You are on page 1of 428

Minha Casa... E a Cidade?

Caio Santo Amore


Lcia Zanin Shimbo
Maria Beatriz Cruz Rufino
(Organizadores)

Minha Casa... E a Cidade?


Avaliao do Programa
Minha Casa Minha Vida
em seis estados Brasileiros

Copyright Caio Santo Amore, Lcia Zanin Shimbo


e Maria Beatriz Cruz Rufino (Organizadores), 2015

Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19/02/1998.


Nenhuma parte deste livro, sem a autorizao prvia por escrito dos organizadores, poder ser
reproduzida ou transmitida, sejam quais forem os meios empregados.

Editor: Joo Baptista Pinto

Capa: Thais Nassif

Projeto Grfico: Rian Narcizo Mariano


Reviso:





Alcia Toffani (cap. 1, 2 e 3),


Pedro Bastos (cap. 4 e 7),
Marcia Regina Choueri (cap. 5),
Maria do Cu Vieira (cap. 6),
Eva Celia Barbosa (cap. 10),
Mariana Pires (cap. 14).
Demais captulos foram revisados pelos autores.

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

M62
Minha casa... e a cidade? avaliao do programa minha casa minha vida em seis estados
brasileiros / organizao Caio Santo Amore , Lcia Zanin Shimbo , Maria Beatriz Cruz
Rufino. - 1. ed. - Rio de Janeiro : Letra Capital, 2015.
428 p. : il. ; 23 cm.
ISBN 9788577853779
1. Poltica urbana - Brasil. 2. Planejamento urbano - Brasil. 3. Comunidade urbana
- Desenvolvimento. I. Amore, Caio Santo. II. Shimbo, Lcia Zanin . III. Rufino, Maria
Beatriz Cruz
15-22630 CDD: 307.760981
CDU: 316.334.56(81)

Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ


Coordenao Geral: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
Av. Pedro Calmon, 550, sala 537, 5 andar Ilha do Fundo
Cep 21.941-901 Rio de Janeiro, RJ
Tel/Fax 55-21-3938-1950
www.observatoriodasmetropoles.net
Letra Capital Editora
Telefax: (21) 2224-7071 / 2215-3781
letracapital@letracapital.com.br

Sumrio
Parte 1: Questes comuns, mtodos e eixos de anlise
da rede cidade e moradia
Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes.....................11
Caio Santo Amore
Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise.........................................29
Lcia Zanin Shimbo
Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV
a partir de eixos analticos..................................................................51
Maria Beatriz Cruz Rufino
Parte 2: Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida
em seis estados brasileiros
Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa
Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
agentes, processos e contradies.......................................................73
Adauto Lucio Cardoso; Irene de Queiroz e Mello; Samuel Thomas Jaenisch
Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista:
habitao de interesse social ou negcio imobilirio?......................103
Maria Beatriz Cruz Rufino, Danielle Cavancanti Klintowitz,
Natasha Mincof Menegon, Margareth Matiko Uemura,
Ana Cristina Ferreira, Carolina Frignani e Filipe Barreto
Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial:
anlise do Programa Minha Casa Minha Vida em Fortaleza............131
Renato Pequeno; Sara Vieira Rosa

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?


Crtica ao urbanismo de empreendimentos do PMCMV.................165
Luciana da Silva Andrade
Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida: desafios e avanos
na Regio Metropolitana de Belo Horizonte.....................................195
Denise Morado Nascimento, Heloisa Soares de Moura Costa,
Jupira Gomes de Mendona, Marcela Silviano Brando Lopes,
Rosamnica da Fonseca Lamounier, Thais Mariano Nassif Salomo
e Andr Costa Braga Soares
Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central
do estado de So Paulo: condies e contradies do PMCMV......229
Joo Marcos de Almeida Lopes e Lcia Zanin Shimbo
Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida:
a experincia da cidade de Osasco/So Paulo..................................255
Rosangela Dias Oliveira da Paz, Carola Carbajal Arregui,
Maria de Lourdes da Paz Rodrigues e Marisa A. Almeida Blanco
Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade. Inseres
urbanas e o PMCMV-Entidades: incurses etnogrficas...................289
Cibele Saliba Rizek, Caio Santo Amore, Camila Moreno
de Camargo, Andrea Quintanilha de Castro, Rafael Borges Pereira;
Daniela Perre Rodrigues e Marina Barrio Pereira
Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana
de Natal: insero urbana, qualidade do projeto e seus efeitos
na segregao socioespacial................................................................323
Maria Dulce P. Bentes Sobrinha, Alexsandro Ferreira C. da Silva,
Marcelo Bezerra de M. Tinoco, Glenda Dantas Ferreira,
Eliana Costa Guerra e Francis L. Barbosa da Silva
Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse
social atravs do PMCMC na Regio Metropolitana de Belm
e no sudeste do Par............................................................................353
Jos Jlio Lima, Ana Claudia Cardoso, Roberta Menezes Rodrigues,
Juliano Ximenes Ponte, Raul Ventura da Silva Neto
e Ana Carolina Campos de Melo

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito


moradia adequada: uma avaliao de sete empreendimentos no
estado de So Paulo.............................................................................391
Raquel Rolnik, lvaro Luis dos Santos Pereira,
Ana Paula de Oliveira Lopes, Fernanda Accioly Moreira, Jlia Ferreira
de S Borrelli, Luanda Villas Boas Vannuchi, Luciana Royer,
Luis Guilherme Alves Rossi, Rodrigo Faria Gonalves Iacovini
e Vitor Coelho Nisida
Captulo 15 - guisa de concluso: nota pblica
da Rede Cidade e Moradia..................................................................417
Anexo - Fichas tcnicas das pesquisas................................................421

Parte 1: Questes comuns, mtodos e eixos de


anlise da rede cidade e moradia

Captulo 1
Minha Casa Minha Vida para iniciantes
Caio Santo Amore1

uponhamos um brasileiro que tenha vivenciado os anos de luta


contra a ditadura militar, assistido rpida e concentrada urbanizao e emergncia dos movimentos sociais urbanos; acompanhado
a poltica rodoviarista que incentivou o crescimento urbano horizontal
e espraiado; a poltica habitacional autoritria do Banco Nacional da
Habitao (BNH) que beneficiou amplamente as classes mdias e
que construiu conjuntos habitacionais populares de baixa qualidade
em reas perifricas ; e a poltica habitacional real que relegou as
populaes de menor renda a favelas e loteamentos precrios. Suponhamos que este brasileiro tenha entrado em estado de coma em 1986
isolando-se de qualquer notcia sobre o Brasil e o mundo, portanto
e voltado vida apenas em meados de 2014.
De cara, ele receberia uma avalanche de notcias: saberia do
processo constituinte e da Constituio Cidad; do primeiro presidente eleito diretamente depois de mais de duas dcadas que se viu
obrigado, no meio de seu mandato, a renunciar ao cargo depois de uma
forte presso popular; dos seus sucessores, todos com duplo mandato:
o professor-socilogo, o operrio que liderava as greves nos anos 1980,
a militante da luta armada nos anos da ditadura. Seria informado das
mudanas da moeda, dos anos de recesso, dos nveis de desemprego
a que chegamos, do descontrole/controle da inflao, da retomada
do crescimento. Provavelmente se assustaria com os 83% da nossa
populao vivendo nas cidades, e lhe contariam como os problemas
urbanos se agravaram trnsito, violncia, poluio, ocupao de
reas de proteo ambiental, precariedade e falta de moradia. Seria
informado de que, na sua ausncia, o BNH foi extinto, que a poltica
1
O texto contou com a colaborao de Lcia Shimbo, Adauto Cardoso e Raquel
Rolnik.

11

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

urbana e habitacional se pulverizou pelos estados e municpios e que


s depois de dezessete anos foi criado um ministrio para lidar com
as cidades.
Contariam a ele que um programa habitacional lanado em 2009
contratou em apenas cinco anos quase 80% das unidades que o BNH
financiou nos seus 22 anos de existncia, sendo que cerca da metade
dessas unidades j foi entregue2; que esse programa atende primordialmente a famlias de menor renda, pois tem nveis de subsdios que
podem chegar a 96% dos valores financiados, que a produo habitacional ganhou escala industrial. Esse brasileiro saberia ainda que o
programa permite que entidades populares sejam responsveis diretas
pelos contratos, que organizem as famlias beneficirias, discutam os
projetos e acompanhem a execuo das obras e provavelmente ficaria
impressionado com a obrigao de que a produo seja acompanhada
de trabalho social, organizativo e comunitrio, com recursos destinados exclusivamente para isso.
Possivelmente, depois do espanto, depois de imaginar que uma
revoluo urbana tenha se dado em nosso pas ou que, finalmente,
um pacto socioterritorial de incluso dos trabalhadores finalmente
se realizou entre ns, se nosso brasileiro tivesse a possibilidade de
percorrer as nossas cidades e, particularmente, as periferias, ele talvez
se perguntasse at que ponto todas essas novidades efetivamente se
diferenciavam da realidade que ele presenciara na dcada de 1970.
Buscando respostas para esse espanto e essas dvidas, ele tomaria
em suas mos este livro. Ao longo de suas pginas, reconheceria os
avanos alardeados, mas, olhando mais profundamente os contextos
regionais e locais e os resultados de toda essa produo, poderia
tambm se situar criticamente.
com esse esprito que foram produzidos os captulos que se
seguem: olhar criticamente para a produo, analisando dados quantitativos e qualitativos, abordando escalas diversas, modalidades e fases
do programa, a qualidade construtiva e arquitetnica, os impactos
urbansticos e sociais dos empreendimentos, os efeitos sobre a vida
das famlias e dos indivduos que tm se beneficiado das moradias.
Trata-se de uma produo coletiva de equipes autnomas, que
Estudos sobre o BNH apontam que durante sua existncia foram financiadas aproximadamente 4,5 milhes de moradias, de toda a produo, incluindo a produo
informal. Os dados gerais do Programa Minha Casa Minha Vida em meados de 2014
davam conta de 3,5 milhes de unidades contratadas, 1,7 milhes entregues.

12

Caio Santo Amore

analisaram diferentes aspectos do Programa Minha Casa Minha Vida


(PMCMV) a partir de projetos de pesquisa aprovados pelo Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e
pelo Ministrio das Cidades, em edital lanado em 2012. So equipes
articuladas em uma rede, denominada Rede Cidade e Moradia,
que partiram de uma perspectiva de anlise comum a questo da
insero urbana dos conjuntos habitacionais que deu unidade s
abordagens. As equipes, entre 2013 e 2014, reuniram-se sistematicamente, compartilharam metodologias, dados, hipteses e achados
de pesquisa. So onze equipes que falam sobre a produo em seis
estados da federao, das regies Norte, Nordeste e Sudeste (Par,
Cear, Rio Grande do Norte, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So
Paulo), vinculadas a seis universidades pblicas, uma universidade
privada e ainda a duas ONGs.

13

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

Quadro 1: Instituies e temticas dos projetos de pesquisa da Rede Cidade e Moradia


Estado

SP

Instituio

Coordenao

Temtica/Territrio dos projetos

FAU-USP (LabCidade)

Raquel Rolnik

Ferramentas de avaliao da insero


urbana a partir da produo nas
Regies Metropolitanas de So Paulo e
de Campinas.

Plis

Margareth Matiko
Uemura e Danielle
Klintowitz

Impactos urbanos, ambientais e sociais


junto s famlias beneficirias da
produo na Regio Metropolitana da
Baixada Santista.

IAU-USP (Habis)

Lcia Shimbo,
Joo Marcos Lopes
e Kelen Dornelles

Dimenses econmico-produtivas,
tecnolgica, urbanstica, arquitetnica
e de desempenho ambiental na regio
central do estado de So Paulo.

IAU-USP (Leauc) +
Peabiru

Cibele Rizek e
Caio Santo Amore

Pesquisa exploratria em todo o


universo da produo da modalidade
PMCMV-Entidades no estado de So
Paulo e incurses etnogrficas em casos
selecionados.

CEDEPE-PUC-SP
(Nemos)

Rosangela Paz

Trabalho Social e impactos econmicos


e sociais na vida das famlias
beneficirias de empreendimento em
Osasco.

IPPUR-UFRJ
(Observatrio das
Metrpoles)

Adauto Cardoso

Impactos urbanos e sociais da


produo na Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro.

Luciana Andrade

Pesquisa-interveno, avaliao
dos projetos em contraponto s
necessidades e potencialidades dos
moradores em empreendimento
selecionado no Rio de Janeiro.

RJ
PROURB-UFRJ
(CiHabE)

MG

EA-UFMG (Prxis)

Denise Morado

Insero urbana e pressupostos de


projeto e da organizao espacial
das unidades na produo na Regio
Metropolitana de Belo Horizonte.

RN

DARQ-UFRN
(LabHabitat)

Dulce Bentes

Qualidade dos projetos e impactos


urbanos e ambientais na produo na
Regio Metropolitana de Natal.

CE

DAU-UFC (LEHAB)

Renato Pequeno

Arranjos institucionais e papel dos


agentes envolvidos na produo na
Regio Metropolitana de Fortaleza.

PA

FAU-UFPA (Labcam)

Jos Jlio Ferreira Lima

Impactos urbanos e econmicos


decorrentes da produo na Regio
Metropolitana de Belm e no Sudeste
do Par.

Fonte: Elaborao prpria (2015).

14

Caio Santo Amore

Pr-requisitos: para entender


o Programa Minha Casa Minha Vida
O Brasil no para principiantes, dizia o maestro Tom Jobim.
Da mesma forma, a anlise e compreenso de um programa habitacional das dimenses do Minha Casa Minha Vida requer uma observao ampla e cuidadosa do desenho poltico e financeiro e dos seus
impactos indelveis sobre as cidades, que ultrapasse a anlise mais
imediata das quantidades ou das aparncias urbansticas e arquitetnicas dos empreendimentos. O Minha Casa Minha Vida , antes de
tudo, uma marca, sob a qual se organiza uma srie de subprogramas,
modalidades, fundos, linhas de financiamento, tipologias habitacionais, agentes operadores, formas de acesso ao produto casa prpria
esta sim uma caracterstica que unifica as diferentes experincias.
Esta introduo procura apresentar brevemente o contexto que levou
ao lanamento do programa e um conjunto mnimo de conceitos que
o organizam e que sero mobilizados nos artigos decorrentes de todas
as pesquisas aqui reunidas.
O Minha Casa Minha Vida , na origem, um programa econmico. Foi concebido pelos ministrios de primeira linha Casa
Civil e Fazenda em dilogo com o setor imobilirio e da construo
civil, e lanado como Medida Provisria (MP 459) em maro de 2009,
como uma forma declarada de enfrentamento da chamada crise dos
subprimes americanos que recentemente tinha provocado a quebra de
bancos e impactado a economia financeirizada mundial.
O Ministrio das Cidades teve, nesse momento, um papel bastante
lateral. Estava, desde 2003, em um processo muito mais cuidadoso
de construo poltica de um sistema de cidades e de habitao de
interesse social. Mesmo com as mudanas na conduo poltica da
pasta, ocorridas em 2005, a Secretaria Nacional de Habitao procurava manter essa construo: tentava implementar o Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS) nascido do primeiro projeto
de lei de iniciativa popular, apresentado ao Congresso Nacional em
1991 e aprovado em 20053 e conduzia um processo participativo de
elaborao de um Plano Nacional de Habitao (PlanHab), contando
com o conjunto de segmentos que compem o Conselho das Cidades,
3
Lei Federal n. 11.124/2005. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm>, acesso em outubro de 2014.

15

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

desde sua criao em 20034. Com o SNHIS/FNHIS previam-se fundos


articulados nos diferentes nveis federativos, todos controlados socialmente por conselhos com participao popular e com aes planejadas em Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS),
obrigatrios aos entes federados que quisessem se habilitar no sistema
e receberem recursos federais. Os Planos seriam os responsveis
por definir claramente as necessidades habitacionais de cada municpio, bem como apresentar uma estratgia para enfrent-las. Ainda
de acordo com o modelo proposto, os PLHIS deveriam suceder os
Planos Diretores Participativos, tambm obrigatrios para o conjunto
de municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes, e deveriam,
entre outras medidas de carter fsico e territorial, apresentar uma
estratgia fundiria para o tema da moradia. Uma articulao inusitada entre movimentos de luta pela moradia e setores empresariais
representados no Conselho Nacional das Cidades estava em curso
desde 2008, com o lanamento da Campanha Nacional pela Moradia
Digna uma prioridade social5, cuja meta era a aprovao de uma
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que vinculasse 2% dos
recursos oramentrios da Unio e 1% dos estados, Distrito Federal
e municpios aos seus respectivos Fundos de Habitao de Interesse
Social, lastreando permanentemente a poltica nacional de produo
habitacional. Mas o momento parecia exigir respostas mais rpidas.
O contexto da crise econmica, junto com o enfraquecimento
do Ministrio das Cidades no seu papel de formulador e condutor
da poltica urbana, levou o governo acolher a proposta do setor da
construo civil, apostando no potencial econmico da produo de
habitao em massa. Prometia-se construir 1 milho de casas, num
primeiro momento sem prazo definido, investindo 34 bilhes de
reais oriundos do oramento da Unio e do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS), alm de recursos para financiamento da
infraestrutura e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), para financiamento da cadeia produtiva. Com essa
iniciativa de carter anticclico, previa-se gerar empregos num setor
O Conselho das Cidades foi institudo no ano de criao do Ministrio das Cidades
e conta com a participao de uma grande multiplicidade de atores com atuao
sobre questes urbanas: movimentos populares, ONGs, universidades, empresrios,
alm de setores do Estado, poderes executivo e legislativo, nos seus diversos nveis
federativos.
5
Ver pgina da campanha na internet, disponvel em <http://www.moradiadigna.
org.br/moradiadigna/v1/index2.asp?p=11>, acesso em julho de 2014.
4

16

Caio Santo Amore

da economia capaz de mobilizar diversos outros setores associados:


desde a indstria extrativista e produtora dos materiais bsicos da
construo civil at a indstria moveleira e de eletrodomsticos, que
ativada no momento da entrega das chaves.
As apresentaes oficiais que acompanharam o lanamento do
programa se apoiavam nos dados quantitativos do dficit habitacional
quela altura calculado em 7,2 milhes de moradias, 90% delas
concentradas nas faixas de renda inferiores a trs salrios mnimos,
70% nas regies Sudeste e Nordeste, quase 30% nas regies Metropolitanas para afirmar que o Programa o reduziria em 14%. Uma
importante novidade em relao s prticas do BNH, que se caracterizou por desvios sistemticos no atendimento das chamadas
demandas sociais, era a preocupao com a produo para as rendas
inferiores: 400 mil unidades (40% da meta) deveriam ser destinadas
a famlias com renda de at 3 salrios mnimos, o que se viabilizaria
com o aporte de 16 bilhes de reais em recursos da Unio (70% de
todo o investimento). Tratava-se de um nvel de subsdio que nem
mesmo o PlanHab previra em seus cenrios mais otimistas. Havia
ainda a inteno de distribuio regional, concentrando a produo
nos estados do Sudeste e do Nordeste, com prioridade para municpios com mais de 100 mil habitantes e excluindo aqueles com menos
de 50 mil, acompanhando a distribuio do dficit. O Programa fazia
uma leitura bastante simplificada do problema habitacional, que,
por exemplo, o PlanHab pretendia atacar por meio de uma grande
diversidade de programas e produtos habitacionais, adequados para
as onze tipologias de municpios que o Plano havia organizado em
funo das caractersticas demogrficas e das dinmicas econmicas.
Alguns textos que se adiantaram na reflexo sobre os possveis
impactos do programa chamavam a ateno para o descolamento
entre dficit e metas de produo: afinal, se 90% do dficit estava
nas faixas de renda de at trs salrios mnimos, por que apenas
40% das unidades era direcionada a essa faixa6? Apontavam tambm
a prevalncia dos interesses dos setores imobilirio e da construo
civil no processo de formulao do Programa, pois os 60% restantes
das moradias para rendas superiores j tinham se consolidado como
mercado para esses setores pelo menos nos cinco anos que antecederam o lanamento do Minha Casa Minha Vida. O aspecto de cons6

Por exemplo, Arantes e Fix (2009), Maricato (2009), Rolnik e Nakano (2009).

17

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

truo poltica representado pela estruturao do SNHIS foi tambm


apontado pelos primeiros analistas, que mostravam como o PlanHab
apresentado ao Ministrio depois de ampla discusso com setores da
sociedade era absolutamente negligenciado no programa. O perigo
de se repetirem os erros reconhecidos do BNH, de produo perifrica em locais mal servidos por infraestrutura urbana, j era mencionado, tendo em vista a desarticulao da produo habitacional em
relao s matrias urbansticas, em relao s aes municipais de
regulao do uso e ocupao do solo, que estariam apoiadas na efetivao da funo social da propriedade, na implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, na elaborao dos Planos Diretores
em bases diferentes daquelas que os tinham caracterizado durante os
anos 1970 e 1980. A questo da terra, o n da poltica urbana brasileira, e da segregao socioespacial eram enfim apontadas como o
principal gargalo que o Minha Casa Minha Vida no enfrentava, com
consequncias ainda difceis de serem previstas.
A despeito das crticas, o Programa veio a cabo. Contratou,
produziu, gerou empregos e muitas das previses se confirmaram,
como se ver ao longo desta publicao. O sucesso quantitativo e a boa
repercusso na opinio pblica fizeram o Programa se consolidar na
poltica urbana em nvel nacional, com impactos que esto se fazendo
sentir no cotidiano das cidades grandes, mdias e pequenas. Ajustes
sistemticos dos nveis de financiamento para cada fundo utilizado
vm sendo realizados, autorizou-se a produo em municpios com
menos de 50 mil habitantes o que no era previsto inicialmente
, incorporaram-se especificaes mnimas para os projetos e para
as construes, estabeleceram-se parmetros para o trabalho social,
e definiram-se metas e responsabilidades federativas para a implantao dos equipamentos pblicos que deveriam acompanhar os
empreendimentos. Organizaram-se critrios pblicos para habilitao
de entidades populares que tivessem interesse (experincia e condies tcnicas) em produzir habitao, autorizaram-nas a comprar a
terra antes que todo o empreendimento estivesse viabilizado e devidamente licenciado. um programa em permanente construo e que,
no momento de disputa eleitoral do fim do ano de 2014, teve sua continuidade garantida nos discursos e plataformas de todos os candidatos
Presidncia da Repblica, sendo que a presidenta reeleita j tinha se
adiantado no compromisso com uma nova fase a partir de 2015.

18

Caio Santo Amore

Fases 1 e 2
Esse compromisso, a garantia de continuidade assumida de
maneira geral pelos candidatos Presidncia, aponta para novas metas
quantitativas, com a promessa de contratao de mais 3 milhes de
moradias. Foi o que ocorreu em 2011. Depois de dois anos de funcionamento (de 2009 a 2011), cumprida a meta quantitativa de 1 milho
de unidades contratadas, a Fase 2 do programa foi lanada com o
objetivo de contratao de mais 2 milhes de unidades, incluindo
uma reviso dos limites de cada faixa de renda, com aumento dos
custos mximos das unidades e com a incorporao de especificaes mnimas que incluram a exigncia de acessibilidade universal,
aumentando as dimenses dos ambientes, e de padres mnimos de
acabamento.
Quadro 2: Fases do PMCMV
Fase do programa

Incio

Fim

Fase 1 PMCMV 1

Abril de 2009

Junho de 2011

Fase 2 PMCMV 2

Junho de 2011

Dezembro de 2014

Fonte: Elaborao prpria (2015).

Faixas de renda
A Fase 2 tambm indicou a priorizao das faixas inferiores de
renda que passaram a responder pela meta de 60% das contrataes, em
resposta aos dados do dficit que historicamente se concentra entre as
famlias com renda de at trs salrios mnimos. Ocorre que o PMCMV
no indexado pelo salrio mnimo, o que poderia ter provocado
distores e a excluso dos mais pobres diante da poltica de aumento
sistemtico dos seus valores que tem sido praticada desde 2003. Por
isso, as faixas de renda foram definidas em reais, sem correo desde o
lanamento da Fase 2, cada qual associada a diferentes fundos, nveis de
subsdio, tetos de financiamento e custos de produo.
O PMCMV ainda inclui investimentos com recursos oramentrios e do FGTS para a produo e reformas de habitaes rurais no
chamado Programa Nacional de Habitao Rural (PNHR), contratados com entidades governamentais e sociais sindicatos, associaes, cooperativas. Nesse caso, no valem os critrios de corte por
renda familiar mensal, mas pela renda anual, determinada em grande
medida pela sazonalidade das safras ou produo agropecuria. Trata19

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

se, entretanto, de uma produo que no foi estudada pelas pesquisas


aqui reunidas, todas concentradas em reas urbanas.
Quadro 3: Faixas de renda no PNHR (Fase 2)
Grupo

Renda bruta familiar anual

Subsdios

Grupo 1

At 15.000,00 reais

Integral

Grupo 2

De 15.000,01 a 30.000,00 reais

Descontos de 7.610,00 reais do FGTS, subsdio


para assistncia tcnica e equilbrio econmico
financeiro

Grupo 3

De 30.000,01 a 60.000,00 reais

Subsdio para assistncia tcnica e equilbrio


econmico financeiro

Fonte: Elaborao prpria (2015).

Quadro 4: Faixas de renda do PMCMV por fases


Fase
Fase 1

Fase 2

Faixa

Renda familiar mensal

Faixa 1

At 1.395,00 reais

Faixa 2

De 1.395,01 a 2.790,00 reais

Faixa 3

De 2.790,01 a 4.650,00 reais

Faixa 1

At 1.600,00 reais

Faixa 2

De 1.600,01 a 3.100,00 reais

Faixa 3

De 3.100,01 a 5.000,00 reais

Fonte: Elaborao prpria (2015), com base em informaes retiradas nas pginas da internet do Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal e do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).

Fundos e formas de acesso ao produto casa prpria


Para a Faixa 1 de renda, so mobilizados os dinheiros baratos,
que no exigem retorno, sobre os quais no se aplicam juros, admitindo subsdio quase integral para as famlias com renda mais baixa.
As operaes financeiras so garantidas pelo Fundo Garantidor, que
lastreado por recursos da Unio e permite a eliminao dos seguros
no custo do financiamento. O Fundo de Arrendamento Residencial
(FAR) utilizado em operaes realizadas diretamente pelas prefeituras, pelas construtoras ou em parceria entre estes agentes. A construtora pode apresentar ao rgo financiador a operao completa,
com terreno, projetos e licenciamentos, oramentos e cronogramas.
A prefeitura pode disponibilizar terra e promover chamamentos
para que construtoras apresentem o pacote completo da produo:
projetos, licenciamentos e obras.
Esses empreendimentos, quando concludos, so ocupados pelas
20

Caio Santo Amore

famlias que atendam aos requisitos de corte do programa (renda


mxima, no ser proprietria de outro imvel, no ter sido atendida
em outro programa habitacional, no ter restries cadastrais); e
tambm que pontuem segundo critrios nacionais (mulher chefe
de famlia, presena de deficientes fsicos na famlia, estar em rea de
risco) e adicionais, definidos por cada municpio, seguindo parmetros
prprios de vulnerabilidade e territorialidade. o municpio, portanto,
que hierarquiza a demanda do empreendimento uma vez concludo.
H ainda os empreendimentos que tm demanda fechada, ou
seja, que esto vinculados a reassentamento de famlias decorrentes de
obras de urbanizao de assentamentos precrios, projetos de infraestrutura que geram remoes assim como estratgias de eliminao de
riscos. O Minha Casa Minha Vida, na Fase 2, acabou tornando-se o
meio para a produo de habitaes novas nos contextos das urbanizaes de favelas executadas com recursos do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC), justificada em funo de sua maior agilidade
na elaborao de projetos e realizao das licitaes de obras.
A Faixa 1 tambm atendida por intermdio do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) em operaes contratadas com Entidades,
associaes e cooperativas de natureza diversa que tenham se habilitado junto ao Ministrio das Cidades e que se disponham a fazer
a gesto (direta ou indireta) dos empreendimentos. Trata-se de uma
modalidade que incorpora discursos e prticas da produo habitacional autogestionria promovida por governos locais ao longo dos
anos 1990 e incio dos 2000.
Nas Faixas 2 e 3, o financiamento se d com recursos do FGTS,
que se constitui como um dinheiro mais caro, que exige retorno e
cobra juros. Os nveis de subsdio nos financiamentos operados por
esse, que o principal fundo da poltica habitacional desde sua criao
em 1966, vinham sendo aumentados desde 2004, com a aprovao da
resoluo 460 do Conselho Curador do FGTS, mediante aportes oramentrios aplicados Faixa 2 de forma inversamente proporcional
renda familiar: quanto menor a renda, maior o subsdio, at o limite
da Faixa 2, considerando ainda os subsdios indiretos que decorrem
de uma variao nas taxas de juros.

21

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

Quadro 5: Metas quantitativas (unidades e investimento) por fases, faixas de renda e


modalidades
Fase

Fase 1

Faixa

Modalidade

Unidades Hab.

FAR

no especificada

Faixa 1

FDS (Entidades)

30.000

Rural (PNHR)

s/ esp.

Investimento

3%

Faixa 1 total

400.000

40%

Faixa 2

FGTS

400.000

40%

Faixa 3

FGTS

200.000

20%

1.000.000

100%

FAR

860.000

43%

FDS (Entidades)

60.000

3%

Rural (PNHR)

60.000

3%

Oferta pblica

Fase 1 totais

Faixa 1
Fase 2

220.000

11%

Faixa 1 total

1.200.000

60%

Faixa 2

FGTS

600.000

30%

Faixa 3

FGTS

200.000

10%

2.000.000

100%

Fase 2 totais

28 bilhes de reais

125 bilhes de reais

Fonte: Elaborao prpria (2015) com base em informaes da pgina da internet do Ministrio
das Cidades e em Cunha (2014).

Quadro 6: Tetos mximos dos valores financiados por unidade habitacional (em reais)
Faixa 1

Faixas 2 e 3

Fase 1

Fase 2

Fase 1

Fase 2

Valores de
2009

Valores de
2012

Valores de
2009

Valores de
2012

Capitais e municpios das Regies Metropolitanas de SP, RJ e DF

52.000,00

76.000,00

130.000,00

190.000,00

Mais de 1 milho de habitantes, demais


capitais

46.000,00

76.000,00

130.000,00

170.000,00

Entre 250 mil e 1 milho de habitantes,


Regio Integrada de Desenvolvimento
do Distrito Federal e Entorno (RIDE/DF),
demais municpios de Regies Metropolitanas

46.000,00

76.000,00

100.000,00

145.000,00

Entre 50 e 250 mil habitantes

46.000,00

76.000,00

80.000,00

115.000,00

At 50 mil habitantes

No se
aplica

70.000,00

No se
aplica

90.000,00

Tipo de municpio*

*Esto aqui especificados os tetos mximos vlidos para o estado de So Paulo e Distrito Federal.
Para os demais estados, os valores so menores e variados.
Fonte: Elaborao prpria (2015), com base em informaes da pgina da internet do Ministrio
das Cidades e em Cunha (2014).

22

Caio Santo Amore

Organizao dos captulos


As pesquisas aqui reunidas abordam o Programa em diferentes
contextos territoriais regionais, intraurbanos e do diferentes
enfoques na produo da casa (e da cidade)7 nessas localidades. Como
j se mencionou, foram pesquisas autnomas, realizadas sem uma
coordenao geral, apesar do frequente compartilhamento de dados,
reflexes e achados. Como se poder ver em detalhes nos dois captulos que sucedem este e perfazem a Parte 1 da publicao, a metodologia comum permitiu s equipes uniformizar algumas linguagens,
estratgias e escalas de anlise da produo em cada localidade. Os
eixos de anlise foram definidos coletivamente, quase um ano depois
de as pesquisas terem sido iniciadas, quando os primeiros dados j
estavam coletados e algumas hipteses levantadas funcionaram
como uma espcie de pauta para as reflexes. So quatro eixos que
buscam aspectos mais especficos da produo e um quinto com
carter evidentemente transversal: (1) Arquitetura do Programa:
agentes e operaes; (2) Demanda habitacional e oferta do Programa;
(3) Desenho, projeto e produo; (4) Insero urbana e segregao
socioespacial; e (5) Poltica habitacional e a produo das cidades.
Os artigos produzidos para este livro, espelhando a prpria
relao horizontal que se estabeleceu entre as equipes e o processo
de troca que se deu durante as pesquisas, foram desenvolvidos livremente: alguns fizeram um esforo de consolidar uma sntese, outros
privilegiaram aspectos mais especficos do seu campo emprico,
outros ainda fizeram recortes temticos ou espaciais. A organizao
dos captulos que compem a Parte 2 baseou-se nas nfases que
os organizadores detectaram em cada um deles a posteriori. O leitor
notar, contudo, que h em todos eles transversalidades e uma multiplicidade de anlises.
O captulo de autoria da equipe do Observatrio das Metrpoles do Instituto de Pesquisas em Planejamento Urbano e Regional
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ) explora
o funcionamento do Programa tendo em vista os agentes que esto
na ponta, operando diariamente com demandas, alianas, conflitos,
interesses. Soma-se ao trabalho do Instituto Plis e ao do Laboratrio
Como dizia o ttulo de um importante livro organizado por Ermnia Maricato e
lanado no fim dos anos de 1970: A produo capitalista da casa (e da cidade) no
Brasil industrial.
7

23

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

de Estudos de Habitao (LEHAB) do Departamento de Arquitetura


e Urbanismo da Universidade Federal do Cear (DAU-UFC) como
pesquisas que enfatizam a Arquitetura do Programa sendo que o
primeiro revelar as evidentes estratgias de negcios imobilirios que
incorporaram reas at ento desprezadas pela produo residencial
de veraneio na Baixada Santista, e o segundo analisa os arranjos institucionais no contexto da Regio Metropolitana de Fortaleza, demonstrando o grande poderio dos financiadores e construtores diante da
fragilidade dos poderes locais.
Os aspectos relativos ao Desenho, projeto e produo foram
destacados em trs captulos. O grupo Cidade, Habitao e Educao
(CiHabE) do Programa de Ps-graduao em Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PROURB-UFRJ) desenvolveu um
estudo projetivo como metodologia de avaliao sobre a padronizao das tipologias habitacionais e sobre a insero urbana, revelando inadequaes diversidade de composies familiares e os
problemas de mobilidade presentes na produo na forma condomnio. O Prxis da Escola de Arquitetura da Universidade Federal
de Minas Gerais (EA-UFMG), entre outras abordagens, avalia os pressupostos de projeto e seus resultados, os impactos urbano-ambientais
e socioespaciais da produo em municpios da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte. A equipe do grupo Habitao e Sustentabilidade
(Habis) do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo (IAU-USP), que pesquisou a produo em um contexto no
metropolitano no estado de So Paulo, analisou a estrutura de proviso
habitacional e de produo projetos, canteiro, cadeia produtiva e
demonstra como a racionalidade industrial, articulada ao processo de
financeirizao, acabou por estruturar um campo intensivo e extensivo de promoo habitacional que agravou disparidades socioespaciais decorrentes da localizao dos empreendimentos.
Os dois captulos que seguem tocam mais especificamente a relao
entre Demanda e oferta. O Ncleo de Estudos sobre Movimentos
Sociais (Nemos) da Coordenadoria de Estudos e Projetos Especiais
da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Cedepe/PUC-SP)
tratou de empreendimentos no municpio de Osasco e analisou o
trabalho social, as motivaes em relao aos processos participativos
e os impactos na vida das famlias: mudanas nas relaes sociais,
nas condies reais de vida, vinculaes a organizaes sociais que
indicaram as demandas que ocuparam as unidades. A equipe
24

Caio Santo Amore

formada da parceria entre o Laboratrio de Estudos do Ambiente


Urbano Contemporneo LEAUC do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (IAU-USP) e a assessoria tcnica
Peabiru trabalhos comunitrios e ambientais abordou a modalidade Entidades, herdeira de uma produo habitacional autogestionria, e realizou incurses etnogrficas para compreender a adeso
das camadas populares ao Programa por meio de trajetrias de vida
(moradia, trabalho e vida familiar/comunitria) de representantes
de famlias selecionadas para compor a demanda de um empreendimento em So Paulo.
Insero urbana e segregao socioespacial compuseram um
eixo comum da Rede, desde os projetos de pesquisa aprovados junto
ao Ministrio das Cidades, de modo que esto presentes em todos os
trabalhos aqui reunidos. Trs dos artigos enfatizaram esse aspecto, de
modos diversos. O Laboratrio de Habitao (LabHabitat) do Departamento de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte (DARQ-UFRN) discute como o Programa continua e acirra
tendncias preexistentes de ocupao do solo urbano (extensiva e
intensivamente), em especial nas reas contguas ao polo da Regio
Metropolitana de Natal e como, em curto tempo ou melhor, na
escala e na velocidade da produo industrial , reproduz os efeitos
histricos da segregao e da desigualdade socioespacial. O Laboratrio Cidades na Amaznia (LabCam) da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade Federal do Par (FAU-UFPA) tratou
de empreendimentos na Regio Metropolitana de Belm e nos municpios de Marab e Parauapebas, no Sudeste do Par, e seu artigo
aborda a produo de vetores de valorizao imobiliria sobretudo
pela incorporao de antigas reas rurais ou periurbanas aos permetros urbanos, para que fossem implantados os empreendimentos do
PMCMV. O LabCidade (FAU-USP) buscou no captulo de sua autoria
avaliar em que medida os empreendimentos estudados nas Regies
Metropolitanas de So Paulo e de Campinas estavam satisfazendo os
elementos bsicos do direito moradia, consignados em normas e
tratados internacionais, demonstrando que, apesar de avanos em
relao s melhorias nas condies de habitabilidade, a adequao
cultural, a localizao e o correspondente acesso a equipamentos e
servios e mesmo o custo acessvel paradoxalmente tendo os altssimos nveis de subsdios do programa so dimenses do direito
moradia que ainda no so plenamente atendidas.
25

Captulo 1 - Minha Casa Minha Vida para iniciantes

Para fechar esta publicao, optou-se por apresentar a Nota


Pblica divulgada em blogs e redes sociais no ms de novembro de
2014. Lanado como um documento poltico, to logo se conheceu
o resultado das eleies presidenciais, a Nota intitulada Programa
Minha Casa Minha Vida precisa ser avaliado foi construda coletivamente e reflete, mais que resultados, as preocupaes dos pesquisadores. De alguma forma, d conta da relao entre Poltica habitacional e produo de cidades, que foi tomada como a pauta transversal
a todas as pesquisas.
O programa Minha Casa Minha Vida certamente abriu um campo
de investigao urbana para os prximos trinta anos, do mesmo modo
como o BNH continua a produzir. As reflexes anlises, opinies,
propostas alternativas, recomendaes desta rede, de outros pesquisadores, de setores da sociedade, da imprensa e do prprio governo
esto sendo permanentemente produzidas, amadurecidas, contextualizadas, divulgadas, debatidas Os trabalhos que este livro rene so
ingredientes adicionais para serem lanados no caldeiro do pensamento sobre o urbano no Brasil contemporneo.

Referncias bibliogrficas
ARANTES, P. F.; FIX, M. Como o governo Lula pretende resolver o problema
da habitao. Brasil de fato, So Paulo, 31 jul. 2009. Disponvel em: <http://
www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=16004>,
Acesso em agosto 2009.
CARDOSO, A. L. O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos
territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa
Minha Vida: 25 anos de poltica habitacional no Brasil. In: CARDOSO, A.
L. O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de
Janeiro: Letra Capital, 2013. p. 17-66.
CUNHA, G. R. O Programa Minha Casa Minha Vida em So Jos do Rio
Preto/SP: estado, mercado, planejamento urbano e habitao. So Carlos:
IAU-USP (tese de doutorado), 2014.
KRAUSE, C.; BALBIM, R.; LIMA NETO, V. C. Minha Casa Minha Vida, nosso
crescimento: onde fica a poltica habitacional? Rio de Janeiro: IPEA, 2013.
LOUREIRO, M. R.; MACRIO, V.; GUERRA, P. Democracia, arenas
decisrias e polticas pblicas. Rio de Janeiro: IPEA, 2013.
MARICATO, E. O Minha Casa um avano, mas segregao urbana fica
26

Caio Santo Amore

intocada. Carta Maior, So Paulo, 27 maio 2009. Disponvel em: <http://


www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=16004>.
Acesso em: junho 2009.
MARICATO, E. (org.) A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil
industrial. 2a ed., So Paulo: Alfa-mega, 1982.
ROLNIK, R.; NAKANO, A. K. As armadilhas do pacote habitacional. Le
monde diplomatique, mar. 2009. p. 1-5.

27

Captulo 2
Mtodos e escalas de anlise
Lcia Zanin Shimbo1

Introduo: os mtodos e as escalas adotados

as primeiras reunies da Rede de Pesquisa Cidade e Moradia,


diante das incurses iniciais de campo das equipes aos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), j pudemos
observar que os espaos metropolitanos e no metropolitanos se
complexificaram. Ou seja, antigas periferias se consolidaram
foram dotadas de infraestrutura, equipamentos, comrcio e servios
e fronteiras de expanso se inauguraram. Dessa forma, no seria
possvel analisar a insero urbana dos empreendimentos, enfoque
principal da rede, sem olhar em profundidade aquilo que poderia ser
denominado de antemo como espaos perifricos. A distncia em
relao ao centro, num modelo concntrico de expanso urbana, no
mais suficiente para analisar as diferenas e as semelhanas entre os
prprios territrios da periferia. A periferia se alterou nos ltimos
anos no Brasil, e se tornou difcil, analiticamente, circunscrev-la em
apenas uma palavra ou denominao.
Alm disso, os modos pelos quais as famlias moradoras de tal
periferia acessam o mercado de trabalho, os servios pblicos, a
infraestrutura urbana e as redes sociais tambm se alteraram. Assim,
tambm no seria possvel generalizar uma nica demanda de acessibilidade quilo que a cidade oferece.
Diante dessas alteraes recentes quanto localizao na cidade
e apropriao da cidade, a tarefa que se colocava, ento, para os
pesquisadores era descrever, compreender e analisar, por um lado,
o tecido urbano onde se inseriam os empreendimentos e sua relao
Este captulo teve a importante contribuio de Luciana Andrade, Dulce Bentes,
Rosangela Paz, Adauto Cardoso e Caio Santo Amore.

29

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

com a cidade e, por outro, a populao que ali habitava e sua relao
com os equipamentos e servios urbanos. A sada encontrada para
nortear as pesquisas de diferentes equipes em localidades diversas
entre si (de Sertozinho, no interior do estado de So Paulo, a Belm,
polo metropolitano e capital do Par) foi estabelecer quatro escalas de
anlise, cada uma com procedimentos metodolgicos especficos, que
sero explicadas em detalhes neste captulo.
A ideia principal era compreender as implicaes da produo do
PMCMV nessas diferentes escalas territoriais, partindo daquilo que
poderia ser a unidade administrativa mais ampla, ou seja, a regio
metropolitana ou a regio administrativa, passando pelo municpio
at se alcanar a escala do empreendimento, chegando, em alguns
casos, at mesmo unidade habitacional. Desse modo, o que poderia
ser pensado, inicialmente, como escalas territoriais acabaram por se
configurar tambm em escalas de anlise propriamente ditas.
A primeira a escala regional ou metropolitana em que se
procurava analisar a localizao dos empreendimentos do PMCMV
e sua relao com diversos indicadores sociais e urbanos do conjunto
da regio ou da metrpole. Com auxlio da base de dados disponibilizada pelo Ministrio das Cidades (MCidades) e de documentos
fornecidos pela Caixa Econmica Federal (Caixa), foi possvel identificar a localizao e as caractersticas principais dos empreendimentos2 do Programa contratados at dezembro de 2012 e realizar o
cruzamento com indicadores fornecidos pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), pela Fundao Sistema Estadual de
Anlise de Dados (SEADE), no caso de So Paulo, pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e por outras instituies nacionais ou regionais de pesquisa. Foram, ento, adotados procedimentos
metodolgicos e ferramentas de anlise espacial para elaborar mapeamentos georreferenciados.
A segunda a escala municipal, por meio da qual se buscava
detalhar a insero urbana dos empreendimentos em cada uma das
cidades escolhidas pelas equipes, dentro da regio metropolitana ou
administrativa estudada. Cada equipe selecionou pelo menos dois
municpios que apresentassem um perfil caracterstico da produo
Cabe ressaltar que a base encaminhada pelo Ministrio das Cidades tinha vrios
problemas de consistncia e que, por conta desses problemas, algumas equipes tiveram dificuldades em localizar todos os empreendimentos ou de utilizar todas as
variveis constantes da base.

30

Lcia Zanin Shimbo

na regio ou que exibissem caractersticas contrastantes que permitissem complementar a anlise. Os dados buscaram analisar os
seguintes fatores principais: perfil socioeconmico da populao,
acesso infraestrutura urbana e aos equipamentos pblicos, dficit
habitacional, mobilidade urbana e legislao urbanstica. Alm das
fontes nacionais j citadas, foram tambm utilizados dados e documentos fornecidos pelas prefeituras municipais (Planos Diretores,
Planos Locais de Habitao de Interesse Social, legislao de uso e
ocupao do solo e parcelamento etc.). Como procedimentos metodolgicos, tambm foram produzidos mapas georreferenciados e
realizou-se uma anlise documental das legislaes e normativos
vigentes. Foram realizadas ainda entrevistas semiestruturadas com
informantes qualificados da administrao municipal ou estadual, da
Caixa, de empresas construtoras e sndicos, a fim de se entender a
operacionalizao e a gesto do Programa no municpio.
A terceira a escala do empreendimento, na qual se objetivava
compreender a insero urbana de cada um dos empreendimentos
e de seus entornos mais imediatos , selecionados pelas equipes para
observaes e anlises mais aprofundadas, em relao aos seguintes
aspectos: padres de uso e ocupao do solo; oferta de servios,
comrcio, equipamentos pblicos e reas de lazer; acesso ao transporte; barreiras fsicas (topogrficas ou construtivas); equipamentos e
reas comuns nos condomnios ou loteamentos. Os empreendimentos
foram selecionados visando caracterizar situaes de insero urbana
diferenciadas. A pesquisa se deu, basicamente, em empreendimentos
pertencentes Faixa 1 do Programa, sendo que anlises de empreendimentos de outras faixas foram eventualmente utilizadas como casos de
controle. Alm da anlise documental e do mapeamento georreferenciado, recorreu-se ao levantamento de campo nos empreendimentos
estudados, procurando observar alguns desses aspectos, por meio de
um roteiro de coleta de dados elaborado pelas equipes. Muitas vezes,
tais anlises foram complementadas por informaes coletadas em
entrevistas com beneficirios. Nessa escala tambm foram analisados,
em muitas das pesquisas, os projetos urbansticos e arquitetnicos dos
empreendimentos.
A quarta escala, que no foi adotada por todas as equipes, se
restringiu anlise arquitetnica e urbanstica dos empreendimentos
e diz respeito escala da unidade habitacional. Foram propostos
alguns indicadores a fim de se identificar a existncia ou no de uso
31

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

misto, ainda que no permitido, no interior das unidades; as configuraes familiares, a densidade, a acessibilidade, a complexidade
espacial, a adaptabilidade do programa arquitetnico e as questes
construtivas e tecnolgicas. Nesse caso, cada equipe recorreu a procedimentos metodolgicos especficos, que sero descritos nos seus
captulos correspondentes ou esto mais detalhados nos relatrios
completos disponibilizados na internet3.
Outra abordagem metodolgica comum s equipes da rede foi
a pesquisa com os moradores dos conjuntos pesquisados, atravs
da aplicao de um mesmo questionrio em amostras estatisticamente representativas dos empreendimentos da Faixa 1 estudados,
por meio dos quais foram realizadas anlises quantitativas. As
dimenses abordadas se referiam a: condies socioeconmicas e
insero no mundo do trabalho; direito cidade e insero urbana;
trabalho social, participao e sociabilidade; satisfao e necessidades do morador.
Os itens seguintes procuram detalhar cada uma das escalas
trabalhadas, em relao s categorias de anlise adotadas, s fontes
de dados e aos produtos resultantes bem como descrever os procedimentos adotados na aplicao dos questionrios aos moradores
e sndicos.

Escalas, categorias de anlise e produtos


Escala regional
Na escala regional, em primeiro lugar, a produo do PMCMV
foi sistematizada com base nos dados fornecidos pelo Ministrio das
Cidades relativos s fases e faixas do Programa, porte do empreendimento e construtoras responsveis. O total de unidades produzidas
na regio foi cruzado com o nmero total de domiclios (Censo de
2010) e com o dficit habitacional (IPEA e Fundao Joo Pinheiro)
da regio e dos municpios.
Em segundo, a localizao dos empreendimentos do PMCMV foi
considerada a partir de algumas categorias muitas vezes, cruzando
com as caractersticas analisadas anteriormente quais sejam: (1)
mancha urbanizada e limite de rea urbana; (2) oferta de emprego;
Os links de acesso aos relatrios completos esto indicados nas Fichas Tcnicas dos
projetos, no final deste livro.

32

Lcia Zanin Shimbo

(3) integrao metropolitana e centralidades; e (4) reas com restries ambientais estabelecidas pela legislao.
Alm disso, foram identificados os empreendimentos contguos e
os agrupamentos de empreendimentos. Trata-se aqui de caracterizar
a dimenso territorial dos empreendimentos e o seu real impacto
urbano. Isso porque, nos dados do Ministrio das Cidades e da Caixa,
cada contrato aparece como um empreendimento, mas, na prtica,
em muitos casos, um conjunto de contratos se refere a uma grande
mancha de empreendimentos contguos ou agrupados. Por isso, foi
necessrio estabelecer critrios para a sistematizao, definindo ento
as seguintes categorias:
(1) Empreendimentos contguos: aqueles que apresentam
contratos com a mesma construtora, com nomes de empreendimentos
semelhantes e localizados em terrenos adjacentes (lado a lado ou face
a face). Embora formalmente divididos em diversas operaes, na
prtica, integram um mesmo empreendimento de maior porte.
(2) Agrupamentos: conjuntos de empreendimentos de mesma
construtora ou de construtoras distintas espacialmente prximos.
Para delimitar um agrupamento, foram traados raios de 250 metros
a um quilmetro (dependendo do tamanho do municpio) a partir
do endereo do empreendimento, agregando-se aqueles empreendimentos cujos raios se interceptavam. O intuito dessa categoria
evidenciar casos de grande concentrao de empreendimentos em
determinadas reas.
O quadro a seguir foi elaborado pelos pesquisadores a fim de
orientar todas as equipes na sistematizao dos respectivos dados de
sua regio, indicando as categorias de anlise, os produtos e as fontes
dos dados utilizados nesta escala.

33

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

Quadro 1: Categorias de anlise, produtos e fontes dos dados utilizados na escala


regional
Categorias de anlise

Produtos

Fontes

Caracterizao e localizao dos empreendimentos


do PMCMV nos municpios das regies (metropolitanas
ou no), segundo: faixas de atendimento (1, 2 e
3), modalidade (Entidades, Programa Nacional de
Habitao Urbana (PNHU), FGTS ou FAR, ou PNHR),
porte do empreendimento (nmero de unidades)
e construtora

Tabela e mapas

MCidades
Caixa

Evoluo da quantidade de empreendimentos


por faixa de renda atendida, modalidade, porte
do empreendimento e construtora, entre as duas
fases do Programa (PMCMV 1 e PMCMV 2)

Tabela e grficos

MCidades
Caixa

Localizao dos empreendimentos versus mancha


urbanizada (incluindo rede estruturante: viria,
ferroviria e hidrogrfica principal)

Mapa

MCidades
Caixa

Relao entre o nmero de unidades habitacionais


dos empreendimentos do PMCMV e (1) o total
de domiclios particulares permanentes de cada
municpio da regio e (2) a variao entre 2000-2010
do total de domiclios particulares permanentes

Tabela

MCidades
Caixa
IBGE

Relao entre o nmero de unidades habitacionais


dos empreendimentos do PMCMV e o dficit
habitacional da regio

Tabela e grficos

MCidades
Caixa
IPEA
Joo Pinheiro

Localizao dos empreendimentos do PMCMV versus


zonas com restries ambientais estabelecidas pela
legislao municipal e/ou estadual (quando for o caso)

Mapa

MCidades
Caixa
Legislao

Localizao dos empreendimentos do PMCMV versus


oferta de emprego e centralidades

Mapa

MCidades
Caixa
IBGE
RAIS/CAGED*

* Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) e Cadastro Geral de Empregados e


Desempregados (CAGED).
Fonte: Rede Cidade e Moradia (2013).

Como resultados da anlise regional, foram produzidos quadros,


grficos e mapas, que podem ser vistos a seguir.

34

Lcia Zanin Shimbo

Figura 1: Localizao dos empreendimentos do PMCMV por faixa na Regio


Metropolitana de Fortaleza (CE)

Fonte: Fornecida pelo LEHAB, DAU-UFC (2014).

35

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

Figura 2: Dficit habitacional versus empreendimentos do PMCMV na Regio


Metropolitana da Baixada Santista (SP)

Fonte: Fornecida pelo Plis (2014).

36

Lcia Zanin Shimbo

Figura 3: Distribuio de emprego versus empreendimentos do PMCMV na Regio


Metropolitana de So Paulo (SP)

Fonte: Fornecida pelo LabCidade, FAU-USP (2014).

Escala municipal
As equipes de pesquisa ora escolheram alguns municpios ora
abrangeram a totalidade dos municpios pertencentes regio
estudada, a fim de aprofundar a anlise sobre a insero urbana dos
empreendimentos. Na escala municipal, portanto, a localizao dos
empreendimentos foi analisada de acordo com: (1) faixas de atendimento do programa; (2) perfil socioeconmico da populao; (3) uso
e ocupao do solo (centralidades e zoneamento de uso e ocupao
do solo); (4) acesso infraestrutura urbana (gua, esgoto, iluminao
pblica, pavimentao e coleta de lixo); (5) oferta de equipamentos
pblicos; (6) legislao municipal (zoneamento de interesse social e
ambiental); e (7) mobilidade urbana.
Tambm foi elaborado um quadro para a sistematizao dos
dados relacionados produo do PMCMV nos municpios, indicando as categorias, os indicadores, os produtos e as fontes de dados
utilizados nessa escala.

37

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

Quadro 2: Categorias de anlise, indicadores, produtos e fontes dos dados utilizados


na escala municipal
Categorias de Anlise
Infraestrutura

Sistemas

Transporte

Equipamentos pblicos

Indicadores avaliados

Produtos

% de esgotamento sanitrio (rede ou fossa)

Mapa

% de abastecimento de gua (rede ou poo)

Mapa

% de iluminao pblica

Mapa

Pavimentao

Mapa

% de coleta de lixo

Mapa

Linhas de transporte coletivo (nibus, trem, metr) Mapa


Linhas de transporte alternativo (ciclovia,
telefrico, vans)

Mapa

Terminais de transporte

Mapa

Educao: creches, ensinos infantil, fundamental,


mdio e superior

Mapa

Sade: Unidades Bsicas de Sade (UBS),


Policlnicas, hospitais

Mapa

Fontes
IBGE

Wikimap
Google Maps
Empresas

Observatrio
das Metrpoles
Bases
Municipais
Wikimap

Lazer: parques, praias e espaos pblicos livres de Mapa


grande porte

Socioeconmico

Assentamentos informais e
precrios (relao com o dficit
habitacional)

Assistncia social: Centros de Referncia de


Assistncia Social (CRAS)

Mapa

Segurana: postos ou equipamentos policiais

Mapa

Renda: manchas de renda homognea, por setor


censitrio e faixas do PMCMV

Mapa

Densidades populacionais

Mapa

Emprego formal e informal

Mapa

Pesquisa
Origem e
Destino (OD)
RAIS/CAGED

Criminalidade

Mapa

Institutos e
Secretaria de
Segurana

IBGE

Aglomerados subnormais

Mapa

IBGE

Favelas

Mapa

Prefeitura

Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)


ocupadas

Mapa

Prefeitura

Demanda habitacional

Tabela

PLHIS

38

Lcia Zanin Shimbo

Relaes espaciais, urbanas e


habitacionais

Mancha urbanizada

Mapa

Limites municipais (permetro legal)

Google
Bases e Planos
Municipais

Zoneamentos de uso e ocupao


Zoneamento ambiental
reas de concentrao de conjuntos habitacionais
de promoo pblica anteriores ao PMCMV

Prefeitura

Centralidades

Prefeitura
Google
Pesquisa OD

Empreendimentos do PMCMV

Localizao e caractersticas (categoria, fase do


programa e faixa de atendimento)

Mapa

MCidades
Caixa

Legislao
municipal

Habitao de Interesse Social (HIS) no Plano


Diretor (PD)

Tabelas
e textos,
conforme
roteiro

Leis
Decretos
Portarias
Outros
instrumentos
normativos
municipais

Planos

PLHIS
Alteraes recentes no PD relacionadas ao PMCMV
ou HIS
Parcelamento
do solo

Tamanho mnimo de lote para HIS

Normas
edilcias

Existncia de parmetros especficos para HIS

Poltica
fundiria

Parcelamento, uso e edificao compulsrios

Possibilidade de criao de condomnios


horizontais

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial


Urbana (IPTU) progressivo
Uso do direito de preempo vinculado poltica
habitacional
Uso de recursos de outorga onerosa para financiar
a poltica habitacional
Organizao de cadastros imobilirios

Incentivos
fiscais

IPTU
Imposto sobre Servios (ISS)
Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI)

Fonte: Rede Cidade e Moradia (2013).

39

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

Os exemplos a seguir ilustram alguns dos mapas produzidos


pelas equipes.
Figura 4: Nmero de domiclios versus dficit habitacional versus unidades
contratadas do PMCMV nos municpios analisados da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (MG)

40

Lcia Zanin Shimbo

Fonte: Fornecida pelo Prxis, EA-UFMG (2014).

Figura 5: Produo pblica e privada antes do PMCMV versus produo do PMCMV


em Ribeiro Preto (SP).

Fonte: Fornecida pelo Habis, IAU-USP (2014).

Escala do empreendimento
Em cada um dos municpios analisados, foram escolhidos empreendimentos para serem estudados em maior profundidade, procurando qualificar alguns dos dados levantados na anlise municipal, aproximando-se
da escala do bairro e do entorno do empreendimento. Em geral, foram
adotadas as seguintes categorias: (1) cobertura dos sistemas de infraestrutura urbana; (2) acesso ao transporte; (3) oferta de comrcio, servios,
reas de lazer e equipamentos pblicos; (4) padres de uso e ocupao do
solo; (5) densidade populacional; e (6) relaes espaciais e caractersticas
do projeto urbanstico e arquitetnico do empreendimento.
Nessa escala, os procedimentos metodolgicos adotados pelas
equipes foram diversificados, na medida em que se voltaram para as
especificidades do escopo de cada uma das pesquisas. De qualquer
modo, a escala do empreendimento requisitou tcnicas de levantamento de campo (e aqui os roteiros de coleta de dados foram diversos)
e de leitura de projetos tcnicos.

41

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

O quadro a seguir procura sintetizar as categorias, os indicadores,


os dados, os produtos e as fontes utilizadas na escala do empreendimento. Vale ressaltar que, diferente das demais escalas j citadas,
este quadro no serviu como roteiro nico para todas as pesquisas,
mas apresenta os parmetros fundamentais da anlise do empreendimento, cujos indicadores ora foram aprofundados e/ou ampliados
por algumas equipes ora reduzidos por outras.

42

Lcia Zanin Shimbo

Quadro 3: Categorias de anlise, indicadores, produtos e fontes dos dados utilizados


na escala do empreendimento
Categorias de Anlise

Indicadores avaliados

Produtos Fontes

Infraestrutura Sistemas

% de cobertura no empreendimento de
esgotamento sanitrio (rede ou fossa)

Tabela e
mapas

Levantamento de
campo
Projetos tcnicos

Tabela e
mapas

Levantamento de
campo
Base de dados
municipais ou
de empresas de
transporte

% de cobertura no empreendimento de
abastecimento de gua (rede ou poo)
% de cobertura no empreendimento de iluminao
pblica
% de cobertura no empreendimento de
pavimentao
% de cobertura no empreendimento de coleta de lixo
Transporte Posio das paradas e frequncia de atendimento
das linhas de transporte coletivo (nibus, trem,
metr)
Posio das paradas e frequncia de atendimento
das linhas de transporte alternativo (ciclovia,
telefrico, vans)
Distncia ao terminal de transporte mais prximo
Equipamento pblico

Educao: localizao de creches, ensinos infantil,


Mapas
fundamental, mdio e superior no bairro (delimitao
a ser definida por cada equipe) do empreendimento

Observatrio das
Metrpoles
Bases municipais
Wikimap

Sade: localizao de UBS, Policlnica no bairro do


empreendimento

Wikimap
Bases municipais

Lazer: parques, praias, espaos pblicos livres de


grande porte e de pequeno porte no bairro do
empreendimento
Assistncia Social: Localizao dos CRAS no bairro do
empreendimento
Segurana: Localizao de postos ou equipamentos
policiais no bairro do empreendimento
Socioeconmico

Renda familiar mensal e renda per capita dos


moradores

Tabelas

Densidades populacionais, taxa de ocupao e


coeficiente de aproveitamento

Projetos

Emprego formal e informal

Questionrio da
rede

Criminalidade
Relaes espaciais e
caractersticas do projeto

Questionrio da
rede

Legislao municipal aplicada ao empreendimento

Texto

Bases e planos
municipais

Agentes: construtora, incorporadora e


subcontratadas

Texto

Caixa
Levantamento de
campo

Evoluo da ocupao urbana do bairro onde est o


empreendimento

Mapa

Bases municipais

Relao entre empreendimento e padro de


ocupao do entorno: usos e gabarito

Texto e
fotos

Levantamento de
campo

Caracterizao das tipologias das Unidades


Tabelas e
Habitacionais: rea til das unidades, quantidade de projetos
dormitrios, nmero de unidades correspondentes a
cada tipologia, nmero de pavimentos
Caracterizao do sistema construtivo: fundao,
estrutura, vedao, cobertura, esquadrias

Fonte: Rede Cidade e Moradia (2013).

43

Tabela

Projetos da Caixa,
prefeitura ou
construtoras
Levantamento de
campo

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

A seguir, um exemplo de produto gerado nessa escala.


Figura 6: Transporte e barreiras fsicas de empreendimento em Campinas (SP)

Fonte: Fornecida pelo LabCidade, FAU-USP (2014).

Pesquisa com moradores e sndicos:


aplicao de questionrios
Na maioria dos empreendimentos estudados, dependendo da
escolha das equipes, foram realizadas entrevistas com os sndicos e
uma pesquisa quantitativa com moradores, por meio da aplicao de
um questionrio comum4. Tambm houve esforo para homogeneizar
a sistematizao e o cruzamento dos dados coletados.
Em sntese, as dimenses, os indicadores e cada uma das variveis contempladas no questionrio eram os seguintes:

Apenas a equipe que tratou da produo da modalidade Entidades adotou metodologia de incurses etnogrficas junto s associaes e representantes das famlias
beneficirias e no realizou a pesquisa quantitativa.

44

Lcia Zanin Shimbo

Quadro 4: Dimenses, indicadores e variveis do questionrio


Dimenses

I. Condies
socioeconmicas e
insero no mundo
do trabalho

Indicadores

Variveis

1. Perfil
socioeconmico
da famlia

1.1. Origem
1.2. Composio das famlias
1.3. Composio de renda
1.4. Faixa etria
1.5. Gnero
1.6. Escolaridade
1.7. % de pessoas com deficincia fsica
1.8. % de famlias com renda proveniente de programas
de transferncia de renda
1.9. % de mulheres responsveis (chefes) pela famlia
1.10. % de famlias com idosos com 65 anos ou mais e
renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo
(pblico potencial do Benefcio de Prestao Continuada)
1.11. Despesas com o imvel
1.12. % de famlias que no constam do cadastro
elaborado no incio da interveno

2. Situao de
trabalho

2.1. Ocupao/atividade principal preponderante


2.2. % de desemprego de responsveis pela famlia
2.3. % de responsveis e adultos da famlia sem vnculos
(empregado sem registro, autnomo no contribuinte e
trabalho eventual)

3. Condies de
moradia

II. Direito Cidade


e Insero Urbana

Unidade habitacional:
3.1.Tamanho da moradia/tamanho da famlia
3.2. % de domiclios com sinais de umidade e/ou
rachaduras/outros
3.3. Documento de titulao das famlias
3.4. Nmero de pessoas por dormitrio
Conjunto habitacional:
3.5. Tempo de moradia
3.7. Localizao
3.8. Existncia de reas de uso comum
3.9. Existncia de problemas construtivos

4. Mobilidade
urbana

4.1. Frequncia e proximidade do transporte pblico


4.2. Tempo gasto para o deslocamento para os
equipamentos educacionais
4.3. Tempo gasto para o deslocamento para o trabalho
4.4. Equipamentos comunitrios adaptados a pessoas
com mobilidade reduzida
4.5. Rebaixamento de caladas em pontos de travessia

5. Acesso
cidade e a
servios

5.1. Qual /era o centro para a vida do morador


5.2. Existncia e uso de comrcios e servios
5.3. Existncia e uso de equipamento sociais (sade,
educao, assistncia, cultura, lazer, segurana)
5.4. Coleta pblica de lixo: existncia, frequncia e
suficincia de pontos de coleta
5.5. Existncia de telefone, correio, canais comunitrios
de informao, internet
5.6. Existncia de Cdigo de Endereamento Postal (CEP)
para uso da populao
5.7. Presena de policiamento

45

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

III. Trabalho social,


participao e
sociabilidade

IV. Satisfao e
Necessidades do
Morador

6. Sociabilidade

6.1. Problemas com vizinhana


6.2. Proximidade de famlia, amigos, organizao
comunitria (contar com/contar para)
6.3. Presena de violncia urbana

7. Participao

7.1. Existncia de organizao do condomnio e/ou


comunitria
7.2. Participao em movimentos, organizaes e redes
7.3. Dilogo com o poder pblico
7.4. Estabelecimento de regras e pactos de convivncia

8. Avaliao
sobre o trabalho
social

8.1. Existncia do trabalho social 90 dias antes e 180


ps-ocupao
8.2. Atividades realizadas
8.3. Vnculo e referncias com equipe tcnica para
encaminhamento/soluo de demanda

9. Avaliao do
morador sobre
necessidades,
condies
de moradia e
relaes sociais

9.1. Satisfao em relao a moradias, servios urbanos e


relaes sociais
9.2. Avaliao do morador sobre o dilogo com o poder
pblico
9.3. Alterao no acesso ao emprego
9.4. % de crianas com e sem acesso a creches
9.5. % de crianas e adolescentes fora do ensino
fundamental
9.6. Desejo de mudar do imvel (motivos)
9.7. Necessidades no atendidas (O que gostaria que
tivesse?)

Fonte: Fornecido pela PUC-SP (2014).

Definido o universo e o nvel de confiana e o erro mximo permitido, especfico para cada regio, as unidades entrevistadas foram
selecionadas, buscando-se abranger todos os edifcios pelo menos
uma unidade habitacional por andar. No total, foram aplicados 2697
questionrios em 42 empreendimentos localizados em 23 municpios,
como pode ser visto no quadro abaixo.

46

Lcia Zanin Shimbo

Quadro 5: Localizao e nmero de empreendimentos em que os questionrios foram


aplicados
Instituio

IPPUR-UFRJ

Regio

Regio
Metropolitana
do Rio de Janeiro

Municpio

Empreendimentos

Questionrios

2 (Faixa 1)

251

Rio de Janeiro 1 (Faixa 2)

100

1 (Entidades)

70

Queimados

1 (Faixa 1)

124

Belford Roxo

1 (Faixa 1)

112

Total
Instituto Plis

657

Itanham

1 (Faixa 1)

100

So Vicente

1 (Faixa 1)

94

194

1 (Faixa 1)

122

122

Betim

1 (Faixa 1)

100

Ribeiro das
Neves

1 (Faixa 1)

100

Total

200

Fortaleza
Regio
Metropolitana de Maracana
Fortaleza
Caucaia

1 (Faixa 1)

85

1 (Faixa 1)

58

4 (Faixa 1) contguos

113

Total

256

So Paulo

4 (Faixa 1)

251

Osasco

1 (Faixa 1)

97

Campinas

1 (Faixa 1)

205

Hortolndia

1 (Faixa 1)

95

Total

648

Central do Estado
Sertozinho
de So Paulo

1 (Faixa 1)

88

Baixada Santista
Total

UFPA

UFMG

UFC

Belm
Total
Regio
Metropolitana
de Belo
Horizonte BH

Regio
Metropolitana
de So Paulo
FAU-USP

IAU-USP

PUC-SP

Ananindeua

Regio
Metropolitana
de Campinas

Regio
So Paulo
Metropolitana de
Osasco
So Paulo

1 (Faixa 1)

104*

1 (Faixa 1)

97*

Total

201

47

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

UFRN

TOTAL

Cear-Mirim

4 (Faixa 1)

79

Extremoz
Regio
Macaba
Metropolitana de
Parnamirim
Natal

4 (Faixa 1)

88

2 (Faixa 1)

74

2 (Faixa 1)

145

So Gonalo
do Amarante

1 (Faixa 1)

67

Natal

4 (Faixa 1)

78

Total

17

531

23 municpios

42 empreendimentos 2697 questionrios

* Nmero de questionrios realizados conjuntamente entre as equipes FAU-USP e PUC-SP.


Fonte: Rede de Pesquisa Cidade e Moradia (2013).

Os principais desafios para a anlise da pesquisa com moradores


enfrentados pelas equipes foram:
(1) Quais e como so as configuraes familiares e qual a sua
relao com a construo da demanda5 e com a resposta habitacional dada pelo Programa?
(2) Qual o perfil socioeconmico das famlias e sua insero no
mundo do trabalho? A resposta habitacional s necessidades sociais,
em particular o modelo condominial, atende a esse perfil?
(3) A padronizao dos projetos habitacionais responde diversidade das configuraes familiares que demandam habitao de interesse social?
(4) A composio da demanda, por intermdio do Cadastro nico,
tem viabilizado a transparncia dos critrios e a igualdade no acesso?
(5) Quais e como so as formas de configurao dos espaos
urbanos? Em que medida contribuem ou no para a constituio de
espaos pblicos e de cidade (condomnios, muros, reas comuns)?
(6) O acesso cidade e aos servios foi planejado e atende s
necessidades sociais?
(7) Como a populao avalia sua moradia, o conjunto habitacional e suas condies de vida?
(8) Quais e como so as relaes entre a vida em condomnio e as
estratgias de organizao social dos moradores?
A ideia de construo da demanda, debatida na rede, diz respeito identificao
das famlias que se enquadram como demanda do PMCMV pelos seus agentes promotores. Vale ressaltar, contudo, que nem sempre h correlao entre grau elevado
de necessidades habitacionais das famlias e atendimento do Programa.
5

48

Lcia Zanin Shimbo

(9) Qual o impacto econmico dos custos da moradia no oramento familiar? Como os moradores da Faixa 1 do PMCMV tm
absorvido os novos custos do morar (prestaes, condomnios, taxas
de gua e luz etc.)? H endividamento das famlias por causa dos
custos condominiais, dos servios e tambm do carto Minha Casa
Minha Vida Melhor?
(10) As tarifas sociais (energia eltrica etc.) tm sido implantadas
nos conjuntos da Faixa 1?
(11) A sociabilidade e a convivncia entre os moradores tm sido
afetadas pela presena de trfico e milcia nos conjuntos habitacionais
por exemplo, a restrio da mobilidade e de prticas religiosas e
culturais e controle de servios e do comrcio local?
O fato de as equipes terem se proposto a incluir em seus projetos
a pesquisa social com moradores possibilitou uma escuta importante
sobre condies de vida, aspectos positivos e negativos da mudana
para os empreendimentos, satisfao ou insatisfao com a moradia,
assim como um olhar sobre as particularidades regionais e culturais
dos contextos analisados.

Articulao das anlises em eixos transversais


Os dados coletados em cada uma das escalas de anlise (regional,
municipal, empreendimento e unidade habitacional) e na pesquisa
com moradores foram analisados isoladamente por cada uma das
equipes. Entretanto, o esforo da rede se concentrou em encontros
presenciais e compartilhamento sistemtico de informaes para
o estabelecimento do intercmbio entre as equipes durante todo o
processo da pesquisa. Essa troca resultou na elaborao de questes
transversais que possibilitaram estabelecer uma articulao comum
entre todas as pesquisas e revelar semelhanas e diferenas entre os
contextos regionais e urbanos estudados afinal, como se viu no
captulo 1, a rede tem uma abrangncia territorial significativa. Dessa
forma, foram definidos eixos analticos, que orientaram a elaborao
das anlises finais e pautaram os debates das equipes nas reunies.
No captulo 3, sero apresentados esses eixos e uma sistematizao
dos debates entre as equipes.
Com base nas estratgias metodolgicas elaboradas coletivamente na rede de pesquisa, foi possvel, se no padronizar, pelo menos,
orientar um conjunto de produtos que procuraram dar conta da
49

Captulo 2 - Mtodos e escalas de anlise

complexidade presente na anlise da insero urbana e da qualidade


arquitetnica e urbanstica dos empreendimentos do PMCMV, localizados em distintos territrios brasileiros, assim como na compreenso
do possvel impacto sobre as famlias e os indivduos residentes.
Embora o conjunto da rede tenha adotado procedimentos metodolgicos de pesquisa semelhantes, as equipes puderam utilizar essas
informaes para tratar de seus objetos especficos, como veremos
nos demais captulos desta coletnea. Espera-se que, com a descrio
do passo a passo metodolgico adotado pela Rede Cidade e Moradia,
outras pesquisas se inspirem e se frutifiquem para que o conhecimento
sobre o habitar na cidade brasileira seja ampliado e aprofundado.

50

Captulo 3
Um olhar sobre a produo do PMCMV
a partir de eixos analticos
Maria Beatriz Cruz Rufino1

s questes aqui apresentadas no possuem nenhuma pretenso


de se configurar como um diagnstico conclusivo das pesquisas
da Rede Cidade e Moradia. Como a organizao do grupo esteve
baseada em uma estrutura horizontal, sem o objetivo de centralizar
a sistematizao dos dados, mas com a preocupao de compartilhar
algumas estratgias e instrumentos de pesquisas, o que se apresenta
aqui um conjunto de reflexes gerais sobre a implementao do
programa e suas implicaes urbanas e socioeconmicas, na tentativa
de amadurecer uma proposio crtica.
A abrangncia territorial alcanada pelo somatrio das pesquisas
articulada contribuio de mltiplos olhares e nfases de anlise
fizeram emergir uma diversidade de temas e de inquietaes j nos
primeiros encontros da rede, que nos levaram a organizar as discusses em torno de eixos. Os eixos analticos que comentaremos neste
captulo surgem no processo de articulao da rede como uma estratgia para ampliar uma reflexo conjunta dos pesquisadores, a partir
das constataes evidenciadas nas diferentes pesquisas, que se debruaram sobre realidades urbanas bastante diversas.
Ao longo das pesquisas e dos intercmbios realizados na rede,
os debates foram organizados em cinco eixos, aprofundados e encadeados de maneira a compreender o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV) sua lgica de implementao, resultados e impactos.
1
Este texto resultado de um esforo de sistematizao do conjunto de debates
realizados no mbito dos encontros da Rede Cidade e Moradia, entre o incio de
2013 e meados de 2014. Seu contedo reflete, portanto, a produo de um coletivo
de equipes. Na construo do texto, Adauto Cardoso, Raquel Rolnik e Caio Santo
Amore colaboraram de forma decisiva.

51

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

Embora abordem questes que guardam entre si importantes inter-relaes, sendo portanto interdependentes, os eixos permitiram
amadurecer reflexes mais gerais sobre diferentes anlises de cada
uma das equipes da rede, correspondentes em muitos casos a diferentes enfoques, recortes e interesses.
Procurou-se abarcar questionamentos relacionados ao desenho
do programa e forma de atuao dos seus principais agentes; a efetividade do PMCMV enquanto resposta s reais demandas existentes;
a qualidade arquitetnica e urbanstica dos empreendimentos e suas
inseres urbanas; e os impactos na vida dos beneficirios, para refletir
sobre as (im)possibilidades de uma poltica habitacional sustentada
exclusivamente pela produo massiva de habitaes sob o regime da
propriedade privada individual.
No primeiro eixo, Arquitetura do Programa: agentes e operaes do PMCMV, foram organizados os debates sobre os papis dos
diferentes agentes envolvidos na produo dos empreendimentos do
PMCMV, as articulaes entre eles, bem como as especificidades de
arranjos regionais e locais. Dessa forma, procurou-se identificar e
compreender o papel assumido pela Caixa Econmica Federal (Caixa),
prefeituras, empresas e entidades, entre outros agentes, avanando na
compreenso sobre o desenho do programa e as possveis implicaes
em relao aos seus resultados.
No segundo eixo, Demanda habitacional e oferta do Programa,
enfatizou-se a articulao da demanda habitacional existente com a
oferta produzida pelo Programa, buscando compreender tambm
o perfil dos moradores, suas origens e sua relao com a moradia
anterior, o processo de cadastramento e acesso nova moradia, as
caractersticas do trabalho social realizado e os conflitos que j
puderam ser identificados nos empreendimentos analisados, como
processos de estigmatizao de determinados grupos e controle dos
condomnios por parte do narcotrfico e milcias.
No Eixo 3, discutiu-se questes relacionadas ao Desenho, projeto
e produo. Abordaram-se as caractersticas dos espaos internos dos
edifcios e as reas externas dos empreendimentos e seus processos
construtivos, analisando tipologias habitacionais, implantao, estratgias de padronizao da produo e adequao das propostas diante
das demandas e dos perfis das famlias beneficiadas pelo Programa.
O Eixo 4, Insero urbana e segregao socioespacial, aborda a
temtica central da rede, que moveu a articulao inicial das equipes,
52

Maria Beatriz Cruz Rufino

motivadas pelas constataes empricas de ampliao dos processos


de segregao com bases na implementao de grandes empreendimentos habitacionais em reas mais afastadas das cidades. Com o
amadurecimento dos debates, evidenciou-se que essa temtica no
poderia ser compreendida isoladamente, sem uma reflexo sobre as
questes que se apresentam nos eixos precedentes. Neste eixo, analisaram-se as condies de acesso cidade pelos novos moradores, em
termos de infraestrutura, servios, equipamentos, e discutiram-se
processos de periferizao, guetificao, reforo da monofuncionalidade e privatizao da urbanizao em curso.
Por fim, cabe lembrar que muitas das percepes e questes que
aparecem neste captulo de maneira um tanto esquemtica ganharo
fora e profundidade nos diferentes captulos desta publicao. As
questes desenvolvidas em torno dos diferentes eixos orientaram
ainda a construo de uma sntese transversal das discusses, que
tomou a forma de uma nota pblica, divulgada pela Rede Moradia
e Cidade em novembro de 2014, e apresentada guisa de concluso
no fim deste livro. Nesse documento, procurou-se externar para a
sociedade uma pauta de enfrentamento dos desafios impostos pelo
Programa, considerando a potencialidade oriunda de sua dimenso.

Eixo 1: Arquitetura do Programa: Agentes e operaes


do PMCMV
Neste eixo buscou-se discutir os papis e as relaes entre os
diferentes agentes envolvidos na formulao e na implementao
do Programa, considerando as especificidades dos diferentes municpios, a ao da Caixa Econmica Federal, das empresas e dos
movimentos sociais.
Procurou-se compreender os esforos dos poderes locais por
meio do mapeamento das mudanas de legislaes urbansticas
e tributrias de apoio ao Programa, a efetividade da padronizao
dos processos a partir de uma normativa nacional comum, os procedimentos adotados pelas prefeituras para a operacionalizao do
Programa e o envolvimento de outros agentes, tais como companhias
de habitao, concessionrias de servios urbanos e bancos privados.
Procurou-se tambm mapear os apoios oferecidos e as estratgias na
construo dos cadastros, da fiscalizao e do trabalho social, discutindo a articulao com as polticas pblicas municipais previamente
53

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

existentes, particularmente relacionadas habitao e ao desenvolvimento urbano.


Em relao Caixa Econmica Federal, procurou-se observar
os modos de operacionalizao adotados pelas diferentes Gerncias
Executivas de Habitao (GIHAB) e Gerncias de Governo (GIGOV),
assim como a interferncia ou no das instncias centrais da instituio nos processos observados.
Em relao ao Ministrio das Cidades, evidenciou-se que sua
atuao est centrada na regulao do Programa e em casos pontuais
quandodacontratao de grandes empreendimentos, em especial
aqueles que atendem a famlias removidas por obras de mobilidade
urbana e de situaes de risco. Nesse sentido, em grande parte das
pesquisas, o papel desse agente menos expressivo e aparecer com
mais nfase em casos especficos.
Em relao s entidades (com vnculos diversos com os movimentos populares de luta pela moradia) envolvidas na modalidade
Minha Casa Minha Vida-Entidades, particularmente as associaes ou
cooperativas, considerou-se relevante debater sobre origem, histrico,
mobilizao e a articulao com os beneficirios e estratgias de viabilizao e construo dos empreendimentos.
Por intermdio das diferentes anlises, constata-se que, embora
o Programa seja construdo a partir de uma normativa comum, as
caractersticas dos agentes e as relaes estabelecidas entre eles nos
diferentes casos estudados influenciam de maneira significativa
a obteno de resultados muito distintos. Por exemplo, no caso da
modalidade Entidades, a produo da Regio Metropolitana de So
Paulo foi muito mais significativa do que a do Rio de Janeiro, onde
se verificou uma enorme dificuldade em viabilizar empreendimentos
nessa modalidade. Alm disso, quando se observa a distribuio entre
unidades da federao ou entre os municpios das regies estudadas,
verifica-se uma desigualdade na performance dos diferentes territrios, refletindo, em parte, diferentes nveis de engajamento dos atores
locais junto ao Programa.
Essa especificidade pode ser resultado de uma maior agilidade
alcanada em certos territrios ou, inversamente, de maiores obstculos, o que significa que, para uma maior homogeneizao do
PMCMV em nvel nacional, seja importante criar mecanismos diferenciados de apoio aos agentes, particularmente nas regies que apresentam maiores dificuldades de implementao do Programa.
54

Maria Beatriz Cruz Rufino

De forma geral, so identificadas importantes mudanas no


papel dos agentes em relao estrutura vigente no perodo do Banco
Nacional da Habitao (BNH), quando tambm foram mobilizados
importantes esforos no sentido de produo habitacional e se anunciaram pela primeira vez no Brasil estruturas financeiras federais
especficas para construo de habitaes. Uma das mudanas mais
importantes a ressaltar em relao ao PMCMV a ausncia de um
agente promotor pblico, papel antes desempenhado por Companhias
Metropolitanas de Habitao (COHAB), associaes e cooperativas,
responsveis pela incorporao imobiliria e gesto dos empreendimentos. Essas instituies mantinham vnculos diretos com os poderes
pblicos municipais e por vezes federais, o que abria maiores possibilidades para articulao com as polticas urbanas, embora isso nem
sempre acontecesse. O desenho institucional adotado pelo programa
PMCMV, no entanto, inviabiliza a possibilidade de o poder pblico
atuar como promotor e gestor do empreendimento. A instituio
financeira (Caixa Econmica Federal), por um lado, e as empresas,
por outro lado, ganham centralidade em detrimento dos rgos e
instituies responsveis pelas polticas urbanas e habitacionais.
Apesar das especificidades das relaes entre os agentes nas
diferentes regies, o protagonismo da Caixa Econmica Federal e a
prevalncia de uma lgica financeira na implementao do Programa
destacam-se como traos comuns das experincias investigadas. A
Caixa Econmica Federal, operadora do programa, passa a se relacionar de maneira mais direta com os agentes imobilirios, oferecendo
crdito imobilirio Faixas 2 e 3: Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS) ou comprando os empreendimentos Faixa 1:
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). No caso da Faixa 1, os
empreendimentos so ofertados a uma demanda cativa, determinada
pelos cadastros definidos pelas prefeituras.
O reforo de uma lgica financeira est pautado em grande
medida pelo papel das empresas de construo no Programa, que
passam a atuar como proponentes de empreendimentos junto Caixa,
seguindo as normas e condies mnimas estabelecidas. Dentro dessa
racionalidade, conduzida pelas empresas, a escolha dos terrenos e as
caractersticas dos projetos so condies essenciais para viabilizar
os empreendimentos. A seleo de terrenos mais baratos, a ampliao
da escala e padronizao dos projetos tornam-se assim estratgias
financeiras essenciais no desenvolvimento do PMCMV. Essas estrat55

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

gias so ainda mais evidentes nas grandes empresas. Cumpre ressaltar


que, em algumas experincias pontuais, houve alguns ganhos de qualidade, seja em casos em que ocorreu a doao de terrenos pblicos,
seja pelo esforo de algumas associaes na modalidade Entidades.
No entanto, verificou-se tambm que, mesmo em situaes de doao
de terrenos, muitas vezes as administraes locais no dispem de
recursos tcnicos e administrativos para investir em melhores projetos,
ficando estes ainda sob a responsabilidade das empresas, que seguem
ento a mesma padronizao aqui observada.
Chama a ateno a grande concentrao da produo por grandes
empresas, embora tenham acontecido importantes mudanas entre as
fases 1 e 2 do Programa, a partir de 2011. Na primeira fase, a atuao
de grandes incorporadoras e empreiteiras para a Faixa 1 foi bastante
significativa na regio Sudeste, sendo pouco representativa no Norte
e Nordeste. Nessas regies, foi destacada a participao de empresas
locais e regionais que, em muitos casos, adquiriram experincia na
produo de habitao de interesse social pela prvia atuao no
Programa de Arrendamento Residencial (PAR).
Na segunda fase do Programa, verifica-se a reduo da atuao
das grandes empresas no Sudeste e sua ampliao no Norte e Nordeste.
A atuao das grandes empresas no Norte e Nordeste a partir de 2011
corresponder tambm a uma tendncia de ampliao do porte dos
empreendimentos.
J a forma de participao dos municpios no Programa bastante
heterognea. De maneira geral, os poderes locais municipais desempenharam um papel importante na agilizao dos processos de aprovao e na iseno de taxas e tributos. Em alguns casos, como nas
cidades das regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro,
os municpios atuaram de mais diretamente na viabilizao do
Programa, disponibilizando terrenos pblicos e realizando processos
de chamamento de construtoras para produo em empreitada
global (projeto e obra).
Tambm foram identificadas aes dos poderes locais no sentido
de alterao de permetros urbanos e de leis e normas urbansticas
de modo a autorizar a produo em reas rurais ou com parmetros
urbansticos especficos e excepcionais em relao s normas edilcias
e de parcelamento do solo precedentes.
Ficou evidente, em muitos casos, a articulao da implementao do Programa com a delimitao de novas Zonas Especiais de
56

Maria Beatriz Cruz Rufino

Interesse Social (ZEIS). As ZEIS passaram a ser regulamentadas e


delimitadas como uma estratgia de flexibilizao de parmetros,
de maneira a permitir a implementao de empreendimentos habitacionais em reas que muitas vezes possuam restries urbansticas. Verificou-se, em alguns casos, que a delimitao das ZEIS no
obedeceu a quaisquer critrios de planejamento ou de poltica habitacional. Por exemplo, no caso do municpio de Queimados, na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, onde a partir da demanda de uma
empresa para a construo de empreendimentos para a Faixa 1 foi
delimitada uma ZEIS no terreno em questo.
Destaca-se tambm que o Programa passou a ser utilizado para
viabilizar processos de remoes foradas de favelas e de reas destinadas a grandes projetos urbanos, como se verificou nos municpios
de So Vicente, So Paulo, Rio de Janeiro e Fortaleza, entre outros.
Outro efeito negativo associado implantao do Programa e identificado ainda mais intensamente nos municpios de mdio e pequeno
portes foi a desmobilizao de esforos anteriores no sentido de
desenvolvimento de outras modalidades de acesso habitao, tendo
o PMCMV se tornado a nica poltica habitacional no contexto local.
Com relao ao processo de definio da demanda foram
evidenciadas, em diversas situaes, a falta de transparncia na
construo dos cadastros e nos processos de sorteios e a demora
na entrega da lista dos beneficirios para a Caixa. Tais problemas
tendem a dificultar a execuo do trabalho social e a facilitar a ao
do trfico e de milcias, que passaram a controlar vrios empreendimentos. Essas questes parecem ser centrais sustentabilidade do
programa e merecem ser investigados com maior profundidade em
novas pesquisas. Pode-se dizer, de maneira geral, que a atuao dos
municpios foi pouco efetiva na realizao do trabalho social e da
fiscalizao aps a entrega das chaves.
Na anlise sobre a ps-ocupao dos empreendimentos, ficou
clara a crescente importncia da figura do sndico, responsvel pela
gesto dos empreendimentos. Sua importncia, decorrente da forma
de propriedade tipo condomnio, que o modelo predominante
no Programa, esbarrou nas grandes limitaes de gesto, diante de
questes como o elevado nvel de inadimplncia e grande existncia
de conflitos. Essas limitaes so ainda mais evidentes em funo do
grande porte dos empreendimentos e da diversidade dos moradores,
o que ser discutido de forma mais detalhada no Eixo 2.
57

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

Essa heterogeneidade tambm pode ser constatada em relao


atuao dos governos estaduais. Em alguns casos, como em So
Paulo, onde o incio da implementao do Programa correspondeu
a um recuo na atuao dessa instncia na poltica habitacional, ficou
reduzida a um auxlio financeiro complementar aos recursos PMCMV.
Em outros, como o do Cear, o Governo do Estado estimulou a
atuao das construtoras nos centros regionais que no haviam
recebido empreendimentos do Programa a partir da definio de
subsdios complementares. E, ainda, como no caso do Par, a COHAB
estadual cedeu terrenos mais bem localizados para a primeira fase
do Programa. Todavia, em muitos estados, os governos no tiveram
atuao direta no Programa.
Movimentos e organizaes populares tambm aparecem como
agentes do Programa, atuando na modalidade Entidades, na qual so
os operadores principais, assinando os contratos com a Caixa, mas
tambm indicando a demanda de empreendimentos produzidos por
construtoras, em parceria com as prefeituras. Herdeira da tradio da
produo habitacional em autogesto, que ocorreu particularmente
nos estados de So Paulo e Minas Gerais ao longo dos anos de 1980,
trata-se de uma produo absolutamente residual em termos quantitativos que encontra tambm muitas dificuldades para se diferenciar
qualitativamente.
Dentro da Rede Cidade e Moradia, a modalidade Entidades foi
investigada especificamente por uma das equipes no universo do estado
de So Paulo. Nessa modalidade, verificou-se que os movimentos e as
associaes estabelecem vnculos de natureza diversa entre si e com
os demais agentes do Programa, possuindo estratgias muito especficas de mobilizao das famlias beneficirias e de construo de suas
demandas, que passam muitas vezes por mecanismos de indicao de
carter privado ou de parcerias com outras associaes.
Pela racionalidade do Programa, as Entidades disputam os terrenos
diretamente com grandes construtoras e incorporadoras, o que impe
dificuldades sua produo e pode explicar a restrita produo por
essa modalidade, que no chegou a alcanar as metas estabelecidas, e a
opo de alguns movimentos em atuarem na garantia de indicao da
demanda para unidades produzidas pelas construtoras.
A indicao de movimentos foi constatada em empreendimentos
investigados nas cidades de So Paulo, Rio de Janeiro e Sertozinho, no
interior do estado de So Paulo. Em muitos municpios, a destinao
58

Maria Beatriz Cruz Rufino

de parte da produo para as indicaes dos movimentos populares


organizados foi fundamental para garantir o apoio poltico local para a
implementao do Programa.
Na relao entre os diferentes agentes envolvidos na implementao do Programa emerge a disputa pela terra, mais uma vez e como
j seria previsvel, como questo central na viabilizao dos empreendimentos. De fato, a insero de grandes incorporadoras nacionais
de capital aberto e a disputa com empresas locais e regionais a partir
da disponibilizao de grande oferta de recursos impulsionaram
a expanso do mercado de terras em muitas cidades, ampliando a
concorrncia em torno de terrenos que antes eram tidos como fora
do mercado formal de habitaes. Nesse contexto, a doao de terrenos
por parte das prefeituras foi muito importante. Como j referido,
a disponibilizao de terrenos pblicos remanescentes de antigos
programas habitacionais mostrou-se uma condio muito importante
na viabilizao dos empreendimentos do Programa na Faixa 1, principalmente, nos polos dos grandes centros metropolitanos.

Eixo 2: Demanda habitacional e oferta do Programa


Apesar do significativo nmero de unidades produzidas para a
Faixa 1 do PMCMV, por conta de um importante aporte de recursos
da Unio e de uma estrutura consistente de subsdios s famlias beneficirias em todas as regies do Brasil, as anlises nas diferentes localidades estudadas revelaram uma srie de problemas na articulao
entre a oferta de habitao produzida pelo Programa e as demandas
habitacionais existentes. De maneira geral, a produo da Faixa 1 foi
mais significativa nas regies Norte e Nordeste. Diante dos dficits
existentes, tambm foi destacada a produo do Programa para
a Faixa 1 nos espaos no metropolitanos, como identificou-se nos
municpios da regio administrativa de Ribeiro Preto, no estado de
So Paulo, e em Marab e Parauapebas, no estado do Par.
Nas regies metropolitanas investigadas, constatou-se que,
embora o dficit habitacional seja significativamente concentrado
nos municpios polos, a produo do Programa na Faixa 1 foi mais
expressiva nos municpios perifricos. Uma exceo a essa tendncia
foi encontrada no municpio do Rio de Janeiro, que concentrou
parte importante da produo de sua regio metropolitana no
municpio ncleo.
59

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

Em agosto de 20112, das cerca de 440.000 unidades contratadas pelo Programa nas regies metropolitanas em todas as faixas,
57% das unidades estavam localizadas fora das capitais. Para os
empreendimentos da Faixa 1, essa tendncia ainda mais forte.
Nessa faixa, cerca de 65% das unidades contratadas nas regies
metropolitanas estavam localizadas nos municpios perifricos das
regies metropolitanas.
Pode-se dizer que o Programa tem reforado a lgica de conurbao, por conta da crescente aceitao da metropolizao do dficit,
com a implementao de empreendimentos nos municpios mais
distantes do ncleo, assegurando maiores ganhos ao setor privado
pela apropriao de terras mais baratas e submetendo as famlias
de menor renda a morar em regies mais distantes dos empregos,
comrcio, servios, equipamentos pblicos e a se deslocarem cotidianamente por longos perodos e longas distncias.
Como se constatou pelos questionrios aplicados com os moradores dos empreendimentos, em vrias regies, o acesso moradia
do PMCMV representou para as famlias beneficirias expressivos
deslocamentos em relao s moradias anteriores. Esse deslocamento
foi mais significativo principalmente para os reassentados de maneira
involuntria. Como j mencionado, as unidades do PMCMV vm viabilizando amplos processos de remoo e de reassentamento, provendo
a moradia a populaes que as perderam em processos de implementao de projetos de urbanizao favelas, eliminao de reas de risco
ou de grandes obras de infraestruturas, em reas normalmente mais
bem situadas quando comparadas aos locais de implementao dos
empreendimentos do Programa.
A investigao de casos particulares mostrou que principalmente essa a demanda mais vulnervel, proveniente em muitos casos
de antigas reas de risco, que encontra grande dificuldade de arcar
com os custos relacionados moradia formal e ao condomnio,
passando em vrios casos a ser estigmatizada pelos demais moradores
dos novos conjuntos, uma vez que h, em vrios dos empreendimentos
analisados, blocos exclusivamente ocupados por reassentados.
Nesse sentido, pareceu importante discutir e questionar o
processo de seleo da demanda realizado pelas prefeituras. De modo
geral, no existe uniformidade nos procedimentos entre as diferentes
2

De acordo com dados da Caixa disponibilizados para o perodo.

60

Maria Beatriz Cruz Rufino

prefeituras, tendo sido verificados processos de distribuio das


unidades com pouca transparncia. Essa situao passou por importantes alteraes a partir da segunda fase do Programa, quando se
definiram critrios nacionais de priorizao (famlias chefiadas por
mulheres, com pessoas com deficincia fsica em sua composio ou
em situao de risco) que se somaram a critrios adicionais, baseados
em vulnerabilidade e territorialidade. Ainda assim, persistem relatos
em algumas cidades sobre indicaes polticas como critrios importantes para se garantir o acesso ao Programa.
O que fica evidente, por outro lado, que um produto extremamente padronizado, baseado exclusivamente na propriedade privada
e em grandes condomnios, no se adequa aos diferentes tipos de
demandas e necessidades por habitao de interesse social por grupos
populacionais que tem caractersticas sociais e econmicas diferentes.
Em vrios empreendimentos investigados constatou-se que a
taxa de condomnio representa valores superiores ao pagamento
da parcela da moradia que, como j referido, foi amplamente subsidiada. Na nova moradia, as famlias tambm passaram a pagar por
servios urbanos como gua, energia, gs e internet, que em muitos
casos eram, anteriormente, acessados de maneira irregular, ajudando
a ampliar as despesas associadas moradia. Apesar dos baixos nveis
de renda das famlias, constatou-se que a aplicao de tarifas sociais
pelas concessionrias para os servios bsicos como gua e energia
no uma realidade para vrios dos empreendimentos.
Outro fator de endividamento das famlias foi a adeso ao
Programa Minha Casa Melhor, programa de financiamento aquisio de mobilirio e eletrodomsticos da linha branca disponvel
para os beneficirios do Programa na Faixa 1. Se, por um lado, esse
processo representa uma possibilidade real na ampliao da capacidade de consumo das famlias, implica a possibilidade do aumento
do endividamento, como de fato se constatou em vrios dos questionrios realizados. De certa forma, so reproduzidas no contexto
brasileiro tendncias internacionais, nas quais a propriedade privada
da casa representou a porta de entrada das famlias no universo do
consumo por meio do crdito.
As consequncias desse processo de endividamento podem ser
vistas tanto na insustentabilidade da gesto de alguns dos condomnios como na dificuldade de permanncia das famlias mais vulnerveis na nova moradia. As altas taxas de inadimplncia por parte
61

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

dos condminos vm dificultando a gesto dos condomnios, tendo


sido identificados em alguns dos empreendimentos casos de corte de
energia, com apago nas reas internas de uso comum. A anlise
preliminar dos questionrios revela ainda a maior frequncia de
vendas irregulares de unidades entre essas famlias mais vulnerveis.
Vulnerabilidade e insero urbana precria, aspecto que ser
tratado a seguir, ajudam a explicar o processo de controle dos condomnios por parte de grupos organizados, como narcotrfico e milcias,
principalmente naqueles situados nas periferias das grandes regies
metropolitanas, onde estes grupos j exerciam importante controle
do territrio em favelas e comunidades precrias.

Eixo 3: Desenho, projeto e produo


A produo do Programa Minha Casa Minha Vida para a Faixa 1
tem como caractersticas mais significativas a ampla padronizao dos
projetos e o grande porte dos empreendimentos, de maneira praticamente independente das diferentes realidades locais. De modo geral,
tcnicas construtivas, arranjos espaciais e programas das unidades,
desempenho e conforto ambientais e padro de implantao no
correspondem s diversidades urbanas, bioclimticas, sociais, culturais, tecnolgicas das regies, municpios ou dos bairros.
O padro de produo do Programa, imposto pela lgica da escala
industrial almejada pelas grandes empresas, se sobrepe s condies
locais e a qualquer diretriz prpria dos processos de projeto que se
desenvolvem a partir de situaes especficas. A desconsiderao dos
aspectos locais pode ser evidenciada na similaridade dos produtos em
regies diferentes, seja na produo dos loteamentos de casas unifamiliares geminadas, predominante nos municpios menores e no
metropolitanos, seja na produo dos condomnios, predominante
nos espaos metropolitanos (ver figuras 1 e 2).

62

Maria Beatriz Cruz Rufino

Figura 1: Exemplo de tipologias semelhantes em realidades diferentes So Gonalo


do Amarante (RN) e Marab (PA)

Fonte: Fornecidas pelo LabHabitat, DARQ-UFRN (2013), e pelo Labcam, FAU-UFPA (2013).

Figura 2: Exemplo de tipologias semelhantes em realidades diferentes


Empreendimento Alterosas em Ribeiro das Neves (Regio Metropolitana de Belo
Horizonte) e Conjunto Cosmos na Regio Metropolitana de Campinas

Fonte: Fornecidas pelo Prxis, EA-UFMG (2013), e pelo LabCidade, FAU-USP (2013).

Alm da excessiva repetio de tipologias, chama ateno a falta


de importncia dos projetos urbansticos que resultam em baixa qualidade das reas pblicas, no caso dos loteamentos, e das reas coletivas
de uso comum, no caso dos condomnios. Nestes ltimos, predomina
uma implantao muito ruim dos edifcios, com blocos em H isolados,
formando ruas centrais e espaos residuais. Os espaos no construdos
so efetivamente o que sobrou, so os espaos entre os blocos, destinados
consolidao do sistema virio e de estacionamentos, numa clara valorizao do carro em detrimento dos espaos de socializao. Ressalta-se
ainda a falta de integrao dos grandes empreendimentos com o tecido
urbano local, na medida em que so caracterizados pela existncia de
muros e/ou alambrados altos e pelo acesso por um nico ponto, reproduzindo o padro dos grandes condomnios em bairros mais ricos.
63

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

A necessidade de separao dos espaos pblico e privado reforada pelos prprios moradores, que vm elegendo em muitas situaes
a prioridade de reformas no sentido de consolidar muros de maiores
dimenses e mais opacos e investimentos em equipamentos de segurana, como alarmes e cmeras.
Quando as caractersticas do projeto so examinadas tendo
como referncia a escala da unidade, evidencia-se que a diversidade da composio familiar encontrada entre os beneficirios
no compatvel com o projeto padro da unidade, caracterizado
pelo programa nico com sala, cozinha, banheiro e dois dormitrios. Famlias estendidas e diversificadas, que no correspondem
famlia mononuclear tpica (casal e dois filhos), claramente no so
atendidas pela unidade proposta.
Ao se analisar mais a fundo os processos de construo,
demonstra-se a importante insero de componentes industrializados,
ainda que permaneam processos manufaturados. Algumas equipes
reconheceram processos de produo bastante detalhados, a despeito
da baixa qualidade na concepo arquitetnica e urbanstica, demonstrando o interesse das maiores construtoras pelo controle da produo
e do trabalho no canteiro de obras, como estratgia de reduo dos
custos e dos prazos das obras.
Como estratgia de acelerao da produo, a adoo de sistemas
de vedao autoportantes foi bastante representativa nas experincias investigadas. A impossibilidade de alteraes ao longo do tempo
segundo as necessidades habitacionais, imposta por esses sistemas,
torna ainda mais grave a padronizao do projeto das unidades,
ressaltando que o atendimento habitacional pelo PMCMV inviabiliza
qualquer outro atendimento para todo o sempre.
Embora seja prematuro avaliar a durabilidade dos empreendimentos e a qualidade dos materiais empregados, j que a grande
maioria dos empreendimentos investigados foi entregue h menos
de dois anos, foram observadas patologias construtivas bastante
precoces e erros de execuo, possivelmente provocados pela presso
excessiva de reduo de custos de produo e acelerao do tempo
de construo.
Com a racionalidade imposta pelo Programa, avana-se no
sentido de uma concepo privada de cidade, com processos de verticalizao das periferias das grandes cidades, consagrando o condomnio (e sua gesto privada) como nica forma de organizao dos
64

Maria Beatriz Cruz Rufino

empreendimentos. Os impactos da disseminao desse modelo sero


apresentados e discutidos no eixo a seguir.

Eixo 4: Insero urbana e segregao socioespacial


Nos debates sobre a insero urbana dos empreendimentos
do PMCMV foram identificados dois padres principais: a insero
de empreendimentos do Programa em periferias consolidadas e a
insero em reas no urbanizadas, originando frentes pioneiras.
Pelo primeiro padro de insero urbana, o Programa tende a
impor transformaes nas periferias existentes e j consolidadas, por
meio da implantao de conjuntos habitacionais em espaos residuais
preenchendo vazios e impondo maior fragmentao territorial pela
disseminao do modelo de grandes condomnios murados. Em muitos
dos casos, os empreendimentos do PMCMV foram implantados em
reas prximo aos grandes conjuntos de interesse social oriundos de
antigos programas habitacionais, produzidos e financiados pelo BNH
e construdos pelas COHAB. Alguns dos empreendimentos, inclusive, foram viabilizados a partir da doao dos terrenos por parte das
COHAB, como j se mencionou. Esse processo foi particularmente
evidente nos municpios polos das regies metropolitanas e naqueles
com maior grau de conurbao.
Apesar de, na realidade atual, as periferias serem territrios muito
mais dinmicos e mais bem equipados, como se procurou discutir no
captulo anterior, esses espaos ainda carecem de atividades econmicas e, principalmente, de empregos, pois permanecem sendo caracterizados pelo predomnio do uso habitacional. essa tendncia
monofuncionalidade que tende a ser reforada com a concentrao de
empreendimentos do PMCMV.
A insero nas periferias pode acontecer ainda pela ocupao de
grandes glebas vazias contguas aos tecidos urbanos existentes. Nessas
situaes foram identificadas condies de insero urbanas mais
precrias, sendo que a continuidade urbana muitas vezes apenas
aparente, tendo em vista a complexidade das condies topogrficas
e ambientais das reas onde foram os empreendimentos implantados.
Nesse padro de insero urbana foram observados empreendimentos
em rea de inundao, prximo a reas de Preservao Permanente
(APP), em reas de alta declividade e em topo de morro.
A implantao desses empreendimentos vem resultando no
65

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

reforo das precariedades de reas j caracterizadas pela falta de uma


malha viria bem estruturada, pavimentada e com boas condies de
circulao.
Esse padro em periferias existentes foi particularmente relevante nas grandes metrpoles que, como j mencionado, tiveram
grande parte de sua produo concentrada nas bordas das cidades
principais e nos demais municpios. O exemplo a seguir ilustra essa
insero em periferias consolidadas.
Figura 3: Exemplo de insero em periferia consolidada. Empreendimentos do
PMCMV localizados no distrito de Cidade Tiradentes em So Paulo (SP)

Fonte: Fornecida pelo LabCidade, FAU-USP (2014).

66

Maria Beatriz Cruz Rufino

Figura 4: Exemplo de inseres contnuas a territrios perifricos Empreendimento


da modalidade Entidades na Cidade Tiradentes

Fonte: Fornecida pelo IAU-USP Peabiru (2014).

Pelo segundo padro de insero urbana, a produo do


Programa passa a ter papel relevante na emergncia de novas fronteiras perifricas, espcies de frentes pioneiras constitudas a
partir da implantao de novos conjuntos em franjas periurbanas
descontnuas, muitas vezes fora do permetro urbano preexistente.
Nesse padro de insero, os empreendimentos do PMCMV tambm
passam a ter papel de expanso das periferias em territrios muitas
vezes marcados por fragilidades ambientais e prximo a setores com
maior vulnerabilidade social, com as clssicas operaes de produo
de vazios de valorizao imobiliria. Muitos desses empreendimentos
so acessados por via (ou rodovia) nica. A implantao em reas com
infraestrutura precria vem impondo, em vrias situaes, a adoo de
pontos de captao de gua e tratamento por meio da construo de
estaes de esgotos compactas, as quais vm apresentando problemas
na sua execuo e manuteno.
Esse processo foi particularmente evidente nos municpios mais
perifricos das regies metropolitanas, com menor nvel de integrao
metropolitana, como o caso, por exemplo, de Itanham na Baixada
67

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

Santista, e nos espaos no metropolitanos, como So Carlos, em So


Paulo, ou Parauapebas, no Par. Sob esse padro de insero urbana
sero consolidados os empreendimentos de maior porte e os com pior
insero urbana.
Figura 5: Exemplo de insero frente pioneira descontnua a Malha urbana
Empreendimentos do PMCMV em Marab (PA)

Fonte: Fornecida pelo LabCam, FAU-UFPA (2014).

Com relao ao acesso cidade, aos servios e s infraestruturas


houve grande convergncia na percepo de que a insero urbana
em periferias consolidadas e em frentes pioneiras observadas
em termos gerais como caracterstica predominante dos empreendimentos da Faixa 1 do Programa tende a impor um distanciamento
cada vez maior da chamada cidade completa, plenamente dotada de
infraestrutura, de equipamentos urbanos, de comrcio e servios
diversificados e, fundamentalmente, de oferta de emprego.
68

Maria Beatriz Cruz Rufino

De maneira geral, o padro de insero urbana, o porte dos


empreendimentos e a sua acelerada produo descoordenada com o
avano da urbanizao vm impondo novas dinmicas ao processo
histrico de periferizao, caracterizado pelo crescimento espraiado
e pela espoliao urbana dos moradores. Essas novas dinmicas de
periferizao se impem tambm para as cidades menores.
Na implantao dos empreendimentos do Programa, como j
mencionado, as alteraes na legislao urbanstica para converso
de zona rural em zona urbana foram essenciais, estando esse processo
articulado em diversos casos delimitao de ZEIS, que permitiram
em muitas situaes a flexibilizao de parmetros de uso, ocupao
e parcelamento do solo, no sentido de possibilitar maior adensamento
e ou adequao implantao de grandes empreendimentos do
Programa, seja na forma de loteamento ou condomnio.
Como na maioria dos empreendimentos do Programa no se
implantou usos comerciais e servios locais, a situao nas frentes
pioneiras ainda mais crtica do que a das periferias consolidadas em
termos de monofuncionalidade e segregao, a partir da implantao
de grandes quadras fechadas com pouca articulao com o entorno.
Por outro lado, a construo de empreendimentos dessa natureza
fez emergir em numerosas situaes um setor tercirio informal
no entorno dos empreendimentos ou improvisados nas prprias
unidades, com vistas a oferecer produtos bsicos aos moradores, ao
mesmo tempo que se consolida como alternativa de gerao de renda
e sobrevivncia sob um grau de absoluta precariedade, uma vez que
esses pequenos comrcios, em geral, contrariam as prprias regras
do Programa e da ocupao das unidades. Expressa-se aqui um dos
paradoxos do Programa, que se, por um lado, avana na formalizao
da moradia, tende a impulsionar novas formas de informalidade e
desigualdades.
O predomnio da forma condomnio, a precariedade dos espaos
coletivos e a ausncia de espaos pblicos que estimulem a integrao
e sociabilidade nos empreendimentos e com a vizinhana reforam
ainda mais uma urbanizao privatizada que tende a exacerbar a
segregao e guetificao dos mais pobres na cidade.
H ainda outros aspectos da segregao urbana que devem ser
observados no apenas pelo vis das condies fsicas e territoriais dos
empreendimentos, considerando tambm o efeito que o morar nesses
novos assentamentos tem sobre a vida das famlias. A anlise dos ques69

Captulo 3 - Um olhar sobre a produo do PMCMV a partir de eixos analticos

tionrios demonstrou um pouco essa percepo sobre a melhora/


piora das condies de vida na cidade em relao s moradias anteriores. De maneira geral, os altos ndices de satisfao com a propriedade privada e regular da moradia, contrastam com percepes de
piora no acesso aos transportes, comrcios e servios e relatos sobre
o medo das mes de exporem suas crianas ao convvio social nos
espaos coletivos do condomnio.
As incurses etnogrficas, particularmente desenvolvidas pela
equipe que analisou a modalidade Entidades, apontaram para trajetrias de moradia nmades e de total imprevisibilidade das famlias
beneficirias do Programa. Para muitas dessas famlias, o Programa
apareceu como esperana de estabilidade, proporcionada em grande
medida pela propriedade privada. Ao mesmo tempo, os novos custos
de vida, a formalidade, a distncia em relao ao emprego e a desterritorialidade levam a uma situao de risco de no permanncia que
tende a conduzir as famlias a um novo ciclo de nomadismo urbano
involuntrio.
A dinamizao dos mercados de terra e o pouco controle sobre
a valorizao dos terrenos tendem a impor um agravamento dos
processos de periferizao nos empreendimentos da segunda fase do
Programa. Apesar dos avanos em termos de previso de implementao de equipamentos pelos poderes locais, conquistada ao longo dos
anos de funcionamento do Programa e reflexo, em grande medida,
dos problemas que rapidamente passaram a emergir nos conjuntos
entregues, a permanncia da produo de condomnios de grande
escala sem articulao direta com tecidos urbanos consolidados tende
a reforar esse crescimento urbano desordenado e marcado pelo
reforo de novas e antigas precariedades. Tais situaes tendem a
tornar mais evidente o descompasso entre a acelerada produo de
propriedades privadas e as dificuldades e limitaes para consolidar
situaes urbanas adequadas.

70

Parte 2: Avaliao do Programa Minha Casa


Minha Vida em seis estados brasileiros

Captulo 4
A implementao do Programa Minha Casa
Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro: agentes, processos e contradies
Adauto Lucio Cardoso; Irene de Queiroz e Mello; Samuel Thomas Jaenisch
(Observatrio das Metrpoles IPPUR UFRJ)

Programa Minha Casa Minha Vida:


seu contexto e seus agentes

Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi lanado em 2009


em contexto marcado por um conjunto de medidas de poltica
econmica que deveriam mitigar os efeitos da crise internacional em
curso desde 2008 e amenizar instabilidades que pudessem ameaar
as bases de sustentao do Governo Lula, ento em seu segundo
mandato. Em um primeiro momento, a implementao do PMCMV
fez parte de um grande pacote de medidas anticclicas que pretendiam impulsionar a economia, neste caso, a partir do aquecimento
dos inmeros setores envolvidos na cadeia produtiva da construo
civil. Tal iniciativa visava garantir tambm a gerao de empregos em
diferentes nveis de qualificao e a manuteno dos nveis de renda
e consumo. Nas avaliaes do governo federal, o Programa alcanou
resultados satisfatrios no mbito econmico, repercutindo positivamente tambm nos nveis de aprovao do Governo por oferecer em
larga escala o acesso casa prpria para parcelas da populao que
historicamente tinham sido pouco contempladas pelas polticas habitacionais anteriores.
vista disso, cabe dizer que o PMCMV ao longo dos seus cinco
anos de existncia no se limitou a ser apenas um programa de
proviso de moradia. Sua importncia transcende a questo habitacional e sua implementao envolve uma trama complexa de agentes e
73

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

interesses, atravessada por uma srie de disputas, conflitos, arranjos,


articulaes e contrassensos, fato que ficou evidente j mesmo na
sua origem.
O Programa foi gestado no ncleo duro da Presidncia da
Repblica em negociaes entre a Casa Civil e o Ministrio da
Fazenda a partir de proposta enviada por um grupo de empresrios
ligados ao setor da construo civil interessados em criar mecanismos
e programas de subsdio direto para facilitar a construo e venda de
imveis para famlias de baixa e mdia renda. O Programa utilizou,
ou reestruturou, fundos j existentes que haviam sido criados para
outras finalidades a exemplo do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), ou do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) tendo a Caixa Econmica
Federal (Caixa) como sua gestora e operadora.
Nesses termos, o desenho do Programa rompe com o que era
proposto pelo Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e pelo Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), eliminando praticamente qualquer papel relevante de atuao para
o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)
ao estabelecer um desenho institucional que garantisse maior volume
e agilidade para a produo . O setor privado passa, ento, a ser o
principal agente promotor da poltica, cabendo s empresas construtoras e incorporadoras a iniciativa de produzir, assim como o
direito de tomar decises referentes escolha dos terrenos, tipologia
do empreendimento, tecnologias construtivas, nmero de unidades,
qualidade dos materiais, ou mesmo a faixa de renda qual o empreendimento seria destinado.
Por outro lado, o Programa relegou aos municpios o papel de
aprovar, em suas instncias administrativas, os projetos dos empreendimentos, de modificar as respectivas legislaes urbansticas frente
s demandas geradas pelo Programa, alm de selecionar os beneficirios no caso dos empreendimentos destinados Faixa 1.
Na prtica, os municpios deveriam agir de forma a liberar
entraves e facilitar a atuao do setor privado. J a Caixa Econmica
Federal atravs de suas Gerncias de Desenvolvimento Urbano
(GIDUR) e, posteriormente, por meio das Gerncias de Habitao
(GIHAB) ficaria responsvel por avaliar se os projetos dos empreendimentos propostos estariam de acordo com os parmetros tcnicos
estabelecidos pelas normativas; se as estimativas de custos seriam
74

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

compatveis com o mercado; assim como responsvel pela garantia


do cumprimento das metas de produo para o Programa em cada
regio e a resoluo de possveis entraves.
Figura 1: Fluxograma dos agentes envolvidos na produo para Faixa 1 doPMCMV.

Fonte: Elaborao dos autores (2015).

As articulaes entre essas diferentes instncias (municpios,


empresas, Caixa) possuem uma geometria que varia em funo dos
respectivos contextos polticos e institucionais. Cabe dizer que em
cada caso especfico o processo de implementao do PMCMV assume
nuances e particularidades que dependem diretamente da atuao in
loco de qualquer de um dos agentes envolvidos. Dito de outro modo, o
PMCMV certamente no acontece da mesma forma nas cidades em que
atua, como Rio de Janeiro, So Paulo, Belm, Fortaleza ou qualquer outra.
Apesar do desenho adotado por esta poltica definir claramente
papis e atribuies para cada um dos agentes envolvidos, estamos
sugerindo, por nossa vez, que tais definies no deveriam ser tratadas
como estticas, sendo pertinentes, deste modo, de atualizao e negociao quando postas em prtica. Partimos de uma compreenso
alicerada em estudos da Cincia Poltica que tm apontado que a
esfera da implementao das polticas pode ter um papel decisivo nos
resultados alcanados a partir da maior ou menor adeso ou resistncia dos agentes envolvidos em sua operacionalizao.
Assim, consideramos que o funcionamento do Programa (assim
75

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

como de qualquer outra poltica pblica) depende diretamente da


atuao dos agentes que estejam na ponta do processo operando
diariamente com demandas, alianas, conflitos, interesses, etc.
Portanto, o objetivo deste artigo explorar essas dinmicas seguindo
as etapas que envolvem a implementao do PMCMV desde a adeso
dos municpios estudados at o ps-obra e analisando a participao
dos vrios agentes envolvidos neste processo em trs municpios da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: Rio de Janeiro, Belford Roxo
e Queimados.

A adeso dos municpios estudados ao Programa


O governo municipal do Rio de Janeiro aderiu ao Programa
seguindo o papel que lhe cabia conforme a regulamentao do
PMCMV (Portaria n 94, de abril de 2009). Nesse sentido, flexibilizou
normas aplicveis a empreendimentos de interesse social vinculados
poltica habitacional e definiu reas passveis de receberem tais
empreendimentos por meio da modificao de diretrizes urbansticas
referentes s exigncias mnimas do Programa. Alm disto, tambm
criou leis prevendo a concesso de incentivos fiscais para construo e
reforma no caso de empreendimentos de habitao de interesse social
e de arrendamento residencial vinculados poltica habitacional
municipal, estadual e federal.
Para agilizar o licenciamento, foi constituda uma Comisso com
representantes de diferentes secretarias municipais para analisar e
aprovar os projetos includos no Plano Nacional de Habitao - Minha
Casa, Minha Vida. Na primeira fase do Programa, tal Comisso
parece ter tido xito quanto sua funo; contudo, segundo depoimentos de tcnicos da Prefeitura, na segunda fase, esta j no estaria
mais operante, aparentemente por disputas de poder intraburocrticas, apesar de formalmente ainda existir.
porque era outra direo l... a atual diretora, (...), ela (...) dispensou isso... Isso uma briga l com (...) porque ela parou de
ser chamada para as reunies... ento ela colocou no esquema de
passar por cada rgo e obter o parecer (Entrevista com representante da prefeitura do Rio de Janeiro).

76

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

Esta situao corrobora com a principal hiptese do artigo, isto ,


a de que os agentes que operacionalizam a poltica, sejam eles pblicos
ou privados, interferem na mesma. Ou seja, conflitos entre os diferentes
setores e tcnicos da Prefeitura que faziam parte da Comisso acabaram
fazendo com que esta deixasse de operar e, consequentemente, de
trabalhar para acelerar a aprovao dos empreendimentos, mesmo o
Programa ainda sendo considerado como uma prioridade na Prefeitura.
Embora se reconhea ter havido um esforo para agilizao do
licenciamento, talvez seja por causa deste fato que os empresrios
ainda reclamem da demora nos trmites:
Eu hoje, por exemplo, eu descartei o municpio do Rio de Janeiro, porque a dificuldade de aprovar projeto aqui muito grande.
Tanto que o Eduardo Paes ele no aprova mais projeto em Santa
Cruz... um exemplo... por causa da quantidade do PMCMV que foi
feito l, certo... ento iria trazer grandes problemas pro Municpio,
pra administrao, de infraestrutura, esse negcio todo, e ele proibiu. Agora so poucos lugares que pode construir hoje dentro do
municpio do RJ (Entrevista com representante do empresariado).

Para alguns casos, que podem ser considerados exemplares, a


Prefeitura do Rio tambm contribuiu para viabilizar novos empreendimentos voltados para a Faixa 1 atravs da cesso de terrenos,
contando com a proviso de equipamentos pblicos municipais, como
foi o caso do Bairro Carioca e do Parque Carioca.
No entanto, uma questo que marca fortemente a atuao da Prefeitura do Rio de Janeiro que o objetivo central dessas suas aes em
apoio ao PMCMV estava voltado essencialmente para o reassentamento:
...o que foi feito... a primeira coisa que eles deram prioridade, como
havia uma parcela, 50% podia ser de pessoas que a prefeitura indicasse, fazendo parte de reas de risco, que era pessoas que no
pagariam, ento isso que foi feito. Os primeiros reassentamentos
que houve [sic] foi em cima disso (Entrevista com representante da
Prefeitura do Rio de Janeiro).

Segundo uma representante da Caixa, apesar do limite mximo


de 50% para unidades habitacionais destinadas a situaes em que a
escolha das famlias foi dispensada de sorteio, o municpio do Rio de
77

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

Janeiro j teria utilizado quase 90% em termos de unidades para


situaes de reassentamento, com a perspectiva de apenas em algum
momento no futuro adequar tais percentuais norma atribuda.
Esse descompasso da prtica com a norma tambm esteve
presente na entrevista concedida pela gerente do trabalho social
do PMCMV da Secretaria Municipal de Habitao (SMH) ao
relatar que de 2009 a 2012 foram inaugurados 49 condomnios
dos quais 36 foram usados para reassentamentos e apenas 13 para
atender aos inscritos no cadastro para sorteio. Esses dados indicam
que a Prefeitura do Rio de Janeiro tem usado massivamente o PMCMV
para o deslocamento de famlias removidas de forma involuntria de
seus locais originais de moradia, atribuindo como justificativas os
deslizamentos causados pelas chuvas de 2010, as obras para os grandes
eventos (Copa do Mundo de 2014 e Olimpadas de 2016, por exemplo)
ou as obras de urbanizao de favelas.
De acordo com a carta do ento Secretrio de Habitao, das
12.812 famlias removidas at agosto de 2011, 4 mil foram reassentadas
em apartamentos do PMCMV, 1.965 receberam indenizao, 1.374
realizaram compra assistida de outro imvel, ao passo que 5.473 delas
estavam recebendo aluguel social e aguardando reassentamento definitivo em empreendimentos do PMCMV ainda no entregues. Visto
de outro modo, 74% dos removidos (at agosto de 2011) foram ou
seriam realocados pelo PMCMV. importante ressaltar que o quantitativo exato de famlias removidas pela Prefeitura desde o incio da
gesto de Eduardo Paes (2009-atual) no foi possvel ser precisado.
Para este trabalho, utilizamo-nos de algumas aproximaes realizadas
a partir de dados parciais coletados em alguns rgos que se dispuseram a colaborar e com alguns outros j trabalhados por pesquisas
sobre este mesmo tema.
Se o Rio de Janeiro se caracteriza por concentrar grande parcela
do dficit habitacional da Regio Metropolitana (RM), o que justificaria uma poltica mais agressiva de produo de unidades, o mesmo
no se aplica ao municpio de Queimados. Segundo declarao do
Prefeito, Queimados teria sido o primeiro municpio fluminense a
assinar o Termo de Adeso ao Programa. Em entrevista com o Secretrio de Urbanismo de l, este falou orgulhoso sobre as alteraes
promovidas na legislao de Queimados para incentivar o PMCMV na
exata semana em que o Programa foi lanado. Hoje, o municpio est
superando largamente a sua meta, j que o dficit total era estimado
78

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

em 3.338 unidades, segundo a Fundao Joo Pinheiro, sendo que


com o lanamento de apenas dois empreendimentos (o Valdariosa e
o Eldorado), esse dficit j estaria superado. No entanto, alm desses
dois empreendimentos de grande escala, o municpio j conta com
uma grande quantidade de outros empreendimentos no seu territrio
municipal, conforme depoimento de representantes da Prefeitura.
Como poderia ser explicado o fato de que Queimados, um dos
municpios mais pobres da Baixada Fluminense, sem apresentar uma
dinmica imobiliria importante, tenha conseguido atrair empresas
para atuar em seu territrio e tambm convencer a Caixa a aceitar que
a sua meta de contrataes fosse to amplamente capaz de ser ultrapassada? Supe-se que as boas relaes do prefeito (2008-atual) com
o governo estadual e, particularmente, com o grupo poltico de Jorge
Picciani, uma das principais lideranas do PMDB fluminense, tenham
contribudo para isso. Logo no incio do governo, em 2009, registrou-se o apoio da Secretaria de Habitao do Estado, ento dirigida por
Rafael Picciani, Prefeitura, por meio do anncio de investimentos de
R$ 34 milhes em obras de infraestrutura, liberados pela Secretaria
de Habitao do Estado.
Grande parte das realizaes que esto sendo implementadas no
municpio vm sendo possveis por conta da ajuda desses parceiros.
Queimados no sobrevive sem essas parcerias. Nossa arrecadao
muito baixa. Tirando os gastos fixos da Prefeitura, sobra muito pouco
para investimento, afirma o prefeito Max. Da a importncia do bom
relacionamento com o governador Srgio Cabral, o vice-governador
Pezo, a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj), entre outros.
Nesse contexto, a prioridade poltica do PMCMV na Prefeitura
parece ter impedido uma atuao mais eficaz na regulao e disciplinamento do uso do solo. A anlise realizada deixou clara a inoperncia
do planejamento municipal, j que a demarcao de terrenos vazios
como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), segundo exigncia
da normativa federal apontada acima, era feita aps a consulta, realizada pelas empresas, sobre a viabilidade das reas que estavam em
vias de serem adquiridas. Ou seja, uma vez manifestado o interesse
das empresas, essas reas eram ento definidas como ZEIS pela Prefeitura antes mesmo da sua aquisio.
Em geral, a Prefeitura de Queimados, de forma semelhante
a de Belford Roxo, apresenta um baixo grau de capacidade institucional e, portanto, a possibilidade de efetivamente regular a atuao
79

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

das empresas tambm tende a ser bastante baixa, particularmente


se considerarmos a prioridade poltica que foi dada ao Programa
por parte do prefeito. Nesse sentido, os projetos encaminhados para
aprovao j ganhavam prioridade imediata, no sendo necessria
qualquer organizao administrativa para agilizao da aprovao
dos mesmos.
Embora nos critrios de prioridade para implantao do
Programa, contidos na Lei n 11.977/2009, os municpios devessem,
alm de contemplar desonerao tributria, realizar a doao de
reas urbanas consolidadas implementando os instrumentos da Lei
n 10.257/2001 Estatuto da Cidade, nenhuma das trs Prefeituras
analisadas na pesquisa faz uso dos instrumentos de poltica fundiria
presentes nesse Estatuto, tais como o parcelamento ou edificao
compulsria, o IPTU progressivo e a desapropriao com pagamento em ttulos da dvida, e nem mesmo manifestaram inteno
ou interesse em faz-lo. Alm do mais, as trs Prefeituras analisadas
tambm no tinham adotado propostas de delimitao de ZEIS em
reas vazias. Apesar disso, foram priorizadas pelo Programa, tendo
recebido autorizao para contratao, em nvel bem acima do que
seria a sua cota, pela distribuio do dficit habitacional.

A aprovao de projetos
A aprovao de um empreendimento demanda, inicialmente, que
a empresa seja gericada, ou seja, que esta tenha apresentado os mais
diversos documentos Caixa Econmica Federal que comprovem a
sua experincia, legalidade, capacidade e sade financeira. A partir
desse processo, a empresa construtora est habilitada para produzir
um limite de unidades com tipologias definidas.
Por causa dessas exigncias, supe-se que tal procedimento possa
ter excludo do acesso aos recursos empresas de menor porte e capacidade organizacional, favorecendo, assim, as grandes empresas, que
tendem a ter setores administrativos j organizados com a finalidade
de resolver rapidamente esses (e outros) eventuais impedimentos.
Um indcio dessa suposta excluso foi verificado em um caso do
PMCMV- Entidades no Rio Grande do Sul, no qual um movimento
social nacionalmente organizado utilizou sua articulao poltica
para propor o GERIC de uma pequena construtora como moeda de
troca para esta aceitar realizar uma obra sob a gesto do movimento
80

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

social. Esse longo processo do GERIC traz consequncias diretas para


a implementao do Programa, como aparece na entrevista de um
representante da Caixa: difcil uma construtora fazer dez unidades,
uma que j tenha GERIC, que j tenha experincia.... Esta questo
ser aprofundada adiante.
A Prefeitura do Rio de Janeiro estabeleceu uma dinmica de
tramitao em que os projetos, antes de serem encaminhados para
aprovao pelo setor competente (Secretaria de Urbanismo), passavam
por uma avaliao de enquadramento na Secretaria Municipal de
Habitao com a orientao geral de agilizao do licenciamento e
sob tratamento diferenciado em relao aos processos normais, isto
, aqueles que no correspondessem ao PMCMV.
Mas a orientao da prefeitura que seja muito gil. E teve um
perodo, no sei como t agora, que algumas exigncias, ele no
tinha que cumprir, ficava pro habite-se... ele tinha que cumprir
aquelas exigncias de projeto... Mas assim, comprovar que no sei
o que l, apresentar sondagem, essas coisas tcnicas ele apresentava depois. Ento tinha exigncias que normalmente seriam feitas
pra um empreendedor normal, nesse caso estavam dispensados
(Entrevista com representante da Prefeitura do Rio de Janeiro).

A partir desse enquadramento, o projeto seguia para avaliao


da supramencionada Comisso. Porm, com a extino da mesma,
a tramitao passou a seguir os passos usuais, isto , sendo encaminhada para a Secretaria de Urbanismo que, por sua vez, solicita os
pareceres dos rgos competentes quando necessrios. Entretanto, a
pesquisa no conseguiu realizar entrevistas com tcnicos da Secretaria de Urbanismo, mas, de qualquer forma, os depoimentos coletados mostram claramente que a prioridade poltica do Programa se
expressou melhor como uma agilizao da tramitao do licenciamento neste caso da Prefeitura do Rio de Janeiro, pelo menos em um
primeiro momento.
Qual seria, ento, a capacidade das Prefeituras em intervir
quanto qualidade dos projetos? Segundo as competncias formais,
se o projeto estiver de acordo com a legislao (cuja qual foi extremamente simplificada, como visto anteriormente), a Prefeitura no pode
recusar a aprovao. No entanto, a pesquisa identificou que, em alguns
casos, as Prefeituras conseguiram inserir mudanas nos projetos.
81

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

Em Queimados, na avaliao do projeto para os empreendimentos


Vadariosa I, II e III, a Prefeitura desse municpio solicitou empresa
mudanas no projeto que pudessem facilitar a insero de duas vias
(pintadas em amarelo na Figura 2) que atravessassem o terreno destinado aos empreendimentos a fim de permitir a comunicao entre os
dois bairros anteriormente isolados pelo terreno em questo.
Figura 2: Imagem das novas ruas sugeridas pela Prefeitura no projeto do
empreendimento Parque Valdariosa, em Queimados.

Fonte: IPPUR, UFRJ, 2015.

De qualquer forma, parece claro que essas intervenes foram


pontuais e que no estavam autorizadas por competncias formais,
mas sim dependendo da boa vontade das empresas em atend-las.
E, alm disso, as modificaes acabavam se mostrando limitadas pelo
padro tecnolgico adotado na construo:
Fazem, mas no tem muito sucesso nas sugestes no. Porque essas empresas todas usam o tal do Tnel System, que esse sistema
de formas deslizantes. (...). Eles no admitem nenhuma mudana.
So formas metlicas que montam e concretam e depois desmontam as formas e levam pra cima... uma estrutura autoportante
82

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

(...) so formas metlicas, que tem um tempo mnimo de depreciao... A eles falam que no podem mexer (no projeto) porque no
foi alcanado o tempo de depreciao... elas se viabilizam desde
que voc utilize 200, 300 repeties... (Entrevista com representante da Prefeitura do Rio de Janeiro).

A meno limitao sobre as mudanas de projeto oriundas


da tecnologia adotada merece aprofundamento. Cabe aqui lembrar
que o PMCMV surge em um momento no qual o setor da construo
civil passava por um momento crucial. Depois de anos de ausncia de
polticas habitacionais efetivas, e precisando atuar principalmente por
meio de autofinanciamento, as empresas do setor passaram por um
processo de reestruturao, abrindo o seu capital na Bolsa de Valores
e se beneficiando do influxo de recursos oriundo das mudanas nas
regras do Sistema Financeiro de Habitao (ROYER, 2014). A crise
de 2008 atingiu as empresas com um grande volume de recursos
imobilizados em terras e em empreendimentos iniciados (inclusive
nos programas governamentais, como o PAR) e com uma presso
forte para responder aos seus investidores. Assim, o PMCMV veio a
responder s necessidades imediatas das empresas, mas permitindo
ainda que elas pudessem manter e aprofundar os investimentos em
novas tecnologias:
Houve tambm as questes tecnolgicas que foram liberadas. Toda
tecnologia nova poderia ser empregada no Programa, ento isso
incentivou vrias empresas a buscar novas tecnologias. Na Empresa X no foi diferente disso... Buscamos tecnologias mundo afora...
Hoje ns temos uma tecnologia de forma de alumnio canadense,
com fabricao na China, ns conseguimos aumentar muito a nossa
velocidade, e a qualidade e a padronizao da nossa obra, foi espetacular, e s conseguimos obter esse sucesso porque o Programa
permitia... (Entrevista com representante de empresa A).
Essas novas tecnologias de construo, 90% se aplica na baixa renda. O pessoal de poder aquisitivo maior no aceita as novas tecnologias, fica mais difcil voc colocar no mercado uma construo com
uma tecnologia nova... por exemplo, pr-moldado... Por exemplo,
essa nova tecnologia a, com forma de concreto, parede de concreto,
no tem nenhuma empresa fazendo... Todas as empresas que fazem
esse tipo de obra, elas fazem alto luxo tambm, mas s faz essa
83

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

tecnologia no baixa-renda, as paredes de concreto, com a forma


metlica (Entrevista com representante de empresa B).

Como j mostrado em outros estudos (SHIMBO, 2011), a questo


da padronizao fundamental na estratgia das empresas, no
apenas por conta das solues tcnicas adotadas (forma-tnel ou alvenaria estrutural), mas, principalmente, pela possibilidade de reduo
de custos de gesto e tambm de custos de execuo (materiais e mo
de obra). As grandes empresas financeirizadas trabalham com uma
escala de produo que leva a uma apropriao de custos realizada na
escala do conjunto das obras e no apenas do empreendimento. Nesse
sentido, a padronizao uma estratgia fundamental para ampliao
da rentabilidade.
A imposio de um padro homogneo para as solues de
projeto diz respeito tambm adoo da forma condomnio. Neste
caso, alia-se um modelo que, originado em bairros de classe mdia,
confere certo status ao empreendimento com um tipo de ocupao do
solo que permite alcanar maiores densidades, j que, nesta situao,
no necessrio atender s exigncias de doao de terras como nos
loteamentos. Para os representantes das empresas, no entanto, isso
aparece como um problema cultural:
Na verdade no digo que isso nem foi muito do Programa, na
realidade cultura do pas, cada vez mais um pas que a violncia nos assola, de maneira que esse fechamento por detrs desses
muros foi uma concepo criada h uns anos atrs e voc v todo
um empreendimento imobilirio, quando voc fala que condomnio fechado, agrega valor, agrega essa pseudosegurana, voc
estar mais seguro dentro das grades do que fora. (Entrevista com
representante de empresa).

Por outro lado, os tcnicos da Caixa tm conscincia de que, por


trs disso, existe tambm uma estratgia de aumento dos coeficientes
de utilizao do solo:
Pois , o que a gente escuta que (isso ) por uma questo do valor
da terra, por ser condomnio voc simplifica o arruamento, ento
uma gleba que voc teria condies de colocar 500 famlias, se
no for em condomnio voc coloca 280. Porque voc precisa do
84

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

arruamento, espaamento, que o loteamento impe. E o condomnio voc s tem a testada, o resto aqui dentro [sic] (Entrevista com
representante da Caixa).

Cabe lembrar que a presena das grandes empresas financeirizadas na RMRJ muito forte, tendo sido verificada a presena de
18 grupos econmicos que controlam, ao todo, 60,8% da produo
do Programa nessa regio metropolitana, em suas duas fases. Essa
concentrao revela a dinmica que se opera no Programa em fortalecer grandes grupos econmicos e, ao mesmo tempo, em diminuir a
participao de pequenos grupos de construtoras e incorporadoras
locais. no municpio do Rio de Janeiro onde se opera a maior diversificao da produo entre as faixas e no nmero de construtoras,
sendo que a operao empresarial em toda a RMRJ expressa distintos
tipos de atuao e especializao por faixa do Programa.
O poder das grandes construtoras, ou seja, a capacidade destas
de impor as suas especificaes e padres tcnicos, tem se manifestado de forma mais expressiva diante da incapacidade dos possveis
entes reguladores (como a Prefeitura e a Caixa) em propor e realizar
modificaes de projeto que possam adequar-se melhor experincia
de moradia das famlias. O poder das grandes empresas dentro do
sistema reconhecido pela Caixa:
H um lobby muito forte dessas empresas. As pequenas empresas
que faziam principalmente faixa 1 elas esto sumindo, porque o
valor e a quantidade, o tipo de construo j pr-moldado,
inerente tu fazer obras grandes para ganhar dinheiro com ele...
Ento elas esto sumindo... Eles quando sentam com a Caixa, com
o Ministrio, eles tm muito poder. Se ela retira a carteira dela, a
meta do governo ningum mais faz. Elas esto hoje muito bem
tratadas. Algumas do bom resultado, outras nem tanto (Entrevista com representante da Caixa).

Em casos onde o terreno cedido pela Prefeitura ou Governo


Estadual, haveria a possibilidade de se obter uma melhoria no projeto
fazendo com que este ficasse menos subordinado s tecnologias construtivas, j que o custo da terra no onera o custo global do empreendimento. Porm, mesmo nos casos onde a Prefeitura tinha capacidade
administrativa para investir em projetos elaborados antecipadamente,
85

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

as mudanas no foram suficientes para garantir uma melhor qualidade efetiva. Assim, essas mudanas se diferenciavam mais por meio
de uma maior oferta de equipamentos pblicos ou de uma melhor
localizao, ou atravs de mudanas sutis, como a introduo de
pequenas varandas. J nos municpios menores, a Prefeitura no
dispe de capacidade tcnica e financeira para contratar projetos e,
portanto, as solues adotadas para os terrenos pblicos j vm da
construtora.
Depoimentos dos tcnicos da Prefeitura do Rio de Janeiro
mostram que, nos casos dos projetos com terrenos doados pela Prefeitura, no houve muita clareza sobre como o custo da terra estaria
sendo efetivamente transformado em melhorias no projeto. No caso
das Prefeituras de menor porte, esse controle parece ser completamente ausente, j que a capacidade tcnica e administrativa incomparavelmente menor do que a do Rio de Janeiro. Pelas falas dos entrevistados, como as empresas j comearam a ameaar sua retirada
da Faixa 1 sob a alegao da baixa lucratividade, a viabilizao do
empreendimento aparece por si s aos prefeitos e secretrios como
ganhos suficientes.
Se as Prefeituras no tm instrumentos efetivos para um controle
de qualidade sobre os projetos, a Caixa no poderia ser mais exigente
na anlise? A avaliao de projeto feita pela Caixa diz respeito, basicamente, ao enquadramento do empreendimento nos critrios do
Programa e verificao da legalidade e regularidade jurdica da
empresa e do terreno, a partir dos critrios estabelecidos nas suas
normativas internas e com pouca autonomia. Segundo um representante da Caixa,
(...) a Caixa no tem muita abertura para tratar reas de anlise.
Ela bem generalista na anlise. Porque para fazer uma anlise
mais criteriosa, demanda mais tempo e as metas vo pro espao.
(...) A inferncia da engenharia nos projetos da Caixa foi gradativamente negada aos profissionais. Hoje normativamente a
gente no pode interferir nada no projeto arquitetnico. A gente
infere em pequenas coisas quando realmente a gente acredita e
tem que ser muito bem justificado, por empresas que realmente
esto aptas a nos ouvir. Mas, por exemplo, grandes empresas,
que so aquelas que tm aes na bolsa, elas so atendidas por
uma gerncia nacional da Caixa Econmica l em So Paulo, na
86

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

Avenida Paulista, e os projetos carimbados por eles podem se


repetir a nvel nacional e a gente no pode contestar (Entrevista
com representante da Caixa).

Em sntese, se o Programa foi bem sucedido na agilizao dos


trmites de credenciamento e de projeto, isso se deu de uma forma
em que nenhum dos agentes reguladores (Caixa e Prefeituras) dispusessem de capacidade efetiva de buscar melhorias, estando todos
subordinados s definies tcnicas que decorressem das exigncias de aumento de lucratividade pelas empresas: homogeneizao,
solues de implantao com reas pblicas mal definidas e residuais,
barreiras circulao e legibilidade do espao. Os exemplos em
que as Prefeituras conseguiram reduzir tais danos com propostas de
mudanas sobre os projetos mostram claramente que, mesmo assim,
os avanos poderiam ter sido ainda maiores, apesar da sua baixa capacidade de regulao e da grande autonomia dos promotores nas definies tcnicas.

A elaborao dos cadastros e a indicao dos beneficirios


A elaborao dos cadastros e a seleo dos beneficirios da Faixa
1 so processos que ocorrem sob a responsabilidade das Prefeituras1.
Nos municpios de Queimados e Belford Roxo, eles parecem apresentar deficincias tcnicas como a ausncia das bases cadastrais
inicialmente informatizadas e a de uma equipe especializada designada para tarefas, assim como rotatividade de funcionrios, poucas
pessoas atuantes e impreciso dos registros. Alm disto, da mesma
forma que no h clareza quanto ao cadastro, tambm no h transparncia quanto aos sorteios.
Por exemplo... O sistema mesmo separa os idosos, de 60 anos pra
cima, acho que 65 anos pra cima... um sorteio diferente... a
sorteia s os idosos... e tem a cota pra deficiente... tanto que a inscrio pra deficiente foi feita na Secretaria da Coordenadoria de
Deficientes... e mandam uma cpia pra gente... (e pra mulher chefe de famlia?) O primeiro sorteio que teve em Queimados foi s
Nossa pesquisa encontrou grandes dificuldades em obter informaes mais especficas sobre os critrios e procedimentos utilizados, assim como no conseguiu acesso
aos dados dos cadastros existentes.

87

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

para mulheres chefes de famlia, no foi geral... Hoje geral... Dar


prioridade mulher chefe de famlia. Por exemplo, eu moro com
um cidado, mas no sou casada nem nada... vai no nome dela,
o nome dela o principal. (E no teria outras prioridades que
vocs criaram a nvel municipal?) No, s deficiente mesmo,
doena crnica e os idosos, e mulheres chefe de famlia, quando
tem a carncia muito grande, a gente j coloca como prioridade...
(Entrevista com representante da Prefeitura de Queimados).
Ento tecnicamente a gente consegue, junto com as assistentes sociais fazer umas inseres at aquele pessoal da rea de risco, englobar isso tudo, ver as necessidades principais e ajudar... o nosso papel
arrumar a fila (os perfis) Porque o sorteio propriamente dito, que
a gente estava tentando junto com a Caixa (acaba no sendo to
justo...), o sorteio de verdade mesmo aquele que voc bota todo
mundo dentro de um saco pra voc poder sortear numericamente
ou por nome... Mas a a gente acaba aqui se aproximando da grande
realidade. Porque tem a secretaria de assistncia e ao social, acaba
de uma forma ou de outra dando uma contribuio nesses nmeros
(Entrevista com representante da Prefeitura de Belford Roxo).

Conforme os relatos acima, as duas Prefeituras apresentam


maneiras diferenciadas de realizar o sorteio, assim como ambas
passaram por experincias negativas diante do fato de no estarem
preparadas para implementar os requisitos do Programa. Por outro
lado, no caso de Belford Roxo, a entrevista sugere que o Programa
estaria sendo usado relevantemente para reassentamentos. Este tema
ainda mais importante no caso da Prefeitura do Rio de Janeiro,
como j havamos assinalado.
Eu sei que por esse cadastro fazem os sorteios... (as pessoas sabem
que existe PMCMV, mas a prefeitura tem algum meio de divulgao sobre a forma de se cadastrar?) No, acho que s pelo site...
porque olha s, na verdade, a prioridade da prefeitura no esse
cadastro. A prioridade dela o reassentamento das famlias, quer
dizer, usar o PMCMV para atender as suas demandas, as demandas
criadas pelos reassentamentos, tanto de reas de risco como rea
de obra. Alm disso, ela usa os recursos do PMCMV para resolver
outras questes como, por exemplo, a questo da Vila Autdromo
(Entrevista com representante da Prefeitura do Rio de Janeiro).
88

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

Segundo os relatos dos entrevistados, a Secretaria de Habitao


do Rio de Janeiro foi sendo cada vez mais a principal responsvel por
resolver os problemas referentes aos reassentamentos, potencializados
a partir das enchentes de 2010, ou de remoes derivadas da realizao de obras de infraestrutura a partir do PMCMV.
Ns tnhamos o cadastro das famlias que eram oriundas das enchentes... Havia um cadastro, onde as pessoas estavam no aluguel
social. Quando surge o PMCMV, e surge posterior as chuvas de
2010, ento aproveitou-se que havia j esse cadastro, ento resolveu-se que essas pessoas cadastradas iam ser reassentadas. (...) a primeira coisa que eles deram prioridade, como havia uma parcela,
50% podia ser de pessoas que a prefeitura indicasse, fazendo parte
de reas de risco, que era pessoas que no pagariam, ento isso que
foi feito. Os primeiros reassentamentos que houve foi em cima disso
(Entrevista com representante da Prefeitura do Rio de Janeiro).
claro, isso [remoo] tambm interessava gesto, voc sabe
perfeitamente que naquela altura a ideia era remover as favelas.
Isso aconteceu com os Prazeres... No era toa que dizia que 5%
das favelas... at hoje a meta... diminuir 5% da rea de favelas...
Ento, essa dupla fazia o cadastro das famlias e fotografava as
casas. Isso foi feito, por essas equipes, que foram num sbado e
domingo e levantavam essas coisas (Entrevista com representante
da Prefeitura do Rio de Janeiro).

Em sntese, a Prefeitura do Rio de Janeiro, mesmo dispondo de


maior capacidade institucional e administrativa para ter um cadastro
mais efetivo e desenvolver uma atuao com maior transparncia,
ainda assim apresenta uma atuao que se destaca pela opacidade.
Como o Programa foi utilizado (contrariamente legislao) prioritariamente para resolver problemas de reassentamento e no apenas
de reas de risco, como prev a normativa , no houve um claro
esforo institucional no sentido de dar justamente mais institucionalidade aos processos de inscrio e de seleo.
Quanto aos reassentamentos, os depoimentos mostram que o
processo se deu a partir de um conjunto no organizado de demandas
(internamente Prefeitura) que, medida que foram crescendo, acabou
implicando tambm na falta de critrios claros para selecionar e alocar,
nos novos empreendimentos, os reassentados. Essa relativa desorgani89

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

zao pode ter tido, inclusive, implicaes no fato de os reassentamentos


terem sido feitos, em sua grande maioria, sem muitas consideraes
sobre a maior proximidade dos novos conjuntos em relao ao antigo
local de moradia, j que se fazia necessrio preencher as unidades dos
empreendimentos que iam sendo construdas. Nesse sentido, tais reassentamentos envolveram deslocamentos da populao para lugares
muito distantes de seus locais de origem. Cabe ressaltar que, no caso dos
reassentamentos dos municpios de Belford Roxo e de Queimados, esse
problema menos relevante por se tratarem de municpios com uma
rea territorial reduzida, o que minimiza o problema das distncias.
Por fim, um problema identificado em todos os trs municpios
analisados foi o do no encaminhamento em tempo hbil pelas Prefeituras da relao dos selecionados para a Caixa. A Portaria n 610 estabelece que quando o percentual de 40% das obras seja atingido, a
Prefeitura deve enviar a listagem dos sorteados para a Caixa. Porm,
segundo a representante da Caixa, isto no acontece adequadamente
e, em geral, essa listagem contendo a relao dos selecionados s tem
sido liberada com o percentual de 90% ou quase 100% das obras
concludas. Este fato, segundo a representante da Caixa, ocasiona um
acmulo de trabalho para os funcionrios de l, que no conseguem
dar conta de seguir todos os trmites normais. Em segundo lugar,
esta prtica no permite fazer uma boa organizao com os beneficirios no sentido de analisar antecipadamente o perfil dos mesmos
e prepar-los para a mudana, promovendo reunies de esclarecimentos, sorteios das unidades, etc. Esse trabalho social teria que ser
iniciado, pelo menos, 90 dias antes do sorteio das unidades.
O ex-Secretrio de Habitao e Urbanismo de Belford Roxo reconhece que existe, nos empreendimentos j ocupados, o problema do
aluguel e venda irregulares dos imveis. Contudo, segundo ele, como
a partir da assinatura do contrato a responsabilidade passa a ser da
Caixa, a Prefeitura j no teria como agir para evitar esses problemas.
Por outro lado, estaria sendo iniciado na poca da realizao da entrevista uma discusso no Conselho de Habitao para que este pudesse
assumir um papel propositivo e ativo junto Prefeitura na intermediao com a Caixa e tambm em relao poltica como um todo,
inclusive debatendo no Conselho das Cidades a nvel nacional. Como
primeira medida, a Prefeitura estaria divulgando no seu website a
relao dos que assinaram o contrato e tambm a disponibilizao
aos beneficirios de um canal para denncias e sugestes.
90

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

O desenvolvimento da obra
Um ponto onde so visveis os conflitos e as contradies que
existem na operacionalizao do Programa reside na definio sobre
quem o responsvel por fiscalizar a qualidade dos empreendimentos
construdos. Os entrevistados reconheceram a pertinncia dessa questo,
mas, de maneira geral, todos eles divergem em relao ao teor da sua
responsabilidade sobre o acompanhamento da obra. A Caixa afirma que
faz parte de suas atribuies, enquanto agente financeiro, somente acompanhar a execuo da obra e fiscalizar o cronograma para autorizar a
liberao dos recursos. J as Prefeituras se colocam apenas como responsveis pela verificao da adequao da construo s normas urbansticas e edilcias (na aprovao do projeto e no momento do habite-se).
Essa disputa entre os dois rgos ficou evidente na fala de um
representante da Prefeitura do Rio de Janeiro ao questionar se a
Caixa no deveria ser mais cuidadosa na fiscalizao da qualidade dos
empreendimentos da Faixa 1, considerando que a contratao feita
pela Caixa em nome do FAR 2:
A Caixa o contratante. Ela no est s financiando a obra, ela
est comprando o produto. diferente quando ela financia a Prefeitura... e mesmo assim ela vai discutir projeto tcnico... Agora,
claro, a Caixa pode fazer um convnio com o CREA, repassar recursos, pra fazer a fiscalizao... Ou pode fazer um convenio com
a prpria prefeitura e essa colocar seus tcnicos pra fazer... Agora
o que eu acompanhei pela Secretaria foi que algumas situaes em
que foi verificada a m qualidade da obra, a prefeitura interveio
no sentido de mandar um engenheiro l pra fotografar e fazer um
relatrio e mandar pra Caixa. Porque o dono da obra a Caixa.
Eu acho at que a prefeitura poderia assumir, mas ela teria que
ter uma delegao da Caixa. Ela no pode ir l e dizer desmonta
esse telhado a porque est ruim. No competncia dela fazer
isso. No uma obra contratada por ela, como que ela vai entrar
na obra? Claro, se voc ver uma situao de risco, diferente (...)
mas a papel da Defesa Civil (Entrevista com representante da
Prefeitura do Rio de Janeiro).
Os empreendimentos da Faixa 1 so comprados pelo FAR (fundo gerido pela Caixa) aps a concluso da obra, para depois serem repassados s Prefeituras, que os
distribui aos respectivos beneficirios.

91

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

Por outro lado, os tcnicos da Caixa tambm se esquivam dessa


responsabilidade ao acionarem o Ministrio das Cidades como responsvel pelo PMCMV ou recorrendo a fatores externos que escapam s
suas possibilidades de atuao (chuvas, falta de mo de obra, etc.)
para justificar a existncia de problemas de qualidade nos empreendimentos que esto sendo construdos:
De quem que o Programa? Quem tem que definir a fiscalizao
o Ministrio... Ou ele contrata a Caixa para fiscalizar, ou contrata
uma terceirizada pra fiscalizar... Ou atribui isso ao municpio...
Hoje tem essa lacuna. No h fiscalizao de obra. Ponto. O FAR
vai ter que ter (responsabilidade sobre) isso durante 10, 15 anos. E
o construtor categoricamente se d conta que no est dando conta, acho que deveria ter uma fiscalizao maior. Agora, no da
Caixa. A Caixa no contratada para fazer fiscalizao (Entrevista
com representante da Caixa).
(...) a gente tem enfrentado srios problemas de qualidade, porque a mo de obra tambm est ineficiente, ns no temos mais
pedreiro bom, engenheiro... E justamente os terrenos j no so
muito bons tambm, so terrenos que tm riscos de alagamento,
cada vez chove mais... Ento a gente tem clculos dos ltimos 50
anos (de recorrncia de chuvas, para clculos de drenagem), e calcula cotas de arrasamento, at onde tem que ir, mas se cada vez
chove mais, a gente no tem estudos recorrentes, a gente j fica
sem saber que rumo tomar... Eu acho que sim, houve uma perda
muito grande de qualidade, est se tentando retomar esse assunto
a. (...) (Entrevista com representante da Caixa).

Em meio a essas indefinies, os problemas no ps-obra vm


sendo recorrentes nos empreendimentos produzidos pelo Programa3.
Mas importante ressaltar que mesmo a Caixa reconhecendo que
as empresas construtoras que produzem para a Faixa 1 tendem a
utilizar materiais e mo de obra de qualidade inferior ao exigido pelo
mercado, a figura do morador constantemente responsabilizada sob
a alegao do mau uso das novas construes. Tanto os tcnicos da
Caixa quanto os representantes das empresas construtoras acionam
Sobre as reclamaes e problemas apontados pelos moradores dos empreendimentos do PMCMV na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, ver Cardoso, Grazia,
Jaenisch et al (2014).

92

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

categorias como despreparo, dificuldades de adaptao ou inclusive a expresso ex-favelados para reconstiturem discursivamente o
problema da qualidade a partir do usurio, que passa a ser responsabilizado pela degradao do patrimnio que ele recebeu:
E tu jogas pessoas que nunca conviveram em condomnio, tu vs
pessoas jogando lixo dentro da rede de esgoto, pessoal puxando
tomada onde tem cinco, puxa quinze, a pega fogo... O telhado
voa porque botou uma antena da Oi... No h um preparo para
voc morar l. H uma deteriorao muito grande do patrimnio.
(...) Um percentual posso te dar garantido: 80% das reclamaes
so de mau uso. 80%. No pouca coisa. Uns 10% pode ser da
construtora. E dez normalmente sinistro, que so casos atpicos
que normalmente o seguro cobre. Mas a grande maioria mau
uso. A pessoa que est l s vezes nem sabe que est usando mal.
E ela no tem conhecimento e acredita que isso no responsabilidade dela. Mas praticamente no existe trabalho social, tira
uma pessoa de uma encosta, de uma beira de rio, para morar em
condomnio... No precisa ser muito inteligente pra entender que
a pessoa no vai se adaptar de um dia pro outro (Entrevista com
representante da Caixa).
Trinta dias aps eu fui visitar o empreendimento, e para minha
surpresa desagradvel, o empreendimento todo degradado. No
tinha as traves do gol. O parquinho foi roubado pelos prprios moradores. O lixo, que tem um cmodo de lixo, acho que talvez por
ningum nunca ter explicado para o sujeito que est acostumado
a morar numa favela, que pega o lixo e joga dentro do crrego,
pegava o lixo da casa deles, abria a porta do quarto, e jogava o
lixo solto dentro desse cmodo. Ningum nunca explicou pra eles,
compra um saco de lixo, d um n, que o lixeiro vai buscar. Ou seja,
coisas mnimas e bsicas. Houve um entupimento enorme, houve
uma chuva muito forte, que ocasionou a inundao de alguns apartamentos do primeiro pavimento, a imediatamente chamaram a
empresa, fomos l, e quando a gente constatou, todo o sistema de
drenagem entupido por lixo, roupa, garrafa de Coca-Cola... (Entrevista com representante da empresa construtora).

93

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

As referncias feitas s prticas cotidianas dos moradores


reforam o interesse desses agentes em relativizar a questo da precariedade da construo e da necessidade de uma fiscalizao mais
rigorosa, deslocando e individualizando as responsabilidades para
a figura do morador e para a incapacidade das equipes de trabalho
social das Prefeituras em dar conta desta demanda.
Evidentemente, no h como negar que existe um problema de
depredao das reas e equipamentos comuns dos condomnios que
so construdos para o Programa, conforme relatado em entrevista
por diversos sndicos. Mas a questo mostra-se mais complexa do
que isso; o desenho institucional adotado pelo Programa favorece
uma lgica de produo onde as empresas buscam ao mximo racionalizar a gesto dos canteiros, diminuir os tempos da obra, alm de
reduzir os custos. Como o Ministrio das Cidades define um teto
para o financiamento das unidades habitacionais e relega a iniciativa de produzir para as empresas, cabe a elas desenvolver estratgias que maximizem seus ganhos. Isto acaba excluindo qualquer
discusso (inclusive nas instncias responsveis pela regulao do
Programa) sobre a pertinncia das alternativas construtivas que vm
sendo desenvolvidas pelo setor privado para o perfil do pblico-alvo
que acessa a Faixa 1 do PMCMV.
Essa dispensa pela no responsabilidade sobre a qualidade da
obra revela uma lacuna mas tambm uma certa condescendncia do
Programa em relao s consequncias que essa produo em larga
escala de unidades habitacionais pode trazer para a manuteno das
estratgias e prticas sociais dos habitantes. Cabe ressaltar que os
prprios empresrios reconhecem que as solues tcnicas que vm
sendo adotadas podem no ser as mais adequadas:
O ideal seria horizontalizar a construo, porque ela mais barata, porque a medida que voc comea a elevar o material pra cima,
isso tem um custo... o terreno mais barato e ali a pessoa quando
melhorasse de vida, de poder econmico, ela fazia modificao, os
acrscimos... e hoje nos condomnios no tem essa oportunidade...
A pessoa quando melhorar a situao financeira e quiser uma coisa melhor, ela vai ter que mudar de condomnio (Entrevista com
representante da empresa).
(o prdio) no pode sofrer qualquer tipo de alterao, tanto no
convencional como no parede concreto, que o novo sistema. Ele
94

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

no pode. Porque no convencional alvenaria autoportante. A


gente faz 4, 5 pavimentos em alvenaria autoportante. As paredes
recebem toda a carga distribuda e voc no pode fazer modificao. Ento esse um dos problemas (Entrevista com representante
da empresa).

Esse descompasso entre o produto ofertado pelo Programa e as


demandas dos moradores certamente vem resultando em problemas
gerados por intervenes ou ampliaes inadequadas nos imveis.
Mas os relatos dos sndicos e moradores entrevistados reafirmam com
veemncia a presena de uma srie de patologias construtivas desde
o momento da entrega das chaves. Para responder a tais demandas, a
Caixa criou uma ouvidoria e um servio de atendimento gratuito por
telefone para receber reclamaes e identificar os responsveis pela
resoluo do problema. Apesar dessa iniciativa e de outras mudanas
operadas na sistemtica de atendimento da Caixa, os sndicos entrevistados se manifestaram claramente descontentes com o servio prestado,
chegando inclusive a afirmar que a relao com a Caixa inexistente.
A mesma lacuna existente no acompanhamento da obra parece
estar presente na resoluo dos problemas no ps-obra, onde tanto
a Caixa quanto as Prefeituras no vm conseguindo atender de
forma plena e sistemtica as demandas institucionais geradas pelo
Programa. Em um dos empreendimentos estudados na cidade do Rio
de Janeiro, os relatos dos sndicos apontam que a relao com a Prefeitura comeou com a aparncia de uma boa perspectiva, mas que, ao
passar do tempo, foi se desgastando. Aps uma chuva que alagou o
condomnio, o Prefeito criou uma comisso para ouvir e acompanhar a vida dos moradores durante cinco meses, embora as melhorias
demandadas por eles no tenham acontecido.
Ao mesmo tempo, a grande quantidade de ocorrncias e a projeo
pblica que essas reclamaes vm tomando na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro, ao que parece, tm motivado os agentes envolvidos
a promover uma maior sistematizao do problema junto com uma
avaliao mais precisa sobre as suas causas. Conforme relatos de tcnicos
da Caixa, atualmente a instituio e a Prefeitura do Rio de Janeiro esto
criando um grupo de trabalho para evitar que os mesmos problemas
que ocorrem nos empreendimentos entregues se repitam nos empreendimentos futuros. Nesse grupo esto envolvidos atores de diferentes
setores do processo de aprovao do PMCMV procura de solues:
95

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

Ns estamos num grupo de trabalho, Caixa e Prefeitura do Rio,


fazendo uma discusso em conjunto para a gente meio que compartilhar os problemas que a gente tem visto, com os problemas
que a prefeitura tem visto, como uma maneira da gente poder,
cada um apropriar um pouco do conhecimento do outro, e ver o
que possvel... E pra gente falar a mesma linguagem (...) Ento,
no primeiro momento ns estamos trocando impresses, consideraes e modelos. (...) Fizemos, digamos, um checklist dos problemas. J fizemos umas cinco ou seis reunies entre Caixa e Secretaria Municipal de Habitao. Semana passada fizemos a ltima,
a a gente j consolidou os problemas, j listamos os responsveis,
os prazos pra gente, e os encaminhamentos... se vai pra decreto da
prefeitura, se a Caixa vai cobrar no checklist dela da engenharia
(Entrevista com representante da Caixa).

O trabalho social
O Trabalho Tcnico Social (TTS) um dos componentes do
PMCMV e conta com financiamento especfico. Os estados, municpios e Distrito Federal que aderirem ao PMCMV sero responsveis
pela execuo do TTS dos empreendimentos implantados em cada
local, a partir de normativa aprovada em 2011.
A Instruo normativa n 8 de 26 de maro de 2009 define o TTS
da seguinte maneira:
Um conjunto de aes que visam promover a autonomia, o protagonismo social e o desenvolvimento da populao beneficiria,
de forma a favorecer a sustentabilidade do empreendimento, mediante a abordagem dos seguintes temas: mobilizao e organizao comunitria, educao sanitria e ambiental e gerao de
trabalho e renda.

O TTS, de que trata o manual da Portaria n 21, de 22 de janeiro


de 2014, compreende:
um conjunto de estratgias, processos e aes, realizado a partir
de estudos diagnsticos integrados e participativos do territrio,
compreendendo as dimenses: social, econmica, produtiva, ambiental e poltico- institucional do territrio e da populao bene96

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

ficiria, alm das caractersticas da interveno, visando promover


o exerccio da participao e a insero social dessas famlias, em
articulao com as demais polticas pblicas, contribuindo para a
melhoria da sua qualidade de vida e para a sustentabilidade dos
bens, equipamentos e servios implantados.

Por um lado, essas duas definies reconhecem o TTS como um


direito do cidado, integrando a questo social aos programas habitacionais, o que significa um avano. Por outro, visa prioritariamente
manuteno do patrimnio construdo atravs da realizao de aes
e estratgias fragmentadas, efetivadas diretamente ou terceirizadas,
por municpios que, na sua maioria, ainda entendem que o TTS tem
uma funo mais assistencialista do que educativa, excluindo, desta
forma, o entendimento do mesmo enquanto processo contnuo que
leva ao desenvolvimento da cidadania.
Outro elemento bastante controverso o de que a Caixa Econmica, como rgo operador do Programa, tenha as atribuies de
analisar, acompanhar, avaliar e atestar a execuo do Projeto de TTS
(PTTS). Embora a Caixa se considere um rgo financeiro para avaliar
e fiscalizar os projetos habitacionais, no Caderno de Orientao para o
TTS, entretanto, a Caixa estabelecia diretrizes concernentes elaborao, implantao, registro, monitoramento e avaliao do Projeto
de Trabalho Tcnico Social (PTTS), subsidiando a implementao das
aes desde a concepo do projeto at a etapa aps a execuo da
interveno de obras e servios (PIMENTEL, 2012, p.18).
A partir da leitura do Caderno de Orientao para o TTS e
da Instruo Normativa n 08 do Ministrio das Cidades, alm de
afirmaes dadas por agentes do Programa em instncias federais,
locais4 e municipais, inferimos que se espera dos profissionais da rea
social, em 12 meses (3 meses antes da mudana e 9 meses depois) 5,
mudar toda a cultura de uma populao que convivia com a segregao, carncias e informalidade, para uma adaptao completa
nova condio de moradia em condomnios verticalizados, sendo que
a grande maioria dos moradores morava em casas trreas em assentamentos informais/irregulares. Da mesma forma, espera-se que o TTS
implante a ordem e elimine a informalidade que sempre foi intrnseca a essa populao, tanto no trabalho como nos servios pbicos,
4
5

Das entrevistas realizadas pela pesquisa


A Portaria n 21 amplia esse perodo para 8 meses antes da mudana e 12 aps.

97

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

atravs dos gatos na energia e da canalizao clandestina da gua,


entre outros exemplos.
No entanto, a prtica detectada por esta pesquisa demonstrou
limitaes diante das prprias condies que o Programa oferece bem
como por causa da realidade das administraes municipais brasileiras. Dos trs eixos recomendados na Instruo Normativa n 08, nos
municpios do Rio de Janeiro, Queimados e Belford Roxo, o Trabalho
Tcnico Social desenvolvido foi basicamente a organizao da assembleia para o sorteio das unidades, a organizao do condomnio com
a eleio do sndico e a discusso e aprovao do regimento interno e
atendimento individualizado quando se fazia necessrio.
Belford Roxo foi o nico municpio entre os trs da pesquisa em
que a Secretaria Municipal de Habitao e Urbanismo emitiu as fichas
do cadastro das famlias para a equipe social antes da mudana. Assim,
foi possvel montar o perfil dessas famlias antes mesmo da reunio do
sorteio das unidades, conforme apresentado nos PTTS dos condomnios
analisados. Vale notar que nos resultados dos questionrios aplicados
na pesquisa, foi em Belford Roxo onde encontrou-se o maior percentual
de beneficirios que reconheceram as seguintes atividades do Trabalho
Tcnico Social: reunio para tratar da documentao, escolha das
unidades e preparao da mudana, discusses sobre a organizao do
condomnio e encaminhamento para cursos profissionalizantes.
Na cidade do Rio de Janeiro, ao longo do perodo de 2011 a 2012,
a Prefeitura no recebeu da Caixa os recursos que foram planejados
para o TTS originalmente, apresentados pelos projetos elaborados
pela equipe de assistentes sociais. Isto desgastou a relao entre a
equipe social e a equipe da Caixa Econmica, segundo a gerente do
TTS do PMCMV pela Secretaria Municipal de Habitao. O que se
percebe a partir dos documentos apresentados que, entre ambos
os rgos, houve, alm de equvocos burocrticos das duas partes,
divergncias de metodologia no TTS: a Caixa exigia produtos/resultados ao passo que a equipe de assistentes sociais tentava construir
uma dinmica social que proporcionasse condies aos beneficirios
de autogerirem sua vida coletiva.
Em suma, a equipe social se dirigia assembleia de sorteio das
unidades sem saber de antemo o perfil da populao que iria ocupar
o novo empreendimento, informao que s foi compartilhada com
a equipe social quando os beneficirios j haviam se instalado nas
unidades. Esse fato, que mostrou-se recorrente tambm em outros
98

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

municpios, demonstra a falta de integrao do setor social com a


direo poltica das secretarias municipais. Tratando-se de reassentamentos, que o caso da maioria dos condomnios do municpio do
Rio de Janeiro, a preparao no poderia ser apenas do cadastro, mas
sim organizada no mnimo 6 meses antes da remoo para viabilizar
um trabalho comprometido com os reais direitos dos beneficirios.
Identificamos na pesquisa que algumas questes problemticas do
PMCMV, na prtica, se tornam responsabilidade do TTS. So elas: a falta
de integrao entre os diversos setores institucionais e esferas da federao; a falta de fiscalizao e de coordenao das aes em cada municpio, na medida em que a Caixa possui discursos diferentes em cada
situao ora apenas um rgo financeiro, ora se autoriza a glosar o
TTS; a falta de coordenao para tomar decises imediatas contra as
invases, venda e aluguel das unidades; a demora no pedido de reintegrao de posse dos moradores em situao irregular; e, finalmente, a
ausncia do envolvimento da poltica de segurana pblica, tanto estadual
quanto federal, para evitar a entrada nos condomnios do trfico e da
milcia, por estarem presentes no entorno dos empreendimentos.
Desta forma, embora o TTS surja no Programa como uma
questo importante, a perspectiva de assegurar que a poltica atenda
de fato aos interesses da populao na Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro (RMRJ) tem sido implementada com base na mesma metodologia da assistncia e do encaminhamento administrativo por ter
imergido numa estrutura e concepo j ultrapassada dos rgos
governamentais e da prpria poltica.
Cabe ressaltar que a ao das milcias e do trfico vem impedindo
a organizao e a livre mobilizao dos moradores para o exerccio
da cidadania, fato que tambm impede a aplicao da mais simples
metodologia do TTS, que a sociabilidade. Os sndicos so os mais
afetados porque se tornam vulnerveis aos comandos e s ofertas de
suborno ou mesmo s ameaas violentas.
O papel da Caixa, como rgo operador, associa o controle do
desenvolvimento do Trabalho Tcnico Social com metas, rotinas e
burocracia tpicas de um banco, tomando as rdeas da sua conduo e
deflagrando uma srie de entraves, embates e divergncias no interior
do TTS. Dessa forma, o TTS passa a ser igualado e medido temporal
e metodologicamente de acordo com as intervenes fsicas, como se
fosse uma obra. Essa metodologia pressupe que as fases do Trabalho
Tcnico Social sigam uma linearidade, que, na prtica, no existe.
99

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

Outra dificuldade, e ao mesmo tempo, uma caracterstica bsica de


uma equipe de TTS em habitao em instituies pblicas a dinmica
desarticulada entre projeto fsico e projeto social. A equipe social historicamente pressionada a garantir a efetividade da obra e de sua manuteno, e no caso do PMCMV, em que a obra j est pronta, o TTS
necessita adaptar as pessoas obra e sua manuteno, mesmo que elas
tenham uma cultura diferenciada da que lhes oferecida6.

Consideraes Finais
A implementao do PMCMV e suas diferenas entre os municpios demonstram que a participao dos diferentes atores realmente
influencia no Programa. Portanto,
No PMCMV, como em outras polticas pblicas, no h separao
clara entre formulao e implantao, tanto em termos de atores
participantes quanto em relao s decises tomadas em seu curso, ou seja, parte do desenho da poltica foi redefinida no momento de sua execuo como resposta do governo e da burocracia gestora s demandas sociais no contempladas, s restries impostas
por rgos de controles e mesmo s crticas de especialistas e de
movimentos sociais (LOUREIRO; MACRIO; GUERRA, 2014).

Assim, a poltica est sujeita reformulao constante e sua


execuo depende de uma srie de decises associadas e do conhecimento acumulado em cada instituio envolvida no processo poltico
(SILVA, 2009). Como vimos, o Programa conta com uma grande
adeso das empresas, em particular, no Rio de Janeiro, das grandes
empresas financeirizadas que, pela sua funo estratgica no desenho
institucional adotado, passam a ter um forte poder de barganha frente
a outros atores. A lgica da ampliao da lucratividade vem orientando
estratgias que geram localizaes inadequadas, empreendimentos de
grande escala, solues arquitetnicas e tecnolgicas padronizadas e
imexveis e, ainda, a hegemonia da forma condomnio como soluo
de organizao do empreendimento. Frente ao poder das empresas,
os rgos que deveriam regular a sua atuao Caixa e Prefeituras
Nesse sentido, existe uma diferena fundamental entre o que acontece nos empreendimentos FAR e no Entidades, j que, nesse caso, h acompanhamento e controle
da populao sobre a elaborao do projeto e quanto ao andamento da obra.

100

Adauto Lucio Cardoso | Irene de Queiroz e Mello | Samuel Thomas Jaenisch

se mostram totalmente inoperantes, por um lado, pressionados


pela prioridade poltica conferida ao PMCMV, tanto pelo governo
federal quanto pelas Prefeituras, e, por outro lado, dispondo de baixa
capacidade institucional de responder aos desafios colocados. Tanto
as Prefeituras quanto a Caixa esto colocados em uma situao de
enorme dubiedade e contradio em termos dos seus papis. De um
modo, so operadores ou parceiros, sendo, portanto, responsveis por
rodar o Programa. De outro, so os responsveis por regular e fiscalizar, em suas competncias especficas, a atuao das empresas. Entre
os dois papis, o segundo fica claramente em ltimo lugar.
Assim, pode-se dizer que o desempenho do Programa nos municpios do Rio de Janeiro, Queimados e Belford Roxo deriva certamente de uma grande adeso de todos os atores ao objetivo central do
Programa, que tem sido, na prtica, contratar e construir rapidamente
para atingir as metas estabelecidas. Consideraes sobre a qualidade
dos empreendimentos ou sobre a sua adequao s necessidades dos
futuros moradores passam, ento, a segundo plano.
Por fim, em relao ao municpio do Rio de Janeiro, o que cabe
reafirmar aqui, afinal, que o PMCMV foi utilizado fundamentalmente mais como instrumento facilitador de um amplo processo de
remoes e deslocamentos de populao do que como uma estratgia
de combate ao dficit habitacional.

Referncias Bibliogrficas
BONDUKI, N. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa Minha Vida.
Teoria e Debate, v. 82, mai./jun., 2009.
CARDOSO; A. L.; JAENISCH, S. T.; MELLO, I. de Q. e; GRAZIA, G. de. A
Retomada das remoes na cidade do Rio De Janeiro e o Programa Minha
Casa Minha Vida. In: XVI ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR, 16., 2015,
Belo Horizonte. Anais... Belo Horizonte: ANPUR, 2015.
CARDOSO; A. L.; GRAZIA, G. de; JAENISCH, S. T.; LAGO, L. C. do;
MELLO, Irene de Queiroz e; NUNES JR; Dcio Rodrigues. A (in)satisfao dos
beneficirios do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro. In: XIX SEMANA PUR, 19., 2014, Rio de Janeiro. Anais...
Rio de Janeiro: IPPUR, 2014.
CARDOSO, A. L.; LEAL, J. A.. Housing Markets in Brazil: Recent Trends and
Governmental Responses to the 2008 Crisis. European Journal of Housing
Policy (Print), v. 10, p. 191-208, 2010.
CARDOSO,A. L.; ARAJO, R. L. de. A poltica de urbanizao de favelas
101

Captulo 4 - A implementao do Programa Minha Casa Minha Vida...

no Rio de Janeiro. IN: CARDOSO, Adauto Lucio (Org.). Habitao Social


nas metrpoles Brasileiras. Porto Alegre: ANTAC, 2007, v. 1. pp. 276-323.
KRAUSE, C.; BALBIN, R.; LIMA NETO, V. C.. Minha Casa Minha Vida,
nosso crescimento: onde fica a poltica habitacional? Texto para discusso.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Braslia: Rio de Janeiro: IPEA,
2013, 58p.
LOUREIRO, M. R.; MACRIO, V.; GUERRA, P. H.. Democracia, arenas
decisrias e polticas pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida. In:
GOMIDE, Alexandre de vila; PIRES, Roberto Rocha C. (ed.) Capacidades
estatais e democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas. Braslia:
IPEA, 2014. pp. 113-136.
MONTEIRO, J. C. C. dos S.. Habitao social na rea central do Rio de
Janeiro: reflexes crticas a partir do Programa Novas Alternativas. 2011.173
f. Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) IPPUR/
UFRJ, Rio de Janeiro, 2011.
PIMENTEL, J. R.. O trabalho social no contexto da atual Poltica Nacional
de Habitao: a difuso de um modelo e as implicaes para o exerccio
profissional do assistente social. Revista Convergncia Crtica, Ncleo de
Estudos e Pesquisas em Teoria Social: NEPETS Movimentos Sociais, Direitos
e Sociedade, Niteri (RJ), v. 1, n. 1, p.1-34, 2012.
ROYER, L. O. Financeirizao da Poltica Habitacional: Limites e
Perspectivas. 01. ed. So Paulo: Annablume, 2014. v. 01. 209 p.
SHIMBO, L. Z.. Empresas construtoras, capital financeiro e a constituio da
habitao social de mercado. In: MENDONA, Jupira Gomes de; COSTA,
Helosa S. de Moura (orgs.). Estado e capital imobilirio: convergncias
atuais na produo do espao urbano brasileiro. Belo Horizonte: C/ Arte,
2011. pp. 41-62.
SILVA, P. L. B. e; MELO, M. A. O Processo de Implementao de Polticas
Pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de programas
e projetos. Campinas: Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas UNICAMP.
Caderno de Pesquisa, Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas, UNICAMP,
Campinas (SP), n. 48, 2000. Disponvel em: <https://governancaegestao.files.
wordpress.com/2008/05/teresa-aula_22.pdf>. Acesso em: 28 mar. 2015.
SILVA, J. N. Os interesses em torno da Poltica de Habitao de Interesse
Social no Brasil: a autogesto no Programa Crdito Solidrio. 2009. 192f.
Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e Regional) IPPUR/UFRJ,
Rio de Janeiro, 2009.
__________. Poltica de Habitao Social no Brasil ps 2003: incentivos e
barreiras estatais produo associativa. In: LAGO, Luciana Crrea do
(Org.). Autogesto habitacional no Brasil: utopias e contradies. Rio de
Janeiro: Letra Capital, 2012. pp. 70-115.
102

Captulo 5
A produo do Programa PMCMV na Baixada
Santista: habitao de interesse social
ou negcio imobilirio?
Maria Beatriz Cruz Rufino; Danielle Cavancanti Klintowitz;
Natasha Mincof Menegon; Margareth Matiko Uemura;
Ana Cristina Ferreira; Carolina Frignani; Filipe Barreto1
(Instituto Plis)

Introduo

undada no discurso do alto dficit habitacional no Brasil, na


ascenso das classes C e D e na disponibilidade de financiamento no mbito do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), grande
parte da produo de moradia no pas tem sido direcionada para o
chamado segmento econmico. Visando assegurar a ampliao dos
ganhos na produo de habitao para este segmento, evidencia-se a
articulao de trs estratgias fundamentais: padronizao da construo, gerao de economia de escala e procura de terrenos baratos.
Estas estratgias do incio a uma importante mudana na lgica de
produo das reas das periferias metropolitanas, que apresentavam
disponibilidade de grandes glebas e terrenos mais baratos.
Nesse contexto de euforia e lanamentos grandiosos, a crise internacional de 2008 ameaou a possibilidade de venda dos empreendimentos em construo, impondo ainda srias dificuldades financeiras
s grandes empresas, que naquele momento detinham grande soma
de investimentos imobilizados em bancos de terra.
Nesse momento, a retrica da importncia da atividade da construo imobiliria foi reforada, seja por seu papel na proviso de novas
A equipe agradece especialmente as contribuies dos pesquisadores Felipe Moreira e Luiz Tokuzi Kohara, envolvidos em todo o desenvolvimento da pesquisa.

103

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

habitaes, que contribuiriam para a soluo do dficit habitacional,


seja como motor de reativao da economia nacional, legitimando a
conduo de massivos esforos para ampliao dos financiamentos e
subsdios ao setor. Estes esforos ganharam status de programa federal
de habitao e de poltica anticclica, com o lanamento do Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em maro de 2009, e a promessa
de produo de um milho de casas. Em junho de 2011, foi lanada a
segunda etapa do programa, considerando agora a construo de mais
dois milhes de habitaes, chegando meta de 3,4 milhes em 2014.
Com o objetivo de criar condies de ampliao do mercado habitacional, para atendimento das famlias com renda de at 10 salrios
mnimos, o PMCMV estabeleceu um conjunto de subsdios proporcionais renda das famlias. Alm desses subsdios, o programa
garantiu o aumento do volume de crdito para aquisio e produo
de moradias, a reduo de juros, e segurana ao negcio imobilirio,
a partir da criao do Fundo Garantidor da Habitao - que aporta
recursos para pagamento das prestaes, em caso de inadimplncia
por desemprego e outras eventualidades (CARDOSO et al., 2011).
Segundo dados do Ministrio das Cidades, nos ltimos quatro
anos, foram investidos mais de 190 bilhes de reais, considerando os
subsdios diretos e linhas de crdito disponibilizadas. Esses recursos
foram responsveis pela contratao de 2.980.177 unidades imobilirias em todo o Brasil.
O programa est atualmente dividido em trs faixas de renda
(1, 2, 3). Na Faixa 1, que abrange as famlias com renda de at 1.600
reais, os subsdios podem chegar at a 96%, dependendo da renda da
famlia. Nesta faixa, o crdito disponibilizado para as famlias deve
ser pago em dez anos. Na Faixa 2, os subsdios podem chegar at a
25.000 reais, e o crdito disponibilizado deve ser pago em trinta anos.
Na Faixa 3, no existem subsdios diretos, mas cumpre lembrar que os
juros do crdito disponibilizado so bastante inferiores aos aplicados
pelo mercado, e conta-se ainda com iseno de taxas e impostos.
Ao analisar o processo de implementao dos empreendimentos
Minha Casa Minha Vida nas regies metropolitanas, verificou-se a
predominncia de localizaes perifricas, muitas vezes fora dos municpios polos, e o predomnio de conjuntos habitacionais de grande porte.
Tais caractersticas tendem a reforar, em territrios j precrios, situaes de excluso socioterritorial, comprometendo a qualidade de vida
das famlias beneficiadas, devido ampliao de dificuldades de acesso
104

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

a equipamentos, servios e empregos. Alm disso, observa-se tambm,


em muitos casos, a desconexo do programa com a concentrao dos
dficits apontados pelas polticas habitacionais locais.
Cada vez mais, a questo da insero urbana na produo dos
conjuntos habitacionais um dos temas centrais de discusso sobre
polticas habitacionais e urbanas, particularmente em pases que
vivem ou j viveram experincias de produo em massa de habitaes populares, por programas impulsionados por governos. Embora,
em cada um dos contextos nacionais, o tema ganhe contornos especficos, o elemento comum que caracteriza o debate se refere s consequncias urbansticas e sociais da implantao de habitaes populares de forma massificada, localizadas predominantemente em reas
menos valorizadas das cidades, marcadas por alguma forma de precariedade em termos urbansticos, por pouca ou nenhuma diversidade
funcional, e pela extrema homogeneidade social de seus moradores.
O impacto urbanstico dessa localizao nas cidades e sobre a
vida das famlias tem sido trabalhado na literatura, com o conceito de
segregao socioespacial, tpico que constitui uma das articulaes
mais frequentes, mas tambm mais difceis de estabelecer, na teoria
e na investigao das cincias sociais: a que liga as dimenses econmicas, culturais e polticas com as dimenses espaciais da realidade
social (SABATTINI; SIERRALTA, 2006).
Ao tratarmos da insero urbana dos conjuntos produzidos pelo
Programa Minha Casa, Minha Vida, tanto do ponto de vista da segregao socioespacial vigente em cada um dos municpios analisados,
como o de seus impactos nas vidas das famlias moradoras, estabeleceu-se como premissa a construo de um dilogo deste debate com
a discusso das polticas habitacionais contemporneas, considerando
os estudos que j realizaram avaliaes deste tipo em outros contextos.
O Instituto Plis, que j acumulava importantes reflexes sobre
a Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS) 2, selecionou
essa regio para o desenvolvimento de suas anlises. A pesquisa sobre
O Instituto Plis, em convnio com a Petrobras, desenvolveu o Projeto Litoral Sustentvel Desenvolvimento com Incluso Social, em 13 municpios do litoral paulista incluindo a Regio Metropolitana da Baixada Santista e o Litoral Norte -, com
o objetivo de contribuir no desenvolvimento sustentvel da regio. No mbito deste
projeto, foram desenvolvidos um diagnstico urbano socioambiental participativo
dos municpios do Litoral Norte e da Baixada Santista e uma Agenda de Desenvolvimento Sustentvel para os municpios e para a regio. Cf. Saule Jr. et al. (2013) e
Saule Jr. et al. (2014).

105

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

a produo de moradia pelo PMCMV na Regio Metropolitana da


Baixada Santista (RMBS) busca analisar a insero urbana e territorial dos empreendimentos na regio, utilizando estudos de natureza
quantitativa e qualitativa, sobre empreendimentos selecionados que
expressem diferentes situaes de insero urbana na metrpole,
focando principalmente os empreendimentos da Faixa 1.
Para o desenvolvimento deste artigo, procuramos analisar a
produo do PMCMV na regio, discutindo suas limitaes enquanto
poltica de habitao de interesse social, e procurando compreender
sua relevncia, como estratgia para a ampliao dos negcios imobilirios, a partir de um estudo mais aprofundado dos principais
empreendimentos do Programa na RMBS.
Quando se analisa a racionalidade dos diferentes agentes envolvidos nesses empreendimentos, possvel perceber a naturalizao
do programa como um importante negcio imobilirio, responsvel por uma substancial ampliao da atuao do setor imobilirio
(SINDUSCON, 2014). O reverso dessa condio so as implicaes no
reforo da precarizao do processo de urbanizao e, como desdobramento, nas condies socioeconmicas dos moradores. No caso da
Baixada, chama a ateno a relevncia e importncia da produo da
Faixa 1, no mbito da baixa produo geral na regio, consolidando-se
como uma oportunidade essencial para expanso do mercado imobilirio local, o qual foi historicamente direcionado para a produo de
empreendimentos de maior renda e particularmente para a produo
de segundas residncias.
Estruturou-se este artigo em quatro partes principais. Na
primeira, apresentamos a configurao metropolitana desse territrio e as principais demandas habitacionais, destacando as particularidades dos diferentes municpios. Essa contextualizao nos
permite avaliar com mais detalhes a implementao do Programa na
RMBS, desenvolvida na segunda parte, em que tambm se discute a
efetividade do mesmo como poltica de habitao de interesse social.
Assim, na terceira parte, procuramos compreender a racionalidade
do programa, a partir de uma anlise sobre o papel dos agentes nos
principais empreendimentos da Faixa 1 na regio, localizados nos
municpios de Itanham e Perube. Por fim, discutimos os impactos
na vida dos novos moradores desses empreendimentos, iluminando as
contradies do predomnio da lgica do negcio imobilirio sobre a
poltica habitacional.
106

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Configurao metropolitana e as demandas


habitacionais na RMBS
A Regio Metropolitana da Baixada Santista foi institucionalizada em 1996, a partir da Lei Complementar estadual n 815/1996,
sendo constituda por nove municpios: Bertioga, Cubato, Guaruj,
Itanham, Mongagu, Perube, Praia Grande, Santos e So Vicente.
O crescimento urbano dos municpios da regio deu-se de forma
imbricada com o crescimento da base econmica, a partir das cidades
do ncleo da metrpole. O dinamismo econmico do litoral paulista
esteve historicamente pautado pela relevncia do porto de Santos, das
grandes indstrias de base de Cubato e das infraestruturas produtivas relacionadas cadeia de petrleo e gs. Alm dessas atividades
econmicas, deve-se destacar o veranismo, responsvel pela forte
dinmica imobiliria, que, com a construo de segundas residncias,
deu grande impulso disperso da urbanizao em diferentes municpios da RMBS.
Este padro de desenvolvimento, produto do conjunto das atividades econmicas predominantes, resultou em uma forte concentrao de investimentos, e repercutiu diretamente na disparidade das
condies de infraestrutura e acesso a emprego nos diferentes municpios, gerando ainda tenses ambientais, pela grande quantidade
de reas protegidas da regio, que tem cerca de 60% do territrio
inserido em unidades de conservao. O padro de concentrao
econmica repercute diretamente nas caractersticas do mercado de
trabalho, com o predomnio de empregos formais nos municpios de
Santos, Guaruj e Cubato municpios situados no polo da regio.
Santos destaca-se como principal centro de comrcio e servios
de todo o litoral. Cubato apresenta um perfil diferenciado, com
grandes empresas que compem o polo petroqumico, oferecendo
mais empregos na indstria e pouco destaque no setor de comrcio
e servios. Quando se observa a relao entre a concentrao de
empregos formais e populao economicamente ativa, nos diferentes
municpios da Baixada (ver Figura 1), verifica-se a situao privilegiada de Santos e Cubato.
Ao mesmo tempo, a relao entre esses dois indicadores nos
demais municpios nos revela a frgil base econmica dos mesmos.
Por um lado, fica evidente a consolidao de municpios dormitrio,
como , sem dvida, o caso de So Vicente. Nesse municpio existe
107

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

uma intensa dinmica de movimentos pendulares dirios dos trabalhadores, repercutindo nas problemticas condies de mobilidade da
regio, marcada por importantes gargalos de infraestrutura. De outro
lado, encontra-se a fragilidade e o isolamento econmico dos municpios da poro sul, que so caracterizados por grande informalidade
e pouca articulao com o ncleo central da Baixada.
Figura 1: Dinmicas Econmicas da Baixada Santista

Fonte: Rais/IBGE, 2010; FUNDAO SEADE, 2009

Essa concentrao econmica tambm se evidencia, quando se


observam os Valores Adicionados(VAs) 3 absolutos e per capita dos
diferentes municpios da Baixada (ver Tabela 1).

Medida de riqueza que capta o valor de toda a produo de bens e servios.

108

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Tabela 1: Dinmicas Econmicas da RM Baixada Santista


Municpios

Valor adicionado
1999
(em milhes R$)

Valor adicionado
2009
(em milhes R$)

Taxa de
crescimento
1999 -2009

VA per capita
(em R$)

Mongagu

146

419

186,30%

9.056

Perube

210

572

172,40%

9.564

Itanham

311

768

146,60%

8.820

Praia Grande

941

2.579

173,90%

9.840

So Vicente

1.107

2.699

143,70%

8.118

Santos

4.322

10.881

151,70%

25.945

Cubato

2.078

4.845

133,20%

40.808

Guaruj

1.492

3.089

107,10%

10.625

Bertioga

176

612

247,50%

12.855

Fonte: Seade, 1999, 2009.

Embora todos os municpios da RMBS tenham evidenciado um


importante crescimento econmico na ltima dcada, a anlise desses
nmeros mostra economias de porte muito diferenciados, ficando
evidente a fragilidade da base econmica dos municpios da regio
sul da baixada Mongagu, Itanham e Perube.
Apesar dos elevados VAs dos municpios do polo da RMBS, deve-se
ressaltar que, em muitos casos, a populao local pouco se beneficia desta
produo de riqueza, j que boa parte das grandes empresas que atuam
na regio no tm sede na mesma, e muito da riqueza produzida no
retida pela populao local. Essas cadeias produtivas com expressiva
acumulao de riqueza, como observadas em Santos e Cubato, tambm
no so capazes de gerar empregos em nmero suficiente para absorver
toda a populao da regio. Essa excluso pode ser vista na permanncia
de indicadores negativos, como altas taxas de informalidade, predomnio
de baixos salrios, alm dos altos percentuais de dficit habitacional.
Os municpios da regio apresentaram um processo de adensamento e ampliao da rea urbana, que foi acompanhado pelo
surgimento das primeiras ocupaes irregulares em reas de
proteo e encostas de morros. Esse processo de expanso esteve
tambm associado ao interesse imobilirio gerado pelo veranismo,
relacionado s caractersticas de balnerio presentes em municpios de todo o litoral paulista.
A concentrao de domiclios de uso ocasional significativa, na
maior parte dos municpios analisados, chegando, em alguns casos,
metade do total. A predominncia desses domiclios revela a importncia
109

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

da produo imobiliria associada ao veraneio na regio da Baixada


Santista, especialmente nos municpios ao sul da Baixada e em Bertioga.
Grfico 1: Condio de ocupao dos domiclios particulares recenseados

Fonte: IBGE censo 2010. Elaborao: Instituto Plis

A localizao dos domiclios ocasionais, mostrados no mapa a


seguir, revela uma forte segregao socioterritorial, em que a orla
ocupada, preferencialmente, por domiclios de uso ocasional, e as
pores mais interiorizadas dos municpios, separadas pela rodovia,
so ocupadas predominantemente por residncias permanentes.
Figura 2: Distribuio percentual dos domiclios de uso ocasional segundo Setores
Censitrios na Baixada Santista

Fonte: IBGE censo 2010. Elaborao: Instituto Plis

110

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Essa segregao explicitada pela concentrao de renda no


territrio. Quanto maior a proximidade com a orla martima, maior
a renda e o preo dos imveis. J as reas mais prximas das encostas
da Serra do Mar concentram a populao de renda mais baixa, bem
como a maior parte dos assentamentos precrios. Essa precariedade
caracteriza-se por irregularidade fundiria, existncia de situaes de
risco geolgico e por proviso inadequada e insuficiente de servios,
equipamentos e infraestruturas urbanas de saneamento bsico, sade,
educao, entre outros.
Todos os municpios da RMBS apresentam dficits habitacionais
qualitativos (necessidade de melhorias das moradias existentes, do
ponto de vista urbanstico e construtivo, sem precisar substitu-las) e
quantitativos (necessidade de novas moradias). Atualmente a RMBS,
com uma populao de mais de 1,5 milhes de habitantes, apresenta
um dficit habitacional de 70 mil domiclios e um dficit qualitativo de
95 mil domiclios. Do total dos nove municpios da Baixada Santista,
sete (Guaruj, Cubato, So Vicente, Bertioga, Mongagu, Santos
e Praia Grande) so classificados como de ateno prioritria para
atuao do Plano Estadual de Habitao (PEH), devido existncia de
favelas em 89% dos municpios, e rea de risco em 78% deles.
Na maioria desses municpios, esses dficits representam altos
percentuais, em relao ao total de domiclios existentes. Na tabela
a seguir, percebe-se que os maiores dficits percentuais de novas
moradias esto concentrados em Guaruj, Cubato, So Vicente
e Bertioga - com aproximadamente 16% do total de domiclios. Os
trs primeiros so municpios que pertencem regio central da
Baixada, com maiores oportunidades de emprego e, por isso mesmo,
com maior disputa de terra para uso habitacional, e consequentemente mais dificuldade de acesso moradia pela populao de renda
mais baixa, fator que pode explicar os maiores dficits habitacionais.
Bertioga, por sua vez, apresenta o maior percentual de domiclios de
uso ocasional de toda RMBS, o que tem um efeito direto no preo
da terra e, consequentemente, maior dificuldade de acesso moradia
pela populao de renda mais baixa.

111

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

Tabela 2: Dficit Habitacional na RM Baixada Santista4


Municpios

Dficit 2010

Crescimento Dficit
(2000/2010)

Dficit Relativo4
2010

Perube

2.029

85%

10,5%

Itanham

3.058

104%

10,8%

Mongagu

1.572

39%

10,8%

Praia Grande

10.435

116%

12,5%

So Vicente

16.554

131%

16,3%

Santos

19.912

64%

13,8%

Cubato

5.901

71%

16,2%

Guaruj

13.970

65%

16,4%

Bertioga

2.336

257%

16,1%

Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 2013

Vale observar que todos os municpios da RMBS apresentaram


expressivo crescimento do dficit habitacional, com destaque para So
Vicente e Praia Grande, que, partindo de um nmero absoluto alto,
apresentaram crescimento de mais de 100% do dficit, na dcada de
2000. O quadro de precariedades habitacionais identificado ajuda a
ilustrar uma intensa disputa sobre a terra na regio.
sobre esse universo significativo que procuraremos avaliar a
implementao do PMCMV, discutindo sua relao com o dficit habitacional, com as condies de urbanizao do territrio e com os interesses do mercado imobilirio.

A produo do PMCMV na RMBS: habitao


de interesse social ou negcio imobilirio?
A anlise da implementao dos empreendimentos do PMCMV
mostra que a contratao de unidades no se deu na mesma medida
que as necessidades habitacionais demandavam. Na regio, considerando as duas etapas do programa, foram construdos 52 empreendimentos, totalizando 5.581 unidades habitacionais.
O baixo desempenho do PMCMV na Baixada tambm se verificou, quando comparado com as outras Regies Metropolitanas
do estado de So Paulo. Enquanto a RM de Campinas produziu
unidades que representam 4,75% do total de domiclios existentes, e
4

Relao entre o Dficit habitacional e o nmero total de domiclios permanentes.

112

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

a RM de So Paulo 1,52%, a Baixada produziu apenas 0,64% do seu


total de domiclios. Este baixo desempenho se confirma em relao
ao dficit habitacional calculado pela Fundao Joo Pinheiro com
dados do Censo 2010. A Baixada atingiu 6,4% do dficit estimado
para a populao de at trs salrios mnimos, com a produo de
unidades no mbito da Faixa 1, um desempenho um pouco melhor
que a RM de So Paulo (5,9%), mas muito distante do total do estado
de So Paulo (12,7%), e principalmente da RM de Campinas (34,7%).
Duas condies, especficas da Baixada, contribuem para esse baixo
desempenho: a dinmica de ocupao do territrio, com altos percentuais de moradias de veraneio, que disputam os melhores terrenos e
aumentam o valor da terra; e a grande quantidade de reas de preservao, que restringe e impede a expanso urbana para reas mais
distantes ou ambientalmente sensveis.
Na fase 1 do programa (de 2009 a 2011), a produo foi mais
expressiva, tanto em nmero de empreendimentos, como em nmero
de unidades, representando 80% do total construdo; enquanto que,
na fase 2 (de 2011 a 2014), a produo foi muito menor, representando
20% do total construdo, conforme tabela e grficos a seguir.
Tabela 3: Empreendimento e unidades habitacionais do PMCMV por fase
Fase

N. de Empreendimentos

Unidades

PMCMV 1

42

4434

PMCMV 2

10

1147

Total

52

5581

Fonte: CAIXA, 2013. Elaborao: Instituto Plis

Quanto s faixas de renda atendidas, no PMCMV 1, a produo


para a Faixa 1 se destaca, correspondendo a cerca de 80% das
unidades, seguida da Faixa 3. No PMCMV 2, h uma reduo expressiva da produo de empreendimentos e unidades habitacionais para
todas as faixas renda. No segundo momento do PMCMV na Baixada,
a produo de unidades produzidas para as trs faixas de renda se
equiparam, mas h maior quantidade de empreendimentos voltados
para a Faixa 3, conforme grficos 2 e 3. No total, na Baixada Santista,
a produo para a Faixa 1 representou mais de 62% da produo total
de unidades.

113

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

Grficos 2 e 3: Unidades e empreendimentos por fase e faixa de renda

Fonte: CAIXA, 2013. Elaborao: Instituto Plis.

Quando se analisa a distribuio dos empreendimentos do


PMCMV na regio, constata-se que a configurao metropolitana
historicamente constituda na Regio da Baixada Santista parece
ser fundamental para compreender as estratgias de localizao dos
empreendimentos utilizadas pelas empresas, explicitando a prevalncia dos ganhos imobilirios sobre uma racionalidade social, que
deveria predominar em programas habitacionais.
Nos municpios mais centrais, no polo mais dinmico da regio,
tende a se concentrar a produo dos empreendimentos das faixas
2 e 3 do programa, que necessitam de um mercado para adquirir os
financiamentos, mesmo que estes, em grande medida, tenham substanciais subsdios, como se explicitou. A produo para a Faixa 3 se
concentrou principalmente em Santos, So Vicente, Praia Grande e
Bertioga. Para a Faixa 2, houve produo de unidades habitacionais
na Praia Grande, Bertioga, Santos e Mongagu.

114

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Figura 3: Mapa de empreendimentos PMCMV por faixas de renda e porte do


empreendimento

Fonte: CAIXA, 2013, Litoral Sustentvel, 2013. Elaborao: Instituto Plis

Tabela 4: Produo do PMCMV na RMBS, segundo fases e faixas de renda


PMCMV 1

MUNICPIO

PMCMV 2

Total
PMCMV

PMCMV 1 + 2

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Perube

528

528

528

Itanham

1.316

16

1.316

16

1.332

Mongagu

96

96

96

Praia Grande

240

263

92

353

246

240

616

338

1.194

So Vicente

500

188

380

880

188

1.068

Santos

68

162

655

68

162

655

885

Cubato

Guaruj

Bertioga

216

110

152

216

262

478

RMBS

2.652

737

1.045

380

369

398

3.032

1.106

1.443

5.581

Fonte: CAIXA, 2013. Elaborao: Instituto Plis.

Nos municpios do sul da Baixada Santista, com menor dinmica


e integrao econmica, se concentraram de maneira expressiva as
unidades produzidas para a Faixa 1. Nota-se a ausncia de produo
para a Faixa 1 em Bertioga e Mongagu. E tambm chama a ateno
115

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

o fato de que os municpios de Cubato5 e Guaruj no apresentaram


empreendimento em nenhuma das faixas, no mbito do PMCMV,
mesmo tendo os maiores dficits relativos da regio.
Quando se cruza o dficit habitacional existente com o nmero
de unidades produzido em cada municpio na RMBS, percebe-se uma
baixa aderncia, como revela o mapa a seguir. Nos municpios onde o
dficit maior, o nmero de unidades do PMCMV Faixa 1 foi menor
ou inexistente, como nos casos de Cubato e Guaruj. Nos municpios
onde o dficit menor, em termos relativos e absolutos, o programa
apresentou um grande sucesso de implantao de unidades, como
mostram os casos de Perube e Itanham.
Figura 4: Mapa de Empreendimentos PMCMV e dficit habitacional

Fonte: CAIXA, 2013, Litoral Sustentvel, 2013. Elaborao: Instituto Plis.

O padro de distribuio das unidades do programa para a


Faixa 1 tende a evidentes disparidades em relao s demandas habitacionais. Essa anlise mostra, com bastante clareza, o predomnio
do negcio imobilirio sobre as reais demandas de habitao de inteNo caso de Cubato, identificou-se uma grande produo de habitaes de interesse social, no mbito do Programa Serra do Mar, da CDHU.

116

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

resse social. Como os preos finais dos imveis esto predeterminados


pelos tetos estabelecidos para as diferentes faixas, a maximizao dos
ganhos do setor privado continua a ser garantida pela reduo do
custo de construo e do preo da terra. Com a produo simultnea
de empreendimentos para as diferentes faixas, a Faixa 1 direcionada
para os terrenos mais baratos da regio.
Mesmo que os municpios do sul da Baixada possuam dficits
habitacionais menores, estes tendem a reunir as melhores condies
de produo, por concentrarem terrenos mais baratos e de grandes
dimenses, onde podem ser construdos conjuntos habitacionais de
grande porte. Na Faixa 1, no existe a necessidade de um mercado
propriamente dito, que seria dificultado pela grande informalidade
dos trabalhadores da regio e predomnio de baixos salrios.
Embora seja um aspecto bastante louvvel, a produo habitacional para a Faixa 1 ser predominante, ela se tornou, sob condies
de produo especficas, um rentvel negcio imobilirio.
A exacerbao do programa como negcio imobilirio, seus
efeitos e contradies so melhor compreendidos por uma anlise
mais detalhada das estratgias dos agentes privados e de suas relaes
com os poderes pblicos, nos principais empreendimentos da Faixa 1.

A habitao como negcio? Racionalidade dos agentes


envolvidos na concepo dos grandes empreendimentos
Embora, no contexto nacional, as grandes incorporadoras de
capital aberto tenham tido, de forma geral, um importante papel
no desenvolvimento do programa, por controlarem grande nmero
de empreendimentos, quando se trata da Regio Metropolitana de
Santos, verifica-se que foram as construtoras locais e regionais que
desempenharam um papel mais relevante, iluminando processos mais
complexos, no entrelaamento dos agentes, que o simples domnio
das grandes empresas de capital financeirizado.
No caso da Baixada Santista, uma nica construtora regional foi
responsvel pela construo de 1.844 unidades, distribudas em dois
grandes conjuntos, em Itanham e Perube, representando a maior
parte da produo destinada Faixa 1 na RMBS, correspondente a
cerca de 60% das unidade produzidas para esta faixa.
Apesar de ter sua origem na cidade de Perube, em 1983, essa
construtora est hoje sediada em So Paulo, sendo parte de um
117

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

grupo que engloba construtora e incorporadora, com atuao em


diversas regies do estado. Alm de sua abrangncia territorial, a
construtora destaca-se ainda por sua atuao diversificada, sendo
responsvel pela prestao de servios ao setor pblico na produo
de infraestruturas, e pela produo de loteamentos fechados e
empreendimentos imobilirios, para diferentes segmentos de
renda. A atuao na rea de infraestruturas pblicas particularmente destacada nos municpios de Itanham e Perube, onde foi
responsvel por obras de reservatrios, qualificao de espaos
pblicos, alm de intervenes no sistema virio. Hoje ela tem um
faturamento de 150 milhes/ano.
A empresa, que tinha larga experincia de parcerias com a Caixa
Econmica Federal (CEF) 6, tornou-se especialista no desenvolvimento
de empreendimentos para a Faixa 1, que hoje representa seu principal
nicho de atuao dentro do programa.
Para um diretor da empresa7, os aspectos positivos de se produzir
para a faixa 1 so a rapidez e a garantia do recurso, diferenciando-se da faixa 2, na qual h a necessidade da venda, e o financiamento
, por vezes, parcial. Entretanto a margem da Faixa 1 muito menor.
Ento, se voc no tiver uma tecnologia apropriada ou no for bem na obra,
a pode realmente complicar. Para o diretor, est muito claro que a
Faixa 1 do programa s consegue ser viabilizada na periferia, com
larga escala dos empreendimentos e tecnologia especfica. Reproduz,
dessa maneira, o que j se consagrou como o senso comum ou frmula
mgica para a execuo do programa.
Para a CEF8, a empresa se organizou para operar no programa,
tendo se aprimorado no desenvolvimento de tecnologia especfica e
aumento da velocidade de produo. Como destacado por seu diretor,
a velocidade parece ser tambm uma importante estratgia, para
garantia de ganhos financeiros pelo programa, sendo este o fator que
impulsiona o constante aprimoramento de tecnologias.
Conforme entrevista com o diretor da empresa, a referida construtora j desenvolveu empreendimentos no mbito de diversos programas gerenciados pela Caixa
Econmica Federal, como o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), o programa de Subsidio Habitao de Interesse Social (PSH) e Programa Habitar BID,
voltado urbanizao de favelas.
7
Conforme entrevista com o diretor da empresa, realizada por pesquisadores do
Instituto Plis, em novembro de 2014.
8
Segundo depoimento da arquiteta supervisora da filial da CEF na RMBS, em
entrevista aos pesquisadores do instituto Plis, em setembro de 2013.
6

118

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Uma outra coisa que atrapalha bastante, por isso que a gente procura tecnologias novas, o prazo, porque os prazos... hoje, supe-se que voc faz uma obra em 12 meses, s que, dependendo do
nmero de unidades, voc no consegue fazer em 12 meses, e ele
no tem reajuste, so preos fixos. Ento, voc tocar uma obra
hoje em 24 meses, com o mesmo preo, realmente isso complica.
No d pra considerar que no tenha inflao, ento, tem essa
dificuldade. E tem obra que impossvel, voc vai fazer duas mil
unidades e, por mais tecnologia, por maior volume de pessoas que
voc coloque, no consegue fazer em menos de 24 meses.

A lgica do programa tambm tende a determinar, na viso do


diretor da empresa, um produto nico, o condomnio, e a impulsionar
um relativo processo de adensamento das periferias, o que parece ser
o processo corrente em Itanham, como explicita:
[...] pra viabilizar, tem uma dificuldade de terreno. Primeiro, porque
voc no tem terrenos grandes pra fazer horizontal, quando tem,
muito caro. Se voc pegar um terreno menor e fizer um vertical, eu
acho que pro Faixa 1, no sei se viabiliza, voc tem a dificuldade depois de ocupao disso [em funo dos custos], de condomnio. Ento, o sonho de toda prefeitura fazer Faixa 1 em casinha isolada,
que da, tambm, hoje impossvel voc fazer, no consegue mais
fazer. Ento, voc tem que fazer condomnios, e condomnios tm
que ser horizontais [sic], no mximo, sei l, trreo mais dois, trreo
assobradado, alguma coisa assim, que o caso l de Itanham, a
gente fez os primeiros com sobrepostas, e agora ns estamos fazendo trreo mais dois, porque no tem elevador.

O bom desempenho da empresa no sul da Baixada, entretanto,


pode ser melhor compreendido por condies especficas no processo
de concepo, aprovao e construo dos empreendimentos, relacionadas, em grande medida, a sua tradicional atuao na regio e
boas relaes com os entes pblicos Caixa Econmica Federal e
prefeituras. Alm disso, no se pode desprezar a prpria atuao dos
agentes pblicos e seus interesses.
A viabilizao do grande empreendimento de Itanham tem
origem na propriedade de um grande loteamento na regio, por
parte da construtora. A ideia original da empresa para o terreno era
119

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

viabilizar um condomnio de veraneio, cujo financiamento foi negado


pela Caixa, por considerar o terreno inadequado para um empreendimento desse tipo, como relatado pela gestora da Caixa:
[...] a proposta era pra fazer um condomnio fechado, e era casa
de veraneio. [...] Perguntei: voc j foi nesse lugar? Voc j fez uma
pesquisa mercadolgica para ver o aceite disso? Porque isso muito distante da praia. Quem vai [...] querer comprar uma coisa ali,
se ele tem oferta de coisas muito mais interessantes do lado da
praia? No distante fisicamente. Para paulista, dois quilmetros
no nada, mas distante urbanisticamente. Voc tem uma estrada no meio, voc est depois do aeroporto. Qual paulista que
vai ser louco de querer comprar uma coisa ali, se ele tem oferta de
coisas muito mais interessantes do lado da praia?9

Com a recusa da Caixa, de financiar o condomnio de veraneio,


a gleba, que j tinha sido parcelada, ficou desocupada. Essa situao,
alis, corrente no municpio, que possui vrios loteamentos no
ocupados, em reas mais distantes da praia. Nesse, sentido o Programa
MCMV aparece para a regio como uma excelente oportunidade de
viabilizao de produo imobiliria, em reas no apropriadas pela
dinmica do veranismo, permitindo a ampliao do mercado, pela
diversificao da atuao dos agentes tradicionais na regio.
A grande dimenso do loteamento j existente permitiu viabilizar, em Itanham, dois grandes residenciais: Residencial das Flores e
Residencial das rvores. Em funo da existncia de quadras j parceladas, o empreendimento, de 1316 unidades, foi subdividido em 15
condomnios, compostos por 60 a 100 unidades habitacionais cada
um, e que, sendo justapostos, formam um grande conjunto habitacional. Como parte do mesmo loteamento, recentemente, foram
contratadas cerca de 1300 unidades. Com a concluso deste grande
nmero de unidades, a produo de habitaes superar o dficit existente no municpio10.
Cumpre ressaltar que o grande nmero de contrataes, em um
9
Entrevista realizada com gestor da Regional da Baixada Santista CEF, em 29 de
agosto de 2014.
10
Segundo a Fundao Joo Pinheiro, a partir do censo de 2010, o municpio de
Itanham tinha um dficit de 3.057 unidades, sendo de 1.900 unidades o dficit
correspondente populao atendida pela faixa 1 do Programa.

120

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

municpio de menor porte e pouca integrao metropolitana, s foi


garantido a partir da autorizao do Ministrio das Cidades, por meio
da intermediao da CEF e da prefeitura local.
No desenho do Programa, a Caixa, como agente operador, tem
metas estabelecidas para cada uma de suas gerncias regionais. No
caso da Baixada Santista, as metas alcanadas ficaram bem distantes
do que foi estabelecido para a regio, segundo a gestora da Caixa.
Nesse sentido, parece no ser desprezvel o papel do banco e seu
interesse em viabilizar o maior nmero de unidades na regio. Isso
permitiu abrir negociaes, para transferir a meta, no alcanada
em Santos, para municpios como Itanham, Perube, ou mesmo
Registro, cidade do interior do estado, com pouca dinmica imobiliria e que no faz parte da RMBS, mas que est inserida na mesma
regio administrativa da Caixa. Tal fato, certamente, no solucionou
as necessidades habitacionais de Santos, mas aumentou o sucesso no
cumprimento da meta, na instituio financeira. A instituio e seus
gerentes tm usado diferentes artifcios, para alcanar esses objetivos,
mesmo que, por vezes, as estratgias mobilizadas no dialoguem com
as necessidades habitacionais existentes.
No caso de Itanham, na segunda contratao do programa, o
nmero de unidades que seriam produzidas iria extrapolar o dficit
declarado, mas o fato dee fazer parte de uma regio metropolitana
legitimou o pedido da prefeitura, em conjunto com a Caixa, junto ao
Ministrio das Cidades, entendendo ser uma resposta a uma demanda
regional11.
O interesse e os esforos foram tambm evidentes, por parte da
prefeitura, que, para realizar a aprovao, fez uma apresentao junto
ao Ministrio das Cidades, comprometendo-se realizao de uma
srie de equipamentos - agora custeados pelo Programa MCMV fase 2,
conforme relato do secretrio de Habitao:
[...] a gente tinha essas duas mil [unidades], s que ns s conseguimos no mesmo local por conta desses equipamentos [previstos], seno a gente no teria conseguido, teria que ter feito em outro local. E a estratgia assim: a prefeitura afinou com a Caixa, e
a prefeitura querer fazer, e o Ministrio disponibilizou, ns temos
demanda, a Caixa tem interesse em contratar, e a empresa mara11
Conforme depoimento da gestora da Caixa, em entrevista a pesquisadoras do
Instituto Plis, em setembro de 2013.

121

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

vilhosa tambm e quer fazer. Ento, basta o Ministrio dar o OK.


O Ministrio deu o OK porque ns fizemos essa apresentao, no
tem muito segredo.

A importncia da articulao entre os agentes pblicos e privados


muito mais evidente na Faixa 1, sendo, em grande medida, bastante
forte, a convergncia dos interesses por eles representados. Nas
palavras do diretor da empresa investigada, na Faixa 1, o interesse
das prefeituras muito maior, porque politicamente existem muitos
ganhos. Esse interesse tende, inclusive, a acelerar os procedimentos
de aprovao dos projetos, como reconhece o diretor. Sendo a velocidade um fator muito importante na garantia de maiores ganhos nos
empreendimentos, ter boas relaes com as prefeituras reconhecido
como aspecto essencial.
Ao mesmo tempo, pode-se dizer que o programa tende a favorecer
a adoo de uma postura de empresariamento urbano (HARVEY,
1996) pelas prefeituras municipais, impondo uma competitividade na
atrao de investidores para a produo de habitaes de interesse
social, por meio da agilizao e reduo dos custos envolvidos nos
processos de aprovao de empreendimentos habitacionais.
Nessa disputa, se generalizam a iseno de taxas impostos, como
IPTU, ISS, e a possibilidade de flexibilizao dos instrumentos urbansticos, para viabilizar empreendimentos em diferentes regies. Dentro
dessa racionalidade, a delimitao de ZEIs tem muitas vezes distorcida
sua concepo original, sendo instrumentalizada para viabilizar novos
empreendimentos em reas em que antes no se permitia a produo
de habitao de interesse social (ROLNIK; KLINTOWITZ, 2014).
As relaes identificadas na produo de habitao de interesse social por meio do PMCMV, nos municpios do sul da Baixada,
parecem ratificar a importncia da articulao entre o Estado e o
setor da propriedade, como procurou mostrar Gottdiener (1997):
Em todos os casos, as atividades do setor da propriedade avanam com a ajuda do Estado. Mudanas de zoneamento, varincias,
construo de rodovias e outros melhoramentos de infraestruturas e subsdios pblicos de todas as espcies so apenas alguns
dos meios pelos quais se manifesta a articulao Estado-setor da
propriedade. (GOTTDIENER, 1997, p. 260)

122

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Essa articulao de agentes pblicos e privados tem se mostrado,


na atualidade, como um dos principais responsveis pela expanso e
complexificao das periferias metropolitanas. Tal movimento, resultante da vanguarda das parcerias pblico-privadas, se, por um lado,
vem sendo um importante mecanismo de crescimento econmico,
apoiado na visvel expanso do mercado imobilirio, contribui para
a ampliao de demandas de investimentos nesses territrios, impactando na qualidade de vida dos novos moradores, gerando novos nus
ao Estado, que continua a assegurar a reproduo contnua do capital
na produo do espao. Finalizado o empreendimento, encerra-se o
ciclo de reproduo do capital e d-se incio internalizao de novos
custos pelo Estado, como revela a prpria fala do diretor da empresa:
Uma vez ocupado, da pra frente, quem vai acompanhar a Caixa e a
Prefeitura.

O impacto na vida dos moradores: propriedade privada e


precarizao da insero urbana
A racionalidade imposta pelo Programa MCMV, que faz da
produo da habitao de interesse social um meio de grandes
ganhos, tende a impactar diretamente a vida dos novos moradores. Ao
produzir grandes conjuntos habitacionais monofuncionais em reas
perifricas, o Programa MCMV reafirma a excluso dos mais pobres
das pores mais centrais, bem infraestruturadas e que concentram
um maior nmero de empregos. Somada a esta racionalidade, a
escala e velocidade da implantao do programa, nos ltimos anos,
provoca ainda desdobramentos no prprio desenvolvimento urbano
das regies metropolitanas, que no podem ser desprezados.
Como se mostrou, nos empreendimentos da Faixa 1, verifica-se a
promoo de um modelo de urbanizao baseado em grandes conjuntos
habitacionais monofuncionais, implantados nas periferias das cidades,
reproduzindo o padro de condomnios fechados, apartado do tecido
urbano. A reproduo desse padro tende a estender s periferias uma
urbanizao segregada e privada, multiplicando sociabilidades restritas
aos grandes condomnios (LENCIONI, 2003).
No caso da implantao de conjuntos habitacionais nos municpios mais perifricos, como em Perube e Itanham, que, como j
se disse, so mais guiados pela grande viabilidade econmica, estes
tendem ainda a reforar o espraiamento urbano. Desta forma, d-se a
123

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

continuidade da expanso metropolitana por meio de intensificao


da produo imobiliria, j caracterstica desses municpios com altos
ndices de domiclios de uso ocasional. O MCMV assume um importante papel de dinamizao econmica desses espaos, ocupando lotes
e glebas desprezados pela expanso do veranismo, dotados de padres
de urbanizao bastante inferiores, como exposto anteriormente.
De maneira geral quando se procura captar a satisfao dos moradores com o programa12, emerge uma situao contraditria, em que
os altos nveis de satisfao com a propriedade do imvel contrastam
com a grande insatisfao em relao s condies urbanas. A
produo massificada de moradias, que inicialmente aparece como
convergncia de um conjunto de diferentes interesses, implicar no
aprofundamento de situaes de segregao e estigmatizao urbana,
sentidas pelos moradores desses conjuntos.
Essa contradio aparece claramente em Itanham, no Residencial das rvores, em que a grande concentrao de produo de
unidades residenciais no dialoga com as necessidades habitacionais
da metrpole, mas tem extrema conexo com os interesses de reproduo do mercado imobilirio. O Residencial das rvores constitudo por um conjunto de pequenos condomnios justapostos, consolidando um grande empreendimento, com 584 unidades. Articulado
a este, est o Residencial das Flores, com mais 732 unidades. Juntos,
estes dois residenciais so chamados de Conjunto Guapur.

Para as anlises do estudo de caso, aplicou-se questionrio junto aos moradores


e sndicos dos empreendimentos. Foram aplicados 100 questionrios em Itanham.
As questes foram construdas em quatro dimenses, compondo indicadores de
anlise: condies socioeconmicas e insero no mundo do trabalho; trabalho
social, participao e sociabilidade; e satisfao e necessidades do morador.

12

124

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Figura 5: Condomnio Residencial das rvores, Itanham

Fonte: Fotos Maria Beatriz Rufino e Danielle Cavalcanti Klintowitz

Figura 6: Foto area localizao do empreendimento

Fonte: Google, 2014.

O empreendimento, apesar de relativamente prximo ao centro,


est localizado em uma rea pouco ocupada, caracterizada como uma
recente frente de expanso urbana (Figura 6), mas com problemas
de mobilidade urbana e acessibilidade aos equipamentos, servios e
comrcios. A configurao urbana de Itanham caracteriza-se por
125

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

uma ntida diferenciao dos espaos de praia e desvalorizao dos


espaos localizados aps a rodovia, que apresentam condies de
urbanizao muito mais precrias. Essa visvel desigualdade entre os
espaos aparece no mapa de distribuio de renda do municpio.
Figura 7: Mapa de renda domiciliar (mdia setor censitrio)

Fonte: IBGE, Censo 2010. Elaborao Instituto Plis.

De maneira geral, os moradores avaliam uma melhora ou manuteno da qualidade dos servios de infraestrutura bsica (requeridos
pelo programa), enquanto o acesso a servios urbanos tem avaliao
negativa, registrando piora considervel nas condies de acesso
cidade, quando comparado a sua moradia anterior. Chama a ateno
que 77% dos entrevistados considerem que as condies de acesso ao
comrcio pioraram, em relao ao domiclio anterior (ver Tabela 5).
Essa percepo resulta de uma ocupao exclusivamente habitacional,
sem considerar espaos para comrcio e servios de vizinhana.
Embora os moradores no tenham sido deslocados para reas muito
distantes, foram deslocados para espaos sem urbanizao.

126

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

Tabela 5: Comparao dos servios em relao moradia anterior - Itanham

Servios complementares

Servios bsicos de
infraestrutura

Servio

Tipo de servio

melhorou

piorou

Igual

sem resposta

1. Fornecimento de gua

30,0%

6,0%

64,0%

0,0%

2. Rede de esgoto

48,0%

8,0%

44,0%

0,0%

3. Fornecimento de energia eltrica

33,0%

6,0%

61,0%

0,0%

4. Coleta de lixo

40,0%

10,0%

49,0%

1,0%

5. Transporte pblico

25,0%

49,0%

25,0%

1,0%

6. Pavimentao

68,0%

8,0%

23,0%

1,0%

7. Iluminao pblica

45,0%

25,0%

35,0%

0,0%

8. Correios

5,0%

85,0%

9,0%

1,0%

9. Telefone pblico

8,0%

71,0%

20,0%

1,0%

10. Acesso de veculos

38,0%

19,0%

41,0%

2,0%

11. Acesso de pedestres (calada)

58,0%

20,0%

20,0%

2,0%

12. Acesso a servios e equipamentos


sociais

20,0%

43,0%

34,0%

3,0%

13. Acesso aos locais de comrcio

14,0%

77,0%

9,0%

0,0%

14. Acesso ao trabalho

16,0%

49,0%

28,0%

7,0%

15. Acesso escola

33,0%

41,0%

20,0%

6,0%

16. Presena de Policiamento

16,0%

61,0%

22,0%

1,0%

Fonte: Questionrio aplicado aos moradores. Elaborao: Instituto Plis.

A avaliao em relao ao transporte pblico bastante ruim,


cerca de 49% dos moradores consideraram que o servio piorou, em
relao moradia anterior. O Programa MCMV exige que haja ao
menos uma linha de nibus que sirva o empreendimento. Esta exigncia
no garantiu uma boa qualidade, pois a insero do empreendimento,
apesar de relativamente prximo ao centro, bastante segregada em
relao malha urbana.
Mas a questo da violncia que aparece como um dos problemas
mais graves do conjunto, na viso de seus moradores. A percepo
de violncia est particularmente associada presena do trfico de
drogas e ausncia de policiamento. O conjunto teve destaque, em
reportagem do Jornal Estado, que apresentou casos de empreendimentos que foram objeto de denncia aos Ministrios da Justia e
Cidades. Nos relatos dos moradores:

127

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

[...] os ladres roubam bicicletas de crianas dentro dos prdios e


at peas de roupas que ficam nos varais.
[...] De noite isto parece o inferno. O parquinho das crianas vira
maconhdromo. No dia seguinte, para eles conseguirem brincar, precisamos varrer os pinos de cocana13.

A dimenso do condomnio, sua monofuncionalidade, homogeneidade socioeconmica e apropriao pelo trfico de drogas favorecem a consolidao de estigmas, que se vinculam no apenas ao
aspecto fsico do condomnio, mas tambm a seus moradores. A
regio do Residencial passou a ser conhecida como Cidade de Deus.
Segundo uma moradora, [...] porque aqui parece a Cidade de Deus do
Rio [de Janeiro], e o bairro perigoso que nem o do filme. Ento as pessoas
conhecem isso aqui como CDD14

Consideraes Finais
A articulao da anlise da configurao metropolitana e necessidades habitacionais presentes no territrio da Regio Metropolitana da Baixada Santista com a anlise da implantao do Programa
MCMV, nos diferentes municpios, nos permite afirmar que a produo
habitacional promovida pelo Programa fica muito mais condicionada
viabilidade econmica dos empreendimentos, do que lgica da
demanda e dficit habitacional e das dinmicas urbanas.
A falta de articulao da produo promovida pelo programa
com as demandas habitacionais da regio pode ser explicada pela
prpria composio do dficit e pela estruturao do programa. Por
um lado, evidente que o dficit habitacional mais expressivo nos
municpios onde a disputa pelo territrio mais intensa, como j afirmamos anteriormente; por outro lado, ao se delegar a promoo de
empreendimentos habitacionais s empresas promotoras, o MCMV
acaba se concretizando nos municpios onde h menos disputas territoriais e, portanto, a terra mais barata. O que parece uma contradio em termos , na verdade, a lgica imposta pelo programa, que
tem limitados dispositivos para controlar a distribuio das unidades
Como apresentado em reportagem no jornal O Estado de S. Paulo, em 4 de janeiro
de 2015.
14
Depoimento de moradora reportagem do jornal O Estado de S. Paulo, em 4 de
janeiro de 2015.
13

128

Beatriz Rufino | Danielle Klintowitz | Natasha Mincof | Margareth Uemura


Ana Cristina Ferreira | Carolina Frignani | Filipe Barreto

nos territrios onde existem maiores demandas, no sendo suficiente


o estabelecimento de meta por unidade da federao, para garantir
um processo mais adequado de distribuio entre os entes.
A discusso mais aprofundada da implantao dos empreendimentos d ainda mais relevo a uma lgica imobiliria, frente a uma
lgica de poltica habitacional. Na anlise da produo do PMCMV na
RMBS, como se apontou, ganharam destaque os grandes empreendimentos dos municpios de Perube e Itanham, onde se evidencia
a predominncia do negocio imobilirio sobre uma poltica habitacional. Feitos por uma nica construtora, a anlise das estratgias
dos agentes envolvidos nesses empreendimentos, revelada a partir de
um conjunto de expedientes, mostra como a produo habitacional
para a populao de mais baixa renda, correspondente Faixa 1 do
programa, torna-se uma importante fonte de ganho.
As contradies e conflitos aparecem na escala metropolitana,
mas se aguam, quando se aprofundam as anlises intraurbanas.
Apesar dos objetivos sociais do programa, as habitaes para a
populao de menor renda sero concretizadas em maior quantidade nas reas mais distantes dos polos dinmicos, como em
Perube e Itanham.
Alm da crtica insustentabilidade dos grandes empreendimentos habitacionais monofuncionais, localizados em reas perifricas e nas bordas metropolitanas, nesta anlise tambm se ilumina
a baixa capacidade do Programa, no enfrentamento das necessidades
habitacionais. O programa tambm tende a reforar a intensa valorizao imobiliria constatada nas metrpoles brasileiras, ampliando
ainda mais as dificuldades de acesso habitao por meio do aluguel e
de outras formas de produo, impondo, assim, novas desigualdades.

Referncias Bibliogrficas
AGEM. Plano Metropolitano de Desenvolvimento Estratgico da Baixada
Santista (2014-2030). Santos, 2014.
BRASIL, Governo Federal. PDZPS Plano de Desenvolvimento e
Zoneamento de Santos. Santos, 2012.
BRASIL, Governo Federal. Plano Nacional de Habitao. Braslia: Ministrio
das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao, 2010.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A.; ARAUJO, F. S. Habitao de interesse
social: poltica ou mercado? Reflexes sobre a construo do espao
129

Captulo 5 - A produo do Programa PMCMV na Baixada Santista...

metropolitano. In: XIV ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR. Rio de


Janeiro: ANPUR, 2011.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional municipal no Brasil.
Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2013. 102 p.
GOTTDIENER, M. A produo social do espao urbano. 2 ed. So Paulo:
Edusp, 1997. 310 p.
GOVERNO DO ESTADO SO PAULO. Plano de Habitao do Estado de
So Paulo PEH. So Paulo, 2011.
HARVEY, D. Do gerenciamento ao empresariamento: a transformao da
administrao urbana no capitalismo tardio. In Espao e Debates, So Paulo,
n. 39, 1996, p. 48-64.
LENCIONI, S. Uma nova determinao do urbano: o desenvolvimento do
processo de metropolizao do espao. In: CARLOS, A. F. A.; LEMOS, A. I.
G. (Orgs.). Dilemas urbanos: novas abordagens sobre a cidade. So Paulo:
Contexto, 2003. 430 p.
ROLNIK, R.; IACOVINI, R.; KLINTOWITZ, D. Habitao em municpios
paulistas: construir polticas ou rodar programas? Revista Brasileira
de Estudos Urbanos e Regionais, Recife, v. 16, n. 2, 2014. Disponvel em:
<http://unuhospedagem.com.br/revista/rbeur/index.php/rbeur/article/
view/4724>. Acesso em: 02 Fev. 2015.
SABATTINI, F.; SIERRALTA, C. Medio da segregao residencial:
meandros tericos e metodolgicos e especificidade latino-americana. In:
Pinto da Cunha, Jos Marcos (Ed.). Novas metrpoles paulistas: populao,
vulnerabilidade e segregao. Campinas: Ncleo de Estudos de Populao
Nepo-Unicamp, 2006. 611 p.
SAULE JR., N. et al. (Coords.). Agendas de desenvolvimento sustentvel:
contribuies para a Baixada Santista e Litoral Norte de So Paulo. So
Paulo: Instituto Plis, 2014.
SAULE JR., N. et al. (Coords.). Litoral sustentvel desenvolvimento com
incluso social: diagnstico regional urbano e scio ambiental. So Paulo:
Instituto Plis, 2013.
SINDUSCON. 60 Sondagem Nacional da Indstria da Construo. So
Paulo, agosto, 2014.

130

Captulo 6
Insero urbana e segregao espacial:
anlise do Programa Minha Casa Minha Vida
em Fortaleza
Renato Pequeno; Sara Vieira Rosa
(LEHAB DAU UFC)

Introduo

ste captulo apresenta os resultados de pesquisa cujos objetivos


foram os seguintes: analisar os agentes integrantes dos arranjos
institucionais do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em
seus papis e interesses; verificar o padro de insero urbana dos
empreendimentos1 contratados por esse Programa; avaliar o impacto
do Programa na vida dos beneficiados. Como um programa, voltou-se para dinamizar a economia brasileira num momento de crise no
setor financeiro internacional, assim como para reduzir o dficit habitacional atendendo a diferentes faixas de renda.
As anlises tiveram como foco os empreendimentos do PMCMV
implantados na Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF) da qual
foram escolhidos os municpios de Fortaleza, Maracana e Caucaia.
Estes renem 114 dos 139 conjuntos contratados na RMF at o final de
2012, recorte temporal da pesquisa. Com abrangncia em diferentes
escalas, o PMCMV foi analisado em suas diversas modalidades, faixas
de atendimentos e fases de implementao considerando um amplo
leque de variveis. Todavia, nos estudos sobre os impactos junto aos

Apesar de se tratar de conjuntos habitacionais, os empreendimentos do Programa


Minha Casa Minha Vida analisados nesta pesquisa foram por vezes denominados
como condomnios, dada a forma adotada pelas empresas na sua execuo. Isto porque determinadas unidades habitacionais encontram-se cercadas por muros altos,
com portaria e sistema de segurana, assim como dispem de equipamentos de uso
coletivo.
1

131

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

beneficiados, buscou-se enfatizar a produo de empreendimentos


destinados s famlias com renda inferior a 1.600 reais
Tentou-se apreender as condies de implementao do Programa
mediante um conjunto de procedimentos metodolgicos tais como:
construo de matriz metodolgica; leitura crtica das normativas;
anlise dos empreendimentos na escala regional; entrevistas com
responsveis pelo Programa nas diferentes esferas de governo;
confrontao dos conjuntos em face dos planos diretores; aplicao
de questionrios aos sndicos; survey aos moradores; realizao de
estudos de caso sobre a insero urbana; composio de quadro de
dinmicas socioespaciais a serem aprofundadas. Neste cenrio, a
cartografia merece destaque especial, em virtude de ter contribudo
com a caracterizao e anlise destas dinmicas.
Dentre as questes norteadoras da pesquisa cabe ressaltar: quais
as dificuldades encontradas pelo PMCMV para conseguir se difundir
pelo estado do Cear nos primeiros anos? De que maneira a dissociao entre as polticas urbana e habitacional interfere nos resultados do Programa? Como atuam os diferentes agentes nos processos
decisrios com relao definio das reas onde os empreendimentos sero implantados? De que modo as condies de insero
urbana podem ser associadas segregao espacial? Qual o perfil das
famlias beneficiadas? Quais as principais dificuldades enfrentadas
pelos moradores aps a chegada s novas moradias? Qual o impacto
do Programa quanto melhoria de vida dos beneficiados?
Este captulo se subdivide em duas sees com suas subsees,
alm da introduo e das concluses. Primeiro, com vistas a facilitar
a compreenso dos fenmenos nele discutidos, apresenta-se a regio
adotada como recorte espacial desta pesquisa, mediante anlise das
suas atividades produtivas e a distribuio espacial das distintas formas
de moradia. Alm disso, expe-se o Programa objeto desta pesquisa,
assim como as diversas escalas de anlise associadas aos eixos temticos. Posteriormente, so apontados os principais resultados obtidos,
discriminados quanto aos trs eixos, quais sejam: (I) os arranjos institucionais quanto aos agentes envolvidos, seus papis, interesses e
parcerias no intento de revelar a presena de hegemonias e o papel
das polticas pblicas; (II) as dinmicas que caracterizam a segregao
espacial, evidenciando problemas a serem enfrentados pelos responsveis pela implementao de polticas pblicas; (III) o impacto do
PMCMV sobre os beneficirios. Por fim, diante dos problemas detec132

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

tados, algumas recomendaes so apontadas visando contribuir com


a melhoria do programa tendo em vista sua ampliao ao longo de
novas fases.

Fortaleza, metrpole: estruturao, produo da moradia


e escalas de anlise
A Regio Metropolitana de Fortaleza corresponde 5a. aglomerao urbana no Brasil em termos de contingente demogrfico, totalizando segundo censo demogrfico do IBGE de 2010 mais de 3,6
milhes de habitantes. Ao se levar em conta o estado do Cear, a
RMF abriga mais de 40% da populao do estado, resultado da sua
condio como ponto de convergncia histrico de fluxos migratrios
estaduais, a qual se fortalece por conta da concentrao de investimentos em infraestruturas e da implantao de servios.
Quando observada em seu papel na rede urbana cearense, a RMF
mostra-se macroceflica ao revelar a distribuio espacial desequilibrada da urbanizao no estado, confrontando-se a poucas cidades
mdias e a alguns centros regionais. Alm das disparidades demogrficas, verificam-se iniquidades nas condies de acesso s infraestruturas e limitaes nas condies de desenvolvimento institucional,
especialmente quando se trata da capacidade do poder local na
formulao de polticas pblicas, na captao de recursos e na gesto
de projetos.
Composta por quinze municpios, a RMF rene mais de 70% da
sua populao na capital. A representatividade desta concentrao
demogrfica ganha ainda maior importncia se for levada em conta
a ampla superfcie metropolitana diante do intraurbano conurbado
e denso que rene Fortaleza e alguns municpios fronteirios. Disto
decorre a relevncia em compreender o processo de estruturao da
metrpole a comear das alteraes ocorridas na distribuio espacial
das suas atividades produtivas, bem como das diferentes formas de
produo habitacional.
As atividades industriais, outrora concentradas em alguns bairros
de Fortaleza prximos s ferrovias e ao porto do Mucuripe, passaram
por intensas mudanas localizacionais vinculadas ao processo de
restruturao produtiva e consolidao de distritos e corredores
industriais situados nos municpios perifricos da RMF.
Destaque para o Distrito Industrial de Fortaleza localizado no
133

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

vizinho municpio de Maracana (direo oeste) e para o eixo industrial situado ao longo da BR-116 que atravessa os municpios de Horizonte e Pacajus (direo sudeste), para onde se deslocaram empresas
do setor secundrio oriundas de Fortaleza, assim como algumas indstrias que migraram das regies Sudeste e Sul para o Cear graas
aos incentivos fiscais propiciados pelo governo estadual. Os deslocamentos industriais de Fortaleza para os municpios vizinhos acabam
por disponibilizar grandes reas para empreendimentos comerciais e
residenciais, sobretudo em decorrncia da sua localizao prxima s
centralidades e das facilidades de transportes.
Por constituir um sistema de centralidades, a distribuio espacial
do setor tercirio tambm interfere profundamente na estrutura da
RMF. Este sistema se subdivide em duas caractersticas principais:
primeiro, sob a forma de eixos que se dirigem do centro para as periferias, diminuindo progressivamente sua intensidade de ocupao;
segundo, sob a forma de ns onde se concentram comrcio e servios
realando algumas subcentralidades localizadas em bairros intermedirios de Fortaleza e nos municpios conurbados capital.
Chama ateno o fato deste sistema de centralidades interferir
diretamente na valorizao imobiliria, como manifestado nas ltimas
dcadas mediante algumas dinmicas: primeiro, constitui-se um eixo
para o sudeste onde os empreendimentos imobilirios para famlias
de maior renda deram continuidade s reas de maior verticalizao,
conformando eixo de segregao diametralmente oposto ao eixo
sudoeste que concentrou aes das polticas habitacionais (PEQUENO,
2002; 2009); segundo, emergem ncleos que concentram empreendimentos imobilirios em bairros intermedirios e nas subcentralidades
favorecidas com obras de mobilidade urbana (RUFINO, 2012).
Com relao produo habitacional de interesse social, Fortaleza teve seu processo de metropolizao vinculado implantao
de grandes conjuntos produzidos graas a polticas pblicas com
recursos do Banco Nacional de Habitao (BNH) e operacionalizados pela Companhia Estadual de Habitao (COHAB-CE) nos anos
1970 e 1980. Situados predominantemente em Fortaleza, Maracana
e Caucaia, estes empreendimentos podem ser associados a algumas
dinmicas espaciais: a expanso industrial pretendida pelo Estado;
a induo do processo de conurbao entre a capital e os municpios
vizinhos; a presena de enormes glebas vazias desprovidas de infraestrutura; o deslocamento de demandas oriundas de bairros pericen134

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

trais para a periferia indicando em ampla escala a segregao dos


mais pobres nas franjas periurbanas.
Incapaz de suprir as demandas sociais, a proviso habitacional
pblica disputa o protagonismo da produo de interesse social com o
processo de favelizao no atendimento s demandas das famlias de
baixa renda. Desse modo, amplia-se o nmero de reas de ocupao,
agrava-se a precariedade habitacional e acirram-se as desigualdades
socioespaciais. Anteriormente concentrada na capital, a irregularidade fundiria avanou para os municpios vizinhos, desconcentrando
o problema.
Censos de favelas revelam que em 1973 Fortaleza tinha 81 reas
ocupadas por 35 mil famlias. Em 1991, estes nmeros passam para
314 assentamentos precrios, os quais abrigavam 108 mil famlias.
O mais recente levantamento de 2012 contabilizou 619 favelas s na
capital, onde viviam aproximadamente 177 mil famlias.2
Vale lembrar que desde a extino do BNH, a produo habitacional pelo Estado apresentou sensvel queda. Nos anos 1990, a
implantao de pequenos conjuntos associados a projetos de urbanizao de favelas tornou-se a regra. Esta fase possui dentre outras
marcas: a reduo do papel do governo estadual na produo habitacional; a chegada das ONGs como articuladoras dos movimentos
sociais; a delegao de responsabilidades ao municpio desde a Constituio Federal de 1988, o qual no apresentava condies estruturais
condizentes com o seu novo papel.
S em meados dos anos 2000, ocorre diversidade e multiorientao na produo habitacional de interesse social. Justamente nesta
dcada foi criada a Fundao de Habitao Popular de Fortaleza
(Habitafor), a qual passou a utilizar inicialmente recursos oriundos do
Programa Habitar Brasil. Posteriormente, passou a contar com financiamento de vrios programas do Ministrio das Cidades abrindo
diversas frentes de interveno.

2
Informaes obtidas junto a alguns dos censos especficos para favelas. Primeiro,
realizado pela Fundao de Servio Social de Fortaleza em 1973 visando a composio de programa de desfavelamento de Fortaleza a ser encaminhado ao BNH;
segundo elaborado pela COHAB-CE e pela Secretaria de Trabalho e Ao Social em
1991 buscando caracterizar os aglomerados subnormais da regio metropolitana;
terceiro, recm desenvolvido pela Fundao de Habitao Popular de Fortaleza (Habitafor) em 2012 com vistas formulao do Plano Local de Habitao de Interesse
Social de Fortaleza.

135

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

Apesar das tentativas de formulao de poltica habitacional de


interesse social, assim como de realizao de processos de planejamento, os projetos que vieram a ser implementados pela Habitafor
no seguiram critrios de escolha das reas de interveno, muito
menos fizeram uso dos instrumentos da poltica urbana na definio
das reas de reassentamento.
Merece ser destacada neste perodo a concentrao de esforos
e de recursos para intervenes em reas de risco, para a urbanizao de favelas vinculadas a projetos de mobilidade urbana e para a
proviso habitacional. Da mesma forma, chama ateno a adoo de
diferentes estratgias na escolha de reas para o reassentamento das
famlias removidas: para uns, vazios prximos; para outros, a periferia distante.
Na figura 1 apresenta-se a localizao dos conjuntos habitacionais diferenciados segundo os agentes promotores, os quais antecedem a produo recente realizada pelo PMCMV. Constata-se que
os mesmos se concentram ao oeste e ao sudoeste da RMF. Do mesmo
modo, associa-se o maior porte dos empreendimentos sua localizao perifrica.
Todavia, com o lanamento do PMCMV em 2009, observa-se um
quadro de mudanas reorientando a produo habitacional a serem
discutidas nas sees seguintes deste captulo. Sobre o universo desta
pesquisa, a tabela 1 mostra alguns dados do PMCMV quanto ao total de
empreendimentos e de unidades habitacionais (UHs) por municpio,
segundo as diferentes faixas de renda contratados at 31/12/2012 e
sua representatividade no total de domiclios dos municpios.

136

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Figura 1: Localizao dos conjuntos habitacionais na RMF antes da implantao do


PMCMV

Fonte: ARAGO, 2010; LEHAB; IBGE, 2010; PNLT,2010; GEOMETRPOLES.

O total de 29.859 UHs da RMF corresponde a quase dois teros


do total contratado para o Cear, includos os contratos na modalidade oferta pblica de recursos que atingiram quase todos os 142
municpios com populao inferior a 50 mil habitantes. Entretanto,
estas moradias correspondem a menos de 3% do total de domiclios
da RMF. Assim, reduz-se num primeiro momento seu impacto na
estruturao da metrpole. Mas, como se verifica, o programa refora
a concentrao da produo habitacional na capital e nos municpios
de Caucaia e Maracana, onde grande parte dos conjuntos do perodo
BNH/COHAB foi construda. Juntos estes trs municpios abrigam
mais de 83% de todas as UHs distribudas em 114 empreendimentos
dos quais 43 na Faixa 1, a indicar impactos futuros na estruturao
da RMF. A grande quantidade de empreendimentos de menor porte
nas Faixas 2 e 3, dado o pequeno porte dos condomnios, evidencia a
disperso do programa nos seus primeiros anos.
Em Fortaleza o total de 16.746 UHs representa mais de um tero
do total contratado para todo o estado do Cear. Todavia, corres137

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

ponde a apenas cerca de 2,3% dos domiclios da capital. Destes, 8.672


unidades encontram-se na Faixa 1, ou seja, apenas pouco mais da
metade da produo habitacional do PMCMV se destinou demanda
de interesse social. Ainda em Fortaleza, vale ressaltar que 5.536 UHs
contratadas tomam parte de um nico empreendimento denominado
Residencial Cidade Jardim, o qual inaugura a retomada da produo
de grandes conjuntos na RMF.
Tabela 1: Total de empreendimentos e UHs contratadas pelo PMCMV (2009 a 2012)
na RMF
Municpio

Total
emp.

Emp
Fx.1

Total
UHs

UHs
Fx.1

UHs
Fx.2

Total
% total
dom.
UHs RMF
2010

UHs
Fx.3

UHs
PMCMV
dom. 2010

Aquiraz

296

296

0,99

19.671

1,50

Cascavel

160

160

0,54

18.793

0,85

Caucaia

28

21

6.184

5.656

496

32

20,71

89.175

6,93

Chorozinho

312

312

1,04

5.459

5,72

Eusbio

74

74

0,25

12.711

0,58

Fortaleza

77

20

16.746

8.672

5.111

2.963

56,08

710.066

2,36

Horizonte

991

936

55

3,32

6.398

0,00

Itaitinga

176

176

0,59

15.676

6,32

Maracana

1.968

1.712

256

6,59

9.297

1,89

Maranguape

640

640

2,14

57.890

3,40

Pacajus

1.180

1.180

3,95

28.984

2,21

Pacatuba

1.132

396

736

3,79

17.587

6,71

Guaiba

18.713

6,05

Pindoretama

5.341

0,00

So Gonalo

12.011

0,00

139

68

29.859

20.210

6.654

2.995

100

1.027.772

0,03

Total RMF

Fonte: MCidades / CEF, 2013.

A figura 2 apresenta o conjunto de empreendimentos do PMCMV


abordados nesta pesquisa, cujo recorte espacial engloba Fortaleza e os
municpios a ela conurbados. Diferencia-se quanto s trs faixas de
renda e evidencia alguns aspectos quanto sua localizao, sem fazer
referncia ao porte deles no tocante ao nmero de unidades habitacionais, correspondendo cada ponto a um contrato.
visvel a concentrao de condomnios das Faixas 2 e 3 em Forta138

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

leza, em sua maior parte nos bairros pericentrais e intermedirios,


enquanto os da Faixa 1 mostram-se perifricos e predominantes nos
municpios conurbados capital. Alm disso, conforme se observa, os
empreendimentos da Faixa 1 mostram-se concentrados na poro oeste
da RMF, ao contrrio dos das Faixas 2 e 3 que se posicionam ao leste.
Sua distribuio espacial indica a presena na fase inicial de
condomnios isolados como reflexo da limitao imposta pelas normativas do programa que restringiam os contratos a menos de 500
unidades, quando alguns resduos de tecido urbano ainda foram aproveitados. Todavia, em muitos casos percebe-se a presena de condomnios justapostos, especialmente na periferia, onde os terrenos eram
menos valorizados. No caso, a contiguidade se coloca como estratgia
de reduo dos custos e aumento do lucro por parte dos construtores. Contudo, desde a segunda fase do PMCMV, os novos contratos
passam a contemplar empreendimentos que chegam a superar 5 mil
UHs, reproduzindo problemas do passado e reforando ainda mais o
problema da segregao residencial abordado neste captulo.
Figura 2: Localizao dos empreendimentos PMCMV na RMF segundo faixa de renda.

Fonte: CEF/Ministrio das Cidades; Geometrpole; IBGE,2010.

139

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

Esta pesquisa teve na diversidade escalar um dos seus principais


destaques. Desse modo, possibilita a anlise integrada de processos
que caracterizam a implementao do PMCMV na RMF. Uma primeira
abordagem considerou o Cear, no sentido de tentar compreender
as dificuldades encontradas para sua disseminao nos municpios
enquadrados. Da mesma forma, buscou-se caracterizar as condies
de desenvolvimento institucional segundo os dados disponibilizados
pelas pesquisas realizadas pelo IBGE nos municpios brasileiros para
os anos de 2008, 2009 e 2011, antes, durante e aps o lanamento do
PMCMV, respectivamente.
Em seguida, as anlises passaram a privilegiar a escala regional,
tendo como foco a RMF. Entretanto, em virtude da concentrao demogrfica e da predominncia dos empreendimentos contratados em
Fortaleza e nos municpios a ela conurbados, optou-se pela reduo do
recorte espacial abrangendo o continuum urbano que tambm rene
a maior parte dos conjuntos habitacionais produzidos no perodo de
vigncia do BNH. Nesta escala procurou-se analisar as condies de
implementao do PMCMV na RMF e reconhecer similaridades e
diferenas na forma e na localizao dos empreendimentos.
A construo de alguns indicadores nesta escala permitiu
confrontar a localizao dos empreendimentos do PMCMV entregues
at 31/12/2012 em face das seguintes aspectos: o reconhecimento do
sistema de centralidades; a localizao dos bairros com maior dinamismo do setor imobilirio; a presena de aglomerados subnormais
e de conjuntos habitacionais; a identificao de setores com maior
precariedade no acesso s infraestruturas influenciando negativamente nas condies de habitabilidade, e tambm a qualidade do
entorno; o mapeamento dos setores com maior vulnerabilidade social
tendo em vista a renda da famlia e a taxa de analfabetismo; a espacializao do dficit habitacional em suas diversas componentes, assim
como as condies de acesso aos bens de consumo e as necessidades
de tempo para o deslocamento de casa para o trabalho.
Ainda na escala regional metropolitana, os empreendimentos
foram espacializados quanto aos seguintes aspectos: o porte das
construes; as situaes de isolamento ou de contiguidade; a localizao na estrutura urbana considerando as relaes centro-periferia; as relaes de proximidade entre os empreendimentos promovendo a configurao de agrupamentos na escala regional. Esses,
como elementos de anlise, foram fundamentais na identificao
140

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

de setores-alvo de estudos aprofundados quanto s condies de


insero urbana.
Na escala municipal, buscou-se confrontar a localizao dos
empreendimentos junto ao zoneamento proposto nos planos diretores e estrutura urbana do prprio municpio definida quanto s
suas centralidades, localizao do setor secundrio, sistema virio e
grandes equipamentos.
Todos os condomnios da Faixa 1 dos municpios estudados foram
visitados e todos os sndicos foram entrevistados de modo a melhor se
conhecer o universo da pesquisa e assim selecionar os casos a serem
detalhados. Na escolha dos empreendimentos onde os estudos foram
aprofundados procurou-se identificar situaes representativas da
realidade metropolitana onde algumas oposies foram consideradas
com vistas a garantir maior abrangncia e validade desses estudos.
De incio, tentou-se estabelecer a dualidade no tocante localizao
na metrpole, identificando-se situaes de boa e m localizao
relacionadas proximidade do centro e posio perifrica na RMF;
em seguida, tratou-se de contrapor recortes em que houvesse agrupamentos e contiguidade de empreendimentos do PMCMV, diferenciando-os quanto ao interesse do setor imobilirio.
Como empreendimento isolado e bem localizado em comparao aos demais do PMCMV, o Condomnio Santo Agostinho, com
232 UHs e situado na Barra do Cear, foi adotado como exemplo de
empreendimento bem inserido por conta do fcil acesso ao centro de
Fortaleza. Nesse bairro sobressai a presena de reas de ocupao em
seu entorno. Como empreendimento isolado e mal localizado optou-se
pelo Condomnio J.B.Giro dada a sua presena na periferia descontnua de Maracana. O condomnio, com 104 famlias, encontra-se
prximo de ocupaes irregulares e loteamentos populares pouco
densos para alm do 4o. anel virio da RMF.
No caso dos agrupamentos foram selecionados dois recortes: o
primeiro, na borda de Caucaia, ao sudoeste de Fortaleza, tendo como
foco das anlises quatro condomnios da Faixa 1 contguos denominados Escritores, situados em meio a uma periferia descontnua
e tendo nas suas proximidades conjuntos habitacionais de interesse
social. Esse caso traz tona os conflitos presentes nas zonas limtrofes
entre municpios onde a responsabilidade quanto oferta dos servios
remanesce indefinida. O segundo agrupamento situa-se na direo
sudeste de Fortaleza. Composto por condomnios do PMCMV de
141

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

distintas faixas, apesar da precariedade no acesso s infraestruturas


e das dificuldades de deslocamento, esse caso constitui uma frente de
expanso do setor imobilirio.
As anlises consideraram os seguintes elementos: intensidade
de ocupao, diferenciando os espaos edificados de outros no construdos, os quais so tambm distinguidos daqueles vazios sem uso; uso
do solo, verificando-se a presena de homogeneidade no uso residencial
diante da heterogeneidade com a presena de outros usos e formas de
ocupao a eles associados; a morfologia urbana, levando-se em conta
o porte das glebas, o reconhecimento das diferentes formas de parcelamento, os fechamentos e as barreiras que impedem o livre fluxo e a continuidade das vias; a localizao dos vrios equipamentos sociais e coletivos, classificados quanto ao tipo de servio prestado, s faixas etrias,
proximidade dos empreendimentos e diferenciao entre sua condio
de propriedade pblica ou privada; por fim, a mobilidade urbana, analisando-se a proximidade com as centralidades, as condies de deslocamento ao redor e o alcance mediante meios de transporte coletivo.
Em seguida -enfocou-se os empreendimentos da Faixa 1, em
torno dos quais os estudos de insero urbana haviam sido feitos
(Santo Agostinho, Jornalista Blanchard Giro e Escritores), onde se
aplicou survey por amostragem aos moradores. Nesta escala buscou-se apreender elementos da dinmica socioespacial dos condomnios
considerando a composio das unidades domsticas, as mudanas
quanto s condies anteriores de moradia, o tempo e o custo do
deslocamento, a localizao com relao aos equipamentos sociais, a
presena de espaos livres no entorno, as condies de sociabilidade
entre os moradores e a compreenso deles no tocante ao trabalho
social. Alm disso, foram levantadas as principais vantagens e desvantagens segundo os moradores, a forma de apropriao das unidades,
as patologias construtivas, dentre outros aspectos.

O que os dados revelam? Quais os resultados dos primeiros


anos do PMCMV?
Em consonncia com a lgica segundo a qual esta pesquisa foi
realizada, pretende-se aqui discutir de forma condensada alguns dos
seus principais resultados agrupados de acordo com os eixos temticos preestabelecidos.
Como revela a interao entre eles, problemas inerentes aos
142

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

processos decisrios entre aqueles que compem os arranjos institucionais promovem ms condies de insero urbana e segregao
espacial dos empreendimentos do PMCMV e, dessa forma, trazem
efeitos nefastos para os seus beneficirios, especialmente aqueles integrantes da menor faixa de renda.

Como se comportam os agentes envolvidos na produo


do PMCMV?
Ao se deter nos agentes vinculados ao Estado, verificam-se amplas
diferenas entre as distintas esferas de governo no referente ao reconhecimento dos seus papis, revelando visveis contradies. Num
extremo, h disputas e conflitos com vistas ao poder decisrio, com
comprometimento do andamento do Programa; no outro, algumas
parcerias so formadas de modo a facilitar a contratao de novos
projetos, sobretudo voltados para reassentamentos de famlias cuja
remoo est associada s obras de mobilidade urbana.
No plano federal de governo, observa-se o amplo predomnio dos
agentes financeiros como a Caixa Econmica Federal e o Banco do
Brasil no comando do PMCMV por conta da sua maior capilaridade
nos estados e da sua funo como instituio que aprova e fiscaliza
os projetos. Por sua vez, o Ministrio das Cidades s consegue maior
destaque quando da contratao de grandes empreendimentos, em
especial aqueles que atendem a famlias removidas por obras de mobilidade urbana e de situaes de risco.
Ao longo destes anos, o Cear encontrou dificuldades em cumprir
as metas estabelecidas pelo Programa. Poucos empreendimentos
foram contratados, a maior parte na RMF e em poucos municpios do
interior enquadrados pelo programa.
Dentre os motivos para o reduzido nmero de contratos podem
ser apontados: a concentrao de esforos dos governos estadual
e municipal nas aes com recursos do PAC Moradia associadas
s remoes causadas pelas obras da Copa; a anlise rigorosa dos
projetos pela Gerncia de Desenvolvimento Urbano da CEF do
estado do Cear (GIDUR-CE), inclusive decorrendo em alteraes
no comando desta gerncia; a fragilidade institucional dos municpios, a localizao perifrica dos terrenos ofertados pelos municpios,
acrescida do repasse para as empresas dos custos com a infraestrutura; o pouco interesse das construtoras sediadas em Fortaleza em

143

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

abrir frentes de trabalho no interior do estado, em face da pequena


escala dos empreendimentos.
De forma a dinamizar o programa e retirar o Cear da condio
de terceira pior unidade da federao quanto contratao de
unidades do PMCMV, o governo estadual estabeleceu algumas estratgias: a criao de comit interinstitucional integrado por Secretaria
das Cidades, concessionrias, financiadores e o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado do Cear (Sinduscon-CE), cujas
reunies tentaram solucionar os problemas detectados; a destinao
de recursos complementares, os quais ampliariam o valor da unidade
e fomentariam o interesse do setor da construo em produzir nos
centros regionais.
Desde ento, observa-se a expanso do PMCMV nestes centros
mediante a contratao de empreendimentos de maior porte, a
indicar o efeito positivo das presses promovidas pelos construtores.
Todavia, a falta de infraestrutura urbana e as condies de desenvolvimento institucional destes municpios remanescem, trazendo preocupaes quanto localizao destes conjuntos. Como evidenciado,
a dissociao entre as polticas urbana e habitacional, ou mesmo sua
inexistncia, torna esta expanso do Programa ainda mais alarmante.
Reitera-se, assim, o predomnio da produo da moradia sobre o
processo de planejamento.
Vale destacar que as prefeituras municipais pouco tm infludo
nos processos decisrios, porquanto o PMCMV teve como objetivo
maior a dinamizao da economia mediante a produo habitacional.
Para os casos estudados, conforme se constata, a atuao do poder
local se restringe indicao das demandas, complementao de
critrios e realizao de Trabalho Tcnico Social(TTS), fazendo-nos lembrar da poca em que a questo habitacional se restringia
Fundao de Servio Social de Fortaleza.
Cabe lembrar: em razo da forma condomnio horizontal adotada
para os empreendimentos do PMCMV na RMF, seria fundamental a
promoo de TTS junto aos moradores, particularmente para discutir
as normas impostas pelos agentes operadores no uso dos espaos.
Na ausncia deste trabalho, alguns pontos tm gerado controvrsias
como a necessidade de pagamento de taxas condominiais vinculadas
a servios pblicos, agora delegadas aos moradores. Por vezes, essas
taxas superam o custo da prestao da moradia. Resta assim para o
sndico morador do conjunto a rdua tarefa de convencimento.
144

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Em muitos casos sob a responsabilidade do municpio, o TTS a


ser realizado antes, durante e depois, parece se restringir apresentao do imvel aos moradores, os quais tomam conhecimento sobre
as convenes de condomnio exigidas pelos financiadores. Longe de
ser um trabalho participativo, a simples informao sobre as regras e
obrigaes finda por levar ao descrdito a organizao social naquela
nova forma apresentada comunidade.
Referente poltica urbana, muito baixa a efetividade da legislao urbanstica na definio das reas para o PMCMV, e no se fala
no uso de instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade. Reitera-se
a falta de interao entre as polticas urbana e habitacional, quando se
contrapem os planos diretores municipais e os planos habitacionais
de interesse social. Pior ainda a situao dos municpios metropolitanos. Na ausncia de articulao entre os planos diretores municipais,
antev-se o surgimento de problemas na implantao de conjuntos
perifricos situados em reas limtrofes, a ressaltar a necessidade de
planos de expanso urbana e habitacional metropolitano.
No caso de Fortaleza, as reas escolhidas para a construo dos
empreendimentos nas primeiras fases correspondem quelas menos
recomendadas pelo plano, dada a falta de infraestrutura urbana e
de equipamentos, sendo inclusive denominadas como de requalificao urbana e de ocupao restrita. Em Caucaia, percebe-se que o
tamanho mnimo do lote definido pelos plano diretor foi desconsiderado, assim como a construo de condomnios em reas ambientalmente vulnerveis.
No tocante ao setor da construo civil e s empresas do setor
imobilirio, no incio do PMCMV observa-se a continuidade de
algumas empresas que haviam sido responsveis pelas obras do
Programa de Arrendamento Residencial (PAR), produzindo para diferentes faixas e utilizando tipologias semelhantes.
Mantiveram-se assim os apartamentos agrupados em oito
unidades em blocos de dois pavimentos. A adoo da forma condomnio permite maior intensidade no uso do solo. Todavia, estes
empreendimentos, quando de maior porte e contguos uns aos outros,
levam fragmentao socioespacial e, assim, causam impactos negativos nas relaes sociais e mantm famlias entre muros.

145

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

Nos ltimos cinco anos, a contraposio entre as empresas locais


e as nacionais se destaca no cenrio da produo habitacional da RMF
e mostra variaes ao longo do tempo. Nos primeiros anos, quando os
empreendimentos eram limitados a 500 UHs por contrato, as construtoras reunidas em torno do Sinduscon-CE adotaram um projeto nico
para a Faixa 1. Por sua vez, as empresas maiores que migraram para
a RMF lanaram grande parte dos condomnios para as Faixas 2 e 3.
Dessa forma, trazem em sua bagagem um pacote de gerenciamento
atrelado verticalizao de baixa altura e alta densidade, com edifcios com trreo mais trs ou quatro pavimentos.
Chama ateno que a chegada das empresas do centro-sul do
Brasil motivou as empresas locais, at ento habituadas produo
imobiliria para famlias com maior poder aquisitivo, a aderirem
ao PMCMV. Todavia, estas desistem rapidamente desta empreitada
alegando dentre outros motivos: o lucro reduzido, a morosidade
da liberao dos recursos em virtude da burocracia excessiva dos
financiadores, o aumento do valor da terra e mesmo a percepo de
marketing negativo por estarem produzindo habitao para a classe
mdia baixa.
Outro aspecto a ser considerado, referente chegada das empreiteiras do setor habitacional, o caso da mineira MRV que firma
parceria com a construtora local MAGIS, visando atender demanda
das Faixas 2 e 3. A parceria atrela o pacote de concepo e gerenciamento da construo por parte da empresa das Minas Gerais
propriedade de terrenos e insero no mercado da empresa local,
vinculada maior incorporadora do estado, a BSPAR.
Novas frentes de expanso foram abertas atravs de condomnios em bairros tradicionalmente no atendidos pelo mercado imobilirio formal, dispersando a verticalizao at ento concentrada em
poucos bairros, sob a forma de Sociedades com Propsito Especfico
(SPEs). Contudo, em poucos anos verifica-se uma hipervalorizao
dos terrenos nestas novas reas, e, ento, chega ao fim a cooperao
entre elas. Com isso, a MAGIS passa a se concentrar em empreendimentos de maior valor imobilirio, enquanto a MRV remanesce com
o mesmo pblico-alvo, investindo em bairros perifricos de Fortaleza
e mesmo nos municpios vizinhos.
Nestes ltimos anos, os empreendimentos do PMCMV para
a Faixa 1 tornam-se de maior porte; ultrapassam a mais de 5 mil
unidades, ficando assim mais atrativos para as grandes empresas da
146

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

produo habitacional de interesse social. Num primeiro momento,


a Construtora Fujita de capital local habilitou-se para a construo
do primeiro grande conjunto, denominado Cidade Jardim, o qual
ainda tomou parte da segunda fase do programa. Este conjunto localizado na periferia de Fortaleza, alm de atender demanda oriunda
das remoes causadas pelo veculo leve sobre trilhos, abrigou
famlias de movimentos sociais que haviam promovido a ocupao
desta gleba vazia.
Detentora de um cadastro com mais de 110 mil famlias, e tendo
apenas cinco pequenos condomnios entregues at 31/12/2012, s
recentemente a Fundao de Habitao Popular de Fortaleza passa
a interferir mais fortemente na produo de moradias de interesse
social. Com recursos obtidos junto ao Banco do Brasil e mediante
o apoio do Ministrio das Cidades, a Habitafor busca retomar seu
papel no comando da proviso habitacional. As intervenes desta
instituio favorecem a aprovao de projeto na modalidade PMCMV
Entidades, reunindo demandas de movimentos com o apoio da ONG
CEARAH Periferia. Entretanto, este empreendimento ser implementado em periferia distante com envolvimento reduzido das entidades na discusso do projeto e na sua execuo. Este ser construdo
pela empresa Fujita, a mesma responsvel pelo j referido Residencial
Cidade Jardim.
Alm disso, entra em cena a empresa mineira Direcional, a qual
consegue firmar grandes contratos. Estimam-se em torno de 20 mil
unidades s na capital, todas elas situadas nas bordas ao sul de Fortaleza, numa zona considerada pelo plano diretor como de ocupao
restrita. Estes grandes conjuntos viro a preencher grandes vazios nas
proximidades de alguns outros construdos no final dos anos 2000,
os quais apresentam graves problemas decorrentes da sua localizao
perifrica, isolada e desprovida de servios urbanos.

Insero urbana e segregao espacial


Desde o lanamento do PMCMV, o risco da segregao espacial
foi levantado, antevendo-se os problemas associados localizao
distante. Alguns pesquisadores j mencionavam o risco de implantao de conjuntos em periferias distantes, onde o acesso aos bens
de consumo coletivo fosse dificultado (ROLNIK; NAKANO, 2009;
FERREIRA, 2012). Apontaram-se impactos decorrentes da produo
de novas frentes de expanso homogneas quanto ao perfil socioeco147

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

nmico, nas quais as singularidades presentes nas comunidades que


viessem a comp-las fossem obscurecidas.
Na RMF, a anlise multiescalar quanto s condies de insero
urbana dos empreendimentos do PMCMV no apenas comprova que
os receios apontados por pesquisadores tendem a ser confirmados,
como tambm traz tona outros problemas vinculados segregao
espacial. No caso, conforme se verificou, a segregao poderia ser
aprofundada nos seguintes aspectos: primeiro, por conta de uma localizao na qual o direito cidade no garantido, ou seja, onde a acessibilidade s redes de infraestrutura e aos servios urbanos seja inexistente ou negada; em seguida, quanto sua localizao perifrica, ao
complementar espaos residuais ou mesmo ao abrir novas frentes de
expanso, observando-se com isso o agravamento da segregao pela
fragmentao territorial e pela vulnerabilidade socioambiental; por
fim, a abordagem se d pela homogeneidade do tecido social produzido, onde os efeitos perversos da monofuncionalidade e da guetificao se entrelaam e atingem de modo nefasto aqueles deslocados
para estas reas.
O direito cidade, considerando o acesso s infraestruturas e
aos servios urbanos, nem sempre garantido. Segundo se percebe,
a localizao dos empreendimentos na RMF se deu em setores dominados por precariedades de diversas ordens, nos quais a qualidade
de vida dos seus moradores fica comprometida. Mediante construo
de indicador sinttico de qualidade do entorno, com base em dados
censitrios do IBGE obtidos pela descrio do pesquisador referente
ao logradouro pblico, constatou-se que 84% de todos os empreendimentos da Faixa 1 foram construdos em reas em que redes de
infraestrutura de saneamento, pavimentao, arborizao, qualidade
das caladas e iluminao pblica foram classificadas como ruim ou
muito ruim (Figura 3).

148

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Figura 3: Localizao dos condomnios do PMCMV da faixa 1 na RMF com relao ao


ndice de qualidade do entorno

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico, 2010. Elaborado por Sara Vieira Rosa, 2014.

Situados nas precrias franjas perifricas de Fortaleza e dos municpios a ela conurbados, os novos conjuntos ao desfrutarem de infraestrutura urbana se colocam num primeiro momento como excees
em comparao ao entorno. Entretanto, no caso do esgotamento, a
soluo de unidade de tratamento descentralizada mostrou-se problemtica na sua execuo e manuteno. Em todos os condomnios visitados os sndicos apontaram problemas de vazamento que expem
os moradores insalubridade. Alm disso, as ms condies de pavimentao no entorno e a falta de caladas dificultam a locomoo e o
acesso ao transporte e comprometem a mobilidade das pessoas.
O direito cidade mostra-se negado quando se analisa a localizao dos empreendimentos com relao s centralidades, reconhecidas a partir da convergncia de equipamentos de sade, comrcio
mais diversificado e reas que concentram empregos. No caso da RMF,
tentou-se identificar estas concentraes do setor tercirio mediante o
uso do cadastro nacional de endereos para fins estatsticos disponibilizado pelo IBGE, observando-se a concentrao de mais de 30% de
imveis no residenciais por setor censitrio. Com isso, evidencia-se
149

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

a localizao de empreendimentos concentrados ao oeste, distantes


daqueles setores que compem o sistema de centralidades da RMF.
Assim, recai sobre os novos e futuros moradores do PMCMV o
nus do deslocamento dirio com o custo do transporte, o tempo
despendido e o desgaste fsico no trajeto. Segundo os dados do censo
2010, aproximadamente 20% das pessoas residentes nestas reas que
concentram os condomnios do PMCMV indicaram fazer o deslocamento dirio de casa para o trabalho em at duas horas. Na ausncia
de comrcio e servios, o setor tercirio informal comea a se expandir
em volta dos empreendimentos do PMCMV como alternativa de
gerao de renda e sobrevivncia. Alm disso, j se apresentam vrios
casos de pequenos comrcios funcionando nas UHs nos condomnios.
Diante do universo de condomnios da Faixa 1 e das consultas
aos sndicos, constata-se que mesmo os equipamentos bsicos no so
disponveis a todos (grfico 1). Postos de sade e escolas de ensino
fundamental encontram-se presentes no entorno de dez dos catorze
condomnios; escolas de ensino mdio atendem a pouco mais da
metade dos conjuntos; apenas seis dos condomnios dispem de
creches e centro de assistncia social e cinco deles possuem delegacias de polcia nas proximidades. Tudo isto revela a precariedade das
reas das cidades estudadas onde os empreendimentos do PMCMV
vm sendo construdos, assim como a negao do direito cidade.

150

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Grfico 1: Equipamentos sociais nas proximidades dos condomnios segundo os


sndicos

Fonte: Pesquisa de campo / LEHAB, 2013.

Ao se analisar a localizao dos empreendimentos da Faixa 1 do


PMCMV com relao aos setores com maior vulnerabilidade social,
constata-se sua proximidade e sobreposio com as reas detentoras
dos piores ndices, as quais se concentram nas bordas perifricas dos
municpios conurbados a Fortaleza, assim como nas margens dos rios
urbanos da RMF, onde se localizam muitas das reas de risco. A figura
4 confirma esta situao, e indica que os empreendimentos das Faixas
2 e 3, apesar de prximos, apresentam um leve distanciamento dos
setores com piores ndices.

151

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

Figura 4: Condomnios do PMCMV em suas diferentes faixas diante dos setores com
maior percentual de responsveis por domiclios com rendimento abaixo de um
salrio mnimo

Fonte: IBGE/Censo Demogrfico, 2010.

A localizao dos empreendimentos sob a forma de condomnios fechados na periferia sinaliza para a complementariedade entre
a segregao espacial e a fragmentao socioespacial. Situados em
terrenos de menor custo pela falta de infraestrutura e pela distncia
do centro, estes novos pequenos conjuntos isolados ou agrupados
representam a produo de uma cidade incompleta.
Conforme se destaca, alguns destes empreendimentos da
primeira fase foram implantados em pequenos resduos de tecido
urbano situados em bairros compostos por loteamentos populares e
favelas nos quais a forma condomnio murado estabelece barreiras
entre semelhantes e compromete as relaes sociais entre seus moradores e o entorno.
Na origem deste problema, podem ser apontados como fatores
causais: a inteno dos construtores em aumentar o nmero de unidades,
contrapondo-se ao lote unifamiliar; a transferncia de responsabilidades
aos moradores com relao iluminao pblica, segurana e mesmo
ao abastecimento de gua, garantido por meio de castelo de gua e motor.
152

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Noutras situaes em que os empreendimentos se localizam


em reas mais perifricas e menos densas, constata-se a presena de
problemas vinculados s vulnerabilidades ambientais. A implementao em glebas ou quadras vazias de loteamentos perifricos interrompe crregos e linhas de drenagem natural e, assim, interfere
no escoamento das guas. A proximidade dos empreendimentos,
margem de lagoas, denota a expanso da cidade em direo a setores
com fragilidade ainda maior, evidenciando a abertura de novas frentes
de expanso urbana em setores desprovidos de infraestrutura.
Por vezes depara-se tambm com a localizao justaposta a
grandes glebas vazias ainda no parceladas, as quais interferem negativamente nas condies de mobilidade e acessibilidade dos moradores.
Expostos a uma situao de insegurana, ladeados por grandes vazios,
seus moradores passam a supervalorizar a recluso trazida com os
condomnios fechados. Situao ainda mais crtica tem sido identificada em novos conjuntos implantados em franjas periurbanas descontnuas, configurando-se em situaes de disperso urbana, as quais
ocorrem tanto em municpios perifricos da RMF como em cidades
mdias e centros regionais do estado do Cear.
No concernente homogeneidade do uso residencial e predominncia de uma mesma classe social, observa-se que os novos
empreendimentos tm promovido certa diferenciao na periferia e
nas novas frentes de expanso urbana da RMF. Ao se localizarem em
contiguidade com antigos conjuntos habitacionais, os novos conjuntos
trazem na tipologia arquitetnica e urbanstica sua maior distino.
Na primeira fase predominou o condomnio fechado, composto por
sobrados, substitudo na segunda fase por edifcios com at quatro
pavimentos. Ambos, apesar do pequeno porte em termos de gabarito,
trazem a verticalizao para as bordas da cidade associada alta
densidade. Vale lembrar ainda a presena de assentamentos precrios
como favelas e loteamentos irregulares, cuja forma de produo habitacional informal e espontnea contribui com a diversidade morfolgica constatada nas periferias da RMF.
A ausncia de espaos pblicos coletivos nas periferias, associada
ao contedo programtico cada vez mais reduzido, decorre na baixa
integrao entre seus moradores comprometendo a sociabilidade
entre os moradores dos novos empreendimentos e os demais presentes
nas vizinhanas. No caso de um programa de produo habitacional,
fica evidente a necessidade de que a cidade seja igualmente produ153

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

zida. A falta de intersetorialidade do PMCMV tambm decorre na


ausncia de equipamentos coletivos pblicos, o que tende a agravar os
problemas sociais j percebidos noutros momentos da nossa histria
da produo habitacional.
No caso, a violncia do lado de fora dos muros e mesmo intramuros ganha espao como um destes problemas, e mencionada
como queixa recorrente pelos moradores. Mesmo com portaria, cercas
eltricas e muros altos, os condomnios mostram-se vulnerveis como
qualquer outro assentamento perifrico. Sndicos ameaados, imveis
entregues em face da dvida com o trfico, abandono de imveis e at
homicdios foram relatados nas entrevistas. Alm disso, houve depoimentos de moradores sobre assaltos no trajeto de casa para a escola
ou para o trabalho, a revelar a ausncia da segurana pblica nestas
bordas da cidade.
Neste sentido, a adeso dos moradores ao Minha Casa Melhor,
ampliando o consumo e modificando o ambiente interno das
unidades, passa s vizinhanas a imagem de aumento da renda, graas
frequente chegada de caminhes para entrega de eletrodomsticos
e mveis. Mas, mesmo no interior dos condomnios, as queixas de
furtos levam a que os apartamentos trreos tenham grades em suas
aberturas. At aqueles residentes no pavimento superior vm se cotizando para gradear o acesso comum via escada.
A situao tende a ficar ainda mais alarmante, pois desde a
segunda fase do PMCMV os empreendimentos tornaram-se maiores
e mais distantes, e j afeta mais de 5 mil unidades por contrato. Disto
emergem problemas vinculados monofuncionalidade destes espaos
perifricos, trazendo-lhes um cenrio alarmante de guetificao.

Qual o perfil dos beneficiados? Como se apropriam


dos empreendimentos?
Aps a anlise do papel dos agentes componentes dos arranjos
institucionais nos processos decisrios e do reconhecimento de
problemas que revelam a ampla associao entre a segregao espacial
e as ms condies de insero urbana, pretende-se nesta subseo
atingir a escala da unidade domstica com vistas a compreender
quem so os beneficirios, bem como saber se seus anseios por
uma nova moradia foram atendidos e como estes se apropriam das
unidades habitacionais.
154

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

Com base nos resultados obtidos com os questionrios3 aplicados


aos trs estudos de caso, possvel apontar algumas caractersticas
comuns s famlias atendidas pelo PMCMV. Como se observa, apesar
do programa se destinar a famlias com rendimento mdio varivel de
zero a trs salrios mnimos, constata-se a presena de famlias fora
do perfil, com destaque para o condomnio J. B. Giro, onde 10% das
famlias tm renda superior a trs salrios.
Ao se traar um perfil do responsvel pelo domiclio, possvel
apontar que o chefe mulher, sem cnjuge e com pouca escolaridade.
Isto porque: 90% dos domiclios so chefiados por mulheres das
quais a metade no tem cnjuge e 44% das titulares no concluram o
ensino fundamental. Destaque para os condomnios de Caucaia denominados Escritores onde este percentual chega a 53,7% do total de
unidades domsticas.
Sobre as condies de moradia anteriores mudana para os
condomnios, conforme evidenciado, 62% do total provm do aluguel
e outros 17% residiam em domiclios cedidos. Quanto situao
fundiria, aproximadamente 30% do total dos beneficirios declararam ter sido moradores de favelas, e outros 15% afirmaram ter
residido em reas de risco. Neste sentido, a nova moradia em apartamentos implantados em condomnios representa melhoria considervel para esta populao.
Todavia, a adoo deste tipo habitacional implantado em condomnios fechados multifamiliares com at dois pavimentos trouxe
alguns problemas para os moradores da Faixa 1, pois implica gastos
extras com manuteno de reas comuns, iluminao e pagamentos
de funcionrios, afetando famlias que se encontram sem renda ou
com rendimento mensal muito baixo. Estes problemas decorrem da
adoo de projeto nico contratado pelo Sinduscon-CE, utilizado por
ampla maioria dos condomnios construdos na RMF, similares ao tipo
usado no Programa de Arrendamento Residencial, o qual se destinava
a famlias com renda entre trs e seis salrios mnimos.
Nos trs estudos de caso, consoante se pode constatar pelos questionrios, a mdia de habitantes por UH de aproximadamente 3,6
pessoas. Porm h um percentual acima de 8% dos domiclios com seis
Resultados obtidos mediante aplicao de survey em 260 domiclios distribudos por
amostragem em trs condomnios da RMF (Santo Agostinho/Fortaleza; J.B.Giro/
Maracana e Escritores/Caucaia) no perodo de janeiro a maro de 2014 seguindo
questionrio adaptado do modelo proposto pela Rede Cidade e Moradia.

155

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

ou mais moradores, portanto, supera o recomendado para unidades


com dois quartos, isto , no mximo trs pessoas por dormitrio,
configurando-se numa situao de densidade excessiva do domiclio.
Apesar de se tratar de um baixo percentual, ressalta-se a tendncia
de crescimento deste problema, porquanto a metade dos responsveis
pelos domiclios encontra-se na faixa etria entre 17 e 39 anos, logo
podero vir a ter filhos nos prximos anos.
Entretanto, evidentemente, houve visvel melhoria das condies
destas famlias se comparadas s da moradia anterior em termos de adensamento domiciliar. Ao se relacionar o total de moradores integrantes
das famlias antes de se mudar para o apartamento do PMCMV com
o total de dormitrios, segundo se estima, em mdia 40% das famlias
atendidas pelo programa que hoje moram nestes trs condomnios
encontrava-se em situao de adensamento excessivo por dormitrio.
Ainda com relao s unidades habitacionais, suas exguas dimenses e a rea total de 38,31 m merecem destaque especial. Mesmo
que tenham seguido as orientaes de tamanhos mnimos aceitveis
por compartimento estabelecidas nas normativas do Programa, o tipo
padro contratado pelo Sinduscon-CE foi considerado inadequado s
necessidades bsicas pela ampla maioria dos moradores. Aproximadamente metade das famlias considerara o apartamento pequeno, e
quase 15% acham a distribuio dos cmodos inadequada.
Este fato reforado quando as famlias so perguntadas sobre a
falta de algum cmodo da moradia anterior e a qual eles se refeririam.
Em mdia quase a metade das famlias afirmou sentir falta de algum
cmodo da antiga moradia, com realce para 26% que sentem falta
de jardim ou quintal, enquanto mais de 8% sentem falta da rea de
servio e quase 7% da antiga cozinha.
Passados poucos anos da mudana para os apartamentos,
conforme se percebe, grande parte das famlias promoveram alteraes em seus domiclios, as quais no se relacionam ampliao
da unidade ou mudana de paredes, mesmo porque as normas do
programa, a planta da unidade e o sistema construtivo adotado
impedem qualquer iniciativa de ampliao. As reformas mais recorrentes foram o assentamento de revestimento de pisos e paredes.
Porm uma alterao que chamou ateno foi a retirada da pia da
cozinha; nesse caso, o tanque de lavar roupa acumula essa funo. Esta
pequena alterao complementada com a distribuio de mobilirio
um tanto peculiar para alguns apartamentos, nos quais a geladeira foi
156

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

deslocada para a sala. Tal fato refora a insatisfao dos moradores


com o tamanho reduzido do ncleo de servio da UH.
Apesar do Programa ignorar a necessidade de previso de
comrcio ou de qualquer outra atividade produtiva e da proibio
deste tipo de uso dentro do condomnio, as famlias tm transformado quartos e principalmente a sala das suas residncias em comrcios ou oficinas de trabalho. Em mdia, so 20% dos domiclios dos
trs estudos de caso. Dentre as atividades produtivas encontradas,
sobressai a confeco de roupas. No caso dos Condomnios Escritores
em Caucaia, verificou-se a presena de mquinas de costura em mais
de 10% das residncias, algumas delas verdadeiras confeces com at
cinco mquinas.
No caso dos pequenos comrcios e servios, alm do interesse
de algumas famlias que buscam complementar a renda domiciliar, constata-se a necessidade devido s ms condies de insero
urbana dos empreendimentos. A comparao entre os trs estudos
de caso refora essa situao. A anlise isolada dos trs condomnios
aponta que o Santo Agostinho, considerado melhor localizado, possui
comrcio ou servios em pouco mais de 16% das unidades; por sua
vez, os condomnios J.B.Giro e os Escritores chegam a 20,3% e a
26%, respectivamente.
As informaes obtidas com base em perguntas que comparam
o domiclio atual (PMCMV) ao anterior no tocante melhoria, manuteno, ou piora no acesso a infraestruturas urbanas e aos servios
indicaram que em alguns aspectos h uma piora expressiva nos trs
casos de estudo, com destaque para os servios de transporte pblico
e de iluminao pblica.
Sobre os condomnios justapostos denominados Escritores,
situados em Caucaia, para grande parte das famlias estes servios
pioraram: 88,7% do total de famlias perguntadas no caso dos transportes coletivos, 66,4% quanto iluminao pblica e 84,1% quanto
pavimentao. At para o abastecimento de gua, segundo mais
de um quarto das famlias indicaram, as condies anteriores eram
melhores (tabela 2).

157

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

Tabela 2: Percentual de domiclios com piora no acesso s infraestruturas e ao


transporte comparado moradia anterior
Condomnios

gua

Rede de
esgoto

Energia
eltrica

Coleta
de lixo

Transporte
pblico

Pavimentao
- ruas do bairro

Iluminao
pblica

Escritores

25,7

5,3

7,1

9,7

86,7

66,4

84,1

Santo Agostinho

14,3

4,8

7,1

1,2

29,8

13,1

15,5

J. B. Giro

11,9

5,1

1,7

11,9

40,7

33,9

27,1

Fonte: LEHAB (2014) / Banco de Dados: questionrios-Q-UH-MCMV-faixa1. Dados levantados


em jan./mar. de 2014 para os trs estudos de caso.

O mesmo vale para o acesso ao local de trabalho, escola, ao posto


de sade e ao lazer, para os quais boa parte das famlias passaram a
despender mais tempo nestes deslocamentos. No tocante situao
dos Condomnios Escritores remanescem crticas advindas de quase
80% das famlias no acesso aos servios de sade, 77% no acesso ao
comrcio, quase 70% no acesso escola e mais de 63% no acesso ao
trabalho. Quanto aos demais condomnios estudados, observam-se
algumas diferenas favorveis ao Santo Agostinho, localizado em Fortaleza, porm os nmeros obtidos sobre o J.B.Giro surpreendem positivamente quanto ao acesso ao trabalho e aos servios de sade (tabela 3).
Tabela 3: Percentual de domiclios com piora no acesso aos servios em comparao
ao domiclio anterior
Condomnios

Correio

Telefone
pblico

Posto de
sade

Comrcio
e servios

Escritores

36,3

78,8

79,6

77,0

Santo Agostinho

23,8

47,6

29,8

J. B. Giro

16,9

37,3

28,8

Acesso ao
trabalho

Acesso
escola

Acesso
ao lazer

63,7

69,9

55,8

23,8

33,3

23,8

31,0

37,3

28,8

39,0

45,8

Fonte: LEHAB (2014) / Banco de Dados: questionrios-Q-UH-MCMV-faixa1. Dados levantados


em jan./mar. de 2014 para os trs estudos de caso.

Ao se avaliar a satisfao do morador com a nova residncia,


constata-se que as ms condies de insero urbana parecem num
primeiro momento ser suplantadas pelo sonho da casa prpria.
Porm, este alto ndice de satisfao, em mdia 90% do total, contraposto em pelo menos dois pontos: primeiro, quando em torno de 20%
afirmaram preferir morar na casa anterior; segundo, quando aproximadamente 40% dos chefes de domiclios dos condomnios J.B.Giro,
158

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

em Maracana, e Escritores, em Caucaia, admitiram ter pensado na


possibilidade de mudar de moradia alegando como principais motivos
a distncia no acesso aos servios bsicos e a insegurana.
Todavia, no bastassem os problemas vinculados localizao
dos condomnios na cidade associados s condies de segregao
em que se encontram, outros problemas tambm devem ser destacados, os quais foram constatados nas entrevistas com os sndicos e
confirmados quando da aplicao dos questionrios. Mencionaram-se algumas irregularidades com relao apropriao das unidades,
como o repasse a familiares, ainda que no sejam assumidas pelos
atuais moradores, os quais enfatizaram que o titular do domiclio
passava os finais de semana nos apartamentos e, ainda, no fosse a
distncia do local de trabalho, estariam morando naquela unidade.
De acordo com os sndicos, h casos de venda e aluguel dos
imveis, cujos procedimentos e valores seguem o mercado imobilirio
informal da periferia. A colocao dos imveis venda decorre muitas
vezes da localizao perifrica e da distncia dos vnculos sociais existentes no local anterior. Tambm foi mencionada a procura por parte
de compradores na portaria, sendo a condio de condomnio fechado
um atrativo em razo da segurana que os muros e as cercas eltricas
transmitem para as vizinhanas.
Quanto aos problemas construtivos presentes nos domiclios
entregues, alm das fragilidades recorrentes como ms condies de
conforto ambiental, foram constatadas e mencionadas patologias na
estrutura e nas instalaes hidrulicas associadas s escolhas de materiais de m qualidade, e mesmo na execuo dos acabamentos.
Por fim, como observado, os projetos trazem problemas vinculados s variveis consideradas cruciais na sua formulao. Primeiro,
em termos de diversidade tipolgica, pressupe-se equivocadamente
que todas as famlias sejam do mesmo tipo, com os mesmos hbitos
e composio, dada a unicidade dos projetos. Nas duas tipologias
de apartamentos, adotadas na RMF (trreo mais um e trreo mais
trs pavimentos), o contedo programtico dos empreendimentos
mantm-se igual. Blocos de apartamentos de dois quartos, banheiro,
sala e cozinha americana, alinhados e dispostos paralelamente. Cada
condomnio conta em geral apenas com o salo de festas e alguns
playgrounds infantis de madeira, os quais em muitos casos j foram
destrudos ou desmontados.
Segundo, impede-se qualquer flexibilidade no uso da unidade
159

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

habitacional, desconsiderando-se a tendncia do trabalho no prprio


domiclio para complementar a renda como estratgia de sobrevivncia. Ademais, nega-se a progressividade da construo pela
famlia beneficiada, assim como a possibilidade de escolha dentre
outros projetos. Por meio de um projeto fechado, fortemente vinculado ao sistema construtivo, inviabiliza-se a expanso da unidade ou
o acrscimo de novo cmodo em funo da implantao de edifcios
multifamiliares justapostos, geminados, bastante adensados, inclusive
comprometendo a privacidade das famlias beneficiadas.

Concluses
Transcorrido um perodo no qual as polticas pblicas habitacionais foram reduzidas a aes locais de baixo impacto, implementadas
por via de projetos demonstrativos simultneos ao desmanche de boa
parte do aparato institucional, o Brasil passou desde o incio de sculo
XXI a promover a implantao das polticas urbana e habitacional,
embora de maneira dissociada.
Evidenciaram-se a expanso do crdito imobilirio e a maior
disponibilidade de recursos pelo governo federal. Chegou-se mesmo
a atender grupos sociais at ento excludos do mercado imobilirio
formal, configurando-se num processo de deselitizao da produo
habitacional.
Comunidades em bairros intermedirios e pericentrais foram
alvo de projetos de urbanizao, os quais nem sempre garantiram
a presena dos antigos moradores, deslocados para conjuntos populares perifricos. Ao mesmo tempo, terrenos ainda vazios vieram a ser
alvo de incorporadores, gerando profunda dinamizao do mercado
imobilirio.
Todavia, na ausncia de infraestrutura urbana, a disputa por
reas melhor urbanizadas se acirra, e provoca a valorizao dos
imveis daqueles setores considerados melhor localizados. Assim,
novas frentes de expanso do mercado imobilirio passam a ser percebidas, onde antes a paisagem se restringia auto-construo em loteamentos populares, assim como novas periferias passam a ser abertas
para instalao de diversas formas de moradia.
Setores da cidade antes marcados pelo processo de segregao
residencial passam a incorporar a fragmentao socioespacial como
marca principal, e justapem grupos sociais diversos sem que, no
160

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

entanto, isso venha a significar um aumento da sociabilidade. Ao


contrrio, esta aproximao promove o aumento de barreiras fsicas
que impedem o livre trnsito de pessoas, as quais tambm no tero
nos equipamentos de uso coletivo uma possibilidade de encontro.
Fato que o direito cidade mostrou-se cada vez mais seletivo,
garantido para uns, negado para outros, a demonstrar a exacerbao
do desenvolvimento desigual nas cidades brasileiras, onde as periferias supostamente homogneas passam a ser marcadas pela presena
de diferentes assentamentos justapostos, revelando a heterogeneidade
destas frentes de crescimento urbano.
Diante destes problemas, muitos foram os esforos para implementar uma poltica urbana desde a escala nacional por meio da
disseminao da importncia dos planos diretores municipais como
um instrumento capaz de reduzir as desigualdades socioespaciais.
Entretanto, segundo se constata, o descompasso e a dissociao entre
as polticas urbana e habitacional, alm da preponderncia do setor
imobilirio e da construo civil nos processos decisrios, prevaleceram na disputa por melhores localizaes nas cidades.
No caso, o Programa Minha Casa Minha Vida, ao disponibilizar
amplos recursos para a contratao de empreendimentos residenciais,
atendendo a diferentes faixas de renda, a serem realizados pelo setor
da construo civil, ps em xeque os instrumentos da poltica urbana
formulados nos ltimos anos. Da mesma forma, em mbito local,
colocou numa mesma arena os diferentes agentes sociais, onde num
cenrio otimista poderiam ser pactuadas medidas que favorecessem
a todos, ou, num cenrio pessimista, as disputas poderiam vir a se
acirrar com consequente aumento das disparidades socioespaciais.
Para tanto, a RMF, historicamente marcada por suas desigualdades
sociais traduzidas nas condies precrias de moradia para muitos
e no privilgio com que poucos desfrutam dos benefcios da urbanizao, representou um recorte espacial exemplar.
Neste cenrio, a concentrao do desenvolvimento urbano no
municpio polo, para onde converge a maior parte dos investimentos,
a criao de instituies pblicas municipais voltadas para o enfrentamento do problema habitacional na ltima dcada, as tentativas
do governo estadual de retomar aes na produo habitacional,
as dificuldades vivenciadas nos processos de planejamento urbano
na esfera municipal, a fora dos oligoplios que comandam o setor
imobilirio e as ms condies de distribuio das redes de infraes161

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

trutura, para citar apenas algumas, so caractersticas cuja simultaneidade e sobreposio na RMF reforam sua condio especial
como objeto de estudo.
Cabe ressaltar: a aplicao de procedimentos metodolgicos
especficos para as diferentes escalas e eixos desta pesquisa permitiu
a identificao de processos que traduzem o quadro existente dos
primeiros anos do PMCMV, os quais merecem serem acompanhados
nos prximos anos em razo das mudanas trazidas nos ltimos dois
anos e em especial com a nova fase.
A retomada dos grandes conjuntos habitacionais perifricos
exemplifica este quadro de alteraes. Na nossa tica, esta primordial para os prximos anos do PMCMV, tendo em vista os impactos
que devem causar no processo de estruturao da RMF, notadamente
Fortaleza e os municpios a ela conurbados. Mesmo para os centros
regionais do estado do Cear, possvel reconhecer possibilidades
de implementao de empreendimentos habitacionais que venham a
trazer efeitos perversos, intensificando seu crescimento desordenado.
Em sntese, algumas recomendaes podem ser aqui apontadas. Um primeiro aspecto a ser considerado diz respeito necessidade de que os papis dos agentes envolvidos no programa venham
a ser revistos, sobretudo com relao ao poder local que se revelou
distante dos processos decisrios que derivaram em grande parte dos
problemas detectados. Como gestores dos processos de planejamento
que viabilizaram a concepo e a implementao das polticas urbana e
habitacional, os municpios no podem ter seu papel reduzido ao estabelecimento de critrios complementares e indicao de demandas
sociais.
Especialmente diante da tendncia que se aponta de ampliao
do porte dos conjuntos habitacionais, de fundamental importncia
a compatibilizao das polticas urbana e habitacional nas suas diretrizes e nos instrumentos, bem como s demais polticas setoriais
envolvidas com a expanso urbana de modo a amenizar os impactos
sobre os beneficirios e a conter os malefcios trazidos com a segregao espacial. Fazer uso das zonas especiais de interesse social do
tipo vazios, utilizar instrumentos como os consrcios imobilirios e
adotar instrumentos de combate especulao imobiliria, vincular
as demandas prioritrias definidas nos planos locais de habitao a
terrenos vazios prximos habilitados ao uso residencial, bem como
incluir nos contedos programticos dos empreendimentos mais deta162

Renato Pequeno | Sara Vieira Rosa

lhamento dos equipamentos de uso coletivo so algumas das medidas


a serem tomadas de modo a facilitar essa interao entre as polticas
urbana, habitacional e outras a elas vinculadas.
Para tanto, a elaborao de planos de estruturao urbana para os
setores em que o PMCMV passa a se concentrar de forma a amenizar
os problemas vinculados segregao decorrentes das condies de
insero urbana um requisito a ser cumprido. Particularmente no
caso das periferias, onde prevalecem os desmandos do setor imobilirio e a informalidade urbana, estes planos corresponderiam ao
maior detalhamento no tocante ao uso do solo, densidade demogrfica, estrutura viria, mobilidade, s necessidades por equipamentos sociais, s demandas por infraestruturas urbanas e delimitao das reas de preservao permanente urbana.
Numa escala mais prxima do empreendimento a ser contratado,
considerando seu entorno imediato, a formulao de diretrizes que
favoream as relaes de vizinhana dos empreendimentos com as vizinhanas com nfase nos equipamentos sociais, na continuidade viria
e nos espaos livres podem ser estratgias a serem adotadas no intuito
de amenizar os impactos nos setores vizinhos. Com isso, problemas
da segregao espacial potencializados com a fragmentao social que
marcam os muitos microterritrios componentes do tecido urbano
podem vir a ser superados. Para tanto, a presena do Estado primordial seja no controle urbano no processo de aprovao destes novos
empreendimentos inclusive considerando os planos de expanso
urbana ora citados seja na implementao de polticas pblicas setoriais, seja na promoo de medidas que favoream a diversidade e o
mix social. Repensar o trabalho social, na forma como vem sendo
realizado, seria um primeiro e imprescindvel passo a ser dado.
No mbito dos empreendimentos, considerando seus contedos
programticos, recomenda-se a abertura de possibilidades de diversificao do uso do solo como alternativa monofuncionalidade observada
nos grandes conjuntos. Cada vez mais perifricos e encaminhando-se
pelas zonas de transio urbano-rural, estes novos empreendimentos
se distanciam das centralidades existentes, colocando-se merc da
informalidade urbana.
Por fim, em face dos resultados arquitetnicos e urbansticos at
aqui obtidos em funo da racionalizao da construo no sentido de
baratear os gastos e ampliar o lucro dos construtores, recomenda-se o
incentivo a projetos que valorizem a diversidade tipolgica, a flexibili163

Captulo 6 - Insero urbana e segregao espacial...

dade de uso e a progressividade da construo. No caso, passada uma


primeira fase em que predominou como tipo o condomnio fechado
com apartamentos sobrepostos em blocos justapostos conformando
situaes de recluso em condies de alta densidade e baixa privacidade, observa-se a consolidao de uma segunda fase na qual o
edifcio com at quatro pavimentos se coloca como nica alternativa.
Estes novos projetos, marcados pelo grande nmero de unidades
habitacionais, fazem emergir novas formas nas periferias cada vez mais
distantes, cujos problemas derivados das ms condies de insero
urbana tendem a se agravar na ausncia do Estado, na realizao de
um trabalho social mal conduzido e de curto prazo, na permanncia
da dissociao das polticas urbana, habitacional s demais complementares, enfim, na inexistncia de planos urbansticos com diretrizes
que os harmonizem com o entorno em diferentes escalas.

Referncias bibliogrficas
CARDOSO, A. Poltica habitacional: a descentralizao perversa. Rio de
Janeiro: IPPUR / DP&A, Cadernos IPPUR, ano XV, n. 1 jan./jul. 2002.
CARDOSO, A. (Org.). O Programa Minha Casa Minha Vida e seus Efeitos
Territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012.
FERREIRA, J. S. Whitaker (Org.). Produzir casas ou construir cidades?
Desafios para um novo Brasil urbano. So Paulo: LABHAB FUPAM, 2012.
Pequeno, L. R. B. Desenvolvimento e degradao do espao intraurbano
de Fortaleza, Tese de Doutorado, FAUUSP, So Paulo, 2002.
PEQUENO, L. R. B. Minha Casa Minha Vida em Fortaleza: Novas
Periferias? In XV ENANPUR Desenvolvimento, planejamento e governana.
Recife, 2013.
PEQUENO, L. R. B. Como anda Fortaleza. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2009.
ROLNIK, R.; NAK ANO, K. As armadilhas do pacote habitacional. Le
Monde Diplomatique Brasil. 5/3/09.
RUFINO, M. B. C. Incorporao da Metrpole: centralizao do capital
imobilirio e nova produo do espao em Fortaleza. Tese de Doutorado,
FAUUSP, So Paulo, 2012.

164

Captulo 7
possvel transformar em cidade a anticidade?
Crtica ao urbanismo de empreendimentos
do PMCMV
Luciana da Silva Andrade
(CiHabE PROURB UFRJ)

Introduo

estas pginas esto discutidos alguns procedimentos e os resultados da pesquisa intitulada Para alm da Unidade Habitacional:
pela moradia e pela cidade no contexto da construo da [minha]
casa e da [minha] vida, que visou analisar o Programa Minha Casa
Minha Vida (PMCMV) luz da qualidade de projetos arquitetnicos
e urbansticos e qualidade construtiva dos empreendimentos, como
definido no subitem a, do Tema 1 Aspectos de desenho, implementao e avaliao do PMCMV, elucidado no Edital MCTI/CNPq/
MCIDADES n 11/2012.
Objetivamente, focamos na qualidade do projeto arquitetnico
e urbanstico, compreendendo o termo qualidade especialmente
como a adequao do projeto ao perfil, necessidades e potencialidades
das famlias residentes. A dimenso construtiva analisada tambm
sob essa perspectiva, ou seja, de que ela est inserida na arquitetura
e explicitada quando suas particularidades afetam a organizao do
cotidiano dos moradores.
Dito de outra forma, conforme registramos na proposta da
pesquisa,
pretendemos quantificar e qualificar os problemas arquitetnicos
e urbansticos identificados no universo de conjuntos selecionados
para esta pesquisa.

165

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Isto ser feito em trs escalas: a da casa, a do conjunto e a do


bairro. No que diz respeito ao bairro, ser analisada a qualidade
fsica dos espaos pblicos ruas e praas , considerando as condies dos percursos e permanncias dos moradores para a realizao de suas prticas cotidianas, tais como trabalhar, estudar, ir
s compras, realizar atividades fsicas e de lazer etc. Neste mesmo
sentido, ser verificado em que medida a configurao espacial do
conjunto apresenta uma morfologia que permita sua integrao
com o bairro. Por sua vez, no que diz respeito casa, o programa
arquitetnico das unidades habitacionais ser confrontado com o
nmero de integrantes, o tipo de relao, a faixa etria e as atividades desenvolvidas pelos moradores, [...]. Esta abordagem pressupe tambm a avaliao da adequao dos sistemas construtivos
utilizados s prticas socioespaciais dos moradores, bem como s
suas dinmicas de transformao (ANDRADE, 2012, p. 9).

A peculiaridade terico-metodolgica da pesquisa, cuja proposta


aponta que a construo crtica seja feita a partir do prprio objeto
de anlise ou seja, o projeto da obra edificada , nos demandou
a formulao de um objetivo particular, que foi, como crtica,
realizar um projeto de readequao arquitetnico-urbanstica de um
dos conjuntos habitacionais pesquisados (ANDRADE,2012, p.9).
Assim sendo, um dos nossos principais instrumentos de
anlise do Programa Minha Casa Minha Vida foi o desenvolvimento de estudo projetual que tentou encontrar meios de adequar
os condomnios existentes diversidade de composies familiares,
s suas necessidades e, at mesmo,s potencialidades dos moradores de um complexo de condomnios contguos e agrupados
situados no extremo oeste do municpio do Rio de Janeiro, na
Regio Administrativa de Santa Cruz. Neste estudo, tratamos dos
casos referentes aos condomnios Almada, Aveiros, Coimbra, Cascais,
vora e Estoril, situados na Estrada dos Palmares, no trecho ao norte
da Avenida Brasil.

166

Luciana da Silva Andrade

Figura 1: Empreendimentos PMCMV Estrada dos Palmares

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2013).

Este complexo de condomnios contguos abriga populao que


se situa na Faixa 1 do PMCMV (renda de 0 a R$1.600,00), tendo sido
escolhido a partir dos quatro estudos de caso selecionados pelo Observatrio das Metrpoles/IPPUR-UFRJ, segundo critrios discutidos
conjuntamente. A escolha considerou a expresso da produo do
PMCMV nos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
(RMRJ). O municpio com maior produo a capital fluminense e,
em seguida, os municpios de Queimados e Belford Roxo. Respeitando a importncia de se considerar a localizao para a realizao
das anlises, foram definidos os empreendimentos desses trs municpios localizados em reas mais centrais (mais bem inseridas) e mais
perifricas. Foram, assim, selecionados dois empreendimentos no Rio
de Janeiro um bem inserido e outro perifrico , um em Queimados
perifrico e outro em Belford Roxo bem inserido.

167

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Figura 2: Municpios da RMRJ: indicao (com seta)da localizao dos quatro


empreendimentosnos municpios que foram objeto de aplicao de questionrios pelo
Observatrio das Metrpoles/IPPUR-CiHabE/PROURB-UFRJ

Fonte: Elaborao da autora com base em mapa da Fundao CEPERJ.

Alm desses quatro empreendimentos, a amostra tambm considerou outro empreendimento destinado s faixas mais altas de renda
Faixas 2 ou 3 e outro realizado pela modalidade Entidades,
que, entretanto, ainda no havia sido ocupado at o final da pesquisa
emprica, em dezembro de 2014.
Dentre esses, o complexo de conjuntos - ou empreendimentos
- habitacionais escolhido para o estudo de caso mais especfico da
equipe do CiHabE/PROURB-UFRJ foi aquele situado na Estrada dos
Palmares, que se caracteriza por sua localizao na expanso da periferia carioca. Dito de outro modo, pode-se dizer que este complexo
de conjuntos habitacionais se situa na periferia da periferia, em rea
de espraiamento da mancha urbana. Foi por essa condio de segregao, alm da receptividade dos moradores quanto ao empreendimento e da relativa sensao de segurana percebida para a realizao
dos trabalhos na rea, que este complexo de conjuntos foi por ns
escolhido para o desenvolvimento da nossa anlise especfica.
Embora tivesse sido possvel realizar a pesquisa sem um contato
maior com os moradores, partindo apenas das observaes em campo,
da aplicao dos questionrios e da anlise morfolgica dos projetos,
a perspectiva de se desenvolver um dilogo prximo com a populao
foi um importante fator para a seleo do caso.
168

Luciana da Silva Andrade

Desse modo, este artigo foi desenvolvido a partir de algumas


consideraes terico-metodolgicas. Em seguida, expomos nossas
anlises focadas nas confrontaes dos percursos feitos a p pelos
moradores com o desenho urbano dos condomnios e, tambm,
dos perfis e necessidades das famlias com o arranjo espacial dos
apartamentos.

Teorias e mtodos cruzados


O debate sobre a questo habitacional e metropolitana amplo
e envolve inmeros aspectos, alm de ser tema de diversificadas disciplinas. A proposta aqui aprofundar nosso posicionamento perante
a relao deste tema coma questo do desenho, do projeto e, indiretamente, da produo, que constitui o Eixo 3 de anlise da Rede Cidade
e Moradia.
Vale salientar que usamos o termo metrpole - em vez de
cidade - diante do entendimento de que a realidade fluminense no
pode ser compreendida fora do contexto metropolitano. Esta deliberao foi feita objetivamente no s por estarmos tratando desta
parcela do territrio, mas tambm porque a Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro concentra valor percentual em torno de pouco mais de
70% da populao do Estado.
Assim sendo, uma primeira dificuldade se imps: se cada vez
mais difcil, e at mesmo inconcebvel, trabalhar com um conceito
ideal de cidade, essa dificuldade se torna ainda mais notria quando
se trata de um conjunto de cidades que forma uma metrpole. A
percepo da inadequao de se designar um conceito ideal de
cidade to evidente que nos coloca a questo de como devemos nos
posicionar para estabelecer a defesa das categorias que orientaram
nossas anlises.
A paisagem - entendida na sua acepo poltica, social e fsico-espacial - da metrpole carioca/fluminense revela a perversidade de
sua estrutura. Por isto, nos centramos na paisagem do espao urbano.
A metrpole, altamente segregada, concentra as maiores benfeitorias
urbanas numa parcela exgua do territrio metropolitano notadamente a Zona Sul carioca, a cidade de Niteri, partes pequenas do
Centro, Zona Norte e Oeste da capital, alm de parcelas ainda menores
do centro de alguns de seus municpios. O sistema de transportes
extremamente precrio e a poltica focada no automvel individual
169

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

piorou significativamente a mobilidade e a poluio urbana. A infraestrutura de servios, consideravelmente o de esgotamento sanitrio,
de pior qualidade nas reas perifricas e a distribuio de equipamentos de educao, cultura e lazer bastante desigual no espao.
Entretanto, a metrpole fluminense, como todas as outras brasileiras, no apenas o retrato dramtico de como a ordem capitalista mundial estabeleceu a situao perifrica do Pas. Uma maior
aproximao sua realidade cotidiana revela potncias que ainda
no foram devidamente mapeadas e que tampouco teramos como
enumer-las. Contudo, no que tange arquitetura e ao urbanismo,
podemos apontar para a impressionante capacidade de se fazer cidade
a partir de tticas (CERTEAU, 2008) que vo da autoconstruo e
autogesto individual - incluindo mutiro, negociaes com comerciantes locais para a obteno de crdito por meio da venda fiado
- apropriao dos conhecimentos aprendidos em canteiros de obras e a
articulao com polticos e tcnicos para obteno de melhorias urbansticas e habitacionais. Isto demonstra que a periferia supostamente catica
apresenta um vigor que delineia um outro projeto de cidade e metrpole.
A partir dessas reflexes, nossa dificuldade em usar um modelo
de cidade foi superada com o acionamento de princpios que devem
nortear a sua concepo, seja para a construo ou para a reabilitao de seus espaos fsicos. Deste modo, princpios custosos
modernidade, que, entretanto, se perderam, puderam ser resgatados.
Como apontou Sennett (1998), a concepo de direitos humanos
... provm de uma oposio entre natureza e cultura. Independentemente dos usos e costumes de uma sociedade, todas as pessoas
tm certos direitos bsicos, por mais baixa e desfavorvel que seja
sua situao nessas organizaes culturais. O que so tais direitos? Temos duas formulaes cannicas deles, ambas originrias
do sculo XVIII: vida e liberdade e busca de felicidade; liberdade, igualdade e fraternidade. Dentre estes direitos mais fcil
discutirmos sobre a vida, a liberdade ou a igualdade, do que sobre a busca de felicidade e a fraternidade. (...)E a razo pela qual
no os concebemos tendo igual peso que j perdemos de vista
a pressuposio, germinada no sculo XVIII, sobre a qual se basearam: a de que a psique tem uma dignidade natural. (...)A busca
da felicidade uma das formulaes dessa integridade psquica;
fraternidade era uma outra. o homem natural que possui tais
170

Luciana da Silva Andrade

direitos psquicos, no o indivduo. Todos os homens poderiam


exigir felicidade ou fraternidade, justamente porque o natural era
impessoal e no-individual (SENNETT, 1998, p.117-118).

Os princpios que fundamentam o conceito de direitos humanos


apontam para um entendimento de cidade - e metrpole como
espao de trocas que comporta a diversidade e seus conflitos, sem
que estes sejam obliterados em busca de falsos consensos. A ideia de
cidade, ento, a de espao fsico e social que busca a democracia e a
justia socioespacial.
Nesse sentido, mesmo que tenhamos um entendimento do Plano
Nacional de Habitao (PlanHab), concludo em 2009, como uma
compreenso resultante do planejamento moderno (j que apresenta
forte hierarquia na sua dinmica de elaborao, sendo a participao
popular quase acessria ou suplementar), reconhecemos seu empenho
em traduzir de forma diversificada as necessidades habitacionais da
populao. Mais precisamente, o PlanHab revela uma escuta que
abarca de maneira mais ampla mais do que o PMCMV a diversidade de composies e necessidades das famlias.
O PMCMV surge justamente contrariando essa lgica, ainda que
tenha sofrido ajustes a partir da sua implementao no sentido de se
aproximar um pouco mais aos fundamentos polticos do PlanHab e s
demandas dos movimentos sociais. Entretanto, cabe ressaltar que tais
ajustes foram mnimos. No que diz respeito ao desenho urbano, a opo
pela forma condomnio dos empreendimentos refora a perspectiva da
construo diante daquilo que pode ser considerado como anticidade.

Desenho
Sendo o nosso foco, principalmente, a questo do desenho e do
projeto, cabe agora tecer consideraes sobre as configuraes fsico-espaciais que traduzem a possibilidade de se obter uma cidade plural.
A questo complexa, pois, contrariamente ao desejado pelos idealizadores do urbanismo, que segregavam a cidade por funes, o espao
fsico apresenta uma espcie de impotncia para o equacionamento
de questes sociais. Entretanto, isto no significa que estes campos do
conhecimento sejam desnecessrios, pois podem facilitar ou dificultar
significativamente a vida cotidiana.
David Harvey (2000) discute essa questo. O autor, conforme
sintetizou Andrade (2002, p.1-2),
171

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

ao rever o fracasso das utopias sustentadas na forma espacial ou


no processo social, sugere que a alternativa para o niilismo contemporneo seja a construo de uma utopia espao-temporal
que , mais precisamente, uma utopia que trabalha o espao e a
sociedade dialeticamente. Sua proposta se sustenta no reconhecimento do carter imprescindvel do espao para a vida humana. Sua argumentao, entretanto, reside no entendimento que,
por um lado, a forma espacial tende a ser conservadora por causa
das [suas] rugosidades e, por outro, a extrema fluidez das utopias
sustentadas nos processos sociais parece se diluir na sua prpria
imaterialidade. Por isso, para Harvey (2000), uma utopia dialtica
se faz com dinmicas sociais ancoradas no espao e, ao mesmo
tempo, de formas espaciais progressistas, que procurem lidar com
suas inevitveis rugosidades.

Consequentemente, imprescindvel reconhecer que existem


configuraes fsicas mais favorveis ou no para a organizao da
vida. E, mais amplamente, vale enfatizar que no h neutralidade no
desenho urbano, ou seja, as diferentes organizaes fsico-espaciais
atendem necessariamente aos interesses de quem as determinam.
Assim, a organizao da cidade segundo funes morar,
circular, trabalhar, relaxar , contida na base da proposta do PMCMV,
ainda que seja uma concepo bastante deturpada, foi determinada
pela hegemonia capitalista do incio do sculo XX. O projeto moderno
- mais amplo que a arquitetura-urbanismo -, gestado na Europa do
incio do sculo XX para responder aos problemas urbanos decorrentes da Revoluo Industrial, foi construdo para atender aos interesses burgueses, como nos mostra Topalov (1996). Portanto, a classe
trabalhadora resistiu a aceitar este projeto, cujas estratgias comprometiam as tticas de resistncia daquela classe na cidade moderna.
Em maior ou menor grau, entre os pases que estavam no centro
da economia mundial naquele momento, o projeto moderno cumpriu
a funo de sanear as cidades para a instituio da sociedade industrial. Se, por um lado, este modelo atendeu principalmente ao sistema
que se sups determinar o fim da histria, por outro, ele tambm foi
apropriado no socialismo real, como aponta Hannemann (2000).
Ainda que interpretado com base no nosso contexto, a aplicao
deste modelo na realidade gerou resultados mais frustrantes para a
perspectiva burguesa. As grandes cidades no foram saneadas. Pelo
172

Luciana da Silva Andrade

contrrio; cortios e, depois, favelas, no s permaneceram na paisagem


urbana, como outras formas perifricas de morar foram surgindo:
loteamentos irregulares e clandestinos, favelizao de conjuntos habitacionais, entre outras alternativas populares de moradia que podem
ser dadas como exemplos (ANDRADE, 2013).
O esgotamento deste modelo gerou debates e proposies tanto
nos pases industrializados como nos perifricos. O que ficou conhecido como ps-modernismo comportou vertentes dspares: a defesa
de uma arquitetura-urbanismo mais comprometida com as pessoas,
assim como a espetacularizao urbana na perspectiva de mercantilizao das cidades.
O que um olhar mais atento pode observar que, talvez mais
do que nunca, os desenhos propostos para a construo e reconstruo das cidades contemporneas revelam os ideais de cidade em
disputa pelos diferentes grupos sociais. Para finalizar este subitem,
cabe lembrar que a questo ambiental foi includa de maneira mais
determinante aos parmetros para se pensar e projetar as cidades na
contemporaneidade.

Metodologia da pesquisa
Nossa perspectiva de avaliao do PMCMV parte da observao
das prticas socioespaciais da populao perante o estabelecimento,
ou reconhecimento, das categorias de anlise e, posteriormente, da
formulao de proposies. H, sem dvida, a preocupao com a
fundamentao terica sobre o tema, mas no partimos de idealizaes
abstratas para nestas encaixar a realidade concreta. Pelo contrrio;
a partir de nossa bagagem construda tanto pela formao acadmica quanto pela vivncia em outros campos de atuao seja pela
pesquisa ou pela realizao de projetos arquitetnico-urbansticos
que procuramos chegar, ao caso estudado, sensveis s ordens locais
que reconstroem o espao urbano. A partir dos vestgios de reorganizao espacial, que foram cada vez mais se evidenciando na medida
em que voltvamos a Santa Cruz, identificamos as principais categorias para o estabelecimento do nosso dilogo com a teoria. Foi desse
confronto que elaboramos nossas anlises e, logo, desenvolvemos o
estudo projetivo que, por sua vez, gerou novas anlises.
Resumindo, temos duas dimenses de anlise: uma que possui o
carter de olhar externo s intervenes arquitetnico-urbansticas
do PMCMV, e outra elaborada a partir do estudo projetivo de requali173

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

ficao de um dos complexos de condomnios estudados.


Essa nossa orientao terico-metodolgica sustentada pelo
pensamento de Carlos Nelson Ferreira dos Santos (1980; 1981) e
atualizada por autores que exploraram as cartografias de Deleuze e
Guattari (1995), particularmente Jacques (2001) e Passos, Kastrup e
Escossia (2010).
Nossa inteno inicial era conhecer os quatro casos de empreendimentos na Faixa 1 do PMCMV Triagem, Santa Cruz, Queimados
e Belford Roxo para ento escolher aquele que seria por ns trabalhado na perspectiva de uma readequao urbanstico-arquitetnica.
Entretanto, a realizao da pesquisa piloto em Santa Cruz apontou
para a pertinncia de trabalharmos exclusivamente com este conjunto.
Como j dito, a boa recepo dos moradores, aliada perspectiva de
relativa tranquilidade para a realizao da pesquisa, antecipou nossa
deciso por realizar a um projeto de reabilitao.
Vale acrescentar que o fato de Santa Cruz estar situada numa
localizao distante do Centro do Rio de Janeiro tambm foi um fator
importante na nossa deciso, uma vez que h a tendncia de que esses
lugares sejam menos procurados para a realizao de pesquisas. Valladares e Medeiros (2003) apontaram, em anlises realizadas com base
num extenso banco de dados sobre as pesquisas urbanas no Rio de
Janeiro, que os locais pesquisados tendiam a ser aqueles prximos s
reas centrais e localizao dos institutos de pesquisa.
Assim, ao optarmos por Santa Cruz como nosso caso de readequao urbanstica, nos reposicionamos sobre os outros campos
Bairro Carioca (em Triagem); Queimados e Belford Roxo , que
passaram a ser designados como espcies de caso de controle cujos
quais poderamos identificar similaridades e particularidades acerca
da realidade fsico-espacial dos empreendimentos situados na Estrada
dos Palmares, em Santa Cruz, Zona Oeste do municpio carioca.
Optamos deliberadamente por no trabalhar com o empreendimento destinado s faixas de renda 2 e 3. Embora possamos afirmar
que no haja diferenas significativas quanto configurao fsico-urbanstica, antecipamos que algumas demandas observadas para a
Faixa 1no ocorrem em faixas superiores de renda. Por sua vez, o caso
do Conjunto Esperana, realizado no contexto do PMCMV Entidades,
ainda no havia sido ocupado como local de moradia at a finalizao
de nossa pesquisa. Entretanto, vale ressaltar que este caso se mostra
exemplar na medida em que a opo de projeto, compactuada entre
174

Luciana da Silva Andrade

lideranas da Unio por Moradia Popular-RJ (UMP-RJ), grupo de


moradores beneficirios e assessoria tcnica, foi por casas isoladas e
por um tecido urbano aberto.
A natureza da pesquisa demandou uma outra ordem de tratamento metodolgico que envolveu o cruzamento entre a metodologia
de pesquisa e a metodologia de projeto de reabilitao dos conjuntos.

Pressupostos e metodologia do Projeto de Readequao


Vrios trabalhos recentes, como At home in the City: an introduction to urban housing design, de Graham Towers (2005), Urban
Ethic: design in the contemporary city, de Eamonn Canniffe (2006),
Total housing: alternatives to urban sprawl, de Manuel Gausa
(2010) e Cidade para as Pessoas, de Jan Gehl (2013)
,entre outros, tm atualizado um debate importante de referncias
dos anos 1960, 1970 e incio da dcada de 1980, que procuravam alternativas para os preceitos do que ficou conhecido como movimento
moderno na arquitetura e urbanismo. Essa atualizao tambm
acompanhada por um debate mais profundo sobre as questes ecolgicas que, recentemente, assumiram outra qualidade em decorrncia
do agravamento da questo. Neste contexto, se fortaleceu a defesa da
cidade compacta; Sustainable Compact City, de Poul Bk Pedersen, est
neste mbito.
Por sua vez, Minha Casa, Nossa Cidade: innovating mass housing
for social change in Brazil, de Marc Anglil e Rainer Hehl (2014), vai
no mesmo sentido de reconhecimento da importncia da lgica do
que pode ser chamado como arquitetura autnoma (sem arquitetos),
analisando-a a partir da realidade brasileira.
Esses autores no s reavaliaram o valor da configurao da
cidade tradicional - que compreende vrias morfologias e tempos
histricos que antecederam ao que ficou conhecido como arquitetura
e urbanismo modernos , como tambm destacaram a dimenso viva
dos espaos urbanos e arquitetnicos, tendo alguns realizado experincias concretas de interveno.
Algumas premissas contidas nesses trabalhos serviram de referncia para a realizao de projetos de moradia coletiva, particularmente, a popular, sendo que nos valemos dos mesmos a partir de uma
apropriao difusa. Dito de outro modo, a rigor, no tomamos os parmetros desses trabalhos com rigidez, mas apenas adequando-os para a
realidade em questo, particularmente para a dificuldade de se traba175

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

lhar um projeto que no apresenta requisitos mnimos de qualidade


urbanstica e arquitetnica. Constantemente, nos vamos diante da
pergunta de se no seria melhor refazer todo o projeto a partir do zero.
Consideramos ento, sem dvida, a observao das prticas
socioespaciais dos moradores, que procuram criar ou adequar seus
espaos de moradia segundo suas necessidades. Os vestgios de modificao dos espaos fsicos dos empreendimentos de Santa Cruz
indicam tendncia de incremento. Em dois anos de visitas ao local,
fomos observando o crescimento das modificaes, que ameaam a
chegar ao nvel de complexidade observado em conjuntos habitacionais construdos em outras pocas. Conforme nos mostram Andrade
e Leito (2006), parece no haver limites para a realizao de transformaes, o que confirmado por ampliaes externas realizadas
em pavimentos superiores de blocos de apartamentos em diferentes
conjuntos habitacionais do Rio de Janeiro.
Figura 3: Modificaes realizadas por moradores em conjuntos habitacionais do IAPI
e do BNH, localizados no bairro de Padre Miguel, situado na Zona Oeste do Rio de
Janeiro (RJ)

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2000).

De fato, a readequao autogerida dos espaos de moradia uma


realidade no Brasil e a observao dos contextos onde conjuntos habitacionais foram bastante modificados pelos moradores tambm foi
importante para definir nossas diretrizes de projeto.
176

Luciana da Silva Andrade

Assim, as propostas de readequao arquitetnico-urbanstica


dos empreendimentos do PMCMV da Estrada dos Palmares foram
desenvolvidas segundo uma operacionalizao que envolveu a realizao de duas oficinas de projeto com a participao de alunos de
graduao, na maioria, e, posteriormente, o trabalho cotidiano com
bolsistas de iniciao cientfica e extenso.
Nas trs dinmicas, a orientao foi a de reconhecimento das prticas
de reorganizao do espao realizadas por moradores. Foi ressaltado que
as propostas no poderiam alterar significativamente as caractersticas
da implantao dos condomnios, uma vez que se tratava de uma readequao e no de uma reconstruo. Mesmo conscientes de tratar-se de
um projeto fictcio, a inteno foi a de se tentar aproximar da realidade
na perspectiva de que este projeto fosse uma possibilidade de alternativa a ser empreendida num programa de requalificao dos empreendimentos, o que verificamos ser necessrio e, at mesmo, urgente.

Para [a crtica a]o projeto


Focando nas discusses suscitadas pela temtica central da Rede
de Pesquisa Cidade e Moradia e no nosso estudo de caso especfico,
uma primeira questo a ser considerada sobre a expanso da mancha
urbana promovida pelos empreendimentos localizados na Estrada dos
Palmares. Esta anlise complexa, pois, como foi constatado pelas
diferentes equipes que constituem a Rede, este no o nico padro
de implantao de conjuntos do PMCMV. H tambm empreendimentos implantados na periferia consolidada e at casos melhor localizados em reas mais centrais.
No municpio do Rio de Janeiro, aps a construo do
complexo de condomnios objeto de nossa pesquisa, foi delimitada uma mancha para impedir o espraiamento da cidade
. Isto extremamente relevante para a realidade em que o crescimento
urbano j no demanda expanso, mas reaproveitamento de reas
infraestruturadas ociosas, conforme nos alertou Carlos Fernando de
Andrade (2009).
Neste sentido, ainda que a questo da localizao seja fundamental para a qualidade da moradia, importante destacar que ela
por si s no suficiente para a insero urbana. A m localizao
compromete as condies de vida da populao, embora a boa localizao no garanta a insero, uma vez que necessrio verificar se
177

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

o local est realmente articulado s necessidades dos moradores e se


a sua configurao contribui ou no para a integrao dos mesmos.
Este ltimo aspecto, na sua dimenso fsico-espacial, nosso objeto de
reflexo por dizer respeito diretamente questo do desenho urbano.

Implantao: cidade aberta versus condomnio fechado


A soluo em condomnio fechado conjunto habitacional cercado
e controlado por uma ou mais guaritas fragmenta o tecido urbano
e impe uma srie de delimitaes tanto para os moradores do
empreendimento quanto para os do entorno. Se os condomnios, de
modo geral, so problemas urbanos que esvaziam a urbanidade das
cidades, quando destinados populao de baixa renda, eles passam
a representar um drama cotidiano. A ideia de privatizao da gesto
reduo do papel do Estado tem impacto significativo sobre a populao, j que o potencial redistributivo da gesto pblica fica assumidamente eliminado nesta configurao.
curioso observar que isto tem repercusso invariavelmente
direta na configurao urbanstica, uma vez que o desenho dos
condomnios tende a se voltar para o interior dos muros ou grades,
no dialogando com o entorno.
Contudo, para no correr o risco de questionar os condomnios
a partir de um padro encontrado apenas em bairros privilegiados de
parte da RMRJ, fizemos um levantamento expedito do padro urbanstico da periferia. Constatou-se, ento, a configurao de extensas
reas que se apresentam como loteamento, ou seja, que dispem de
uma qualidade do que poderia ser chamada de cidade tradicional.
Assim, tanto centro de bairros, loteamentos regulares, como
tambm aqueles irregulares e clandestinos, e conjuntos habitacionais
de diferentes pocas, apresentam malha viria que no interdita nem
amplia percursos pelo menos no significativamente. Mesmo ocupaes organizadas de terrenos urbanos - e at favelas - no apresentam
configurao to fechada quanto a dos condomnios. No primeiro
caso, muitas vezes, o desenho se assemelha ao de um loteamento
aberto, por haver planejamento da ocupao. No caso das favelas,
a configurao labirntica segue lgicas que tendem a promover o
encontro das pessoas, o que no necessariamente amplia os percursos
ou elimina a permeabilidade.

178

Luciana da Silva Andrade

Figura 4: Um exemplo do padro urbanstico da periferia fluminense. No canto


inferior esquerdo (Figura A), um empreendimento do PMCMV que fragmenta
significativamente o tecido urbano. Ao lado (Figura B), as linhas brancas acentuam o
padro urbanstico caracterizado por quadras e lotes.

A
B
Fonte: Google Earth, com tratamento grfico realizado pela equipe do CiHabE PROURB
UFRJ (2014).

Diferentemente do condomnio, que se fecha para o exterior e


apresenta uma malha interna normalmente em raiz, a configurao
da cidade em quadras proporciona a possibilidade de dilogo do
edifcio com a rua e uma multiplicidade de percursos e permanncias.
Isto significa potencializar as possibilidades de encontro.
Figura 5: Na Figura A, detalhe do padro de loteamento; na Figura B, esquema com
destaque para a conexo entre os lotes e a rua.

Fonte: A. Google Earth; B. Esquema grfico realizado pela equipe do CiHabE (2014).

179

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

interessante observar que, se em nossas cidades, vrias barreiras


como vias expressas e canais no so trabalhadas para mitigar a
fragmentao do tecido urbano, o condomnio fechado, entretanto,
assume esse papel fragmentador, acentuando secionamentos mesmo
quando estes no existem.
Figura 6: Sequncia analtica do padro PMCMVa partir dos quatro casos estudados:
A. Queimados; B. Belford Roxo; C. Triagem; D. Santa Cruz.
A

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2014)1.

Na sequncia acima, que mostra os quatro complexos de


empreendimentos estudados, encontramos tanto situaes em que
os condomnios se constituem em barreiras desnecessrias, quanto
aquelas em que o stio inviabiliza a conexo. Santa Cruz e Queimados so exemplos incontestveis de que outra configurao mais
permevel seria possvel. As barreiras representadas pelas grades ou
muros dos condomnios no precisariam existir. Vale destacar que
a pouca permeabilidade existente entre os loteamentos vizinhos aos
condomnios Valdariosa I, II e III foi decorrncia de determinao
institucional. Belford Roxo apresenta uma situao que depender da
ocupao da rea oposta, no lado leste da rua que conecta os condomnios. No lado oeste, h uma planta industrial, o que representa uma
1
Ilustrao da apresentao do CiHabE realizada na reunio da Rede de Pesquisa
Cidade e Moradia em abril de 2014.

180

Luciana da Silva Andrade

barreira. No caso do Bairro Carioca, em Triagem, o prprio stio se


mostra invivel para o uso residencial por ser delimitado por vrias
barreiras linha de trem, muro de fbrica e de quartel - que no
teriam como ser transpostas pelo desenho.
Cabe lembrar que esse complexo de condomnios contguos foi
escolhido pela localizao bem inserida, o que mostra que isto no
suficiente para a integrao fsica e tambm social. O fato de ser
condomnio no impediu que o trfico de drogas se instalasse no local
assim como a sua proximidade com uma estao de metr no revelou
ser um fator de funcionalidade para os moradores. De acordo com a
avaliao da equipe do Observatrio das Metrpoles/IPPUR-UFRJ,
isto pode ter ocorrido devido ao fato deste modal no ter sido incorporado ainda ao cotidiano dos moradores. tambm possvel que o
metr no seja utilizado por causa do preo da sua passagem ser mais
caro do que a do nibus.
Vale alertar para a situao de fragmentao do espao urbano,
que se agrava quando os condomnios so delimitados por muros em
vez de grades ou cercas. A grade permite permeabilidade visual, o
que contribui, em algum grau, para o controle social reclamado por
Jacobs (2000), Lynch (1981) e outros vrios autores.
No caso dos condomnios, h que se destacar que furos tm
sido feitos nas grades pelos prprios moradores como maneira de
reduzir os longos deslocamentos impostos pela configurao dos
condomnios ,da mesma forma que tambm tem sido solicitado aos
sndicos a construo de outras guaritas. Voltaremos a essa questo
mais adiante, mas antecipando-a aqui para ressaltar a complexidade
da questo.
Tanto a anlise de solues arquitetnico-urbansticas realizadas
no prprio contexto carioca quanto um exerccio de reconfigurao
dos prprios blocos de empreendimentos do PMCMV mostram que a
criao de espaos de maior qualidade seria possvel.

181

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Figura 7: Conjunto habitacional no bairro de Jacarepagu, na Zona Oeste do Rio de


Janeiro. A implantao em pente permite o dilogo do edifcio com a rua sem que
haja espaos residuais entre os blocos.

Fonte: Google Earth.

182

Luciana da Silva Andrade

Figura 8: Na Figura A, maquete de estudo com disposio dos blocos dos seis
condomnios, conforme obra executada. Na Figura B, reconfigurao da maquete
de estudo para uma implantao dos blocos desenvolvida sobre a mesma rea do
complexo de condomnios de Santa Cruz. Os blocos passaram a dialogar com o
entorno e os espaos residuais foram substitudos por ptios com maior potencialidade
para o convvio social.
A

Fonte: Maquete realizada pelos bolsistas do CiHabE PROURB UFRJ (2014).

interessante observar que o fato da disposio dos blocos no


observar o entorno no leva em conta outros parmetros tcnicos, como
o conforto ambiental. Os blocos so dispostos em qualquer orientao
solar, o que representa a possibilidade de maximizao dos problemas
trmicos e, consequentemente, de conservao de energia e sustentabilidade ambiental. No caso da Estrada dos Palmares, em Santa Cruz, observamos que grande nmero de blocos est voltado para o noroeste, o que
representa uma orientao com grande incidncia de sol. No clima do
Rio de Janeiro, tal orientao representa um problema, particularmente
no vero, quando as temperaturas chegam a mais de 40C na sombra2.
Sem dvida, a soluo adotada pelas construtoras no casual
ou aleatria. Como mostra Shimbo (2010), o objetivo das construtoras
adotar solues construtivas e edilcias que possam maximizar os
lucros na execuo e gesto das obras. A eliminao dos riscos de
rejeio dos projetos junto Caixa, bem como estratgias para evitar
A amplitude trmica no desprezvel, uma vez que pode chegar a menos de 13C
no inverno, o que demanda estudos criteriosos para solues arquitetnicas que
pretendam atender a parmetros mnimos de conforto.

183

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

problemas burocrticos decorrentes de eventuais ajustes de legalizao dos terrenos, tambm so observados. No caso de Santa Cruz,
cada condomnio provavelmente foi construdo numa faixa de terra
que no demandou desmembramentos ou remembramentos3.

Impactos no cotidiano
A aproximao com o caso nos mostrou de forma mais clara o
que representa para a vida dos moradores os problemas apontados
nos desenhos urbanos dos condomnios do PMCMV.
necessrio assinalar que eles esto situados relativamente
prximos do centro do bairro de Santa Cruz, onde h uma estao
de trem a ltima do ramal que liga o Centro da cidade Zona
Oeste. Entretanto, o percurso seccionado pela Avenida Brasil, via
de fluxo intenso de veculos. O trajeto de nibus at l leva entre 34
a 45 minutos, envolvendo caminhada a p de 450 a 1370 metros, sem
considerar os percursos internos nos condomnios.
Destaca-se que estamos falando de uma distncia mdia a p de
5km estimada em 1h15min, sendo que, por outro lado, representa
tambm uma caminhada rdua pelas caractersticas urbansticas
do percurso, particularmente, a travessia da referida avenida, que
demanda o uso de passarela.
Esta questo do tempo de deslocamento a p importantssima
tambm no entorno imediato, pois diz respeito diretamente s questes
relacionadas reproduo da vida, como levar crianas escola, fazer
compras, realizar atividades de lazer etc. Existem parmetros internacionais que estipulam as distncias tidas como ideais, estabelecendo
tempos de caminhadas para o desempenho de atividades cotidianas.
Towers (2005), por exemplo, indica que creches e jardins comunitrios podem ser acessados por percursos de 5minutos em contextos de
reas densas. Andanas para a realizao de compras de produtos de
necessidades dirias, por sua vez, no devem ultrapassar 10 minutos.
Os desenhos indicados a seguir mostram que a configurao dos
condomnios aumenta desnecessariamente - os percursos, em maior
ou menor grau, para parte significativa dos moradores, chegando a
existir casos em que este aumento chega a mais de 0,5kmde distncia,
o que tende a ultrapassar 5minutos de caminhada.
3
Conforme observou Jacira Saavedra, colaboradora nesta pesquisa, observando as
caractersticas dos lotes que configuravam chcaras no entorno.

184

Luciana da Silva Andrade

Figura 9: Diferenas de percursos entre a configurao em condomnios e a cidade


aberta: em vermelho percurso imposto pelo condomnio; em azul, percurso reduzido, em
configurao de quadras abertas. A diferena de distncia em A foi de 420 metros, em B,
386 metros, em C, 587 metros e em D, 689 metros.
A

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2014).

No surpreende, portanto, a transgresso daqueles que resolvem


o problema abrindo as cercas. Gehl (2013) mostra que a busca das
pessoas pelos caminhos mais curtos ocorre mesmo nos contextos de
pases ricos e entre pessoas que supostamente so capacitadas para
compreender a lgica do desenho urbano. Ele cita exemplos das
Universidades de Harvard, nos EUA, e da Escola de Arquitetura, em
Copenhague, na Dinamarca.
Alm disto, a inadequao dos conjuntos no para a. A
monofuncionalidade do empreendimento gerou a necessidade,
tambm previsvel, de promover o surgimento de estabelecimentos
comerciais e de servios no entorno dos condomnios, no afastamento
entre a Estrada dos Palmares e o limite dos condomnios e, ainda, no
interior das unidades habitacionais.

185

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Figura 10: Espaos comerciais no planejados oficialmente, surgidos em ambos os


lados da Estrada dos Palmares. No lado oposto aos condomnios, as construes
so mais consolidadas. No mesmo lado, so colocadas tendas que aos poucos se
consolidam.

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2013).

Apenas um pequeno nmero de lojas projetadas pela construtora foi finalizado aps a ocupao dos conjuntos, sendo que este
nmero no atende as necessidades da populao, como tambm a
prpria localizao, situada numa das extremidades do complexo de
condomnios. Todavia, mais do que isto, a questo do surgimento
de estabelecimentos comerciais no est associada apenas necessidade de consumo das famlias, mas tambm de gerao de renda.
E, tambm, parte das atividades precisa ser desenvolvida na prpria
moradia, particularmente nos casos em que o trabalho domstico
realizado paralelamente atividade que gera recursos financeiros
para a famlia. O cuidado de crianas, idosos e ou pessoas doentes se
insere nessas situaes4.
Figura 11: Usos comerciais surgidos no interior dos apartamentos.

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2013).

4
Esta questo nos foi apontada h algum tempo, para outros contextos de produo
habitacional, pela arquiteta Isabel Tostes.

186

Luciana da Silva Andrade

No que diz respeito ao projeto arquitetnico, cabe ainda criticar


a tipologia em blocos de apartamentos, uma vez que a rea periurbana e constituda basicamente de residncias de 1e 2 pavimentos.
Esta , por sinal, uma queixa dos moradores, que reclamam da falta
de quintal, algo identificado tanto pelas respostas aos questionrios,
quanto pelas conversas realizadas sem roteiro prvio. Espontaneamente, vrios deles manifestaram a indignao pela opo por blocos
de apartamentos e no pela casa.
Tal como mostrado anteriormente, na reorganizao dos blocos,
para um desenho mais adequado para os conjuntos, tentamos realizar
um estudo que comportasse um loteamento na mesma rea ocupada.
No foi possvel comportar as mais de 1700 unidades, considerando
lotes entre 125 e 150m2 e uma praa de 10 km2. Especulamos sobre a
possibilidade de criao de lotes mais estreitos para a perspectiva de
construo de sobrados em fita. Entretanto, alm de nossas projees
indicarem a insuficincia de nmero de lotes, o impacto urbanstico
sobre a rea tambm seria inadequado, o que nos fez abandonar o
estudo. Vale lembrar que o sobrado uma tipologia que dificulta ou
inviabiliza o uso dos Portadores de Necessidades Especiais (PNE).
Voltando configurao existente, ressaltamos as dificuldades
impostas pela disposio dos blocos que, de modo geral, so bastante
prximos uns dos outros e no configuram espaos de convivncia.
No processo de realizao do projeto de readequao, uma dificuldade complementar foi decorrente do fato da terraplanagem ter
ocorrido em funo das faixas de terreno que delimitam cada condomnio. Apesar da rea no apresentar expressivas variaes de nveis,
a planificao projetada optou por cortes radicais entre os vrios lotes
e mesmo no interior deles.

187

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Figura 12: Desnvel entre condomnios, dificultando a integrao futura entre eles

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2013).

O ltimo ponto a ser considerado relativo organizao interna


dos apartamentos. J apontamos para o fato de que algumas famlias
precisam desenvolver o trabalho remunerado em casa por razes
diversas, mas principalmente pela necessidade de aliar atividades de
reproduo com as de produo.
Junto a isso, os resultados da tabulao dos dados do questionrio mostraram uma grande diversidade de composies familiares,
confirmando a inadequao de um nico tipo de arranjo interno: o
de 2 quartos. Acrescenta-se a isto o fato dos sistemas construtivos
utilizados no PMCMV invariavelmente serem fechados, ou seja, eles
no dialogam com outros sistemas. Porm, mais do que isto, no
comportam alteraes, o que significa que os moradores tm pouca
flexibilidade para [re]organizar seus espaos de vida de acordo com
suas necessidades5.

A percepo da dificuldade imposta pelo desenho urbano e pelo sistema construtivo nos levou a tecer as consideraes desenvolvidas em Andrade, Demartini e Cruz
(2014).

188

Luciana da Silva Andrade

Figura 13: Diversidade de famlias dos seis condomnios situados na Estrada dos
Palmares, em Santa Cruz, Zona Oeste do Rio de Janeiro (RJ)

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2014).

A imagem seguinte trabalha as imprecises indicadas em amarelo


na figura anterior e aponta um percentual de adequao e inadequao.
Figura 14: Grfico do percentual de adequao das famlias

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2014).

189

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

Figura 15: Indicao da inflexibilidade do sistema construtivo.

Fonte: Acervo CiHabE PROURB UFRJ (2013).

A especializao do lar em mero espao de reproduo da vida


social adequada ao rendimento do capital produtivo por concentrar
o trabalho na fbrica. Se verses desse modelo, com vrias tipologias
1, 2, 3e at mais quartos j se mostraram no adequados para
atender organizaes de vidas domsticas que no a de casal com at
dois filhos, do mesmo sexo, sua reduo a uma nica tipologia 2
quartos se mostra ainda mais inadequada.
O debate que desloca a questo do dficit para a questo das
necessidades habitacionais, bastante discutida nas reunies da Rede
Cidade e Moradia, requer que a discusso seja ampliada tambm para
a questo da propriedade. O direito moradia no pode ser reduzido
ao direito propriedade individual isto , casa prpria6. Essa
questo se apresenta como um grande entrave por no permitir que
o sistema funcione para atender as necessidades de moradia. Vrios
fatores concorrem para isto, embora modalidades como a propriedade coletiva e a locao/arrendamento assinalem potencial para facilitar tal rearranjo. No surpreende, portanto, que a soluo fsico-espacial dos empreendimentos do PMCMV tenha nascido condenada
ao fracasso arquitetnico-urbanstico, a despeito das inmeras crticas
que j tenham sido realizadas a esse tipo de soluo.
6

Um artigo elaborado por Mello (2013) desenvolve este tema.

190

Luciana da Silva Andrade

Referncias bibliogrficas
ANGLIL, M.;HEHL, R. Minha Casa, Nossa Cidade: innovating mass
housingfor social change in Brazil. Berlin: Ruby Press, 2014.
ALEXANDER, C. Uma Linguagem de Padres. Porto Alegre:Editora
Bookman,2013 [1977].
ANDRADE, C.F. de. Rio de Janeiro: Urbanismo em Tempos de Retrao.
2009. Tese (Doutorado em Urbanismo). PROURB/FAU/UFRJ, Rio de
Janeiro, 2009.
ANDRADE, L. da S. Reverso de um Espetculo Urbano: desafios e
perspectivas para uma arquitetura habitacional popular. Rio de Janeiro: Casa
8; PROURB, 2013.
ANDRADE, L. da S. [coord.]. Para alm da Unidade Habitacional: pela
moradia e pela cidade no contexto da construo da [minha] casa e da [minha]
vida. Proposta de pesquisa apresentada e aprovada no Edital MCTI/CNPq/
MCIDADES n 11/2012. Rio de Janeiro: PROURB/UFRJ, 2012.
ANDRADE, L. da S. Habitao Social no Sculo XX: convergncias e
divergncias entre as produes carioca e berlinense. In: Denise Pinheiro
Machado. (Org.). Tipo e urbanismo: novas espacialidades no sculo XX. 1
ed. Porto Alegre: Marca Visual, 2009. pp. 155-174.
ANDRADE, L. da S. Espao Pblico e Favela: uma Anlise da Dimenso
Pblica dos Espaos Coletivos No-edificados da Rocinha. Tese (Doutorado
em Geografia). 2002. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro,
Programa de Ps-Graduao em Geografia PPGG/UFRJ, 2002.
ANDRADE, L. da S.; DEMARTINI, J. e CRUZ, R. A banalidade do mal na
arquitetura: desafios de projetos do Programa Minha Casa, Minha Vida.
E-metropolis, Rio de Janeiro, n.17, p. 52-61, jun., 2014.
ANDRADE, L. da S. e LEITO, G. E. de A. Transformao na Paisagem
Urbana: favelizao de conjuntos habitacionais. In: SILVA, R. C. M. da.
A Cidade pelo Avesso: Desafios do Urbanismo Contemporneo. Rio de
Janeiro: Viana &Mosley/PROURB-UFRJ, 2006. pp. 113-132.
CANNIFFE, E. Urban Ethic: design in the contemporary city. New
York:Routledge,2006.
CARDOSO, A. L.; LAGO, L. (Coords.) Avaliao do Programa Minha Casa
Minha Vida na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: impactos urbanos e
sociais. Relatrio de Pesquisa. Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles/
IPPUR/UFRJ, 2015.
CERTEAU, M. de. A Inveno do Cotidiano. Petrpolis, Vozes: 2008 [1980].
DELEUZE, G.;GUATTARI, F.Mil Plats. So Paulo: Editora 34,1995 [1980].
191

Captulo 7 - possvel transformar em cidade a anticidade?

GAUSA, M. Total housing: alternatives to urban sprawl. Barcelona New


York: ACTAR Publishers, 2010.
GEHL, J. Cidades para as Pessoas. So Paulo:Perspectiva,2013 [2010].
GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Plano Estadual de
Habitao de Interesse Social (PEHIS-RJ). Rio de Janeiro: Secretaria
Estadual de Habitao/ Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2012.
HABRAKEN, J. The Structure of the Ordinary: form and control in the
built environment. Cambridge/Massachussetts and London: MIT Press, 2000
[1998].
HARDT, M.; NEGRI, A. Common Wealth: el proyecto de una revolucin del
comn. Madrid, Akal: 2011 [2009].
HARVEY, D. Spaces of Hope. Berkeley:University of California Press,2000.
HARVEY, D. A Justia Social e a Cidade. So Paulo: Hucitec, 1980 [1973].
JACOBS, J. Vida e morte nas grandes cidades. So Paulo:Martins Fontes,
2000 [1961].
JACQUES, P. B. Esttica da Ginga: A arquitetura das favelas atravs da obra
de Hlio Oiticica. Rio de Janeiro: Casa da Palavra, 2001.
LYNCH, K.Good City Form. Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1981.
PASSOS, E.; KASTRUP, V.; ESCOSSIA, L. da. Pistas do Mtodo da
Cartografia: pesquisa-interveno e produo de subjetividade. Porto Alegre:
Sulina,2010.
SANTOS, C. N. F. dos. A cidade como um jogo de cartas. Niteri: Universidade
Federal Fluminense; So Paulo: Ed. Projeto,1988.
SANTOS, C. N. F. dos. Movimentos Urbanos no Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: Zahar, 1981.
SANTOS, C. N. F. dos. Como e quando pode um arquiteto virar
antroplogo?. In: VELHO, G. (org). O Desafio da Cidade. Rio de Janeiro:
Editora Campus,1980.pp. 37-57.
SANTOS, M. Tcnica, Espao, Tempo: Globalizao e Meio Tcnico
Cientfico Informacional. So Paulo: Hucitec, 1994.
SENNETT, R.O Declnio do Homem Pblico. So Paulo: Companhia da
Letras,1998 [1977].
SHIMBO, L.Habitao social, Habitao de mercado: a confluncia entre
Estado, empresas construtoras e capital financeiro. Tese (Doutorado em
Arquitetura e Urbanismo). 2010.So Carlos: Programa de Ps-Graduao em
Arquitetura e Urbanismo/USP, 2010.

192

Luciana da Silva Andrade

SOJA, E. W. Postmetropolis: Critical Studies of Cities and Regions. Oxford:


Blackwell Publishers, 2000.
TOPALOV, C. Da Questo Social aos Problemas Urbanos: os reformadores e
a populao das metrpoles em princpios do sculo XX. In: RIBEIRO, L.C.
de Q;PECHMAN, Robert M. Cidade, Povo e Nao: gnese do urbanismo
moderno. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996. pp. 23-51.
TOWERS, G. An introduction to Urban housing Design: at home in the city.
Oxford: Architectural Press, 2005.
VALLADARES, L. do P.; MEDEIROS, L. Pensando as Favelas do Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 2003

193

Captulo 8
Programa Minha Casa Minha Vida:
desafios e avanos na Regio Metropolitana
de Belo Horizonte
Denise Morado Nascimento; Heloisa Soares de Moura Costa; Jupira Gomes
de Mendona; Marcela Silviano Brando Lopes; Rosamnica da Fonseca
Lamounier; Thais Mariano Nassif Salomo; Andr Costa Braga Soares
(Prxis EA UFMG)

O Programa Minha Casa Minha Vida


na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) possui uma


populao total de quase cinco milhes de habitantes, segundo
o Censo Demogrfico de 2010. Como a maioria das regies metropolitanas brasileiras, tem apresentado queda nas taxas de crescimento
demogrfico desde a dcada de 1970, com a inverso no crescimento
da capital em relao aos municpios perifricos nesses as taxas se
mantm altas (ainda que em queda), enquanto naquela vem sendo cada
vez menor. Entre os municpios que mais crescem esto aqueles na
vizinhana imediata de Belo Horizonte, embora nas ltimas dcadas
municpios mais distantes tenham apresentado taxas tambm altas. A
estrutura socioespacial apresenta-se ainda formatada no padro centro-perifrico, ainda que venha se tornando mais fragmentada. Alguns
aspectos caracterizam essa estrutura nas ltimas dcadas: a) permanente concentrao das elites na chamada zona sul da capital e em sua
expanso na direo sul; b) contnuo espraiamento dos grupos mdios
pelos espaos pericentrais de Belo Horizonte; c) consolidao da mescla
de grupos mdios com operrios nos espaos do chamado eixo industrial da RMBH; d) consolidao dos espaos populares na periferia
imediatamente a norte de Belo Horizonte (MENDONA, 2008).
195

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

A dinmica imobiliria est diretamente associada estrutura


descrita acima e apresenta-se, a partir dos anos 2000, no contexto de
dois processos principais. Em primeiro lugar, um conjunto de importantes investimentos pblicos na regio norte resultou na atrao de
novos empreendimentos imobilirios privados e gerou grande valorizao especulativa no preo da terra. Destacam-se: a via expressa
que liga Belo Horizonte ao Aeroporto Internacional Tancredo Neves,
em Confins, conhecida como Linha Verde; a implantao do Aeroporto Industrial de Confins; a nova sede administrativa do Governo
do Estado (Cidade Administrativa CAMG), na divisa entre Belo
Horizonte, Vespasiano e Santa Luzia; o Parque Tecnolgico situado
no Campus da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), na
Pampulha e o projeto do Polo de Microeletrnica no Municpio de
Vespasiano. Em segundo lugar, a conjuntura favorvel intensificao
de empreendimentos imobilirios produziu um boom, que se caracterizou pela expanso territorial, incorporao de novos segmentos
de mercado e disseminao da tipologia apartamento em municpios
antes caracterizados pela moradia do tipo casa, alm de empreendimentos habitacionais fechados com tipologias de casas geminadas e
individuais prontas. Destacamos, ainda, o aumento significativo do
crdito imobilirio, em especial com a implantao do Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), a partir de 2009.
Para o desenvolvimento da anlise do PMCMV na RMBH, modalidade Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), adotamos como
recorte geogrfico cinco municpios da RMBH, alm da capital Belo
Horizonte: Betim, Caet, Contagem, Ribeiro das Neves e Vespasiano.

196

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Figura 1: Empreendimentos contratados FAR (Fase 1 e 2) na RMBH

Fonte: Praxis, EA-UFMG (2014).

Esses municpios, alm de apresentarem, at dezembro de 2012,


os nmeros mais expressivos em relao produo habitacional do
PMCMV/FAR, so tambm representativos da dinmica metropolitana: Betim apresenta forte dinmica industrial, com altas taxas de
197

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

crescimento populacional at o ano de 2000; Contagem representa


o municpio com os primeiros processos de conurbao, a oeste de
Belo Horizonte, a partir da instalao da Cidade Industrial; Ribeiro
das Neves representa o processo de expanso perifrica, precria e
de grande dinamismo demogrfico; Vespasiano, no vetor norte da
RMBH, juntamente com Ribeiro das Neves, constitui a tradicional
periferia, caracterizada pela concentrao de assentamentos precrios. A seleo de Caet trar uma espcie de contraponto, tanto
devido s dimenses do municpio em termos populacionais, bastante
reduzidas em comparao aos demais selecionados, quanto ao seu
baixo grau de integrao com a dinmica metropolitana.
Os eixos de anlise acordados com a Rede Cidade e Moradia
permitiram a complementao temtica e territorial e a ampliao
do debate nacional sobre o PMCMV frente aos resultados da pesquisa
Programa Minha Casa Minha Vida: estudos avaliativos na Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Neste artigo, so apresentados resultados
condensados, cujos objetivos esto dispostos por eixo de anlise1:
a) Eixo 1 Agentes e Operaes do Programa Minha Casa Minha
Vida compreender o funcionamento do Programa atravs da
atuao de seus agentes, as implicaes das legislaes que regulamentam o PMCMV e a relao com os Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS);
b) Eixo 2 Demanda habitacional e a oferta do Programa demonstrar o forte contraponto entre a rgida lgica produtiva/racional
determinada pelo programa e a realidade social dos empreendimentos do universo FAR;
c) Eixo 3 Desenho, Projeto e Produo do Programa Minha Casa
Minha Vida apresentar a leitura realizada do projeto, da construo e do uso dos empreendimentos e das unidades;
d) Eixo 4 Insero Urbana e Segregao Socioespacial apresentar
o quadro geral da dinmica metropolitana, as questes relativas
aos aspectos urbansticos e sociais da configurao em condomnio e o papel dos empreendimentos em relao aos processos
de expanso de fronteiras urbanas.

1
Para Relatrio completo da pesquisa, ver Site: http://www.arq.ufmg.br/praxis/7_
MCMV/index.html

198

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Modalidade FAR
A modalidade FAR se diferencia legalmente das demais pela aplicao restrita s regies metropolitanas determinadas em lei e/ou aos
municpios com mais de 50 mil habitantes e, especialmente, por se
tratar da modalidade com maior contrapartida pblica, direcionada
s famlias na chamada Faixa 1, determinada por um limite de renda
familiar mensal de 0 (zero) at 3 (trs) salrios mnimos, equivalente
a R$1.395,00, em 2009. Com o lanamento da Fase 2, em 2011, o
Programa passa a adotar valores fixos em Reais para a demarcao das
faixas de renda, abandonando a indexao ao salrio mnimo. A Faixa
1 passa ento a ser definida pelas famlias que possuem renda mensal
de 0 (zero) at R$1.600,00 (equivalente a pouco menos de 3 salrios
mnimos, em 2011). A deciso pela definio das faixas de renda em
valores fixos em Reais pode ter sido motivada por dificuldades no
cadastramento das famlias com um limite de renda cambiante e
reajustes anuais do salrio mnimo2.
Cabe ressaltar que uma consequncia direta da fixao do corte das
faixas de renda tem sido a excluso, ao longo do tempo, de uma parcela
da populao at ento comtemplada pela modalidade FAR3. Por outro
lado, h problemas no atendimento s famlias com renda mensal a partir
de zero, agravados pela lgica do financiamento de um bem de propriedade privada (produto). Os beneficirios pagam parcelas de no mximo
5% de sua renda mensal ou no mnimo R$25,00 (at 2011, os valores
eram de no mximo 10% da renda mensal ou no mnimo R$50,00).
Segundo a Professora Silvia Schor (apud MARICATO, 2009), essa
exigncia mantm efetivamente excludas do programa grande parte
das famlias com renda abaixo de R$600,00, j comprometidas com
pagamentos de transporte, gua, gs, energia e alimentao, alm
tambm da populao moradora de rua. Segundo resultados das
entrevistas realizadas com 200 moradores dos dois empreendimentos
analisados (Residencial Alterosas, em Ribeiro das Neves, e Parque
das Palmeiras II, em Betim), a renda familiar mdia de at 1 SM representa de 36 a 42% das famlias.
Valores nominais do salrio mnimo: 2009 R$465,00; 2010 R$510,00; 2011
R$545,00; 2012 R$622,00; 2013 R$678,00; 2014 R$724,00; 2015 R$788,00.
3
Em maro de 2015, o governo federal anunciou a criao de uma nova faixa intermediria de renda para a terceira etapa do PMCMV, projeto que ser encaminhado
ao Congresso Nacional. Disponvel em: http://blog.planalto.gov.br/governo-e-setor-da-construcao-civil-aprimoram-mcmv-para-ampliar-atendimento-a-baixa-renda/
2

199

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

[EIXO 1] Agentes e Operaes do Programa


Minha Casa Minha Vida
Agentes e atribuies
A operacionalizao do PMCMV pode ser descrita atravs da
interao entre cinco grandes agentes: (1) Ministrio das Cidades
(MCidades), representante do poder pblico na escala federal; (2)
governos estaduais e/ou municipais bem como outros rgos representantes do poder pblico na escala local; (3) Caixa Econmica
Federal (CAIXA), instituio financeira que funciona como companhia pblica do Governo Federal, mas que possui autonomia administrativa, assim como as demais instituies financeiras introduzidas no
programa a partir de 2011; (4) construtoras e incorporadoras, representantes do setor privado; e (5) beneficirios.
A partir de 2010, as entidades pblicas municipais e estaduais
assumem responsabilidades: promover aes facilitadoras, aprovar
e viabilizar projetos, aportar recursos financeiros, bens ou servios,
selecionar beneficirios finais e realizar a guarda dos imveis at
sua entrega aos beneficirios. Em 2011, surgem novas atribuies ao
conjunto desses agentes: a obrigatoriedade de elaborao de um documento denominado Relatrio de Diagnstico de Demanda por Equipamentos e Servios Pblicos Urbanos, a ser avaliado como uma das exigncias para aprovao de projetos; e a responsabilidade de execuo
do Trabalho Tcnico Social (TTS) junto aos beneficirios, atribuio
transferida diretamente da CAIXA para os empreendedores e obrigatria na modalidade FAR.
Crticas importantes ao TTS (Pr-Morar e Ps-Morar) podem ser
feitas. Ainda que o acompanhamento social tenha sido transferido s
instituies pblicas locais a partir de janeiro de 2014, demonstrando
maior coerncia para com os propsitos do TTS, municpios menores,
com pequeno corpo administrativo ou menor disponibilidade de
recursos, configurao recorrente na RMBH, devem enfrentar dificuldades para cumprir a expectativa de um TTS slido. Em 2009, o
valor destinado execuo do TTS era de 0,5% do valor de aquisio
da unidade; em 2011, aumenta para 2%. Entretanto, representantes
de empresas que realizaram o TTS afirmaram que o problema enfrentado poca no era exatamente com o valor destinado, mas com
o tempo destinado para o trabalho trs meses para o Pr-Morar
200

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

(anterior concluso das obras) e seis meses para o Ps-Morar (aps


concluso das obras) 4. De acordo com a representante da Companhia
Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) 5, os empreendimentos
contratados aps o lanamento da Fase 2 na capital estariam recebendo assistncia Ps-Morar pelo perodo de um ano. Ainda assim,
segundo a URBEL, esse perodo curto e insuficiente para que os
condomnios adquiram, por exemplo, autonomia administrativa.
A partir de 2012, efetiva-se a possibilidade de indicao de
empreendimentos ou de terrenos necessrios produo de unidades
habitacionais o chamamento pblico a ser feito por prefeituras,
Distrito Federal e estados, at ento, indicao feita exclusivamente
pelas construtoras. Inicialmente, o chamamento pblico parece
adequado no sentido de permitir que entes pblicos locais decidam
sobre a localizao das novas unidades habitacionais a partir de suas
demandas, planos locais e legislaes vigentes. Trata-se, no entanto,
de uma estratgia frgil, na medida em que facilita ainda mais a participao das construtoras, agora associadas ao Estado em torno da
viabilizao do projeto como interesse mtuo.
Em entrevistas com representantes da CAIXA e das Prefeituras,
particularmente em Belo Horizonte, atestamos que as atribuies dos
agentes responsveis pela operacionalizao do PMCMV se confundem.
As etapas sequenciais do Programa no so definidas de forma clara,
marcadas pela presena e pela ausncia intermitentes de seus agentes
ao longo do tempo. Alm disso, os movimentos sociais e a populao
beneficiria do Programa no comparecem como participantes efetivos
ao longo do processo. Vale apontar que os moradores entrevistados em
todos os empreendimentos visitados da RMBH vinculam o PMCMV s
Prefeituras e CAIXA, mas jamais ao MCidades.

Seleo de beneficirios: critrios federais


A seleo de famlias ancorada essencialmente pelo limite de
renda mensal provoca algumas distores no processo. As unies
conjugais formalizadas casamentos , por exemplo, passam a ser
CASTANHEIRA, Denise A. A. Franco. Scia da empresa Ampliar Consultoria
e Planejamento LTDA. Entrevista concedida equipe do PRAXIS. Belo Horizonte,
18/02/2014. SANTOS, Marilda Nunes dos. Scia da empresa ASP Assessoria Social
e Pesquisa. Entrevista concedida equipe do PRAXIS. Belo Horizonte, 10/02/2014.
5
URBEL a empresa vinculada Prefeitura de Belo Horizonte, criada em 1993, responsvel pela implementao da Poltica Municipal de Habitao Popular.
4

201

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

evitadas, pois configuram aumento na renda a ser declarada no


momento do cadastro, o que poderia representar a excluso do beneficirio na modalidade FAR. Outras distores esto relacionadas aos
estratos priorizados no processo de seleo: famlias residentes em
reas de risco ou insalubres ou que tenham sido removidas, famlias
com mulheres responsveis pela unidade familiar e famlias com portadores de deficincias. As prioridades, ainda que necessrias, carregam
em si fortes estigmas alicerados pela viso de que os condomnios do
PMCMV so lugares de pobres, favelados, velhos, deficientes e
mulheres solteiras. Tais estigmas comparecem na vivncia do espao
externo (do restante da cidade em relao aos conjuntos) e do espao
interno (entre os prprios moradores) em todos os empreendimentos
visitados na RMBH.
Segundo a legislao federal, as famlias devem ser selecionadas,
se enquadrando no maior nmero de critrios nacionais, a serem atendidas por meio de sorteio. Alm disso, exige-se que 3% das unidades
sejam reservadas para idosos e outros 3% reservadas para deficientes.
Na prtica, esse processo se mostrou bastante confuso, nada transparente e, especialmente, imprprio para o atendimento de uma populao com alta vulnerabilidade social que, na prtica, no compreende
o processo. Os beneficirios se registram no Cadastro nico para
Programas Sociais (Cadnico) processado pela CAIXA , inserindo-se em uma fila de entrega de unidades habitacionais.
A partir da Fase 2, o PMCMV altera os critrios de seleo de
beneficirios municipais, podendo ser determinados pelas regies
metropolitanas em acordo entre os municpios. No entanto, a efetivao de um cadastro integrado na RMBH parece remota. Segundo a
Secretaria de Governo da PBH, a poltica habitacional do municpio
ainda no est sendo tratada sob esta tica de integrao (MIRANDA,
CMARA, 2013).

Seleo de beneficirios: critrios municipais


Entre os seis municpios estudados na RMBH, Vespasiano e
Ribeiro das Neves no definiram critrios adicionais ou no tiveram
suas decises publicizadas. Apenas Belo Horizonte definiu o nmero
mximo de trs critrios. Betim, Contagem e Caet determinaram de
quatro a at doze critrios, em geral, redundantes e/ou conflitantes
em relao aos federais.

202

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

O nico critrio obrigatrio e eliminatrio de seleo de


beneficirios comum a esses municpios a obrigatoriedade de residncia no municpio por um determinado nmero de anos, sendo
varivel: 3 anos em Contagem e em Betim; 2 anos em Belo Horizonte;
e 5 anos em Caet. Esse critrio tem gerado conflitos, pois em vrios
casos impede o cadastro do morador que tem origem e trabalho em
outro municpio, mas que foi obrigado a abandon-lo justamente por
falta de condies financeiras de ali permanecer.
O municpio de Belo Horizonte se destaca por ser o nico entre
os estudados que estabelece critrios relacionados aos movimentos
sociais, alterados em 2013, priorizando famlias participantes dos
ncleos/entidades de moradia devidamente cadastrados na Companhia Urbanizadora e de Habitao de Belo Horizonte URBEL e
residentes em Belo Horizonte h, no mnimo, dois anos; famlias
indicadas pelas entidades de moradia para atendimento aos benefcios conquistados por meio dos Fruns do Oramento Participativo
da Habitao; e famlias indicadas pelos ncleos/entidades de
moradias cadastrados na URBEL, que moram de favor ou de aluguel
e que estejam registradas h mais de trs anos no ncleo/entidade6.
No entanto, cabe destacar que em Belo Horizonte o enfrentamento dos
movimentos sociais em oposio ao PMCMV e suas regras cenrio
importante, desvelado pelos constantes protestos contra remoes e
reintegraes de posse em ocupaes urbanas, em especial na atual
administrao de Belo Horizonte (2009-2016).

Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS)


Informaes extradas dos seis PLHIS evidenciam propostas
diversificadas para os municpios: a recuperao de imveis em reas
deterioradas para fins de interesse social, a demarcao de reas
potenciais para uso como habitao de interesse social, a aplicao de
instrumentos urbansticos, o crdito para construo em terreno de
propriedade do morador, a formao de banco de terras, intervenes
na especulao imobiliria, a assistncia tcnica gratuita, entre outras.
No entanto, essas propostas no ganharam relevncia poltica e prtica
frente ao PMCMV. A demarcao no territrio de reas reservadas
para habitao de interesse social (indicadas pelos PLHIS em Belo
6
Legislao do municpio de Belo Horizonte: resoluo n XXVII, alterada pela
resoluo no XXXII, do Conselho Municipal de Habitao.

203

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Horizonte, Contagem, Ribeiro das Neves e Vespasiano) tampouco


tem garantido que o PMCMV ali se efetive. De fato, entre os seis municpios analisados, at dezembro de 2012, apenas um empreendimento
FAR contratado pelo PMCMV, Residencial Amazonas em Belo Horizonte, com um total de 220 unidades habitacionais, est localizado em
rea apontada como ZEIS 27.
O PMCMV, aplicado tambm em parceria com outras aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), tem acolhido populao de reas de risco e de reas removidas por, principalmente,
obras virias. Nesse sentido, o PMCMV alimenta e, em certa medida,
facilita aes de remoo, em oposio a aes de urbanizao e de
regularizao, sob o argumento de tcnicos das prefeituras de que
essas so de execuo mais complexa e que no contam com a mesma
abundncia de recursos federais.
A assistncia tcnica gratuita est proposta em Belo Horizonte,
Betim, Caet, Contagem. Apesar de se tratar de um direito assegurado por legislao federal (Lei N 11.888/2008), no h disponibilidade de recursos, e tampouco as prefeituras tm agido de forma
a incentivar parcerias com organizaes, entidades e instituies de
ensino de arquitetura, engenharia e direito, muitas delas historicamente envolvidas com assessoria e/ou projetos de extenso. O fortalecimento da organizao de entidades comunitrias e movimentos pela
moradia, apontado como diretriz pelo PLHIS do municpio de Belo
Horizonte, por exemplo, na prtica tem se traduzido apenas como
critrio de priorizao de beneficirios.
Em relao s estratgias de planejamento e gesto, tambm so
muitas as aes propostas pelos PLHIS, por um lado, configurando-se como bsicas e necessrias, mas, por outro lado, evidenciando as
fragilidades estruturais ainda existentes em certos municpios: criao
de rgo gestor da poltica de habitao; instrumentalizao da administrao municipal de pessoal e equipamentos; e criao de sistema
informatizado de informaes e de diretrizes legais. Cabe destacar
ainda que os municpios de Vespasiano e Belo Horizonte propem
o desenvolvimento de uma poltica de cadastramento, necessria
As ZEIS 2 seriam alteradas para AEIS segundo proposta aprovada na Conferncia
Municipal de Poltica Urbana, em 2014, podendo tratar-se de: AEIS 1 (regies destinadas a regularizao fundiria e legalizao do tecido urbano, composta por loteamentos irregulares ocupados predominantemente por populao de baixa renda) ou
AEIS 2 (regies destinadas a produo de novas moradias compostas de reas vazias
e edificaes existentes subutilizadas ou no utilizadas).
7

204

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

operacionalizao do PMCMV, como uma estratgia prioritria de


planejamento e de gesto em seu PLHIS; e que apenas o municpio de
Betim aponta o TTS, exigido pelo PMCMV, como uma ao de apoio
prioritria em seu PLHIS.

[Eixo 2] Demanda habitacional e a oferta do Programa


A produo do PMCMV/FAR e o dficit habitacional
na RMBH
Segundo dados disponibilizados pelo MCidades, at dezembro
de 2012 foram contratadas 32.539 unidades habitacionais (Fase 1 e
2) em 185 empreendimentos na RMBH. Deste total 34,44%, voltadas
para a Faixa 1 (FAR), totalizando 11.207 unidades em 15 municpios.
Essa proporo de unidades direcionadas para a Faixa 1 alcana um
percentual muito pequeno em relao ao atual dficit habitacional
estimado para a RMBH, que totaliza 115.045 moradias (FJP, 2014) 8.

Deste total, 2.538 correspondem a habitao precria, 41.450 correspondem a coabitao familiar, 63.443 so decorrentes de nus excessivo com aluguel e 7.614 de
adensamento excessivo.

205

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Figura 2a/b: Unidades contratadas FGTS/FAR (Porcentagem em relao ao total de


domiclios e dficit habitacional municpios selecionados) e Unidades contratadas
FGTS/FAR por municpio

206

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Fonte: Praxis, EA-UFMG (2014).

207

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Considerando que 86% do dficit est concentrado em famlias


com renda mdia mensal de at 3 salrios mnimos, percentual calculado para Minas Gerais em 2000 (FJP, 2005), podemos estimar que
o dficit correspondente ao PMCMV/FAR de aproximadamente
99 mil moradias na RMBH. A produo contratada por meio do
Programa, at dezembro de 2012, supriu pouco mais de 10% desse
dficit. Ainda que esses nmeros possam se transformar, em razo dos
novos contratos e das unidades entregues do PMCMV em 2013-2014,
parece claro que a produo FAR na RMBH precisa ser extremamente
mais significativa se o objetivo reduzir numericamente o dficit habitacional. Atualmente, o dficit habitacional estimado pelo PLHIS/BH
(2010, p.244) est em torno de 72.000 unidades, sendo que as necessidades habitacionais estimadas para 2030 somam 285.764 domiclios.
De acordo com dados da URBEL, 2.685 unidades foram entregues
pelo PMCMV/Faixa 1 em Belo Horizonte at o presente momento
(sendo 1.470 unidades entregues em agosto de 2013) 9.
O debate sobre o dficit habitacional torna-se relevante em trs
aspectos (MORADO NASCIMENTO, 2014). Primeiro, em razo de
historicamente ter sido apenas quantitativamente elucidado, transformando a habitao social em um problema expresso em nmeros
e sempre acompanhado da perspectiva de uma soluo igualmente
expressa em nmeros. O aumento do estoque de unidades novas a
serem construdas, como proposto pelo PMCMV, tem sido exposto
como soluo definitiva crise habitacional. Entretanto, essa perspectiva desconsidera que no pas existe um estoque de 6.052.161 domiclios vagos; na RMBH, so 146.795 domiclios (FJP, 2010). Em segundo
lugar, a taxa de vacncia parte da dinmica do mercado imobilirio,
essencialmente nas metrpoles mais ricas. Os nmeros revelam no
s a m distribuio das moradias, em razo da atuao dos agentes
do mercado privado, mas, tambm, o baixo poder aquisitivo dos
pobres no acesso ao estoque habitacional existente. Os bairros populares valorizaram-se mais intensamente, reduzindo com maior intensidade a oferta para a populao de baixa renda na proximidade das
centralidades. O programa Vila Viva, realizado pela URBEL em vilas
e favelas de Belo Horizonte, igualmente contribui para a valorizao
imobiliria dos imveis10.
Dados disponveis em: http://portalpbh.pbh.gov.br
O Vila Viva engloba obras de saneamento, remoo de famlias, construo de
unidades habitacionais, erradicao de reas de risco, reestruturao do sistema
9

10

208

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Terceiro, o dficit habitacional se considerado argumento


primeiro para a elaborao das polticas habitacionais, sempre
apoiadas apenas na justificativa do crescimento populacional, oculta
o entendimento de que a moradia elemento estruturante da cidade,
ao mesmo tempo em que estruturada pela cidade, necessariamente
imersa em seus dinmicos processos sociais e polticos e continuamente transformada como plataforma das atividades econmicas.
Ou seja, o dficit habitacional no serve se entendido como nmero
congelado a ser superado; ao contrrio, resultado da nossa formao
socioeconmica (MORADO NASCIMENTO, 2014).

Os reassentados
As grandes obras de mobilidade urbana na RMBH alertam para a
desinformao em relao aos processos de remoes, revelando-se
como condio a alimentar a violao do direito moradia, e, ao fim,
a violao aos direitos humanos (MORADO NASCIMENTO, 2014,
p. 112). Apesar da impossibilidade de se identificar com preciso para
onde vai a populao reassentada, as regras do processo de seleo
permitem inferir que o destino dessas pessoas sejam os empreendimentos produzidos pelo Programa na medida em que o processo
de seleo dispensado no caso de intervenes vinculadas ao PAC
(MINISTRIO DAS CIDADES, 2011-2).
Portanto, a dispensa de processo de seleo parece reforar
o processo de crescimento nacional, legitimando ou minimizando
a resistncia remoo. importante ressaltar que ao grupo de
reassentados devido a obras virias soma-se a populao removida
de reas de risco nos empreendimentos do PMCMV/FAR. Ao
compararmos a situao social dos reassentados com os sorteados,
confirma-se a existncia de um estigma internalizado pelo preconceito para com a populao provinda de assentamentos informais.
Os moradores que trouxeram a favela para dentro do conjunto;
essa a percepo dos sorteados sobre seus vizinhos reassentados,
taxados de favelados e responsabilizados por diferentes mazelas
encontradas nos empreendimentos.

virio, urbanizao de becos, implantao de parques e equipamentos para a prtica


de esportes e lazer. Mais informaes: http://portalpbh.pbh.gov.br/

209

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

[Eixo 3] Desenho, Projeto e Produo do Programa Minha


Casa Minha Vida
Reposicionamos a trade desenho, projeto e produo a partir
de dois pontos de vista, caracterizados temporalmente. O primeiro
ponto de vista consiste na ao do PMCMV que carrega, a priori,
instrumentos (leis, cartilhas, manuais e modelos-padro de projetos) e
mecanismos prprios, envolvendo diversos agentes e instituies com
distintas responsabilidades e atribuies. Os empreendimentos so
vistos como o espao projetado, precisamente desenhado para o atendimento s normativas e a uma composio familiar mdia e padro
(pai, me e dois filhos). O segundo ponto de vista, a posteriori, estende
a trade desenho, projeto, construo ao uso, considerando a produo
do espao como uma somatria dessas quatro etapas na medida em
que inclui a ao dos moradores via apropriao dos espaos seja
pela adeso, pela adaptao ou pela subverso.
Para a construo metodolgica da anlise dos espaos em
duas escalas distintas empreendimento e unidade habitacional ,
partimos da estrutura conceitual de Manuel Gausa (2010) calcada por
estratgias de projeto e de critrios de avaliao de edifcios produzidos na arquitetura contempornea, evidenciando categorias de
anlise a partir tanto das apropriaes feitas pelos moradores quanto
das maneiras como so interpretadas e equacionadas pelos tcnicos
e profissionais durante o processo de tomada de decises sobre os
empreendimentos (desde a escolha do terreno at a elaborao dos
projetos e planilhas oramentrias). Neste artigo, apresentamos os
resultados condensados da anlise.

Variedade Empreendimento e Unidade (complexidade espacial


da implantao do empreendimento ou da unidade)
A tipologia da unidade habitacional nica: apartamentos de dois
quartos com 39 a 44m2, distribudos em dois por andar e organizados
em edifcios de 4 ou 5 pavimentos em formato H ou em fita, assentados em plats artificiais (de forma escalonada quando o terreno
mais ngreme). Segundo as construtoras, cabe ao arquiteto solucionar a
implantao do empreendimento no terreno mas a partir da tipologia
pr-definida, objetivando o maior nmero possvel de unidades11.
11

Outras atribuies dos arquitetos, segundo as construtoras, so: definir a pintura

210

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Calcados pelas regras para a equao econmica da empresa


fechar, seno a conta no fecha, a gente faz o que a lei manda, as construtoras definem os projetos sem qualquer variao ou complexidade
espacial dos edifcios e de sua implantao que, ao contrrio, poderiam
responder multiplicidade socioespacial. Tal raciocnio demonstra
tambm a desconsiderao com condicionantes fsico-ambientais locais
(insolao, ventilao e caractersticas topogrficas e geolgicas), replicando contnua e irrefletidamente o uso de um mesmo projeto para
condies de lugar distintas. No h tambm nenhuma proposio de
justaposio das unidades habitacionais que poderia conformar outros
modelos (casa individual, casas justapostas/geminadas, casas biplex,
sobrados, blocos maiores, reas livres, pilotis, etc).
Os espaos de uso comum se restringem a uma quadra esportiva,
nem sempre adequadamente localizada, desrespeitando inclusive sua
orientao solar, um parquinho com brinquedos no atraentes, e um
centro comunitrio pouco ou mal utilizado pela fraca infraestrutura
oferecida e pelas regras impostas pelo sndico, maximizando as dificuldades de se viver em condomnio. Os espaos residuais, consequentes
desse raciocnio de projeto genrico, so preenchidos por vagas de
estacionamentos e equipamentos nomeados para lazer.
A tipologia nica do PMCMV partiu do padro mdio de famlia
brasileira, descrita em nmero (quatro membros) e em composio
(pai, me e dois filhos), institudo pelo IBGE e acatado pelo PMCMV,
que no condiz com a realidade das diversas necessidades habitacionais (tamanho e uso dos espaos) de grupos distintos (tipo e nmero
de moradores)12. Assim, no h nenhuma variedade ou complexidade na unidade habitacional. A adoo de parede de alvenaria em
blocos de concreto autoportante, juntamente com a desinformao
e/ou a investigao sobre outras solues de projeto, impedem o uso
de tipologias flexveis, adaptveis e/ou ampliveis para as unidades
habitacionais13 .
A CAIXA afirma que no tem responsabilidade sobre os projetos
e que no tem modelo padro, ainda que defina medidas mnimas
para as fachadas e cuidar do processo de aprovao do projeto junto prefeitura.
12
O empreendimento Palmeiras II, em Betim, abriga 25 tipos de composies familiares diferentes. Desse total, 88% da amostragem no se encaixam no padro IBGE
pai, me e dois filos. J o Alterosas, em Ribeiro das Neves apresenta 29 estruturas
familiares, em que 90% das famlias fogem do padro IBGE.
13
As construtoras definitivamente tendem a empregar a parede-concreto moldada in
loco como sistema construtivo padro para o PMCMV/FAR.

211

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

dos espaos por meio de layouts mnimos para cada cmodo, por
meio de cartilha, e rea mnima de cada unidade (tais medidas so
referendadas pelo MCidades). As construtoras apresentam o projeto
arquitetnico e urbanstico pronto, vivel operacional e economicamente para as mesmas, prprio da lgica produtiva empresarial, no
cabendo CAIXA ou s prefeituras interferirem na sua elaborao.
Por outro lado, as construtoras consideram que um apartamento bem acabado e salubre, se comparado com as moradias
anteriores dos moradores, justifica o no atendimento a quaisquer
outras necessidades habitacionais (por exemplo, quintal e terceiro
quarto). Alm disso, o discurso de fazer o que a lei manda, sob
a tica de todas as construtoras como cumpridoras do seu dever, e
que converge com o discurso da CAIXA, eles fazem o mnimo que
a gente pede, institucionalizam o padro PMCMV. No h determinao de uma tipologia nica de modo direto, mas, indiretamente,
todas as regras e exigncias, tendo de ser cumpridas pela iniciativa
privada que preza pelo maior lucro, padronizam espacial e construtivamente um produto nacional.

Densidade Empreendimento (porte e ocupao) e Densidade


Unidade (relao de moradores por m2 construdo)
Para alguns municpios, como em Belo Horizonte, h a limitao
de 300 unidades habitacionais (UH) por empreendimento, nmero
acima do qual o empreendimento torna-se de impacto, exigindo-se investimentos maiores em infraestruturas e equipamentos. Porm,
isso no impede que a construtora implante empreendimentos contguos (empreendimentos da mesma construtora que sejam vizinhos)
que, ainda que independentes, se dispostos lado a lado, espacialmente
configuram um nmero ainda maior de unidades. At o momento,
no h legislao que estabelea regras relativas produo de
empreendimentos contguos inferiores a 300 UH e de empreendimentos aglomerados (empreendimentos de construtoras diferentes
mas espacialmente prximos).
Segundo as construtoras, a execuo de condomnios menores,
com edifcios voltados para a via pblica, no possvel em razo
do processo de aprovao dos projetos, considerado complicado,
demorado e de custo mais alto e que envolveria parcelamento de
solo com vias mais largas e com maior infraestrutura. A URBEL

212

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

entende que o parcelamento do solo em lotes com vias pblicas seria


a melhor soluo, exigindo-se, no entanto, a reviso da legislao. Por
isso, tcnicos da URBEL tm tentado incentivar empreendimentos
menores, com o mximo de 100 unidades habitacionais, mas, at esse
momento, sem sucesso14.
possvel afirmar que a quantidade de unidades que se consegue
implantar num determinado terreno com o sistema construtivo e a
tipologia impostos seguramente o fator mais definidor do grau de
densidade dos empreendimentos do PMCMV. Na maior parte dos
empreendimentos, inclusive, o limite do coeficiente de aproveitamento (CA) no alcanado.
Embora as construtoras defendam o tamanho da unidade habitacional oferecido como ideal, na medida em que atende a mdia do
IBGE (3,8 p/UH), as pesquisas demonstram que o nmero de famlias
acima e abaixo de quatro pessoas por unidade significativo. Nesse
sentido, a variedade no tamanho da unidade, inclusive com unidades
menores, poderia ser mais eficiente e econmica. A possibilidade de
ampliao tambm desejvel na medida em que a transformao da
composio familiar ao longo do tempo realidade social15.

Mltiplos Moradores Empreendimento (acomodao de estilos


de vida variados, sob aspectos sociais, econmicos e culturais)
e Diversidade dos Moradores Unidade (acomodao de
configuraes familiares variadas na unidade)
Os moradores se caracterizam de formas diversas. Aspectos como
diferenas da renda, do estado civil, do nvel de instruo e da origem
dos beneficirios, se reassentados ou sorteados, tm causado conflitos
na utilizao dos espaos de uso comum. Os problemas decorrentes
da multiplicidade de moradores levam as autoridades, como a CAIXA
e at mesmo os sndicos, ento empoderados no modelo de gesto
Atualmente, os empreendimentos Capito Eduardo e Granja Werneck, em fase
de planejamento pela URBEL, somam 17.000 unidades, ambas no extremo norte e
nordeste do municpio.
15
No Palmeiras II, Betim, as moradias com at 3 pessoas representam 40% dos moradores entrevistados. As famlias com 4 pessoas representam 28% do universo. No
entanto, as famlias numerosas, aquelas de 5 a 9 pessoas residindo na unidade, representam 32% do total - ou seja, quase um tero das famlias. J no Alterosas, Ribeiro
das Neves, 51% das composies familiares tem at 3 pessoas. As famlias com 4 pessoas referem-se a 21% do total. Portanto, assim como no Palmeiras II, quase um tero
das famlias apresentam de 5 a 9 moradores residindo em aproximadamente 40m2.
14

213

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

condominial, a afirmarem que preciso ensinar as pessoas a viver


em apartamentos e em condomnio, na medida em que entendem ser
necessrio padronizar o comportamento, o modo de morar e a vida
cotidiana das pessoas.
Alm das diferenas culturais, econmicas e sociais, as configuraes familiares variam na unidade em nmero e em tipo gnero,
grau de parentesco. Nos mesmos metros quadrados e na mesma configurao espacial (social, servio e ntimo) habitam pessoas sozinhas,
casal com ou sem filhos, s vezes um, dois ou at nove filhos; av, me
e filha ou filho etc. No h como universalizar ou padronizar a configurao familiar em pai, me e dois filhos. As possibilidades de alterao e/ou de modificao dos espaos existentes poderiam acolher,
de forma coerente, as necessidades habitacionais de pessoas distintas
e que se transformam ao longo do tempo.

Adaptabilidade Unidade (acomodao de diversas exigncias


e atividades, previstas e no previstas)
Entre as mais evidentes adequaes do espao esto as solues
encontradas para a secagem de roupas, para pessoas acostumadas
com o quintal ou o ptio de servio descoberto, frente insuficincia
da rea de servio projetada. Varais dispostos no cho, esticados,
pendurados ou improvisados na sala, na cozinha, no quarto e at
mesmo no banheiro tornam-se a soluo; alguns moradores chegam
a projet-los para fora das janelas. Para os que moram no andar
trreo, as reas descobertas comuns (tratadas pelos projetos como
residuais) tambm so apropriadas. A CAIXA repreende veementemente essas aes dos moradores.

214

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Figura 3: Adaptabilidade Unidade

Fonte: Praxis, EA-UFMG (2014).

Outra adaptao recorrente o uso de camas-beliche no quarto ou


de colches extras na sala para acolher membro excedente da famlia ou
gerar espao para outra atividade (trabalho, estudo, brincadeira, etc).
Os quartos no esto dimensionados suficientemente para abrigar duas
camas de solteiro, seja em razo da circulao e dos mveis de apoio,
seja pela posio da janela e do armrio. Da mesma forma, visvel a
insuficincia de espao para uso, manuseio, circulao ou manuteno
de eletrodomsticos; muito comum ver geladeira, mquina de lavar
ou micro-ondas na sala. O problema se intensifica quando o morador
exerce alguma atividade de trabalho em casa.
No quesito acessibilidade, os apartamentos no so adaptados e
sim adaptveis; as modificaes so executadas posteriormente e se
restringem largura de porta de 80cm, espao para giro da cadeira,
bacia sanitria suspensa e colocao de barras de apoio no banheiro.
O tamanho de todos os outros espaos das unidades adaptveis
igual aos demais; contudo, os apartamentos localizam-se no andar
trreo (blocos sem elevador e sem rampa interna de acesso). A CAIXA
confirma que o mnimo exigido tem sido o mximo atendido pelas
construtoras, devido aos custos e repasses.
215

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Compacidade Empreendimento (geometria e arranjo dos


espaos em referncia ao programa arquitetnico)
Para alm da inexistente variedade de soluo de implantao
dos empreendimentos, a compacidade refere-se soluo projetual
que relaciona a densidade do empreendimento com a soluo volumtrica e de implantao escolhida, inclusive considerando previso
de reas livres para convvio social e de lazer. No entanto, do ponto
de vista colocado pelas construtoras, o mais compacto, interpretado
como ocupar ao mximo o terreno com blocos edilcios e vagas de
estacionamento, sem verticalizao que demande o uso do elevador e
associado estrutura autoportante, leva a um menor custo de projeto
e de obra. Para as construtoras do PMCMV, o conceito compacto
significa fazer o mnimo pelo menor custo.

Espao Comum Empreendimento (conexo entre o espao


da unidade e o conjunto atravs de espaos onde a troca
e a socializao possam acontecer)
Em razo do modelo condominial, as restries de uso dos espaos
comuns (quadra, playground e centro comunitrio) existem, passveis
de multas no caso de seu descumprimento, ainda que no sejam democraticamente definidas. Crianas so controladas por meio da definio de horrios e da limitao de reas, em razo do incmodo aos
vizinhos, mas tambm da violncia sofrida pela presena do trfico
de drogas. As regras condominiais atuais, prprias dos edifcios e
condomnios da classe mdia, so aplicadas ao PMCMV, baseadas em
modelos transferidos pela CAIXA. Em geral, os moradores desconhecem ou no sabem por quem ou porqu as regras de convivncia
condominial so definidas, reduzindo a busca do comum.
H tambm problemas com a manuteno dessas reas em razo
da inadimplncia das taxas de condomnio, novo gasto para vrios
moradores. Os espaos degradam-se ao longo do tempo, retroalimentando a inadimplncia. A taxa de condomnio o primeiro custo
a ser cortado pelos moradores, preservando-se os pagamentos de
outras despesas. Tal fato pode ser justificado tanto pela no adeso
lgica condominial, que impe a existncia do sndico, nem sempre
escolhido de forma democrtica, quanto pelo controle imposto dos
espaos coletivos.

216

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Limites Empreendimento (manifestaes que promovem


a segregao socioespacial) e Fronteiras Empreendimento
(manifestaes que promovem a integrao socioespacial)
De arame farpado, cerca eltrica, cmeras, altos muros, grades e
vigias noturnos, ao distanciamento dos terrenos em relao s centralidades urbanas, muitas so as manifestaes que separam socialmente
os moradores do PMCMV da cidade. Muitos desses dispositivos so
recorrentemente empregados em empreendimentos de outras classes
sociais, mas similarmente, consolidam os condomnios enquanto
guetos segregados social e economicamente. Alm disso, o muro, a
grade ou a cmera construdos ou instalados nos empreendimentos
FAR no esto somente na interface do edifcio com a rua e com a
cidade, mas dentro do prprio empreendimento e dos edifcios.
Quando o edifcio ou o espao apropriado est disposto prximo
calada e rua (via pblica, via externa, via da cidade), as relaes
sociais entre moradores do empreendimento ou outros da cidade
acontecem, por exemplo, pelo comrcio informalmente instalado,
pelo ponto de nibus, pelo ponto de coleta do lixo ou pela presena
dos veculos de concessionrias de gua e energia. Ou seja, qualquer
movimentao que promova minimamente qualquer interao social
entre as pessoas, traz mais segurana para os conjuntos.

Individualizao Empreendimento (articulao


da individualidade de cada morador com o conjunto
multifamiliar) e Individualizao Unidade (articulao
da individualidade de cada morador com a unidade
Quase todas essas manifestaes dos moradores aparecem mais
como subverses ou adaptaes do que como uma resposta positiva ao
propsito do espao (adeses). Assim, h mudanas de pinturas e revestimentos em escadas e halls, criao de jardins em canteiros e coberturas nas reas residuais, instalao de vasos com plantas dispostos
em reas comuns e de circulao coletiva (escadas, halls, peitoris de
janelas ou em outros espaos inusitados), colocao de varais em
janelas. H tambm adaptaes feitas nas circulaes externas para
cadeirantes e a individualizao de hidrmetros. Essas interferncias
demonstram a importncia do projeto flexvel interao dos moradores com o espao, inclusive no espao de uso coletivo, em contraposio ao que a legislao ou as regras da CAIXA impem.
217

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Embora haja muitas restries no espao da unidade oferecido


pelo PMCMV, que dificultam a apropriao dos moradores, levando
s mais diversas adaptaes, esses ainda conseguem imprimir as
mais diversas marcas de individualizao do espao da unidade. Os
moradores decoram os ambientes, fazem pequenas reformas (novas
pinturas, instalao de forro de gesso, mudanas luminotcnicas, troca
de revestimento de piso e paredes em cozinha, banheiro e sala, instalao de novas cubas e bancadas), cultivam hbitos e heranas (cultivo
de plantas, criao de passarinhos) dos espaos em que viviam anteriormente. Ao mesmo tempo, os materiais empregados bem como os
mveis adquiridos atravs do Programa Minha Casa Melhor tambm
revelam a cultura do consumo, comum a todas as classes sociais. Os
moradores tm percebido que esse programa um facilitador de endividamento, haja vista a prestao da casa prpria e aos outros mveis
e eletrodomsticos adquiridos anteriormente tambm de forma financiada: se a coisa apertar, que levem os mveis, afirmaram vrios
moradores em visita de campo.

Uso Misto Empreendimento e Unidade (habilidade do conjunto


residencial ou da unidade de ligar-se e integrar-se a mltiplos usos)
Para a CAIXA, instalar comrcio e servio nos empreendimentos
significa que algum ir aferir lucro com recursos destinados habitao. Na fase 2 do Programa, o uso misto permitido no empreendimento desde que a parte comercial e/ou de servio seja executada com
recurso da construtora (ou de outra fonte). A CAIXA reconhece que
algumas atividades relacionadas gerao de renda ocorrem dentro
das unidades habitacionais e configuram-se como comrcio e servio,
ainda que de forma precria e localizada, mas no v uma forma de o
PMCMV agenciar e at mesmo favorecer ou legitimar essas atividades.
A prefeitura j v com bons olhos o uso misto nos empreendimentos,
mas ainda v problemas com relao gesto dessa questo.

218

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

Figura 4: Uso Misto Empreendimento

Fonte: Praxis, EA-UFMG (2014).

Algumas atividades econmicas, talvez menos impactantes para


o condomnio, e importantes para os prprios moradores, so aquelas
exercidas dentro das unidades (cabelereiras, manicures, esteticistas,
confeco e/ou venda de roupas, fabricao e venda de bombons,
pes, biscoitos, pizzas, etc).
A maioria dos regimentos internos dos condomnios permite
atividades de comrcio e servio internas unidade desde que no
perturbem a vida dos moradores, no descaracterizem as unidades
e nem sejam sinalizadas por anncios, propagandas, placas, etc em
locais pblicos. No entanto, os sndicos permitem trocar cartes de
visita em encontros sociais nos empreendimentos.

219

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Economia de Recursos Empreendimento e Unidade


(reduo do uso de materiais, sistemas construtivos,
tecnologias e recursos naturais no conjunto ou na unidade,
ao longo do tempo)
Embora as construtoras utilizem componentes industrializados,
sob o argumento da economia, os processos construtivos so manufaturados. Se por um lado no h investigao nenhuma de novas
possibilidades arquitetnicas para melhorias espaciais tanto externas
aos edifcios quanto internas s unidades, por outro, h um controle
total e muito preciso do projeto em termos do desenho executivo, de
planilha oramentria, de gesto, para que, nas palavras das construtoras, a conta feche. O cumprimento do cronograma de fundamental importncia em todo o processo, com poucas interferncias
na compatibilizao entre os projetos e poucas mudanas durante a
execuo das obras.
Contudo, adequaes construtivas promovidas pelos moradores,
tidas como gambiarras pelas construtoras, so provenientes exatamente da escassez ou da economia de recursos por parte dos empreendedores, como tambm da rigidez do sistema construtivo, que impede
alteraes necessrias ao longo do tempo.
As insuficincias mais comuns se referem necessidade de um
maior nmero de cmodos e s instalaes eltricas e hidrulicas, de
telefonia e de comunicao. Alm disso, as unidades habitacionais
totalmente adaptadas para os portadores de necessidades especiais
tambm outro exemplo. Outra reclamao recorrente a falta de
um bom isolamento termo-acstico nos apartamentos. O sistema construtivo adotado tambm preocupa a URBEL com relao questo do
isolamento termo-acstico.

[EIXO 4] Insero Urbana e Segregao Socioespacial


A produo habitacional pelo PMCMV e os eixos
de expanso metropolitana
A localizao dos empreendimentos PMCMV/FAR predominantemente nas periferias da malha urbana, em reas com baixos
ndices de bem-estar urbano. O vetor oeste, que constitui o eixo industrial da regio metropolitana, consiste atualmente na regio de maior
dinamismo econmico e diversificao em termos de atividades e de
220

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

moradia de diversos grupos sociais. Nesta regio, ao longo de vrias


dcadas, concentrou-se grande parte dos investimentos industriais e
do setor tercirio da regio metropolitana, alm de conjuntos habitacionais, loteamentos e outros empreendimentos residenciais pblicos
e privados, tornando-se at agora a principal centralidade alternativa
regio central de Belo Horizonte. A articulao entre urbanizao e
industrializao gerou um tecido urbano denso e valorizado, porm
com pouca superposio entre a centralidade econmica e os equipamentos associados s estruturas de poder, cultura e ao lazer, tpicos
de reas centrais tradicionais.
Cabe tambm destacar a disseminao da moradia de tipo apartamento como padro de moradia para segmentos da classe trabalhadora. Tradicionalmente caracterizado como moradia das classes
mdias dos grandes centros, o apartamento vem ganhando terreno
como moradia de grupos de mais baixa renda, principalmente a partir
da expanso da produo imobiliria na dcada de 2000. Trata-se de
uma tipologia que potencializa o uso do solo por empilhamento de
pavimentos-tipo estticos e, portanto, a apropriao de maior renda
fundiria. Percebe-se, entretanto, que ainda h resistncia a esse
modelo, quando comparado a formas tradicionais caracterizadas pela
ocupao horizontal.
Segundo o MCidades, 4.193 unidades habitacionais da Faixa 1,
representando 37,4% do total contratado na RMBH at dezembro
de 2012, esto localizadas na regio oeste, mais especificamente nos
municpios de Contagem, Betim, Esmeraldas, Sarzedo, Igarap e So
Joaquim de Bicas. No vetor norte da regio metropolitana, destaca-se a ausncia de empreendimentos Faixa 1 no municpio de Santa
Luzia que, juntamente com Ribeiro das Neves e Vespasiano, constitui a tradicional periferia da RMBH, caracterizada pela concentrao de assentamentos precrios. Nesses municpios, especialmente
em Ribeiro das Neves, o processo de expanso horizontal perifrica,
caracterstica do padro centro-periferia dos anos setenta, permanece
ainda nos dias de hoje: observa-se uma expanso territorial recente,
na qual os lotes, de dimenso reduzida, so vendidos de forma parcelada, diretamente pela incorporadora, e ocupados posteriormente
atravs de autoconstruo.
No entanto, observa-se tambm, e de forma cada vez mais
intensa, a expanso da produo predial empresarial, tambm destinada a grupos de menor renda, impulsionada tambm pelo PMCMV.
221

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

Segundo o MCidades, at dezembro de 2012, haviam sido contratadas


1.640 unidades habitacionais da Faixa 1 apenas no municpio de
Ribeiro das Neves. Outras 1.288 teriam sido contratadas nos municpios de Vespasiano, Lagoa Santa, So Jos da Lapa e Matozinhos.
Somadas, significam a concentrao de 26,1% das contrataes Faixa
1 neste vetor de expanso da RMBH.
J a valorizao imobiliria que alimenta a ocupao na direo
sul de Belo Horizonte tem caractersticas distintas, associadas ao
processo de constituio desse vetor de crescimento no qual predominam as reas ocupadas pelos segmentos de renda mdia-alta e
alta da metrpole, dando continuidade espacial aos bairros consolidados da chamada zona sul, com caractersticas semelhantes. Destaca-se, nesse processo, o municpio de Nova Lima e, em certa medida,
tambm Rio Acima e Brumadinho, com reas de grande valorizao
fundiria e imobiliria. At dezembro de 2012, na Faixa 1 do PMCMV
foi contratado apenas um empreendimento de 160 unidades habitacionais em Nova Lima, e 3 empreendimentos totalizando 312 unidades
em Rio Acima no conjunto, representam 4,2% do total de contrataes nessa faixa na RMBH.
O vetor leste tambm aparece como pouco expressivo na produo
habitacional pelo PMCMV, com apenas 400 unidades habitacionais na
Faixa 1, at dezembro de 2012, exclusivamente no municpio de Caet
(3,6% do total contratado na RMBH no perodo). Nesse contexto, a
seleo de Caet para aprofundamento no escopo desta pesquisa trar
uma espcie de contraponto, tanto devido s dimenses do municpio
em termos populacionais, bastante reduzidas em comparao aos
demais selecionados quanto ao seu baixo grau de integrao com a
dinmica metropolitana16. Desde os anos oitenta, Caet j era considerado um municpio de comprometimento mnimo com o processo
de metropolizao (PLAMBEL, 1984). Trata-se de regio de topografia
acidentada, de difcil acesso, com baixa densidade demogrfica e baixo
crescimento populacional, desde ento. Esse relativo isolamento em
relao metrpole teve rebatimento na insero do assentamento
residencial do PMCMV. Ressalte-se que a produo habitacional pela
modalidade FAR, que atende a Faixa de renda 1, s se aplica a Caet
pelo fato de este municpio integrar formalmente a regio metropoliSegundo o Censo do IBGE, em 2010, o municpio de Caet possua 40.750 habitantes, Contagem possua 603.442, Betim 378.089, Vespasiano 104.527, Ribeiro das
Neves 296.317 e Belo Horizonte 2.375.151.

16

222

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

tana, uma vez que no possui o mnimo de 50.000 habitantes exigidos


para a aplicao da modalidade em municpios no metropolitanos.

Impactos da configurao em condomnio


A tendncia formao de condomnios no tem se restringido
s camadas de renda mdia e alta da sociedade. Nos assentamentos
informais, o isolamento tambm tem sido uma tendncia em resposta
ao aumento da violncia e, em menor escala, busca de privacidade.
No PMCMV, a implantao de conjuntos habitacionais no formato
de condomnio segue a tendncia instalada, mas, para alm, parece
ter como fim a simplificao burocrtica de alguns aspectos, especialmente no que tange aprovao de projetos e responsabilidade pela
gerncia dos espaos comuns.
Aqui cabe uma distino entre duas modalidades de condomnios: de um lado os chamados condomnios que, na verdade, correspondem a loteamentos fechados, ou seja, um processo de parcelamento do solo que resulta em reas pblicas e privadas fechadas e/ou
com restrio de acesso, a exemplo dos empreendimentos tpicos da
expanso urbana horizontalizada e dispersa mencionada acima. De
outro lado, os condomnios verticais ou horizontais que correspondem
a uma nica unidade de propriedade do solo na qual so edificadas
vrias unidades habitacionais, com reas privadas e reas coletivas,
mas que no so reas pblicas no sentido jurdico definido na legislao. Os condomnios resultantes do PMCMV analisados na RMBH
so desse ltimo tipo. Muitas vezes correspondem a uma quadra
inteira e podem comportar vrios prdios alm das reas e equipamentos de uso comum. Entretanto, os desafios que so colocados por
essa forma condominial, que so muitos, diferem em termos urbansticos e de polticas urbanas daqueles relacionados ao fechamento de
reas pblicas, como o sistema virio e o parcelamento.
possvel imaginar que a configurao em condomnio
acrescentaria algum benefcio caso proporcionasse um mnimo de
espaos coletivos para os moradores. No entanto, os espaos comuns
dos empreendimentos produzidos institucionalmente pelo PMCMV
so muito menos elaborados que aqueles propagandeados, e quase
nunca utilizados. Alm do barulho, da depredao e da sujeira, um
conflito curioso relacionado aos espaos comuns foi identificado no
que tange diversidade religiosa. Em muitos condomnios, os cultos

223

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

de qualquer religio acabaram por serem proibidos no espao comum


para evitar divergncias.
H uma discusso complexa que se refere ao fato de os conjuntos
habitacionais do PMCMV serem abertos ou fechados. Um conjunto
poderia no ter muros e portes e ainda assim ter espaos coletivos
cuja gesto permanece condominial. Esses seriam mais semelhantes
a um bairro tradicional no qual a cada lote corresponde uma (ou
poucas) edificaes. Assim, apesar da gesto do coletivo representada
pelo condomnio ser um dos problemas mais recorrentes que encontramos, fica em aberto a questo de qual das alternativas atenderia
melhor aos moradores em termos de segurana, conforto, uso dos
espaos coletivos etc. O desafio da segurana persiste tanto dentro
como fora dos muros.
Um contraponto pode ser encontrado no Residencial Canrios,
um dos cinco empreendimentos implantados no Bairro Jardim Vitria,
em Belo Horizonte. Com a ressalva de estar habitado h menos de
seis meses, nesse empreendimento no houve registro de inadimplncia condominial, os espaos comuns foram encontrados limpos e
intactos, mudas haviam sido plantadas nos taludes e espaos residuais,
o controle de acesso era restrito, com porteiro dia e noite e as regras
no s respeitadas, mas tambm cobradas pelos prprios moradores.
O que diferencia o Residencial Canrios dos demais principalmente
a tradio associativa de seus moradores. Trata-se, em sua totalidade,
de integrantes da Cooperativa Habitacional Metropolitana Ltda,
Cohabita, que teria posse de parte do terreno utilizado para implantao dos cinco empreendimentos e, por esse motivo, em acordo com
a administrao municipal, conseguiu garantir as unidades habitacionais para seus integrantes.

Expanso e adensamento de periferias


Na RMBH, a dinmica empresarial consolida a segmentao
socioespacial de um lado, atravs dos grandes empreendimentos imobilirios, de estrutura diversificada, localizados em reas de expanso a
sul e, mais recentemente, a norte, orientados para os segmentos de alta
renda. Por outro lado, pode promover relativa diversificao social nas
periferias imediatas a oeste e norte, onde vo se mesclando camadas
mdias e operrias, atravs da produo intensa de moradia caracterizada pelo adensamento construtivo e pelo pequeno tamanho das
unidades. No entanto, as reas tradicionalmente precrias mantm-se
224

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

como locus da produo informal, qual se agrega a produo privada


no mbito do PMCMV.
Os resultados revelados pela pesquisa permitem trs observaes
gerais: a implantao dos empreendimentos do PMCMV muitas vezes
consiste no em uma inflexo, mas em uma continuidade de processos
prvios de expanso e adensamento de periferias tradicionalmente
populares; a previsvel relevncia do porte dos empreendimentos e
de sua caracterstica monofuncional como impulsionadores de novas
transformaes do territrio em seu entorno; e uma possvel tendncia
ao surgimento simultneo ou posterior de empreendimentos Faixa 2
no entorno dos empreendimentos Faixa 1.
Os empreendimentos em estudo tiveram seus contratos assinados no perodo entre dezembro de 2009 e dezembro de 2010, com
um prazo de dois a trs anos at a entrega das unidades. Esses dois
momentos so essenciais para o entendimento da influncia dos
empreendimentos sobre seu entorno. A contratao possibilita especulaes e consequente aumento do preo da terra, em relao ao seu
entorno, enquanto o momento da entrega das unidades significa a
presena de novas famlias e, consequente aumento da demanda por
equipamentos, comrcio e servios.
interessante destacar, como contraponto, o caso dos residenciais Ip e Hibisco, que possuem um total de 400 unidades habitacionais, localizados no municpio de Caet. Basicamente, a nica
transformao do territrio no espao de insero destes empreendimentos desde 2009 foi sua prpria implantao. O estado de isolamento desses residenciais, em um municpio de dimenses reduzidas
em comparao aos demais selecionados17, parece se refletir, inclusive,
na formao de um forte estigma em relao aos seus moradores.

Consideraes finais
Apesar de todas as crticas e dificuldades apresentadas pelas
famlias em entrevistas, a posse e a propriedade so reveladas como
pontos positivos j que se mostram como garantia de patrimnio
familiar e de segurana. Entretanto, a violncia surge como ponto
negativo, evidenciando a dualidade entre posse e insegurana: eu
Segundo o Censo do IBGE de 2010, o municpio de Caet possui: 40.750 habitantes; Contagem: 603.442, Betim: 378.089, Vespasiano: 104.527; Ribeiro das Neves:
296.317; e Belo Horizonte: 2.375.151.

17

225

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

gosto da minha casa daqui para dentro; l fora eu j no sei; estamos


muito felizes da porta para dentro, mas da porta pra fora.... Nesse
aspecto, entende-se a significativa demanda por reas externas individuais e privadas, uma vez que os espaos comuns dos empreendimentos so vistos como lugares perigosos. A seguridade tanto da
posse e da propriedade quanto do bem-estar fsico da famlia, ao fim,
reside nos 40m2 individuais. Do outro lado, existe o estigma externo na
relao cidade-conjuntos, identificados como Predinhos e Carandirus, gerando, ao final, significativos conflitos sociais no bairro.
Nesse sentido, a satisfao dos beneficirios do PMCMV/FAR por
meio da realizao do sonho da casa prpria se confunde com a insegurana provocada pelos conflitos sociais internos e pelas disputas em
torno do trfico de drogas nas reas de insero dos conjuntos. Sabe-se,
que as solues dos problemas de segurana, vivenciados em todas as
partes de todas as grandes cidades brasileiras, no so dadas por tecnologias, barreiras fsicas ou medidas de controle condominiais. Soma-se
a esse cenrio do PMCMV, a fragilidade socioeconmica, j evidente
entre os beneficirios, agora agigantada pela baixa qualidade urbanstica (pssimas localizaes, grandes deslocamentos dirios, ausncia de
equipamentos sociais e culturais) e arquitetnica (tipologias mnimas
padronizadas incompatveis com a diversidade das composies familiares, sistemas construtivos inadequados, complexificao presente na
forma-condomnio) dos empreendimentos. A efetivao de contratos
ilegais de vendas e de aluguis das unidades bem como os ndices de
inadimplncia e os conflitos sociais indicam adversidades na realizao
de seus sonhos. Tais aspectos tm sido obscurecidos pela forte publicizao da satisfao plena dos beneficirios com o PMCMV promovida
pelos governos federal e municipais, com desconsiderao do padro
de cidade segregada e sem urbanidade promovido pelo Programa.
Ainda que o municpio no precise possuir PLHIS ou seguir suas
diretrizes para integrar o PMCMV e receber seus empreendimentos,
atestamos que as prefeituras se limitam a aprovar os empreendimentos
e selecionar beneficirios, por meio de processos questionveis. Na
medida em que a produo de novas unidades habitacionais em forma
de propriedade privada condominial passa a ser, de fato, a nica ao
governamental com recursos relevantes no setor de habitao de interesse social, as possibilidades de outras aes apontadas pelo PLHIS
foram completamente esvaziadas.
Outro aspecto importante refere-se disposio dos empreen226

Denise Morado | Heloisa Costa | Jupira Mendona | Marcela Lopes


Rosamnica Lamounier | Thais Nassif | Andr Soares

dimentos no espao metropolitano. Prevalecem os empreendimentos


FGTS no municpio sede de forma correspondente centralidade
de dinmica e especulao imobiliria mais intensa. A disperso
desses empreendimentos encontra-se vinculada aos atuais vetores
de expanso da mancha urbana de Belo Horizonte, principalmente
naqueles onde as foras do mercado tm se colocado mais presentes
no desenvolvimento urbano: os vetores Norte e Sul. J no caso dos
empreendimentos FAR, define-se a tendncia de sua localizao mais
direcionada periferia da mancha urbana metropolitana, locais com
maiores dificuldades de acesso infraestrutura consolidada.
Ao fim, o PMCMV impe per se o urgente debate com outros
setores da sociedade envolvidos com a sua produo entidades
profissionais, movimentos de luta pela moradia, universidades e instituies de pesquisa , em direo s reais necessidades habitacionais
da populao, construo de moradias e cidades dignas, justas e
includentes (Nota Pblica da Rede Cidade e Moradia)18.

Referncias
BRASIL. CAIXA. Programa Minha Casa Melhor. Disponvel em https://
minhacasamelhor.com.br/. Acesso em 07 Jul. 2014.
COSTA, H. S. de M.; MENDONA, J. G. de. Novidades e permanncias na
produo do espao da metrpole: um olhar a partir de Belo Horizonte. In:
OLIVEIRA, F. L. de et.al. (Org). Grandes projetos metropolitanos: Rio de
Janeiro e Belo Horizonte. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2012. p. 46-65.
FJP - FUNDAO JOO PINHEIRO/Centro de Estatstica e Informaes.
Dficit Habitacional no Brasil. 2 Ed. FJP: Belo Horizonte 2005.
FJP - FUNDAO JOO PINHEIRO. Nota Tcnica 1: Dficit Habitacional
no Brasil 2011-2012 Resultados Preliminares. Disponvel em http://www.
fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/deficit-habitacional/363-deficit-notatecnica-dh-2012/file. Acesso em 14 Jun. 2014.
FJP - FUNDAO JOO PINHEIRO/Centro de Estatsticas e Informaes.
Dficit habitacional municipal no Brasil 2000. Belo Horizonte, 2001.
______. Dficit Habitacional no Brasil 2009. FJP: Belo Horizonte, 2011.
______. Dficit Habitacional no Brasil 2010. FJP: Belo Horizonte, 2013.
______. Dficit habitacional no Brasil 2011-2012: resultados preliminares.
FJP: Belo Horizonte, 2014.
18

Ver o captulo guisa de concluso, deste livro.

227

Captulo 8 - Programa Minha Casa Minha Vida...

GAUSA, M. Total Housing: Alternatives to Urban Sprawl. Actar: Barcelona,


2010.
MARICATO, E.. O Minha Casa um avano, mas segregao urbana fica
intocada. Carta Maior, 2009. Disponvel em http://cartamaior.com.br. Acesso
em: nov. 2013.
MENDONA, J. G. de. Estrutura socioespacial da RMBH nos anos 2000: h
algo de novo? In, ANDRADE, L. T. de et. al. (Org.) Metrpole: territrio,
sociedade e poltica o caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte.
Belo Horizonte: Ed. Pucminas; Observatrio das Metrpoles/Ncleo Minas
Gerais, 2008. p. 45-104.
MINISTRIO DAS CIDADES. Portaria Interministerial No 317 de 8 de Julho
de 2011-1 Dirio Oficial da Unio. Braslia 12 de Abril de 2013.
_______. Portaria No 610 de 26 de Dezembro de 2011-2. Dirio Oficial da
Unio. Braslia 12 de Abril de 2013.
_______. Portaria No 168 de 12 de Abril de 2013-1. Dirio Oficial da Unio.
Braslia 12 de Abril de 2013.
_______. Portaria No 595 de 18 de Dezembro de 2013-2. Dirio Oficial da
Unio. Pg99-101. Braslia 20 de Dezembro de 2013.
MIRANDA, B., CMARA, L. Dficit de 115 mil moradias, Jornal O
Tempo, 07/08/2013. Disponvel em http://www.otempo.com.br/cidades/
d%C3%A9ficit-de-115-mil-moradias-1.692716.
MORADO NASCIMENTO, D.; TOSTES, S. P. Programa Minha Casa Minha
Vida: a (mesma) poltica habitacional no Brasil. Arquitextos, So Paulo, ano
12, n. 133.03, Vitruvius, jun. 2011 <http://www.vitruvius.com.br/revistas/
read/arquitextos/12.133/3936>.
MORADO NASCIMENTO, D. A cidade-negcio e o Programa Minha Casa
Minha Vida no contexto da Copa 2014. In:FREITAS, D. M. de; OLIVEIRA
JR., H. R. de; TONUCCI FILHO, J. B. M. (Orgs.).Belo Horizonte:os impactos
da Copa do Mundo 2014. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2014.p.97-120.

228

Captulo 9
Projeto e produo da habitao na regio
central do estado de So Paulo: condies
e contradies do PMCMV
Joo Marcos de Almeida Lopes; Lcia Zanin Shimbo
(Habis IAU USP)

uma primeira impresso, orientar uma pesquisa que pretende


avaliar a produo de um programa habitacional com o porte
e a escala do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) em
uma regio fora dos contextos metropolitanos do pas pode parecer
despropositado ou, no mnimo, ocioso. ramos a nica equipe da
Rede Cidade e Moradia que no trabalhava com uma regio metropolitana propriamente dita. Em que medida a avaliao da produo
de moradias nas Regies Administrativas Central e de Ribeiro Preto
do estado de So Paulo poderia contribuir para compreendermos o
impacto do PMCMV nas cidades brasileiras? Quais aspectos justificariam o esforo investigativo concentrado numa regio interiorana?
Aproximando-nos mais do seu contexto, percebemos de imediato
que o interior do estado de So Paulo no corresponde a algumas
concepes que parecem ainda orientar o pensamento sobre o urbano,
principalmente, aquele que, por fora de delimitaes de campo disciplinar, se ocupa de modo mais atento com os grandes aglomerados
metropolitanos. At por efeito de contraste, uma noo imediata de
interior paradoxalmente em oposio a centro pode induzir a
uma concepo de organizao territorial mais ou menos homognea,
onde as reas urbanizadas aparecem fragmentadas numa constelao
de pequenos aglomerados urbanos, rodeados por pastos e lavouras
extensivas e algumas poucas instalaes agropastoris, atendidas por
infraestrutura mnima (saneamento, comrcio e servios).
Pelo contrrio, o interior paulista e particularmente a regio
229

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

que estudamos apresenta padro muito diverso dessa concepo:


com dinmicas microrregionais muito distintas, cada contexto conta
com suas especificidades, lastreado por uma complexa rede de atividades econmicas e por uma diversificada estrutura agroindustrial,
articulada a uma rede ampla de servios e comrcio inter e intraurbanos. Em termos de infraestrutura, basta registrar que, pelo menos
na regio investigada, no conseguimos dimensionar precariedades
considerando os ndices de atendimento de abastecimento de gua,
coleta de esgotos e de lixo: a maioria das cidades do interior paulista
quase que plenamente atendida por esses servios.
Tal condio distintiva, no entanto, no faz do interior paulista
uma ilha de prosperidade isenta de problemas. De outra ordem, as
tenses deste arranjo territorial no deixam escapar a dinmica da
produo habitacional, promovendo uma segregao espacial altamente especializada nos contextos urbanos que s faz intensificar as
disparidades sociais decorrentes da distribuio da localizao urbana.
E o Programa Minha Casa Minha Vida, ao promover a produo de
uma quantidade significativa de unidades habitacionais na regio, s
fez agravar a magnitude dessas tenses.
Um levantamento preliminar da relao entre a produo do
Minha Casa Minha Vida em So Carlos/SP no perodo entre 2009,
quando foi lanado o Programa, e o final de 2012 e o nmero de
domiclios permanentes registrados pelo Censo de 2010 na cidade
chamou nossa ateno de forma decisiva: foram quase 7 mil unidades
novas, construdas em pouco mais de 3 anos, numa cidade que registrava, naquele momento, em torno de 70.000 domiclios permanentes
(IBGE, 2010). Grosso modo, significa que a cidade cresceu fisicamente em torno de 10% naquele curto perodo de tempo. Esse dado
torna-se mais eloquente quando verificamos que, na dcada aferida
pelo Censo de 2010, a populao de So Carlos, em termos absolutos,
crescera apenas 15%. Numa rpida verificao do que acontecia em
municpios prximos de maior porte, inclusive, como Ribeiro Preto
, essa velocidade de construo de empreendimentos se repetia,
em maior ou menor magnitude, imprimindo uma intensa atividade
de produo de cidade em praticamente toda a regio e, como
veremos, boa parte desses conjuntos habitacionais foi instalada nem
sempre onde era mais adequado e atendeu uma demanda que nem
sempre era a mais necessitada.
Essa primeira constatao sugeriu-nos, como recorte territorial e
230

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

emprico, a delimitao do campo atravs da circunscrio estabelecida pelas Regies Administrativas do estado o que nos assegurava
acesso a uma base de dados consolidada, associada a uma base territorial bastante definida.
Do total de 51 municpios pertencentes s Regies Administrativas em estudo, 21 foram contemplados pelo Programa (at
dezembro/2012 Brasil, 2013). Nessa escala regional, num primeiro
momento - e em consonncia com as estratgias de pesquisa acordadas
no mbito da Rede Cidade e Moradia que, pressupondo uma abrangncia nacional, permitiria uma avaliao das condies de insero
urbana de empreendimentos promovidos em diversos pontos do pas
, optamos por analisar a dinmica socioeconmica e urbana de todos
os municpios.
Num segundo momento, empreendemos a uma caracterizao da
produo do PMCMV nos 21 municpios, a partir de um cruzamento
entre os dados secundrios disponibilizados pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) e pela Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados (SEADE), bem como as informaes fornecidas
pelo Ministrio das Cidades sobre os empreendimentos produzidos
(Brasil, 2013). Para se ter uma ideia da magnitude e velocidade da
produo subsidiada pelo Programa na regio, foram construdas
27.575 unidades no perodo, para uma populao de aproximadamente 2,2 milhes de pessoas e uma quantidade de 704.418 domiclios permanentes o que equivale a 3,9% de cidade a mais agregada
no perodo.
Numa avaliao imediata, foi possvel constatar uma significativa
disparidade entre localizao da oferta e distribuio da demanda.
Segundo os dados, por um lado, h situaes em que a oferta parece
exceder a demanda (caso de Ribeiro Preto, Sertozinho, Ibitinga
e Araraquara, com produo superior a 6% do nmero de domiclios permanentes, e o destaque para So Carlos, com sua produo
beirando os 10% dos domiclios permanentes, como vimos). Por
outro, as 27.575 unidades produzidas no do conta do dficit habitacional da regio que andaria por volta de 64 mil unidades, conforme
estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA). Esse
fato se agrava se considerarmos que 62% do total de unidades produzidas na regio se concentraram nas Faixas 2 e 3 do Programa e que
correspondem s faixas de renda que concentram apenas 20,1% do
dficit brasileiro (Furtado, Lima Neto, Krause, 2013).
231

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

Na escala municipal, foram escolhidos 3 municpios (Ribeiro


Preto, So Carlos e Sertozinho) para aprofundarmos a anlise em
relao insero urbana dos empreendimentos e viabilizao e
operacionalizao do Programa. Dentre uma srie de critrios que
orientaram a escolha, pesou significativamente (1) a dinmica entre os
agentes envolvidos (Prefeituras, Caixa Econmica Federal - CAIXA,
empresas construtoras e, num dos casos, a presena de um movimento
de moradia bastante articulado); (2) porte da produo; (3) caractersticas dos empreendimentos (localizao, aspectos urbansticos e
arquitetnicos e condies de uso); (4) condies locais e regionais de
produo; (5) caractersticas das empresas construtoras. Foram escolhidos, ento, 2 empreendimentos em cada um dos municpios estudados, totalizando 6 empreendimentos que tambm contemplavam
uma boa parte desses critrios.
Nessa escala, em cada um dos empreendimentos, procuramos
coletar e analisar dados relacionados a cinco abordagens principais:
(1) processo de viabilizao do empreendimento (articulao de
agentes, aquisio de terra e seleo da demanda), (2) insero urbana
e ps-ocupao, (3) projeto urbanstico e arquitetnico, (4) conforto
ambiental e (5) processo de produo.

Percurso metodolgico e achados da pesquisa


At a escala dos empreendimentos, adotamos as estratgias de
pesquisa discutidas e acordadas na Rede Cidade e Moradia1. Entretanto, os objetivos de nossa pesquisa relacionados aos projetos, ao
conforto ambiental e produo dos empreendimentos exigiram a
adoo de procedimentos especficos de coleta e anlise de dados.
Para a anlise dos projetos arquitetnicos e urbansticos, realizamos inicialmente uma compilao de dados quantitativos, relativos s dimenses mais significativas dos empreendimentos, tanto
do conjunto urbano como da unidade habitacional, resultando num
levantamento mtrico, que nos permitiu estabelecer algumas relaes
indicativas da qualidade do desenho urbano e do arranjo arquitetnico (rea condominial total x rea construda total, por exemplo, para
avaliao da qualidade do desenho urbano; ou rea til x rea construda, como exemplo do caso do desenho da unidade). Cabe ressaltar
1
A descrio dos procedimentos metodolgicos comuns adotados pelas equipes que
compem a Rede Cidade e Moradia encontra-se no Captulo 2 deste livro.

232

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

que a estratgia comparativa no resultou em indicadores muito significativos: todas as relaes acabavam apontando para um ajustamento
dos projetos aos padres mnimos exigidos pelo Programa.
Posteriormente, na tentativa de extrair referncias que nos
permitissem anlises mais conclusivas, foram elaborados grficos/
esquemas de organizao espacial da unidade habitacional, relacionando tipologias de cmodos (dormitrios, sala, banheiro, cozinha
e servio) de modo a tornar visvel a articulao do programa habitacional das unidades e seus eixos estruturantes, permitindo entender
as lgicas e/ou padres existentes nos projetos habitacionais promovidos pelo PMCMV2.
Mas, o recurso que acabou demonstrando de forma mais explcita
as incongruncias do projeto das unidades habitacionais com a realidade do uso cotidiano da moradia foi um estudo de adequao do espao
fsico, pelo qual avaliamos comparativamente as unidades habitacionais
dos 6 empreendimentos estudados atravs do mobilirio passvel de
ser ali instalado. Tal estudo foi elaborado considerando 3 sistemas referenciais: (1) as normas da CAIXA, que indicam uma lista de mveis,
com dimenses definidas, que devem ser distribudos em quantidades
mnimas por cmodo; (2) o mobilirio recomendado por um estudo
especfico, desenvolvido no mbito do Laboratrio Nacional de Engenharia Civil - LNEC, de Lisboa (Boueri, Pedro e Scoaris, 2012), o qual
acrescenta s dimenses dos mveis as reas de influncia de seus
usos (faixa ao lado da cama, varredura da porta de um guarda-roupas
etc.); e (3) a relao de moblias mais vendidas no comrcio popular
de mveis e eletrodomsticos, disponibilizada pelos principais magazines que participam do Programa Minha Casa Melhor que financia
recursos para a aquisio de mveis e eletrodomsticos para famlias
contempladas com unidades produzidas atravs do PMCMV. Se h
uma aparente adequao das dimenses dos cmodos aos parmetros
mnimos estabelecidos pela CAIXA, com a incorporao das reas de
influncia dos mveis, torna-se impossvel defender essa adequao.
Ao ensaiarmos a ocupao dos cmodos com peas do mobilirio
popular adquiridos atravs do Programa Minha Casa Melhor, a inadequao habitacional fica patente: praticamente impossvel acomodar
os sofs, poltronas e estantes, as camas e criados-mudos mais vendidos
sem limitar drasticamente a circulao e demais funes da unidade.
2
O recurso foi utilizado por Marques (2012), a partir de esquemas originalmente
elaborados por Hillier (2007).

233

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

Alm dos referidos procedimentos de pesquisa, desenvolvemos


tambm um estudo de adequao legislao vigente no municpio,
pretendendo verificar as possveis divergncias entre os empreendimentos estudados e a legislao municipal, principalmente no mbito
das normas edilcias. O que ocorre, de forma geral, um relativo
ajustamento dos empreendimentos s normas que regulam o dimensionamento de unidades, alm de algumas prescries urbansticas.
Contudo, o parmetro adotado foi sempre o limite inferior e, quando
tal parmetro se apresentava excessivamente restritivo, promoveram-se flexibilizaes das normas: fora o caso dos empreendimentos da
Faixa 2 e 3 em So Carlos, todos os outros casos acabaram demandando a edio de normativas especficas, reduzindo as exigncias
locais para o mnimo exigido pelo PMCMV.
Em relao ao conforto ambiental, foram analisados os aspectos
trmicos, acsticos e visuais de alguns dos empreendimentos estudados. Para o conforto trmico, realizamos tanto uma anlise qualitativa,
baseada no procedimento simplificado da NBR 15575 (ABNT, 2013),
como quantitativa, por meio das simulaes de desempenho trmico e
da calibrao do modelo simulado a partir de medies em uma habitao de um dos empreendimentos. Para os climas das cidades estudadas, a prioridade deveria ser a adequada orientao de fachadas e
aberturas em relao ao sol, visando proteo nos perodos quentes e
incidncia no inverno. Mas, nos empreendimentos estudados, tal preocupao no foi levada em considerao, existindo elevada exposio
solar nos ambientes de maior permanncia, ausncia de elementos de
proteo solar, sombreamento excessivo etc.
As avaliaes de conforto acstico basearam-se em medies in loco
dos nveis de rudo dos ambientes de trs unidades habitacionais selecionadas nos empreendimentos estudados, de acordo com o procedimento fornecido pela norma NBR 10151 (ABNT, 2000) e comparados
com os nveis sonoros para conforto determinados pela NBR 10152
(ABNT, 1987). Nenhuma das trs unidades avaliadas apresentou nveis
de rudo adequados no interior dos ambientes em relao ao rudo
exterior existente. Este desempenho resultado principalmente das
solues construtivas de fechamentos (esquadrias e vedaes verticais
e horizontais), que no apresentam qualidade e desempenho acstico
adequados.
Por fim, quanto ao conforto visual, as medies da disponibilidade
de luz natural no interior e exterior das edificaes foram realizadas
234

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

de acordo com os procedimentos fornecidos pelas normas NBR 15215


(ABNT, 2004) e NBR 15575 (ABNT, 2013), com auxlio de instrumentos portteis de medio em dois empreendimentos. Os resultados das anlises de conforto visual indicaram que ambos apresentaram nveis de iluminncias interiores adequados.
Para a anlise da produo dos empreendimentos, foram realizadas trs estratgias metodolgicas fundamentais e combinadas:
(1) pesquisa documental; (2) compilao e anlise de bases de dados
primrios e secundrios; (3) pesquisa de campo de carter qualitativo.
A primeira abordagem se refere pesquisa documental, que envolveu a
leitura e anlise dos relatrios anuais das empresas construtoras de
capital aberto (contendo informaes sobre o seu desempenho operacional e financeiro); e de outros documentos.
Foram estudadas, em maior profundidade, 3 empresas construtoras responsveis por 3 canteiros diferentes, que se encontravam em
andamento no momento da pesquisa. A Empresa 1 apresenta uma
estrutura de pequena empresa, com capital investido de apenas dois
scios, organizada em quatro unidades regionais, cada uma com um
coordenador de obras. A empresa atua nas Faixas 1 e 2 do PMCMV,
concentrando 1% do total da produo do estado de So Paulo, com
tendncia recente para atuar exclusivamente na Faixa 2. Sua rea
de atuao compreende cidades do interior do estado e da Regio
Metropolitana So Paulo, a saber: Sertozinho, Bauru, Itu, Campinas,
Guarulhos e Suzano. J havia construdo empreendimentos com financiamento da CAIXA, tendo experincia com projetos de conjuntos
habitacionais. No caso analisado em Sertozinho, teve relao importante com o movimento de moradia.
A Empresa 2 uma grande empresa de atuao nacional, com
capital aberto na Bovespa, estruturada em escritrios nas cidades
onde esto seus empreendimentos. Atuou exclusivamente nas Faixas 2
e 3 do PMCMV, concentrando 2,4% do total do estado, mas, em 2012,
deixou de atuar no Programa. Desde 2007, j apresentava vnculo
com a CAIXA, tanto por meio do PAC quanto pelo segmento econmico do mercado imobilirio. Como estratgias de localizao dos
seus empreendimentos, podemos identificar (1) uma concentrao da
produo no interior do estado de So Paulo (at 2008, concentrava
53%, diminuindo para 40% em 2010); (2) maior presena das regies
Sul e Sudeste; e (3) concentrao em cidades do interior dos estados.
A Empresa 3 tambm uma grande empresa de atuao nacional,
235

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

com capital aberto na Bovespa, e se organiza em uma sede principal


e em diversas regionais. Atua exclusivamente nas Faixas 2 e 3 do
PMCMV, concentrando 18,5% da produo total do estado e 10% da
produo nacional para tais faixas. Na regio estudada, concentra
31% das unidades promovidas pelo PMCMV. J apresentava financiamentos da CAIXA antes do lanamento do Programa, por meio da
linha Crdito Associativo. Seus empreendimentos se localizam, em
grande parte, em cidades do interior dos estados onde atua, sobretudo, nos estados de So Paulo e Minas Gerais - em 2010, 52,5% das
unidades lanadas se concentravam no estado de So Paulo seguido
por Minas Gerais, com 14,6%. Em 2013, 47% do banco de terrenos se
concentrava em cidades do interior, 30% em regies metropolitanas e
23% em capitais.
A segunda estratgia de pesquisa compilou bases de dados primrios disponveis sobre o PMCMV (Brasil, 2013) e nos permitiu tanto
avaliar a participao das empresas no conjunto da produo do
Programa nas regies estudadas, quanto realizar uma caracterizao
geral dos empreendimentos (ficha tcnica).
Por fim, a terceira abordagem diz respeito dimenso emprica
e contemplou o trabalho de campo em algumas empresas construtoras,
em canteiros de obras em andamento e nos empreendimentos habitacionais construdos na regio estudada. Nessa ltima, foram realizados
os seguintes procedimentos: entrevistas com engenheiros das empresas
e tcnicos e gestores da administrao municipal, conversas informais
com trabalhadores das obras e observao nos canteiros. As anlises
desses dados nos levaram a uma compreenso acerca da relao entre
elaborao de projetos e canteiro de obras; a uma caracterizao detalhada de todo o processo de produo dos empreendimentos (desde a
cadeia de fornecedores de insumos da construo civil, passando pela
organizao do trabalho no canteiro, pelos maquinrios utilizados, at o
sistema de gesto da qualidade); e a uma indicao de algumas questes
de ps-ocupao e questes de manuteno dos empreendimentos.

A questo da terra e a insero urbana dos empreendimentos


Os dados colhidos inicialmente conduziram-nos para uma
primeira impresso de que a oferta de unidades novas era sempre
maior onde era menor a demanda ou destinada para um pblico que
no correspondia quele mais necessitado. Paradoxalmente, essa cons236

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

tatao colocava de pronto a incongruncia entre planejamento, possibilidade de comercializao e potencial retorno dos investimentos
realizados: por que produzir tantas moradias se no h consumidor
suficiente ou com recurso suficiente para adquiri-las?
Se for verdade que o PMCMV vem produzindo um estoque
significativo de unidades habitacionais excedentes, certo que no
ser destinado ao estrito atendimento do dficit habitacional, dado
seu elevado custo de produo e potencial de valorizao. Tambm
certo que esse excedente no produzir significativas alteraes
na dinmica populacional, promovendo alguma mobilidade intra-regional, uma vez que o que promove alguma mobilizao populacional so as oportunidades de emprego e/ou renda, isto , as oportunidades de atividade econmica e produtiva. Mas, pode interferir,
como acabou interferindo, nas dinmicas locais do mercado imobilirio, sobretudo, como fator de flutuao de preos.
Desse modo, o conjunto dos dados parecia impor-nos admitir a
produo de um significativo excedente habitacional, determinado
antes pela oportunidade fundiria que pela ordem das demandas
efetivas. A primeira hiptese considerava que o paradoxo devia-se
justamente ao imediato atendimento lgica negocial estabelecida
pelo mercado, principalmente pelas oportunidades do mercado de
terras (disponibilidade de reas, custo baixo, infraestrutura instalada
etc.). As escolhas seguiriam, portanto, critrios absolutamente alheios
s lgicas de planejamento local e de definio das necessidades habitacionais (Planos Diretores e Planos Locais de Habitao de Interesse
Social - PLHIS, entre outros) basta comentar, por exemplo, que So
Carlos e Araraquara demandariam muito mais investimentos em
melhorias habitacionais do que proviso de novas unidades, conforme
verificado em seus PLHIS.
O que o andamento da pesquisa acabou por demonstrar que
o acesso terra no se apresentou como empecilho ou como fator
preponderante nas negociaes para implementao dos empreendimentos, mesmo quando o custo da terra se apresentava elevado
como o caso de Ribeiro Preto e Sertozinho. Nos municpios estudados, identificamos claramente o consumo de glebas remanescentes
do processo de expanso perifrica, caracterstico e predominante em
perodo anterior, e de terrenos em reas j consolidadas ao mesmo
tempo em que se abriram novas fronteiras urbanas. Por isso, no
possvel apontar uma nica tendncia de localizao dos empreendi237

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

mentos do Programa, em cada uma de suas faixas de atendimento.


Desse modo, a questo da terra no foi um entrave produo
do Programa em virtude de uma maior concentrao de empreendimentos nas Faixas 2 e 3 o que diversifica o acesso dos consumidores
e amplia as facilidades obtidas por meio da flexibilizao das normas
urbansticas e das leis de zoneamento. O custo da terra entra na composio global do preo do imvel no mais como fator preponderante.
Alm disso, os empreendimentos para Faixa 1 no necessariamente
esto localizados em reas de extrema periferia e precariedade; e os
empreendimentos para Faixas 2 e 3 no necessariamente esto inseridos em reas mais consolidadas. H, sim, um hbrido entre ocupaes perifricas, que podem apresentar elevado interesse imobilirio
ou no, e em reas mais consolidadas, que podem ser ocupadas por
populao de baixa renda ou no.
Em Ribeiro Preto, os empreendimentos da Faixa 1 foram instalados em glebas em reas perifricas consolidadas, tradicionalmente
ocupadas pela populao de baixa renda em conjuntos habitacionais produzidos pela iniciativa pblica, prximas s reas centrais e
servidas por equipamentos pblicos. Para a Faixa 2, h empreendimentos que acompanham a localizao dos conjuntos para Faixa 1 e
outros que seguem a Faixa 3, que esto mais prximos ao histrico
quadriltero central da cidade.
J em So Carlos, enquanto que os empreendimentos da Faixa
1, expandindo a fronteira urbana, concentraram-se no extremo da
regio Sul j caracterizada pela sua fragilidade ambiental, pela
segregao socioespacial e seu histrico de produo privada de
loteamentos populares , os empreendimentos para Faixas 2 e 3 se
concentraram no outro extremo da cidade que, apesar de compor
um importante eixo de valorizao imobiliria, ainda no adequadamente atendido por equipamentos urbanos e servios de transporte.
Mas, h tambm empreendimentos dessas faixas situados em reas
consolidadas, muitos deles em antigas reas industriais.
Em Sertozinho, todos os empreendimentos das Faixas 1 e 2
situam-se no extremo urbano da regio Norte rea para alm do
limite criado pela linha frrea, prximo s reas destinadas produo
agrcola local e com poucos equipamentos urbanos implementados
para atendimento desta recente populao. J os empreendimentos
para Faixa 3 se estabelecem na regio Noroeste, em glebas de antigos
loteamentos, numa rea bem mais consolidada.
238

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

Os mapas a seguir indicam a localizao dos empreendimentos


nos trs municpios estudados, de acordo com a faixa de renda do
Programa, e destacam a produo pblica e privada de habitao,
desde a fundao das cidades at os anos 2000:
Figura 1: Expanso urbana e a produo do PMCMV na cidade de Ribeiro Preto.

Fonte: Habis, IAU-USP (2014), a partir de dados de PMRP (2010); BRASIL, (2013).

239

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

Figura 2: Expanso urbana e a produo do PMCMV na cidade de So Carlos.

Fonte: Habis, IAU-USP (2014), a partir de dados de PMSC (2010); BRASIL, (2013).

Figura 3: Expanso urbana e a produo do PMCMV na cidade de Sertozinho.

Fonte: Habis, IAU-USP (2014), a partir de dados de PMSE (2011); BRASIL (2013).

240

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

Como j dito, a localizao dos empreendimentos da Faixa 1 no


seguiu necessariamente a demarcao de reas de interesse social
estabelecidas nos PLHIS ou Planos Diretores, mas sim, a disponibilidade e aquisio de terrenos adquiridos pelas empresas construtoras
antes ou aps o incio do PMCMV.
Em Ribeiro Preto, a Companhia Habitacional (COHAB) teve
um papel importante na aquisio dos terrenos para os empreendimentos da Faixa 1 do Programa, na medida em que dispe de uma
equipe interna que realiza a prospeco de terrenos e faz a intermediao entre proprietrios de terras e construtoras. Na regio Norte,
onde se concentra a Faixa 1, as construtoras adquiriram pequenas
chcaras inseridas na malha urbana e, posteriormente, investiram em
projetos do PMCMV. Nas Faixas 2 e 3, e em alguns casos da Faixa
1, as construtoras compraram os terrenos a partir de suas prprias
pesquisas de mercado e apresentaram o projeto diretamente CAIXA
e Prefeitura. A Prefeitura no auxiliou com a doao de reas, apesar
de existir estoque de terrenos da Unio e da Prefeitura no municpio.
Em So Carlos, a Progresso e Habitao So Carlos (PROHAB)
tambm colaborou na intermediao entre proprietrios de terras
e construtoras para um grande empreendimento da Faixa 1, mas
no dispe de uma equipe especfica para a atividade de prospeco
de terrenos, como ocorre em Ribeiro Preto. De modo geral, as
construtoras adquiriram os terrenos diretamente com os proprietrios e apresentaram a proposta do empreendimento CAIXA e
Prefeitura apenas para aprovao. Nas Faixas 2 e 3, grande parte
dos terrenos j havia sido adquirida antes do Programa, consumindo
o estoque de terras previamente acumulado, principalmente pelas
grandes construtoras.
J em Sertozinho, a aquisio de terrenos ocorreu de trs
maneiras diferentes. Na primeira, que engloba a maioria das terras
adquiridas para o Programa, a construtora comprou o terreno a partir
de suas prprias pesquisas de mercado e apresenta o projeto fechado
CAIXA e Prefeitura. Na segunda, a construtora, por seu prvio
relacionamento com associaes (como o movimento de moradia
local), trabalhou conjuntamente na escolha do terreno. Na terceira,
a prefeitura, a partir da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, articulou novos empreendimentos conforme interesse pblico e negociou
o terreno como contrapartida com a CAIXA. Nessa ltima, h um
exemplo, ainda em aprovao, em que a Prefeitura adquiriu o terreno,
241

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

desenvolveu o projeto bsico e realizou uma Chamada Pblica para


contratar construtora interessada em executar este empreendimento
do PMCMV.
Em suma, podemos identificar que o consumo do estoque de
terras acumulado no perodo anterior colocando em movimento
uma mercadoria at ento acomodada em seu repouso especulativo
e a abertura de novas fronteiras urbanas com a implantao de
empreendimentos nas bordas da cidade consolidada so movimentos de um mesmo processo, que promove novos ciclos de valorizao fundiria e imobiliria.
O possvel excedente habitacional que o Programa vem criando
constitui uma considervel carteira de imveis, que certamente rene
condies prticas de se valorizar significativamente. Tambm pode,
contudo, empatar uma mercadoria sujeita a inflexes, a ciclos de
desvalorizao, considerando que se situam em pores de cidade
vazia, as quais no concorrem para a ampliao das redes de infraestrutura, comrcio e servios e, consequentemente, no contribuem
para a valorizao daquele contexto urbano. Desse modo, o PMCMV
sujeita-se aos riscos da lgica do livre mercado, mas numa operao
em que o lucro, se ocorrer, privado e o prejuzo, se for o caso, ter
que ser absorvido pela cidade: o Programa promete fazer rodar a
roda da economia, porm atravs da renovao de um ciclo especulativo que, ao mesmo tempo, concentra renda e segrega significativas
pores de cidade.

Os agentes e a estrutura de proviso da habitao


A questo fundiria exemplifica a atuao do Estado (com todos
os seus entes) no Programa: regula o que importa para a realizao
da valorizao imobiliria (alterando legislaes, por exemplo) e se
ausenta naquilo que no interfere em tal processo (priorizando o
acesso da populao de baixa renda, tambm como exemplo). No h
uma instncia que centralize a regulao do PMCMV em todos os seus
aspectos e que pudesse cristalizar uma poltica pblica, em seu carter
de atendimento universal. Assemelha-se mais, na nossa compreenso,
figura de uma mquina.
A partir de Logan e Moloch (1987) e sua formulao de uma
mquina imobiliria de crescimento (real estate growth machine), consideramos o PMCMV como uma mquina de proviso habitacional,
242

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

cujos mecanismos pressupem a oportunidade do negcio imobilirio determinando a operacionalizao do programa. Desse modo,
a proviso habitacional pauta-se antes pela lgica dos negcios,
do que por uma lgica de planejamento urbano e de atendimento
s reais necessidades habitacionais. A forma pela qual a mquina
opera no probe a participao de outros agentes (como entidades
e prefeituras), mas inibe iniciativas pautadas por outros pressupostos
(exemplos: direito cidade, necessidades habitacionais etc.).
Em relao estrutura de proviso da habitao, conforme
arcabouo proposto por Ball (2006), o Programa promoveu uma
atualizao do modo como se articulam as instituies de produo
(empresas) e as instituies de transao (agentes financeiros e reguladores). Antes de sua implementao, o agente promotor (COHABs,
associaes, cooperativas) ocupava uma posio central na articulao entre agente financeiro (Banco Nacional de Habitao - BNH
ou CAIXA), agente executor (empresas), prefeituras e beneficirios.
Alm disso, esse agente contratava o agente executor apenas para a
execuo de servios de obras.
Depois do PMCMV, no h uma centralidade concentrada em
apenas um agente. Na lgica dos negcios, h uma articulao direta
entre agente financeiro (CAIXA), agente executor, consumidores e a
prefeitura (que atua especificamente nos empreendimentos da Faixa
1). O agente executor agora se transforma em agente imobilirio na
medida em que ele quem realiza todas as etapas da promoo do
produto habitacional: aquisio de terras, elaborao de projetos,
produo e comercializao (neste caso, nas Faixas 2 e 3). As figuras
a seguir procuram ilustrar a articulao entre agentes antes e depois
do PMCMV.

243

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

Figura 4: articulao dos agentes envolvidos na proviso habitacional antes do


PMCMV.

Fonte: Habis, IAU-USP (2014).

244

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

Figura 5: articulao dos agentes envolvidos na proviso habitacional depois do


PMCMV.

Fonte: Habis, IAU-USP (2014).

Em termos amplos, essa estrutura esquemtica, mesmo contendo


alguma impreciso nos detalhes e nas especificidades locais, ajuda-nos a estabelecer alguma concretude para uma dinmica que
prpria dos processos de produo e de reproduo do valor: para
mecanismos ampliados de valorizao financeira e remunerao do
capital, pouco importa ou no interessa a centralidade de protagonismos. Os agentes acabam, assim, subsumindo s ordens abstratas de
uma espcie de centralidade sem centro e de uma regulao difusa.
Por isso, o agente promotor desaparece de cena, pelo menos com
o papel que antes lhe era atribudo, permitindo a evoluo de uma
dinmica na qual qualquer modalidade de regulao centralizada no
encontra lugar.
Por outro lado, mais que o desaparecimento de alguma instncia
regulatria, o PMCMV, desde o incio de sua operao, j pressupunha o protagonismo de todos os agentes diludo nessa centralidade sem centro: o governo federal, atravs da Casa Civil, formulou
as regras do Programa revelia do Ministrio das Cidades que
245

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

vinha trabalhando num natimorto Plano Nacional de Habitao,


o PLANHAB; o Programa foi desenhado a seis mos Casa Civil,
dirigentes de empreiteiras e CAIXA tomando como objetivo fazer
rodar a roda da economia, conforme o modelo de desenvolvimento
baseado no crescimento de riqueza privatizada e no consumo hipertrofiado; o muturio se transformou em um consumidor individualizado, diluindo ou desestimulando qualquer possibilidade de sua
agremiao em organizaes que poderiam cumprir, eventualmente,
o papel de agente regulador, executor ou promotor (associaes ou
cooperativas, por exemplo).
Poder-se-ia afirmar que as empresas construtoras passaram a
desempenhar o papel central na poltica de proviso habitacional.
No entanto, o esquema acima ajuda-nos a perceber que essa centralidade tambm relativa ou ambgua. Isso porque, no momento
da produo, ela atua pelo menos em trs direes: (1) efetivamente
como agente executor, comandando a produo fsica dos empreendimentos com pouqussimos cuidados arquitetnicos e urbansticos
e muitos cuidados com os mecanismos de controle de obra, como
veremos; (2) como subsidiria da operao, como forma jurdica
que promove apenas a mediao da associao comercial entre o
comprador (consumidor) e o agente financeiro o que a preserva
em relao s infinitas idiossincrasias burocrticas envolvidas na
operao; e, por outro lado, (3) como agente de flexibilizao das
posturas e normas de uso e ocupao do solo ou edilcias, atuando
efetivamente, ao fim e ao cabo, como agente de regulao urbana e
construtiva. Tal condio lhe permite atuar em todas as instncias da
operao e aparecer apenas como a responsvel pela construo
como ento aparecia no esquema anterior.

O desenho e os projetos
Se o PMCMV opera tendo como pressuposto o atendimento
demanda atravs de mecanismos de mercado orientado, portanto,
pelo livre consumo e no pelo atendimento planejado das necessidades
a qualidade do produto a ser comercializado no procura convencer
o consumidor pelos seus dotes arquitetnicos ou urbansticos, mas
atende estritamente lgica da circulao dessa mercadoria que
o produto habitacional: subsdio, liquidez, localizao, segurana (do
negcio e do imvel) etc.
246

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

Desse modo, no que se refere qualidade dos projetos,


conclumos que seria incuo discutirmos os produtos habitacionais
pesquisados, tanto urbanstica como arquitetonicamente, a partir
de parmetros como rea, materiais aplicados, localizao, desenho
urbano ou qualidade arquitetnica, estabelecendo um padro de
referncia qualitativa arbitrria mesmo que correspondente a
situaes construdas, concretas.
Isso porque, sob qualquer ponto de vista, os resultados da
avaliao seriam sempre ruins ou pssimos eventualmente, numa
circunstncia ou outra, materiais de melhor qualidade ou alguma
preocupao mais voltada funcionalidade dos espaos condominiais
ou um detalhe arquitetnico mais estudado etc. Desse modo, no
seriam necessrios grandes esforos investigativos para identificar a
baixa qualidade arquitetnica dos conjuntos e das unidades habitacionais estudados, tamanha a obviedade dos resultados de uma primeira
verificao. No entanto, descobrimos que no cabvel afirmar que
no houve uma preocupao deliberada com o projeto. Alm disso,
ainda cabe aprofundar a questo: por que a qualidade do resultado
final ruim? Quais so os ingredientes que fazem desandar o esforo
material e humano aplicado na construo de uma moradia que acaba
resultando numa edificao espacial e ambientalmente inadequada?
Em termos da estrita qualidade projetual e a partir das anlises
mtricas e de adequao do espao da unidade habitacional parece-nos que no se trata de uma insuficincia que decorre apenas da
exiguidade de rea til da unidade de moradia. O exerccio dos
layouts e o ensaio com as moblias mais vendidas no mercado popular
de mveis e equipamentos demonstram que o problema pode ser,
por vezes, decorrente de uma concepo equivocada da geometria dos
espaos organizados pelo projeto. A falta de uma soluo arquitetnica mais elaborada no processo de desenho acaba por gerar espaos
que praticamente impedem alguma disposio inteligente do mobilirio e isso ocorre muito mais em funo da configurao geomtrica dos ambientes do que em funo de sua rea til3.
Por outro lado, como assegurar a viabilidade de um empreendiAo compararmos ainda que de forma expedita as referncias mtricas dos
projetos analisados com alguns empreendimentos nos quais indiscutivelmente identificamos algum esforo projetual mais efetivo, o resultado no apontava distores
muito grandes, isto , no seriam as relaes entre reas ou o padro de rea construda em relao rea til, por exemplo, que determinariam algum parmetro significativo para aferirmos objetivamente a melhor ou pior qualidade das habitaes.
3

247

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

mento com to baixa qualidade projetual e que tem seu teto de preo
muito bem definido pelas regras do negcio? A anlise dos projetos
estudados possibilitou o contato com grande parte do material utilizado pelas construtoras para a produo dos empreendimentos. A
leitura dessas peas e documentos que vo desde pranchas de detalhamentos executivos a cadernos de encargos e manuais de execuo
de servios e obras demonstrou que os maiores investimentos
em projeto esto voltados para o detalhamento do processo de
produo. Os projetos executivos e complementares so primorosos
enquanto que a concepo urbanstica e arquitetnica preocupao secundria, praticamente burocrtica: os projetos de arquitetura e urbanismo resumem-se quase que condio de mero suporte
para a realizao de uma elaborada e extremamente bem detalhada
especificao de servios, de aplicao de materiais e insumos, de
consumos e quantidades, de diretrizes e elementos para controle de
tempos e esforos etc.

O canteiro e a produo
A realizao dos servios no canteiro de obras pautada,
portanto, por uma racionalidade que envolve produtividade, tempo e
tecnologia. Se tal racionalidade se orienta como racionalidade industrial em diferentes nveis de equacionamento entre as empresas,
como veremos certamente ela responde muito mais a uma perspectiva financeira do que a alguma preocupao com a qualidade final do
produto habitacional. Desse modo, o arranjo produtivo precisa, necessariamente, corresponder a tal racionalidade e abrange um conjunto
que envolve empresas construtoras (agentes executores do Programa)
e suas relaes com demais agentes (CAIXA, Prefeitura e beneficirios), cadeia da construo civil e trabalho no canteiro de obras.
Em relao cadeia de fornecedores de insumos, em primeiro
lugar, h uma tendncia geral de aquisio de materiais brutos e
a granel (como bloco, areia, brita e terra) provenientes de fornecedores locais e regionais nas trs empresas analisadas. Para os
materiais industrializados (tubos e conexes, ao, louas e metais
sanitrios, materiais eltricos), forte a presena de grandes fornecedores nacionais e at multinacionais, como por exemplo, Tigre,
Docol, Knauff, Roca/Celite. Uma questo importante a presena
da Gerdau como a nica fornecedora de ao, evidenciando o relativo
248

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

monoplio da produo e comercializao desse material, confirmando uma prtica que afeta todo setor em boa parte do pas.
Como tendncia geral que caracteriza o processo de trabalho no
canteiro de obras, podemos identificar que o trip da obra, ancorado
no engenheiro de obras, mestre de obras e almoxarife, compe
sempre a equipe prpria da empresa4 alm desses trs, estagirios,
encarregados, auxiliares e tcnicos administrativos tambm podem
ser funcionrios da empresa principal. Os demais servios so subempreitados. No caso da Empresa 1, a especialidade do bloqueiro (ou
seja, o pedreiro que executa a elevao da alvenaria) era bastante valorizada: podia retirar, em mdia, 15 mil reais por ms, em seu trabalho
remunerado por produo, elevando 50m de alvenaria por dia.
Para os servios de infraestrutura so contratados fornecedores
locais ou regionais. Os fornecedores de servios de execuo das edificaes (subempreiteiras) so bastante diversos entre as empresas, no
sendo possvel relacionar porte da empresa construtora principal e
porte/rea de atuao das subcontratadas.
Em relao produtividade no canteiro de obras, podemos estabelecer uma relao aproximada entre nmero total de trabalhadores
envolvidos na obra (equipe prpria + subempreitada) e o nmero total
de unidades do empreendimento. Assim, temos que para uma obra
com 304 unidades, promovida pela Empresa 1 (de atuao regional),
foi necessria uma populao mxima de 200 trabalhadores; para a
Empresa 2 (atuao nacional), com 454 unidades, aproximadamente
140 trabalhadores; e para o empreendimento da Empresa 3 (atuao
nacional), com 720 unidades, 270 trabalhadores. Em que pese a falta
de exatido dos dados sobre a populao da obra, possvel notar que
a menor relao entre nmero de trabalhadores e nmero de unidades
foi obtida pela Empresa 2 (0,31 trabalhador/unidade), seguida pela
Empresa 3 (0, 37) e, por ltimo, com mais que o dobro em relao
primeira, a Empresa 1 (0,66).
Nas trs empresas analisadas, h o emprego dos kits hidrulicos
e eltricos, que permitem um maior controle sobre a utilizao de
materiais. No caso da Empresa 2, esse kit mais avanado no sentido
de j vir completamente montado de indstrias, reduzindo tambm
tempo e necessidade de mo de obra. No caso da alvenaria estrutural (sistema construtivo adotados pelas Empresas 1 e 3), notvel
O trip da obra j fora identificado na grande empresa construtora, em 2008, estudada por Shimbo (2012).

249

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

a utilizao de grandes mquinas para o transporte vertical de peas


e materiais (como o caso do manipulador telescpico). No caso da
Empresa 3, a pr-moldagem das lajes no canteiro tambm contribuiu
para a reduo do tempo da obras e uma prtica adotada recentemente pela empresa.
Uma questo importante, ao comparar os sistemas adotados
pelas trs empresas, a diferena entre uma construtora de atuao
regional, como a Empresa 1, que ainda no informatizou todos os seus
processos de gesto, e as construtoras de atuao nacional que precisaram utilizar recursos de tecnologia da informao para controlar
todas as obras simultaneamente.
Desse modo, identificamos que, independentemente do porte e da
rea de atuao da empresa, a cadeia da construo civil mobilizada
praticamente a mesma e a organizao bsica do trabalho no canteiro
tambm. Porm, a Empresa 1 de atuao regional que ainda se vale
do saber fazer do trabalhador (como o caso do bloqueiro), emprega
grandes equipamentos de transporte de materiais, no utiliza sistema
online de gesto e apresenta a maior relao entre nmero de trabalhadores e nmero de unidades apresenta um produto com uma
melhor qualidade construtiva (como foi verificado em seu canteiro)
e uma menor taxa de lucro, sobretudo com os empreendimentos da
Faixa 1 o que a faz tender a atuar exclusivamente nas outras Faixas
do programa, em momento posterior.
As outras duas empresas de grande porte e de atuao nacional,
com capital aberto na Bolsa de Valores, embora adotem sistemas online
de gesto, apresentam algumas diferenas que se relacionam, sobretudo, escala da produo. A Empresa 2, que obteve a menor relao
entre nmero de trabalhadores e nmero de unidades (portanto,
uma maior produtividade) e que se utiliza mais da pr-fabricao e da
indstria com seu sistema construtivo de parede portante de concreto,
produziu a unidade habitacional que foi pior avaliada em termos de
conforto ambiental e, recentemente, deixou de atuar no PMCMV. A
Empresa 3, com o maior volume de produo de habitao, no se
destacou por um emprego maior de processos industrializados ou por
uma qualidade muito superior ou muito inferior de seu produto: por
meio de uma produo altamente controlada por sistema informatizado, com bastante emprego de mo de obra (sem valorizao do
saber fazer e com nvel mdio de produtividade), com alguns procedimentos de pr-fabricao e utilizao de grandes equipamentos
250

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

de transporte, essa empresa se mantm com atuao expressiva no


Programa, garantindo seus altos nveis de lucratividade, pelo menos
at 20115.
Esses dados nos mostram que no h uma relao unvoca entre
nvel de industrializao, qualidade do produto habitacional e lucros
auferidos. H sim, uma racionalidade industrial que garante maiores
lucros conforme se ampliam os mecanismos financeiros, os sistemas
informatizados de gesto e a escala de produo, pouco ou nada
redundando em alguma qualidade arquitetnica ou urbanstica.

Contradies da proviso habitacional expostas


no interior paulista
De forma geral, o que a pesquisa sobre a produo do Programa
Minha Casa Minha Vida num contexto como o das regies Central
e de Ribeiro Preto acabou demonstrando foi a estruturao de um
campo intensivo e extensivo de promoo habitacional, caracterizado
justamente por uma relativa facilidade de acesso terra tanto urbanizada como posicionada nas franjas da zona urbana, ainda sem ou
com muito pouca infraestrutura instalada, sujeita a uma regulao
fundiria flexvel e ajustvel ao arranjo negocial e por uma produo
pautada por uma racionalidade industrial e por uma busca intensiva
pela economia de escala .
Tal circunstncia faz a essncia do Programa aparecer de forma
contrastada, explicitando a opo por uma poltica de proviso habitacional que se realiza por intermdio do e para o mercado e no
como poltica pblica. Nessa situao, a implementao do Programa,
e seus contornos institucionais e operacionais, no aparece obscurecida pelas inmeras camadas de interferncia que os processos
urbanos em contextos metropolitanos acabam promovendo (modalidades de transporte diversificadas, sistemas virios mais complexos,
mecanismos de regulao mais engessados, maior diversidade de
agentes, segregao territorial mais acentuada etc.).
Assim, a operao do Programa Minha Casa Minha Vida nessa
regio do interior do estado de So Paulo expe, com razovel clareza,
O pico do lucro lquido obtido pela empresa (de 2004 a 2013) foi em 2011 (R$ 760
milhes). Entre 2009 e 2011, seu lucro lquido praticamente dobrou, mas entre 2011
e 2013, reduziu-se pela metade, atingindo praticamente o patamar de 2009 (em
torno de R$ 400 milhes).
5

251

Captulo 9 - Projeto e produo da habitao na regio central do estado de So Paulo...

uma de suas principais contradies: ao produzir um significativo


volume de moradias, consome a terra remanescente de processos
de urbanizao j consolidados, abre novas fronteiras de expanso
urbana e especulao imobiliria, promove o crescimento das cidades
em propores espantosas, mobiliza freneticamente o mercado da
construo civil e, paradoxalmente, mantm a populao mais pobre
condenada s agruras de sua prpria necessidade: essa casa no para
a sua vida.

Referncias bibliogrficas
ASSOCIAO BRASILEIRA DE NORMAS TCNICAS ABNT. NBR
15575: Edificaes habitacionais - Desempenho. Rio de Janeiro, 2013.
_____. NBR 10151: Acstica: avaliao do rudo em reas habitadas visando o
conforto da comunidade: Procedimento. Rio de Janeiro, 2000.
_____. NBR 10152: Nveis de rudo para conforto acstico. Rio de Janeiro,
1987.
_____. NBR 15215: Iluminao Natural. Rio de Janeiro, 2004.
BALL, M. Markets & Institutions in Real Estate & Construction. Oxford:
Blackwell Publishing, 2006.
BOUERI, J. J; PEDRO, J. B.; SCOARIS, R. O. Anlise das exigncias de
reaaplicveis s habitaes do programa Minha Casa Minha Vida. In
PEDRO, J. B.;BOUERI, J. J. (Coord.). Qualidade espacial e funcional da
habitao. Cadernos Edifcios,n. 7. Lisboa: LNEC,2012. pp. 89-106 (17)
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. SECRETARIA NACIONAL DE
HABITAO. 2013. Base de dados PMCMV - Chamada MCTI/CNPq/
MCidades n 11/2012. Fonte: SNH/ DHAB/ DUAP/ CAIXA/ IBGE. Dados
coletados at 31/12/2012.
HILLIER, B. Space is the machine: a configurational theory of architecture.
Space Syntax: London, UK, 2007.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA - IBGE.
Sinopse do Censo Demogrfico, 2010. Disponvel em: http://www.
censo2010.ibge.gov.br/sinopse/. Acesso em: 30/06/2013
FURTADO, B.A.; LIMA NETO, V.C.; KRAUSE, C. Estimativas do dficit
habitacional brasileiro (2007-2011) por municpios (2010). Nota Tcnica, n.1.
Braslia: IPEA, 2013.
LOGAN, J. R.; MOLOTCH, Harvey. Urban Fortunes: The Political Economy
of Place. University of California Press: Berkeley, 1987.

252

Joo Marcos de Almeida Lopes | Lcia Zanin Shimbo

MARQUES, C. A. Habitao: Da Indstria Fbrica da Cidade. Casal de


Cambra: Caleidoscpio, 2012.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO CARLOS - PMSC. Plano Local de
Habitao de Interesse Social. So Carlos: PMSC, 2010.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SERTOZINHO - PMSE. Plano Local de
Habitao de Interesse Social. Sertozinho: PMSE, 2011.
PREFEITURA MUNICIPAL DE RIBEIRO PRETO - PMRP. Plano Local de
Habitao de Interesse Social. Ribeiro Preto: PMRP, 2010.
SHIMBO, L. Z. Habitao Social de Mercado: a confluncia entre Estado,
empresas construtoras e capital financeiro. Belo Horizonte: C/Arte, 2012.

253

Captulo 10
Trabalho social no Programa Minha Casa
Minha Vida: a experincia da cidade de
Osasco/So Paulo
Rosangela Dias Oliveira da Paz; Carola Carbajal Arregui; Maria de Lourdes da Paz Rodrigues; Marisa A. Almeida Blanco1
(NEMOS Cedepe PUC-SP)

Introduo

presente trabalho apresenta os resultados parciais da pesquisa


intitulada Avaliao do Trabalho Social e dos impactos na vida
das famlias no Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), no
municpio de Osasco/SP.. A pesquisa desenvolveu-se em duas linhas:
a) avaliao da execuo e dos resultados do Trabalho Social (TS) do
PMCMV na cidade de Osasco/SP; e b) avaliao dos impactos sociais
e econmicos nas famlias beneficirias do PMCMV. Essas duas linhas
articulam-se com as avaliaes de insero urbana dos empreendimentos e buscam apreender e identificar os processos, resultados e
impactos das intervenes na vida das pessoas, famlias e organizaes populares, na promoo de mudanas nas relaes sociais, condies reais de vida e na motivao para os processos participativos.
Para tratar da insero urbana e do trabalho social realizado
nos conjuntos produzidos pelo PMCMV, tanto do ponto de vista dos
padres vigentes de segregao socioespacial, como do ponto de
vista de seus impactos na vida das famlias moradoras, estabelecemos
dilogo com um dos temas centrais de debate das polticas habitaAgradecemos equipe do Departamento de Trabalho Social da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano (Sedhu), da Prefeitura do Municpio de Osasco/
SP, em especial diretora Sandra Simes, por disponibilizar informaes, pelo apoio
e pela confiana no trabalho de pesquisa.

255

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

cionais contemporneas: Quais necessidades sociais esto sendo atendidas? Que cidades esto sendo construdas?

Osasco e o PMCMV
Osasco, um dos 39 municpios da Regio Metropolitana de So
Paulo, o sexto mais populoso do estado2 e o dcimo primeiro
Produto Interno Bruto (PIB) entre os 5.565 municpios brasileiros3.
Com populao estimada, em 2014, de 693.271 pessoas, em uma rea
total de 64,954 quilmetros quadrados, inteiramente urbana, possui
10.264 habitantes por quilmetro quadrado (IBGE, 2014).
Os acessos cidade ocorrem pelas rodovias Raposo Tavares,
Anhanguera e Castelo Branco, que, com o rio Tiet e a ferrovia,
cortam o municpio transversalmente, de leste a oeste, e o dividem em
partes norte e sul. Osasco encontra-se totalmente inserido na bacia
hidrogrfica do Alto Tiet, sub-bacia Pinheiros-Pirapora e mantm
fronteiras com os municpios de So Paulo, Taboo da Serra, Carapicuba, Cotia, Barueri e Santana de Parnaba.
Osasco teve expanso urbana desigual e excludente, como
ocorreu em parte das grandes cidades brasileiras, caracterizada
predominantemente pela precariedade e informalidade. O municpio,
que at 1962 era distrito de So Paulo, nas ltimas dcadas, passou
por rpido processo de ocupao do solo, ocasionado pelo movimento
migratrio e o crescimento vegetativo desencadeado pelo progresso
econmico da Regio Metropolitana.
A partir da dcada de 1960, atraiu numerosa populao, que ocupou
os lotes irregularmente implantados e tambm as reas pblicas, dando
origem s favelas, denominadas pela prefeitura local como reas livres.
A densidade populacional aumentou significativamente com a superocupao de lotes e tornou comum encontrar mais de uma famlia residindo no mesmo lote nos bairros perifricos do municpio.
2
Segundo o Censo IBGE de 2010, Osasco ocupa o 6o lugar no ranking do estado de
So Paulo, figurando dentre as mais populosas, atrs apenas de So Paulo, Guarulhos, Campinas, So Bernardo do Campo e Santo Andr.
3
Segundo os ltimos dados divulgados pelo IBGE (Ano-base de 2011), o ranking
das dez cidades de maior concentrao do PIB brasileiro, em ordem decrescente, foram: So Paulo/SP, Rio de Janeiro/RJ, Braslia/DF, Curitiba/PR, Belo Horizonte/
MG, Manaus/AM, Porto Alegre/RS, Guarulhos/SP, Fortaleza/CE, Campinas/SP,
Osasco/SP e Salvador/BA. Osasco, com Campinas e Guarulhos, foram as cidades
paulistas que figuraram nesse ranking em meio s capitais brasileiras, ficando frente de Salvador e Recife, por exemplo (Fonte: IBGE, PIB_municipios 2011).

256

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

Segundo Carvalho (2009), a configurao de Osasco segue o


modelo de expanso perifrica da cidade de So Paulo, em que a alternativa habitacional para importantes parcelas da populao se deu
via aquisio de terrenos em loteamentos populares, quase sempre
margem do mercado formal, reforando, assim, a precariedade e
informalidade do acesso cidade e moradia. Para Bonduki (1998), o
acesso habitao de interesse social no Brasil esteve historicamente
caracterizado pelo trinmio loteamento perifrico, casa prpria e
autoconstruo.
A formao do territrio de Osasco est diretamente ligada
industrializao da Regio Metropolitana e expanso perifrica da
rea urbanizada de So Paulo. A instalao das primeiras indstrias
ocorreu no fim do sculo XIX e incio do sculo XX. O perodo ps-guerra alavancou a entrada de grandes indstrias, tornando Osasco,
ento distrito do municpio de So Paulo, importante territrio industrial, que, a partir dos anos 50, passou a reunir contingente expressivo
de populao migrante.
Outro fator da expanso urbana irregular est relacionado
emancipao de Osasco, elevado categoria de municpio em 1962,
Naquela momento, diversos loteamentos se encontravam em anlise
de projeto para fins de implantao ou haviam sido aprovados naquele
ano, o que provocou a falta de acompanhamento tcnico e controle
territorial, em face da necessidade de estruturao institucional e
tcnica do novo municpio. Datam dessa poca loteamentos que at
hoje se encontram em processo de regularizao.
Como no municpio de So Paulo, o nmero de favelas em Osasco
e sua populao moradora deram um enorme salto a partir dos anos
80. Analisando os dados dos censos demogrficos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano (Sehdu) de Osasco, Spinazzola (2008, p. 45)
aponta para o crescimento expressivo do nmero de favelas na cidade,
nas ltimas dcadas do sculo XX:
Em 1970, Osasco tinha duas favelas e 378 moradores. Em 1980
existiam 40 favelas no municpio, que abrigavam 3.936 habitaes
e 19.397 moradores. Em 1985 o nmero de moradores de favelas
j tinha crescido 80% em relao aos nmeros de 1980, somando
94 assentamentos com 6.554 casas e 35.000 habitantes. Em 2005,
esses nmeros subiram para 158 assentamentos, 16.479 casas e
257

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

88.000 habitantes, o que representa um crescimento da populao


favelada de 250% em 20 anos, e 450% em 25 anos.

Em 2010, a Fundao Joo Pinheiro estimava, para todas as


regies metropolitanas, um dficit habitacional de 1.764.965 unidades,
enquanto a Regio Metropolitana de So Paulo, sozinha, concentrava
862.158. Comparando Osasco com os municpios do seu entorno, a
cidade, com 666.649 habitantes no total, possua um dficit habitacional de 31.305 domiclios, atrs apenas da cidade de So Paulo, com
11.253.503 habitantes e dficit habitacional de 571.188 domiclios.
Em 2007, Osasco possua 143 ncleos habitacionais, com 30.266
domiclios precrios ocupados por 16,72% da populao total da
cidade. No geral, esses domiclios localizavam-se em reas pblicas
municipais destinadas originalmente a espaos de lazer e recreao,
praas, equipamentos pblicos, sistema virio, bem como em reas
de preservao ambiental, beira de rios e crregos e, consequentemente, sujeitas a enchentes. A Sehdu de Osasco estimava, em 2006,
em torno de 60% do territrio com algum tipo de irregularidade
fundiria (CARVALHO, 2009).
As reas de risco detectadas, que no haviam sido objeto de
interveno anterior, passaram a ser prioritrias para a incluso em
programas habitacionais de Regularizao Fundiria, Urbanizao de
Favelas, Proviso Habitacional e Bolsa Aluguel.

Trabalho Social em Osasco: Contexto Institucional


Em 2005, na gesto do prefeito Emdio de Souza (Partido dos
Trabalhadores PT), ocorreu mudana substantiva na Secretaria de
Habitao, que passou a ser denominada Secretaria de Habitao e
Desenvolvimento Urbano (Sehdu), apontando para nova concepo,
que articula e integra as intervenes na cidade.
Nesse perodo, o Trabalho Social (TS) comeou a ser estruturado.
O prefeito convidou arquitetos e assistentes sociais, profissionais que
tinham atuado na Prefeitura de So Paulo, para compor o secretariado e as equipes de trabalho. Entre eles, o atual secretrio Sergio
Gonalves e a assistente social Maria de Lourdes Paz Rodrigues, que
assumiu a coordenao do TS.
O Departamento de Trabalho Social teve, de 2005 a 2013, trs
diretoras assistentes sociais: Maria de Lourdes Paz Rodrigues, Elma
258

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

Gomes, Sandra Simes. possvel identificar marcas, nessas gestes. A


primeira gesto de Maria de Lourdes Paz Rodrigues (2005-2006) estruturou o TS, por meio do conhecimento e diagnstico das reas, particularmente, com o movimento de entrar nas reas, mapear, cadastrar e
iniciar o processo de dilogo com os moradores. A populao passou a
conhecer a Sehdu a partir das aes integradas das equipes.
Na gesto de Elma Gomes (2007-2009), foi possvel contratar
profissionais com os recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),, alm dos que estavam chegando por concurso pblico.
A equipe cresceu, mas era formada por profissionais com pouca ou
nenhuma experincia na rea habitacional. Foi necessrio investir na
capacitao e formar a equipe para a implantao dos projetos. O
momento demandava a mobilizao para acompanhamento das obras
e mudanas das famlias das antigas moradias; monitoramento das
famlias transferidas temporariamente para o aluguel e depois para
as moradias definitivas.
A gesto da Sandra Simes (2009-atual) traz a marca de resgate
da participao popular, de fruns e, ao mesmo tempo, da continuidade dos projetos. Nessa gesto, teve incio o PMCMV, que estabelece
regras prprias para o TS e exige negociaes com a Caixa Econmica
Federal. Como exemplo, havia a exigncia de sorteio das unidades
habitacionais, que a equipe social contraprops com o trabalho de
escolha por vizinhana. Observa-se nessas gestes, a continuidade
da concepo de diretrizes para o TS e a participao como o eixo
condutor, o que vai se refletir nas obras e intervenes nas reas.
At 2005, a Secretaria de Habitao atuava, de forma precria,
em duas frentes: o Programa Habitar Brasil BID (HBB), com apenas
um projeto habitacional em andamento (rea denominada Y, em que
seriam construdas 728 unidades), e outra frente de atendimento individualizado, com servios de concesso de espao para a construo de
barracos, doao de madeiras e emisso de comprovante de endereo.
Essa era a poltica municipal de habitao, ou melhor, a ausncia de
poltica municipal, responsvel, em certa medida, pelo alto ndice de
irregularidade da terra em Osasco.
Na rea tcnica, a equipe era a mesma do HBB e composta por
uma assistente social, uma engenheira e uma arquiteta. A pequena
equipe do HBB era o ncleo melhor estruturado da secretaria:
dispunha de espao fsico (uma sala), com computador, material e
recurso para contratar assessoria.
259

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

A outra frente de trabalho da secretaria no tinha estrutura


nem planejamento. Entregava madeira para moradores em situao
precria, fazia remoo em reas com interferncia de obras pblicas,
contando apenas com funcionrios operacionais e administrativos e
alguns engenheiros. No dispunha de assistentes sociais, mas pessoas
ligadas a polticos da cidade (vereadores) que eram contratadas para
fazer a relao com os moradores, configurando um atendimento
clientelista.
O TS nas favelas, ou reas livres, inexistia. At 2005, prevaleciam
as relaes de favor, eleitoreiras e clientelistas. As reas no tinham
nomes, eram denominadas de A a Y e todas mantinham um presidente que se relacionava diretamente com o secretrio de Habitao.
Exemplo da relao clientelista e eleitoreira o fato de que o secretrio da poca era um vereador e o cadastro social das famlias exigia
o nmero do ttulo de eleitor, que induzia a uma presso ao voto em
candidatos da situao ou indicados pelo secretrio.
Com a mudana de gesto em 2005, criado na Sehdu o Departamento de Habitao de Interesse Social, com trs coordenaes
Tcnica, Regularizao Fundiria e Social encarregadas da interlocuo com as reas livres e seus presidentes e que, aos poucos,
comeam a mudar as relaes com a populao. O desafio era construir um novo desenho da poltica, romper com a prtica clientelista e
tuteladora e promover a participao e uma direo coletiva.
Em agosto de 2006 criado o Conselho Municipal de Habitao
e as comisses de moradores passam a se articular diretamente com
o conselho e a dialogar com o secretrio. Do ponto de vista dos movimentos de moradia, Osasco teve importantes movimentos, nos anos
1970 e 1980, articulados pela Igreja Catlica, mas, a partir dos anos
1990, foram se fragmentando e fragilizando.
O desenho administrativo da secretaria sofreu mudanas em
2012, definido pela Lei Complementar 232, de 29 de junho, que dispe
sobre a alterao e consolidao da estrutura da Sedhu, modificando
suas competncias e organizando o respectivo quadro de servidores.
As coordenaes so transformadas em departamentos, ganhando,
assim, maior status na estrutura governamental.
As competncias da Sehdu definidas em lei enfatizam o planejamento, a execuo e avaliao da poltica habitacional, de maneira
integrada com o desenvolvimento urbano e a importncia do trabalho
social, compreendido como componente da poltica que participa
260

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

das decises. Nessa legislao, o Departamento de Trabalho Social


estruturado em trs divises Planejamento, Integrao e Sistematizao; TS em Urbanizao e Regularizao; e TS em Proviso Habitacional , e passa ainda a contar com o Ncleo de Participao Popular.
O TS em Osasco no se restringe s atividades ou execuo do
projeto, mas participa do ciclo das polticas urbana e habitacional do
municpio, com destaque para o planejamento e as decises relativas
rea, e tem acesso e dilogo permanente com o secretrio e departamentos afins.
Percebe-se que o TS em Osasco evoluiu significativamente de 2005
a 2013. Essa a terceira gesto na Sehdu, com continuidade programtica. Nesse perodo, o Departamento de TS passou a responder
pelo trabalho nas reas de urbanizao e regularizao fundiria,
organizando a equipe em duas regies (norte e sul) e por programas.
tambm responsvel pelo planto de atendimento e cadastro social.
Alm de um departamento especfico, que cuida de incluso do
trabalho nas diretrizes da poltica habitacional, foi estruturada uma
equipe social, com assistentes sociais, socilogos e psiclogos; foram
realizados concursos pblicos, minimizando a contratao de servios
terceirizados; e foi feito o provimento de condies de trabalho essenciais, como espao fsico, computadores, etc.
De acordo com a atual diretora do Departamento de TS, Sandra
Simes, o TS compreendido como processo que tem entre suas diretrizes o protagonismo social, a identificao de lideranas nas reas,
o fortalecimento das lideranas e dos grupos representativos, a consolidao e criao de instncias de participao (canais de dilogo) e a
articulao com outras secretarias e o agente financeiro.
Outro desafio importante, da atual gesto da Sehdu, refere-se ao
conjunto dos funcionrios, para mudar a concepo de TS e introduzir
novos conceitos e parmetros, considerando a qualidade da moradia
e o respeito organizao autnoma dos moradores. Por outro lado,
no havia assistentes sociais na secretaria. Os profissionais da rea que
atuavam na prefeitura eram da Secretaria da Sade ou da Assistncia
Social. No primeiro momento, a alternativa foi contratar e convidar
pessoas para compor a equipe. A contratao de terceirizados foi uma
alternativa, mas com uma peculiaridade: os profissionais trabalhavam
subordinados ao Departamento de TS, participando da equipe cotidianamente, garantindo assim a direo poltica, apesar da condio
de trabalho desigual em relao aos funcionrios pblicos. Constitui261

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

-se, assim, um novo quadro de funcionrios, afinados com os princpios de uma poltica habitacional que considera o direito social.
Dentre os princpios norteadores da Poltica Municipal de
Habitao (2005), destacam-se o reconhecimento moradia digna
como direito social; a participao da sociedade civil na definio,
gesto e no controle das polticas habitacional e urbana; aes de
incluso social e fortalecimento das organizaes locais; articulao
da poltica de habitao com as demais polticas urbanas e sociais,
considerando a qualidade da moradia (infraestrutura, equipamentos
sociais e servios coletivos).
A precariedade das reas, as fortes chuvas e emergncias levaram
a Sehdu a criar o programa Bolsa Aluguel e a dar diretrizes para a
Poltica Municipal de Habitao, em que o TS passa a ter papel de
destaque na poltica e estrutura administrativa da secretaria (coordenao) e a priorizar a atuao nas comisses de moradores, a representao e autonomia poltica.
Com as frentes de trabalho e equipes, o Departamento de
Trabalho Social define um plano de ao para as reas includas no
Programa de Urbanizao, no Programa de Regularizao Fundiria
e no Programa de Subsdio Habitacional (PSH). A identificao das
lideranas locais, formao de comisses, realizao de assembleias
com moradores, oficinas de trabalho, reunies envolvendo diversos
agentes pblicos e a criao de fruns foram aes que se constituram em instrumentos facilitadores para a recepo da proposta e
dos profissionais responsveis pelo trabalho nas diversas reas.
Exemplo do trabalho integrado na Sehdu concretiza-se no
Programa de Regularizao Fundiria, com investimento em capacitao tcnica (cursos, palestras, etc.) e atuao conjunta das trs
equipes regularizao, fsica e social realizando assembleias,
formando comisses de representantes, com o objetivo de criar um
frum de regularizao fundiria para que a populao acompanhasse
todo o processo. Um guia chamado de Os Dez Passos foi elaborado
para orientar a regularizao. Realizaram-se fruns, com participao
de moradores de todas as reas. Paralelamente, eram definidas as
reas que seriam urbanizadas e identificadas as reas para a proviso.
A coordenao do TS participava das decises, reunies e discusses com os representantes das reas. Esse trabalho de regularizao
fundiria foi premiado em 2007 pela Comisso de Desenvolvimento
Urbano da Cmara dos Deputados com o Selo Cidade Cidad.
262

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

A trajetria do TS na cidade de Osasco revela investimento na


estruturao da poltica pblica e em sua gesto. So praticamente dez
anos de gesto contnua da Sedhu. Esse aspecto merece destaque, pois
far toda a diferena na anlise dos resultados do TS nos empreendimentos do PMCMV que se ver adiante. Em 2005, havia apenas
um profissional, em 2013, o municpio conta com uma equipe com
mais de 20 profissionais, chegando, em janeiro de 2015, a mais de 40
funcionrios (includos os funcionrios administrativos).
A Sehdu definiu a Poltica Municipal de Habitao (PMH) e realiza
um conjunto diversificado de programas, entre eles, Regularizao
Fundiria, Bolsa Aluguel, Urbanizao e Proviso Habitacional. Para
estruturar a PMH, promoveu a reviso do Plano Diretor e do Cdigo
de Obras, introduzindo a Outorga Onerosa, a criao do Conselho e
do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitacional e a
regulamentao das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). Essas
aes contriburam para consolidar o programa Bairro Novo, voltado
especialmente para a urbanizao de favelas, proviso habitacional e
regularizao fundiria.
A partir de parceria com o Ministrio das Cidades (MCidades)
por meio do PAC, do Programa de Subsdio Habitao de Interesse
Social (PSH) e do PMCMV, a Sehdu viabilizou recursos para urbanizar
as principais favelas da cidade e implementar o programa de Regularizao, alm de ampliar a construo de novas unidades habitacionais.
Nesse contexto e voltado para uma poltica urbana includente,
est inserido o empreendimento do PMCMV Conjunto Residencial
Flor de Jasmim, objeto de estudo do projeto desta pesquisa.
Outro importante avano da gesto da Sedhu foi a construo
do ndice de Prioridade de Atendimento Habitacional (Ipah) 4, que
O Ipah caracteriza a demanda em trs faixas de prioridade para o atendimento
habitacional: Prioridade alta - Pontuao de 22 a 32,5: A demanda de inscritos
nesta faixa de pontuao caracteriza-se por famlias monoparentais e numerosas,
composta com membros menores de 18 anos, idosos e pessoas com deficincia concomitantemente. Estas famlias tem tempo de moradia no municpio superior a 16
anos. A condio de ocupao das moradias caracteriza-se, em sua maioria, por
imveis alugados. Prioridade mdia - Pontuao de 12 a 21,5: A demanda desta faixa composta por famlias monoparentais com membros menores e maiores de 18
anos, porm sem a presena concomitante de membros idosos e deficientes em sua
composio familiar. O tempo de moradia no municpio destas famlias varia de 11
a 15 anos ou superior a 16 anos. A condio de ocupao das moradias varivel,
residindo em imveis alugados, cedidos em reas ocupadas irregularmente. Prioridade baixa - Pontuao de 02 a 11,5:Os inscritos nesta faixa caracterizam-se por
4

263

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

definiu indicadores sociais de identificao e seleo da demanda,


ao mesmo tempo em que deu transparncia pblica e possibilitou o
controle social do Conselho Municipal. Entretanto, esse instrumento
perdeu efetividade com a Portaria MC 595/2013, que estabelece critrios e procedimentos para a seleo dos beneficirios do PMCMV.
A aplicao do Ipah ao universo de inscritos resultou em 1.194 interessados identificados como segmento prioritrio para o atendimento
habitacional. Esse segmento caracterizou-se pela predominncia de
famlias monoparentais, chefiadas por mulheres, com dependentes
crianas, adultos, idosos e pessoas com deficincia, moradores no
municpio h mais de 16 anos, em sua maioria em imvel alugado. A
partir desse, o Departamento de Trabalho Social adotou os contatos
e as visitas domiciliares como metodologia para definir a demanda,
realizados com o objetivo de verificar a condio de vulnerabilidade
social declarada.
A composio da demanda para o primeiro empreendimento do
PMCMV em Osasco, o Conjunto Residencial Flor de Jasmim, levou
em conta as reas identificadas pela prefeitura como em condies
de insalubridade, risco vida ou interferncia em obra pblica, alm
daquelas reas com ao de reintegrao de posse. Foram destinadas
cotas para atender s famlias que compunham o cadastro disponibilizado no site a partir de 2009, bem para atendimento das demandas dos
movimentos sociais atuantes no municpio. Igualmente, foram respeitadas as cotas de 3% para idosos e 3% para pessoas com deficincia,
estabelecidas pelos respectivos estatutos. Desse modo, foram selecionadas do cadastro geral, famlias que tinham entre seus integrantes,
pessoas com deficincia e cadeirantes o que resultou na incluso de
13 famlias cadastradas no site Portal do Municpio de Osasco (PMO)
e de outras 13, os contatos e as visitas domiciliares para permutas
habitacionais.
No processo de desenvolvimento do TS, reconheceram-se as
necessidades expressas pela populao nos diversos canais de dilogo
e a buscaram-se alternativas de soluo, adequadas a situaes reais
vivenciadas no territrio de interveno. Nessa direo, a permuta
famlias adultas, com membros menores de 18 anos. No caracterstica desta faixa,
membros idosos ou deficientes. O tempo de moradia no municpio destas famlias
varia entre 3 categorias: inferior a 05 anos; de 11 a 15 anos; e superior a 16 anos. A
condio de ocupao das moradias diversa, residindo em imveis alugados, cedidos em reas ocupadas irregularmente. (Sedhu, 2013)

264

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

entre empreendimentos de interesse social do municpio foi incorporada como alternativa de atendimento de proviso habitacional para
as famlias residentes nas reas em processo de urbanizao e que estivessem com previso de remoo de suas moradias. Nessa alternativa,
considera-se ainda a condio de renda familiar, j que o limite de R$
1.600,00 fator impeditivo para o acesso ao PMCMV.

reas de origem das famlias


No Conjunto Residencial Flor de Jasmim foram trs as principais
reas de origem das famlias atendidas: Jardim Aliana (43,1%); assentamento Carlos Lamarca, no bairro Novo Osasco (23,1%) e rea CK
do Jardim dvila (9,5%). Alm dessas reas foram atendidas famlias
oriundas do Programa Bolsa Aluguel (18,1%), algumas permutas realizadas entre projetos PAC e HBB (3,1%) e apenas 3,1% representavam
inscries realizadas pelo site do Programa executado pela prefeitura.
O Jardim Aliana era uma rea localizada sob a rede de alta
tenso da Eletropaulo que foi objeto de ao de reintegrao de posse
deferida concessionria de energia eltrica. Existiam moradias precrias, predominantemente de madeira, com exceo de algumas mistas
(madeira e alvenaria). A ocupao situava-se em bairro residencial em
processo de regularizao fundiria, e era caracterizada como rea
em situao de risco de incndio. Acrescenta-se situao a existncia
de risco de deslizamento do terreno em de topografia acidentada.
Ao longo do perodo de ocupao, houve incndio ou escorregamento das moradias. Registraram-se ocorrncias no ano de 2006,
quando foram removidas 26 casas e seus moradores inseridos no
programa Bolsa Aluguel. Nos anos subsequentes, ocorreram episdios de pequenos incndios, contidos pelos moradores mediante
instruo do Corpo de Bombeiros, quando foram utilizados extintores instalados no territrio pela concessionria. Tambm houve
escorregamentos de moradias, que foram remanejadas para espaos
existentes no interior da prpria rea, com a interveno da equipe
tcnica social.
Segundo os relatos dos moradores, a ocupao datada do final
da dcada de 90, originada por famlias provenientes de diversas reas
do Municpio de Osasco e mesmo de So Paulo. A Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de So Paulo S.A., na qualidade de proprietria, moveu um processo de reintegrao de posse em 2001 contra
265

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

as famlias ocupantes da rea, cuja sentena judicial foi favorvel


concessionria. Em setembro de 2009, houve a retomada do processo
judicial de reintegrao de posse, por parte da Eletropaulo, ocasio
em que foi reafirmado o acordo verbal j existente entre a Prefeitura
de Osasco e a empresa concessionria, com vistas ao atendimento
habitacional desaa populao. Com o acordo judicial, decidiu-se priorizar o atendimento dos moradores no primeiro empreendimento do
PMCMV executado no municpio.
Os depoimentos de moradores do Jardim Aliana ilustram a insegurana da posse e a precariedade das condies de moradia:
[...] Quando, em 96, a gente entrou no Aliana que era da Eletropaulo, era s capim. E eu no quis ficar l porque eu tinha medo,
no ? Mas, acabou que eu tinha que ficar. Porque acabei desempregada, no tinha mais dinheiro para pagar aluguel e tinha que
ficar l.
[...] Eu morava de aluguel no Jaguar. A, depois, no deu para eu
pagar o aluguel, e a, meu marido arrumou um barraco, a eu fui
ficar num barraco l, embaixo da ponte.
[...] Eu morava ali no Jardim Rochdale... Da, meu esposo foi embora de casa, amei, n? E, a eu no tinha mais condies de pagar
aluguel... Uma amiga minha ficou sabendo, foi atrs de mim. Ela
disse, a partir de hoje, voc pega as suas coisas e voc vai morar
no fundo da minha loja, pertence Eletropaulo. Voc pode morar
l. Eu fui pegar as coisas e fui. Foi dia 26 de junho de 2000. A,
comeamos a luta. Vamos lutar para conseguir coisas melhores.
Tivemos vrias reintegraes de posse da Eletropaulo, e at a gente foi responder em Juzo. E toda vez que eu representava, ia l
perante o juiz... E ns conquistamos, com muita luta... foram 13
anos lutando, e conseguimos, e hoje ns estamos l no Jasmim...
[...] O problema era a sujeira... os ps das crianas, tinha uns que
borbulhava [...]eu no conseguia nem comer direito porque sentia
aquele cheiro horroroso. No tinha como eu comprar um armrio
porque eu no podia ter nada mesmo, porque o rato ia destruir
minhas coisas. Eu no comprava. Guardava meus alimentos, ali,
dentro de um balde. Um pacote de manteiga grande, comprava e
aqueles baldes de lata....
[...] L em casa tudo cheio de madeirinha para pendurar as coisas. Ele (rato) foi e, tuff, furou e caiu os pes tudinho. Acredita,
266

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

no podia ter nada. Toda comida que eu fazia, eu tinha que trancar numa lata, porque os ratos... esse era o meu maior problema
(Depoimentos de moradores do Jd. Aliana).

Em relao organizao local, o Jardim Aliana contou com


um grupo de representantes de moradores, constitudo por meio da
metodologia do Slum Dwellers International (SDI), norteada pelo
autorrecenseamento, intercmbio e poupana comunitria, implementada pela ONG Interao. Essa metodologia, oriunda de organizaes internacionais, envolve prticas que auxiliam na organizao das
comunidades para a promoo do desenvolvimento social e econmico local, destacada pela importncia da transformao a partir do
investimento nas pessoas e em suas comunidades. O autorrecenseamento consiste em fazer com que os prprios moradores construam
o censo da comunidade, cadastrando- se para conhecerem ainda
mais a realidade em que vivem, bem como suas vulnerabilidades e
potencialidades. A metodologia ainda uma tcnica de mobilizao
comunitria que possibilita ampliar o conhecimento do espao local
fortalecendo todos os envolvidos no processo. A partir do autorrecenseamento realizado pelos moradores em 2010 e do acompanhamento realizado pela equipe social da Sehdu, foram identificadas 181
famlias residentes na rea que foram includas no PMCMV Flor de
Jasmim (PREFEITURA MUNICIPAL DE OSASCO, 2013).
[...] Ns formamos grupos, ns formamos um grupo de poupana. Ns comevamos a guardar um dinheiro para ns podermos
usar quando estivssemos l, no foi? Na nossa mudana. O grupo
de poupana, o que nos ajudou neste grupo de poupana foram o
Srgio e a Sandra que eram de uma ONG, eram da Rede Interao. Onde comeamos ns a nos preparar para quando chegar, j
tinha o nosso dinheiro guardado. Para a gente poder fazer o nosso
trabalho l (Depoimento de morador do Jd. Aliana).

A trajetria desse grupo revela que a prvia organizao dos


moradores e um TS sistemtico fazem a diferena aps a mudana
para os empreendimentos. perceptvel no grupo de moradores que
foi para o Conjunto Residencial Flor de Jasmim essa bagagem organizativa e uma conscincia crtica das suas condies de vida.
O Assentamento Carlos Lamarca era composto por famlias asso267

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

ciadas ao Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto (MTST), que, aps


terem sofrido despejos de outros locais da Regio Metropolitana,
instalaram-se em um equipamento pblico municipal desativado
(creche), localizado no bairro Novo Osasco. As moradias se caracterizavam pela precariedade de sua construo, em madeira e alvenaria,
algumas ajustadas a partes da estrutura da edificao existente. O
prdio, localizado em bairro residencial, com acesso por meio de vias
pavimentadas, apresentava condies de insalubridade: havia rachaduras e infiltraes, decorrentes da falta de manuteno ao longo dos
anos da ocupao, e era alta a densidade habitacional. Ao longo do
perodo de ocupao, ocorreram incndios, colocando os moradores
em situao de risco.
A trajetria de ocupao desses integrantes do MTST - Assentamento Carlos Lamarca iniciou-se em 2002, com a ocupao por 270
famlias, de uma rea particular no bairro Parque dos Prncipes, no
municpio de Osasco. Com o despejo, essas famlias se instalaram em
um alojamento provisrio, na cidade de Guarulhos, l permanecendo
at o ano de 2003, quando houve outro despejo. Seguiram-se novas
ocupaes no municpio, culminando no assentamento em equipamento municipal desativado.
Em 2005, a gesto municipal assumiu o compromisso de atender
aos moradores do assentamento e benefici-los com habitao de
interesse social. Dessa forma, as 97 famlias identificadas como residentes no assentamento, foram cadastradas e definidas como prioritrias para atendimento no CR Flor de Jasmim (PREFEITURA DE
OSASCO, 2013).
No site da Prefeitura de Osasco, encontra-se a notcia de 2008, na
qual o lder do MTST faz um breve histrico do movimento e afirma
que apenas na administrao do prefeito Emdio de Souza houve
espao para dilogo e negociao.
Iniciamos nossa luta em 2002, quando 5,2 mil famlias ocuparam
uma rea no Parque dos Prncipes. Ficamos 6 meses l e aps uma
desocupao violenta, fomos para Guarulhos, em um terreno do
governo do Estado. Mas apenas um ms depois, sofremos novo
despejo e voltamos para Osasco, onde ocupamos os prdios do ex-deputado Srgio Naya. Muitos desistiram, mas os que ficaram foram novamente retirados e ocuparam um terreno s margens do
Rodoanel. Houve novo despejo e viemos aqui para o Novo Osasco.
268

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

Durante todo esse tempo, s na administrao do prefeito Emidio


fomos ouvidos e hoje firmamos esse acordo, que bastante positivo (Jota, liderana MTST) 5.

A rea denominada CK, localizada no Jardim dvila, zona


norte do Municpio de Osasco, continha moradias beira do crrego
Ribeiro Vermelho, e algumas sob as torres de alta tenso, em condies precrias, predominantemente constitudas por madeira, outras
localizadas ao longo das margens do crrego, representando situao
de risco de escorregamento.
Os relatos dos moradores do conta de que a rea passou a ser
ocupada a partir da reivindicao feita prefeitura para a cesso de
lotes para construir moradias. No ano de 2003, com a permisso da
prefeitura, tambm responsvel pela definio dos lotes, famlias associadas ao Movimento de Luta por Moradia (MLP) ocuparam rea
pblica localizada no Jd. dvila. No entanto, a ocupao foi alm
dos lotes definidos pela prefeitura, estendendo-se at as margens do
crrego e colocando os lotes ali implantados em situao de risco.
As intervenes da Sehdu, por meio de aes combinadas, como
a urbanizao da rea ocupada com permisso da prefeitura, envolveu
a canalizao do crrego Ribeiro Vermelho, sob a responsabilidade do Departamento de gua e Energia Eltrica do Estado de So
Paulo (DAEE), bem como a remoo e o reassentamento das famlias
ocupantes de rea de Preservao Ambiental (APP), em programas
de proviso habitacional. Para as obras de urbanizao na rea, com
implantao da infraestrutura necessria, considerou-se necessrio o
remanejamento habitacional em lotes residenciais, considerando tratar-se de moradias adensadas, com duas ou trs famlias em cada lote.
De acordo com a Sehdu, a remoo de 40 famlias e o reassentamento no empreendimento Conjunto Residencial Flor de Jasmim
possibilitariam o remanejamento adequado no territrio das moradias
remanescentes, de modo a atender aos padres urbansticos necessrios ao processo de regularizao fundiria do local. A rea CK tinha
como instncia organizada uma associao de moradores, constituda
por grupo representativo de pessoas da rea.
O Conjunto Residencial Flor de Jasmim, apesar do trabalho de
organizao nas reas de demanda, passou por um processo de disputa
Disponvel em http://www.osasco.sp.gov.br/NoticiaInternaSecretaria.aspx?ID=15%20
&%20not_id=2473, acesso em abril de 2015.

269

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

pelos apartamentos. O grupo do Assentamento Carlos Lamarca


ameaou ocupar os prdios antes da sua entrega, mas o grupo de
moradores do Jardim Aliana, sabendo previamente dessa ao, organizou-se para impedir a ocupao e defender seus direitos de moradia.
A ocupao no teve sucesso, mas as diferenas e conflitos entre os
dois principais grupos da demanda se acirraram e se expressaram na
organizao do condomnio e na convivncia cotidiana.
No histrico desse empreendimento possvel perceber que
a chamada demanda do empreendimento tem origens e trajetrias diferenciadas. Entretanto, as situaes de conflito podem estar
presentes de maneira geral em outros conjuntos habitacionais produzidos pelo Programa, tendo em vista que as demandas so sempre
internamente heterogneas, apesar de as famlias apresentarem traos
socioeconmicos comuns.

Empreendimento Conjunto Residencial Flor de Jasmim


O Conjunto Residencial Flor de Jasmim foi construdo pela
Central de Empreendimentos Imobilirios (CEI) e entregue aos moradores em maro de 2013. Como se viu acima, foi destinado a famlias
provenientes de reas de risco, como a faixa de transmisso de energia
do Jardim Aliana; da ocupao do Movimento dos Trabalhadores Sem
Teto (MTST) Carlos Lamarca; de famlias moradoras na rea CK da
Favela do Jardim dvila (beira de crrego); de famlias atendidas pelo
programa Bolsa Aluguel; e ainda idosos e famlias com pessoas com
deficincia cadastradas no site da prefeitura.
Os 420 apartamentos esto distribudos em 21 blocos, com 20
unidades habitacionais por bloco, 16 unidades adaptadas para pessoas
com deficincia, 134 vagas de estacionamento, das quais seis para
pessoa com deficincia. O conjunto um condomnio, com muro e
portaria. Os apartamentos tm dois dormitrios, sala, cozinha e lavanderia, com fornecimento individualizado de gua e gs. Cada bloco
tem cinco andares, com quatro apartamentos por andar. Algumas
fotos ilustram o conjunto habitacional (Fig. 1).

270

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

Figuras 1 e 2: Conjunto Residencial Flor de Jasmim

Fonte:<http://www.paginazero.com.br/site/ Fonte:<http://www.visaooeste.com.br/prefeitucidades/8808 -prefeitura- de- osasco - entre- ra-entrega-420-moradias-no-jardim-belmonte/>


ga-420-unidades-habitacionais-no-belmonte.
html>. Acesso em: 10 ago. 2013

Algumas falas da equipe social da prefeitura apontam que o


trabalho anterior com as famlias, em cada rea, foi diferenciado e
ocorreu independentemente do que estabelecido nos normativos do
PMCMV:
[...] O contrato foi assinado em outubro de 2010 e a comeamos
de fato a preparar as famlias para esse empreendimento, mas antes era um trabalho que j tnhamos com as famlias, mas o formato PMCMV comeou no final de 2010.
[...] j havia um trabalho que a equipe fazia nessas reas.
[...] a gente tinha reunies de planejamento toda semana para poder organizar quais eram as aes e at nortear a metodologia,
porque, como era o primeiro empreendimento, ento, era uma
coisa muito nova para todo mundo, ento, a gente precisava sentar, sempre organizar e planejar direitinho (Depoimentos dos tcnicos sociais).

Como observado na caracterizao das reas, nos relatos dos


moradores e depoimentos dos tcnicos sociais, o TS com a demanda
para o empreendimento Conjunto Residencial Flor de Jasmim apresentou particularidades de acordo com o perfil do grupo, histrico
da ocupao, nvel de organizao e a atuao de outros agentes nas
reas, como as Organizaes No Governamentais (ONGs).
Jardim Aliana: [...] A gente fazia visitas, a partir do momento, no
final de 2009 e comeo de 2010, que teve esse autorrecensiamen271

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

to a gente voltou para ajudar os moradores que tinham alguma


pendncia, fazer uma checagem, porque era composto por uma
comisso, um falava que o outro inseriu algum, ento a gente ia
l tambm um pouco para mediar essa relao. E fazer essa checagem de quem estava na rea e de quem no estava, a a gente fazia esses acompanhamentos, essas visitas nas reas, mas fazamos
tambm reunies para explicar os processos para os moradores
porque eles tinham muito medo que viesse a reintegrao de posse do dia para a noite, durante a noite, que a polcia entraria com
a cavalaria sem eles estarem sabendo [...] Quando foi lanado o
PMCMV, surgiu uma perspectiva de atend-los no programa de
proviso habitacional, ento a gente comeou a fazer as reunies
l na rea para falar um pouco do programa.
Lamarca: [...] o movimento tinha negociado cem unidades com a
prefeitura e era isso que a gente seguia e eles podiam indicar essa
demanda. Ento, eles indicaram quem seriam essas cem famlias.
A gente j no tinha tanta autonomia para determinar, para fazer
os estudos de caso.
rea CK: [...] teve um processo parecido com o processo MTST,
porque eram famlias que j tinham ocupado espaos pblicos e
tiveram l uma rea destinada que foi autorizada para ocupao e
tinham tambm um acordo de atender s famlias que estavam na
beira do crrego muito mal alocadas.
Bolsa Aluguel: [...] a gente tinha um acompanhamento desde
pelo menos 2009 [...] a gente fazia reunies bimestrais para falar
do programa, para falar dos programas habitacionais que surgiam. Quando tambm foi lanado o PMCMV, a gente fazia essas
reunies para informar os moradores e para fazer um acompanhamento de como eles estavam no aluguel (Depoimentos dos
tcnicos sociais).

Se considerada a demanda, que sempre heterognea internamente, apesar de apresentar traos socioeconmicos comuns, o TS
com o grupo social a ser atendido em um empreendimento tem que
ser planejado e executado, respeitando as particularidades de cada
subgrupo. Outra questo fundamental definir o tempo necessrio
para o TS. De acordo com os normativos, aps definida a demanda,
o trabalho de preparao estimado em 90 dias, mas, em geral,
esse tempo est muito aqum do necessrio e surge o risco de ser
272

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

empregado na execuo das atividades formais como apresentao


do Programa, do empreendimento, das regras, etc. O TS anterior
importante para a preparao do grupo, o que exige um processo e
tempo de maturao, construindo novas bases de sociabilidade e convivncia. Arrisca-se a dizer que o TS anterior evita muitos problemas
nos momentos seguintes.
Merece ateno a presena do trfico no Conjunto Residencial
Flor de Jasmim. Como nos demais bairros das regies precrias das
cidades, a violncia e o trfico encontram espao para crescer e se
organizar. O medo contribui para o isolamento das famlias, visto
que, mesmo quando esto disponveis, os espaos ou reas comuns
de convvio, destinados a crianas, idosos, ficam vazios, ou so dominados por grupos de jovens do trfico.
No Conjunto Residencial Flor de Jasmim, quando se pergunta
aos moradores sobre o que mais gostam no conjunto, os espaos
coletivos aparecem bem abaixo da mdia da pesquisa para os outros
quesitos. O comrcio de drogas feito dentro do conjunto: drogas
so armazenadas nos apartamentos e os espaos de lazer das crianas
esto destrudos. Com trs meses de mudana das famlias para o
conjunto, o muro do condomnio foi aumentado para possibilitar a
venda de drogas em uma espcie de guich, batizado pela imprensa
de muro do p6.

A reportagem do Jornal da Record documentou a movimentao da venda de


drogas no local. Disponvel em: <http://noticias.r7.com/videos/muro-do-po-traficantes-vendem-drogas-com-tranquilidade-em-osasco-sp-/idmedia/527ac9d30cf2fd7
18a0db359.html>.
6

273

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

Figuras 3 e 4: O chamado Muro do P

Fonte:Imagens extradas do vdeo da reportagem da TV Record. Disponvel em <http://noticias.


r7.com/videos/muro-do-po-traficantes-vendem-drogas-com-tranquilidade-em-osasco-sp-/idmedi
a/527ac9d30cf2fd718a0db359.html>

Essas cenas dialogam com a recente produo acadmica de


professores como Vera Telles, Cibele Rizek e Gabriel Feltran, que
refletem, a partir de estudos etnogrficos, sobre as relaes sociais nas
periferias das cidades. Telles (2011) chama a ateno para as fronteiras
porosas entre o legal e o ilegal, o formal e informal, que transitam, de
forma descontnua e intermitente pelos territrios. As noes de porosidade e de liminaridade so retomadas na leitura do legal e ilegal,
por Rizek (2012) e Feltran (2011).
[...] o outro plano em que se d a regulao dos negcios locais:
a gesto das vrias ilegalidades e prticas criminosas que perpassam o mundo urbano, que transbordam, certamente, o permetro local, mas que se entrelaam nas pontas pobres do varejo da
droga e fazem de uma pequena biqueira o ponto sensvel de suas
operaes justamente nas suas conexes com as circunstncias locais, entre as regras da sociabilidade vicinal, os sempre instveis
acordos com a polcia, e tambm a nem sempre pacfica relao
com organizaes criminosas: acertos sobre procedimentos, horas, lugares e circunstncias para as transaes ilcitas ou, ento,
acordos de convenincia para impedir disputas indesejveis entre
grupos que atuam em territrios contguos. Tambm: arbitragens
difceis quando as desavenas envolvem organizaes criminosas,
e a situao beira solues de morte.
O que est em jogo nisso tudo so microrregulaes do negcio
da droga, a sua face mida, poderamos dizer, que se conecta com
os fatos e circunstncias, artefatos e redes sociais que compem a
vida local (TELLES; HIRATA, 2007, p. 187).

274

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

Nossa pesquisa revela a ambiguidade da percepo dos moradores. O sentimento de medo convive com o sentimento de proteo
e de satisfao por obterem a sua moradia, a propriedade de imvel.
So frequentes respostas assim: Est ruim, mas meu; da porta (do
apartamento) para dentro est bom; o problema est da porta para
fora; as crianas no podem sair para brincar; jogam bola dentro
do apartamento.
O trfico, a violncia cotidiana das cidades, que tambm se
expressam nos empreendimentos do PMCMV, so reveladores do que
Cibele Rizek aponta como a porosidade entre o que legal e o que
ilegal7. Para Caldeira (2000, p. 9), [...] a violncia e o medo combinam-se a processos de mudana social nas cidades contemporneas, gerando
novas formas de segregao espacial e discriminao social.
A condio de legalidade no significou a anulao da convivncia
com o mundo do ilcito, o que tem significado para os moradores do
Conjunto Residencial Flor de Jasmim a convivncia tambm com a
violncia. Os moradores identificam que a moradia atual se apresenta
como mais violenta do que a anterior, pois so 68% de respostas afirmativas a esta questo. E praticamente 63% das respostas identificam
como violento o Condomnio Residencial Flor de Jasmim.
Esse cenrio traduzido por alguns moradores como a convivncia permitida entre os diferentes atores que fazem parte do mundo
ilcito, incluindo a figura da polcia. Seguem os depoimentos:
A existncia do trfico com consentimento da polcia, que comparece para receber. O poder pblico sabe e no faz nada. Os moradores e as lideranas so lembradas e chamadas em poca de
eleio. Nmero de crianas sem atividades e no meio do trfico.
Prefeito, deputados e vereadores deveriam sair do gabinete para
conhecer o condomnio.
S esses policiais que ficam entrando em apartamento que no
tem nada a ver, as crianas no podem brincar. muito perigoso.

Assim, os principais motivos de identificao com a violncia


giram em torno de trs convivncias: o trfico, os vizinhos e a polcia.
Alguns depoimentos revelam a difcil convivncia cotidiana em meio
a esse emaranhado de situaes que envolvem o tnue limite entre
7
Trata-se de um comentrio feito pela professora em um dos seminrios da Rede
Cidade e Moradia no ano de 2014.

275

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

a vida privada e o mundo pblico: No possvel utilizar as reas


comuns do condomnio por causa da violncia (uma referncia a
brigas entre mulheres e homens com uso de facas e armas de fogo).
Se o mesmo apartamento fosse no bairro anterior, no haveria
problemas e estariam satisfeitos. Ou, ainda:
Problemas de vizinhana: Muito barulho, briga, no civilizado.
Mesmo na favela no existia isso. Aqui voc no pode ter amizade
com ningum, s bom dia, boa tarde. Sinceramente eu no queria
ter vindo pra c, gente de todo lugar, difcil.

De fato, a mudana e o desenho do projeto habitacional proposto


geraram nova geografia nas relaes de sociabilidade e de convivncia
com o trfico e a polcia. O modelo condominial no s externo
cultura da populao que provm de favelas e assentamentos, como
tambm tendeu privatizao e regulamentao dos espaos pblicos
e ao confinamento intramuros de uma situao de violncia que
reedita uma nova situao de risco.
Chama a ateno a falta de referncias institucionais e organizativas para os moradores, como agentes de proteo em situaes
de necessidade, que ficam concentrados, essencialmente, na rede
primria de contatos das pessoas: famlia, vizinhos e amigos.
Se, de um lado, a violncia permeia e estrutura das sociabilidades
no novo local, a escolha de vizinhana das diversas reas emerge como
fator protetivo e de referncia dos moradores do Conjunto Residencial
Flor de Jasmim. Os parentes, vizinhos e amigos aos quais recorrem em
caso de necessidade esto em geral estabelecidos no condomnio ou
no bairro da moradia anterior.
Talvez um dos principais desafios a ser enfrentado pelos moradores seja essas novas tessituras que se formam em torno do processo
de reterritorializao: novas convivncias e novas sociabilidades que
reconfiguram as relaes privadas e pblicas, dentro e fora do apartamento, dentro e fora do condomnio.
Assim, a concretizao do sonho da casa prpria mistura-se com
a decepo diante de outros sonhos no realizados, como tambm de
conquistas anteriores que j no existem no novo lugar.
Esse cenrio afeta diretamente o TS, que no responsvel pelo
trfico e pelas manifestaes de violncia. H questes estruturais nas
cidades em novos tempos da produo financeirizada e mundiali276

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

zada (RIZEK, 2012). As questes estruturais e de segurana pblica


ultrapassam a competncia do TS. A leitura superficial dessa realidade impe um risco de se criminalizar mais uma vez a pobreza e os
movimentos sociais.
H aqui observao importante a ser feita. Nas reas de origem
das famlias, como nas demais reas das cidades, o trfico e comrcio
de drogas existem, mas a mudana para um condomnio fechado,
murado e com reas comuns privativas, pauta novas disputas territoriais, desorganiza os diversos grupos, impe novas regras e novos
arranjos de convivncia so gestados. Na favela, os moradores
conhecem as biqueiras, os pontos de venda e consumo, a regra de
silncio, como diz uma moradora: [...] problema de droga, em todo
canto tem e no adianta a gente se preocupar... ruim, , mas no
o maior problema... porque no a gente que est usando [...]. A
nova moradia e as reas internas do condomnio so o territrio de
convvio e de disputa de poder pelas diversas foras atuantes.

Trabalho social e a definio da moradia e da vizinhana


No Conjunto Residencial Flor de Jasmim, o processo de definio
da moradia e da vizinhana foi cuidadoso e inovou diante das regras
estabelecidas pela Caixa, que define o sorteio das unidades habitacionais como o procedimento mais democrtico. Contrariando essa
orientao, a equipe de Osasco promoveu um processo de escolha de
grupos de vizinhana, que fez a diferena no conjunto.
No sorteio, a pessoa se emociona, chora, abraa o gerente... A gerente chora junto com a pessoa, ela vai falar coisas, ela se emociona (Assistente Social entrevistada).
Tive uma discusso [sobre sorteio] com a Caixa, em Braslia,
tivemos que ir l para conseguir no ter sorteio das unidades e
sim que ele [cidado] pudesse escolher o vizinho e o apartamento que quer ter. Um dos diretores da Caixa disse que o sorteio
o modo mais justo e imparcial que existe, pois as pessoas saem
de l sabendo que no teve interferncia de ningum e eu completei: atribuindo seus problemas sorte, a si mesmo ou a Deus,
que foi bondoso com elas, e a no reclama (Assistente Social
entrevistada).

277

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

Essa questo remete discusso de como se constri a demanda


do programa. Que necessidades esto sendo atendidas? Como e quem
seleciona as famlias beneficirias? Como se distribuem as unidades
habitacionais?
Para a populao na faixa de renda at R$ 1.600,00, moradores
de favelas, reas de risco e dependentes de Bolsa Aluguel, com muitas
mulheres chefes de famlia, baixa escolaridade, com insero precria
no mercado de trabalho, o PMCMV apresenta-se como alternativa de
moradia prpria, mas com inmeras contradies e conflitos, j revelados nos primeiros momentos da mudana para a moradia. O principal deles o custo da moradia.
O PMCMV estimula o consumo, facilita o crdito individual e
refora os valores e a ideologia da propriedade e do consumo. O valor
da prestao somado s taxas de condomnio, gua, energia eltrica,
gs, alm de gastos com a manuteno do prdio e das reas comuns
coloca em risco a permanncia das famlias de menor renda e faz
refletir sobre se a alternativa para essa populao. Como em outros
programas, observa-se a inadimplncia e um movimento do moradores em vender seus imveis e retornar para as reas de origem.
Isso muito cruel, porque existe uma propaganda de que finalmente quem ganha um salrio-mnimo conseguiu acessar a moradia com uma poltica altamente subsidiada, mas a vida dele no
permite que se mantenha l (Assistente Social entrevistada).
O que expulsa as pessoas so as taxas, gua, luz... no tem mais
tarifa social, [tem ainda] porteiro, faxineiro.... (Assistente social
entrevistada).

Outra questo central diz respeito ao modelo de gesto condominial, inspirado nos condomnios do mercado de classe mdia, que
tem se revelado inadequado para o modo de vida da populao de
baixa renda. O modelo reproduz o autoritarismo, a centralizao e
no favorece o convvio, a participao e sociabilidade. A verticalizao da moradia e os projetos arquitetnicos so definidores desse
modelo, ao reforarem o condomnio como espao fechado, privado,
murado e no aberto e pblico. As ruas e todos os espaos livres do
conjunto habitacional so de responsabilidade do condomnio e no
da prefeitura, poisse configuram como espaos privados, reforados
pela presena do muro.
278

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

As regras de convivncia dos condomnios provocam mudanas


profundas no modo de vida e convvio das famlias e nas relaes com
os novos vizinhos que precisam ser trabalhadas e no definidas de
cima para baixo. As famlias oriundas de reas irregulares e de risco
tm o desafio de construir um novo modo de vida, que transite da
informalidade para a formalidade, sem necessariamente se constituir
numa camisa de fora que as enquadre em modelos predefinidos.
A figura do sndico ocupa lugar central nesse debate. Com a
mudana, ele substitui as lideranas das reas, torna-se chefe das
reas, resolvendo toda ordem de problemas. No h lugar para organizao social e participao dos moradores. Novas formas de convivncia e sociabilidade no so estimuladas. Por outro lado, o sndico
se sente abandonado pelo poder pblico e refm do trfico que se
instala nos conjuntos habitacionais.

Consideraes finais
Duas questes relacionadas aos impactos sociais e econmicos na
vida das famlias merecem destaque: o custo de morar nos empreendimentos da faixa 1 do PMCMV e a vida em condomnio com seu
impacto na organizao social.
A fala de moradores, representantes de blocos de apartamentos
o Conjunto Residencial Flor de Jasmim, expressam a expectativa e os
impactos do custo de vida com a mudana:
Uma coisa que desmotiva muito as famlias ali dentro, que diminui
a participao, a questo do custo de vida, ali dentro, que ficou
muito alto... (Representante de bloco do Conjunto Residencial
Flor de Jasmim).
[...] No incio, teve muita expectativa das tarifas sociais de gua,
da conta de luz... o condomnio, todo mundo achou que seria fcil
pagar R$ 90,00. Que era uma proposta de R$ 90,00 pelos primeiros seis meses, no mximo um ano, depois ia baixar... Agora, isso
no aconteceu. E, o custo de vida, a cada dia que passa ali dentro
do condomnio, est ficando mais elevado. E a gente v o condomnio se deteriorando, tudo se acabando, tudo se quebrando... as
crianas destruindo tudo... no vou dizer as crianas, assim como
os jovens e adolescentes ali, que so os piores... vandalizando dentro do condomnio... Isso desmotivou muita gente ali dentro, e fez
279

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

com que muita gente que tinha interesse em participar, em organizar o condomnio, se afastasse do prprio conselho, do prprio
sndico (Representante de bloco do Conjunto Residencial Flor de
Jasmim).
[...] quando a gente chegou, no incio, era tudo maravilha. Depois,
a gente comeou a observar que no foi nada daquilo que a gente... foi muita expectativa... (Representante de bloco do Conjunto
Residencial Flor de Jasmim).

O custo de morar em condomnio alto para a populao da faixa


1 (renda at R$ 1.600,00). Alm das taxas e tarifas dos servios, como
gua, luz, televiso a cabo, que nas reas de origem eram acessados
por ligaes clandestinas, a prestao do imvel e as taxas condominiais representam um aumento do custo de morar, que inviabiliza, no
mdio e no longo prazo, a permanncia das famlias de menor renda.
Esse impacto pe em questo se essa resposta habitacional adequada
ao perfil dessa populao.
As reflexes dos profissionais de Osasco reforam essa preocupao:
O que eu penso bastante, depois de comear o trabalho nestes
dois empreendimentos no PMCMV, na demanda. Ela no consegue, uma parte dela, principalmente aquela que est mais prxima
do um salrio-mnimo, no consegue se manter num empreendimento desse, porque, se ela tem um salrio-mnimo, a prestao
dela de R$ 25,00, mas todo o custo do restante da manuteno
dela muito alto, isso um inviabilizador, e a expectativa que se
tem em cima do TS que ele d conta da manuteno dessa famlia, porque, no contrato que viabilizou o trabalho, tem o item da
gerao de trabalho e renda, tem tanta coisa no PMCMV que, se
no nos atentarmos, se tornar um empreendimento que atender a qualquer um, o que no vai atender so as pessoas de 0 a 3
[salrios mnimos] e, principalmente, os que esto muito prximo
do 1 (Depoimento de assistente social, participante de roda de
conversa, 2013).
Porque o que expulsa as pessoas so as taxas, gua, luz, que no
tm mais tarifa social, porteiro, faxineiro, e a voc tem um sistema que tambm na construo no obrigado a ter um leitor
individual da gua e tem que manter um funcionrio para fazer
a leitura. Ento, tem alguns custos de condomnio que so embu280

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

tidos que acabam expulsando... (Depoimento de assistente social,


participante de roda de conversa, 2013).

No caso do Conjunto Residencial Flor de Jasmim, uma tenso


sobre taxas marcou o incio da mudana, entre equipe da prefeitura,
Caixa e empresa terceirizada.
A inadimplncia do condomnio alta e, principalmente, porque
tem um normativo da Caixa que estabelece algumas questes
condominiais para discutir com os moradores, Por exemplo, no
obrigatrio, mas o banco exige, quando vai assinar o contrato, o pagamento de uma taxa de implantao de condomnio, e
isso no est em normativo nenhum, mas eles exigem isso. Em
Osasco, era para ser no valor de R$ 130,00 e fomos pesquisar
sobre o assunto, e a empresa que faz o ps-ocupao, orienta,
uma orientao que eles do, para fazer o fundo de caixa, e se
no paga no assina contrato, ento, muita gente chega na porta
da Caixa para assinar o contrato e volta porque no tem os R$
130,00. chamado outra vez, ele no tem o recurso e perde a
unidade habitacional, porque ele no tem os R$ 130,00. Aps discusses, conseguimos abaixar para R$ 50,00, no conseguimos
anular essa taxa (Depoimento de assistente social, participante
de roda de conversa, 2013).

A exigncia ou cobrana de taxa inicial, a priori, para formao


de um fundo do condomnio descabida em programas de interesse social.
O segundo aspecto aponta que a vida em condomnio, nos
moldes dos conjuntos habitacionais de classe mdia, um modelo que
pouco tem a ver com a cultura e o modo de organizao das famlias
oriundas de reas de favelas, ocupaes e loteamentos irregulares. A
organizao local, por meio de comisses, associaes de moradores,
ou movimentos sociais, substituda pelas regras, organizao e
gesto condominial, na qual o sndico tem papel central.
No entanto, o sndico, para sobreviver nas tramas sociais, entre
o lcito e o ilcito, na ausncia ou precariedade do funcionamento dos
servios pblicos, reproduz o autoritarismo e a centralizao contidos
na raiz de formao cultural brasileira, fazendo acordos com grupos,
trfico, polcia e poder pblico. No se observa o surgimento de novas
281

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

lideranas, o fortalecimento de organizaes locais e a articulao


com as existentes nos territrios.
que todo mundo achava que a organizao que ia ter ali, dentro
do condomnio, seria uma mesma organizao destes condomnios que a gente v pela televiso... muitas outras pessoas, que trabalham dentro de condomnio, acharam que ia ser a mesma organizao, que ia ser aquela convivncia fcil. S que, infelizmente,
no ! Infelizmente, as pessoas que moram ali dentro, ainda, at
hoje, ainda tem uma mentalidade de rea livre e mentalidade de
favela. Ento, acha que pode fazer baguna a hora que quer (Representante de bloco do Conjunto Residencial Flor de Jasmim).

com o olhar para a construo de cidades, que se deve pensar o


TS. Defende-se que os princpios que o norteiam nas polticas urbana
e habitacional, devem afirmar o direito cidade; o direito moradia
digna; o direito organizao e participao da populao em todos
os momentos do processo construtivo e no controle democrtico da
poltica habitacional. So muitas as questes para anlise nas recentes
produes do PMCMV.
O TS faz a diferena, mas no resolve problemas estruturais
do programa, como projeto, obra, insero urbana, mobilidade e
problemas do contexto social (acesso a servios, emprego e presena
do trfico).
A efetividade do TS depende da sua insero nas estruturas
administrativa e poltica da secretaria responsvel pela poltica habitacional, com definio de competncias e responsabilidades, condies
de trabalho e equipe dimensionada e capacitada de acordo com as
necessidades das frentes de trabalho.
O estudo no Municpio de Osasco mostra que o lugar do TS na
poltica de habitao e na estrutura poltico-administrativa avanou significativamente desde 2005, desenvolvendo capacidades poltica e tcnica
de gesto, que dialoga permanentemente com a populao. Essa experincia no pode ser generalizada para outros municpios, pois ocorre
na contramo da tendncia observada desde os anos de 1990: baixo
investimento em desenvolvimento institucional (concursos pblicos,
capacitaes, condies de trabalho, definio de competncias, etc.),
que, por consequncia, leva a nenhum (ou pouco) trabalho direto com
a populao e terceirizao da maior parte dos servios. Por falta de
282

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

estrutura, ou por concepo neoliberal, a execuo do TS em diversos


municpios est terceirizada ou locada na secretaria responsvel pela
poltica de Assistncia Social. Entende-se que a terceirizao do TS
possvel se realizada em carter complementar ao trabalho direto e sob a
coordenao, superviso e orientaes tcnica e poltica da equipe social
das prefeituras, de maneira articulada com a poltica municipal.
Aspecto fundamental o investimento sistemtico na formao e
capacitao tcnica e poltica da equipe social para a definio coletiva
de diretrizes, planos de trabalho (no apenas para cumprir formalidades do financiamento das agncias) e para sua prpria implementao. A consistncia do TS depende da discusso coletiva e do
compartilhamento de conceitos-chaves, como moradia digna, qualidade de vida, trabalho, participao, movimentos sociais, etc. Mas isso
s se faz com equipe fixa e permanente. Cabe ao ente pblico dimensionar a equipe e prover as condies para o seu funcionamento, como
concurso e contrataes.
As anlises sobre o trabalho social no PMCMV apontam a necessidade de investimentos sistemticos em programas de formao dos
quadros tcnicos sobre as polticas urbana e habitacional, a concepo
de trabalho social, competncias, metodologia e estratgias de ao,
afinadas com a poltica habitacional, a qualidade da moradia, a participao e organizao sociais.
Apontam ainda para a necessidade de as prefeituras terem
equipes de trabalho social contratadas e locadas na secretaria responsvel pela poltica habitacional e que os agentes financeiros, Caixa
Econmica Federal e o Banco do Brasil, devem constituir carreira da
rea social, com a promoo de concursos para esse fim, tendo em
vista suas funes em todo o processo do trabalho social.
Do ponto de vista da concepo sobre TS, parte-se da compreenso
de totalidade e integrao (necessria) entre polticas habitacional,
urbana, sociais e o respeito ao meio ambiente. Nessa perspectiva,
compreende-se que o TS um componente essencial das polticas
habitacional e urbana e, portanto, deve estar articulado s suas diretrizes, de maneira sistemtica, contnua e interdisciplinar.
A natureza do TS essencialmente relacional e processual. Trabalhar com a populao, as famlias, os movimentos sociais, as redes e
organizaes, implica conhecer as relaes que se estabelecem nos
territrios; as disputas e os conflitos e intervir respeitando as caractersticas socioculturais.
283

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

Nessa direo, os produtos do trabalho, como a seleo da


demanda, o cadastro, as atividades especficas, no podem ser
analisados em si mesmos, mas inseridos no contexto e processo
social em curso. O TS materializa-se em produtos concretos, mas
a sua medio (contratual) deve ser diferente de obras, da verificao das atividades e do cumprimento do planejado. Para alm
da entrega de relatrios tcnicos e documentos de comprovao
de atividades (como listas de presena), a medio do TS tem que
avaliar o processo desencadeado, o que implica o acompanhamento
e a discusso do trabalho.
A funo social e o direito cidade fundamentaram as escolhas
polticas e a implementao das aes do trabalho social em Osasco.
O territrio, com suas fragilidades e possibilidades, o centro para
o planejamento da poltica e dos programas. A participao da
populao ganha concretude na criao do Conselho Municipal, do
Frum de Regularizao Fundiria, nas conferncias, seminrios e
no estmulo aos movimentos sociais, e ainda, na criao do ndice de
Prioridade para Atendimento Habitacional (Ipah) como instrumento
que possibilita identificar diferentes vulnerabilidades e selecionar a
demanda para atendimento no PMCMV.
As escolhas metodolgicas e as estratgias devem ser definidas de
acordo com as caractersticas socioculturais e organizativas da populao, do diagnstico socioterritorial, mas tambm de acordo com o
porte dos projetos e empreendimentos.
Uma questo central para repensar novas estratgias de trabalho
olhar para alm do empreendimento, do conjunto habitacional, e
focar no territrio, nos sujeitos e nas relaes que se estabelecem;
olhar para as potencialidades e fragilidades manifestadas nos territrios, luz do conceito de moradia digna. Esse o desafio: trabalhar
para alm dos muros do empreendimento, da unidade habitacional.
Nessa direo, o PMCMV precisa ter abertura e financiar planos de
TS que inovem nas estratgias e aes nos territrios.
O TS desenvolve-se durante as diferentes fases ou dos momentos
de implementao de um empreendimento ou projeto integrado,
devendo necessariamente comear antes do incio das obras e continuar aps o seu trmino. Esses diferentes momentos exigem atividades especficas, que devem ser financiadas pela poltica pblica.
Essa processualidade impe a interlocuo e o planejamento
entre as diferentes equipes, a engenharia, arquitetura, o jurdico e as
284

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

equipes sociais, e, ainda, a articulao com as outras reas de polticas


pblicas para responder s necessidades das famlias.
Observam-se tenses entre os tempos metodolgicos do TS e o
planejamento e a implantao dos projetos:
As falas dos profissionais entrevistados revelam que o tempo
anterior s obras, em geral, curto, ou nulo, inviabilizando o
trabalho de preparao das famlias;
H pouca ou nenhuma discusso entre as equipes das reas fsica
e social sobre o projeto e a implantao do empreendimento;
Os Projetos de TS (PTS) cumprem formalidades da Caixa, mas
so pouco observados enquanto instrumentos de trabalho, ou
ainda, tornam-se camisas de fora que limitam as possibilidades
e a criatividade, em face de realidade local. Em outros casos, o TS
mais parece uma colcha de retalhos, com orientaes diversas
para o desenvolvimento das aes (da agncia local da Caixa, dos
normativos do Ministrio das Cidades e do ente pblico municipal);
Apesar de o diagnstico social apontar as necessidades sociais
das famlias, esse documento no reconhecido como instrumento de planejamento de aes intersetoriais. As demais secretarias desconhecem os empreendimentos e o atendimento aos
novos moradores de responsabilidade exclusiva da rea de habitao. As aes intersetoriais, quando ocorrem, so iniciativas
dos profissionais que tm comprometimentos tcnico e poltico,
no se configurando como aes planejadas pelo poder pblico.
[...] eu vou falar a viso que ns temos da expectativa do nosso
trabalho. Pode ser na urbanizao, ou no PMCMV, o que a gente
est construindo um territrio novo na cidade e uma das coisas
que o papel do assistente social, como a cidade se apropria
desse novo territrio, se, por um lado, em uma urbanizao de
favela, ainda aquele novo conjunto habitacional, aquele novo territrio que foi construdo, ainda visto pela cidade, pelas demais
polticas pblicas, como uma rea de atribuio da habitao, ou
como se fosse uma parcela da cidade que, apesar de estar em uma
moradia diferente do que o padro da cidade, ou formalizada,
ainda discriminada com aquela taxa de que um problema da
habitao. E o TS tem que fazer um esforo para que a cidade
se aproprie desse novo territrio, do PMCMV, da urbanizao de
285

Captulo 10 - Trabalho social no Programa Minha Casa Minha Vida...

favelas, do conjunto, do loteamento que foi regularizado, porque


o morador passa a vida toda discriminado (Depoimento de assistente social, participante de roda de conversa, 2013).

Afinal, a que vem o TS? Apoiar e reforar a participao e organizao coletiva? Viabilizar a obra e dar sustentabilidade econmica ao
empreendimento? Controlar e fiscalizar a populao? Qual a direo
poltica desse trabalho? Na viso dos profissionais de Osasco, para
alm das aes especficas, o TS vem para contribuir com a construo
de cidades mais inclusivas e menos segregadas e a centralidade do TS
o fomento da participao social.

Referncias bibliogrficas
BONDUKI, N. G. Origens da habitao social no Brasil. Arquitetura
moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: Estao
Liberdade; Fapesp, 1998.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Poltica
Nacional de Habitao. Cadernos MCidades, n. 4, Braslia, 2005.
______. Instruo Normativa no 8. Braslia, 2009.
CABANES, R.; TELLES, V. S. (Orgs). Nas tramas da cidade: trajetrias
urbanas e seus territrios. So Paulo: Humanitas, 2006.
CALDEIRA, T. P. do R. Cidades de muros: crime, segregao e cidadania
em So Paulo. So Paulo: Editora 34; Edusp, 2000.
CARVALHO, P. A. Concesso de uso especial para fins de moradia:
fundamentos jurdico-urbansticos, aplicabilidade e gesto ps-titulao, no
Municpio de Osasco, So Paulo. In: Anais do V Congresso Brasileiro de
Direito Urbanstico. Manaus, 2008. O Direito Urbanstico nos 20 anos da
Constituio Brasileira de 1988 Balano e Perspectivas. [Organizado por]
Nelson Saule Jnior et al. Porto Alegre: Magister, 2009.
FELTRAN, G. S. Fronteiras de tenso: poltica e violncia nas periferias de
So Paulo. So Paulo: Unesp/CEM, 2011.
FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes. Dficit
habitacional no Brasil 2008. Belo Horizonte: FJP, 2010.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. IBGE. Censo
demogrfico 2010. Disponvel em: <http://censo2010.ibge.gov.br/>. Acesso
em 20 jun. 2014.
MARICATO, E. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis:
Vozes, 2002.
286

Rosangela Paz | Carola Arregui | Maria de Lourdes Rodrigues | Marisa Almeida Blanco

RIZEK, C. S. Trabalho, moradia e cidade zonas de indiferenciao. Revista


Brasileira de Cincias Sociais, v. 27, 2012, p. 41-50.
SEHDU. Poltica municipal de habitao. Prefeitura do Municpio de Osasco,
2005.
______. Plano estrutural do municpio de Osasco. Prefeitura do Municpio
de Osasco, 1986.
______. Realizaes e perspectivas. Prefeitura do Municpio de Osasco, 2005.
______. Realizaes e perspectivas. Prefeitura do Municpio de Osasco, 2008.
______. 2009.2012. Realizaes e perspectivas 2: Uma cidade cada dia
melhor. Prefeitura do Municpio de Osasco.
______; Departamento de TS. Empreendimento Flor de Jasmim: histrico
da demanda. Prefeitura do Municpio de Osasco, mar. 2013.
______; ______. Relatrio do TS: Famlias do Jardim Aliana Torre da
Eletropaulo, Atividades. Prefeitura do Municpio de Osasco, 20 jul. a 20 ago,
2012.
PAZ, R. D. O.; TABOADA, K. J. Conceitos bsicos para intervenes
habitacionais. In: Trabalho social em programas e projetos de habitao de
interesse social. Braslia: Ministrio das Cidades. Curso Distncia, 2010.
______. Dimenses e indicadores de participao social na avaliao de
programas habitacionais. Tese de doutorado. So Paulo: Programa de
Estudos Ps-graduados em Servio Social, PUC-SP (tese de doutorado), 2002.
PMO/SDTI/DIEESE. Caracterizao socioeconmica do municpio de
Osasco: um panorama das mudanas da primeira dcada do sculo
XXI. Prefeitura do Municpio de Osasco. Secretaria de Desenvolvimento,
Trabalho e Incluso. Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos. Osasco: PMO/SDTI/Dieese, 2012.
TELLES, V. S. A cidade nas fronteiras do legal e ilegal. Belo Horizonte:
Argvmentvm, 2011.
______. Ilegalismos urbanos e a cidade. Novos Estudos Cebrap, n. 84, 2009,
p.152-173.
______; HIRATA, D. Cidade e prticas urbanas: Nas fronteiras incertas entre
o ilegal, o informal e o ilcito. Revista de Estudos Avanados da USP, v. 21,
n. 61, 2007, p. 171-191.

287

Captulo 11
Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.
Inseres urbanas e o PMCMV-Entidades:
incurses etnogrficas
Cibele Saliba Rizek; Caio Santo Amore; Camila Moreno de Camargo; Andrea Quintanilha de Castro; Rafael Borges Pereira; Daniela Perre Rodrigues; Marina Barrio Pereira1
(LEAUC IAU USP + PEABIU)

Viver na cidade

aria Luiza2 nos esperava numa calada estreita e cheia de gente.


Estava ao lado de um ponto de nibus em frente ao Shopping
Fiesta na Avenida Guarapiranga, bairro do Socorro, Zona Sul da capital
paulista que pode ser considerado o incio da periferia paulistana. Ela
tinha aproveitado um raro sbado de folga no trabalho de diarista para
fazer compras. Vocs vieram at essa lonjura!, ela dizia, sentindo-se
importante depois dos desencontros e de alguma insistncia da nossa
equipe em entrevist-la e, mais, conhecer sua casa trs cmodos, no
extremo sul do municpio, nas proximidades da represa de Guarapiranga, na divisa com Embu Guau onde mora com dois filhos e o
segundo marido. A casa fica no fundo de um lote em declive, numa
espcie de subsolo da casa principal, com acesso pelos fundos do
terreno, iluminao e ventilao deficientes com as janelas voltadas
para o um corredor lateral coberto e para o quintal. Maria Luiza paga
350,00 reais de aluguel para a proprietria e vizinha de cima.
Tambm participaram da equipe do IAU/USP e Peabiru, em diferentes momentos os bolsistas Ana Teresa Carvalho (estagiria da Peabiru, poca estudante de
graduao da FAU/USP), Caio Jacyntho (estudante de graduao do IAU/USP) e
Giovanni Bussaglia (estudante de graduao do IAU/USP).
2
Os nomes de todos os personagens foram alterados para preservao de suas identidades.
1

289

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Levamos pouco mais de uma hora do Socorro ao Jardim Horizonte Azul, para percorrer pouco mais de 15 km, de carro e num
fim de tarde de sbado. Ao longo de toda a Avenida MBoi Mirim,
um comrcio bastante ativo e movimentado, funcionando em construes pequenas, abertas para as caladas estreitas. No Largo do Jardim
ngela, onde h magazines, supermercado, comrcio e servios populares variados, alm de instituies pblicas, percebemos uma grande
concentrao dos nibus que no cabem no Terminal que fica ao lado
do Hospital Municipal MBoi Mirim (tambm chamado Dr. Moyss
Deutsch, por causa da Organizao Social que o administra). Mais
prximo da sua casa ela reparou no nosso interesse ao passarmos pela
ocupao Nova Palestina, que ganhou fama pelas suas dimenses (oito
mil famlias, segundo a imprensa) e de maneira geral pela ao direta
e mobilizaes de massa do Movimento dos Trabalhadores Sem Teto
(MTST): Uma casa aqui eu no queria nem por cem reais, comentou
para reafirmar que estvamos numa regio longe de tudo.
Em encontro anterior com a nossa equipe, ela resumiu sua rotina
dizendo que passava entre seis e oito horas por dia dentro de um
nibus para trabalhar como diarista nos bairros de Moema, Sade,
Aclimao bairros da Zona Sul bem inserida, por assim dizer que
chegava em casa s o p... Isso quando no tem manifestao que
fecha a MBoi Mirim!.
Valdelice sugeriu que a esperssemos na estao de trem Presidente Altino, na divisa de So Paulo com Osasco. Ela nos encontrou
e atravessamos juntos a longa passarela sobre o ptio de manobras
do trem metropolitano; caminhamos por cerca de quinze minutos
pela Avenida que leva o mesmo nome da estao: larga, com trfego
de nibus, carros e caminhes e com longos trechos sem nenhuma
calada, em um antigo distrito industrial na vrzea do Rio Pinheiros.
Passamos pelos escombros de uma favela recm-demolida (Jardim
Wilson) e viramos numa rua de terra ao lado da entrada de uma
usina de concreto. Entramos na favela do Areio: uma faixa estreita
formada por uma rua comprida ladeada por dois renques de casas
geminadas, algumas em construo, localizada entre lotes industriais
e a linha frrea, boa parte sob uma linha de alta-tenso. Passamos no
bar/mercadinho do seu irmo localizado logo na entrada da favela,
onde Valdelice nos ofereceu caf ou qualquer coisa do estabelecimento que fica aberto 24 horas por dia e serve aos moradores e aos
motoristas de uma garagem de nibus que fica em frente. Chegamos,
290

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

enfim, casa alugada de dois cmodos (um dormitrio e uma cozinha)


que fica no segundo pavimento de um pequeno salo onde funciona
uma igreja evanglica que iniciava o culto do sbado tarde.
Valdelice se mudara havia dois dias, com a filha grvida, o filho,
a nora e o neto, para a casa onde pagaria um aluguel de 500,00 reais
e poderia estar mais perto do irmo. Desempregada depois de um
acidente de trabalho e ainda sem ter conseguido passar pela percia
mdica que lhe garantisse entrar na Caixa, no suportou o aluguel
de um quartinho na Lapa. Ela esperava que a proximidade da famlia
fosse importante para que se acostumasse com a nova casa.
Dirceu nos abriu o porto de sua casa perguntando se tnhamos
chegado fcil quela rua tranquila, de casas trreas e sobrados, que
faz um U em um dos ncleos/glebas que formam o complexo
Cidade Tiradentes, no extremo Leste de So Paulo. Dirceu voltou
para a casa que seus pais adquiriram na Cohab, e onde ainda moram
com seu irmo mais novo, e h mais de 10 anos ocupa um cmodo
com banheiro, construdo em alvenaria sem acabamentos no fundo
do lote. Voltou tambm depois que descobriu o teatro, concluiu seu
curso de graduao em Letras e fez sua vida como arte-educador,
com projetos individuais que aprendeu a elaborar e que apresentava
aos CEUs (Centro de Educao Unificado) e outros equipamentos da
regio ou trabalhando em ONGs que fazem a gesto desses equipamentos. Estava desempregado naquele momento, j que a ONG tinha
perdido o convnio com o governo estadual.
Naquele pedao da Cidade Tiradentes que fica pra l da
Avenida Incio Monteiro uma via que faz uma espcie de contorno
que liga o bairro a Guaianazes predominam habitaes unifamiliares, entremeadas por alguns condomnios verticais padro Cohab.
Trata-se do conjunto Juscelino Kubitschek, um ncleo um tanto quanto
isolado pelo rio que margeado pela Av. Jos Higino Neves, distante
cerca de quatro quilmetros do que se poderia chamar de centro da
Cidade Tiradentes, nas imediaes do terminal de nibus.
S. Pedro vive de aluguel numa casa antiga, na Vila Curu,
prximo estao Jardim Helena (Linha 12 Safira do trem), So
Miguel Paulista, Zona Leste da capital. A regio sobrepe fases
diversas de ocupao urbana: desde a poca colonial que mantm
um patrimnio no centro de So Miguel, na Praa Padre Aleixo
at uma extensiva ocupao irregular na vrzea do Rio Tiet, iniciada
nos anos de 1980 denominada genericamente Jardim Pantanal ,
291

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

passando por uma fase de industrializao nos primrdios do sculo


XX tendo como referncia a instalao da fbrica Nitroqumica em
1935 que estimulou a criao de bairros operrios, como aquele
onde S. Pedro mora atualmente.
A casa ampla, iluminada e arejada, com um agradvel avarandado na frente e est implantada em um lote com quintal e recuos em
todos os lados, espao para garagem, edcula e rvores frutferas. Na
rua estreita e calma, h diversas casas como a de S. Pedro, nas quais
reas vegetadas, com mato ou com jardins bem cuidados, despontam
por sobre portes ou muros. Essas casas isoladas se misturam no
bairro a ocupaes mais recentes, com condomnios horizontais e
verticais, que, possivelmente, tm ocupado terrenos vazios ou transformado imveis como o que S. Pedro aluga. Esse cenrio d aspecto
interiorano quele pedao de cidade.
S. Pedro nos recebeu em sua sala espaosa, com p-direito alto
e assoalho de madeira. Enquanto realizvamos a entrevista, algumas
galinhas circulavam livremente pela casa e pelo quintal, acompanhando nossa conversa.
Claudete nos recebeu em sua casa em um dia til pela manh.
Ela vinha vivendo de bicos desde que pediu as contas do emprego
formal que tinha no Ba do Silvio Santos. Fez isso quando soube que
a renda da sua famlia no poderia ultrapassar o limite de 1.600,00
reais para cumprir as exigncias de atendimento do Programa Minha
Casa Minha Vida. Levamos cerca de quarenta e cinco minutos de
nibus a partir do metr Arthur Alvim (penltima estao do vetor
Leste da linha vermelha) para chegar at a parada mais prxima da
sua casa. O trajeto curto, so menos de 8 km, mas existem apenas
duas linhas que fazem esse percurso, sendo que uma delas s circula
nos horrios de pico. Depois de descer do nibus, ainda caminhamos
por cerca de dez minutos, passando por ruas tranquilas, com casas
trreas e assobradadas, no bairro denominado Parque Cisper.
Sua filha nos esperava no porto da frente. A casa fica nos fundos
de um lote em declive com acesso por uma escadaria lateral. Com
seus cinquenta e tantos anos, Claudete no tem foras para ficar
subindo e descendo. H pouco mais de um ano, ela vive com o marido
e mais quatro filhos nessa casa de trs cmodos, com um espaoso
quintal onde cria um cachorro. Atualmente, a famlia paga 630,00
reais de aluguel, mais do que o dobro do aluguel da na casa anterior,
que ficava no mesmo bairro. L sofriam com graves problemas de
292

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

umidade que ocasionaram inclusive a queda do reboco do teto: um


estrago terrvel, segundo ela. Claudete diz que a casa atual mais
ampla e melhor para sade dos filhos.
Silvana agendou a entrevista num fim de tarde de um dia til.
Ela normalmente chega cedo em casa: volta a p do trabalho como
auxiliar de limpeza no bairro da Liberdade at sua casa que fica nas
imediaes da estao So Joaquim do metr, tudo na regio central
de So Paulo. Ela nos abriu o porto lateral do edifcio de estilo art
dec com um aspecto abandonado, vidros das esquadrias quebrados e
um alpendre que serve de abrigo a um morador de rua. At a Segunda
Grande Guerra, ali funcionou uma escola de msica alem; foi tambm
um setor da burocracia do Exrcito Brasileiro e, depois de um perodo
abandonado, atualmente est ocupado por trs famlias selecionadas
por um dos movimentos de luta por moradia no centro. Trata-se de
um movimento que teve importante atuao no fim dos anos de 1990
e na primeira dcada de 2000, ocupando edifcios vazios e tambm
viabilizando reformas e readequaes para moradia social na capital
paulista. Nos ltimos anos, tem evitado manter um grande nmero de
famlias nos edifcios, optando por ocupaes de carter mais estratgico. A famlia de Silvana ela e mais dois filhos jovens que tambm
estudam ou trabalham no centro , juntamente com as outras duas
famlias que vivem na ocupao da So Joaquim, acabam cuidando do
patrimnio, sem qualquer oposio mais efetiva do proprietrio (no
caso, a Unio).
Quando entramos j pudemos ver que se tratava de um terreno
amplo que se estendia pelo miolo da quadra, numa grande rea onde
um oficial do exrcito ainda guarda seu automvel particular com
a anuncia dos atuais moradores. As famlias improvisam ambientes
residenciais naquele edifcio abandonado, cheio de infiltraes decorrentes de telhas quebradas, e que foi originalmente planejado para
o uso comercial ou administrativo. Na casa da famlia de Silvana,
ambientes de cozinha e sala so integrados e o dormitrio dividido
com o armrio e a estante onde ela mantm TV, aparelho de som, ao
lado de psteres e fotografias do Michel Jackson. So espaos amplos,
de p-direito alto, que se organizam nas proximidades das janelas.
Silvana tem poucas informaes sobre o destino do imvel,
mas diz ouvir rumores de que haver ali um centro cultural, talvez
com uso habitacional na parte no construda, nos fundos do
terreno. Ela gosta de viver com a famlia no centro e imagina que
293

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

seria bom se o movimento conseguisse viabilizar a sua moradia ali


naquele imvel.
***
As cenas descritas falam sobre as primeiras impresses de nossa
equipe diante de territrios que tm infraestrutura, equipamentos
sociais, acesso a servios e consumo, mas que ainda so diferentes
da chamada cidade completa. Falam da cidade real, habitada pela
maioria da populao e especificamente por Maria Luiza, Valdelice,
Dirceu, S. Pedro, Claudete e Silvana. Esses personagens so alguns
dos representantes das 894 famlias organizadas por trs entidades
que se reuniram numa espcie de consrcio para assinar com a Caixa
Econmica Federal quatro contratos que viabilizaram a compra do
terreno e o desenvolvimento dos projetos com seus respectivos licenciamentos nos rgos pblicos para a construo de um empreendimento na Cidade Tiradentes.
Trata-se de uma modalidade do programa habitacional Minha
Casa Minha Vida considerado o maior da nossa histria3 denominada Minha Casa Minha Vida Entidades. Voltada exclusivamente
Faixa 1 (para famlias com renda de at 1.600 reais), procura se diferenciar da produo empresarial apoiando-se na tradio da produo
habitacional autogestionria empreendida, particularmente no fim
dos anos de 1980 e ao longo dos 90, por organizaes comunitrias e
movimentos populares em alguns lugares do pas, e que preconiza a
participao dos futuros moradores em todo o processo de conquista
e construo da moradia: os contratos so feitos com entidades populares (associaes, cooperativas, sindicatos), que organizam e indicam
integralmente as famlias beneficirias e podem administrar as obras
diretamente, em regime de produo com autogesto, com trabalho
em mutiro ou no, ou contratar construtoras para execut-las por
empreitada global. Se optarem pela primeira forma de execuo,
recebem antecipadamente duas parcelas do financiamento, considerando que associaes populares no tm capital para iniciar as obras
e tampouco tm fluxo de caixa. Outra diferena fundamental, conquistada nas normativas que foram se modificando ao longo da existncia
do Programa, foi a que se realizou no caso do empreendimento onde
3

Ver Parte 1 desta publicao

294

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

os personagens do incio texto pretendem morar: a compra antecipada


do terreno e a liberao de recursos para desenvolvimento dos projetos
e licenciamentos. Trata-se de uma vantagem que procura evitar que
negociaes iniciadas com proprietrios para compra de terra para a
produo habitacional se percam na demora dos processos de licenciamentos e aprovaes do financiamento, bastando, em teoria, comprovar
para a Caixa Econmica Federal a viabilidade do empreendimento. No
universo do estado de So Paulo, at 2013, mais da metade dos empreendimentos4 tinha contratos dessa natureza e o caso aqui apresentado
um deles. Quatro contratos viabilizaram a compra do terreno 72,2 mil
m em 2012 e, desde ento, a assessoria tcnica que acompanha as Entidades vem desenvolvendo os projetos para licenciamento e aprovando
oramentos junto Caixa, para que a Fase II dos contratos, que trata da
execuo das obras, possa vir a cabo.

Esperar cidade
No, ainda no fui visitar o terreno, disse Maria Luiza, que, por
sempre ter vivido na Zona Sul, sequer conhecia o bairro do extremo
Leste. Valdelice e Silvana, moradoras da Zona Oeste e Centro, respectivamente, j tinham ido Cidade Tiradentes para visitar amigos, entretanto, ainda no sabiam onde seria construdo o empreendimento. S.
Pedro vive na mesma Zona Leste, mas na regio que se desenvolveu
ao longo de outro ramal da linha frrea, e tinha alguma ideia sobre
a localizao do empreendimento. Possivelmente seu trabalho como
entregador lhe dava mais elementos sobre lugares diversos da cidade.
Assim mesmo, ainda no tinha ido visitar o terreno. Dirceu vive e
trabalha na Cidade Tiradentes e era, entre os entrevistados, o nico
que sabia do local exato de sua futura moradia.
Todos esto vinculados s Entidades Organizadoras h mais de
dois anos e so assduos nas reunies peridicas que apresentam informaes sobre o andamento dos projetos e processos de contratao,
bem como em outras atividades propostas pelas lideranas5. Contudo,
Do total de contratos assinados at 2013, 64% so da modalidade Aquisio de
terreno e pagamento de assistncia tcnica para elaborao de projeto, 25% representam contratos de construo do empreendimento (por construtora ou pela
prpria Entidade Organizadora, tendo usado ou no a ferramenta de Compra Antecipada do terreno), e os demais 11% foram contratos de Aquisio do Terreno e
Construo.
5
A seleo desses personagens se deu a partir de aproximaes sucessivas da equi4

295

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

o ideal de participao que envolve os empreendimentos produzidos


por essa modalidade no resultou, neste caso, no compartilhamento
da informao bsica sobre o local da nova moradia6. Por que razes o
reconhecimento do local do novo empreendimento no foi tomado por
estas pessoas, tampouco pelos coletivos ou pela direo das organizaes a que pertencem, como uma demanda prioritria, num processo
participativo de acesso e produo habitacional? As histrias ativadas
pelas memrias de cada um dos entrevistados iluminam essa questo.
Mapa 01 Trajetria de moradia de Maria Luiza.

Fonte: Elaborao prpria (2015

pe de pesquisa que incluram Oficinas de Trajetria. A indicao dos representantes


das famlias que participariam dessa atividade foi feita autonomamente pelas Entidades e a adeso foi voluntria, de modo que todos os entrevistados se dispuseram
a estar presentes em uma atividade extraordinria, exclusivamente convocada para
atender s demandas desta pesquisa.
6
So frequentes as dinmicas (tambm chamadas msticas) de abrao no terreno, numa grande roda formada pelas famlias de mos dadas. So dinmicas feitas
to logo a terra seja conquistada nas negociaes com os poderes pblicos e assinaturas de contratos/convnios. No presente caso, a conquista se deu por meio da
compra e no houve relatos de
atividades organizadas pela EO ou pela Assessoria Tcnica de visita ao terreno e seu
entorno.

296

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Maria Luiza morou sempre na Zona Sul da cidade, transitando


entre a casa da me, do pai, da av, da madrinha. Recorda-se de um
perodo curto em que morou no Mato Grosso do Sul, quando foi praticamente raptada pelo pai. Casou-se pela primeira vez aos 16 anos e
morou com os pais do primeiro marido que, envolvido com o mundo
do crime, teve que se refugiar em Pernambuco por um tempo e, quando
retornou, foi obrigado a se mudar com ela e a filha para o Graja. Voltou
a morar com os sogros depois que o marido foi assassinado. Ela estava
com vinte e um anos, tinha uma filha e estava grvida do segundo.
Continuou naquela casa at se casar novamente. Com o novo marido,
morou no trabalho que exerciam como caseiros em uma chcara, no
mesmo bairro da casa em que moram atualmente e aluguel.
Mapa 02 Trajetria de moradia de Valdelice

Fonte: Elaborao prpria (2015)

Valdelice veio da Bahia em 1985, abandonando um marido


violento e duas filhas pequenas que acabaram falecendo em um
acidente trgico. Em So Paulo, passou por diferentes casas e cmodos
de aluguel no bairro da Bela Vista, onde chegou a ter negcio
prprio com o marido. Construiu a casa dos sonhos, do jeito que
ela queria, num terreno abandonado na Lapa, at ser despejada e
297

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

ter a casa demolida. Passou a viver de aluguel em um cmodo, no


mesmo bairro. L tambm ajudava a cuidar da senhora idosa que era
dona da casa. Com o falecimento dessa senhora teve que renegociar o
aluguel com os filhos e, sem conseguir arcar com essa despesa, acabou
se mudando para a favela do Areio na divisa com Osasco.
Mapa 03 Trajetria de moradia de Dirceu

Fonte: Elaborao prpria (2015)

Dirceu nasceu no bairro do Trememb, na Zona Norte da capital,


onde morava de aluguel com os pais (ambos vindos da Bahia) e o
irmo mais novo. Nos anos de 1980, mudaram-se para a Cohab Jos
Bonifcio, em Guaianases, Zona Leste, onde acompanharam o crescimento do bairro. Nos anos de 1990, foram para a Cohab Juscelino
Kubitschek, na Cidade Tiradentes, um bairro mais tranquilo, perto
da Mata Atlntica. Chegou a marcar um terreno em uma ocupao
nas redondezas, mas desistiu depois da morte da liderana. Antes
disso, morou de favor com uma antiga vizinha na Vila Dalila, Aricanduva, uma poro da Zona Leste mais prxima ao centro. Ali estaria
mais perto da escola onde fez o ensino mdio e do trabalho (precrio)
numa agncia de automveis. Voltou para a casa dos pais na Cidade
Tiradentes em 2000, onde mora at hoje.
298

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Mapa 04 Trajetria de moradia de S. Pedro

Fonte: Elaborao prpria (2015)

S. Pedro chegou do Cear em 1973 aos vinte e um anos. Viveu no


Parque Bristol com conhecidos de sua cidade natal, onde dormia no
cho de terra batida. Ficou pouco tempo at se mudar para um poro
alugado junto com dois amigos. Morou em uma favela em Diadema
e no trabalho, quando esteve no centro da Capital. Foi para a Zona
Leste em meados dos anos 1980, em So Miguel Paulista, e tambm
morou no Parque Paulistano e na Vila Curu. Sua trajetria e instabilidade de trabalho (operrio metalrgico, operador de roadeira,
jardineiro, encarregado, ajudante geral, servente de obra, cobrador
de nibus, vigia, entregador, entre outros) no lhe garantiram condies financeiras para as renovaes de contratos de aluguel. Aqui
vence agora em novembro. Quando vencer, logicamente que vai
aumentar o aluguel. (...) a antes eu j vou vendo se acho uma casinha
mais barata quando acha uma casinha em conta, a tem que partir
para cima, n?. Neste bairro, S. Pedro j morou em mais de 10 casas,
com mudanas quase sempre provocadas por aumentos no aluguel,
em contratos provavelmente precrios. Ele exibe com orgulho uma
coleo de carteirinhas de associaes de moradia s quais j esteve
filiado e diz que nunca falta s reunies.
299

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Mapa 05: Trajetria de moradia de Claudete

Fonte: Elaborao prpria (2015)

Claudete nasceu no bairro da Bela Vista, no centro de So Paulo,


em 1966. Foi criada na casa das tias, no bairro da Penha, numa Zona
Leste mais prxima ao centro, at completar 18 anos. Mudou-se para
So Bernardo do Campo, em 1986, para morar com a prima quando
engravidou de sua filha mais velha, uma vez que sua me no aceitou
muito bem aquela gravidez precoce. Ainda viveu na Zona Sul de aluguel
antes de voltar para a Penha, onde morou em trs casas, mudando-se
por motivos diversos, entre os quais os contratos de aluguel e a proximidade do trabalho. Passou ainda pelo bairro da Ponte Rasa, e vive
hoje na terceira casa na Vila Cisper, ambos, bairros consolidados da
Zona Leste. Depois que pediu as contas, fez alguns bicos, inclusive
durante a Copa do Mundo. Sem trabalho fixo, pode ficar mais em
casa e se dedicar famlia, como era o seu desejo.

300

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Mapa 06: Trajetria de moradia de Silvana

Fonte: Elaborao prpria (2015)

Silvana veio de Ilhus na Bahia com a me e os trs filhos em


2003, depois de ter se separado do primeiro marido. Naquele mesmo
ano morou em duas casas na Zona Sul, no Jardim ngela e no Parque
Lago. Nunca tinha ouvido falar de movimento de moradia quando
uma amiga a indicou para morar em uma ocupao no centro. Por
conta dessa militncia, a me conseguiu uma carta de crdito da
CDHU e comprou uma quitinete na Av. Rangel Pestana, na regio
central. O espao era muito pequeno para acomodar ela e os filhos e,
ento, alugou um poro no centro at se casar. Mudou-se para uma
favela em Itaquera, em uma casa na beira de um crrego que o marido
comprou por 9 mil reais. Separou-se novamente e foi convidada pela
liderana do movimento a morar na ocupao onde est atualmente.
***

301

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Todas essas trajetrias7 revelam uma dimenso nmade,


marcada por um conjunto de inseguranas permanentes e sucesso
de provisoriedades (MAIA PEREIRA, 2012) em relao moradia:
nos contratos de aluguel, nas relaes de favor com amigos ou familiares, nas relaes com lideranas de movimentos que prometeram
facilidades, cobraram por isso e sumiram, em ocupaes de edifcios
no centro que sofrem reintegrao de posse, em casa construda em
terreno abandonado, de repente retomado pelo proprietrio-especulador, em casas alugadas cujas lajes simplesmente desabam a poucos
metros de cair sobre as crianas, em barracos precrios de madeira
em favelas sem infraestrutura. Instabilidades que se cruzam e se
alimentam na vida familiar e no mundo do trabalho8 : casamentos
feitos e desfeitos, gravidezes na adolescncia, filhos que nascem,
mudanas de casa por necessidade, perspectiva de melhoria de vida
ou fuga; abandono de filhos, marido assassinado no mundo do crime,
violncias domsticas, principalmente sobre as mulheres, abuso sexual
de criana; mudanas de emprego, trabalhos temporrios e acidentes
no assistidos. Acontecimentos narrados pelos personagens conhecidos ao longo do curto perodo da pesquisa, mesmo num universo
quantitativo to pequeno.
No estranho, portanto, que essas pessoas mergulhem de cabea
numa longa empreitada, acatando conselhos de amigos ou parentes e
confiando em determinadas lideranas conhecidas numa rede eminentemente privada para filiar-se a entidades que prometem lhe entregar
uma casa, desde que participem do processo de construo. plausvel
imaginar que o local ou a casa que ser edificada tenham pouca relevncia diante de trajetrias onde no h liberdade de escolha, onde as
opes so constrangidas pelas condies estruturais de sobrevivncia.
Depois de tantas mudanas, a expectativa de estabilidade na moradia
e na vida de um modo geral o que no quer dizer a estabilidade em
si prevalece e suplanta os ideais sobre as condies mais concretas
da habitao, ainda mais sobre sua localizao. Ser nmade, nesse
7
Para esse texto, foram sistematizadas as trajetrias de 6 personagens, contudo, nos
encontros e oficinas que realizamos ao longo da pesquisa, pudemos ouvir outras tantas histrias que mantm uma espcie de padro de insegurana e instabilidade. Outras pesquisas de cunho etnogrfico tambm tm revelado realidades semelhantes,
como se v em (ROSA, 2014), (MAIA PEREIRA, 2012) ou ainda em (TELLES, 2010).
8
Nas Oficinas de Trajetria, bem como nas entrevistas com os personagens selecionados, abordamos trs dimenses, colocadas numa linha do tempo: (1) moradia, (2)
trabalho/estudo e (3) vida familiar e comunitria/associativa.

302

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

sentido, torna-se uma condio que extrapola a no fixao, implica


um contnuo refazer da prpria vida, deixando para trs pedaos de
cidade, muitas vezes construdos onde no havia nada, onde era s
mato, onde era tudo favela. Enterrando o trabalho em periferias que
se transformam em mercadoria e se tornam fronteira permanentes
de expanso do capital (MAUTNER, 1999), expulsando permanentemente as famlias para outras fronteiras.
E, se a tal dimenso nmade se faz presente nestas trajetrias
como condio de vida, mostra-se tambm elemento estruturante
dos processos de produo da cidade: a partir das trajetrias se
evidencia o quanto a expanso urbana se produz, em grande medida, para e pelas camadas populares, num contnuo fazer cidade
em suas margens (ROSA, 2014, p. 351)

Fazer cidade
O terreno de 72,2 mil m2 destinado ao empreendimento Cidade
Tiradentes, apesar de se situar no distrito e na Subprefeitura homnimos, est inserido numa rea conhecida como Jardim Vitria, na
franja da franja, alm do ltimo conjunto habitacional de promoo
pblica a Cohab Barro Branco. Trata-se de um vazio com mais de 50
m de desnvel, com uma massa de vegetao a montante e um crrego
a jusante, em meio a uma srie de loteamentos precrios (Jd. Prola
I-n, Jd. Yolanda I-n) e favelas, que configuram uma paisagem bastante
homognea de casas autoconstrudas em alvenaria sem acabamento
externo, poucas reas livres de construo, quase sem arborizao, em
um stio de topografia acidentada (fotos 01 a 04).
As condies naturais da Cidade Tiradentes (mapa 07) altimetria e massas arbreas entremeadas s reas urbanizadas se somam
ao desenho urbano de grandes quadras ocupadas pelos conjuntos
habitacionais e fazem com que o acesso regio do Jardim Vitria
se d (quase) exclusivamente pela Av. Incio Monteiro, separando a
Cidade Tiradentes propriamente dita da rea do empreendimento.
Uma passagem para pedestres precariamente pavimentada sobre um
terreno ngreme (foto 08) e uma rua estreitssima, criada entre muros
recuados de dois condomnios produzidos pela Cohab, onde passa,
lentamente, um carro por vez (foto 09), so acessos improvisados que
procuram fazer essa ligao dos setores mais precrios e habitados
303

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

pelas populaes mais vulnerveis com a regio melhor equipada da


Cidade Tiradentes (mapas 08 e 09). A diferena de concentrao de
equipamentos sociais de sade e educao, comrcios e servios ou
mesmo da oferta de infraestrutura de mobilidade e transporte pblico
justificam os improvisos: o novo conjunto ser implantado, a rigor,
para l da j longnqua Cidade Tiradentes.
Mapa 07: Aspectos das condies naturais

Fonte: Elaborao prpria (2015)

304

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Mapa 08 Aspectos das condies urbanas.

Fonte: Elaborao prpria (2015)

Mapa 09 IPVS / Seade (ndice Paulista de Vulnerabilidade Social)

Fonte: Elaborao prpria (2015)

305

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Foto 01: Vista geral do Jd. Vitria a Foto 02: Padro de ocupao urbana no
partir da rea mais alta do terreno do Jd. Vitria.
empreendimento Cidade Tiradentes.

Foto 03: Rua que passa pela parte mais Foto 04: Vista do terreno (ao fundo) a
baixa do terreno do empreendimento, partir do Jd. Vitria, com fragmento de
com largura maior, alguns comrcios e mata na sua poro mais alta.
ponto de nibus.

Foto 05: Rua Amazonas, na lateral sul do Foto 06: Rua Amazonas, na lateral sul
empreendimento, com vista para a parte do empreendimento, com vista para o
crrego.
mais alta.

Fonte: Fotos dos autores, acervo IAU/Peabiru

306

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Foto 07: Terreno do empreendimento:


fragmentos de mata na parte mais alta e
vegetao rasteira na parte mais baixa,
que eventualmente utilizada como pasto.

Foto 08: Ligao para pedestres entre


a Cidade Tiradentes e o Jd. Vitria:
passagem improvisada em terreno
ngreme e sem iluminao pblica.

Foto 09: Esta ruela improvisada no recuo


de dois condomnios da Cohab o nico
acesso de automveis ao Jd. Vitria, alm
do percurso pela Av. Incio Monteiro.

Foto 10: Rua sem sada entre dois


condomnios da Cohab que fazem fundos
com o terreno do empreendimento:
topografia como elemento de segregao.

Foto 11: Centro de Formao Cultural Foto 12: Terminal de nibus na Rua dos
Cidade Tiradentes, na Av. Incio Monteiro. Txteis, centro da Cidade Tiradentes.

Fonte: Fotos dos autores, acervo IAU/Peabiru

307

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Foto 13: Centro Educacional Unificado


(CEU) gua Azul, na Av. dos Metalrgicos

Foto 14: Hospital Cidade Tiradentes, na


Av. dos Metalrgicos.

Fonte: Fotos dos autores, acervo IAU/Peabiru

Cidade Tiradentes uma cidade, diz-se popularmente9. A constatao decorre primordialmente do fato de que ali vivem aproximadamente 220 mil pessoas, mas tambm carrega uma ideia de um local
que tem de tudo (ou quase tudo), onde os moradores resolvem
sua vida cotidiana ou podem acessar facilmente as linhas de transporte pblico de massa. E, de fato, os dados de viagens da pesquisa
de Origem-Destino (mapa 10) demonstram que a maior parte dos
deslocamentos da populao dessa regio so viagens internas ou que
esto a at 5 Km, ainda que os deslocamentos por motivo trabalho,
indiquem que metade dos deslocamentos so de mais de 20Km. Se h
mais trabalho perto da Cidade Tiradentes, trata-se, a bem dizer, de
um novo tipo de emprego, em servios das mais diversas ordens, em
trabalhos domsticos, cooperativas de costura, entre outros. Ou seja,
a ideia genrica de bairro dormitrio, monofuncional, desprovido,
j no se sustenta na prtica cotidiana e chega a embaralhar vises
dicotmicas da cidade (ROSA, 2009).
A chegada ao bairro de Cidade Tiradentes pela Av. Iguatemi
(continuao do eixo Aricanduva Ragueb Chohfi) ou pela Av. Incio
Monteiro (continuao do eixo Guaianases Lus Mateus) vai revelando essa nova periferia, mais consolidada, equipada e dotada de
infraestrutura em relao realidade de trinta ou vinte anos atrs10.
O ttulo da seo histrico no stio da Subprefeitura intitulado: Cidade Tiradentes: o bairro que mais parece uma cidade.
10
O ciclo de integrao urbana que seguiu os anos 70 e at meados dos 80 ganhou forma e materialidade no que a literatura define como periferia consolidada.
Vistas de hoje, com suas ruas pavimentadas, razovel cobertura de servios e equipamentos urbanos, mal deixam imaginar o fim de mundo que eram no incio dos
anos 70. (TELLES, 2010, p. 90)
9

308

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Hipermercados, magazines, redes populares de fast food, farmcia e


vesturio se misturam a estabelecimentos de comrcio e servio locais:
modestos botecos, lojinhas de roupas, mercadinhos, bombonieres, borracharias, reas de reciclagem11. Pode-se dizer que o projeto modernista
em verso rebaixada que orientou a produo desses grandes conjuntos
habitacionais reservou reas onde se instalaram escolas, outros equipamentos pblicos, reas comerciais para o consumo mais cotidiano,
praas... Tudo um tanto mal-equipado, mal-conservado, desconectado entre espaos verdes e quadras de grandes dimenses. Ou seja,
a produo de cidade pelo Estado nos anos de 1970 e 1980, com todos
os erros j suficientemente denunciados e debatidos nos meios acadmicos e profissionais, continha princpios de interesse pblico, ainda
que tenham levado muitos anos para se realizar.
O Terminal de nibus (foto 12) cumpre um papel de concentrao de pessoas que, mesmo morando nessa periferia consolidada,
mantm um intenso fluxo de deslocamentos. No entorno imediato do
Terminal esto os comrcios de grandes plantas acima mencionados.
Ao longo da Av. Metalrgicos e, de modo menos relevante, da Rua dos
Txteis, corredores que se cruzam naquelas imediaes, esses comrcios mais expressivos vo dando lugar a estabelecimentos de carter
local, entremeados a equipamentos sociais de grande porte: Delegacia
Houve profundas mudanas nos processos de produo do espao urbano de So
Paulo, e a tradicional polarizao entre zonas centrais bem-providas e periferias
carentes tornou-se ainda mais complexa, sem que com isso se queira afirmar que
territrios da cidade deixaram de espelhar a pontiaguda e segregativa hierarquia socioeconmica e urbana imperante na sociedade brasileira. (...) ocorreram melhorias
significativas na oferta de alguns bens de consumo coletivos (...) o que representou
um salto na qualidade de vida dos seus habitantes. Contudo, essas transformaes
positivas do ponto de vista urbanstico elevaram o preo da terra sem que tivesse
ocorrido uma poltica habitacional que ofertasse s camadas pobres acesso moradia. (KOWARICK, 2009, p. 280-281)
11
Seguindo as circunstncias e tempos acelerados do capital globalizado, os grandes equipamentos de consumo tambm chegaram l, redefinindo os circuitos de que
so feitos esses territrios e suas referncias. (...) antes eu tomava dois nibus e levava uma hora para encontrar uma lata de leite em p para as crianas, lembra uma
senhora de 60 anos ao descrever as evolues urbanas recentes no bairro onde mora.
(...) Por certo, as prticas de consumo e lazer estabelecem relaes entre o universo
da pobreza e os circuitos de mercado. No entanto, as coisas so mais complicadas
e esto longe de validar qualquer celebrao fcil das supostas virtudes da moderna
sociedade de consumo. Pois esses equipamentos de consumo so fluxos socioeconmicos poderosos que redesenham os espaos urbanos, redefinem dinmicas locais,
redistribuem bloqueios e possibilidades, criam novas clivagens e afetam a prpria
economia domstica interna s famlias e suas redes sociais. (TELLES, 2010, p. 93)

309

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

de Polcia, CEU (Centro Educacional Unificado) e o Hospital Cidade


Tiradentes (fotos 13 e 14). Ali est a chamada centralidade do bairro
(classificao presente, inclusive, no zoneamento), estruturada afinal
como ocorre em outras periferias por um grande equipamento de
mobilidade e pelos comrcios de grande porte que se estabelecem no
seu entorno, alm de uma ou outra via onde o uso residencial no
exclusivo.
Mapa 10: Origem-Destino

Fonte: Elaborao prpria com base em dados do Metr e consultoria de Marcos Kiyoto (2015)

310

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Mapa 11: Densidade Populacional

Fonte: Elaborao prpria com consultoria de Fbio Custdio (2015)

Mapa 12: Renda Familiar.

Fonte: Elaborao prpria com consultoria de Fbio Custdio (2015)

311

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Mapa 13: Densidade de Emprego

Fonte: Elaborao prpria com consultoria de Fbio Custdio (2015)

Centro/Centralidade
O termo centralidade vem sendo utilizado largamente no jargo
acadmico e profissional contemporneo. Atributo ou caracterstica
do que central ou pode ser centralizado, diz o dicionrio Houaiss;
qualidade ou situao de central, a definio do Michaelis. Em
ambos, a etimologia mostra a associao da palavra central ao sufixo
dade, que define em geral estado ou condio de substantivos
e adjetivos. No exatamente um centro, um estado de centro,
por assim dizer. Que fenmeno estaria em curso na cidade contempornea, que impinge acadmicos e profissionais a procurarem (e a
adotarem) um novo nome para designar qualquer local de concentrao das pessoas, atradas de algum modo por determinada oferta
de comrcios e servios ou equipamentos pblicos, em detrimento
daquele evidente comrcio e servios especializados e instituies
pblicas (prefeitura, frum, cartrios) que, ainda hoje, esto inequivocamente no centro?
A distino clssica entre centro e periferia tem sido um modelo
explicativo da produo da cidade que usualmente utilizado na
312

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

linguagem cotidiana, seja por acadmicos ou no senso comum, como


referncia de um centro bem servido por equipamentos e infraestrutura, empregos e habitado pelas populaes de mais alta renda e uma
periferia desprovida, habitada pelos mais pobres. evidentemente
um modelo reducionista, j que, na medida em que as cidades vo
crescendo, se expandindo pela ao dos homens, pelos investimentos
pblicos e privados, novos centros vo sendo criados. So ditos secundrios (SINGER, 1982), subcentros (VILLAA, 1998), centros de
bairro e atuam como se fossem rplicas do centro principal em menor
escala, com os quais concorrem sem se igualar, pois favorecem o acesso
s benesses da cidade, mas apenas para uma parte dela, enquanto o
centro principal cumpre esse papel para toda a cidade.
As legislaes urbansticas mais recentes tambm incorporaram
o termo. O Plano Diretor Estratgico de 2002 j propunha uma rede
estrutural de eixos e polos de centralidade a partir do estmulo
criao de novas centralidades e dinamizao das centralidades existentes. Tomava justamente os edifcios pblicos como catalizadores
do comrcio e servios privados, denotando a importncia dos investimentos pblicos na constituio desses lugares. A rede estrutural
seria a tentativa de pulverizao de servios numa estrutura urbana
que cria e recria centros como forma de expanso do prprio capital
imobilirio (SO PAULO (MUNICPIO), 2002)
O Plano de 2014 manteve o conceito de centralidade enquanto
categoria de zoneamento, definido como pores do territrio
destinadas localizao de atividades tpicas de reas centrais ou de
subcentros regionais ou de bairros, caracterizadas pela coexistncia
entre os usos no residenciais e a habitao, porm com predominncia de usos no residenciais (SO PAULO (MUNICPIO), 2014)
Centro, subcentro, estado ou condio de centro so conceitos
em disputa, semntica e de significados. A impreciso do termo ainda
faz com que se possam considerar centralidades quaisquer ruas comerciais, um ponto final do nibus com o boteco da frente, um largo ou
pracinha com um ou dois bancos sem manuteno nas imediaes
de qualquer escola, uma esquina eventualmente mais movimentada,
sobretudo em territrios onde faltam referncias. A centralidade
parece poder prescindir dos espaos pblicos, seja em termos fsicos/
territoriais, seja em termos de sociabilidade, encontro e convvio.
Mas, alm do importante destaque ao debate terico que envolve
esse tema, cabe observar que essas dinmicas criam, na prtica, focos
313

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

de valorizao (e desvalorizao) do solo urbano, pois, de maneira


geral, a distncia em relao aos servios, comrcio e equipamentos
pblicos, redes de infraestrutura, incluindo vias e equipamentos de
transporte pblico de massa em escalas que vo da metrpole ao
bairro ou vizinhana passam a ser determinantes das reas mais
baratas, onde sero produzidos e reproduzidos os assentamentos
voltados populao mais pobre. So focos de valorizao que
tambm so diretamente impactados pela injeo de recursos dos
programas de construo habitacional que se propem e adquirir
terra no mercado12.

O projeto do empreendimento Cidade Tiradentes:


nova centralidade
O projeto da assessoria tcnica13 que acompanhou todo o processo
de compra e viabilizao do negcio junto Caixa prev o parcelamento da gleba em quatro lotes multifamiliares (condomnios), com
reserva de reas pblicas para sistema virio e rea institucional, como
determina a legislao. A margem do crrego que configura a divisa
leste do empreendimento preservada (como APP rea de preservao permanente) e incorporada rea verde do loteamento. A mata
existente montante dividida entre os quatro lotes destinados aos
O caso do empreendimento Cidade Tiradentes, entretanto, se apresenta como
uma espcie de contra-exemplo de valorizao decorrente da oferta de servios e
infraestrutura. O terreno, apesar da localizao e apesar de um baixo potencial
construtivo decorrente tanto dos ndices urbansticos quanto da presena do crrego e da mata, teve um custo de 7 milhes de reais, R$100/m, ficando no limite
de 15% do valor total do investimento previsto nas normativas do programa. Nas
entrevistas realizadas com a Caixa, com a assessoria tcnica e com as lideranas das
entidades, recebemos a informao de que o imvel fora vendido para o proprietrio
que negociou com as Entidades, poucos meses antes da contratao da Compra Antecipada, por 1 milho de reais, numa valorizao de 600% estimulada pelo prprio
programa.
13
A figura da Assessoria Tcnica remete estrutura do programa de mutiro com
autogesto que se desenvolveu em So Paulo no fim dos anos de 1980. So equipes
tcnicas, em geral formadas por arquitetos e profissionais da rea social, contratadas
autonomamente pelas associaes que estabelecem os contratos ou convnios com
os poderes pblicos para desenvolver os projetos, apoiar aes scio-organizanizativas junto s famlias e fazer o acompanhamento e fiscalizao da obra. A equipe
de assessoria do empreendimento em estudo, como ocorreu com algumas outras,
foi formada por antigas lideranas de movimentos e associaes que j experincia
anterior em autogesto habitacional, algumas das quais estudaram ou se formaram
em reas afins e passaram a prestar servio para os movimentos.
12

314

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

condomnios, de modo a gerar um potencial construtivo compatvel


com a legislao urbanstica (que determinava um aproveitamento
mximo de 1 vez a rea de cada lote) e que ao mesmo tempo tornasse
vivel o empreendimento financeiramente pela construo das quase
mil unidades.
O edifcio habitacional formado por duas lminas interligadas por
uma prumada de circulao vertical (escada e elevador), com unidades
que mantm o programa arquitetnico convencional: sala, cozinha, 2
dormitrios e 1 banheiro. Cada edifcio implantado em um plat,
gerando, em projeto, grandes volumes de terraplenagem, com taludes
que vencem desnveis de at 16m. Trata-se de uma soluo de projeto
que j se mostrou inadequada para a regio, que sofreu com eroses
durante as obras dos conjuntos da Cohab. Esses plats so chamados
pela assessoria tcnica de trreos dos acontecimentos, supondo que
nesse espao se daro os encontros entre os moradores e, consequentemente, sero favorecidas iniciativas de organizao popular.
Em parte desses trreos, esto sendo previstos equipamentos
pblicos de sade e educao, voltados a crianas e terceira idade,
que findam se integrando pouco ao entorno ao se abrirem para as
novas vias propostas no loteamento. Atenderiam, verdade, grande
populao do prprio conjunto que tende a saturar os j raros equipamentos existentes no entorno imediato.
Na rea pblica institucional de pouco mais de 6 mil m reservada pelo projeto do loteamento e voltada via no oficial que d
acesso ao empreendimento (Rua Amazonas), prev-se a construo
de um estacionamento vertical com um shopping popular, segundo
relatos da assessoria tcnica. Com isso, propem-se usos pblicos para
as reas privadas (trreos dos condomnios) e usos privados para as
reas pblicas (rea Institucional).
A estratgia, no mnimo duvidosa, revela, afinal, certas incongruncias entre discurso e prtica e uma aparente falta de experincia
da equipe tcnica, que faz os licenciamentos patinarem h mais de
dois anos na complexa burocracia dos rgos pblicos. Ao propor a
criao de espaos para a implantao de equipamentos de sade e
educao, bem como para a construo de um shopping popular, a
assessoria arrisca a criao uma nova centralidade, numa perspectiva
to contempornea quanto artificial.
O discurso sobre o empreendimento acaba exacerbando, numa
espcie de caricatura, a ideologia de que a gente no constri s
315

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

casa, de que o movimento social apresenta uma nova forma de


pensar a cidade, que prope a superao da periferia urbana14. Esses
discursos, reproduzidos aos quatro ventos, mobilizam ainda uma
srie de outras ideologias que, inclusive procuram separar, dentro do
mesmo programa, dentro das mesmas redes de movimentos e associaes, experincias mais ou menos autogestionrias, com participao mais ou menos efetiva das famlias beneficirias nas decises
de projeto e qualidade da moradia que lhes cabem. As experincias
virtuosas15, realizadas em contextos diversos ao longo dos anos de
1990 e 2000, permitem reconhecer que a cidade foi uma dimenso
pouco relevante nas prticas dos movimentos que produziam cidade
e cidadania onde era possvel. Mesmo os movimentos de luta por
moradia no centro, que promoveram ocupaes em edifcios vazios e
viabilizaram empreendimentos de recuperao e reconverso desses
edifcios, tm sido levados, por fora da alta valorizao nas reas
centrais e da necessidade de atendimento de suas bases, a produzir na
periferia extrema, como ocorre no caso em tela. Enfim, a regio mal
servida obrigar os futuros moradores, mais uma vez, a um (re)fazer
da cidade e das suas prprias condies de existncia.

So consideraes da pesquisa do Observatrio das Metrpoles ao avaliar experincias autogestionrias de produo habitacional em So Paulo no perodo que
antecedeu aos programas em escala nacional (LAGO, 2012). Discursos reproduzidos
pelas principais organizaes e lideranas nacionais dos movimentos de moradia.
Ver o vdeo: A gente no constri s casa..., disponvel em http://www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content&view=article&id=1672%3
Aqa-gente-nao-constroi-so-casaq-video-sobre-as-experiencias-de-producao-da-moradia-por-autogestao-coletiva&catid=45%3Amaterias&Itemid=88&lang=pt
15
O adjetivo vem da acepo de Francisco de Oliveira: O mutiro virtuoso porque
excepcional. (...) Exatamente porque ele excepcional ele pode ser bonito, pode
ser uma boa soluo arquitetnica, pode ser urbanisticamente interessante, mas no
pode ser generalizvel. (OLIVEIRA, 2006, p. 81)
14

316

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

Imagens 01 e 02: Planta e corte geral do empreendimento

Imagens 03 e 04: Maquete eletrnica do projeto do empreendimento

Fonte: Assessoria tcnica Atitude Urbana

317

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

Insero e segregao urbanas: incurses etnogrficas


Fragmentos de histrias, trajetrias ativadas pela memria e
por uma espcie de vir a ser da moradia e da cidade. Essas narrativas permitiram captar aspectos da dimenso urbana reveladores de
um conjunto de dinmicas, perceber sentidos e campos de fora,
contextos, prticas, processos sociais, relaes, nexos16. Dimenses
que escapam s proposies gerais e as complementam. A etnografia
como escolha metodolgica construda a partir de estratgias diversas
incurses exploratrias de campo, dinmicas sistemticas de aproximao s famlias, aproximao com lideranas das entidades, entrevistas em profundidade com interlocutores do processo, cadernos de
campo compartilhados iluminou as fronteiras que se desenham na
compreenso contempornea desses territrios e criou possibilidades
outras de confrontao s categorias clssicas de explicao da cidade
e de significao s dicotomias centro/periferia, centralidade/nova
periferia e segregao/insero.
A cidade ou as cidades outras (ROSA, 2014) redescoberta
nos personagens e grupos sociais que nela se inscrevem, articulados
na e com a paisagem, equipamentos e instituies urbanas, em mediaes mltiplas que se formam em redes de sociabilidade, consideradas, assim, no como mero cenrio, mas como parte constitutiva
dessas prticas. O olhar de perto e de dentro, ou seja, a anlise das
experincias urbanas a partir dos arranjos dos prprios atores sociais,
seus trnsitos, formas de sociabilidade, deslocamentos, apropriaes,
encontros e trocas no espao urbano, capaz de revelar padres de
comportamento, no de indivduos atomizados, mas dos mltiplos,
variados e heterogneos conjuntos de atores sociais cuja vida cotidiana
transcorre na paisagem da cidade e depende de seus equipamentos
(MAGNANI, 2002, p. 17).
Os recortes analticos de pesquisa surgem, assim, no confronto
entre tais prticas e um arcabouo terico que vo se formando a
partir das questes construdas empiricamente, num vai e vem de
observao e reflexo que combina distintas escalas de anlise para
16
As histrias so muitas. Importa notar a construo desse campo de foras que
vai como que sorvendo energias e enroscando seus fluxos em diagramas de relaes,
capturas, poderamos dizer, que dizem algo, ou muito, das recomposies sociais
e reconfiguraes do jogo de relaes que fazem, tambm elas, os traados de um
territrio (TELLES, 2010, p. 98)

318

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

situar, avaliar e comparar o detalhe das etnografias, a fim de identificar regularidades, padronizaes (e no massificaes) reconhecveis em outros contextos.
Se para aqueles [atores sociais] constitui o contexto da experincia diria, para o segundo [pesquisador] pode tambm se transformar em chave e condio de inteligibilidade. Posto que no
se pode contar com uma totalidade dada, postula-se uma, nunca
fixa, a ser construda a partir da experincia dos atores e com a
ajuda de hipteses de trabalho e escolhas tericas, como condio
para que se possa dizer algo mais do que generalidades e platitudes a respeito do objeto de estudo. (MAGNANI, 2009: p.138)

Para a questo que interessa mais a esse artigo, percepes


e anlises sobre insero e segregao urbana se fazem na anlise
metropolitana e no entorno imediato do conjunto. Sim, os empreendimentos do Minha Casa Minha Vida Entidades esto sendo viabilizados em reas pior servidas por infraestrutura, equipamentos e
acesso a empregos, ocupadas predominantemente por populao
pobre e vulnervel (mapas 09 e 12) e, definitivamente, distantes das
chamadas AGCCAR (reas de Grande Concentrao das Camadas de
Alta Renda), numa sigla proposta por Villaa para analisar a produo
social do espao urbano e que explica muito sobre o modo como a
cidade tende a concentrar infraestrutura e, em geral, suas outras
benesses (VILLAA, 1998); (VILLAA, 2012)17.
Ao mesmo tempo, a nova periferia que se equipou, que se
consolidou na precariedade, revela que topografia, acessos virios e
distribuio de equipamentos pblicos configuram uma outra segregao, reforada por um desenho urbano de enclaves fortificados18
(...) a segregao a mais importante manifestao espacial-urbana da desigualdade que impera em nossa sociedade. No caso das metrpoles brasileiras, a segregao urbana tem outra caracterstica condizente com nossa desigualdade: o enorme
desnvel que existe entre o espao urbano dos mais ricos e o dos mais pobres. (...)
nenhum aspecto do espao urbano brasileiro jamais poder ser explicado/compreendido se no forem consideradas as especificidades da segregao social e econmica que caracteriza nossas metrpoles, cidades grandes e mdias (grifo no original)
(VILLAA, 2012, p. 44)
18
A segregao tanto espacial quanto social uma caracterstica importante das
cidades. (...) Ao longo do sculo XX, a segregao social teve pelo menos trs formas
diferentes de expresso no espao urbano de So Paulo. A primeira estendeu-se do
final do sculo XIX at meados dos anos de 1940 e produziu uma cidade concentrada
17

319

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

(CALDEIRA, 2000) que se reproduz de uma forma especfica nessas


reas perifricas: nas grandes quadras dos conjuntos, na descontinuidade de espaos, nas reservas de reas livres sem uso, intransponveis,
nos territrios de favela com sistemas virios restritivos, de traado
espontneo, nos grandes estabelecimentos de consumo... So
dimenses que descortinam a heterogeneidade desses espaos e que
so bastante reforadas na nova centralidade proposta pelo projeto
aqui analisado, no apenas como um exemplo de mau-projeto, mas
como farol para os campos de fora que atravessam a construo da
demanda habitacional pelas Entidades, as mobilizaes das famlias,
a busca e negociaes de terrenos, os processos de elaborao dos
projetos, de aprovao do financiamento e licenciamentos, o local de
implantao, as obras... Situaes que tambm se fazem presentes em
tantos outros casos levantados pela pesquisa.
A insero urbana observada com a lente da etnografia se apresenta nas dimenses menos objetivas, que no se inferem dos dados
quantitativos e de suas representaes grficas e cartogrficas. No
se trata do local da cidade onde o empreendimento ser implantado, trata-se (tambm) das experincias urbanas dos indivduos
e famlias que foram selecionados abenoados, premiados,
como se a prpria noo de direito j no existisse, mesmo para
famlias vinculadas a movimentos de luta para viver (e construir)
nesse novo pedao de cidade (mais uma vez). Experincias j vividas
antes mesmo de que o pedao seja reconhecido, antes mesmo de que
qualquer tijolo assentado.
Trabalho, moradia, cidade: trama de relaes e mediaes que
ganham configuraes diferentes conforme as regies da cidade.
No se trata de diferenas internas geografia fsica da cidade e
seus espaos. Tempos, histria e condio dos assentamentos nos
em que os diferentes grupos sociais se comprimiam numa rea urbana pequena e
estavam segregados por tipo de moradia. A segunda forma urbana, a centro periferia, dominou o desenvolvimento da cidade dos anos 40 at os anos 80. (...) as classes
mdias a altas concentram-se nos bairros centrais com boa infra-estrutura, e os pobres
vivem nas precrias e distantes periferias. (...) Sobrepostas ao padro centro-periferia,
as transformaes recentes esto gerando espaos nos quais os diferentes grupos sociais esto muitas vezes prximos, mas esto separados por muros e tecnologias de
segurana, e tendem a no circular ou interagir em reas comuns (...) o que chamo
de enclaves fortificados. Trata-se de espaos privatizados, fechados e monitorados
para residncias, consumo, lazer e trabalho. (CALDEIRA, 2000, p. 211)

320

Cibele Rizek | Caio Santo Amore | Camila Moreno | Andrea Castro


Rafael Pereira | Daniela Rodrigues | Marina Barrio

vrios pontos da cidade so uma questo certamente importante,


e disso vai depender grandemente a maior ou menor densidade,
enraizamento e extenso das redes sociais que estruturam o mundo popular. As diferenas so sobretudo construdas pelas desigualdades das malhas de conexes e acessos que articulam esses
pontos com a cidade, e isso que vai definir diferentes escalas
de proximidade e distncia: medidas sociais, no fsicas ou geogrficas. Acessos desiguais e diferenciados a servios sociais, aos
equipamentos de consumo, aos centros e subcentros da cidade.
E, claro, acessos desiguais e diferenciados aos polos de emprego.
Em uma palavra, da segregao urbana que se trata. (TELLES,
2010, p. 100)

Referncias bibliogrficas
CALDEIRA, T. P. D. R. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em
So Paulo. So Paulo: Ed. 34; Edusp, 2000.
FELTRAN, G. S. Periferias, direito e diferena: notas de uma etnografia
urbana. Revista de Antropologia, So Paulo, v. 53, n. 2, p. 565-610, 2010.
KOWARICK, L. Viver em risco: sobre a vulnerabilidade socioeconmica e
civil. So Paulo: Ed. 34, 2009.
LAGO, L. C. D. Autogesto habitacional: utopias e contradies. Rio de
Janeiro: Letra Capital : Observatrio das Metrpoles, 2012.
MAGNANI, J. G. C. De perto e de dentro: notas para uma etnografia urbana.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 17, n. 49, p. 11-29, junho
2002.
MAGNANI, J. G. C. Etnografia como prtiva e experincia. Revista Horizontes
Antropolgicos, Porto Alegre, v. 15, n. 32, p. 129-156, jul-dez 2009.
MAIA PEREIRA, O. Lutas urbanas por moradia - o centro de So Paulo. So
Carlos: IAU-USP (tese de doutorado), 2012.
MAUTNER, Y. A periferia como fronteira de expanso do capital. In:
DEK, C.; SHIFER, S. R. O processo de urbanizao no Brasil. So Paulo:
Edusp;Fapesp, 1999. p. 245-259.
OLIVEIRA, F. D. O vcio da virtude: autoconstruo e acumulao capitalista
no Brasil. Novos Estudos, n. 74, maro 2006. 67-85.
ROSA, T. T. Cidades outras: pobreza, moradia e mediaes em trajetrias
urbanas liminares. So Carlos: IAU-USP (tese de doutorado), 2014.

321

Captulo 11 - Viver na cidade, fazer cidade, esperar cidade.

SO PAULO (MUNICPIO). Plano Diretor Estratgico (lei 13.430 de


13/09/2002). Secretaria de Negcios Jurdicos, 2002. Disponivel em:
<http://www3.prefeitura.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negocios_juridicos/
cadlem/integra.asp?alt=14092002L%20134300000>. Acesso em: outubro
2014.
SO PAULO (MUNICPIO). Plano Diretor Estratgico de So Paulo (lei 16.050
31/07/2014). Gesto Urbana, 2014. Disponivel em: <http://gestaourbana.
prefeitura.sp.gov.br/texto-da-lei-2/>. Acesso em: setembro 2014.
SINGER, P. O uso do solo urbano na economia capitalista. In: MARICATO,
E. A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. So
Paulo: Alfa-mega, 1982. p. 21-36.
TELLES, V. D. S. A cidade nas fronteiras do legal e do ilegal. Belo Horizonte:
Argvmentvm, 2010.
VILLAA, F. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel, 1998.
VILLAA, F. Reflexes sobre as cidades brasileiras. So Paulo: Studio
Nobel, 2012.
VILLAA, F. So Paulo: segregao urbana e desigualdade. In: VILLAA, F.
Reflexes sobre as cidades brasileiras. So Paulo: Studio Nobel, 2012.

322

Captulo 12
Minha Casa, Minha Vida na Regio
Metropolitana de Natal: insero urbana,
qualidade do projeto e seus efeitos na
segregao socioespacial
Maria Dulce P. Bentes Sobrinha; Alexsandro Ferreira C. da Silva;
Marcelo Bezerra de M. Tinoco; Glenda Dantas Ferreira;
Eliana Costa Guerra; Francis L. Barbosa da Silva.
(LabHabitat DARQ UFRN)

Introduo
O desenvolvimento do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) pelo Governo Federal, a partir de 2009, recolocou questes
fundamentais ao estudo da moradia social, com destaque para seus
efeitos no territrio e na vida das famlias atendidas. Tomando como
referncia os resultados da pesquisa de avaliao do PMCMV1, refletimos sobre relaes entre os empreendimentos produzidos pelo
PMCMV e as tendncias histricas de ocupao do solo urbano
(extensiva e intensivamente), em especial, em reas contguas ao Polo
(Natal) e os processos de segregao e de desigualdade na Regio
Metropolitana de Natal (RMNatal).
A RMNatal2 formada por 11 municpios3, possuindo 1.361.445
habitantes, o que representa cerca de 43% da populao do Rio Grande
do Norte (RN), e 43,55% dos domiclios particulares permanentes.
Alm dessa expressividade demogrfica, a RMNatal, e, sobretudo,
Natal (cidade-polo), exerce papel central nos processos de desenvolBENTES SOBRINHA (2015)
Instituda pela Lei Complementar n 152, de 16 de janeiro de 1997.
3
Natal, Parnamirim, So Gonalo do Amarante, Extremoz, Macaba, Cear-Mirim,
So Jose de Mipibu, Maxaranguape, Monte Alegre, Nsia Floresta e Vera Cruz.
1
2

323

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

vimento socioeconmico no estado do Rio Grande do Norte, abrigando os principais equipamentos urbanos do estado: umcomplexo
de servios voltados para a educao e a sade (pblicos e privados),
um comrcio com destaque para o varejo moderno (shoppings,
grandes redes de supermercados, etc.), contando ainda com uma forte
presena da indstria de transformao (setores txtil, alimentos,
bebidas e confeces).
Em 2010, dados da Fundao Joo Pinheiro (2013) indicam um
dficit habitacional de 53.501 unidades4 na RMNatal, o que equivale
a 13,70% da quantidade total de domiclios particulares permanentes
dessa regio. Natal, cidade-polo, concentra quase 65% deste dficit,
decorrente do passivo existente no municpio, em termos de produo
e/ou aquisio de unidades habitacionais. J o dficit habitacional
metropolitano na faixa de interesse social naquele momento era de
35.519. Natal, por sua vez, possua um dficit de 62,46% na referida
faixa. Neste sentido, o processo de implementao do PMCMV, na
Regio Metropolitana de Natal, colocou-se na perspectiva de enfrentamento desse dficit habitacional e de reassentamento de populaes
situadas em ncleos favelados, face s novas intervenes urbanas.
Em um processo de afirmao metropolitana, vivenciado nos
ltimos 20 anos, o PMCMV veio juntar-se a um conjunto de projetos
urbanos e territoriais com fortes impactos sobre a configurao
socioespacial da RMNatal. Constituem exemplos a construo da
Ponte Forte - Redinha, a ampliao do Porto de Natal, a construo do
Estdio de Futebol Arena das Dunas5, alm das obras de mobilidade
urbana6. Essas intervenes atuam de modo a reforar a centralidade
de Natal como polo metropolitano, enquanto o PMCMV evidencia
um movimento de reforo aos processos de fragmentao do espao
urbano, com expanso das periferias. Esse duplo movimento centralizao de Grandes Projetos Urbanos e descentralizao atravs do
PMCMV - revela como efeito primrio a expanso da mancha urbana
e, secundariamente, a alterao dos preos do solo urbano, tanto
nos subcentros (bairros de maior renda e oferta de servios), quanto
Dficit Habitacional Municipal no Brasil 2010 (Fundao Joo Pinheiro/MCidades, 2013)
5
Na mesma rea onde havia sido edificado o Estdio Machado, demolido no processo de implantao da infraestrutura da Copa do Mundo 2014, em Natal/RN.
6
Como andam Natal e Recife / organizadoras Maria do Livramento M. Clementino, Maria ngela de Almeida Souza. - Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio
das Metrpoles, 2009.
4

324

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

nas periferias (reas recentemente ocupadas, com forte presena de


famlias de baixa renda). Assim, as implicaes do PMCMV esto
sobredeterminadas na estruturao do espao de transbordamento
urbano de Natal, tendo contribudo ainda para ampliar o quadro de
desigualdade e segregao socioespacial, constitudo historicamente.
Ao tratar da insero urbana dos conjuntos produzidos pelo
PMCMV, buscou-se estabelecer um dilogo com temas centrais de debate
das polticas habitacionais contemporneas, considerando os estudos j
realizados sobre o PMCMV em outros contextos, com destaque para a
desarticulao com a poltica de desenvolvimento urbano, o incremento
das periferias e a baixa performance dos projetos.
Para anlise dessas questes, a pesquisa considerou um universo
de seis municpios da RMNatal (Natal, Parnamirim, So Gonalo do
Amarante, Extremoz, Macaba e Cear-Mirim), por concentrarem
95,5% do dficit habitacional da RMNatal, por possurem o nmero
mais elevado de unidades contratadas no PMCMV e os maiores nveis
de integrao metropolitana. No presente captulo, delimitou-se para
anlise trs municpios e dez conjuntos habitacionais, que configuram
os empreendimentos Jardins de Extremoz (Extremoz), Vivendas do
Planalto (Natal) e Condomnios Residencial Vida Nova e Residencial
Amrica II /Iderval Medeiros (Parnamirim). A partir de uma abordagem multiescalar, foram desenvolvidos estudos no nvel metropolitano e no nvel intraurbano, articulando as escalas do empreendimento
e do seu entorno. Os estudos na escala metropolitana foram fundamentados em pesquisa j realizada sobre nveis de integrao dos municpios
brasileiros dinmica de metropolizao7, em particular da RMNatal.
Na escala intraurbana considerou-se a localizao dos empreendimentos em relao centralidade e s subcentralidades da metrpole,
caracterizadas pela concentrao e expressividade de fluxos (equipamentos, servios, comrcio, instituies, outros) 8. Essa escala mostrou-se relevante para os empreendimentos implantados no municpio de
Natal. Permitiu identificar, dentre outros aspectos, a insero urbana
e ambiental dos empreendimentos, relacionando aspectos infraestruturais, de mobilidade e de oferta de servios e equipamentos urbanos, focalizando, em particular, padres de segregao socioespaciais vigentes.
O artigo apresenta inicialmente referncias metodolgicas sobre
avaliao da insero urbana do PMCMV na RMNatal e, em seguida,
7
8

Luiz Csar de Queiroz et al (Coord.) (2012)


ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (2006)

325

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

as anlises sobre dinmica imobiliria, dficit e produo habitacional,


no perodo de 2009 a 2013, alm do estudo sobre a insero urbana
nas escalas metropolitana e intraurbana. Conclui sobre a continuidade
e o acirramento das tendncias de ocupao extensiva e intensiva do
solo urbano pr-existente, em especial, das reas contguas ao Polo
(Natal) e a reproduo, em curto tempo, dos efeitos da segregao e
da desigualdade, historicamente implantadas na metrpole.

A insero urbana do PMCMV na RMNatal:


notas metodolgicas e percurso da pesquisa
Como avaliar a insero urbana dos empreendimentos, considerando diferentes escalas e diferentes indicadores? O caminho de
pesquisa escolhido revelou a necessidade de interpretar o territrio
metropolitano considerando trs variaes principais: o Polo ncleo
urbano primaz; as reas de transbordamento contguas ao municpio
e com dinmicas intensas de urbanizao; e o espao da disperso
metropolitana a rea de expanso da mancha urbana em direo aos
limites extemos da metrpole. O sentido de tais variaes dar maior
clareza ao conceito de segregao, no o interpretando apenas como
expresso perifrica do que est fora do Polo, mas em um movimento
de acomodao da dinmica de organizao social na RMNatal, por
meio da insero (residencial) das famlias neste territrio.
Ao tratar da insero urbana dos conjuntos produzidos pelo
PMCMV, tanto do ponto de vista dos padres vigentes de segregao scioespacial, quanto na expresso dos seus impactos na vida
das famlias moradoras, procurou-se estabelecer um dilogo com os
temas centrais do debate das polticas habitacionais contemporneas.
O sentido da Produo Social do Espao, coordenado por relaes
institucionais, sejam estas pelo Estado e/ou pelo mercado imobilirio,
foi se delineando. O que o PMCMV faz, neste caso, alimentar um
novo ritmo de produo da moradia, dando nova expresso s tendncias pr-existentes no espao urbano, ganhando inclusive contornos
territoriais metropolitanos, na medida em que avana sobre as reas
ainda no ocupadas. Os protagonistas da ao que tomam a frente
desse processo so complexos, em sua natureza, embora com diferentes (ou desiguais) capacidades de interferncia na produo do
espao Estado, Mercado e Sujeitos Sociais. Carlos (2011) explicita
esse sentido mltiplo de modo mais efetivo ao afirmar que,
326

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

Esses nveis correspondem queles da prtica scio-espacial real


(objetiva e subjetivamente) que ganha sentido como produtora de
lugares, encerrando em sua natureza um contedo social dado pelas relaes sociais que se realizam em um espao tempo determinado, como um processo de produo e apropriao, reproduo
da vida, da realidade do espao em seus descompassos, portanto,
fundamentalmente nas suas contradies (Carlos, 2011, p. 64).

Neste caso, importa pensar que os empreendimentos construdos


pelo PMCMV variam sua insero urbana ao serem alteradas as condies de reproduo social e espacial, condicionadas s contingncias
locais (ou municipais) e metropolitanas, atinentes a uma dinmica
de ocupao dos espaos vazios por meio da construo residencial.
Trata-se do alargamento da base de expresso do mercado imobilirio na escala metropolitana e do fortalecimento do poder poltico
na escala local na ausncia de um espao poltico regional. Embora
amplie seu espao urbanizado, a metrpole fragmenta ainda mais seu
processo poltico-decisrio. Nesse sentido, o comando dessa produo
do espao - alm da escala local - pelo mercado imobilirio se traduz
em uma disputa permanente por instalar determinada racionalidade
econmica, que prevalea sobre as demais, condicionando-as, inclusive. A contradio fundamental dessa mquina de crescimento
do espao urbano dada pela sua expresso social - um Programa,
fruto de polticas pblicas, alimentado por fundos pblicos e a apropriao individual e privatista da moradia. E mais,
A extenso do capitalismo realizou a generalizao do espao
como propriedade privada, criando a contradio entre o espao
produzido enquanto valor de uso e o espao produzido enquanto
valor de troca, com a separao radical entre o espao pblico e
privado e aprofundamento da segregao, bem com a relao entre o Estado que domina o espao, produzindo-o enquanto homogneo, e o modo de apropriao que se quer diferencial (Carlos,
2011, p. 68).

Assim, o urbano como lcus dessa contradio menos se relaciona


com o espao institucional definido, por exemplo, no Plano Diretor
Municipal e mais como um espao social submetido a uma dada racionalidade poltica e econmica. Sua expresso fsica, ou melhor, sua
327

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

insero urbana , portanto, indicador e efeito de uma dada organizao social, assim como refora o quadro de desigualdade e segregao scio espacial. De resto, no responde s profundas necessidades das comunidades j atendidas pela moradia, mesmo que de
modo precrio, pois aposta no individualismo possessivo9 da propriedade privada como a nica forma de acesso moradia submetendo
assim as demais racionalidades de reproduo da vida social a um
nico modelo de produo espacial, quando no a condiciona.
O desenho da gesto do PMCMV fortalece o jogo especulativo da
terra urbana, consolidando padres de expanso da cidade metropolitana, amplia ainda mais o estoque de novas reas abertas pela e para
disperso territorial. Nisso, h continuidade histrica na forma dessa
expanso. A ocorrncia da instalao desses projetos habitacionais
formais, intermediados pelo mercado, em um contexto de expanso
perifrica da mancha urbana, decorre do processo de urbanizao
perifrica, iniciada em etapas anteriores, na conhecida parceria entre
terra barata e ausncia de infraestrutura (ROLNIK; ROYER, 2014),
embora em alguns casos tenham ocorrido modelos hbridos, isto ,
a presena de Faixa 1 prxima a reas centrais, como no caso de So
Carlos em So Paulo (SHIMBO; CERON, 2014).
Nessa perspectiva, so abordados os dados relativos RMNatal
como mais uma contribuio aberta sobre o PMCMV, alimentando
tal debate com destaque para especificidades relacionadas s dinmicas pr-existentes, apontando reas de inovao socioespacial,
por meio da expressividade desses novos empreendimentos no
territrio metropolitano.

Dinmica imobiliria e expanso metropolitana na RMNatal.


Em Natal, a atuao do mercado imobilirio torna-se metropolitano muito recentemente. At o final de 1990 e incio dos anos
2000, os segmentos de produo residencial formal e de intermediao imobiliria disputavam os bairros mais valorizados da
cidade com algumas reas de transbordamento ao Sul, como em
Nova Parnamirim. Nas regies Norte e Oeste, consolidavam-se
bairros ocupados por conjuntos habitacionais populares (19781990) e pelos loteamentos irregulares, pontuados por assenta9

Cf. Macpherson (1979)

328

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

mentos precrios em toda a sua extenso, conotando uma forte


marca de segregao residencial.
A relao periurbana que a cidade estabelecia com o territrio
(institucional) metropolitano inicia seu processo de transbordamento
ainda em meados dos anos 1990, a partir de dois sentidos bsicos: a)
expanso da mancha urbana, nas regies Sul e Norte, como decorrncia do processo de esgotamento das reas de ocupao nos bairros
mais externos e contguos RMNatal; b) distenso do filamento
litorneo, isto , uma urbanizao da orla martima nas direes
norte e sul. Na regio Sul, so pequenos condomnios construdos
por proprietrios isolados ou a abertura de loteamentos com escassa
infraestrutura (por vezes, apenas a demarcao de ruas), que transformam as antigas chcaras, stios e fazendas em solo urbanizado,
embora ausente de urbanidade. Mas, entre 1999 e 2004, tal cenrio
apresenta modificaes, com o aumento na diversidade de projetos
imobilirios, lanados nos principais eixos dessa expanso metropolitana, especialmente, nas regies contiguas entre Natal-Parnamirim
e no filamento litorneo. No sentido de expanso ao Sul da cidade,
destaca-se o lanamento de empreendimentos tipo condomnio
fechado de maior porte, com quantitativos acima de 100 unidades,
voltados para um perfil de mdia e alta renda. Outro tipo de empreendimento foi financiado pelas Cooperativas Habitacionais, como a
Cooperativa Habitacional dos Servidores e Trabalhadores Sindicalizados do RN (COOPHAB) e a Cooperativa Norteriograndense de
Habitao (CNH), que produziram conjuntos habitacionais de menor
custo para uma faixa de baixa-mdia renda.
Em Natal, a escassez de grandes glebas impediu a continuidade
dos projetos de loteamentos fechados, localizados, sobretudo, a partir
de ento, em Nova Parnamirim. Ademais, o aumento da procura por
imveis no bairro Ponta Negra forou uma rpida subida nos preos
de casas e apartamentos na regio Sul, com efeitos tambm nessa
regio de transbordamento. Consolida-se, assim, um eixo imobilirio
s margens da Av. Ayrton Senna e Av. Maria Lacerda, integrado com
a Rota do Sol, via de acesso s praias do litoral Sul (SILVA; BENTES
SOBRINHA; CLEMENTINO, 2006).
Em relao Poltica Habitacional praticada nesse perodo, no
Brasil, vivia-se ainda a repercusso do fechamento do Banco Nacional
de Habitao (em 1986), com iniciativas pontuais do Governo Federal,
no incio dos anos de 1990. Assim, acumulou-se um dficit habitacional
329

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

de 5,4 milhes de unidades em 1996, ou 13,6% do estoque de moradias


no perodo (GONALVES, 1998). Segundo os dados do CENSO 2000
(IBGE), o dficit habitacional alcanou os 6,6 milhes de unidades, atingindo mais fortemente as regies Sudeste e Nordeste do Brasil atingindo particularmente concentrado em famlias com renda de at 03
Salrios Mnimos (CARNEIRO; VALPASSOS, 2003, p.75).
A partir de 2003 at 2008, Natal passa de uma cidade metropolitana a uma metrpole em formao. Com efeito, em 2000, o IBGE
registra uma populao de 1,1 milho de habitantes morando nos
municpios metropolitanos de Natal, com o polo concentrando 63%
desse total. Tal macrocefalia de Natal, na RMNatal, manifesta-se
tambm na densidade demogrfica, com 4,2 mil hab/Km2 no polo,
seguido de longe por Parnamirim com 1,03 mil hab./Km2 na segunda
posio; os demais municpios, poca, no passavam de 277 hab./
Km2. A organizao socioespacial dessa metrpole em formao
pode ser observada pelos nveis de integrao metropolitana. Verifica-se que apenas Parnamirim possui alta integrao com Natal,
seguido de So Gonalo do Amarante (alta integrao), Extremoz e
Macaba (com mdia integrao) e Cear-Mirim, Nsia Floresta, So
Jos do Mipib, com baixo nvel de integrao10.
Tal cenrio demogrfico no se apresenta como um obstculo
a uma segunda fase da expanso da dinmica imobiliria metropolitana, agora provocada pela articulao entre o mercado de imveis e
o turismo. O aumento expressivo no preo dos imveis nas praias de
Ponta Negra e Areia Preta (todas em Natal) criou novas oportunidades
de expanso da dinmica imobiliria para praias ao Sul de Natal
como em Nsia Floresta e Parnamirim, e ao Norte em Extremoz e
Cear Mirim. Tal imobilirio-turstico foi responsvel pelo aumento
da intensidade e expressividade da oferta de novos produtos imobilirios no filamento litorneo, alterando a produo familiar para um
padro empresarial, especialmente voltado para estrangeiros.
Desse modo, ao iniciar esse perodo, a dinmica imobiliria
formal, na RMNatal, consolidava-se nos dois sentidos bsicos centrfuga em relao ao polo, ampliando o transbordamento da mancha
urbana por So Gonalo do Amarante (Norte) e Parnamirim (Sul);
Indicadores de Integrao Metropolitana: Taxa Mdia de Crescimento Populacional, Densidade Demogrfica, Movimento Pendular e Emprego No Agrcola. Para
maior compreenso da Integrao Metropolitana de Natal. Cf. em Rio Grande do
Norte (2008).

10

330

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

e, um segundo movimento de integrao do filamento litorneo,


articulando fisicamente, pela mancha urbana, as praias da RMNatal.
Uma terceira dinmica de expanso, embora mais fraca, ocorre com
a ampliao dos ncleos urbanos dos demais municpios metropolitanos cujo sentido d-se pela agregao de reas rurais ao redor do
ncleo histrico principal.
A intensidade e expressividade do imobilirio-turstico trouxe
uma busca tambm por glebas fora da zona litornea, em certa medida,
como reserva de valor por parte dos empreendedores privados.
Em termos de promoo ou financiamento pblico da moradia, o
destaque dessa segunda fase o Programa de Arrendamento Residencial11 (PAR), incentivado como forma de facilitar o acesso moradia
de famlias na faixa de interesse social, embora tal programa tenha
ficado restrito a Natal e a alguns empreendimentos em Parnamirim
e So Gonalo do Amarante, sem maiores impactos na extenso da
RMNatal como um todo.
De 2008 em diante, em um contexto de crise, impe-se a perspectiva de reconfigurao da ao do mercado no contexto da RMNatal.
De fato, a reduo dos investimentos estrangeiros no mercado
imobilirio-turstico da RMNatal, resulta tambm na diminuio do
processo especulativo fundirio, em curso desde 2003, exigindo dos
proprietrios de terrenos uma nova recomposio na oferta agora
voltada para um pblico nacional-regional. Mas, no era suficiente,
posto que o grau de expectativa anterior era elevado para o padro
local. Nas reas de transbordamento metropolitano (sentido Polo-interior), os estoques de terras recentemente registradas como loteamentos precisavam continuar seu giro imobilirio, antes de maior
desvalorizao. Que fazer?
Tal impasse foi acomodado, com o lanamento, em 2009, do
Programa Minha Casa Minha Vida. Ora, os estoques de terra acumulados pelas empresas promotoras na etapa anterior, pressionadas
pela valorizao da terra litornea, estimularam a abertura de novas
frentes de expanso do mercado imobilirio tambm nos municpios
no litorneos, em parte, na expectativa de valorizao futura, mas
PAR: forma de leasing que garante a retomada do imvel em caso de inadimplncia, de modo rpido e seguro ao agente financiador; as construtoras apresentam
projetos ao PAR que, via Caixa econmica, financiam as obras em parceria com as
Prefeituras municipais, facilitadoras do licenciamento, de cobrana mais baixa de
IPTU e, tambm, concesso de terrenos.

11

331

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

tambm devido ao aumento do preo do solo em Natal e nas reas litorneas, ou ainda, em decorrncia da emergncia dos projetos urbanos
de alcance metropolitano como o aeroporto Internacional de So
Gonalo do Amarante. Tais terras na forma de loteamentos, necessitavam completar seu giro de realizao, embora as condies da crise,
de 2009 em diante, tenham passado a agir, diminuindo (ou por vezes
cessando) a dinmica de novos lanamentos. Nesse sentido, a implementao do PMCMV constituiu uma forma de manter as expectativas de valorizao ainda em ascenso, agora no mais voltadas para
o imobilirio-turstico (seja para estrangeiros ou nacionais), e sim
observando a demanda de novas linhas de crdito disponibilizadas
por Faixas pelo PMCMV.
Assim, o PMCMV no responde isoladamente pelas diferentes
fases recentes da dinmica imobiliria da RMNatal, mas constitui um
elemento novo que permite: a) manter as frentes de expanso imobiliria metropolitana abertas; b) criar novas reas de transformao
do solo rural em urbano; e c) estruturar, em alguns municpios, alteraes no padro de ocupao do solo, no apenas na tipologia residencial mas tambm no porte dos empreendimentos. Nesse cenrio, o
processo de metropolizao ganha diferentes variaes, considerando
os interesses fundirios, o que repercute numa problemtica insero
dos empreendimentos, conforme anlise seguinte.

Dficit e Produo Habitacional na RMNatal (2009 2013):


uma produo desigual de moradias populares
De acordo com dados da Fundao Joo Pinheiro (2013), o dficit
habitacional total na RMNatal de 53.501 unidades habitacionais,
sendo de 35.519 na faixa de 0 a 3 salrios mnimos. Os municpios
pesquisados possuem 94,89% das necessidades de incremento e/ou
reposio do estoque de moradias na referida faixa, e 95,5% considerando o dficit total da RMNatal. Natal possua um dficit de 34.721
unidades, o que equivale a 67,95% do universo pesquisado.

332

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

Figura 1: Mapa da Produo habitacional por unidades, faixa de renda e fase do


PMCMV nos municpios pesquisados.

Fonte: Caixa Econmica Federal Base de Dados PMCMV, 2013. Elaborao dos Autores.

Entre 2009 e 2013, foram produzidas 11.887 unidades na primeira


fase do PMCMV e 16.397, na segunda fase, o que equivale a um total
de 28.284 unidades habitacionais. Na Fase 2 do PMCMV, a produo
habitacional comparada quela da Fase 1 variou positivamente em
46,25% na RMNatal, e nos municpios pesquisados a variao foi de
29,5%, revelando, de certa forma, uma aproximao com as novas
metas12 nacionais, regionais e estaduais definidas para a Fase 2 do
PMCMV. Uma anlise desagregada, por municpio, revela que Parnamirim (97) e Natal (85), respectivamente, so os municpios que
possuem o maior nmero de empreendimentos, alcanando conjuntamente um percentual de 55,82% do total.
Verifica-se que a maior quantidade de empreendimentos (55,82%)
encontra-se localizada nos municpios de maior dficit habitacional da
RMNatal, ou seja, Natal e Parnamirim, cujos dficits totais so respectivamente 34.721 e 7.805 unidades.
A Portaria 168 de 12 de Abril de 2013 define o quantitativo de 14.436 unidades
como meta fsica para o estado do Rio Grande do Norte.

12

333

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

Figura 2: Mapa com a localizao dos empreendimentos por Fase e Faixa de Renda e
Dficit Habitacional.

Fonte: Caixa Econmica Federal Base de Dados PMCMV, 2013. Dficit Habitacional Municipal
no Brasil 2010 (Fundao Joo Pinheiro/ MCidades, 2013). Elaborao dos Autores.

A anlise da Faixa 1 revela que, nas duas fases do PMCMV, foram


produzidas aproximadamente 10.752 unidades habitacionais, o que
corresponde a 31,90% do dficit na referida faixa. Apenas os municpios de Extremoz e Parnamirim produziram mais habitaes do que
o seu dficit total. Concluiu-se que a produo habitacional nos municpios pesquisados, quando tomados de forma agregada, revelou-se
superior ao dficit na Faixa 2. No caso da Faixa 1, apenas os municpios de Parnamirim, Macaba e Extremoz produziram quantidades
superiores ao dficit, sendo a problemtica mais grave no municpio
do Natal, que respondeu apenas a 4,8% da sua necessidade de reposio e incremento do estoque de moradias.

334

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

Insero urbana do Programa Minha Casa Minha Vida na


RMNatal: as escalas metropolitana e intraurbana em questo
O desafio inicial para abordar o tema da insero urbana luz
de experincias concretas de produo do espao, pela via da interveno estatal e, mais especificamente, por meio da produo de habitaes de interesse social, consistiu em evidenciar particularidades,
diversidades e contradies que marcam as formas de insero urbana
dos distintos empreendimentos, evitando generalizaes, buscando
apreender elementos a indicar novas tendncias em curso. Importante
atentar para fatores que contribuem para os processos de insero
urbana e social de moradores de reas recm-ocupadas ou construdas
e, ao contrrio, fatores a constituir barreira ou limite a estes processos.
Neste sentido, a partir da metodologia multiescalar, foram estabelecidos parmetros de investigao e de anlise (demografia e moradia;
infraestrutura e mobilidade urbana; elementos socioespaciais) para
discutir aspectos mais gerais, relacionados dinmica metropolitana, considerando os municpios estudados (Natal, Parnamirim, So
Gonalo do Amarante, Macaba, Cear-Mirim e Extremoz), e especificidades de processos de insero, em curso, de empreendimentos,
analisados de modo mais aprofundados.
A insero urbana dos empreendimentos PMCMV possui um
padro de qualidade associado, sobretudo, a dois fenmenos: (i) nvel
de integrao dinmica de Metropolizao; (ii) grau de fragmentao do tecido urbano na periferia imediata dos ncleos principais.
Uma anlise da produo do PMCMV na RMNatal revela que, nos
municpios que possuem maior nvel de integrao (Parnamirim, So
Gonalo do Amarante e Extremoz), com a cidade-polo, o processo de
insero urbana, dos empreendimentos das Faixas 1 e 2, facilitado,
especialmente, em pores do territrio parcialmente consolidados
e em expanso, nas quais se verifica a existncia de vazios urbanos,
com potencial para ampliao do parque habitacional e para a construo de equipamentos; reas j providas de certa infraestrutura e
de servios, com fluxos historicamente construdos. No caso de Parnamirim, observam-se duas reas que concentram a maior parte dos
empreendimentos: uma no eixo Natal-Nova Parnamirim, com predomnio daqueles das Faixas 1 e 2, de tipologia vertical, caracterizada pela
presena de condomnios fechados, logo, com maior densidade, em
reas menos extensas; uma segunda rea de concentrao do PMCMV,
335

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

onde predominam os empreendimentos destinados Faixa 1, com


3.600 unidades produzidas, distribudas em 9 empreendimentos, que,
na verdade, no territrio se apresentam como 4 clusters (agrupamentos),
dada a contiguidade de vrios conjuntos13. Todos os empreendimentos
analisados possuem tipologia vertical, inclusive aqueles destinados s
Faixas 2 e 3, seguindo a dinmica do mercado fundirio. Estas reas
tm funcionado como vetores de expanso urbana e de consolidao
do PMVMC no referido municpio (Figura 3).
Figura 3: Mapa dos Empreendimentos do PMCMV por fase, faixa e caractersticas do
stio

Fonte: Plano de Desenvolvimento Sustentvel da RMNatal (RIO GRANDE DO NORTE, 2008).


Caixa Econmica Federal Base de Dados PMCMV, 2013. Elaborao dos Autores.

A contiguidade ocorre quando h produo de empreendimentos vizinhos por


uma mesma construtora (muro a muro, ou face a face). A partir da anlise, possvel
identificar tipos de grandes empreendimentos, a configurar um nico produto imobilirio, mas que, oficialmente (para a Caixa Econmica Federal) aparecem como
distintas operaes, fragmentadas e de porte reduzido.

13

336

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

A presena do PMCMV no eixo Natal-Nova Parnamirim expressa


a dinmica imobiliria na sua terceira fase, contribuindo para a
valorizao fundiria e imobiliria, bem como para a consolidao
do processo de metropolizao, mas, ao mesmo tempo, provocando
sobrecarga e mesmo certa saturao dos servios e infraestruturas
presentes no territrio. Observa-se, por exemplo, em maior intensidade, no trnsito, com efeitos sobre os tempos de deslocamentos,
alm de reflexos no sistema de transportes coletivos, comprometendo
a qualidade j precria do servio e reforando a necessidade do uso
do transporte individual pelos moradores. Na segunda poro do
territrio de Parnamirim, localizada no eixo marginal da BR 101, em
direo ao municpio de So Jos do Mipibu, alm do predomnio de
produo verticalizada, h que se considerar as relaes estabelecidas
entre os empreendimentos destinados Faixa 1 e aqueles Faixa 2,
especialmente no que concerne questo da relao entre fraes de
classes no territrio.
Nos casos de So Gonalo do Amarante e Extremoz - municpios
tambm considerados com nveis elevados de integrao metropolitana
- cabe destacar a intensificao dos fluxos mais recentes, em relao
cidade-polo, especialmente na terceira fase da dinmica imobiliria e
de expanso metropolitana. Nestes dois casos, nota-se a relao entre
o PMCMV e a consolidao do ncleo e do entorno expandido de
cada municpio, assim como uma confluncia da produo imobiliria
nestes dois municpios, na poro Norte, reforando a integrao
socioespacial, naquela frao do espao metropolitano. Esta poro
do territrio j contava com a presena de investimentos imobilirios
realizados na segunda fase de expanso, viabilizados pelo Programa
de Arrendamento Residencial (PAR) e pela Cooperativa Habitacional
do Rio Grande do Norte (COOPHAB/RN).
Nos casos de Macaba e Cear-Mirim se, por um lado, h menores
nveis de integrao dinmica de metropolizao, por outro, a
presena do PMCMV tem contribudo para consolidar o tecido urbano
desses municpios e, paralelamente, para a formao de sub-centralidades. Identifica-se, deste modo, que esto em curso processos de
insero mais intensos na escala intraurbana e menores no nvel
metropolitano, tendo em vista o grau de fragmentao do tecido, na
periferia imediata dos ncleos urbanos principais, em relao direta
com a qualidade do espao pr-existente.
Evidenciam-se processos com expresses espaciais diferenciadas
337

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

atuando em dois sentidos: (I) um reforo da urbanizao na faixa de


municpios contguos a Natal, em especial Parnamirim e So Gonalo
do Amarante, com a ocupao dos vazios ainda existentes no incio
da terceira fase de urbanizao. Nesse caso, os empreendimentos
possuem diferentes graus de insero malha existente, expandindo
a mancha urbana de forma a consolidar uma tendncia de expanso
metropolitana; (II) em uma rea intermediria entre os ncleos dos
municpios metropolitanos com baixa integrao, os espaos ainda
no urbanizados passam a sofrer a presso da dinmica fundiria
em recepcionar empreendimentos do PMCMV, ocupando grandes
glebas. Nesse sentido, h uma menor expressividade, relacionada
atual expanso da mancha urbana para alm da cidade-polo. Essas
dinmicas se verificam nos empreendimentos do PMCMV, que na
RMNatal, possuem caractersticas tipolgicas predominantes dos
loteamentos, condomnios verticais e o hbrido (combinao entre
condomnio vertical e loteamento). Com base nessas tipologias, foram
delimitados dez empreendimentos, cujas anlises dos efeitos scio
territoriais, nveis de insero urbana e qualidade de dos projetos so
apresentadas a seguir.

Municpio de Extremoz - adensamento sem extenso de


servios e infraestruturas: Jardins de Extremoz I, II, III, IV
Em Extremoz, o PMCMV tem possibilitado dar continuidade
s frentes de expanso metropolitanas abertas pelo imobilirio
turstico no perodo anterior. Nesse municpio, foram selecionados para estudo quatro empreendimentos contguos: Jardins de
Extremoz I, II, III e IV. Verifica-se a existncia de quatro empresas
construtoras locais, cada uma responsvel por um registro imobilirio. Contudo, a incidncia desses registros no territrio expressa
um nico e grande empreendimento formado por 790 unidades
habitacionais horizontais.

338

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva
Tabela 1: Informaes Gerais sobre o Residencial Jarins de Extremoz.
Empreendimento

Unidades

Valor (R$)

Jardins de Extremoz I

200

7.399.991,06

Jardins de Extremoz II

196

7.251.992,60

Marco Engenharia e Consultoria LTDA

Jardins de Extremoz III

190

7.029.986,16

Construtora Monte Neto LTDA


Tecnart Engenharia Comrcio e Indstria LTDA

Jardins de Extremoz IV

204

7.547.992,93

Total

790

29.229.962,75

Construtora
Zeta Construo Civil LTDA

Fonte: Base de Dados do PMCMV - Caixa Econmica Federal, 2013

De acordo com o IBGE (Censo 2010), o Residencial Jardins foi


implantado em um setor censitrio com 908 domiclios particulares
permanentes, o que representa um incremento de 87% no nmero
de domiclios, passando o setor a contar com 1.698 unidades habitacionais, sem apresentar modificaes na sua base pr-existente, em
termos de oferta de servios, equipamentos e condies de mobilidade e transporte.
Figura 4: Registro Fotogrfico do Empreendimento Jardins de Extremoz.

Fonte: Acervo Pesquisa DARQ/DPP/UFRN

339

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

No que se refere adequao dos domiclios pr-existentes,


quanto ao acesso infraestrutura, verifica-se que 96,17% so inadequados por carncia de abastecimento de gua, 27,87% por esgotamento sanitrio e 31,69% por lixo (IBGE, Censo 2010 Setores
Censitrios). O acesso aos equipamentos de sade, educao e assistncia exige um deslocamento a p superior a 30 minutos. O deslocamento, por sua vez, feito por linha de transporte alternativo (vans
e/ou kombis), que circulam no interior do empreendimento, sem
regularidade e com oferta insuficiente para atender populao.
Mesmo assim, havia, segundo os moradores entrevistados (88), um
quadro de precariedade maior na moradia anterior com relao ao
acesso a servios, equipamentos, locais de trabalho e comrcio. Para
30,68% dos entrevistados houve uma piora no acesso a servios e
equipamentos sociais, varivel mais expressiva dentre todas as trabalhadas. Cerca de 53% dos entrevistados utilizam comrcio e servios
no loteamento e no bairro onde se insere. Vrios domiclios foram
reformados, com adaptaes para o uso misto (residencial e comercial), possibilitando, de certo modo, aos moradores acessarem locais
de comrcio e servios no prprio empreendimento.

Municpio de Natal e o Residencial Vivendas do Planalto I, II,


III, IV: diferencial em meio a precariedades e inadequaes
O municpio de Natal, polo da RMNatal, registrou empreendimentos da Faixa 1 somente na Fase 2 do PMCMV, localizados predominantemente na Regio Administrativa Oeste. Essa regio se caracteriza por possuir a maior quantidade de assentamentos precrios de
Natal, num total de 31 de um universo de 70, reconhecidos oficialmente. Caracteriza-se pela existncia de vazios urbanos, formados,
em sua maioria, por grandes glebas, bem como por ter recepcionado
projetos de urbanizao integrada para famlias que residiam em reas
de risco, reassentadas, sobretudo, nos bairros Planalto e Guarapes,
atravs de programas habitacionais anteriores, como o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC).
O Residencial Vivendas do Planalto, construdo no bairro
Guarapes, formado por quatro empreendimentos contguos, cuja
tipologia hbrida (condomnio/vertical e loteamento).

340

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

Tabela 2: Informaes Gerais Vivendas do Planalto.


Empreendimento

Unidades

Valor (R$)

Construtora

Vivendas do Planalto I

224

11.200.000,00

Tecnart Engenharia Comrcio e Indstria LTDA

Vivendas do Planalto II

224

11.200.000,00

Zeta Construo Civil LTDA

Vivendas do Planalto III

224

11.200.000,00

Marco Engenharia e Consultoria LTDA

Vivendas do Planalto IV

224

11.200.000,00

Construtora Monte Neto LTDA

Total

896

44.800.000,00

Fonte: Base de Dados do PMCMV - Caixa Econmica Federal, 2013.

Dados do Censo 2010 (IBGE) apontam que, no setor censitrio


onde o Residencial Vivendas do Planalto (I, II, III e IV) foi construdo,
existiam 701 domiclios particulares permanentes. Com a implantao desses empreendimentos, a quantidade de domiclios dobrou,
passando de 701 para 1.587, representando uma variao de 127,82%.
Figura 5: Registro Fotogrfico do Empreendimento Vivendas do Planalto e entorno.

Fonte: Acervo Pesquisa DARQ/DPP/UFRN.

341

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

No referido setor, destaca-se a carncia de infraestrutura e principalmente do esgotamento sanitrio (96,06%), seguido pela coleta
de lixo (17,03%) e por abastecimento de gua (13,62%)-(IBGE, Censo
2010 Setores Censitrios). O percentual de inadequao destas
infraestruturas no setor superior mdia verificada no bairro
Guarapes, a evidenciar que a insero do Residencial Vivendas do
Planalto ocorreu em uma poro com alto nvel de precariedade e
inadequao. Como o empreendimento dotado de 100% de infraestrutura, configurou-se um diferencial em relao ao territrio pr-existente. Contudo, os moradores ressaltam a precariedade na oferta
de equipamentos e servios, bem como no acesso aos locais onde eles
existem. Na percepo dos 78 moradores entrevistados, o acesso aos
equipamentos sociais e servios, aos locais de trabalho, de comrcio e
escola piorou em mdia 58,01%. Os ndices mais expressivos foram
relativos ao acesso escola (64,1%) e aos locais de trabalho (61,54%),
indicando piora nestes quesitos. A escola de ensino fundamental existente no entorno imediato (Assentamento Leningrado) no consegue
atender demanda existente, colocando a necessidade do deslocamento para outras unidades escolares, o que acarreta maior tempo e
custo no deslocamento. Esse quadro, por sua vez, se agrava mais ainda
em razo da precria oferta de transporte para os moradores que
residem tanto no Residencial Vivendas do Planalto quanto no Leningrado. Embora o ponto de nibus esteja h menos de quinze minutos
a p, o tempo de espera pelo transporte longo. Um percentual de
52,56% dos entrevistados espera uma hora ou mais pelo transporte.
Em se tratando de acesso aos locais de comrcio e servios, 47,43% dos
entrevistados afirmaram acessar tais locais no bairro onde residem.

Municpio de Parnamirim - adensamento, concentrao


e expanso urbana: Condomnio Residencial Vida Nova
e Residencial Amrica II (Iderval Medeiros)
O municpio de Parnamirim possui a maior quantidade de empreendimentos na Faixa 1 do PMCMV, perfazendo um quantitativo 13, de um
total de 32, o que corresponde a 40,62% da produo na referida faixa,
considerando os municpios estudados na pesquisa. Em Parnamirim
existem algumas especificidades que precisam ser destacadas: (I) concentrao de empreendimentos no bairro Nova Esperana, num total de 9;
(II) contiguidade de todos os empreendimentos ; (III) produo habita342

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

cional, tanto em pores do territrio consolidadas, quanto em reas


de expanso, configurando, na prtica, nveis de insero urbana diferenciados. No caso de Parnamirim, foram selecionados dois empreendimentos para a pesquisa: Residencial Amrica II (Iderval Medeiros) e
Residencial Vida Nova.
Tabela 3: Informaes Gerais dos Residenciais Vida Nova e Amrica II14.
Empreendimento

Unidades

Valor (R$)

Construtora

Residencial Vida Nova

464

19.024.000,00

M&K Comercio e Construo LTDA

Residencial Amrica II

496

20.336.000,00

Construtora Borges e Santos LTDA

Total

960

33.360.000,00

Fonte: Base de Dados do PMCMV - Caixa Econmica Federal, 2013.

O Condomnio Residencial Vida Nova est localizado em uma


rea de fronteira entre os municpios de Parnamirim e de Macaba.
Encontra-se em uma frao do territrio significativamente adensada
e consolidada. O referido empreendimento est situado em rea
contgua ao Condomnio Residencial Ilhas do Pacfico - PMCMV,
modalidade FAR.

Ambos os empreendimentos tiveram sua anlise iniciada antes da alterao dos


normativos do PMCMV, em 2011, que estabelece o limite mximo de 300 unidades,
na modalidade condomnio, justificando, assim, a quantidade superior de unidades,
neste tipo de empreendimento, o que difere da norma em vigor.
14

343

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

Figura 6: Registro Fotogrfico Empreendimento Residencial Vida Nova e entorno.

Fonte: Acervo da Pesquisa DARQ/DPP/UFRN

No setor censitrio onde se encontra o Residencial Vida Nova,


existiam 422 domiclios particulares permanentes, passando a contar
com 886 domiclios, a partir da construo desse Condomnio, o que
representa uma variao de 109,95%. Embora seja um setor adensado
e consolidado, o mesmo ainda apresenta elevados percentuais de
inadequao por carncia de infraestrutura, sendo a mais expressiva a inadequao por carncia de esgotamento sanitrio (79,30%),
enquanto que as demais, gua e coleta de lixo, apresentam pouca
expressividade, 1,61% e 3,23, respectivamente.
O entorno imediato do Residencial Vida Nova possui uma significativa oferta de equipamentos sociais (escola, unidade bsica de
sade, centro de referencia de assistncia social/ CRAS, quadra de
esporte), assim como locais de comrcio e servios, fato comprovado
nos percentuais de entrevistados (72) que afirmaram utilizar comrcio
e servio no condomnio ou no bairro do condomnio, perfazendo um
total de 65,27%. Todos os 72 entrevistados afirmaram que o tempo
de deslocamento at o ponto de nibus mais prximo inferior a 15

344

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

minutos; 88,89% dos respondentes esperam pelo o nibus entre 15


minutos e 01 hora. Contudo, alguns moradores mencionaram que no
conseguem acessar, por exemplo, equipamentos de sade, em razo
dos seus registros estarem vinculados a outra territorialidade. Isso faz
com que precisem se deslocar para outros bairros, muitas vezes, a p.
O Residencial Iderval Medeiros (Amrica II) localiza-se no bairro
Nova Esperana, municpio de Parnamirim que vem recepcionado a
maior quantidade de empreendimentos na Faixa 1 do PMCMV. No
referido bairro, existem 09 empreendimentos, incluindo o Residencial Amrica II15, sendo este contguo ao Residencial Salatiel Rufino
(Amrica I). No setor censitrio onde o Residencial Amrica II foi
implantado, existiam 561 domiclios particulares permanentes. Com a
construo deste empreendimento, passaram a existir 1.057, excluindo
o Amrica I. Com a incluso deste, o setor passa a contar com 1.553,
dado que existem 496 unidades no Amrica I.
Figura 7: Registro Fotogrfico do Empreendimento Amrica II e entorno.

Fonte: Acervo Pesquisa DARQ/DPP/UFRN.

15
Waldemar Rolim, Nelson Monteiro, Irm Dulce I, II e III, e Terras do Engenho I e
II, e o Residencial Salatiel Rufino (Amrica I).

345

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

No setor, existiam 55,79% domiclios inadequados por carncia


de esgotamento sanitrio, 8,42% por lixo e 3,42% por abastecimento
de gua. Porm, para 80,82% dos entrevistados (73), as condies de
acesso aos locais de comrcio e servios pioraram, pois 60,27% dos
entrevistados afirmando se deslocarem para outro bairro para acessar
tais locais.
No menos graves so as condies de acesso ao trabalho e aos
equipamentos, as quais atingem um percentual de 57, 33% e 58,90%,
respectivamente. No que se refere s condies de mobilidade e
transporte, embora 95,89% dos entrevistados afirmem que demoram
menos de 15 minutos para chegar at o ponto de nibus mais prximo;
52,05% dizem esperar entre 30 minutos a 1 hora pelo transporte.
Como o empreendimento est localizado em uma rea distante dos
principais eixos virios, os problemas associados ao tempo de deslocamento tendem a se agravar cada vez mais.

Consideraes finais
Ao final de 2009, o PMCMV representava a maior aposta do
Governo Lula na tentativa de superar os efeitos da crise econmica
internacional, iniciada em 2008. poca, incorporadoras e construtoras comemoravam os efeitos sobre a demanda que o Programa havia
acionando, incluindo consumidores em faixas de interesse social. Isso
representou para as empresas principalmente as de capital aberto
em Bolsa de Valores no apenas injeo de recursos pblicos (FGTS,
FAT, OGU, etc.), mas tambm privados, na medida em que investidores foram atrados pelo novo ambiente de expanso, em meio a um
mercado global em recesso. Com 60% dos recursos destinados aos
segmentos mdios (Faixa 2 e 3), o PMCMV, em sua primeira verso,
indicou a continuidade da reestruturao econmica do segmento
imobilirio nacional como uma forma de manter as taxas de lucratividade das empresas em alta e, ao mesmo tempo, atrair novos capitais
promoo de projetos.
Analisando a dinmica da RMNatal, constatou-se que na escala
local e regional, os interesses econmicos associando-se de modo
mais especfico com a rede empresarial pr-existente, foram, em
parte, inovados. O mercado de terras foi acionado para alm do Polo,
a valorizao intensiva do solo na periferia e a distribuio espacial
de segmentos sociais mediados pela renda, constituram fatores a
346

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

catalisar uma nova etapa do processo de metropolizao, com efeitos


sobre a segregao socioespacial, na Regio.
Desse modo, a produo do PMCMV na RMNatal, representou,
entre outros, um aumento de intensidade na produo da moradia
social (Faixa 1) e o reposicionamento do mercado imobilirio para
os segmentos mdios (Faixa 2 e 3), atuantes na escala metropolitana,
com efeitos na escala intraurbana. Tais efeitos de escala representam,
ao mesmo tempo, a continuidade e o acirramento das tendncias de
ocupao do solo urbano (extensiva e intensivamente) pr-existentes,
em especial nas reas contguas ao Polo (Natal). Em primeiro plano,
tais caractersticas, podem sugerir inovao originada pelo PMCMV
nas caractersticas socioespaciais da RMNatal; entretanto, a presente
pesquisa permitiu compreender que, de fato, h dois sentidos aparentemente contraditrios dessa produo por um lado, a intensidade
referente Faixa 1, em municpios metropolitanos, responde aos interesses de uma estrutura fundiria herdada das etapas da urbanizao
da RMNatal, ou seja, reproduz, em curto tempo, os efeitos da segregao e da desigualdade, historicamente desenvolvidos na metrpole;
por outro lado, aproximou o tema da moradia social dos grupos sociais
mais vulnerveis, em especial daqueles que estavam fora do mercado.
Cabe ressaltar, que o Programa no enfrentou essa contradio
desde a sua origem, isto , no empreendeu esforos de, ao mesmo
tempo, envolver esses grupos sociais em sua oferta e tratar o territrio
pr-existente, dando espao para estabelecer-se o jogo do mercado
na definio das vias de urbanizao, acomodando-se em instalar
alguns equipamentos de consumo coletivo, baseados em uma pretensa
demanda social. Mas como foram dimensionadas? Quais os indicadores prvios que permitem tratar o grau de desigualdade social e
espacial no acesso ao Polo (Natal) ou as subcentralidades metropolitanas? Qual o desenho urbanstico, em diferentes escalas, permitido
pelo Programa?
Na anlise especfica do PMCMV, h de se considerar que a finalidade principal era (ou ainda ) o combate ao dficit. Entretanto, os
casos analisados indicam haver uma produo intensiva nas Faixas 2
e 3, e uma urbanizao do possvel, na Faixa 1, deixando prevalecer
conhecidos condicionantes de restrio de terra adequada, relegando
as fraes mais baratas, aos mais pobres.
Com a moradia baseada na lgica de oferta de mercado e no
sentido de propriedade, o morador estabelece uma relao, priorita347

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

riamente, com seu imvel e apenas secundariamente com seu espao


de vida imediato. Mesmo as tipologias inovadoras para Faixa 1
como os condomnios fechados se mostram ineficazes na tarefa de
dotar o territrio de um sentido de qualidade, baseado nas caractersticas de um entorno estruturado pela Urbanidade e no pela precariedade do stio. So espaos sitiados e sitiantes, ridos de conexes
satisfatrias vida coletiva quanto ao individualismo possessivo,
este estimulado cada vez mais pelas relaes condominiais cujos
desafios so, por exemplo, o pagamento das taxas e o enfrentamento
das questes sociais que se redefinem e se reproduzem nesses espaos.
Os projetos provocam segregao? Os dados da anlise apontam
que sim, e em crescente; todavia, ao serem indagados sobre sua
condio de vida na moradia, os moradores, em grande medida,
afirmam estarem satisfeitos. Entretanto, quando questionados acerca
da sua qualidade de vida urbana (para fora do empreendimento),
o nvel de satisfao cai, demonstrando os limites de um Programa
fundamentado no individualismo possessivo do imvel, versus uma
Urbanidade plena de significados qualidade de vida coletiva.
Ento, qual a contribuio do PMCMV ao territrio metropolitano de Natal? Apenas negativo? Por sua caracterstica hbrida
estmulo moradia social e fortalecimento do mercado privado o
PMCMV no de fcil acomodao a uma crtica em sentido unilateral. A nfase na habitao, nos municpios fora do Polo (Natal),
dificilmente teria ocorrido sem uma possibilidade real de acesso ao
financiamento aberto pelo Governo Federal, em suas metas peridicas; tal fato acionou as Secretarias Municipais e os Prefeitos desses
pequenos e mdios municpios no sentido de buscarem alternativas
presso do mercado, da populao e dos proprietrios fundirios
para criarem condies para esta produo. Isso explica, em parte,
o fato de Natal apresentar uma produo na Faixa 1 bem inferior do
que municpios metropolitanos de porte mdio. Ademais, os preos
fundirios, na escala metropolitana (gradientes desde o Centro
Periferia), acabam por sobredeterminar a localizao da Faixa 1 em
reas de expanso urbana quanto mais afastado do Polo, mais acessvel a esse tipo de produo.
Na medida em que o modelo do Programa tem como base a
produo de habitaes em escala, por empresas privadas, s quais no
cabe somente a execuo dos empreendimentos, mas ainda, a escolha
do terreno, a elaborao do projeto arquitetnico, a construo das
348

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

unidades habitacionais, da infraestrutura e equipamentos, refora


a concepo de produo privada de moradias e uma concepo
privada de desenho urbano, em detrimento da qualidade. Assim, os
ganhos do setor privado so garantidos pela articulao da padronizao da construo, gerao de economia de escala e procura de
terrenos baratos. Alm da contiguidade permitida, a aglomerao de
uma ou mais construtoras em reas especficas, promove a formao
de regies com expressiva monofuncionalidade e homogeneidade,
tanto em termos de renda quanto em termos de tipologia e uso, reforando processos de excluso socioespacial.
Desse modo, a expresso do PMCMV pode ser considerada, em
parte, como uma continuao do processo de urbanizao perifrica,
mas no apenas isso. Sua insero na cidade, pelo mercado, ativa a
oferta de terras inseridas em reas urbanas consolidadas s vezes,
at mesmo em novas centralidades, como no caso de Parnamirim e
reas em processo de expanso. Esse duplo movimento, antes de ser
contraditrio, se mostrou complementar no caso da RMNatal, tendo
se ajustado s necessidades atuais das mdias empresas de construo
civil, com seus respectivos estoques de terrenos; as estratgias de
implementao de projetos, por Fases e Faixas, atua de forma a diversificar essa oferta habitacional, incluindo a Faixa 1, em determinados
setores urbanos com maior atividade.
A configurao do territrio resultante desse jogo de oferta
(descolada da demanda imediata do local) um tecido que mantem
sua caracterstica dispersa e fragmentada, mas tambm intercala
novos projetos de grande dimenso, isto , com grande nmero de
unidades, que preenchem a escala metropolitana com a redefinio
das manchas de ocupao. Questionamos, entre outros, que efeitos de
mdio e longo prazo tal configurao permite apontar? negativo em
sua totalidade, ou permite observar outras inovaes?
Tais questes ensejam um aprofundamento futuro, no apenas
sobre a configurao do territrio (urbano versus rural, cidade versus
metrpole, etc.) mas tambm sobre o flego dessa forma de atuao
do Programa, em sua essncia oriundo de uma Poltica Pblica. No
caso em estudo, interpretar o Programa dentro de um quadro de reestruturao da Poltica Urbana e da governana (no apenas governo)
to importante quanto avaliar sua insero no territrio.
Ressalta-se a importncia da discusso sobre a insero dessas
famlias no espao e na reproduo do urbano como categoria essen349

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

cial compreenso desse modelo. As famlias afetadas (ou beneficiadas) so, ao mesmo tempo, o pblico-alvo do Programa, atendendo,
portanto, a um passivo social historicamente dado, como tambm
ativos novos consumidores, naquilo que alguns designam nova
classe mdia e outros, novos trabalhadores precarizados.16 Do
ponto de viso da gesto pblica, tambm h evidentes transformaes; em alguns casos na RMNatal o ritmo de produo do PMCMV
nos municpios foi intensificado no apenas pela oferta de terra barata
e disponvel, mas tambm pelos arranjos administrativos criados
para flexibilizar a aprovao de projetos, a iseno ou diminuio de
impostos, a celeridade no licenciamento. De fato, a negociao dos
tcnicos municipais com o empresariado, etc. em uma tentativa de
demarcar uma coalizao de interesses viabilizou, em alguns casos, a
produo, tendo como foco direto os rgos pblicos de controle do
uso do solo.
Assim, est aberto um campo de estudos, a partir desta experincia, que permite avanar ainda mais nas pesquisas da produo
do espao urbano e metropolitano, na relao com o projeto da
moradia e sua qualidade habitacional, na significao disso no cotidiano das famlias e na prpria expresso de um empreendedorismo
urbano no corao da Poltica Habitacional. A anlise dos dados e sua
interpretao conceitual podem revelar ainda um pouco mais sobre
o futuro no apenas da moradia social, mas tambm sobre um fragmento importante da vida social brasileira.

Referncias bibliogrficas
BENTES SOBRINHA, M. D. P. et ali. Avaliao do Programa Minha
Casa, Minha Vida na regio metropolitana de Natal (RMNatal):qualidade
de projetos e impactos urbanos e ambientais. Relatrio Final de Pesquisa.
Chamada MCTI/CNPq / MCidades N 11/2012. Natal: 2015.133 p.
BRASIL. Ministrio das Cidades. Portaria n 168 de Abril de 2013.
_____. LEI N 11.977, DE 7 DE JULHO DE 2009. Dispe sobre o Programa
Minha Casa, Minha Vida PMCMV e a regularizao fundiria de
assentamentos localizados em reas urbanas.
______. Poltica Nacional de Habitao. Cadernos MCidades, Braslia/DF,
Ministrio das Cidades, 2004.
16
Para acompanhar de perto esse debate nacional ver Marcelo Neri (2012), Marcio
Pochmann (2013) e Ruy Braga (2013).

350

Dulce Bentes | Alexsandro da Silva |Marcelo Tinoco | Glenda Ferreira


Eliana Guerra | Francis da Silva

CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. A. Do fim do BNH ao Programa Minha


Casa Minha Vida: 25 anos da poltica habitacional no Brasil. In CARDOSO,
A. L. (org.). O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais.
Rio de Janeiro. Letra Capital, 2013.
CARLOS, A. F. A. A Condio Espacial. So Paulo: Contexto, 2011.
CARNEIRO, D. D.; VALPASSOS, M. V. F. Financiamento habitao e
instabilidade econmica: experincias passadas, desafios e propostas para a
ao futura. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
CLEMENTINO, M. do L.M., SOUZA, M. . de A. (organizadoras). Como
andam Natal e Recife. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das
Metrpoles, 2009.
GONALVES, R. R. Aspectos da demanda por unidades habitacionais nas
regies metropolitanas 1995/2000. IPEA, Textos para Discusso, n. 514,
set.1997. Disponvel em: <http:// http://www.ipea.gov.br/pub/td/1997/
td_0514.pdf>. Acessado em: 10 de julho de 2010.
HARVEY, D. A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume,
2006.
IBGE. Censo Demogrfico 2000. Rio de Janeiro: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto: IBGE,2003.Disponvelem:<http:ibge.gov.br/home/
estatistica/populacao/censo2000/populacao/censo2000_populacao.pdf>
Acessado em fevereiro de 2015.
IBGE. Censo Demogrfico 2010. Rio de Janeiro: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto: IBGE,2003.Disponvelem:< http://biblioteca.ibge.gov.
br/visualizacao/livros/liv49230.pdf> Acessado em fevereiro de 2015.
MACPHERSON, C.B. A teoria poltica do individualismo possessivo de
Hobbes at Locke. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
MEYER, J. F. P. As polticas Habitacionais e seus desdobramentos. Capitulo 6.
In VARGAS, H. C, ARAUJO, C. P. (orgs). Arquitetura e Mercado Imobilirio.
Barueri, SP. Manole, 2014.
NERI, M. A nova classe mdia o lado brilhante da pirmide. So Paulo:
Saraiva/FGV, 2012.
POCHMANN, M. Nova classe mdia? O trabalho na base da pirmide social
brasileira. So Paulo: Boitempo, 2013.
RIBEIRO, L. C. de Q. et alii (Coord). Nveis de Integrao dos Municpios
Brasileiros em RMs, RIDES e AUs Dinmica da Metropolizao. Relatrio
de Pesquisa. Observatrio das Metrpoles. INCT/CNPq, CAPES e FAPERJ.
Rio de Janeiro: 2012
RIO GRANDE DO NORTE. Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel
da Regio Metropolitana de Natal. Natal: FADE:FUNPEC:Governo do RN,

351

Captulo 12 - Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal...

2008. Disponvel em: http://cchla.ufrn.br/rmnatal/relatorio/metro1.htm


ROLNIK, R.; ROYER, L. de O. O Programa Minha Casa Minha Vida
nas Regies Metropolitanas de So Paulo e Campinas: aspectos sociais
e segregao. In. III Encontro da Associao Nacional de Pesquisa e PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo. Anais. So Paulo, 2014.
SHIMBO, L. Z. CERON, L. C. Produo do PMCMV na Regio Central do
Estado de So Paulo: um hbrido entre ocupao nas periferias e em reas
consolidadas. In. III In. III Encontro da Associao Nacional de Pesquisa e
Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo. Anais. So Paulo, 2014.
SILVA, A. F. C. da. Olitoral e a metrpole: dinmica imobiliria, turismo
e expanso da Regio Metropolitana de Natal-RN. Tese (Doutorado),
Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo, Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, 2010.
SILVA, A. F. C; BENTES SOBRINHA, M. D. P.; CLEMENTINO, M. do L. M.
Novas Tipologias Habitacionais perante a expanso do mercado imobilirioturstico em Natal-RN. In. Cadernos Metrpoles, n.16, agosto de 2006.
VARGAS, H. C. O Fator Localizao Revisitado. Capitulo 3. In VARGAS, H.
C.; ARAUJO, C. P. (orgs). Arquitetura e Mercado Imobilirio. Barueri, SP.
Manole, 2014.

352

Captulo 13
Estratgias de produo habitacional de
interesse social atravs do PMCMC na Regio
Metropolitana de Belm e no sudeste do Par
Jos Jlio Lima, Ana Claudia Cardoso, Roberta Menezes Rodrigues,
Juliano Ximenes Ponte, Raul Ventura da Silva Neto,
Ana Carolina Campos de Melo1
(LabCam FAU UFPA)

O Programa Minha Casa Minha Vida no estado do Par

o momento do lanamento do Programa Minha Casa, Minha


Vida, em 2009, o estado do Par estava concluindo o Plano
Estadual de Habitao de Interesse Social - PEHIS (2009-2010), cujo
objetivo era mapear o dficit habitacional de forma qualitativa e quantitativa e criar estratgias para minimiz-los. Este plano apontava
imensa carncia de projetos habitacionais de boa qualidade com financiamento de entidades pblicas na regio. O dficit habitacional ainda
estava em fase de mapeamento e caracterizao quando foi criada
a primeira verso do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
sem que houvesse uma orientao sobre possveis estratgias para
produo habitacional, o que resultou em uma falta de articulao
inicial entre diagnstico, planejamento e ao.
Tambm eram pouco conhecidas pelo governo federal as prticas
recentes de produo imobiliria em reas no metropolitanas, muito
associadas produo de loteamentos para o mercado por empresas
de capital nacional e regional. Tais prticas motivaram processos de
1
Colaboraram em diferentes momentos da pesquisa os seguintes pesquisadores e
bolsistas: Brbara de Carvalho, Nayara Sales Barros, Lucinda Assis, Fdua Antnio,
Gilsiane Lima de Souza, Beatriz Luiza Leal Fiock dos Santos, Caroline Freitas,
Marcele Carvalho Lauande, Raquel Oliveira de Morais, Taynara do Vale Gomes,
Wallace de Miranda Avelar, aos quais agradecemos o empenho e cooperao.

353

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

ampliao de permetro urbano face s expectativas de valorizao da


terra e travaram disputa por terras urbanas e glebas urbanizveis com
o novo programa.
Tais fatores, somados falta de estrutura das esferas municipais
e estadual em lidarem com a nova lgica de produo do PMCMV,
consolidaram a liderana da CAIXA na conduo do processo de
implementao do Programa. Houve forte aderncia dos empreendedores aos projetos-base disponibilizados pela CAIXA, pois estes j
estavam em conformidade com os custos disponveis para a produo
habitacional atravs do PMCMV. Este cenrio reduziu a variedade
formal, funcional e estrutural das propostas existentes, no s no
estado do Par, mas em praticamente todo o Brasil, especialmente no
que tange a produo destinada faixa de renda familiar mais baixa,
at R$ 1.600,00 (Faixa 1), e favoreceu a padronizao de solues pelas
empresas de atuao regional e nacional.
Dos 144 municpios integrantes do estado do Par, 99 possuem
produo habitacional relacionada ao PMCMV, o que totaliza um
envolvimento indito de cerca de 70% das cidades paraenses no
programa. As cidades de maior porte, tal como Ananindeua, Belm2,
Marituba e Marab, possuem empreendimentos destinados s trs
faixas de renda envolvidas no programa, enquanto os de menor porte
possuem empreendimentos destinados apenas a Faixa 1.
Conforme pode ser observado no grfico 1, existem duas caracterizaes distintas na produo do PMCMV no Par: uma que tende
concentrao e outra disperso da produo. O primeiro grupo
do grfico composto pelas cidades de maior importncia regional,
composto por poucos municpios que concentram muitas unidades habitacionais e o segundo demonstra a tendncia pulverizao da produo,
com muitos municpios produzindo poucas unidades habitacionais.
Inseridos na tendncia da concentrao da produo, esto os municpios de Ananindeua, que at 2012 havia produzido 8.969 unidades habitacionais; seguido de Marituba, com 8.619 unidades, ambos fazem parte
da RMB; Marab com 6.692 unidades habitacionais; e Santarm com
4.484 unidades, duas capitais regionais do Par. Destacam-se as mesorregies Sudeste representada pelas cidades de Marab, Parauapebas e
Paragominas, que juntas somam quase 80% da produo de toda regio
e que correspondem a reas de forte dinamismo econmico devido
2

Foram aprovados empreendimentos para a Faixa 1 em Belm apenas a partir de 2013.

354

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

minerao e agropecuria e a Regio Metropolitana de Belm3 (RMB)


composta pelas cidades de Belm, Ananindeua, Marituba, Benevides,
Santa Brbara do Par, Santa Isabel do Par e Castanhal, onde a somatria das unidades habitacionais produzidas ultrapassa 70% do total da
produo do PMCMV em todo Estado do Par.
Grfico 1: Nmero de Unidades Habitacionais produzida por faixa de renda nos 20
municpios mais representativos at Dezembro de 2012.

Fonte: Ministrio das Cidades (2012).

No segundo grupo, composto por uma transio entre os municpios que mais produzem no PMCMV e as de pequena produo, esto
cidades de mdio porte cuja economia reflexo de demandas por
produtos provenientes do setor primrio da economia. Dentre estas,
destacam-se Camet, Benevides, Altamira4 e So Joo de Pirabas que
produziram entre 800 e 400 unidades habitacionais cada uma. Nos
municpios de menor porte a produo de unidades segue em uma
reta que tende estabilidade.
O grfico 01tambm destaca o predomnio de unidades habitacionais destinadas Faixa 1, cuja produo est presente em todas as 20
cidades. Esta predominante se considerarmos os cenrios individuais
de cada cidade, com exceo de Belm e Ananindeua. Este aspecto
indica que a produo do PMCMV, especialmente em cidades de mdio
porte ainda est muito atrelada ao poder pblico, na medida em que os
A Regio Metropolitana de Belm, criada pela Lei Complementar Federal n. 14,
de 1973, era composta at 1995 pelos municpios de Belm e Ananindeua; a partir
daquele ano, os limites da RM foram redefinidos e passaram a incorporar Benevides, Marituba e Santa Brbara do Par, com a incluso recente de Santa Isabel do
Par (2010) e Castanhal (2011).
4
Vale ressaltar que essa informao anterior aos impactos causados pela obra da
usina de Belo Monte em Altamira.
3

355

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

poderes estadual e municipal mediam a oferta de terras ou as disponibilizam para essa produo. Em cidades de maior porte, como o caso
de Ananindeua, a utilizao de estoque de terras do poder pblico para
construo atravs do PMCMV foi fundamental (LIMA et al, 20013).
Para o mesmo grupo de municpios, a produo para as Faixas
de renda 2 e 3 caracterizada por uma concentrao nos municpios de Belm, Ananindeua e Marituba, todos integrantes da RMB,
havendo uma relao entre o preo da terra e a localizao dos
empreendimentos.
A presente pesquisa delimitou como objetos de investigao os casos
dos municpios localizados nas duas regies que apresentaram uma
produo habitacional relevante no estado, o Sudeste do Par e a Regio
Metropolitana de Belm, buscando produzir um panorama crtico sobre
o Programa e, mais especificamente, analisar a qualidade da insero
urbana e dos projetos urbansticos de empreendimentos selecionados
e identificar possveis impactos de diferentes ordens no espao urbano
e para as famlias beneficiadas. No Sudeste do Par, devido extenso
territorial e distncia geogrfica da RMB, fez-se necessrio agrupar
os municpios a partir do principal polo da regio, que a cidade de
Marab, ficando a pesquisa concentrada nos municpios de Marab e
Parauapebas, tambm pela relevncia do nmero de unidades produzidas atravs do Programa em cada municpio. Em relao RMB, a
pesquisa incluiu todos os municpios que a compe, sendo definidos
posteriormente empreendimentos habitacionais como estudos de caso.

Caracterizao geral do PMCMV na Regio Metropolitana de


Belm e em municpios do Sudeste do Par
Regio Metropolitana de Belm
A Regio Metropolitana de Belm (RMB) concentrava at 2012
70% do total da produo de unidades habitacionais do PMCMV em
todo Estado do Par. Uma produo concentrada na conurbao entre
Belm, Ananindeua e Marituba, graas relao de dependncia desses
ltimos municpios com a capital do estado, que um fator determinante do ponto de vista da estruturao do fenmeno metropolitano.
A interligao entre os municpios se d predominantemente atravs
da Rodovia BR-316, que se inicia no municpio de Ananindeua e atravessa os demais municpios. Economicamente, o setor tercirio da RMB
356

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

lidera a composio do Produto Interno Bruto (PIB) dos municpios,


apresentando forte presena do comrcio de pequeno e mdio porte
e servios de baixa qualificao. A redefinio dos limites metropolitanos sem articulao adequada de polticas pblicas e administrao
em escala metropolitana contribui para que os municpios da RMB
manifestem grande desigualdade quanto ao acesso a equipamentos de
uso coletivo e servios (PINHEIRO et al, 2013).
H uma centralidade forte no municpio-sede, para o qual
convergem a mobilizao de capital, os empregos e os investimentos em
infraestrutura, intensificando a relao de dependncia entre os demais
municpios e o municpio polo. Apesar da recente queda dos ndices de
precariedade no acesso infraestrutura, uma tendncia que se consolida
na RMB o reinvestimento em manuteno e ampliao de infraestrutura em reas j cobertas, reforando a escassez relativa de infraestrutura
e mantendo a valorizao do solo urbano de modo diferenciado entre
reas que se reforam como centrais e outras que se mantm perifricas.
Grande parte da mancha urbana da RMB , portanto, marcada por no
apresentar condies bsicas de habitabilidade, reforando a condio de
pobreza e de segregao scio-espacial alm do no equacionamento do
dficit habitacional (PINHEIRO et al, 2014; PONTE et al, 2014).
Figura 1: Municpios da Regio Metropolitana de Belm, Setores Censitrios urbanos
e rurais.

Fonte: IBGE, 2010. Elaborao: Wallace Avelar, LABCAM, FAU-UFPA, 2012.

357

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Os dados oficiais referentes ao nmero de domiclios, dficit habitacional e proviso de moradias viabilizadas atravs do PMCMV na
RMB apresentados, respectivamente, pelo censo do IBGE (2010), Diagnstico do Plano Estadual de Habitao de Interesse Social PEHIS/
PA (PAR, 2009) e Ministrio das Cidades (2012), evidenciam algumas
contradies no processo de contratao dos empreendimentos inseridos no PMCMV. O municpio de Belm, por exemplo, apresenta o
maior nmero de domiclios particulares permanentes (cerca de 369.177
domiclios), bem como concentra cerca de 63% do dficit habitacional
total calculado para a RMB. No entanto, at dezembro de 2012, no
possua nenhum empreendimento contratado para a Faixa 1, produo
habitacional voltada populao de mais baixa renda e, portanto,
voltada a solucionar o principal passivo do dficit habitacional.
Por outro lado, Marituba, municpio com nmero de domiclios
inferior a 30 mil e cujo dficit habitacional correspondia a 5% do total
calculado para a RMB, contratou no s unidades habitacionais suficientes para liquidar o dficit habitacional atual, bem como est produzindo um supervit de 974 moradias para a Faixa 1, alm de 2.716
unidades destinadas a atender o segmento econmico (Faixas 2 e 3).
Em contrapartida, o municpio de Ananindeua, que apresenta a maior
produo habitacional do PMCMV (cerca de 8.969 unidades at 2012)
e concentrava 21% do dficit total calculado para RMB, tem produo
que alcana apenas 13% do dficit, que corresponde ao total de 21.607
moradias. Considerando os demais municpios da RMB, Castanhal
o que possua maior dficit absoluto, equivalente a 6.525 unidades, e
o nmero de unidades em construo para a Faixa compreendeu 44%
do dficit. Santa Brbara do Par e Benevides, alm de serem os municpios com menor dficit habitacional absoluto, 666 e 2.029 unidades,
respectivamente, conseguiram atingir mais de 30% desse dficit com
a produo destinada a Faixa 1. Por ltimo, o municpio de Santa
Isabel do Par, com 11.640 domiclios e cuja carncia de moradias
de 2.295 unidades, alcana 71% deste montante atravs da produo
para a populao de baixa viabilizada atravs do PMCMV.
Essas discrepncias indicam a necessidade premente de uma
abordagem metropolitana para o problema habitacional, uma vez que
a soluo do passivo de um municpio est sendo empurrada para os
demais sem que haja a devida contrapartida na oferta de servios, ou
que sejam respeitados os modos de vida diversos que coexistem nesse
territrio metropolitano.
358

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

Tabela 1: Nmero de Dficit Habitacional total por municpio da Regio Metropolitana


de Belm, Par - 2000 e 2010.
N de dom.
particulares
permanentes

Dficit
Habitacional
total 2010

N de
U.H
Faixa 1

N de
U.H
Faixa 2

N de
U.H
Faixa 3

N de U.H.
Faixa 1,2 e 3

Ananindeua

125.922

22.233

2.807

2.021

4.141

8.969

Belm

369.177

72.401

169

2.178

3.341

Benevides

13.694

2.408

712

96

808

Castanhal

40.691

8.161

2.897

416

360

3.673

Marituba

27.413

4.915

5.807

1.580

1.136

8.523

RMB

Santa Brbara do Par

1.389

892

221

221

Sta. Isabel do Par

11.640

3.126

1.638

1.638

589.926

114.136

15.076

4.282

7.815

27.173

Total

Fonte: CEF (2013); MCIDADES (2012); IBGE (2010); Fundao Joo Pinheiro (FJP), 2014.

O significativo nmero de empreendimentos habitacionais inseridos na Faixa 1 nos municpios de Ananindeua (7 empreendimentos),
Castanhal (7 empreendimentos) Marituba (6 empreendimentos) e
Santa Isabel do Par (4 empreendimentos) foi em grande parte facilitado pela articulao entre as empresas privadas e a COHAB-PA
durante a primeira fase do programa. A Companhia responsvel
por disponibilizar terra a preos abaixo do mercado, terrenos provenientes do seu estoque de terras (LIMA et al., 2013). Benevides e
Santa Brbara do Par, municpios mais afastados da conurbao
Ananindeua-Belm-Marituba, apresentam ainda incipiente nmero
de projetos contratados, sendo empreendimentos de menor porte
em comparao como os empreendimentos contratados nos demais
municpios em estudo.
Em relao ao perfil das empresas atuantes no programa na RMB,
a partir do PMCMV, notam-se mudanas na estrutura e na atuao
de grupos que j atuavam no circuito imobilirio, particularmente
a sistemtica alterao que incorporadoras de abrangncia nacional
como Gafisa, VIVER e PDG promovem, direcionando ou adequando
sua produo quase que exclusivamente dentro das diretrizes determinadas pelo programa. O caso mais emblemtico o da incorporadora VIVER, antiga INPAR, que com a reestruturao sofrida no ps
crise de 2008 pelo fundo de investimento Paladin Prime Residential,
concentrou-se em empreendimentos enquadrados no segmento econmico e dentro dos parmetros do PMCMV (Faixas 2 e 3). Ocorreu

359

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

uma suspenso de novos lanamentos de alto padro na RMB, com


a posterior adequao de empreendimentos que j estavam em andamento aos parmetros do PMCMV e o direcionamento exclusivo da
produo para empreendimentos includos na Faixa 3 do programa.
Em se tratando das empresas do circuito imobilirio local,
percebe-se impactos diferenciados a depender do porte e da atuao
prvia dessas empresas. Levanta-se como hiptese que os impactos
e as alteraes na estrutura dessas empresas foram motivados por
diferenas do fluxo de documentao entre CAIXA-Poder Pblico-Empresa no PMCMV e em programas como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Verificou-se durante a pesquisa que
particularmente o PMCMV gerou a necessidade de fortalecimento de
alguns setores internos das empresas, que aumentaram a autonomia e a
responsabilidade destas na produo imobiliria. Em grande medida,
os setores que se fortalecem so aqueles relacionados organizao
de mtodos de produo e diminuio de custos operacionais e de
canteiro. As empresas travaram uma batalha interna para reduzir seus
custos de produo, o que era justificado pelas dificuldades e critrios
mais rgidos para a realizao de reprogramaes e realinhamento de
preos das planilhas iniciais.
A ausncia do fiscal de obras designado pela CAIXA pode ser associada a algumas das mudanas na estrutura das empresas locais, em
que pese a necessidade de incorporar estrutura da empresa funes
de controle interno, de qualidade de obras e mesmo de sustentao
do cronograma de obras, que era um papel exercido anteriormente,
de forma indireta, pelo fiscal. Com isso, verificou-se um crescimento
do papel das empresas (e da lgica empresarial) sobre a produo de
unidades do PMCMV, o que lhes deu um papel de protagonistas no
cenrio de produo habitacional no programa na RMB.
Como regra geral, a pesquisa apontou que o perfil das empresas
locais que se dedicam ao PMCMV divide-se em trs grandes grupos:
i) empreiteiras, ou aquelas que normalmente atuam na execuo de
infraestrutura; ii) construtoras, habituadas a construir habitao de
interesse social para o setor pblico normalmente atravs de obras
financiadas pelo FNHIS e PAR; e iii) incorporadoras, tradicionalmente habituadas produo imobiliria privada de mdio e alto
padro e que a partir do PMCMV diversificam suas atividades.
Nas empresas do primeiro grupo, os impactos mais notveis
esto relacionados necessidade de especializar o quadro de funcio360

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

nrios para a produo habitacional. So empresas que contam com


poucos arquitetos em seu quadro fixo e com poucos operacionais em
tarefas mais especializadas, tais como carpintaria e acabamento fino
de obras. Outra necessidade importante est na captao de fornecedores de material e ainda em lidar com pequenas unidades autnomas, que juntas somam um nico empreendimento de grande
escala, o que justifica a demanda por profissionais especializados
em gerenciamento e qualidade de obra. Anteriormente o nmero de
tcnicos envolvidos neste setor era pequeno justificado pelo aproveitamento destas estruturas de prefeituras e concessionrias, uma vez que
estas disponibilizavam fiscais e equipe tcnica a fim de auxiliar na boa
exequibilidade da proposta.
As construtoras provenientes do setor de habitao e edificaes
pblicas so empresas de mdio porte, com menor capital de giro
quando comparadas s empreiteiras, e menos acostumadas com o
porte dos empreendimentos possveis no PMCMV. So empresas que
possuem uma diviso menos clara entre os profissionais de escritrio
e o conselho deliberativo, apresentando ambiguidades entre os dois
grupos. Elas tm em comum com as empresas de infraestrutura a
necessidade de fortalecimento do setor de projeto, gerenciamento e
qualidade, uma vez que estas ltimas executavam projetos executivos
propostos pelo poder pblico e possuam fiscais que auxiliavam nos
demais setores.
As empresas que usualmente executavam obras de finalidade
habitacional para o setor pblico - dentre as quais merece destaque
as financiadas pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS) e as inseridas no Programa de Arrendamento Residencial
(PAR) - lidavam com um oramento mais reduzido para produo
habitacional em padres tipolgicos similares aos que PMCMV se
prope executar, ainda que os programas possuam uma escala menor
de produo.
Estas empresas possuem a vantagem de possurem uma lgica
de organizao e controle sobre os materiais de construo, canteiro,
alm do conhecimento de fornecedores de insumos voltados para
construo habitacional. Porm, sua estrutura interna de mdio porte
no permite a execuo de empreendimentos com grande nmero de
unidades habitacionais, acarretando em dificuldades em lidar com a
escala dos grandes empreendimentos.
No caso das incorporadoras locais, habituadas com a produo
361

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

habitacional voltada para mdio e alto padro, onde j havia alguma


rotina de qualidade e gerenciamento de seus empreendimentos,
percebe-se que a diversificao para o segmento econmico bastante
restrita e no passa a representar uma importante frente de acumulao para esses grupos na RMB. Esse o caso da construtora e incorporadora Acrpole, empresa tradicional do circuito imobilirio local,
atuante desde meados dos anos 1980 em obras residenciais de alto
e mdio padro, e que a partir do PMCMV lanou dois empreendimentos totalizando 484 unidades habitacionais, dos quais 64 foram
enquadradas na faixa 3 e 420 enquadradas na faixa 1 do programa. A
diversificao bastante restrita e nem chegou a ocorrer a formao
de um novo brao da empresa dedicado exclusivamente ao segmento
econmico, como regra nas incorporadoras de capital aberto. Isso
ocorreu na Cyrela com a Living incorporadora e na Gafisa com a
Tenda, e mesmo com a Leal Moreira, importante incorporadora local,
que durante seu perodo de associao com a PDG criou a Elo Incorporadora para produzir empreendimentos do PMCMV.
Tabela 2: Nmero de unidades habitacionais produzidas por empresas provenientes
de outros Estados na RMB, Marab e Parauapebas atravs do PMCMV at 2012.
NOME (EMPRESA DE OUTROS ESTADOS)

N UHs

HF ENGENHARIA E EMPREENDIMENTO LTDA

6.150

PDG

2.120

DIRECIONAL ENGENHARIA

2.000

VIVER

1176

CCM

968

TOTAL

12.414

Fonte: Ministrio das Cidades (2012).

Os municpios de Marab e Parauapebas


Marab e Parauapebas foram amplamente impactadas pelas aes
do Governo Federal durante o regime militar. A primeira cidade foi
identificada nos planos regionais como estratgica para o desenvolvimento de um polo multimodal, enquanto a segunda surgiu aps a
implantao do Projeto Grande Carajs (PCG), voltado explorao
de minrio de ferro pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD).
Alm disso, ambas receberam novos ncleos planejados, projetados
com inspirao na concepo do urbanismo modernista, o ncleo de

362

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

Nova Marab e a company town de Carajs, respectivamente. Apesar


dos paralelos, as cidades apresentam trajetrias distintas, em funo
do contraste dos processos histricos subjacentes formao de cada
uma. Marab uma cidade secular (pr-1960) com caractersticas de
ocupao ribeirinha do territrio; Parauapebas, uma cidade formada
espontaneamente nas margens de uma rodovia com a chegada dos
grandes projetos federais (ps-1960). So padres que explicam a diferenciao de escala e importncia poltica entre as cidades, com portes,
condies de infraestrutura urbana, perfis populacionais e identidades
culturais, bastante contrastantes (CARDOSO, LIMA, 2009).
O fato de Marab ser uma cidade tradicional, que se firmou
inicialmente como entreposto comercial e se beneficiou de diversos
ciclos econmicos (do caucho, da castanha, do garimpo, etc.) at a
introduo dos grandes projetos federais, a distingue bastante de
Parauapebas. Marab no depende da indstria mineral, diversificando as atividades produtivas entre os setores de comrcio, explorao de madeira e pecuria. Alm disso, devido presena de
grupos tradicionais (pescadores, agricultores, biscates), frequente a
prtica de atividades informais pela populao pobre, o que diminui
a declarao de desemprego. Essa situao mais relevante em
Parauapebas, em funo da racionalidade urbano-industrial, com
pouca aderncia a prticas tradicionais associadas informalidade
(INPE,2012). Hoje, Marab vivencia a expectativa do derrocamento
do Pedral do Loureno, interveno fundamental para recuperao
na navegabilidade do Rio Tocantins, bloqueada na dcada de 1980,
aps a construo da Usina Hidreltrica (UHE) de Tucuru. Com a
implantao da hidrovia Araguaia Tocantins, Marab consolidaria
o perfil multimodal, permitindo o escoamento da produo agropecuria e favorecendo a circulao de produtos e insumos no mercado
nacional e internacional. Resta saber qual ser o impacto da implantao do empreendimento sobre recursos naturais e sobre o aumento
de prticas predatrias na regio. As figuras 2 e 3 apresentam um
paralelo entre a estruturao espacial dessas duas cidades.

363

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Figura 2: Esquemas analticos de centralidade, perodos de evoluo e padro de


ocupao, municpio de Parauapebas.

Elaborao: Taynara Gomes, 2014.

Figura 3: Esquemas analticos de centralidade, perodos de evoluo e padro de


ocupao, municpio de Marab.

Elaborao: Taynara Gomes, 2014.

364

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

Em 2010, aps o anncio dos projetos ALPA (Vale) e ALINE


(SinoBrs5), houve uma grande movimentao no setor imobilirio
de Marab, em funo da expectativa de atrao de investimentos
e do afluxo de mo-de-obra para cidade. Ocasio em que se iniciou
um novo ciclo de expanso urbana, viabilizado pela articulao de
atores pblicos e privados, determinados a fazer a mquina da cidade
crescer6. Dessa forma, foram viabilizadas obras de infraestrutura
viria, intervenes de saneamento e urbanizao atravs de investimentos federais (CARDOSO e NEGRO, 2013). O lanamento do
PMCMV em Marab, tambm funcionou como elemento propulsor da
expanso urbana, criando um novo ncleo destinado populao
de baixa renda, localizado entre os distritos de So Flix e Morada
Nova, at ento reas periurbanas do municpio.
Em ambas as cidades, dinmicas econmicas, populacionais e
urbanas tm produzido demandas por moradia e por cidade e a implementao de programas federais com recursos no onerosos fato
muito esperado para reverter o quadro de precariedade habitacional
e urbana nas cidades paraenses. Os dados elaborados pela Fundao
Joo Pinheiro (2013) sobre dficit habitacional reafirmam as diferenas
entre os perfis das cidades de Marab e Parauapebas e permitem a visualizao de uma maior proximidade entre as caractersticas de Marab e
outras cidades amaznicas, enquanto Parauapebas apresenta realidade
diversa. Observa-se em geral a tendncia diminuio do dficit habitacional (Marab -3,29%; Par -14,26%; Norte -8,3%; Brasil -1,6%), apesar
da regio ainda registrar taxas de dficit elevadas, superiores a 20% dos
domiclios. Em contraposio, Parauapebas, alm de apresentar taxas
crescentes do dficit habitacional total (+3,0%), apresenta atualmente o
maior percentual registrado (24,57%), se comparado cidade de Marab
e s escalas estadual, regional e nacional. Contudo vale ressaltar, que
embora a taxa de crescimento de domiclios vagos tenha aumentado de
modo geral no pas, a cidade de Parauapebas novamente se destaca, por
uma taxa de crescimento de domiclios vagos de 13,04%; taxa que em
Marab de 6,23%,
A primeira sigla se refere ao projeto siderrgico Aos Laminados do Par (ALPA),
da Vale S.A., e a segunda parceria entre o Grupo SinoBrs e a Vale S.A., para
implantao da primeira laminadora de ao integrada Norte e Nordeste do Brasil.
6
O termo cidade como mquina do crescimento foi cunhado pelos socilogos H.
Molotch e J. Logan (1987) para demonstrar como as mudanas no espao urbano capitalista podem representar articulaes complexas entre os diversos grupos locais. Ver
Logan e Molotch (1987); Fix (2011); Ventura Neto (2012); Cardoso e Negro (2013).
5

365

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Tabela 3: Dficit Habitacional Total absoluto e relativo segundo a situao de domiclio


e nmero de domiclios vagos, 2000 e 2010.
Escala
territorial

Dficit
habitacional
total 2000

Dficit
habitacional
total 2010

% dficit
habitacional
total 2000

% dficit
habitacional
total 2010

Taxa de
crescimento de
domiclios vagos

Parauapebas

3.545

10.495

21,57

24,57

13,04

Marab

9.691

13.466

25,56

22,27

6,23

Sudeste
paraense

94.221

22,11

Par

474.743

410.799

36,28

22,02

4,28

Regio Norte

812.605

823.442

28,93

20,63

2,61

Brasil

5.890.139

6.940.691

13,15

12,09

0,04

Fonte: Fundao Joo Pinheiro (FJP), 2013.

O padro diferenciado de proviso de infraestrutura e carncia


habitacional observado em Parauapebas est relacionado dinmica
econmica excepcional do municpio, que apresenta grau de precariedade urbana menor do que as outras cidades da regio, assemelhando-se a dinmica da metrpole. Enquanto a demanda por proviso de
infraestrutura e moradia no municpio est fortemente associada
condio de economia de fronteira e a dinmica de cidade mineradora criada aps a insero do Programa Grande Carajs (PGC)
(MONTE-MR, 1994; PARAUAPEBAS, 2012).
Os dados analisados evidenciam a discrepncia dos padres de
urbanizao encontrados na Amaznia, com expressiva diferenciao
entre as cidades formadas antes das polticas federais (Marab) e
aquelas herdeiras das aes de planejamento regional (Parauapebas)
e as capitais estaduais (RMB).
A lgica da produo habitacional atravs do PMCMV nas
cidades de Marab e Parauapebas apresenta um movimento distinto
da identificada na RMB. Nessas cidades pode-se dizer que o Programa
intensificou a atrao de novos agentes para o segmento imobilirio,
seguindo a tendncia observada desde de 2007de chegada de incorporadoras e construtoras externas atradas pelo dinamismo econmico
dessas cidades ligado aos setores de minerao e agropecuria. No
contexto atual, destaca-se a entrada de dois novos grupos empresariais em 2010: HF Engenharia e CCM Construtora. Ambas so incorporadoras de abrangncia regional que se dedicaram Faixa 1 do
programa e que, por necessitarem de grandes glebas de terra, fizeram
coalizes com grandes proprietrios fundirios dessas cidades.
366

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

A facilidade com que grandes estoques de terras puderam ser


constitudos e com que regras e legislaes municipais foram alteradas (ex.: lei de permetro urbano, zoneamento) so indicativos da
potncia adquirida pelo segmento imobilirio (BANDEIRA, 2014),
especialmente aps o PMCMV.O Programa passou a movimentar um
volume de recursos expressivos, acompanhando os acordos firmados
nas ltimas dcadas entre setor produtivo e setor pblico.
Em Marab tudo isso resultou na operao do programa PMCMV
nos ncleos urbanos mais afastados (So Felix e Morada Nova), constitudos em reas onde foi mais fcil a negociao das grandes reas
de terra, atendendo expectativa de acesso terra mais barata, mas
tambm de fortalecimento poltico desses ncleos histricos por
meio do aumento de populao, vistos at ento como semi-rurais.
Os dados de campo indicam o grande percentual de trabalhadores
desempregados no empreendimento localizado no ncleo de So
Flix, oriundos de outros ncleos da cidade, onde moravam em reas
de produo informal, mas prximas de postos de trabalho. Observou-se que o acesso casa prpria, mesmo que subsidiada, representou
uma mudana nas condies de acesso renda e aos equipamentos e
servios urbanos para os beneficirios, e uma oportunidade de reorganizao da estrutura imobiliria na cidade, com liberao de reas
bem localizadas para novos grupos sociais. Em Marab a produo
de habitao de interesse social ocupa um extremo de um processo
que conta com a produo de condomnios fechados e loteamentos de
luxo no outro extremo.
Em Parauapebas, a produo habitacional de interesse social tem
reas de implantao cada vez mais restritas, face disputa por solo
com as empresas produtoras dos loteamentos de melhor padro. A
produo de loteamentos imobiliza terra, que no necessariamente
revertida em produo de habitao na medida em que tais lotes
so vistos como investimento. Atualmente metade da extenso de
Parauapebas constituda por loteamentos com baixssima taxa
de ocupao cujo propsito maior o de servir como frente de
investimento para grupos empresariais da regio.
A HF Engenharia a empresa que se destaca na produo de
unidades habitacionais do PMCMV nas cidades de Marab e Parauapebas. Com sede no municpio goiano de Rio Verde, a construtora tem
se dedicado produo de unidades do PMCMV somente nos estados
de Gois e Par, sem entretanto atuar nas suas respectivas capitais.
367

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Em Marab e Parauapebas, a empresa era responsvel por empreendimentos, entre os anos de 2012 a 2013, cujo valor de operao ultrapassava os R$ 400 milhes, totalizando 8.851 unidades habitacionais
entre as Faixas 1 e 2 do Programa. Em termos percentuais isso representa quase 90% (88,13%) do total de unidades habitacionais previstas
para os dois municpios atravs do PMCMV, o que no agregado do
estado chega a representar cerca de 12% do total de unidades habitacionais, alando a empresa que mais produz unidades habitacionais
do PMCMV atualmente no Par.

Insero urbana e segregao socioespacial


A insero urbana dos empreendimentos na RMB
A insero de empreendimentos da Faixa 1do PMCMV nos municpios da RMB se d em localizaes perifricas, num processo de
acentuada transformao da terra rural ou periurbana em urbana
com tendncia desarticulao do tecido. A instalao dos empreendimentos ocorre em locais com infraestrutura insuficiente, carncia
que se torna ainda mais aguda na medida em que no h perspectiva
de melhora, num futuro prximo, das condies de acessibilidade s
centralidades existentes nos espaos urbanos dos municpios da RMB.
Sob a tica da Regio Metropolitana, os empreendimentos so
localizados fora dos limites da rea de influncia de servios. Como
se trata de transformao da terra rural em urbana, os empreendimentos do PMCMV participam deste processo de diferentes modos,
em funo da sua localizao e da estrutura urbana de cada municpio. H situaes em que a dinmica se aproxima mais da ruralidade,
onde ocorre forte impacto dos empreendimentos construdos para
outros segmentos populacionais, como vem ocorrendo na expanso
da malha urbana dos municpios de Ananindeua e Marituba.
No caso de Ananindeua, a insero de empreendimentos pelo
PMCMV d continuidade a um processo que vem ocorrendo desde
a dcada de 1980. Com a inviabilizao de terrenos em Belm, os
programas de habitao de interesse social sob a responsabilidade da
COHAB, ao longo da dcada de 1980 e 1990, utilizaram terrenos localizados naquele municpio. O resultado so conjuntos habitacionais
e loteamentos com infraestrutura de pavimentao e abastecimento
de gua e energia inseridos em entornos sem os demais servios,

368

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

tais como atendimento de transporte ou equipamentos urbanos.


Hoje, vinte ou trinta anos depois, h uma modificao no padro
de ocupao desses conjuntos: uma primeira periferia, localizada
principalmente na poro Norte do municpio, caracterizada por
condomnios fechados com tipologias trreas ou multifamiliares,
que, embora estejam inseridos na malha, no tem articulao com o
entorno. Na poro Sul, aonde a maior parte dos empreendimentos
do PMCMV vem sendo construda, repete-se o que ocorreu no Norte,
porm com alguns complicadores em funo da existncia de reas
de interesse a preservao ambiental, por causa da proximidade dos
mananciais de abastecimento de gua em territrio contguo a Belm
(FREITAS, 2015).
Processo semelhante ocorre em Marituba: novos bairros vo
surgindo de acordo com a disponibilidade de transporte por meio do
eixo virio da BR 316 e Ala Viria (PA-150), que corta o municpio
e desponta como novo eixo de expanso urbana (LIMA et al, 2005).
Figura 4: Localizao dos empreendimentos do PMCMV e a localizao de
equipamentos nos municpios de Belm, Ananindeua e Marituba, 2012.

Fonte: MCidades, 2012. Elaborao: LABCAM FAU-UFPA, 2013

369

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Em Marituba os empreendimentos do programa vm sendo instalados nas imediaes territrios com usos que demandam grandes
lotes e que se dispem ao longo dos eixos virios, tais como cemitrios particulares e galpes industriais, produzindo uma malha urbana
bastante fragmentada, por vezes gerando degradao ambiental e
desqualificando reas para uso residencial. At dezembro de 2012,
existia no municpio um total de sete empreendimentos, que contabilizam 5.903 unidades habitacionais, todas destinadas a famlias da
Faixa 1 do PMCMV. A maior parte deles foi viabilizada pela modalidade FAR e um empreendimento dentre os sete (com o menor nmero
de unidades habitacionais) foi viabilizado pela modalidade Entidades.
Outro aspecto a ser observado quanto insero dos empreendimentos em Marituba diz respeito ao acesso precrio s redes de
abastecimento de gua e coleta de esgoto. A maior parte do municpio
no possui conexo com este tipo de infraestrutura. Os empreendimentos se encontram em uma rea onde at 25% dos domiclios esto
conectados com a rede urbana de abastecimento de gua. Apenas
um dos empreendimentos localizado em uma das reas com cobertura est na faixa dos 75,1% 100% de acesso. Em relao rede de
esgoto, seis dos sete empreendimentos se encontram em reas onde
apenas at 2% dos domiclios esto conectados com a rede de esgoto.
E um empreendimento encontra-se em uma rea onde 25% a 100% de
domiclios esto conectados rede de esgoto da cidade.
O municpio de Castanhal teve padro de insero observado
isoladamente, por apresentar uma dinmica particular devido sua
recente incorporao RMB (dezembro de 2011). Trata-se de um dos
principais polos de desenvolvimento do Estado do Par, dada a sua
atuao como entreposto comercial de Belm, a 68 Km da capital, e
condio de quinto mais populoso dentre os 144 municpios do Par.
Em 2010, possua uma populao de 173.149 habitantes, segundo
dados do Censo Demogrfico do IBGE. Castanhal teve sua ocupao
orientada pelos eixos virios existentes, o que manteve as reas consideradas perifricas, de ocupao desordenada, historicamente localizadas no quadrante Sul do municpio, prximas rea de implantao
de grandes indstrias, que funcionaram como foco de atrao aos
migrantes, que passaram a se estabelecer e adensar a regio.
At 2013, Castanhal apresentava um total de 14 empreendimentos
contratados pelo PMCMV, sete voltados ao atendimento da Faixa 1.
A insero dos empreendimentos no municpio permite inferir que
370

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

o modelo adotado pelo Programa revela a predileo por grandes


conjuntos habitacionais, em reas que transpem o permetro estabelecido pela mancha urbana j consolidada. Esse modelo fora a um
espraiamento da malha urbana, viabilizado pela transformao de
terra rural em urbana e desencadeia um processo de alto custo para
o poder pblico, uma vez que redes de infraestrutura (sistema virio,
gua, saneamento, energia, etc.), transportes e servios (escola, cultura,
lazer, etc.) tero que ser estendidas para contemplar as novas reas.
Tabela 4: Empreendimentos do PMCMV - Faixa 1, nos municpios da Regio
Metropolitana de Belm, Maro, 2013.
Regio
Metropolitana
de Belm

Projetos contratados

Projetos concludos

N de
empreendimentos

N de Unidades
Habitacionais

N de
N de Unidades
empreendimentos Habitacionais

Ananindeua

2.163

644

Belm

550

Benevides

712

Castanhal

1.080

1.817

Marituba

5.005

802

Santa Brbara
do Par

221

Santa Isabel do
Par

1.414

224

Total

16

10.656

13

4.420

Fonte: Caixa Econmica Federal, GIDUR Belm, 2013 e Ministrio das Cidades, 2013. Elaborao:
LABCAM, 2013.

Para os propsitos desta pesquisa, foram escolhidos dois empreendimentos como estudos de casos na RMB: o Residencial Jardim
Campo Grande, em Ananindeua, e o Jardim dos Ips em Castanhal.
O Residencial Jardim Campo Grande, localizado na poro Norte do
municpio em lote completamente integrado a malha urbana, foi o
primeiro viabilizado inteiramente pelo PMCMV em Ananindeua. Est
ao lado do Residencial Paulo Fonteles II, entregue anteriormente e que
foi concebido e enquadrado inicialmente de acordo com as regras do
Programa de Arrendamento Residencial (PAR). O Residencial Jardim
Campo Grande possui 21 blocos, em tipologia vertical (sem elevador)
com trreo mais quatro andares. Em cada pavimento h 4 unidades
habitacionais com sala, cozinha, banheiro e 2 quartos, num total de
420 apartamentos. Dentre as unidades do pavimento trreo, quatro
371

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

so adaptadas para cadeirantes. Constatou-se tambm, atravs de


entrevistas, uma situao particular: cerca de 30% dos primeiros moradores eram reassentados provenientes da ocupao informal Carlos
Marighella. Devido forte presso por parte dos moradores advindos
do cadastro social e de diversas acusaes no comprovadas de roubo
e envolvimento com o trfico de drogas, os moradores da comunidade
foram gradativamente expulsos e hoje so poucos os remanescentes
desse grupo. Segundo uma das moradoras entrevistadas, aqueles que
permaneceram tiveram que se enquadrar ao padro do condomnio,
arranjar um emprego, uma ocupao.
O outro empreendimento, o Jardim dos Ips, est situado em rea
de expanso da sede do municpio de Castanhal, no Bairro Fonte Boa,
a aproximadamente 3,7 Km do centro da cidade. Segundo o Governo
do Estado (PAR, 2013), alm da produo habitacional, a COHAB
tambm ficou responsvel pela execuo da infraestrutura interna,
composta por sistema virio, sistema de abastecimento de gua, rede de
drenagem de guas pluviais, sistema de esgoto sanitrio, rede de distribuio de energia eltrica, iluminao pblica. O total de habitaes
alcana 1.412 unidades, das quais 164 so casas e 1.248 apartamentos.
Por estar situado na franja urbana no municpio de Castanhal,
o empreendimento est em uma rea residencial de baixa densidade,
ainda no consolidada, com ausncia de rede de drenagem e pavimentao nas vias do entorno. At poucas dcadas atrs, algumas
das reas hoje ocupadas pelos conjuntos eram usadas como pasto
para gado, dada a forte vocao agrria do municpio (RUAS et al,
2014). Aps a construo do empreendimento, observa-se a alterao
no padro de uso do solo, com o surgimento de novas construes
comerciais e residenciais voltadas para o segmento de classe mdia.
H inclusive a expectativa de construo de um novo Shopping Center
nas proximidades.

A insero de empreendimentos em Marab e Parauapebas


Na outra regio de anlise, composta pelos municpios de Marab
e Parauapebas no Sudeste do estado, o aporte de recursos federais
em grande escala teve incio efetivo com a contratao de empreendimentos do PMCMV em 2010. Ainda assim, foi o setor privado que
conduziu o processo, em concordncia com o movimento nacional de
fortalecimento do mercado da construo civil e de agentes imobili-

372

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

rios. Segue, portanto, em unssono a marcha do setor privado (WTorre,


Buriti empreendimentos, Grupo Leolar, etc.) rumo conquista de
novas fronteiras imobilirias no Sudeste paraense.
O ponto de contato entre as trajetrias das cidades de Marab e
Parauapebas a propriedade da terra, elo que une os diversos atores
e setores produtivos. Em Marab, at 1970, grande parte das terras
do municpio era de domnio do poder pblico, o que viabilizou as
estratgias de planejamento com a implantao do ncleo Nova Marab.
Mais tarde, a articulao poltica entre entes do setor pblico e elite
local transferiu progressivamente terras municipais a agentes privados,
hoje proprietrios de grande parte das terras da cidade. Eles atuam
como loteadores formais e informais e, atravs da associao a outros
atores (pblico e privado), viabilizam os grandes empreendimentos
imobilirios e promovem a criao de novas centralidades em Marab.
Figura 5: Localizao dos empreendimentos PMCMV Faixa 1 em Marab, Par.

Fonte: LABCAM, 2013, a partir de dados da CAIXA e IBGE.

No Sudeste do estado, foram pesquisados mais dois empreendimentos como estudos de caso: o Residencial Vale do Tocantins, em
Marab, e o Residencial dos Minrios, em Parauapebas. Ambos esto
localizados fora dos limites dos permetros urbanos que eram legal373

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

mente definidos pelos municpios e motivaram sua extenso, aprovadas por suas respectivas cmaras municipais, para enquadramento
no PMCMV, Observa-se, dessa forma, que as aes do setor imobilirio tm se articulado ao setor pblico de modo a superar os limites
impostos expanso imobiliria, principalmente pelo contorno de
obstculos colocados pela legislao urbanstica e ambiental. Da
mesma forma, desde a formao do ncleo urbano, houve articulao
entre os proprietrios de terra, loteadores e a administrao municipal para a promoo de aes de regularizao fundiria e produo
de habitao popular.
Tabela 5: Sntese dos Empreendimentos do PMCMV em Marab e Parauapebas at
dezembro de 2012
Municpio
Marab

Nome do
Empreendimento

UH

Tipologia da
UH

Construtora

Res. Vale do Tocantins 1.090 Casas trreas HF Engenharia e Empreendimentos Ltda.

Marab

Res. Tiradentes

1.410 Casas trreas HF Engenharia e Empreendimentos Ltda.

Marab

Res. Magalhes

1.500 Casas trreas HF Engenharia e Empreendimentos Ltda.

Parauapebas

Res. dos Minrios

1.000 Casas trreas HF Engenharia e Empreendimentos Ltda.

TOTAL

5.000

Fonte: IBGE, 2010; FJP/ MCidades, 2013.

A aprovao dos empreendimentos citados nas instncias municipais de controle urbanstico e ambiental ocorreu de forma fragmentada, graas ao fracionamento dos empreendimentos em lotes de 500
unidades, o que distorceu a compreenso de impactos sociais e ambientais. Os empreendimentos so caracterizados por homogeneidade do
sistema de ruas, das tipologias e do uso do solo, sem racionalidade de
acesso, diversidade de usos e de espaos pblicos. Nota-se ainda a replicao de um gabarito nico, da modulao de tipologias e solues
espaciais, sem uma preocupao com o stio fsico ou ndices pluviomtricos, demonstrando prioridade dada produo no desenvolvimento
do projeto. O arranjo espacial no permite que haja um melhor uso das
reas comuns, praas e reas destinadas aos equipamentos urbanos,
que acabam por ser subutilizados, pois sua localizao relativa no
compatvel com o fluxo de pessoas no empreendimento.
O Residencial Vale do Tocantins localiza-se no distrito de So
Felix, a 7 km do centro urbano consolidado, e na margem oposta do
Rio Tocantins. O distrito se constituiu a partir de um acampamento
374

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

de garimpo, cuja atividade impulsionou a formao da vila de So


Flix ainda no incio do sculo XX, sem que at o presente houvesse
estmulo para a instalao de nada alm de pequenos estabelecimentos
comerciais, bares, penses e hospedarias iniciais. A estagnao gerou
reduo populacional e maior difuso de usos periurbanos (agricultura, pecuria, pequeno comrcio). At a ltima dcada, o distrito
era formado por uma populao majoritariamente pobre e migrante,
que dentre as atividades de subsistncia realizava a agricultura e a
criao de animais, alm de atividades comerciais. Nos ltimos anos,
esse padro de uso sofreu transformaes impulsionadas pela construo dos conjuntos do PMCMV nesta rea. Antes disso, o ncleo
caracterizava-se por um tecido urbano compacto, formado margem
da rodovia PA-150. medida que se distanciava do ncleo urbano de
So Flix, no sentido oeste (em direo Nova Ipixuna/PA) os assentamentos eram substitudos por ocupaes rurais (chcaras, fazendas,
roas), muitas vezes utilizados apenas nos finais de semana por seus
proprietrios (segunda residncia), cuja residncia principal se situava
nos distritos mais consolidados da cidade de Marab (Pioneiro, Nova
Marab, Cidade Nova).
Com a insero dos empreendimentos do PMCMV primeiro,
o Residencial Vale do Tocantins (1.090 unidades) e, mais recente do
Residencial Magalhes (3.000 unidades), a configurao espacial do
distrito de So Flix tem sido profundamente alterada. Vale ressaltar,
que at 2010, a rea de implantao dos empreendimentos era considerada Zona Rural pelo Plano Diretor de Marab, institudo em 2006.
Para se adequar aos critrios da normativa do programa o Zoneamento de Uso do Solo foi alterado, resultando em uma ampliao
significativa do permetro urbano em direo aos distritos de So
Flix e Morada Nova, este ltimo distante aproximadamente 17 km
do centro urbano consolidado (PLHIS Marab, 2013).

375

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Figura 6: Implantao Residencial Vale do Tocantins

Fonte: Google Earth, 2014. Adaptao: Carolina Melo

Com o fortalecimento da fronteira imobiliria, aps a contratao dos empreendimentos PMCMV/Faixa 1, sobretudo com a
inaugurao do Vale do Tocantins, o distrito de So Flix, que at
2009 apresentava padro de uso do solo predominantemente periurbano, expandiu sua malha urbana em 80% e, at o fim das obras
do programa, ter um acrscimo populacional estimado em 22 mil
habitantes. Isso significa a formao, em menos de 5 anos, de um
novo ncleo urbano socialmente homogneo destinado a populao
de baixa renda, em uma rea urbana no consolidada, com precria
rede de infraestrutura (gua, esgoto, energia eltrica, iluminao
pblica) e de acessibilidade urbana, situao agravada pela adoo
de um padro de crescimento urbano que assume as rodovias como
vetores de expanso, pressupondo a estrada como principal forma de
conexo e deslocamento inter e intraurbano e implicando numa forte
dependncia dos moradores de automveis particulares. Isso dificulta
a mobilidade da populao atravs de veculos leves (bicicleta) ou a
p, deixando aos moradores pobres uma nica alternativa de mobili376

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

dade: o sistema de transporte pblico precrio (ainda com caractersticas de atendimento de populao rural).
O Residencial dos Minrios em Parauapebas localiza-se s margens
da Rodovia PA-160, prximo ao conjunto de iniciativa municipal denominado Casas Populares de 2005, a 3,5 Km do centro urbano consolidado. A rea de insero do empreendimento, histrico eixo de acesso
rea menos nobre de Parauapebas, marcada pelo uso informal da
terra e por intervenes pontuais do setor pblico voltadas a atender
minimamente a populao de baixa renda (ex. Casas Populares I e II)
(ver figura 6). O empreendimento faz parte de um complexo de novos
conjuntos habitacionais chamado de Bairro dos Minrios, que abrange
tambm o Residencial Vila Nova (PMCMV/Faixa 1) e o Residencial Rio
Verde (PMCMV/Faixa 2), todos executados pela empresa HF Engenharia, j citada. Assim como em Marab, a rea em questo formada
por populao predominantemente pobre e migrante, trabalhadores
muitas vezes contratados ou subcontratados de forma precria, sobretudo para desenvolver atividades ligadas indstria da construo
civil e da minerao, com destaque para a prestao de servios para a
empresa Vale S/A, grande protagonista da dinmica econmica local.
Figura 7: Localizao dos empreendimentos PMCMV Faixa 1 em Parauapebas, Par.

Elaborao: Carolina Melo, 2014.

377

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

O terreno onde o empreendimento foi implantando permeado


por cursos dgua, reas vulnerveis do ponto de vista ambiental.
Destaca-se a ocupao de pores do terreno pela populao removida
do Morro do Chapu, famlias espera de uma unidade habitacional no conjunto vertical Alto Bonito, mais recente lanamento
do PMCMV Faixa 1 no municpio, em fase de execuo. A implantao do Residencial dos Minrios e de outros conjuntos do PMCMV
impulsionou a penetrao de promotores imobilirios na rea, antes
considerada um espao perifrico de segunda classe. Aps a implantao do Bairro dos Minrios, novos loteamentos e bairros planejados de mdio padro comearam a ser construdos, resultando na
valorizao geral das terras informais e no incio da disputa entre o
setor imobilirio e a populao excluda. Observou-se que o processo
foi fortemente impulsionado pela adeso da Prefeitura Municipal de
Parauapebas ao PMCMV (MELO; CARDOSO, 2014).
Vale ressaltar, que aps a desocupao do Morro do Chapu,
diversas famlias oriundas da rea migraram para as reas inseridas
em faixas de proteo de reas de Proteo Permanente (APP) existentes no polgono do Bairro dos Minrios, a 500 metros de distncia
do local de origem. As famlias alegam que o valor do aluguel social
(R$ 400 reais) no tem sido suficiente para solver o preo dos imveis
praticados no municpio, hipervalorizados por conta da atividade
de minerao. O caso ilustra a relao conflituosa entre o atendimento efetivo da demanda social e as aes do Estado na proviso de
moradias, mais alinhadas com os interesses empresariais, do que com
as demandas sociais prementes do municpio.
Observa-se ainda, em ambas as cidades do Sudeste do Par, a monofuncionalidade dos empreendimentos, caracterizados pelo uso residencial homogneo. O entorno do Bairro dos Minrios, abriga uma massa
populacional composta em sua maioria por migrantes pobres, frequentemente desempregados espera de uma oportunidade na atividade
da minerao. Em Marab, estima-se que os novos empreendimentos
do PMCMV iro deslocar para os distritos de So Flix e Morada Nova
uma populao de 25.000 pessoas, composta por migrantes pobres e
antigos moradores de ocupao irregulares e assentamentos precrios,
que passaro a enfrentar maior dificuldade de acesso a emprego e atividades informais at que o novo ncleo se consolide.
A carncia de uma diretriz de desenho urbano que estruture o
espao do municpio d liberdade ao setor privado para adotar as
378

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

tipologias e solues que melhor atendem as expectativas de lucro,


de racionalizao do seu canteiro de obras, alm da possibilidade de
gerar restries abertura de novos negcios na rea capazes de gerar
renda ou emprego para a populao recm-chegada.

Desenho, Projeto e Produo do Programa Minha Casa


Minha Vida
Nos projetos urbansticos dos quatro empreendimentos analisados, a homogeneidade do sistema de ruas, das tipologias e do uso do
solo gera algo como um depsito de gente, na medida em que no
viabiliza caractersticas bsicas de um assentamento urbano, tais como
a racionalidade de acesso, a diversidade de usos e existncia e distribuio de espaos pblicos. A expectativa de gesto privada do espao
pblico interessante para o gestor pblico, mas coloca em risco a
cidade como espao instrumental para o cotidiano das pessoas que
dependem da economia popular, de atividades informais, etc., como
o caso da populao que habita os conjuntos. A habitao produzida
pelo sistema formal tornou-se uma ncora para a integrao dessa
populao a um mundo de consumo, especialmente na medida em
que o PMCMV acompanhado pelo programa Morar Melhor (que
financia a aquisio de mveis, eletrodomsticos, eletroeletrnicos),
mas no considera o fomento de arranjos para a gerao de renda
como fundamentais para a sobrevivncia dessa populao nos novos
assentamentos. A nova casa e o acesso a novos equipamentos domsticos esto modificando modos de vida. Citamos como exemplo a
extino da funo de lavadeira pela difuso do acesso mquina de
lavar, sem que as lavadeiras recebam capacitao para se sustentar por
outras tarefas.
Os recursos investidos nem sempre determinam a distribuio,
dimensionamento ou qualidade dos espaos pblicos, revelando o
descuido e incapacidade profissional quando as reas comuns so
tratadas como espaos residuais, concentrados nas bordas do assentamento, resultando em espaos mortos, enquanto tantos moradores tm
um histrico de trabalho informal em reas de grande centralidade.
Nos quatro empreendimentos pesquisados, observou-se que alm
das tipologias de apartamentos, h empreendimentos totalmente
construdos com casas isoladas. Assim, para cada tipologia empregada, a implantao das unidades acontece de maneira diferenciada.
379

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

No Residencial Jardim Campo Grande a tipologia em H implantada


por quadras de acordo com o aproveitamento do terreno. Percebeu-se
que a implantao desses edifcios influencia bastante nas questes
de conforto trmico e insolao nas unidades habitacionais, uma
vez que algumas unidades recebem pouca insolao e ventilao nos
ambientes por estarem perto de vegetaes vizinhas de alta densidade.
Os apartamentos que mais sofrem tais impactos nesses prdios so os
do trreo, nos quais as janelas dos quartos ficam de frente para muros
dos terrenos vizinhos. Em contrapartida outras unidades recebem
boa insolao e boa ventilao em algumas horas do dia.
Nas unidades de sobrado do Residencial Jardim dos Ips sua
implantao se d em tipologia geminada e em fita ao longo das
quadras. A testada e o afastamento dos terrenos so consideravelmente grandes, mas estes no possuem boa arborizao para garantir
conforto para as unidades. Moradores reclamam que durante certo
perodo do dia de 10h s 15h eles mais sentem o impacto da insolao e por no ter nenhum dispositivo de proteo eficiente nas
janelas os ambientes ficam muito quentes. Pela posio da cozinha
na planta este cmodo o que menos recebe radiao solar, o que
dificulta sua higienizao natural durante o dia. Os moradores perceberam tambm que em algumas unidades a ventilao tambm fica
comprometida tanto pelo fato de no haver ventilao cruzada quanto
pela implantao das tipologias no terreno.
A tipologia da casa possui uma diferena em relao s demais
unidades, pois esta tem uma configurao isolada no lote, dando mais
oportunidades de modificaes e adaptaes no mesmo. Em relao
ao conforto, diferente das tipologias verticalizadas, a casa possui ventilao cruzada em uma parte da unidade o que permite maior passagem
de ar na mesma. A iluminao natural mais eficiente que nas demais
tipologias justamente pela configurao isolada no terreno, porm o
conforto trmico no bem eficiente em certas horas do dia, por
conta da falta de arborizao adequada para amenizar o microclima
da regio. interessante ressaltar que, como essa tipologia possui
mais liberdade para explorar ocupaes futuras no lote, o conforto
interno das unidades pode variar de acordo com as mudanas na tipologia arquitetnica do mesmo.

380

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

Figuras 8 e 9: Residencial Campo Grande no municpio de Ananindeua, RM e Residencial Jardim dos Ips, Castanhal (PA)

Fonte: acervo LABCAM/FAU/UFPA, 2014 e COHAB-PA, 2013.

Condies de vida nos empreendimentos sob o ponto de vista


dos moradores
Com o objetivo de captar a percepo dos moradores sobre as
condies de vida nos quatro empreendimentos estudados, adotou-se como metodologia de anlise a aplicao de questionrios em
uma amostra determinada dos moradores dos empreendimentos
estudados. Os questionrios trataram sobre a insero do empreendimento, a qualidade dos projetos arquitetnicos, compararam a
situao atual de moradia com a anterior sob diferentes aspectos e a
satisfao com a moradia, como apresentado na tabela abaixo.

381

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Tabela 6: Percepo de melhorias nos servios em comparao com a moradia


anterior, empreendimentos pesquisados, 2014.
Jardim dos Ips %

Tipo de
servio

Campo Grande %

Vale do Tocantins %

Minrios %

Melhor

Pior

Igual

Melhor

Pior

Igual

Melhor

Pior

Igual

Melhor

Pior

Igual

Fornecimento
de gua

33,90

50,00

15,30

35,50

33,90

30,60

49,7

35,6

12,1

58,1

21,6

16,2

Rede de
esgoto

55,90

17,80

25,40

57,00

12,40

30,60

47

38,9

10,7

59,5

20,3

16,2

Fornecimento
de energia
eltrica

39,00

26,30

33,90

38,00

9,10

52,90

38,3

22,8

35,6

41,9

10,8

43,2

Transporte
Pblico

59,30

9,30

30,50

41,30

33,10

63,1

26,8

50

13,5

32,4

Correios

1,70

85,60

11,90

26,40

21,50

52,10

30,9

45,6

20,1

16,2

50

29,7

Acesso a
servios e
Equipamentos
Sociais

14,40

59,30

25,40

33,1

36,4

30,6

30,9

45,6

20,1

16,2

50

29,7

Acesso aos
Locais de
Comrcio

28,00

50,80

20,30

21,50

63,60

14,90

36,9

40,3

18,1

59,5

16,2

20,3

Acesso ao
Trabalho

24,60

30,50

39,80

24,00

39,70

36,40

43,6

26,8

26,8

41,9

31,1

21,6

Acesso
Escola

22,00

44,10

28,80

23,10

36,40

33,10

4,7

78,5

12,8

1,4

79,7

12,2

25,60

Fonte: Dados obtidos na aplicao do questionrio com moradores. Elaborao LABCAM/FAU,


2014.

De modo geral, quando questionados sobre variveis referentes


insero urbana acessibilidade a equipamentos sociais (posto
de sade, posto de polcia, escola), comrcio, trabalho e lazer , a
percepo dos moradores foi de piora nestes itens, principalmente
em relao ao acesso ao comrcio. Nos residenciais Jardim dos Ips
(Castanhal), Bairro dos Minrios (Parauapebas), Vale do Tocantins
(Marab) e, em menor grau no Campo Grande (Ananindeua), isso tem
estimulado a abertura de pequenos comrcios informais (em alguns
casos em reas reservadas a equipamentos pblicos) dentro do prprio
empreendimento, evidenciando um esforo dos prprios moradores
em suprir minimamente a demanda existente, fato tambm associado
a uma estratgia de sobrevivncia criada diante das dificuldades de
acesso a postos de trabalho nos novos bairros.
As condies de acessibilidade a comrcio e servios apresentam
grande diferenciao entre os empreendimentos. O Residencial
382

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

Campo Grande localiza-se no Centro de Ananindeua, prximo ao eixo


da Estrada do Maguari, provida de diversos estabelecimentos comerciais e equipamentos de servios pblicos como escolas pblicas, posto
de sade, rede de supermercado, frum trabalhista e judicial, entre
outros. J o Residencial Jardim dos Ips est situado no bairro Fonte
Boa, zona perifrica da cidade de Castanhal, com carncia de infraestrutura, sobretudo de servios pblicos para atender a populao do
bairro. Quanto presena de comrcio, este Residencial possui uma
feira nas proximidades e outros usos comerciais e de servios comeam
a despontar, atrados pela nova demanda criada pelo empreendimento. Nestes termos, na percepo de 56,8% dos moradores entrevistados do residencial dos Ips em Castanhal, o bairro no atendido
por posto de sade. Como contraponto, em Ananindeua o percentual
de entrevistados que afirmam haver posto de sade nas proximidades
chega a 97,5%.
No Sudeste paraense, novamente apontando para a precria
condio de insero dos empreendimentos, 70,5% dizem no ter
acesso fcil a postos de sade em Marab, enquanto em Parauapebas,
esse percentual sobe para 90,5%. No residencial Jardim dos Ips,
foi acentuada pelos entrevistados a carncia no entorno de creches
(80,5%) escolas pblicas infantis (55,1%), escolas de ensino fundamental (50,0%), delegacias (93,2%) e de CRAS Centro de Referncia
de Assistncia Social (86,4%). Em contraponto, dentre os entrevistados
do residencial Campo Grande em Ananindeua, 77,7% afirmam encontrar escola pblica infantil e 91,7%, escola de ensino fundamental no
entorno. Por outro lado, no Sudeste paraense, 86,5% afirmam no
serem atendidos por creches no Bairro dos Minrios, enquanto que
no residencial Vale do Tocantins, 74,5% dos entrevistados afirmam
no existir nas proximidades do empreendimento escolas de ensino
fundamental.
Quanto infraestrutura urbana instalada, houve melhoria no
fornecimento de gua para 43,3% dos respondentes, apesar de que, no
residencial Jardim dos Ips, esse servio tenha piorado para 50% dos
entrevistados, bem como o fornecimento de energia (que para 40,9%
dos entrevistados piorou). Contudo, no residencial dos Minrios em
Parauapebas, 41,9% dos respondentes alegam que o servio melhorou
e 35,9% informaram que a situao do transporte pblico piorou, no
entanto, para os moradores do Residencial Campo Grande o servio
melhorou para 59,3%.
383

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Sobre as expectativas que teriam a respeito da implantao de


novos equipamentos no seu conjunto habitacional, os resultados revelaram que no bairro dos Minrios os respondentes gostariam de ter
maior opo de servios e equipamentos urbanos: 83,8% gostariam
que l houvesse posto de sade e 50% gostariam que houvesse creches.
No Jardim dos Ips, 47,5% gostariam de escolas prximas e 19,5% de
delegacias ou posto policial. J no Campo Grande 38,0% gostariam
que houvesse melhorias na qualidade da rea de lazer e a implementao de equipamentos de lazer como academia ao ar livre, quadra
de esportes e praas. Enquanto no Vale do Tocantins, as maiores
demandas so por escolas e posto de sade.

Concluses
Ao observarmos a produo do PMCMV no Par sem atentar
para as especificidades dos agentes que compem o circuito imobilirio dessas cidades poderamos supor estar assistindo a duas lgicas
contrrias dentro de uma mesma diretriz de produo: uma que
tende a pulverizar a produo do PMCMV em pequenos empreendimentos, como na RMB, e outra que demanda grandes glebas a fim de
concentrar o maior nmero de unidades habitacionais em um mesmo
empreendimento, como no Sudeste do Par. Contudo, justamente o
olhar atento sobre a estrutura desses agentes que nos permite concluir
que no se tratam de lgicas contrrias, mas sim complementares
e condizentes com a estrutura institucional do Programa, alm de,
evidentemente, determinaes mais gerais da dominncia financeira
sobre o capitalismo contemporneo.
evidente a capacidade que grandes programas habitacionais
no Brasil tm de se acomodarem aos interesses de acumulao de
coalizes urbanas de abrangncia local, ou mesmo regional. O no
enfrentamento da questo fundiria urbana pelo Programa, particularmente a prtica de ganhos rentistas e de especulao pela
propriedade desse ativo terra ao mesmo tempo farto e escasso
nas cidades brasileiras mantm intocadas estruturas de poder
centradas no proprietrio da terra, mantido como figura central
para as decises de investimento dos outros agentes, inclusive do
Estado. O papel ativo do proprietrio da terra parece ser a condio
chave na compreenso da lgica de produo imobiliria do PMCMV,
como uma condio que se complementa e no se contradiz, mesmo
384

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

em contextos de formao econmica regional to distintos como a


RMB e o Sudeste do Par.
A acomodao do PMCMV s determinaes do circuito imobilirio da RMB e do Sudeste do estado, tambm pode ser lido como
uma forma de resilincia do padro no concorrencial que sempre
caracterizou o circuito imobilirio nacional. No caso das incorporadoras de capital aberto que atuam na RMB a precificao das aes
no mercado financeiro dependem da formao de grandes bancos de
terra. Mesmo antes do PMCMV, isso alimentara uma presso inflacionria sobre o preo da terra urbana na RMB, de 2008 em diante houve
com algo em torno de 200% de valorizao, o que com os incentivos
do PMCMV restringem sua produo imobiliria s faixas 2 e 3. Por
outro lado, ainda na RMB, a presso sobre o preo da terra urbana
incentivada pela entrada das grandes incorporadoras no cenrio
local, reduz a demanda efetiva para investimentos de agentes locais
em empreendimentos do PMCMV. Em face disso que, ao menos at
2012, cerca de 40% das unidades habitacionais so de iniciativa de
empresas que mantm alguma ligao com grandes incorporadoras
de capital aberto.
O cenrio distinto nas cidades do Sudeste do Par, somente na
medida em que as coalizes entre incorporadoras e grandes proprietrios fundirios apresentam claros interesses no espraiamento da
mancha urbana. A possibilidade de direcionar posteriormente fundos
pblicos para obras de infraestrutura urbana, atravs das conexes
das coalizes com o Estado nos mais diversos nveis, parece estimular
que empreendimentos da Faixa 1 do Programa possam ser implantados em ncleos to distantes do centro consolidado, servindo de
mote poltico para justificar obras de interesses dos grandes proprietrios do entorno.
A bem da verdade, h pouca coisa nova nessa estratgia que j
havia sido descrita por Bollaffi (1979) no seu texto clssico sobre o
Banco Nacional de Habitao (BNH): um empreendimento direcionado para as camadas mais baixas implantado em reas limtrofes
da mancha urbana, mas em terrenos de interesse das coalizes que
compem o circuito imobilirio local que em seguida acumulam
capital atravs dos diferenciais de renda da terra gerado pelas obras de
infraestrutura que conectam o ncleo afastado ao centro da cidade. A
novidade do momento atual estimulado pelos incentivos do PMCMV
parece ser o modo como a financeirizao do circuito imobilirio
385

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

est se conectando dominncia financeira j estabelecida em outros


setores da economia do Sudeste do Par, especialmente aqueles relacionados ao agronegcio. A terra urbana, nesse contexto de conexo
entre circuito produtivo e circuito imobilirio, parece cada vez mais se
aproximar da sua forma mais avanada como ativo financeiro, impactando nas reas urbanas de regies perifricas e de fronteira de um
modo novo e distinto das metrpoles.
As empresas locais possuem menor capacidade de produzir muitas
unidades habitacionais, pulverizando a produo. J as empresas de
outros Estados produzem grande nmero de unidades dispostas em
grandes empreendimentos. importante frisar que isto nada tem a
ver com adensamento populacional por metro quadrado, pois todas
as empresas, independentemente de sua capacidade operacional,
buscaro este adensamento para garantir a mxima sustentabilidade
econmica do empreendimento. Trata-se, sim, de uma relao entre o
tamanho da gleba e, por consequncia, do nmero de unidades que
a mesma comporta com a procedncia fsica das empresas atuantes
no Programa.
O padro perifrico de insero urbana dos empreendimentos do
PMCMV alimenta a especulao imobiliria, uma vez que a converso
direta de terras rurais ou periurbanas em reas urbanizadas promove
uma rodada de valorizao fundiria, inclusive dos terrenos vazios
situados nos interstcios entre os loteamentos e malha urbana contnua,
deixados por proprietrios fundirios como reserva de terra espera
de valorizao. A segregao socioespacial resultante condiciona os
moradores a longos deslocamentos aos centros urbanos em busca de
oportunidades de emprego e acesso efetivo aos servios e aos equipamentos, responsveis pela manuteno de condies dignas de vida.
Alm disso, a localizao perifrica dos empreendimentos, frequentemente no contemplada pelo atendimento adequado de transportes,
em um sistema virio sem conexo com as reas mais centrais, o que
eleva consideravelmente seus custos e tempo com deslocamentos.
J sob o aspecto relacionado qualidade das unidades habitacionais, foi identificado um padro nos empreendimentos, que se refere
principalmente produo em larga escala. H repetio exaustiva
de uma tipologia pr-estabelecida, cujo projeto arquitetnico no
atende s variaes regionais, no que se refere aos aspectos climticos,
geogrficos e culturais. Isso se deve lgica de operacionalizao da
produo conduzida pela iniciativa privada, focada na padronizao
386

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

do produto e dos processos construtivos. Por isso a tipologia-padro


dificilmente adere as caractersticas do modo de vida anterior da
populao beneficiada.
De forma geral, o perfil das famlias atendidas pelo programa
nos empreendimentos estudados em sua maioria adequado aos
critrios de atendimento definidos pelo Programa. Porm, justamente
por se tratar de famlias de renda mais baixa, os efeitos sentidos em
relao s restries de acesso aos servios pela condio de insero
dos empreendimentos so significativos, como ao acesso comrcios, servios e equipamentos pblicos e o acesso oportunidades de
trabalho e lazer. No surpreendente tambm o alto grau de satisfao dos moradores entrevistados com o fato de terem conseguido
a casa prpria, enquanto uma condio positiva de segurana social
e de possibilidade de sair de situaes de extrema precariedade, de
alto comprometimento da renda familiar com o aluguel ou mesmo
de coabitao forada. Porm, as implicaes relacionadas aos custos
decorrentes da moradia regular como os custos de condomnio,
energia eltrica, os custos do prprio financiamento da habitao
e de bens de consumos a ela relacionados, adquiridos por meio do
programa Minha Casa Melhor apresentaram tambm um impacto
importante na renda das famlias, mais importantes ainda no caso das
famlias mais pobres dentro da mesma faixa de renda.
A anlise empreendida nos indica que o aprimoramento do
Programa desejvel e necessrio sob diferentes aspectos. Uma
das lacunas existentes uma definio melhor dos condicionantes
do Programa que contribuam para fortalecer o papel de gestores
urbanos dos municpios no processo de operacionalizao. Ainda
que o Programa seja estruturado majoritariamente para a produo
privada, o papel do poder pblico municipal, e mesmo estadual,
altamente relevante no que diz respeito s estratgias relacionadas
gesto do solo urbano, de expanso urbana, na oferta de infraestrutura urbana e de gesto na escala metropolitana dos impactos
gerados por essa produo. Torna-se necessrio o aprimoramento
tambm quanto adequao de parmetros de projeto, tanto em
relao ao desenho do parcelamento do solo, implantao de infraestrutura urbana e de equipamentos pblicos, quanto arquitetnicos;
rea mnima, exigncias de acabamento e qualidade da execuo das
obras, solues ambientalmente mais adequadas ao consumo de luz e
gua e mais adequadas s caractersticas de cada regio do pas.
387

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

Por fim, o entendimento de que a questo habitacional e da capacidade de manuteno de condies dignas de moradia passa pela
questo de renda, evidencia-se e pressupe a necessidade de articulao do PMCMV com outras polticas pblicas, de forma que possibilite a viabilizao e permanncias das famlias nesses empreendimentos, bem como o fortalecimento do papel das administraes
municipais na implantao do Programa. necessrio articular essa
produo habitacional com condies mais favorveis de insero
urbana, qualidade da infraestrutura e dos servios pblicos, bem
como das condies ambientais, no apenas para as famlias beneficiadas, mas para a populao de forma ampla.

Referncias bibliogrficas
BANDEIRA, A. Alteraes socioespaciais no sudeste do Par: a mudana
de terra rural para solo urbano na cidade de Cana dos Carajs. Belm:
FAU-UFPA (Dissertao de mestrado) 2014.
BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In:
MARICATO, E. (Ed.). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil
industrial. So Paulo: Alfa- mega, 1979, p.37-70.
CARDOSO, A. C.; LIMA, J. J. A influncia do governo federal sobre as
cidades na Amaznia: os casos de Marab e Medicilndia. Novos Cadernos
NAEA. v. 12, n. 1. Jun. 2009. p. 161-192.
CARDOSO, A. C.; NEGRO, M. Das mquinas autoritrias de planejamento
do sculo XX, s mquinas de crescimento urbano do sculo XXI. In: Anais
do XV ENANPUR, Recife: RBEUR, 2013.
CARDOSO, A. L, (Org.). O PMCMV e Seus Efeitos Territoriais. Coleo
Habitao e Cidade; Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013.
FIX, M. A. B. Financeirizao e Transformaes Recentes no Circuito
Imobilirio no Brasil. Campinas: IE-Unicamp (Tese dedoutorado), 2011.
Fundao Joo Pinheiro. Centro de Estatstica e Informao. Dficit
habitacional no Brasil 2011-2012: resultados preliminares. Belo Horizonte,
2014. Disponvel em http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/docman/cei/
deficit-habitacional/363-deficit-nota-tecnica-dh-2012/file. Acesso em nov.
2014.
FREITAS, Caroline Farias. A Periferia Esgarada: estudo de qualificao
urbana para a rea de insero de empreendimentos do PMCMV na regio
sul de Ananindeua (PA). Belm: FAU-UFPA (Trabalho de Concluso de
Curso), 2015.

388

Jos Jlio Lima | Ana Claudia Cardoso | Roberta Menezes


Juliano Pontes | Raul Ventura | Ana Carolina Melo

IBGE. Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: <http://www.censo2010.


ibge.gov.br>
INPE. Projeto UrbisAmaznia. Relatrio de Misso de Campo. So Jos dos
Campos: INPE, 2012.
LIMA, J. J. F.; CARDOSO, A. C. D.; HOLANDA, A. C. Gomes. Impasses e
desafios na gesto da Regio Metropolitana de Belm. Cadernos metrpole
n. 14, 2005. p. 103-126.
LIMA, J. J. F.; RODRIGUES, R. M.; PONTE, J. P. X.; VENTURA NETO, R.;
MELO, A. C. C. A promoo habitacional atravs do Programa Minha Casa
Minha na Regio Metropolitana de Belm. In: CARDOSO, A. L. (Org.). O
PMCMV e seus Efeitos Territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013, p.
161-185.
LOGAN, J; MOLOTH, H. Urban fortunes: the political economic of places.
Los Angeles: University of California Press, 2007 [1987].
MARAB. Secretaria de Desenvolvimento Urbano. Prefeitura Municipal de
Marab. Plano Local de Habitao de Interesse Social de Marab. Marab,
2014.
MONTE-MR, R. Urbanizao Extensiva e Lgicas de Povoamento: Um Olhar
Ambiental. In: SANTOS, M.; SOUZA, M.; SILVEIRA, M. (org.). Territrio,
Globalizao e Fragmentao. So Paulo: Hucitec/ANPUR, 1994. p.169-181.
PAR, Governo do Estado. PEHIS Plano Estadual de Habitao de
Interesse Social (2009-2010). Diagnstico Habitacional. Belm: Governo
estadual do Par, Set. 2009.
TRINDADE, J. R.; PARAUAPEBAS (Prefeitura). Diagnstico Socioeconmico
e Ambiental do Municpio de Parauapebas (PA). Parauapebas: PMP, 2012.
130 p.
PONTE, J. P. X.; BRANDO, A. J. D. N. Urbanistic subsidies for a Metropolitan
Drainage Plan, Belm, Brazil. In: AO, S. I.; GELMAN, L. HUKINS, D. W.
L. ; HUNTER, A.; KORSUNSKY, A. M.. (Org.) Proceedings books: World
Congress of Engineering 2014. Londres: International Association of
Engineers (IAENG), 2014, v. 1, p. 56-160.
PINHEIRO, A. C. L.; PONTE, J. P. X.; RODRIGUES, R. M.. A poltica de
transporte pblico e a estruturao do espao urbano na Regio Metropolitana
de Belm. In: COSTA, M, A.; MARGUTI, B. O. (Org.) Funes pblicas
de interesse comum nas metrpoles brasileiras: transportes, saneamento
bsico e uso do solo. Braslia-DF: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), 2014. p. 291-322. (Srie Rede Ipea. Projeto Governana Metropolitana
no Brasil; v. 2).
RUAS, R.; GUERRA, G.; ASSIS, W. Presses e oposies contra pequenos
criadores familiares de gado bovino leiteiro da zona periurbana do Municpio
389

Captulo 13 - Estratgias de produo habitacional de interesse social atravs do PMCMC...

de Castanhal (Par, Brasil Amaznia). Mundo Agrrio, v. 15 n. 30, dez.


2014. Disponvel em http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar/article/view/
MAv15n30a11/6462. Acesso em fevereiro de 2015
VENTURA NETO, R. S. Circuito imobilirio e a cidade: Coalizes urbanas
e dinmicas de acumulao do capital no espao intraurbano de Belm.
Belm: FAU-UFPA (Dissertao de mestrado), 2012.

390

Captulo 14
Insero urbana no PMCMV e a efetivao do
direito moradia adequada: uma avaliao de
sete empreendimentos no estado de So Paulo
Raquel Rolnik; lvaro Luis dos Santos Pereira;
Ana Paula de Oliveira Lopes; Fernanda Accioly Moreira;
Jlia Ferreira de S Borrelli; Luanda Villas Boas Vannuchi;
Luciana Royer; Luis Guilherme Alves Rossi;
Rodrigo Faria Gonalves Iacovini; Vitor Coelho Nisida.
(LabCidade FAU USP)

Introduo

construo do conceito de moradia enquanto direito humano


foi resultado de um longo processo. Reconhecido em 1948 pelo
artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos, tornou-se
um direito universal, aceito e aplicvel em todas as partes do mundo.
importante observar que, tanto na Declarao Universal quanto
no Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(PIDESC),1 o direito moradia includo como parte do direito a um
padro de vida adequado, referindo-se, portanto, no apenas ao direito
a um abrigo, mas a uma moradia que proporcione todas as condies
para o pleno desenvolvimento social, econmico e cultural de seus
moradores.
No Brasil, a mais importante norma que garante o direito
moradia dos cidados brasileiros a Constituio Federal (artigo 6).
A Lei 10.257 de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, passou a
Artigo 11, pargrafo 1: Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito
de todas as pessoas a um nvel de vida suficiente para si e para as suas famlias,
incluindo alimentao, vesturio e moradia adequadas, assim como uma melhoria
contnua de suas condies de vida.
1

391

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

definir o direito moradia como parte do direito cidade, juntamente


com o direito terra urbana, ao saneamento ambiental, ao transporte,
infraestrutura urbana, ao trabalho, ao lazer etc. No plano nacional,
portanto, o direito moradia adequada encontra-se tambm inserido
num contexto amplo, o qual deve ser considerado no momento de sua
implementao (FERNANDES; ALFONSIN, 2014).
O direito moradia ganha efetivamente concretude a partir
da orientao estabelecida pelo Comentrio Geral n 4 do Comit
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU (1991). Primeiramente, para o Comit, este direito no pode ser interpretado de
forma restrita, como um abrigo composto apenas por um teto e
quatro paredes. O documento define, ento, sete elementos considerados essenciais para sua real efetivao: habitabilidade; disponibilidade de servios, infraestrutura e equipamentos pblicos; localizao
adequada; adequao cultural; acessibilidade; segurana da posse; e
custo acessvel. Tais elementos, que sero desenvolvidos ao longo deste
texto, devem nortear a implementao de qualquer poltica, programa
ou ao pblica ou privada que pretendam de fato promover a efetivao do direito moradia adequada.
O presente artigo tem como objetivo avaliar em que medida o
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) atende s necessidades
habitacionais das famlias de baixa renda, nos seus mais diversos
arranjos, segundo os padres internacionais estabelecidos para o
direito moradia adequada. Essa avaliao faz-se necessria quando
se considera que o Programa se tornou a principal ao do Estado
brasileiro no tocante ao direito moradia, com grande atuao do
setor empresarial. Se possibilitado s construtoras decidirem em
grande parte onde, como e quando pretendem produzir unidades
habitacionais, preciso averiguar se os padres estabelecidos internacionalmente para o direito moradia adequada esto orientando
essa produo.
A avaliao empreendida resultado de pesquisa em sete empreendimentos de Faixa 1 que atende famlias com renda familiar mensal
de at R$ 1.600,00 , nos municpios de Hortolndia (1), Campinas
(1), Osasco (1), e So Paulo (4). Na escolha desses empreendimentos,
priorizaram-se aqueles com maior tempo de ocupao e buscou-se contemplar uma diversidade de situaes no tocante ao porte do
empreendimento e sua insero urbana. A pesquisa compreendeu
mapeamentos, levantamento de dados secundrios e observaes
392

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

de campo, alm de entrevistas com atores envolvidos com o tema:


gestores pblicos municipais, representantes da Caixa, diretores e
tcnicos de construtoras, e, especialmente, sndicos e moradores dos
empreendimentos avaliados.2
Priorizamos nesta anlise os elementos com vis urbanstico
mais forte habitabilidade, disponibilidade de infraestrutura, localizao adequada e adequao cultural e, logo, optamos por fazer
um comentrio mais geral sobre os elementos restantes no menos
importantes do que os primeiros3. Buscamos, ao final, avaliar o
impacto na vida das famlias beneficirias no que tange o direito
moradia.

Habitabilidade
Em relao ao primeiro elemento analisado a habitabilidade
, o foco recai na construo em si e nas condies fsicas, sanitrias,
de conforto e de salubridade oferecidas aos moradores, bem como
na satisfao de suas necessidades fsicas, psicolgicas e socioculturais (Bonduki, 2002). Alm de apresentar boas condies de proteo
contra intempries e qualquer fator que ponha em risco a sade e a
vida das pessoas (OMS, 1989), esse elemento tambm se relaciona com
as dimenses do imvel e dos seus cmodos, que devem ser previstos
em tamanho e quantidade adequados realidade do grupo familiar.
Como conclui Cohen (2004), o padro de habitabilidade relaciona,
portanto, a adoo de tipologias em correspondncia a esses requisitos
(que garantiriam o morar com desfrute de sade e bem-estar) com
outros que garantiriam a dignidade humana. Dessa forma, a habitabilidade promoveria o pleno exerccio do ato de morar, ampliando e
melhorando, respectivamente, a qualidade do espao e da vida.
A relao entre o tamanho das famlias e o nmero de dormitrios nos empreendimentos do PMCMV chama ateno nesse vis de
anlise. Todas as unidades visitadas possuam praticamente a mesma
configurao, com tamanho mdio de aproximadamente 42 m,
Foram realizadas 648 entrevistas dentre os 4.212 domiclios dos empreendimentos estudados, mas inclumos nesta anlise tambm o resultado das entrevistas realizadas por outros ncleos de pesquisa parceiros no estado de So Paulo: 194 entrevistas nos municpios de Itanham e So Vicente e 88 entrevistas em Sertozinho,
somando um total de 930 entrevistas, tabuladas conjuntamente.
3
O Relatrio Cientfico da pesquisa encontra-se disponvel na ntegra em nosso website: www.labcidade.fau.usp.br.
2

393

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

contendo sala, cozinha e dois dormitrios. Tal padronizao decorre


do modelo do Programa, como ser aprofundado no item que analisa
a adequao cultural, e das especificaes mnimas estabelecidas por
seus agentes fiscalizadores Caixa e Ministrio das Cidades. Dentre
estas, exigem-se dois quartos: um voltado a um casal e outro voltado a
abrigar duas pessoas em camas separadas, desconsiderando, contudo,
que existem diversos tamanhos e arranjos familiares.
Foi possvel identificar nos empreendimentos estudados essa variedade, com situaes em que havia apenas um residente na unidade
(4% dos entrevistados), ou outras em que havia apenas 2 moradores
(20%), com diferentes arranjos (casal, me e filha, duas irms etc.). No
cmputo geral, 77,6% das unidades eram habitadas por at 4 pessoas e
22,4%, por 5 ou mais moradores, ou seja, no mnimo 2,5 moradores por
dormitrio, o que j pode ser considerado uma situao inadequada de
moradia. Embora a Fundao Joo Pinheiro utilize, no clculo do dficit
habitacional, o parmetro de inadequao apenas acima de 3 moradores/dormitrio, acreditamos que 2 seja mais apropriado, ainda mais
levando em considerao que os parmetros estabelecidos pelo Ministrio das Cidades para o PMCMV adotam justamente essa relao.4
Alm de questes relativas privacidade e convivncia familiar, um
grande adensamento domiciliar pode trazer riscos sade, como h
anos afirma a Organizao Mundial de Sade (1989).
Essa inadequao para mais de 22% dos entrevistados consequncia de uma produo massificada que se volta apenas para um
modelo de famlia, composta por um casal com no mximo dois filhos;
inadequao, portanto, estrutural, j que o produto ofertado no leva
em conta as caractersticas da demanda, que definida somente ao
final da construo do empreendimento. O modelo de proviso do
Programa tambm no leva em conta as mudanas que uma famlia
vivencia ao longo do tempo, que pode resultar em diferentes necessidades habitacionais. Um jovem casal, por exemplo, hoje pode precisar
de apenas um dormitrio, enquanto daqui a alguns anos pode passar
a necessitar de outro quarto para seus filhos e, ainda mais adiante,
pode necessitar de uma casa ainda maior para abrigar seus netos e/ou
agregados ou, at mesmo, pode voltar a precisar apenas de um dormitrio quando seus filhos sarem de casa. Por todos esses motivos, seria
Especificaes mnimas para unidades do programa PMCMV-FAR: http://www.
cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Especificacoes/Especificacoes_minimas_-_Casa_-_Portaria_n_363.pdf, acesso em junho 2014.
4

394

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

necessria a existncia de uma diversidade tipolgica nos empreendimentos, de forma a planejar a sua produo efetivamente de acordo
com as necessidades das famlias.
Na prpria percepo dos moradores, a questo espacial tambm
se destaca. Dentre as famlias que j pensaram em se mudar (53% do
total), 25,3% apontaram o tamanho do apartamento como motivo,
o que est conectado ao fato de que, para 42% do total de famlias
entrevistadas, o tamanho da casa atual menor do que o tamanho
da anterior. Na avaliao da adequao do tamanho atual da moradia,
importante perceber como a resposta encontra-se diretamente relacionada ao tamanho da famlia, segundo a tabela abaixo. Embora no
cmputo geral seja apontado por 71% dos entrevistados que o tamanho
adequado, isso se inverte quando so isoladas as famlias com 5 ou
mais pessoas, entre as quais 57% afirmam que o tamanho inadequado.
Tabela 1: Adequao do tamanho da moradia segundo percepo dos moradores, por
tamanho da famlia, 2013.

Geral

At 4 pessoas

5 ou mais

Adequada

661

71%

571

79%

90

43%

Inadequada

267

28%

149

21%

118

57%

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

Do ponto de vista construtivo da habitabilidade, tambm foram


encontradas algumas questes que merecem ser destacadas a partir
das respostas dos entrevistados. Mais de 48% das famlias apontaram
que o apartamento j apresentou problemas com excesso de barulho,
43% com umidade, 42% com questes hidrulicas (vazamentos, infiltrao, entupimento etc.), 38% com conforto trmico, 35% com abastecimento de gua e 30% com problemas construtivos em geral (piso,
rachaduras, portas, janelas etc.). Apenas 10% dos entrevistados afirmaram no ter identificado qualquer tipo de problema com o imvel.
Se considerarmos que os imveis so relativamente novos (a maioria
com pouco mais de um ano de ocupao), parece alto o nmero de
problemas identificados, sendo provvel que eles tendam a crescer nos
prximos anos com o desgaste provocado pelo uso.
Destacou-se, dentre esses, o excesso de barulho, problema mais
frequentemente apontado. No se trata apenas do excesso de rudos
advindos da rua (externo, portanto, ao condomnio), mas princi-

395

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

palmente aqueles produzidos pelos vizinhos em seus respectivos


apartamentos. O precrio isolamento acstico das unidades, alm
do desconforto, tem gerado problemas de vizinhana, tendo sido
relatados em entrevistas casos de violncia verbal e ameaas fsicas
entre moradores.
Apesar desses problemas identificados, preciso destacar que,
mesmo assim, para muitas famlias, o PMCMV representou uma
melhoria nas suas condies de habitabilidade. Principalmente para
aquelas que moravam em situaes de extrema precariedade (em beira
de crregos ou taludes inseguros), a entrada num imvel minimamente
seguro e salubre um grande passo do ponto de vista do princpio da
realizao progressiva do direito moradia. Dentre os respondentes
que afirmaram preferir a moradia atual anterior 64% do total ,
aproximadamente 25% apontaram questes ligadas habitabilidade
(conforto, qualidade da construo, etc.) como a segunda maior motivao para a preferncia, atrs apenas da segurana da posse.

Disponibilidade de servios, infraestrutura


e equipamentos pblicos
Segundo este elemento do direito moradia adequada, a habitao
deve ser conectada s redes de gua, saneamento bsico, gs e energia
eltrica; em suas proximidades deve haver servios e equipamentos
pblicos bsicos para o cotidiano dos moradores, como escolas, postos
de sade, reas de esporte e lazer, equipamentos culturais etc. Devem,
ainda, estar disponveis servios de transporte pblico, limpeza, coleta
de lixo, entre outros servios bsicos oferecidos localmente.
O PMCMV passou a ter as primeiras exigncias referentes localizao dos empreendimentos e aos parmetros de implantao apenas no
segundo ano do programa, com a edio da Medida Provisria n 514, de
1 de dezembro de 2010. Essa normativa avanou ao reconhecer que um
programa habitacional com a dimenso do PMCMV no poderia focar
apenas na produo de unidades, e que alguns parmetros mnimos de
atendimento por infraestrutura e servios deveriam ser atendidos. No
entanto, a primeira fase do Programa j havia produzido uma leva de
cerca de 1 milho de unidades habitacionais, sem considerao destes
parmetros. Pela opo metodolgica de avaliar conjuntos com maior
tempo de ocupao, justamente nesses empreendimentos da primeira
fase que nossos estudos de caso se concentram.
396

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

A avaliao comparativa dos moradores entrevistados a respeito


do que melhorou ou piorou aps a mudana para o PMCMV demonstrou-se um bom indicador de quais necessidades so mais bem atendidas pelo Programa, e quais ainda deixam a desejar. Verificou-se
que a satisfao dos moradores se concentra, sobretudo, em relao
aos elementos de infraestrutura bsica, conforme a tabela abaixo
apresenta.
Tabela 2: Avaliao do atendimento por servios na moradia atual, em comparao
com a anterior. Servios cujo atendimento melhorou, 2013

Melhorou

Piorou

Igual

NR

Rede de esgoto

49.7%

8.4%

41.5%

0.4%

Pavimentao

47.4%

15.2%

36.5%

1%

Coleta de lixo

40.2%

11.3%

47.8%

0.6%

38%

19.1%

42.2%

0.8%

Caladas

36.7%

28.5%

34%

0.9%

Fornecimento de energia eltrica

35.4%

7.2%

57%

0.4%

Acesso veculos

34.8%

23.2%

39.5%

2.5%

Fornecimento gua

32.8%

20%

46.9%

0.3%

Iluminao pblica

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

Por outro lado, o mesmo questionrio revelou que, se h uma


maior satisfao com a infraestrutura bsica, h uma insatisfao com
a questo do acesso a servios e equipamentos pblicos. Dentre os
entrevistados, a avaliao predominante de que, com a mudana da
moradia anterior para a atual, houve piora no acesso ao comrcio, ao
local de trabalho, a equipamentos etc.

397

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

Tabela 3: Avaliao do atendimento por servios na moradia atual, em comparao


com a anterior. Servios cujo atendimento piorou, 2013

Melhorou

Piorou

Igual

NR

Acesso comrcio

21.2%

61.2%

17.1%

0.5%

Telefone pblico

9.9%

50.5%

36.2%

3.3%

Acesso trabalho

20.5%

44.7%

29.4%

5.4%

Acesso equipamentos e servios sociais

20.1%

44%

33.5%

2.4%

Policiamento

26.8%

39.9%

31.5%

1.8%

Transporte pblico

30.2%

38.7%

30%

1.1%

Acesso escola

26.9%

35.9%

27.7%

9.5%

Correios

22.3%

33.7%

42.9%

1.2%

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

Essa dificuldade de acesso a servios e equipamentos pblicos


reiterada ainda por outros dados do questionrio. Aproximadamente
65,5% das famlias afirmaram que so obrigadas a se deslocar para
outros bairros para fazer compras ou utilizar servios, e 6% tm que
se deslocar para outros municpios. Apenas 48,7% dos entrevistados
afirmaram que conseguem fazer compras no seu prprio bairro. Essa
necessidade de deslocamentos para suprimento de bens de consumo
bsicos e cotidianos tem um grande custo para as famlias, no apenas
de recursos financeiros, mas de tempo e energia.
Por fim, segundo nossa amostragem, o acesso dos moradores
a equipamentos de educao no foi seriamente impactado pelo
programa. Entre os estudantes, 45% frequentam escola no mesmo
bairro de residncia, 50% estudam em outros bairros e 5% estudam
em outros municpios. O tempo mdio neste deslocamento de
menos de 30 minutos para 70,5% dos respondentes, um parmetro
considerado bom. Apenas em dois dos empreendimentos, Mongagu
e Guaruj (no bairro de Cidade Tiradentes, So Paulo), preocupante
ainda a situao de uma parcela dos estudantes (17,8%) que leva mais
do que uma hora no deslocamento entre casa e escola, sendo que
praticamente a metade destes leva mais do que duas horas.
A partir desses resultados, analisa-se a contradio fundamental
que o PMCMV parece promover quanto ao atendimento do direito
moradia adequada, ao ampliar o acesso a alguns dos elementos
398

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

que compem esse direito (saneamento, gua etc.), ao mesmo tempo


em que reduz o atendimento a outros desses elementos (comrcio,
servios etc.).

Localizao adequada
A localizao da habitao deve propiciar oportunidades de
desenvolvimento econmico, cultural e social para seus moradores,
includo o acesso aos meios de sobrevivncia e/ou ao trabalho.
imprescindvel que proporcione o contato de seus moradores com
a diversidade social e cultural da cidade. Em linhas gerais, nossa
investigao5 identificou, contudo, que o padro de localizao dos
empreendimentos do PMCMV caracterizado por parques habitacionais monofuncionais em periferias longnquas e subequipadas,
muitas vezes apartadas do tecido urbano, com condies precrias de
urbanidade e de acesso aos servios e vida da cidade.
As entrevistas revelaram, por exemplo, que, dentre os moradores
que trabalham, 60% deslocam-se para outros bairros e 21,7%, para
outros municpios. A mudana da moradia anterior para o PMCMV
aumentou o tempo de deslocamento entre casa e trabalho para 39,5%,
enquanto esse deslocamento diminuiu para apenas 15,9% dos entrevistados e permaneceu igual para 44,6%. Esses deslocamentos so
feitos majoritariamente por transporte pblico (63,3%) e resultaram
em aumento nos gastos para 21,9% dos respondentes. Esses resultados
evidenciam que, ao invs de propiciar oportunidades de desenvolvimento econmico para os moradores, a localizao dos empreendimentos do PMCMV contribui para a manuteno ou agravamento da
situao j precria de deslocamentos em direo ao local de trabalho
na cidade.
Entre as famlias que pensam em mudar de moradia (53%), 26,7%
apontaram a distncia para o local de trabalho como motivao. No
por acaso: em conjuntos como o Mongagu e Guaruj, localizados em
Cidade Tiradentes, para 68,8% dos entrevistados o tempo de deslocamento casa-trabalho superior a 1 hora, e para 22,9%, superior
a 2 horas. Alguns entrevistados desses conjuntos contaram, inclusive,
A pesquisa realizada pelo LabCidade incluiu tambm uma extensa investigao
relacionada especificamente aos padres de insero urbana dos empreendimentos
analisados, sendo por isso interessante a leitura do Relatrio Cientfico final do projeto, disponibilizado na ntegra em www.labcidade.fau.usp.br.
5

399

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

que s vo para seus apartamentos nos fins de semana, para evitar os


deslocamentos em dias de trabalho e escola.
Mapa 1: Residencial Sirius, origem das famlias residentes e renda. Campinas, 2014

Fonte: Elaborao prpria com base em Censo IBGE 2010 e entrevistas, 2014.

Como exemplo, o Mapa 1 acima representa a origem dos atuais


moradores do Residencial Sirius, em Campinas, e a distribuio de
renda na Regio Metropolitana de Campinas, mostrando que grande
parte das famlias beneficirias saiu de reas com renda mdia mais
elevada e foi alocada em uma regio ocupada predominantemente
por populao de baixa renda. Nesse sentido, percebe-se que a localizao da moradia para essas famlias piorou com a entrada no
PMCMV, tendo em vista que, alm de promover o contato com outros
grupos sociais, aquelas localidades anteriormente habitadas ofereciam tambm maiores oportunidades de emprego.
No entanto, no se pode ignorar que h tambm casos em
que a localizao do empreendimento possibilita melhorias nas
condies de vida dos beneficirios. Como mostra o Mapa 2, parte
dos moradores do conjunto Iguape (So Paulo), o melhor localizado dentre todos os empreendimentos estudados, veio de reas
400

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

de maior vulnerabilidade social, muitas delas reas de risco que


acolhiam assentamentos extremamente precrios.
Mapa 2: Conjunto Iguape, Origem de famlias residentes e ndice Paulista de
Vulnerabilidade Social (IPVS). So Paulo, 2014

Fonte: Elaborao prpria com base em Pesquisa Origem e Destino 2007 e entrevistas 2014.

A questo da localizao dos empreendimentos, contudo, no se


resume a indicadores socioterritoriais. A inexistncia de alguns parmetros mnimos de urbanidade no seu entorno imediato, relacionados
ao desenho e integrao malha urbana, contribui para a precariedade urbanstica dos empreendimentos. A Figura 1, do conjunto Sirius,
explicita essa situao. Ele est inserido em uma frente de expanso
repleta de grandes vazios, as quadras do entorno so demasiado
extensas e os diversos bloqueios fsicos muros, ferrovia impedem
a circulao adequada de pedestres. O prprio desenho do condomnio vem a agravar essa situao, a exemplo do seu muro, extenso
e com acessos insuficientes. A monotonia paisagstica, as condies
precrias para circulao de pedestres e os decorrentes problemas de
segurana pblica so todos fatores que contribuem para tornar ainda
pior a acessibilidade dessas moradias, aumentar sua precariedade e a
sensao de insatisfao de seus moradores.

401

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

Figura 1: Residencial Sirius, barreiras e vazios. Campinas, 2014

Foto: LabCidade, 2014.

Dessas observaes se conclui que a ateno ao direito moradia


em localizao adequada e com disponibilidade de servios, infraestrutura e equipamentos pblicos, embora j normatizada, foi na
prtica negligenciada pelo PMCMV na implementao da maior parte
dos empreendimentos estudados. O Programa parece no impactar
a segregao urbana existente, apenas a refora, produzindo novas
manchas urbanas monofuncionais ou aumentando a densidade populacional de zonas guetificadas j existentes.

Adequao cultural
Segundo esta dimenso, o projeto, bem como todo o sistema
construtivo, deve expressar tanto a identidade quanto a diversidade
cultural dos moradores (CESCR, 1991). imediata, contudo, a verificao de que o PMCMV no favorece essa diversidade. Com o teto do
valor pago por unidade habitacional fixo, a padronizao dos projetos
uma das estratgias empresariais na reduo dos custos de produo,
que viabilizam taxas de retorno interessantes. As grandes construtoras
402

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

se utilizam de sistemas de gesto que permitem reproduzir exausto


o mesmo projeto carimbo das poucas tipologias existentes. Como
consequncia, verifica-se a reproduo em escala nacional de um
projeto padro que no corresponde diversidade regional e nem
sempre responde s necessidades das famlias atendidas. importante ressalvar, no entanto, que a uniformidade tipolgica no decorre
exclusivamente de estratgias empresariais, mas tambm do prprio
desenho do Programa, que faz com que os projetos atendam a requisitos pouco flexveis de nmero de cmodos, metragem das unidades
e materiais, sem margem para que a diversidade da demanda habitacional existente seja levada em considerao na sua elaborao.
As entrevistas so reveladoras de que esses projetos no
compreendem as vrias formas de morar e de organizar a vida no
espao. Dentre os entrevistados, 68,8% sentem falta de algum espao
ou ambiente que possuam na moradia anterior. Essa ausncia
sentida mais fortemente pelos moradores reassentados (74,5%), que
acessaram o Programa no por meio de inscrio voluntria e sorteio,
mas porque sofreram remoo de seu lugar de moradia anterior.
Do total de moradores, 70,5% apontaram que sentem falta de um
quintal, 18,3% sentem falta de um rea de servio, e 15,5%, de espaos
externos, como varanda, sacada etc. A falta de um lugar pras crianas
brincarem ou pra estender as roupas sentida por 71,1% dos moradores que afirmam preferir a moradia anterior do que a atual, e por
69,7% dos que afirmaram pensar em mudar de casa.
interessante observar que a questo do quintal tem duas
dimenses. De um lado, aquela do espao em si, da existncia de uma
rea externa onde se possa descansar, pendurar roupa, onde as crianas
possam brincar, uma rea para atividades que no se podem realizar
dentro do apartamento. Mas ainda h outra dimenso importantssima
do quintal: ele representa a possibilidade de expanso da residncia.
Nele se poderia construir o cmodo extra que se faa necessrio, fazer
o puxadinho caso a famlia aumente, ou para vender alguma coisa,
prestar algum servio. Logo, ele representa tambm a possibilidade
de expanso da famlia e de se estabelecer uma unidade produtiva
geradora de renda.
Essa ltima possibilidade muito relevante, considerando-se que
historicamente as habitaes das famlias de baixa renda nas cidades
servem no apenas como lugar de residncia, mas tambm como
espao de trabalho. O modelo de unidade habitacional do PMCMV
403

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

no considera essa multifuncionalidade da moradia, tendo a prpria


normativa do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) passado
a permitir uso misto nas unidades que financia apenas a partir da
Portaria 168, em 2013. Naqueles empreendimentos em que no h
previso para esses usos, observa-se o seu surgimento espontneo em
puxadinhos improvisados, conforme vimos no conjunto Sirius, em
Campinas.
Figura 2: Barracas de comrcio improvisado ao redor do conjunto Sirius, Campinas,
2013.

Foto: LabCidade, 2013.

Uma anlise da adequao cultural dessas moradias aos seus


habitantes aponta tambm para a problemtica da forma condomnio, multiplicada pelo PMCMV. A organizao condominial estabelecida nos conjuntos impe uma nova forma de sociabilidade,
com regras e estrutura de gesto coletiva com as quais a maioria
dos beneficirios no est familiarizada. Observou-se que uma srie
de conflitos decorre deste arranjo, desde problemas corriqueiros do
viver em condomnio, como brigas por causa de barulho ou pela proibio de animais domsticos, at situaes mais srias, por exemplo,
casos em que a figura do sndico torna-se superpoderosa e passa a
intervir autoritariamente na organizao do condomnio e na vida
de seus moradores.

404

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

Segurana da posse
A segurana de posse trata fundamentalmente da garantia de uma
condio de ocupao estvel, ou seja, o direito dos seus ocupantes de
residir em um local sem o medo de remoo ou de ameaas indevidas ou inesperadas (Osrio, 2006). O PMCMV adota o modelo da
propriedade privada individual como instrumento para viabilizar tal
segurana. No caso especfico dos empreendimentos da Faixa 1, a
Caixa financia a produo do empreendimento com recursos do FAR,
sendo os imveis contratados de propriedade exclusiva do Fundo e
integrantes de seu patrimnio at que sejam totalmente quitados
pelos beneficirios.
Para essa aquisio, as famlias recebem subsdios diretos por
meio da concesso de financiamento, se responsabilizando por pagamentos mensais ao longo de dez anos.6 Somente aps o pagamento
de todas as 120 parcelas o beneficirio adquirir de fato a propriedade
plena do imvel. Diante da instabilidade financeira em que vivem
muitas famlias de baixa renda contempladas pelo programa que
muitas vezes vivem de trabalhos eventuais ou na completa informalidade , a situao pode mudar abruptamente num dado momento e,
com isso, a famlia perde as condies de pagamento das prestaes,
inviabilizando a transferncia final da propriedade.
Apesar disso, a percepo por parte dos moradores de posse
segura, j que, nas entrevistas realizadas na pesquisa, 37% dos respondentes afirmaram que o que mais gostavam na casa era o fato de ela ser
prpria, sendo a principal razo de satisfao apontada. Isso parece
estar diretamente relacionado com a situao de insegurana que
viviam anteriormente, tendo em vista que mais de 43% das famlias
entrevistadas provinham de favelas e, muito provavelmente, no
tinham seus direitos possessrios formalmente reconhecidos, embora
o marco internacional do direito moradia j lhes garantisse o direito
posse segura, conforme afirma em relatrio temtico a Relatoria
Especial da ONU para o Direito Moradia Adequada (ROLNIK,
2014). Mesmo de acordo com o sistema legal brasileiro, esse direito
j seria tambm assegurado, tendo em vista que mais de 57% dessas
Nos empreendimentos contratados na primeira fase do programa PMCMV, o valor das prestaes correspondia a at 10% da renda familiar mensal, com prestao
mnima de R$ 50,00. Na segunda fase, a prestao mensal foi reduzida para 5% da
renda familiar mensal, com limite mnimo de R$ 25,00.

405

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

famlias viviam h mais de cinco anos na residncia anterior (o principal requisito para utilizao, por exemplo, da usucapio especial
urbana). Especificamente no caso das famlias reassentadas (35,4%
do total de entrevistados), a grande maioria muito provavelmente j
havia adquirido o direito posse da moradia anterior, tendo em vista
que 24,9% destas moraram entre 5 e 10 anos na residncia anterior e
44,7%, mais de 10 anos.
A percepo positiva das famlias em relao segurana oferecida pelo PMCMV est diretamente relacionada, portanto, ao enfraquecimento de outras formas de promoo da segurana da posse, tais
como o direito usucapio, concesso especial de uso para fins de
moradia etc., tratadas como formas inferiores propriedade privada
individual registrada em cartrio. A hegemonia dessa forma de posse
parte importante da construo do papel ideolgico da moradia
(RONALD, 2008) no imaginrio popular atravs do sonho da casa
prpria. Encobre-se, assim o fato de que a propriedade privada individual no a nica e, em diversas situaes, no a melhor forma de
se dar segurana posse (ROLNIK, 2014).
No caso dos beneficirios da Faixa 1, a utilizao dessa forma de
titulao pode mesmo tornar mais insegura a situao das famlias.
Algumas clusulas do contrato assinado entre o beneficirio e o FAR
(por meio da Caixa) abrem perigosas brechas, como a resciso do
contrato de compra e venda e a retomada do imvel caso o beneficirio
incorra em alguma das onze hipteses estabelecidas pela Clusula
Dcima Segunda, dentre elas a falta de pagamento e apresentao,
quando solicitado, de recibos de impostos, taxas ou outros tributos,
encargos previdencirios, securitrios e condominiais que incidam
ou venham a incidir sobre o imvel. Portanto, a segurana da posse
nesses imveis est condicionada no s ao pagamento das prestaes
do imvel, mas tambm das taxas condominiais, o que, como ser
visto na anlise do custo acessvel, pode ser problemtico para uma
boa parcela das famlias cuja renda ainda muito baixa.
O fato de terem sido encontrados nesta pesquisa alguns casos
de unidades que j foram vendidas ou alugadas (pouco menos de 1%
das unidades) e tambm casos de inadimplncia (tanto da prestao
quanto da taxa condominial) j um indcio de que esse modelo pode
no ser o melhor para garantir a segurana da posse de um grupo
social extremamente vulnervel. Apesar do pouco tempo de moradia
das famlias no empreendimento (pouco mais de um ano na maioria
406

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

dos casos) no nos ter permitido avaliar categoricamente o quanto os


imveis sero revendidos/alugados por inadimplncia, acreditamos
que essa situao tende a crescer ao longo do tempo.
Foram identificados na pesquisa empreendimentos dominados
por grupos ligados ao trfico de drogas e/ou milcias, sendo este
domnio exercido tanto territorialmente, atravs do controle dos
espaos coletivos, quanto administrativamente, atravs do papel
exercido pelos sndicos (impostos e controlados por tais grupos). Estes
chegam a determinar que beneficirios tenham que abandonar seus
imveis para que outras famlias, indicadas por eles, possam ocup-los, o que revela outra situao de insegurana na posse por parte
dos moradores, que podem ser expulsos a qualquer momento de suas
casas sem qualquer tipo de processo legal a ser adotado. Por outro
lado, aqueles que so indicados pelas milcias/trfico para ocupar os
imveis tambm no se encontram completamente seguros, j que
podem ser despejados a qualquer momento caso a Caixa constate que
no so beneficirios regulares do Programa.
Essa situao foi mencionada apenas algumas vezes em entrevistas, mas pde-se perceber, na aplicao do questionrio, que o
silncio em relao ao tema se devia ao medo de sofrer represlias.
Mesmo assim, possvel ver alguns indcios dessa situao se levarmos
em considerao que 38,4% das famlias consideram o seu condomnio violento/perigoso e 45,8% consideram-no mais violento/
perigoso do que a moradia anterior, sendo que das 494 famlias que
j pensaram em se mudar (53% do total), aproximadamente 49,6%
apontaram a violncia como causa. Tais dados demonstram como a
violncia est fortemente presente nos empreendimentos analisados,
relacionada existncia dos grupos mencionados, mesmo que no
expressamente declarada.

Custo acessvel
O custo acessvel est vinculado sustentabilidade econmica
da moradia e da famlia. O valor da aquisio ou aluguel no pode
comprometer excessivamente o oramento familiar, devendo permitir
tambm o atendimento de outros direitos humanos, como o direito
alimentao, sade etc. (CESCR, 1991). O prprio Estado brasileiro reconhece, em parte, essa dimenso quando adota na composio do dficit habitacional o nus excessivo com aluguel urbano,
407

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

caso daquelas famlias com renda de at trs salrios mnimos que


despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel (FJP, 2014).
Do ponto de vista dos padres internacionais do direito moradia
adequada, no entanto, o custo acessvel est relacionado no apenas
aos custos de prestao ou aluguel, mas tambm a todas as despesas
ligadas manuteno da casa (energia eltrica, gua, gs etc.) que
sejam essenciais para se obter um padro de vida digno (CESCR,
1991). Tendo em vista que diversos empreendimentos esto sendo
entregues sob a forma de condomnio, as taxas condominiais tambm
passam a fazer parte dos custos associados moradia.
Para ser possvel analisar a situao das famlias do ponto de
vista do custo acessvel, exploramos os dados relativos situao de
trabalho e renda e aos gastos com a moradia declarados por elas nas
entrevistas. Com relao situao de trabalho dos moradores com
mais de 18 anos (1995 pessoas), 1.259 (63,1%) possuam trabalho
poca da entrevista e 729 (36,5%) no se encontram trabalhando. Esse
ndice pode ser considerado alto frente taxa de desemprego, a qual,
segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, atingiu apenas 4,3%
da populao economicamente ativa no ms de dezembro de 2013.
Mesmo assim, a renda mdia mensal familiar entre as 930 famlias
entrevistadas foi de R$ 1471,84, encontrando-se a menor renda mdia
(R$ 1188,76) no empreendimento Residencial rvores, de Itanham,
e a maior, no empreendimento Iguape (R$ 1567,01), situado na cidade
de So Paulo, seguindo, assim, a dinmica geral de renda familiar
vigente nos respectivos municpios.

408

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

Tabela 4: Renda mdia familiar por empreendimento e municpio, e distribuio dos


entrevistados por empreendimento. 2013
Municpio

So Paulo
Osasco

Empreendimento

N famlias
entrevistadas

Renda mdia
empreendimento

Renda mdia
municpio

So Roque

104

1,475.76

4,776.94

Iguape

100

1,567.01

4,776.94

Mongagu / Guaruj

47

1,530.43

4,776.94

Flor de Jasmim

97

1,322.47

3,260.25

Campinas

Residencial Sirius

205

1,502.25

4,332.55

Hortolndia

Praia Grande / Perube

95

1,348.31

2,339.09

So Vicente

Res. So Vicente

94

1,346.07

2,590.58

Itanham

Res. Arvores

100

1,188.76

2,154.55

Sertozinho

Res. Eldorado

88

1,387.18

3,184.74

TOTAL

930

1,413.82

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa e IBGE, 2014.

Analisando o dado de maneira mais detalhada, foi surpreendente


identificar que mais de 30% das famlias entrevistadas possuam renda
maior do que o limite de R$ 1600,00 estabelecido para a Faixa 1 do
Programa, conforme se pode observar no Grfico 1 e na Tabela 5 a
seguir. Ao mesmo tempo, importante notar que, de forma positiva,
o PMCMV realmente parece estar atingindo diferentes intervalos de
renda dentro deste limite.

409

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

Grfico 1: Distribuio das famlias por intervalos de renda. Todos os empreendimentos,


2013.

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

A relao entre os gastos com a moradia e a renda familiar, no


entanto, preocupante. Como se pode ver a partir da Tabela 5 a
seguir que mostra o comprometimento mdio representado pelos
gastos das famlias com moradia antes e depois da mudana para o
PMCMV , embora esse comprometimento tenha cado consideravelmente para todas as faixas de renda, ele ainda muito alto para as
duas faixas mais baixas, 77,9% e 33,8% respectivamente.
Tabela 5: Gastos totais com moradia na situao anterior e atual, por intervalos de
renda dos entrevistados. Total dos empreendimentos, 2013.
Faixas de renda
(R$)

Mdia
de renda
(R$)

Mdia de gastos
(R$)

Comprometimento mdio

Comprometimento
mnimo

Comprometimento
mximo

Anterior

Atual

Anterior

Atual

Anterior

Atual

Anterior

Atual

At 550

340,55

477,06

265,29

140,10%

77,90%

86,70%

48,20%

551-950

781,00

669,01

264,29

85,70%

33,80%

70,40%

27,80%

121,40%

48,00%

1.298,79

637,53

274,25

49,10%

21,10%

39,80%

17,10%

67,00%

28,80%

951-1.600
1.601-3.100

2.159,49

681,1

293,72

31,50%

13,60%

22,00%

9,50%

42,50%

18,30%

3.101-5.000

3.781,67

866,4

349,18

22,90%

9,20%

17,30%

7,00%

27,90%

11,30%

Acima de 5.001

5.600,00

504,5

270,67

9,00%

4,80%

10,10%

5,40%

Nota: Os gastos totais so compostos pelas despesas mdias declaradas com aluguel/prestao
do imvel, condomnio, luz e gs.
Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

410

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

A tabela a seguir mostra que o peso da prestao no efetivamente relevante diante dos grupos de renda dos moradores entrevistados, embora na primeira faixa chegue a representar mais de 17%.
Quando se adiciona o valor da taxa condominial, contudo, o comprometimento mdio j d um primeiro salto, passando na primeira faixa
para quase 40%. Constata-se, por fim, que o comprometimento da
renda fica seriamente preocupante no momento em que so adicionadas as despesas com gua, luz e gs.
Tabela 6: Despesas com moradia atual: evoluo do valor e do comprometimento da
renda familiar, por intervalos de renda dos entrevistados, 2013.
Faixas de renda (R$)

At 550

551-950

951-1600

1601-3100

3101-5000

> 5001

Mdia de renda (R$)

340.55

781.00

1298.79

2159.49

3781.67

5600.00

Prestao

59.21

64.92

64.87

76.66

126.67

51.00

Prestao +
Condomnio

134,12

144,53

146,06

159,05

209,52

136

Prestao +
Condomnio
+ Contas

265,29

264,29

274,25

293,72

349,18

270,67

Prestao

17,4%

8,3%

5,0%

3,5%

3,3%

0,9%

Prestao +
Condomnio

39,4%

18,5%

11,2%

7,4%

5,5%

2,4%

Prestao +
Condomnio
+ Contas

77,9%

33,8%

21,1%

13,6%

9,2%

4,8%

Mdia de gastos
(R$)

Comprometimento
mdio da renda

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

Deve ser dada especial ateno nesse ponto aos moradores


provenientes de reassentamento em funo de terem sofrido uma
remoo forada, j que muitos deles, ao entrarem na nova moradia,
no por opo, passam a ter automaticamente diversos gastos que
antes no possuam, de gua, luz ou taxas condominiais. Dentre esse
grupo, correspondente a 329 (35,4%) das 930 famlias entrevistadas,
83% no pagavam aluguel antes e 96% no pagavam condomnio,
37% no tinham despesa com conta de energia eltrica e 33%, com
conta de gua.
So expressivos os percentuais de famlias que ou no tinham
anteriormente gastos com gua, luz e gs, ou tiveram esses gastos
aumentados com a entrada no PMCMV, corroborando a leitura de
que esses custos realmente so os de maior peso no comprometimento
mdio do oramento familiar.
411

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

Tabela 7: Comparao entre gastos declarados antes e depois da mudana para o


PMCMV, 2013.
No
gastava,
agora
gasta

Aumentou

Ficou igual

Diminuiu

Gastava
antes, agora
no

ALUGUEL

1,2%

1%

60%

0,8%

36,9%

PRESTAO

94,4%

0,6%

3,9%

1,1%

CONDOMNIO

95,6%

1,1%

1,9%

1,4%

LUZ

26,7%

22,3%

16,2%

34,5%

0,5%

GUA

20,3%

20,7%

16,6%

28,7%

13,7%

GS

7,2%

27,9%

45,6%

18,5%

0,7%

TEL./INTERNET/TV A CABO

24,3%

10,3%

50,9%

5,9%

8,6%

OUTROS

11,1%

1%

83,4%

1,1%

3,4%

60,7%

39,3%

TOTAL DE GASTOS

Fonte: Elaborao prpria com base em questionrios da pesquisa.

Assim, embora alguns indicadores, como o dficit habitacional,


levem em considerao apenas gastos com aluguel e/ou prestaes,
esses outros gastos devem ser acrescentados anlise do custo acessvel, tendo em vista que no possvel a uma famlia beneficiria
do PMCMV escolher se pagar ou no a taxa condominial ou as
contas de gua, luz e gs. Esses gastos so de fato indissociveis,
ou, no fosse assim, no haveria obrigaes quanto instalao de
infraestrutura eltrica e hidrulica nos empreendimentos contratados pelo Programa.
O Programa, portanto, ainda no significa para as famlias mais
pobres uma moradia com custo efetivamente acessvel. Para algumas
delas, o comprometimento com tais gastos chega a mais de 70% da
sua renda. Por fim, vale salientar que, mesmo com o pouco tempo de
permanncia no PMCMV, das 494 famlias que j pensaram em se
mudar de sua unidade (53% do total), aproximadamente 13,2% apontaram a falta de condies de pagamento da prestao e das contas
como motivao.

412

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

Acessibilidade
Segundo este elemento, a moradia adequada deve ser acessvel
a grupos vulnerveis da sociedade (idosos, mulheres, crianas etc.),
ao mesmo tempo em que deve levar em considerao as necessidades
especiais nesses grupos. Alm disso, fundamental que no exista
qualquer discriminao no acesso moradia em funo de sexo, raa,
crena, orientao sexual e/ou condio econmica.
O PMCMV possui medidas que buscam garantir a acessibilidade e
isonomia na seleo de beneficirios, por meio de sorteio de famlias,
das diferentes faixas de renda atendidas e da priorizao do atendimento a grupos vulnerveis. A lei que cria o Programa assegura que,
do total de unidades habitacionais construdas no mbito do PMCMV
em cada municpio, um mnimo de 3% sejam adaptadas ao uso por
pessoas com deficincia, e 3%, para idosos. No entanto, a maior especificidade do PMCMV neste quesito diz respeito ao tratamento dado
pelo s mulheres, com priorizao do atendimento a famlias chefiadas
por mulheres e determinao de que os contratos e registros para a
Faixa 1 sejam formalizados, preferencialmente, em nome da mulher,
mesmo em famlias no chefiadas por elas. Dados colhidos nas entrevistas revelam que o Programa est conseguindo atingir um nmero
significativo de mulheres beneficirias dentre nossos entrevistados,
33% dos chefes de famlias so mulheres. Com relao aos idosos, eles
correspondem a 2,6% do total de moradores dos empreendimentos
estudados, e 5,5% dos beneficirios.

Concluso
A partir da anlise de nossos estudos de caso, parece possvel
afirmar que a produo habitacional atravs do PMCMV apresenta
tanto avanos quanto problemas do ponto de vista dos padres internacionais estabelecidos para a efetivao do direito moradia adequada.
Da anlise das condies de habitabilidade oferecidas pelas
unidades, encontramos uma melhoria das condies para uma
parcela das famlias, especialmente aquelas provenientes de situaes
de extrema precariedade construtiva. No entanto, ficou evidente que
essas unidades no esto plenamente adequadas a todos os tamanhos
e arranjos familiares, sendo necessrio que sejam ofertadas diferentes
tipologias para famlias com necessidades diversas.

413

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

Foi importante perceber que o PMCMV representou uma


significativa melhoria das condies de acesso infraestrutura
bsica (gua, luz, saneamento etc.) para a maior parte das famlias.
Contudo, a questo do custo do terreno tem determinado a produo
de empreendimentos em localizaes desprovidas ou com difcil
acesso a equipamentos, comrcio e servios, segundo a percepo
dos moradores e os levantamentos de campo realizados. Ainda em
relao localizao, observou-se que os empreendimentos situam-se distantes das ofertas de trabalho/emprego, em reas homogneas
de baixa renda e segregadas, e esto inseridos em tecidos urbanos
pouco diversificados, o que incorre em perda de oportunidade de
vivenciar a cidade em sua diversidade, considerados a emprego,
lazer, cultura, sociabilidade etc. Dessa forma, o Programa acaba por
adensar bairros-dormitrios guetificados j existentes ou mesmo
produzir novos bairros nessas condies.
As principais questes identificadas com relao adequao
cultural foram: a reproduo massificada de um mesmo modelo de
habitao, desconsiderando a diversidade regional e cultural das
famlias beneficirias; e a adoo em larga escala da forma condomnio,
que acarreta uma srie de problemas de carter cultural, econmico
e de gesto. No tocante acessibilidade, o programa parece ser bem-sucedido em priorizar alguns grupos vulnerveis, principalmente no
caso de mulheres chefes de famlia, idosos e pessoas com deficincia.
Em relao segurana da posse, o Programa assegura s
famlias, de forma positiva, o ttulo de propriedade privada individual,
desde que quitadas todas as parcelas devidas. As entrevistas realizadas
demonstraram como os prprios moradores consideram importante
essa segurana conferida pelo PMCMV. A anlise do custo acessvel,
contudo, mostra que o comprometimento do oramento familiar com
as despesas com a moradia continua alto para as famlias das faixas
de renda mais baixas, o que torna preocupante a sustentabilidade
do Programa para este grupo a longo prazo. Principalmente quando
se leva em conta que os custos inerentes moradia regularizada vo
alm da prestao, incluindo taxas condominiais e contas de energia
eltrica, gua etc. Nesse sentido, embora o PMCMV aparente ser
positivo do ponto de vista da segurana da posse e do custo acessvel
para as famlias com renda superior a R$ 950,00 mensais e que procuravam escapar do aluguel, a forma de posse e o modelo de financiamento adotados no parecem ser os mais adequados para as famlias
414

Raquel Rolnik | lvaro Pereira | Ana Paula Lopes | Fernanda Accioly | Jlia Borrelli
Luanda Vannuchi | Luciana Royer | Luis Guilherme Rossi | Rodrigo Iacovini | Vitor Nisida

com renda menor e para aquelas em situaes de grande vulnerabilidade e instabilidade.


Por fim, deve-se lembrar que o princpio da indivisibilidade
norteia o respeito, a garantia e a efetivao dos direitos humanos no
plano internacional, ou seja, a rede de proteo formada pelos direitos
humanos indivisvel, sendo a fruio de cada direito afetada diretamente pela situao de efetivao ou violao de outros direitos. Nesse
sentido, a plena efetivao do direito moradia adequada relaciona-se
diretamente com a concretizao de outros direitos, como o direito
sade, ao trabalho, assistncia social, educao, no discriminao e assim por diante.
Dessa forma, encontramos nos empreendimentos casos em que
a vulnerabilidade to extrema que o direito moradia no pode ser
adequadamente concretizado sem que sejam atendidos outros direitos
fundamentais. O acesso moradia, nesses casos, apenas uma das
dimenses, e a adoo do modelo da propriedade privada individual
requereria uma rede de proteo social permanente para esses grupos,
que equacionasse a questo do emprego, da sade etc. Em muitas
situaes, a propriedade individual e os nus dela decorrentes no se
apresentam como a melhor soluo, e polticas de locao social, por
exemplo, seriam alternativas viveis. Enfrentar essa questo essencial no s para a prpria sustentabilidade do Programa a longo prazo
evitando a inadimplncia e a venda ou abandono de unidades , mas
principalmente para proporcionar aos seus beneficirios um efetivo
padro de vida adequado.

Referncias bibliogrficas
BONDUKI, N. Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e
programas sociais Uma metodologia para avaliar programas de habitao.
So Paulo: IEE/PUC-SP, 2002.
COHEN, S. C. Habitao saudvel como caminho para promoo da sade.
Tese de doutorado apresentada Escola Nacional de Sade Pblica. Rio de
Janeiro: Fundao Oswaldo Cruz, 2004.
COMIT DE DIREITOS ECONMICOS, SOCIAIS E CULTURAIS (CESCR).
Comentrio Geral n 4. Genebra: Organizao das Naes Unidas, 1991.
FERNANDES, E.; ALFONSIN, B. M. Direito moradia adequada: o que
, para quem serve, como defender e implementar. 1 ed. Belo Horizonte:
Frum, 2014.

415

Captulo 14 - Insero urbana no PMCMV e a efetivao do direito moradia adequada...

FUNDAO JOO PINHEIRO. Nota tcnica Dficit habitacional no Brasil


2010. Belo Horizonte: FJP, 2014.
ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE (OMS). Health Principles
of
Housing,
1989.
Disponvel
em
<http://whqlibdoc.who.int/
publications/1989/9241561270_eng.pdf> (acessado em junho de 2014)
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). Declarao universal dos
direitos humanos, de 10 de dezembro de 1948. Disponvel em <http://www.
un.org/en/documents/udhr/> (acessado em junho de 2014)
______. Pacto internacional de direitos econmicos, sociais e culturais
(PIDESC), de 16 de dezembro de 1966. Disponvel em <http://www.ohchr.
org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx> (acessado em junho de
2014)
OSRIO, L. M. The Social Function of Property and the Human Rights to
Security of Tenure in Latin America with a Particular Focus on Brazil. Tese
de doutorado apresentada Universidade de Essex, Essex, 2013.
______. Direito moradia adequada na Amrica Latina. In: ALFONSIN, B;
FERNANDES, E. (org.) Direito moradia e segurana da posse no Estatuto
da Cidade. Belo Horizonte: Frum, 2006.
ROLNIK, R. Relatrio temtico sobre segurana da posse, A/HRC/22/46.
Escrito com a colaborao de Laure-Anne Courdesse, apresentado ao
Conselho de Direitos Humanos da ONU em maro de 2013. Disponvel em
<http://direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2013/02/AHRC2246_
English.pdf> (acessado em junho de 2014)
______. Relatrio temtico com princpios orientadores para segurana
da posse dos pobres urbanos, A/HRC/25/54. Escrito com a colaborao
de Juana Sotomayor e Natalie Bugalski, apresentado ao Conselho de
Direitos Humanos da ONU em maro de 2014. Disponvel em: <http://
direitoamoradia.org/wp-content/uploads/2014/01/A-HRC-25-54_en.pdf>
(acessado em junho de 2014)
RONALD, R. The Ideology of Home Ownership. Basingstoke: Palgrave
Macmillan, 2008.

416

Captulo 15
guisa de concluso: nota pblica
da Rede Cidade e Moradia1

Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) foi tema recorrente nas campanhas Presidncia da Repblica e vem sendo
reafirmado pelo governo federal como a maior poltica habitacional da
histria do Brasil, tendo sido anunciado o lanamento de sua terceira
etapa at Junho de 2015. Trata-se de um programa que representou
uma grande ruptura em relao s prticas anteriores, por trazer a
questo da habitao para o centro da agenda governamental, pela
escala de interveno, pelo volume de recursos empregados, pelas
concesses de subsdios de at 96% para as camadas com renda de at
R$1.600,00 e de subsdios parciais para as camadas de renda de at
R$5.000,00, viabilizando o acesso moradia para os setores de mais
baixa renda, historicamente excludos dos financiamentos para aquisio da casa prpria.
Com o objetivo de avaliar o PMCMV, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e o Ministrio das
Cidades lanaram em 2012 um edital de pesquisa. Onze das equipes
contempladas formaram a Rede Cidade e Moradia e avaliaram
empreendimentos em 22 municpios de 6 estados: Par, Cear, Rio
Grande do Norte, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. Partindo
de um objetivo comum de anlise sobre os processos de insero
urbana dos conjuntos construdos para a chamada Faixa 1, voltados
a famlias de mais baixa renda, as equipes abordaram temticas e
localidades especficas: dos projetos arquitetnicos e urbansticos aos
canteiros de obra e desempenho ambiental das unidades entregues;
dos agentes operadores do programa, que passam pelos poderes
locais, Caixa Econmica Federal e movimentos sociais, ao trabalho
social realizado em empreendimentos selecionados. Os relatrios de
A presente nota pblica foi divulgada em redes sociais e na imprensa em novembro de 2014.

417

Captulo 15 - guisa de concluso: nota pblica da Rede Cidade e Moradia

pesquisa apontam para problemticas estruturais do Programa que


tm impactado as cidades e a vida das famlias beneficirias. As consideraes que se seguem foram baseadas nas principais concluses e
resultados dessas pesquisas.
Programas habitacionais especficos e adequados s realidades
locais que porventura existiam foram desmobilizados para fazer rodar
o PMCMV, em funo do montante de recursos disponveis, da lgica
privada de produo, da agilidade e facilidade para que municpios e
estados construam casas populares em seus territrios. Como so as
construtoras em sua relao com a Caixa que definem o projeto e
sua localizao, tem prevalecido no Programa um padro de produo
com fortssima homogeneizao das solues de projeto arquitetnico e
urbanstico e das tcnicas construtivas, independentemente das caractersticas fsicas dos terrenos ou das condies bioclimticas locais.
Os municpios, em geral, limitam-se a aprovar os empreendimentos, flexibilizando suas legislaes para adapt-las ao modelo
do Programa e permitir a construo dos empreendimentos em
localizaes mais baratas, como por exemplo, antigas zonas rurais
englobadas por alteraes nos permetros urbanos. A despeito das
mudanas de normativas que passaram a exigir das prefeituras um
mnimo de equipamentos sociais no entorno dos empreendimentos,
so reas que viabilizam financeiramente as obras dentro dos tetos
estabelecidos, mas que reproduzem um padro de cidade segregada
e sem urbanidade, pois so mal servidas por transporte, infraestrutura ou ofertas de servios urbanos adequados ao desenvolvimento
econmico e humano.
Do ponto de vista do atendimento da demanda, verificamos
que os moradores dos conjuntos habitacionais estudados realmente
pertencem s camadas de menor renda e que, em sua maioria, de
fato, teriam grande dificuldade em acessar a moradia formal antes
da existncia do PMCMV. Entretanto, os processos de seleo da
demanda feitos por meio de cadastros das prefeituras nem sempre
so transparentes. Alm disso, o Programa vem sendo utilizado
para viabilizar remoes foradas, muitas vezes no justificadas
por necessidades habitacionais. Particularmente nestes casos, verificamos uma inadequao das alternativas ofertadas em relao
s estratgias de sobrevivncia das famlias, especialmente em
funo da localizao perifrica e distante das fontes de emprego
da cidade.
418

Captulo 15 - guisa de concluso: nota pblica da Rede Cidade e Moradia

Verificamos tambm a incompatibilidade entre as tipologias


habitacionais com seu programa arquitetnico nico (sala, cozinha,
banheiro e dois dormitrios) e a diversidade das composies familiares dos beneficirios, alm da impossibilidade de readequaes da
unidade habitacional ao longo do tempo, segundo as necessidades
dos moradores. Da mesma forma, observamos a presena massiva de
conjuntos monofuncionais, devido ao impedimento ou a dificuldades
de carter administrativo para a viabilizao de usos complementares
ao uso residencial ou para a incorporao de espaos para o desenvolvimento de atividades para gerao de renda, especificamente na
primeira fase do Programa.
particularmente preocupante nos conjuntos analisados, a
forma-condomnio que predomina; preocupante, sobretudo, para os
setores mais vulnerveis na Faixa 1 com menor renda, com menor
escolaridade, com vnculos de trabalho mais precrios, fortemente
dependentes de programas sociais e de transferncia de renda. Uma
situao inexplicvel de no aplicao de tarifas sociais para os servios
de gua e de energia pelas concessionrias se alia a taxas de condomnio e tm impactado fortemente o aumento das despesas associadas
moradia, j gerando problemas srios de sustentabilidade econmica e social dos conjuntos. Verificamos, em vrios casos estudados,
o colapso da gesto condominial por conta dos custos de manuteno
de espaos coletivos em relao renda dos moradores, resultando
em alta inadimplncia e conflitos com os sndicos. Na prevalncia de
relaes privadas e de espaos isolados, so favorecidas as mediaes
do narcotrfico e de milcias, organizaes que tomaram a gesto de
alguns dos condomnios estudados pelas equipes.
So aspectos que preocupam os pesquisadores, todos militantes da luta pelo direito cidade, pois um programa habitacional
que atende primordialmente aos interesses do setor privado, sem os
vnculos necessrios com uma poltica urbana e fundiria que lhe d
suporte, estimula, como efeito de seu prprio xito, o aumento do
preo dos imveis da cidade e tem gerado pssimas inseres urbanas,
correndo o risco de cristalizar, na velocidade alucinante das contrataes, novos territrios de guetificao e segregao social.
Uma poltica habitacional de abrangncia nacional, em um pas
de dimenses continentais, no pode ter como nico programa a construo e a transferncia de propriedade de novas unidades habitacionais. preciso associar programas de urbanizao de favelas e assen419

Captulo 15 - guisa de concluso: nota pblica da Rede Cidade e Moradia

tamentos precrios, melhorias habitacionais, regularizao fundiria,


ocupao de reas vazias e subutilizadas, recuperao de imveis em
reas centrais para moradia social e, ainda, um programa de locao
social para as famlias de menor renda, que no tm condio de arcar
com os custos decorrentes da propriedade individual.
O Ministrio das Cidades foi criado em 2003 justamente para
formular e apoiar a implementao de uma poltica urbana integrada em um pas que tem mais de 80% de sua populao vivendo
em cidades, de forma que no se limitassem a programas de financiamento de obras. Os avanos que o pas tem feito no sentido de
se comprometer com os subsdios necessrios para que a urbanidade
seja um direito de todos ns carecem hoje de uma ao inovadora no
campo urbano e habitacional.
O Programa se apresenta, enfim, como soluo nica e pouco
integrada aos desafios das cidades brasileiras para enfrentamento de
complexo problema habitacional, baseado numa produo padronizada e em larga escala, desarticulada das realidades locais, mal
inserida e isolada da cidade, a partir de um modelo de propriedade
privada condominial. Esperamos, firmemente, que os resultados das
pesquisas possam levar a terceira etapa do Programa a correo de
rumos, aperfeioamento em direo s reais necessidades habitacionais da populao, construo de moradias e cidades dignas, justas
e includentes e que a poltica urbana e habitacional nacional a ser
empreendida pela prxima gesto da presidenta Dilma Rousseff
assuma compromissos com as questes sinalizadas nesta nota.

420

Anexo - Fichas tcnicas das pesquisas

CAP. 4| Observatrio das Metrpoles IPPUR UFRJ


TTULO DO PROJETO
Avaliao do Programa Minha Casa Minha Vida da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
impactos urbanos e sociais
INSTITUIES
Ncleo de Pesquisa Habitao e Cidade/Observatrio das Metrpoles do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
COORDENAO
Prof. Dr. Adauto Lucio Cardoso e Profa. Dra. Luciana Corra do Lago Nascimento
EQUIPE
Irene de Queiroz e Mello; Samuel Thomas Jaenisch; Grazia de Grazia; Dcio Rodrigues Nunes
Junior; Ana Carolina Carracena de Souza; Fernanda Serrato Podzwato; Julio Cezar Pinheiro de
Oliveira; Giselle Mansur Batista; Nathan Ferreira da Silva; Vivian Santos da Silva; Isadora Vida
Menfano; Vanise Pedreira Donda; Monaliza de Souza Ferreira; Rachel Arajo da Rocha.

CAP. 5 | Instituto Plis


TTULO DO PROJETO
A produo do Programa MCMV na Regio Metropolitana da Baixada Santista: impactos urbanos e
ambientais dos empreendimentos
INSTITUIES
Instituto Plis
COORDENAO
Margareth Matiko Uemura e Danielle Kintowitz
EQUIPE
Maria Beatriz Cruz Rufino; Natasha Mincoff Menegon; Luiz Tokuzi Kohara; Carolina Rago Frignani;
Ana Cristina Gentile Ferreira; Felipe de Freitas Moreira; Filipe Maciel Paes Barreto.
Entrevistadores de campo: Ceclia Barone Kohara; Dbora Jun Portugheis; Evelin Caroline de
Souza Vieira; Gustavo Silveira; Lais Boni Valieris; Larissa de Alcantara Viana; Luenne Albuquerque
Neri; Marcela Larissa Apolinario Mian; Mariana de Jesus Terra; Priscila Hisae Akiyama; Rogrio
Soares Andrade; Tas Sayuri Sujuki; Tiago Medeiros dos Santos.

421

Anexo | Fichas tcnicas das pesquisas

CAP. 6 | LEHAB DAU UFC


TTULO DO PROJETO
Anlise do Programa Minha Casa Minha Vida na Regio Metropolitana de Fortaleza:
Desenvolvimento institucional, insero urbana, projetos e impactos socioeconmicos
INSTITUIES
Laboratrio de Estudos da Habitao (LEHAB) do Departamento de Arquitetura e Urbanismo (DAU)
Universidade Federal do Cear (UFC)
COORDENAO
Renato Pequeno
EQUIPE
Sara Vieira Rosa; Henrique Alves, Diego Maia Quesado; Raquel Martins; Rafaela Costa; Simone
Farias Cabral de Oliveira; Isabelly Campos; Naila Paiva.
Participao na fase inicial: Clarissa Freitas e Daniel Cardoso
Colaboradores: Zilsa Santiago e Yuka Perdigo Ogawa

CAP. 7 | CiHabE PROURB UFRJ


TTULO DO PROJETO
Para alm da unidade habitacional: pela moradia e pela cidade no contexto da construo da
[minha] casa e da [minha] vida
INSTITUIES
Grupo de Pesquisa Cidade, Habitao e Educao (CiHabE) do Programa de Ps-Graduao em
Urbanismo (PROURB) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
COORDENAO
Luciana da Silva Andrade
EQUIPE
Juliana Demartini; Rogrio Cruz Oliveira; Daniella Burle; Joo Paulo Huguenin; Marcela Abla; Vyrna
Jacomo; Ana Freitas; Ana Luiza Brando; Guilherme Teixeira; Isadora Tenrio; Isabela Rapizzo;
Isabela Couto; Isabelle Baroni; Lucas Pacobahyba; Marcelo Borges; Mayara Frazo; Stfany Santos;
Victor Huggo Fernandes
Consultores: Maria Las P. da Silva; Eliana Bessa; Lilian Fessler Vaz; Paula Albernaz; Rachel Coutinho;
Paulo F. Rodrigues; Ana Lucia Britto.
Colaboradores: Andr Orioli; Rafael Verssimo; Juliana Canedo; Jacira Saavedra; Marat Troina.

422

Anexo | Fichas tcnicas das pesquisas

CAP. 8 | Prxis EA UFMG


TTULO DO PROJETO
Programa Minha Casa Minha Vida: estudos avaliativos na Regio Metropolitana de Belo Horizonte
INSTITUIES
Grupo de pesquisa PRAXIS da Escola de Arquitetura (EA) da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG)
COORDENAO
Denise Morado Nascimento
EQUIPE
Profa. Heloisa Soares de Moura Costa; Profa. Jupira Gomes de Mendona; Profa. Ana Clara Mouro
Moura; Andr Costa Braga Soares; Thais Mariano Nassif Salomo; Marcela Silviano Brando Lopes;
Rosamnica Fonseca Lamounier; Ana Rbia Ferraz; Danilo Caporalli Barbosa; Eric Ferreira Crevels;
Mariana Bubantz Fantecelle; Renan Augusto Ferreira Mendes.
Colaborao: Profa. Junia Maria Ferrari de Lima; Daniel Medeiros de Freitas; Fabiana Oliveira
Arajo; Paola Rogedo Campos; Ana Carolina Maria Soraggi; Rayane Souza e Silva; Rita de Cssia
Gouveia Jcome; Rone Martins; Vitor Castro Frana.

CAP. 9 | Habis IAU USP


TTULO DO PROJETO
Produo do Programa MCMV na regio central do estado de So Paulo: insero urbana e avaliao arquitetnica, construtiva e tecnolgica
INSTITUIES
Grupo de Pesquisa em Habitao e Sustentabilidade (Habis) do Instituto de Arquitetura e Urbanismo (IAU) da Universidade de So Paulo
COORDENAO
Lcia Zanin Shimbo, Joo Marcos de Almeida Lopes e Kelen Dornelles
EQUIPE
Alessandra Vitti Brusantin, Bruna Maria Biagioni, Camila M. G. V. da Rocha, Cesar Desider, Daniel
Polistchuck, Fernanda Silva Moura, Gabriel Martins Delduque, Isadora Petinari, Jaqueline Quaglio,
Jos Fabricio Ferreira, Karin Maria Soares Chvatal, Lvia Camargo Marinelli, Luciana Cristina Ceron,
Mariana Dorici, Mariana To Reche, Vanessa Damasceno e Victor Figueiredo Roriz

423

Anexo | Fichas tcnicas das pesquisas

CAP. 10 | NEMOS CEDEPE PUC-SP


TTULO DO PROJETO
Avaliao do Trabalho Social e dos impactos na vida das famlias no Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), no municpio de Osasco, SP
INSTITUIES
Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Movimentos Sociais (NEMOS) do Programa de Estudos
Ps-Graduados em Servio Social e a Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos
Especiais (CEDEPE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP)
COORDENAO
Rosangela D. O. da Paz
EQUIPE
Carola C. Arregui; Maria de Lourdes P. Rodrigues e Marisa A. A. Blanco.
Ps-graduandos: Fernanda Carpanelli e Sabrina Barretto.
Graduandos: Andrew Roger C. Guimares; Beatriz O. de Sousa; Cammylla A. S. Bretas Pinto;
Carolina L. de Oliveira; Guilherme F. N. Sennes; Lucia Lotufo; Maria Cndida L. de Almeida.

CAP. 11 | LEAUC IAU-USP + PEABIRU


TTULO DO PROJETO
A insero urbana por meio da produo do PMCMV-Entidades no estado de So Paulo:
abordagem etnogrfica de casos selecionados
INSTITUIES
Laboratrio de Estudos do Ambiente Urbano Contemporneo (LEAUC) do Instituto de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de So Paulo (IAU / USP) e PEABIRU trabalhos comunitrios e
ambientais
COORDENAO
Cibele Saliba Rizek (IAU) e Caio Santo Amore (PEABIRU)
EQUIPE
Andrea Quintanilha de Castro; Camila Moreno de Camargo; Daniela Perre Rodrigues; Marina Barrio
Pereira e Rafael Borges Pereira.
Bolsistas de graduao: Ana Teresa Carvalho; Caio Jacyntho e Giovanni Bussaglia

424

Anexo | Fichas tcnicas das pesquisas

CAP. 12 | LabHabitat DARQ UFRN


TTULO DO PROJETO
Avaliao do programa Minha Casa, Minha Vida na Regio Metropolitana de Natal (RMNatal):
qualidade de projetos e impactos urbanos e ambientais
INSTITUIES
Laboratrio de Habitao Habitat e Cidadania (LabHabitat) do Departamento de Arquitetura
(DARQ) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).
COORDENAO
Maria Dulce Picano Bentes Sobrinha
EQUIPE
Alexsandro Ferreira Cardoso da Silva; Eliana Costa Guerra; Marcelo Bezerra de Melo Tinoco; Glenda
Dantas Ferreira; Francis Lindayane Barbosa da Silva; Ingrid Nogueira Soares; Lana Dalila Pinto Alves.

CAP.13 | LABCAM FAU UFPA


TTULO DO PROJETO
O PMCMV na Regio Metropolitana de Belm e municpios do Sudeste do Par
INSTITUIES
LABCAM (Laboratrio de Cidades na Amaznia) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal do Par (FAU UFPA)
COORDENAO
Jos Jlio Ferreira Lima
EQUIPE
Profa. Ana Cludia Duarte Cardoso; Profa. Roberta Menezes Rodrigues; Prof. Juliano Pamplona
Ximenes Ponte; Ana Carolina Campos de Melo; Brbara de Carvalho; Nayara Sales Barros; Lucinda
Assis; Fadua Antonio; Gilsiane Lima de Souza; Raul Ventura da Silva Neto.
Bolsistas de graduao: Beatriz Luiza Leal Fiock dos Santos; Caroline Freitas; Marcele Carvalho
Lauande; Raquel Oliveira de Morais; Taynara do Vale Gomes; Wallace de Miranda Avelar.
Equipe de apoio (campo): Adriano Vidal, Beatriz Fiock; Camila Leandra Arajo; Camila Megale;
Carol Miranda; Caroline Freitas; Christiane Arajo; Camila Madeira; Deliana Hilda Pereira Gonzaga;
Gabriela Andrade; Hanna Carvalho; Jos Ary da Silva Jr; Juliana Moreira; Katrine Azevedo; Lvia
Queirz; Lucas Frana; Michel Gomes; Mnica Soares; Nickolas Pinheiro; Ryan Faria Cardoso;
Sayuri Watanabe; Shirley Mller; Thales Barroso Miranda; Toms Costa.

425

O Programa Minha Casa Minha Vida e seus Efeitos Territoriais

CAP.14 | LABCIDADE FAU - USP


TTULO DO PROJETO
Ferramentas para avaliao da insero urbana dos empreendimentos do MCMV
INSTITUIES
Laboratrio Espao Pblico e Direito Cidade (LabCidade) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP)
COORDENAO
Raquel Rolnik
EQUIPE
lvaro Luis dos Santos Pereira; Ana Paula de Oliveira Lopes; Fernanda Accioly Moreira; Jlia Ferreira de S Borrelli; Luanda Villas Boas Vannuchi; Luciana Royer; Luis Guilherme Alves Rossi; Rodrigo
Faria Gonalves Iacovini; Vitor Coelho Nisida.

426