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Chapitre 2: Les lois de financement de la Sécurité Sociale.!

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Quelle est la forme de l’intervention de l’Etat dans l’organisation de la SS? Le Parlement est aussi compétent pour les
mesures législatives, pour le droit fiscal. Mise en place de la transparence financière qui est passée par les LFSS. A ne
pas confondre avec la Loi de Finances qui traite du budget de l’Etat. !

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Section 1: Mise en place des LFSS. !
Après plusieurs expériences et tâtonnements, on voit émerger dans l’ordre juridique une nouvelle catégorie de lois ces
LFSS en 1996 et font l’objet d’une adaptation relativement substantielle en 2005, d’abord par le CC puis par le biais
d’une loi organique. On a pu voir l’irruption du Parlement dans le champs de la SS.!

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Paragraphe 1: Les différentes tentatives d’extension du pouvoir législatif en matière de financement de la protection
sociale. !
Le système de SS s’est construit contre l’Etat, personne morale de droit public, car on se méfier de l’Etat à l’époque.
Pour autant, dès l’origine, le pouvoir intervient de manière indirecte au niveau financier à travers l’adoption de mesures
qui ont une répercussion financière. On a par exemple l’introduction de la fiscalité affectée dès les débuts de la 4ème et
5ème République traduisant une introduction du Parlement dans le régime financier de la protection sociale. A ce
moment là, il est normal que le pouvoir législatif exerce un pouvoir de contrôle sur cette politique publique. ici on peut
lire, non pas une prise de pouvoir par le Parlement, il cherche juste à exercer de manière éclairée, informée, son pouvoir
de contrôle sur la dépense publique. Il est intéressant de voir les modalités d’exercice de ce pouvoir de contrôle, elles
sont doubles:!

- On vérifie, on voit ce qui se passe, on valide ou non les choses promises, cela passe par l’information. !
- Le Parlement peut tenter de contrôler à travers une approche budgétaire. !

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A ) Les textes financiers.!

Dès l’après Seconde Guerre Mondiale et la généralisation de la SS, le Parlement a tenté d’obtenir de l’information sur ce
qu’était le financement de la SS, très rapidement les parlementaires ont introduit dans les textes financiers cette
préoccupation.!
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1 - Le décret du 19 juin 1956.!

Il y a tout d’abord ce décret qui est le premier texte financier moderne quant à la gestion budgétaire de l’Etat. Ce texte
introduit l’obligation faite au Gouvernement de produire une rapport économique global sur la situation financière de
l’Etat mais qui intègre les prestations sociales. On voit bien la volonté des parlementaires de ne pas ignorer le champs
social. L’ordonnance du janvier 1959 qui suit le décret de 1956, maintien l’obligation de production de ce rapport. Pour
autant le Parlement estime que son information n’est pas suffisante, il va finir par obtenir un rapport spécialement dédié
aux dépenses sociales avec la loi de 1974.!
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2 - La loi du 24 décembre 1974.!

Cette loi introduit le jaune budgétaire intitulé l’Effort Social de la Nation. Un jaune budgétaire est un doucement dont la
couleur est jaune, ils se distinguent des bleus et des verts à l’époque, aujourd’hui il y a de nouvelles couleurs. Ce jaune
est vraiment un rapport d’infirmation thématique qui est annexé au projet de loi de fiances de l’année. En 1974 ce n’est
pas un rapport lié à l’activité de l’Etat mais lié à la mise en oeuvre d’une politique publique. Dans ce rapport on trouve:!

Cela va se traduire par les Conventions d’Objectifs et de Gestion entre l’Etat et les Caisses de SS. ! . il y a donc un danger de reprise par l’Etat. Tout d’abord Jupé crée la CADES. les partenaires sociaux ont du pouvoir. Le CC est saisi. certains parlementaires veulent un budget de la SS qui serait voté par le Parlement. il veut devenir un acteur plus actif. il faut établir une analyse prospectives pour les deux années ultérieures. Les caractéristiques de la réforme: ! . ! .Pour les trois années précédentes. on introduit la catégorie de loi que sont les LFSS mais aussi un nouveau type de rapport entre les acteurs de la protection sociale et l’Etat central qui passe par la contractualisation. Il veut aussi introduire une politiques de dépense de la médecine libérale et de l’hôpital. La révision de la C° intervient 22 février 1996 qui modifie l’article 34 de la C° en introduisant un nouvel aliéna qui énonce que « les LFSS déterminent les conditions générales de son équilibre financier.Un rapport analytique établi par la Commission des Comptes de la SS. fixent ces objectifs de dépenses dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».La loi de financement est un cadre incitatif qui introduit un suivi et une orientation des finances sociales. on remet le dispositif en place et on voit apparaitre un projet de loi organique qui devait permettre au Parlement de connaitre et de voter le montant des dépenses et des recettes des régimes obligatoires.Conseil Constitutionnel. qui le vivent comme une violation de la gestion paritaire de la protection sociale. ! . ! Le problème est que le Parlement et la Cour des Comptes vont critiquer régulièrement le manque de fiabilité des informations.! Il faut noter en premier lieu cette loi car elle introduit la possibilité pour le Parlement de se prononcer chaque année sur l’évolution des recettes et des dépenses constituant l’Effort Social de la Nation. Ainsi. entre ces deux acteurs.Projet de loi organique pour 1988. Alain Jupé. plutôt moral. on commence à comprendre que le déficit de la SS passe d’un déficit frictionnel à structurel.! .. La révision répond à l’injonction de la décision de 1988. il s’agit d’un contrat. l’ensemble des prestations servies par les différents régimes de SS ainsi que leurs moyens de financement.! Ce qui est notable c’est que dès 1974 on structure l’information financière fournit au Parlement relative à la SS et ce mécanisme est toujours en vigueur. Premier Ministre. ! .La loi de financement pour 1980. Le dispositif de cette loi n’a jamais été mis en oeuvre. ! ! ! B ) Vers un « budget » de la SS?! Le Parlement critique donc le manque de fiabilité de l’information mais il en reçoit.Une analyse de ce que c’est l’Effort Social de la Nation. fait un plan Jupé en 1995 qui opère une réforme globale de la SS à travers l’équilibre financier. ! ! ! 2 . à partir des années 1976 et 1977. L’introduction d’une nouvelle catégorie de loi doit passer par une modification.! En 1988. on ne fixe pas un plafond de dépenses. décision du 9 janvier 1988.Détailler les prévisions de dépenses et de recettes pour l’année en cours et à venir. ! Le contexte politique est ici complètement différent de 1974. C’est un cadre de référence communiqué très officiellement aux organismes gestionnaires. Il faut aller voir les considérant 3 et 4. Cette loi organique intervient rapidement. ! .Un rapport de la Cour des Comptes. Plus institutionnel. une révision de la Constitution. Il faut noter qu’à l’époque il n’y a pas de chômage. et compte-tenu de leur prévision de recettes. ! ! ! Paragraphe 2: La révision constitutionnelle de 1996.On va même plus loin. Ce n’est pas un budget au sens du budget de l’Etat parce qu’on ne fait que déterminer des objectifs de dépenses. ! ! ! 1 . ! Le CC a été saisi et il déclare le projet de loi organique non constitutionnel. ! ! ! 3 .

! . ! On pourrait penser que ce n’est pas une réforme fondamentale.Les LFSS de 1996 focalisent leur attention sur l’année à venir et moins sur l’année en cours.3ème partie: exercice à venir concernant les recettes et équilibre général! . Le deuxième élargissement tient aux organes périphériques. Par exemple. mais aussi tous les mouvements financier qui s’exercent pour le compte 2014. On a donc logiquement appelé ou baptisé la LOLFSS. ! Les quatre parties:! . mais en réalité si car cela permet au Parlement d’établir des soldes (différence entre dépenses et recettes).! . on observe tous les mouvements financiers qui s’opèrent entre le 1er janvier et le 31 décembre 2014.Exercice de l’année n-1 (exercice clos). Le 1er janvier 2001 est entrée en vigueur la LOLF. ! ! ! Paragraphe 3: La réforme de 2005.Le contrôle du Parlement va être renforcé! . or. ce sont toute une série d’organes qui participent à la gestion de la protection sociale sur des aspects très spécifiques comme le FFSV ou la CSNA ou la CADES.. Notre réforme de 2005 tourne principalement autour de quatre changements:! . on peut dire qu’elle intègre très clairement un volet qui touche à la présentation du budget et insiste sur la volonté de performance de la dépense publique.Exercice de l’année (exercice en cours).La question de la gestion de la dette de la SS! ! ! A ) L’élargissement du champs d’application des LFSS.La réforme introduit un champs à « géométrie variable ». Or cette préoccupation est bien moins présentée concernant le PLFSS puisqu’on ne fait que voter les objectifs de dépenses.2ème partie: exercice en cours! . Aujourd’hui le concept est compliqué car la période d’exercice correspond aujourd’hui à la période civile. pour le dépenses. Pour autant ce ne sont pas du tout les mêmes textes. En revanche concernant la LOLF. Dans les deux cas il s’agissait de revaloriser le rôle du Parlement. ! Les premières LFSS étaient présentées de manière assez large. On peut dire qu’il y a quelques points communs puisque dans les deux cas il s’agit de réformer le contrôle du Parlement sur un pan des finances publiques. Il a paru assez logique de modifier de régime juridique ce qui se assai avec la loi organique du 2 aout 2005.Exercice de l’année n+1 (exercice suivant). ! ! ! B ) La formalisation accrue des LFSS. on ne vise que les régimes les plus importants. la grande nouveauté de la loi organique de 2005 est qu’elle repose sur une présentation en autre parties qui balaye trois types d’exercice (période que couvre la comptabilité produite).L’élargissement du champs d’application des LFSS.La structure de la LFSS va être revue. ! Les trois exercices sont:! . Assez rapidement les acteurs du système financier ont mise le doit sur quelques défauts originaires de ces LFSS. ceux qui sont supérieurs au 20 000 cotisants.1ère partie: dernier exercice clos! .4ème partie: exercice à venir concernant les dépenses! . ! . ! . pour la comptabilité pour l’exercice 2014. ! Après 1996 quelques LFSS ont été votées selon les modalités de la loi organique. Pour les recettes le périmètre vise l’ensemble des recettes de tous les régimes de base.! . avant cela pouvait s’étaler sur deux ans.

! ! ! ! ! ! Section 2: Le régime juridique des LFSS.Le domaine obligatoire.! Il existe officiellement deux types de LFSS. en cours d’exécution de la LFSS de l’année. Ici. 18 décembre 2001. Elle devrait déjà avoir disparu. et on conçoit bien qu’en cours d’exercice. Il y a enfin une obligation de certification des comptes de la SS opérée par la Cour des Comptes. On l’intègre dans la préparation du PLFSS on renforce sa participation à la délibération. le problème est que ces dispositions étaient éparses et présentes dans plein de loi.! . un béat d’orientation de ce faire présenter au moment où il est en préparation les grands objectifs du PLFSS. Avant 1996 c’était des lois. en analysant les LFSS on peut voir que leur contenu correspond à un champs financier de la protection sociale et tout ce qui ne concerne de près ou de loin doit figurer dans les lois de financement. ! Paragraphe 1: Les différentes catégories de LFSS. C’est une logique car durant plusieurs années il n’y en a pas eu. notamment le programme de qualité et d’efficience qui tente d’ancrer la loi organique de 2005 dans cette performance des politiques publiques. Pourtant dans la décision CC. elle vise à garantir la qualité comptable ce qui signifie que la Cour vérifie la conformité des process comptables aux normes existantes. la LFSS de l’année et les LFSS rectificatives. ! ! ! A ) Le domaine des LFSS. que la conjoncture économique peut changer brutalement. Bref.! ! ! 1 .! En 1996.! Nos LFSS permettent d’accroitre le rôle du Parlement dans les dépenses de la SS. on a crée la CADES. le Gouvernement devait déposer un PLFRSS  ». La LFSS est annuel qui prévoit un équilibre financier. le CC avait bien précisé « qu’en cas de remise en cause des conditions générales de l’équilibre financier. ! ! ! Paragraphe 2: Le contenu des LFSS. ! ! ! D ) La question du transfert de la dette. Elle correspond à la mise à jour des dépenses de l’année. En 2005 on a souhaité mettre un terme à cette pratique et l’article 20 de la loi du 2 aout 2005 dispose que « à chaque nouveau transfert de dette il faudra prévoir une augmentation des recettes qui évite d’accroitre la durée d’amortissement de la dette ». L’Etat a accepté de reprendre les dettes de la SS et de les affecter à la CADES.! ! C ) Le renforcement du contrôle. En 2011 le premier PLFRSS a été déposé par le Gouvernement (Fillon). Au départ elle ne devait perdurait que 13 ans et un mois. On a introduit l’ONDAM et en 2005 on l’a assorti de sous-objectifs par branches. On voit ici qu’il y a une meilleure information et contrôle pour le Parlement sur les dépenses. Le Parlement a aussi obtenu que soit organisé un débat d’orientation sur les finances sociales. On a un renforcement de l’information financière accordé au Parlement par la réforme de 2005 qui introduit de nouvelles annexes budgétaires. ! En 1980 et en 1988 le Parlement a tenté d’encadrer la progression des dépenses sociales. considérant 6 de la LFSS pour 2002. La LFSS est donc un moyen de regrouper tous les dispositifs au sein d’un même texte.

avec l’extension du champs d’investigation du PLFSS le CC a assoupli sa JP. la remise d’un nouveau rapport au Gouvernement a été considérée comme une mesure améliorant l’information du Parlement. ! ! A ) Les divers dispositifs des LFSS.! Lorsqu’on observe concrètement on voit bien qu’il y a des dispositifs très divers. ! L’idée essentielle est une fois encore de préserver la cohérence des LFSS.Le CC a admis le dispositif de la réduction du temps de travail dans le fonction publique hospitalière. On doit trouver trois thèmes. ce sont des dispositions qui doivent obligatoirement se situer dans les LFSS de l’année. Voir les exemples sur l’ENT. ! . Code Général des Impôts. COURS MANQUANT. 18 décembre 2001. ! ! ! ! Paragraphe 3: La portée des dispositions des LFSS.Victimes de l’amiante pouvaient se faire représenter dans les procédure d’indemnisation contre l’amiante. Exemples:! - Décision CC. on est pris dans une balance contradictoire. LFSS pour 2002. Il faut remarquer qu’un PLFSS est assez illisible. Le standard permettant d’apprécier la qualification de cavaliers sociaux étant l’altération significative de l’équilibre financier.Le domaine facultatif. les modalités de contrôles. il s’agit de faire en sorte que nos LFSS ne deviennent plus des lois comportant diverses mesures d’ordre social. Il existe des domaines s’ils ne sont pas obligatoires sont susceptibles de le devenir. Code Rural. On parle bien d’information financière. Le CC.Il existe un domaine obligatoire des LFSS. écarte régulièrement des articles au motif qu’ils constituent «  des dispositions étrangères aux LFSS  » ou cavaliers sociaux. ! . sur la base des règles qui définissent le contenu des LFSS. On verra qu’à coté de ces dispositifs classiques il y a des dispositifs financiers. Ainsi.! ! ! B ) Les cavaliers sociaux. schématiquement on pouvait considérer que ces cavaliers sociaux concernaient bien toutes dispositions qui n’avait aucune incidence sur l’équilibre financier ou sans rapport avec l’information et le pouvoir de contrôle du Parlement.Le transfert de la dette à la CADES. ! Jusqu’en 2005 on avait un régime des cavaliers sociaux qui pouvait paraitre assez stricte. ainsi que les règles de gestion de ces régimes. Le CC a considéré que cela avait un effet trop indirect sur les dépenses et recettes du régime de base. considérant 87: le CC va censurer deux dispositifs différents: ! . Il s’agit d’éviter que la taille des textes n’augmente démesurément et les rendent inéligibles et d’éviter de disperser l’attention des parlementaires.! . Un cavalier est une mesure qui s’intègre dans un texte mais dont le dispositif en est étranger. Si on veut maintenir le degré d’information du Parlement doit garantir la transparence et tout dispositif doit être intégré au PLFSS. Mais progressivement. ! . Avant 2005. On peut aussi trouver des mesures qui relèverait de l’affectation de recettes quand bien même elle ne ferait qu’analyser le transfert d’une recette d’une caisse vers une autre.Validation: ! .! C’est tout document ou mesure permettant d’accroitre l’information du Parlement. sinon la loi est contraire à la C°. en raison de son incidence directe sur l’équilibre financier. On voit tout de suite le travers. On peut aussi trouver les règles relatives à la gestion des risques par les régimes de base obligatoires. ce serait un motif de censure. une disposition relative aux donneurs d’ordres dans les entreprises sous-traitantes en matière de lutte contre le travail clandestin a été déclarée inconstitutionnelle. on modifie les Code de la Santé Publique.L’expansion de la notion d’accident de trajet d’un salarié pour le co-voiturage. Ils regroupent des normes très juridiques. Inversement. Les conditions générales de l’équilibre financier de l’année à venir. Enfin. ! ! ! 2 . mais on a un exposé des motifs pour mieux comprendre.

Juridiquement.Dispositions relatives à l’années en cours. A partir de la réforme du 2 aout 2005. la forme des LFSS est bien plus contraignante et on distingue quatre parties: ! . On peut même aller plus loin car c’est plus un constat qu’une rectification car en . Assemblée. La question de l’équilibre financier: l’article 34 de la C° a été modifié en 1996. à l’ensemble du périmètre. On rend public le financement des dépenses. une évolution à la hausse ou à la baisse de la croissance. considérant 6. le tableau d’équilibre. ça signifie que les ressources sont égales aux charges. il intègre les LFSS. C’est l‘Agence Centrale des Organismes de SS (ACOSS) gère pour l’ensemble des caisses par exemple le recouvrement. Le CE a dit que la mesure n’est pas illégale (CE. La LFSS fixe les plafonds d’emprunts qui peuvent être révisés en fonction des besoins. les besoins matériels de l’établissement (fenêtres.! ! ! B ) La question de la valeur juridique des dispositifs. Cela concerne tout le périmètre du PLFSS. 18 décembre 2001. Concernant les dépenses. Il faut distinguer des actes médicaux pratiqués au sein de l’établissement. Syndicat des médecins de l’Ain) car les médecins sont des ordonnateurs de la dépense de santé. alors il faudrait modifier la LFSS par une LFRSS. entretien bâtiments. équilibrer ne signifie pas que les recettes sont égales aux dépenses. D’un point de vu financier. Il ne faut pas détailler dans le LFSS les modalités d’équilibre de chacun des branches. cette obligation de déterminer un équilibre intégré à l’article 34. C’est donc une obligation pour le Parlement. On va par exemple analyser les ventes des pharmaciens. ! ! ! Section 3: La forme spécifique de la LFSS. ! ! A ) Le corps de la LFSS. On rectifie les prévisions.! Tarification à l’activité: il y a les établissements privés et les établissements publics qui étaient dotés de moyens financiers en fonction de leurs besoins. Concernant les ressources non permanentes. etc. En théorie il faudrait un LFRSS si l’ACOSS doit aller au-delà du plafond d’emprunt. Il dispose bien que les LFSS déterminent les conditions d’équilibre financier. ! On va voir que ces lois sont organisées sous une forme très spécifique. Il faut citer la décision CC. chaque acte a un cout. en cas de difficulté de trésorerie. ce qu’on appelle les modalités de couverture des besoins de trésorerie. En pratique c’est illusoire d’utiliser cette procédure. ! A l’origine de la première loi organique de 1996 la contrainte était beaucoup plus légère que ce qu’elle est devenue en 2005. Cela peut être le cas lors d’une crise financière comme en 2008.Dispositions relatives à l’exercice clos. l’ONDAM. On peut équilibrer les dépenses avec des ressources temporaires. elle peut être amenée à effectuer des avances de trésorerie aux caisses.! On va discuter de la valeur juridique de l’ONDAM. 3 juillet 1998.D’un point de vue financier on change une norme qui va entrainer la modification d’une évaluation budgétaire en matière de recette. C’est une mise à jour des données financières. à l’article 7 on peut trouver l’ONDAM qui se subdivise en sous-objectifs. etc. Il faut établir un choix de gestion. ! ! ! Paragraphe 1: Le développement d’un cadre formel. En cours d’exercice les organismes de SS peuvent avoir des problèmes de trésorerie. Les acteurs privilégient les soins les plus rentables. On est désormais passé à la tarification d’activité où on distingue l’hôpital public qui est financé par une dotation financière globale. Cela a entrainé des stratégies de contournement. on place le directeur face à la réalité de son activité. qui expose ce principe. ! . signifie que si les éléments qui déterminent l’équilibre devaient changer. Notre équilibre est global qui s’applique à toute les branches. il existe des limites à l’utilisation de l’emprunt. On finance un pole déficitaire par un pole excédentaire.). qui va décider de l’attribution de son budget en fonction des activités qui en ont le plus besoin. Il y avait juste les titres.

Les documents triennaux. ! .! ! ! B ) Les autres documents à destination du Parlement/ ! . ! B ) Les états annexés à la LFSS. On distingue deux parties l’exercice à venir car on veut d’abord discuter de l’équilibre financier global et puis des voies et moyens du financement de l’équilibre.Dispositions relatives aux dépenses pour l’exercice à venir. ! ! Paragraphe 2: Les documents budgétaires annexés à la LFSS. ! ! ! . Encore un élément d’information.Les recettes du régime général par catégorie et par branche. c’est mesurer l’effort fait par les régimes sur leurs modalités de gestion.Les mesures d’exonération de cotisation et contribution et leurs compensation. ! . On est sur la bonne trajectoire. .! Il existe des documents annexés à destination du Parlement pour l’informé sur ce que sont les dépenses budgétaires de la SS.Dispositions relatives à l’assurance maladie.Dispositions relatives à l’assurance vieillesse.! .1 . ! ! ! A ) Les annexes budgétaires. On introduit des indicateurs et des objectifs en terme de qualité des prestations. de l’ONDAM. ! . ! .Il existe un programme de qualité et d’efficience qui introduit la logique de performance (PQE). On va distinguer les dépenses par branches. L’objectif de l’amortissement de la dette sociale au titre des années à venir.! . Le but de cette partie est de s’inscrire entre la première et la troisième partie.Etat B: rapport prévisionnel d’évolution des recettes et dépenses sur 4 ans.Dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre financier pour l’exercice à venir. on fixe les modalités d’emprunt.! .Les mesures de simplification.Evolution des paramètres.Etat C: état des recettes par branche.novembre on n’a plus les moyens d’agir.Les jaunes budgétaires. Par exemple. on trouve des dispositions relatives au recouvrement.Etat A: rapport décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédants ou la couverture des déficits constatés sur l’exercice clos.On trouve les conventions d’objectifs et de gestion (COG).Les rapports financiers. On peut trouver par exemple les réformes par rapport au parcours de soin. Politiquement cet état est plus intéressant car il a pour finalité d’accorder un vision à moyen terme de l’évolution des recettes et des dépenses. ! .! .! . C’est un bilan comptable des organismes de SS. L’idée ici est de regrouper tout ce qui concerne l’accroissement des dépenses.Dispositions relatives à la branche famille.3 . C’est un état qui traduit les créances et les dettes. la trésorerie et à la comptabilité.! . Dans la section 3.Dispositions relatives à la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles. C’est un vrai effort de transparence. C’est par exemple les documents qui présentent la liste des régimes obligatoires de base. On parle d’abord de l’équilibre par les recettes.4 . ! . La section 2 porte sur les prévisions des recettes qui seront inscrites dans un tableau d’équilibre. ! .2 . il existe des indicateurs en matière d’accident du travail avec un objectif de réduction des accidents du travail de 25%. ! . On retrouve des sections:! . La commission des comptes de la SS. ! .