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 i

二版序

本書自初版迄今已逾數年,多次有修正及再版計畫,惟因個人疏
懶,一直未能實現。其間與行政罰相關之法規多有變更,尤其行政罰
法於民國94年2月5日公布,並於一年後施行,對我國既有之行政罰法
制衝擊極大。學者之論著數年來亦累積可觀之數量,並有數本專書出
版。此外,不論是司法院大法官或各級行政法院,經常有涉及行政罰
之解釋或裁判出現。行政機關之相關行政規則或各種會議紀錄,更是
不勝枚舉。因此,不論是學術界或實務界,皆對行政罰課題投以相當
之關切,並使我國在此領域有快速之進展。為因應行政罰法制之重大
變化,本書乃從事必要之修正,為配合行政罰法之規定,標題及各章
之順序做部分之調整。另因行政罰法無各論規定,故將原有之各論刪
除,部分內容併入其餘各章中。在內容上除補充個人歷年來之論述
外,有關之文獻資料及實務見解亦儘量納入,並包含行政罰法草案之
立法說明,期使更為完備。最後,感謝師長、同學及本書編輯之關切
與協助,使本書得以順利完成再版。

洪家殷
民國95年8月

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 iii

初版序

國家對於違反一般社會秩序之人民,所得行使之制裁手段中,最
主要者為刑罰與行政秩序罰,此兩者並同時構成國家制裁體系之主
幹,為維持一般社會秩序所不可或缺之工具。惟制裁行為必然影響到
人民之權利,而現代法治國家係以維護人民之基本權利為其主旨,因
此如何在維持社會秩序與保障人民權利間取得適當之平衡,乃為世界
各國家所重視之課題。我國長久以來,有重刑罰而輕行政秩序罰之傾
向,一方面受到當時行政權高漲之影響,不欲此種行政制裁帶有刑罰
色彩而受到司法權之干預,另一方面在學界亦以刑罰為主流,刑法學
者一般無意去深入處理,而行政法學者亦普遍將此置於行政法學之核
心以外,以致於行政秩序罰之發展遠遠落後於先進國家。所幸司法院
大法官會議近年來也逐漸注意到此問題,並藉由數號重要的解釋而引
發了各界對行政秩序罰之重視,行政法院及學界亦對此部分有較為廣
泛之檢討。不過,以行政秩序罰在制裁體系中之地位,不論是學界或
實務界對此所投諸之心力仍嫌不足。

敝人由於某些機緣而涉入此領域,能力實有不足,尤其在刑法理
論方面更嫌欠缺,惟為求在此領域能略盡棉薄,仍儘量完成本書,並
將近年來陸續發表之「論行政秩序罰之概念及其與刑罰之界限」(東
吳法律學報,第9卷第2期)、「現行法上常見行政秩序罰種類之檢
討」
(東吳法律學報,第10卷第1期)、「論『一事不二罰』原則在行
政秩序罰上之適用」
(臺大法學論叢,第26卷第4期)及「我國現行法
上連續處罰規定性質之檢討」
(月旦法學雜誌,第33期)等論文,予

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iv 

以增刪修改後納入。最後,由於個人能力確實有限,謬誤之處,在所
難免,尚祈先進,不吝指正。

洪家殷
民國87年2月

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{第 1 章}

目  錄

二版序 i

初版序 iii

第一章 行政罰之概念 1
第一節 行政罰之基本理念 1
第二節 行政罰法在我國之發展 2
第三節 行政罰之意義及特徵 4
第四節 構成違反秩序行為之要件—德國法例之借鏡 14

第二章 行政罰之判斷標準及種類 19
第一節 概述 19
第二節 行政罰判斷之困難 20
第三節 行政罰之種類 23

第三章 適用行政罰之重要法律原則 57
第一節 法定原則及便宜原則 57

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2 行政罰法論

第二節 明確性原則 71
第三節 比例原則 78
第四節 有責性原則 84
第五節 其他法律原則 86

第四章 行政罰之效力 89
第一節 時的效力 89
第二節 地的效力 95
第三節 物的效力 97

第五章 行政罰與刑罰之區別 99
第一節 德國 99
第二節 我國 107
第三節 本書見解 112

第六章 一行為不二罰原則在行政罰上之適用 119
第一節 概述 119
第二節 一行為不二罰原則之意義及其與
一事不再理原則之關係 120
第三節 一行為不二罰原則在憲法上之根據
—以德國法制為借鏡 122
第四節 一行為不二罰原則與行政罰之競合 133

第七章 行政罰之處罰對象 159
第一節 單一行為人 160
第二節 多數行為人 172
第三節 併同處罰 194

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目 錄 3

第八章 行政罰之責任要件 201
第一節 責任條件 201
第二節 責任能力 211
第三節 阻卻違法 214

第九章 違反行政法上義務之行為 219
第一節 行為之個數及處罰 219
第二節 未遂、預備及中止行為 256

第十章 行政罰之裁處程序 263
第一節 概述 263
第二節 外國法例 263
第三節 我國現況 275

第十一章 行政罰之管轄 299

第十二章 行政罰之時效 307

第十三章 行政罰之執行 313

第十四章 行政罰之救濟 319

重要參考書目 327

事項索引 331

引用法規 341

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{第一章}

行政罰之概念

第一節 行政罰之基本理念
國家或公共團體為維持一般的社會秩序,並達成各種不同的國家
目的,往往會以法規建構起一套完整的法秩序,本諸此種法秩序,人
民即負有遵守之義務。倘若人民違背其應遵守之義務,破壞了法秩
序,將受到相當之制裁,以確保法秩序之維持。為因應不同之需求,
國家所得採行之制裁類型甚多,如刑罰、行政罰、懲戒罰、行政上之
強制執行等。其中行政罰即是由行政主體,為了維持行政秩序,對於
不履行行政法上之義務者,所施加非刑罰之制裁。受到行政罰之處罰
者,一般而言,違法之態樣較不嚴重,且係單純未符合行政法規之
要求,可非難性較低,並經常以大量而瑣碎之態樣出現,如交通違
規1、環境污染或是未依規定之各種登記行為等。此等違反行政法上
義務之行為,雖尚未嚴重到需以刑罰制裁之地步,惟亦已造成對社會

1
如台北市交通事件裁決所處理違反道路交通管理事件所作成之處罰案件,於
2005年11月即有192,717件,數量相當可觀;參閱台北市交通事件裁決所網站之
統計資料。

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2 行政罰法論

秩序之破壞,故有必要加以制裁。由於此種違反行政法上義務之行
為,占所有不法行為極大比例,人民受到處罰之情形十分頻繁,且與
日常生活息息相關。因此,行政罰對人民權利之干涉,一般雖較刑罰
來得輕微,但其與人民之關係直接而密切,故所造成之影響,反而較
刑罰有過之而無不及。是以,行政罰之裁處,固有助於行政秩序之維
持及行政目的之達成,惟對人民權益之保護實不容忽視。

此外,行政罰原則上由行政機關自行認定及裁罰,在程序上較為
簡便,效果之顯現亦較為迅速,故為行政機關所樂於採行。相對地,
人民權益之保障卻可能被犧牲掉。因此,在二者間如何求得適當之平
衡,乃為規範行政罰十分重要之課題。而有關行政罰之規定,經常散
布在各種法規中,且以不同之型態出現,故如何建立起一套完整的理
論體系,以適用在各種不同類型的行政罰,即為各國學術界及實務
界所追求之目標。我國行政罰法於2005年2月5日公布,一年後開始施
行,為國內有關行政罰最重要之法規範基礎,行政機關在裁處行政罰
時,所需遵循及共通適用之統一性、綜合性之法律。同時,並為建立
我國行政罰法體系之重要里程碑。

第二節 行政罰法在我國之發展
有關行政罰之法典化,各國情況不一,德國係於1952年公布「違
反秩序罰法」(Gesetz über Ordnungswidrigkeit, OWiG),奧地利則
更早於1925年在公布該國四大行政法法典時,即包括「行政罰法」(
Verwaltungsstrafgesetz, VStG)在內,此方面算是法典化之先趨,對

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第一章 行政罰之概念 3

其行政罰法法制之建立,有極大之助益。我國近鄰除中國大陸外2,
日、韓則皆尚未有專法出現3。

我國早期即有學者如史尚寬倡議應制定行政處罰之法典 4,並有
俞叔平自行提出草案者5,其後陸續有學術界受政府機關委託之研究
計畫,如張劍寒6及廖義男7主持之計畫,亦研擬出不同版本之行政罰
法草案。

惟政府是否將其納入正式之立法計畫,猶豫很久。於推動其他相
關之行政法典立法告一段落後,經法務部於1995年起開始進行研究,

2
中國大陸之「行政處罰法」,於1996年3月17日由第八屆全國人民代表大會第
四次會議通過,自 1996年10月1日起施行。國內文獻關於該法之介紹,參閱應
松年,大陸「行政處罰法」簡介,月旦法學雜誌,第13期,1996.5.15,頁69以
下;王文杰,大陸行政處罰法評析,律師雜誌,第289期,頁22以下;楊解君,
中國大陸行政處罰及其走勢,收於行政命令、行政處罰及行政爭訟之比較研
究,台灣行政法學會學術研討會論文集(2000),2001.12,頁169以下。又大陸新
訂「治安管理處罰法」,於2005年8月28日由第十屆全國人民代表大會常務委員
會第十七次會議通過,自2006年3月1日起施行。該法共6章119條,性質類似國
內之社會秩序維護法。
3
有關日、韓兩國行政罰之現況,國內可參閱市橋克哉,日本之行政處罰法制,
收於行政命令、行政處罰及行政爭訟之比較研究,同註1,頁225以下;朴正
勳,韓國的行罰─確保行政的實效性與保障國民的基本權,收於行政命令、行
政處罰及行政爭訟之比較研究,同註1,頁237以下。
4
參閱史尚寬,行政法論,1978.9,台北重刊,頁54。
5
如俞叔平參考奧地利之法制,於1958年提出「行政罰法」條文;參閱氏著,行
政法典芻議,1970,4版,頁47以下。
6
張劍寒主持,行政制裁制度,行政院研考會委託之研究計畫,1979.6(以下簡
稱張劍寒主持之研究計畫)。其所研擬之行政罰法草案,分成10章,法例、行
政罰責任、行政罰、時效、管轄機關、處罰程序、執行、救濟、費用及附則,
共65條。
7
廖義男主持,行政不法行為制裁規定之研究,行政院經濟建設委員會委託之研
究計畫,國立台灣大學法律研究所執行之研究計畫,1990.5(以下簡稱廖義男
主持之研究計畫)。其所研擬之行政秩序罰法草案,分成12章,通則、行政不
法行為之責任、未遂與多數犯、私法人、團體與公法組織之處罰、行政秩序
罰、單一行為與數行為之處罰、時效、管轄機關、裁處程序、行政救濟、執行
及附則,共69條。

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4 行政罰法論

並於2000年組成專案小組,積極推動行政罰法之法典化8。該小組本
於下列幾項基本原則:1.制裁相關原則之具體化;2.綜合各種處罰規
定,歸納共通原則;3.橫向接合其他法律規定,避免重複;4.現行規
定缺漏之補充。於同年底完成行政罰法草案初稿,分法例、責任、共
同違法與併同處罰、裁處之審酌加減及擴張、單一行為及數行為之處
罰、時效、管轄機關、裁處程序、附則等,共9章,計46條9。於2002
年中報送行政院,並於次年審查完畢送請立法院審議10,除少數條文
有所修正外,終於在2005年1月14日三讀通過,仍維持9章46條。經總
統於同年2月5日公布,一年後即2006年2月5日施行。有關行政罰法之
立法工作可說已告一段落,除達到法典化之目的外,並朝向建立起我
國完整行政罰法體系邁進一大步。

第三節 行政罰之意義及特徵
「行政罰」(Verwaltungsstrafe)與「行政秩序罰」在我國經常
被混用11,若精確言之,兩者間應仍有概念上之差異。行政罰向有廣

8
該小組研擬之初步成果,可參閱林錫堯,制定行政罰之理論與實踐,收於行政
命令、行政處罰及行政爭訟之比較研究,台灣行政法學會學術研討會論文集
(2000),2001.12,頁169以下。
9
對該草案之評論,參閱蔡震榮,行政罰法草案之探討,月旦法學雜誌,第105
期,2004.2,頁197以下;陳愛娥,行政院版「行政罰法草案」關於處罰對象之
規定方式的檢討,月旦法學雜誌,第111期,2004.8,頁34以下;洪家殷,行政
院「行政罰法草案」有關處罰種類之探討,月旦法學雜誌,第111期,2004.8,
頁21以下。
10
為推動該草案,法務部並於2004年10月15日於政大公企中心舉辦「行政罰法草
案研討會」,並有數篇相關論文發表。

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第一章 行政罰之概念 5

義及狹義之分。就廣義而言,係指國家及公共團體基於行政目的之
達成,要求人民負擔各種行政法上之義務12,若人民違背其應盡之義
務,而對其所施加之制裁,此種廣義之行政罰即與行政制裁概念相
近13。此外,當行為人因未遵守行政法規,以致於未履行其行政法上
義務而形成不法時,即為「行政不法」(Verwaltungsunrecht),亦屬

11
「行政罰」一詞向來即為我國學術界及實務界所採用,雖所涵蓋之範圍有別,
大致上仍被普遍接受,尤其在2005年通過行政罰法後,更形明顯。奧地利一向
以行政罰為“Verwaltungsstrafe”,並以「行政罰法」為統一法典之名稱。德國
早期採與奧地利相同之用法,惟在該國1952年公布「違反秩序罰法」後,大部
分學者放棄行政罰一詞,並配合該國之法制,改稱「違反秩序之處罰」,且一
般的行政法總論教科書中不再列入行政罰,而成為各論中之一種。日本向來亦
稱為行政罰,並往往與行政制裁共同討論。vgl. F. Koja/W. Antoniolli, Allgmei-
nes Verwaltungsrecht, 1986, S.611; W.- R. Schenke, Besonderes Verwaltungsrecht,
1984, S.109; E. G hler, Ordnungswidrigkeitengesetz, Kommentar(zit. OWiG), 14.
Aufl., 2006, Einl. Rn.8ff.; 田中二郎,新版行政法,上卷,1990.2,2版,頁185
以下;原田尚彥,行政法要論,1991.2,2版,頁203;磯崎辰五郎,行政罰,
收於行政法講座,第2卷,行政法の基礎理論,1964.6,頁213以下。
12
此種行政上之要求可以直接依據法律上之規定,或是基於法律規定以行政處分
所為之具體指示。前者如基於管理建築之目的(建築法第1條),關於建築物之
建造,必須先申請主管建築機關審查許可並發給執照(建築法第25條第1項)。
後者如建築物在施工中,主管建築機關於勘驗時,發現有如妨礙都市計畫之情
事時,得通知勒令停工或修改(建築法第58條)。
13
「行政制裁」之概念並非十分明確,一般係指國家及公共團體為了達到行政上
之目的,往往會要求人民從事各種行為,本於此種要求,即發生人民應服從之
行政法上之義務。若人民違背此項義務,為了確保行政法規之實效及行政目的
之達成,而對人民施加一定之不利益,資為制裁,謂之行政制裁。此種行政制
裁之概念甚廣,不論相對人是否有值得非難之處,只要其違背行政義務,基於
行政目的之達成,皆得使其受有不利益。因此,國家行政制裁權之行使方式,
並不只限於處罰,如行政刑罰、秩序罰及懲戒罰等,亦包括其他如行政執行之
行政上強制措施,以及如勒令停工、停止營業等之負擔行政處分。惟應注意並
非所有的負擔處分皆屬國家之行政制裁,其必具制裁性質者,始屬之。行政制
裁之範圍很廣,其種類因所依據標準之不同,得為各種分類,如以制裁主體為
標準,有由國家實施之行政制裁與由地方自治團體或其他公法人實施之行政制
裁;如以制裁之作用為標準,有警察罰、財稅罰、交通罰及環保罰等;如依制
裁之手段分,有以刑法上所定刑罰之制裁(行政刑罰)與以刑法上所定刑罰以
外之制裁(秩序罰);如以制裁之權力關係為標準,有基於一般權力關係之制
裁與基於特定身分關係之制裁(懲戒罰);如以制裁之目的為標準,有制裁過
去行為之處罰與強制履行義務之措施(行政強制)等。

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6 行政罰法論

一種「行政犯」(Verwaltungsdelikt),而得受行政罰之制裁14。此種
意義之行政罰範圍甚廣,如科處刑法上所定刑名之處罰,即行政刑
罰;科處刑法上所定刑名以外之處罰,即秩序罰;基於對具特定身分
關係者之處罰,即懲戒罰;強制履行未來義務之措施,即行政上之強
制執行等,皆屬之。

狹義之行政罰係以「秩序罰」(Ordnungsstrafe)為主要內容,
故又稱為行政秩序罰,可說是行政機關基於維持行政秩序之目的,對
於過去違反行政法上義務者,所施以刑罰以外之處罰,資為制裁,
本書亦採狹義行政罰之概念15。欲對行政罰下一精確之定義,並非易
事 16。我國之行政罰法亦未加以定義,於第1條規定:「違反行政法
上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時,適用本法。但其
他法律有特別規定者,從其規定。」並非定義性之規定,雖於該法
第2條本文中有提及「裁罰性不利處分」之概念,即以「裁罰性」及
「不利處分」界定其他種類之行政罰,惟仍不屬明確之立法定義17。
因此,有關行政罰之意義,較適合從學理之角度,採特徵描述之方

14
不法行為就其程度上之差異,可分為民事不法、行政不法及刑事不法,其中以
民事不法之不法內涵最輕,刑事不法最重,行政不法則介於其間;參閱林山
田,論刑事不法與行政不法,收於刑事法論叢(二),1997,頁31以下。
15
我國之行政罰法亦採狹義之行政罰概念,於該法第1條之立法說明二:「依本條
規定,本法所稱之行政罰,係指行政秩序罰而言,不包括『行政刑罰』及『執
行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別,懲戒罰著重於某一職業
內部秩序之維護,故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰,從而行政罰法應無納
入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維
護目的,則是否具有行政秩序罰性質,而屬本法第二條之範疇,應由其立法目
的、淵源等分別考量。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同,無法比擬
適用,自不待言。」
16
在德國之違反秩序罰法中亦未對秩序罰加以定義,僅於該法第1條第1項規定:
「違反秩序,係指符合法律規定之構成要件,且為違法及可非難的,而得被處
以罰鍰之行為。」本項規定之對象為違反秩序行為,而非行政罰。
17
參見行政罰法第2條之立法說明,其並指出係參酌司法院大法院釋字第394號解
釋「裁罰性行政處分」之用語。

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第一章 行政罰之概念 7

式,以掌握行政罰概念應有之內涵18。一般而言,行政罰應具有下列
之特徵19:

一、以維持行政秩序為目的
國家行政權之行使有多種不同的目的,而維持行政秩序為其重要
目的之一,為達成此項目的,可以採行之手段甚多,如健全之法規、
廣泛之宣導、迅速有效之行政處置、給予必要之處罰及實施行政強制
等。因行政罰具有制裁及防阻繼續違法之效果,故常被採用作為維持
行政秩序之手段,以達到行政目的。尤其當涉及行政管制時,為實現
特定之管制目的,如都市計畫、交通、環保、衛生及租稅等,須採行
干涉人民權利並有拘束效力之各種行政行為時,行政罰更是扮演重要
之角色20。

二、以違反行政法上義務之一般人民為處罰對象
國家為了達到行政目的,往往會以法律課以人民一定之行政義
務,倘人民違反行政法上之義務時,即需加以處罰,故行政罰係針對
違反行政法上義務者之處罰。人民行政法上之義務主要來自於法律,
惟於我國地方制度法中,亦容許以自治條例就違反屬於地方自治事項
之行政義務者,處以罰鍰或其他種類之行政罰21,故應涵蓋自治條例
在內。在行政罰法第4條:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之

18
參閱洪家殷,行政罰之概念與種類—以行政院版「行政罰法」草案之適用為中
心,2004.10.15,法務部行政罰法草案研討會,法務部主辦,頁19以下。
19
有認為行政罰之成立要件有四:1.構成要件該當性;2.違法性;3.可非難性;
4.獨立性;參閱蔡震榮/鄭善印,行政罰法逐條釋義,2006.1,頁117,118。其
中所謂的「獨立性」涉及從罰問題,然其內容尚非十分明確。
20
參閱洪家殷,論行政罰與行政管制之關係—兼評最高行政法院93年度判字第433
號判決,2005.11.19,「2005年行政管制與行政爭訟」學術研討會,中研院法律
所籌備處、最高行政法院等主辦。
21
參見地方制度法第26條第2項、第3項。

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8 行政罰法論

法律或自治條例有明文規定者為限。」即明示此旨22。

此外,由於行政罰之構成要件無須在法律中一一詳細規定,而容
許採「空白構成要件」(Blankettatbestand)之方式,即法律只規定
如何處罰,並未具體規定應受處罰之行為,係以指示之方式,授權由
其他法規予以補充。因此,若有此種授權規定存在時,人民行政法上
之義務亦有可能來自經授權之法規23。

此種行政法上之義務可包含要求相對人作為、不作為或忍受,因
此,倘法規課以相對人作為而不作為,或要求不作為而作為時24,皆
得構成違反行政法上之義務。前者如要求相對人應履行各種申報義
務,後者如不得亂按喇叭。

倘違反行政法上之義務者非一般人民,而係具特定之身分關係
者,如公務員、軍人及專門職業之執業人員等,此種處罰即屬懲戒
罰,而非狹義之行政罰。懲戒罰乃行政主體對於具有特定身分關係之
人,為維持其間之紀律,對違反其義務者所課加之處罰,因此,有稱
之為「紀律處置」(Disziplinma βnahmen)25。至於通常之行政罰,
係行政主體基於一般統治關係,對於不具特定身分之普通人民,為維
持一般之行政秩序,對違反者所為之制裁。二者之區別,主要在介於

22
參見該條之立法說明二:「地方制度法施行後,鑑於自治條例係經地方立法機
關通過,並由各該行政機關公布,且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項
之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰(地方制度法第26條第2項、第3
項),為確定違反行政法上義務規定之範圍,並解決自治條例中罰則之適用問
題,爰將自治條例予以納入,以期周延。」
23
參閱洪家殷,行政秩序罰上空白構成要件之探討,收於法治斌教授紀念論文集
「法治與現代行政法學」,2004.5,法治斌學術基金會出版,頁419以下。
24
參見行政罰法第10條之規定。
25
迄今仍有學者將懲戒罰定義為對特別權力關係所為之制裁(林錫堯,行政罰
法,2005.6,初版,頁24),近日則多不再強調其間之特別權力關係,而著重
於相對人之特定身分。蓋特別權力關係理念,已不斷地被檢討,不宜經常使
用,且如對專門職業之執業人員之懲戒,亦難以為特別權力關係所涵蓋。參閱
吳庚,行政法之理論與實用,2005.8,9版,頁238,239。

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第一章 行政罰之概念 9

制裁主體與相對人間之關係有別,懲戒罰適用於某些特定身分關係之
人,行政罰則基於一般統治關係,以一般人民為對象。此外,二者在
處罰之程序及救濟上,亦有差異26。

行政罰法雖將懲戒罰排除在外,惟對於懲戒罰之概念及範圍並
未為明確之界定,因此尚有待釐清27。其中如是否適用於專門職業人
員,如律師、醫師、會計師及建築師等,即有疑義28。有認為此類人
員之懲戒程序及處分內容,有相關法律或法規命令明文規定,對此類
懲戒處分依大法官釋字第295號解釋,得提起行政訴訟,故與特別權
力關係內之懲戒不同,因此其性質應非懲戒罰而屬本法所稱之行政
罰29。

三、以刑罰以外之處罰為手段
行為人違反行政法上之義務時,固會受到國家之處罰,當在刑罰
與行政罰之間採量的區別說時,法律往往會依違法之輕重而決定處以
刑罰或行政罰。對此二者之區別,較簡單之方式即依處罰之種類為
標準,蓋立法者往往會給予不同之處罰種類。在行政刑罰方面,其係

26
如對公務員之懲戒及救濟須依據公務員懲戒法、公務人員考績法及公務人員保
障法等相關法規。
27
在公職人員財產申報法中課以公職人員有申報財產之義務,對違反此項義務
者,依同法第10條及第11條之規定將被處以罰鍰。此種義務及處罰若係基於公
務員之身分而發生者,應具有懲戒罰之性質,則是否亦有行政罰法之適用,即
有疑問。目前對於受到此種處罰之公務員,係以向監察院提起訴願之方式尋求
救濟,而非依公務人員保障法上之複審規定,似有意與一般公務員權利受侵害
時之救濟方式加以區隔,而較傾向於對一般人民作成之行政處分性質,則應不
排除有適用行政罰法之餘地。
28
有仍將此種人員置於懲戒罰者,參閱陳敏,行政法總論,2004.11,4版,頁
700,701。
29
其另基於人權保障及判斷標準明確為理由;參閱林錫堯,淺析「行政罰法」草
案,法學叢刊第192期,2003.10,頁6。本文前述對懲戒罰所為之定義,係從學
理角度所提出之見解,故本法在適用時是否限縮其範圍,而將此類人員包含進
去,應屬立法目的之考量。不過,基於對此類人員權利較周全之保障,應儘量
將其納入適用之範圍。

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10 行政罰法論

指對於違反行政法所規定之行政義務者,課以刑法上所定刑名之處
罰,如主刑之死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役及罰金,從刑之褫奪
公權、沒收、追徵、追繳或抵償30。是以,若非以刑法上之種類處罰
者,如行政罰法第1條及第2條之罰鍰、沒入及其他種類之行政罰等,
則屬行政罰。此種區別之實益,主要在於行政刑罰既以刑法上之處罰
種類作為制裁之手段,依刑法第11條之規定,應有刑法總則之適用。
此外,行政刑罰在本質即屬刑罰,為特別刑法之一種31,故科罰之主
體在於法院,而非一般行政機關32。行政罰一般係由行政機關擁有管
轄權,並依據行政法規自行認定事實及處罰,故將屬於刑事法院管轄
之刑罰排除在外33。

四、具制裁性質
行政罰係對違反行政義務者所施加之不利益,其即係藉由此種不
利益,以非難違法,並發揮嚇阻之作用,故具有制裁之性質。因此,
若施加不利益之目的,在於督促其履行應盡之義務或實現其他行目的
時,則非行政罰。行政罰法第2條本文規定:「本法所稱其他種類行
政罰,指下列裁罰性之不利處分」,此所稱之「裁罰性」,應係指此
種處分具有制裁之特性。

30
參見刑法第33條及第34條。
31
惟有主張刑罰(Strafe)係刑事刑罰(Kriminalstrafe)之簡稱,並非可區分為刑事刑
罰與行政刑罰,故在刑罰的制裁體系中,並不存有所謂的「行政刑罰」。在行
政法中使用刑罰為制裁手段,仍屬刑事刑罰,不宜稱為行政刑罰;參閱林山
田,行政刑法與行政犯的辯正,收於廖義男主持之研究計畫(同註7),頁25以
下。
32
林錫堯亦以此種處罰,既屬刑罰,依憲法8條保障人身自由之規定,均應由法院
依法定程序為之;見氏著,前揭書(註25),頁24。惟刑罰之種類並非只涉及
人身自由,如罰金即為財產權之侵害,故應否受法院審判,似與憲法第8條無必
然之關係。
33
由於我國舊違警罰法中規定得由警察機關對人民科以拘留,此涉及憲法上對人
身自由之保障,故經大法官釋字第166號及第251號解釋後,現行社會秩序維護
法第45條第1項已改由普通法院簡易庭審理及處罰,為一例外情形。

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第一章 行政罰之概念 11

由於行政罰具有制裁之特徵,即對違反行政法上義務之相對人,
為非難其違法行為,所施加額外之不利益效果。此種制裁特徵具有三
種功能:1.確認功能,即確認相對人之違法行為;2.干涉功能,即使
其承擔因此而生之不利益;3.預防功能,即嚇阻其將來再度違反。例
如因超速而被處以罰鍰時,除確認其已違反交通法規外,並因此而需
承受財產權被剝奪之不利益,且致使其為免於日後再被處罰,不敢輕
易超速。準此,行政罰即係藉由違法之確認、不利益之課加及嚇阻再
犯之制裁功能,而達到使人民遵守行政法上義務之目的。

倘行政機關所為之行為對相對人固會發生不利之效果,惟其非針
對違法行為之制裁性處分時,則不屬行政罰。如建築法第95條之1第1
項:「違反第七十七條之二第一項或第二項規定者,處建築物所有權
人、使用人或室內裝修從業者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,
並限期改善或補辦,逾期仍未改善或補辦者得連續處罰;必要時強制
拆除其室內裝修違規部分。」本項前段之「罰鍰」處分,固屬行政
罰;惟中段之「限期改善或補辦」,則目的在課以相對人應履行其行
政法上義務,而非制裁,故不屬行政罰34。迨其不履行此項要求時,
始有後段連續處罰之制裁。又若僅係由於不符法定要件而無法享有一
定之利益,則不屬之35。

34
有認為此種法律基於防止危害之發生或擴大而授權行政機關得課予人民一定義
務之處分,為「預防性之不利處分」,因欠缺裁罰性,故不宜列為行政罰。其
係以區域計畫法第21條第1項所規定之「限期令其變更使用、停止使用或拆除其
地上物恢復原狀」為例。參閱林錫堯,前揭書(註25),頁24。對其採用「預
防性之不利處分」之批評,參見吳庚,前揭書(註25),頁484;洪家殷,前揭
文(註18)。
35
如最高行政法院91年度判字第 1629 號有關營利事業所得稅之判決,以「是上訴
人既於81及83年間取得非實際交易對象之統一發票作為會計憑證,違反營業稅
法及稅捐稽徵法經裁處罰鍰確定,依首揭說明即係會計帳簿未完備,核與所得
稅法第39條但書之規定不符。又本件不適用所得稅法第39條之規定,係不予優
待,並非科處罰鍰,自無重複處罰可言,核與司法院釋字第503號解釋之意旨無
違。」

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12 行政罰法論

五、屬不利處分
行政罰一般係由行政機關單方作成,且針對相對人具體違法事
件,發生處罰效果之公權力措施,故性質為一種行政處分,且由於直
接對相對人發生不利益之法律效果,故屬一種「不利處分」或「負擔
行政處分」36。不過,因行政罰著重其制裁特徵,加上其要件之要求
較高,對外以類似刑罰形態表現,且不論在所適用之原則或程序等,
與通常之行政處分未盡完全一致,故往往直接稱為行政罰,而不再與
行政處分同視。惟因並不排除具行政處分之性質,故除非行政罰法有
特別之規定,否則仍有行政程序法相關規定之適用,尤其是與行政處
分有關之規定37。

不過,由於不利處分之概念並不明確,且類型極多,是否全不具
制裁特徵,即不無疑義;況且,行政機關採行不利處分作為制裁手段
者,亦所在多有。是以,對於本身即具制裁特徵或是被採行作為制裁
手段之不利處分而言,既皆屬對違法行為之制裁,即無異於一種行政
罰,應與行政罰同等對待。因此,二者若單就形式上觀察,以是否採
行典型之行政罰作為區分標準,實難以判斷。蓋縱屬不利處分,仍須
探究其性質是否具制裁特徵。此外,行政罰在性質上本來即為一種負
擔處分,故對於一般的負擔處分而言,只要究明是否具制裁特徵,即
可判斷是否歸屬於行政罰或僅是單純的負擔處分,應無另行創設不利
處分概念之必要38。又若僅係單純之不利處分,如撤銷或廢止等,無
須法律有明文之依據,依行政程序法或廢棄行政處分之法理即可,惟

36
如吳庚即以一般的不利處分性質上屬負擔處分,僅須受作成此類處分之各項法
則支配,而行政罰法之不利處分亦為負擔處分,並應注意受處罰者主觀上之責
任能力等;參閱氏著,前揭書(註25),頁483。
37
有將裁罰性不利處分與罰鍰分別視之者,並以其得單獨科處或附屬在罰鍰上;
參閱蔡震榮/鄭善印,前揭書(註19),頁50。
38
如大法官之解釋亦有採用「裁罰性之行政處分」一詞,以說明行政罰,參見釋
字第394號解釋。當然,若嚴格限制所謂的不利益處分不得具制裁性質,且不得
作為制裁手段時,則不排除仍有存在之實益。

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第一章 行政罰之概念 13

若係具裁罰性質之行政罰,則非有法律之明文規定不可39。

此外,行政強制執行之各項措施,雖亦會對相對人發生不利之結
果,惟其目的在於以強制手段督促其履行應盡之義務,或使其實現與
已履行義務相同之狀態,而非針對已發生之過去行為,對其非難之制
裁行為,故非屬行政罰。如行政執行法第28條第2項所規定之各種直
接強制之方法。

六、對於過去行為所為之處罰
關於行政秩序之維持,行政罰著重於對過去已違反行政義務者之
處罰,故行為人受處罰時,必然其違法之行為已經發生,否則即不得
處罰40。至於受處罰者,能否在未來實現其仍未履行之義務,則非其
主要目的。

行政罰與行政上之強制執行皆係國家對於違反行政義務者,所施
加之不利益。其中行政強制執行係人民違反行政義務時,為督促其履
行,以實現與該義務已履行之同一狀態,由行政機關採取行政上強制
執行之手段41。換言之,即國家對於不履行其義務之人民,為了強制
其在未來履行,所施加之不利益。其目的在促使行為人未來履行其義
務,以實現義務已履行之狀態,不同於行政罰在制裁人民過去行政義
務之違反。因此,行政強制執行著重於督促人民履行其義務,在本質
應非處罰,而是行政上強制執行之一種手段42。

39
同旨,參閱陳敏,前揭書(註28),頁708。
40
如最高行政法院91年度判字第 748 號判決涉及建築法第73條後段及第90條之處
罰規定,以「其中關於科處罰鍰部分屬於行政秩序罰,乃對於過去違反行政法
上義務之行為之處罰,故只要是擅自變更使用時,可歸責之建築物所有權人或
使用人,均為處罰之對象。」
41
參閱蔡震榮,行政執行法,2002.9,3版,頁2。
42
參閱李建良,違規車輛拖吊及保管之法律問題,國立政治大學法學評論,第53
期,1995.6,頁131。

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14 行政罰法論

不過,行政罰雖著重於制裁過去義務之違反,但由於此種制裁之
裁處,亦不排除帶有預防將來再行違反義務之效果在內。有關行政強
制執行之法規範,係以行政執行法為主要之依據,已與行政罰法針對
行政罰之規範有別,兩者間之界限越趨明顯。

七、原則上以行政機關為處罰主體43
行政罰為國家維持行政秩序之一種手段,故原則上應以行政機關
為行政罰之處罰主體。在此所謂的行政機關應採實質之觀點,即只要
是實際上有行使行政權之權能者,皆得為之。不過,外國法例亦有,
以對人民之處罰權限屬司法權之一部,故原則上以法院為處罰主體
者,如日本。我國在例外情形下,亦有可能由法院處罰,如社會秩序
維護法第45條由簡易庭裁定之案件44。

第四節 構成違反秩序行為之要件
 ─德國法例之借鏡
行政機關為了達成其維持行政秩序之目的,對於人民過去違反行
政義務法上之行為,得以行政罰加以制裁,已如前述。換言之,當行
為人因未履行行政法上所要求之行政義務,而構成違反行政秩序時,
即得受行政罰之制裁。因此,行為人之違反秩序行為,乃為行政罰之
處罰標的。

至於何種行為可以構成違反秩序,而得被處以行政罰,則涉及構
成違反秩序行為之要件問題。對此問題之論究,有助於判斷一不法行
為是否得受到行政罰,或是僅得為其他方式之制裁。我國現行法在此

43
詳參第十章。
44
社會秩序維護法第45條規定:「第43條第1項所列各款以外之案件,警察機關於
訊問後,應即移送該管簡易庭裁定。」

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第一章 行政罰之概念 15

方面缺乏一般性之規定,即使是行政罰法似亦有意規避,學者甚少加
以論究,故很難藉由國內之法規及學說來回答此問題45。因此,以下
先就常為學者所引用之德國違反秩序罰法上之規定,加以說明,以有
所助益。

一、德國違反秩序罰法第1條
有關得成為行政罰標的之違反秩序行為,在德國係以違反秩序罰
法上之規定為依據,該法中所稱的違反秩序行為,依其第1條第1項規
定:「違反秩序,係指符合法律規定之構成要件,且為違法及可非
難的,而得被處以罰鍰之行為。」46 準此,應受行政罰處罰之違反秩
序行為,係指「合乎構成要件」(Tatbestandsmäßigkeit)、「違法」
(Rechtswidrigkeit)及「可受非難」(Vorwerfbarkeit)之行為。由本
項定義性之規定可以得知,在德國,構成違反秩序行為之基本要件與
刑罰行為並無不同47。此係由於行政罰與刑罰既然皆為國家對於不法
行為施以制裁之手段,故具有相同之基本要件,乃為當然之結果48。

依據上述德國違反秩序罰法第1條第1項之規定,構成違反秩序之
行為,可分為「成立要件」及「效果要件」。前者係指行為「合乎
構成要件」、「違法」及「可受非難」三者,詳言之,只有符合構成

45
國內韓忠謨依據德國學者E. Wolff之見解(Die Stellung der Verwaltungsdelikte
im Strafrechtssystem, Festgabe für R. v. Frank zum 70 Geburtstag, 1930, Band II,
S.516ff.),將行政犯之特質區分為「構成事實之該當性」(Tatbestandsmäßig-
keit)、「違法性」(Rechtswidrigkeit)及「有責性」(Schuld)三者,並有較為具體
之說明;參閱氏著,論行政犯之法律性質及其理論基礎,國立台灣大學法學論
叢,第10卷第1期,頁43以下。
46
該項之原文為:「Eine Ordnungswidrigkeit ist eine rechtwidrige und vorwerfbare
Handlung, die den Tatbestand eines Gesetzes verwirklicht, das die Ahndung mit einer
Geldbuße zuläßt.」
47
Vgl. Göhler, OWiG, Vor §1 Rn.10.
48
該國學者即有認為,在確定行政罰之基本構成要件時,對其要求不得低於或弱
於對於刑罰之要求;vgl. R. Maurach/H. Zipf, Allgemeiner Teil, Teilband 1, 7. Aufl.,
1987, 36f. zu § 1 b.

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16 行政罰法論

要件之行為始得受處罰,即必須以牴觸法秩序之違法行為為要件。
此外,亦只能針對行為人可受非難之行為加以處罰,蓋依據「nulla
porna sine culpa」原則,無責任之人應不受處罰,而此項原則係源自
於法治國家原則且具憲法位階,當然應也適用於行政罰49。至於所謂
的效果要件,則專指發生罰鍰效果之行為,依上述條文之規定,行政
罰只得受罰鍰處罰,因此,就其所生之效果判斷,亦得確認出構成違
反秩序之行為。

德國違反秩序罰法第1條對於構成違反秩序行為之要件,在基本
上與構成應受刑罰行為之要件並無差異。不過,立法者為了與刑法上
之概念加以區隔,也採用了不同之用語,如構成違反秩序之「行為」
(Handlung)及「可非難性」(Vorwerbarkeit),即與刑法上之「行
為」(Tat)及「責任」(Schuld)有所不同。尤其在非難性之有無
上,即有意避免採用「責任」概念時有關社會倫理評價之內涵50。至
於罰鍰之採行,係作為違反秩序行為之法律效果,且為分辨是否為行
政罰或刑罰之重要依據。此外,在同條第2項之規定,「得被處以罰
鍰之行為,係指符合前項法律規定構成要件之違法行為,即使不受非
難亦屬之。」只是在確認罰鍰不須具備可非難性而已,並不影響違反
秩序行為之構成51。

總之,德國違反秩序罰法第1條之規定雖非亳無缺失,但至少已
對於如何構成違反秩序之行為,有所表示,應有助於其他有關行政罰

49
Vgl. BVerfGE 9,169; 20,333; J. Bohnert in: Ordnungswidrigkeitengesetz, Karlsruher
Kommentar(zit. KK OWiG-Bohnert), 2006, 3.Aufl., Einl. Rn.116。
50
依該條文立法理由之說明,係為了避免與刑法上之「責任」概念相混淆,以免
「受到社會倫理不當要素之拘束,而此在只是違反秩序之非難上並不包含。」
vgl. Berg. EOWiG S.46.
51
由於第2項之規定並非十分清楚,乃有認為還不若修正前之1952年違反秩序罰法
第1條第1項之規定:「如果一行為須以罰鍰處罰,則其為違反秩序。」來得簡
明;vgl. KK OWiG-Bohnert, Einl. Rn.3.

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第一章 行政罰之概念 17

之適用。

二、檢討
關於構成違反秩序行為之要件,在我國鮮見有深入之探討。就我
國而言,對於構成違反秩序應受行政罰之行為,與違反刑事法應受刑
罰制裁之行為,由於皆係國家對行為人之處罰,故在基本要件之要求
上,應可採與德國相同之立場,即二者不應有所差異。是以,構成犯
罪行為之構成要件該當性、違法性及有責性三者,在刑罰及行政罰中
皆應具備。惟採取此種見解,難免會使行政罰有喪失其獨立存在價值
之虞。因此,有必要再為闡明。前述所稱之構成要件相同,係指基本
上須同樣具備此等要件,但是並非在各該構成要件之內涵上,必須完
全一致。否則無異於只要一套處罰理論及體系,分由司法機關及行政
機關執行即可,根本無須兩者併存。因此,在構成要件之內涵要求,
兩者仍得本於其制裁目的及制裁對象之特性,而有差別。

於德國違反秩序罰法第1條第1項之規定,有關違反秩序行為之三
個構成要件中,尤以可非難性最值得重視。蓋在社會倫理價值之非難
上,違反秩序行為應仍與刑罰行為有程度上之差異,縱使採取目前之
通說「量的區別說」,亦很難完全排除社會倫理非價判斷之影響。因
此,在構成各該不法行為之要件要求上,即應為不同之考量。即以責
任要件而言,在違反秩序之行為中,多數行為係出於過失,對故意行
為之處罰反而是例外,此不同於刑法上以處罰故意行為為主要對象之
型態。奧地利在其行政罰法第5條第1項中即規定,以處罰過失行為為
原則,故意行為為例外,並以只要具有推定過失為已足52,在條件要
件之要求上,顯然較刑法為寬鬆,此項立法例並曾為我國司法院大法
官釋字第275號解釋所參採。德國之違反秩序罰法第10條第1項雖仿傚

52
Vgl. Koja/Antoniolli, aaO.(Fn.11), S.612。

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18 行政罰法論

該國刑法上之規定53,以處罰故意行為為原則,但該國學者認為,此
係一種幾乎將原則與例外倒置之做法,目的在於特別的「保護功能」
(Schutzfunktion)54。由此可見,雖然行政罰與刑罰同樣可受非難,
且須具備「有責性」之要件,惟在該要件內涵上,仍得基於制裁對象
之特性,而有所不同。然我國在行政罰法第7條之規定中,係將故意
與過失並列,兩者間並無原則與例外之關係存在,且放棄大法官釋字
第275號解釋之推定過失,採較為折衷之態度 55。此外,在處罰效果
方面,我國係採多種類之處罰,而與德國法有所不同,欲借由處罰效
果來判斷是否行政罰,具有相當之困難性,故有關效果要件部分,意
義不大。

53
德國違反秩序罰法第10條之規定為,「違反秩序行為之處罰,以故意行為為
限;過失行為之處罰,除非法律有明文規定處以罰鍰時,始得為之。」
54
其所稱之保護功能,即強迫立法者應逐條審查每個罰鍰之構成要件,是否以罰
鍰科處之過失行為,有其必要且為正當的;Vgl. Göhler, OWiG, §10 Rn.1 。
55
我國廖義男之研究計畫所擬之草案中,亦採德國之立法例,即以「過失行為之
處罰,以法律有明文規定者為限」,其理由為過失行為之可非難性較低,故對
於所有過失行為一律加以處罰,顯然輕重失衡;參閱廖義男主持之研究計畫,
頁214,215。從可非難性之角度上來看,固然過失行為具有較低之可非難性,
不宜將其作為處罰之原則,而將可非難性較高之故意行為視為例外。惟亦應同
時考慮到違反秩序行為之態樣並非完全與犯罪行為相同,其對行政法規之觸
犯,常以過失之方式表現,因此,為達制裁之目的,過失行為不必然應處於例
外之地位。

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{第二章}

行政罰之判斷標準及種類

第一節 概述
當行為人因違反行政法上之義務而受行政罰之制裁時,行政機關
究竟得施以何種處罰,始可達制裁之目的,即涉及行政罰之種類問
題。我國以往未有行政罰之統一法典,故對於行政罰之種類,一直缺
乏一般性之規定,可說完全委諸立法者決定。由於立法體例上亦無可
供遵循之原則,結果造成各式各樣之行政罰散布於不同行政法規中,
數量十分龐大且種類紊亂。此種現象,除造成難以判斷其性質是否為
行政罰之窘境外,並增加行政機關適用時之困擾。

此外,我國現行法所規定之各種行政罰中,對於其處罰名稱、內
容、對象、額度、方式、程序、根據及救濟途徑等,亦未盡一致,有
甚多不妥當及不合法理之處。經常除無法達到制裁之目的外,嚴重者
並侵害到人民之權利,與法治國家對人民權利之保障及比例原則之要
求未盡相符。以前曾有學者從事此方面之研究1,惟距今時日已久,
很多法規業經修正,有重行探討之需要。尤其行政罰法既已公布,更
應發揮統一規範之作用。有關行政罰之概念及種類,於本法第1條及

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20 行政罰法論

第2條中雖可見到相關之規定,惟並未對行政罰給予明確之界定,且
在處罰之種類方面,係採取多種類之處罰類型。因此,如何判斷行政
機關之不利處分,是否屬行政罰而應受本法之規範,恐為適用時所需
解決之困難問題2。以下即從行政罰之理論出發,針對行政罰法之條
文,闡述行政罰應有之內涵及特徵,以作為判斷之標準。並就第2條
有關處罰種類之規定中,依據各種行政罰應具之「裁罰性」特徵,參
考該條之說明,提出數點判斷之標準,以供適用時之參考。

第二節 行政罰判斷之困難
行政機關為達到制裁之目的所得採行之處罰種類,一般並未侷限
於特定範圍。而此種處罰之外形往往與一般行政處分並無不同,如撤
銷或廢止證照,故當行政機關對相對人為不利之處分時,單從其形式
上來判斷是否為行政罰,即非易事。除非如德國之立法例,明確規定
行政罰只得以罰鍰為其法律效果,故只要是受到罰鍰之處罰者,即可
知為行政罰。只是我國向來並未明定處罰之種類,實難以根據其處分
之外形,以作為判斷是否行政罰之標準。

此外,在我國若欲藉由行政罰之立法體例,以作為判斷之依據,
仍無法歸納出一定之準則可供遵循。一般而言,經立法者劃歸為行
政罰者,往往會列在該法之「罰則」專章中,如能源管理法第21條以
下、野生動物保育法第43條以下等皆是。惟若規定在「罰則」章之
外,亦不必然非屬行政罰,如商業登記法第31條之罰鍰。惟亦有在

1
如行政院研究發展考核委員會曾委託張劍寒等人從事行政制裁制度之研究,並
於民國68年6月出版「行政制裁制度」研究報告(以下簡稱,張劍寒主持之研究
計畫),該報告中曾就當時法規中各種行政罰加以整理分析,並譯有相關國家
之法律,且提出行政罰法草案,具相當之參考價值。
2
有認為於個案判斷之際,應斟酌法條文義、立法意旨、人權保障、行政效能、
社會通念等因素決定;參閱林錫堯,行政罰法,2005.6,頁28。

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第二章 行政罰之判斷標準及種類 21

「罰則」專章外,單獨訂立一條者,如私立學校法第68條之停職處分
等3。因此,由於立法體例不一,故若欲藉由法條規定之方式,以為
判斷是否為行政罰依據,同樣無濟於事4。

準此,行政機關對人民所為發生不利效果之處分是否為行政罰,
在典型之行政罰類型,如拘留、罰鍰、沒入等,由於沿用已久,較無
疑義。至於其他各種不同之處分,如命令停工、撤銷許可或強制拆除
等,仍只能探究各該法規之內容,及該處分是否具行政罰之特徵,資
為判斷5。

其次,現行法規涉及行政罰之種類中,以罰鍰及沒入最具制裁之
特徵,其中尤以罰鍰最為明顯,蓋其不論行為人係違反何種行政義
務,皆直接加諸其財產上之不利,以制裁其違反秩序之行為。至於其
他的處罰類型,則往往在制裁目的外,尚具有特定的行政目的在內。
如社會秩序維護法上之勒令歇業或停止營業,即除了係限制相對人營
業自由之制裁外,亦由於若任令該違反秩序之營業行為繼續下去,將
有礙於社會秩序之維持,故亦具有制止此種違反秩序行為之目的。此
種現象經常可見於社會秩序維護法以外的處罰類型,蓋其為了達到各
該法規立法之目的,往往會對於違反者,藉由此種制裁以達到其目

3
在行政院經建會委託臺灣大學法律學研究所之研究計畫,由廖義男主持並於民
國79年5月提出之研究報告「行政不法行為制裁規定之研究」(以下簡稱廖義男
主持之研究計畫)中,以目前在法規體例中表現之型態有下列三種:1.與罰鍰
同列於一條並列於「罰則」章中;2.條文單獨規定而列於「罰則」章中;3.法律
未設罰則專章,而與罰鍰同列於一條。請參閱該研究計畫,頁212。
4
行政法院之裁判上亦有混淆者,如最高行政法院92年判字第277號判決,「法律
定有多數有關處罰之條文者,通常將該等事項集中定於一罰則之專章內,該罰
則章內有關制裁之事項,均屬處罰;另自法條規定之形式觀之,凡對違反行政
上義務者加以制裁之規定,性質上均屬處罰,因其違規程度不同而有不同之制
裁方式。」本號判決對行政罰之判斷,即未免流於形式而過於速斷。
5
如我國大法官歷年來之解釋中,有針對所謂「裁罰性之行政處分」者,如釋字
第394號及第402號等,由於此類行政處分因具裁罰性質,故可歸屬於行政罰
中,大法官之此種解釋亦有利於行政罰之判斷。

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22 行政罰法論

的,如水污染防治法第40條以下之命其停工、停業、撤銷排放許可證
及勒令歇業等。惟有時此種制裁手段,由於過於著重其特定行政目的
之達成,反而使其制裁性質隱晦不明。如依保險法第168條之規定,
主管機關對於違反相關規定之保險業,得勒令撤換其負責人。其主要
目的應在於為了健全保險業之經營,故強制更換適任之負責人。惟此
時因該保險業亦違反了相關之規定,是以亦具制裁性質。類此情形在
各種行政法規中,比比皆是。

因此,此種行政上之處置,已非單純之制裁行為,其尚具有特定
之行政目的在內。故此種行政處置可說是具有雙重性質,即一方面為
行政罰,他方面則為行政處分。本來針對此種情形,可分別為兩種不
同之處置方式,如以罰鍰作為制裁手段,另外再基於特定行政目的而
為其他必要之處分。如此即可明確地區別行政罰及單純之行政處分,
惟現行法規往往直接藉由行政處分對相對人所生之不利益,一併視為
制裁方式,混淆了兩者之界限,益增判斷上之不易。

面臨對於此種狀況,如何判斷行政機關之處置,究為單純之行政
處分或亦具行政制裁之特徵,而可認定為行政罰時,基於劃歸為行政
罰對人民權利之保障密度較高,且很難排除完全不具制裁特徵者,
故毋寧將其解釋為行政罰。因此,相對於只限於罰鍰類型之狹義行政
罰,在我國不得不採取較為廣義之行政罰概念,此亦為行政罰法所採
行。

行政罰法中雖未對行政罰為明確之定義,惟在性質上則表明屬
「裁罰性之不利處分」,此可見於第2條本文:「本法所稱其他種類
行政罰,指下列裁罰性之不利處分:」因此,在界定國家之干涉行為
是否為行政罰時,即以具「裁罰性」及「不利處分」兩個之特徵為標
準6,此亦為判斷是否行政罰之重要依據,惟此兩個特徵並非十分明

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第二章 行政罰之判斷標準及種類 23
6

確,仍無法完全解決相關之問題。

第三節 行政罰之種類

第一項 行政罰法之分類
一、概說
當行政機關之不利處分經界定為行政罰後,其後即涉及分類之問
題。由於分類標準之選擇,行政罰可以有很多種不同方式之分類。
如以可否單獨處罰為標準,得區分為主罰與從罰7。以所干涉人民權
利為標準,得區分為有關財產權、名譽權、自由權之處罰8;或是罰
鍰、管制罰及沒入9等。

行政罰之分類對於處罰法規之適用往往會發生重大之影響,如處
罰之輕重、對象、併罰等。在處罰之輕重方面,即涉及不同種類處罰
輕重之比較、時效期間之長短、便宜原則之適用,以及若有吸收之情
形時,究係何者應被吸收等問題。在處罰之對象方面,是否可適用在
自然人及法人,或是只能適用在自然人等。在處罰之併罰方面,不同
種類之處罰在適用一行為不二罰時,是否可以併罰,或是只能單獨處
罰10等等。

6
參見行政罰法第2條之說明,其並指出係參酌司法院大法官釋字第394號解釋
「裁罰性行政處分」之用語。
7
德國違反秩序罰法即以罰鍰為主罰,沒入為從罰。
8
參關洪家殷,現行法上常見行政秩序罰種類之檢討,東吳法律學報,第10卷第1
期,1997.1,頁25以下。
9
參閱廖義男主持之研究計畫(註3),頁211,218。
10
於司法院大法官釋字第503號解釋中論及:「二者處罰目的及處罰要件雖不相
同,惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時,除處罰之性質與種類
不同,必須採用不同之處罰方法或手段,以達行政目的所必要者外,不得重複
處罰,乃現代民主法治國家之基本原則。」

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24 行政罰法論

德國之行政罰類型,係於違反秩序罰法內規定典型之處罰種類,
原則只有一種主罰,即罰鍰,另外規定帶有從罰性質之沒入,此外亦
有例外情形之申誡。此種單一類型之處罰較為單純,在適用上可減少
很多疑義。至於在其他法規中,則另行規定具制裁性質之不利處分,
如德國經濟法規之「停止使用或停業」、「關閉」、「禁止」、「拆
除」等11,依各該法規之規定處罰,並未進一步加以明確地劃分。

二、行政罰法之規定及其優點
我國目前法規上所規定之行政罰,除社會秩序維護法上所列舉之
六種常見之處罰種類外,其他則散見於各種法規中,為數甚多,要為
一明確之歸類,並非易事,已如前述。為配合我國向來在行政罰種
類之立法方式,以及滿足行政實務上之需求,行政罰法在第1條及第
2條採多種類之行政罰12。即於第1條中明示,違反行政法上義務者,
得受到「罰鍰、沒入或其他種類之行政罰」。另於第2條中對於「其
他種類之行政罰」,予以立法上之定義,即「本法所稱其他種類行政
罰,指下列裁罰性之不利處分:

1. 限制或禁止行為之處分:限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或
停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製
造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處
分。

11
參閱林麗瑩,論行政秩序罰之處罰種類,收於廖義男主持之研究計畫(註3),
頁100以下。
12
參見行政罰法第2條之立法說明「一、為因應我國目前實務上需要,使各種法
律有效達成行政目的,並基於維護公益之考量,本法之適用,除因違反行政法
上義務應受罰鍰或沒入之裁處外,亦將行政機關所為之不利處分中具有裁罰性
者視為行政罰,由於其名稱種類有一百餘種之多,爰概稱為『其他種類行政
罰』,並參酌司法院釋字第394號等解釋使用『裁罰性行政處分』之用語,將其
適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予以明定,以界定本法之適
用範疇。」本條採多種類之處罰類型,應亦受到廖義男於其研究計畫中採行所
謂「管制罰」觀念之影響。見廖義男主持之研究計畫(註3),頁211以下。

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第二章 行政罰之判斷標準及種類 25

2. 剝奪或消滅資格、權利之處分:命令歇業、命令解散、撤銷或廢止
許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權
利之處分。

3. 影響名譽之處分:公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。

4. 警告性處分:警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相
類似之處分。」

依據本條之立法說明13,除以「裁罰性」及「不利處分」界定所
謂「其他種類行政罰」之要件外,並就現行法中較具代表性之處罰名
稱,依其性質分成四種類型,以四款列舉,並於每款再為例示及概括
規定。此種立法方式之優點,主要在於:

(一)較符合我國向來之立法方式並減少對現行法之衝擊
我國向來在立法上,並未對行政罰之種類加以限制,故行政罰法
採多種類之處罰方式,與我國立法習慣相符。且若改採單一種類或限
制處罰之種類,將對既有之法規造成極大之衝擊,有大量之法規須配
合修改,成為法制作業極大之負擔14。

(二)利於實務上之適用
採取多種類之處罰方式,使行政機關得針對其實際上之需要,選
擇適當之處罰種類,有助於行政目的之達成,此並為我國行政機關在
處罰時所習用。

13
參見行政罰法第2條之立法說明「二、本法所稱『其他種類行政罰』之界定,
攸關有無本法之適用,為期明確,除將其適用本法所須具備之要件,即『裁罰
性』及『不利處分』直接明定外,並檢視現行各種法律中具有代表性且常用之
裁罰性不利處分之名稱,依其性質分為限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資
格、權利之處分、影響名譽之處分及警告性處分四種類型,分四款列舉之,並
於每款就各類型之裁罰性不利處分為例示及概括規定,以利適用。」
14
因配合行政程序法之公布施行而有大量之法制作業,遲遲未見完成,即可供借
鑑。

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26 行政罰法論

(三)較具彈性
由於本條依處罰性質分四款列舉,並有例示及概括之規定,故除
可協助行政機關之適用外,尚可由立法針對不同之違反行政義務情
形,再訂定新的處罰類型,以滿足行政機關之需求,故較具彈性,不
致過於僵化。

是以,我國行政罰法採多種類之處罰類型,主要應係延襲以往之
立法方式並有利於行政機關之適用,且不致過於僵化,有助於行政目
的達成,應有其可取之處15。

三、判斷行政罰之參考
本法中所稱之行政罰係指「裁罰性之不利處分」,即具有「裁罰
性」及「不利處分」兩項要件,已如前述。此外,本法採概括式之多
種類處罰類型,只要符合上述兩項要件者,皆屬行政罰。惟如何判斷
行政機關之行為是否具「裁罰性」及「不利處分」,本非易事。本法乃
除罰鍰及沒入以外,就現行法中較具代表性且經常使用者,按其性質
分成四類予以列舉,條文中先採例示之方式,以減輕判斷上之負擔。
不過,立法時或許擔心有遺漏之處,故在每款之最後並有概括之規
定。因此,此種立法方式必然會面臨一些判斷上之困難,有待解決。

本法於草擬時應亦了解到問題之複雜性,乃在立法說明中提及三
種不具裁罰性之處分,可以做為日後判斷時之重要參考;另外若屬行
政強制執行之手段者,亦不具裁罰性,茲分列於下:

(一)如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者,不
屬之
即行為人雖已有違反行政法上義務之行為,惟行政機關處分之目

15
參閱洪家殷,行政院「行政罰法草案」有關處罰種類之探討,月旦法學雜誌,
第111期,2004.8,頁21以下。

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第二章 行政罰之判斷標準及種類 27

的,並不在制裁該行為,而係在除去所造成之違法狀態或要求其停止
違法行為,如水污染防治法第27條:「事業或污水下水道系統排放廢
(污)水,有嚴重危害人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時,
負責人應立即採取緊急應變措施,並於三小時內通知當地主管機關。
(第1項)……第一項情形,主管機關除命其採取必要防治措施外,
情節嚴重者,並得命其停業或部分或全部停工。(第4項)」本條第4
項規定中之「命其採取必要防治措施」以及「得命其停業或部分或全
部停工」,即屬之。本法第2條第1款將「停止營業」及「命令停工」
列為行政罰之類型,惟在實際適用法規時,仍需進一步考量是否具
「裁罰性」,由於本條並未被列入水污染防治法第四章之罰責,且非
對相對人之制裁,故應不屬本法所稱之行政罰。

(二)在行政處分之撤銷或廢止之情形,應視其撤銷或廢
止之原因及適用之法規而定
在行政法規中經常可見行政機關得行使「撤銷」或「廢止」之權
限,此種權限之行使,亦會對相對人發生不利之效果,因此仍需檢視
其原因及所適用之法規,以判斷是否具「裁罰性」,而為本法第2條
第2款所規範之行政罰。由於現行法規中之規定往往並不明確,在判
斷上實屬不易16。

16
行政院法規會曾於94.12.23召開諮詢會議,其先歸納現行法律條文所定「撤
銷」或「廢止」之事由或要件,分為九類:1.具有瑕疵原因:如提示虛偽不實
資料;2.基於國家安全等公益目的所需:如因國防需要或水產資保育等目的而
撤銷漁業權之核准;3.逾期未履行作為義務:如受領證照後,未於一定期限內
開始營業或屆期未辦理變更登記或自行停業3個月以上等;4.喪失行為能力、
身分(資格):如受禁治產宣告、成為破產人或喪失執行業務能力或死亡等;
5.違反特許目的:如特許實施權人反特許實施之目的時,得撤銷其特許實施權
等;6.經法院判刑確定者;7.因違反義務,單以罰鍰處分未能達到制裁效果,經
行政機關裁量後,復處以限制或禁止行為或剝奪或消滅資格、權利處分;8.違
反行政上作為義務:如規避、拒絕、妨礙檢查等;9.其他類型。並建議上述之
1.2.3.5.6.類屬不利行政處分,7.8.屬裁罰處分,9.則難以判斷。經會中討論後,
意見相當分歧,無法獲致明確之標準,並無結論。惟上述之分類,仍具相當之
參考價值。

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28 行政罰法論

如證券交易法第59條第1項規定:「證券商自受領證券業務特許
證照,或其分支機構經許可並登記後,於三個月內未開始營業,或雖
已開業而自行停止營業連續三個月以上時,主管機關得撤銷其特許或
許可。」中之「撤銷」,即不屬之17。另建築法第41條:「起造人自
接獲通知領取建造執照或雜項執照之日起,逾三個月未領取者,主管
建築機關得將該執照予以廢止。」中之「廢止」,亦不屬之。上述兩
條有關「撤銷」及「廢止」之規定,係因相對人未開始營業或自行停
止營業一定期間,或因逾一定期間未領取執照,不符發放證照及執照
之目的,故由行政機關予以撤銷或廢止,以消滅原處分之效力,由於
此並非制裁目的,自不屬行政罰。因此,必須行政機關所作成之「撤
銷」或「廢止」,具有制裁性者,始為行政罰18。

(三)若不利處分屬保全處分,不具裁罰性
即行政機關基於保全之目的,會對相對人作成保全處分,此種處
分固會發生不利之效果,惟因不具裁罰性,故不屬本法行政罰之範
圍。如稅捐稽徵法第24條:「納稅義務人欠繳應納稅捐者,稅捐稽徵
機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產,通知有關機關,不
得為移轉或設定他項權利;其為營利事業者,並得通知主管機關,

17
見行政罰法第2條立法說明三。
18
不過,於最高行政法院91年度判字第 1653 號有關水利法事件之判決中,「台灣
省河川管理規則第33條第1項第5款、第8款分別規定河川公地使用人有全部或部
分變更許可使用內容者,或使用河川違反水利法第78條,致妨礙水流或治理計
畫者,撤銷其許可。……被上訴人審酌該等建造物之設置,已對汛期之排洪產
生妨礙之不利影響,並將導致公共危險,顯已違反台灣省河川管理規則第15條
及水利法第78條之禁止規定,而依台灣省河川管理規則第33條第5款及第8款之
規定,為撤銷該許可之處分,揆諸前揭規定及說明,核無違誤。……而被上訴
人對上訴人依台灣省河川管理規則第33條第5款及第8款之規定,為撤銷許可之
處分,並非行政罰,被上訴人所為撤銷處分並無違反雙重評價禁止原則。」依
所根據之條文內容,此種「撤銷」許可之處分,應係「廢止」,乃針對相對人
違反水利法及台灣省河川管理規則所規定之行政義務,而施加之制裁行為,已
符合前述有關行政罰之各項特徵,故應具處罰性質。本號判決對此未為深究,
即作成非行政罰之判斷,似過於輕忽。

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第二章 行政罰之判斷標準及種類 29

限制其減資或註銷之登記。(第1項)前項欠繳應納稅捐之納稅義務
人,有隱匿或移轉財產、逃避稅捐執行之跡象者,稅捐稽徵機關得聲
請法院就其財產實施假扣押,並免提供擔保。但納稅義務人已提供
相當財產擔保者,不在此限。(第2項)納稅義務人欠繳應納稅捐達
一定金額者,得由司法機關或財政部,函請內政部入出境管理局,限
制其出境;其為營利事業者,得限制其負責人出境。但其已提供相當
擔保者,應解除其限制。其實施辦法,由行政院定之。(第3項)」
及海洋污染防治法第35條:「外國船舶因違反本法所生之損害賠償責
任,於未履行前或有不履行之虞者,港口管理機關得限制船舶及相關
船員離境。但經提供擔保者,不在此限。」等;行政機關根據上述法
規所為之「限制移轉或設定他權利」、「限制其減資或註銷」、「實
施假扣押」、「限制出境」及「限制船舶及相關船員離境」等,皆屬
保全之措施,而非本法之行政罰。

(四)行政強制執行之方法,非屬行政罰
除上述三種在本法第2條立法說明中所舉出者外,亦應注意到在
第2條各款所列舉之處罰種類,會與行政執行法上所規定之執行方法
相類似,如扣留、限制使用、封閉或拆除住宅、斷絕能源及註銷證照
等 19,亦有陷於混淆之可能 20。故仍應根據其適用之法規及該項行政
行為之目的,以判斷是否應納入本法之規範中。

四、行政罰法處罰種類規定之檢討及建議
為配合我國向來在行政罰種類之立法方式,以及滿足行政實務上

19
見行政執行法第28條第2項各款所列舉之直接強制執行方法。
20
有認為本法所規定之處罰類型中,若非持續性,一經執行即完成者,如禁止駕
駛、強制拆除,應屬強制執行政法上之「強制執行」;以及某些在罰鍰之後所
為者,將不適用行政罰法規定,而屬「行政強執」;參閱蔡震榮,行政罰法草
案之探討,月旦法學雜誌,第105期,2004.2,頁202。該文特別從行政強制執
行之觀點檢討本法草案,並論及行政程序法之適用關係,惟其立論基礎及內容
並不易了解。

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30 行政罰法論

之需求,行政罰法在第1條及第2條採取多種類之行政罰,固有其優點
存在,惟此種立法方式,仍有不少問題有待解決,較重要者如:

(一)是否屬行政罰之判斷
依行政罰所具有之基本特徵,應已符合一般對行政處分所為之定
義,且由於其對外必然發生不利益之效果,故可歸於不利益行政處分
之類型。因此,如何區別行政罰與非行政罰之不利益處分,即為在考
量是否適用行政罰之相關規定或法理前,所須先行解決之問題。

參照本法第2條規定及其立法理由之說明,本法草案中所稱之行
政罰應係指「裁罰性之不利處分」,即具有「裁罰性」及「不利處
分」兩項要件。對於後者之要件應較無疑義,惟前者之「裁罰性」內
涵恐不易了解。尤其,本法採概括式之多種類處罰類型,只要符合上
述兩項要件者,皆屬行政罰。則如何判斷不利處罰是否具「裁罰性」
即有相當之困難,已如前述。

(二)一行為不二罰原則之適用
本法第24條係有關一行為不二罰原則在多數行政罰時之適用規
定,惟其僅針對罰鍰及同種類之處罰。因此,在罰鍰以外不同種類處
罰之併罰時,雖不牴觸該條之規定,然亦有逾越處罰目的之可能,而
與一行為不二罰原則相牴觸。如併處罰鍰及勒令歇業,其中勒令歇業
除剝奪行為人之營業自由外,實亦具干預財產權之效果,因此再處以
剝奪財產權之罰鍰,將有過度之虞。此外,縱使得就不同處罰類型之
目的加以檢討,以避免有過度處罰之後果,然亦因處罰類型過於繁
複,實難以個別一一檢視,故不易獲得妥適之解決。

(三)處罰輕重之比較
本法採多種類之處罰所面臨的另一重要問題,即在不同種類處罰
之間如何比較其輕重,此涉及甚多相關條文之適用。本法第1條及第2

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行政罰法論/洪家殷著. — 二版. — 臺北
市:五南, 2006 [民95]
   面;  公分
 參考書目
 含索引
ISBN 978-957-11-4551-8(平裝)
1.行政罰
588.18 95021000

1R51

行政罰法論
編 著 者 ─ 洪家殷(164)

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 龐君豪

主 編 ─ 劉靜芳 林振煌

責任編輯 ─ 李奇蓁

封面設計 ─ P.Design視覺企劃

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

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法律顧問 元貞聯合法律事務所 張澤平律師

出版日期 1 9 9 8 年 2 月 初 版 一 刷

     2 0 0 6 年 1 1 月 二 版 一 刷

     1 9 9 8 年 6 月 二 版 二 刷

定  價 新 臺 幣 4 5 0 元

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