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CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
INTRODUO
A justia administrativa poder defi nir-se, com Vieira de
Andrade,
como
o
conjunto
institucional
ordenado
normativamente

resoluo
de
questes
de
direito
administrativo , nascidas de relaes jurdico -administrativas
externas , atribudas ordem judicial administrativa e a julgar
segundo um processo administrativo especfi co . esta uma
noo estrita da justia administrativa, que rene e combina os
critrios: material (porque versa sob re relaes jurdicas
administrativas que sejam de direito administrativo ), funcional
(soluciona litgios que se apresentem como questes jurdicas
externas a solucionar por um tribunal) e orgnico-processual
(a justia administrativa compreende somente as questes
atribudas ordem judicial dos tribunais administrativos e, por
essa via, sujeitas a um processo especial de julgamento).

CAPTULO I A QUESTO DOS MODELOS DE JUSTIA


ADMINISTR ATIVA
Confrontaram- se historicamente dois modelos de justia
administrativa: um
Modelo
Objectivista e um Modelo
Subjectivista . Critrios distintivos:
a) quanto funo do contencioso : o primeiro visa, em primeira
linha, a defesa da legalidade e do interesse pblico , o segundo
a tutela de direitos ou posi es jurdicas individualizadas dos
particulare s ;
b) quanto ao objecto do processo : um processo que versa
sobre um acto ou sobre a legitimidade do exerccio do poder
administrativo , ou um processo que coloca a tnica na leso
das posies jurdicas subjectivas do interessado ;
c) outros critrios: consoante a entidade competente para o
controle um autoridade administrativa ou pode ser um juiz ;
consoante o juiz apenas pode determinar a anulao dos A A
ilegais ou possui poderes de plena jurisdio ; consoante a
execuo das sentenas depende um juzo de oportunidade da
Administrao ou efectivamente vincula a sua actuao ;
consoante o controlo da actuao da Administrao total
(incluindo a sua actividade interna) ou apenas um controlo de
legalidade , etc.
So assim, vrios os parmetros ou p ressupostos que podem
indicar num ou noutro sentido: o entendimento do Princpio da
separao de poderes entre a Administrao e os tribunais, o

2
tipo e o grau de vinculao jurdica da actividade
administrativa , o conceito de interesse pblico (que engloba
igualmente a considerao dos inte resses privados em presena)
ou as garantias fundamentais dos administrados .
Assim, a opo actu al por um modelo processual de justia
administrativa h-de necessariamente referir- se ao contexto
resultante da evoluo referida, sendo tendncia dos dias de
hoje a opo por um modelo subjectivista ainda que no puro : a
Administrao tem o dever de executar as sentenas dos
tribunais
administrativos,
os
modelos
org anizativos
administrativistas esto ultrapassados (j que ningum defende
que
o
poder
de
deciso
em
matria
de
contencioso
administrativo deva caber a rgos da Administrao activa ),
etc.

Os Modelos Organizativos :
A) Tendo em conta o rgo a quem atribuda a competncia
para decidir (rg os da Administrao activa , tribunais, ou
autoridades judicirias estes ltimos rgos administrativos
independentes, com funes de controle ), pode-se dizer que
existem 3 modelos bsicos de organizao ou Modelos
organizativos
1- Modelo administrativista o modelo do administradorjuiz, de autotutela , de jurisdio reservada ou conservad a ,
em que a deciso fi nal dos litgios administrativos compete aos
rgos superiores da Administrao activa para este modelo
contribui a mxima julgar a administrao ainda
administrar o modelo do Estado liberal , no qual o
contencioso visto como instrumento de re alizao dos
interesses pblicos estaduais , existe manifesta indife rena
perante o poder judicial , e defende-se um modelo de separao
dos
poderes
que
atribui
um
carcter
de
liberdade

Administrao estadual, sujeita apenas fi scalizao poltica .


2- Modelo judicialista a deciso das questes jurdicas
administrativas cabe a tribunais integrados numa ordem judicial ,
segundo a mxima de que julgar a Administrao (ainda)
verdadeiramente julgar o modelo actual , que parte do
princpio de que tod a a actividade administrativa est
subordinad a ao Direito e, por isso, sujeita a fi scalizao judicial .
3- Modelo judiciarista ou quase-judicialista o modelo de
jurisdio delegada ou transferida , em que a resoluo dos
litgios
relativos

Administrao
cabe
a
autoridades
judicirias ,
a
rg os
administrativos
que,
embora
independentes , so alheios org nica dos tribunais judiciais .

3
Trata-se de um modelo intermdio na transio dos modelos
administrativistas para os modelos judicialistas
4- Modelos mistos Modelo administrativista mitigado e
Modelo judicialista mitigado : quanto ao primeiro , a deciso
fi nal
sob re
as
questes
contenciosas
cabe
a
rg os
administrativos superiores (embora estes se designem por
tribunais administrativos ), embora implique um procedimento
jurisdicionalizado que conta com a interveno de rgos
administrativos independentes, a quem cabe dar o seu parecer
em ordem a temperar o arbtrio da actividade administrativa e,
desse modo, assegurar a garantia legal dos particulare s ; quanto
ao
segundo ,
as
decises
contenciosas
so
dadas
por
verdadeiros tribunais judiciais , mas as sentenas por eles
ditad as no tm verdadeira fora executiva ou esta encontra-se
limitada perante a Administrao (esta sujeita a publicao por
esta, ou dependendo da boa vontade administrativa em
executar).
Concluso :
os
modelos
administrativistas ,
puros
ou
mitigados, j no existem actualmente e a generalidade dos
pases adoptou modelos organizativos judicialistas , tendo -se
tornado inquestionvel, com a emergncia do Estad o de Direito
social, a jurisdicionalizao plena do contencioso administrativo .

Os Modelos processuais ou operativos :


1- Modelo francs (justice retenue )
a) um modelo tipicamente administrativista mitigad o ;
b) Contempla um contencioso administrativo comum por
natureza ou por defi nio , constitudo pelo recurso de
anulao de AA um recurso de mera legalidade (basead o no
excesso de poder ou na violao de lei ), sucessivo
(pressupe uma deciso administrativa prvia , re al ou fi ccionada
como acto tcito ou silente) e limitado (o juiz analisa o A A,
anulando ou no , sendo difi cultada a execuo das sentenas
por parte da Administrao), bem como um contencioso
complementar ou por atribuio , constitudo por outros meios
de
aco
em
tribunal
(em
matria
de
contratos
administrativos e de responsabilidade civil ), sendo este um
contencioso de plena jurisdio , embora com os limites supra
apontados;
c) Contempla um regime processual de natureza nitidamente
objectivista (o processo feito a um acto onde tudo se
desenrola no sentido da proteco da legalidade da actu ao
administrativa )
2- Modelo alemo (porque
Mundial , re cebeu infl uncias

instaurado aps a II Guerra


do direito anglo-saxnico , que

4
preconizava
uma
prote co
judicial
efectiva
dos
administrados ):
a) um modelo judicialista : institui-se a jurisdicionalizao
total (material , processual e orgnica ) do contencioso
administrativo , isto , a instituio de uma verdadeira justia
administrativa , dentro da lgica prpria comum a todos os
tribunais;
b) Reconhecem-se meios de aco de jurisdio plena quando
estejam em causa di reitos ou posies jurdicas subjectivas dos
cidados , independentemente da prtica de A A lesivos (deixando
de se re conhecer o recurso contencioso de anulao como o
ncleo essencial do sistema);
c) Acentuao dos aspectos subjectivistas no processo
administrativo, designad amente no que diz respeito aos poderes
e deve res processuais das partes , aos efeitos da sentena ou
execuo das decises judiciais .
Concluso :
Comprovada
a
insufi cincia
dos
modelos
objectivistas para assegurar uma prote co judicial efectiva dos
di reitos dos particulares, ter- se-o ultrapassados os modelos
objectivistas puros, caminhando -se actualmente no sentido de
uma
tendncia
de
subjectivizao
da
justia
administrativa . No se pode, porm, ignorar que a fi nalidade
da justia administrativa, a de assegurar a juridicidade da
actividade administrativa, no passa apenas pela proteco
jurdica dos di reitos e interesses dos particulares , inclui tambm,
seno principalmente, a garantia da prossecu o do inte resse
pblico, a defesa da legalidade (e, por consequncia, tambm
dos interesses dos particulares , sob retudo de interesses
difusos).
Nestes termos, diremos, com Vieira de Andrade , que a opo
mais adequada para o legislador ser uma constru o normativa
que combine, sem precon ceitos, aspectos de ambos os modelos ,
aproveitando, na medida do possvel, as vantagens de cada um .

CAPTULO II A EVOLUO DO
ADMINISTR ATIVA EM PORTUGAL

SISTEMA

DE

JUSTIA

O incio do contencioso administrativo em Portugal te r-se- dado


na poca liberal , com a instaurao do Princpio da
separao de poderes e, com ele, do Princpio da
legalidade . Para Vieira de Andrade , porm, concebe-se a
existncia
de
uma
fase
pr-histrica
da
justia
administrativa , iniciada no perodo medieval .
Na poca medieval , de facto, o poder real, embora no
reconhecendo formalmente a sua submisso a um poder judicial

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autnomo, admitia, tendo como fonte o costume , a existncia de
mecanismos jurisdicionalizad os contra alguns aspectos da
actu ao administrativa, no sentido de defender os direitos dos
particulare s lesados ao Estad o medieval j se chamou, por
isso, Estado de manuteno de direitos . Na poca moderna ,
mantm-se a ideia de subordinao do poder a regras ou
princpios de di reito , que se traduz na existncia de mecanismos
de controle judicial de actividades ofi ciais. Na segunda metade
do sc. XVIII, com o aparecimento do Estado- de-polcia ,
mantm-se uma (ainda que menor)
esfera de direito
justicivel , admitindo -se ainda, com vista promoo do
interesse pblico , a reviso administrativa de actos da
Administrao,
designad amente
a
pedido
de
particulares
lesados.
I - A evoluo do modelo organizativo do contencioso
administrativo portugus :
So 3 as fases decisivas nesta evoluo, tendo em conta as
entidades competentes para a deciso dos litgios suscitados
pela actividade administrativa
1 Fase (poca liberal 1832-1924 ) corresponde ao supra
citado Modelo francs
a) a nvel local, tratou-se de um modelo judiciarista ou quase
judicialista : os litgios relativos actividade administrativa
eram submetidos aos chamados Conselhos, que eram rg os
administrativos superiores independentes com competncia
decisria , no integrados na ordem judicial
b) a nvel central , surge, com a criao do Conselho de Estado
em 1845, um modelo administrativista mitigado , que conta
com a interveno consultiva do Conselho de Estado (ou, a partir
de 1870, do STA ), sujeita a homolog ao do Governo . Note-se
que o Conselho de Estad o era um rg o administrativo
independente superior que conhecia dos recursos das decises
de 1 instncia .
2 Fase (Estado Novo 1933-1976)
Nesta fase, desenvolve-se um sistema de tribunais
administrativos : ao nvel do poder local, o contencioso era
protagonizado pelas auditorias administrativas , ao nvel
central, pelo STA. Eram ambos rgos independentes , no
integrados na orgnica dos tribunais comuns , sendo a sua
natureza administrativa ou jurisdicional discutida pela doutrina:
a) para alguma doutrina, tratava-se de rgos administrativos
(Posio de Marcello Caetano , Freitas do Amaral ), que por
isso considerava estarmos diante de um modelo organizativo
judicirio ou quase-judicialista (at porque os juzes
administrativos eram nomeados pelo Governo );

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b) para outros, tratava-se de verdadeiros rgos judiciais
(Afonso Queir , Rui Machete , Barbosa de Melo ), estando
ns, segundo esta posio, diante de um modelo judicialista
mitigado , at porque as decises disciplinare s do Conselho
superior re spectivo estavam sujeitas a homologao pelo
Primei ro -Ministro , ao mesmo tempo que as sentenas de tais
instncias jurisdicionais tinham uma fora executiva limitada .
3 Fase (CRP de 1976 )

Institui-se
decisivamente
um
Modelo
organizativo
judicialista , de contencioso integralmente jurisdicionalizado ,
atribudo a uma ordem judicial autnoma , embora de
competncia especializada :
a) os tribunais administrativos so verdadeiros tribunais ,
integrados numa ordem judicial , a quem compete a jurisdio
comum em matria administrativa Arts. 209, n.1, b) e
212, n.3 CRP
b) Estabelecem-se garantias de autonomia e de imparcialidade
dos juzes administrativos , bem como de autog overno da
respectiva magistratura
Concluso : O contencioso administrativo portugus passou de
um modelo administrativista mitigado para um modelo
judicialista , passando por um modelo quase judicialista ,
embora esta evoluo no tenha sido linear, tendo antes havido
momentos de interregno e de excepo , com avanos e recuos,
ao sabor da discusso doutrinria e da luta poltica (veja-se o
modelo judicialista mitigado que vigorou de 1926 a 1930, ou o
modelo administrativista puro do Ministro-juiz que tivemos
entre ns entre 1846 e 1848).

II

A
evoluo
do
modelo
processual
de
justia
administrativa em Portugal
So aqui igualmente de considerar 3 pocas distintas:
1 - De 1832 a 1982 ( um perodo de 150 anos , que atravessa
as mudanas polticas de 1910/11 e 1926/33 , e que passa pela
CRP de 1976 e pela ap rovao do regime da execuo das
sentenas dos tribunais administrativos )
Este perodo corresponde ad opo entre ns do Modelo
francs , em que o contencioso -regra se con substanciava no
recurso de anulao de AA , de base claramente objectivista ,
admitindo -se um contencioso de plena jurisdio em matrias
limitadas (como as aces sobre contratos, responsabilidade ou
certos
recursos
eleitorais ).
Neste
perodo,
a
jurisdio
administrativa vista como uma jurisdio limitada , quer no
plano substancial (restrio dos meios de acesso ), quer no

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plano processual (tutela reduzida dos particulares ), quer no
plano funcional (pode res de controle judicial diminudos ):
a) Do ponto de vista material ou substancial , valia o
Princpio da enumerao : o contencioso -regra era o do re curso
contra actos e, como meio cautelar , o pedido de suspenso de
efi ccia . Havia ainda um contencioso por atribuio (caso das
aces
por
respon sabilidade
civil
e
de
contratos
administrativos), que era de plena jurisdio ;
b) Do ponto de vista processual , afi rma-se uma clara posio
dominante da autoridade administrativa manifestada, por
exemplo, na difi culdade da obteno de informaes sobre o
procedimento e sobre os fundamentos da deciso , nas limitaes
dos meios de prova ou na tutela cautelar defi ciente -, um
formalismo excessivo e desrazovel do recurso , bem como
uma ordem de conhecimento de vcios , com a prioridade para
os vcios formais , que conduzia frequentemente a sentenas
inteis
c) Do ponto de vista funcional , a jurisdio administrativa
detm pode res limitados , quer pela necessidade de deciso
administrativa prvia , quer pela excluso do controle judicial do
uso de poderes discricionrios , quer pela regra da proibio de
condenao e de injuno judicial contra as autoridades
administrativas.
2 - Reviso constitucional de 1982
Com a alterao da legislao processual de 1984/85 (ETAF e
LPTA), assiste-se a um alarg amento do mbito do contencioso
administrativo e a uma intensifi cao da p roteco dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos cidados (subjectivizao
do modelo de justia administrativa ):
a) Do ponto de vista substancial , alarg am-se os meios de
acesso aos tribunais administrativos , prevendo -se a nova aco
de reconhecimento de direitos e interesses legtimos (subsidiria
em face do contencioso -regra que continua a ser o recurso
contencioso contra actos), bem como a nova fi gura impugnatria
do pedido de declarao de ilegalidade de normas (abrangendo
tambm os regulamentos );
b)
Do
ponto
de
vista
processual ,
assiste-se
a
um
aperfeioamento da tutela judicial dos cidados , que vm a sua
posio ser mais equilibrada com a dos rgos administrativos (o
recurso menos um processo feito a um acto e mais um
processo
de
partes ).
Prevem-se
ainda
novos
meios
acessrios, as intimaes .

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c) Do ponto de vista funcional , verifi ca-se uma intensifi cao
dos pode res do juiz administrativo no mbito dos meios
impugnatrios ,
bem
como
uma
ampliao
(relativa)
da
possibilidade de o juiz dirigir Administrao sentenas
condenatrias, intimaes e injunes , decorrentes das novas
aces
e
dos
novos
meios
acessrios

a
jurisdio
administrativa , porm, ainda aqui uma jurisdio limitada
(embora menos limitada ), em comparao com a plena
jurisdio dos tribunais judiciais .
3 - Reviso constitucional de 1989
considerad a por Vieira de Andrade o marco inicial de uma
nova fase de evoluo do modelo processual de justia
administrativa , considerando - se aqui defi nitivamente o acesso
justia
administrativa
como
direito
fundamental
dos
administrados
a
uma
proteco
jurisdicional
efectiva
(substancial e procedimental), di reito esse que vem a ser
considerado anlogo aos D,LG (Cf r. Arts. 17 e 18 CRP ). Alm
disso, institui-se a jurisdio administrativa como jurisdio
obrigatria , a qual defi nida como a jurisdio comum em
matria de relaes jurdicas administrativas (cf r. os actuais
Arts. 209, n.1, b) e 212, n.3 CRP ).
a) No plano substancial , a jurisdio administrativa
considerada a jurisdio especializad a nas questes jurdico administrativas , nascidas das relaes jurdicas de direito
administrativo, que implica, para que os tribunais possam
cumprir a sua funo, a plenitude dos meios de acesso
jurisdio administrativa ;
b)
No
plano
processual ,
refora-se
um
Princpio
de
favorecimento do processo , admitindo -se, entre outras
medidas, as providncias cautelares no especifi cadas , etc.
c) No plano funcional , a jurisdio administrativa deixa de
poder ser considerada uma jurisdio diminuda em face da
jurisdio dos outros tribunais. Desde logo, os juzes passam a
poder controlar o uso de pode res discricionrios em funo de
um conjunto de princpios jurdicos fundamentais , detendo os
tribunais todos os pode res normais de condenao e de injuno,
tendo apenas por limite a separao dos poderes , isto , a
autonomia
do
poder
administrativo
(o
ncleo
da
discricionariedade) e a autoridade do acto administrativo (a
fora do caso julgado do acto torn ado impugnvel ).
Com a R/C de 1997, avana- se no sentido da plena jurisdio
administrativa , desde logo consagrando -se exp ressamente o
Princpio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos cidados (Art. 268,

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n.4), princpio que apenas resultava implicitamente da
redaco anterior. So muitas as manifestaes da tutela judicial
efectiva ento afi rmada: o abandono da ideia do re curso contra
actos como contencioso-regra , a possibilidade de o juiz condenar
a Administrao na prtica de A A devidos , a consagrao de uma
prote co cautelar adequada . Tem-se evoludo assim, no sentido
de um aperfeioamento das garantias das posies
jurdicas substantivas dos cidados , continuando a norma
constitucional a ser o motor dessa evoluo, fi nalmente
concretizada ao nvel da legislao ordinria com a reviso do
contencioso administrativo ocorrida em 2003 .
Apesar, porm, de a Constituio pr o acento tnico na
garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos administrados , tal no deve ser interpretado como
imposio constitucional de um modelo subjectivista de justia
administrativa . Com efeito, a concretizao desse modelo cabe
ao legislador ordinrio que, no uso da sua liberdade constitutiva,
pode optar por diversas frmulas de instituio da justia
administrativa , desde que respeite o quadro constitucionalmente
estabelecido
(concretamente,
o
modelo
organizatrio
judicialista e a proteco efectiva dos direitos dos
administrados). Na realidade, desde logo o Art. 268 CRP no
pretende estabelecer uma regulamentao global da justia
administrativa,
mas
apenas
defi nir
as
garantias
dos
administrados nas suas relaes com a Administrao . No
assume, assim, uma funo densifi cadora , no pretendendo
regular em pormenor o processo administrativo, deixando tal
taref a de conformao dos seus aspectos fundamentais ao
legislador ordinrio .
Antes da reforma do contencioso administrativo, tnhamos entre
ns um contencioso de natureza mista, de base objectiva
(ainda centrad a no contencioso de anulao ), mas temperado e
complementado com intenes normativas e com meios
destinados em primeira linha proteco dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos administrados . Aps a
reforma, o legislador, tal como j era previsvel e desejvel, ter
optado claramente por um sistema claramente subjectivista ,
responsabilizando os juzes pela fi scalizao efectiva da
juridicidade administrativa, ainda que no tenha desp rezad o as
bvias vantagens do sistema objectivista , atribuindo por isso
Administrao
a
responsabilidade
pelas
escolhas
mais
convenientes para a re alizao dos interesses da comunidade.
PARTE I DISPOSIES FUNDAMENTAIS
A Parte Geral do novo CPTA, a que corre sponde o Ttulo I, abre
com um Captulo I dedicado s Disposies fundamentais .

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Art. 1 - re tomando o que era j dito no Art. 1 LPTA ,
consagra o princpio segundo o qual as leis que regulam o
contencioso administrativo no pretendem ser exaustivas . Isto ,
os novos CPTA e ETAF defi nem o regime base aplicvel
matria de contencioso administrativo mas, nas matrias para as
quais esteja previsto um regime especial, ser supletivamente
aplicvel a Lei Processual Civil (maxime o CPC), ainda que com
as necessrias adaptaes .
Art.s 2 e 3 - assumem a fi losofi a de base do regime:
Art. 2 - Princpio constitucional da tutela jurisdicional
efectiva: tal como p revisto no Art. 2 CPC , prev que a todo o
di reito ou interesse legalmente p rotegido corre sponde uma
aco , no sentido de que toda a posio jurdica sustentada em
normas ou princpios de Direito encontra na lei o meio adequado
sua actuao perante os tribunais administrativos . O n.2 do
preceito, que consag ra um elenco meramente exemplifi cativo ,
confi rma a ideia de que todo o tipo de pretenses passa a poder
ser deduzido perante os tribunais administrativos . Consagra- se,
assim, um regime oposto ao regime fran cs , no qual os tribunais
administrativos tm poderes de pronncia limitados . Algo que
se relaciona com o princpio seguinte:
Art. 3 - Princpio da plena jurisdio dos tribunais
administrativos : Pressupe e ao mesmo tempo implica que aos
tribunais administrativos seja re conhecido o poder de emitir todo
o tipo de pronncias contra a Administrao , salvo as actu aes
desta basead as em critrios de convenincia e oportunidade .

Cumulao de pedidos O art. 4 estabelece o Princpio da


livre cumulabilidade de pedidos , desde que entre eles se
estabelea uma certa relao de conexo que a justifi que a
cumulao ( Art. 4 n.1 ) e mesmo que aos pedidos cumulados
correspondam diferentes formas de processo (Art. 5 n.1 ). o
caso dos pedidos exemplifi cativamente previstos no Art. 2
n.2 e 37 n.2 , bem como no Art. 4 n.2 .
O Cdigo afasta possveis obstculos para a Cumulao de
Pedidos:
* regras de competncia dos Tribunais (artigos 16 e ss.) por
exemplo, o artigo 21 p rev um conjunto de solues que visam
dar resposta a problemas relacionados com a competncia dos
tribunais, em casos de cumulao de pedidos.
* tramitao do p rocesso normalmente, os processos no
correm uma tramitao nica. Existe, por assim dizer, uma
tramitao base, mas em certos casos seguem uma tramitao
especial/especfi ca (ex: Cdigo Processo Civil).

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Assim, os pedidos especiais que seguem uma tramitao
especfi ca podiam ser um obstculo cumulao de pedidos;
num p rocesso poderia haver vrios tipos de tramitao. A
soluo est prevista no artigo 5: se corre spondem a formas de
processos diferentes entre si, os pedidos seguem a forma de
aco administrativa especial.
Igualdade das partes Art. 6: Tal como prev o homlogo
Art. 3-A CPC , consagra-se a possibilidade de os tribunais
administrativos aplicarem sanes a qualquer das partes por
litigncia de m f (incluindo, no entendimento actual contrrio
ao
tradicional,
as
prprias
entidades
administrativas )

importante contributo para esta igualdade a obrigatoriedade


das partes ao pagamento de custas (Art. 189). O tribunal deve
assim,
na
prossecuo
deste
objectivo,
actu ar
com
imparcialidade , auxiliando e informando do mesmo modo
qualquer uma das partes, em ordem a garantir a sua igualdade
no processo.
Promoo do acesso justia Art. 7: visa combater o
facto de muitas vezes os tribunais emitirem meras decises de
forma e no de mrito , em virtude do facto de estas ltimas
estare m sujeitas a pressupostos processuais rgidos (ser o acto
contra o qual o particular pretende reagir impugnvel ? Qual
afi nal, no seio do complexo aparelho administrativo do Estado, o
rgo que praticou o acto lesivo da esfera jurdica do particular?
vide, como solues, os Arts. 10 n.2 ; 54 n.1 e 58 n.4 ,
respectivamente). Preceito complementar a estas solues
concretas de que demos exemplo assim o Art. 7, que
promove o julgamento do mrito das causas , fundado no
princpio latim do in dubio pro actione . Este artigo impe ao juiz
o dever de, em caso de dvida, interp retar as normas
processuais num sentido que favorea a emisso de pronncia
sobre o mrito das pretenses formuladas.
Cooperao e boa f processual Art. 8 (vide tambm, a
ttulo supletivo , os Arts. 266-266-B CPC ): cabe sobretudo
referir as particularidades a este nvel contidas nos seus n.s 3
e 4, nos termos dos quais se impe Administrao o dever de
remeter o processo (cfr. Art. 1, n.2 CPA ) ao tribunal e de lhe
dar conhecimento das supervenincias re sultantes da sua
actu ao . Encontramo - nos no domnio das relaes jurdicas no
paritrias estabelecidas entre a Administrao (enquanto
potentior persona que desenvolve o exerccio de pode res de
autoridade) e os particulare s, o que poderia levar aquela a
monopolizar os documentos respeitantes matria do litgio ou,
j no decurso do processo, a praticar actos unilaterais de
autoridade (ou a omitir os devidos), que justifi cam a proteco

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da contraparte atravs desta obrigao de cooperao e boa
administrao da Administrao para com o tribunal . Em resumo,
o princpio estabelece que a entidade administrativa envolvida
num p rocesso tem o dever de levar ao conhecimento do tribunal
os actos administrativos que pratica na pendncia do mesmo que
cujos efeitos se projectem sobre o objecto do litgio.
Para Aroso de Almeida , este especial dever de cooperao
estende-se ainda:
a) necessidade de comunicao da supervenincia do A A cuja
ilegal omisso ou re cusa tinha dado origem ao litgio ou, em
todo o caso, de um A A sob re a matria (cf r. Art. 70);
b) comunicao dos A A praticad os por outra entidade que no
a entidade administrativa envolvida no processo , desde que a
sua prti ca seja do conhecimento desta;
c) comunicao de tod as as operaes materiais (e no
somente actos jurdicos ) susceptveis, na pendncia de um
processo, de alterar o quad ro material da relao . A lei prev
ainda casos em que o conhecimento de tais supervenincias,
relativas prti ca de novos actos da Administrao na
pendncia do processo, determinem a modifi cao objectiva
da instncia , de que falaremos mais adiante (cf r. Arts. 63-65
e 70).

PARTE II DAS PARTES E DA LEGITIM IDADE PROCESSUAL


Ainda dentro do Ttulo I relativo Parte Geral, o CPTA conhece
um Captulo II dedicado s Partes Arts. 9 e ss.
Esta seco omite aspectos relativos personalidade e
capacidade judicirias , que sero regulados pelos Arts. 5 e ss.
CPC.

CAPTULO
I

A
LEGITIMIDADE
PROCESSUAL
NO
CONTENCIOSO ADMINISTR ATIVO
A autonomizao do tratamento da legitimidade processual no
mbito do CPTA justifi ca-se pela relevncia das especifi cidades
que, a diversos nveis, o contencioso administrativo apresenta
neste domnio, distintas do que resulta da teoria geral do
processo adoptada em p rocesso civil.

Legitimidade activa Art. 9 CPTA


As solues consagradas no Art. 9 n.s 1 e 2 retomam, no
essencial,
as
solues
dos
Arts.
26
e
26-A
CPC ,
respectivamente. O regime geral consta do Art. 9 n.1 e

13
corresponde ao que estabelece o Art. 26 n.3 CPC . O preceito
consagra a legitimidade p rocessual como um pressuposto
processual ou condio para a obteno de uma pronncia de
mrito (e no mera condio de procedncia da aco ), cuja
titularidade se afere por referncia s alegaes produzidas
pelo autor, ou seja, ser parte legtima no processo quem
alegue ser parte na relao material controvertida . A
legitimidade activa tanto pode caber a parti culares como a
entidades pblicas , podendo tanto uns como outros envolve r-se,
portanto, em relaes jurdico -administrativas cujo destino
tenham inte resse em submeter ap reciao dos tribunais
administrativos. So fi gurveis neste mbito as relaes
jurdico -administrativas estabelecidas entre particulare s e a
Administrao mas tambm os litgios inte r-administrativos
(entidades pblicas contra outras entidades pblicas) e interprivad os (particulares contra outros particulare s).
Disposies especiais em relao ao regime geral encontram-se
desde logo no Art. 9 n.2 , pre ceito equivalente ao Art. 26-A
CPC, que admite a extenso da legitimidade p rocessual a quem
no alegue ser parte na relao material submetida apreciao
do tribunal . Designadamente, a certas entidades a quem cabe o
exerccio do direito de aco popular (cfr. Art. 52 n.3 CRP )
para defesa dos valores ali previstos, nos termos da lei ( Lei n.
83/95, de 31 de Agosto , sobretudo os seus Arts. 2, 3 e 13
e ss.): MP e autarquias locais e, em geral, a qualquer pessoa
singular enquanto memb ro da comunidade est em causa um
processo especial , nos termos da citada lei a qual, porm,
apenas contempla alguns aspectos da tramitao desse p rocesso
especial. Em resumo, qualquer cidado, no gozo dos seus
di reitos civis e polticos ( Art. 2, n.1 da Lei n.83/95 ), tanto
pode dirigi r-se aos tribunais administrativos em defesa dos
valore s enunciad os no Art. 9 n.2 para, por exemplo, impugnar
um acto administrativo ofensivo dos mesmos , como para pedir a
condenao da Administrao a abster- se de re alizar certas
operaes materiais . Para tal, os pode res de propositura e
interveno processual a previstos devero observar, para alm
das regras gerais , as regras especfi cas de tramitao e sobre a
deciso judicial que resultam dos artigos citados da Lei
n.83/95 .

Excepes ao art. 9, n.1 : legitimidade activa nas aces


sobre contratos administrativos e no mbito da aco
administrativa especial :
A) Legitimidade activa nas aces sobre contratos Art.
40 CPTA : ao contrrio da soluo tradicion al do Art. 825 do
Cdigo
Administrativo ,
as
aces
sobre
contratos
administrativos deixam de poder ser propostas somente pelas

14
entidades contratantes , isto porque, quer na fase pr-contratual
quer na fase de execuo contratual, releva o interesse pblico
e de tercei ros interessados , nomeadamente no que diz respeito
discusso sobre a validade dos contratos. Quais ento esses
terceiros alheios contratao que passam a estar legitimados
para invocar a sua invalidade total ou parcial? Art. 40, n.1
CPTA
1 - MP e outros detentores da aco pblica Art.s 51
ETAF e 40, n.1, al. b) CPTA (semelhante ao Art. 77, n.1 ,
quanto
ao
contencioso
da
omisso
ilegal
de
normas
regulamentares )
2 - Quem haja tomado parte no procedimento prcontratual (ex: concurso pblico ) e nesse momento se tenha
sentido lesado nos seus direitos ou interesses por alegadas
ilegalidades a cometidas Art. 40, n.1, al. d) situao
mais frequente : o candidato que, tendo sido p reterido num
concurso,
considere
que
o
mesmo
est
inquinado
de
ilegalidades que comprometem a validade de um contrato, e
desde que haja impugnado tempestivamente os actos p rcontratuais por ele considerad os ilegais, pode impugnar o
prprio
contrato
celebrado,
fazendo
valer
a
invalidade
(consequente) que para ele resulta das ilegalidades cometidas
na fase pr-contratual cf r. tambm os Art.s 4, n.1, al. b)
ETAF e 63, n.2 CPTA .
3 - Alegada desconformidade entre o clausulado do contrato e
os termos da adjudicao feita na fase pr-contratual nele
foram includas clusulas que nele no deveriam constar, por
no serem compatveis com os termos em que foi feita a
adjudicao ideia de vinculao da Administrao s regras
que presidiram ao procedimento pr-contratual Art. 40,
n.1, al. e)
4 - Art. 40, n.1, al. f) neste caso, o inte ressado no
participou no procedimento pr-contratu al mas teria interesse e
poderia ter participado no caso de lhe terem sido propostas
aquelas
condies
(e
no
outras)
que
acabaram
por
fundamentar a celebrao do contrato (assim considerado
ilegal ); isto , quem alegue que o clausulado no corre sponde
aos termos que tinham sido inicialmente estabelecidos e que
justifi cadamente
o
tinham
levado
a
no
participar
no
procedimento p r-contratual, embora p reenchesse os requisitos
para o efeito.
5 - Inte ressad o que tenha sido prejudicado pelo facto de no ter
sido, pura e simplesmente, adoptado o procedimento p rcontratual exigido por lei Art. 40, n.1, al. c) : caso

15
paradigmtico do inte ressado em participar num concurso
pblico cuja re alizao a lei impunha, quando a Administrao
afi nal no proceda sua realizao, porventura optando
ilegalmente pela concluso de um ajuste directo (escolha
discricionria do candidato por parte da Administrao) e
celebrando, desse mod o, um contrato tambm ele ilegal .
6 - Quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado
nos seus direitos ou interesses pela execuo do contrato
Art. 40, n.2 estende a legitimidade para a propositura das
aces dirigidas a obter a execuo de contratos (cf r. Art.
187 CPA):
a) Partes na relao contratu al
b) P.S. ou P.C. portad oras de direitos ou interesses legalmente
protegidos, em funo dos quais as clusulas tenham sido
estabelecidas
c) Ministrio Pblico
e) Destina- se a evitar que, na sua execuo con creta, o contrato
venha a sof rer desvios que se consubstanciem numa alterao
das condies objectivas luz das quais foram avaliadas as
capacidades dos candidatos adjudicao na fase pr-contratual
(Carlos Cadilha )
B) Legitimidade activa na aco administrativa especial
Art.s 55, 68, 73 e 77
O novo CPTA consagra, no Art. 46, n.2 , quatro tipos de
pretenses submetidas nova forma de processo designada por
Aco administrativa especial , tramitada nos termos dos
Art.s 78 e ss . Por seu turno, nos Art.s 50 e ss ., o CPTA
estabelece um conjunto de requisitos de que depende a actuao
em juzo desses quatro tipos de pretenses especiais, referindo se designadamente questo da legitimidade para a deduo
das mesmas. No mbito desta nova forma de processo est bem
patente a fi losofi a do novo contencioso administrativo , numa
busca de um equilbrio entre dimenso subjectiva e objectiva :
aquela forma de p rocesso destina-se a prop orcionar aos cidados
a mais efectiva tutela dos seus direitos e interesses ao mesmo
tempo que diz respeito ao exerccio de poderes de autoridade
por parte da Administrao no respeito pelo Princpio da
Legalidade e ao abrigo da prossecuo do interesse pblico .
Vejamos agora os requisitos relativos legitimidade activa no
mbito de cada uma dessas quatro pretenses: impugnao de
A A, condenao prtica de A A legalmente devido, impugnao
de regulamentos e declarao de ilegalidade por omisso de
regulamento.

16
B)1

Legitimidade
para
a
impugnao
de
actos
administrativos Art. 55, n.1
a) Quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal ,
designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos
ou interesses legalmente protegidos. Interesse directo e
pessoal signifi ca que a legitimidade individual para impugnar
A A no tem de se basear na ofensa de direitos ou interesses
legalmente protegidos , bastando -se com a ci rcunstncia de o
acto estar a p rovocar, no momento em que impugnado, efeitos
desfavorveis na esfera jurdica do autor , de modo que a
anulao ou nulidade do mesmo lhe trar pessoalmente
vantagens
directas
ou
imediatas
de
ndole
jurdica
ou
econmica .
Interesse pessoal nico verdadeiro pressuposto p rocessual
da legitimidade daquela frmula, exige que a utilidade que o
interessado pretende obter com a anulao ou declarao de
nulidade do acto seja uma utilidade pessoal , que ele
reivindique para si prprio , ou seja, porque o impugnante o
titular do interesse em nome do qual se move o processo
legitimidade processual ;
Interesse directo um inte resse actu al , existe uma situao
efectiva de leso que justifi ca a utilizao do meio impugnatrio .
Ou seja, aqui est em causa a averiguao da real necessidade
efectiva de tutela judiciria , a existncia de um interesse
processual ou interesse em agir , no propriamente uma
questo de legitimidade .
Esta legitimidade assiste a quem alegue a titularidade de tal
interesse , bastando - se portanto a alegao dessa titularidade e
no sendo necessria a verifi cao da efectiva titularidade da
situao jurdica invocada pelo autor.
b) titulare s do direito de aco pblica , nomeadamente MP
(Art. 51 ETAF )
c) P.C. pblicas (relaes inte r-administrativas ) e privadas,
quanto aos direitos que lhes cumpra defende r. Quanto s
pessoas colectivas pblicas, necessrio que o acto impugnado
contenda com os interesses legalmente estabelecidos como
atribuies dessa pessoa colectiva ex: quando a pessoa
colectiva destinatria do acto e este se repercute na sua
esfera jurdica (j no necessrio que o poder de impugnao
se inscre va no quadro das competncias de algum dos rgos
dessa pessoa colectiva). Admite-se ainda a possibilidade de
impugnao de A A por parte de associaes de qualquer ndole
(privad as), no re speito pelo Princpio da Especialidade , em
defesa dos di reitos e interesses dos seus associados .

17
d) Impugnao por parte de um rgo administrativo de uma
determinada pessoa colectiva de di reito pblico de actos
praticad os por outros rgos da mesma pessoa colectiva
e) Presidentes de rgos colegiais (Art. 14, n.4 CPA ) e
outras autoridades , em defesa da legalidade administrativa, e
somente nos casos previstos em lei avulsa
(ex: Presidente da Cmara)
f) Pessoas e entidades mencionadas no n.2 do art. 9 , menos
o MP, o qual dispe de uma legitimidade ilimitada prevista na al.
b) deste mesmo preceito
g) Art. 55, n.2 Aco popular ou autrquica
B)2 Legitimidade para pedir a condenao prtica de
actos devidos Art. 68, n.1
a) Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente
protegido , dirigido emisso do acto ilegalmente recusado ou
omitido (no se basta com a mera invocao, como na
impugnao de A A, pelo autor, da titularidade de um mero
interesse directo e pessoal ). A legitimidade para pedir esta
condenao pressupe, portanto, a prpria legitimidade para
requerer a prtica do acto nos termos do art. 67, n.1 , a
deduo do pedido de condenao prtica do acto depende da
prvia ap resentao de um requerimento que constitua a
Administrao no dever de decidir . S neste caso existe,
portanto, uma situao de omisso ou recusa juridicamente
relevante para o efeito de permitir uma posterior deduo de
um pedido de condenao contra a Administrao constituda
naquele dever, no cumprido.
b) Pessoas colectivas (pblicas ou privadas), quanto aos
di reitos e interesses que lhes cumpra defender.
c) MP, embora este aqui no intervenha com o genrico
propsito previsto no art. 51 ETAF . Esta alnea circunscreve
assim o mbito do exerc cio da aco pblica s situaes de
omisso ilegal em que (1) o dever de praticar o A A resulte
di rectamente da lei (sem dependncia de qualquer requerimento
prvio constitutivo desse dever), (2) que esteja em causa a
omisso de actos que conduz ofenda direitos fundamentais , (3)
ou um qualquer inte resse pblico especialmente relevante ou de
qualquer dos valores e bens referidos no art. 9, n.2 . A
actu ao do MP neste domnio no se basta com a tarefa de
assegurar o cumprimento da lei, exige mais a defesa de valores
constitucionalmente protegidos .

18
d) Pessoas e entidades mencionadas no art. 9, n.2 , salvo o
MP, cuja legitimidade (de mbito mais alargado) vem consagrada
na alnea anterior
B)3 Legitimidade para impugnar regulamentos Art.
73, n.s 1-4
O art. 46, n.2, al. c) fala das normas emitidas ao abrigo
de disposies de direito administrativo , as chamad as normas
regulamentares ou regulamentos.
No art. 73 esto previstas 4 categorias de pessoas e entidades
legitimad as a pedir a ilegalidade de normas eman adas no
exerccio
da
funo
administrativa,
isto
,
normas
regulamentares:
a) Quem seja prejudicado pela aplicao da norma ou possa
previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, desde que a
aplicao da norma tenha sido re cusad a por qualquer tribunal,
em trs casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade;
b) Quem seja directamente lesado por normas cujos efeitos se
produzam imediatamente, sem dependncia de actos concretos
de aplicao;
c) Qualquer pessoa e entidade mencionadas no art. 9, n. 2;
d)O MP tem o poder de pedir a declarao de ilegalidade com
fora obrigatria geral sem necessidade da verifi cao da recusa
de aplicao em trs casos concretos.
B)4 Legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade
por omisso de regulamentos Art. 77, n.1
a) MP a aco pblica p revista, neste domnio, sem
quaisquer limitaes (Art. 51 ETAF )
b) Pessoas e entidades referidas no art. 9, n.2
c) Quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao
de omisso
Legitimidade passiva Art. 10 CPTA
O regime regra vem previsto no art. 10, n.1 , que retoma o
essencial das solues previstas no art. 26 CPC . partida, a
legitimidade passiva pertence, assim, contraparte na relao
material controvertida, tal como esta confi gurad a pelo autor . O
autor deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente
estiver colocado, no mbito dessa relao, em posio
contraposta sua . Apesar de no s as entidades pblicas
pode rem ser demandadas ( art. 10, n.7 ), o CPTA dedica maior

19
ateno s situaes em que o so, desde logo por se rem as
situaes mais frequentes.
O anterior art. 26, n.2 LPTA tinha por base a ideia do
contencioso administrativo de tipo francs segundo a qual o
sujeito passivo dos processos de impugnao dos A A seriam os
rgos da Administrao Pblica , a quem era atribuda
personalidade judiciria , e no a prpria pessoa colectiva
Administrao . Nomeadamente, os p rocessos de impugnao e
de reconhecimento de direitos ou interesses eram intentados
contra o rgo que tivesse praticad o o acto impugnado ou contra
o qual fosse formulado o pedido ; nos restantes processos , como
as aces sob re contratos e sobre re sponsabilidade civil, as
mesmas tinham como sujeito passivo a prpria pessoa colectiva
envolvida na relao controvertida .
No novo CPTA, o n.2 do art. 10 vem consagrar que a parte
demandad a ser, nas aces que tenham por objecto aces ou
omisses de entidades pblicas, a prpria pessoa colectiva
pblica em causa, ou no caso do Estado, o Ministrio
respectivo . So trs as razes que apoiaram esta opo do
legislador, como vem dito na Exposio de Motivos do CPTA:
Razo terica: no parecem subsistir razes que sustentem a
diferenciao entre pessoa colectiva pblica e rg o dessa
mesma pessoa que praticou o acto se se entende que a aco
intentada contra a p rpria pessoa colectiva;
2 Razes prticas : A distino torna-se invivel no caso de
cumulao de um pedido de impugnao e de reparao dos
danos provocados pelo acto impugnado; objectivo de facilitar a
taref a do re corrente na identifi cao do autor do acto recorrido
Concluso :
quanto
s
aces
que,
no
contencioso
administrativo, sejam intentadas contra entidades pblicas , a
legitimidade passiva corresponde a essa mesma pessoa
colectiva e no a um rgo que dela faa parte . Se a aco
disser respeito a uma conduta activa ou omissiva de um rgo
do Estado que esteja integrado num Ministrio, a legitimidade
passiva ser assim do Ministrio a que o rgo pertena.

Excepo : A legitimidade passiva pertencer naturalmente a um


rgo administrativo e no pessoa colectiva ou ao Ministrio
a que esse rgo pertencer, se se tratar de um litgio entre
rgos de uma mesma pessoa colectiva pblica ex: litgio entre
CM e Assembleia Municipal do Porto art. 10, n.6 .
Outros desvios regra :
a) Estando em causa um processo contra a aco ou omisso de
um rg o administrativo integrado na cadeia hierrquica
bu rocrtica da Administrao , poder ser aquele a conduzir a
defesa da conduta adoptad a, nomeadamente atravs da

20
possibilidade de ser ele a designar o representante em juzo da
pessoa colectiva ou Ministrio Art. 11, n.5 . Mas nem aqui
o rgo adquire a legitimidade passiva.
b) Correspondendo embora a legitimidade passiva do processo
pessoa colectiva pblica, pode todavia o particular indicar na
petio o rgo que praticou o acto impugnado (quando o
identifi que ) ou aquele perante o qual tinha sido formulada a sua
pretenso, quando o prefi ra fazer , por razes de celeridade ou
ainda pelo facto de isso acontecer na nossa tradio processual
administrativa Art.s 10, n.4 e 78, n.s 2, al. e) e n.3 .
Se, porm, no exerccio desta faculdade, e comp rovada a
legitimidade passiva da pessoa colectiva pblica demandada, o
autor incorrer em erro quanto identifi cao do rgo , observarse- o disposto nos n.s 2 e 3 do art. 81 . O regime do art.
81, n.s 2 e 3 est condicionad o, pois, como vemos, ao
preenchimento do pressuposto do art. 78, n.3 , uma vez que
s pode operar no caso de ter havido erro quanto identifi cao
do rgo que cometeu o acto e no quanto p rpria pessoa
colectiva pblica demandada , caso contrrio seria de concluir
pela sua ilegitimidade passiva . Neste ltimo caso, dever- se-ia
de imediato corrigir a petio , por forma a assegurar o corre cto
prosseguimento da aco , com a devida citao da entidade a
quem efectivamente corresponde a legitimidade passiva Art.
88 CPTA.
Aces contra particulare s Art. 10, n.7
Daqui se retira a ideia de que os processos intentados perante
os tribunais administrativos no tm necessariamente de ser
dirigidos contra entidades pblicas, mas podem antes ser
dirigidos contra (ou tambm contra) particulares . O preceito
citado
tem
o
cuidado
de
distinguir
parti culares
de
concessionrios , por duas razes:
1 - Signifi ca que os particulares podem ser demandados a ttulo
principal , no apenas enquanto contra-interessados , pois j se
admitia que os concessionrios eram demandad os a ttulo
principal nos processos de impugnao de A A ( Art. 51, n.1,
al. d) ETAF);
2 - No se fala apenas dos particulares concessionrios de
bens, servios ou pode res pblicos , mas sim tambm dos
particulare s no concessionrios .
O Art. 37, n.3 desde logo um pre ceito exemplifi cativo da
hiptese de um particular demandar um outro particular perante
os tribunais administrativos . um pre ceito que refl e cte a ideia
de que as normas de Direito Administrativo tm em grande
medida particulare s por destinatrios , isto , so de di reito

21
administrativo muitas das relaes jurdicas estabelecidas entre
particulare s , como o caso paradigmtico das agresses
ambientais .
O art. 37, n. 3 CPTA traz uma novidade: um particular pode
processar outro particular, mesmo que no seja concessionrio,
num Tribunal Administrativo, com fundamento de violao de
vnculos de Direito Administrativo. Para ter legitimidade: tem de
haver uma ofensa; e tem de se pedir a interveno da
Administrao.
O mesmo preceito admite ainda a possibilidade de uma entidade
administrativa , agindo como particular ou numa relao de
igualdade com um outro particular, pedir a condenao deste
ltimo ao cumprimento de deve res que no possa ela prpria
exigir pela via legal da emanao de um acto administrativo .
Esta possibilidade enquadra- se desde logo na clusula geral do
n.1 do art. 37 , em particular na al. c) do n.2 do mesmo
artigo.
O Art. 100, n.3 outro preceito relevante para efeitos da
previso do Art. 10, n.7 (cfr. tambm o Art. 4, n.1, al.
e) ETAF ).
De notar ainda que, admitindo o art. 10, n.7 a possibilidade
de se rem demandados particulares no mbito de relaes
jurdico-administrativas que os envolvam com entidades pblicas
ou com outros particulares , admite igualmente a possibilidade
de serem constitudas situaes de litisconsrcio voluntrio
passivo ou pluralidade subjectiva sub sidiria do lado
passivo , quando se discutam relaes jurdicas que digam
simultaneamente respeito a entidades pblicas e privad as ,
aplicando -se, a ttulo supletivo, os art.s 27 e 31-B do CPC .

Situao jurdica dos contra-interessados :


O art. 10, n.1 consagra que tem legitimidade passiva ,
no s a outra parte na relao material controvertida , mas
tambm as pessoas ou entidades titulares de interesses
contrapostos aos do autor fi gura dos contra- interessados ,
previstos
expressamente
nos
art.s
57
(domnio
da
impugnao de A A) e 68, n.2 (domnio da condenao
prtica de A A). Aroso de Almeida defi ne contra- interessados
como as pessoas a quem a procedncia da aco possa
prejudicar ou que tenham inte resse na manuteno da situao
contra a qual se insurge o autor , e que possam ser identifi cadas
em funo da relao material em causa ou dos documentos
contidos no processo administrativo.
Os art.s 57 e 68, n.2 , com efeito, refe rem-se a domnios
em que a aco proposta contra a Administrao , contra a
entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o A A, mas em

22
que h sujeitos que tambm so partes no litgio , na medida em
que os seus interesses coincidem com os da Administrao
e podem ser di rectamente afectados na sua consistncia jurdica
com a procedncia da aco .
As relaes jurdicas relacionadas com o exerccio de poderes de
autoridade por parte da Administrao so, na verdade,
frequentemente complexas , multi-polares, envolvendo um
conjunto alargad o de pessoas cujos interesses so afectados
pela actu ao, num sentido ou noutro, da Administrao . Assim,
no so raras as situaes de interessados que, sendo
benefi cirios do acto ilegal ou podendo ser afectados pelo acto
devido , tenham interesse em que ele no seja anulado e se
mantenha pelo contrrio na ordem jurdica , ou que ele no
seja praticado e se mantenha tudo como est , isto
respectivamente, nos processos de impugnao e de condenao
prtica de actos devidos. Aroso de Almeida d um exemplo
ao inte resse do vizinho que pretende a impugnao de uma
licena de construo contrape-se, pelo menos, o interesse do
proprietrio em cuja esfera jurdica a licena constituiu o direito
de construi r. Isto porque ambos so titulares de verdadei ros
di reitos subjectivos , cuja consistncia jurdica posta em causa
em tal processo impugnatrio (como o seria num p rocesso de
condenao).
Assim, embora o objecto destes processos se defi na por
referncia posio em que a Administrao se encontra
colocada (se ou no anulado o acto por ela praticado ou se
esta ou no condenad a a praticar um acto), os contrainteressados surgem, ao abrigo da previso do n.1 do art.
10, como verdadeiras partes demandadas , em situao de
litisconsrcio
necessrio
passivo
e
unitrio
com
a
entidade pblica . Assim, os mesmos devero no p rocesso ser
citados, em virtude das consequncias gravosas que da sua
falta resultaria: quer a sua ilegitimidade passiva (cf r. art.s
78, n.2, al. f) , 81, n.1 e 89, n.1, al. f) ), quer a
inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser
proferida revelia dos contra-inte ressad os (cfr. art. 155,
n.2).

CAPTULO II O INTERESSE PROCESSUAL OU INTERESSE EM


AGIR
Est em causa a existncia de uma necessidade efectiva de
tutela judiciria sendo por isso exigvel a existncia de factos
objectivos que tornem necessrio o re curso via judicial. Isto
, torna-se necessria a verifi cao de uma ci rcunstncia
concreta que determine a necessidade de re correr aos tribunais .
O nosso CPTA no consagra o Interesse processual como um
pressuposto processual , apenas a ele alude em alguns pontos:

23
a) No domnio das aces meramente declarativas ou de simples
apreciao , as quais visam acorrer a leses efectivas
resultantes da existncia de situaes graves de incerteza
objectiva , bem como a situaes de ameaa de leso resultante
do fundado receio da verifi cao de condutas lesivas num futu ro
prximo, determinadas por uma incorrecta avaliao da situao
existente Art. 39 CPTA . Embora a letra deste p receito o no
consagre, Aroso de Almeida considera- o aplicvel igualmente
ao domnio das aces de condenao prtica ou absteno de
condutas no futuro .
b) Quando exige um carcter directo ao interesse individual
para impugnar A A Art. 55, n.1, al. a) : Quando se exige
que o interesse do impugnante seja directo ou actual , est- se no
fundo a dizer que o impugnante deve estar constitudo numa
situao de efectiva necessidade de tutela judiciria . Por outro
lado, o inte resse processual, tendo ainda em conta o mesmo
preceito, est presente na circunstn cia de o impugnante ter
sido lesado num seu direito ou interesse legalmente protegido ,
donde advm o interesse directo em demandar .
Concluso : Uma coisa o plano objectivo , no mbito do qual
so impugnveis os A A pela sua natureza de A A , outra coisa o
plano subjectivo da utilidade concreta que pode advir, para
cada interessado, da anulao ou declarao de nulidade de
cada um desses actos.
c) Quanto impugnao dos AA inefi cazes , surge-nos o Art.
54 como um preceito relativo ao interesse processu al em
impugnar A A inefi cazes. Subjacente inefi ccia dos A A est uma
presuno de que no existe interesse processual directo ou
actu al em impugnar tais actos , uma vez que os mesmos ainda
no produzem efeitos na ordem jurdica e no lesaram (ainda)
ningum . S existir este interesse p rocessual em duas
situaes:
1- Situaes de leso efectiva execuo ilegtima do acto
inefi caz (Art. 54, n.1, al. a) CPTA )
2- Situaes de ameaa de leso re sultam do fundado receio
da verifi cao, num futu ro p rximo, de circunstncias lesivas
(Art. 54, n.1, al. b) CPTA )
d) O CPTA, ao abrigo das regras dos Art.s 51 e 59, n.s 4 e
5, no exige que os A A tenham sido objecto de prvia
impugnao administrativa para que possam ser objecto de
impugnao contenciosa, isto , a utilizao de vias de
impugnao administrativa no necessria para aceder via
contenciosa . Assim, no se pode dizer que s existe interesse
processual no recurso via contenciosa quando o autor

24
demonstre ter tentado infrutiferamente remover o acto pela via
administrativa extrajudicial . Com efeito, a nossa lei admite o
recurso directo via judiciria , pelo que o autor pode por ela
optar de imediato sem ter de explicar a sua opo . No
obstante, nos termos do art. 51, n.1 , todos os A A com
efi ccia
externa
poderem
ser
objecto,
desde
logo,
de
impugnao
contenciosa ,
ressalvam-se
as
situaes
de
impugnaes administrativas necessrias , quando previstas
exp ressamente na lei . Aqui sim, o re curso di recto via
contenciosa faz com que a sua pretenso seja rejeitada, porque
a lei exige o prvio re curso administrativo e no reconhece o
interesse processual daquele que re corre directamente via
contenciosa .
Assim, na ausncia de determinao legal expressa em sentido
contrrio, todos os actos administrativos com efi ccia externa
podem ser, desde logo, objecto de impugnao contenciosa.
Factore s
que
motivam
a
instituio
da
impugnao
administrativa prvia ou necessria , segundo Antunes Varela :
1- Evitar que as pessoas sejam pre cipitadamente foradas a vir a
juzo numa altura em que a situao da parte contrria o no
justifi ca
2- No sobrecarregar com aces desnecessrias a actividade
dos tribunais, cujo tempo escasso para acudir a todos os casos
em que realmente indispensvel a interveno jurisdicional.
Pluralidade de partes :
O CPTA admite nos mais amplos termos a existncia de
situaes de pluralidade de partes, seja sob a forma de
coligao , seja sob a forma de litisconsrcio , necessrio ou
voluntrio . Quanto coligao , veja-se o art. 12 CPTA .
Quanto ao litisconsrcio , so aplicveis as regras supletivas do
processo civil , nomeadamente o art. 28 CPC .
Interveno de terceiros art.s 10, n.8 CPTA e 320 e ss.
CPC
Fica assim sem fundamento a posio segundo a qual a
assistncia (cf r. art.s 335 e ss. CPC ) confi guraria o nico tipo
de interveno de terceiros nosso contencioso administrativo.
NOTA : As sentenas que imponham formalmente a adop o de
actos jurdicos e de operaes materiais devem ser
pronunciadas no mbito de processos em que fi gu rem as
entidades a quem incumba a adop o de tais actos e operaes ,
que para tanto devem desde o incio ser demandad as ou, pelo
menos, chamadas a intervir no processo , por forma a fi carem
abrangidas pela autoridade do caso julgado . S assim se
conseguir uma deciso que defi ne defi nitivamente o direito .

25

PARTE
III

AS
FORMAS
DE
CONTENCIOSO ADMINISTR ATIVO

PROCESSO

NO

NOVO

A forma do processo , conceito central na teoria do processo,


designa o conjunto ordenado de actos e formalidades que devem
ser observados na propositura e desenvolvimento da aco
em tribunal.
A lei estabelece os modelos de tramitao por que devem passar
os dife rentes processos, desde o momento em que a aco
proposta perante o tribunal at ao momento em que este vem
profe re a deciso Princpio da tipicidade legal das formas
de processo .
Isto resulta da opo do legislador no sentido de que os
processos no devem ter todos a mesma tramitao, mas sim
devem ser re conduzidos a tipos diferenciados; por outro lado,
est subjacente a ideia de que a tramitao dos processos
correspondentes a cada tipo deve obedecer a uma sequncia
especfi ca de actos e formalidades.
Deste modo, h duas distines que necessrio estabelecer:
a) Processos declarativos e executivos
b) Processos principais e cautelares

a) Processos declarativos dirigem-se declarao do Direito ,


resoluo dos litgios atravs da proclamao, pelo tribunal, da
soluo que o Direito estabelece para as situaes concretas que
so submetidas a julgamento. Aqui, o juiz diz o Direito, atravs
da emisso de uma sentena;
Processo s executivos visa-se a obteno de providncias
materiais concre tas que concre tizem no plano dos factos aquilo
que foi declarado pelo Tribunal como de Direito, pretende-se
colocar a situao de facto existente em conformidade com o
Direito que foi declarad o atravs da execu o coactiva da
sentena proferida .
Os processos declarativos tm, por isso, uma precedncia
lgica evidente sob re estes ltimos cfr. Art.s 157 e ss.
CPTA

b) Processo s (declarativos ) principais o autor exerce o seu


direito de aco , com vista a obter uma pronncia que
proporci one a tutela jurdica adequada situao jurdica que o
levou a dirigi r-se ao tribunal ;

26
Processo s (declarativos ) cautelares Surge como um momento
ou incidente do processo principal ao servio do qual se
encontra (para garantir o efeito til da aco principal),
mediante o qual o autor pede ao tribunal a adopo de uma
providncia destinada a impedir que, durante a pendncia do
processo principal, possa fi car em perigo a utilidade da deciso
que naquele processo (principal) se pretende ver p roferida . Estes
processos obedecem a uma estrutura simplifi cada de tramitao
que os adeque urgncia com que devem ser decididos cfr.
Art.s 112 e ss . e 36, n.1, al. e) CPTA

O estudo de uma forma do p rocesso concretiza-se na anlise do


modelo de tramitao que ela estabelece.
Ora, o campo de aplicao de cada forma de processo
estabelecido pela lei por referncia aos diferentes tipos de
pretenses que podem ser deduzidos em juzo.
A Parte Geral do CPTA termina com o Captulo V, dedicado ao
valor das cau sas e s formas do processo.
Mesmo dentro dos processos principais declarativos, o modelo de
tramitao no semp re o mesmo.

1. Formas de processo no urgentes : Aco Administrativa


Comum (Arts. 35 n.1 e 37 e ss .) e Aco Administrativa
Especial (Arts. 35 n.2 e 46 e ss .) adopo de um modelo
dualista (segue a tradio: antes tnhamos o contencioso das
aces de responsabilidade civil e de contratos e o recurso
contencioso de anulao de A A ), que obedece a uma distino
entre causas : umas devem ser objecto de um processo tramitado
segundo a forma da Aco Administrativa Comum; outras devem
objecto de um processo cujos trmites sigam a forma da Aco
Administrativa Especial.
a) Aco Administrativa Comum segue os mesmos termos a
que obedece o processo de declarao regulado no CPC , nas
suas formas ordinria (Arts. 467 e ss. ), sumria (Arts. 463
n.1 e 783 e ss .) e sumarssima (Arts. 464 e 793 e ss.)
Arts. 35 n.1 e 42 n.1 CPTA vide tambm o Art. 43
CPTA (cfr. Art. 462 CPC ), que estabelece o mbito de
aplicao destas formas de processo tomando como referncia o
valor das cau sas.
Abrange todos os litgios para os quais o Cdigo no preveja uma
forma processual especfi ca.

27
b) Aco Administrativa Especial aplicam-se as regras
especfi cas p revistas no CPTA; obedece a um modelo de
tramitao prprio , previsto nos Arts. 78 e ss. CPTA Arts.
35 n.2 e 46 n.1 CPTA
No fundo, esta distino assenta num critrio de se saber se o
processo diz ou no respeito ao exerccio de pode res de
autoridade por parte da Administrao: se sim, ento Aco
Administrativa Especial (Art. 46 n.1); se no, Aco
Administrativa Comum (Art. 37 n.1 ).
Uma importante ressalva matriz dualista adoptada no novo
CPTA, que de certo mod o relativiza esse mesmo conceito
dualista, diz respeito possibilidade de cumulao de pedidos ,
isto , a cumulao, num mesmo processo, de pretenses que,
partida, corresponderiam, se fossem deduzidas em separado, a
diferentes formas de processo. Quando ocorrer tal cumulao,
deve r-se- seguir a forma da aco administrativa especial ,
cabendo ao tribunal introduzir na re spectiva tramitao as
adaptaes que se revelem necessrias Art. 5 n.1 CPTA .
Caber ao juiz, ouvidas as partes com mxima celeridade,
proceder a esta ponderao (artigo 5). E como evidente,
caber, desde logo, ao autor, no momento de optar sob re se, no
domnio dos artigos 97-100 e 99-111, deve proceder ou no
cumulao de pedidos, avaliar se no estar a pr em risco a
celeridade e, desse modo, a efectividade da tutela que,
partida, este tipo de processo lhe pode p roporcionar.

2. Formas de Processo Urgentes (sem p rejuzo de outros que


a lei entenda prever ): Contencioso eleitoral (Arts. 97-99 ),
contencioso pr-contratual (Arts. 100-103 ), Intimao para a
prestao de informaes, consulta de processos ou passagem
de certides (Arts. 104-108 ) e para a proteco de D,L,G
(Arts. 109-111 ) vide tambm Arts. 35 n.2 e 36 n.1 a)
a d) obedecem obviamente a modelos de tramitao mais
cle res em razo da urgncia na obteno de uma deciso de
mrito sobre a causa.
So situaes em que o particular pretende obter uma
declarao do di reito mas tem urgncia na deciso.
Estes tanto podem ser propostos contra a Administrao como
contra particulares e, ainda, podem ter como objecto a
impugnao de actos administrativos ou a condenao da
administrao adopo ou emisso de condutas.

PARTE IV PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEIS SEGUNDO


A FORMA DA AC O ADMINISTRATI VA COMUM

28

Nos termos do Art. 460 n.2 CPC , o processo especial aplicase aos casos exp ressamente designados na lei (so situaes por
isso especfi cas ou parti culares ), sendo o processo comum
aplicvel a todos os casos a que no corresponda processo
especial . O mesmo dito no Art. 37 n.1 CPTA , que delimita o
camp o de aplicao da Aco Administrativa Comum . Nos termos
dos Arts. 35 e 37 n.1 , seguem portanto a forma da aco
administrativa comum todos os processos em que no seja
formulada nenhuma das pretenses para as quais o CPTA
estabelece um modelo especial de tramitao (previstas no Art.
46 do diploma). A aco administrativa comum , assim, o
processo comum do contencioso administrativo , no por
uma
qualquer
raz o
estatstica
ou
quantitativa
(sendo
indiferente o facto de ser ou no a forma de processo mais
utilizada ), mas porque a ele no so inerentes quaisquer
exigncias especiais que obriguem um tratamento ou tramitao
especial, como aconte ce com o caso paradigmtico da
impugnao de AA . Por este motivo determina o Art. 5 que,
sendo cumulad a uma p retenso de natureza especial com uma
outra que no ap resente qualquer especifi cidade e que por isso
possa ser tramitada segundo o modelo p rocessual comum ,
dever a aco ser tramitada segundo a forma especial de
processo , uma vez que no desapare cem pelo simples facto da
cumulao as raz es que justifi cam a reconduo do processo
forma da aco administrativa especial .
Di r-se-, por outro lado que, ao passo que a
aco
administrativa especial tem por objecto a fi scalizao do
exerccio dos poderes de autoridade da Administrao , a
aco administrativa comum surge antes vocacionada para
dirimir litgios emergentes de relaes jurdicas paritrias .
Esta a regra, sendo a excepo o exerc cio de tais pode res de
imprio , submetidas forma de processo especial , de acordo
com um Princpio de tipicidade .
Um aspecto importante a referir neste mbito o que diz
respeito ao preceituado no Art. 38 n.1 , nos termos do qual os
tribunais
administrativos,
no
mbito
de
processos
noimpugnatrios , submetidos forma da aco administrativa
comum, podem conhecer, a ttulo incidental , da ilegalidade dos
actos administrativos que j no possam ser impugnados . No
est aqui em causa qualquer soluo substancial que trave o
decurso do prazo de impugnao de um A A ilegal no sentido de
evitar a sua consolidao na ordem jurdica. No, o que est
aqui em causa uma soluo estritamente processual , no
sentido de se admitir o conhecimento incidental da ilegalidade
de A A que no possam j ser impugnados nem, portanto, ser
objecto de anulao contenciosa . Isto, porm, s admissvel
nos casos em que a lei substantiva o admita : o caso da aco

29
de
responsabilidade
civil
da
Administrao
(sujeita

tramitao da aco administrativa comum, nos termos do Art.


37 n.1 f)) por danos causados por A A ilegais . Nos termos
ainda do Art. 41 n.3 CPTA , a impugnao de A A ilegais
exprime a inteno do autor de obter (em consequncia) a
reparao dos danos que tenha sofrido em virtude daquele acto ,
para o efeito de interromper a prescrio deste ltimo direito,
nos termos gerais (cf r. Art. 323 C.C .). Este preceito perde,
porm, algum interesse no quad ro do actual contencioso, em que
se admite a cumulao , por exemplo, de um pedido de
impugnao com um pedido de reparao dos danos causad os
pelo acto impugnado, ou seja, sero hoje menos frequentes os
casos em que o inte ressad o comea por impugnar o acto ilegal
para s mais tarde, uma vez obtida a declarao de nulidade ou
anulao do mesmo, vir propor a aco de responsabilidade por
danos (Aroso de Almeida ).
Iremos, assim, tratar de 5 tipos de aces sujeitas
tramitao da Aco Administrativa Comum:
1. Aces de responsabilidade
2. Aces sobre contratos
3. Reconhecimento de direitos ou interesses perante a
Administrao
4. Aces propostas por e contra particulare s
5. Aces propostas por entidades pblicas

1. Aces de responsabilidade Art. 37 n.2 f) CPTA


H que delimitar o mbito das questes em matria de
responsabilidade civil extracontratual que podem e devem ser
submetidas ap reciao dos tribunais administrativos para
tal, vide Art. 4 n.1 g), h) e i) ETAF :
a)
Questes
de
respon sabilidade
civil
extracontratual
emergentes da actuao dos rg os da Administrao Pblica
Art. 4 n.1 g) ETAF um preceito que atribui aos tribunais
administrativos uma competncia genrica para ap reciar as
questes de re sponsabilidade civil extracontratual das pessoas
colectivas de direito pblico, independentemente da sua
actu ao ter sido desenvolvida ou no no exerccio da funo
administrativa , na prossecu o de interesses pblicos , ao abrigo
do
Direito
Administrativo.
Ou
seja,
mesmo
que
essa
responsabilidade derive do exerccio da funo legislativa ou
poltica da Administrao, cabe tambm a mesma no mbito de
competncias dos tribunais administrativos;

30
b) Questes de re sponsabilidade civil extracontratual resultante
do (mau) funcionamento da administrao da justia , com a
ressalva das questes de responsabilidade por erro judicirio
bem como das aces de regresso contra magistrados que
da decorram (cf r. Art. 4 n.3 a) ETAF )
c) Questes de resp onsabilidade emergentes de actu aes
materialmente administrativas de rgos que no pertencem
Administrao Pblica soluo que tambm se encontra
comp reendida na frmula genrica do Art. 4 n.1 g) ETAF ,
com as ressalvas previstas nas als. b) e c) do n.3 do mesmo
artigo.
d) cf r. Art. 4 n.1 h) ETAF , compreendendo igualmente as
aces de regresso que contra titulares de rgos, funcionrios,
agentes e demais servidores pblicos sejam intentadas pelas
pessoas colectivas de direito pblico ao servio das quais
desenvolvam a sua actividade.
e) Questes de responsabilidade dos sujeitos privados Art. 4
n.1 i) ETAF prev ainda a competncia dos Tribunais
Administrativos para apreciar questes de responsabilidade civil
extracontratu al de sujeitos privados nos casos em que a lei
submeta ao regime de direito material que especifi camente
regula a re sponsabilidade civil extracontratual do Estad o e
demais pessoas colectivas de Direito pblico.
2. Aces sobre contratos Art. 37 n.2 h) CPTA
H que delimitar o mbito das questes em matria contratu al
que podem e devem ser submetidas apreciao dos tribunais
administrativos, ou seja, trata-se de se saber quais so os
contratos cuja confl itualidade cai sob a alada dos tribunais
administrativos a soluo vem p revista no Art. 4 n.1 b), e)
e f) ETAF:
a) Verifi cao da invalidade consequente do contrato, fundada
na invalidade do A A no qual se fundou a respectiva celebrao ,
isto , compete aos Tribunais Administrativos apreciar a
invalidade de quaisquer contratos que directamente re sulte da
invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva
celebrao Art. 4 n.1 b), 2 parte ETAF .
Note-se que, embora a questo da invalidade consequente de um
contrato, quando isolad amente colocada, se venha a enquadrar
na p reviso do Art. 37 n.s 1 e 2 h) CPTA , muito natural
que ela, em casos f requentes, venha a ser colocad a no processo
de impugnao do A A de cuja ilegalidade resulta a invalidade do
contrato . Neste caso, estaremos j diante de um processo (de

31
impugnao de A A) inserido no mbito da aco administrativa
especial , nos termos dos Arts. 5 n.1 e 46 n.2 a) CPTA ;
b) Art. 4 n.1 e) ETAF soluo controversa que se p rende
com o facto de o legislador portugus, movido pelo impulso
comunitrio, no ter querido estender o mbito de jurisdio
administrativa
a
todos
os
contratos
celebrados
pela
Administrao Pblica, mas apenas aos tipos contratuais em
relao aos quais existam leis especfi cas que submetam a
respectiva
celebrao

observncia
de
determinados
procedimentos pr-contratu ais regulados por normas de direito
pblico (vide, a este respeito, o regime do contrato de locao e
aquisio de bens mveis e servios DL n.197/99, de 8 de
Junho);
Este artigo confere jurisdio administrativa o poder de
apre ciar as questes relativas interp retao, validade e
execuo dos contratos a re speito dos quais exista lei especfi ca
que os submeta, ou admita que eles possam ser submetidos, a
um procedimento p r-contratu al de Direito Pblico.
c) Art. 4 n.1 f) ETAF atribui jurisdio administrativa o
poder
de
ap reciar
questes
relativas
aos
contratos
administrativos em trs distintos aspectos :
1 - interp retao, validade e execu o de contratos de
objecto passvel de AA , isto , de contratos cujos efeitos
poderiam ser produzidos pela prtica de um A A unilateral por
parte da entidade pblica contratante ;
2 - contratos cujo regime substantivo seja regulad o por normas
de direito pblico (de direito administrativo) contratos
administrativos tpicos ;
3 - contratos que as partes tenham exp ressamente submetido a
um regime substantivo de direito (administrativo) pblico no
se visa atribuir aos tribunais administrativos poder de jurisdio
sobre contratos celebrad os entre entes privados ainda que estes
ltimos houvessem submetido alguns aspectos do regime
substantivo ao mbito do di reito administrativo (no se
enquadra na previso do Art. 1 n.1 ETAF , logo seria
incon stitucional
atribuir
competncia
aos
tribunais
administrativos por esta via, ao abrigo dos Arts. 211 n.1 e
212 n.3 CRP ), mas sim aos contratos administrativos
atpicos sem objecto passvel de AA , isto , de contratos que
no correspondem a um tipo legal especfi co, legalmente
previsto e regulado , nem se destinam a substituir a emisso de
um A A , corre spondendo antes a um conceito genrico de
contrato administrativo (cf r. Art. 178 n.1 CPA ), mas isto s
desde que as partes o tenham expressamente submetido a um
regime substantivo de di reito (administrativo) pblico . Assim, os
contratos atpicos cujo objecto pudesse ser objecto de um

32
contrato
contratos
atribuam
aplicao

de Direito privado s devem ser qualifi cados como


administrativos quando as partes exp ressamente lhe
essa natu reza, atravs da submisso do contrato
de normas de Direito Pblico.

A propsito do contencioso dos contratos administrativos,


coloca-se a vexata quaestio de saber quando que, na vigncia
do contrato, nos encontramos na presena de AA , passveis de
impugnao , ou, pelo contrrio, perante litgios em que, por
no haver lugar emisso de manifestaes de autoridade da
Administrao, as partes no contrato esto colocadas em
posio de paridade . De facto, se qualifi carmos as declaraes
da Administrao por ela proferidas no mbito de uma relao
contratual como AA impugnveis , a reaco da contraparte deve
passar pela impugnao de tais actos , atravs de um processo
submetido forma da aco administrativa especial (cfr. Art.
46 n.2 a) CPTA ); se as considerarmos como meras
declaraes negociais sem carcter imperativo , proferidas em
condies de paridade com a contraparte no contrato, a questo
ser discutida no mbito da aco administrativa comum
(contencioso dos contratos administrativos Art. 37 n.2 h)
CPTA).
A questo no se coloca no domnio da validade e interpretao
dos contratos, pois aqui no pode a Administrao dizer
unilateralmente o Direito, considerando vlidas ou invlidas as
estipulaes contratuais ou determinando o sentido em que deve
ser interp retado o respectivo clausulado. Este papel cabe antes
aos tribunais, pelo que, em relao a eles, as partes se
encontram em posio de paridade. O problema ganha assim
particular acuidade no domnio da execuo do contrato.
Devero
os
actos
jurdicos
unilaterais
proferidos
pela
Administrao na execuo dos contratos em que parte ser
qualifi cados como AA ou como meras declaraes negociais
sem carcter imperativo ? A resposta a esta questo tem
bvias consequncias no plano processu al , como vimos, que
passam pela escolha das duas dife rentes formas de processo que
o nosso direito conhece.
o CPTA, deixando embora a questo em aberto por se tratar de
um problema de direito substantivo , admite a prtica de AA
no mbito da relao contratual , porventura relativos
execuo dos contratos .
Na opinio de Mrio Aroso de Almeida , dever-se- considerar,
por regra, que as declaraes produzidas pela Administrao no
mbito das suas relaes contratuais no devem ser qualifi cad as
como A A mas como meras declaraes negociais sem carcter
imperativo , susceptveis de serem discutidas, se for caso disso,
no mbito de uma aco de plena jurisdio submetida forma

33
de processo da aco administrativa comum . Isto por duas
razes:
1 - tambm no mbito das relaes contratuais privadas so por
vezes prati cados actos jurdicos unilaterais (sendo tal prti ca
frequentemente estipulada pelas partes) e nem por isso os
litgios em torno da legitimidade do exerccio de tais pode res
fi cam submetidos a um especial tratamento no plano processual ;
2 - o regime particular dos AA impugnveis s deve ser
aplicado, de um modo geral, nos domnios em que essa aplicao
se justifi que por ponderosas razes fundadas em consideraes
de segurana jurdica e de prote co de tercei ros .
Art. 41 n.2 CPTA
Em princpio, todas as pretenses submetidas forma da
aco
administrativa
comum
podem
ser
exigidas
contenciosamente
a
todo
o
tempo
(sem
prejuzo,
naturalmente, dos prazos substantivos para o exerccio das
diferentes situaes jurdicas que possam resultar da lei).
Por m, para a deduo dos pedidos de anulao, total ou parcial,
de contratos perante os tribunais administrativos, a lei prev um
prazo de caducidade de 6 meses , contados desde o momento
da celebrao do contrato (quanto s partes ) ou desde o
conhecimento do respectivo clausulado (quanto a terceiros).
3. Aco para reconhecimento de direitos ou interesses
perante a Administrao
Seguem igualmente a forma da aco administrativa comum
os processos relativos generalidade das p retenses dirigidas
contra a Administrao, tal como previstas no Art. 37 n.2 a),
b), c), d), g) e i) CPTA , um elenco, saliente-se, meramente
exemplifi cativo .
3.1 Pretenses dirigidas emisso de sentenas meramente
declarativas ou de simples apreciao : destinam-se a obter o
reconhecimento
(ou
declarao)
de
situaes
jurdicas
subjectivas (direitos ou interesses legalmente p rotegidos), bem
como de qualidades ou do preenchimento de condies Arts.
37 n.2 a) e b) e 39 CPTA
3.2 Pretenses dirigidas emisso de sentenas de
condenao Art. 37 n.2 c), d), e) e i) CPTA
3.2.1 Deduo de pretenses preventivas , dirigidas
condenao omisso de perturbaes ilegais, ou seja,
imposio de deveres de absteno alnea c): dirigem-se
obteno de uma tutela inibitria , vocacionadas para a
prote co
da
integridade
de
direitos
absolutos
e
de
personalidade em situaes de ameaa de agresses ilegtimas

34
( exigvel, nesta medida, uma situao de fundado receio , um
necessrio interesse processual ).
3.2.2 Art. 37 n.2 d ) estas pretenses tm carcter
restitutivo
ou
dirigem-se

cessao
e
re moo
de
consequncias de actuaes ilegais da Administrao , que tanto
se
podem
ter
consubstanciad o
em
actos
jurdicos
(paradigmaticamente, A A ilegais) ou em operaes materiais
(paradigmaticamente, actuaes desenvolvidas em via de facto ,
sem o necessrio fundamento num acto jurdico legitimante das
mesmas) a autonomizao deste tipo de pretenso justifi ca- se
pelo objectivo que prossegue: o re stabelecimento da situao
jurdica violada ou, como entre ns se designa, a reconstituio
da situao actual hipottica . isto que o interessado exige da
Administrao, cabendo a esta concretizar o cumprimento do
dever, que sobre ela impende, de remover as consequncias da
sua actu ao ilegal atravs da adop o de todos os actos
jurdicos e operaes materiais que se revelem necessrios (cf r.
neste sentido o Art. 2 n.2 j) CPTA ).
Aroso de Almeida defende uma aplicao analgica do Art.
95 n.s 3 e 4 CPTA s situaes em que, diferentemente do
que ali que se prev (hiptese de cumulao ), esta pretenso
seja deduzida autonomamente, possuindo aquele pre ceito, pois,
validade geral . Segundo o autor, est em causa evitar as
difi culdades prticas inerentes aos pedidos formulados diante do
tribunal para que este especifi que o que deve a Administrao
fazer para colocar a situao de facto em conformidade com o
quad ro normativo extenso do campo de aplicao dire cta do
Art. 95 CPTA .
3.2.3 Art. 37 n.2 e) deduo de pretenses dirigidas
condenao da Administrao ao cumprimento de deveres de
prestar que podem ter por objecto o pagamento de quantias, a
entrega de coisas ou a prestao de factos. Segundo Aroso de
Almeida, neste ponto reside a pedra de toque da delimitao do
camp o de interveno da forma da aco administrativa comum
perante as outras formas de processo, em particular a aco
administrativa especial. Est, pois, aqui em cau sa um critrio
dicotmico , semelhante ao adoptado no Direito Alemo , nos
termos do qual aqui est em causa a re alizao, por parte da
Administrao, de simples actu aes ou actos re ais , e no a
prtica de qualquer A A (caso contrrio segui r-se-ia a forma da
aco administrativa especial ). A realizao de simples
actuaes ou actos reais signifi ca a realizao de prestaes a
que a Administrao se encontra obrigada, sem dispor do poder
de as re cusar atravs de uma pronncia susceptvel de ser
qualifi cada como um acto administrativo de indeferimento. Isto
tem bvias consequncias ao nvel processual : a pretenso do

35
particular corporiza-se num facto material , no cumprimento de
um dever de prestar e no na emisso de um A A defi nidor da sua
situao jurdica. Assim, a eventual re cusa da Administrao na
realizao desse dever no traduzir um AA de indeferimento ,
contra o qual se imponha re agir dentro de um prazo limitado ,
pela via da aco administrativa especial. , por isso, um regime
favorvel ao particular prejudicad o . A actuao que o particular
vem exigir da Administrao traduz um acto ou operao
equivalente a uma prestao , aqui includo, quer uma
actu ao material de gesto pblica como uma pronncia
jurdica que no se consubstancie em A A com contedo de
regra jurdica ou contedo jurdico material .
3.2.4 Art. 37 n.2 g) um preceito que no se refere
deduo de pretenses dirigidas rep arao de danos, ao abrigo
do instituto da responsabilidade civil extracontratu al, mas
deduo de pretenses dirigidas prestao de indemnizaes
devidas pela imposio de sacrifcios ao autor . A natureza
jurdico -administrativa da obrigao em causa e, portanto, a sua
abrangncia na jurisdio administrativa re sultam, para alm do
Art. 37 n.2 g) CPTA , da previso genrica do Art. 1 n.1
ETAF , cujo alcan ce, importa salientar, o Art. 4 n.1 ETAF se
limita
a
explicitar
atravs
de
um
elenco
meramente
exemplifi cativo de matrias . Note-se que esta a regra geral ,
admitindo desse modo derrogaes por lei especial que atribuam
essa competncia aos tribunais judiciais o caso das
indemnizaes por expropriao , nos termos do Cdigo das
Expropriaes.
3.2.5 Art. 37 n.2 i) Diz respeito s relaes jurdico administrativas de enriquecimento sem causa ; no plano
processual, as corre spondentes p retenses podem e devem ser
deduzidas perante os Tribunais Administrativos sob forma da
aco administrativa comum.
4. Aces propostas por e contra particulares
o Art. 37 n.3 CPTA admite que os particulares (ou outras
entidades), cujos di reitos ou inte resses sejam dire ctamente
ofendidos ,
possam
demandar
perante
os
tribunais
administrativos
outros
particulares
(no
necessariamente
concessionrios),
pela
violao
de
normas
de
Direito
Administrativo
ou
de
obrigaes
jurdico -administrativas
contratualmente assumidas ou pelo facto de surgirem indcios
que justifi quem o fundado re ceio de as poderem vir a violar .
Pressuposto para a utilizao desta possibilidade que os
interessados tenham previamente solicitado s autoridades
competentes que adoptassem as medidas adequad as, sem que
estas o tenham feito . E, naturalmente, que do ponto de vista

36
substantivo , lhes assista o poder de exigir a adop o de tais
medidas caso paradigmtico da leso ambiental . Pretende-se,
portanto, a ttulo principal (e no acessrio, como j previa a
intimao para um comportamento da anterior LPTA hoje
consagrada como providncia cautelar , no Art. 112 n.2 f)
CPTA ), a condenao de particulare s adopo ou absteno de
comportamentos impostos ou proibidos por normas, actos ou
contratos administrativos .
5. Aces propostas por entidades pblicas
Igualmente revestem a forma da aco administrativa comum
os p rocessos intentados por entidades pblicas, seja para
demandar outras entidades pblicas (cf r. Art. 37 n.2 j)
CPTA ), seja para demandar particulares , procurando obter a
respectiva
condenao

adopo
ou
absteno
de
comportamentos (cf r. Art. 37 n.2 c) CPTA ).
Existe ainda a tutela cautelar adequada aos casos em que a
Administrao demande um particular, p revista no Art. 112
n.2 f) CPTA .

PARTE V PRETENSES MATERIAIS DEDUTVEI S SEGUNDO A


FORMA DA ACO ADMINISTR ATIVA ESPECIAL
O CPTA institui e regula, nos Arts. 46 e ss. CPTA , uma forma
especfi ca de processo a que d o nome de aco administrativa
especial , devendo seguir a tramitao especial desta forma de
processo (p revista nos Arts. 78 e ss. CPTA ) os quatro tipos de
pretenses enunciados pelo n.2 do Art. 46 CPTA :
1 - Impugnao de AA , dirigida respectiva anulao ou
declarao de nulidade ou inexistncia
2 - Condenao prtica de AA ilegalmente recusados ou
omitidos
3 - Impugnao de normas regulamentares, dirigida
declarao da respectiva ilegalidade
4 - Declarao da ilegalidade por omisso de normas
regulamentares legalmente devidas
O Captulo II do Ttulo II ( Arts. 50 e ss .) estabelece um
conjunto
de
determinaes
especfi cas
quanto
aos
pressupostos de que depende a deduo em juzo de cad a uma
das p retenses que seguem a forma da aco administrativa
especial: acto administrativo, legitimidade; prazo; e questes
especfi cas relativas tramitao.

CAPTULO I REGIME PARTICULAR DA IMPUGNAO DE AA

37
Fal amos agora da impugnao de A A, dirigida anulao ou
declarao de nulidade ou inexistncia desses actos Arts. 46
n.2 a) e 50 n.1 CPTA
Nos termos do Art. 51 n.2 , no s de AA se poder aqui
tratar, como tambm de alguns outros actos queles
equiparados:
a) decises materialmente administrativas proferidas por
autoridades no integradas na Administrao Pblica trata-se
dos actos em matria administrativa de rgos como o
Presidente da Repblica , a AR e o seu Presidente , os STJs,
os Presidentes do TConstitucional e o Tribunal de Contas
(cfr. ainda o Art. 24 n.1 ETAF );
b) as mesmas decises, s que proferidas por entidades privadas
que actuem ao abrigo de normas de di reito administrativo
Detenhamo -nos agora sobre
a anlise das Disposies
particulares relativas a esta pretenso ( Arts. 50 e ss .), que
introduzem um conjunto de determinaes especfi cas quanto
aos pressupostos de que depende a deduo em juzo da
pretenso impugnatria e a certos aspectos pontuais atinentes
instncia.
I Do Acto Administrativo Impugnvel Arts. 50-54
CPTA
Com a noo de A A impugnvel apenas se p retende dizer que o
objecto ( mediato) da sentena de anulao (ou de declarao de
nulidade), ou seja, o quid sobre o qual se vo projectar os seus
efeitos o AA anulado ou declarado nulo . O objecto imediato
do p rocesso , na verdade, a pretenso anulatria que
deduzida em juzo , e que versa sobre o seu objecto mediato, o
A A que se pretende impugnar . Este ltimo , na verdade, o
objecto do ataque , o objecto da anulao ou declarao ou
nulidade (da impugnao ), que poder vir a ser proferida se o
processo vier a ser julgado procedente .
1. A nota da efi ccia externa do AA impugnvel
Ora, elemento decisivo da noo de A A desde logo a sua
Efi ccia Externa . O que se dep reende da previso do n.1 do
Art. 51 que so impugnveis os actos com efi ccia externa,
algo que se relaciona com a natu reza ( interna ou externa ) dos
efeitos que o acto se destina a p roduzir , j no com a questo de
saber se, no momento em que impugnado, o acto est
efectivamente a p roduzir os efeitos a que se dirige (seno
vejamos o disposto no Art. 54).
O Art. 51 n.1 no confundiu, antes distinguiu a questo da
impugnabilidade do AA , da questo de saber se o acto lesa
di reitos ou inte resses legalmente protegidos. O p roblema da

38
impugnabilidade dos A A uma questo que se coloca no plano
objectivo da natureza dos efeitos que esse acto se destina a
introduzir na ordem jurdica , e que se no confunde com o
problema de saber se quem se prop e impugnar um A A alega ter
sido lesado por esse acto ou se encontra na titularidade de uma
situao jurdica legitimante e de um interesse processual que o
habilitem a pedir a anulao ou declarao de nulidade de um
acto impugnvel questo que se coloca no plano subjectivo .
Assim, um A A no perde a sua qualidade objectiva de A A
impugnvel pelo simples facto de ele poder ser impugnado por
uns e no por outros , desde que, portanto, ele seja susceptvel
de produzir efeitos cuja eliminao da ordem jurdica, pela sua
natureza, importe a outros sujeitos (desde logo ao MP). Isto ,
para a procedncia da aco de impugnao importa a
verifi cao de dois pressupostos :
a) Requisito subjectivo que quem se prop e impugnar esse
acto alegue ter sido por ele lesado (esteja numa situao
jurdica legitimante ) e possua um re al interesse processual
(necessidade efectiva de tutela jurisdicional );
b) Requisito objectivo que o acto seja em si mesmo
impugnvel
Por tudo isto, s aqueles actos sem esse mnimo denominador
comum da efi ccia externa , isto , aqueles que no afectem a
esfera jurdica de ningum nem se destinem p roduo de
efeitos exteriores que no podero ser con siderados actos
impugnveis , no sentido do n.1 do Art. 51 CPTA .
2. A eliminao do requisito da defi nitividade da noo de
AA impugnvel
O novo CPTA, atendendo aos apelos da generalidade da
doutrina administrativa ( Freitas do Amaral , Vasco Pereira da
Silva
ou
Srvulo
Correia ),
afastou
o
requisito
da
defi nitividade horizontal da noo de AA impugnvel . Assim,
qualquer
A A,
ainda
que
inserido
num
procedimento
administrativo , isto , ainda que no se trate do acto fi nal da
sequncia procedimental , nem por isso deixar de poder objecto
de impugnao contenciosa vide, neste sentido, o Art. 51
n.s 1 e 3 (este ltimo admitindo a impugnao de actos
procedimentais).
, assim, por exemplo impugnvel o A A que determine a
abertura de um con curso para a instalao de uma farmcia e
que seja considerado pelos titulare s de farmcias j existentes
como ilegal por violar as condies legais para a instalao de
novas farmcias, sem que se lhes deva exigir que aguardem pelo
termo do concurso , quando a verdade que lhes
absolutamente indife rente saber quem dele sair vencedor, uma
vez que no so con correntes.

39
Nestes casos, porm, o n.3 do Art. 51 salvaguard a a
possibilidade de se impugnar o acto fi nal do procedimento
mesmo no caso de se no ter re agido contra actos
procedimentais impugnveis. No entanto, introduz 2 re stries a
esta possibilidade:
a) Se o acto determina a excluso do interessado do
procedimento , sendo por isso um acto destacvel na medida
em que defi ne a situao jurdica do inte ressad o e produz efeitos
externos , aquele ter de o impugnar imediatamente no
podendo, mais tarde, vir re agir contra a excluso ilegal de que
tenha sido alvo atravs da impugnao do acto fi nal do
procedimento;
b) No caso de existir lei especial que imponha a tempestiva
impugnao dos actos procedimentais , esse nus preclusivo
implica que no pode o interessado, decorrido o prazo ali fi xado,
vir impugnar o acto fi nal do procedimento com o objecto de
contrariar a situao fi xada pelo acto procedimental. Neste caso,
a lei especial prevalecer sobre o regime regra do n.3 do Art.
51 CPTA .

E quanto questo da defi nitividade vertical ? Ou seja, ser


que a impugnao contenciosa de A A se encontra dependente, e
em que condies, da prvia utilizao por parte do impugnante,
das vias de impugnao administrativa , em particular, da
interposio de um recurso hierrquico necessrio ? (cf r. Arts.
158 n.s 1 e 2 b) e 166 e ss. CPA )
O CPTA, ao contrrio da anterior LPTA, no exige, em termos
gerais, o requisito da defi nitividade vertical , isto , que os A A,
para que possam ser objecto de impugnao contenciosa,
tenham de ter sido objecto previamente de impugnao
administrativa. Da conjugao dos Arts. 51 e 59 n.s 4 e 5
deduz-se, portanto, que no necessrio, para haver interesse
processual na impugnao perante os tribunais administrativos,
que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente obter a
remoo do acto que considera ilegal por via extrajudicial ou
administrativa . As decises administrativas continuam, no
entanto, a estar sujeitas a impugnao administrativa
necessria nos casos em que isso esteja expressamente
previsto na lei , em resultado de uma opo consciente e
deliberada do legislador, que a considere justifi cada . Aroso de
Almeida, com o apoio da jurisprudncia do STA e do TC e com a
oposio de alguma doutrina, rejeita assim o argumento da
incon stitucionalidade
da
imposio
de
impugnaes
administrativas necessrias , j que no cabe CRP estabelecer
os pressupostos de que possa depender a impugnao de A A
(algo que esta fazia at 1989 no seu Art. 268 n.3 ), podendo
livremente o legislador ordinrio impor essa mesma forma de

40
impugnao ,
com
Proporcionalidade
administrativa .

o
e

respeito
do
livre

dos
Princpios
da
acesso

justia

Concluso: na ausncia de determinao legal expressa em


sentido contrrio, deve entender- se que os A A com efi ccia
externa so imediatamente impugnveis perante os tribunais
administrativos , sem necessidade de prvia utilizao de
qualquer via de impugnao administrativa .
3. Regime aplicvel ao AA de contedo negativo
Referimo -nos aos actos administrativos de indeferimento
ou de recusa , mediante os quais a Administrao, em resposta
a requerimentos que lhe tenham sido ap resentados, se re cuse a
praticar certos actos administrativos .
No novo contencioso, estes mesmos actos deixam de poder ser
objecto de processos de impugnao dirigidos sua anulao ou
declarao de nulidade, existindo um outro pedido principal
adequado a esta p retenso: a condenao prtica de um AA
legalmente devido (cfr. Arts. 46 n.2 b) e 66 e ss. CPTA ).
O princpio da congruncia ou da correspondncia entre a
deciso e o pedido exige, por isso, que quando seja deduzido
pedido de anulao de um A A de indeferimento, o tribunal
convide o autor a substituir a petio , nos termos dos Arts. 51
n.4 e 89 n.2 CPTA . Mas se o pedido do autor no se basear
na estrita anulao do acto, como refere o n.4 do Art. 51 ,
mas tambm no pedido cumulado de condenao prtica do
acto devido, no haver necessidade de substituio da petio ,
muito embora seja irrelevante o pedido de anulao da re cusa ,
pelo facto de este ltimo no comp rometer a viabilidade da
petio.
Concluso : O actual processo de impugnao de AA s pode
ser dirigido contra actos de contedo positivo , cujo contedo
no se esgote na mera recusa de introduzir modifi caes
jurdicas requeridas, caso contrrio, ser necessariamente
deduzido um pedido de condenao prtica do acto devido .

Por outro lado, a impugnao dos A A de contedo positivo pode


no ser total , isto , pode dizer respeito apenas a algumas
clusulas
porventura
acessrias
que
nele
tenham
sido
introduzidas levando o interessado a julgar que aquele acto no
satisfaz cabalmente as suas exigncias ou interesses . Neste
caso, bastar ao interessado pedir a impugnao de tal acto,
pedindo a sua anulao na parte em que ele lhe seja
desfavorvel .

41
Imagine-se, tod avia, a situao do A A que se destina a produzir
efeitos no futuro , quando o inte ressad o pretendia o incio
imediato da produo dos seus efeitos . Neste caso, considera-se
que a sua p retenso foi parcialmente indeferida por aquele
acto, para o efeito de se re conhecer ao interessado a
possibilidade de deduzir um pedido de condenao prtica
do acto nos termos em que ele deveria ter sido prati cado .
Assim, com o pedido de impugnao do A A (que, no obstante,
no puro acto de indeferimento , apesar de no satisfazer
cabalmente os interesses do seu destinatrio), o interessado
dever cumular o pedido de condenao da Administrao
prtica do acto devido, ao abrigo do disposto nos Arts. 47 n.2
a) e 70 n.3 CPTA .

O que dizer acerca dos chamados AA positivos de contedo


ambivalente ,
isto
,
daqueles
actos
que
introduzem
modifi caes jurdicas em favor de terceiro , em detrimento das
pretenses do interessado ? o caso do acto que adjudica a
celebrao de um contrato a um dos participantes num concurso,
frustrando desse mod o as expectativas dos re stantes candidatos.
Estes actos, embora p rojectem
efeitos negativos ou
desfavorveis na esfera de alguns dos seus destinatrios , no
so verdadeiros actos de indeferimento , cabendo assim ao
interessado que os considere ilegais a interposio de uma
aco de impugnao contenciosa dos mesmos. Trata-se de
actos com um contedo misto , uma vez que defi nem pela
positiva a situao do benefi cirio e pela negativa a de outros
sujeitos jurdicos . Nestes casos, porm, de admitir a
cumulao do pedido de impugnao do acto com um pedido de
condenao da Administrao prtica do acto devido, acto
esse o inte ressad o pretende que no reincida nas ilegalidades
cometidas pelo anterior ou mesmo que o benefi cie (cf r. Art. 47
n.2 a) CPTA ). S deste modo se permite uma reaco
adequada do interessado, no apenas contra o seu componente
positivo, mas tambm contra o comp onente negativo do
contedo do acto.
4. O regime dos Arts. 52 e 53 do CPTA
O n.1 do Art. 52 consagra o princpio, constitucionalmente
consagrado no Art. 268 n.4 CRP , que garante a impugnao
dos A A independentemente da sua forma e, portanto, ainda que
o A A surja inserido num acto legislativo ou regulamentar.
Quanto aos n.s 2 e 3 do Art. 52 , estes devem ser lidos em
articulao com o Art. 53, nomeadamente, enquanto desvios
ou excepes regra fi xada no Art. 53 CPTA . Diz este ltimo
preceito que no so impugnveis os actos que se limitem
apenas a confi rmar defi nies jurdicas introduzidas por A A

42
anteriores. Afi rma-se, portanto, a inimpugnabilidade dos
actos meramente confi rmativos , daqueles que se limitam a
reconhecer que sob re determinada questo j anteriormente foi
tomad a uma deciso e que, portanto, no envolve o reexe rccio
do poder de deciso . Isto desde logo porque no esto aqui em
causa verdadeiros A A no sentido do Art. 120 CPA , mas meras
declaraes enunciativas ou representativas da realidade ,
mediante as quais a Administrao se limita a reconhecer que j
foi tomada uma deciso sobre a matria e porventura se recusa
a reexercer o poder de decidir .
Por isso, ele no pode ser impugnado, como determina o artigo
53:
Art. 53 a) no pode o acto meramente confi rmativo ser
aproveitado para re abrir um litgio (intil), da que no possa ser
impugnado por quem tenha impugnado a deciso anterior, que o
novo acto se limita a confi rmar.
Art. 53 b) se o acto anterior no tiver sido impugnado mas
tiver sido notifi cado ao autor, no pode este vir impugnar o
acto confi rmativo daquele.
Art. 53 c) se o acto anterior no tiver sido impugnado mas
tiver sido publicado , sem que houvesse necessidade de o
mesmo ter sido notifi cado ao autor, no pode este vir impugnar
o acto confi rmativo, na medida em que, com a publicao , o acto
anterior te r-se- tornad o autonomamente oponvel ao autor , que
o deveria ter impugnado tempestivamente.
Sntese das b) e c) do Art. 53 CPTA : o acto meramente
confi rmativo no pode ser impugnado por quem, estando
constitudo no nus de impugnar o acto anterior dentro dos
prazos legais, o no tenha feito, caso contrrio estar- se-ia a
admitir que o litgio fosse suscitado sem observncia dos prazos
legais .
Por outro lado, quem no tenha impugnado um acto no
publicado ou dele no tenha sido notifi cado pode validamente vir
impugnar um posterior acto confi rmativo daquele .
Para alm disso, possvel a impugnao dos actos meramente
confi rmativos fora das hipteses previstas no Art. 53 CPTA .

Inserido na mesma lgica est o raciocnio subjacente


inimpugnabilidade dos actos jurdicos praticad os em execuo
ou aplicao de outros AA que no tenham sido previamente
impugnados: trata-se de actos que se limitam a reiterar e, tal
como os confi rmativos, a confi rmar a deciso consubstan ciada
no A A anterior que estes vm executar ou aplicar, sem que
tomem uma nova deciso sob re a matria .

43
Neste sentido, a doutrina tradicional no admite a re abertura de
litgios ou instaurao tardia dos mesmos no sentido da
impugnao de actos de execuo de anteriore s A A.
A posio de Aroso de Almeida vai, porm, num sentido oposto:
os actos de execuo ou aplicao so actos com efi ccia
externa, isto , contribuem para completar a defi nio jurdica
que tinha sido introduzida pelos actos que os precederam e em
que eles se baseiam o caso do acto (de execuo) que vem
fi xar o prazo de cumprimento de uma obrigao imposta por
um acto anterior. Ora, embora este acto surja no seguimento da
defi nio introduzida pelo acto anterior, a verdade que
introduz um efeito jurdico inovador e, portanto, a modifi cao
do quad ro jurdico pr-existente . Da que o autor defenda a
impugnabilidade destes actos em ordem a permitir aos
interessados reagir contra os vcios de que possa padecer a
defi nio jurdica que ele vem introduzir ou pelo menos
completar.
Uma vez que tais actos pressupem e se baseiam na defi nio
jurdica contida em actos anteriores, natural que eles
partilhem o mesmo tipo de vcios de que padecia o acto anterior .
Ora, contra estes vcios no pode o inte ressado reagir, se contra
eles no reagiu em relao ao acto anterior . S pode, por isso,
reagir contra os vcios prprios do acto de execuo , que podem
existir em virtude do facto de estes acrescentarem novos efeitos
jurdicos aos que j resultavam do acto anterior e contra os
quais o inte ressado possa vir reagir, por ilegalidade ou por
contrariarem em alguma medida o acto que vm executar.
Diremos, assim, com Aroso de Almeida , que o Art. 53 CPTA
vale, em segunda linha, para os actos de execuo ou de
aplicao de A A, na parte ou na medida em que eles se limitem
a reiterar a defi nio introduzida pelo acto que executam ou
aplicam .

Art. 52 n.s 2 e 3 CPTA :


Vimos j que um A A pode ser impugnado ainda que esteja
inserido num acto legislativo ou regulamentar (Art. 52 n.1 ).
Por m, porque os eventuais interessados podem no se
aperceber de que um acto legislativo ou regulamentar contm
uma determinao que deve ser qualifi cada como um acto
administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar
inadvertidamente o prazo legal para a sua impugnao , no
chegando assim a impugnar o A A, o n.2 do Art. 52 CPTA
permite, excepcionalmente , ao interessado que este venha
impugnar os respectivos actos de execuo ou de aplicao . Esta
uma situao excepcional , na medida em que s neste caso
os actos de execuo ou de aplicao de A A no so

44
considerados como actos meramente confi rmativos , para efeitos
do Art. 53.
Na mesma linha, o n.3 do Art. 52 permite a impugnao dos
actos de execuo ou de aplicao dos A A que
no
individualizem os seus destinatrios (aos quais se chama AA
gerais ), considerando estes ltimos como verdadeiros A A
impugnveis. Ou seja, ao preceito est inerente que os actos
jurdicos unilaterais da Administrao de carcter geral, mas
concreto , no devem ser, no plano substantivo, qualifi cados
como normas (legislativas, regulamentares, etc.), mas como
actos administrativos . A distino entre normas e AA reside
assim no binmio concreteza/abstraco : a norma
abstracta ( objecto de aplicao sucessiva , versa sob re uma
pluralidade de situaes e no sob re uma situao concre ta) e
geral (tem por destinatrios um conjunto de pessoas ), ao passo
que o AA individual e concreto . O que o preceito vem dizer
que mesmo os AA gerais , isto , que se destinam a um conjunto
de pessoas (embora seja semp re um universo delimitado de
destinatrios, ao contrrio das normas) e que por isso no
individualizam os seus destinatrios no so verdadeiras normas
mas
AA (como
tal
impugnveis),
pese
embora a
sua
generalidade , em virtude do seu carcter concreto .
Com esta previso, o n.3 do Art. 52 vem proteger os
interessados que no se apercebam que o acto, embora geral ,
tambm os tem por destinatrios e tambm est sujeito aos
prazos legais de impugnao como quaisquer outros A A. Deste
modo, a confi an a dos destinatrios dos A A gerais vem a ser
protegida atravs da abertura excepcional da possibilidade, a
quem no tiver impugnado o AA geral , de proceder
impugnao dos seus actos de execuo ou de aplicao com
carcter individual .
5. Impugnabilidade de AA inefi cazes
Diz-se correntemente que a efi ccia dos A A requisito da
respectiva impugnabilidade , pretendendo com isto dize r-se que
um A A s ser impugnvel no apenas a partir do momento em
que inicie a produo dos seus efeitos, mas a partir do momento
em que se encontrem preenchidos os pressupostos de que
depende o incio da produ o dos seus efeitos . Neste sentido se
admite na nossa lei a impugnao de AA nulos , com vista
precisamente sua declarao de nulidade , nos termos do n.1
do Art. 50 CPTA (cf r. tambm o Art. 134 n.1 CPA ). A
efi ccia no , por isso, requisito da impugnao de um
acto nulo . O que se pretende evitar a impugnao daqueles
actos que, e abstraindo da questo da sua (in)validade, no
preencham os requisitos de que dependa a produo dos seus
efeitos ex.: acto no publicado devendo obrigatoriamente t-lo
sido; acto sujeito a condio suspensiva ou termo inicial . A

45
questo tem que ver com a dimenso extrnseca do A A, no
sentido de se descortinar se as consequncias que ele origina
justifi cam a sua impugnao.
O nosso Cdigo consagra, porm, algumas excepes regra da
inimpugnabilidade dos A A inefi cazes :
a) quando o acto inefi caz tenha sido objecto de execuo , sem
prejuzo dos outros meios de tutela ao dispor do interessado
contra a execuo ilegtima desse acto (cfr. Arts. 54 n.s 1 a)
e n.2 e 59 n.s 2 e 7 CPTA ) o acto inefi caz (ainda) no
introduz qualquer modifi cao na ordem jurdica que possa ser
removida atravs da sua impugnao, s surgindo a verdadeira
necessidade de tutela que justifi que o re curso via judicial
(interesse processual ) no caso de esse mesmo acto ser objecto
de execu o a presuno de que no existe interesse em
impugnar A A que (ainda) no esto em condies de lesar
ningum afastada pela situao de leso efectiva que resulta
da execuo ilegtima desse mesmo acto.
Art. 54 n.2 a tutela efi caz contra a execuo ilegtima de
um acto inefi caz no se confunde com a impugnao do acto
inefi caz ilegitimamente executado . Quanto primeira
situao,
o
CPTA
admite
outros
meios
de
tutela ,
designadamente
a
condenao
da
Administrao

absteno da execuo do acto (Art. 37 n.2 b) CPTA ) ou o


processo de intimao para proteco de DLG (Art. 109).
b) quando seja seguro ou muito provvel que o acto ir produzir
efeitos no re speito pelo Art. 7, caber ao tribunal determinar
o alcance desta frmula genrica que apresenta o exemplo da
inefi ccia do acto se dever apenas ao facto de o mesmo estar
sujeito a uma condio suspensiva ou a um termo inicial que
dependa da vontade do benefi cirio caso do empreendimento
pblico cuja constru o se insere na vontade poltica dos
governantes ,
estando
aquela
apenas
dependente
do
cumprimento de algumas formalidades.
Nestes casos, considera-se existir interesse processu al desde
que se justifi que o fundado re ceio das consequncias que
resultaro da produo de efeitos (cuja p robabilidade
fortssima ou quase certa) e eventual execuo do acto (ainda)
inefi caz .
A impugnao de actos inefi cazes , nos termos do Art. 54
n.1, uma mera possibilidade e no um nus sujeito a prazo ,
pelo que s a partir do momento em que se preencham os
requisitos de que depende a sua efi ccia que comeam a
correr os prazos de impugnao e que, portanto, se constitui o
nus da impugnao tempestiva dos actos inefi cazes . Assim se
comp reende o disposto no n.3 do Art. 59 , o qual pressupe a

46
efi ccia do acto a impugnar e, por isso, no se aplica se esse
acto estiver sujeito a publicao obrigatria . Isto porque, neste
caso, s aps a publicao obrigatria que se constitui o nus
da sua impugnao e comeam a correr os re spectivos prazos.

II Dos prazos de impugnao Arts. 58-60 CPTA


* Actos nulos ou inexistentes a impugnao no est sujeita
a prazos Art. 58 n.1 ;
*Actos anulveis prazo de 1 ano (sendo o MP o impugnante)
ou de 3 meses (nos demais casos ) Arts. 58 n.2 e 59 CPTA

Desde que ainda no tenha expirad o o mais longo dos prazos de


impugnao prazo de 1 ano de que dispe o MP , qualquer
das pessoas ou entidades legitimad as a impugnar podem faz-lo
mesmo j depois de decorrido o praz o de 3 meses dentro do
qual, em princpio, o deveriam ter feito. Isto desde que o
tribunal considere demonstrada a ocorrncia de uma das
circunstncias taxativamente previstas no n.4 do Art. 58
CPTA , que determinou que a tempestividade da ap resentao da
petio no pudesse ser exigvel a um cidado normalmente
diligente :
a) se o interessado no impugnou no prazo de 3 meses por ter
sido levado em erro pela Administrao ou por esta ter agido
mesmo de m f caso da Administrao que havia prometido
ao interessado re vogar o acto apesar de na verdade o no ter
feito;
b) se o atraso dever ser considerado desculpvel
c) situao de justo impedimento

O prazo legal de impugnao constitui, na nossa lei processual


administrativa, um pressuposto cuja inobservncia , por
defi nio, insuprvel a posteriori . Porm, de modo a dar sentido
promoo do acesso justia administrativa e
obteno facilitada de decises de mrito , ela consagra
algumas solues de fl exibilidade quanto verifi cao, em
concreto, de certos pressupostos processuais, de que exemplo
paradigmtico o Art. 58 n.4 CPTA .
Como re sulta do Art. 58 n.3 CPTA , conjugado com o n.4
do Art. 144 CPC , os praz os de impugnao de A A contam-se
segundo uma regra de continuidade estabelecida pelo Art.

47
144 CPC : os prazos so
judiciais (salvo o caso de
terminarem num dia em
haja tolerncia de ponto ,
til seguinte .

contnuos , suspendendo -se nas frias


o impugnante ser o MP), e no caso de
que os tribunais estejam fechad os ou
sero prolongados para o primeiro dia

O Art. 59 n.1 (cf r. tambm o Art. 132 n.1 CPA ) torn a bem
claro que a notifi cao , garantida no Art. 268 n.3 CRP ,
condio absoluta de oponibilidade dos A A aos destinatrios que
deles devam ser notifi cad os (cfr. Arts. 66 e ss. CPA ),
independentemente
da
eventual
publicao
obrigatria ,
comeando os prazos de impugnao a corre r deste o momento
da
notifi cao .
S
no
so,
entretanto
oponveis
aos
interessados a notifi cao ou a publicao incompreensveis , que
no dem sequer a conhecer o sentido da deciso ( Art. 60
n.1). Diversamente, quando essa notifi cao padea de
defi cincias menores , caber aos interessados reque rer a
notifi cao das indicaes em falta ou a passagem de certido
que as contenha (Art. 60 n.2 ), sendo que esse requerimento ,
apresentad o no prazo de 30 dias, interrompe o prazo de
impugnao do acto (Art. 60 n.3 ), dispondo a Administrao
de um prazo de 10 dias para re sponder ao requerimento (Art.
71 CPA). No caso de esse mesmo requerimento vir a ser
indeferido ou no der integral satisfao ao pedido no prazo
devido, o interessado pode pedir que a Administrao seja
judicialmente intimada a fornecer- lhe as informaes ou a
passar a certido requeridas (cfr. Arts. 60 n.2, in fi ne e 104
e ss. CPTA ): o processo de intimao judicial um processo
acessrio ou instrumental em face de outros meios de tutela, e
produz um efeito interruptivo do prazo de impugnao do A A
(cfr. Arts. 60 n.3 e 106), com a ressalva prevista no n.2 do
Art. 106 CPTA .
Deduz-se ainda do n.4 do Art. 60 , por outro lado, que o
interessado deve ser admitido a suprir as falhas (cf r. Arts. 88 e
89) de que possa enfermar a petio apresentad a, sempre que
essas falhas sejam imputveis a erros ou omisses cometidos na
notifi cao ou na publicao do acto , os quais no so oponveis
ao interessado .

O Art. 59 n.4 CPTA consagra que a utilizao de qualquer


meio de impugnao administrativa produz efeito suspensivo ou
suspende o prazo da impugnao contenciosa dos A A . Ao
valorizar e, assim, estimular a utilizao das impugnaes
administrativas facultativas , o preceito vem criar condies
propcias a evolues legislativas no sentido da eliminao ou,
pelo menos, da reduo do campo de interveno das
impugnaes administrativas necessrias , legalmente institudas

48
como pressuposto da impugnao contenciosa de muitos A A. O
preceito no estabelece que a utilizao de um qualquer meio de
impugnao administrativa
suspende os efeitos do acto
impugnado , mas apenas suspende o prazo de impugnao
contenciosa , por esse motivo se admitindo, no n.5 do p receito,
a faculdade do inte ressad o de, a todo o momento, prescindir
desse efeito suspensivo e p roceder impugnao contenciosa do
acto na p rpria pendncia da impugnao administrativa , bem
como lhe assegura a possibilidade de lanar mo da tutela
cautelar , designadamente para o efeito de obter do tribunal
administrativo a suspenso da efi ccia do acto (cfr. Art. 112
n.2 a) CPTA ), que no resultou da sua impugnao
administrativa.

III Da Instncia
Os Arts. 61-65 CPTA consagram um conjunto de aspectos
relativos ao desenvolvimento da instncia nos processos de
impugnao de AA. No so preceitos relativos marcha do
processo, porque no se rep ortam a momentos necessrios da
tramitao processual, mas so relativos a vicissitudes por que
pode passar a instncia, que apenas podem ter lugar em
processos de impugnao de A A, entre os quais se contam os
fenmenos de modifi cao objectiva e subjectiva da
instncia .
1. Prossecuo da aco pelo MP Art. 62 CPTA
O pre ceito destina-se a salvaguardar o interesse pblico e de
legalidade , atravs do qual o MP se substitui ao autor em defesa
da sua pretenso , deste modo evitando -se que a legalidade dos
A A se transforme num valor livremente transaccionvel de
acordo com critrios prticos de composio dos litgios.
2. Modifi cao objectiva da instncia Art. 63 CPTA
Trata- se de um fenmeno que diz respeito a situaes em que
o objecto do processo impugnatrio de um A A pode ser
estendido impugnao de outros AA que venham a ser
praticad os , ou de contratos que venham a ser celebrad os , na
pendncia desse processo . o caso, desde logo, do acto
impugnado que no seja o acto fi nal de um procedimento
administrativo (cf r. Art. 51 n.1 ) em relao aos actos
subsequentemente
praticados
no
mbito
desse
mesmo
procedimento (Art. 63 n.1 ); ou quando o acto impugnad o
esteja inserido num procedimento pr-contratu al, em relao ao
contrato que venha a ser celebrado na sequncia desse
procedimento ( Art. 63 n.2 ).
Abrangidos na p reviso do n.2 do Art. 63 CPTA (na sua 2
parte) est tambm a impugnao dos chamad os actos

49
consequentes : trata-se de actos que vm a ser praticados no
mbito de procedimentos autn omos em relao ao acto
impugnado , mas que se baseiam neste ltimo ou, pelo menos,
na situao jurdica por ele criada, nele fazendo, por isso,
assentar a sua prpria validade . Trata-se de actos cuja
permanncia na ordem jurdica, afi nal, se decide em funo do
destino que venha a ter o acto que os precedeu , sendo que a sua
eventual consolidao na ordem jurdica pode pr em risco,
face do disposto no Art. 173 n.3 , a prpria utilidade da
deciso que venha a ser proferida no processo impugnatrio.
Deste modo, justifi ca-se que a questo da validade do acto
consequente possa desde logo ser suscitada e decidida no
mbito daquele processo .
Igualmente abrangidos na previso deste preceito (desta feita na
sua parte fi nal ) esto os actos cujos efeitos se oponham
utilidade pretendida no processo : para alm da impugnao do
acto visado, admite-se deste modo a cumulao superveniente
da impugnao de eventuais actos que venham a ser praticados
na pendncia do processo e que, mesmo sem reincidir nos vcios
cometidos pelo acto impugnad o , visem assegurar a ilegtima
manuteno da situao por ele constituda e, portanto, obstar
ilegitimamente reconstituio da situao que deveria existir
na ausncia do acto impugnado . Vide, neste sentido, os Arts.
164, n.3 , 167, n.1 , 176, n.5 e 179, n.2 actos que
mantenham sem fundamento vlido a situao ilegal .
3. Revogao e esgotamento dos efeitos do acto na
pendncia do processo
por demais evidente a conexo existente entre os regimes
do Art. 63 e dos Arts. 64 e 65 , todos eles se referindo a
vicissitudes por que pode passar o processo impugnatrio em
virtude da eventual supervenincia de certas circunstn cias
durante o perodo de tempo em que ele se encontra pendente .
No Art. 63 vimos que est em causa a prtica de actos
jurdicos supervenientes , na pendncia do processo de
impugnao, os quais se conexionam ou relacionam com o acto
impugnado, da a possibilidade da sua impugnao consequente .
So, por isso, razes de economia processual e de reforo da
efectividade da tutela que motivam a extenso do objecto do
processo impugnatrio aos actos conexos . J nos Arts. 64 e
65 esto em causa actos secundrios ou de segundo grau ,
com destaque para a revogao , os quais se projectam sob re o
processo de mod o inegvel e inevitvel , uma vez que os efeitos
desses actos incidem directamente sobre o acto impugnad o ,
podendo mesmo ter o alcance de destruir ab initio os efeitos que
esse acto produziu caso da revogao com efeitos retroactivos
(Art. 64 CPTA ).

50
a) O Art. 64 e o n.3 do Art. 65 visam dar resposta a
situaes de revogao por substituio, total ou parcial, do acto
impugnado que possam ter lugar na pendncia do processo
impugnatrio: neste caso, pode o processo impugnatrio
prosseguir contra o novo acto , podendo ser alegados novos
fundamentos e diferentes meios de prova . Este regime vale tanto
para o caso de a revogao ter sido anulatria (Art. 64) como
para o caso de ela ter sido meramente extintiva ou
abrogatria (n.3 do Art. 65 );
b) Nos restantes n.s do Art. 65 tm-se em vista, como
resulta do seu n.2, todas as hipteses em que, por qualquer
motivo, a produo de efeitos do acto impugnado cesse ou se
esgote , o que naturalmente compreende a hiptese de
revogao abrogatria ou extintiva , mas tambm as
situaes em que a efi ccia do acto se tenha esgotad o, seja pelo
pu ro decurso do tempo porventura pr-estabelecido, seja por
dele
terem
sido
extradas
todas
as
consequncias ,
designadamente atravs da sua integral execuo no plano
dos factos . Em qualquer dos casos, determina o CPTA que o
processo deve prosseguir , com vista emisso de uma sentena
anulatria em relao aos efeitos (at ento) produzidos , no
sendo legtima a emisso de uma pronncia de extino do
processo nestes casos por inutilidade da lide . S deste modo,
como tem dito alis o TC, se assegura a efectiva eliminao da
ordem jurdica do acto ilegal .
Por outro lado, a eventual cumulao no p rocesso impugnatrio
de outro tipo de pretenses para alm do pedido de anulao ou
de declarao de nulidade ou inexistncia, tem, na verdade, o
alcance de impedir que o processo se extinga sem que essas
pretenses tenham sido efectivamente satisfeitas . Pense-se na
situao em que a Administrao, na pendncia do processo
impugnatrio, proceda revogao anulatria deste mesmo
acto, sem no entanto remover, no plano dos factos, as
consequncias que desse acto tinham decorrido . Se, no p rocesso
impugnatrio, tiver sido cumulada uma pretenso dirigida
condenao da Administrao ao cumprimento do dever de
reconstituir a situao actual hipottica, evidente que a mera
revogao anulatria no ter, s por si, o alcance de fazer
extinguir o processo , impondo -se que este continue quanto ao
pedido cumulado .
4. Objecto do processo de impugnao de AA e limites
objectivos do caso julgado
s sentenas de anulao de A A tem a jurisprudncia associado
um componente de acertamento (de defi nio implcita ) sobre
a questo da existncia e da qualifi cao jurdica dos factos a
que se reportava o acto que foi anulado, ao qual ter sido

51
atribudo um alcance preclusivo ou inibitrio . Isto signifi ca que,
ao contrrio do que acontece nos processos impugnatrios de
negcios jurdicos (tramitad os segundo as regras do CPC),
determina a vinculao da actuao da Administrao na
sequncia da anulao . A Administrao fi ca, assim, pelo menos,
impedida
de
reincidir
nas
ilegalidades
identifi cad as
e
sancionad as pelo tribunal , sob pena de nulidade dos actos que
desse modo ofendam o caso julgado (cfr. Art. 133 n.2 h)
CPA). Deste acertamento judicial, portanto, re sulta a imposio
de uma regra quanto ulterior conduta da Administrao ,
envolvendo o re conhecimento, com autoridade de caso julgado ,
de que esta no podia ter exercido aquele poder naquelas
circunstncias e, portanto, de que ela apenas poder voltar a
exerc-lo, sem ofensa ao caso julgado, se observar os requisitos
anteriormente preteridos . Di r-se- ento que a sentena s
preclude o reexe rccio do poder por parte da Administrao na
medida dos fundamentos da anulao , sem, por isso, a impedir
de agir de novo, na medida em que esses fundamentos sejam
ultrap assados .
Concluso : O p rocesso de impugnao de A A ilegais no tem
apenas por funo a eliminao dos actos impugnados , mas
tambm envolve a defi nio, em maior ou menor medida, dos
termos do exerccio futuro do poder manifestado atravs
desses actos .

facto inegvel que, quanto mais amplo for o objecto de um


processo, mais estvel ser, na verdade, a defi nio que dele
resulta: se o p rocesso for julgado procedente, os limites que da
sentena decorrem quanto actuao futura da Administrao
sero tanto mais extensos quanto mais alarg ada tiver sido a
apre ciao que o tribunal tiver realizado .
No sistema tradicional, o objecto do re curso contencioso era
delimitado em funo dos vcios ou causas de invalidade que
fossem especifi camente invocados contra o acto impugnado, sem
se estender defi nio, em plenitude, do quad ro da relao
jurdico -administrativa em que o acto impugnado se insere (e
mesmo indagao dos demais vcios invocados ). Ora, o
imperativo constitucion al da tutela jurisdicional efectiva
apontava para a necessidade de alargar o objecto do processo
de anulao de A A , por forma a proporcion ar ao autor uma
defi nio mais estvel da sua situao jurdica . Neste sentido se
enquadra a previso do n.2 do Art. 95 CPTA :
a) o tribunal que julgue o processo em 1 grau de jurisdio tem
o dever de se pronunciar sobre todos os vcios que tenham sido
invocados contra o acto impugnado , de modo a evitar que a

52
Administrao p rocu re renovar o acto impugnado invocando um
argumento que j tinha invocado da primeira vez , e cuja
legalidade o interessado j da primeira vez havia contestado
(sem que o tribunal se houvesse sobre ele pronunciado);
b) o tribunal tem o dever de identifi car, ele prprio, a existncia
de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas
ou no invocadas pelo impugnante (poder anteriormente s
atribudo ao MP) no est aqui em causa meramente uma
actividade
de
(re)qualifi cao
normativa
dos
argumentos
invocados pelo autor (princpio iura novit curia ), mas antes a
identifi cao, no episdio da vida que foi trazido a juzo, de
ilegalidades diversas daquelas que foram alegadas pelo autor.
Tambm deste modo se poder concluir que quanto maior o n.
de vcios identifi cados pelo Tribunal por sua prpria iniciativa ,
maior o leque de precluses que da sentena se projectaro
sobre o ulterior exerccio do poder por parte da Administrao .
Defende Aroso de Almeida que a p reviso do n.2 do Art. 95
CPTA no rep resenta um desvio ou excepo ao princpio do
pedido, segundo o qual as indagaes do juiz esto limitad as
causa de pedir, aos factos que foram invocados pelo autor e pela
contraparte . O autor sustenta a sua posio no entendimento de
que a p retenso anulatria deve ser vista em termos unitrios
ou plenos , abrangendo todos os vcios que justifi quem a
ilegalidade enquanto fundamento do prprio processo de
impugnao . Ou seja, na verdade, todas as possveis causas de
invalidade de que padea o acto impugnado integram a mesma
causa de pedir (invalidade do acto ), pelo que a identifi cao,
pelo tribunal, de qualquer delas no o afasta do objecto do
processo , no produz uma ampliao do mesmo . Ao autor recai,
nesta medida, o nus de invocar, no decurso do processo, todos
os eventuais vcios de que tenha conhecimento superveniente ,
podendo para tal ap resentar um articulado superveniente , ao
abrigo do Art. 86 CPTA .
Por outro lado, esta concepo da pretenso anulatria como
uma pretenso unitria pode ser desvantajosa para o autor :
sendo o pedido julgado improcedente, no pode o autor voltar a
impugnar o mesmo acto, ainda que invoque vcios que no haja
invocado da primeira vez .
No mbito de um processo de impugnao de A A, a pretenso
anulatria do autor tem, bem vistas as coisas, um carcter
instrumental , pois o que nele se discute o bem fundado da
pretenso que a Administrao fez valer com o acto impugnado ,
sendo que o processo s considerado procedente se for negado
o poder da Administrao enquanto autora do acto impugnado ,
seja porque falta algum dos seus elementos constitutivos ou

53
pressupostos do poder exe rcido na sua prtica ( recaindo sob re a
Administrao o nus de demonstrar o preenchimento desses
pressupostos, como tem dito a jurisprudncia do STA), seja por
ocorrncia de algum facto impeditivo ou extintivo do exerccio
desse poder (vcios). Aroso de Almeida descobre aqui uma
verdadeira inverso das posies processuais das partes :
embora, na relao processual , seja o impugnante quem
surge como autor e a Administrao fi gure como parte
demandad a, a verdade que, no plano substantivo , a
Administrao quem o titular da pretenso , que ela assumiu,
pela positiva, com o acto que praticou, corre spondendo -lhe
assim a posio substantiva de autora do acto , ao passo que ao
interessado na anulao corresponde a posio subjectiva de
demandad o, que se v forado a contestar em juzo a posio
assumida
pela
Administrao ,
atravs
precisamente
da
impugnao do acto por ela praticado.

CAPTULO II A CONDENAO DA ADMINISTRAO


PRTICA DE ACTOS ADMINISTR ATIVOS
Dando cumprimento imposio constitucional do Art. 268
n.4 CRP , o CPTA confere aos tribunais administrativos o poder
de condenar a Administrao prtica dos actos legalmente
devidos (cf r. Arts. 66 e ss. CPTA ). Com efeito, uma vez
conseguida a integral subordinao da Administrao a regras
jurdicas e a atribuio da fi scalizao do cumprimento dessas
regras a verdadeiros tribunais (contrria a um modelo de
contencioso administrativo francs de uma Administrao
autoritria e absoluta ), trata-se agora de fechar o c rculo e
conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena
jurisdio que so prprios do Poder Judicial .
O n.1 do Art. 66 CPTA tem o alcance, no apenas de
condenar a Administrao prtica de A A , mas tambm a
fi xao de um prazo determinado dentro do qual esses actos
devem ser praticados . Em caso de existncia de fundado receio
de incumprimento , poder o tribunal impor, logo na sentena de
condenao, uma sano pecuniria compulsria (Arts. 66
n.3 e 169 n.1 CPTA ).

Pressupostos da procedncia da condenao da Administrao


prtica do acto legalmente devido :
A questo das circunstncias em que pode ser pedida a
condenao da Administrao prtica de A A vem regulada no
Art. 67 CPTA , cujo n.1 prev que essa condenao pode ser
pedida em trs situaes:

54
1- Situaes de inrcia ou omisso Art. 67 n.s 1 a), 2 e
3 CPTA
Trata- se de situaes de incumprimento , por parte da
Administrao, do dever de deciso perante requerimentos que
lhe sejam apre sentados so os chamados actos tcitos ,
importando a este nvel distinguir a fi gura do deferimento
tcito da fi gura do indeferimento tcito :
a) Deferimento tcito : nestas situaes, aceita- se que o
silncio da Administrao equivalha a um acto positivo,
favorvel
s
pretenses
dos
particulares ,
presumindo -se
portanto que o silncio da Administrao signifi ca a adeso
pretenso do particular cfr. Art. 108 CPA
Trata-se de situaes enquadradas em domnios em que a regra,
segundo a experincia comum, a do deferimento (caso das
autorizaes permissivas ou das aprovaes entre rg os
administrativos). Nestes domnios, portanto, a lei associa a
inrcia ou passividade da Administrao a uma presuno legal
de assentimento e, portanto, de concord ncia com as pretenses
que lhe sejam apresentad as pelos requerentes , sendo que o
efeito jurdico desse deferimento vem substituir, para todos
os efeitos, o A A de sentido positivo que foi omitido.
Concluso: Em situaes de deferimento tcito, no h, pois,
lugar para a p ropositura de uma aco de condenao prtica
do acto omitido , pelo simples motivo de que a produo desse
acto j re sultou da lei .
b) Indeferimento tcito : trata-se de situaes, que a lei
especial no qualifi que como de deferimento tcito, de silncio
da Administrao a que a lei geral atribui um sentido negativo,
de indeferimento , para o efeito de permitir aos interessados a
impugnao do silncio como se se tratasse de um acto
administrativo (de contedo negativo ). Esta fi gura, prevista no
Art. 109 CPTA , constitui uma fi co legal , isto , fi cciona-se
a existncia de um AA de indeferimento que vem a poder ser
objecto de impugnao . Ora, precisamente esta fi gura que o
CPTA vem pr em causa com a introduo da possibilidade da
deduo de pedidos de condenao da Administrao
prtica de AA ilegalmente omitidos . Assim, fora dos casos
especfi cos que a lei p reveja como deferimentos tcitos , o
incumprimento, no prazo legal, do dever de decidir por parte da
Administrao passa a ser tratado como a omisso pura e
simples que efectivamente , ou seja, como um mero facto
constitutivo do interesse em agir em juzo para obter uma
deciso judicial de condenao prtica do acto ilegalmente
omitido . Para Aroso de Almeida , em con sequncia, deve
entende r-se que o Art. 109 n.1 do CPA se considera
tacitamente derrogado na parte em que reconhece ao

55
interessado a faculdade de presumir indeferida a sua
pretenso, para poder exercer o respectivo meio legal de
impugnao, devendo passar a ser lido como se dissesse que a
falta de deciso administrativa confere ao inte ressado a
possibilidade de lanar mo do meio de tutela adequado .
Nos termos dos Arts. 67 n.1 a) e 69 CPTA , existe um prazo
legal para a prtica do acto devido, aps o qual o interessado se
pode considerar dispensado de continuar a aguard ar a deciso
da Administrao , fi cando habilitado ou legitimado a exigir
contenciosamente o acto devido . Na ausncia de disposio
especial, as regras a que obedece esse prazo continuam a ser
determinadas pelo Art. 109 n.s 2 e 3 CPA .
Por outro lado, em casos de omisso ou re cusa de um rg o
subordinad o ,
haver
lugar

interposio
de
recurso
hierrquico necessrio semp re que este seja exigido por lei
especial . Este recurso, que tem por objecto a prpria conduta
factual de inrcia do subordinad o , dever, por analogia , estar
sujeito ao prazo de interposio previsto no n.1 do Art. 69
CPTA . Nestes termos, tendo sido interposto re curso hierrquico
necessrio sem que tenha havido qualquer resposta do superior,
o re curso deve considerar- se tacitamente indeferido para o
efeito de permitir que o interessado requeira ao tribunal
administrativo competente a condenao da Administrao
(enquanto pessoa colectiva pblica ) prtica do A A devido .

2- Tutela contra os actos administrativos de indeferimento


Art. 67 n.1 b)
Quando se veja confrontado com um AA de indeferimento ou
recusa expressa da prtica do acto requerido , o titular de
uma posio subjectiva de contedo pretensivo deixa de ter de
impugnar esse acto , para passar a poder e dever fazer valer a
sua prpria posio substantiva, em todas as suas dimenses ,
atravs da interposio de uma aco de condenao da
Administrao prtica do acto ilegalmente recusado . A
eliminao do acto de indeferimento da ordem jurdica resulta
di rectamente da sentena condenatria , mediante a qual o
tribunal impe a sua substituio pelo acto devido o objectivo
acabar com a anulao de indeferimentos e que a condenao
prtica do acto devido substitua a pronncia anulatria . Assim,
uma vez proferida a sentena de condenao , no se pode
sustentar que o indeferimento ainda subsiste na ordem jurdica,
por no ter sido devidamente anulado .
Nestes casos, portanto, o tribunal no vai aferir da validade ou
legalidade da re cusa da Administrao, vai antes pronunciar- se
sobre o bem fundado da p retenso do interessado , impondo a
prtica de um AA .

56
O acto de indeferimento um AA de contedo declarativo (j
que no introduz a pretendida modifi cao jurdica, mas antes se
recusa a introduzi-la ) que exprime o entendimento da
Administrao de que no pode ou no deve praticar um acto
cuja emisso lhe foi solicitada . Num processo de condenao, a
eliminao da ordem jurdica do acto de indeferimento ocupa, na
verdade, um papel secundrio , pois o que verdadeiramente se
discute no o acto, mas a questo sob re a qual ele se
pronunciou .
3- Tutela contra os actos de recusa de apreciao de
requerimentos dirigidos prtica do AA Art. 67 n.1 c)
CPTA
Esta situao envolve duas sub-hipteses , dado que a
recusa de apre ciao se pode fundar em motivos de ordem
formal mas tambm em consideraes que envolvam a
formulao de juzos de valor quanto oportunidade de decidir .
Por isso, a re cusa tanto pode ser contestad a com fundamento na
inexistncia de facto dos motivos de ordem formal ou na
falta de fundamento normativo que permitisse a sua
invocao (cfr., desde logo, o Art. 9 n.2 CPA ).
Objecto do Processo Arts. 66 n.2 e 71 CPTA
O processo de condenao , como se deduz destes pre ceitos,
um processo em que o autor faz valer a posio subjectiva de
contedo pretensivo de que titular , pedindo o seu cabal
reconhecimento e dela fazendo, portanto, o objecto do
processo . Neste no se discute, portanto, o acto de recusa , por
referncia aos estritos termos em que ele se possa ter baseado,
mas a verdadeira questo de fundo , a pretenso do autor em
todas as suas dimenses. Consequncias desta nova defi nio do
objecto do p rocesso:
a) Ele no cristaliza no tempo , por referncia ao momento em
que o eventual acto de indeferimento tenha sido praticad o, ou
seja, a sentena de condenao no se reporta ao passado mas
ao momento em que proferida e defi ne a ulterior conduta das
partes , determinando, por isso, as ci rcunstncias de facto e de
direito
que,
nesse
momento,
devem
ser
consideradas
juridicamente relevantes para a resoluo do caso.
b) Plano da prova: cabe ao interessado, que pretende fazer valer
em juzo a posio subjectiva de contedo pretensivo de que
titular, o nus de demonstrar o bem fundado da sua pretenso ,
ao
que

contraposta
a
demonstrao,
por
parte
da
Administrao, dos eventuais factos impeditivos ou extintivos
que lhe possam ser oponveis.

57
Prazos de propositura das aces de condenao prtica
de AA :
Quanto aos prazos de propositura das aces dirigidas
condenao prtica de actos administrativos, h que distinguir
consoante a Administrao adoptou uma atitude de inrcia ou,
pelo
contrrio,
respondeu
ao
requerimento
ap resentado,
emitindo um acto de indeferimento.
a) Se a Administrao adopta uma atitude de inrcia perante o
requerimento ap resentado, vale o prazo de 1 ano do n.1 do
Art. 69 CPTA , sob pena de caducidade do direito de aco . No
seria concebvel, de facto, uma situao na qual a Administrao
pudesse ser demandada vrios anos depois do incumprimento do
seu dever de decidir, com base num requerimento de que pode
j nem haver memria. Uma vez expirado este prazo, o
interessado pode naturalmente ap resentar de novo o mesmo
requerimento , reabrindo a via judicial , ou seja, est em causa
uma segunda interpelao da Administrao para cumprir, em
ordem a re agir contra nova eventual atitude de in rcia ;
b) Tendo sido emitido um acto de indeferimento , a aco deve
ser proposta dentro do mesmo prazo de 3 meses que o Art.
58
n.2
b)
estabelece
para
a
impugnao
dos
AA ,
determinando o n.3 do Art. 69 que tambm neste domnio
aplicvel contagem do prazo o disposto nos Arts. 59 e 60
CPTA . Esta soluo confi rma a posio do CPTA de confi gurar o
acto de indeferimento como um verdadei ro AA , os quais s
podem, como doutrina do novo Cdigo, ser judicialmente
questionados durante um perodo de tempo limitado , sob pena
de o acto se consolidar e, portanto, de a defi nio por ele
introduzida j no poder ser posta em causa.
Ampliao
do
objecto
do
processo,
fundada
em
supervenincias ocorridas na pendncia do mesmo Art.
70 CPTA
Na situao prevista no n.1, considera- se que, luz de novos
elementos que o acto de indeferimento superveniente possa
trazer, o interessado pode ter inte resse (ou mesmo necessidade)
de deduzir novos argumentos em favor da sua pretenso . J o
n.3 do Art. 70 consagra um fenmeno de ampliao do
objecto do processo impugnao de um eventual acto de
contedo positivo que, em re sposta pretenso deduzida em
juzo, a Administrao venha a praticar na pendncia do
processo , mas que no satisfaa integralmente essa pretenso
(porque, por exemplo, remete a produo dos seus efeitos a
um momento ulterior). Est aqui presente a ideia igualmente
inerente ao Art. 63, segundo a qual o objecto do processo deve
acompanhar a evoluo dos contornos da relao jurdica

58
material . Mais do que isso: a ideia de que o novo contencioso
administrativo versa tendencialmente sobre relaes jurdicoadministrativas e no tendencialmente sobre AA.
Com efeito, se as questes que a propsito do acto
superveniente se colocam se inscrevem no quadro da relao
jurdica em discusso no processo pendente, justifi ca-se
plenamente que neste processo possa e deva ser cumulada a sua
impugnao (ou modifi cao , se a pretenso puder ser dada por
integralmente satisfeita dessa forma).
Poderes
de
pronncia
do
tribunal
nas
aces
de
condenao prtica de AA Art. 71 CPTA
O tribunal no se pode intrometer no espao prprio que
corresponde ao exe rccio de poderes discricionrios por parte da
Administrao , de modo a respeitar o Princpio da separao
de poderes (cf r. Art. 3 n.1 CPTA ). Ao tribunal cumpre porm
explicitar todas as vinculaes a observar pela Administrao
na emisso do acto devido , devendo por isso o tribunal
averiguar o que devido , em cada caso concre to.
a) Para que o tribunal determine a condenao da Administrao
prtica do acto devido, necessrio que este averige da
ilegalidade da recusa ou omisso do acto . Nestes termos, a
condio ser proferida quando a lei for clara no sentido de
impor o dever de agir situaes de vinculao quanto
oportunidade da actuao , ou quando o tribunal considerar ,
tendo em conta as ci rcunstncias do caso, que a Administrao
deve agir e que o autor tem o poder de exigir essa actu ao
situaes de reduo da discricionariedade quanto
oportunidade da actuao .
b) Condenao prti ca de acto devido no necessariamente
condenao prtica de um acto cujo contedo esteja
legalmente pr-determinado, resultando estritamente vinculado
do quadro normativo aplicvel, sendo tambm possvel a
condenao da Administrao prtica de A A de contedo
discricionrio (sendo que neste caso o tribunal dever traar, em
maior ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro
do qual esses poderes discricion rios devero ser (re)exercidos,
nomeadamente explicitando as vinculaes a observar pela
Administrao na emisso do acto devido , embora sem precisar
o sentido da deciso a tomar - Art. 71 n.2 ). Poder mesmo,
nos termos do Art. 71 n.2 , determinar o contedo do acto a
praticar pela Administrao sempre que a apre ciao do caso
concreto permita identifi car apenas uma soluo como
legalmente
possvel
(situaes
de
reduo
da
discricionariedade a zero ). S em ltimo caso , pois, ser de
admitir que o tribunal se limite a condenar genericamente a
Administrao a decidir, sem mais precises , isto quando

59
disponha de elementos que lhe permitam estabelecer quaisquer
parmetros quanto aos termos em que o poder dever ser
exercido .
Concluso: os p rocessos de condenao prtica de A A so
processos de geometria varivel , no sentido de que no tm
todos a mesma confi gurao , nem conduzem todos emisso de
pronncias judiciais com idntico alcance :
a) podem dirigir-se apenas condenao da Administrao a
praticar um qualquer AA , sem conter especifi caes quanto ao
contedo do acto a praticar (cuja determinao se insere no
mbito do poder discricionrio da Administrao), isto quando:
1 - em situaes de inrcia ou omisso da Administrao, no
tendo por isso fornecido ao tribunal quaisquer elementos que lhe
permitam densifi car parmetros a observar no exerccio do
poder;
2 - quando a Administrao invoque infundadamente questes
prvias como motivo da recusa de apreciao da pretenso que
perante ela foi formulada, isto porque o tribunal s pode
verifi car que as questes prvias no existiam e, com base
nessa verifi cao, condenar a Administrao a pronunciar- se
sobre o mrito da pretenso
b) A sentena de condenao da Administrao contm j
especifi caes quanto ao contedo do acto a prati car , isto nos
casos em que a lei confi ra ao autor o direito a um AA com um
determinado
contedo
ou,
pelo
menos,
constitua
a
Administrao no dever estrito de praticar um acto com um
contedo determinado situaes de estrita vinculao da
Administrao quanto ao contedo
c) Embora a lei confi ra, em abstracto , Administrao certos
pode res de conformao do contedo do acto , a verdade que,
no caso concreto , se deve objectivamente reconhecer que s lhe
resta praticar um acto com um determinado contedo (por
exemplo em virtude de ilegalidade do acto de re cusa) a
soluo que re sulta do Art. 71 n.2 , em que o tribunal condena
igualmente a Administrao prtica de um AA com um
contedo determinado .
Pode dizer- se, em bom rigor, que semp re que esteja em causa o
exerccio de poderes discricionrios da Administrao, a
densifi cao do contedo da sentena condenatria passa, em
maior ou menor medida, pela identifi cao e afi rmao das
ilegalidades de que enfermava o acto de recusa . esse
accertamento judicial que projecta um efeito preclusivo mais ou
menos amplo sobre o subsequente reexerccio do poder por parte
da Administrao.

60

CAPTULO
III

O
CONTENCIOSO
DAS
NORMAS
ADMINISTR ATIVAS
Est aqui em causa o contencioso de impugnao das normas
emanadas no exerccio da funo administrativa (normas
administrativas ), o que compreende toda e qualquer norma
emanada no exerccio de poderes conferidos pelo Direito
administrativo Arts. 72 e ss. CPTA
Neste domnio, os Arts. 72 e ss . prevem dois tipos de
pronncias judiciais : a declarao de ilegalidade com e sem
fora obrigatria geral .
1. Declaraes de ilegalidade de normas administrativas
com fora obrigatria geral
Por quem pode ser pedida MP, ofi ciosamente ou a
requerimento de qualquer das entidades e pessoas mencionad as
no Art. 9 n.2 , para defesa dos valores a mencionados ( Art.
73 n. 3 ), devendo ser pedida pelo MP no caso referido no
n.4 do Art. 73 CPTA .; tambm pode ser pedida por quem
tenha sido prejudicado pela aplicao da norma ou possa
previsivelmente vir a s-lo em momento prximo ( Art. 73 n.1
CPTA ). A deduo do pedido no est, em qualquer dos casos,
sujeita observncia de qualquer prazo (Art. 74).
Fundamentos em que se pode basear o pedido no nos
referidos no Art. 281 n.1 CRP (Art. 72 n.2 CPTA ), uma vez
que s ao TC (e no aos tribunais administrativos) compete a
declarao da inconstitucionalidade de quaisquer normas
(inclusive as normas administrativas ), com fora obrigatria
geral . Por outro lado, o juiz no est limitad o, na sua ap reciao,
pelos argumentos que possam ser invocados contra a norma ou
normas impugnad os, podendo decidir com fundamento na ofensa
de princpios ou normas jurdicas diversos daqueles cuja violao
haja sido invocada (Art. 75 CPTA ).
Efeitos da declarao de ilegalidade de normas
administrativas com fora obrigatria geral Art. 76
CPTA (inspirado e semelhante ao regime do Art. 282 CRP )
Em princpio, a declarao produz efeitos retroactivos
(n.1), fi cando tod avia re ssalvad as as situaes consolidadas
(n.3, 1 parte ), que o Cdigo identifi ca com os casos
julgados e tambm com os A A que j no possam ser
impugnados nem, por isso, revogados com fundamento na
ilegalidade da norma em que se basearam (cf r. Art. 141 CPA )
assim
se
salvaguarda
o
valor
da
segurana
jurdica ,
anteriormente assegurada pela regra da efi ccia ex nunc da
declarao.

61
Os casos julgados e os actos administrativos consolidados
cedem, porm, perante o princpio da aplicao retroactiva
da norma sancionatria mais favorvel , previsto no Art.
282 n.3 CRP (Art. 76 n.3, in fi ne). Por outro lado, o juiz
pode ainda decidir, segundo critrios de proporcionalidade ,
que a retroactividade seja afastada ou, pelo menos, limitada por
deciso do juiz, com fundamento no ideal de segurana
jurdica , de equidade ou de proteco do interesse pblico
(Art. 76 n.2 ). Com a re ssalva do n.2 do Art. 76 , o
legislador no pretendeu, nem podia pretender, torn ar vlidas
para o passado as normas (ilegais) em causa. Apenas p retendeu
que, com alcan ce geral, elas s fossem eliminadas da ordem
jurdica para o futuro , sem prejuzo, naturalmente, da
possibilidade da sua desaplicao nos processos em que a sua
invalidade possa ser incidentalmente suscitad a (por exemplo em
processos nos quais se invoque a invalidade de um A A que se
baseou naquela norma ilegal ).
Por outro lado, quando um pedido de declarao de ilegalidade
com fora obrigatria geral tiver sido deduzido por um
interessado lesado por norma directamente aplicvel mas j
incidentalmente julgada ilegal por 3 vezes , suscitar-se- a
questo da responsabilidade da Administrao pelos danos
causados ao lesado e a questo da responsabilidade por facto
ilcito (a favor deste ltimo pedido, Aroso de Almeida , contra
Carla Amado Gomes ). No tem o inte ressado, por isso, de pedir
a declarao de ilegalidade da norma que directamente o lesou
com fora obrigatria geral, podendo antes, como veremos j a
seguir, pedir a declarao de ilegalidade da norma com efeitos
circunscritos ao seu caso concre to , para o efeito de pedir a sua
desaplicao , ao abrigo do disposto no n.2 do Art. 73 CPTA .
2. Declaraes de ilegalidade de normas administrativas
sem fora obrigatria geral
Trata-se de uma declarao de que a norma impugnada
ilegal que s vale para o interessado , que tem efeitos
circunscritos ao seu caso concre to . Nos termos do n.2 do Art.
73 CPTA , o que se visa obter a desaplicao da norma , ou
seja, o alcance de impedir que a norma possa ser aplicada ao
interessado .
As
normas
administrativas
podem
ser
incidentalmente
desaplicad as no mbito do processo de impugnao de um AA ,
quando esta impugnao se fundamente na ilegalidade (ou
mesmo na incon stitucionalidade ) dessa norma. Nesse caso, o
tribunal,
desaplicando
a
norma
ilegal
(ou
mesmo
incon stitucional ), ir anular ou declarar nulo o A A que nela se
tinha baseado . Diferentemente, no n.2 do Art. 73 est em
causa uma declarao de ilegalidade proferida a ttulo
principal e no incidental, at porque no h, como alis refe re

62
o n.2 do Art. 73 CPTA , qualquer A A de aplicao a propsito
da impugnao do qual se possa pedir a desaplicao da norma.
Como a norma di rectamente aplicvel e di rectamente lesiva do
interessado , ele admitido a reagir directamente contra ela
(cfr. Art. 268 n.5 CRP ), pedindo a declarao da sua
ilegalidade e, com ela, o afastamento da leso. A tutela deste
interessado, no entendimento do CPTA no tem, porm, de
passar pela declarao de ilegalidade da norma com fora
obrigatria geral , a no ser que, tal como prev o n.1 do Art.
73, a aplicao da mesma j tenha sido recusada em trs casos
concretos, com fundamento na sua ilegalidade .
Ora, a esfera individual do lesado devidamente acautelada
desde que se lhe assegure a possibilidade de obter uma
pronncia com o alcan ce de o subtrair aplicao da norma
ilegal . Deste modo, o interessado pede a declarao de
ilegalidade da norma sem fora obrigatria geral , o que
tem desde logo a vantagem de facilitar a atribuio da
providncia com efeitos desde o incio , uma vez que as razes
de ordem pblica que podem justifi car a imposio de limitaes
de efeitos como as previstas no n.2 do Art. 76 (cf r. tambm o
Art. 282 n.4 CRP ), s fazem sentido para as declaraes com
fora obrigatria geral .
Por outro lado, o lesado por uma norma directamente aplicvel
mas j incidentalmente julgada ilegal por trs vezes, no est
obrigado a pedir a declarao de ilegalidade com fora
obrigatria geral , podendo pedir que a declarao seja
proferida com efeitos ci rcunscritos ao seu caso de modo a evitar
o risco de se ver confrontado com uma deciso de limitao de
efeitos . O interessado pode pedir a declarao de ilegalidade
sem fora obrigatria geral, sem prejuzo da faculdade que
igualmente lhe assiste de pedir a declarao com fora
obrigatria geral . este o sentido da expresso sem prejuzo
do disposto no nmero anterior do n.1 do Art. 73 CPTA .
Note-se ainda que, ao contrrio do que sucede em relao
declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral, a
declarao de ilegalidade sem fora obrigatria geral pode
basear-se na eventual inconstitucionalidade da norma
impugnada (argumento a contrario do n.2 do Art. 72 CPTA ).
Declarao de ilegalidade por omisso Art. 77 CPTA
O preceito consag ra um inovador dispositivo que assiste a um
conjunto de legitimados, que trata da possibilidade de estes
reagirem judicialmente contra a omisso ilegal de normas
administrativas
cuja adopo seja necessria para dar
exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao .
Embora
inspirado
no
regime
da
declarao
de
incon stitucionalidade por omisso (Art. 283 CRP ), o Art. 77

63
CPTA distancia-se na medida em que confere ao tribunal o poder
de, no somente dar conhecimento da situao de omisso ao
rgo competente , mas tambm de fi xar um prazo, no inferior a
6 meses, dentro do qual a omisso dever ser suprida (n.2).
Institui-se deste modo uma
pronncia
declarativa
de
contedo impositivo , que est a meio caminho entre a simples
declarao de omisso e a condenao da Administrao
emisso da norma administrativa devida .
Para este regime contribuiu o entendimento de que o poder
normativo da Administrao no deveria ser objecto de um
tratamento idntico em relao ao seu poder de deciso
concreta , da a falta de sintonia quanto aos poderes de
pronncia que so atribudos ao juiz no Art. 77 e nos Arts. 66
e ss.
Para Aroso de Almeida , a pronncia judicial prevista no n.2
do Art. 77 CPTA estar prxima de uma sentena de
condenao emisso de uma norma administrativa , ao
reconhecer a existncia de um dever e ao fi xar um prazo para o
seu cumprimento, decorrido o qual a Administrao ter
incorrido em desobedincia e, portanto, sobre ela podendo ser
impostas sanes pecunirias compulsrias .

PARTE VI OS PROCESSOS URGENTES


A tutela judicial efectiva exige no s uma tutela cautelar
sufi cientemente abrangente, como tambm providncias
urgentes que daquela se distinguem na medida em que s
podem ser proferidas num p rocesso de fundo , claramente
dirigido a proporcionar uma tutela fi nal , que se debruce sob re a
relao jurdico -administrativa, e com carcter de urgncia ,
dada a celeridade com que, no caso, se impe alcanar a justa
composio dos interesses, pblicos e privados, envolvidos
(Mrio Aroso de Almeida ).
Nesta medida, o Ttulo IV do CPTA (Arts. 97 e ss . cfr.
tambm, o Art. 36) estabelece o regime dos principais
processos (principais) urgentes do contencioso administrativo ,
de entre os quais merece destaque, pelo seu carcter inovador,
o novo processo de intimao para proteco de Direitos,
Liberdades e Garantias , que vem precisamente con cretizar a
imposio constitucion al do Art. 20 n.5 CRP .
Os processos urgentes so assim quatro formas especiais
de processo (distintas da aco administrativa comum e
especial ), legalmente institudas em razo da urgncia na
obteno de uma pronncia sobre o mrito da causa por for ma
mais cle re do que a que re sulta da tramitao normal . Isto sem
prejuzo da existncia de outros processos urgentes que possam

64
ser consagrados em lei especial (como alis, estabelece o n.1
do Art. 36 CPTA ).
1. Contencioso pr-contratual Arts. 100-103 CPTA
Este p rocesso urgente destina-se impugnao contenciosa de
A A praticad os no mbito do procedimento de formao de certos
e determinados tipos de contratos (abrangidos por duas
directivas comunitrias que apontam neste sentido), e apenas
desses, como se depreende dos Arts. 46 n.3 e 100 n.1
CPTA : de empreitada de obras pblicas , de concesso de obras
pblicas , de prestao de servios e de fornecimento de bens .
Os A A prati cados no mbito do procedimento de formao destes
especfi cos contratos , portanto, esto submetidos a um processo
de impugnao urgente distinto do normal modelo de tramitao
dos processos impugnatrios, em ordem a serem submetidos a
um modelo de tramitao especial que se pretende mais cle re,
e aplicao do regime dos processos urgentes.
Por outro lado, o Art. 100 CPTA estende o mbito de
aplicao deste regime a actos jurdicos que no so A A p rcontratuais , mas que o CPTA equipara , para estes efeitos, a
esses actos cfr. os n.s 2 e 3 . Quanto ao n.3, est- se a
pensar primacialmente nos casos das pessoas colectivas de
di reito privado obrigadas por lei a adoptar , ou que optem por o
fazer , procedimentos pr-contratuais p revistos e regulados por
normas de direito pblico caso do DL n.197/99
de 1 ms o prazo de impugnao do contencioso prcontratual, nos termos do Art. 101 CPTA . Note-se, porm, que
por remisso exp ressa do n.1 do Art. 100 , pode ser aplicado
neste domnio o Art. 58 n.4 , quando a situao concreta o
justifi que.
Sendo este um processo de impugnao urgente , o modelo
de tramitao a seguir o da Aco administrativa especial
(Arts. 78 e ss .), com as especialidades do Art. 102, que
limita a possibilidade da apresentao de alegaes (n.2) e
reduz os prazos a observar ao longo do processo ( n.3). Por
outro lado, o autor pode proceder ao alargamento do respectivo
objecto do p rocesso impugnao do prprio contrato , na
hiptese de este vir a ser celebrad o na pendncia do p rocesso
de impugnao ( Arts. 102 n.4 e 63 CPTA ).
Veja-se ainda a inovadora possibilidade do Art. 103, que
permite aos Tribunais, ofi ciosamente ou a requerimento das
partes, optar pela re alizao de uma audincia pblica sob re a
matria de facto e de Direito, em que as alegaes fi nais so
proferidas por forma oral e no termo da qual e imediatamente
ditad a a sentena.

65

2. Intimaes
Ao passo que os processos de impugnao urgente so
processos especiais de impugnao de A A , os processos de
intimao so processos urgentes de imposio , isto , dirigemse emisso de uma imposio , ou seja, obteno, com
carcter de urgncia, e por isso no mbito de um processo
cle re, de uma pronncia de condenao . Ao lado dos
processos de intimao previstos no CPTA, outros pode haver
que,
consagrados
em
legislao
especial ,
se
destinem
igualmente a intimar a Administrao a um determinado
comportamento , como o exemplo da intimao judicial para a
prtica de acto legalmente devido (um destes processos existe
actu almente em matria urbanstica, con sagrad o no Art. 112
do Regime Jurdico da Urbanizao e da Edifi cao ).
Vejamos quais os previstos no CPTA:
2.1 Processo de intimao para a prestao de
informaes, consulta de processos ou passagem de
certides Arts. 104-108 CPTA

Este
p rocesso
passou
de
meio
processual
acessrio
(pressupondo e destinando -se a permitir o uso de meios
administrativos e contenciosos , tal como previa o n.1 do Art.
82 LPTA) a processo principal de mbito mais alarg ado , no s
por aco do legislador da Reforma, mas tambm por infl uncia
da jurisprudncia do STA . Desta forma se vem dar
cumprimento quer lei substantiva (Arts. 61 e ss. CPA ),
quer prpria lei constitucional (Art. 268 n.2 CRP ),
qualquer deles promotor da transparncia dos arquivos e
registos administrativos perante os cidados em geral .
Como meio principal que , este processo compreende no s a
tutela do direito informao procedimental (Arts. 61-64
CPA) como tambm do direito informao extra-procedimental
(Art. 268, n.2 CRP e Lei 65/93 ).
Actualmente, trata-se desta forma de um processo de mbito
alargado que tanto funcionar como um meio acessrio como
pode funcionar como um meio autnomo , por meio do qual
podem ser exercidos o direito informao procedimental e o
di reito de acesso aos arquivos e registos administrativos :
a) Trata-se de um processo principal urgente e clere, desde
logo em virtude da simplicidade do modelo de tramitao
adoptado no Art. 107 (cfr. tambm os Arts. 36 n.2 e 147
CPTA );
b) Pode funcionar como um meio acessrio , com vista a obter
elementos destinados a instruir p retenses a deduzir pela via
administrativa ou pela via contenciosa, suspendendo nesse caso

66
os eventuais prazos de impugnao que estejam em curso (cfr.
Arts.104 n.s 1 e 2 e 106 CPTA ).
vide tambm o Art. 108, cujo praz o fi xado pre cisamente
dada a simplicidade da operao em causa.
Semelhana entre o Art. 105 e o Art. 67 - so ambos
processos dirigidos imposio de deveres Administrao ,
quer quando esta tenha permanecido omissa, quer quando ela
tenha respondido pretenso do interessado, mas no primei ro
caso pretende-se a obteno de uma simples prestao
(informao, certido , documento ), de um acto interno ou
operao material , ao passo que no segundo est em causa a
prtica de um A A que traduza o exerccio de pode res de
autoridade da Administrao . Da que este processo urgente seja
desde logo tramitado segundo a forma da Aco administrativa
comum (est em causa a ad opo de simples actu aes ou actos
reais e no a prtica de AA), o que no acontece com a
intimao para proteco de D,L,G ou outras que o legislador
preveja exp ressamente.
2.2 Processo de intimao para proteco de direitos,
liberdades e garantias Arts. 109-111 CPTA e 20 n.5
CRP
Ex.: obteno da autorizao para a re alizao de uma
manifestao, por ocasio da deslocao a Portugal, em data
prxima, de uma person alidade estrangeira se a realizao da
manifestao fosse autorizada a ttulo cautelar, isso faria com
que, uma vez realizada a manifestao, o processo principal se
tornasse automati camente intil . O que se pretende , pois,
obter em tempo til e com carcter de urgncia, uma deciso
defi nitiva sob re a questo de fundo , sob pena de haver
denegao de justia .
Pode este processo ser movido contra a Administrao (Art.
109 n.1 ) ou contra particulare s (Art. 109 n.2 ).
No primeiro caso, o processo tanto pode dirigi r-se adopo ou
absteno de operaes materiais como emisso ou no
emisso de AA , nos termos do n.3 do Art. 109 CPTA . , por
isso, um instrumento que se defi ne pelo contedo impositivo,
condenatrio , da tutela jurisdicional a que se dirige, cobrindo de
modo transversal todo o universo das relaes jurdicas
administrativas. Pode assim, nomeadamente, sob repor- se, quer
aco administrativa comum , quando a tutela do direito
fundamental passe pela adop o ou absteno de uma conduta
ou p restao (que no envolva a prti ca de um AA), quer
aco administrativa especial , quando a tutela do direito

67
fundamental envolva a prtica de um AA ilegalmente re cusad o
ou omitido .
Quanto sua tramitao , dir- se- que se trata de um modelo
polivalente , seguindo a tramitao adequada na opinio do juiz
depois de dosear o grau de intensidade da urgncia :
1 - Nas situaes de urgncia normal , previstas no Art. 109,
segue-se a tramitao prevista no Art. 110, que pode ser,
quando a complexidade da matria o justifi que , a da aco
administrativa especial , ainda que com os prazos reduzidos a
metade (Art. 110 n.3 );
2 - Nas situaes de especial urgncia , segui r-se- o disposto
no Art. 111.
Do ponto de vista da tramitao a seguir, pode, assim, dize r-se
que o modelo comporta 4 possibilidades:
1 - Modelo normal Art. 110 n.s 1 e 2 CPTA
2 - Modelo mais lento que o normal Arts. 110 n.3 e 78
e ss. (embora com os prazos reduzidos a metade )
3 - Modelo mais rpido que o normal Art. 110 n.s 1 e
2, embora com reduo do prazo previsto no n.1 (Art. 111
n.1)
4 - Modelo ultra-rpido para situaes de extrema
urgncia, seguem-se termos informais muito simplifi cados, que
podem resumi r-se a uma audincia oral (Art. 111 n.1, in
fi ne) ou passar pela audio do requerido por qualquer meio de
comunicao adequado, que inclui o telefone ( Art. 111 n.2 ).
Quanto ao contedo da deciso , h que distinguir 2
situaes;
a) situao prevista no Art. 110 n.s 4 e 5 CPTA
b) no caso previsto no n.3 do Art. 109 , o tribunal tem o poder
de proceder execu o especfi ca do dever de prati car o A A ,
emitindo sentena constitutiva , destinada a produzir os
mesmos efeitos do acto devido e, portanto, a substituir o acto
ilegalmente re cusad o ou omitido . Esta uma situao
excepcional , determinad a pela urgncia , pois em situaes
normais, como veremos, a execu o judicial especfi ca do dever
de a Administrao praticar um acto estritamente vinculado s
pode ser obtida no mbito de um processo executivo .
PARTE VII OS PROCESSOS CAUTELARES
A consagrao das providncias cautelares no nosso contencioso
administrativo o resultado de uma evoluo gradual at aos
dias de hoje. Assim, at 1985, a nica providncia cautelar que
tnhamos entre ns era a Suspenso da efi ccia de AA , qual
se veio juntar, com a LPTA , ainda que com um mbito de

68
aplicao muito limitad o e com pouqussima exp resso na
prtica, a Intimao para um comportamento . O instituto da
suspenso da efi ccia de A A foi, assim, historicamente
concebido como o meio tpico de tutela cautelar , encarado como
um instrumento acessrio em relao a processos de anulao
de AA , ou seja, estava vocacionad o para funcionar (somente) no
domnio da impugnao anulatria de A A (de contedo positivo ),
j no no caso de ser necessria a prtica de um A A (o
mecanismo no proporciona uma tutela cautelar efectiva estando
em causa um acto de indeferimento ).
Com a reforma do contencioso, e uma vez superada a lacuna no
plano da tutela fi nal, com a instituio de processos dirigidos
condenao prtica de A A , fi cam tambm superad as as
insufi cincias existentes no plano da tutela cautelar, dando -se
cobertura formal adopo de todo o tipo de p rovidncias
cautelare s , nomeadamente quelas que assegurem a tutela
cautelar
efectiva
das
posies
subjectivas
de
contedo
pretensivo que se dirijam emisso de AA (vide, neste sentido,
o Art. 112 n.2 b) e d) CPTA ).
De facto, a efectividade do amplo leque de pretenses
substantivas que os particulare s passam a poder accionar a
ttulo principal perante os tribunais administrativos, passa pela
possibilidade de obter providncias cautelares de contedo
diversifi cado , em funo das necessidades de cada caso. Assim
se compreende, desde logo, a clusula aberta do n.1 do Art.
112 CPTA . O n.2 do preceito, entretanto, admite que as
providncias cautelares a adoptar possam ser as providncias
tpicas que se encontram especifi cadas no CPC , com as
adaptaes que se justifi quem, ap resentando em seguida um
elenco exemplifi cativo de outras providncias que passam a
poder ser adoptad as. D-se cumprimento, neste sentido, ao n.4
do Art. 268 CRP , que exige a consagrao do poder dos
tribunais
administrativos
de
ad optare m
providncias
cautelares no especifi cadas (cf r. Arts. 2 n.1 e 381 e ss.
CPC) e novas providncias cautelares tpicas , confi guradas
em funo das caractersticas prprias das relaes jurdico administrativas .
So dois os domnios fundamentais pelos quais passa o
alargamento da tutela cautelar que, no novo contencioso
administrativo, re sulta do Art. 112:
1 - situaes em que o interessado pretenda manter ou
conservar um direito em perigo , evitando que ele seja
prejudicado por medidas que a Administrao venha a adoptar
Providncias cautelares conservatrias : caso dos Arts. 112
n.2 a), 128 e 129, bem como o caso do Art. 112 n.2 f)
CPTA ;

69
2 - situaes em que o interessado pretenda obter uma
prestao administrativa , a adop o de medidas por parte da
Administrao, que podem envolver ou no a prtica de AA . O
interessado, neste caso, aspira obteno de um efeito
favorvel , atravs da imposio de uma ordem Administrao
para que esta adopte as medidas necessrias para minorar as
consequncias do periculum in mora (dano em potncia , ainda
no concretizado). Em muitos casos, h-de ser necessrio, para
o efeito, antecipar , a ttulo provisrio, o resultado favorvel
pretendido no p rocesso principal Providncias cautelares
antecipatrias ex.: permisso provisria da utilizao de um
bem
(Art.
112
n.2
c) ),
inscrio
provisria
numa
universidade , admisso provisria num concurso (Art. 112 n.2
b)), permisso provisria da prtica de determinado horrio de
comrcio (Art. 112 n.2 d) ) ou as situaes previstas no Art.
112 n.2 e) e f) CPTA .
Estas pretenses tanto podem ser deduzidas por particulares
como pela prpria Administrao , em situaes em que esta no
disponha, nos termos da lei substantiva, de pode res de auto tutela declarativa e/ou executiva . O Art. 112 n.2 f) reportase, por seu turno, ao regime da intimao para um
comportamento , que pode ser utilizada por particulares contra
particulare s , por entidades pblicas contra um particular ou
mesmo contra uma entidade pblica . Esta pretenso destina-se a
contrariar actuaes de facto ilegais , pedindo -se ao tribunal
que ordene os prevaricadores a adoptarem ou a ab sterem-se de
um determinado comportamento .
Momento e legitimidade para requerer as providncias :
As providncias cautelares tanto podem ser requeridas antes ,
como simultaneamente , como mesmo depois da propositura da
aco principal ( Art. 114 n.1 ), tanto se podendo pedir apenas
uma providncia cautelar como vrias , por forma a obter, da
conjugao dos efeitos de cada uma, o resultado pretendido
(Art. 112 n.1 ). O tribunal, por outro lado, pode optar pela
adopo de uma ou vrias p rovidncias e at, ouvidas as partes,
pela adopo de outra ou de outras , em cumulao ou em
substituio
daquela
ou
daquelas
que
tinham
sido
concretamente requeridas, nos casos previstos no n.3 do Art.
120.
Do teor do Art. 112 n.1 resulta que a legitimidade para
requerer a adopo de providncias cautelares no pertence
apenas aos particulares mas tambm ao MP (como alis
referido no n.1 do Art. 124 ) e a quem quer que actue no
exerc cio da aco popular ou impugne um A A com fundamento
num interesse directo e pessoal , no bvio pressuposto de que a
todos deve ser re conhecida a possibilidade de verem acautelada

70
a utilidade do processo principal que esto legitimados a
intentar . Da que possam estar aqui em causa interesses
privad os e pblicos , que h que ponderar (cfr. Art. 120 n.s 2
e 3) de modo a alcanar uma deciso judicial justa .

Critrios
gerais
de
que
depende
a atribuio
das
providncias
Ressalvada a situao da Suspenso da efi ccia e a Regulao
provisria do pagamento de quantias , que so objecto de
regulao especfi ca e de um regime prprio quanto aos
pressupostos de que depende o seu decre tamento (cfr. Art.
112 n.2 a) e e) e Arts. 132 n.6 e 133 n.2 ,
respectivamente), as demais providncias cautelare s so
concedidas de acordo com o critrio do Art. 120 CPTA : desde
logo, veja-se que as suas alneas b) e c) do seu n.1,
estabelecem critrios diferenciados , consoante se trate de
conceder providncias conservatrias ou antecipatrias .
So 3 os planos em que se situam as importantes inovaes
que o CPTA introduz neste domnio, no que diz respeito
concesso das providncias cautelares :
a) Critrio de ponderao inovador do n.2 do art. 120 CPTA :
impe-se
ao
tribunal
a
ponderao
equilibrada
dos
interesses , contrabalan ando os eventuais riscos que a
concesso da providncia envolveria para o interesse pblico (e
para interesses privados contrapostos) com a magnitude dos
danos que a sua re cusa com toda a probabilidade poderia trazer
ao reque rente
b) Critrio do fumus boni iuris ou da aparncia de bom
direito : o tribunal deve atender ao grau de probabilidade de
xito do processo principal , devendo para tal proceder
apre ciao perfunctria e provisria da consistncia e, portanto,
da credibilidade da pretenso do requerente e, em sentido
oposto, analisar o comportamento judicial e extrajudicial que
entretanto a Administrao tenha assumido (se fornece ou no
indcios da adopo, por sua parte, de uma atitude de
desrespeito pela legalidade ). Este critrio assim, um bvio
factor de racionalidade e uma elementar exigncia de justia
que se impe no interesse de todos os envolvidos no processo.
Saliente-se, porm, que este critrio objecto na nova lei de
uma diferenciao ou graduao, devendo ser de indagao mais
exigente quando esteja em causa a adopo de uma
providncia cautelar antecipatria do que na adop o de
uma providncia meramente conservatria (como o caso
da Suspenso da efi ccia de AA ).

71
c) Reformulao dos termos em que concedido o
periculum in mora : para alm das situaes em que,
anteriormente, se poderia admitir o risco da produo de
prejuzos de difcil reparao , as providncias cautelares
passam a poder ser tambm concedidas quando exista o
fundado receio da constituio de uma situao de facto
consumado (cf r. Art. 120 n.1 b) e c) CPTA ).
Regime de atribuio das providncias Art. 120 CPTA
Art. 120 n.1 a) de salientar o carcter meramente
exemplifi cativo das situaes elencadas, todas exclusivamente
referidas a processos impugnatrios de A A , mas que traduzem as
situaes paradigmticas neste mbito. Se o tribunal considerar
preenchida a previso deste preceito, ele
conceder a
providncia sem mais indagaes no intervm o n.2 do
preceito nem se atende ao critrio do periculum in mora , a
que fazem apelo as alneas b) e c) . Estamos diante da situao
de mxima intensidade do fumus boni iuris , que, em
situaes de manifesta procedncia da pretenso material do
requerente, vale por si s .
Art. 120 n.1 b) e c) a concesso da providncia depende da
demonstrao do periculum in mora , que o Cdigo arti cula com o
critrio do fumus boni iuris :
a) A p rovidncia dever ser con cedida desde que os factos
alegados pelo reque rente inspirem o fundado receio (periculum
in mora) de que, se a p rovidncia for re cusada, se tornar depois
impossvel facto consumado ou difcil de difcil
reparao , no caso de o processo principal vir a ser julgado
procedente , proceder reintegrao, no plano dos factos, da
situao conforme legalidade . Desde que, portanto, se
preencham os demais pressupostos do Art. 120, a providncia
dever ser con cedida tendo em conta a maior ou menor
difi culdade que envolve o restabelecimento da situao que
deveria existir se a conduta ilegal no tivesse tido lugar.
b) No que diz respeito ao critrio do fumus boni iuris , h que
distinguir 2 situaes:
* Providncia conservatria : nestes casos, nos quais se visa
manter o statu quo , no permitindo que ele se alte re, o critrio
intervm numa formulao negativa : uma vez demonstrado o
periculum in mora , a providncia cautelar ser deferida desde
que
no
existam
elementos
que
tornem
evidente
a
improcedncia ou inviabilidade da pretenso material principal
(desde que no seja manifesta a falta de fundamento da
pretenso formulada ou a formular nesse processo [principal] ou
a existncia de circunstncias que obstem ao seu conhecimento
de mrito).

72

* Providncia antecipatria : destinam-se a alterar o statu


quo , razo pela qual se atribui maior relevo a este critrio , aqui
formulado num sentido positivo (critrio do fumus boni iuris
qualifi cad o): se o requerente p retende, ainda que a ttulo
provisrio, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende
o encargo de fazer prova perfunctria do bem fundado da
pretenso deduzida no processo principal (critrio semelhante ao
seguido em processo civil ), isto porque a providncia s ser
concedida quando seja de admitir que a pretenso formulada
ou a formular [no processo principal] pode vir a ser julgada
procedente .
Antecipao do juzo sobre o mrito da causa Art. 121
CPTA
Estamos aqui perante a p reviso de um fenmeno de
convolao da tutela cautelar em tutela fi nal urgente , que se
concretiza na antecipao, no processo cautelar, da deciso
sobre o mrito da causa . Isto desde que se preench am 2
requisitos fundamentais:
1 - Requisito material que exista uma manifesta urgncia
na resoluo defi nitiva do caso , com o que no se comp adece
a mera adopo de uma providncia cautelar;
2 - Requisito processual que o tribunal se sinta em
condies de decidir a questo de fundo , por dispor de todos os
elementos necessrios para o efeito , isto , que ele esteja em
condies processuais que lhe permitam dar resposta situao
substantiva de urgncia . Quando faltem essas condies, mas
quando se comp rove a urgncia , nada obsta a que se imprima
um ritmo mais acelerado ao andamento do processo principal,
tal como actualmente se consagra no Direito Italiano .
Caracteres
das
providncias
cautelares

instrumentalidade e provisoriedade :
1- Instrumentalidade (em relao a um processo principal)
O processo cautelar s pode ser desencadead o por quem tenha
legitimidade para intentar um p rocesso principal, defi nindo -se
por referncia a esse processo de modo a assegurar a utilidade
da sentena que nele vir a ser proferida Art. 112 n.1
cfr. Arts. 113 e 123 CPTA
2- Provisoriedade cfr. Art. 124 CPTA
Afi rma-se o princpio segundo o qual o tribunal no pode dar,
atravs da concesso de uma p rovidncia cautelar, o que s
sentena fi nal cump re prop orcionar , se vier a dar provimento s
pretenses deduzidas no processo principal. Isto no obsta,
porm, a que uma providncia cautelar possa antecipar, a ttulo

73
provisrio , a produo do mesmo efeito que a deciso a proferir
no processo principal poder determinar a ttulo defi nitivo . Ponto
que essa antecipao tenha, na verdade, lugar a ttulo
provisrio e, portanto, que ela possa caducar se, no p rocesso
principal, o juiz chegar a concluses que sejam incompatveis
com a manuteno da situao p rovisoriamente criada ex.: se
o inte ressad o pretende que, no processo principal, lhe seja
reconhecido o di reito a ser admitido num concurso , possvel
que, a ttulo cautelar, o tribunal determine a sua admisso
provisria, permitindo -lhe parti cipar do concurso at que, no
processo principal, se esclare a se lhe assiste ou no esse
di reito.
A providncia cautelar no pode antecipar, a ttulo defi nitivo , a
constituio de situaes que s a deciso a proferir no processo
principal pode determinar a ttulo defi nitivo, em tais condies
que essa situao j no possa ser alterada se, no processo
principal , o juiz chegar, no fi nal, a concluses que no con sintam
a sua manuteno . Se for efectivamente necessrio a obteno,
com carcter de urgncia, de uma deciso sobre o mrito da
questo colocad a no processo principal , estaremos j no domnio
da tutela fi nal urgente (Processos principais urgentes ) e no
no domnio da tutela cautelar .
Situao diversa desta a que se prev no Art. 131 CPTA :
est em causa o decretamento provisrio de providncias
cautelares em situaes de particular urgncia, relacionadas
com a tutela, em tempo til, de direitos fundamentais . Neste
caso, esta providncia con cedida logo no incio do processo
cautelar e destina-se a evitar o periculum in mora do p rprio
processo cautelar , evitando os danos que possam ocorrer na
prpria pendncia do processo cautelar. o caso da situao de
recusa de visto de permanncia de uma pessoa no territrio
nacional : trata-se de uma questo que no tem de ser defi nida
imediatamente e por isso se compadece com uma defi nio
cautelar que assegure a sua permanncia em territrio nacional,
durante todo o tempo em que esteja pendente o p rocesso
principal, podendo diversamente vir a ser expulsa se esse
processo vier a ser julgado improcedente. Esta p rovidncia, ao
contrrio do que acontece com a fi gura paralela da intimao
para proteco de Direitos, Liberdades e Garantias
(processo principal urgente ), no est a dar (e em defi nitivo)
uma deciso sobre o mrito da causa, que s sentena fi nal
cumpre proporcion ar .
Nestes casos, necessrio verifi car se a situao concreta pode
ser resolvida com o decretamento de providncia cautelar. O
artigo 109 coloca- se numa situao de subsidiariedade a
ltima ratio.

74
Garantia das providncias cautelares Art. 126 CPTA
Trata- se de um regime que visa p roteger a Administrao e os
contra-interessados contra os danos resultantes do abuso da
tutela cautelar por parte de quem, com dolo ou negligncia
grosseira , tenha feito valer pretenses infundadas .
Saliente-se ainda o regime do Art. 127, que exprime um
especial cuidado na promoo da efectividade das p ronncias
que con cedam providncias cautelares .

Disposies
parti culares
relativamente
cautelares Arts. 128 e ss.

providncias

1. Da Suspenso da efi ccia de AA em particular Arts.


112 n.2 a), 128 e 129 CPTA
Encontra-se prevista no Arts. 112 n.2 a) , 128 e 129
CPTA , e uma p rovidncia cautelar destinada desde logo a
impedir a execuo de A A de contedo positivo . o que decorre,
desde logo, dos Arts. 153 CPA e 414 CPC .
O Art. 128 regula a situao em que fi ca colocad a a
Administrao entre o momento em que recebe o duplicado do
pedido de suspenso e aquele em que o tribunal se pronuncia
sobre o pedido , determinando que, durante esse perodo de
tempo, a Administrao no pode iniciar ou prosseguir a
execuo do acto e que os actos de execuo indevida que
pratique podero ser declarad os inefi cazes pelo tribunal . O
preceito impe assim a suspenso da adopo de medidas
dirigidas execu o do A A , isto , a proibio de incio ou
prossecuo da execuo de AA durante a pendncia do
processo de suspenso , at ao trnsito em julgado da
respectiva deciso. Esta proibio, segundo Aroso de Almeida ,
cessar apenas se for p roferida deciso, no processo cautelar,
que indefi ra o pedido de suspenso de efi ccia , deciso esta que
produzir imediatamente os seus efeitos a partir do momento em
que seja proferida, por fora do disposto no Art. 143 n.2
CPTA . Por conseguinte, a deciso que, em primeira instn cia,
indefi ra um pedido de suspenso da efi ccia tem o alcance de
fazer cessar a proibio de executar o A A imposta pelo Art.
128 .
O Art. 129, por seu turno, refere-se possibilidade de
suspenso da efi ccia dos AA j executados , justifi cada pelo
facto
de
a
pronncia
de
suspenso
produzir
efeitos
retroactivos, podendo assim constituir a Administrao no
dever de adoptar as medidas necessrias (incluindo restituies )
para que se re constitua (provisoriamente ) a situao que
existiria se o acto no tivesse sido praticado e executado . Este
preceito no prescinde do preenchimento dos pressupostos do
Art. 120, nomeadamente da ponderao dos interesses a

75
que alude o seu n.2. Um outro p ressuposto deste mecanismo
a utilidade que da suspenso advir para o requerente ou para
os interesses que ele preconiza: assim, a suspenso do acto j
executado no se justifi car, por falta de interesse processu al do
requerente , se todos os seus efeitos nocivos j se tive rem
consumado e as consequncias da execuo realizada forem
materialmente irreversveis . Com efeito, a pronncia judicial
nem ter, nesse caso, a utilidade de impedir a produo futura
de efeitos nocivos , nem a de impedir a manuteno da situao
lesiva .
2. Da Suspenso da efi ccia de normas administrativas
Arts. 112 n.2 a) e 130 CPTA
Pode ser requerida, nos termos do Art. 130 CPTA , em dois
tipos de situaes :
1- na Declarao de ilegalidade da norma sem fora
obrigatria geral pedida pelos re spectivos legitimados ( Art.
73 n.2 ) n.1: a soluo de ci rcunscrever os efeitos da
suspenso da efi ccia da norma di rectamente lesiva justifi ca-se
pelo
facto
estarem
em
causa
neste
domnio
valores
constitucionalmente relevantes , como o da segurana e
estabilidade jurdicas e o da prossecuo do interesse
pblico . O Art. 117 n.s 3 e 4 procura, entretanto, obviar s
difi culdades que possam advir da indeterminabilidade ou do
elevado n. de contra-interessados.
2- na Declarao de ilegalidade da norma com fora
obrigatria geral n.2 e Art. 73 n.1 CPTA
3. Providncias relativas a procedimentos de formao de
contratos Art. 132
Est em causa um regime inspirado em duas directivas
comunitrias transpostas anteriormente para um diploma legal,
mas de cujas normas se afasta desde logo pelo facto de no
abranger apenas os contratos referidos no n.1 do Art. 100 , a
propsito do processo principal urgente de impugnao de actos
pr-contratuais (cfr. Arts. 100-103 CPTA ).
Admite-se, desde logo, que o tribunal determine, no prprio
processo cautelar, a providncia destinada correco de
ilegalidades patentes , como ser, por exemplo, o caso do
programa de concurso que vede o acesso a candidatos de origem
comunitria . Deste modo se admite que o tribunal decida desde
logo a causa principal (cf r. Art. 132 n.s 1 e 7 ), no que
constitui um afl oramento do regime do Art. 121 CPTA .
Por outro lado, o n.2 do Art. 132 retoma soluo
correspondente do n.3 do Art. 100 .
Por ltimo, nos termos do n.6 do Art. 132 , estas providncias
sero concedidas aps ter sido feita a ponderao do n.2 do
Art. 120.

76

4. Regulao provisria do pagamento de quantias Art.


133 CPTA
Trata-se de um importante exemplo de providncia cautelar
nominad a de natureza antecipatria que o CPTA vem introduzir
na nossa ordem jurdica

PARTE
VIII

PRINCPIOS
GERAIS
DO
PROCESSO
ADMINISTR ATIVO
1. Princpios relativos promoo ou iniciativa processual
1.1 Princpio da promoo alternativa, particular ou
pblica
A iniciativa do processo administrativo cabe normalmente aos
particulare s, interessad os nas aces que se destinem a
salvaguard ar os seus direitos , de acordo com um Princpio do
Dispositivo . Nestes processos (de iniciativa parti cular), vale
tambm o Princpio da liberdade de iniciativa , visto que o
direito de aco , constituindo embora um di reito fundamental
dos administrados consagrado na CRP e na lei, uma liberdade
ou, em todo o caso, um direito disponvel .
A iniciativa do processo pode tambm caber ao MP (tem um
poder geral de iniciativa ), na sua veste de magistratura
encarreg ada da defesa da legalidade administrativa , segundo o
Princpio da Ofi cialidade ou do Acusatrio (cfr. Art. 51
ETAF ).
Quanto iniciativa da aco pblica , deve reger o Princpio
da Oportunidade , salvo nos casos de imposio legal expressa
ou inequvoca de promoo pelo MP.

Podem
ainda
os
processos
ser
desencadeados
pelas
autoridades administrativas (situao mais rara) que surjam
como autoras (ex.: aces sob re contratos ).
1.2 Princpio da garantia da assistncia ou do patrocnio
judicirio cfr. Arts. 20 CRP e 11 CPTA
2- Princpios relativos ao mbito do processo
2.1 Princpio da vinculao do juiz ao pedido ou Princpio
da congruncia ou da correspondncia entre a deciso e o
pedido Arts. 3, n.1 e 660, n.2 CPC
Princpio segundo o qual, se por um lado o tribunal no pode
apre ciar ou decidir no processo seno aquilo que lhe solicitado
pelas partes , por outro deve ap reciar tod as as questes
pertinentes que as partes submetam sua apreciao
Excepes: Arts. 392, n.3 CPC e 120, n.3 CPTA

77
2.2 Princpio da limitao do juiz pela causa de pedir ou
Princpio da sub stanciao
Tendo sido bastante alterado com a reforma, consagra que o
tribunal s possa basear a sua deciso em factos invocados no
processo como fundamentos concretos do efeito jurdico
pretendido ( factos principais ) excepo : Art. 75 CPTA
2.3 Princpio da estabilidade objectiva da instncia cfr.
Art. 78, n.2, h) CPTA
Sendo uma manifestao tradicional do Princpio do
dispositivo , consagra que o pedido e a causa de pedir so em
regra determinados no incio do processo , designadamente na
petio inicial . Este princpio no ab soluto e no domnio do
contencioso
administrativo
pode
ser
contrariad o,
designadamente nas inmeras situaes nas quais se admite um
alargamento do objecto do processo ao abrigo do Princpio da
fl exibilidade do objecto do processo (Aroso de AlmeidaFreitas do Amaral ): cf r. Arts. 45, 63, 70, entre outros
pretende-se assegurar a atendibilidade de novas circunstn cias ,
para evitar que se produzam sentenas inteis ou inexequveis.
3- Princpios relativos prossecuo processual (decurso ,
conduo e extino do p rocesso)
3.1 Princpios da tipicidade e da adequao formal da
tramitao
Segundo o primeiro, os trmites processuais e a re spectiva
sequncia so fi xados por lei . Porm, quando a tramitao
prevista na lei no se adeque s especifi cidades da cau sa , o juiz
deve, ofi ciosamente e ouvidas as partes, determinar a realizao
dos actos que melhor se ajustem ao fi m do processo , bem como
as necessrias adaptaes, isto de acordo com Princpio da
adequao formal .
3.2 Princpio do dispositivo ou da autoresponsabilidade
das partes
Compete s partes, no que respeita conduo do p rocesso, a
dinamizao do mesmo . Este princpio est sujeito a limitaes e
comp resses diversas , que passam pela ampla interveno do
MP nos processos (cfr. Arts. 62, 77, 85, etc. do CPTA ), pela
inadmissibilidade da confi sso do pedido e da transaco (Arts.
293, n.s 1 e 2 CPC aqui permitido, mas aqui no est em
causa a tutela do interesse pblico ) como formas de pr termo
aco de impugnao de A A.
3.3 Princpio da audincia ou do contraditrio
Impe, em geral, que seja dada oportunidade de interveno
efectiva a todos os participantes no processo , com a fi nalidade

78
de permitir ao juiz uma deciso fundad a, atendendo s raz es de
ambas as partes litigantes (cf r. Arts. 81, 83 , etc. CPTA )
3.4 Princpio da devoluo facultativa ou da sufi cincia
discricionria
Princpio segundo o qual o juiz, em face de uma questo
prejudicial que seja da competncia de um tribunal de outra
jurisdio , pode escolher livremente entre sobrestar na
deciso
at
que
o
tribunal
competente
se
pronuncie
(devoluo facultativa ), ou ento decidir a questo com base
nos elementos de prova admissveis e com efeitos restritos
quele processo.
3.5 Princpio do favorecimento do processo (princpio pro
actione ) ou da promoo do processo Art. 7 CPTA
Enquanto corolrio da tutela jurisdicional efectiva , promove
a obteno de decises sob re o mrito das pretenses
formuladas , contra um qualquer formalismo excessivo e
irrazovel .
Como
diria
Srvulo
Correia ,
pretende-se
a
sobreposio
do
imperativo
da
justia
material
aos
conceitualismos formalistas que desnecessariamente inibem a
reposio da legalidade nas situaes concretas.
Para alm da imposio genrica do Art. 7, vide, quanto
tramitao processual , os Arts. 12, n.4 , 14, n.3 ou 47,
n.5, bem como o novo modelo de determinao da legitimidade
passiva , consagrado no Art. 10 CPTA .
3.6 Princpio da Economia processual
O processo h-de ser, tanto quanto possvel, em funo do seu
objectivo , efi ciente e cle re , devendo evitar-se trmites
desnecessrios
ou
excessivamente
complicados ,
comportamentos dilatrios e decises inteis manifestao do
princpio da tutela judicial efectiva cfr. os Arts. 4 e 5 ,
12, etc. CPTA
4. Princpios relativos Prova
4.1 Princpio da investigao, do inquisitrio ou da
verdade material
Os fundamentos da deciso do juiz no tm de se limitar aos
factos carread os pelas partes , podendo as diligncias de prova
ser requeridas a ttulo inquisitrio , em busca da verdade
material (tpica de um sistema objectivista , ine rente desde
logo ao processo de impugnao de AA ) cfr. Arts. 85, 90,
etc. CPTA
4.2 Princpio da limitao dos meios de prova a reforma
do contencioso veio extinguir este princpio no domnio do

79
contencioso administrativo (cfr. Art. 90, n.2, in fi ne CPTA ),
admitindo -se desde logo a prova testemunhal (depoimento da
entidade recorrida ), embora deprecada (feita) nos TAC cfr.,
porm, o n.8 do Art. 32 CRP
4.3 Princpio da aquisio processual
Os factos invocados por uma das partes podem aproveitar
outra , sendo considerados adquiridos para o processo, mesmo
que operem consequncias desfavorveis para quem os trouxe
4.4 Princpio da livre apreciao das provas
a ntima convico do julgador que torna provado um facto,
de acordo com a sua experincia da vida, e no a lei. Essa
convico, porm, no arbitrria , funda-se nos critrios da
experincia comum , da lgica do homem mdio , havendo de
ser
racional
e
fundamentada
e
sendo
limitad a
pelo
contraditrio , uma vez que no se pode pronunciar sobre factos
em relao aos quais uma das partes no tenha tido
oportunidade de se pronunciar
4.5 Princpio da repartio do nus da prova objectivo,
material ou de averiguao (em processo civil, s vale o
subjectivo , segundo o qual o juiz s pode considerar os factos
alegados e provados por cada uma das partes inte ressad as )
um princpio varivel pela admissibilidade da existncia de
uma tipologia de casos nos quais se estabeleam regras
especfi cas quanto ao nus da prova . Regra geral, porm, caber
Administrao o nus da prova da verifi cao dos
pressupostos legais da sua actuao , cabendo ao administrado
apresentar prova bastante da ilegitimidade da mesma .
5. Princpios relativos forma processual
5.1 Princpio da Oralidade (introduzido na reforma )
Concretiza-se pela realizao de audincias pblicas (cfr.
Arts. 91, 103, 111, n.1 , etc. CPTA)
5.2 Princpio da publicidade das decises
5.3

Princpio
da
fundamentao
obrigatria
das
sentenas
Ho -de conter as raz es de facto e de di reito da deciso (cf r.
Art.s 205, n.1 CRP , 158 CPC e 94 CPTA ).

PARTE IX COMPETNCIAS E MBITO DE JURISDIO DOS


TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

80

Exigncias de racionalidade e de efi cincia do sistema cedo


vieram impor a redefi nio do quadro das competncias dos
tribunais administrativos , desde logo de forma a libertar o STA
Supremo Tribunal Administrativo e o TCA Tribunal
Central Administrativo das competncias que em 1
instncia lhes competiam , transferindo -as para os TAC (Tribunal
Administrativo de Crculo) . Os TAC so tribunais de 1
Instn cia que re conhecem todas as matrias de administrao
(art. 44 ETAF).
Com a reforma, eliminaram-se assim as competncias de 1
Instn cia do TCA (Art. 37 ETAF ) e tambm quase por
completo as do STA (Art. 24 ETAF ). A quase totalidade dos
processos passa assim a entrar, em primeira instncia, nos TAC
(Art. 44 ETAF ) e tanto o STA como o TCA passam a funcion ar,
no essencial, como tribunais de re curso . O TCA passa a ser a
instncia normal de re curso ( de apelao ) das decises
proferidas pelos TAC (Art. 37 ETAF ), sem prejuzo do re curso
per saltum do Art. 151 CPTA . Por seu turno, o STA (Art.s
24 e 25 ETAF ) continua a conhecer dos re cursos para
uniformizao de jurisprudncia e do (muito excepcional)
recurso de revista das decises do TCA (Art. 150 CPTA ) a que
j aludimos. Vide tambm o Art. 93 CPTA .
Introduz-se igualmente no nosso contencioso um regime de
aladas no Art. 6 ETAF (cfr. tambm os Art.s 31 e ss . e
142 CPTA ).
Consequncias desta redistribuio de competncias (Aroso de
Almeida-Freitas do Amaral ):
1- Com as transfe rncias provenientes do STA e do TCA, o
mbito das competncias dos TAC muito signifi cativamente
alargado , o que implica a necessidade de criao de novos
tribunais e o re crutamento de novos magistrados ;
2- O papel do STA diminui quantitativamente mas no
qualitativamente , pois s hoje pode surgir como verdadeiro
tribunal supremo , reservado para a soluo de questes de
direito e com o papel fundamental de uniformizador de
jurisprudncia , de regulad or do sistema , funo adequada a uma
instncia sup rema como o caso.
Com a constitucionalizao da jurisdio administrativa de
1989 (cf r. Art. 212), o mbito da jurisdio administrativa foi
signifi cativamente ampliado e con cretiza-se actualmente no
Art. 4 ETAF .

81