
finalmente a Armenia, Azerbaiyn, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. El papel
clave para llevar a cabo dicha iniciativa lo han desempeado Polonia y Suecia. La importancia de los pases de la Europa Oriental para la Unin Europea deriva de muchos
factores. Constituyen unos mercados importantes para la organizacin y tienen en sus
territorios muchas vas de transporte de gran importancia para el comercio entre la ue y
los pases asiticos (Ra, 2006: 57).

Ucrania
Uno de los pases de ms inters para la ue es actualmente Ucrania, lo que confirma el
mantenimiento de las relaciones privilegiadas con este pas (Kaczmarski, 2009: 7). Ya
en 1999 el Consejo Europeo aprob la Estrategia Comn hacia Ucrania, un documento
centrado en el apoyo para la transformacin democrtica y la ayuda en la creacin del
mercado libre en aquel pas. Se supona tambin la cooperacin poltica, econmica y
cultural con el fin de mantener la estabilidad y la seguridad en la regin. Luego, en 2004,
se elabor un Plan de Accin entre la ue y Ucrania, aprobado un ao despus. En aquel
documento se subrayaba la necesidad de colaboracin con ese pas en el marco de la
poltica exterior y de seguridad comn, especialmente en el mbito de la seguridad energtica, en el transporte y en el medio ambiente (Ra, 2006: 59). En algunas ocasiones
se hablaba tambin sobre Ucrania como un potencial candidato a la ue. Los miembros
del Grupo Visegrd, siendo en su mayora pases fronterizos, constituyen los promotores
naturales de la adhesin de Ucrania. Sin embargo, se habla de las dos velocidades de
la cooperacin entre el Grupo Visegrd y Ucrania (Zielys, 2009: 39). Mientras Hungra
y Polonia intentan estrechar los lazos con el vecino, la Repblica Checa y Eslovaquia
mantienen una postura ms ambivalente. Aquello se observa en muchos mbitos, empezando por el visado (ms complicado en el segundo grupo de pases) y terminando en
las relaciones diplomticas muy cercanas que hacen de Polonia un abogado ucraniano
355

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

tanto en la ue como en la otan (Zielys, 2009: 41-42). No es de extraar entonces que


la intensificacin de las relaciones con Ucrania estaba tambin entre las prioridades de la
presidencia polaca en el Consejo de la ue en 2011. En diciembre de aquel ao se celebr
la cumbre ue-Ucrania. Se lograron terminar las negociaciones sobre el tratado de asociacin, el cual, sin embargo, finalmente no se firm por las dudas de la ue sobre la calidad
de la democracia ucraniana, especialmente acerca de la libertad de los medios de comunicacin y de la viabilidad del sistema judicial (pap, 2011c). Muchas polmicas surgieron
acerca del caso de la encarcelada exprimera ministra de Ucrania, Yulia Timoshenko. Segn Bruselas, aquella sentencia haba sido dictada por su oponente poltico, el presidente
Viktor Yanukvich con la intencin de apartar a Timoshenko de la vida poltica.

Bielorrusia
Una tarea difcil la constituyen tambin las relaciones de la ue con Bielorrusia, donde
todava se mantiene el gobierno del controvertido presidente Aleksandr Lukashenko. El
acuerdo sobre la cooperacin firmado con aquel pas en 1995 nunca entr en vigor por
las preocupaciones de la organizacin sobre los intentos de introducir el gobierno autoritario en Minsk (Ra, 2006: 60). Aquellas dudas se confirmaron en los siguientes aos,
durante los cuales la ue criticaba a Bielorrusia por las violaciones de los derechos humanos, la intimidacin de la oposicin poltica y los fraudes electorales. Muchas iniciativas
orientadas a la cooperacin ms cercana con Bielorrusia, llevadas a cabo por la ue desde
1997, no lograron mejorar la situacin. Todo lo contrario, despus del problema con la
representacin de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (osce)
en Minsk, la ue decidi imponer una prohibicin de visado a los representantes del gobierno bielorruso en noviembre de 2002 (Comisin Europea, 2003: 15). ltimamente,
en febrero de 2012 el conflicto diplomtco entre ambas partes se deterior todava ms,
debido a la expulsin de los embajadores de Polonia y de la ue de Minsk (Poczobut,
2012). La presencia de Bielorrusia en la pebv tiene entonces el significado simblico y
dirigido ms bien a la sociedad del pas que a sus autoridades, ya que mientras el pas
siga con la forma de gobierno actual no hay perspectivas reales para estrechar los lazos
con la ue.

356

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Rusia
La poltica del Partenariado Oriental tiene que ser muy equilibrada ya que el Este de
Europa constituye tambin la tradicional zona de influencias de Rusia. Por eso la ue
tiene que proceder con mucho cuidado para estrechar sus relaciones con la subregin sin
deteriorar su cooperacin con Rusia, un socio muy importante para muchos pases de la
organizacin. Aunque de momento no hay perspectivas para la integracin de Rusia con
la ue, la cooperacin entre ambas partes sigue siendo beneficiosa. Primero que nada, la
ue es el ms importante destinatario no slo de los recursos energticos, sino tambin
de la exportacin de bienes y servicios rusos. Adems, Rusia necesita inversiones en la
infraestructura del sector energtico y las empresas de la ue aspiran a desarrollar su
actividad en el mercado ruso, lo que hace coincidir los intereses de ambas partes. Cabe
mencionar tambin que incluso no planeando la adhesin a la ue, Rusia de hecho ya est
armonizando sus leyes (especialmente en el mbito econmico) con los estndares europeos (Ra, 2006: 63). La tarea de estrechar los lazos con Rusia no es, sin embargo, fcil
para Bruselas. Los intentos de salir ms all de la cooperacin econmica con Mosc los
complican las dudas acerca de la democracia rusa y las denuncias sobre la corrupcin
entre las autoridades de todos los niveles. Otro factor que deteriora aquella colaboracin
es la inexistencia de la poltica comn exterior de la ue hacia Rusia. Todo lo contrario,
dentro de la organizacin existen muchas ideas divergentes acerca de la forma de las relaciones con aquel pas. Polonia tiene ambiciones de ser considerada como el pas experto
de la regin por la proximidad geogrfica y cultural. A la vez, el mismo papel pretende
desempear Alemania, intentando establecer unos lazos fuertes con Rusia y elevar la importancia de la pebv dentro de la ue. Otros nuevos miembros de la organizacin, como
los pases blticos (Letonia, Lituania y Estonia) y los de la Europa central (Repblica
Checa, Bulgaria, Hungra Eslovaquia y Rumania) expresan ms escepticismo hacia la
profundizacin de las relaciones con Mosc. Una postura semejante es caracterstica
tambin para los pases escandinavos, Finlandia y Suecia. A la vez la postura activa en
su poltica exterior hacia Rusia, la muestra Francia, el pas que ya bajo la presidencia de
Chirac vea a Mosc entre sus socios comerciales ms importantes (Kaczmarski, 2009:
2-5). Los problemas internos de Rusia, por un lado y el conflicto de intereses dentro de
la ue, por otro, hacen de momento imposible que la cooperacin ruso-europea vaya ms
all de los aspectos econmicos.
357

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Conclusin
Muchas de las relativamente jvenes democracias de la Europa Centro-Oriental durante
los veinte aos de la cada del bloque comunista lograron avanzar considerablemente en
todos mbitos. Algunas lograron formar ya parte de la ue, incluso presidir el Consejo,
marcando las direcciones de las polticas de toda la organizacin. Las ampliaciones de
2004 y 2007 fueron adems muy bien preparadas. Los pases candidatos estrechaban los
lazos tanto con la ue-15 como con ellos mismos, por ejemplo, en el marco del Grupo
Visegrd, durante ms de una dcada antes de entrar a la ue. Por eso su adhesin no
provoc un choque econmico y social, siendo bien valorada tanto por los nuevos como
por los antiguos estados miembros de la ue. Aunque algunos pases de la Europa Oriental, como Bielorrusia y Ucrania, todava siguen teniendo problemas polticos y sociales,
por lo cual su adhesin a la organizacin todava no es posible, la ue intenta colaborar
con ellos en el marco de la Poltica Europea de Buena Vecindad. Un socio complicado
de la ue lo sigue siendo Rusia, tanto por sus problemas internos como por la falta de una
postura comn dentro de la familia europea hacia aquellas relaciones. Aunque todava
queda mucho por hacer y la ampliada ue no est libre de tensiones internas, parece que
el sueo de los pensadores de todo el continente sobre la Europa unida, sin barreras ni
cortinas, se est realizando.

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360

quinta parte

Regionalismo y cooperacin regional


en Europa Oriental y Eurasia

361

362

captulo 13

Russia and the Commonwealth


of Independent States
Maciej R as

Introduction
The member states of the Commonwealth of Independent States (cis) have much in
common, but also a lot divides them. The most serious bond, in addition to proximity,
seems to bepast membershipin onestateand political, social and economic connections
resultingfrom it. The passage of time from the completion of disintegrationof the Soviet
Union caused weakening of the considerable part of those bonds.Within twodecadesof
the sovereign national existence, describedstateschosedifferent pathsof transformation,
or engaged insystem transformations at the different pace. Place ofthe former Soviet
republics was taken by the hybrid democracies and authoritarian governments, presidentialsystems (rather, super-presidential), presidential-parliamentary regimes and
Moldovan parliamentary system, more or less open to the global capitalist economy
(though not necessarilyfree-market) and relatively the leastchanged, in relationto the
Soviet times, Belarusianeconomy.Attitudes of societieshave evolved at the different pace,
too.
Buildingtheir statehoods, the cis countries either theruling elite, or the public-were
363

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

forced tomake choicesbetween variousvalues andmodels ofdevelopment, including in


particular:
between an integration with the Russian Federation, or thesocial and
economicspace of the European Union (hence: the political reapprochement
with the West), or an aspiration to maximize their own sovereignty (to keep an
equal distance from those powers);
between a reduced insulation and an openness; an aspiration to full
participation in the global economy and a participation insub-regional structures such as the Eurasian Economic Community (EurAsec);

lues;

between an economic and political liberalism or paternalistic state va-

between mobilization (extensive) and innovative (intensive) model of


development.
After the break-up of the Soviet empire, main aim for the Russian Federation was maintaining special relations with new independent states. Russia recognized the post-Soviet
space as one of top priorities in its foreign policy. On 8 December 1991 Belarusian
village Wiskule (Viskuli) in Belovezhskaya Pushtcha, representatives of three Slavish
republicsRussia, Belarus and Ukrainesigned agreement establishing the cis. It was
founded that the Union of Soviet Socialist Republics finished its existence. Instead of
it they decided to create the Commonwealth of Independent States new solution for
cooperation in post-Soviet area, although not as a federal state or confederation, but as
an international organization, compound from independent states primal subjects of
international law (that was underlined in the name of the institution). The final shape
was decided during the summit in Alma Ata in Kazakhstan on 21 December 1991. As
a result of this all other post-Soviet republics joined the cis, except for Baltic states and
Georgia.
Main objectives of the cis were described in The Creation Agreement. The document included preserving and supporting the common military and strategic space, including
364

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

unified control over nuclear weapons as well as:


coordination of foreign policy activity;

cooperation in the formation and development of common economic


space, common European and Eurasian markets, and in the sphere of customs
policy;

cooperation in the sphere of protecting the environment;


questions concerning migration policy and combating organized crime
[Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv].
The summits declaration stated that cooperation between members of the Commonwealth would be carried out in accordance with the principle of equality, through
coordinating in situation of the Commonwealth, which is neither a state nor a super-state structure [Alma-Atinskaya deklaraciya]. There was no clear definition of what the cis
was to become and which integration model was to be expected. In the focus of international law, cis was never organized as its subject.
At the beginning of the cis were signed many bilateral agreements with a prospect to
deepen the institutionalization of the Commonwealth and transform it into more consolidate institution. On 13 March 1992 in Moscow, the cis members apart from Ukrainesigned an agreement laying down the principles of a common customs policy, that
should have led to gradual creation of a customs union. On 15 May in Tashkent in Uzbekistan, Russia, Armenia , Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan signed
the cis Collective Security Treaty which contained the collective defense of the signatory
states (this document has never accepted by Moldova, Turkmenistan and Ukraine) .
On 9 October 1992 in Bishkek, the capital of Kyrgyzstan, the cis members except
for Azerbaijan, Georgia, Tajikistan and Turkmenistansigned an agreement on a single
monetary system and coordination of the fiscal and credit policies. The cis Charterarticles of association determining principles of the membership and organizationalwas
adopted only on 22January 1993. The lead article proclaimed that the Council of the
Heads of States and the Council of the Heads of Governments would take decision by
365

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

consensus, however each state had the right to opt out of any proposal, which should
not constitute an obstacle to taking a decision [Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. As a consequence,thisrecordhad amajor impacton the shape, andthe nature
ofintegration within thecis, allowingindividual member state for non-inclusionin the
specific initiative, that could be recognizedas aprejudicial to him. Ukraine, the state
of key importance for post-Soviet integration, refused to sign the Statute and began to
consider himself only be an associate member. There was no clear integration aim in all
described agreements, that would be possible to achieve in the format of twelve.

1. Reasons for the creation of the cis


The establishing of the cis was a forced compromise between those who argued that
the Russian/Soviet empire should be maintained in a changed form, and the national
forces advocating independence for the subjects of breaking down federation. Moreover,
all the former Soviet republics had proclaimed independence (except for Russia, which
had only made a declaration of sovereignty in June 1990) and were recognised by the
international community. The objective was therefore to provide a de jure justification
for the de facto reality [Kononczuk, p. 6].
The processes, controlled by Kremlin and directed towards the inhibition of disintegration of the post-Soviet space and concentration of the former (except for Baltic states) around the Russian Federation, started immediately after the collapse of the ussr.
Theyweresometimesreported as a reintegrationof the ussr. Initially, these processes
based on the cis project. It clearly turned out soon, that theCommonwealth was not
able tostop thedisintegrationof post-Soviet space in economic, political, security dimensions and other. Therefore, the cis consequentlyneverbecame aneffectiveinternational
organization. Ineffectiveness ofcooperation within theciscaused thatother organizations, established in post-Soviet space, integrated smaller number ofcountries.Almost all
ofthese structures were formed by Russiaor have beendominatedby Moscow. The onlyorganization createdby the cis countries,whichcould not be described as Russian-controlled, was guam.
The Russian Federation wasa keystate. For Russia, the ciswas to be aninstrumentfor
366

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

maintaining political, military and economic influence in post-Soviet area, and eventually evolve it fromthecommonwealth of states intothe commonwealth state, thus
enablingreintegrationunder the aegisof Moscow. In the early nineties,Kremlin policy-makers hoped that the cismightsoon becomethe center of integration based onalmost
identicalprinciplesas anintegrationin Western Europe. Perception of the cis as Eastern
European or Eurasian analog of the eu or nato was quite popular among Russian politicians and undoubtedly very appealing for them. In that time, Moscowbasing
on unrealistic assessments of the situation inside the cisaspired to integrate post-Soviet space, ignoring the obvious and objective facts. Russian decision-makers and other
politicians were willing to hide and/or neglect many disintegration factors, showing the
bright future prospect of the Russia-centered integration.
Other cis partners can be divided into twomain groups ofstates, taking into account
their foreign policy and security strategies. This division appeared as a result of diversified attitude to the Russian Federation and showed the conflict of interests between
Russia and some of the other cis member states.
The first group included: Azerbaijan, Georgia, Moldova, Turkmenistan and Ukraine.
Priority for thesecountries was strengtheningof independence and diversify their economic links. The cis had been a guarantee for all these goals under condition that
would have preserved it status of not-too-tight cooperation (soft integration).These
republics were especially interested in economic relations inside the Commonwealth
based on a free trade zone as well as cooperation in the social sphere (i.e. preservation
of free-visa regime). They wanted to avoid Russias domination or alleviate its negative
effects, although some of them counted on economic support from the Russian Federation, especially supplies of cheap fuels.
The second group formed Central Asia states. The leaders of these countries were surprised that countries suddenly received their independence. Therefore, they were inclined
to close cooperation within the cis. They advocated for maintaining close economic ties
with the former metropolis and accepted Russian proposals concerning the integration
of post-Soviet area.
Belarusian position was initially ambiguous. It tried to pursue a policy of neutrality.
367

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

In official statements Minsk supported the idea of integration, but in practice it joined
the economic agreements only.Belarus has begun to activate its policy towards the cis
since the end of 1993, when he joined the Collective Security Treaty. When Aleksander
Lukaszenko came to power in 1994, Minsk became Moscows closest politician partner
and it supported the integration either in the cis, or bilateral format. In 1999, both partners established the Federal States of Belarus and Russia. It has been the closest cooperation formula among the cis members, although despite name of the institution it
has turned out neither federation, nor confederation in practice.
Armenia presented a different approach.Although Armenia sought to consolidate its
independence but, because of the conflict with Azerbaijan over Nagorno-Karabakh,
was forced to tie up with Russia more strongly.It had to support Russias integration
projects, even if they did not give serious benefits to Yerevan (except for Russias security
guarantees).

2. The membership in the cis and its organizational


structure

The Creation Agreement remained the main constituent document of the cis until
January 1993, when the cis Charter was adopted. The charter formalized the concept
of membership: a member country is defined as a country that ratifies the cis Charter
[Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv]. Turkmenistan has not ratified the charter
and changed its cis standing to associate member as of 26 August 2005 in order to be
consistent with its un-recognized international neutrality status. Although Ukraine was
one of the three founding countries and ratified the Creation Agreement in December
1991, Ukraine did not choose to ratify the cis Charter and thus does not regard itself as
a full member of the cis.
Moreover, in February 2006, Georgia officially withdrew from the Council of the Ministers of Defense, with the statement that Georgia has taken a course to join nato and
it cannot be part of two military structures simultaneously. It remained a full member
of the cis until August 2009, one year after officially withdrawing in the immediate
aftermath of the war with Russia in August 2008.
368

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Table 1. Membership in the cis


The Creation
Agreementdate of
signing

Country

The Creation
Agreementdate of
ratification

The Charterdate
of ratification

Membership status

Armenia

21 December 1991

18 February 1992

16 March 1993

official member

Azerbaijan

21 December 1991

24 September 1993

14 December 1993

official member

Belarus

8 December 1991

10 December 1991

18 January 1994

official member

Georgia

22 October 1993

3 December 1993

19 April 1994

official member till 2009;


withdrawn 18 August 2008
(effective17 August 2009)

Kazakhstan

21 December 1991

23December 1991

20 April 1994

official member

Kyrgyzstan

21 December 1991

6 March 1992

12 April 1994

official member

Moldova

21 December 1991

8 April 1994

27 June 1994

official member

Russia

8 December 1991

12 December 1991

20 July 1993

official member

Tajikistan

21 December 1991

26 June 1993

4 April 1994

official member

Turkmenistan

21 December 1991

26 December 1991

Not ratified

de iure: not official member;


unofficial associate member

Ukraine

8 December 1991

10 December 1991

Not ratified

de facto: participating, de
iure: not official member

Uzbekistan

21 December 1991

1 April 1992

9 February 1994

official member

Source: The study of author.

According to recalled above basic documents of the cis, following bodies are the most
important in the organizational structure:
Council of the Heads of States: the Commonwealths main body as its
highest decision-making forum; the most significant, strategic decisions are
taking officiallyduring summits; the Council can carry amendments into
the Charter and change organizational structure, i.e. it can create new bodies;
Council of the Heads of Governments: it coordinates cooperation of
member states executive bodies in the economic, political, social sphere and
other; it supports activity of the Council of Heads of States; the decision-ma369

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

king process is based on a principle of consensus either in the Council of the


Heads of States, or the Council of the Heads of Governments;
Council of the Ministers of Foreign Affairs: it coordinates foreign policies of member states as well as the cis links with the United Nations, the
Organization for Security and Cooperation in Europe and other international
organizations;
Council of the Ministers of Defense: it coordinates military policies
of member states and military cooperation in the framework of the cis; the
Chief of Staff for coordination of military cooperation of the cis countries is
an additional member of the Council; Moldova, Ukraine and Turkmenistan
do not participate in its works;
Council of the Commanders of Border Forces: it supports the protection of external borders of member states; the Chairman of the Coordinating
Service of the Council of the Commanders (the Councils support body) participates in its meetings as a member; Azerbaijan Moldova and Ukraine do not
participate in its works;
Inter-Parliamentary Assembly: it was established in March 1995 as a
consultative parliamentary forum of the cis created to discuss problems of
parliamentary cooperation and the cis activity; located in Sankt Petersburg;
Uzbekistan and Turkmenistan do not participate in its works;
Human Rights Committee: consultative body watching protection of
human rights in the member states, according to the international obligations
that were admitted by them;
Economic Council: supporting the Council of the Heads of States and
the Council of the Heads of Governments in the area of social-economic cooperation, especially in the context of free-trade zone;

370

Economic Court: established for solving economic disputes between

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

the cis countries in 1992;


Coordinating and Consultative Committee: functioning permanently,
coordinating and executive body of the cis; it is responsible for suggesting solutions in social-economic area of cooperation as well as organization of expert
meetings supporting decision-making process in the Council of the Heads of
States and the Council of the Heads of Governments; every member country
is represented by two permanent representatives; in 1999, it became a part of
the Executive Committeeadministrative body of the cis, located in Minsk
[Kosov, Toropygin, pp. 29-37, 159-161; Soglasheniye o sozdanii Sodruzhestva
Niezavisimyh Gosudarstv; Ustav Sodruzhestva Niezavisimyh Gosudarstv].

3. Fragmentation of the cis area. Sub-regional institutions


of cooperation

Practical failure of integration in the format of twelve, that became clearly visible in
the middle of the nineties, caused fragmentation of the cis area. Some of the new independent states chose an integration with the Russian Federation, agreeing on Russias
hegemony and creating new social-economic and security institutions under the aegis
of Moscow (see below). Other cis countries decided to protect their sovereignty against
Russia and chose pro-Western direction (guam/guuam) or an self-isolation (Turkmenistan).

Eurasian Economic Community


The Eurasian Economic Community (EurAsec, YevrAzes or Eaec) originated from a
project of customs union between Belarus, Kazakhstan, and Russia thatwas launched
in the middle of nineties, however the customs union did not start effectively working
then . It was named the EurAsec on 10 October 2000 when Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, and Tajikistan signed the treaty of the Eurasian Economic Community

371

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

to faster the creation of a common market between member states269. EurAsec was formally created when the treaty was finally ratified by all five member states in May 2001.
Armenia, Moldova, and Ukraine hold observer status270. In 2003 EurAsec was given the
observer status by un General Assembly.
After discussion about the creation of a common economic space between the Commonwealth of Independent States (cis) Russia, Ukraine, Belarus, and Kazakhstan,
agreement in principle about the creation of this space was announced after a meeting
in the Moscow suburb of Novo-Ogarevo in February 2003. Building economic integration, Russia, Belarus and Kazakhstan signed in November 2009 an agreement to create
a customs union, paving the way for a single economic space. The agreement came
into force on 1 January 2010, but was unable to start working fully until disputes were
resolved and the customs code came into effect. Ukraine said it does not intend to join
the customs union, but has supported the idea of free trade area among former Soviet
republics271.
The Customs Union of Belarus, Kazakhstan and Russia has been working since 2011,
with a single market envisioned for 2015. Other partners from EurAsec (Kyrgyzstan,
Tajikistan) want to join union, when they fulfill appropriate conditions. The Custom
Union has been described as the first example of real, deeper integration among the
cis member states. It has reflected strong pro-integration trends in some cis countries. It
should be underlined that it has started working despite global financial and economic
crisis, that seriously influenced also the cis area.

Uzbekistan joined EurAsec in January 2006, but it suspended cooperation in October 2008.

269

270

271

Eurasian Bank for Development (institution of EurAsec) can support either member states, or observers.

In October 2011, Armenia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Moldova, Russia, Tajikistan and Ukraine, signed an
agreement in St Petersburg to establish a free trade area (fta), removing barriers to trade between the contracting
parties, and leaving them free to shape their trade policies towards third countries. The remaining cis member
statesAzerbaijan, Turkmenistan and Uzbekistanhave refused to sign the document. This new agreement will
probably not be able to stimulate economic cooperation in the region, as it does not fundamentally change the terms of trade between these countries. The free trade regime still excludes commodities which are essential for trade
in the area [Wisniewska].

372

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Organization of Central Asian Cooperation272


Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan formed the ocac in
1991 as Central Asian Commonwealth (cac). The organization continued in 1994 as the
Central Asian Economic Union (caeu), in which Tajikistan and Turkmenistan did not
participate. In 1998 it became the Central Asian Economic Cooperation (caec), which
marked the return of Tajikistan. In 2002 it was renamed to ocac. Russia joined it in
2004. On 7 October 2005 it was decided between the member states that Uzbekistan
will join the Eurasian Economic Community and that the organizations will merge.
Both organizations joined on 25 January 2006.

Collective Security Treaty Organization


The Collective Security Treaty Organization (csto) first began as the Collective Security
Treaty (cst) which was signed on 15 May 1992, by Armenia, Kazakhstan, Kyrgyzstan,
Russian Federation, Tajikistan and Uzbekistan, in the city of Tashkent. Azerbaijan, Belarus and Georgia signed the treaty in 1993. The treaty came into force on 20 April
1994. The cst was set to last for a 5-year period unless extended. On 2 April 1999, only
six members of the csto signed a protocol renewing the treaty for another five year period, while Azerbaijan, Georgia and Uzbekistan refused to sign, and withdrew from the
treaty. The organization named csto was established on 7 October 2002. Uzbekistan
joined again the csto in 2006. The csto is an observer organization at the un General
Assembly.
The charter reaffirmed the desire of all participating states to abstain from the use or threat
of force. Signatories would not be able to join other military alliances or other groups of
states, while aggression against one signatory would be perceived as an aggression against
all. Moreover, the csto holds yearly military exercises for armed forces of the csto mem-

272

See more: Mezhdunarodnye otosheniya v Centralnoy Azii. Sobytiya i dokumenty, A. D. Bogaturov (ed.), Moscow
2011.

373

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

bers to have an opportunity to improve cooperation on the operational level273.


The csto members agreed to develop the cooperation and create the csto rapid reaction
forces. They also decided to broaden counteracting and fighting the non-military threats
such as political radicalism, Islamic fundamentalism, organized crime, drug trafficking,
as well as extraordinary situations (natural and technological disasters). Moreover, the
expansion allows all members to purchase Russian weapons at the same price as Russia.
The csto signed an cooperation agreement with the Shanghai Cooperation Organization (sco).

guam

The guamOrganization for Democracy and Economic Development (guam) is a regional organization of four post-Soviet states: Georgia, Ukraine, Azerbaijan, and Moldova. Cooperation between these partners started with the guam consultative forum,
established in 1997, and named after the initial letters of each of participant countries.
In 1999, the organization was renamed guuam due to the membership of Uzbekistan,
which later withdrew.
guams charter was signed during a summit in Yalta on June 6 to June 7, 2001 by the
four current members and Uzbekistan. guam set objectives for cooperation, such as
promoting democratic values, ensuring stable development, enhancing international and
regional security, as well as creating closer links with the West, especially the European
Union and nato. On May 22-23, 2006 presidents of four membership states signed
guam declaration concerning establishing the new organization under the name guam
Organization for Democracy and Economic Development. In Russia guam has been
seen as a part of the broader strategy of the West and an instrument of countering the
Russian influence in the cis area.

The largest military exercises ever held by the csto, involving up to 12,000 troops were conducted between September 19 and 27, 2011 to raise preparedness and coordination in Arab Spring style anti-destabilization techniques.

273

374

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

4. Evolution of Russias policy towards the cis


No powercannotdo withoutallies.Thewillingness toacquire allies anddevelop the dominance over them (also in case of desired economic resources)is
oneof the objectives ofpower policy.For Moscow,maintaining its own sphere of influenceis importantbecause of thecountrys modernizationprogram.It would help toimprove
theefficiencyof the Russian economy(in particular: in the context of energyresources)
and diplomacy [Troickiy, p.36].It alsorepresentsa symbolic meaning(referred to history
and tradition) and preserves domestic politicalcontext,not only ineconomic context.Restitution of the world power status, and even the empire, is a factor consolidatingsociety(at least majority of theelites).Russia,whichassome of Russian politicians underline all
the time- must be asuperpower, should have its ownsphere of influence,its ownpart
of the worldin international relations.The territory of theformer empire, that has been
outsidethe borders ofthe Russian Federation since the collapse of the ussr, and where
the newindependentstates were established, the Russians called the near abroad.This
term is emphasize geographical position of those countries to Russia, but mainlytheir
special historical, economic, cultural, interpersonal and even emotional ties with Russia,
whose civilization and culture is largely shaped the societies and economies of the near
abroad.No wonder,that Russiasince its inceptionsought toreintegratethat space [Bielen, p. 232].Russian Federationexpressed its closeness especially to the European part of
the cis area.
An importanceof the Commonwealth was underlined in the Russianforeign policy doctrineof 1993. In that document there can be found ananticipation of transformation
ofthe cis intoan effectiveinternationalorganization of sovereign subjects of international law.There was asserted thatRussia should createa wide range ofpossibleobligations
concerning thecis, covering various spheres ofinternationalrelationsandthe largest number ofmember states.Strengtheningthe securityof the common military strategicspaceand protectingthe external borders ofthe cis seemed to be the most urgenttasks that
time [Osnovnye polozheniya vnieshniey politiki Rossijskoj Federaciy].
In September 1995, Boris Yeltsin approved the following doctrinal document, this time
devoted entirely to the cis, entitled Russias strategic course towards the countriesparticipants of the Commonwealth of Independent States.There wasdeclaredthat the creation
375

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ofthe alliance of states, integrated economicallyand politically,that couldaspireto take


anoble placein the world community became Russias primary goal in its policy toward
the cis. To reach such ambitious aim, it was necessaryas:
maintainingstabilityin the cis areain all fields: political, military, economic, legal and humanitarian;
assistance the cis partners in creating political and economic internal
stability as well as in leading friendly policy towards Russia;

strengthening the Russias role asa leadingforcein building of new international orderinpostSoviet area;
enhancing integration processes inthe cis [Strategitcheskiy kurs Rossii s
gosudarstvami utchastnikami Sodruzhestwa Niezavisimyh Gosudarstv].
To realizefour defined prioritytasks, in the first half of the nineties, Russia has sought
to create and strengthen multilateral cooperation structures in the former Soviet area,
realizing in practice theoretical assumptions of its foreign policy.Some ofthese planscollapsedsoonafter they had beenimplemented.An example can bean attempt to create
common system of the cis external borders protection. Establishing the cis joint military command also failed.
The Russian Federationalso quiteactivelypromoted theeconomicreintegration ofthe former Soviet space.In September 1993, after the collapse ofthe singlecurrency (ruble) area,
Moscow launched initiativethe cisagreement oneconomic union,designed to leadan integration ofthe cisto level of the European Union.The agreement was to provideforthegradual transitionthroughthe stagesof economic integration, starting from a free trade
zone,throughcustoms union andcommon market till monetary union at the end. The
projecthad no chance in that times and conditions.In the second halfof the nineties, it
couldbe arguedthat oneof the main objectivesof Russian foreign policy, namely the reintegration ofthe post-Soviet area, was not achieved.
Russia,leading its policy towardsformer Soviet republic, couldbenefitfrom a widerange
376

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

of toolsof influence.The Russian Federation was a mediator in all the conflicts that
appeared in the post-Soviet space (Transnistria, Abkhazia, South Ossetia, Nagorno-Karabakh, Tajikistan) and the main author of the cease-fire agreements. Russia has established and contributed some peace-keeping operation and tried to preserve control over
the frozen conflicts .In thecase of Georgia, Moscow has decided to usethe military force
in 1998. It has been the first example of using the Russian army against another country
since the collapse of theSoviet Union. Moreover, Russia has tried to avoid multilateral
mediation in cases of conflicts in the cis area. This was aconsequence ofRussian perception ofthe cis asits exclusive sphereof influence [Ras, Wlodkowska, pp. 347-348].
Russiatried to force the disobedient partnersfrom the cis to change their policies on
more pro-Russian, using the hardeconomic measures, such as economic pressure andblackmail, for example in the form of acutting offthe supply of electricity fuels as well as
increasing their prices. An embargo oncertain goods was another instrument of Russias
policy.Moscowappliedeconomic sanctionssuch asthe ban on importsof food productsfrom certain countries, including meat, milk,vegetableand wine.The formalreasons forsuspension ofimportsof such goodswere usually apolitical: healthreasonsand forgeryof
certificatesof quality. However, it is not difficultto find political motives in such Russian
actions .
The Kremlinoften used theRussian andRussian-speakingcommunity,living inthesecountries, to put the pressure on unapologetic partners.Moscowstimulatedpoliticaltrends among the Russian Diaspora, trying to reach convenient (for the Kremlin) solutions. The demands of the Russian minority, especially those concerning human rights,
could also be a good reason for emphasis on a partner and possibility to reduce its
international prestige.Russiadid not avoid giving its passports to citizensof other cis
members.Actually, the Russian Diaspora is still apotentiallyserious problem, especiallyfor Ukraine(Crimea)and Moldova (Transnistria).
A development of the internal situation supported aims of Russian policy towards post-Soviet states.Political instability, macro- andmicro-economic problems, social pathologies
(withpervasive corruptionat the head) madeintegrationwith the European Union (generally: with the West) very difficult, or even impossible.Internal problemscausedsuspension of post-Soviet countriesin a kind ofvacuumbetween Russiaand the West.
377

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Russia usually gained an advantage in the economic dimension, because its enterprises
knewmuchbetter local reality then Western companies.Soft and controlleddestabilization ofsome of the cis countrieshas become one of themost efficient instrument of
the Russian policy. It has also limited Western influence in the cis area. Irresponsibility
(in case of the South Ossetia in 2008) ofGeorgian PresidentMikheil Saakashviliwasthe
best giftfor the Kremlin.
In recent years, Kremlin attention has focused onthe Commonwealthmore closely
again. It was reflectedin the Foreign Policy Conceptof the Russian Federationfrom 2008
[Koncepciya vneshney politiki Rossiyskoy Federacii]. It resulted from the need of preserving or improving Russian political influenceand was toprovidebeneficial conditions for
theexpansionof capital made in Russia.Economically strengthened Russia has tried to
construct its own area of influence in the near abroad, realizing the idea of building
a world power sovereign democracy.Through theintegrationstructures(EurAsecin the
socioeconomic,andcsto in thepoliticalmilitary dimensions) the Russian Federation
has sought tocreatethe Eurasian analog of the ue and nato, which would play aleading
role in this area.Success of this process would pick Russianposition up in the international relations.It could createtheimpression thatthe GreatEurope is constituted fromtwo
equal(theoretically, at least) entities [Butorina, p. 116].At the same time, according to
Moscow,Russias policytowards the cisshould be free from the influences of Western
players.
Efforts made by the Russian Federationhave not caused established effects.Integration
structures in the cis area have carried little more than bilateral relations had offered. Kremlincorrectlyidentified reasons of the failure. An activityof third partiesin the region,especially theWestern countriesand the eu, was reported as a disintegration factor, too
[Tchizhov; Miller]. The involvement of the eu (including the eus Eastern Partnership
and Polands Eastern policy) rated as a geopolitical threat to the interests of the Russian
Federation and the source of political instability and crises [Rossiya i mir, p. 395].
Despite the failure of reintegration based on the cis project, the main objectives of
the Russian Federation in its relations with the cis members have remained basically
unchanged. They have been following:
378

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

maintaining theeconomic impacts(in this context, the most serious


challenges are: predicted single market, Ukrainian economy that should be
integrated with Russian,andsupplies of fuels fromAzerbaijan, Kazakhstan,
Turkmenistan and Uzbekistan);

keeping thecontrol over militaryinfrastructure;

strengthening influence on political and social transformations in the


cis states (this serves other goals);

21].

preventingthe penetrationof the cis area through other powers [Ras, p.

It is possible to predict that the Russian Federation will focuseven moreon issues relatedto its participation inthe global economy.Post-Soviet areawill beconsideredby Russiainthe context of access to additional resources, preserving its national security and
improving international prestige. The factorsthat will support modernization of Russian economy and society as well as improvethe positionof the Russian Federationin the
world [Rossiya i mir, p. 410].
Russiahas consistentlydeclaredpromoting multipolarinternational orderthat can guarantee its important place in the world. Kremlin wants to play the roleof one of the
key powers in the global political, security and economic order.Tostrengthen itsrelativelyweak(compared withother world powers like the usa, the eu, China) potential
andraisethe internationalprestige, the Russian Federation has aspired to thehegemony
inthe cisarea.Effective control over the new independent states could strengthen Russias
position in world politics and its importance in the world economy, especially in energy
sector. What unusually essential, it would let the Russian society feel the spirit of empire. The Russianworld,Russiancivilization, would extendfar beyond theborders ofthe
Russian Federation [Federacja Rosyjska, p. 87].
It seems thatamong Russians, especially the elites, thedemand forthis kind of idesis stillstrong.Therefore, themodernization ofthe state(actually, the Kremlinsflagshi379

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

ppassword) should servethe constructionof a modern(?)empire274.It is worthmentioning


that- as opposedto the idea ofthe restaurant of Russian empireliberally-oriented part
of elites has called for the transformationof the Russian Federation into a normalnation-state, devoid of illusions concerningitsuniquenessandcivilizing mission and
focused mainly onrelation withthe mostdevelopedpart of the world, but not on impoverishedthe cis countries275.

5. Results of integrationwithin the cis


Historical merit of the cis relied on it thatit could be described as the quite useful instrument of the civilized separation. In practice, instead a restaurant of the empire, the
Commonwealth served building nation-states on ruins the ussr. Enabling the collapse
of the nuclear superpower without proliferation weapon of mass destruction turned out
also a huge benefit that was supported by establishing the cis and its activity [Trenin,
pp. 100-103].
Small and medium post-Soviet countries had facedattempt torebuildthe Russian empire. They could agree on Russian hegemony and adapt to Moscows requirements or
fight for their sovereignty, trying to avoid domination by powerful neighbour .Failure
of reintegration project under the aegis of the Russian Federationin the ninetiesstrengthened thesovereignty ofpost-Soviet states. Russian political scientist, Dmitri Trenin,
pointed the following factors as the most significant reasons of the cis failure as the
instrument of reintegration of post-Soviet space:
f the cis countries political elitestoanysupranational organization(althoughthe nostalgia forthe Soviet Union has been present in some cis countries;

274

See more: S. N. Gavrov, Modernizaciya vo imia imperii. Sociokulturnye aspekty modernizacionnyh procesov v Rossii,
Moscow 2009.

275

Seei.e.: L. Shevtsova, Odinokayaderzhava. Potchemu Rossiya nie stala Zapadom i potchemu Rossii trudno s Zapadom,
Moscow 2010.

380

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente


diversification of political and economic ties of the cis members as well
as Russias inability to become a new integration center in nineties, particularly in terms of its financial unattractiveness;
different levels (level of wealth, industrialization, technological progress, development of the infrastructure, etc.) and models (range of relations
with the world economy, privatization, liberalization and deregulation) of the
economic development of these countries;
diversity of political and legal regimes (hybrid democracies and authoritarian republics);

significant social and cultural differences;

diversified reluctanceonational securityconcepts [Trenin, p. 101].

Whereas Polish international expert, Wojciech Konoczuk, distinguished following important causes of the failure of integration within the cis:
Russias natural advantage Russia over the remaining cis members in
every respect,starting from its geographic size, to population (around 50%
of the cis citizens are Russians), economic potential (the Russian economy
accounts for around 80% of the cis economy),and political and military force;
therefore, from the beginning of the integration process it was impossible for
the Commonwealth to become a community of equal members; even with the
most democratic decision-making procedures, the remaining members would
still inevitably have been dominated by Russia (this constituted the significant
difference between the post-Soviet integration model and the integration model of the European Union);
diversified economic models of the countries of the twelve; they differ

in terms of the free market development level, the states role in the economy,
the status of privatization, the private sectors share in the gdp, etc.;
381

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

reorientation of international economic relations; trade exchange between Russia and the other cis members has been declining systematically
since the break-up of the Soviet Union, because the economies of the cis members are not mutually complementary, but
rather compete against one another; countries of the Commonwealth
developed economic contacts with other states and regions;
disparate development of internal and foreign policies of the cis member states; As a result their interests have become incompatible with those of
Russia [Kononczuk, p. 13].
The process of integrationwithin the cishas been characterized by large numberof signed agreements, most of which never enteredinto force. After 20 years, the cis is the presidential club only, phenomenon similar to British Commonwealth (a notion Russian
Commonwealth has even appeared in literature). The organizationhas not been able to
achieveits declared objectives. There has beennorealeconomic integration. Moreover, a
lot of political and economic tiesbetweensome of countries oftwelve havesignificantly
weakened. cisbecame avirtualorganization,which has maintainedthe illusionof existencecommon structure ofpost-Soviet states. Nowadays,it makes senseto speak of the cis
area than ofthe cis asan real community. For Russia,however,it is importantto maintaintheillusorystructure,which isa symbolicconfirmation of its roleinpost-Soviet areaand
providingthe ability to protecttheir interestsduringperiodicmeetings andinformal consultations.
Moscow has done a lot to avoid the dissolution of the cis, recognizing that it would be
perceived as a symbolic defeat and the weakness of its policy in the post-Soviet area.
Russia andsome membershave been interested incontinuingexistence ofthe organization,even it would remain a declarative, facadeinstitution. Reactivation of the Commonwealthisin factquiteunrealistic. Better future prospects have got other international
organizations on post-Soviet area, that have been built on more stable base with clear
objectives and similar intentions of co-founders. One can assume that the EurasianEconomic Community and the Collective Security Treaty Organization will continue their
development. It is quite possible that members of the EurAsec and the csto will be
382

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

able to enhance multilateral cooperation. In practice, Russiafinallygave upencouraging


integration in the formula of twelve and begandeveloping bilateral relationswith individual cis countries. Kremlin has chosen group of partners that had turned out closer to
Russia then others and started creating a core area of integration within the cis.

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384

sexta parte

Regionalismo y cooperacin
regional en frica

385

386

captulo 14

La experiencia de la integracin
regional en frica Subsahariana:
los casos de la sacu y la sadc
Myrna Rodrguez Auez
Luis Ochoa Bilbao

Introduccin
Cuando se habla de regionalismo e integracin inevitablemente se tiene en mente las experiencias europeas (ue), norteamericana (tlcan) y sudamericana (mercosur), pasando
por alto que frica, habitualmente marginal en el estudio de las relaciones internacionales, tambin ha desarrollado sus propios procesos de integracin regional, incluso desde
principios del siglo xx.
En frica Subsahariana la idea de la integracin no es nueva. Fue motivada por las metrpolis durante su administracin y apoyada por los dirigentes del frica independiente
a partir de los aos setenta, con la firma de acuerdos que prosperaron limitadamente

387

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

hacia los aos ochenta bajo la forma de un regionalismo abierto.276


As, finalizado el proceso de descolonizacin el continente africano se dedic a la tarea de
enfrentar su camino independiente. Los mecanismos regionales de integracin han sido
entendidos por los estados como una herramienta fundamental para contrarrestar las
crisis econmicas, buscar una mejor insercin en la economa mundial y caminar hacia
la construccin de un proyecto alternativo de desarrollo.
En este captulo nos dedicamos precisamente a resear de manera breve y precisa dos
de esas experiencias: la Unin Aduanera de frica Austral (sacu) y la Comunidad de
Desarrollo para frica Austral (sadc). El propsito de este trabajo es ilustrar los alcances
y limitaciones de ambos mecanismos que, con el tiempo, se han convertido en actores
regionales y multilaterales reconocidos a nivel mundial.277 En segundo lugar, demostraremos que dichos mecanismos enfrentan nuevos retos y hacen de la experiencia de
la integracin regional en frica un proceso dinmico que debe renovarse y adaptarse
para no correr el riesgo de hacerse obsoleto. En ese sentido, veremos cmo la sadc ha
comenzado a traslapar sus funciones con respecto a la sacu, organismo que enfrenta
actualmente una crisis de identidad. En tercer lugar demostraremos que, al igual que en
otros procesos de integracin, hay una o dos naciones que lideran la integracin y en los
casos que aqu analizamos ese papel lo juega Sudfrica, convirtiendo al pas en un actor
central que comienza a ver desbordada su capacidad de gestin como lder regional. Por
lo tanto, junto a la caracterizacin que presentamos, tambin hacemos una valoracin
crtica de ambos mecanismos regionales y los retos que se avizoran.

El regionalismo abierto se caracteriza, entre otras cosas, por promover la liberacin interbloques de los intercambios
mientras que disminuye las barreras al comercio con los pases no socios (Lechini de lvarez, 1999).

276

Por ejemplo, tanto la sacu como la sadc han entablado negociaciones y acuerdos estratgicos tanto con la ue como
con el mercosur.

277

388

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

El regionalismo en frica
Los procesos de integracin regional africanos278 responden a los mismos ejes que se encuentran en otros procesos de regionalizacin en el mundo; esto significa que apelan a la
visin economicista que busca mejorar las transacciones comerciales, fomentar el desarrollo, fortalecer, incrementar o crear infraestructura y propiciar la estabilidad financiera. Las
ganancias que reportaran estos esquemas se veran reflejadas en procesos polticos modernos y democrticos (es decir, estables e institucionalizados) en la creacin de mecanismos
para la prevencin y contencin del conflicto y en la posibilidad de construir modelos de
aprendizaje colectivos.279 Regionalizar implicara estandarizar procesos de comercio y cooperacin, facilitando los trmites y unificando las reglas del juego comercial, fomentando
as un desarrollo econmico que luego impactara a otros mbitos de la vida de las naciones.
Como escribe Benavides: La integracin regional parte de la base terica de que unos mercados nacionales pequeos plantean limitaciones de crecimiento econmico. Consideran
que espacios comerciales ms amplios aportan ventajas como las economas de escala, una
competencia ms fuerte, inversiones extranjeras y, con ello, una mejora de la productividad
y la diversificacin de la produccin y las exportaciones.280
En frica dichos procesos regionales no slo responden a las razones pragmticas manifestadas por la teora econmico-poltica, tambin hay razones histricas y de supervivencia elemental que llegaron a expresarse en el Panafricanismo y las posturas antiimpe-

Existen varios trabajos recientes que abordan la complejidad de los procesos de integracin en el frica Subsahariana, de los cuales destacamos los siguientes: Hilda Varela, La integracin en la regin sur de frica: entre utopa y
realismo poltico, Estudios de Asia y frica, El Colegio de Mxico, No. xl, Vol. 2, 2005, pp. 299-340; Ogochukwu
Nzewi y Lungi Zakwe, Democratising Regional Integration in Southern Africa: sadc national committees as platforms for participatory policy-making, Centre for Policy Studies Johannesburg, octubre de 2009; Mbuyy Kabunda
Badi, La integracin regional en frica: anlisis jurdico, poltico y econmico, Cuadernos de Ciencias Econmicas
y Empresariales, No. 40, Universidad de Mlaga, 2001, pp. 53-97; Christian Peters-Berries, Regional Integration
in Southern Africa A Guidebook, Inwent, Ministerio Federal para el Desarrollo Econmico y la Cooperacin,
Alemania, julio de 2010, p. 196.

278

279

Lourdes Benavides, Actores regionales y subregionales en frica subsahariana, Fundacin Carolina, julio de
2007. [Disponible en: http://www.fundacioncarolina.es/es-es/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/
africasubsahariana.pdf]. [Consulta: 12 de mayo de 2012].
Ibid., p. 118.

280

389

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

rialistas respecto a las metrpolis europeas.281


Actualmente, y a la luz de las experiencias regionalistas ms recientes, queda claro que
existe una racionalidad que explica los procesos de regionalizacin africanos y que se
justifica a partir de las siguientes razones: los estados del continente no son lo suficientemente fuertes, econmicamente hablando, como para sobrevivir por s mismos
en el mercado mundial; de igual forma, los estados africanos son dbiles militarmente e
incapaces de defenderse solos, por lo que necesitan pertenecer a un grupo regional para
garantizar su seguridad y aumentar su capacidad de influencia. En resumen, para afrontar los retos de la globalizacin econmica y contrarrestar sus efectos, tales como la crisis
financiera y alimentaria del siglo xxi, y especialmente para evitar la marginalizacin, los
pases en desarrollo necesitan integrar sus sistemas econmicos y polticos.282 Todo esto
corresponde claramente al discurso de la integracin que sostiene que los pases vecinos
con economas de parecida magnitud y con problemas polticos y de seguridad similares,
se pueden beneficiar al integrar sus economas, ya que esto crea una situacin de interdependencia y desarrollo mutuo.283
Los dos casos que aqu analizamos responden efectivamente a las motivaciones antes descritas, pero en el transcurso de los aos han ocurrido cambios que obligan a replantearse
los lmites y alcances tanto de la sacu como de la sadc. Como veremos a continuacin,
la sacu enfrenta el grave problema del desequilibro de la economa sudafricana que, ms
grande, poderosa y diversificada que la de sus vecinos, comienza a plantear problemas
nuevos a una unin aduanera centenaria. Por su parte, la sadc empieza a incursionar
en mecanismos de integracin que podran volver obsoletos otros mecanismos, como la
sacu misma. Finalmente, el rol que juega Sudfrica en prcticamente todos los procesos
de regionalizacin importantes del frica Subsahariana nos obliga a examinar con cautela los alcances de su viabilidad.

Lourdes Benavides, Op. cit., p. 21.

281

282

Mark Chingono y Steve Nakana, The Challenges of Regional Integration in Southern Africa, African Journal of
Political Science and International Relations, Vol. 3 (10), October, 2009, p. 397.

Ibid., p. 398.

283

390

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

La Unin Aduanera de frica Austral (sacu)


La Unin Aduanera del frica Austral, de la que forman parte Botswana, Lesotho, Namibia, Sudfrica y Swazilandia cumpli cien aos de existencia en 2010, rigindose en
la actualidad por lo estipulado en la ltima revisin de sus normas de funcionamiento,
efectuada en 2002. En la misma se prev el establecimiento de seis instituciones fundamentales para la administracin de la Unin Aduanera: 1) el Consejo de Ministros, 2) la
Comisin de la Unin Aduanera, 3) la Secretara, 4) la Junta Arancelaria, 5) los Comits
tcnicos de enlace y 6) el Tribunal.
Todas las importaciones al territorio de la sacu estn sujetas a un arancel comn y todos
los derechos de aduana, impuestos especiales y derechos adicionales percibidos durante
cada trimestre se ingresan en un fondo comn dentro del trimestre siguiente. Segn el
acuerdo de 2002, el fondo comn debe ser administrado por una institucin designada
por el Consejo. A falta de producirse hasta el momento la mencionada designacin, es
Sudfrica la que de manera provisional ejerce dicha funcin. El fondo comn se reparte
con arreglo a tres criterios:

Los derechos de importacin, de forma proporcional a la participacin de cada


miembro en el total de las importaciones de la sacu.
El 85% de los impuestos especiales, de forma proporcional al porcentaje que
supone el Producto Interno Bruto (pib) de cada miembro sobre el pib del total
de la sacu.
El 15% restante de los impuestos especiales, conocido como componente de
desarrollo, de forma inversamente proporcional al pib per capita de cada miembro.284
Adems de lo relativo a la Unin Aduanera, y con objeto de fomentar la integracin econmica, el Acuerdo de la sacu de 2002 contempla la formulacin de polticas comunes
entre los miembros en materia de desarrollo industrial, agricultura, polticas de competencia y prcticas comerciales desleales.

284

Ver sitio oficial de la sacu. [Disponible en http:// www.sacu.int/]. [Consulta: 3 de abril de 2012].

391

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

El Acuerdo de 2002 prescribe tambin la cooperacin aduanera para facilitar la simplificacin y armonizacin de la documentacin y los procedimientos comerciales, as
como la armonizacin de las normas y los reglamentos tcnicos aplicables a los productos
dentro de la zona aduanera comn. Sin embargo, con respecto a las medidas sanitarias el
Acuerdo reserva a cada miembro el derecho a aplicar medidas que estn en conformidad
con sus leyes nacionales y con las normas internacionales.
Los miembros, cuando decidieron modificar el Tratado, en un primer momento en
1969, en 1994 y ms recientemente en 2002 consideraron que la Unin Aduanera debera servir al desarrollo y crecimiento de los pases firmantes, sobre todo de los ms
retrasados econmicamente. Por tal motivo, los ingresos que obtienen se reparten equitativamente entre los miembros de acuerdo a una frmula sobre ingresos compartidos, en
tanto el remanente es otorgado a Sudfrica, la cual adems es la recaudadora principal y
la encargada de custodiar tales fondos, que deposita en el Fondo de Ingresos nacionales.
Cabe remarcar que para las pequeas economas del blns285 los ingresos compartidos
provenientes de la sacu son una parte sustantiva de sus ingresos nacionales.
En 1994, tras la reforma democrtica en Sudfrica y ante el nuevo panorama poltico del
Estado ms importante del bloque, los miembros decidieron que el esquema deba ser renegociado para democratizarlo. As, en noviembre de ese ao los ministros de Comercio
e Industria analizaron la renegociacin del Acuerdo y designaron un Grupo de Tareas
sobre la Unin Aduanera para que formulara las recomendaciones pertinentes. No fue
sino hasta el 5 de septiembre del ao 2000, en una reunin en Pretoria que los ministros
de Comercio e Industria y Departamento de Finanzas consensuaron los principios que
sustentaran la reforma institucional. Prosiguieron las negociaciones y el 21 de octubre
de 2002, en Gaborone, Botswana, se firm el nuevo tratado de la sacu, el cual entr en
vigor una vez ratificado por todos los estados miembros.
De acuerdo al nuevo tratado, se mantenan como objetivos principales optimizar el libre
comercio entre los miembros, asegurar el desarrollo econmico e industrial, promover
las inversiones y las polticas comerciales comunes y facilitar la divisin equitativa de los
285

Nos referimos a las economas de Bostwana, Lesotho, Namibia, Swazilandia, que forman parte de la sacu junto con
la sudafricana.

392

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

ingresos provenientes del cobro de impuestos aduaneros. Pero adems de estas tradicionales metas que toda unin aduanera se propone alcanzar, el texto tambin incluye la
creacin de instituciones transparentes y democrticas que aseguren la igualdad de los
miembros en la obtencin de beneficios comerciales y la promocin de la integracin de
los mismos a la economa internacional globalizada que impone el siglo xxi.
Este nuevo tratado contina manteniendo el principio de asignacin equitativa de los
ingresos entre los miembros, porque la diferencia entre el mayor de ellos, Sudfrica y los
dems se ha incrementado, siendo la asimetra existente entre la economa sudafricana y
el resto la caracterstica distintiva del esquema.
La comparacin de los pib de los estados en el 2010 expone con nitidez las profundas
asimetras entre stos. Medidos en miles de millones de dlares, Sudfrica tiene un pib
de 524 miles de millones, Botswana de 28 miles de millones, y Lesotho de 3 miles de
millones, Namibia de 15 miles de millones y Swazilandia de 16 miles de millones.286
Un panorama similar se presenta en el rea comercial. Sudfrica disfruta de un gran
excedente en la balanza comercial con cada uno de los otros pases y la tendencia no
parece revertirse; por el contrario, parecera que su economa succionara a las dems,
dependientes de ella. Los pequeos miembros de la sacu mantienen la casi totalidad
de su comercio con Sudfrica, aunque es casi nulo entre ellos. Por otra parte, la poltica
comercial sudafricana a lo largo de los ltimos diez aos ha creado una tasa efectiva de
proteccin (aunque no sean barreras arancelarias altas) de aquellas producciones que
pueden encontrar competencia en los dems miembros de la sacu. Esta marcada asimetra no significa, sin embargo, que la regin carezca de importancia para Sudfrica; por
el contrario, constituye el mercado en el cual puede colocar aquellas manufacturas que
son imposibles de vender en la Unin Europea o Estados Unidos.
Debe considerarse adems que Sudfrica no es solamente el pas lder dentro de la sacu,
sino tambin de la regin subsahariana del continente. Aunque slo posee un 3% del
total del territorio africano, su produccin industrial representa el 40% de la produccin
total del continente, su produccin minera el 45% del mismo y su pib conforma el 25%
Datos publicados en el sitio http://www.indexmundi.com/ [Consulta: 3 de abril de 2012].

286

393

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

del pib africano.287 Posee una economa parecida a la de Brasil, aunque con una bolsa de
valores dos veces ms grande que la de Sao Paulo. Por otra parte, es la puerta de entrada
de las inversiones del frica Subsahariana, siendo Sudfrica misma la mayor inversora de
la regin y la principal economa de la sadc.
El mercado sudafricano es considerado uno de los mercados emergentes ms promisorios, lo cual atrae una gran cantidad de inversiones. La poltica comercial del Ministerio
de Comercio e Industria est centrada en el logro de un mayor acceso a los mercados
del mundo y en el logro de reciprocidad en el nivel de apertura comercial, por lo cual
procura socios estratgicos, ya sean pases o bloques. En tanto, la poltica industrial que
desarrolla tiene como objetivo el traspaso hacia la produccin de bienes de alto valor
agregado y conocimiento intensivo, o sea, una poltica orientada a la transformacin del
perfil productivo del pas, meta que se contradice con una meta poltica fundamental
para el gobierno nacional: la creacin de empleos. Para estos fines, el gobierno de Thabo
Mbeki288 implementa la Estrategia Industrial Integrada (Integrated Manufacturers Strategy) y la Estrategia de Reforma Microeconmica (Microeconomic Reform Strategy), las
cuales tienden a reforzar las ventajas comparativas y competitivas del pas a travs del
rediseo de las cadenas productivas.
Un hecho no menor, que contribuye al alto posicionamiento sudafricano dentro del
continente, es la estabilidad poltica interna y la ausencia de conflictos fronterizos que
le permiten asumir un rol de mediador en las guerras intestinas y regionales que azotan
la zona. De este modo vemos cmo fue un actor relevante en la bsqueda de paz en las
crisis de Sudn o Liberia.
La brecha entre Sudfrica y los dems miembros de la sacu es tan amplia que es vlido
considerar que una negociacin con este bloque comercial es en realidad una negociacin
con Sudfrica, y que los otros dos reinos y repblicas son meros acompaantes de la po Datos publicados en el sitio web de la Embajada de Sudfrica en Buenos Aires. [Disponible en: http:// www.embajadasudafrica.org.ar]. [Consulta: 3 de mayo de 2006].

287

Thabo Mbeki, presidente sudafricano de 1999 a 2008, fue el sucesor de Nelson Mandela como presidente del
Congreso Nacional Africano y como presidente de la Repblica en 1999. Fue uno de los lderes de la creacin del
programa econmico nepad y de la Unin Africana, y ha sido uno de los abanderados en la difusin del concepto
de Renacimiento Africano.

288

394

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

ltica sudafricana. De hecho, las negociaciones entre el mercosur y la sacu comenzaron


como una negociacin entre el mercosur y Sudfrica que luego, tras tres aos de negociaciones, se hizo extensiva a la sacu.
Por lo tanto, el peso real de la economa sudafricana y su capacidad de negociacin con
el mundo puede ser considerado un factor negativo en el equilibro de la sacu. Cuando
se entablan negociaciones multilaterales no resulta fcil llegar a un acuerdo que satisfaga
a todos los miembros de la sacu. Y la frmula de reparto de las ganancias tambin est
implicando un problema para Sudfrica, que requiere de un gran aparato burocrtico-administrativo para ello. En cierta medida, es difcil alcanzar una visin comn de los
objetivos y beneficios de la organizacin porque los perfiles particulares de cada nacin
comienzan a ser contradictorios con el perfil comn de la sacu.289 Algunos autores adelantan sus vaticinios sobre la viabilidad de la sacu y entre los problemas ms graves que
aprecian de la organizacin, con su reglamentacin vigente, son:
Las recientes cumbres organizadas con los primeros ministros de cada nacin
no han reportado resultados claros y eso ha generado incertidumbre.
El inters nacional dirige las motivaciones de la sacu, pero a su vez refleja la
desigualdad entre sus miembros, lo que genera conflictos de inters entre Sudfrica y los blns.
El panorama poltico de Sudfrica domina la toma de decisiones econmicas y
polticas.
Al mismo tiempo, la inestabilidad poltica en Sudfrica, especialmente en el
Congreso Nacional Africano y la disputa ideolgica entre modelos econmicos
distintos pueden llegar a marcar el futuro de la sacu.
Se plantea que habr en los siguientes aos un crecimiento menor en Sudfrica, agravado por la crisis econmica global de 2008, lo que afectar el reparto
de los ingresos entre los miembros de los blns.
La sacu sigue siendo poco competitiva a nivel global.
Se plantea tambin que es necesario establecer una poltica agraria comn para
enfrentar la crisis alimentaria y el cambio climtico.
Otras experiencias de integracin empezarn a impactar a la sacu: la Unin
Jakkie Cilliers, Commentary. Consolidating Africas Regions, African Security Review, Vol. 10, No. 1, 2001.

289

395

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

frica, el Mercado Comn para el Este y Sur de frica, la Comunidad del


Este de frica y la sadc comienzan a establecer mecanismos que haran, en el
tiempo, innecesaria la existencia de la sacu.
Finalmente, la sadc comienza a tener una legitimidad internacional que pudiera hacer obsoleta a la sacu.290
Los elementos expuestos reafirman tambin la idea de que Sudfrica, el lder econmico
y poltico de la regin, es el nico miembro con capacidad de negociacin internacional,
pues es el interlocutor principal de la sacu y de la sadc, como veremos a continuacin,
y que en su ausencia el esquema de integracin carecera de relevancia tanto a nivel comercial como poltico.

L a Comunidad de Desarrollo para frica Austral (sadc)291


La Comunidad de Desarrollo del frica Austral se constituy en 1992.292 Persigue facilitar, mediante la cooperacin y la integracin regional, especialmente mediante el aumento del comercio intrarregional, el desarrollo y crecimiento econmico equilibrados de los

Tanja Hichert, Peter Draper y Thalita Bertelsmann-Scott, What Does the Future Hold for sacu? From Own Goal
to Laduma! Scenarios for the Future of the Southern African Customs Union, African Perspectives, Global Insights,
Ocassional Papper, No. 63, South African Institute of International Affairs, 2010, p. 63.

290

291

Una versin histrica de la sadc se puede encontrar en Myrna Rodrguez Auez, La Comunidad de Desarrollo
de frica Austral: Una alternativa de desarrollo para frica del Sur?, Salas-Porras, Alejandra y Carlos Uscanga
(Coords.), Desarrollo regional: Estrategias y oportunidades, fcpys-unam, Mxico, 2008.
La Comunidad de Desarrollo de frica Austral tiene como antecedente la Conferencia de Coordinacin para el Desarrollo de frica Austral (sadcc). Esta organizacin fue fundada en Lusaka, Zambia, el primero de abril de 1980 siguiendo los pasos de la Declaracin de Lusaka por los jefes de Estado y de Gobierno de Angola, Bostwana, Lesotho,
Malawi, Mozambique, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1992, como resultado de la Conferencia
Consultiva Anual de la sadcc, reunida en Maputo, se elabor una serie de recomendaciones para la adopcin de la
integracin econmica como instrumento adecuado para el desarrollo de los pases miembros. Sobre este postulado
se crea el 17 de agosto de 1992 en Windhoek, Namibia, la Comunidad de Desarrollo de frica Austral (sadc) como
sucesora de la sadcc e integrada primeramente por Angola, Bostwana, Lesotho; Namibia, Malawi, Mozambique,
Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabe. En 1994 se adhiri Sudfrica, en 1995 Mauricio y en 1997 Seychelles
y la Repblica de Democrtica del Congo. Mientras que la antigua sadcc buscaba coordinar las economas de los
estados miembros, la nueva sadc busca integrarlas.

292

396

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

estados miembros, as como su estabilidad poltica y seguridad.293


La sadc est compuesta por los cinco pases de la sacu ms otros diez pases de la regin:
Angola, Repblica Democrtica del Congo, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Seychelles, Tanzania, Zambia y Zimbabe.
El Tratado de la sadc establece varios protocolos para temas especficos, como el comercio, las finanzas, la industria, la educacin, la agricultura, el transporte y las inversiones.
Los protocolos slo son vinculantes para los pases miembros que sean parte en ellos.
Doce de los quince miembros de la sadc, entre ellos los cinco miembros de la sacu, son
signatarios del Protocolo sobre Comercio, que entr en vigor el 25 de enero de 2000 con
el objetivo de liberalizar el comercio intrarregional de bienes y servicios. De acuerdo con
lo previsto en el Protocolo, una zona de libre comercio empez a funcionar en agosto
de 2008, eliminando los aranceles en torno al 85%294 del comercio entre los signatarios.
Mediante el Plan Regional Indicativo de Desarrollo Estratgico (risdp), adoptado en

293

En el artculo 5 del Tratado se definen los objetivos de la sadc, los cuales son: 1) Lograr el desarrollo y crecimiento
econmico, aliviar la pobreza, elevar el nivel y la calidad de la vida de los pueblos de la regin y apoyar a los socialmente desaventajados mediante la integracin; 2) Desarrollar valores, sistemas e instituciones polticas comunes;
3) Promover y defender la paz, la democracia y la seguridad; 4) Promover el desarrollo autosostenible sobre la base
de la autosuficiencia colectiva y la interdependencia de los estados miembros; 5) Lograr que se complementen los
programas y estrategias nacionales y regionales; 6) Promover y maximizar el empleo y la utilizacin productiva de
los recursos de la regin; 7) Lograr la utilizacin sostenible de los recursos naturales y la eficaz proteccin del medio
ambiente; 8) Fortalecer y consolidar los lazos y afinidades histricas, sociales y culturales entre los pueblos de la
regin. A diferencia de otras organizaciones regionales, la sadc enfatiza en temas como la democracia y la participacin popular. Esto se ilustra en los principios que postula y a los cuales se comprometen los estados miembros. Estos
principios son: Soberana igualitaria de los estados miembros, Solidaridad, paz y seguridad, Derechos humanos,
democracia y una ley justa y, por ltimo, Justicia, equilibrio, mutuo beneficio y arreglo pacfico de sus controversias.
Segn fuentes del sitio de la sadc. [Disponible en: htpp://Sadc.int/]. [Consulta: 4 de abril de 2012].

294

397

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

2003295 y que abarcara quince aos con fases de implementacin cada tres aos, la sadc
espera seguir avanzando hacia una integracin regional ms amplia. Con esta finalidad
estaba prevista la creacin de una Unin Aduanera en 2010. Este plazo, sin embargo,
no se ha cumplido, debido a los problemas tcnicos planteados por la pertenencia de los
miembros de la sadc a diversas organizaciones regionales.296
A pesar de ello, en su reunin de agosto de 2010 los lderes de los pases miembros han
reafirmado su compromiso de llegar a la misma, nombrando una comisin que presentara, para diciembre de 2011, un informe con recomendaciones para superar los obstculos existentes. El risdp contempla adems la creacin de un mercado comn en 2015,
una Unin Monetaria en 2016 y un Banco Central y moneda nica en 2018.
Uno de los temas en los cuales la Comunidad ha puesto especial inters es la apertura
de un espacio comercial intrarregional amplio. El esfuerzo y el trabajo de interaccin
regional consiste: En la ampliacin de los mercados nacionales para crear un solo espacio econmico en el que disminuyen o desaparecen las barreras discriminatorias, de
En marzo del 2001 los jefes de Estado y de Gobierno, en reunin extraordinaria en Windhoek, Namibia, aprobaron
la reestructuracin de las instituciones de la organizacin. sta se concentra en el agrupamiento de los antiguos
21 sectores de desarrollo en cuatro consejos que forman parte de la Secretara y el establecimiento de los comits
nacionales para coordinar los respectivos intereses de los estados miembros con relacin a los objetivos comunes
de la sadc. Las cuatro direcciones o ejes en lo que actan, son: Comercio, industria, finanzas e inversiones; Infraestructura y servicios; Alimentacin, agricultura y recursos naturales; Desarrollo social y humano y Programas
especiales. El objetivo de esta reestructuracin est dirigido a facilitar la aplicacin de una estrategia de desarrollo
ms coherente y coordinada, con vistas a mejorar la eficacia y la efectividad de las polticas y programas de la sadc.
Entre los cambios tambin se aprob la preparacin y la puesta en marcha a mediano y largo plazo del risdp por
la Secretara para complementar y mantener una direccin clara en las polticas y programas de la organizacin,
ponindose en marcha a partir del 2003. El risdp reafirma el compromiso de los estados miembros de la sadc en la
bsqueda de una buena gobernabilidad poltica, econmica y corporativa, basada en una cultura de democracia,
participacin amplia de la sociedad civil, transparencia y respeto a la ley. Enfatiza en estos requisitos para el logro
de un desarrollo socioeconmico sustentable que se podr alcanzar mientras se consigan niveles ms profundos del
proceso de integracin. El alcance y los propsitos del risdp son proporcionar la direccin estratgica en los programas y actividades de la sadc para encuadrar los objetivos estratgicos y prioridades de la misma con las polticas y
estrategias en el logro a largo plazo de sus metas. El risdp proporciona programas de polticas econmicas y sociales
aceptadas por la organizacin, supervisa su funcionamiento perfilando las condiciones necesarias para el logro de
las metas establecidas.

295

Por ejemplo, Angola pertenece al mismo tiempo a la Comunidad Econmica de Estados de frica Central (ceeac),
la Unin Africana, entre otras. Botswana, adems de pertenecer a la Comunidad de Desarrollo del frica Austral
(Southern Africa Development Community, sadc), est integrada en la Unin Aduanera del Sur de frica (Southern Africa Custom Union, sacu) y a la Unin Africana.

296

398

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

una manera gradual o inmediata, para permitir la libre circulacin de personas, bienes
y capitales.297
Por el momento se ha establecido una zona de libre comercio en la que faltan algunos
pases miembros por integrarse, como el caso de Angola, la Repblica Democrtica del
Congo y Malawi. Las razones estn relacionadas con que no disponen aun con la infraestructura necesaria para que sus sectores productivos puedan competir en un mercado tan
amplio de 170 millones de personas y con problemas sobre todo de inestabilidad poltica
que gravitan en estas cuestiones.
Una vez que se logre totalmente este espacio de libre comercio, se podr obtener un mejor
manejo de la distribucin comercial de los productos a nivel intrarregional. Todos los
pases estarn en mejores condiciones de exportar e importar productos que se vuelven
ms accesibles en el mercado regional, sobre todo los alimentarios, vitales para la poblacin. De igual manera, los miembros podrn contar con polticas armonizadas, haciendo
ms competitivo el mercado.
El Tratado tambin insta a la sadc y, por ende, a los gobiernos de los estados miembros,
a asumir un completo compromiso y a las organizaciones no gubernamentales en el
proceso de integracin regional. Las decisiones polticas y acuerdos quedan sometidos al
auspicio de la sadc y son de compromiso legal. De igual manera, sienta los principios y
procedimientos por los cuales los estados miembros guiarn su cooperacin y esfuerzos
colectivos en reas especficas.298
Mbuyi Kabunda, Op. cit, p. 34.

297

Se establece adems que a los estados miembros se les pueden imputar sanciones si persisten en fallas, sin buenas
razones para ello, en obligaciones adquiridas en el Tratado; si ponen en prctica polticas que minen los principios y
objetivos del sadc; en atrasos, en ms de un ao, en los pagos de las contribuciones de la sadc por otras razones que
no sean un desastre natural o circunstancias excepcionales que afecten gravemente a las economas de los pases, sin
el consentimiento de la Cumbre. Estas sanciones sern determinadas por la Cumbre caso por caso. La organizacin
est abierta al ingreso de nuevos miembros por decisin unnime de la Cumbre de la sadc y despus de acceder el
aspirante al Tratado de la sadc. La sede de la organizacin se encuentra en Gaborone, Botswana. Cuenta con una
Secretara encabezada por el secretario ejecutivo, quien responde al Consejo de Ministros. Los idiomas de trabajo
de la organizacin son el ingls y el portugus. En el ejercicio de sus funciones, igual que los miembros del Tribunal
y de los funcionarios en funciones gozan de inmunidades y privilegios en el territorio de cada uno de los estados
miembros, iguales a los de los funcionarios de las organizaciones internacionales. Ver www.sadc.int

298

399

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

Para el desempeo de estos propsitos, a lo largo de su trayectoria la sadc ha creado


instituciones a travs de las cuales realiza toda su actividad, desde la elaboracin de
polticas hasta la gestin administrativa. Estas instituciones van desde la Cumbre de
Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministros, los Comits y las Comisiones
Sectoriales, el Comit Permanente de Funcionarios, los Puntos de Contactos nacionales
y sectoriales, la Secretara, la Conferencia Consultiva y el Tribunal.299 Estos organismos
son los encargados en sus distintos niveles de hacer marchar el proceso de integracin.
Sin dudas, la sadc busca una integracin gradual desde la integracin econmica, es
decir, la eliminacin de barreras arancelarias y la creacin de un mercado comn, hasta
niveles de integracin poltica y sociocultural. La integracin poltica pretende equilibrar
y regular los procesos institucionales en la toma de decisiones, algo que el discurso prointegracionista sostiene como positivo para consolidar una cultura democrtica y alcanzar
un mayor peso en la poltica internacional colectiva. Por su parte, la integracin sociocultural, ltima etapa del proceso, ocurrira casi de manera natural conforme se consoliden
los lazos histricos y las tradiciones de los pases que componen la sadc.300
Si partimos del principio de que la cooperacin regional es la expresin de la voluntad
comn por encima de las voluntades individuales o estatales,301 la sadc como organizacin regional, econmica y poltica trabaja en pos de este postulado.
Esta organizacin regional pone nfasis en dos mbitos. El primero, responde a que cada
pas debe trabajar en funcin de su inters interno en todos los sectores (econmico, poltico y social), al mismo tiempo que respondan al cumplimiento de los objetivos regionales, con el objetivo comn de impulsar el desarrollo y el crecimiento econmico, aliviar
En este sentido, lo que trascendi a la sadcc fue el papel atribuido al secretario ejecutivo en la realizacin de los
objetivos de la Comunidad y en el derecho obligatorio para resolver las disputas entre los participantes a travs de la
constitucin de un tribunal. Otro asunto es que este tratado incluye la cooperacin centralizada, la movilizacin de
los recursos financieros propios y la posibilidad de exclusin de los miembros; esta ltima con el objetivo de fortalecer la independencia y el poder de la Comunidad respecto a los estados miembros. Asimismo, plantea la exigencia
de armonizar y encaminar los esfuerzos de cooperacin con otras organizaciones de la regin, tales como la comesa.

299

300

301

Chingono y Nakana, Op. cit., pp. 399-401.

Mbuyi Kabunda, La integracin africana: problemas y perspectivas, Madrid, 1993, p. 31.

400

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

la pobreza, mejorar el estndar y la calidad de vida de los pueblos de frica Austral, as


como apoyar las desventajas sociales a travs de la integracin regional.302
Los pases de la regin consideran que para el logro del bienestar comn y el mejoramiento de la calidad de vida es esencial la integracin como vehculo para el desarrollo
regional. Por ello ponen atencin al autodesarrollo sobre la base de la confianza colectiva y la interdependencia de los estados miembros.303
Sin embargo, toda buena intencin debe ir acompaada de reglas claras y distribuciones
precisas de las responsabilidades, y eso es algo que varios autores han sealado como
el paso necesario para la institucionalizacin de una integracin profunda y de largos
alcances. Los pasos naturales para llegar de una Unin Aduanera en el 2010 a un Mercado Comn en 2015, a una unin monetaria en 2016 y a la Unin Econmica en 2018
van acompaados de particularidades que obligan a los estados miembros de la sadc a
adoptar medidas en el corto plazo. Por ejemplo, la estandarizacin de la recoleccin de
datos estadsticos es un requisito indispensable para la unin monetaria, lo que implica
coordinar a los bancos centrales de cada pas y crear una agencia dedicada a ello, tomando como base las experiencias de Eurostat y Afristat.304 Pero no siempre es fcil coordinar
esfuerzos, y esto ha quedado claro con las implicaciones polticas que tiene, en un caso
concreto, el Tribunal de la sadc, creado en 1992 y que en algunos casos relacionados con
las violaciones a los derechos humanos no ha podido actuar con propiedad, a veces por
falta de voluntad poltica y otras por falta de capacidad estructural y econmica.305 Es
obvio que la sadc enfrentar estos y otros retos, sobre todo si en dicho proceso se trata
302

303

Southern African Development Community. Towards a Common Future, 2003. [Disponible en: www.sadc.int].

Idem.

304

Mshiyeni Belle, Regional economic integration in sadc: progress, prospects and statistical issues for monetary
union, en, ifc Bulletin, No. 32, Bank for International Settlements, 2010, p. 93. Eurostat es el organismo dedicado a la recoleccin de datos estadsticos dependiente de la Comisin Europea. Su sitio de internet es: http://
epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ Igualmente, Afristat es el Observatorio Econmico y
Estadstico de frica Subsahariana. Su sitio de internet es: http://www.afristat.org/

Ver Humans Rights Watch, Regional Courts Future Hangs in the Balance Q&A: The sadc Tribunal. [Disponible en: http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/sadc%20tribunal_qa_Final%20Post%20
hrwpress.pdf]. [Consulta: 5 de abril de 2012].

305

401

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

de emular lo conseguido por la Unin Europea, tomando en cuenta que los pases del
frica Subsahariana distan de parecerse a los pases europeos tanto en el alcance de sus
economas como de sus instituciones. Es por ello que varios observadores y analistas sugieren que quizs lo ms importante y difcil a la vez a la hora de iniciar un proceso
ambicioso de integracin, no intentar copiar frmulas relativamente exitosas en otras
latitudes al pie de la letra. La sadc deber experimentar y cometer sus propios errores, sin
tener necesariamente a la vista a la Unin Europea como nico modelo.306

Consideraciones finales
Haciendo un smil con Europa, la sacu podra ser el equivalente del benelux y la sadc
aspira a ser en frica el equivalente de la Unin Europea. Pensando en estos trminos,
quiz la sacu comience a ver en el siglo xxi el principio del fin de sus centenarios objetivos, toda vez que la sadc comienza a ganar terreno no slo en el mbito de la integracin
econmica, sino tambin en la integracin poltica y sociocultural.
Los procesos de integracin regional son proyectos a mediano y largo plazo, y la sacu
y la sadc no escapan de ello. La construccin de un espacio de integracin requiere de
tiempo y no est exenta de obstculos. Ambas organizaciones deben seguir ajustando sus
acciones polticas y econmicas hacia los intereses de la organizacin regional.
La eficacia de estos organismos debe ir paralelamente encaminada con la reorganizacin
de sus instituciones, tomando en cuenta las particularidades tanto polticas como econmicas de cada estado miembro para plantear objetivos comunes y traducirlos en bienestar para la regin. Por esto, hay cuestiones que no podemos dejar en el tintero, como el
rol de Sudfrica tanto en la sacu como en la sadc,307 por su importancia como potencia
hegemnica ante economas ms vulnerables en la zona.
An falta tiempo para que estos espacios regionales de integracin se consoliden y deto306

Mshiyeni Belle, Op. cit., p. 94.

El papel y liderazgo de Sudfrica en la sacu y en la sadc no est desvinculado de sus implicaciones econmicas y
polticas, por lo cual debe participar como un miembro pleno en el proceso.

307

402

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

nen en desarrollo para la regin. Las dificultades que presentan deben concebirse como
la coyuntura propicia para enfocarse en resolver los problemas tanto polticos, econmicos y sociales que den pauta a niveles ms consolidados de integracin. El dinamismo
que puedan alcanzar va a depender en buena medida de la capacidad de generacin de
riqueza y en compartir las ventajas comparativas de cada miembro.
Tanto la sacu como la sadc se ven aquejadas por los objetivos ambiciosos que se plantean y por las propias debilidades estructurales y falta de consenso en muchas problemticas a resolver. La ausencia de una plena participacin popular, las implicaciones de las
acciones de penetracin del capital extranjero, la implementacin de modelos neoliberales de control de la economa y la aceptacin de estos proyectos, entre otros factores,
son un desafo en la viabilidad y efectividad de sus mecanismos encaminados al logro
del desarrollo africano en su sentido ms amplio. Por supuesto, a estas consideraciones
endgenas, que incluyen la debilidad de los estados que componen a la sacu y la sadc, a
veces la poca voluntad poltica, y otras la falta de recursos financieros, no son los nicos
obstculos de una integracin exitosa. Tambin hay explicaciones exgenas, como el rol
jugado por las instituciones financieras internacionales en la determinacin del destino
del gasto que debieran hacer los pases subsaharianos.308
Es as que las debilidades de la sacu y de la sadc no estn distantes de otros procesos de
integracin, como ocurre, por ejemplo, en Latinoamrica. Su xito depender del grado
de compromiso que logren concretar con sus estados miembros y eso fortalecer su capacidad estratgica y econmica para responder a las crisis de cualquier ndole.
Si juzgamos las realidades de los mecanismos de integracin en frica Subsahariana, parecieran no gozar de oportunidades de xito, no slo por las diferencias e inestabilidades
econmicas al interior, sino por la tendencia a resolver sus problemas de manera individual. La regin austral debe encontrar sus propias potencialidades para avanzar en este
camino y la capacidad combinada de los estados que la conforman es un instrumento
til para el logro de sus metas. Su efectividad y credibilidad como organizacin estar en
funcin de sus fortalezas para hacer frente a los retos presentes y futuros a partir de los
valores comunes, afinidades histricas y culturales que existen entre sus pueblos. Y decir
308

Ver Lourdes Benavides, Op. cit.

403

Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

xxi :

lo anterior, no es ms que sealar lo que las teoras de la integracin regional concluyen


para este y otros casos: al final, todo parece ser una cuestin de voluntad poltica.

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405

406

captulo 15

Regionalismo y problemas de la
cooperacin interregional en frica
Romn Lpez Villicaa
Luis Fernando Galindo Martnez

Introduccin
Hablar del continente africano es probablemente hablar de problemas como pobreza,
hambruna, enfermedad y conflictos. En este sentido, las cifras de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Desarrollo y el Comercio (unctad), en su reporte anual de
los pases menos desarrollados de 2011, informa que frica alberga a 33 de los 48 pases
menos desarrollados del mundo (United Nations Conference on Trade and Development, 2011). La percepcin del continente a nivel mundial es pesimista. Henry Kissinger
(2001: 200-201) seala que la pobreza es franca. frica tiene la ms baja tasa de crecimiento de todos los continentes y se ha quedado muy atrs de la modernizacin.
Sumado al subdesarrollo, frica se encuentra en constante lucha: la violencia interestados y en especial la intraestados no ha cesado desde la dcada de 1960. El Fondo por la
Paz (fp) y la revista digital Foreing Policy han creado un ndice con doce medidores econmicos, polticos y sociales para determinar la debilidad e inestabilidad en un Estado.
En el ndice de 2011 de esta publicacin aparecen catorce estados africanos en el nivel
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ms alto de inestabilidad, de los cuales Chad, Somalia y Sudn han encabezado la lista
los ltimos aos.
El subdesarrollo y la violencia en el continente van de la mano, y ambos tienen un origen
comn. Brennan M. Kraxberger (2007: 1058) argumenta que la debilidad de un Estado
tiene sus orgenes en la conformacin del Estado mismo y en el sistema internacional
que le rodea.
As, podemos inferir que la debilidad de los estados africanos tiene sus orgenes en la era
colonial, en la cual Europa obtuvo vastos recursos estratgicos, los cuales, en muchos
casos, fueron agotados.
Para finales del siglo xix las potencias europeas (Alemania, Blgica, Espaa, Francia,
Gran Bretaa, Italia y Portugal) se haban repartido el continente y encontraron la forma
de hacer ms eficiente su dominio sobre frica, negociando los lmites entre una y otra
colonia. A este proceso se le conoce como balcanizacin. Poe (2012: 317) define este
proceso: [La] balcanizacin es el proceso de conscientemente fraccionar naciones en
micronaciones para debilitarlas con el propsito de hacerlas controlables para las fuerzas
causantes de la divisin.
Este proceso facilit el control de las colonias y minimiz la cantidad de representaciones europeas en el continente. En consecuencia, se formaron colonias dividiendo viejas
naciones y otras se formaron por la unin de antiguos rivales; los grupos tnicos y tribus
fueron divididos y mezclados.
A partir del siglo xx comenzaron a darse distintos cambios que beneficiaron la independencia africana. En primer lugar tenemos el deseo de libertad e independencia, el
triunfo en la Segunda Guerra Mundial de dos potencias que rechazaban el colonialismo
(Estados Unidos y la ex Unin Sovitica). Fue Kwame Nkrumah, presidente de Ghana,
que consigue la independencia para su pas en 1957, quien por medio de su idea de una
sola frica (Panafricanismo) encabezara las independencias del continente.
Otro factor en la liberacin de las colonias fueron los estragos econmicos causados por
la Segunda Guerra Mundial, la cual gast todos los recursos de Francia y Gran Bretaa,
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

potencias que llegaron al punto de tener que ser patrocinadas por los Estados Unidos. La
guerra, la deuda con Estados Unidos y la reconstruccin de Europa relajaron la poltica
colonial en frica permitiendo que el Movimiento de Liberacin Africana (mla), as
como el Movimiento para la Unidad Africana (mua) endurecieran sus deseos de independencia por medio de boicots y manifestaciones (Poe, 2012: 317).
Finalmente el acenso de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (urss) como potencia, as como la adopcin del socialismo en China, aumentaron el temor entre el
bloque europeo occidental respecto a que las colonias africanas vieran el socialismo y su
posible alianza con la Unin Sovitica como su nico medio de independencia.
El 22 de abril de 1958 en la ciudad de Accra, Ghana, se renen los lderes de Egipto,
Ghana, Liberia, Libia, Marruecos, Sudn y Tnez en lo que sera la Primera Conferencia
de Estados Independientes Africanos. En esta conferencia Nkrumah urge a detonar la
independencia del continente por medio de la cooperacin entre los pases independientes. Fue un momento de optimismo para Nkrumah, quien buscaba ante todo la unidad
del continente en una sola nacin. Poe (2012: 313) cita a Nkrumah: Adelante entonces
con la independencia, Independencia Ahora, Maana, los Estados Unidos de frica.
Es en la dcada de 1960 cuando frica logra su independencia; en algunos casos de
manera pacfica y ordenada (colonias britnicas y francesas, mayormente). Por otro lado,
fueron las colonias portuguesas las que consiguieron su independencia por medio del
conflicto armado que dur hasta 1975.
La Guerra Fra fue el escenario en el que las nuevas naciones africanas nacieron. Su
resentimiento hacia Europa las empujara a formar un bloque de cooperacin africana
en 1965: la Organizacin de la Unidad Africana (oua). Es en ese momento que cobra
sentido el argumento de Kraxberger (2007: 1058), el cual refiere que la debilidad de un
Estado tiene sus orgenes en la conformacin del Estado mismo y en el sistema internacional que le rodea.
La oua sienta sus bases en la visin europea de la soberana y la no intervencin en
asuntos domsticos. Adems, llega al consenso de no alterar las fronteras heredadas por
la colonia. Desde la creacin de la oua en 1965 hasta su reconfiguracin en 2002, los
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intentos del continente por amoldarse al sistema poltico econmico internacional han
pagado el precio de estas decisiones, ya que stas trajeron consigo grandes consecuencias.
Una de stas fue el hecho de atar a los miembros a los confines de sus propias fronteras,
lo que cre una falsa sensacin de seguridad; es decir, los miembros de la organizacin
confiaban en que los conflictos internacionales seran mediados por sta y resueltos por
medios pacficos. Esto cambi el enfoque de los estados africanos disminuyendo su gasto
en el sector militar, creando ms que nada policas y grupos antimotines, lo que debilit
desde un principio su seguridad (Collier, 2010 ).
Esta inseguridad, aunada a las pugnas internas por el poder en los estados africanos, ha
ido en detrimento del desarrollo de la regin. Se han tenido diversos episodios de cooperacin en el continente, todos ellos con la finalidad de reducir la brecha entre las naciones
africanas y el resto del mundo. Estos intentos han ido desde el apoyo externo por medio
de organismos especialmente creados para frica, como el de la Organizacin de las
Naciones Unidas (onu), la Comisin Econmica para frica (cea), la cual tuvo como
propsito la organizacin del continente en cinco econmicamente viables subregiones:
frica del Norte, frica Occidental, frica Central, frica Oriental y frica del Sur
(Gerrit, 2011: 28). Para el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ecosoc)
la regionalizacin africana se vea como una opcin ms asequible que la integracin.
En este escrito se engloban algunos intentos de regionalismo y cooperacin entre estados
africanos, los cuales tienden a tener un mdico o nulo xito, como se puede notar en el
prembulo de la oua de 1979 en Liberia. Para ese momento frica contaba con veinte
de los 31 pases menos desarrollados del mundo. De 1960 a 1980 la tasa de crecimiento
conjunta no haba superado el 4.8 por ciento, cifra engrosada por los pases petroleros
(African Union, s/f).
Y es por casos como el de Sierra Leona y el Frente Unido Revolucionario (fur), donde
grupos de cooperacin econmica, poltica y cultural como la Comunidad Econmica
de Estados del frica Occidental (ecowas) han tenido que mutar sus fines para el restablecimiento del orden, de la paz y seguridad de un Estado miembro que ha fallado en
hacerlo por s mismo. En concreto, el Grupo de Monitoreo de la Comunidad Econmica
de Estados del frica Occidental (ecomog), tratando de regresar el orden al pas, por
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medio del cese al fuego y la posterior reinstauracin del exiliado presidente Ahmed Tejan-Kabbah, quien fuera derrocado por ir en contra de los intereses del fur en 1997(Alani Badmus y Ogunmola, 2009).
El caso de Darfur, Sudn y la Unin Africana (ua) se analizar con detalle en el apartado
de la ua de este escrito, as como los casos de cooperacin de la Cuenca del Nilo, todo esto
con el fin de demostrar que los intentos de cooperacin y regionalismo en frica son truncados por la incidencia de estados fallidos. A pesar de que ha sido una de las prioridades
de la ua, la debilidad de los estados ha llevado a que slo el 10% del comercio sea interafricano. Exceptuando Sudfrica, cinco estados representan tres cuartas partes de todas las
exportaciones interafricanas: Costa de Marfil, Ghana, Kenia, Nigeria, Zimbabue.

Aspectos tericos
Para los fines de este escrito es necesario definir la cooperacin y el regionalismo: la primera, no como la interaccin de dos partes para lograr un fin, ya que en las relaciones internacionales se estudia el quin obtiene qu, cundo y cmo en la arena internacional
(Person y Rochester, 2001). De esta forma buscamos saber la definicin internacional,
es decir, entre estados, los cuales son entidades geogrficamente delimitadas, con una
poblacin relativamente constante y con un gobierno nico, adems de estar legalmente
reconocidos por otros estados (status legal internacional), lo cual les permite interactuar con esos otros.
De manera ms especfica, Robert Koehane define la cooperacin internacional, en concordancia con otros estudiosos: cuando los actores ajustan su comportamiento a las
actuales o anticipadas preferencias de los dems [actores], a travs de procesos de coordinacin poltica (Milner, 1992). De esta definicin podemos entender que un Estado
busca un beneficio por medio de la interaccin con otro Estado, el cual obtiene una
ganancia equivalente.
Desde el punto de vista terico, la cooperacin requiere de la voluntad de los actores para
cumplir su parte del trato, ya que en la cooperacin no existe competencia. Kenneth
Oye ejemplifica la cooperacin internacional con los juegos de el dilema de los presos,
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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la cacera del ciervo y gallina. En cada uno de estos ejemplos los participantes deben
bajar sus expectativas de ganancia para obtener un beneficio comn, de lo contrario uno
de los actores saldra ampliamente beneficiado afectando a los dems; por el otro lado,
existe la posibilidad de que todos pierdan (Oye, 1985: 7-8).
Continuando con la teora, la cooperacin internacional no siempre es explcitamente
mutua. En este caso, Kenneth Oye asegura que el beneficio mutuo est garantizado, al
no existir la posibilidad de no cumplir. En este sentido, Helen Milner (1992: 469) seala
que [la cooperacin] puede ser tcita y ocurrir sin comunicacin o un acuerdo explcito. ste sera el caso de un Estado que se abre a los mercados internacionales de manera
unilateral beneficiando su economa y la de sus tcitos socios comerciales.
Otra forma de cooperacin es el tradicional acuerdo emergido de la negociacin, que
es plasmado en un acuerdo o tratado. Helen Milner comenta que en varias ocasiones
un Estado por medio de su hegemona impone reglas que, a la vista de los dems, se
consideran exitosas y son adoptadas por estos estados, por ejemplo la democracia y el
neoliberalismo (Milner, 1992: 470).
Uno de los ms claros ejemplos de cooperacin internacional es la Organizacin de las
Naciones Unidas y su declaracin firmada en la Conferencia de San Francisco, Estados
Unidos, en 1945. En esta conferencia 51 naciones (fundadoras) anteponen el dilogo y la
negociacin para resolver diferencias como las que haban llevado al mundo a la guerra
en dos ocasiones. Adems se resolveran problemticas sociales, econmicas, educativas,
culturales y econmicas, siempre promoviendo el respeto a los derechos humanos.
Las Naciones Unidas coordinan la cooperacin internacional multilateral; adems, existe
cooperacin regional, como en la Unin Europea y cooperacin bilateral como la Iniciativa
Mrida entre Mxico y los Estados Unidos, cuyo fin es combatir la delincuencia organizada en sus fronteras. A la par encontramos cooperacin internacional entre organismos no
gubernamentales (ong) con fines diversos, como Amnista Internacional, organizacin que
vela por los derechos humanos en el mundo y no forma parte de ningn gobierno.
La cooperacin internacional, adems de distinguirse por el nmero de estados que interactan, tambin difiere en la naturaleza de sus objetivos, y podemos encontrar que existe
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cooperacin internacional poltica, es decir foros de dilogo y cooperacin; la cooperacin


para el desarrollo, que busca disminuir la brecha de progreso entre pases; la cooperacin
tcnica internacional, que es la cooperacin cientfica y tecnolgica entre estados (Prez y
Sierra, 1999: 7-10), as como otras que se abordarn en el siguiente apartado.

Diferentes esquemas de cooperacin


Cooperacin militar o de seguridad. Se da entre naciones con el objetivo de la defensa y
ayuda mutua en situaciones de agresin. Este tipo de cooperacin se populariza al trmino de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra Fra; incluye la cooperacin
policiaca para la captura de criminales que cruzan las fronteras de su pas para evadir la
justicia, y a su vez la extradicin, que es la repatriacin de criminales. Ejemplos: la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan), el extinto Pacto de Varsovia y la Polica
Internacional (interpol) (Diez de Velasco, 1999).
Cooperacin social, cultural y humanitaria. Se da a la tarea de proteger a los individuos y
las poblaciones en rubros como la educacin, la alimentacin y la salud. Por ejemplo, la
Organizacin Mundial de la Salud (oms) y la Organizacin de las Naciones Unidas para
la Educacin, la Ciencia y la Cultura (unesco) (Diez de Velasco, 1999).
Cooperacin econmica. Comprende alianzas comerciales por regiones, as como organizaciones para el comercio de un bien o servicio en especfico. Es tambin aquella en la
que instituciones internacionales canalizan recursos para financiar a los pases miembros. Ejemplos son el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan), la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (opep), en el caso del petrleo y el Banco
Mundial (bm) como ejemplo de entidad financiera (Diez de Velasco, 1999).
La cooperacin para el desarrollo. Este tipo de cooperacin tiene como principal objetivo
reducir la brecha entre los pases desarrollados y los que no lo son. Busca tambin un
desarrollo humano equitativo entre las naciones y al interior de stas (Prez y Sierra,
1999: 7).
La cooperacin tcnica. Invierte en capacitacin tcnica y cientfica, otorga prstamos
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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para desarrollar infraestructura con el fin de compartir el progreso cientfico y tecnolgico. Por ejemplo, intercambios universitarios y la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (Prez y Sierra, 1999: 7).

Regionalismo
Siendo funcionales, podramos definir regionalismo como la afinidad de ciertas caractersticas entre los actores, como la cercana geogrfica, la religin, la historia, condiciones
similares de conflictos y semejanzas econmicas. La concurrencia de estas caractersticas
agrupa a un limitado grupo de actores (Diez de Velasco, 1999: 50).
Pero en la actualidad, definir regionalismo es mucho ms complejo y amplio que la mera
similitud y proximidad geogrfica, ya que solamente desde el punto de vista geogrfico
una regin puede ser continental, intercontinental, regional o subregional.
Existe un amplio debate en cmo debe definirse el regionalismo, en concreto el llamado
Nuevo Regionalismo. Desde el punto de vista del desarrollo y el crecimiento econmico,
podramos citar el trabajo de Ann Peterson et al. (2010: 297), de la revista Geographical
Research, donde proponen que El Nuevo Regionalismo reconoce que las regiones tambin poseen fuertes identidades regionales y espacios territoriales y estn comprometidas
en la cooperacin y un sentimiento de destino comn.
Las interacciones entre los estados en este Nuevo Regionalismo poseen un alcance mayor
a la definicin dada al principio de este apartado. Oliver Gerrit (2011) explica: El Nuevo
Enfoque Regional (nra) es, en general, multidimensional, de amplio espectro, no hace
clara distincin entre transacciones convencionales interestados y regionalizacin, entre
cooperacin intergubernamental convencional y autntica integracin de estados a nivel
supranacional.
Este Nuevo Regionalismo no necesariamente implica relaciones entre actores estatales,
ya que puede darse en mbitos tales como la cooperacin ambiental entre organizaciones
no gubernamentales y actores del sector privado.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

En muchos aspectos las polticas nacionales quedan cortas ante problemas concernientes
al desarrollo sustentable, por lo que diversos actores estatales y no estatales, de distintos
estados, tienen que hacer equipo para alcanzar fines comunes.
Parafraseando a Ann Peterson et al., el Nuevo Regionalismo adapta el proceso de la
toma de decisiones a un consenso basado en el dilogo y la negociacin y comparte
responsabilidad para la implementacin de estas decisiones. Adems integra nociones de
eficiencia en la administracin, dinamismo econmico, sociedad civil, empoderamiento
de la comunidad, una sensible administracin dentro de un marco de trabajo definido:
la regin (Peterson et al., 2010: 297).

Estados fallidos
Comnmente un Estado tiene un correcto balance entre los servicios y los bienes pblicos que ofrece a la poblacin, as como la capacidad para mantener el orden, es decir: polica, jueces, cortes y todo el aparato burocrtico para hacerlo. Kraxberger (2007:
1058) argumenta, citando el concepto de Estado clsico de Max Weber: la esencia de
la estatalidad es ejecucin: la habilidad, al final, de enviar a alguien con un uniforme y
una pistola, a forzar personas a cumplir con las leyes del Estado. Por el lado contrario,
un estado fallido es, de acuerdo a Isiaka Alani Badmus y Dele Ogunmola (2009: 723):
Un Estado [] ha colapsado o fallado cuando existe una falla o colapso en las instituciones del Estado, legitimidad, legalidad y el gobierno no ejerce autoridad sobre los
gobernados o en algunas partes del pas.
Los estados fallidos no son cosa nueva, anteriormente (antes de Westfalia) los estados dbiles e inestables eran absorbidos por pases fuertes en una especie de darwinismo: pez
grande se come al pequeo y la permanencia del ms fuerte.
Kraxberger cita a Rotberg, quien seala que los estados tienen varios niveles de crisis: estados
dbiles-estados fallando-estados fallidos-estados colapsados (Kraxberger, 2007: 1057-1058).
Se consideran dos causas por las cuales un Estado surge dbil: condiciones en las que un
Estado fue originado y considerando el rgimen internacional respecto a pases dbiles. Adems, se puntualiza que el trnsito entre un Estado dbil y uno colapsado es gradual y lento.
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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Podemos tomar como ejemplo de pases dbiles a Georgia, Guatemala y Lbano, mientras que Colombia, Corea del Norte e Indonesia son estados fallidos. En los niveles ms
alarmantes encontramos a Liberia y Sierra Leona como estados fallidos. An peor, Somalia y Sudn, los cuales se consideran como estados colapsados.
La guerra civil es una caracterstica de los estados fallidos. Isiaka Alani Badmus y Dele
Ogunmola (2009: 723) definen: Guerras se dice que son civiles cuando el coliseo de la
lucha armada est restringido a los confines de un Estado dado, entre el estado y actores
subestatales y mayormente [tiene] sus races en [la] etnicidad y el forcejeo por el control
de recursos []. Los mismos autores (2009: 724) citan a Wheeler, quien conceptualiza
a los estados fallidos como estados que han colapsado en el desorden y la guerra civil, y
en donde el gobierno del Estado ha cesado de existir dentro de los lmites territoriales del
Estado. Los ciudadanos se encuentran en un cuasi estado natural.
Kraxberger, autor de Failed States: temporary obstacles to democratic diffusion or fundamental holes in the world political map?, diferencia a los estados fallidos de los colapsados basndose en las siguientes diferencias. Un Estado fallido es tenso, profundamente
conflictivo, peligroso y en constante pugna por grupos belicosos, todo esto a causa de la
represin y gobiernos dbiles. En contraste, un Estado colapsado tiene un vaco de poder,
aplican reglas como la supervivencia del ms fuerte y los bienes polticos se obtienen a
travs de terceros.
Desde el ao 2005 The Found for Peace (el Fondo para la Paz), organizacin no gubernamental dedicada a la educacin y la investigacin para el mantenimiento de la paz, se
ha dado a la tarea de medir a las naciones consideradas como dbiles con la finalidad de
prevenir el surgimiento de estados fallidos (y/o colapsados) y con esto la prdida de vidas
y las crisis humanitarias. Asimismo, proporciona asesora sin costo para la bsqueda de
mecanismos que eviten la decadencia de un sistema poltico nacional.
De la mano con la revista Foreing Policy utiliza doce indicadores para medir la vulnerabilidad de un pas, los cuales son: la presin demogrfica creciente, movimientos masivos
de refugiados y desplazados internos; descontento grupal y bsqueda de venganza, huida crnica y constante de poblacin; desarrollo desigual entre grupos; crisis econmica
aguda o grave; criminalizacin y deslegitimacin del Estado; deterioro progresivo de los
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

servicios pblicos; violacin extendida de los derechos humanos; aparato de seguridad


que supone un Estado dentro del Estado; ascenso de lites faccionalizadas e intervencin, de otros estados o factores externos (Foreing Policy, 2012).
En el ndice de 2011 podemos encontrar como pases fallidos crticos a Somalia, Chad,
Sudn, Repblica Democrtica del Congo, Hait, Zimbabue, Afganistn, Repblica de
frica Central, Irak, Costa de Marfil, Guinea, Pakistn, Yemen, Nigeria, Nger, Kenia,
Burundi, Myanmar, Guinea Bissau y Etiopa. Tan slo Somalia, Chad y Sudn, han
estado tres aos consecutivos en la cima del conteo dando testimonio de la gravedad de
problema (Foreing Policy, 2012).
Entre la literatura encontrada para explicar la naturaleza de un Estado fallido, se encuentra una analoga bastante interesante entre un cuerpo humano enfermo y un Estado fallido.
Mary Manjikian, autora de Diagnosis, Intervention, and Cure The Illness Narrative in
the Discourse of the Failed State, describe que un Estado es como un cuerpo humano,
donde el individuo que habita este cuerpo es responsable de fomentar y cuidar su propia
salud por medio de los medios que crea convenientes. Pero si este individuo cae enfermo, tiene como opciones el curarse o morir. La autora describe un escenario de cuerpos
dbiles, donde si uno de stos cae enfermo, es probable que infecte a los individuos en la
vecindad. Concibe un interesante acercamiento a la cooperacin internacional cuando
se refiere al individuo enfermo y moribundo como incapaz de tomar las decisiones correctas para restaurar su salud, ya que en primera instancia cay enfermo por no poseer
la informacin necesaria para el cuidado de ella.
Hace hincapi en que un enfermo, lgicamente, debe ponerse bajo tutela mdica para
ser diagnosticado, intervenido y curado. Esto crea una contradiccin respecto a en qu
momento el mdico toma las decisiones por el paciente, as como el tipo y la duracin
del tratamiento. Tambin argumenta que cuando un paciente est en vas de recuperarse,
siempre es conveniente tener un guardin que cuide que no recaiga (Manjikian, 2008:
335-357).

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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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Cooperacin interregional entre estados africanos


Como ya se ha mencionado, la era colonial europea en frica llega a su fin a mediados del
siglo xx, gracias a tres factores: el nacionalismo, donde se puede incluir la independencia
de los pases asiticos, norafricanos y el panafricanismo; la crisis econmica posterior a la
Segunda Guerra Mundial y el consecuente debilitamiento de las potencias coloniales; y
la aparicin de la urss y Estados Unidos como opciones para la liberacin de las colonias.
El persistente rechazo a Europa y el fulgor independentista del continente, aglutinan a
los nuevos pases africanos en varios grupos de cooperacin.

Grupo Casablanca
En 1961 en Casablanca, Marruecos, se renen los lderes de la Repblica rabe Unida
(Siria y Egipto), Ghana, Guinea y Mali, as como el gobierno provisional de Argelia. En
esta conferencia el presidente de Ghana, Kwame Nkrumah, se propone crear un mercado comn africano, as como un mando nico militar africano; otro de sus objetivos
asentados en la declaracin fue el de orientar su economa al socialismo.
El fracaso de esta asociacin se debi en parte al corte radical de su poltica anticolonialista, que chocaba con los remanentes de las colonias en frica. Otro factor fue la
ausencia de los doce pases francoparlantes de la regin.

Organizacin Comn Africana y Mauricinana


La Repblica de frica Central, Repblica del Alto Volta (Burkina Faso), Camern,
Chad, la Repblica Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (Repblica de Benn), Gabn, Madagascar, Mauritania, Nger y Senegal conformaran en ese mismo ao
la Organizacin Comn Africana y Mauricina (ocam).
El objetivo de los estados francoparlantes fue el de una cooperacin econmica y cultural
gradual, que qued plasmada en la Declaracin de Brazzaville de 1960 y entr en vigor
hasta 1961 (Manelisi, Kornegay y Stephen, 2000: 1).
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

Grupo de Monrovia
Tambin en 1961 en Monrovia, capital de Liberia, se pacta otro grupo cuyos principios
son en su origen reformistas, ms que radicales o revolucionarios. Consisti en la Repblica de frica Central, la Repblica del Alto Volta (Burkina Faso), Camern, Chad, la
Repblica Popular del Congo, Costa de Marfil, Dahomey (Repblica de Benn), Etiopa, Gabn, Liberia, Madagascar, Nger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Tnez
y Togo.
Estos 19 miembros apelaban, al igual que la Organizacin Comn Africana y Mauricina, a una cooperacin gradual, la cual Oliver Gerrit (2011: 27) describe como un
acercamiento gradual, articulado como un proceso, iniciando con la integracin econmica, precedindole la unin poltica; dentro del esquema subregional y procediendo
en etapas comenzando con una cooperacin funcional que, tal vez, los llevara a un
mercado comn.
Las anteriores agrupaciones carecieron de xito. Manuel Diez de Velasco (1999: 744)
enumera las causas del fracaso de estas organizaciones: el idealismo de los impulsores de
la unidad africana pecaba muchas veces de verbalismo, mientras que las dificultades geogrficas [], econmicas [] y polticas [] dificultaban los intentos de organizacin.

Organizacin de la Unidad Africana


El 25 de mayo de 1963 en la ciudad de Addis Abeba, Etiopa, treinta estados africanos
firman la creacin de un nuevo rgano de cooperacin africano: la oua. Esta organizacin contena a los miembros de los tres grupos ya antes mencionados, por lo cual tuvo
que adaptarse y ceder en algunos puntos, sobre todo con el grupo Casablanca. A decir,
se conden el apartheid y cualquier otra expresin de colonialismo.
Existieron varias situaciones por las cuales la oua pudo haber fracasado. Entre ellas se
encontraban las relaciones que sostenan los estados francfonos con Francia, la cual los
favoreca desde el punto de vista econmico. Esto era mal visto por el grupo anglfono,
el cual tena una postura de rechazo hacia toda relacin con Europa. Exista sospecha
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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de que Francia podra implantar un rgimen neocolonial por medio de este grupo de
pases anteriormente mencionado e integrantes de ocam. Lderes como Julius Nyerere,
de Tanzania, Kwame Nkrumah, de Ghana y Yakubu Gowon, de Nigeria se opusieron
frreamente a la relacin sostenida por los miembros francfonos con Europa, siendo la
presin ejercida por Nigeria ms radical al posicionarse como el pas ms poderoso de la
regin entonces.
La presin de Nigeria se debi a su idea de crear un bloque econmico en la regin. Colin Legum (2009: 210) manifiesta: Sus aspiraciones [fueron] para la formacin de una
Comunidad Econmica de frica Occidental [] la cual llevara a francfonos y anglfonos a crear un fuerte bloque econmico abarcando desde Senegal hasta Camern.
Otra complicacin en el comienzo de la oua fue su relacin con los pases rabes, es
decir, los pases del Magreb, bloque el cual histricamente ha estado ms ligado a Medio
Oriente. Estos pases ya comerciaban entre s y su foco de atencin estaba en los pases
rabes. Adems, las nuevas naciones africanas subsaharianas, en su bsqueda por ser
reconocidas como independientes, se apresuraron a estrechar lazos polticos con Israel,
situacin que complic la relacin entre el frica negra y las naciones rabes del continente.
No est por dems aclarar que las relaciones entre los estados rabes no era la mejor.
Por ejemplo, exista cierta resistencia para con Egipto. Asimismo, Colin Legum (Idem.)
seala: [] se encontraban divididos por las diferentes polticas perseguidas por Tnez,
Argelia, Marruecos y especialmente, Libia [al mando] del coronel Gadafi.
El 25 de mayo de 1963 se concret la negociacin y las nuevas naciones independientes
cooperaran para alcanzar los siguientes objetivos:
a ) Promover la unidad y la solidaridad entre estados africanos.
b ) Coordinar e intensificar la cooperacin y sus esfuerzos para alcanzar mejores
condiciones de vida para los pueblos de frica.
c ) Defender su soberana, su integridad territorial y su independencia.
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Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

d ) Erradicar toda forma de colonialismo en frica.


e ) Favorecer la cooperacin internacional, teniendo en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y la Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
Para llevar a cabo estos fines, los estados miembros debern coordinar y armonizar sus
polticas generales, especialmente en los siguientes campos:
a ) Cooperacin poltica y diplomtica.
b ) Cooperacin econmica, incluyendo comunicaciones y transportes.
c ) Cooperacin en la educacin y cultura.
d ) Cooperacin sanitaria, de salud y nutricin.
e ) Cooperacin cientfica y tcnica.
f ) Cooperacin en defensa y seguridad (African Union, s/f).
La creacin de esta organizacin no sera acogida por todos los lderes africanos de igual
forma, ya que si bien para Kwame Nkrumah, presidente de Ghana, este acuerdo creara
una unin poltica africana, los Estados Unidos Africanos, la gran mayora de los lderes de esa poca apelaban ms a la idea de una unin comercial.
Un problema ms sera la piedra fundadora de la organizacin, volvindose un gran
obstculo para la efectiva cooperacin de sta. Oliver Gerrit (2011: 27-28) comenta:
Particularmente daando el ideal de cooperacin, estuvieron las previsiones de la declaracin de la oua, que las fronteras nacionales heredadas de la poca colonial, debern
ser respetadas y que la interferencia en asuntos domsticos de los estados miembros, no
sera tolerada.
Como consecuencia de esta accin, la cooperacin entre estados y por parte de las Naciones Unidas se volvi complicada, ya que las fronteras colonialistas dividieron a tribus
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Tendencias hacia la regionalizacin mundial en el mbito del siglo

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y grupos tnicos para evitar posibles insurrecciones. El establecimiento de fronteras coloniales como nacionales por parte de la oua caus que las minoras atrapadas dentro de
un pas nunca vieran sus intereses y necesidades satisfechas, al contrario del grupo mayoritario. Adems, esta disposicin geogrfica cre pases muy pequeos, que carecan
de las herramientas y capacidades necesarias para subsistir.
En el mbito de desarrollo conjunto, la oua no logr los objetivos planteados en el momento de su creacin. Es en la decimosexta asamblea ordinaria, que tuvo lugar en Liberia
en el mes de julio de 1979, cuando los miembros de la organizacin hacen un recuento
de los daos.
En primer lugar se destaca el pobre desarrollo, ya que para ese momento frica contaba
con veinte de los 31 pases menos desarrollados del mundo. Se destaca tambin el hecho
de que en veinte aos (1960-1980) la tasa de crecimiento conjunta no haba superado el
4.8 por ciento, cifra engrosada por los pases petroleros (African Union s/f).
Las causas de este fracaso tienen dos vertientes: las internas y las externas. Entre las internas podemos encontrar la poca voluntad poltica de los estados miembros para llevar
a cabo las reformas necesarias, en parte por el estrecho nacionalismo de algunos miembros, quienes no sacrificaran su bienestar a cambio del de otro. Sumada la debilidad de
oua para imponer sanciones a quienes incumplieron, podra decirse que sos fueron los
factores internos determinantes.
Por otra parte, el intento de regionalizacin postcolonial no logr su objetivo; por el
contrario, muchas de las naciones favorecidas por programas de financiamiento se vieron
endeudadas. Otro factor externo fue la primera crisis del petrleo de 1973, causada por
el conflicto de Yom Kipur y el subsecuente embargo petrolero a los pases alineados con
Israel. Si bien pases africanos tales como Egipto, Siria y Tnez se vieron beneficiados al
ser miembros rabes de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, el resto fue
presa del alza generalizada de los precios de insumos, maquinaria y servicios por igual.
El Plan de Accin de Lagos es el intento de la dcada de 1980 para el desarrollo de frica.
Firmado en Lagos, Nigeria, en abril de 1980, este plan tena como principal objetivo el
eliminar las barreras comerciales, as como fomentar la competencia por medio del prin422

Amrica, frica, Asia, Europa, Eurasia y Medio Oriente

cipio econmico de la ventaja competitiva de la regin. De este modo la especializacin


presionara a las economas locales para acoplarse al resto del mercado, dando como
resultado el desarrollo de la regin.
Empero, este plan no logr terminar con los males de la regin, ya que requera de cambios a nivel poltico y de un mutua cooperacin, situacin que no sucedi pues los lderes
africanos estaban ms preocupados del costo poltico a corto plazo que de los beneficios
a largo plazo, adems de resistirse a beneficiar a otros pases cuyos costos polticos eran
men