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Arend Lijphart

Modelos de
democracia
Formas de gobierno
y resultados
en treinta y seis pases

Ariel Ciencia Poltica

Arend lijphart

Modelos de
democracia
Formas de gobierno
y resultados
en treinta y seis pases

EditorialAriel, S.A
Barcelona

Diseo cubierta: Nacho Soriano


Ttulo original: Pattems o f Democracy
1999 by Yale University Press
Traduccin de Carme Castellnou
Revisin de Josep M. Colomer
1.' edicin: junio 2000
2000: Arend Lijphart

Para
G isela

Derechos exclusivos de edicin en espaol


reservados para todo el mundo
y propiedad de la traduccin:

y nuestros nietos
Connor,
Aidan,
Arel,

2000: Editorial Ariel, S. A.


Provenza, 260 - 08008 Barcelona
ISBN: 84-344-1815-0
Depsito legal: B. 22.634 - 2000
Impreso en Espaa
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseflo
de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida
en manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico,
qumico, mecnico, ptico, de grabacin o de fotocopia,
sin permiso previo del editor.

Caio
y Senta,
co n la esperanza de que el p r x im o siglo
su siglo sea ms d em ocrtico, p a cfico,
benigno y benvolo que el nuestro.

PRLOGO
M i libro Democracies, publicado en 1984 {Las democracias con
temporneas, Ariel, 1987 y sucesivas ediciones], era un estudio com
parativo de veintiuna democracias en el perodo comprendido entre
1945 y 1980. Los resultados ms importantes de la obra fueron: 1) que
las principales normas institucionales y las prcticas de las democra
cias modernas, tales com o la organizacin y la operacin de ejecuti
vos, legislaturas, sistemas de partido, sistemas electorales y las rela
ciones entre los gobiernos centrales y los de niveles ms bajos pueden
medirse todos ellos en escalas que van desde el mayoritarismo en un
extremo al consenso en otro; 2) que estas caractersticas instituciona
les forman dos grupos diferenciados, y 3) que, basndonos en esta
agrupacin dicotmica, puede trazarse un mapa conceptual bidi
mensional de democracia en el que se puede situar cada una de las
democracias. M i plan original para una segunda edicin consista en
reforzar este marco terico, as com o los resultados empricos princi
palmente mediante una actualizacin que abarcara hasta mediados
de los noventa, lo que comporta un incremento de casi el cincuenta
por ciento del espacio temporal total, con slo unas cuantas correc
ciones y ajustes adicionales.
Sin embargo, cuando empec a trabajar en la revisin me di
cuenta de que me ofreca una gran oportunidad para introducir m ejo
ras mucho ms drsticas. Decid aadir no slo los materiales actua
lizados sino tambin quince pases nuevos, nuevas operacionalizaciones de las variables institucionales, dos variables institucionales com
pletamente nuevas, un intento de calibrar la estabilidad de las posi
ciones de los pases en el mapa conceptual y un anlisis del desempe
o de los diferentes tipos de democracia con respecto a un gran
nmero de polticas pblicas. Como consecuencia de todo ello, aun
que el presente libro, Modelos de democracia, se basaba en el anterior,
se iba convirtiendo, ms que en una segunda edicin, en un libro
completamente nuevo.

MODELOS DE DEMOCRACIA

Para aquellos lectores familiarizados con Las democracias con


temporneas proceder a describir, grosso modo, los principales cam
bios introducidos en Modelos de democracia:
1. Modelos de democracia cubre treinta y seis pases, lo cual
supone quince ms que los veintin pases tratados en Las democra
cias contemporneas. Este nuevo conjunto de treinta y seis pases no
slo es numricamente mayor sino considerablemente ms diverso.
Las veintiuna democracias originales eran todas ellas naciones indus
trializadas y, con una excepcin (Japn), pases occidentales. Los
quince pases nuevos incluyen cuatro naciones europeas (Espaa,
Portugal, Grecia y Malta), pero las once restantes, casi un tercio del
total de las treinta y seis, son pases en vas de desarrollo de la Am
rica Latina, el Caribe, frica, Asia y el Pacfico. Esta gran diversidad
proporciona un test crtico del modelo bidimensional descrito en Las
democracias contemporneas. Un cambio menor es que he desestima
do la IV Repblica francesa (1946-1958) porque dur solamente doce
aos, a diferencia del mnimo de casi veinte aos de democracia que
presentan todos los dems casos. En este libro, la denominacin
Francia se refiere a la V Repblica desde 1958 en adelante.
2. En Las democracias contemporneas analic las veintiuna de
mocracias desde sus primeras elecciones nacionales en o poco des
pus del ao 1945 hasta finales de 1980. Modelos de democracia
ampla este perodo hasta la mitad de 1996. Para los pases originales
(exceptuando Francia), el punto de partida sigue siendo la segunda
mitad de los aos cuarenta; para los otros, el anlisis empieza con sus
primeras elecciones tras alcanzar la independencia o reanudar la
democracia, abarcando un perodo que se extiende desde 1953 (Costa
Rica) hasta 1977 (India, Papa-Nueva Guinea y Espaa).
3. Las dos nuevas instituciones que se analizan en Modelos de
democracia son los grupos de inters y los bancos centrales (captulos
9 y 13). Asimismo, dos variables ms que fueron objeto de notable
discusin en el libro anterior y a las que se les asignaron captulos
propios (la cuestin de las dimensiones de temas del conflicto parti
dista y los referndums) se degradan en Modelos de democracia. En
este ltimo, hago una breve referencia a los mismos en los captulos
5 y 12, y he desestimado la cuestin de las dimensiones de temas
com o uno de los cinco elementos del primer grupo de caractersticas
porque, a diferencia de todas las dems variables, no es una caracte
rstica institucional. A pesar de esto, el primer grupo sigue consistien
do en cinco variables, puesto que he incorporado el sistema de grupos
de inters. El segundo grupo aumenta de tres a cinco elementos: he
dividido la variable de rigidez frente a flexibilidad constitucional en
dos variables separadas, que son la dificultad de una enmienda cons

PRLOGO

titucional y la fuerza de la revisin judicial, y he aadido la variable


de la independencia de los bancos centrales.
4. Llev a cabo una revisin crtica de la operacionalizacin de
todas las caractersticas institucionales y descubr que casi todas
podran, y deberan, mejorarse. M i objetivo primordial era maximizar
la validez de mis indicadores cuantitativos, es decir, capturar la rea
lidad de los fenmenos polticos, que a menudo son difi'ciles de
cuantificar, lo ms fielmente posible. Un problema frecuente era que
me hallaba ante dos operacionalizaciones alternativas que parecan
ser igualmente justificables. En tales casos, opt consistentemente por
dividir la diferencia combinando o haciendo la media de las alter
nativas en lugar de elegir una de form a ms o menos arbitraria. Al
final, nicamente la operacionalizacin de la variable del sistema de
partidos, en trminos del nmero efectivo de partidos parlamentarios,
sobrevivi casi (aunque no completamente) intacta del libro Las
democracias contemporneas. Todas las dems han sido modificadas
de forma significativa.
5. En Las democracias contemporneas coloqu mis democra
cias en el mapa conceptual de democracia basndome en el promedio
de sus prcticas institucionales durante los treinta o treinta y cinco
aos que tom en consideracin; no me refer a los posibles cambios
acaecidos a lo largo del tiempo. En el captulo 14 de Modelos de demo
cracia analizo este asunto dividiendo los aproximadamente cincuenta
aos que separan 1945 de 1996 en dos perodos separados, de 1945 a
1970 y de 1971 a 1996 y mostrando lo mucho (o lo poco) que veinti
sis de las democracias (aquellas con un nmero suficiente de aos
en el primer perodo) han cambiado sus posiciones en el mapa con
ceptual del primer al segundo perodo.
6. Quizs el tema nuevo ms importante que se trata en Mode
los de democracia es la pregunta y qu?: Es importante para las
polticas pblicas y la efectividad del G obiem o el tipo de democracia?
En el captulo 15 se investiga la relacin entre el grado de democracia
consensual y el xito alcanzado por los gobiernos en lo referente a su
gestin macroeconmica (com o el crecimiento econmico y el control
de la inflacin y el desempleo) y el control de la violencia. El captu
lo 16 estudia varios indicadores de la calidad de la democracia, tales
com o la representacin de las mujeres, la igualdad y la participacin
electoral, y los resultados de los gobiem os en las polticas del bienes
tar, la proteccin del medio ambiente, la justicia penal y la ayuda eco
nmica a los pases en vas de desarrollo.
7. Empec Las democracias contemporneas con esbozos de las
polticas britnica y neozelandesa a modo de ejemplos ilustrativos del
modelo Westminster de democracia y con parecidas presentaciones

10

MODELOS DE DEMOCRACIA

breves de las democracias suiza y belga com o ejemplos del modelo


consensual. Modelos de democracia actualiza estos cuatro esbozos y
aade Barbados y la Unin Europea com o dos ejemplos ms de los
respectivos modelos.
8. Las democracias contemporneas presentaba las relaciones
entre las diferentes variables por medio de tablas de doble entrada.
En Modelos de democracia, generalmente hago uso de diagramas que
muestran estas relaciones y las posiciones de cada una de las treinta
y seis democracias de una form a ms clara, ms precisa y visualmen
te ms atractiva.
9. Modelos de democracia aade un apndice con los valores de
las diez variables institucionales y los dos conjuntos de dimensiones
consensual-mayoritaria para todo el perodo comprendido entre 1945
y 1996 y para el perodo ms breve comprendido entre 1971 y 1996.
La accesibilidad a estos datos bsicos incluidos en el libro debera
facilitar la reelaboracin de los mismos por parte de otros investiga
dores, as com o la utilizacin de estos datos para llevar a cabo otros
estudios.
Me habra sido imposible llevar a cabo el estudio de los treinta y
seis pases analizados en Modelos de democracia sin la ayuda de un
extenso grupo de consejeros acadmicos (y casi imposible sin la
invencin del correo electrnico!). Estoy profundamente agradecido
por todos los datos e interpretaciones aportados por mis consejeros
y por las prontas respuestas que han dado a mis numerosas preguntas.
Thomas C. Bruneau, P. Nikiforos Diamandouros y Richard Gun
ther me ayudaron a entender mejor las democracias del sur de Euro
pa. Sobre las democracias latinoamericanas recib la ayuda incalcula
ble de Octavio Am orim Neto, John M. Carey, Brian F. Crisp, Michael
J. Coppedge, Jonathan Hartlyn, Gary Hoskin, Mark R Jones, J. Ray
Kennedy, Scott M ainwaring y M atthew S. Shugart. Ralph R. Prem
das fue un consultor clave sobre las democracias caribeas, junto
con Edward M. Dew, Neville R. Francis, Percy C. Hintzen y Fragano
S. Ledgister. Pradeep K. Chhibber y Ashutosh Varshney me ayudaron
a resolver unos cuantos rompecabezas de la poltica de la India. En
referencia a algunos de los pases pequeos y poco analizados depen
d especialmente de la colaboracin de los expertos del pas y del rea
para conseguir datos y explicaciones: John D. Holm, Bryce Kunimoto,
Shaheen M ozaffar y Andrew S. Reynolds para Botswana; John C. Lane
para Malta; Hansraj Mathur y Larry W. Bowman para Mauricio, y
Ralph Premdas, de nuevo, junto con Ben Reilly y Ron May, para
Papa-Nueva Guinea.
Nathaniel L. Beck, Susanne Lohmann, Sylvia Maxfeld, Pierre
L. Siklos y Steven B. Webb me asesoraron en materia de bancos cen

PRLOGO

11

trales; M iriam A. Golden, Stephan Haggard, Neil J. Mitchell, Daniel


R. Nielson, Adam Przeworski y Alan Siaroff sobre grupos de inters; y
Martin Shapiro y Alee Stone sobre revisin judicial. Para otros pases
y temas cont con la ayuda y las sugerencias de John S. Ambler, M at
thew A. Baum, Peter J. Bowman, Gaiy W. Cox, Markus M. L. Crepaz,
Robert G. Cushing, Robert A. Dahl, Larry Diamond, Panayote E.
Dimitras, Giuseppe di Palma, James N. Druckman, Svante O. Ersson,
Bernard Grofman, Arnold J. Heidenheimer, Charles O. Jones, Ellis s!
Krauss, Samuel H. Kernell, Michael Laver, Thomas C. Lundbrg, M al
colm Mackerras, Peter Mair, Jane Mansbridge, Mare F. Plattner, G.
Bingham Powell, Jr., Steven R. Reed, Manfred G. Schmidt, Kaare
Strom, W ilfried Swenden, Rein Taagepera, Paul V. Warwick, y Demet
Yalcin.
En octubre de 1997 impart un seminario intensivo de dos sema
nas de duracin basado principalmente en borradores de Modelos de
democracia, en el Instituto de Estudios Avanzados de Viena; agradez
co los numerosos y tiles comentarios que recib de Josef Melchior,
Bernhard Kittei y los estudiantes licenciados que participaron en las
sesiones del seminario. En abril y mayo de 1998 pronunci conferen
cias e impart seminarios similares en diversas universidades de Nueva
Zelanda: la Universidad de Canterbury en Christchurch, la Universi
dad de Auckland, la Universidad Victoria de Wellington y la Uni
versidad de Waikato en Hamilton. Tambin aqu obtuve muchas
reacciones tiles y, en especial, deseo dar las gracias a Peter Aimer,
Jonathan Boston, John Henderson, Martin Holland, Keith Jackson,
Raymond Miller, Nigel S. Roberts y Jack Vowles.
James N. Druckman realiz con gran destreza el anlisis factorial
que aparece en el captulo 14. Ian Budge, Hans Keman y Jaap W ol
dendorp me proporcionaron datos inditos sobre la formacin de
gabinetes. Otros expertos me hicieron tambin partcipe de ms datos
parcial o totalmente inditos: datos sobre la composicin de las cma
ras federales del Banco de Datos Federal de Alfred Stepan y W ilfried
Swenden; datos sobre la distancia que separa a los gobiernos de los
votantes recogidos por John D. Huber y G. Bingham Powell, Jr.; y
los datos de Christopher J. Anderson y Christine A. Guillory acerca
del grado de satisfaccin con respecto de la democracia. Por ltimo,
aunque no por ello menos importante, me siento muy agradecido por
el trabajo que han realizado mis ayudantes de investigacin Nastaran
Afari, Risa A. Brooks, Linda L. Christian y Stephen M. Swindle.
Por su magnfico trabajo en la versin espaola de este libro
estoy muy agradecido a Josep M. Colomer y Carme Castellnou.

C a p t u l o 1

INTRODUCCIN
En principio, existen muchas formas de organizar y gobernar una
democracia; asimismo, en la prctica las democracias modernas exhi
ben un abanico de instituciones gubernamentales formales, como
cuerpos legislativos y tribunales, as com o sistemas de partidos polti
cos y de grupos de inters. Sin embargo, las pautas y regularidades
aparecen claramente cuando estas instituciones se examinan desde la
perspectiva de lo ma^joritarias o consensales que son sus normas y
prcticas. El contraste entre mayoritarismo y consenso aparece en la
definicin ms bsica y literal de democracia, a saber, gobiem o del
pueblo o, en el caso de la democracia representativa, gobiem o de los
representantes del pueblo. La famosa estipulacin del presidente
Abraham Lincoln va ms all y afirma que el gobiem o es no slo del
pueblo sino tambin para el pueblo o, lo que es lo mismo, el gobiem o
acta de acuerdo con las preferencias del pueblo.'
La definicin de democracia com o el gobiem o del y para el pue
b lo plantea una pregunta fundamental: quin gobem ar y a los
intereses de quin responder el gobierno cuando el pueblo est en
desacuerdo y tenga preferencias divergentes?
_Una respuesta a este dilema es lo que diga la mayora. sta es la
esencia del modelo mayoritario de democracia. La respuesta mayori
taria es simple y directa y desprende un gran atractivo, puesto que es
obvio que el gobiem o de la mayora y de acuerdo con los deseos de la
mayora se acerca ms al ideal democrtico de gob iem o del y para el
pueblo que el gobiem o por y de acuerdo con una minora.

1.
Tal como apunta Clifford D. May (1987), probablemente el mrito de esta definicin debera
recaer en la figura de Daniel Webster en lugar de en la de Lincoln. Webster pronunci un discurso en
1830, treinta y tres aos antes del discurso de Lincoln en Gettysburg, en el que habl de un gobier
no del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el pueblo.

14

MODELOS DE DEMOCRACIA

Una respuesta alternativa al dilema es el mayor nmero de gente


posible. ste es el punto capital del modelo consensual. N o se dife
rencia del modelo mayoritario en lo referente a aceptar que el gobier
no de la mayora es mejor que el gobierno de la minora, pero acepta
el gobierno de la mayora nicamente como un requisito m nim o. E.n
lugar de contentarse con mayoras estrechas para la toma de decisio
nes, busca maximizar el tamao de estas mayoras. Sus normas e ins
tituciones pretenden una amplia participacin en el gobierno y un
amplio acuerdo sobre las polticas que el gobierno debera seguir. El
modelo mayoritario concentra el poder poltico en manos de una
mayora escasa y, a menudo, incluso en una mera mayora relativa en
lugar de una mayora, tal com o se mostrar en el captulo 2, mientras
el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de
distintas formas. Una diferencia estrechamente relacionada es que el
modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo y de
confrontacin, mientras que el modelo consensual se caracteriza por
la inclusin, el pacto y el compromiso. Por ello, la democracia con
sensual podra denominarse tambin democracia de negociacin
(Kaiser, 1997, 434).
Tomando en consideracin las instituciones y normas democrti
cas ms importantes, pueden deducirse diez diferencias de los princi
pios mayoritario y consensual. Puesto que las caractersticas mayori
tarias derivan del mismo principio y, por lo tanto, estn conectadas de
forma lgica, cabra esperar que tambin coincidieran en el mundo
real, com o ocurre con las caractersticas consensales. En consecuen
cia, cabra esperar que las diez variables se hallaran fuertemente rela
cionadas. Investigaciones previas han confirmado ampliamente estas
expectativas, con una notable excepcin: las variables se agrupan en
dos dimensiones claramente separadas (Lijphart, 1984, 211-222; 1987,
245-255; 1997a, 196-201). La primera dimensin agrupa cinco carac
tersticas de la organizacin del poder ejecutivo, los sistemas de par
tido y electorales y los grupos de inters. En aras de la brevedad, me
referir a esta primera dimensin com o la dimensin de ejecutivospartidos. Considerando que generalmente la mayora de las cinco dife
rencias de la segunda dimensin se asocian al contraste entre federa
lismo y gobierno unitario, un asunto al que volver a referirme en
breve, designar esta segunda dimensin con el nombre de dimensin
federal-unitaria.
Las diez diferencias se relacionan ms abajo en trminos de con
trastes dicotmicos entre los modelos mayoritario y consensual, pero
todas ellas son variables en las que determinados pases pueden,
encontrarse en los extremos del continuo o en el espacio que los sepa
ra. La caracterstica mayoritaria encabeza la lista en cada caso.

INTRODUCCIN

15

Las cinco diferencias en la dimensin ejecutivos-partidos son las


siguientes:
1. Concentracin del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios
de partido nico frente a la divisin del poder ejecutivo en amplias
coaliciones multipartidistas.
2. Relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo en las que
el ejecutivo domina frente al equilibrio de poder ejecutivo-legislativo.
3. Bipartidismo frente a sistemas multipartidistas.
4. Sistemas electorales mayoritarios y desproporcinales frente
a la representacin proporcional.
5. Sistemas de grupos de inters de mayora relativa con com
petencia libre entre los grupos frente a sistemas de grupos de inters
coordinados y corporatistas orientados al compromiso y a la con
certacin.
Las cinco diferencias en la dimensin federal-unitaria son las
siguientes:
1. Gobierno unitario y centralizado frente a gobierno federal y
descentralizado.
2. Concentracin del poder legislativo en una legislatura unica
meral frente a la divisin del poder legislativo en dos cmaras igual
mente fuertes pero constituidas de forma diferente.
3. Constituciones flexibles que aceptan enmiendas mediante
mayoras simples frente a constituciones rgidas que nicamente pue
den cambiarse por medio de mayoras extraordinarias.
4. Sistemas en los que las legislaturas tienen la ltima palabra
en lo referente a la constitucionalidad de su propia legislacin frente
a sistemas en los que las leyes estn sujetas a una revisin judicial
para analizar su grado de constitucionalidad mediante tribunales
supremos o constitucionales.
5. Bancos centrales que dependen del ejecutivo frente a bancos
centrales independientes.
Algunos tericos del federalismo, com o Ivo D. Duchacek (1970),
Daniel J. Elazar (1968), Cari J. Friedrich (1950, 189-221) y K. C. W he
are (1946) sugieren una explicacin plausible de este modelo bidi
mensional. Estos expertos mantienen que el federalismo, tiene un .sig
nificado primario y uno secundario. Su definicin primaria es la
siguiente: una divisin del poder garantizada entre el gobierno central
y los gobiernos regionales. Las caractersticas secundarias son el fuer
te bicameralismo, una constitucin rgida y una fuerte revisin judi-

16

MODELOS DE DEMOCRACIA

cial. Su argumento es que la garanta de una divisin de poder fede


ral slo puede funcionar si 1) tanto la garanta com o las lneas exac
tas de la divisin de poder estn claramente estipuladas en la Consti
tucin y esta garanta no puede cambiarse de form a unilateral ni a
nivel central ni a nivel regional, de aqu la necesidad de una constitu
cin rgida; 2) si existe un rbitro neutral que pueda resolver conflic
tos relacionados con la divisin del poder entre los dos niveles de
gobiem o, de aqu la necesidad de una revisin judicial; 3) existe una
cmara federal en el cuerpo legislativo nacional en la que las regiones
se hallen fuertemente representadas, de aqu la necesidad de un bicameralismo slido. Adems, 4) el propsito principal del federalismo
es el de prom over y proteger un sistema de gobierno descentralizado.
Estas caractersticas federalistas pueden encontrarse en las primeras
cuatro variables de la segunda dimensin. Tal com o se ha menciona
do anteriormente, \ s ta dimensin se designa, por lo tanto, con el
nombre de dimensin federal-unitaria.
Sin embargo, la explicacin federalista no es del todo satisfac
toria por dos razones. Un problem a es que, aunque puede explicar
la agm pacin de las cuatro variables en una dimensin, no explica la
razn por la que esta dimensin debera distinguirse tan claramente
de la otra dimensin. En segundo lugar, no puede explicar por qu la
variable de la independencia del banco central es parte de la dimen
sin federal-unitaria. Una explicacin ms convincente del modelo
bidimensional es la distincin entre <cagencia~colectiva* y responsa-,
bilidad com partida , ^ r un lado-y a^eacias, y responsabilidades divid ^ a j p or el otro,4al com o sugiere Robert E. Goodin (1996, 331).^
Ambas son formas de difusin del poder, pero la primera dimensin
de democracia consensual con sus interacciones multipartidistas cara
a cara dentro de los gabinetes, cuerpos legislativos, comits legislati
vos y sesiones de concertacin entre los gobiernos y los gm pos de
inters encaja perfectamente con la forma de responsabilidad colecti
va. Por el contrario, tanto las cuatro caractersticas federalistas com o
el papel de los bancos centrales responden al formato de difusin
rogdiante la separacin institucional;, divisin de poder entre institu
ciones separadas federales y estatales, dos cmaras. separadas~eii_el
cuerpo legislativo y tribunales supremos y bancos centrales separa
dos e independientes. Visto desde esta perspectiva, la primera dimen
sin podra tambin designarse com o la dimensin de la responsabi
lidad conjunta o del poder conjunto, y la segunda com o la dimensin

2.
George Tsebelis (1995, 302) hace una distincin parecida entre jugadores con veto institu
cional, que se encuentran en distintas instituciones, y jugadores con veto partidista, como los par
tidos dentro de una coalicin de gobiemo.

IN T R O D U C C I N

17

de la responsabilidad dividida o del poder dividido. N o obstante, a


pesar de que estas etiquetas seran ms correctas, precisas y terica
mente tendran ms sentido, mis etiquetas originales, ejecutivospartidos y federal-unitaria, tienen la gran ventaja de que son ms
fciles de recordar, por lo que seguir haciendo uso de ellas a lo largo
de este libro.
La distincin entre dos formas bsicas de democracia, la mayori
taria y la consensual, no es en absoluto una invencin reciente en la
ciencia poltica. De hecho, he tomado prestados estos dos trminos de
Robert G. Dixon, Jr. (1968, 10). Hans Hattenhauer y Werner Kalteflei
ter (1986) tambin enfrentan el principio de mayora al consenso y
Jrg Steiner (1971) yuxtapone los principios de mayora y proporcionahdad. G. Bingham Powell (1982) distingue entre formas de
democracia mayoritarias y ampliamente representativas y, en obras
posteriores, entre dos visiones de la democracia liberal: el control
mayoritario y la influencia proporcionada (Huber y Powell 1994).
Robert A. Dahl (1956) establece contrastes parecidos entre democra
cia populista y madisoniana; W illiam H. Riker (1982) entre
populism o y liberalism o; Jane Mansbridge (1980) entre democra
cia ide confrontacin y unitaria, y S. E. Einer (1975) entre polti
ca de confrontacin y poltica centrista y de coalicin.
Sin embargo, en la ciencia poltica existe una tendencia sor
prendentemente fuerte y persistente a equiparar la dem ocracia ni
camente can la dem ocracia mayoritaria y a no reconocer la dem o
cracia consensual com o una form a de dem ocracia alternativa e
igualmente vlida. Un ejem plo particularmente claro lo constituye
el argumento planteado por Stephanie Lawson (1993, 192-193)
segn el cual, una oposicin poltica fuerte es la condicin sine
qu&_ non de la dem ocracia contem pornea y su objetivo prim ordial
es convertirse en gobiern o. Este punto de vista se basa en el
supuesto m ayoritario que la dem ocracia im plica un sistema biparti
dista (o posiblemente dos bloques de partidos opuestos) que van
alternndose en el gobierno. N o tiene en cuenta que los gobiernos
de los sistemas ms multipartidistas y consensales tienden a ser
coaliciones y que, por lo general, un cam bio en el gobierno de estos
sistemas supone nicamente un cambio parcial en la com posicin
de partido del gobierno en lugar de la oposicin convirtindose
en gobierno.
El uso frecuente de la prueba de la alternancia para determ i
nar el grado de estabilidad y consolidacin de una democracia trai
ciona el mismo supuesto mayoritario. Samuel P. Huntington (1991,
266-267) llega incluso a proponer una prueba de doble alternan
cia, segn la cual, una democracia puede considerarse consolida

18

19

MODELOS DE DEMOCRACIA

INTRODUCCIN

da si el partido o el grupo que toma el poder en las elecciones in i


ciales durante la transicin [a la dem ocracia] pierde las siguientes
elecciones y pasa el poder a los ganadores de las mismas, y si stos,
a su vez, lo pasan sin problema alguno a los vencedores de las elec
ciones ulteriores. De las veinte democracias de larga duracin ana
lizadas en este libro, que son sin lugar a dudas sistemas dem ocrti
cos estables y consolidados, cuatro de ellas Alemania, Luxembur
go, Pases Bajos y Suiza no superaron ni siquiera la prueba de una
sola alternancia durante el m edio siglo transcurrido desde finales de
los aos cuarenta a 1996, es decir, que experimentaron numerosos
cambios en el gabinete pero sin llegar nunca a un cambio completo.
Ocho democracias del mismo grupo los mismos cuatro pases ms
Blgica, Finlandia, Israel e Italia no superan la'prueba de la doble
alternancia.
Este libro mostrar que las democracias mayoritarias puras o
casi puras son, de hecho, bastante raras, limitndose a Reino Unido,
Nueva Zelanda (hasta 1996) y las antiguas colonias britnicas del
iparibe (pero slo con respectla la dimensin ejecutivos-partidos). La
mayora de las democracias tienen rasgos consensales significativos
p incluso predominantes. Adems, como se demuestra en este libro, la
democracia consensual puede considerarse ms democrtica que la de
mocracia mayoritaria en la mayora de los aspectos.
Las diez caractersticas en contraste de los dos modelos de demo
cracia, relacionadas anteriormente, se describen de forma preliminar
y ejemplificada mediante esbozos de casos de democracia mayoritaria
relativamente puros Reino Unido, Nueva Zelanda y Barbados y
casos de democracia consensual tambin relativamente puros Suiz7"
Blgica y la Unin Europea en los captulos 2 y 3. Los treinta y seis
casos empricos de democracia, incluyendo los cinco que acabamos
de mencionar (pero no la Unin Europea), que se seleccionaron para
la realizacin del anlisis comparativo, se introducen sistemticamen
te en el captulo 4. Las diez variables institucionales se estudian con
mayor detalle en los nueve captulos que forman la parte central de
este libro (captulos 5 a 13). El captulo 14 resume los resultados y
sita a las treinta y seis democracias en un m apa conceptual bidi
mensional de democracia; analiza tambin los cambios acaecidos en
este mapa con el paso del tiempo y muestra que la mayora de pases
ocupan posiciones estables en el mismo. Los captulos 15 y 16 formu
lan la pregunta y qu?: es de alguna importancia, especialmente
en referencia a la ejecucin de una poltica econmica efectiva y a la
calidad de la democracia, el tipo de democracia que se adopta? Estos
captulos muestran que las diferencias existentes con respecto a la
efectividad del gobierno son pequeas, aunque los sistemas consen-

suales suelen obtener mejores resultados en un amplio conjunto de


indicadores de calidad democrtica. El captulo 17 concluye con un
repaso a las implicaciones polticas de las recomendaciones del libro
para los pases en proceso de democratizacin y para los que han
adoptado la democracia recientemente.

C a p t u l o 2

EL MODELO WESTMINSTER DE DEMOCRACIA


En el presente libro utilizo el trmino modelo Westminster de
form a intercambiable con el de modelo mayoritario para referirme a
un modelo general de democracia. Tambin puede utilizarse de forma
ms restringida para designar las caractersticas priniordiales de las
instituciones parlamentarias f guheniamentale^
(Wilson,
1994; Mahler, 1997), dado que el Parlamento del Reino Unido se rene
en el palacio de Westminster de Londres*. La versin britnica del
modelo Westminster es el ejemplo ms original y m ejor conocido de
dicho modelo. Tambin recibe un amplio reconocimiento pblico.
Richard Rose (1974, 131) seala que debido a la confianza nacida del
aislamiento continental, los norteamericanos han llegado a la conclu
sin que sus instituciones la Presidencia, el Congreso y el Tribunal
Supremo son el prototipo de lo que debera adoptarse en todas par
tes. Sin embargo, los tericos norteamericanos de la poltica, en par
ticular los que se dedican al mbito de la poltica comparada, han ten
dido a situar el sistema britnico de gobiem o, com o mnimo, en igual
alta estima (Kavanagh, 1974).
Un famoso politlogo que admiraba fervientemente el modelo
Westminster fue el presidente W oodrow Wilson. En los escritos de su
primera etapa lleg a propugnar la abolicin del gobiem o presiden
cialista en los Estados Unidos y la adopcin, en su lugar, del gobiem o
parlamentario de corte britnico. Tales puntos de vista los han mante
nido asimismo muchos otros observadores no britnicos de la poltica
britnica, y muchos de los rasgos del modelo Westminster han sido
exportados a otros pases, com o Canad, Australia, Nueva Zelanda y la
mayor parte de las antiguas colonias britnicas de Asia, frica y Cari
be, una vez que lograron su independencia. Wilson (1844, 33) haca
referencia al gobiem o parlamentario correspondiente al modelo West
minster com o la moda del mundo.

22

Los diez elementos interrelacionados que conforman el modelo


Westminster o mayoritario quedan ilustrados con las caractersticas
de tres democracias que se aproximan estrechamente a este modelo y
que pueden contemplarse com o prototipos del sistema mayoritario: el
Reino Unido, Nueva Zelanda y Barbados. Gran Bretaa, en donde se
origin el modelo Westminster, es claramente el primer ejemplo y el
ms evidente. Sin embargo, Nueva Zelanda constituye un ejemplo
incluso mejor: al menos, hasta su repentino alejamiento del sistema
mayoritario en octubre de 1996. El tercer ejemplo. Barbados, es asi
mismo un prototipo casi perfecto del modelo Westminster, si bien slo
en lo que concierne a la primera dimensin del contraste entre mayo
ras y consenso (ejecutivos-partidos). En el tratamiento que sigue de
las diez caractersticas del sistema mayoritario en estos tres pases
har nfasis no slo en su adecuacin al modelo general, sino tambin
en las desviaciones ocasionales del modelo, as com o en las diversas
calificaciones adicionales que precisan introducirse.

El modelo Westminster en el Reino Unido


1.

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

MODELOS DE DEMOCRACIA

C o n c e n t r a c i n

d e l p o d e r e j e c u t iv o

E N g a b i n e t e s d e U N SO LO PARTID O Y DE M A Y O R A ESCASA

El rgano del gobierno britnico que goza de mayor poder es el


Gabinete. Por lo general, est compuesto por miembros del partido
que ostenta la mayora de escaos en la^Cmara de los Comunes, y la
minora no form a parte de l. Los gabinetes de coalicin son muy
raros. Dado que en el sistema bipartidista britnico los dos partidos
principales poseen aproximadamente la misma fuerza, el partido que
vence en las elecciones representa poco ms de una mayora estrecha,
y la minora es relativamente amplia. Por tanto, el sistema britnicQ a
base de un gabinete de un solo partido con mayora escasa, es .la perfecta encamacin del principio del gobierno de la mayora: otorga un
vasto poder poltico para gobernar com o representante de y en inters
de una mayora que no tiene proporciones abrumadoras. As, una
amplia minora se ve excluida del poder y condenada a ejercer el papel
de oposicin.
Sobre todo desde 1945, se han dado pocas excepciones a la norma
britnica de los gabinetes de mayora de un solo partido. David Butler
(1978, 112) escribe que el gobierno estrictamente de un solo partido
ha sido mucho menos predominante de lo que muchos creen, pero la
mayora de las desviaciones de la norma coaliciones de dos o ms
partidos o gabinetes de minora tuvieron lugar de 1918 a 1945. El

23

caso ms reciente de un gabinete de coalicin fue la coalicin de gue


rra de 1940-1945, formada por los conservadores, que posean la
mayora parlamentaria, y los partidos Laborista y Liberal, bajo el
gobierno del primer ministro Winston Churchill. Los nicos casos de
gabinetes de m inora en tiempo de posguerra fueron dos gabinetes
de minora laborista en la dcada de los setenta. En las elecciones par
lamentarias de febrero de 1974, el partido Laborista consigui una
mayora relativa, pero no la mayora de los escaos, y form un
gobierno de minora que dependa de que todos los dems partidos no
se aliaran para vencerle. En octubre se celebraron nuevas elecciones y
los laboristas lograron una mayora absoluta, aunque estrecha, de los
escaos. Pero esta mayora se vio socavada por las deserciones y las
elecciones parciales, que originaron que el gabinete laborista devinie
ra minoritario en 1976. En 1977 recobr una mayora legislativa pro
visional a raz de un pacto negociado con los trece liberales de la
Cmara de los Comunes. Los liberales aceptaron dar su apoyo al Gabi
nete a cambio de que se les consultaran las propuestas legislativas
antes de ser presentadas al Parlamento. Sin embargo, ningn liberal
entr a formar parte del Gabinete, por lo que ste continu siendo una
minora en lugar de un verdadero gabinete de coalicin. El denomina
do pacto Lab-Lib (Laborista-Liberal) dur hasta 1978, y en 1979 el
Gabinete minoritario del primer ministro laborista James Callaghan
fue derrotado en una mocin de censura en la Cmara de los Comunes.

2.

P r e d o m in io

del

a b in e t e

El Reino Unido posee un sistema parlamentario de gobierno por


el que el Gabinete depende de la confianza del Parlamento. En teora,
dado que la Cmara de los Comunes puede votar a favor de retirar el
poder al Gabinete, lo controla. En realidad, la relacin est inverti
da. Como quiera que el Gabinete se compone de los lderes de un par
tido mayoritario cohesionado en la Cmara de los Comunes, normal
mente se ve respaldado por la mayora en dicha cmara, y puede con
fiar en permanecer en el poder y sacar adelante sus propuestas legis
lativas. As, el Gabinete domina claramente frente al Parlamento.
Puesto que el liderazgo del Gabinete depende del apoyo mayorita
rio de la Cmara de los Comunes y de la cohesin del partido de la
mayora, los gabinetes pierden una parte de su posicin dominante
cuando faltan una o ambas de tales condiciones. En especial, en los
perodos de gobierno minoritario de la dcada de los setenta se pro
dujo un significativo incremento de la frecuencia de las derrotas par
lamentarias en propuestas importantes del Gabinete. Ello origin

24

MODELOS DE DEMOCRACIA

incluso un cambio en la ptica tradicional de que los gabinetes deben


dim itir o disolver la Cmara de los Comunes y llamar a nuevas elec
ciones si sufren una derrota en una mocin de censura parlamentaria,
o en una votacin sobre un proyecto de ley relevante para el Gabinete.
La nueva regla no escrita dice que slo una votacin expresa de no
confianza comporta la dimisin o nuevas elecciones. En la dcada de
los ochenta se restableci ampliamente la normalidad del predominio
del Gabinete bajo el fuerte liderazgo de la primera ministra conserva
dora Margaret Thatcher.
Tanto las situaciones normales com o las que se hallan fuera de la
normalidad muestran que, ms que el sistema parlamentario, es el dis
ciplinado sistema bipartidista el que origina el predominio del ejecuti
vo. En los sistemas parlamentarios multipartidistas, los gabinetes que
a menudo son gabinetes de coalicin suelen tener una menor pre
dominancia (Peters, 1997). A causa de la concentracin del poder en
un gabinete dominante, el que fuera ministro de Gabinete lord Hails
ham (1978, 127) ha calificado al sistema de gobiem o britnico com o
una dictadura electiva.'

3.

E l S IS T E M A B IPAR TID IS TA

La poltica britnica est dominada por dos grandes partidos: el


partido Conservador y el partido Laborista. Hay otros partidos que
tambin intervienen en las elecciones y obtienen escaos en la Cma
ra de los Comunes en particular, el partido Liberal y, despus de su
fusin con el partido Socialista a finales de los ochenta, el partido
Demcrata Liberal , pero no son lo suficientemente grandes para
alcanzar victorias globales. El gm eso de los escaos lo consiguen los
dos partidos principales, que son los que forman los gabinetes: el par
tido Laborista, de 1945 a 1951, de 1964 a 1970, de 1974 a 1979 y a par
tir de 1997; el partido Conservador, de 1951 a 1964, de 1970 a 1974 y
durante el largo perodo que va de 1979 a 1997. La hegemona de estos

1.
En los sistemas presidencialistas de gobiemo, en los que por lo general el ejecutivo presiden
cial no puede ser destituido por el legislativo (salvo por procesamiento), puede tener lugar la misma
variacin en el grado de predominio del ejecutivo, dependiendo exactamente de lo separados que estn
los poderes gubernamentales. En Estados Unidos, puede decirse que el presidente y el Congreso se
hallan en un difcil equilibrio de poder, pero algunos presidentes de Francia y de algunos pases lati
noamericanos ostentan ms poder. Guillermo ODonnell (1994, 59-60) ha propuesto el trmino demo
cracia delegada similar a la expresin de Hailsham dictadura electiva para aquellos sistemas
con presidentes elegidos directamente y dominantes. En dichos sistemas fuertemente mayoritarios,
quien gana las elecciones a la presidencia est legitimado a gobemar como quiera, vindose constre
ido nicamente por la realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitacin temporal que
la Constitucin concede a su mandato.

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

25

dos grandes partidos ha sido especialmente destacada entre 1950 y


1970. Conjuntamente, en las siete elecciones celebradas durante ese
perodo nunca obtuvieron menos del 87,5 % de los votos y del 98 % de
los escaos en la Cmara de los Comunes.
Los aos de entreguerras constituyeron un perodo de transicin
durante el cual el partido Laborista sustituy a los liberales com o uno
de los dos grandes partidos. En las elecciones de 1945, laboristas y
conservadores juntos consiguieron el 86 % de los votos y el 92,5 % de
los escaos. Su apoyo declin de forma considerable despus de 1970.
Su cuota conjunta de voto popular oscilaba entre el 70 % (en 1983) y
menos del 81 % (en 1979), pero siguieron conquistando un mnimo
del 93 % de los escaos, salvo en 1997, cuando su cuota conjunta de
escaos cay aproximadamente hasta el 88,5 %. Los principales bene
ficiados fueron los liberales. Su alianza con los socialdemcratas, en
una ocasin lleg a reunir ms del 25 % de los votos (elecciones de
1983), pero hasta 1997 nunca ocuparon ms de catorce escaos por s
mismos, y veintitrs en alianza con los socialdemcratas. Sin embar
go, en las elecciones de 1997, los liberaldemcratas obtuvieron un sor
prendente total de cuarenta y seis escaos con cerca del 17 % de los
votos.
Un corolario de los sistemas bipartidistas es que tienden a ser sis
temas de partido unidimensionales. Es decir, que normalmente los
programas y las polticas de los partidos principales difieren unos de
otros sobre todo en lo concerniente a una dimensin, la de las cues
tiones socioeconmicas. ste es, sin duda, el caso del sistema biparti
dista britnico. La principal diferencia poltica significativa que sepa
ra al partido Conservador y al partido Laborista es su desacuerdo en
las polticas socioeconmicas. En el espectro izquierda-derecha, los
laboristas representan las preferencias de centro-izquierda y los con
servadores las de centro-derecha. Esta diferencia queda asimismo
reflejada en el modelo de apoyo de los votantes a los partidos en las
elecciones parlamentarias. Los trabajadores tienden a dar su voto a los
candidatos laboristas y los votantes de las clases medias suelen dar su
apoyo a los candidatos conservadores. A los liberales y liberaldem
cratas tambin puede ubicrseles fcilmente en la dimensin socio
econmica: ocupan una posicin de centro.
Por supuesto, existen otras diferencias, pero son mucho menos
sobresalientes y no ejercen un efecto importante en la composicin de
la Cmara de los Comunes y del Gabinete. Por ejemplo, la diferencia
entre protestantes y catlicos en Irlanda del Norte es la diferencia que
predomina de forma abmmadora en el distanciamiento de los parti
dos y de sus seguidores. Pero Irlanda del Norte contiene menos del 3 %
de la poblacin britnica, y tales diferencias religiosas ya no resultan

26

polticamente relevantes en la parte britnica del Reino Unido (Ingla


terra, Escocia y Gales). Las diferencias tnicas explican la persisten
cia del partido Nacionalista Escocs y del partido Nacionalista Gals,
pero tales partidos nunca logran sacar ms de un puado de escaos.
La nica ligera excepcin a la unidimensionalidad del sistema brit
nico de partidos es que una cuestin de poltica exterior la perte
nencia britnica a la Comunidad Europea ha sido fuente frecuente
de divisiones, tanto dentro com o entre los partidos Conservador y
Laborista.

4.

EL

MODELOS DE DEMOCRACIA

S is t e m a

d e e l e c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

La Cmara de los Comunes es un amplio rgano legislativo com


puesto por un nmero de miembros que oscila entre los 625 de 1950 y
los 659 de 1997. Los miembros son elegidos en distritos uninominales
de acuerdo con el mtodo de la mayora relativa, que en el Reino
Unido suele ser llamado sistema del que llega prim ero, es decir,
gana el candidato que obtiene mayora de votos o, si no consigue la
mayora, el que obtiene la minora ms amplia.
Este sistema tiende a producir resultados muy desproporcionaos.
Por ejemplo, en las elecciones de octubre de 1974 el partido Laborista
obtuvo una mayora parlamentaria de 319 escaos sobre 635 con slo
el 39,3 % de los votos, mientras que los liberales slo obtuvieron 13
escaos con el 18,6 % de los votos, casi la mitad de los votos de los
laboristas. Desde entonces, en las cinco elecciones celebradas entre
1979 y 1997, el partido vencedor ha conseguido claras mayoras de
escaos con porcentajes que nunca han superado el 44 % de los votos.
Todas estas mayoras han constituido lo que Douglas W. Rae (1967,
74) da oportunamente en denominar mayoras fabricadas: mayoras
creadas de manera artificial por un sistema electoral a partir de m e
ras mayoras relativas de votos. De hecho, todos los partidos vencedo
res desde 1945 han ganado gracias a tales mayoras fabricadas. Por
consiguiente, puede ser ms exacto decir que el Reino Unido es una
democracia de mayora relativa, en vez de una democracia mayoritaria.
La desproporcionalidad del mtodo de la mayora relativa puede
incluso producir un vencedor global que no ha logrado obtener una
mayora relativa de los votos: los conservadores obtuvieron una clara
mayora de escaos en las elecciones de 1951 no slo con menos de
una mayora de votos, sino tambin con menos votos que los recibidos
por el partido Laborista.
El sistema electoral no proporcional ha sido especialmente adver
so para liberales y liberaldemcratas, quienes desde hace mucho se

m o d e l o w e s t m in s t e r

DE DEMOCRACIA

27

han mostrado favorables a la introduccin de alguna forma de repre


sentacin proporcional (R P). Pero dado que la mayora relativa ha
beneficiado grandemente a conservadores y laboristas, estos dos parti
dos principales han seguido aferrados al viejo mtodo no proporcio
nal. N o obstante, existen algunas seales de movimiento en direccin
a la RP. En primer lugar, la RP fue adoptada para todas las elecciones
de Irlanda del Norte (con excepcin de las elecciones de la Cmara de
los Comunes) despus de las disensiones entre protestantes y catlicos
a principios de los setenta. En segundo lugar, poco despus de la vic
toria de los laboristas en 1997, el nuevo Gabinete del primer ministro
T on y Blair decidi que las elecciones de 1999 para elegir los represen
tantes britnicos al Parlamento Europeo seran mediante RP, alinean
do as al Reino Unido con todos los dems miembros de la Unin
Europea. La RP tambin se utiliza para la eleccin de las nuevas
asambleas regionales en Escocia y Gales. Es ms, se cre una Comi
sin consultiva sobre los Sistemas de Votacin, presidida por lord Jenkins, antiguo miembro del Gabinete, a fin de proponer cambios en el
sistema electoral para la Cmara de los Comunes, incluida la RP. Est
claro que el principio de la proporcionalidad ya no es un anatema.
Aun as, es oportuno tener en cuenta las palabras admonitorias de
Graham Wilson (1997, 72), quien seala que los dos partidos princi
pales poseen una dilatada historia en favorecer las reformas bsicas,
pero slo hasta que llegan al poder Entonces dan marcha atrs ante
cambios tales com o una reforma electoral que pudiera serles adversa.

5.

P l u r a l is m o

d e g r u p o s d e in t e r s

_;,A1 concentrar el poder en manos de la mayora, el modelo West


minster de democracia establece un modelo de gobierno contra oposi
cin que propicia la competencia y el enfrentamiento; La competencia
y el conflicto tambin son caractersticos del sistema de grupos de
inters tpico del modelo mayoritario: un sistema de pluralismo com
petitivo. ste contrasta con el corporatismo de grupos de inters, en
donde tienen lugar reuniones regulares entre los representantes del
Gobierno, los sindicatos de trabajadores y las organizaciones empre
sariales que buscan acuerdos en materia de polticas socioeconmicas.
Con frecuencia, a este proceso de coordinacin se le denomina con
certacin, y los acuerdos alcanzados a menudo se denominan acuerdos
tripartitos ^1.3. concertacin se ve favorecida si los grupos de inters
son relativamente pocos, amplios y poderosos en cada uno de los prin
cipales sectores operativos trabajadores, empresarios, agricultores
y/o si existe una fuerte organizacin puntera en cada uno de los secto

28

EL

res que coordine las preferencias y las estrategias deseadas para cada
sector.' Por el contrario, el pluralismo implica una multiplicidad de
grupos de inters que ejercen presiones en el Gobierno de form a com
petitiva y falta de coordinacin.
El sistema de grupos de inters de Gran Bretaa es claramente
pluralista. La nica excepcin es el Contrato Social de 1975, sobre
salarios y precios, concluido entre el G obiem o Laborista, la principal
federacin de sindicatos de trabajadores (el Congreso de las Trades
Union) y la principal federacin de empresarios (la Confederacin de
la Industria Britnica). Este contrato fue dejado de lado dos aos des
pus, cuando el Gobierno no logr que los trabajadores aceptaran
ulteriores restricciones salariales e impuso topes salariales de forma
unilateral. La dcada de los ochenta se caracteriz por enfrentamien
tos incluso ms agrios entre el gobierno conservador de Margaret
Thatcher y los sindicatos de trabajadores, lo contrario de la concerta
cin y el corporatismo. Como sealan Michael Gallagher, Michael
Laver y Peter M air (1995, 370), definitivamente, Gran Bretaa no es
un sistema corporativo por dos razones importantes: -ta primera es la
falta general de integracin de sindicatos y patronales en el proceso de
toma de decisiones polticas. La segunda es la aparente preferencia
de ambos bandos por los mtodos de confrontacin para zanjar sus
diferencias.

6.

m o delo

W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

29

MODELOS DE DEMOCRACIA

G o b ie r n o u n it a r io y c e n t r a l iz a d o

El Reino Unido es un Estado unitario y centralizado. Los gobier


nos locales realizan una serie de funciones importantes, pero son cria
turas del gobiem o central y sus poderes no estn garantizados consti
tucionalmente (com o ocurre en el sistema federal). Es ms, a nivel
financiero dependen del gobierno central. N o tienen reas geogrficas
y funcionales claramente delimitadas de las que queden fuera la mayo
ra parlamentaria y el Gabinete. En 1973, la Comisin Real sobre la
Constitucin, bajo las rdenes de lord Kilbrandon, lleg a la siguiente
conclusin: E l Reino Unido es el mayor estado unitario de Europa y
uno de los ms centralizados de los principales pases industrializados
del mundo (citado en Busch, 1994, 60). Ms recientemente, el primer
ministro Tony Blair llam al sistema britnico el gobierno ms cen
tralizado de todos los grandes estados del mundo occidental (citado
en Beer, 1998, 25).
Cabe sealar dos excepciones. Una es que Irlanda del Norte estu
vo gobemada por un Parlamento y un Gabinete propios, con un eleva
do ndice de autonoma ms del existente en la mayora de sistemas

federales desde 1921, cuando la Repblica de Irlanda devino inde


pendiente, hasta la imposicin del gobiem o directo desde Londres en
1972 [y de nuevo desde 1999]. Sin embargo, tambin resulta significa
tivo que la autonoma de Irlanda del Norte pudiera ser eliminada, y de
hecho lo fue en 1972, por el Parlamento mediante una simple resolu
cin mayoritaria. La segunda excepcin viene dada por el movimiento
gradual hacia una mayor autonoma de Escocia y Gales devolu
tion, en expresin britnica . Pero no fue hasta septiembre de 1997
que los referendos en Escocia y Gales aprobaron finalmente la crea
cin de las Asambleas de Escocia y Gales, autnomas y elegidas direc
tamente, pudiendo entonces el primer ministro Blair proclamar el
final de una era de gobiem o altamente centralizado (citado en Bux
ton, BCampfner y Groom, 1997, 1).

7.

C o n c e n t r a c i n d e l p o d e r l e g is l a t iv o
E N u n a l e g i s l a t u r a U N IC A M E R A L

Para la organizacin de la legislatura, el principio mayoritario de


la concentracin del poder implica que el poder legislativo debe con
centrarse en una nica cmara. A tal respecto, el Reino Unido se des
va del modelo mayoritario puro. El Parlamento se compone de dos
cmaras: la Cmara de los Comunes, que es elegida por los ciudada
nos, y la Cmara de los Lores, que se compone fundamentalmente de
miembros de la nobleza hereditaria, pero que incluye tambin toda
una serie de los llamados pares vitalicios, designados por el Gobierno.
La relacin entre ambas es asimtrica: casi todos los poderes legislati
vos pertenecen a la Cmara de los Comunes. El nico poder que retie
ne la Cmara de los Lores es el de demorar la entrada en vigor de la
legislacin: los proyectos de ley en materia de finanzas pueden demo
rarse durante un mes y todos los dems durante un ao. El tope tem
poral de un ao se estableci en 1949. Entre la primera reforma
importante de 1911 y la de 1949, el poder de demora de los Lores era
de unos dos aos, pero durante todo el perodo que empez en 1911,
generalmente se han contenido de imponer largas demoras.
Por tanto, aunque el cuerpo legislativo bicameral de Gran Bretaa
se desva del modelo mayoritario, no lo hace demasiado. En el habla
cotidiana, al decir Parlam ento se hace referencia casi exclusivamen
te a la Cmara de los Comunes, y el sistema bicameral marcadamente
asimtrico puede tambin denominarse cuasi unicameralismo. Sobre
todo en el partido Laborista, existe una fuerte opinin a favor de refor
mas que van desde la eliminacin del derecho de voto de los miembros
hereditarios hasta la abolicin de la Cmara de los Lores. La transi

30

MODELOS DE DEMOCRACIA

cin del cuasi unicameralismo al puro unicameralismo no supondra


un paso difcil: podra decidirse mediante mayora simple en la Cma
ra de los Comunes y, si los Lores se opusieran, solamente se demorana un ano.

8.

F l e x ib il id a d c o n s t it u c io n a l

Gran Bretaa posee una constitucin n o escrita, en el sentido


de que no existe un documento escrito que defina la com posicin y
los poderes de las instituciones gubernamentales y los derechos de los
ciudadanos. En su lugar, stas se hallan recogidas en una serie de leyes
bsicas com o la Carta Magna de 1215, la Declaracin de Derechos
de 1689 y las Leyes sobre el Parlamento de 1911 y 1949 , los princi
pios de derecho comn, las costumbres y las convenciones. El hecho
de que la Constitucin no est escrita tiene dos implicaciones im por
tantes. Una hace que la Constitucin sea completamente flexible por
que puede ser modificada por el Parlamento de la misma forma que
las otras leyes mediante mayoras regulares en lugar de supermayoras o mayoras cualificadas, como las mayoras de dos tercios que se
requieren en muchas otras democracias para m odificar sus constitu
ciones escritas. Una ligera excepcin a esta flexibilidad consiste en que
la oposicin de la Cmara de los Lores puede comportar un ao de
demora en los cambios constitucionales.

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

Una excepcin a la soberana parlamentaria viene dada por la


entrada, en 1973, de Gran Bretaa en la Comunidad Europea una
organizacin supranacional en lugar de simplemente internacional ,
por la que tuvo que aceptar las leyes e instituciones comunitarias
com o autoridades por encima del Parlamento en lo relativo a varias
reas polticas. Dado que la soberana comporta autoridad suprema y
ltima, el Parlamento ya no puede contemplarse com o plenamente
soberano. La pertenencia de Gran Bretaa a la Comunidad Europea
actualmente denominada Unin Europea tambin ha introducido
una medida de revisin judicial tanto para el Tribunal de Justicia
Europeo como para los tribunales britnicos: L a supremaca del Par
lamento se ve desautorizada por el derecho de las instituciones comu
nitarias de legislar para el Reino Unido (sin el consentimiento previo
del Parlamento) y por el derecho de los tribunales de resolver sobre la
admisibilidad (en trminos de Derecho Comunitario) de las futuras
leyes del Parlamento (Coombs, 1977, 88). De forma similar, Gran
Bretaa ha sido miembro de la Convencin de Derechos Humanos
desde 1951, y su aceptacin de una clusula optativa de esta conven
cin en 1996 ha otorgado al Tribunal Europeo de Derechos Humanos
de Estrasburgo el derecho de revisar e invalidar cualquier actuacin de
Estado, incluida la legislacin, que estime constituye una violacin
de los derechos humanos protegidos por la Convencin (Cappelletti,
1989, 202; Johnson, 1998, 155-158).

10.
9.

31

Un

banco

c e n tr al co ntro lad o

p o r e l e j e c u t iv o

A u s e n c ia d e r e v is i n j u d ic ia l

La otra implicacin de una constitucin no escrita es la ausencia


de revisin judicial. N o existe documento constitucional alguno que
posea el estatuto de ley superior frente al cual los tribunales puedan
confrontar la constitucionalidad de la legislacin regular. Aunque, nor
malmente, el Parlamento acepta las normas de la Constitucin no
escrita y se siente obligado por ellas, formalmente no lo est. Por
tanto, en lo tocante a m odificar e interpretar la Constitucin puede
decirse que el Parlamento es decir, la mayora parlamentaria goza
de autoridad ltima y soberana. En la famosa formulacin de A. V.
Dicey (1915, 37-38), la soberana parlamentaria significa ni ms ni
menos que eso, a saber, que el Parlamento [...], en virtud de la Cons
titucin inglesa, dispone del derecho de aprobar y revocar leyes de
todo tipo, y que, adems, las leyes inglesas no reconocen a ninguna
persona u organismo el derecho de derogar o dejar sin efecto la legis
lacin del Parlamento.

Los bancos centrales son los responsables de la poltica monetaria


y se considera que los bancos independientes son mejores a la hora de
controlar la inflacin y de mantener la estabilidad de los precios que
los bancos que dependen del ejecutivo. Sin embargo, la independencia
del Banco Central entra claramente en conflicto con el principio del
modelo Westminster de concentrar el poder en manos del Gabinete de
mayora de un solo partido. Segn caba esperar, el Banco de Inglate
rra no ha sido capaz de actuar con independencia y, en su lugar, ha
estado bajo el control del Gabinete. Durante la dcada de los ochenta
aumentaron las presiones para lograr que el Banco de Inglaterra fuera
ms autnomo. Dos ministros de Hacienda conservadores intentaron
convencer a sus colegas de dar este gran paso para alejarse del mode
lo Westminster, pero su opinin fue rechazada (Busch, 1994, 59). No
w e sino hasta 1997 una de las primeras decisiones del recin elegi
do Gobierno Laborista cuando se concedi al Banco de Inglaterra la
facultad independiente de fijar los tipos de inters.

32

MODELOS DE DEMOCRACIA

El modelo Westminster en Nueva Zelanda


Muchos de los rasgos del modelo Westminster han sido exporta
dos a otros pases miembros de la Commonwealth britnica, pero, vir
tualmente, slo un pas ha adoptado el modelo en su integridad:
Nueva Zelanda. En 1996 tuvo lugar un cambio que lo alej del mayo
ritarismo, cuando celebr sus primeras elecciones mediante RP, pero
el sistema poltico neozelands anterior a 1996 puede servir com o un
segundo ejemplo instructivo de la forma en que opera el modelo West
minster

1.

C o n c e n t r a c i n d e l p o d e r e j e c u t iv o
E N G A B IN E T E S DE U N SO LO PARTID O Y DE M A Y O R A ESCASA

Durante seis dcadas, desde 1935 hasta mediados de los noven


ta, Nueva Zelanda ha tenido gabinetes de mayora de un solo parti
do, sin excepciones ni interrupciones. Dos grandes partidos el par
tido Laborista y el partido Nacional han dom inado el panorama
poltico neozelands, y se han alternado en el poder. El gabinete de
mayora de un solo partido form ado despus de las ltimas eleccio
nes por mayora relativa en 1993 sufri una serie de deserciones y
rpidamente se convirti en un gabinete de cuasi coalicin (una coa
licin con los recin desertados), luego en un gabinete de m inora
monopartidista, y finalmente en una coalicin de minora, pero
todos estos gabinetes inusuales tuvieron lugar en la fase final de la
transicin al nuevo sistema, que ya no era del m odelo Westminster
(Boston, Levine, M cLeay y Roberts, 1996, 93-96). Las nicas otras
desviaciones del gobierno de mayora de un solo partido tuvieron
lugar mucho tiem po antes. Nueva Zelanda tuvo un Gabinete de coa
licin de guerra de 1915 a 1919, y hubo otra coalicin en el poder de
1931 a 1935.

2.

P r e d o m in io d e l G a b in e t e

Tambin en esta cuestin Nueva Zelanda era un ejem plo perfec


to del m odelo Westminster. Anlogamente a lo ocurrido durante la
m ayor parte del perodo de posguerra en el Reino Unido, la com bi
nacin del sistema parlamentario de gobierno y el sistema biparti
dista con partidos cohesionados hizo que el Gabinete predominara
sobre el legislativo. En palabras del politlogo Stephen Levine (1979,
25-26), el sistema de dos partidos rgidam ente disciplinados ha con

EL

m o delo

W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

33

tribuido a la concentracin del poder en el seno del Gabinete, fo r


mado por miembros del Parlamento [...] que pertenecen al partido
m ayoritario.

3.

E l S IS T E M A B IPAR TID IS TA

Dos grandes partidos controlaban virtualmente todo el sistema


de partidos, y nicamente esos dos form aron los gabinetes durante
seis dcadas, desde 1935 hasta mediados de los noventa: el partido
Laborista (1935-1949, 1957-1960, 1972-1975, 1984-1990 [y desde
1999]) y el partido Nacional (1949-1957, 1960-1972 y 1975-1984, y
1990-1999). La poltica de partidos giraba casi exclusivamente en
tom o a cuestiones socioeconmicas, en la que los laboristas repre
sentaban el centro-izquierda y el partido Nacional el centro-derecha
de las preferencias polticas. Ms an, a diferencia de Gran Bretaa,
los terceros partidos estaban prcticamente ausentes de la Cmara de
Representantes. En once de las diecisiete elecciones celebradas entre
1946 y 1993, los dos grandes partidos se repartieron la totalidad de
los escaos; en cinco elecciones, slo hubo un tercer partido que
obtuvo uno o dos escaos; y en 1993, dos pequeos partidos obtuvie
ron dos escaos cada uno (de un total de noventa y nueve). As pues,
el sistema bipartidista de Nueva Zelanda era un sistema bipartidista
casi puro.

4.

S is t e m a d e e l e c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

La Cmara de Representantes era elegida de acuerdo con el m to


do de la mayora relativa en distritos uninominales. La nica caracte
rstica inhabitual era que existan cuatro grandes distritos especiales,
que territorialmente se superponan con los distritos regulares ms
pequeos, reservados a la minora maor (que comprende en torno al
12 % de la poblacin). Estos cuatro distritos comportaban una desvia
cin del mayoritarismo propio del modelo Westminster, dado que su
objetivo era garantizar la representacin de una minora. A partir de
1975, todos los votantes maores han tenido derecho a registrarse para
votar, bien en el distrito regular, bien en el distrito especial maor en el
que residen.
Lo mismo que en el Reino Unido, el sistema de mayora relativa
ha producido resultados muy desproporcinales, en particular en 1978
y 1981. En las elecciones de 1978, el Partido Nacional consigui una
clara mayora de cincuenta y un escaos sobre noventa y dos, aunque

MODELOS

34

d e d e m o c r a c ia

ni haba conseguido la mayora de los votos su apoyo fue nica


mente del 39,8 % ni la mayora relativa, dado que los votos obteni
dos por el partido Laborista alcanzaron el 40,4 %. El partido del Cr
dito Social, con el 17,1 % del voto emitido, logr slo un escao. En
1981, el partido Nacional consigui otra mayora parlamentaria de
cuarenta y siete escaos sobre noventa y dos, y de nuevo con menos
votos que el Partido Laborista, aunque los porcentajes respectivos
estuvieron muy cerca: 38,8 % y 39 %. En esta ocasin, el Crdito
Social obtuvo el 20,7 % de los votos ms de la mitad de cualquiera
de los dos grandes partidos , pero slo obtuvo dos escaos. Adems,
todas las mayoras parlamentarias desde 1954 en adelante han sido
mayoras fabricadas, venciendo con menos de la mayora del voto
popular. A este respecto, Nueva Zelanda era, com o el Reino Unido,
ms una democracia de la mayora relativa que una democracia de la
mayora.

5.

P l u r a l is m o d e g r u p o s d e in t e r s

El sistema de grupos de inters en Nueva Zelanda, com o en Gran


Bretaa, es netamente pluralista. Y com o en Gran Bretaa, ha mos
trado altos niveles de huelgas, indicativo de confrontacin en lugar de
concertacin entre sindicatos y patronales. En los estudios comparati
vos, muchos estudiosos han intentado medir el grado de corporatismo
o pluralismo existente en los sistemas de grupos de inters de las
democracias industrializadas. Sus apreciaciones difieren considerable
mente en relacin con unos pocos pases, pero en cuanto a Gran Bre
taa y Nueva Zelanda existe muy poco desacuerdo: ambos pases
pertenecen al pluralismo extremo dentro del espectro pluralismo-corpo
ratismo. Es ms, se estima que Nueva Zelanda es ligeramente ms plurahsta que Gran Bretaa (Lijphart y Crepaz, 1991). Tambin a este res
pecto, Nueva Zelanda es de algn modo un mejor ejemplo del modelo
Westminster.

6.

e l m o delo

W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

35

millones de habitantes com o para el Reino Unido, con una poblacin


cercana a los sesenta millones de personas.

7.

C o n c e n t r a c i n d e l p o d e r l e g is l a t iv o
EN

u n a

l e g is l a t u r a

U N IC A M E R A L

Durante aproximadamente un siglo, Nueva Zelanda tuvo una legis


latura bicameral, que consista en una cmara baja elegida y una
cmara alta designada, pero esta ltima fue perdiendo poder de forma
progresiva. Su abolicin en 1950 convirti al sistema bicameral asi
mtrico en un sistema unicameral puro.

8.

F l e x ib il id a d c o n s t it u c io n a l

Del mismo modo que Gran Bretaa, Nueva Zelanda carece de un


nico documento constitucional escrito. Su constitucin n o escrita
ha consistido en una serie de leyes bsicas com o las Leyes Constitu
cionales de 1852 y 1986, las Leyes Electorales de 1956 y 1993, y la
Declaracin de Derechos de 1990 , y diversas convenciones y cos
tumbres.^ Algunas disposiciones clave de las leyes bsicas estn p ro
tegidas y slo pueden ser modificadas mediante mayoras cualifica
das de tres cuartas partes de los miembros de la Cmara de Represen
tantes o mediante el voto mayoritario en un referndum. Sin embargo,
esta proteccin puede ser anulada mediante mayoras regulares, d
forma que, al final, prevalece el gobierno de la mayora. As pues, igual
que el Parlamento britnico, el Parlamento de Nueva Zelanda es sobe
rano. En virtud de la regla habitual de la mayora puede adoptarse
cualquier ley incluidas leyes que m odifiquen la Constitucin no
escrita. Segn seal uno de los expertos constitucionales de Nueva
Zelanda, el principio nuclear de la Constitucin es que no existen
limitaciones legales efectivas a cuanto puede promulgar el Parlamento
mediante el procedimiento legislativo ordinario (Scott, 1962, 39).

G o b ie r n o u n it a r io y c e n t r a l iz a d o
9.

La L ey de Concesin de una Constitucin Representativa a la


Colonia de Nueva Zelanda, aprobada por el Parlamento Britnico en
1852, cre seis provincias con notables poderes y funciones autno
mos del gobierno central, pero dichas provincias fueron abolidas en
1875. El actual sistema de gobierno es unitario y centralizado, lo cual,
por supuesto, no es tan sorprendente para un pas de menos de cuatro

A u s e n c u d e r e v is i n j u d ic ia l

La soberana parlamentaria significa tambin, al igual que en


ran Bretaa, que los tribunales no estn autorizados a efectuar una
ulteriores^''

Constitucional de 1852 y la Ley Electoral de 1956 fueron reemplazadas por dos leyes

MODELOS DE DEMOCRACIA

36

revisin judicial de las leyes. La Cmara de Representantes es el nico


juez de la constitucionalidad de su propia legislacin.

10.

Un

banco

C E N T R A L C O N T R O LA D O P O R E L EJECUTIVO

Andreas Busch (1994, 65) escribe que, histricamente, Nueva


Zelanda ha sido un pas cuyo banco central ha gozado de un escaso
grado de independencia y, para el perodo que va hasta 1989, otorga
al Banco de Reservas de Nueva Zelanda la calificacin ms baja, lo
que indica incluso una m enor autonoma que el Banco de Inglaterra.
Esta situacin cambi radicalmente con la Ley del Banco de la Reser
va de 1989. Con ella, la estabilidad de los precios qued fijada com o
una necesidad primordial de la poltica monetaria, y se con fin al
banco central la responsabilidad exclusiva de no superar un cierto
porcentaje de inflacin, cuyo nivel exacto ha de ser negociado entre el
banco central y el ministro de Hacienda. Los niveles de m flacin de
Nueva Zelanda han descendido de form a espectacular. Medidos en
trminos de ndice de precios al consumo, la inflacin fue de dos
cifras durante seis aos de la dcada de los ochenta, pero entre 1991
y 1997 se qued en una media del 2 % (OCDE, 1998, 240). Al menos
parte de este xito debe atribuirse a la m ayor independencia del
banco central.
^
Hasta 1996, la democracia en Nueva Zelanda era mas claramente
mayoritaria y un m ejor ejemplo de modelo Westminster que la dem o
cracia britnica, con dos excepciones; los escaos parlamentarios
reservados a la minora maor y el rpido cambio a favor de la auto
noma del banco central. De hecho, sobre todo en vista de los gabine
tes minoritarios y las fi-ecuentes derrotas de las propuestas del Gabi
nete en la Gran Bretaa de los aos setenta, Richard Rose pudo afir
mar con razn que Nueva Zelanda era el nico ejemplo que queda de
verdadero sistema britnico (com unicacin personal de 8 de abril
de 1982). Sin embargo, la adopcin de la RP y de las primeras eleccio
nes por RP en octubre de 1996 supusieron un alejamiento radical del
modelo Westminster
Los dos partidos principales se opusieron a la RP, pero, de forma
involuntaria, contribuyeron a su adopcin. El primer estmulo vino
dado por la insatisfaccin laborista ante los resultados de las eleccio
nes de 1978 y 1981, ya mencionadas con anterioridad, en las cuales el
partido Nacional consigui mayoras parlamentarias no slo con
menos del 40 % de los votos, sino con menor nmero de votos que el
partido Laborista. Cuando los laboristas retornaron al poder en 1984
designaron una Comisin Real del Sistema Electoral que formulara

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

37

recomendaciones para la mejora del mismo. Sin embargo, los puntos


de referencia de la Comisin eran muy amplios, y recomend no slo
ligeros ajustes, sino un cambio radical a favor de la RP, as com o un
referndum para decidir sobre su adopcin. El Gobiem o intent echar
abajo esta propuesta delegndola a un comit parlamentario, el cual,
como era de esperar, rechaz la RP y, en su lugar, recomend cambios
menores. La campaa electoral de 1987 reintrodujo la RP en la agen
da poltica: el prim er ministro laborista prometi que dejara decidir a
los votantes sobre la cuestin mediante referndum, pero su partido se
ech atrs de su promesa despus de haber sido reelegido. En un
intento de poner a los laboristas en un aprieto, el partido Nacional, de
forma oportunista, hizo la misma promesa en la campaa de 1990, y
cuando hubo ganado las elecciones no pudo dejar de cumplirla. Los
votantes respaldaron la RP dos veces, en los referndums celebrados
en 1992 y 1993 (Jackson y M cRobie, 1998).
La forma de RP adoptada y utilizada en las elecciones de 1996 fue
un sistema modelado a imitacin del sistema alemn, en el cual se eli
gen sesenta y cinco miembros por el sistema de mayora relativa en
distritos uninominales incluidos cinco distritos especiales maores
y cincuenta y cinco miembros mediante RP por listas de partido. Una
disposicin cm cial consiste en que el segundo gm po de cincuenta y
cinco escaos es asignado a los partidos de form a que el resultado glo
bal resulta tan proporcional com o es posible. Por consiguiente, aun
que el nombre neozelands de este sistema es el de sistema m ixto
nominal-proporcional, que implica una mezcla de RP y algo ms, de
hecho es clara y plenamente un sistema de RP.^
Las primeras elecciones mediante RP transformaron de inmedia
to la poltica neozelandesa en varios aspectos (Vowles, Aimer, Banducci y Karp, 1998). En primer lugar, los resultados electorales fueron
mucho ms proporcionales que los de las elecciones anteriores por
mayora relativa. El partido ms grande, el partido Nacional, segua
estando sobrerrepresentado, pero en menos de tres puntos porcentua
les. Consigui el 33,8 % de los votos y el 36,7 % de los escaos. En
segundo lugar, las elecciones generaron un sistema multipartidista sin
precedentes, compuesto por seis partidos con representacin parla
mentaria. En tercer lugar, a diferencia de cualesquiera otras elecciones
de posguerra, ningn partido obtuvo la mayora de los escaos. En
cuarto lugar, al sistema de partidos se aadi una dimensin tnica: el
partido Primero Nueva Zelanda, encabezado por un maor, que obtu-

3.
Cada votante dispone de dos votos, uno para un candidato de distrito y otro para una lista de
partido. Para evitar una fragmentacin excesiva, los partidos deben superar un umbral del 5 % de los
votos de lista o ganar, como mnimo, un escao de distrito para recibir escaos de lista.

MODELOS DE DEMOCRACIA

38

vo diecisiete escaos, incluidos los cinco de los escaos especiales


maores, se convirti en el representante principal de la minora maor
(aunque no era un partido especficamente maor ni estaba respalda
do slo por votantes maores). La Coalicin Cristiana casi logr que el
sistema de partidos fiiera todava ms multidimensional al aadir la
vertiente religiosa, pero sus votos no alcanzaron por poco el umbral
exigido del 5 %. En quinto lugar, y en contraste con la laga fila previa
de gabinetes de mayora de un solo partido, se form un gabinete
bipartidista de coalicin con el partido Nacional y el Primero Nueva
Zelanda.
Debido a estas desviaciones significativas del modelo mayoritario,
desde 1996 Nueva Zelanda ya no es un buen ejemplo, y mucho menos
el mejor, del verdadero sistema britnico. As, en palabras de Kurt
von Mettenheim (1997, 11), parece que [actualmente] el Reino Unido
es el nico pas que ha mantenido los rasgos centrales del modelo
Westminster. Sin embargo, cabra sealar que todos los cambios pro
ducidos despus de 1996 en Nueva Zelanda tienen que ver con la
dimensin ejecutivos-partidos del modelo mayoritario, que compren
de las cinco primeras de las diez caractersticas del modelo, y que,
sobre todo en lo concerniente a su primera dimensin, varias otras
antiguas colonias britnicas siguen manteniendo instituciones de esti
lo predominantemente britnico. Un ejemplo especialmente claro e
instructivo lo constituye Barbados.

El modelo Westminster en Barbados


Barbados es una pequea isla-Estado situada en el Caribe, con una
poblacin aproximada de un cuarto de milln de habitantes. Posee
una sociedad profundamente homognea, compuesta principalmen
te por descendientes africanos (Duncan, 1994, 77). Logr su indepen
dencia de Gran Bretaa en 1966, pero sigue siendo un ejem plo pode
roso y universal de la tradicin y la cultura britnicas (Banks, Day y
Muller, 1997, 69), incluidas las tradiciones polticas. A Barbados con
frecuencia se la llama la pequea Inglaterra del Caribe.

I .

C o n c e n t r a c i n d e l p o d e r e j e c u t iv o
en

g a b in e t e s

de

un

SO LO p a r t i d o y d e m a y o r a e s c a s a

Desde su independencia en 1996, Barbados ha tenido gabinetes de


mayora de un solo partido. Sus dos partidos principales el partido
Laborista de Barbados (B L P ) y el partido Laborista Democrtico

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

39

(D LP ) han sido las fuerzas que han dominado de form a abrumado


ra la poltica de Barbados y se han ido alternando en el poder A dife
rencia de los casos de Gran Bretaa y Nueva Zelanda, no cabe sealar
excepciones ni calificaciones. De hecho, desde el establecimiento del
sufragio universal y del gobierno de Gabinete a principios de los cin
cuenta, la secuencia de gabinetes de mayora de un solo partido no se
ha visto interrumpida.

2.

P r e d o m in io d e l G a b in e t e

Los gabinetes de Barbados han sido, com o mnimo, tan predom i


nantes com o los de los dos ejemplos anteriores del modelo Westmins
ter. El trmino dictadura elegida, acuado por lord Hailsham para
Gran Bretaa, encuentra tambin su aplicacin al sistema de Barba
dos (Payne, 1993, 69). Una razn especial para el predominio del
Gabinete en Barbados es el pequeo tamao de su legislatura. De 1966
a 1981, la Cmara de Diputados de Barbados tena slo veintids
miembros. Este nmero se vio aumentado ligeramente, hasta veinti
siete en 1981, y hasta veintiocho en 1991. Por tanto, muchos de los
legisladores son ministros del Gabinete, lo que a su vez comporta,
como por otra parte seala Trevor Munroe (1996, 108), que prctica
mente un tercio de los miembros de la legislatura se vean constitu
cionalmente imposibilitados de mantener una postura independiente y
crtica respecto del ejecutivo.

3.

El

s is t e m a b ip a r t id is t a

Los mismos dos grandes partidos han controlado la poltica de


partido de Barbados desde su independencia, y han formado la totali
dad de los gabinetes. El DLP lo hizo de 1966 a 1976, y de 1986 a 1994.
El BLP, de 1976 a 1986, y desde 1994. Los dos partidos difieren entre
s principalmente en cuestiones socioeconmicas. El B LP ocupa el
centro-derecha y el DLP el centro-izquierda, en el espectro derechaizquierda. Desde 1966, en cinco de las siete elecciones celebradas no
na habido ningn tercer partido que haya conseguido escao alguno.
Slo un pequeo partido logr dos escaos en 1966, y otro pequeo
partido logr uno en 1994. La fuerza del sistema bipartidista queda
Igualmente ilustrada por la suerte que siguieron los cuatro parlamen
tarios que desertaron del DLP en 1989 y que formaron un partido
aparte. Como seala Tony Thorndike (1993, 158), este nuevo parti
do no sobrevivi a la lgica del sistema Westminster del "primero que

40

llega y la cultura bipartidista de Barbados. En las elecciones de enero


de 1991 perdi sus cuatro escaos.

4.

S is t e m a d e e l e c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

En las elecciones anteriores a la independencia, incluidas las de


1966, que se celebraron varios meses antes de que tuviera lugar la
independencia formal. Barbados utilizaba el m todo de la mayora
relativa, pero no en los habituales distritos uninominales. En su
lugar, se utilizaban distritos binominales (Emmanuel, 1992, 6; Duncan, 1994, 78). E llo sola aumentar la desproporcin en los resulta
dos de las elecciones, ya que, en los sistemas de mayora relativa, la
desproporcionalidad aumenta conform e aumenta el nmero de
representantes elegidos por distrito. Desde 1971, todas las elecciones
se han celebrado por mayora relativa en distritos uninominales. Aun
as, la desproporcionalidad sigue siendo muy elevada. Por ejemplo,
en 1971 el D LP obtuvo tres cuartos de los escaos con slo el 57,4 %
de los votos, y en 1986 obtuvo treinta y cuatro de los treinta y siete
escaos (un 88,9 % ) con el 50,4 % de los votos. En tres de las elec
ciones celebradas desde 1966, las mayoras parlamentarias eran
mayoras fabricadas a partir de mayoras relativas de votos, pero
en las otras cuatro elecciones fueron genuinamente ganadas
mediante mayoras de los votos populares. As pues, en conjunto.
Barbados ha sido menos una democracia de mayoras relativas que
Gran Bretaa y Nueva Zelanda.'Adems, a diferencia de los otros dos
pases. Barbados no ha pasado por la experiencia de que una m ayo
ra parlamentaria haya vencido tras haber quedado en segundo lugar
en votos populares.

5.

EL MODELO W ESTM INSTER DE DEMOCRACIA

MODELOS DE DEMOCRACIA

P l u r a l is m o d e g r u p o s d e in t e r s

De nuevo en sintona con el Reino Unido y Nueva Zelanda, Bar


bados ha dispuesto de un sistema de grupos de inters ms pluralista
que corporatista. Sin embargo, en los ltimos tiempos se ha produci
do un giro hacia las prcticas corporatistas. En 1993, el Gobiemo, los
lderes de la patronal y los sindicatos de trabajadores negociaron un
pacto sobre salarios y precios que inclua una congelacin salarial.
Este acuerdo fue sustituido dos aos despus por un nuevo pacto tri
partito ms flexible.

6.

41

L a s c a r a c t e r s t ic a s d e l a s e g u n d a d im e n s i n
( f e d e r a l -u n it a r ia ) d e l m o d e l o m a y o r it a r io

Barbados posee una forma de gobiem o unitaria y centralizada lo


cual no es nada sorprendente para un pas que cuenta slo con un
cuarto de milln de habitantes , pero en lo que se refiere a las otras
cuatro caractersticas de la dimensin federal-unitaria, no se ajusta al
modelo mayoritario puro. Posee un cuerpo legislativo bicameral com
puesto por una Cmara de Diputados elegida popularmente y un
Senado con derecho de demora, pero no de veto: un caso de bicameralismo asimtrico. Existe una Constitucin escrita, que puede ser
objeto de modificacin si para ello se renen los dos tercios de los
votos en ambas cmaras. La Constitucin otorga expresamente a los tri
bunales el poder de revisin judicial de las leyes. Finalmente, el banco
central de Barbados posee un estatuto que le otorga un grado medio
de autonoma en la poltica monetaria (Cukierman, Webb y Neyapti,
1994, 45).
Anthony Payne (1993) argumenta que las antiguas colonias brit
nicas del Caribe se caracterizan, no por poseer sistemas Westminster,
sino por poseer sistemas Westminster adaptados. Como refleja Bar
bados pero tambin otras democracias pertenecientes a la Com
monwealth de dicha zona geogrfica , esta adaptacin ha afectado
mayormente a la segunda dimensin del modelo Westminster En
cuanto a la primera dimensin (ejecutivos-partidos), el modelo West
minster ha permanecido completamente intacto. Lgicamente, el
hecho de que Barbados se desve del sistema mayoritario en lo que
respecta a la mayora de las caractersticas de la dimensin federalunitaria no significa que se desve tanto com o para constituir un buen
ejemplo del modelo opuesto, el de democracia consensual. A fin de
ilustrar el modelo consensual, en el captulo siguiente abordar los
ejemplos de Suiza, Blgica y la Unin Europea.

C a p t u l o 3

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA


La interpretacin m ayoritaria de la definicin bsica de dem o
cracia es la de gobiern o de la mayora del pueblo, lo que implica
que las mayoras deberan gobernar y que las minoras deberan
estar en la oposicin. El m odelo consensual de dem ocracia cuestio
na este punto de vista. Tal com o sir Arthur Lewis (1965, 64-65), Pre
mio Nobel y economista, ha sealado enrgicamente, la ley de la
mayora y el m odelo poltico de gobierno frente a oposicin que sta
im plica pueden interpretarse com o antidemocrticos por tratarse de
principios excluyentes. Lewis establece que el significado prim ordial
de democracia es que todos los que estn afectados por una deci
sin deberan tener la oportunidad de participar en la toma de esa
decisin de form a directa o a travs de representantes elegidos. Su
significado secundario es que prevalezca la voluntad de la m ayo
ra. Si esto significa que los partidos vencedores pueden tomar
todas las decisiones gubernamentales y que los perdedores pueden
form ular crticas pero no gobernar, segn Lewis, los dos significados
son incom patibles;-Im pedir que los grupos perdedores participen
en la toma de decisiones es una clara violacin del significado p ri
mordial de dem ocracia. Los mayoritarios pueden responder legtimamente que la incom
patibilidad que Lewis observa puede resolverse cumpliendo dos condi
ciones. En primer lugar, la exclusin de la minora se suaviza alter
nando mayoras y minoras en el gobierno de tal manera que el que
hoy es partido minoritario pueda convertirse en mayoritario en las
prximas elecciones en lugar de quedarse permanentemente en la opo
sicin. Es as com o han funcionado los sistemas bipartidistas britni
co, neozelands y de Barbados. En Barbados, la alternancia ha fun
cionado a la perfeccin desde su independencia en 1966: ninguno de
los dos partidos principales ha ganado ms de dos elecciones seguidas.

44

MODELOS DE DEMOCRACIA

En Gran Bretaa y Nueva Zelanda, sin embargo, ha habido largos


perodos en los que uno de los dos partidos principales ha sido exclui
do del poder: el partido Laborista britnico durante los trece aos que
separan 1951 de 1964 y los dieciocho aos transcurridos entre 1979 y
1997, el partido Nacional de Nueva Zelanda durante catorce aos, de
1935 a 1949, y el Laborista durante doce aos, de 1960 a 1972.
Incluso durante estos largos perodos de exclusin del poder se
puede aducir de forma plausible que la democracia y el gobierno de la
mayora no estaban en conflicto debido a la existencia de una segun
da condicin: el hecho de que los tres pases sean sociedades relativa
mente homogneas y que, por lo general, sus principales partidos no
han estado demasiado separados en sus posiciones polticas, puesto
que tienden a acercarse al centro poltico. Excluir a un partido del
poder puede resultar antidemocrtico segn la definicin de democra
cia com o gobierno p or el pueblo, pero si los intereses y las preferen
cias de los votantes son razonablemente satisfechos por las polticas
gubernamentales del otro partido, el sistema se acerca a la definicin
de democracia como gobierno para el pueblo.
En sociedades menos homogneas no se cumple ninguna de estas
condiciones. Las polticas que los principales partidos ofrecen tienden
a divergir de forma ms notable y las lealtades de los votantes son nor
malmente ms rgidas, reducindose as las oportunidades de que los
principales partidos se alternen en el poder gubernamental. Especial
mente en sociedades plurales sociedades que se hallan profunda
mente divididas por motivos religiosos, ideolgicos, lingsticos, cul
turales, tnicos o raciales en autnticas subsociedades separadas que
cuentan con partidos polticos, grupos de inters y medios de comuni
cacin propios es probable que la flexibilidad necesaria para conse
guir una democracia mayoritaria no exista. Bajo estas condiciones, el
gobierno de la mayora no slo es antidemocrtico sino tambin peli
groso, puesto que las minoras a las que constantemente se les niega el
acceso al poder se sienten excluidas y discriminadas y son susceptibles
de perder su lealtad al rgimen. Por ejemplo, en la sociedad plural de
Irlanda del Norte, dividida en una mayora protestante y una minora
catlica, el gobierno de la mayora com port que el partido Unionista,
que representa a la mayora protestante, ganara todas las elecciones y
formara todos los gobiernos entre 1921 y 1972. Las protestas catlicas
en masa de finales de 1960 desembocaron en una guerra civil entre
protestantes y catlicos que slo pudo ser controlada mediante la
intervencin militar britnica y la imposicin del gobierno directo
desde Londres.
En las sociedades que se encuentran ms profundamente dividi
das, com o es el caso de Irlanda del Norte, el gobierno de la mayora

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA

45

presagia,-ms que una democracia, una dictadura de la mayora, as


como luchas civiles.'Lo que estas sociedades necesitan es un rgimen
democrtico que haga hincapi en el consenso en lugar de en la opo
sicin, que incluya ms que excluya y que intente maximizar el tama
o de la mayora gobernante en lugar de contentarse con una mayora
escasa: la democracia consensual. A pesar de sus propias inclinaciones
mayoritarias, los sucesivos gabinetes britnicos han reconocido esta
necesidad, por lo que han insistido en la RP en todas las elecciones
celebradas en Irlanda del Norte (excepto las de la Cmara de los
Comunes) y, com o condicin previa para devolver la autonoma polti
ca a Irlanda del Norte, en amplias coaliciones de poder compartido
entre protestantes y catlicos. La RP y la divisin del poder son tam
bin elementos clave en el acuerdo sobre Irlanda del Norte alcanzado
en 1998. De igual forma, Lewis (1965, 51-55, 65-84) recomienda fer
vientemente la RP, las coaliciones inclusivas y el federalismo para las
sociedades plurales del frica occidental. Obviamente, el modelo con
sensual es tambin apropiado para pases menos divididos pero hete
rogneos y es una alternativa razonable y viable al modelo Westmins
ter aun en el caso de pases homogneos.
Los ejemplos que uso para ilustrar el modelo consensual son
Suiza, Blgica y la Unin Europea, todos ellos entidades multitnicas.
Suiza es el m ejor ejemplo, puesto que, con una excepcin, se halla
muy cerca del modelo puro. Blgica constituye tambin un buen ejem
plo, en especial tras su conversin formal en un Estado federal en
1993; por lo tanto, presto especial atencin al modelo de poltica belga
del perodo ms reciente. La Unin Europea (U E ) es, ms que una
mera organizacin internacional, una organizacin supranacional; sin
embargo, no es, o no es todava, un Estado soberano. La posicin
intermedia que ocupa la UE provoca discrepancias sobre la forma de
estudiarla (com o una organizacin internacional o com o un Estado
federal incipiente) entre los analistas, aunque la ltima va siendo la
tendencia ms aceptada (Hix, 1994). ste es tambin el enfoque que
yo le doy. Si consideramos a la UE com o un Estado federal, sus insti
tuciones se hallan muy cerca del modelo consensual de democracia.
Trato los prototipos suizo y belga en primer lugar y conjuntamente, y
paso luego al ejemplo de la UE.

El modelo consensual en Suiza y Blgica


El modelo consensual de democracia puede describirse mediante
los diez elementos que contrastan frontalmente con cada una de las
diez caractersticas mayoritarias del modelo de Westminster. En lugar

MODELOS DE DEMOCRACIA

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA

de concentrar el poder en manos de la mayora, el modelo consensual


intenta dividir, dispersar y restringir el poder de varias formas.

sejo Federal ejecutivo y el legislativo de la siguiente manera: Los


miembros del Consejo son elegidos de forma individual para un pe
rodo fijo de cuatro aos y, con arreglo a la Constitucin, el legislativo
no puede votar una mocin de censura durante este perodo. Si una
propuesta gubernamental es rechazada por el Parlamento, ni el miem
bro que promueve la propuesta ni el Consejo Federal como cuerpo
estn obligados a dimitir. Esta separacin formal de poderes ha hecho
posible que tanto el ejecutivo como el cuerpo legislativo disfruten de
mayor grado de independencia, con lo que su relacin es mucho ms
equilibrada que las relaciones entre Gabinete y Parlamento en el Reino
Unido, Nueva Zelanda y Barbados, donde el Gabinete es claramente
dominante. El Consejo Federal suizo es poderoso pero no supremo.
Blgica cuenta con una forma de gobierno parlamentaria con un
gabinete dependiente de la confianza de la legislatura, al igual que en
los tres prototipos del modelo Westminster Sin embargo, los gabinetes
belgas, en gran parte por tratarse a menudo de coaliciones amplias y
no cohesionadas, no ejercen en absoluto un dom inio tan claro como
sus equivalentes del modelo Westminster, y tienden a mantener una
autntica relacin de intercambio con el parlamento. El hecho de que
los gabinetes belgas sean a menudo de corta duracin confirma su
posicin relativamente dbil. Entre 1980 y 1995, por ejemplo, hubo
seis gabinetes formados por diferentes coaliciones multipartidistas,
con una vida media de alrededor de dos aos y medio.

46

1.

D iv i s i n d e l p o d e r e j e c u t iv o e n l o s g a b in e t e s d e a m p l i a c o a l ic i n

A diferencia de la tendencia del modelo de Westminster de concen


trar el poder ejecutivo en un partido y en gabinetes de mayora escasa,
el principio consensual permite a todos o la mayor parte de los partidos
importantes compartir el poder ejecutivo en una coalicin amplia. El
Consejo Federal, el ejecutivo nacional de siete miembros suizo, es un
ejemplo excelente de este tipo de coalicin. Los tres grandes partidos
(democristiano, socialdemcrata y demcrata-radical), cada uno de los
cuales ocup cerca de una cuarta parte de los escaos en la cmara baja
de la legislatura durante la poca que sigui a la Segunda Guerra Mun
dial, y el partido Popular Suizo, con cerca de una octava parte de los
escaos, comparten las siete posiciones ejecutivas de forma proporcio
nal de acuerdo con la llamada frmula mgica de 2:2:2:1, que se esta
bleci en 1959. Un criterio adicional es que los grupos lingsticos estn
representados en una proporcin aproximada a sus tamaos respecti
vos, lo que resulta en cuatro o cinco de habla alemana, uno o dos de
habla francesa y, con frecuencia, uno de habla italiana. A pesar de ser
leyes informales, ambos criterios se cumplen rigurosamente.
La constitucin belga ofrece un ejemplo de la estipulacin formal
que el ejecutivo debe contar con representantes de los grupos lings
ticos ms numerosos. La formacin de gabinetes con un nmero apro
ximadamente igual de ministros que representaran a la mayora de
habla holandesa y a la minora de habla francesa no es una costumbre
que se haya adoptado recientemente. Se convirti en ley formal en
1970 y la nueva Constitucin Federal vuelve a estipular que con la
posible excepcin del primer ministro, el Consejo de Ministros [gabi
nete] cuenta con tantos miembros de habla francesa com o miembros
de habla holandesa (Alen y Ergec, 1994). Esta ley no es aplicable a la
composicin partidista del Gabinete, pero slo ha habido alrededor de
cuatro aos de gobiem o de un solo partido en la era de posguerra y,
desde 1980, todos los gabinetes han sido coaliciones de entre cuatro y
seis partidos.

2.

E q u i l ib r io d e p o d e r e n t r e e l e j e c u t iv o y e l l e g is l a t iv o

El sistema poltico suizo no es ni parlamentario ni presidencial. El


politlogo suizo Jrg Steiner (1974, 43) explica la relacin entre el Con

3.

47

S is t e m a m u l t ip a r t id is t a

Suiza y Blgica tienen sistemas multipartidistas sin ningn partido


que se acerque a una posicin de mayora. En las elecciones de 1995
del Consejo Nacional suizo, quince partidos obtuvieron escaos, pero
el gmeso de estos escaos, 162 de 200, los consiguieron los cuatro par
tidos principales representados en el Consejo Federal. Por lo tanto,
puede considerarse que Suiza tiene un sistema de cuatro partidos.
Hasta finales de la dcada de los sesenta. Blgica se caracteriz
por un sistema de tres partidos consistente en dos partidos grandes
los democristianos y los socialistas y los liberales, de tamao
medio. Sin embargo, desde entonces, los partidos principales han
sufrido divisiones por motivos lingsticos, alcanzando preeminencia
nuevos partidos lingsticos y creando un sistema multipartidista
extremo. Por lo general, alrededor de una docena de partidos han con
seguido escaos en la Cmara de Representantes y nueve de ellos han
sido lo suficientemente importantes para entrar a formar parte de uno
o ms gabinetes.

48

MODELOS DE DEMOCRACIA

La emergencia de sistemas multipartidistas en Suiza y Blgica


puede explicarse analizando dos factores.(El primero de ellos es que
los dos pases son sociedades plurales, con varias lneas divisorias.
Esta multiplicidad de divisiones se refleja en el carcter multidimen
sional de sus sistemas de partido. En Suiza, la dimensin religiosa
separa a los democristianos, apoyados principalmente por catlicos
practicantes, de los socialdemcratas y los radicales, que consiguen la
mayor parte de su apoyo de los catlicos que acuden poco o nunca a
la iglesia y de los protestantes. La dimensin socioeconmica aleja
ms an a los socialdemcratas, respaldados principalmente por la
clase trabajadora, de los demcratas radicales, que cuentan con el
apoyo de la clase media. El partido Popular Suizo goza de gran apoyo
entre los granjeros protestantes, iLa tercera fuente de divisin, el idio
ma, no provoca muchas ms escisiones en el sistema de partidos
suizo, aunque el apoyo que recibe el partido Popular Suizo proviene
principalmente de la Suiza de habla alemana y los tres partidos gran
des son relativamente alianzas poco slidas de partidos cantonales
dentro de los cuales la divisin lingstica es un diferenciador signifi
cativo (McRae, 1983, 111-114). j
De igual forma, la dimensin religios en la Blgica catlica
separa a los partidos socialcristianos, que representan a los catli
cos ms fieles, de los socialistas y los liberales, que representan a los
catlicos poco o nada practicantes. Los socialistas y los liberales
estn divididos por diferencias de clase. Contrariamente a lo que
sucede en Suiza, la dimensin lingstica en Blgica ha provoca
do ms rupturas, tando dividiendo a los tres grupos mencionados,
que eran los tres partidos dominantes de Blgica, en partidos de ha
bla francesa y de habla holandesa ms pequeos y separados, como
creando diversos pequeos partidos lingsticos adicionales (McRae,
1986, 130-148).

4.

R e p r e s e n t a c i n p r o p o r c io n a l

La segunda explicacin de la emergencia de sistemas multiparti


distas en Suiza y Blgica es que sus sistemas electorales proporciona
les no han impedido que las divisiones societarias se reflejaran en divi
siones en el sistema de partidos. A diferencia del mtodo de la mayo
ra relativa, que tiende a sobrerrepresentar a los partidos grandes y a
infrarrepresentar a los partidos pequeos, el principal objetivo de la
representacin proporcional (R P ) es dividir los escaos parlamenta
rios entre los partidos en proporcin a los votos conseguidos. Las cma
ras bajas de ambas legislaturas son elegidas por RP.

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA


5.

49

C O R P O R A T IS M O DE LO S G R U PO S DE IN T E R S

Existen ciertas discrepancias entre los expertos en corporatismo


en relacin al grado de corporatismo de Suiza y Blgica, principal
mente porque los sindicatos de trabajadores de estos dos pases tien
den a estar peor organizados y a ser menos influyentes que las empre
sas. Sin embargo, esta discrepancia puede resolverse distinguiendo
dos variantes de corporatismo: el corporatismo social en el que predo
minan los sindicatos de trabajadores y el corporatismo liberal en el
que las asociaciones empresariales constituyen la fuerza principal.
Peter J. Katzenstein (1985, 105, 130) cita a Suiza y Blgica com o dos
ejemplos de esto ltimo y llega a la conclusin de que Suiza tipifica
sin ningn gnero de duda los rasgos caractersticos del corporatismo
liberal. Ambos pases muestran con claridad los tres elementos gene
rales del corporatismo: la concertacin tripartita, los grupos de inters
relativamente escasos y amplios, y la proliferacin de asociaciones
punteras. Gerhard Lehmbruch (1993, 52) escribe que la fuerza de las
asociaciones punteras suizas es considerable y que es un hecho acep
tado que la cohesin de las asociaciones de inters suizas es superior
a la de los partidos polticos suizos. Adems, Klaus Armingeon (1997)
argumenta que, aunque en muchos pases europeos la extensin y
efectividad alcanzadas por el corporatismo ha ido descendiendo a lo
largo de la dcada de los noventa, ste se mantiene fuerte en Suiza.

6.

G o b ie r n o f e d e r a l y d e s c e n t r a l iz a d o

Suiza es un Estado federal en el que el poder se halla dividido entre


el gobierno central y los gobiernos de veinte cantones y seis llamados
medio-cantones, resultado de las divisiones de tres cantones que, en un
principio, estaban unidos. Los medio-cantones cuentan con slo uno en
lugar de dos representantes en la cmara federal suiza, el Consejo de los
Estados, y slo tienen la mitad del peso de los cantones regulares en la
votacin de enmiendas constitucionales. Sin embargo, en la mayor parte
de aspectos restantes tienen igual estatuto que los cantones plenos.
Suiza es tambin uno de los Estados ms descentralizados del mundo.
Blgica fue un Estado unitario y centralizado durante mucho
tiempo; sin embargo, a partir de 1970 se tom gradualmente hacia la
descentralizacin y el federalismo, hasta convertirse formalmente en
un Estado federal en 1993. La forma de federalismo adoptada por Bl
gica es un federalism o singular (Fitzmaurice, 1996) y de com pleji
dad bizantina (McRae, 1997, 289), porque est formado por tres
regiones geogrficamente definidas Flandes, Valonia y la capital

50

MODELOS DE DEMOCRACIA

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA

bilinge de Bruselas y por tres comunidades culturales no definidas


geogrficamente, que son las grandes comunidades flamenca y france
sa y la comunidad de habla alemana, mucho ms pequea. El motivo
principal para la construccin de este sistema en dos niveles fue el que
el rea bilinge de Bruselas tiene una gran mayora de habla francesa,
pero se halla rodeada por la Flandes de habla holandesa. La superpo
sicin entre regiones y comunidades es considerable, pero no coinci
den de forma exacta. Cada una tiene su ejecutivo y su legislativo pro
pios, con la salvedad de que en Flandes el gobiem o de la comunidad
flamenca sirve tambin de gobierno de la regin flamenca.

sus poderes son menores que los del antiguo Senado, de modo que, por
ejemplo, ya no tiene autoridad presupuestaria (Senelle, 1996, 283). De
aqu que la nueva legislatura federal de Blgica ejemplifique un bica
meralismo que, en lugar de fuerte, es relativamente dbil.

7.

B ic a m e r a l is m o

fuerte

La justificacin principal para la institucin de un legislativo bica


meral en lugar de unicameral es la de otorgar una representacin
especial a las minoras, incluidos los estados ms pequeos de los sis
temas federales, en una segunda cmara o cmara alta. Es necesario
cumplir dos condiciones para que esta representacin de la minora
resulte vlida: la eleccin de la cmara alta debe llevarse a cabo de
manera diferente a la de la cmara baja y debe tener un poder real,
idealmente tanto poder como la cmara baja. Estas dos condiciones se
cumplen en el sistema suizo. El Consejo Nacional es la cmara baja y
representa al pueblo suizo y el Consejo de los Estados es la cmara
alta o federal y representa a los cantones, cada uno de los cuales cuen
ta con dos representantes y cada medio-cantn con uno. De aqu que
los cantones pequeos se encuentren mucho ms fuertemente repre
sentados en el Consejo de los Estados que en el Consejo Nacional.
Adems, tal com o W olf Linder (1 9 9 4 , 4 7 ) escribe, en Suiza, la igual
dad absoluta de las dos cmaras es una regla sacrosanta.
Las dos cmaras del parlamento belga, la Cmara de Representan
tes y el Senado, gozaban virtualmente de los mismos poderes en la Bl
gica prefederai, aunque ambas estaban constituidas de form a propor
cional y eran, por lo tanto, de composicin muy similar. El nuevo Sena
do, elegido por primera vez en 1 9 9 5 , representa sobre todo a los dos
gmpos culturales y lingsticos, pero en gran parte an est constitui
do proporcionalmente y no est diseado para proporcionar una sobrerepresentacin a las minoras de habla francesa y alemana.' Adems,

1.
La mayora de senadores cuarenta de setenta y uno son directamente elegidos en dos dis
tritos plurinominales uno formado por Flandes y los ciudadanos de habla holandesa en Bruselas y
el otro por Valonia y los ciudadanos de habla francesa de Bruselas . Los treinta y un senadores res
tantes son elegidos indirectamente o cooptados de diferentes formas. La composicin lingstica total

8.

51

R ig id e z c o n s t it u c io n a l

Blgica y Suiza tienen una Constitucin escrita, un nico docu


mento que contiene las reglas bsicas de gobierno y que slo puede ser
cambiado por mayoras especiales. Las enmiendas a la constitucin
suiza necesitan la aprobacin en un referndum no slo de una mayo
ra de los votantes a escala nacional sino tambin de las mayoras en
una mayora de los cantones. A los medio-cantones les corresponde la
mitad del peso en el recuento cantn por cantn; esto significa que,
por ejemplo, una enmienda constitucional puede ser adoptada por
1 3 ,5 cantones a favor y 1 2 ,5 en contra. El requisito de la aprobacin
de la mayora cantonal significa que las poblaciones de los cantones y
los medio-cantones ms pequeos, con menos del 20 % del total de la
poblacin suiza, pueden impedir cambios constitucionales.
En Blgica hay dos tipos de supermayoras. Todas las enmiendas
constitucionales necesitan la aprobacin de las mayoras de dos tercios
de ambas cmaras de la legislatura. Adems, las leyes relacionadas con
la organizacin de poderes de las comunidades y las regiones tienen un
estatuto semiconstitucional y son incluso ms difciles de adoptar y de
modificar, puesto que, adems de las mayoras de dos tercios de ambas
cmaras, necesitan la aprobacin de las mayoras dentro del gm po de
habla holandesa y del gm po de habla francesa en cada una de las cma
ras. Esta regla proporciona a los francfonos un veto de minora efectivo.

9.

R e v is i n ju d ic ia l

Suiza se aleja del modelo consensual puro por el hecho de que su


tribunal supremo, el Tribunal Federal, no tiene derecho a la revisin
judicial. Una iniciativa popular que intent introducirlo fue claramente
rechazada en un referndum celebrado en 1 9 3 9 (Codding, 1 9 6 1 , 112).^

es de cuarenta y uno de habla holandesa, veintinueve francesa y uno alemana. Otra provisin curiosa es
que todo hijo adulto del rey es senador por derecho.
2.
Sin embargo, las leyes nacionales pueden ser cambiadas de otra forma; si, transcurridos
noventa das desde que una ley ha sido aprobada, un mnimo de cincuenta mil ciudadanos piden un
referndum de la misma, una mayora de votantes suizos puede rechazarla.

52

MODELOS DE DEMOCRACIA

Tampoco hubo revisin judicial en Blgica hasta 1984, cuando fue


establecido el nuevo Tribunal de Arbitraje. La principal responsabili
dad originaria del tribunal era la interpretacin de las provisiones
constitucionales referentes a la separacin de poderes entre los gobier
nos central, comunitario y regional. Su autoridad se ampli enorme
mente con la revisin constitucional de 1988 y, actualmente, el Tribu
nal de Arbitraje puede considerarse un autntico tribunal constitucio
nal (Alen y Ergec, 1994, 20-22; Verougstraete, 1992, 95).

10.

I n d e p e n d e n c ia d e l b a n c o c e n t r a l

El banco central suizo ha sido considerado siempre uno de los ban


cos centrales ms fuertes e independientes junto con el Bundesbank ale
mn y el Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos. Por el contra
rio, el Banco Nacional de Blgica fue siempre uno de los bancos cen
trales ms dbiles. Sin embargo, su autonoma se vio sustancialmente
reforzada a principios de la dcada de los noventa, cuando tuvo lugar la
transicin hacia un sistema federal, pero principalmente como resulta
do del Tratado de Maastricht, firmado en 1992 y ratificado en 1993, que
obligaba a los Estados miembros de la UE a aumentar la independencia
de sus bancos centrales. Robert Senell (1996, 279) llega a la conclusin
de que el banco central belga disfruta hoy de un alto grado de autono
ma [...] en la administracin de su poltica monetaria.

El m odelo consensual en la Unin Europea


Las principales instituciones de la Unin Europea no responden a
la clasificacin en rganos ejecutivo, legislativo, judicial y monetario
tan fcilmente com o las instituciones de los cinco Estados soberanos
tratados hasta ahora. Esto es especialmente cierto en el caso del Con
sejo Europeo, que est formado por los jefes de gobierno de los quin
ce Estados miembros, que se renen al menos dos veces al ao. ste
puede ejercer gran influencia poltica y la mayor parte de los grandes
pasos en el desarrollo de la Comunidad Europea y, desde 1993, de la
Unin Europea los ha iniciado el Consejo Europeo. Para el resto de
instituciones, la Comisin Europea acta de ejecutivo de la UE y
puede equipararse a un Gabinete. El Parlamento Europeo es la cma
ra baja de la legislatura y el Consejo de la Unin Europea puede con
siderarse la cmara alta. Las responsabilidades del Tribunal de Justi
cia Europeo y del Banco Central Europeo las indican sus nombres res
pectivos con toda claridad. --

e l m o d e l o c o n s e n s u a l d e d e m o c r a c ia

53

D iv i s i n d e l p o d e r e j e c u t iv o e n l o s g a b in e t e s d e a m p l i a c o a l ic i n

La Comisin Europea est formada por veinte miembros, cada


uno de ellos con una responsabilidad ministerial especfica, designa
dos por los gobiernos de los Estados miembros. Los cinco Estados ms
grandes Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Espaa designan
dos comisarios cada uno, y cada uno de los diez miembros restantes
designan un comisario. Puesto que las quince naciones que pertenecen
a la UE se hallan representadas en la Comisin, sta es una coalicin
de internaciones permanente y amplia. En la prctica, la Comisin es
tambin una coalicin que une la izquierda, el centro y la derecha del
espectro poltico europeo. Un ejemplo revelador es que, a mitad de la
dcada de los noventa, los dos comisarios britnicos eran el conserva
dor Len Brittan y el antiguo lder del partido laborista Neil Kinnock,
polticos que dificilmente hubieran coincidido en un gabinete brit
nico.

2.

E q u il ib r io d e p o d e r e n t r e e l e j e c u t iv o y e l l e g is l a t iv o

Tras cada eleccin parlamentaria quinquenal, la nueva Comisin


Europea tiene que ser aprobada mediante una votacin celebrada en
el Parlamento Europeo. El Parlamento tiene tambin el poder de
disolver la Comisin, pero slo por una mayora de dos tercios. El Par
lamento ostenta fuertes poderes presupuestarios, pero a pesar de que
el Tratado de Amsterdam de 1997 reforz el resto de sus poderes legis
lativos, stos continan siendo relativamente dbiles. En comparacin
con la Comisin, el papel del Parlamento parece de menor importan
cia. Sin embargo, este juicio sobre la relacin entre el ejecutivo y el
legislativo cambia cuando entra en escena el Consejo de la Unin
Europea, compuesto por ministros de los gobiernos de los quince
Estados miembros. George Tsebelis y Jeannette Money (1997, 180) se
refieren al Consejo con el nombre de el equivalente europeo de [una]
cmara alta. Sin lugar a dudas, el Consejo es tambin la ms fuerte
de las tres instituciones, por lo que, en general, la Comisin se com
porta ms com o el socio igualitario del modelo consensual que como
el gabinete predominante del modelo Westminster de democracia.

3.

S is t e m a m u l t ip a r t id is t a

Los 626 miembros del Parlamento Europeo tenan ocho partidos


oficialmente reconocidos (con un mnimo de 18 miembros necesarios

54

para su reconocimiento) en 1996 [siete en 1999], El mayor de ellos era


el Partido de los Socialistas Europeos con cerca del 34 % de los esca
os del Parlamento, muy por debajo de la mayora parlamentaria. Le
segua el Partido Popular Europeo (principalmente democristianos)
con cerca del 29 % de los escaos. Ninguno de los partidos restantes
ostentaba ms del 10 % de los escaos. La fragmentacin poltica es
incluso mayor de lo que se desprende de este modelo multipartidista,
puesto que los partidos del Parlamento Europeo son considerable
mente menos cohesivos y disciplinados que los partidos de los parla
mentos nacionales. La composicin partidista de la cmara alta, el
Consejo de la Unin Europea, cambia a la vez que los gabinetes de los
pases miembros, y tambin depende del tema que se discute, el cual
determina qu ministro en particular asistir a una determinada
sesin; por ejemplo, si las polticas agrarias estn en el orden del da
del Consejo, probablemente asistirn a la sesin los ministros de agri
cultura nacionales. En la prctica, sin embargo, el Consejo es tambin
un cuerpo multipartidista.

4.

e l m o d e l o c o n s e n s u a l d e d e m o c r a c ia

MODELOS DE DEMOCRACIA

R e p r e s e n t a c i n p r o p o r c io n a l

El Parlamento Europeo ha sido elegido directamente desde 1979.


Se supone que debe ser elegido en cada pas de acuerdo con un siste
ma electoral uniforme, pero los pases miembros no se han puesto de
acuerdo acerca de este sistema. Sin embargo, el mtodo que prevalece
es una variante de la RP, utilizada en todos los pases miembros y en
Irlanda del Norte. La nica excepcin la constituye la eleccin por
mayora relativa de los representantes britnicos del Reino Unido,
aunque en 1997 el nuevo gabinete laborista decidi que las elecciones
al Parlamento Europeo de 1999 en el Reino Unido seran por entero
por RP. A pesar de ello, incluso entonces hubo un grado significativo
de desproporcionalidad com o resultado de la sobrerrepresentacin de
los pequeos Estados y la infrarrepresentacin de los grandes Estados
en el Parlamento Europeo. En los extremos, Alemania cuenta con
noventa y nueve representantes en el Parlamento Europeo y Luxem
burgo con seis, aun cuando la poblacin de Alemania es cerca de dos
cientas veces mayor que la de Luxemburgo. A este respecto, el Parla
mento Europeo combina en una misma cmara legislativa los princi
pios de representacin proporcional y de igual representacin nacio
nal que, por ejemplo, en Suiza corresponden a dos cmaras separadas
de la legislatura.

5.

55

C o r p o r a t is m o d e l o s g r u p o s d e in t e r s

La UE no ha desarrollado an un corporatismo completo, en gran


parte porque las decisiones socioeconmicas ms importantes se
toman an a nivel nacional o sujetas a los vetos nacionales. A medida
que la UE va integrndose, el grado de corporatismo aumenta. El
signo de interrogacin que aparece en el ttulo del libro de Michael J.
Gorges (1996), Euro-Corporatism?, es deliberado y Gorges responde a
la pregunta principalmente de forma negativa por el momento, pero
ve al mismo tiempo elementos corportatistas significativos en ciertos
sectores, as com o una tendencia clara hacia un corporatismo mayor.
Un factor importante es que, desde lejos, la Comisin Europea ha
venido favoreciendo un modo corporatista de negociacin con los gru
pos de inters. Por ejemplo, promovi una serie de conferencias tri
partitas durante la dcada de los setenta y, a pesar que stas no con
dujeron a la institucionalizacin de acuerdos tripartitos, la Comisin
nunca abandon su objetivo de promover el dilogo entre los socios
sociales y de mejorar su participacin en el proceso de toma de deci
siones de la Comunidad (Gorges, 1996, 139). Otra indicacin de la
inclinacin de la UE hacia el corporatismo es que una de sus institu
ciones formales es el Comit Econmico y Social, integrado por repre
sentantes de grupos de inters designados por los gobiernos miembros
con funciones asesoras.

6.

G o b ie r n o f e d e r a l y d e s c e n t r a l iz a d o

A diferencia de otras organizaciones internacionales, la UE supranacional se encuentra altamente unificada y centralizada; sin embar
go, comparndola con los Estados nacionales, incluso con un Estado
tan descentralizado como Suiza, est claro que la UE es todava ms
confederal que federal, a la vez que extremadamente descentra
lizada.

7.

B ic a m e r a l is m o f u e r t e

Los dos criterios de bicameralismo fuerte son que las dos cmaras
de una legislatura sean iguales en poder y diferentes en composicin.
El legislativo de la UE cumple el segundo criterio sin dificultad, pues
to que el Consejo tiene igual representacin de los pases miembros y
est formado por representantes de los gobiem os nacionales, mientras
que el Parlamento lo eligen directamente los votantes y las delegado-

56

MODELOS DE DEMOCRACIA

nes nacionales corresponden al tamao de la poblacin. En las legis


laturas nacionales, las desviaciones del poder igualitario tienden a ser
ventajosas para la cmara baja. En la UE sucede al revs: la cmara
alta (Consejo) se considera ms poderosa que la cmara baja (Parla
mento), no del todo de acuerdo con el modelo consensual, pero en
menor medida an con el modelo mayoritario.^

8.

R ig id e z c o n s t it u c io n a l

La constitucin de la UE se basa en el fundacional Tratado de la


Comunidad Econmica Europea, firmado en Rom a en 1957, y en una
serie de tratados anteriores y posteriores. Puesto que son tratados
internacionales, pueden cambiarse slo con el consentimiento de
todos los signatarios, de ah su extremada rigidez. Adems, la mayora
de las decisiones importantes que se toman en el Consejo exigen la
unanimidad. Sin embargo, en temas menos importantes, ha venido
siendo cada vez ms frecuente desde la dcada de los ochenta la toma
de decisiones por m ayora cualificada, es decir, aproximadamente
por mayoras de dos tercios y mediante un sistema de votacin pon
derado (parecido a la asignacin ponderada de escaos en el Parla
mento Europeo).

9.

R e v is i n j u d ic ia l

Una institucin clave de la UE es el Tribunal de Justicia Europeo.


El Tribunal tiene derecho a la revisin judicial y puede declarar
inconstitucionales tanto las leyes de la UE com o las nacionales si vio
lan los diversos tratados de la UE. Adems, el enfoque que el Tribunal
ha dado a sus labores judiciales ha sido creativo y activista. Martin
Shapiro y Alee Stone (1994, 408) escriben que sin lugar a dudas los
dos tribunales constitucionales ms influyentes polticamente en
Europa son los de Alemania y la Comunidad [UE], [...] Existen pocos
ejemplos tan claros e importantes com o el TJE [Tribunal de Justicia
Europeo] de un tribunal erigindose a s mismo en una institucin
poltica, y construyendo todo el conjunto de instituciones de las que
forma parte.

3.
Otro notable ejemplo de al menos una ligera asimetra que favorece a la cmara alta es el
Congreso de Estados Unidos, en el que el Senado ejerce poderes especiales sobre tratados y nombra-

EL MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA

10.

57

I n d e p e n d e n c ia d e l b a n c o c e n t r a l

El Banco Central Europeo, que se puso en marcha en 1998, fue


ideado para ser un banco central altamente independiente; de hecho,
el Econom ist (8 de noviembre de 1997) escribi que su constitucin
le convierte en el banco central ms independiente del mundo. Sin
embargo, su independencia result un tanto comprometida cuando se
design al primer presidente del banco en 1998. Con el fin de maximi
zar la autoridad del presidente, la designacin tiene una duracin for
mal de ocho aos, pero el primer presidente tuvo que comprometerse
a dimitir mucho antes del final de su mandato, probablemente una vez
transcurridos los primeros cuatro aos, com o parte de un pacto pol
tico entre Francia, que haba exigido el cargo para su propio candida
to, y los otros miembros de la UE.
Al principio de este captulo hice hincapi en la incompatibilidad
entre el modelo mayoritario y las necesidades de sociedades plurales,
profundamente divididas. La UE es sin lugar a dudas una sociedad
plural: Las diferencias nacionales profundamente asentadas y de larga
duracin, de las que el idioma es slo una de ellas, no han desapareci
do ni desaparecern en Europa (Kirchner, 1994, 263). N o es de extra
ar, pues, que las instituciones de la UE se ajustan mejor al modelo
consensual que al mayoritario. Muchos observadores predicen que,
con el tiempo, la UE se convertir en un Estado federal, principal
mente como resultado de la adopcin de una moneda comn. Por
ejemplo, Martin Feldstein (1997, 60) afirma que el efecto fundamen
tal a largo plazo de la adopcin de una moneda nica [ser] la crea
cin de una unin poltica, un Estado federal europeo responsable de
polticas de seguridad y exterior para toda Europa, as com o de lo que
ahora son las polticas de interior, econmica y social. De convertirse
en un Estado soberano europeo, las instituciones de la UE sufrirn
cambios. Probablemente, el Parlamento Europeo se convertir, por
ejemplo, en una cmara legislativa ms poderosa, aunque no es pro
bable que se aleje demasiado del modelo consensual y es muy posible
que adopte la forma federal de unos Estados Unidos de Europa.

C a p t u l o 4

TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS


El recordatorio de este libro es una comparacin sistemtica de los
treinta y seis pases (con poblaciones de al menos un cuarto de milln)
que eran democrticos a mediados del ao 1996 y que han sido conti
nuamente democrticos desde 1977 o antes. Se analiza cada democra
cia desde sus primeras elecciones democrticas a partir de 1945 hasta el
30 de junio de 1996; el lapso de las treinta y seis democracias vara, por
lo tanto, entre cincuenta y un aos (1945-1996) y diecinueve aos (19771996). En este captulo explico los criterios de seleccin de las treinta y
seis democracias y del mnimo de diecinueve aos de experiencia demo
crtica. Tambin discuto las principales caractersticas sociales y econ
micas que supuestamente han influido en los diferentes tipos de demo
cracia y los resultados democrticos de los treinta y seis pases.

Definiciones de democracia
A pesar de que los politlogos han discrepado acerca de los deta
lles para definir y medir la democracia (Beetham, 1994; Inkeles, 1991),
los ocho criterios que propone Robert A. Dahl (1971, 3) en su libro
seminal Poliarqua reciben an gran apoyo: 1) el derecho de voto; 2) el
derecho a ser elegido; 3) el derecho de los lderes polticos a competir
para conseguir apoyo y votos; 4) elecciones libres y justas; 5) libertad
de asociacin; 6) libertad de expresin; 7) fuentes alternativas de
informacin, y 8) instituciones para hacer que las polticas pblicas
dependan de los votos y otras expresiones de preferencia. Estos requi
sitos ya estn implcitos en la sencilla definicin que Lincoln hizo de
democracia com o el gobierno del pueblo (o de los representantes del
pueblo) y para el pueblo. Por ejem plordel pueblo implica el sufragio
universal, la elegilailidad para ocupar un cargo pblico y las elecciones

MODELOS DE DEMOCRACIA

TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS

libres y justas; y las elecciones no pueden ser libres y justas a menos


que exista libertad de expresin y de asociacin tanto antes de las
elecciones com o en el perodo de tiempo que separa unas de otras. De
igual modo, para el pueblo implica el octavo criterio de Dahl sobre
la dependencia del gobierno de las preferencias de los votantes. Sin
embargo, es til explicar los criterios especficos con el particular
objetivo de decidir qu pases se consideran democracias y cules no.
La democracia, segn la definicin de Dahl, es un fenmeno del
siglo X X , y Goran Therbom (1977, 11-17) atribuye a Australia y a Nueva
Zelanda el establecimiento de los primeros autnticos sistemas de
gobierno democrticos durante la primera dcada de dicho siglo xx.
Nueva Zelanda se lleva mayor mrito por haber sido el primer pas en
adoptar un verdadero sufragio universal en el lejano 1893, es decir, el
derecho de voto para hombres y mujeres y para la minora maor. Sin
embargo, las mujeres no pudieron optar a ocupar cargos pblicos
hasta 1902 y los aborgenes australianos, una minora francamente
pequea que comprenda cerca del 2 % de la poblacin total, no pudo
ejercer su derecho de voto en unas elecciones federales hasta 1962
(Unin Interparlamentaria, 1995, 193).
La tabla 4.1 presenta una lista de los pases considerados demo
crticos en 1996 y que lo han sido durante no menos de diecinueve
aos. Son los treinta y seis pases analizados en este libro, clasificados
segn la dcada y el primer ao en el que se inicia el anlisis de cada
pas. Con el fin de decidir qu pases pueden considerarse democra
cias me he basado en gran parte, siguiendo el ejemplo de muchos
otros investigadores, en los ndices que la Freedom House ha elabora
do para todos los pases del mundo desde 1972 (Gastil, 1989, 50-61).
En los estudios realizados por la Freedom House, los pases se hallan
clasificados en libres, parcialmente libres o no libres, y esta clasifica
cin se basa en dos gmpos de criterios similares a los propuestos por
Dahl: derechos polticos com o el derecho a participar en elecciones
libres y competitivas y libertades civiles com o la libertad de expre
sin y de asociacin . De ah que los pases llamados libres puedan
ser considerados tambin com o pases democrticos.
Existen cuatro casos fronterizos: India, Papa-Nueva Guinea,
Colombia y Venezuela. Segn el juicio del equipo de investigacin de
la Freedom House (1996), basado fundamentalmente en el incremen
to de los niveles de violencia poltica y de corm pcin en estos pases,
a principios de los noventa, los cuatro pasaban de libres a parcial
mente libres. En el caso de la India, este juicio es probablemente
demasiado severo, dado el gran tamao de este pas y el hecho de que
la mayor parte de la violencia se ha concentrado en la periferia del
mismo. Sin embargo, no existen demasiadas dudas acerca del funcio-

T a b l a 4.1.
Las treinta y seis dem ocracias de este estudio, clasificadas
segn la dcada y el p rim e r ao del p erod o analizado (hasta mediados de 1996)

60

Dcada

P rim e r a o analizado

D em ocracia s

1940

1945

1947
1948
1949

Austria, Canad, D inam arca, Finlandia,


Luxem burgo, N oru ega, R ein o U n ido
Australia, B lgica, Islandia, Italia,
Japn, Pases Bajos, N u eva Zelanda,
Estados Unidos
Su iza
Irlanda, Suecia
Alem ania, Israel

1950

1953
1958

Costa R ica
C olom b ia, Francia, V enezuela

1960

1961
1962
1965
1966

T rin idad y T ob ago


Jam aica
B otsw ana
B arbados, M alta

1970

1972
1974
1976
1977

Baham as
G recia
M au ricio, Portugal
Espaa, India, Papa-N ueva G uinea

1946

61

namiento poco satisfactorio de la democracia en los cuatro pases


durante los ltimos aos. Otro estudio de los sistemas polticos mun
diales realizado en 1994 y que utiliza una escala de diez puntos con el
10 com o puntuacin mxima, sita a los cuatro pases por debajo de
esta cifra, puntuacin que s recibe todo el gm po de pases relaciona
dos en la tabla 4.1. Por otra parte, los cuatro casos fronterizos siguen
ostentando unas puntuaciones relativamente altas y no son los nicos
en situarse por debajo del 10. Colombia recibe una puntuacin de 9, al
igual que Israel y Espaa; la India, Papa-Nueva Guinea y Venezuela
reciben un 8, igualndose a Francia y Trinidad y Tobago (Jaggers y
Gurr, 1995). Con los datos compilados por Mark J. Gasiorowski (1996,
480-481), que reflejan los cambios experimentados por los regmenes
polticos a lo largo de 1992, se considera que los cuatro pases han
conservado un rgimen democrtico hasta finales de 1992.
A finales de los ochenta, Larry Diamond (1989, 1) calific a la
India com o el caso ms importante y sorprendente de persistencia
democrtica del mundo en fase de desarrollo y constat que PapaNueva Guinea haba manifestado un sistema democrtico marcada
mente vibrante y resistente. Sus resultados democrticos se deterio
raron en los noventa; sin embargo, en mi opinin, no lo suficiente
como para justificar el hecho de no poderlos considerar pases demo-

MODELOS DE DEMOCRACIA

TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS

crticos. Es tambin preferible pecar por exceso de inclusin, puesto


que la India es la democracia ms poblada del mundo y estos cuatro
pases hacen que el grupo de democracias que este libro analiza sea
mucho ms interesante y diverso debido a que la India y Papa-Nueva
Guinea son los pases menos desarrollados de los treinta y seis y estn
entre las sociedades ms divididas tnicamente. De los treinta y seis
pases, Colombia y Venezuela son dos de las slo cinco democracias
presidencialistas y las nicas democracias sudamericanas. (En el
informe de Freedom House de 1998, la India, Venezuela y PapaNueva Guinea han sido readmitidos como pases libres.)'
Asimismo, soy bastante indulgente en relacin a otros pases que
aparecen en la lista de democracias de larga duracin de la tabla 4.1,
a pesar de la ausencia de un sufragio plenamente universal, el requisi
to democrtico ms fundamental. En la Suiza anterior a 1971, las
mujeres todava no podan ejercer su derecho al voto. Tal com o se ha
apuntado anteriormente, los aborgenes australianos no obtuvieron su
derecho al voto hasta 1962. Por otra parte, a pesar del discurso inau
gural pronunciado por el presidente Bill Clinton en 1993, asegurando
que Estados Unidos es la democracia ms antigua del mundo {New
York Times, 21 de enero de 1993, A l l ) , el sufragio universal no se esta
bleci de forma clara en Estados Unidos hasta la aprobacin de la Ley
de Derechos de Voto de 1965. El principio de sufragio universal tam
bin se viol en el Reino Unido, Francia, Pases Bajos y Blgica duran
te sus pocas coloniales, por los Poderes Aliados mientras ocupaban
Alemania y Japn, y por Israel a partir de 1967, debido al control que
ste ejerca sobre los territorios ocupados.^ Puesto que nuestro anlisis
se concentra en el perodo posterior a 1945, tales problemas se m ini
mizan, ya que los imperios coloniales fueron disueltos y las mujeres
consiguieron por fln el derecho al sufragio en Blgica, Francia e Italia.
Normalmente, los anlisis comparativos de la democracia exclu
yen a los Estados ms pequeos y menos poblados. El punto de corte
tiende a oscilar entre poblaciones de un milln a un cuarto de milln
de habitantes. Yo he optado tambin en esto por la inclusin seleccio
nando el punto de corte ms bajo.
Existen dos razones que justifican la condicin por la que los pa-

ses deben no slo ser democrticos, sino serlo por un cierto perodo.
La razn primordial es la seguridad de que las democracias que estn
siendo objeto de estudio no son entidades efmeras sino sistemas
democrticos razonablemente estables y consolidados. La segunda
razn es de procedimiento; para estudiar, por ejemplo, los resultados
de las elecciones, los tipos de gabinetes que suelen formarse y la dura
cin de estos gabinetes en un determinado pas, necesitamos disponer
de algo ms que una o pocas elecciones y gabinetes. De forma algo
arbitraria, mi primera seleccin inclua a aquellos pases que haban
disfrutado de un mnimo de veinte aos de gobierno democrtico,
aunque finalmente he ampliado ligeramente este criterio con el fin de
poder incluir a Espaa, la India y Papa-Nueva Guinea.
La tabla 4.1 refleja el primer ao del perodo analizado para cada
una de las treinta y seis democracias. Generalmente, este ao coincide
con el de las primeras elecciones democrticas desde 1 9 4 5 o desde el
momento de conseguir la independencia. En los pases en los que la
democracia se interrumpi durante el perodo de posguerra Francia
en 1 9 5 8 , Grecia de 1 9 6 7 a 1 9 7 4 , la India de 1 9 7 5 a 1 9 7 7 y Venezuela
de 1 9 4 8 a 1 9 5 8 , el restablecimiento de la democracia viene marcado
por el ao en que se volvieron a celebrar elecciones. En los pases que
alcanzaron su independencia a lo largo de las dcadas de los sesenta y
setenta, el primer ao del perodo analizado coincide con el ao de
celebracin de las elecciones ms cercanas a la declaracin de inde
pendencia, que en tres casos resultan ser las elecciones del ao antes
de la independencia (Trinidad y Tobago, Botswana y Bahamas).^ La
nica excepcin la constituye Mauricio que, a pesar de las elecciones
democrticas celebradas en 1 9 6 7 un ao antes de alcanzar su inde
pendencia formal ( 1 9 6 8 ) , no tuvo democracia durante varios aos a
principios de los setenta; se declar un estado de emergencia de 1971
a 1 9 7 6 , los lderes de la oposicin fueron encarcelados, se prohibieron
los sindicatos de trabajadores, y las elecciones de 1 9 7 2 se pospusieron
hasta 1 9 7 6 (Bowman, 1 9 9 1 , 7 3 - 7 4 ; Brutigam, 1 9 9 7 , 5 0 ). As, las elec
ciones de 1 9 7 6 marcan la restauracin de la democracia, con lo que
Mauricio queda incluida en el anlisis a partir de 1 9 76 .
El requisito de un mnimo de diecinueve aos de experiencia
democrtica implica necesariamente la omisin del anlisis de unas
cuantas democracias. Afortunadamente, tal com o muestra la tabla 4.2,
este nmero no es muy elevado. La tabla relaciona los veinticinco pa
ses que el equipo de investigacin de la Freedom House (1996) juzg

62

1. Este libro no ha sido ideado para contribuir al debate acadm ico sobre la viabilidad de los
regmenes parlamentarios frente a los presidenciales (vase Linz y Valenzuela, 1994; Pow er y Gasio
rowski, 1997). Sin embargo, resulta significativo que nicamente existan cinco sistemas presidenciales
entre las treinta y seis democracias de larga duracin a partir de 1996 y que dos de ellas sean dem o
cracias fronterizas.
2. El dom inio de pases o reas conquistados tras una guerra es la violacin menos grave del
m odelo de sufragio universal, puesto que ese dom inio es slo temporal. Sin embargo, cuanto ms
largo es el perodo de dominio, m ayor es el dilem a que se le plantea a la democracia.

63

3.
Trinidad y Tobago a las que, en aras de la brevedad, llamar de ahora en adelante sim ple
mente T rin idad y Jamaica alcanzaron la independencia en 1962, Malta en 1964, Barbados y Bots'vana en 1966, M auricio en 1968, Bahamas en 1973 y Papa-Nueva Guinea en 1975.

64

MODELOS DE DEMOCRACIA
TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS
T abla 4.2.

Dcada

Las v e in ticin co dem ocracias restantes (co n poblaciones superiores


a los 250.000 habitantes), en enero de 1996, clasificadas
segn la dcada y el ao de d em ocratizacin
Ao de democratizacin

Democracias

1970

1978

Islas S a lom n

1980

1980
1981
1984
1985
1988

E cu ad or
C hipre
A rgen tina
U ruguay
C orea

1990

1990

Chile, R ep blica Checa, H ungra,


N am ib ia, P olon ia

1991

Benin, B ulgaria, C abo Verde,


Lituania, M on go lia , E slovenia

1993

Estonia, Guyana

1994

Leton ia, M alaw i, Panam , Eslovaquia,


Su dfrica

1995

M ali

F uente : basada en la inform acin del equipo de investigacin de la Freedom House (1996) y en los
prim eros volmenes del estudio anual de Freedom in the World.

democrticos en enero de 1996, indicando el ao a partir del cual tuvo


lugar la continuidad de la democracia hasta 1996. Acortando el espa
cio de tiempo escogido de diecinueve a diez aos, nicamente se
habra conseguido incluir cinco pases ms: las islas Salomn, Ecua
dor, Chipre (la parte griega de la isla), Argentina y Uruguay. Adems,
la veinticinco democracias ms recientes son, por lo general, pases
ms pequeos; ningn pas cuenta con una poblacin superior a los
cincuenta millones, y slo las poblaciones de Corea y de Sudfrica
sobrepasan los cuarenta. De la poblacin total combinada de las
sesenta y una democracias ms de dos mil millones de personas ,
las treinta y seis democracias ms antiguas contienen ms del 87 %.*

Treinta y seis democracias diversas


Nuestro conjunto de treinta y seis democracias incluye a repre
sentantes de cada una de las tres olas de democratizacin que Samuel

65

p. Huntington identifica (1991, 13-26). Aplicando la definicin poco


rigurosa de sufragio universal el derecho al voto para un mnimo
del 50 % de los varones adultos Huntington observa una larga pri
mera ola iniciada en el lejano 1828 y que se extiende hasta 1926, una
corta segunda ola de 1943 a 1962, y una tercera ola que empieza en
1974. Entre las tres olas de democratizacin tuvieron lugar dos olas
inversas en las que la democracia fracas en muchos pases. Varios de
los pases que experimentaron olas inversas participaron en ms de
una ola democratizadora. De entre nuestras treinta y seis democracias,
Grecia constituye el nico caso de un pas que ha estado presente en
las tres olas democratizadoras y en las dos olas inversas. Todos los pa
ses que en la tabla 4.1 aparecen com o pases con una democracia inin
terrumpida desde los aos cuarenta, excepto Israel, ya formaban parte
de la primera de las tres olas de Huntington y cerca de la mitad de
ellos se encontraban tambin en la segunda ola, en particular aquellos
en los que la democracia fracas durante la primera ola inversa como
Alemania e Italia o se interrumpi tras la ocupacin alemana duran
te la Segunda Guerra Mundial.
Los pases que, segn la tabla 4.1, son democrticos desde los
aos cincuenta y sesenta pertenecen a la segunda ola, alcanzando
estos ltimos la democratizacin una vez desaparecido el sistema
colonial. Huntington designa a 1962 como el ao en el que la segunda
ola lleg a su fin; no obstante, Botswana, Barbados, Malta e incluso
Bahamas (que no lleg a la independencia hasta 1973) deberan ser
incluidas en la segunda ola. El fin de la dictadura portuguesa en 1974
inici la tercera ola, abarcando tambin las otras democracias del
grupo de la dcada de los setenta (a excepcin de las Bahamas) y que
continuaron a lo largo de las dcadas de los ochenta y noventa, en
especial en Amrica Latina y Europa oriental (tabla 4.2).
Las veinte democracias que han mantenido esta condicin de
forma ininterrumpida desde los aos cuarenta (o aos anteriores) cons
tituyen un grupo bastante homogneo en diversos aspectos clave, aun
que no en su grado de pluralismo. Todas ellas son econmicamente
avanzadas, industrializadas y urbanizadas; con la excepcin de Japn,
todas pertenecen al mundo judeocristiano occidental; y la mayora se
concentra geogrficamente en el rea del Atlntico norte. Sin embargo,
la inclusin de las democracias de segunda y tercera olas aade mucha
diversidad. En la tabla 4.3 se hace hincapi en tres importantes diferen
cias: el grado de pluralismo de las treinta y seis democracias, sus nive
les de desarrollo socioeconmico y el tamao de sus poblaciones.

4.
Si excluimos a la India con su enorm e poblacin cercana a los mil millones de habitantes, el
porcentaje de la poblacin combinada de las treinta y cinco democracias ms antiguas restantes sigue
siendo superior al 77 %.
5.

Huntington (1991, 14) reconoce que incluye a sistemas dem ocrticos y sem idem ocrticos.

TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS

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67

La primera diferencia radica en el grado de divisin societal. Por


lo general, esta variable se operacionaliza com o el nmero y los tama
os relativos de los grupos tnicos en diferentes pases (Ordeshook y
Shvetsova, 1994; Am orim Neto y Cox, 1997). Esta medida de grupos
tnicos incluye un elemento de divisin societal importante, por lo
que, ceteris paribus, un pas formado por tres grupos tnicos de igual
tamao est menos dividido que uno con cuatro grupos tambin igua
les, y un pas con dos grupos tnicos que comprenden el 90 y el 10 %
de la poblacin est menos dividido que uno con dos grupos del 50 %
cada uno. Otra ventaja es la exactitud con que puede cuantiflcarse.^
La desventaja es que desestima importantes aspectos de divisin.
En primer lugar, las divisiones tnicas no son las nicas diferencias
relevantes; principalmente las divisiones religiosas, tales com o las
existentes entre hindes, musulmanes y sijs en la India, pueden resul
tar tan o incluso ms importantes. En segundo lugar, la medida esta
blecida podra, en principio, ajustarse con el fin de incluir las diferen
cias tanto religiosas como tnicas, pero aun as se dejaran de lado
divisiones importantes entre grupos religiosos, com o las diferencias
entre catlicos practicantes y catlicos poco o nada practicantes, y la
separacin entre las fuerzas a favor de la institucin eclesistica y las
anticlericales, que tanto ha condicionado las polticas de Francia, Ita
lia y Colombia a lo largo de la historia.
En tercer lugar, no toma en consideracin el grado de profundi
dad alcanzado por estas divisiones. Resulta engaoso, por ejemplo,
equiparar la divisin entre protestantes y catlicos en Irlanda del
Norte con la de Suiza, Alemania y los Pases Bajos o las divisiones
tnicas en las que la diferenciacin lingstica es relativamente poco
importante com o las existentes entre galeses e ingleses o entre frisios y holandeses con las divisiones tnicas que coinciden con mar
cadas divisiones lingsticas, com o sucede en Blgica, Suiza, India,
Espaa y Finlandia. En cuarto lugar, no indica hasta qu punto los
grupos tnicos, religiosos y posiblemente otros se diferencian desde el
punto de vista organizativo. A lo largo de la historia, Austria, Blgica,
Pases Bajos e Israel han mostrado un alto grado de organizacin,
puesto que los grupos religiosos e ideolgicos se han organizado en
subsociedades ms o menos separadas con asociaciones polticas,
socioeconmicas, culturales, educativas y recreativas propias.
La triple clasificacin en sociedades plurales, semiplurales y no
plurales de la tabla 4.3 tiene en cuenta todas estas consideraciones.

6. La m edida utilizada por Ordeshook y Shvetsova (1994) y Am orim Neto y Cox (1997) es la del
nm ero efectivo de grupos tnicos, que es conceptualmente sim ilar al nmero efectivo de partidos
poh'ticos que presento y expHco en el captulo 5.

68

MODELOS DE DEMOCRACIA

Naturalmente, se trata de una medida ms subjetiva y ms aproximativa que la exclusivamente basada en el nmero y los tamaos de los
grupos tnicos, aunque resulta tambin una medida ms vlida y sig
nificativa. Hay que hacer todava tres comentarios ms acerca de esta
triple clasificacin. En primer lugar, exceptuando una, todas las socie
dades son pases lingsticamente divididos. La India, con ms de una
docena de lenguas reconocidas oficialmente, es un caso extremo y
Papa-Nueva Guinea se encuentra si cabe ms hngsticamente frag
mentada. La poblacin de Mauricio consta de alrededor de dos tercios
de descendencia india y un tercio de descendencia afiricana, con la pri
mera convertida en un microcosmos de las divisiones lingsticas y
religiosas de la India. Israel es una sociedad plural no slo por la divi
sin existente entre ciudadanos judos y rabes sino incluso ms como
resultado de la marcada escisin entre judos religiosos y seculares. El
nico caso excepcional lo constituye Trinidad que, a pesar de tener
una lengua comn, una divisin generahzada y fundamental [...]
domina la sociedad de Trinidad: la seccin criolla de color frente a la
seccin india (Premdas, 1993, 100).
En segundo lugar, pese a que la triple clasificacin refleja la situa
cin a mediados de la dcada de los noventa, sta no habra resulta
do muy diferente de haberse basado en un perodo de tiempo mucho
ms largo. Las nicas excepciones seran Austria, Pases Bajos y
Luxemburgo, que aqu estn clasificados com o pases con sociedades
semiplurales y que en los primeros veinte aos de posguerra se hubie
ran clasificado como plurales, cuando las diferencias entre los seg
mentos religiosos e ideolgicos eran mayores desde el punto de vista
de su organizacin. En tercer lugar, es importante distinguir no plu
ral de hom ogneo. La mayor parte de las sociedades no plurales se
encuentran, al menos hasta cierto punto, divididas en base a su reli
gin y la mayora de ellas constan de com o mnimo una o ms peque
as minoras. Algunos ejemplos que ya han sido referidos anterior
mente son las minoras tnicas del Reino Unido, Australia y Nueva
Zelanda. Otro ejemplo lo constituye Botswana, donde, a p e p r de ser a
menudo considerada com o el Estado ms homogneo de frica, exis
te una minora tnica significativa, los kalanga, y el grupo tnico
dominante, los tswana, est internamente escindido en ocho tribus.
La tabla 4.3 tambin indica el nivel de desarrollo socioeconmico
de las treinta y seis democracias. Esta variable se ha venido operacionalizando com o Producto Nacional Bruto (P N B ) per cpita, aunque
hace mucho que se ha reconocido que el PNB per cpita es una m edi
da imperfecta debido a su excesiva sensibilidad a las fluctuaciones de
la tasa de cambio y su exageracin de la pobreza de las naciones
menos desarrolladas. Una considerable mejora consiste en ajustar el

TREINTA Y SEIS DEMOCRACIAS

69

PNB per cpita segn los niveles de precios de los distintos pases,
consiguiendo as una paridad del poder adquisitivo (Dogan, 1994, 4446). Otra gran mejora la constituye el ndice de desarrollo humano,
diseado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (1997,
44) a principios de los noventa: Es un ndice que se compone a par
tir de los logros en el campo de las capacidades humanas bsicas en
tres dimensiones fundamentales: una vida sana y longeva, conoci
miento y un nivel de vida decente. El ndice se basa en tres variables,
a saber, ingresos, esperanza de vida y nivel educativo. ste resulta un
indicador ms riguroso del desarrollo, puesto que considera ms fac
tores que las dos medidas anteriores, y ya ha sido ampliamente acep
tado entre los cientficos sociales (Diamond, 1992, 100-102; Lane y
Ersson, 1994a, 214-228; Vanhanen, 1997, 75-79).
En principio, el ndice de desarrollo humano puede oscilar entre
1, que representa el valor ms alto, y O, el ms bajo. Tal com o se
muestra en la tabla 4.3, basada en datos de 1994, la mayora de los
pases normalmente considerados altamente desarrollados e indus
trializados se encuentran entre el 0,8 y el 0,9, aunque cuatro nacio
nes tienen ndices mucho ms bajos. La India tiene el ndice ms
bajo (0,446), seguida en orden ascendente por Papa-Nueva Guinea,
Botswana y Jamaica.
Sin lugar a dudas, la diferencia principal entre los treinta y seis
pases tiene que ver con el tamao de sus poblaciones. La tabla 4.3
hace hincapi en estas diferencias presentando una relacin en orden
descendente segn su tamao de los pases incluidos en cada una de
las tres categoras con las que se puede determinar el grado de plura
lismo. La India es, con una poblacin cercana a los mil millones de
habitantes, el pas ms grande con diferencia. Segn las cifras de 1995
proporcionadas por el Banco Mundial, la poblacin de la India era
superior a las poblaciones combinadas de los treinta y cinco pases
restantes. Estas enormes diferencias se ponen de nuevo de manifiesto
calculando el incremento semanal de la poblacin de la India a partir
de su incremento anual cercano a los dieciocho millones de personas.
El resultado es un incremento de 350.000 habitantes por semana, ms
que la poblacin total de tres de las treinta y seis democracias: Baha
mas, Barbados e Islandia.
Las variables descritas son significativas en este anlisis compara
tivo, puesto que son susceptibles de influir en la form a de democracia
adoptada en distintos pases, as com o en sus resultados. Por ejemplo,
en captulos anteriores he sugerido que la democracia consensual est
especialmente indicada para sociedades plurales, mientras que el fede
ralismo lo est para los pases grandes ms que para los pequeos.
Adems, es probable que el nivel de desarrollo tenga un efecto sobre

70

MODELOS DE DEMOCRACIA

los resultados macroeconmicos de los gobiernos. Estas relaciones se


estudian en los captulos 14 y 15.
Existe nicamente una dbil correlacin entre las tres variables.
Es lgico esperar que los pases ms grandes muestren mayor hetero
geneidad que los ms pequeos (Dahl y Tufte, 1973, 13-14). Cierta
mente, el tamao de la poblacin (registrada) y el grado de pluralismo
en nuestras treinta y seis democracias se correlacionan positivamente,
pese a que el coeficiente de correlacin es meramente de un 0,26, un
dato estadsticamente significativo slo al nivel del 10 %. Las socieda
des plurales fienden a ser menos desarrolladas (r = -0,24, significativo
al nivel del 10 %), aunque esta relacin est impulsada en gran parte
por los dos casos de la India y de Papa-Nueva Guinea. De alguna
forma, los pases ms grandes estn menos desarrollados que los ms
pequeos (r = -0,10), a pesar de que la relacin es muy dbil y esta
dsticamente no es significativa. Por ltimo, la duracin de una expe
riencia democrtica ininterrumpida entre los aos 1945 a 1996 (m edi
da por dcadas, tal com o se indica en la tabla 4.1) mantiene una fuer
te correlacin con el desarrollo. As, las democracias ms antiguas son
tambin los pases ms ricos (r = 0,57, significativo al nivel del 1 %),
aunque no existe una relacin significativa con el tamao de la pobla
cin o con' el grado de pluralismo.

C a p t u l o 5

SISTEMAS DE PARTIDOS:
MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS
La primera de las diez variables que caracterizan el contraste
entre democracia mayoritaria y consensual, presentadas en el captu
lo 1, era la diferencia entre los gobiernos de mayora de un solo partido
y las amplias coaliciones multipartidistas. La primera diferencia tam
bin puede ser considerada com o la ms importante y tpica diferen
cia entre los dos modelos de democracia, puesto que compendia el
contraste entre concentracin y divisin de poder Adems, el anlisis
factorial del captulo 14 muestra que se correlaciona ms estrecha
mente con el factor que resume la primera dimensin (ejecutivospartidos) que cualquiera de las otras cuatro variables que pertenecen a
esta dimensin. As pues, sera lgico dedicar este captulo, el primero
de los nueve que estudiarn las diez variables bsicas,' a esta primera
variable tan caracterstica.
Sin embargo, por razones prcticas, se hace necesario tratar el
tema de los sistemas de partidos en primer lugar La clasificacin de
los gabinetes gabinetes de un solo partido frente a gabinetes de coa
licin multipartidista y gabinetes de mayora escasa frente a gabinetes
de minora y gabinetes con partidos innecesarios depende en gran
parte de cmo se definen los partidos polticos y el nmero de parti
dos en los sistemas de partidos. De ah la necesidad de resolver estos
problemas de definicin para poder tratar adecuadamente el tema de
los tipos de gabinete.. De todas formas, vale la pena resaltar que los
tipos de sistemas de partidos son tambin un fuerte componente de la
dimensin ejecutivos-partidos. Anticipando una vez ms el anlisis
factorial del captulo 14, la variable de sistemas de partidos se correla
1.
Dos de las variables, rigidez constitucional y revisin judicial, se tratarn en un solo captulo
(captulo 12).

72

MODELOS DE DEMOCRACIA

ciona con el primer factor casi tan estrechamente com o el tipo de


gabinete y ms estrechamente que las tres variables restantes.^
Los sistemas bipartidistas tipifican el modelo mayoritario de
democracia y los sistemas multipartidistas el modelo consensual. La
literatura tradicional sobre los sistemas de partidos es firmemente
mayoritaria y con una inequvoca predileccin por el sistema biparti
dista. Se considera que los sistemas bipartidistas poseen ventajas
directas e indirectas sobre los multipartidistas. El primer beneficio
directo es que ofrecen a los votantes una eleccin clara entre dos con
juntos de polticas pblicas. En segundo lugar, tienen una influencia
moderadora, puesto que los dos partidos principales tienen que com
petir para conseguir a los votantes oscilantes en el centro del espectro
poltico y de ah que tengan que defender polticas centristas modera
das. Este mecanismo se hace especialmente fuerte cuando el centro
poltico se encuentra ocupado por una gran cantidad de votantes, pero
su lgica contina operando incluso cuando las opiniones estn ms
polarizadas: en los dos extremos del espectro, los partidos perdern
alguno de sus seguidores, que decidirn abstenerse en lugar de votar a
favor de lo que, para ellos, es un programa demasiado moderado. Sin
embargo, un voto en el centro, robado al otro partido, es dos veces
ms valioso que un voto perdido por abstencin. Los dos argumentos
son bastante plausibles, pero tambin contradictorios, puesto que si
los dos partidos estn cerca del centro poltico y sus programas son,
pues, parecidos, en lugar de ofrecer una eleccin vlida a los votan
tes, lo ms probable es que se repitan el uno al otro.^
_ Adems, se considera que los sistemas bipartidistas ofrecen una
importante ventaja indirecta: son necesarios para la formacin de
gabinetes de un solo partido que harn polticas estables y efectivas^
Por ejemplo, A. Lawrence Lowell (1896, 70, 73-74), uno de los prime
ros politlogos modernos, escribi que el legislativo debe contener
dos partidos, y nicamente dos, [...] para que la forma de gobierno
parlamentaria pueda dar permanentemente buenos resultados. Califi
c un axiom a en poltica que los gabinetes de coalicin sobreviven
poco tiempo y son dbiles en comparacin con los gabinetes de un
solo partido: cuanto mayor es el nmero de grupos discordantes que
forman la mayora, ms difcil resulta el contentarles a todos y ms
dbil e inestable resulta la posicin del gabinete.

2. En Las democracias contemporneas, los sistemas de partidos surgieron, de hecho, com o el ele
mento ms fuerte del prim er factor y el tipo de gabinete estaba en segundo lugar (Lijphart, 1984, 214).
3. La m ayora de tericos bipartidistas no reivindica las dos posturas simultneamente. La
escuela estadounidense de pensamiento defiende la ventaja que suponen los partidos moderados,
mientras que la escuela bipartidista britnica exige una eleccin bien definida.

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

73

En los dos captulos siguientes confirm o la hiptesis de Lowell


relacionando los sistemas de partido con los tipos de gabinete y su
a x io m a W e que los gabinetes de mayora de un solo partido son ms
duraderos y predominantes que los gabinetes de coalicin. Por lo
tanto, la preferencia de los mayoristas por el bipartidismo est clara
y lgicamente relacionada con su preferencia por gabinetes de un
solo partido dominantes y poderososl Adems, en el captulo 8 mues
tro una fuerte relacin entre los sistemas de partidos y los sistemas
electorales, que explica con ms detalle la fuerte preferencia que sien
ten los mayoritaristas por la mayora relativa en lugar de la RP, debi
do a su tendencia en favor de los partidos grandes y su contribucin
al establecimiento y mantenimiento de sistemas bipartidistas. Sin
embargo, el que este sndrome de caractersticas mayoritarias se tra
duzca, de hecho, en una elaboracin de polticas pblicas ms capaz
y efectiva que su contrapartida consensual es un asunto bien diferen
te. Low ell simplemente da por sentado que la fuerza concentrada sig
nifica una toma de decisiones efectiva; en el captulo 15 muestro que
este supuesto es en su mayor parte incorrecto.
En este captulo abordo en primer lugar la cuestin de cmo
debera contarse el nmero de partidos en los sistemas de partidos y
propongo el nmero efectivo de partidos parlamentarios como medi
da ptima. Tambin intento resolver el problema de cm o tratar los
partidos divididos y los estrechamente aliados: deberan tratarse
como un solo partido o como ms de uno? Seguidamente se presentan
y discuten los valores medios del nmero efectivo de partidos parla
mentarios en nuestras treinta y seis democracias; estos nmeros
muestran una amplia gama, que va desde claramente por debajo de
dos hasta casi seis partidos. Finalmente, el nmero de partidos se rela
ciona con el nmero y los tipos de dimensiones de temas que los di
viden.

El nmero efectivo de partidos


Citando de nuevo a Lowell, los sistemas bipartidistas puros con
dos partidos, y nicamente dos son extremadamente raros. En el
captulo 2, los sistemas de partido de Gran Bretaa, Nueva Zelanda y
Barbados se describan tambin com o sistemas bipartidistas, pese a la
frecuente presencia de uno o ms partidos pequeos adicionales en
la legislatura. Se trata de una descripcin correcta o debera m odifi
carse de alguna manera? Esta pregunta conduce hacia un problema
mucho ms serio, com o es determinar el nmero de partidos en un
sistema de partidos; si se deben o no contar los partidos pequeos y.

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

en caso de no hacerlo, qu tamao ha de tener un partido para que se


incluya en el recuento.
Giovanni Sartori (1976, 122-123) propuso una solucin amplia
mente aceptada. En primer lugar, sugiere excluir a los partidos que no
ganen escaos en el parlamento, que las fuerzas relativas de los otros
partidos se midan en trminos de escaos parlamentarios y que no
todos los partidos, independientemente de su tamao, pueden entrar
en el recuento. Sin embargo, seala que no puede establecerse un
punto de corte arbitrario de, pongamos por caso, un 5 o 10 % por
encima del cual los partidos se cuentan y por debajo del cual deben
dejarse de lado. Estos supuestos preliminares no son excepcionales.
Sus reglas para contar son ms controvertidas. Propone que slo los
partidos que sean relevantes en trminos de tener un potencial de
coalicin o un potencial de chantaje deberan contarse com o com
ponentes del sistema de partidos. Un partido tiene potencial de coali
cin si ha participado en coaliciones de gobierno (o, por supuesto, en
gobiernos de un solo partido) o los partidos principales lo consideran
com o un posible socio de coalicin. Los partidos que no son ideolgi
camente aceptados por todos o la mayora de los otros socios de coa
licin, y que, por lo tanto, carecen de potencial de coalicin, deben
contarse slo si stos son lo suficientemente grandes. Ejemplo de ello
son los fuertes partidos comunistas francs e italiano hasta la dcada
de los setenta. sta es la regla de recuento subsidiaria basada en el
poder de intimidacin, o ms exactamente, en el potencial de chantaje
de los partidos orientados hacia la oposicin de Sartori.'^
Los criterios de Sartori resultan muy tiles para distinguir entre
los partidos que son significativos en el sistema poltico y aquellos que
slo juegan un papel m enor La seccin acerca de las dimensiones de
temas de los conflictos partidistas, tratada ms adelante en este cap
tulo, los utiliza para sus propsitos, aunque no funcionan bien para
contar el nmero de partidos en un sistema de partidos. En primer
lugar, pese al hecho de que los criterios de Sartori se basan en dos
variables, tamao y compatibilidad ideolgica, el tamao es el factor
crucial. nicamente los partidos suficientemente grandes pueden
tener potencial de chantaje y ste es tambin el principal determinan
te del potencial de coalicin.Los partidos muy pequeos con slo
unos cuantos escaos en la legislatura pueden ser bastante moderados

y, por lo tanto, ideolgicamente aceptables para la mayora de los par


tidos restantes, pero raramente poseen potencial de coalicin, puesto
que simplemente no tienen peso suficiente para contribuir al gabi
nete. De ah que los partidos que se cuentan, sean o no ideolgica
mente compatibles, son principalmente los ms grandes. En segundo
lugar, aunque el tamao ocupa un lugar destacado en el pensamiento
de Sartori, no utiliza este factor para hacer ms distinciones entre los
partidos relevantes. Por ejemplo, el partido democristiano que domin
ia poltica italiana hasta la dcada de los noventa y su frecuente, aun
que pequeo, socio de coalicin, el partido republicano que nunca
gan ms del 5 % de los escaos en la cmara baja se cuentan de
igual forma.
^ ^ P a r a remediar este defecto, Jean Blondel (1968, 184-187) propu
so una clasificacin de los sistemas de partidos que toma en consi
deracin tanto su nmero com o sus tamaos relativos. Sus cuatro
categoras se muestran en la tabla 5.1. Los sistemas bipartidistas
estn dominados por dos partidos grandes, aunque es posible que
existan otros partidos pequeos en el parlamento. Los ejemplos de
Blondel incluyen nuestros prototipos britnico y neozelands. Si,
adems de los dos partidos grandes, hay un partido considerable
mente ms pequeo pero con un potencial de coalicin y un papel
poltico significativo, com o los liberales alemanes y luxemburgueses,
Blondel lo llama un sistema de dos y m edio partidos. Los sistemas
con ms de dos partidos y m edio significativos son sistemas multi
partidistas y pueden subdividirse en sistemas multipartidistas con y
sin un partido dominante. Ejemplos del prim ero son la Italia ante
rior a 1990 con un partido democristiano dominante y los tres pases
escandinavos con sus fuertes partidos socialistas. Ejemplos represen
tativos de sistemas de partidos sin un partido dominante son Suiza,
Pases Bajos y Finlandia.

74

4.
Sartori (1976, 123) es demasiado crtico con su propio criterio de potencial de coalicin al
declarar que es meramente posdictivo, ya que los partidos con un potencial de coalicin coinciden,
en la prctica, con los que realmente han form ado parte, en un determ inado m om ento, de gobiernos
de coalicin. Por ejemplo, inmediatamente despus de su prim er xito electoral en 1967, el partido
holands de los Demcratas 66 fue ampliam ente considerado un socio de coalicin aceptable, pese a
que, en realidad, este partido no form parte de un gabinete hasta 1973.

T ab la 5.1.

75

C la sificacin de los sistemas de partidos basada en los nm eros


y tam aos relativos de los partidos p o ltico s

Sistemas de partidos

Sistema bipartidista
Sistema de dos partidos
y medio
Sistema multipartidista
con un partido dominante
Sistema multipartidista
sin un partido dominante

Ejemplos hipotticos
del reparto de escaos

Nmero efectivo
de partidos

55 - 45

45 - 40 - 15

2,6

45 - 20 - 15 - 10 - 10

3,5

25 - 25 - 25 - 15 - 10

4,5

F uente : adaptada de Blondel (1968), pp. 184-187.

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

Los conceptos de partido dom inante y de m edio partido son


extremadamente tiles a la hora de hacer hincapi en las posiciones
relativamente fuertes o dbiles de cada uno de los partidos en compa
racin con el resto de partidos importantes del sistema, aunque son
obviamente bastante imprecisos. Lo que necesitamos en un ndice que
nos diga exactamente cuntos partidos hay en un sistema de partidos,
tomando en consideracin sus tamaos relativos. Markku Laakso y
Rein Taagepera (1979) elaboraron un ndice de estas caractersticas,
que actualmente es ampliamente utilizado por los comparatistas de la
ciencia poltica: el nmero efectivo de partidos. Este nmero (N ) se
calcula de la siguiente forma:

Los dos ejemplos hipotticos de sistemas multipartidistas contienen


cinco partidos cada uno. De existir un partido dominante, el nmero
efectivo de partidos es slo 3,5. Sin un partido dominante, la propor
cin de escaos est ms igualada y el nmero efectivo aumenta hasta
4,5, cerca del nmero bruto de partidos en los que todos los partidos
se cuentan dejando de lado su tamao.

76

A/= 1/15,2

donde s es la proporcin de escaos del partido i.^


Puede verse claramente que en un sistema bipartidista con dos
partidos de igual fuerza, el nmero efectivo de partidos es exactamen
te 2,0. Si un partido es considerablemente ms fuerte que el resto, con,
pongamos por caso, proporciones de escaos de 70 y de 30 % respec
tivamente, el nmero efectivo de partidos es 1,7, confirmndose as
nuestra intuicin de que nos alejamos de un sistema bipartidista puro
para acercarnos a un sistema unipartidista. De igual forma, con tres
partidos exactamente iguales, la frmula del nmero efectivo arroja
un valor de 3,0. Si uno de estos partidos es ms dbil que los otros
dos, el nmero efectivo de partidos ser del orden de entre 2,0 y 3,0,
dependiendo de la fuerza relativa del tercer partido. La tabla 5.1 mues
tra el ejemplo hipottico de un sistema de partidos de dos y medio con
tres partidos que ostentan el 45, 40, y 15 % de los escaos parlamen
tarios, resultando un nmero efectivo de partidos muy cercano al dos
y medio, a saber, 2,6.
En todos los casos en los que los partidos son exactamente igua
les, el nmero efectivo ser el mismo que el recuento numrico bruto.
Cuando los partidos no son iguales en fuerza, el nmero efectivo ser
menor al nmero real, lo que tambin se ve reflejado en la tabla 5.1.

5.
Tam bin se puede calcular el nm ero efectivo de partidos basndose en sus porcentajes
de votos en lugar de sus porcentajes de escaos, pero yo uso a lo largo de todo el libro los porcentajes de
escaos por tratarse ste de un estudio concentrado en las fuerzas y pautas de los partidos en los par
lamentos, as com o en sus efectos a la hora de form ar gabinetes. El nmero efectivo de partidos (N )
conlleva la misma inform acin que el ndice de fragmentacin (F ) de Douglas W. Rae y M ichael Taylor (1970, 22-24) y puede calcularse fcilm ente a partir de F de la siguiente manera:
N=\/\-F
La ventaja de N es que permite visualizar m ejor el nmero de partidos que el ndice de fragm en
tacin ms abstracto de Rae y Taylor.

77

Partidos estrechamente aliados


El problema de cmo contar los partidos de tamaos diferentes se
resuelve usando la medida del nmero efectivo. Esta medida, sin
embargo, no resuelve la cuestin de qu es un partido poltico. El
supuesto habitual en ciencia poltica es que las organizaciones que se
llaman partidos polticos son, de hecho, partidos polticos. Este
supuesto funciona bien para la mayor parte de partidos y pases, pero
resulta problemtico en dos situaciones: partidos que estn tan estre
chamente aliados que parecen ms bien un partido que dos y, a la
inversa, partidos que estn tan divididos que se asemejan ms a dos o
ms partidos que a uno solo. El primer problema es menos difcil de
resolver que el segundo. Permtanme referirme al que es relativamen
te ms sencillo en primer lugar.
Los casos a analizar son los siguientes cinco partidos estrecha
mente aliados: la Unin Demcrata Cristiana (CDU) y la Unin Social
Cristiana (CSU) de Alemania, los partidos Liberal y Nacional de Aus
tralia, y, en Blgica, los dos partidos Democristianos originados a par
tir de la separacin por razones lingsticas en 1968, los dos partidos
Liberales divididos de manera semejante desde 1971 y los dos parti
dos Socialistas, desde 1978. En particular, los dos partidos alemanes y
los dos partidos australianos a menudo son tratados como partidos ni
cos. Por ejemplo, Blondel (1968, 185) considera a los Liberales y a los
Nacionales com o un solo partido al referirse al sistema de partidos
australiano como bipartidista en lugar de un sistema de partidos de
dos y medio, y trata a la CDU y a la CSU com o un solo partido al refe
rirse al sistema alemn com o un sistema de partido de dos y medio en
lugar de uno de dos y dos medios. Otro ejemplo es la afirmacin de
Manfred G. Schmidt (1996, 95) de que los tres principales partidos
establecidos de Alemania son la CDU-CSU, el SPD [Socialistas] y los
liberales.
Se pueden aplicar dos criterios para decidir si los partidos estre
chamente aliados que tienen distintos nombres y organizaciones de
partido separadas son, de hecho, dos partidos o bien uno solo. En
primer lugar, los partidos polticos normalmente compiten para con-

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

seguir votos en las elecciones; lo hacen estos problemticos cinco


pares de partidos? La CDU y la CSU no compiten para obtener votos
porque operan en distintas partes del pas: la CSU en Baviera y la CDU
en el resto de Alemania. Tampoco lo hacen los tres pares de partidos
belgas, puesto que compiten para obtener votos tanto en Flandes
com o en Valonia y entre los que hablan francs y los que hablan
holands en Bruselas. En las elecciones autralianas con distritos uninominales, el modelo est mezclado. Normalmente, los liberales y los
nacionales no presentan candidato contra un representante del otro
partido, pero pueden presentar un candidato cada uno en los distritos
con representante laborista y en los que carecen de representante.
El segundo criterio gira alrededor del grado de cooperacin entre
los partidos del parlamento y, en particular, si los dos partidos forman
un grupo parlamentario nico. nicamente la CDU y la CSU lo hacen.
En tercer lugar, cabe preguntarse si los partidos se comportan como
partidos separados en la formacin de gabinete; es decir, si estn jun
tos en el gabinete o en la oposicin o bien uno est en el gabinete y el
otro en la oposicin. A este respecto, cada uno de los cinco pares
opera estrictamente com o un partido nico. El ejemplo australiano es
particularmente chocante, puesto que, a pesar de que los liberales
ganaron claras mayoras de escaos en las elecciones de 1975, 1977 y
1996, pudiendo, por tanto, haber gobernado solos, incluyeron a los
nacionales en los tres gabinetes que formaron.
El cuarto criterio es el tiempo: nicamente tiene sentido conside
rar el contar un partido estrechamente aliado como un nico partido
si la estrecha colaboracin es de larga duracin. La duracin y el
grado de proximidad distinguen a los cinco pares de partidos mencio
nados anteriormente de otros ejemplos de alianzas electorales que son
meramente matrimonios de conveniencia. Los sistemas electorales
con distritos uninominales dan a los partidos pequeos y medianos un
fuerte incentivo para formar tales alianzas, aunque stas tienden a ser
ad hoc, temporales y cambiantes; ejemplos de ello son Francia, la
India y Mauricio.* Las alianzas electorales tambin tienen lugar en sis
temas de RP, com o Portugal, en donde la Alianza Democrtica de tres
partidos, que present una nica lista de candidatos y tuvo gran xito

en las elecciones de 1979 y 1980, volvi a los partidos mutuamente


competitivos a partir del ao 1983. Tambin en Italia, tras el cambio a
un sistema menos proporcional en 1994, agrupaciones como el Polo
de la Libertad y el Olivo han sido, como sus nombres sugieren, sim
ples alianzas de partidos y no partidos.
Desgraciadamente, los cuatro criterios no proporcionan una res
puesta inequvoca a la pregunta de cm o los cinco pares de partidos
problemticos de Australia, Blgica y Alemania deberan ser tratados.
Verdaderamente, todos ellos se encuentran en algn punto entre dos
partidos y un partido. Por lo tanto, en lugar de optar de forma arbi
traria por la solucin de uno o dos partidos, o simplemente echar una
moneda al aire, propongo partir la diferencia; es decir, calcular dos
nmeros de partidos efectivos, basados primero en el supuesto de los
partidos y despus en el supuesto de un partido, y hacer la media de
estos dos nmeros. Esto significa que cada par de partidos aliados se
cuenta com o un partido y medio. Como sucede con cualquier com
promiso, puede no ser la solucin ms perfecta y elegante, pero refle
ja la realidad de estos actores partidistas mejor que cualquiera de las
opciones ms extremas.

78

6.
Al igual que el sistema de voto alternativo australiano, el sistema electoral a dos vueltas fran
cs anima a los partidos a form ar alianzas electorales con partidos de ideologa sim ilar en lugar de
fusionarse (vase captulo 8). Sin em bargo, a diferencia de la alianza liberal-nacional autraliana, por
lo general, las alianzas de socialistas-comunistas y de gaullistas-republicanos no cumplen los criterios
para ser considerados partidos estrechamente aliados, especialmente porque los gabinetes socialistas
franceses no han incluido habitualmente a los comunistas y porque los gaullistas y los republicanos se
han enfrentado seriamente en las elecciones presidenciales, excepto en 1995, cuando hubo dos candi
datos gaullistas y ningn candidato republicano.

79

Partidos divididos
Propongo una solucin parecida para los partidos altamente divi
didos: los partidos Liberal y Conservador de Colombia, el Partido del
Congreso de la India, los democristianos italianos, el partido Liberal
Demcrata de Japn y el partido Demcrata de Estados Unidos. stos
no son los nicos partidos de las democracias modernas que carecen
de una cohesin perfecta de hecho, generalmente es incorrecto ver a
los partidos como actores unitarios (Laver y Schofield, 1990, 1428) , pero son los casos ms extremos en los que los analistas han
concluido que las facciones son muy similares a partidos separados.
Por ejemplo, en trminos generales, los expertos japoneses ven las fac
ciones del partido Liberal Demcrata como partidos dentro del parti
d o (Reed y Bolland, 1998). Junichiro Wada (1996, 28) escribe que los
Liberal Demcratas no son un partido nico sino una coalicin de
facciones y Raymond D. Gastil (1991, 25) declara directamente que
el sistema de partidos "real en Japn es el sistema de facciones den
tro del partido Liberal Demcrata. John B. Goodman (1991, 341)
declara que los democristianos de Italia han sido ms una coleccin
de facciones que un partido unificado.
John A. Peeler (1985, 102) describe a los dos principales partidos
colombianos com o faccionalistas y seala que para la mayor parte

80

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

de propsitos, las facciones son los actores polticos verdaderos, no los


partidos. Jonathan Hartlyn (1989, 321) concluye de manera parecida
que las facciones en los partidos hacen que el sistema de partidos de
Colombia se asemeje a un sistema multipartidista ms que a un sis
tema bipartidista. Paul R. Brass (1990, 97) sostiene que es ms acerta
do hablar del sistema de facciones de la India que de su sistema de
partidos. Klaus von Beyme (1985, 229) declara que el Congreso de Esta
dos Unidos no ha tenido nunca un sistema bipartidista y [que] todos
los estudios existentes dan por sentado un sistema de cuatro partidos
o, al menos, de tres partidos. En el Congreso, los demcratas se com
portan generalmente como dos partidos, los conservadores del sur y
los liberales del norte.
Estos tipos de fuertes facciones internas suelen operar tambin
como partidos polticos durante las formaciones de gabinete y en los
gabinetes de coalicin. Tal com o se ha mencionado anteriormente,
los gabinetes de coalicin tienden a ser menos duraderos que los gabi
netes de un solo partido. Puesto que las facciones se comportan como
partidos, sera de esperar que los gabinetes compuestos por partidos
divididos fueran menos duraderos que los gabinetes con partidos ms
cohesionados. En un estudio comparativo de ocho naciones. James
N. Druckman (1996) encontr que esto era realmente as.
El gran reto a la hora de encontrar una solucin intermedia para
contar los partidos divididos es que los dos nmeros que forman parte
del acuerdo no son inmediatamente obvios. En un extremo est la
alternativa de un solo partido, pero qu nmero de partidos hay en el
otro extremo? En Italia y en Japn, donde las divisiones internas han
sido las ms sobresalientes e identificables, el nmero de facciones ha
sido bastante grande. Si stas se cuentan com o partidos, medidos en
trminos del nmero efectivo de partidos referidos anteriormente,
tanto los democristianos com o los liberal-demcratas deberan contar
se como cinco o seis partidos (basado en datos recogidos en Leonardi
y Wertman, 1989, 114-115, y Baerwald, 1986, 27). Esto es claramente
excesivo, ya que convertira al total de los sistemas de partidos de
estos dos pases en los sistemas multipartidistas ms extremos del
mundo. M i propuesta para la alternativa del extremo multipartidista
es mucho ms modesta, limitndose a tratar cada partido con faccio
nes como dos partidos de igual tamao. El compromiso sera entonces
hacer la media del nmero efectivo de partidos basado en el supuesto
de un partido y el nmero efectivo basado en el supuesto de dos parti
dos iguales.
El resultado es que los partidos divididos se cuentan como un par
tido y medio, exactamente la misma solucin que propuse para los
partidos estrechamente aliados. Desde luego, mi solucin para los par

tidos divididos es una aproximacin ms rudimentaria y poco conven


cional y probablemente ser ms controvertida. Sin embargo, sobre
todo por ser ste un libro que analiza el grado de multipartidismo
como uno de los elementos de concentracin frente a la fragmenta
cin del poder, se hace absolutamente necesario el considerar la inten
sa fragmentacin interna. M i nica duda no radica en la necesidad o
justificacin de un ajuste sino en la suficiente solidez del mismo.^

81

Los sistemas de partidos de treinta y seis democracias


La tabla 5.2 muestra los nmeros efectivos de partidos en treinta
y seis democracias basados en la composicin partidista de la cma
ra baja, generalmente ms importante, de los legislativos bicamerales
o la cmara nica de los legislativos unicamerales * resultantes de la
media de todas las elecciones celebradas entre 1945 y mediados de
1996. Estn relacionadas en orden descendente segn el nmero efec
tivo de partidos. La gama es muy amplia: desde los 5,98 partidos de
Papa-Nueva Guinea hasta a los 1,35 de Botswana. El promedio para
las treinta y seis democracias es 3,16 y la mediana es 3,12 partidos.
Hacia el final de la lista, tal com o se esperaba, tambin encontra
mos nuestros casos prototipo del Reino Unido, Nueva Zelanda y Bar
bados. La media de 2,11 partidos en la Cmara de los Comunes brit-

7. El hecho de contar los partidos aliados y los divididos com o un partido y m edio o, ms con
vencionalmente, com o dos partidos y un partido, respectivamente, tambin afecta a cm o estn clasi
ficados los gabinetes (gabinetes unipartidistas frente a gabinetes de coalicin y ganadores m nim os
frente a gabinetes de otros tipos) y afecta al clculo de la desproporcionalidad electoral. Para aquellos
lectores que prefieran la definicin convencional de partidos, que acepta la propia definicin de los
partidos com o partidos, el Apndice B proporciona los valores basados en esta definicin alternati
va para las tres variables en el perodo com prendido entre 1945 y 1996, as com o en el perodo com
prendido entre 1971 y 1996.
8. El nmero efectivo de partidos se basa en los partidos en la legislatura cuando ste se rene
por vez prim era tras unas elecciones. En la m ayora de los casos no existe diferencia alguna entre los
escaos obtenidos por los partidos en unas elecciones y los escaos que ocupan en la legislatura. Sin
embargo, se han observado diversos cambios de poca im portancia en tres pases. A partir de los aos
cincuenta, en Japn, diversos candidatos independientes se han unido a los liberal-demcratas tras las
elecciones. Cambios parecidos de independiente a m iem bros de partidos parlamentarios y entre parti
dos han abundado tras las elecciones en Papa-Nueva Guinea. En la cmara baja de Botswana, cua
tro legisladores elegidos especialm ente son cooptados por los elegidos popularmente; esto ha increfflentado las mayoras legislativas del partido D em ocrtico gobernante en Botswana en cuatro escaos
(Holm , 1989, 197), y necesariamente ha dism inuido ligeramente el nmero efectivo de partidos de 1,39
3 1.35. Otras dos cuestiones de m enor relieve: 1) los dos ejem plos de elecciones boicoteadas por un
partido importante, en Trinidad en 1971 y en Jamaica en 1983, desembocaron en la eleccin de legisaturas unipartidistas; no he tenido en cuenta los resultados de estas elecciones porque son bastante
atpicas; 2) todos los m iem bros independientes de las legislaturas se han contado com o m inipartidos
e un solo miem bro, lo que significa, desde luego, que son virtualmente ignorados en el clculo del
numero efectivo de partidos que pondera a los partidos por sus porcentajes de escaos.

82

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

T a b l a 5.2.
N m ero s efectivos medios, ms bajos y ms altos
de partidos parlam entarios tras las elecciones en treinta y seis dem ocracias
y el n m ero de elecciones en las que se basan estos porcentajes (1945-1996)

M e d io

M s bajo

M s alto

N m e ro
de elecciones

Papa-N ueva G uinea

5,98

2,69

10,83

Su iza

5,24

4.71

6.70

13

F in lan dia

5,03

4.54

5,58

15

Italia

4,91

3,76

6,97

14

Pases B ajos

4,65

3.49

6,42

15

Israel

4,55

3,12

5.96

14

D inam arca

4,51

3.50

6,86

21

B lgica

4,32

2.45

6.51

17

In d ia

4,11

2.51

6,53

Islandia

3,72

3.20

5,34

16

Japn

3,71

2,58

5,76

19

F ran cia

3,43

2,49

4.52

10

V enezu ela

3,38

2,42

4,88

L u xem b u rgo

3,36

2,68

4,05

11

N o ru e ga

3,35

2,67

4.23

13

Portu gal

3,33

2,23

4.26

Suecia

3,33

2,87

4,19

16

C olom b ia

3,32

2.98

4,84

14

A lem an ia

2,93

2,48

4,33

13

Irlan d a

2,84

2,38

3,63

15

Espaa

2,76

2,34

3,02

15

M a u ric io

2,71

2.07

3,48

Austria

2,48

2,09

3,73

16

Costa R ic a

2,41

1.96

3,21

11

Estados U n idos

2,40

2.20

2,44

25

Canad

2,37

1.54

2,86

16

Australia

2,22

2.08

2,30

G recia

2,20

1.72

2,40

21
8

R e in o U n id o

2,11

1.99

2.27

14

M a lta

1,99

1.97

2,00

N u eva Z elanda

1,96

1,74

2,16

17

Trin id ad

1,82

1,18

2.23

Barbados

1,76

1,25

2,18

Baham as

1,68

1.45

1.97

Jam aica

1,62

1,30

1,95

B otsw an a

1,35

1,17

1.71

F u e n t e : basada en los datos recogidos en Mackie y Rose (1991, 1997), Nohlen (1993), Singh (1994),
Lijphart (1994) y datos proporcionados por Pradeep K. Chhibber, M ichael Coppedge, Brian F. Crisp.
Gary Hoskin, Mark R Jones, J. Ray Kennedy, Hansraj Mathur, Shaheen Mozaffar, Ben Reilly y Andrew
S. Reynolds.

83

nica refleja los numerosos pequeos partidos existentes en este siste


ma bipartidista bsico. En Nueva Zelanda y Barbados, donde han exis
tido menos terceros partidos y la proporcin de escaos del partido
ganador ha tendido a ser relativamente grande, los nmeros efectivos
medios estn por debajo de 2,00. Lo mismo sucede en las tres demo
cracias restantes de la Commonwealth en el Caribe Jamaica, Trini
dad y las Bahamas , en Malta y, especialmente, en Botswana, donde
el partido gobernante ha dominado en nmero hasta un grado extre
mo. Al otro extremo de la lista, Suiza va casi en cabeza. Blgica slo
ocupa el octavo lugar ms alto de multipartidismo a lo largo de todo
el perodo; sin embargo, en las seis elecciones celebradas a partir de
1978, despus de que todos los partidos principales se dividieran por
razones lingsticas, el nmero efectivo medio era de 5,82 partidos,
ligeramente inferior al nmero de Papa-Nueva Guinea.
La tabla 5.2 tambin indica el grado de variacin dentro de cada
una de las treinta y seis democracias mostrando los nmeros efectivos
ms bajos y ms altos de los partidos en todas sus elecciones (el nme
ro de las cuales se muestra en la ltima columna). El sistema biparti
dista puro malts con dos, y slo dos, partidos parlamentarios extre
madamente iguales muestra la menor de las variaciones: entre 1,97 y
2,00 en seis elecciones. Con diferencia, la variacin mayor tiene lugar
en las cuatro elecciones celebradas en Papa-Nueva Guinea: inicial
mente hubo una tendencia hacia la consolidacin del sistema de par
tidos cuando el nmero efectivo de partidos descendi de los 4,46
obtenidos en la primera eleccin, celebrada tras la independencia en
1977, a los 2,69 de la segunda eleccin en 1982. Sin embargo, esta ten
dencia se invirti en 1987 y 1992, cuando los nmeros subieron a 5,95
y 10,83, reflejando este ltimo un gran nmero de partidos pequeos
e independientes en el legislativo.
Varios pases han experimentado tendencias duraderas hacia un
mayor multipartidismo, en especial Blgica, pero tambin Austria,

9. Este nmero refleja el ajuste de partidos de uno y medio, discutido anteriormente. Durante el
perodo siguiente a 1945, el nmero ajustado de partidos es 4,32 (vase tabla 5.2), entre dos nmeros
sin ajustar, 3,59 y 5,05. En el caso de Blgica, el ajuste tiene un impacto considerable porque implica de
tres a seis entidades de partido. Su im pacto es m enor en los casos de Australia y Alemania. Si se con
sidera la CDU-CSU com o un partido, arroja un nmero efectivo de 2,64 partidos; si se cuenta la CDU
y la CSU por separado, arroja 3,23 partidos. El prom edio que se muestra en la tabla es de 2,93 parti
dos. En Australia, si se cuentan los Liberales y los Nacionales com o un partido o com o dos partidos
da un resultado de 1,94 y 2,50, respectivamente, cerca de un bipartidism o puro y un sistema de parti
do de dos y m edio puro, con el nmero de ajuste de 2,22 partidos que representa cerca de un sistema
de partido de dos y un cuarto. El ajuste para los partidos divididos tiene el m ayor im pacto en el sistede partidos colom biano porque afecta a los dos partidos ms importantes. El tratamiento conven
cional ofrece un resultado de 2,22 partidos, comparado con el nmero ajustado de 3,32 partidos. Los
nmeros respectivos para la India son 3,34 y 4,11, para Itaha 4,16 y 4,91, para Japn 3,08 y 3,71, y
para Estados Unidos 1,93 y 2,40.

84

MODELOS DE DEMOCRACIA

Colombia, Dinamarca, India, Italia, Noruega y Suiza. En Alemania,


Israel y Japn, el nmero efectivo de partidos descendi primero gra
dualmente, aumentando de nuevo a lo largo de las pasadas dos o tres
dcadas. Portugal constituye el nico ejemplo de una clara tendencia
hacia un menor nmero de partidos. En la mayor parte de los pases
restantes, o bien existe poca variacin a lo largo del tiempo, o bien
fluctuacin sin tendencia duradera alguna. De hecho, los nmeros
efectivos de partidos ms bajos y ms altos se obtuvieron en eleccio
nes sucesivas en no menos de siete pases, a saber, Botswana, Canad,
Costa Rica, Espaa, Estados Unidos, Francia y Nueva Zelanda.

Las dimensiones de temas del conflicto partidista


Cmo se pueden determinar los contenidos y la intensidad de los
programas de los partidos y las dimensiones de temas de los sistemas
de partidos? Los programas electorales y los maniestos oficiales de
los partidos deberan leerse con cierto escepticismo, si bien ofrecen
algunas claves acerca de la posicin de los partidos en las polticas
pblicas, particularmente si se complementan con otras declaraciones
formales del partido, los debates en conferencias de partido y los dis
cursos pronunciados por los lderes del mismo en el parlamento y
otros lugares. Adems, podemos observar las polticas que un partido
adopta cuando est en el poder o las que un partido promueve al com
partir este poder con uno o ms aliados en una coalicin (Budge,
Robertson y Hearl, 1987; Laver y Hunt, 1992; Klingemann, Hofferbert
y Budge, 1994). Los programas de partido deben distinguirse de las
caractersticas de los votantes a los que los partidos representan. Por
ejemplo, el hecho de que un partido reciba un apoyo excepcionalmen
te fuerte de los votantes catlicos no lo convierte automticamente en
un partido catlico y tampoco indica necesariamente que la religin
sea una dimensin temtica de importancia. Sin embargo, normal
mente existe una relacin mutua entre un programa de partido y los
intereses objetivos y subjetivos, as com o las necesidades de los segui
dores de un partido.
Una segunda directriz para la identificacin de las dimensiones de
temas de los sistemas de partidos es que la atencin debera recaer en
-las diferencias entre partidos antes que dentro de los partidos;- Esto
significa que algunos grupos de temas que son importantes en un pas
pueden no serlo en su sistema de partidos, con lo que pueden causar
divisiones internas en los partidos en lugar de marcar las diferencias
entre uno y otro. En tercer lugar, el anlisis se restringir a los temas
polticos que dividen lo que Sartori (1976) llama los partidos relevan

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

85

tes, aquellos con potencial de coalicin o de chantaje. Finalmente, la


atencin se concentrar en las dimensiones de temas duraderas de los
sistemas de partidos^-se ignorarn las diferencias partidistas que pue
den aparecer en unas elecciones y que desaparecen una vez stas se
han celebrado. Las siete dimensiones de temas siguientes pueden observarse
como mnimo en algunos de los treinta y seis sistemas de partidos
democrticos en el perodo comprendido entre 1945 y 1996: 1) socio
econmica; 2) religiosa; 3) tnico-cultural; 4) urbana-rural; 5) apoyo al
rgimen; 6) poltica exterior, y 7) posmaterialista. La tabla 5.3 indica
qu dimensiones de temas han estado presentes en cada una de las
treinta y seis democracias. Se distingue entre las dimensiones de alta
intensidad (A) y aquellas con slo una intensidad media o que varia
ron entre una intensidad alta y baja con el tiempo (M ). Los juicios en
los que est basada la tabla son necesariamente subjetivos, pero la
mayora son claros y no controvertidos. Los casos difciles son escasos
y se ponen de relieve en la discusin de cada una de las dimensiones
de temas.
1.
La dimensin socioeconmica. La dimensin de temas socio
econmicos se relaciona primero en la tabla 5.3 por ser la ms im por
tante y estar presente en todos los sistemas de partidos democrticos
en el perodo comprendido entre 1945 y 1996. Muchos estudios han
demostrado que existen diferencias significativas entre las polticas
socioeconmicas defendidas y adoptadas por los partidos y gobiernos
de izquierda y de derecha. Sistemticamente, los gobiernos de izquier
da han producido un mayor ndice de crecimiento en el sector pblico
de la economa, mayores presupuestos del gobierno central, mayor
igualdad de la renta, mayores esfuerzos para reducir el desempleo y
ms nfasis en la educacin, la salud pblica y las prestaciones socia
les que los gobiernos de derecha. La evidencia puede resumirse en la
siguiente declaracin de Edward R. Tufte (1978, 104):^ El determinan
te ms importante de las variaciones en los resultados macroeconmicos entre una democracia industrializada y otra es la posicin en el
espectro izquierda-derecha del partido poltico gobernante. Los pro
gramas de partido y la ideologa poltica establecen prioridades y ayu
dan a decidir la poltica econmica.
En trminos generales, las diferencias entre la izquierda y la dere
cha en cuestiones socioeconmicas han disminuido desde la dcada
de los sesenta, aunque no hasta el punto de poder decir que esta
dimensin ha desaparecido en ninguno de los pases o ni siquiera que
se haya moderado de una intensidad alta a slo m edia en la
mayora de los mismos durante el perodo que se estudia. La tabla 5.3
slo asigna intensidades m edias a Estados Unidos, Canad, Baba-

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MODELOS DE DEMOCRACIA

mas y Trinidad. Al aadir los treinta y seis valores, con una A equiva
lente a 1,0 y una M a 0,5, el total es de 34,0, tal com o se indica en la
ltima lnea de la tabla. Esta puntuacin total para la dimensin
socioeconmica es ms del doble de la puntuacin total para cual
quiera de las otras dimensiones. La dimensin socioeconmica es
tambin la nica que ha estado presente de forma significativa en los
treinta y seis sistemas de partidos, lo cual confirma la famosa afirma
cin de Seymour Martin Lipset (1960, 220) de que las elecciones pue
den considerarse com o -la expresin de la lucha de clases democr
tica.
2.
La dimensin religiosa. Las diferencias entre los partidos
seglares y los religiosos constituyen la segunda dimensin de temas
ms importante. Tales diferencias se encuentran en ms de la mitad de
las treinta y seis democracias. En doce pases que son mayoritariamente catlicos y/o protestantes existen, o han existido durante mucho
tiempo, muchos partidos que se autodenominan explcitamente cris
tianos: Alemania, Blgica, Costa Rica, Dinamarca, Finlandia, Italia,
Luxemburgo, Noruega, Pases Bajos, Suecia, Suiza y Venezuela. En los
casos en que la diferencia entre religioso y secular ha sido importante
durante el perodo analizado en estos doce sistemas de partidos, se le
asigna un valor alto en la tabla 5.3 y una puntuacin m edia al
resto. En seis pases eminentemente catlicos, las divisiones rehgiosas
han sido por trmino medio menos preeminentes y explcitas, pese a
que siguen mereciendo al menos una puntuacin m edia: Austria,
Colombia, Espaa, Francia, Malta y Portugal. En tres pases eminen
temente no cristianos ha estado presente tambin una dimensin reli
giosa. Ha sido, y contina siendo, extremadamente importante en
Israel donde el partido Religioso Nacional y otros partidos religiosos
han sido durante largo tiempo unos defensores extremadamente efec
tivos de las polticas religiosas ortodoxas y en la India, donde el par
tido Bharatiya Janata se designa normalmente como un partido
nacionahsta hind. En Japn, el partido Kom eito lleg a tener una
presencia poltica significativa en los aos setenta; es el representante
poltico de la secta budista Soka Gakkai.
Al igual que la dimensin socioeconmica, la dimensin religiosa
ha descendido generalmente en importancia durante el perodo poste
rior a la Segunda Guerra Mundial. En los pases europeos con mezcla
de poblaciones catlica y protestante e historias de antagonismo cat
lico-protestante, las tensiones entre religiones han desaparecido en
gran parte y los dos grupos han tendido incluso a unirse polticamen
te. La Unin Demcrata Cristiana de la Alemania de posguerra se
fund com o un partido conjunto de catlicos y protestantes. En los
Pases Bajos, el partido catlico y los dos partidos protestantes ms

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

89

importantes presentaron una lista conjunta en las elecciones parla


mentarias de 1977 y tras ello se fundieron en una nica organizacin
de partido. Adems, tanto los partidos religiosos como sus oponentes
anticlericales han moderado sus exigencias y sus crticas. Sin embar
go, los partidos religiosos y seglares se hallan an divididos segn la
postura adoptada ante cuestiones morales tales com o el matrimonio y
el divorcio, los derechos de los homosexuales, el control del nacimien
to, el aborto, la educacin sexual, la pornografa, etc. Estos temas han
alcanzado especial importancia a partir de finales de los sesenta. Ade
ms, los partidos religiosos relativamente pequeos de Japn, Dina
marca, Finlandia y Suecia no llegaron a ser electoralmente importan
tes hasta la segunda mitad del perodo y no establecieron claramente
su potencial de coalicin entrando a formar parte de gabinetes de coa
licin hasta principios de los noventa.
3.
La dimensin tnico-cultural. Seymour Martin Lipset y Stein
Rokkan (1967), en su teora desarrollista de las estructuras divisorias
y los sistemas de partidos, identifican cuatro fuentes bsicas de divi
siones en los sistemas de partidos. stas son, junto con las dimensio
nes socioeconmica y religiosa referidas anteriormente, las divisiones
tnico-culturales y la divisin entre los intereses rural-agrarios y urbano-industriales. La dimensin tnico-cultural tiene cierta importancia
en los nueve pases descritos com o sociedades plurales en el captu
lo 4, a excepcin de Israel. En la mayora de stos, las cuestiones tnicoculturales son muy sobresalientes. Las dos excepciones ciertamente
sorprendentes las constituyen la India y Suiza, con sociedades tnica
mente muy divididas, puesto que en estos dos pases la dimensin reli
giosa es un diferenciador mucho ms significativo a nivel nacional.
En tres de las sociedades semiplurales, la dimensin tnico-cul
tural tiene tambin cierta importancia. En Finlandia, la minora de
habla sueca y el partido Sueco son muy pequeos, pero el partido ha
sido un actor poltico efectivo y un frecuente socio en los gobiernos de
coalicin. Debido a que la Unin Social Cristiana de Baviera se cuen
ta com o m edio partido y a la emergencia del partido del Socialismo
Democrtico com o un partido especfico de la Alemania oriental desde
su unificacin en 1990, Alemania recibe una puntuacin m edia.
Ningn partido estadounidense tiene una base exclusivamente tnica,
pero los demcratas han representado mejor y han sido ms sensibles
a los intereses de las minoras tnicas y raciales que los republicanos,
y cuando las medidas de discriminacin positiva y otros programas a
favor de las minoras han sido controvertidos, los demcratas los han
apoyado y los republicanos se han opuesto a ellos. En Botswana, el
partido gobernante es considerado por las tribus Bamangwato y Bakwena com o el representante de su gente (H olm 1988, 191).

90

MODELOS DE DEMOCRACIA

4. La dimensin urbana-rural. Las diferencias entre las reas y


los intereses rurales y urbanos aparecen en todas las democracias, pero
constituyen una fuente de dimensin de temas en los sistemas de parti
dos en slo unas cuantas y de importancia media. Donde hay partidos
agrarios, principalmente en los pases nrdicos, han tendido a conver
tirse en menos exclusivamente rurales para atraer tambin a electora
dos urbanos, influidos por el descenso de la poblacin rural. Un signo
inequvoco de este cambio es que los partidos agrarios sueco, noruego y
finlands cambiaron sus nombres por partido de centro entre 1957 y
1965. Los liberales daneses y los progresistas islandeses tambin empe
zaron como partidos agrarios pero, de igual forma, intentan presentar
se como partidos de centro. Asimismo, el partido Suizo y los conserva
dores colombianos pueden considerarse partidos que representan en
cierta medida los intereses rurales. El partido Nacional australiano sola
llamarse el partido del campo y tradicionalmente ha sido el defensor
tradicional de los intereses rurales y agrarios. Debido a su clasificacin
como m edio partido, sin embargo, Australia recibe slo una puntua
cin m edia en la dimensin urbano-rural.
5. La dimensin de apoyo al rgimen. Esta dimensin puede
darse en democracias com o resultado de la presencia de partidos
importantes que se oponen al rgimen democrtico. En nuestras trein
ta y seis democracias se ha dado principalmente en pases europeos y
asiticos con partidos comunistas bastante grandes: Francia, Italia,
Finlandia, Portugal, Grecia, India y Japn. Sin embargo, la tendencia
hacia el eurocom unism o ha comportado cambios bsicos en las
actitudes comunistas hacia la democracia y la poltica exterior, y los
partidos comunistas de la India y Japn se han convertido, asimismo,
en ms moderados. Por esta razn, ninguno de los sistemas de parti
dos recibe ms que una calificacin m edia en esta dimensin. El
nico pas restante con un partido comunista de consideracin es
Islandia, pese a que los comunistas islandeses pueden ser considera
dos eurocomunistas desde 1938. ste fue el ao en que se unieron a
una faccin socialista para form ar un nuevo partido que, com o el poli
tlogo islands Olafur R. Grimsson (1982, 145) seala, adm itira el
camino parlamentario hacia el poder, se adherira a una forma de
socialismo islands y se retirara de la Comintern, una posicin que
reflejaba ms los europeos aos setenta que el final de los treinta.
Colombia recibe una puntuacin m edia por una razn bien diferen
te: el importante papel del partido AD-M19 que, pese a sus orgenes
revolucionarios, lleg a participar en las elecciones e incluso form
parte del gabinete a principios de los noventa.
6. La dimensin de la poltica exterior. Los partidos de doce de
nuestras treinta y seis democracias se han visto divididos por una gran

SISTEMAS DE PARTIDOS. MODELOS BIPARTIDISTAS Y MULTIPARTIDISTAS

91

variedad de cuestiones de poltica exterior: la tradicional aunque des


cendente postura prosovitica adoptada por los partidos comunistas
europeos, la oposicin a la entrada en la OTAN (Organizacin del
Atlntico Norte) en Francia e Islandia, y en la Unin Europea y sus
predecesoras en Gran Bretaa, Dinamarca, Francia, Irlanda y Malta,
las relaciones con Estados Unidos en Japn y Jamaica, con Australia
en Papa-Nueva Guinea y con Libia en Malta, as como las actitudes
diversas de los partidos irlandeses hacia el problema de Irlanda del
Norte. Sin embargo, ninguna de ellas fue lo suficientemente im por
tante o duradera para alcanzar valores superiores al m edio. El nico
pas con una puntuacin alta en la tabla 5.3 es Israel. Aqu la cues
tin es de ndole nacionalista-territorial y el debate es, en palabras del
politlogo israel Ofira Seliktar (1982, 295), entre aquellos que siguen
la tradicin territorial maximalista de los revisionistas y los que se
unen a las demandas territoriales ms moderadas de la escuela socialista-sionista. Esta dimensin ha alcanzado mayor preeminencia a
partir de la ocupacin de los territorios rabes en 1967.
7.
La dimensin materialista frente a la posmaterialista. Esta
dimensin gira alrededor de las cuestiones de la democracia participativa y el medio ambiente, ambas pertenecientes al grupo de valores
que Ronald Inglehart (1977, 40-50; tambin Inglehart, 1997, 108-130)
ha dado en llamar posmaterialism o. Inglehart observ que, especial
mente entre la gente joven de clase media de las democracias occiden
tales, se otorga gran importancia a metas tales com o que la gente
tenga ms voz y voto en la toma de decisiones en el trabajo y en sus
comunidades y conceder a la gente una mayor participacin en las
decisiones importantes que toma el gobierno. Adems, en las nacio
nes ms ricas, el grupo de valores posmaterialistas tambin incluye el
objetivo de intentar hacer ms bellas nuestras zonas urbanas y rura
les. Tal como se muestra en la tabla 5.3, el posmaterialismo se ha
convertido en la fuente de una nueva dimensin en unos pocos siste
mas de partidos, puesto que ha aparecido nicamente en los pases
ms desarrollados y lo ha hecho de manera reciente. En consecuencia,
los partidos posmaterialistas han permanecido pequeos y, por lo
general, sin un potencial claro de coalicin. Sin embargo, los partidos
de centro noruego y sueco han protagonizado una transicin uniforme
de los desfasados valores rurales a los valores medioambientales
modernos, y dos nuevos partidos holandeses, los Demcratas '66 y
los Radicales, plantearon propuestas participativas ya a finales de los
sesenta y formaron parte de un gabinete de coalicin en 1973. Alemama recibe tambin una valoracin m edia en esta dimensin debido
a la importancia del partido Verde, el cual ha participado en diversos
gobiernos a nivel estatal y era considerado tambin un partido con un

92

S IS TE M A S DE PARTIDOS. M O D E LO S B IPAR TID ISTA S Y M U LTIPA R TID IS TAS

MODELOS DE DEMOCRACIA

93

potencial de coalicin a nivel nacional, incluso antes de entrar a for


mar parte de un gabinete nacional con los socialistas en 1998.

FIN

Dimensiones y sistemas de partidos


La ltima columna de la tabla 5.3 muestra el nmero de dimen
siones de temas en cada una de las treinta y seis democracias. En prin
cipio, este nmero podra oscilar entre 7 y O dimensiones, pero la es
cala real va slo de 3,5 a 0,5. La tabla agrupa a los pases con la
misma puntuacin total y estos grupos se presentan en orden descen
dente segn su nmero de dimensiones de temas. Dentro de cada cate
gora, los pases que tienen la misma pauta de dimensiones ocupan el
primer lugar en la lista. Por ejemplo, en el grupo con 2,5 dimensiones,
Francia, Japn y Portugal tienen la misma puntuacin alta para la
dimensin socioeconmica y las mismas puntuaciones m edias para
las dimensiones religiosa, de apoyo al rgimen y poltica exterior.
Costa Rica, Luxemburgo y Venezuela forman un subgrupo parecido en
la categora del 2,0. Cinco pases con una herencia poltica britnica
forman dos subgrupos en la categora del 1,5: uno est formado por
Irlanda, Jamaica y el Reino Unido y el otro por Canad y Trinidad.
Cul es la relacin entre estos nmeros de dimensiones de temas
y los nmeros efectivos de partidos polticos? Existen dos razones
para esperar un fuerte vnculo entre ellos. En primer lugar, cuando en
una sociedad existen diversas dimensiones de conflicto poltico sera
de esperar que se necesitara un nmero relativamente elevado de par
tidos para expresar todas estas dimensiones, a menos que stas coin
cidieran. En segundo lugar, las dimensiones han sido definidas en tr
minos de diferencias entre los partidos en lugar de dentro de los mis
mos, lo que significa que, por ejemplo, los sistemas bipartidistas no
pueden adaptarse con facilidad a tantas dimensiones com o los siste
mas multipartidistas. El coeficiente de correlacin entre el nmero
efectivo de partidos en las treinta y seis democracias (tabla 5.2) y el
nmero de dimensiones de temas (tabla 5.3) es 0,84, un nmero muy
alto y estadsticamente muy significativo.
La figura 5.1 muestra de manera grfica la form a de la relacin y
las posiciones de cada uno de los treinta y seis pases.' Rein Taagepe
ra y Bemard Grofman (1985) han propuesto que la relacin entre el

10. En la gura 5.1 y en figuras similares de captulos prximos, las treinta y seis democracias
se identifican por los prim eros tres caracteres de sus nombres, excepto que A U L significa Australia,
A U T Austria, CR Costa Rica, JPN Japn, N Z Nueva Zelanda, PN G Papa-Nueva Guinea, U K Reino
Unido V US Estados Unidos.

IND

GER

ISR
/
^

PNG,,

B E L ^ ITA ^SWI
NET

COL ppA

0)

SW | /

M AU/

MAL^ Cf*
i

>PN

DEN

ven
ICE

LUX

JAM TRI
BOT

A N AUT

AUL
GRE
b ar

IRE

us

BAH

Nmero efectivo de partidos polticos


Fig. 5.1.

La relacin entre el n m ero efectivo de partidos parlam entarios y el n m ero


de dim ensiones de temas en treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

nmero efectivo de partidos (TV) y el nmero de dimensiones de temas


(D ) puede expresarse como
N=D+
El sistema bipartidista tpico de Westminster, tpicamente con una
dimensin de temas, responde perfectamente a esta frmula. Por con
siguiente, cada aumento experimentado en el nmero de partidos pro
vocar exactamente el mismo aumento en el nmero de dimensiones.
La frmula de Taagepera y Grofman constituye un clculo excelente,
aunque la verdadera lnea de regresin de la figura 5.1 es algo ms

94

MODELOS DE DEMOCRACIA

plana de lo que ellos supusieron: existen ms dimensiones en la parte


de abajo y menos en la parte de arriba de las que supusieron con su
frmula. Sin embargo, los dos nmeros estn luertemente relaciona
dos. Alemania, Noruega, Estados Unidos y Bahamas son los ms ale
jados de la lnea de regresin, aunque ni siquiera estos cuatro pases
pueden considerarse muy alejados.
A diferencia del nmero efectivo de partidos y de las cuatro varia
bles que se abordan en los cuatro captulos siguientes, el nmero de
dimensiones de temas no es una variable institucional, por lo que no
se utiliza com o uno de los componentes de la dimensin global ejecu
tivos-partidos. Sin embargo, por estar tan ntimamente relacionada
con el nmero de partidos, se ajustara muy estrechamente a esta
dimensin y, si sta se incluyera, tendra muy poco efecto sobre la
forma de la misma.

C a p t u l o 6

GABINETES:
CONCENTRACIN FRENTE A DIVISIN
DEL PODER EJECUTIVO
La segunda de las diez variables bsicas que caracterizan la dife
rencia entre las formas de democracia mayoritaria y consensual, que
se abordar en este captulo, es la amplitud de la participacin de los
representantes del pueblo en la rama ejecutiva del gobierno. Tal como
seal al principio del captulo 5, esta variable puede considerarse la
ms tpica del contraste entre mayora y consenso. La diferencia entre
los gobiernos de mayora absoluta de un partido y las amplias coali
ciones multipartidistas resume el contraste entre el principio mayori
tario de concentrar el poder en manos de la mayora y el principio
consensual de una amplia divisin del poden
Los gabinetes de mayora de partido nico y las amplias coalicio
nes multipartidistas se diferencian entre s en base a dos cuestiones,
a saber, si se trata de un gabinete de partido nico o de un gabinete
de coalicin y el tipo de base de apoyo parlamentario de que ste dis
fruta. Por lo que se refiere a la base de apoyo, la triple clasificacin
estndar en teora de las coaliciones distingue entre 1) gabinetes
ganadores mnimos, que son ganadores en el sentido de que el par
tido o los partidos del gabinete controlan una mayora de escaos
parlamentarios, pero m n im os en el sentido de que el gabinete no
incluye ningn partido que no sea necesario para alcanzar la mayora
cn^ el parlamento: 2) gabinetes sobredimensionados, que contienen
ins partidos de los necesarios para el apoyo mayoritario en el legis
lativo, y 3) gabinetes de minora o infradim ensionados, que no reci"^n el apoyo de la mayora parlamentaria. El tipo de gabinete ms
**iayoritarista es el de partido nico y ganador mnimo, es decir, un
gabinete de mayora de partido nico. El tipo de gabinete ms conensual es el multipartidista y sobredimensionado. Tal com o expongo

96

MODELOS DE DEMOCRACIA

ms adelante, los gabinetes de minora se parecen a los gabinetes


sobredimensionados, por lo que los gabinetes de minora multiparti
dista tambin pertenecen al extremo consensual del espectro. Esto
sita a dos tipos de gabinetes en una posicin intermedia: los gabine
tes ganadores mnimos multipartidistas y los gabinetes de minora de
partido nico.
En este captulo reviso las principales teoras de las coaliciones y
explico por qu predicen tan limitadamente el tipo de gabinetes que
realmente se forman en las democracias. Una razn importante es
que, por una parte, se basan casi por completo en supuestos mayori
taristas y, por la otra, suelen ignorar las caractersticas institucionales
que promueven la formacin de gabinetes de minora y sobredimen
sionados. Seguidamente, tras abordar los criterios necesarios para
la asignacin de distintas categoras a los gabinetes, presento los
resultados empricos en relacin con el tipo de gabinete en treinta y
seis democracias en el perodo comprendido entre 1945 y 1996. Nuestras
democracias difieren mucho en esta variable, con valores que van
desde un 100 % de gabinetes de partido nico y ganadores mnimos en
cinco pases a un 4,1 % en Suiza. Por ltimo, analizo la relacin entre
el tipo de gabinete y los nmeros efectivos de partidos en nuestro
grupo de treinta y seis pases.

Teoras de las coaliciones


En los sistemas de gobierno parlamentarios deben formarse gabi
netes que disfruten de la confianza de la mayora parlamentaria o que,
al menos, sean tolerados por sta. Podemos predecir la formacin de
un gabinete determinado conociendo los puntos fuertes de los diferen
tes partidos del Parlamento? Si un partido cuenta con la mayora de
los escaos parlamentarios, la prediccin parece fcil: el partido
mayoritario probablemente formar un gabinete de partido nico.
Esta prediccin es correcta en la mayora de casos, pero tambin es
posible que el partido mayoritario forme una coalicin con uno o ms
partidos minoritarios; por ejemplo, los conservadores britnicos obtu
vieron una clara mayora en la Cmara de los Comunes durante la
Segunda Guerra Mundial, pero el gabinete de guerra de Churchill era
una amplia coalicin de los partidos Conservador, Laborista y Liberal
En el caso de que ningn partido obtenga una mayora parlamentaria
es probable que se evite la formacin de un gabinete de minora de
partido nico y se form e un gabinete de coalicin, pero qu coalicin
es la ms probable? Se han propuesto varias teoras para determinar
el tipo de coalicin que se formar en los sistemas parlamentarios. De

GABINETES

97

ellas, las seis teoras ms importantes predicen los siguientes

de
coaliciones:'
tipos
e n tre

1.

o a l ic io n e s

g an ad o ras

m n im a s

El principio del tamao de W illiam H. Riker (1962, 32-46) pre


dice la formacin de coaliciones ganadoras mnimas, es decir, coali
ciones ganadoras (mayoritarias) en las que slo participen aquellos
partidos que sean mnimamente necesarios para que el gabinete tenga
mayora. La tabla 6.1 nos ofrece un ejemplo. La coalicin ABC (una
coalicin de gabinete de los partidos A, B y C) es una coalicin gana
dora, puesto que A, B y C controlan una mayora de cincuenta y cinco
de los cien escaos parlamentarios. Es mnima porque los tres parti
dos son necesarios para formar una mayora. La eliminacin del ms
pequeo de los socios de la coalicin el partido A reducira el
apoyo parlamentario de la coalicin de una mayora de los escaos
cincuenta y cinco a una minora de slo cuarenta y siete. La inclu
sin en la coalicin del partido D la convertira en ms que mnima,
en tanto que en la coalicin ABCD se podra prescindir de A o D sin
por ello perder el apoyo mayoritario.
El supuesto bsico de la teora de las coaliciones ganadoras m ni
mas es simple y bastante plausible: los partidos polticos quieren
maximizar su poder. En los sistemas parlamentarios, poder significa
participacin en el gabinete, y mximo poder significa ocupar tantas

T a b la 6.1. C oaliciones de gabinete que se form a r n segn seis teoras


de las coa licion es para una d istrib u ci n h ipottica de escaos parlam entarios

Partidos:

A
(Izq u ie rd a )

E
(D erech a )

Escaos:

21

26

12

33

Teoras:
Coalicin ganadora mnima
Tamao mnimo
Proposicin negociadora
Distancia mnima
Ganadora conectada y mnima
Coalicin polticamente viable

ABC

AB C
AB C
AB C

ADE
ADE

BCD

B CD
BCD
B CD

BE

CE

BE

CE
CE
C DE
CE

L
La literatura existente en ciencia poltica sobre la form acin y durabilidad de las coaliciones
G*
extensa. Las obras de Laver y Schofield (1990), Str 0 m y Leipart (1993), Str0 m (1995) y
rohnan y Van Roozendaal (1997) contienen tiles resmenes y revisiones crticas.

MODELOS DE DEMOCRACIA

98

posiciones com o sean posibles en el gabinete. Para form ar parte del


gabinete, un partido minoritario tendr que formar equipo con uno o
ms partidos, pero rechazar la inclusin de partidos innecesarios en
la coalicin, puesto que tal cosa reducira su nmero de ministros en
el gabinete. Por ejemplo, en la coalicin de gabinetes CE de la tabla
6.1, el partido C aporta casi la mitad del apoyo parlamentario, por lo
que es probable que reciba casi la mitad de los puestos ministeriales.
Si se incluyera al partido B en la coalicin, la cuota de puestos guber
namentales de C sera probablemente slo un tercio.
La teora de las coaliciones ganadoras mnimas nicamente puede
hacer una sola prediccin especfica cuando hay un partido mayorita
rio en el parlamento: un gabinete de partido nico de no coalicin for
mado por el partido mayoritario. Cuando no hay partido mayoritario,
la teora siempre predice ms de un resultado. En el ejemplo de la
tabla 6.1 se predicen cinco coaliciones. Las tres teoras de las coalicio
nes que se discutirn a continuacin intentan mejoran la teora de las
coaliciones ganadoras mnimas, mediante la introduccin de criterios
adicionales para llegar a predicciones ms especficas.

2.

o a l ic io n e s

d e

tam a o

m n im o

La teora de las coaliciones de tamao m nim o se basa en el


mismo supuesto de maxim izacin del poder que la teora de las coa
liciones ganadoras mnimas, pero lleva esta premisa hasta su conclu
sin lgica. Si los partidos polticos quieren excluir a los aliados
innecesarios de un gabinete de coalicin para m axim izar su cuota de
poder en el gabinete deberan preferir tambin que el gabinete estu
viera basado en una mayora parlamentaria lo ms estrecha posible.
Por ejemplo, es ms ventajoso para el partido E form ar la coalicin
ADE con cincuenta y tres escaos que la CE con cincuenta y nueve.
En el prim er caso, los treinta y tres escaos del parlamento aportan
el 62 % del apoyo parlamentario del gabinete, mientras que en el
segundo caso, slo el 56 %. En un gabinete con veinte ministros, esta
diferencia constituye fcilmente un puesto ministerial adicional para
el partido E. De acuerdo con este razonamiento, se predicen gabine
tes de tamao mnimo. En el ejemplo de la tabla 6.1, la coalicin
ADE con cincuenta y tres escaos parlamentarios es ms probable
que las otras cuatro coaliciones ganadoras mnimas cuyos respecti
vos tamaos oscilan entre los cincuenta y cuatro y los cincuenta y
nueve escaos.

GABINETES

3.

C o a lic io n e s c o n

99

e l m e n o r n m e r o d e p a r tid o s

La proposicin negociadora de Michael Leiserson (1970, 90)


constituye un criterio diferente que puede usarse para elegir entre las
numerosas coaliciones que predice la teora de las coaliciones de vic
toria mnimas. Leiserson explica que la tendencia ser hacia la form a
cin de coaliciones ganadoras mnimas, que impliquen el menor
nmero de partidos posible, porque las negociaciones y los regateos
[sobre la formacin de una coalicin] son ms fciles de llevar a cabo
y, en igualdad de condiciones, una coalicin con menos partidos es
ms fcil de conservar unida. De las cinco coaliciones ganadoras
mnimas de la tabla 6.1, la proposicin negociadora opta por la for
macin de las coalicion es^E o CE, puesto que para ello slo son nece
sarios dos partidos, a diferencia de las coaliciones de tres partidos.

4.

o a l ic io n e s

de

d is t a n c ia

m n im a

Las teoras anteriores basan sus predicciones en el tamao y el


nmero de partidos polticos sin tomar en consideracin sus progra
mas y preferencias polticas. La teora de la coalicin de distancia
mnima considera que es ms fcil formar y mantener coaliciones
entre partidols con unas preferencias polticas similares que entre
aquellos ms distanciados, toe las diversas versiones ligeramente dife
rentes de esta teora, la tabla 6.1 muestra la ms bsica de ellas. Los
partidos estn situados en una escala que va de izquierda a derecha,
con el partido A en el extremo izquierdo y el E en el extremo derecho,
y la distancia entre ellos se mide en trminos del nmero de espa
cios que los separan. Las cinco coaliciones ganadoras mnimas tienen
distancias de dos, tres y cuatro espacios. Si los partidos buscan for
mar una coalicin con socios de orientativa similar, la coalicin ABC,
con sus dos espacios, es mucho ms probable que la coalicin ADE,
con cuatro espacios que cubren la totalidad del espectro de izquier
da a derecha. La teora de la distancia mnima tambin predice las
coaliciones BCD y CE, que tienen la misma distancia mnima de dos
espacios que ABC.

5-

o a l ic io n e s

g an ad o ras

co nectad as

m n im a s

Robert Axelrod (1970, 165-187) ha propuesto una teora estrechaniente relacionada. Predice que se formarn coaliciones conectadas,
decir, compuestas por partidos adyacentes en la escala poltica, y

MODELOS DE DEMOCRACIA

GABINETES

carentes de socios innecesarios. El supuesto subyacente de esta teora


es que los partidos intentarn formar coaliciones con sus vecinos
inmediatos y que otros partidos adyacentes se unirn hasta formar
una coalicin de mayora. El ejemplo de la tabla 6.1 muestra que las
coaliciones ganadoras conectadas y mnimas no son necesariamente coa
liciones ganadoras mnimas. De acuerdo con esta ltima teora, la
coalicin CDE contiene un socio superfluo el partido D , pero,
segn la teora de Axelrod, el partido D es necesario para que la coali
cin est conectada.

com o sea posible, lo que nos remite a la lgica de las coaliciones gana

100

6.

o a l ic io n e s

p o l t ic a m e n t e

v ia b l e s

" La teora de las coaliciones polticamente viables lleva hasta el


ltimo extremo la atencin prestada a las preferencias polticas de los
partidos. Se supone que la prioridad de los partidos son slo las pol
ticas pblicas en lugar de los cargos, el poder real reside en el legisla
tivo y es aqu donde se aprueban las nuevas polticas ms importantes
en lugar de en el gabinete. En el legislativo, el partido ncleo es de
una importancia decisiva. El partido nuclear es el que, en una escala
poltica unidimensional com o la escala izquierda-derecha, contiene el
miembro mediano del Parlamento, como en el caso del partido C en el
ejemplo de la tabla 6.1. Este partido decisivo puede dictar las polticas
porque ni el partido o los partidos a su izquierda ni los situados a su
derecha tienen las mayoras necesarias para aprobar ninguna poltica
contraria a sus deseos. Esto significa que, en trminos estrictamente
polticos, es completamente irrelevante cuntos y qu partidos partici
pan en el gabinete. De hecho, tal com o Michael Laver y Norman Schofield (1990, 88) sealan, para la formacin de gabinetes polticamente
viables, [n i siquiera] importa si el partido decisivo [participa] o no.
Y, sin embargo, Laver y Schofield (1990, 55) reconocen que debe
ra distinguirse entre las grandes cuestiones polticas y los asuntos
ms detallados. Para ejercer influencia sobre los asuntos polticos ms
detallados puede ser de bastante importancia, despus de todo, el for
mar parte del gabinete y estar a cargo de un departamento ministerial.
Esta consideracin puede ser un fuerte incentivo para aquellos parti
dos sin inters alguno por las recompensas intrnsecas del ministerio V
mucho menos por darse puetazos para ocupar una silla en la mesa
del gabinete. La importancia de qu partido tiene qu cartera en el
gabinete tambin se pone de relieve en la obra de Michael Laver y
Kenneth A. Shepsle (1996). La implicacin es que los partidos estn
presumiblemente tambin interesados en darse puetazos para con
seguir tantos asientos en el gabinete y tantas carteras ministeriales

101

d o r a s . mnimas, con la condicin de que el partido decisivo forme


parte de tales coaliciones, como en el caso de las coaliciones ABC,
BCD y CE de la tabla 6.1. En ltima instancia, la teora de las coali
ciones polticamente viables no hace ninguna prediccin acerca de la
composicin de los gabinetes y, de hacerla, predice coaliciones gana
doras mnimas similares a las predichas por la teora de la distancia
mnima.^

Incentivos para la formacin de gabinetes de minora


y sobredimensionados
De las seis teoras de las coaliciones referidas anteriormente, las
que se basan en las polticas pblicas han realizado predicciones de
coaliciones de gabinete con ms xito que las que no tienen en cuenta
las polticas (De Swaan, 1973). Sin embargo, no deben recibir todo el
mrito, puesto que la situacin de los partidos en la escala izquierdaderecha puede deberse a un razonamiento circular. El lugar que un
partido ocupa en trminos de izquierda y derecha puede ser fruto de
su programa formal, sus votos en el parlamento, etc., pero tambin es
probable que est influido por el hecho de que el partido sea o haya
sido miembro del gobiem o y con qu partidos ha formado una coali
cin. En Alemania, por ejemplo, al partido liberal-demcrata se le
asigna una posicin de centro en la escala poltica a diferencia de la
posicin centro-derecha de otros partidos liberales europeos porque
estuvo presente en diversas coaliciones de gabinete con los socialdemcratas izquierdistas de 1969 a 1982. Si se explica esta coalicin
en trminos de las posiciones polticas adyacentes de los dos partidos,
las cuales derivan a su vez de su comportamiento de coalicin, obvia
mente no se explica mucho.
El problema bsico de todas las teoras es que predicen coalicio
nes ganadoras mnimas de uno u otro tipo. La teora de Axelrod cons
tituye una excepcin slo parcial, ya que pocas de sus coaliciones

2.
Existen dos interpretaciones alternativas de la teora de la coalicin polticam ente viable. La
prm era es que el partido nuclear debera ser capaz de gobernar en solitario y la segunda, que la coa
cin debera incluir al partido nuclear (Str 0 m, Budge y Laver, 1994, 328). As pues, la prim era interP r ^ c i n conduce a pensar que se form ar un gabinete m inoritario de un solo partido una predic que no es probable que tenga xito, puesto que menos del 20 % de gabinetes form ados en situaones de minon'a son gabinetes de m inora de un solo partido (vase tabla 6.2). El problem a con la
^ ^ n d a interpretacin es que da l u p r a un gran nmero de predicciones: en la situacin de la tabla
,
pueden form ar quince coaliciones que incluyan al partido C. Una de ellas bien pudiera ser el
mete form ado; de ser as, la prediccin correcta se enfrenta a catorce predicciones incorrectas.

102

MODELOS DE DEMOCRACIA

ganadoras conectadas y mnimas conectadas son ms grandes que


las ganadoras mnimas. La prediccin ganadora mnima se basa en un
supuesto mayoritario y est en pugna con los grandes nmeros de coa
liciones sobredimensionadas y de minora reales que se forman en las
democracias parlamentarias. Laver y Schofield (1990, 70-71) clasifican
196 gabinetes formados en situaciones de m inora (es decir, en las
que no existe un partido mayoritario en el parlamento) en doce demo
cracias multipartidistas europeas desde 1945 hasta 1987. nicamente
77 de ellas, el 39,3 %, eran coaliciones ganadoras mnimas, 46 eran
sobredimensionadas y 73 eran gabinetes de minora.
La tabla 6.2 ofrece datos similares acerca de los gabinetes de
treinta y dos sistemas parlamentarios que se estudian en este libro
(incluyendo Suiza y las dos cortas fases de gobierno parlamentario en
la V Repblica francesa). Algunos de estos pases han tenido a menu
do partidos mayoritarios en sus parlamentos, lo que explica la gran
proporcin de gabinetes de mayora de un solo partido: 37,1 %. Tal
como se ha indicado anteriormente, cuando un partido tiene una
mayora de los escaos en el Parlamento es fcil, y casi siempre
correcto, predecir la formacin de un gabinete de mayora de un solo
partido. Cuando estos gabinetes se excluyen segunda columna de la
tabla 6.2 , la proporcin de coaliciones ganadoras mnimas es el
39,3 %, lo que resulta ser idntico al porcentaje obtenido por Laver y
Schofield, a pesar de los diferentes pases, perodos de tiempo y defi
niciones de gabinete que se han utilizado en los dos estudios.^ Las coa
liciones sobredimensionadas constituyen el 33,4 % del total y los gabi
netes de minora el 27,3 %; juntos sobrepasan el nmero de gabinetes
ganadores mnimos por un margen de ms de tres a dos.'*
Cmo pueden explicarse todos estos gabinetes de minora y
sobredimensionados? El tipo de incentivos en los que se basan las teo
ras de coalicin mencionadas slo explican la formacin de gabinetes
que no son gabinetes ganadores mnimos. Una consideracin impor-

3. Laver y Schofield abordan cada gabinete en el m om ento de su form acin y sin tom ar en con
sideracin su duracin, mientras que yo los pondero por su duracin.
4. La clasificacin en gabinetes ganadores mnimos, sobredimensionados y de coalicin no es
exhaustiva porque no incluye dos casos fronterizos; los llamados gabinetes de bloqueo compuestos
por partidos con exactamente el 50 % de los escaos del Parlamento y los gabinetes que se convier
ten en gabinetes de bloqueo con la desercin del ms pequeo de los socios. Un ejem plo del primero
es el gabinete espaol de 1989 a 1993 bajo el prim er ministro Felipe Gonzlez, cuyo partido socialista
controlaba 175 de los 350 escaos de la cmara baja. Un ejem plo del liltim o es la coalicin de cuatro
partidos de 1992 a 1993 del prim er ministro Giuliano Amato en Italia, puesto que los cuatro partidos
juntos controlaban 331 de los 630 escaos en la Cmara de los Diputados, pero slo 315 sin el ms
pequeo de los partidos. Para la clasificacin de tales gabinetes, la m ejor solucin es dividir la dife
rencia. La mitad del tiempo en que los gabinetes de bloqueo estn en el poder puede considerarse como
gabinete ganador m nim o y la otra mitad com o gabinete de minora. De igual modo, gabinetes com o el
de Amato pueden considerarse com o m itad sobredimensionados y m itad ganadores mnimos.

103

G A B IN E TE S
T a b l a 6.2.

Proporcion es de tiem p o en las que existieron c in c o tipos de gabinete


en treinta y dos dem ocracias parlam entarias (1945-1996)

Todos
los gabinetes
Tipo de gabinete

Ganadores mnimos de un solo partido


Ganadores mnimos de coalicin
Un solo partido minoritario
Coalicin minoritaria
Coalicin sobredimensionada
T o tal
Fuente:

(% )

37,1
24,7
11,4
5,8
21,0
100,0

Todos los gabinetes,


excepto los ganadores
m n im o s de u n solo
p a rtid o ( % )

39,3
18,1
9,2
33,4
100,0

basada en datos recogidos en W oldendorp, Kem an y Budge (1998); Banks, Day y M uller

(1997); Mller y Str 0 m (1997); Str 0 m (1990); Von Beym e (1985), y Keesing's Contemporary Archives.

tanta es la perspectiva temporal de los partidos. Aun siendo correcto el


supuesto que los partidos buscan el poder y que poder significa parti
cipacin en el gabinete, no es necesariamente cierto que los partidos
siempre quieran formar parte de los gabinetes. Pueden considerar que
el no ser responsables del gobierno durante un tiempo puede ser una
ventaja electoral y, por lo tanto, que un perodo en la oposicin ofre
cer beneficios electorales, as com o la posibilidad de obtener una
mayor participacin en el gabinete en el futuro (Str 0 m, 1990, 44-47).
Si esta consideracin resulta importante para diversos partidos es
muy probable que se forme un gabinete de minora.
El mismo Riker admite de form a explcita una razn para la for
macin de gabinetes mayores que los ganadores mnimos. Lo llama el
efecto de la inform acin. En las negociaciones para la formacin de
un gabinete puede existir una considerable incertidumbre sobre la
lealtad que uno o ms de los partidos candidatos a form ar parte de
la coalicin o los legisladores individuales pertenecientes a estos parti
dos dispensarn al gabinete propuesto. Consecuentemente, pueden en
trar ms partidos en la coalicin como seguro contra posibles desercio
nes y garanta de la condicin de gabinete ganador. En palabras de
Riker (1962, 88), si los participantes en una coalicin ignoran el peso
poltico que uno de ellos aporta, es de esperar que se opte por formar
nis que una coalicin ganadora m nima.
En segundo lugar, las teoras basadas en las polticas tambin
toman en consideracin el principio del tamao. Son adiciones, ms
que alternativas, a la teora ganadora mnima. Las coaliciones de dis
tancia mnima son tambin coaliciones ganadoras mnimas, y las coa
liciones ganadoras conectadas y mnimas son iguales o slo ligera
mente mayores en tamao que las ganadoras mnimas. N o obstante.

10 4

MODELOS DE DEMOCRACIA

las preferencias polticas de los partidos ejercen, en realidad, fuertes


presiones para aumentar en lugar de minimizar el tamao y la distan
cia de las coaliciones. Naturalmente, los partidos prefieren formar un
gabinete que responda a sus propias preferencias polticas; un gabine
te con partidos de peso ms o menos igual a la izquierda y a la dere
cha es ideal a este respecto. En el ejemplo de la tabla 6.1, si B y C pre
tenden participar en una coalicin, la coalicin ABC es ms atractiva
para B porque ste ocupa una posicin de centro en ella, mientras que
por la misma razn C prefiere la coalicin BCD. En tal situacin, no
es nada improbable que se forme la coalicin sobredimensionada
ABCD.
En tercer lugar, las consideraciones polticas tambin llevan a la
formacin de coaliciones sobredimensionadas si la intencin prim or
dial de todos o la mayor parte de los partidos es trabajar juntos para
defender el pas o el rgimen democrtico de amenazas externas o
internas. Las guerras son las principales amenazas externas y las gran
des coaliciones en tiempos de guerra, com o el gabinete de guerra de
Churchill en el Reino Unido, se han dado con frecuencia. Las amena
zas internas las pueden causar partidos y movimientos antidemocrti
cos, as com o las profundas diferencias entre partidos prodemocrticos en sociedades. lan Budge y Valentine Hermn (1978, 463) proba
ron la siguiente hiptesis en veintin pases durante el perodo com
prendido entre 1945 y 1978: Cuando el sistema democrtico sufre
una amenaza inmediata [extem a o interna], todos los partidos signifi
cativos en favor del sistema se unen al gobierno, a excepcin de los
partidos antisistema. Observaron que de los gabinetes que se form a
ron bajo tales condiciones de crisis, el 72 % fueron este tipo de amplias
coaliciones.
Adems, varias caractersticas institucionales pueden favorecer la
formacin de gabinetes de minora y sobredimensionados en detri
mento de los gabinetes ganadores mnimos (Str 0 m, Budge y Laver,
1994). Por ejemplo, es ms sencillo formar un gabinete de minora en
ausencia de un requisito de investidura, es decir, si se puede formar un
nuevo gabinete sin necesidad del voto parlamentario que formalmente
lo elija o apmebe; es ms probable que se forme un gabinete de mino
ra cuando la mayora parlamentaria lo puede tolerar en lugar de
tenerle que dar una aprobacin explcita. Hay muchas democracias
parlamentarias que carecen de normas de investidura. Ejemplos de
ello son el Reino Unido y la mayora de las antiguas colonias britni
cas (aunque ste no es el caso de Irlanda y Papa-Nueva Guinea), los
pases escandinavos y Pases Bajos (Bergman, 1995, 40-46).
El requisito de un voto constm ctivo de no confianza, es decir, la
provisin que una mocin de censura debe proponer simultneamen

GABINETES

105

te un gabinete alternativo, puede tener dos efectos distintos. Un voto


de no confianza que recibe el apoyo de la mayora parlamentaria es
parecido a la investidura y, por consiguiente, promueve la formacin
de gabinetes de mayora. Sin embargo, el requisito de no confianza
constmctiva puede tambin mantener en el poder a un gabinete de
minora si la mayora parlamentaria que se opone al gabinete est
demasiado dividida para ponerse de acuerdo en nombrar un gabinete
alternativo. Alemania fue el primer pas en adoptar el voto de no con
fianza constmctiva en su Constitucin de posguerra. Hoy en da, lo
utilizan tambin Espaa, Papa-Nueva Guinea y, desde 1993, la Blgi
ca federal.
Una innovadora regla de la Constitucin de la V Repblica france
sa tambin alienta la formacin de gabinetes de minora. Le da al
gabinete el derecho a hacer de sus propuestas legislativas cuestiones
de confianza y estipula que tales propuestas sean automticamente
adoptadas, a menos que una mayora absoluta de la Asamblea Nacio
nal vote a favor de la disolucin del gabinete: la propuesta de ley del
gobiem o se considerar adoptada, a menos que una mocin de cen
sura [...] se vote bajo las condiciones expuestas en el prrafo ante
rior. Este prrafo anterior prescribe que los nicos votos que conta
rn sern aquellos favorables a la mocin de censura, que puede ser
adoptada slo por una mayora de los miembros que forman la Asam
blea (artculo 49). Al amparo de esta ley, los gabinetes socialistas de
minora vigentes durante el mandato del presidente Franois M itte
rrand consiguieron no slo mantenerse en el poder desde 1988 hasta
1993, sino tambin la aprobacin de la mayor parte de su programa
legislativo.
La caracterstica institucional ms importante que favorece a los
gabinetes de minora es probablemente la fuerza de los comits parla
mentarios. Los comits poderosos con gran influencia sobre el dina
mismo general, as com o los detalles de la legislacin propuesta, pro
porcionan a los partidos la capacidad de influir en las polticas desde
sus posiciones en el legislativo y disminuir sus incentivos para formar
parte del gabinete (Str 0 m, 1990, 70-72). La fuerza de los comits legis
lativos constituye un aspecto de la cuestin general del balance de
poder entre los ejecutivos y los legislativos (el tema del prximo cap
tulo). En igualdad de condiciones, cuando los legislativos son relativa
mente fuertes frente a los ejecutivos, los incentivos para participar en
gabinetes descienden, a la vez que aumenta la probabilidad de form a
cin de gabinetes de minora.
Los gabinetes sobredimensionados tambin pueden ser alentados
por provisiones institucionales particulares. Un ejemplo inusualmente
claro lo constituye el acuerdo del Frente Nacional entre los partidos

10 6

MODELOS DE DEMOCRACIA

Liberal y Conservador que puso fin a la violenta guerra civil de finales


de los aos cuarenta y cincuenta en Colombia. De 1958 a 1974 se pres
c rib a constitucionalmente una representacin equitativa de ambos
partidos en el gabinete, as com o la alternancia en la presidencia. El
requisito de los gabinetes de amplia coalicin se prolong durante
cuatro aos ms, pero an despus de 1978 el segundo partido en
nmero tuvo que ofrecer una representacin adecuada y equitativa
(Hartlyn, 1989, 292). Esto result en la continuacin de las coaliciones
bipartidistas hasta 1986, cuando los conservadores rechazaron participar en el gabinete del presidente liberal Virgilio Barco.
Un ejemplo distinto de una provisin constitucional sobre la com
posicin del gabinete es la prescripcin de equilibrio lingstico en
Blgica. Ha tendido indirectamente a agrandar el gabinete. Si, ponga
mos por caso, se invita a los socialistas flamencos a form ar parte del
gabinete, el requisito del equilibrio lingstico aumenta la probabili
dad de incluir tambin a los socialistas francfonos, aun cuando no
sean necesarios para dar al gabinete una mayora parlamentaria.
Finalmente, las mayoras especiales necesarias para la introduc
cin de enmiendas constitucionales o para la legislacin ordinaria
pueden ser razones de peso para la formacin de gabinetes sobredi
mensionados. Si la agenda poltica de un gabinete nuevo incluye la
mtroduccin de una o ms enmiendas importantes a la Constitucin,
es probable que las mayoras especiales necesarias para este propsito
aumenten la composicin del gabinete. La regla de una mayora de
dos tercios para las enmiendas constitucionales en Blgica fue una
de las razones de sus numerosos gabinetes sobredimensionados duran
te el largo proceso de reforma constitucional que llev al establecimien
to de un Estado federal en 1993. Asimismo, Blgica constituye un
ejemplo de otras leyes importantes que requieren no slo mayoras de
dos tercios sino mayoras concurrentes dentro de cada uno de los gru
pos lingsticos (vase captulo 3). Hasta principios de los noventa la
tendencia finlandesa de tener gabinetes sobredimensionados se vio
reforzada por el requisito de mayoras de dos tercios e incluso de
cinco sextos para ciertos tipos de legislacin econmica. Adems,
incluso las leyes ordinarias aceptadas por mayora simple podan ser
aplazadas hasta pasadas las siguientes elecciones por un voto de un
tercio de sus miembros, una provisin muy sorprendente para el veto
temporal de una minora. Estos procedimientos premiaban el com
portamiento consensual y convertan las coaliciones ganadoras m ni
mas en menos vahosas que las coahciones ms amplias (McRae, 1997,
90). En Colombia, la mayora de medidas legislativas exigan m ayo
ras de dos tercios para la aceptacin de las propuestas durante los
primeros diez aos del Frente Nacional.

GABINETES

107

Gabinetes de minora
La triple clasificacin en gabinetes ganadores mnimos, sobredi
mensionados y de minora, as com o la doble clasificacin en gabine
tes de un solo partido y de coalicin parecen simples y directas; sin
embargo, comportan algunas complicaciones que hay que resolver
antes de que puedan ser utilizadas en la medicin del grado de con
centracin del poder ejecutivo. El ms importante de estos problemas
es el tratamiento de los gabinetes de minora y de los gabinetes presi
denciales.
Est claro que los gabinetes ganadores mnimos y los de un solo
partido representan caractersticas mayoritarias, y que los gabinetes
sobredimensionados y los de coalicin presentan rasgos consensa
les. Pero dnde encajan los gabinetes de minora? En principio, pue
den existir dos tipos de gabinetes de minora. El primero es un gabi
nete de minora genuino que se ve obligado a negociar continuamen
te con uno o ms partidos de fuera del gabinete para permanecer en
el cargo y para solicitar apoyo a sus propuestas legislativas; esta nego
ciacin, llevada normalmente a cabo con distintos partidos de fuera
del gabinete con el fin de alcanzar distintos propsitos, hace que tales
gabinetes de minora se asemejen a las coaliciones sobredimensiona
das. Str0 m (1997, 56) describe al otro tipo de gabinetes com o gobier
nos de mayora disfrazados o, lo que es lo mismo, gabinetes de mino
ra que ms bien parecen gabinetes de mayora, puesto que han reci
bido un compromiso de apoyo firm e de uno o ms partidos especfi
cos del legislativo, aunque stos han optado por no tener carteras en el
gabinete.
En un estudio preliminar, Str0m (1990, 95) se encontr con que
slo el 11 % de los numerosos gabinetes de mayora que analiz po
dan considerarse com o tales mayoras disfrazadas, lo que le permiti
llegar a la conclusin de que, por un amplio margen, la mayora de
gabinetes de minora no son simplemente gobiernos de mayora dis
frazados. [...] En lugar de eso, el gabinete de minora tpico es un
gobierno de un solo partido [...] que posiblemente se vea en la necesi
dad de buscar el apoyo legislativo ms adecuado para cada cuestin
que se plantea. Nos basamos en las observaciones de Str 0m, as como
en dos consideraciones adicionales, que el compromiso de un partido
de apoyo nunca resulta tan slido com o el de un partido que forma
parte del gabinete y que, a menudo, resulta difcil determinar si un
partido rene las condiciones necesarias para convertirse en un parti
do de apoyo. Por ello es razonable, tanto en teora com o en la prcti
ca, pensar en los gabinetes de minora com o gabinetes sobredimensio
nados. De acuerdo con esto, el contraste ser entre gabinetes de gana

MODELOS DE DEMOCRACIA

GABINETES

dores mnimos, por un lado, y gabinetes de minora y sobredimensio


nados, por el otro.

nicin y que este partido es el partido del presidente debido a la posi


cin dominante que este ltimo ocupa en el gabinete. Por otro lado, el
que un presidente designe o no nicamente a miembros de su partido
para formar parte del gabinete constituye una diferencia sustancial. Si
consideramos que estos dos aspectos pueden ser valorados de igual
forma, los gabinetes presidenciales pueden oscilar entre el 50 y el 100 %
de gabinetes de un solo partido, a diferencia de los gabinetes parla
mentarios en los que el margen de variacin es de O a 100 %. Tal como
explica el siguiente captulo de forma ms detallada, los cinco sistemas
presidenciales son Estados Unidos, Francia (excepto en las dos cortas
fases parlamentarias), Costa Rica, Colombia y Venezuela.^ Dejando de
lado a Francia, los llamados sistemas semipresidenciales pueden ser
considerados sistemas parlamentarios. Suiza es un caso intermedio,
pero desde el punto de vista de la clasificacin de la composicin de su
ejecutivo puede pensarse en ella como un sistema parlamentario.

108

Gabinetes presidenciales
Las clasificaciones en gabinetes de un solo partido ft-ente a gabi
netes de coalicin, y gabinetes ganadores mnimos frente a sobredi
mensionados fidente a de minora se han aplicado principalmente a los
gabinetes en sistemas de gobierno parlamentarios, que ha sido el cen
tro de atencin casi exclusivo de los tericos de las coaliciones. Pue
den aplicarse tambin a los gabinetes presidenciales? Para este prop
sito son necesarios dos ajustes cruciales. Las diferencias entre siste
mas parlamentarios y sistemas presidenciales se tratan en mayor pro
fundidad y de forma ms sistemtica en el siguiente captulo, aunque
existe una diferencia capital, a saber, que en los sistemas parlamenta
rios, el ejecutivo (gabinete) depende del apoyo de la mayora en el
legislativo para permanecer en el cargo y conseguir la aprobacin de
sus propuestas legislativas, mientras que el ejecutivo en los sistemas
presidenciales necesita el apoyo de la mayora legislativa slo para las
propuestas legislativas del presidente. Los presidentes son elegidos
para desempear su cargo durante un perodo determinado, y ni ellos
ni los gabinetes que ellos mismos nombran dependen de la confianza
del legislativo para su supervivencia. Por lo tanto, en lo que respecta a
la permanencia en el cargo, los presidentes y los gabinetes presiden
ciales son ganadores mnimos por definicin, mientras que en lo refe
rente al apoyo legislativo para la aceptacin de propuestas pueden ser
ganadores mnimos, sobredimensionados o de minora, en funcin de
las diferentes afiliaciones polticas de los presidentes y de los m iem
bros de su gabinete, as com o de los respectivos tamaos de los parti
dos que componen el legislativo. Esto significa que mientras los gabi
netes de los sistemas parlamentarios pueden oscilar entre el O y el
100 % de victoria mnima, la variacin correspondiente a los gabine
tes presidenciales queda slo entre el 50 y el 100 %.
De una importancia crucial es tambin la otra diferencia que sepa
ra a los sistemas parlamentarios de los presidenciales. Los ejecutivos
parlamentarios son gabinetes colegiados, mientras que los ejecuti
vos presidenciales son de una sola persona. En los sistemas presiden
ciales, el poder ejecutivo se encuentra concentrado en la persona del
presidente en lugar de estar repartido de forma ms o menos equitativa
entre sus participantes. En aras de la distincin entre ejecutivos de un
solo partido y de coalicin, hay que tener en cuenta que, por una parte,
los gabinetes presidenciales son gabinetes de un solo partido por defi

1 09

Gabinetes poco frecuentes en Austria, Estados Unidos y Japn


La gran variedad de formas adoptadas por los gabinetes puede
ejemplificarse con tres de nuestras democracias: Austria, Estados Uni
dos y Japn. Sin embargo, incluso estos gabinetes poco frecuentes pue
den clasificarse en base a los criterios bsicos utilizados para distinguir
entre gabinetes de un solo partido y coaliciones, as como entre gabine
tes ganadores mnimos y gabinetes sobredimensionados y de minora.
Los llamados gabinetes de gran coalicin en Austria de 1949 a
1966 ejemplifican el caso bastante frecuente de la formacin de coali
ciones muy amplias, compuestas por los dos partidos ms grandes de
un pas, siendo, sin embargo, gabinetes ganadores mnimos en trmi
nos puramente tcnicos. Estas coaliciones austracas estaban form a
das por los socialistas y el partido popular (conservador), que juntos
controlaron por trmino medio ms del 92 % de los escaos parla
mentarios a lo largo de este perodo. Sin embargo y puesto que cada
uno de estos partidos ostentaba menos de la mitad de los escaos, sus
gabinetes eran tcnicamente ganadores mnimos, ya que la desercin
de cualquiera de ellos habra convertido al gabinete en un gabinete de
minora. Sin duda alguna, estas amplias coaliciones deberan conside
rarse sobredimensionadas. De acuerdo con esto, he colocado la eti
queta de gabinete sobredimensionado a todo aquel gabinete de coali-

5.
Adems, la breve experiencia de Israel slo alrededor de un mes al final del perodo objeto
de anlisis bajo el p rim er m inistro directam ente elegido debera ser tratada tambin com o una
fase presidencial (vase captulo 7).

11 0

MODELOS DE DEMOCRACIA

cin basado en una gran supermayora de cuatro quintas partes el


80 % o ms de los escaos de la legislatura.*
Los gabinetes estadounidenses constituyen los principales ejemplos
de gabinetes partidistas con uno o dos miembros sim blicos pertene
cientes a un partido diferente. La participacin simblica en los gabine
tes comporta una cuota de cargos ms baja de lo que cabra esperar en
base a la proporcionalidad. Por ejemplo, los republicanos C. Douglas
Dillon y Robert S. McNamara formaron parte del gabinete del presiden
te John F. Kennedy y el demcrata John B. Connally en el del presiden
te Richard M. Nixon. El ejemplo de Connally llama especialmente la
atencin, puesto que haba sido un activo poltico demcrata hasta el
punto de ocupar el puesto de gobernador demcrata de Texas (Jones,
1984, 107-108). Un ejemplo similar ms reciente es el nombramiento del
antiguo senador republicano Willian Cohen como secretario de Defensa
de la segunda administracin Clinton. La conclusin alcanzada por
Richard F. Fenno (1959, 68) sigue siendo vlida en la actualidad: Gene
ralmente, la totalidad del gabinete es del mismo partido poltico que el
presidente [...] Las pocas excepciones sirven slo para confirmar la
regla. Muchas desviaciones de esta norma son ms aparentes que reales,
involucrando a hombres cuyas ideas y simpatas evidentemente no coin
ciden con sus etiquetas partidistas. Debe tenerse presente que, ms
tarde, Connally cambi de pairtido, convirtindose en candidato a la
nominacin presidencial republicana en 1980. Un importante descubri
miento relacionado con los gabinetes de coalicin es que, por regla
general, la proporcionalidad aproximada en la divisin de las posiciones
del gabinete tiende a ser escrupulosa (Browne y Frendreis, 1980). Por
consiguiente, no resulta en absoluto difi'cil distinguir el simbolismo de
las coaliciones genuinas, y los ministros simblicos al igual que a los
ministros no partidistas en los gabinetes que s lo son pueden excluir
se a la hora de hacer una clasificacin de los gabinetes.

6. Los otros casos de gabinetes notablemente sobredimensionados son un tardo gabinete aus
traco (1987-1990), el gabinete belga de 1961-1965, los gabinetes del Frente Nacional en C olom bia con
igual representacin de liberales y conservadores de 1958 a 1978, la fam osa gran coalicin de dem o
cristianos y social-demcratas en Alem ania de 1966 a 1969, el gabinete de 1954 a 1959 de Luxem bur
go y la coalicin de tres meses de los dos principales partidos venezolanos en 1992. Sin embargo, me
desvo de mi propia regla del 80 % en el caso del gabinete gaullista-republicano francs de 1993, pues
to que su enorm e m ayora parlamentaria (81,8 % ) se fabric con un m ero 39,9 % de votos en la pri
mera vuelta. Tcnicam ente de acuerdo con la regla del 80 % ste era un gabinete sobredimensionado, pero sustantivamente puede considerarse simplemente un gabinete ganador m nim o.
7. Puesto que todas las clasificaciones de gabinetes se basan en su composicin partidista, los gabi
netes que son enteramente gabinetes n o partidistas o de gestin no deben tenerse en cuenta. Afortu
nadamente, stos no son frecuentes; los nicos casos en nuestras treinta y seis democracias son tres gabi
netes de poca duracin, que gobernaron menos de dos aos en total, en Finlandia, el gabinete del primer
ministro Lamberto Dini en Italia, de 1995 a 1996, y la administracin no partidista de 1993 a 1994 del
presidente Ram n Velsquez tras la dimisin forzosa del presidente Carlos Andrs Prez, en Venezuela.

GABINETES

111

Los gabinetes liberal-demcratas (LD P ) de Japn de 1976 a 1993


presentan el caso poco frecuente de un gabinete ganador mnimo en
nmero que se comporta com o un gabinete de minora. T. J. Pempel
(1992, 11) escribe que el LDP, en lugar de usar su mayora parlamen
taria para impulsar una legislacin polm ica, tenda a seguir la
norma de la formacin de consenso multilateral. Normalmente, el
LDP [intentaba] asegurarse el apoyo para sus propuestas de al menos
uno, y a menudo ms, partidos de la oposicin. En Japn, esto recibi
el nombre de la estrategia de coalicin parcial con la oposicin par
lamentaria (Krauss, 1984, 263). Estos gabinetes LDP deberan contarse
como de minora ms que de victoria mnima,* en especial porque los
expertos en poltica japonesa relacionan este comportamiento con las
fuertes normas consensales que operan contra lo que normalmente
los japoneses llaman tirana de la mayora (Pempel, 1992, 11).

Gabinetes en treinta y seis democracias


La primera y segunda columnas de la tabla 6.3 muestran los tipos
de gabinetes de treinta y seis democracias segn el tiempo que los
gabinetes ganadores mnimos y los de un solo partido estuvieron en el
poder. Los valores de la tercera columna son los promedios de las pri
meras dos columnas; miden el grado global de mayoritarismo en la
formacin de gabinetes. Los pases estn relacionados en orden ascen
dente de la naturaleza mayoritaria de sus gabinetes.
Las puntuaciones en las dos primeras columnas estn fuertemen
te correlacionadas (r = 0,62, significativo al nivel del 1 %), en primer
lugar porque en la parte superior de la tabla ambas puntuaciones tienden a ser bajas y en la parte inferior tienden a ser altas. La mayora de
gabinetes de un solo partido son tambin ganadores mnimos, y los

8.
Cabe m encionar brevemente dos cuestiones finales sobre la clasificacin. En prim er lugar la
consecuencia lgica del tratamiento de los partidos divididos y estrechamente relacionados com o par
tidos de uno y m edio, explicados en el captulo 5, es que los gabinetes que se fonnan de tales partidos
tienen que clasificarse com o gabinetes de un partido y m edio y gabinetes de coalicin de dos partidos
y medio. Por ejem plo, todos los gabinetes liberal-nacionales de Australia deben contarse com o situa
dos entre los gabinetes de un solo partido y los gabinetes de coalicin. Adems, cuando los liberales
han conseguido una mayon'a de escaos en el Pariamento, tales gabinetes se encuentran a m edio
cam ino entre los gabinetes ganadores m nim os y los sobredimensionados. En segundo lugar, cual
quier cam bio im portante en los escaos legislativos controlados por los partidos de gabinete entre
elecciones debe tomarse en consideracin. Por ejem plo, el gabinete de los laboristas britnicos em pe
z com o un gabinete ganador m nim o en octubre de 1974, pero se convirti en un gabinete de minoa a m itad del ao 1976 (vase captulo 2). El ejem plo contrario es el gabinete del Congreso de la
india, que em pez com o un gabinete de m inora en 1991 y se convirti en un gabinete ganador m ni
mo en diciem bre de 1993, al perm itir la entrada en el partido del Congreso a diversos desertores de
otros partidos.

112

MODELOS DE DEMOCRACIA

GABINETES

Tabla 6.3. P roporcion es de tiem p o en las que existieron gabinetes ganadores


m n im o s y gabinetes de u n solo p a rtid o en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)

gabinetes sobredimensionados son coaliciones por definicin. En la


parte central de la tabla, sin embargo, se sitan varios pases en los
que los dos elementos se combinan de forma desigual. Algunos pases
tienen gabinetes ganadores mnimos, pero pocos gabinetes de un solo
partido en particular Blgica, Alemania, Islandia y Luxemburgo y
otros pases tienen relativamente pocos gabinetes ganadores mnimos,
pero muchos gabinetes de un solo partido, com o Espaa y Suecia. El
margen de variacin en ambas variables es amplio, oscilando de 8,2 al
100 % en los gabinetes ganadores mnimos, y de O al 100 % en gabine
tes de un solo partido. Los resultados son que seis pases siempre tu
vieron gabinetes ganadores mnimos sin excepcin, y nueve siempre
tuvieron gabinetes de un solo partido; por contra, cinco pases nun
ca tuvieron gabinetes de un solo partido. La tendencia a gabinetes
ganadores mnimos es ligeramente ms fuerte que la tendencia a gabi
netes de un solo partido; la media y la mediana de los valores de la pri
mera columna son 64,0 y 65,4 %, frente a 55,2 y 53,5 % en la segunda
columna. La tercera columna oscila de 4,1 al 100 % con una media de
59,6 y una mediana de 57,3 %.
Tal com o era de esperar, Suiza se sita en la parte superior de la
tabla, puesto que su nica coalicin ganadora mnima tuvo lugar de
1955 a 1959, cuando haba un ejecutivo de tres partidos sin los
social-demcratas en lugar del ejecutivo de cuatro partidos habitual.
Blgica se halla mucho ms abajo en la tabla, pese a que hubiera
alcanzado una posicin ms alta de haberse analizado slo las dca
das ms recientes. Hacia el extremo mayoritario en la parte inferior
de la tabla encontramos, tambin com o era de esperar, al Reino
Unido, Nueva Zelanda y Barbados. En trminos ms generales, hay
dos grupos de pases en la parte mayoritaria: las democracias con
una herencia poltica britnica en realidad, los siete pases de la
parte inferior son todos antiguas colonias britnicas y las dem o
cracias presidenciales. Parte del carcter mayoritario de las dem o
cracias presidenciales, com o se ha referido anteriormente, se debe a
la posicin constitucional y al poder de los presidentes. Asimismo,
existen notables excepciones a esta concentracin de democracias de
herencia britnica y presidenciales en el extremo mayoritario. La
Colombia presidencial, con sus numerosos gabinetes de amplias coa
liciones, se encuentra aproximadamente en la parte central de la
tabla, al igual que la India e Irlanda, ambas antiguas colonias brit
nicas. Otras dos colonias britnicas, ambas sociedades profundamen
te plurales, com o la India, estn en quinto y sexto lugar en la parte
superior consensual de la tabla: M auricio y Papa-Nueva Guinea. En
cambio, Grecia se encuentra con los pases de herencia britnica en
el extremo mayoritario.

Su iza

Gabinetes
ganadores
mnimos

Gabinetes
de un solo
partido

Media

(%)

(%)

(%)

8,2
21,6

0,0

4,1
10,8
10,9

Italia

11,4

0,1
10,3

Finlan dia

14,6

10,9

M au ricio

28,0

0,0

Papa-N ueva G uinea


Pases Bajos

46,0
50,5

0,0
0,0

D inam arca

17,4

42,9

25,3
30,2

A lem an ia

70,8

B lgica

66,7

1,7
8,3

36,2
37,5

Portu gal

37,4
49,1

43,0
33,8

40,2

88,3
88,2

0,0

44,1

3,0

45,6

Israel

Austria
L u xem b u rgo
Islandia

12,8
14,0
23,0

41,4

70,4

47,5

India

24,6
49,9
63,6

46,2
41,4

C olom b ia

58,5

52,9

48,1
52,5
55,7

Irlan da

64,0

53,9

Francia

71,9

53,1

N oru ega

46,9
46,0

79,4
100,0

Australia

63,6
73,2
94,6

83,1
89,1
69,2

Costa R ica

78,7

Canad

82,0

100,0
100,0

91,0

R e in o U n ido

93,3

100,0
96,4
98,1

96,9
99,1

Suecia
Japn

Espaa
V enezuela
Estados Unidos

G recia
Trin idad

97,3
100,0

58,9
62,5
63,1
73,0
73,4
81,2
81,9
89,4
96,7

99,2

99,7

99,5

Baham as

100,0

100,0

100,0

B arbados

100,0

100,0

100,0

B otsw ana
Jam aica

100,0
100,0

100,0
100,0

M alta

100,0

100,0

100,0
100,0
100,0

N u eva Zelanda

F u e n t e : basada en datos recogidos en Woldendorp, Kem an y Budge (1998); Banks, Day y M uller
{1997); M ller y Str 0 m (1997); Str 0 m (1990); Von Beym e (1985); Keesing's Contemporary Archives, y
datos facilitados por Octavio Am orim Neto.

113

114

MODELOS DE DEMOCRACIA

Gabinetes y sistemas de partido


Como se desprende de la figura 6.1, existe una relacin extrema
damente fuerte entre los sistemas de partido y el tipo de gabinete.
A medida que aumenta el nmero efectivo de partidos parlamentarios,
la incidencia de los gabinetes ganadores mnimos y de un solo partido
disminuye. Cada incremento en el nmero efectivo de partidos en un
partido se asocia con un 23,5 % de descenso en los gabinetes de mayo
ra de un solo partido. El coeficiente de correlacin es -0,87 (signifi
cativo al nivel del 1 %). La mayor parte de pases estn situados muy
cerca de la lnea de regresin y no se dan excepciones extremas. El
caso que ms se aleja de la pauta general es Mauricio, en donde el sis-

GABINETES

115

tema de elecciones por mayora relativa ha reducido el nmero efecti


vo de partidos, aunque no hasta el punto de crear un sistema biparti
dista, y el multipartidismo moderado y los gabinetes de coalicin han
avanzado juntos. Adems, la frecuente inclusin en el gabinete del
partido que representa a la lejana isla de Rodrigues ha tendido a hacer
las coaliciones sobredimensionadas. Dos casos ms relativamente ale
jados del modelo son Austria y Alemania, ambos pases con dos gran
des partidos pero normalmente no mayoritarios, lo que provoca el
multipartidismo moderado y los frecuentes gabinetes de coalicin.
La fuerte relacin entre los sistemas de partido y el tipo de gabi
nete forma parte del grupo de cinco variables estrechamente relacio
nadas que abarca la dimensin ejecutivos-partidos del contraste entre
democracia mayoritaria y consensual, descrito en los primeros tres
captulos de este libro. Los prximos tres captulos analizarn las
otras tres variables de este grupo, es decir, las relaciones entre ejecuti
vo y legislativo, los sistemas electorales y los grupos de inters. De
nuevo, este anlisis mostrar fuertes relaciones empricas, aunque no
tan fuertes y significativas como la fortsima relacin existente entre
los sistemas de partido y los gabinetes.

Apndice: el poder del prim er ministro

Nmero efectivo de partidos parlamentarios


F ig. 6 .L

La relacin entre el n m ero efectivo de partidos parlam entarios y el tipo de


gabinete en treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

Qu importancia tiene la figura del jefe de gabinete dentro de su


gabinete? En los sistemas presidenciales, el gabinete es el gabinete del
presidente y la posicin constitucional del presidente le hace preem i
nente. Esta posicin puede llamarse, en palabras de Giovanni Sartori
(1994, 109), un prm us solus, com o en el caso del presidente esta
dounidense (cuyo gobierno es slo su gabinete privado). En los siste
mas parlamentarios, el poder del primer ministro que dirige el gabi
nete puede variar considerablemente de usando una vez ms la ter
minologa de Sartori un fuerte prim ero p or encima de no iguales a
un medio prim ero entre no iguales a un relativamente dbil prim e
ro entre iguales.
En este captulo he medido la concentracin de poder y el grado
de mayoritarismo en el gabinete en trminos de la amplitud de la
representacin y los nmeros de partidos incluidos en el gabinete. Un
corolario lgico sera esperar que el grado de poder del primer minis
tro estuviera relacionado con la concentracin de poder en el gabine
te. La clasificacin triple de Anthony King (1994, 153) sobre el poder
de los primeros ministros dentro del gabinete en trece pases europeos
similar al esquema trictomo de Sartori permite someter a prue
ba esta hiptesis. King clasifica a seis primeros ministros los de Ale

11 6

MODELOS DE DEMOCRACIA

mania, Espaa, Grecia, Irlanda, Portugal y Reino Unido con un alto


grado de influencia dentro de sus gabinetes; los primeros ministros de
Austria, Blgica, Dinamarca y Suecia se encuentran en una posicin
media, y los de Italia, Noruega y Pases Bajos tienen un grado de
influencia relativamente bajo.
Si comparamos los resultados de King con las puntuaciones de la
tercera columna de la tabla 6.1 nos damos cuenta de que los primeros
ministros sin duda alguna parecer tener mayor poder en los pases con
gabinetes mayoritaristas que en los consensales. nicamente tres pri
meros ministros se desvan de forma inequvoca de la pauta general,
puesto que el primer ministro noruego y los primeros ministros ale
mn y portugus tienen un poder menor y mayor, respectivamente,
que el supuesto en base al tipo de gabinete. El coeficiente de correla
cin es de 0,58 (significativo al nivel del 5 %). La correlacin sera an
ms fuerte de haberse incluido Suiza. El gabinete suizo (Consejo Fede
ral) es un rgano extremadamente igualitario con una presidencia
rotativa anual entre sus siete miembros, con lo que se hara necesaria
la inclusin de un cuarto tipo de prim er ministro en las tres catego
ras de Sartori, la de un igual entre iguales. Suiza tambin tiene la
mayor incidencia en lo que a gabinetes de coalicin sobredimensiona
da se refiere.

9. K in g (1994, 152) prescinde de los prim eros ministros francs y finlands porque com parten
el poder de una form a ms bien idiosincrsica con sus respectivos presidentes. Tambin om ite el pre
sidente del ejecutivo suizo (presumiblem ente porque Suiza no es un sistema parlam entario), los pri
m eros ministros de Islandia y Luxem burgo, dos pequeos pases europeos, y a todos los primeros
ministros no europeos.

C a p t u l o 7

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO


Y EL LEGISLATIVO:
MODELOS DE DOMINIO
Y
DE EQUILIBRIO DE PODER
La tercera diferencia entre los modelos democrticos mayoritario
y consensual concierne a las relaciones entre los poderes ejecutivo y
legislativo. El modelo mayoritario presenta un dom inio del ejecutivo,
en tanto que el modelo de consenso se caracteriza por una relacin
ms equilibrada entre ejecutivo y legislativo.^ En la vida poltica real
pueden darse toda una serie de situaciones entre un equilibrio com
pleto y un desequilibrio grave.
En el presente captulo comparar las dos disposiciones formales
dominantes en las relaciones ejecutivo-legislativo en los regmenes
democrticos: el gobierno parlamentario y el gobierno presidencial.
A tal efecto propongo un esquema de clasificacin basado en las tres
diferencias principales entre estos tipos de gobiem o y muestro que la
gran mayora de las treinta y seis democracias que se incluyen en este
estudio encajan, bien en el tipo parlamentario puro, bien en el tipo
presidencial puro. El tema siguiente es la cuestin de cmo medir el
grado de dom inio del ejecutivo. Propongo un ndice que se basa, de
manera fundamental pero no total, en la duracin de los gabinetes,
para lo cual se requieren ajustes importantes, sobre todo en los siste
mas presidenciales. Tras una presentacin emprica de las conclusio
nes relativas a los diferentes grados de dom inio del ejecutivo en las
treinta y seis democracias entre los aos 1945 y 1996 exploro dos rela
ciones especficas: ^el vnculo entre los cinco tipos bsicos de gabinetes
y la duracin de esos mismos gabinetes en los sistemas parlamenta
rios, y las relaciones entre la incidencia de un gobiem o mayoritario de
un solo partido y el grado de dom inio del ejecutivo en las treinta y seis
democracias^ Concluyo con un breve tratamiento del poder ejercido

118

MODELOS DE DEMOCRACIA

por los jefes de Estado monarcas y presidentes y algunos de los


problemas asociados al poder monrquico y presidencial.

Formas de gobierno parlamentario y presidencial


Los sistemas de gobierno parlamentario y presidencial poseen tres
diferencias esenciales. La primera es que, en un sistema parlamenta
rio, el jefe del gobierno que puede revestir ttulos oficiales tan dis
tintos com o primer ministro, premier, canciller, ministro-presidente,
taoi-seach (en Irlanda), o ms confusamente, incluso el de presiden
te (com o en Bostwana), pero a quienes de forma genrica denomino
primer ministro y su correspondiente gabinete son responsables
ante el legislativo en el sentido que dependen de la confianza del
mismo y pueden ser destituidos de sus funciones en una votacin de
no confianza o censura del legislativo. En un sistema presidencial, el
jefe de gobierno a quien se denomina siempre presidente es elegi
do para un perodo de tiempo constitucionalmente establecido y, en
circunstancias normales, no puede forzrsele a dimitir en virtud de un
voto de no confianza del legislativo (aunque es posible separar de su
cargo a un presidente por conducta criminal mediante el proceso de
destitucin).*
^ L a segunda diferencia entre gobierno presidencial y parlamenta
rio es que los presidentes se eligen mediante votacin popular, bien
directamente o mediante un colegio electoral presidencial de eleccin
popular, y los primeros ministros son elegidos por los legislativos. El
proceso de eleccin puede adoptar mltiples formas. Por ejemplo, al
canciller alemn lo elige formalmente el Bundestag, al taoi-seach irlan
ds el Dil, al primer ministro japons la Cmara de Representantes,
al presidente de Bostwana la Asamblea Nacional, al primer ministro
de Papa-Nueva Guinea la Cmara de la Asamblea. En Italia y Blgi
ca, los gabinetes surgen de las negociaciones entre los partidos parla
mentarios y, en especial, entre los lderes de los partidos, pero tambin
se requiere una votacin parlamentaria formal de investidura. En el
Reino Unido, normalmente el rey o la reina designa com o primer
ministro al lder del partido mayoritario, y en muchos sistemas multi
partidistas los gabinetes que surgen de las negociaciones entre parti
dos son nombrados por los jefes del Estado sin ninguna eleccin o

1.
Adems, com o argum ento ms adelante, seguimos pudiendo hablar de gobierno presidencial
incluso si el legislativo puede destituir al presidente, pero slo si se dan dos condiciones: primera, que
el presidente conserve el derecho de disolver el legislativo, y segunda, que en cualquier caso se cele
bren nuevas elecciones para presidente y para legislativo.

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

11 9

investidura previa. Se entiende que tales gabinetes gozan de la con


fianza del legislativo, hasta que ste exprese su falta de confianza en el
mismo.
La tercera diferencia fundamental es que los sistemas parlamen
tarios poseen ejecutivos colectivos o colegiados, en tanto que los siste
mas presidenciales poseen ejecutivos unipersonales, no colegiados.
Como he sealado al final del anterior captulo, la posicin del primer
ministro en el gabinete puede variar desde un predominio hasta una
igualdad respecto de los otros ministros, pero siempre existe un relati
vo alto grado de actuacin colegiada en la toma de decisiones. Por el
contrario, los miembros de los gabinetes presidenciales son meros
consejeros y subordinados del presidente. Las decisiones ms impor
tantes en los sistemas parlamentarios deben ser tomadas por el con
junto del gabinete, no slo por el primer ministro. En los sistemas pre
sidenciales, las decisiones ms importantes puede tomarlas el presi
dente, con o sin consejo del gabinete, o incluso en contra de ste.
Dado que los gobiernos parlamentarios y presidenciales se defi
nen en trminos de tres criterios dicotmicos, su aplicacin conjunta
genera las ocho combinaciones posibles que se plasman en la tipologa
de la figura 7.1. Adems de los tipos puros de parlamentarismo y pre
sidencialismo, existen seis formas hbridas de gobierno, que en la tipo
loga aparecen designadas de la I a la VI. Treinta y cinco de las treinta
y seis democracias estudiadas cumplen los criterios de los dos tipos
puros, si bien Francia e Israel han de clasificarse de manera diferente
en perodos diferentes. Cinco pases han sido fundamental o total
mente presidenciales Estados Unidos, Francia, Costa Rica, Colom
bia y Venezuela y treinta han sido fundamental o totalmente parla
mentarios.
Suiza encaja en la forma hbrida I, y es el nico ejemplo entre
nuestras treinta y seis democracias que puede clasificarse en cualquie
ra de las categoras hbridas. Este hbrido es parlamentario en dos
aspectos y presidencial en uno: el gabinete suizo, el Consejo Federal
colegiado, es elegido por el Parlamento, pero los siete consejeros per
manecen en sus cargos por un perodo de cuatro aos y no pueden ser
destituidos por una votacin de no confianza del legislativo.
Los tipos hbridos III y V son presidenciales en dos aspectos y par
lamentarios en uno. Estados Unidos habra proporcionado un ejemplo
del tipo III si la Convencin Constitucional de 1787 no hubiera cam
biado de idea en el ltimo momento. El plan de Virginia inclua la
eleccin del presidente por parte del legislativo nacional, y la Conven
cin Constitucional vot tres veces a favor de dicho plan antes de que,
al final, estableciera la solucin del colegio electoral. Cabe observar
igualmente que si ningn candidato a la presidencia obtiene una

MODELOS DE DEMOCRACIA

12 0

Ejecutivo colegial

I
I
0
1

.1

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

Ejecutivo unipersonal

Dependiente de la
confianza legislativa

No dependiente de
la confianza legislativa

Dependiente de la
confianza legislativa

No dependiente de
la confianza legislativa

Parlamentario

Hbrido I

Hbrido I

Hbrido I

Hbrido V

Hbrido VI

Australia
* Austria
Bahannas
Barbados
Blgica
Botswana
Canad
Dinamarca
* Finlandia
Francia (1986-1988,
1993-1995)
Alemania
Grecia
* Islandia
India
* Irlanda
Israel (1949-1996)
Italia
Jamaica
Japn
Luxemburgo
Malta
Mauricio
Pases Bajos
Nueva Zelanda
Noruega
Papa-Nueva Guinea
' Portugal
Espaa
Suecia
Trinidad
Reino Unido
Hbrido IV

Presidencial
Colombia
Costa Rica
Francia (1958-1986,
1988-1993,1995-1997)

la>lo
Lj' Q.

Israel (1996-)
Estados Unidos
Venezuela

* Sistema semipresidencial.

F ig . 7.1.

F orm as de g o b ie m o parlam entaria, presidencial e hbrida en treinta y seis


dem ocracias (1945-1996): tipologa.

121

mayora en el colegio electoral, la Constitucin estadounidense deter


mina como paso siguiente el hbrido III: la eleccin por parte de la
Cmara de Representantes. Un ejemplo interesante del tipo V viene
dado por el sistema poltico uruguayo, que disfrut de una presidencia
colegiada desde 1952 hasta 1967: un rgano de nueve miembros inspi
rado en el modelo suizo, de carcter colegiado y en ejercicio por un
perodo de tiempo determinado, al estilo del Consejo Federal Suizo,
pero elegido por va popular.
N o existen ejemplos empricos de los tipos hbridos II, IV y VI, lo
cual no resulta sorprendente, dado que tienen en contra la lgica de la
confianza legislativa. El tipo II sera un sistema parlamentario, salvo
por el hecho de que las relaciones del primer ministro con el gabinete
recuerdan a las de un presidente con su gabinete. Sobre el papel, la
Constitucin alemana parece apelar a dicho sistema, pero dado que el
canciller precisa de la confianza del Bundestag, antes de la eleccin for
mal del canciller por el Bundestag tiene lugar la negociacin de un gabi
nete de coalicin colegiado. Los tipos IV y V I resultan problemticos, ya
que una votacin de no confianza del legislativo hacia un ejecutivo ele
gido por va popular sera vista como un desafo a la voluntad popular
y a la legitimidad democrtica. La nica forma democrticamente acep
table de estos dos tipos sera aquella en la que una votacin de no con
fianza del legislativo hacia el ejecutivo se conjugara con el derecho del
ejecutivo a disolver la cmara legislativa, y en la que ambas actuaciones
desembocaran en nuevas elecciones tanto del legislativo como del eje
cutivo. Dicho sistema tipo V I modificado parece ser lo que el Comit
sobre el Sistema Constitucional propuso para Estados Unidos en 1987,
pero, como argumento ms adelante, esta propuesta comportaba una
forma especial de gobiem o presidencial ms bien que un tipo hbrido.
El nico problema serio a la hora de clasificar las democracias
con arreglo a la ctuple tipologa surge con los sistemas que poseen
tanto un presidente elegido por va popular com o un primer ministro
parlamentario, a los que normalmente se hace referencia com o siste
mas semipresidenciales (Duverger, 1980) o premier-presidenciales
(Shugart y Carey, 1992). En nuestras treinta y seis democracias se dan
seis de estos sistemas semipresidenciales: Austria, Finlandia, Francia,
Irlanda, Islandia y Portugal. Estos casos pueden resolverse formulan
do la siguiente pregunta: Quin es el verdadero jefe de gobierno, el
presidente o el primer ministro? Los presidentes austraco, islands e
irlands tienen poco poder, aunque han sido elegidos por va popular,
y estas democracias operan en gran medida com o sistemas parlamen
tarios ordinarios. Las mismas consideraciones son aplicables a Portu
gal, especialmente despus de que los poderes del primer ministro fue
ron seriamente recortados en la revisin constitucional de 1982.

122

MODELOS DE DEMOCRACIA

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

El caso francs es ms problemtico. Hasta 1986, el presidente


francs, que era elegido por va popular para un mandato de siete
aos, era claramente el jefe de gobierno y no el primer ministro. Sin
embargo, el poder presidencial se basaba ms en el apoyo de fuertes
mayoras parlamentarias que en prerrogativas constitucionales, y a
principios de los ochenta dos renombrados politlogos franceses pre
dijeron que, si el presidente perdiera el apoyo de la mayora, el siste
ma presidencial se transformara en parlamentario. Raymond Aron
(1982, 8) escribi: E l presidente de la Repblica es la autoridad supre
ma en tanto conserve la mayora en la Asamblea Nacional, pero debe
abandonar la realidad del poder al primer ministro si cualquier parti
do que no sea el suyo obtiene la mayora en la Asamblea. Basndose
en idntica lgica, Maurice Duverger (1980, 186) predijo que la V Rep
blica desarrollara un modelo de alternancia entre fases presidenciales
y parlamentarias. Y esto es justamente lo que ocurri cuando gaullistas y repubhcanos lograron la victoria en 1986 y Jacques Chirac se
convirti en primer ministro. Salvo por algunas cuestiones relativas a
las relaciones exteriores y la defensa [el presidente socialista] M itte
rrand ocup una posicin legislativa secundaria mientras Chirac ejer
ci el poder ejecutivo poltico de Francia (Huber, 1996, 28). La situa
cin se repiti entre 1993 y 1995, cuando el premier gaullista Edouard
Balladur sustituy a Mitterrand com o jefe real del gobierno y el pre
mier socialista Lionel Jospin inaugur en 1997 la tercera fase parla
mentaria bajo la presidencia de Chirac.
El sistema semipresidencial finlands constituye el caso ms difi'
cil. Finlandia posee un presidente elegido hasta recientemente era
elegido indirectamente mediante un colegio electoral con menos
poder que el que ostenta el pesidente francs, pero con ms poder que
los presidentes de otros sistemas semipresidenciales. Sin embargo,
existe un cierto parecido con el sistema francs en su fase parlamen
taria, durante la cual el primer ministro es el jefe de gobierno y el
poder del presidente est limitado a un papel especial en asuntos exte
riores. Si dicha fase del sistema francs puede contemplarse como
parlamentaria, la situacin similar en Finlandia tambin debera con
siderarse com o parlamentaria. Esta clasificacin puede resultar algo
discutible para el largo perodo que va de 1956 a 1981, durante el cual
el destacado dirigente Urho Kekkonen actu com o presidente, pero
encaja claramente en el perodo que va desde su salida de la escena
poltica.^ Una enmienda constitucional introducida en 1991 redujo el

poder presidencial suprimiendo la facultad del presidente de disolver


el parlamento un derecho que no figura en el sistema francs ,
pero al mismo tiempo aument el prestigio presidencial mediante la
abolicin del colegio electoral presidencial e instituyendo la eleccin
popular directa. En su conjunto, la democracia de Finlandia puede
clasificarse com o un sistema parlamentario en la tipologa de la figu
ra 7.1. Ciertamente, est mucho ms cerca de un sistema parlamenta
rio que del presidencial.
Finalmente, Israel cambi en 1996 de un sistema que era inequ
vocamente parlamentario en todos los aspectos a la eleccin popular
directa del primer ministro, lo que plantea otro intrincado rompeca
bezas de clasificacin. Las normas bsicas son que el primer ministro
es elegido por los votantes, el parlamento es elegido al mismo tiempo,
el parlamento mantiene el derecho de hacer dimitir al primer minis
tro, el primer ministro tambin goza del derecho de disolver el parla
mento, y cualquiera de estas actuaciones comporta nuevas elecciones
tanto de primer ministro com o de parlamento (Hazan, 1997). Con esta
innovacin, los israeles entraron en un territorio inexplorado, pero
que se parece a una de las soluciones propuestas por el Comit sobre
el Sistema Constitucional (1987, 16) para las situaciones de punto
muerto entre ejecutivo y legislativo en Estados Unidos. S i al presi
dente le fuera posible convocar nuevas elecciones, o le fuera posible al
Congreso, tendramos un mecanismo para resolver las situaciones de
bloqueo en cuestiones polticas cruciales. Dicho derecho mutuo de
convocar nuevas elecciones, tanto por iniciativa presidencial como
congresista, supondra un cambio en, ms bien que un cambio de, el
sistema presidencial, es decir, que con arreglo a los tres criterios bsi
cos, Estados Unidos seguira siendo un sistema presidencial.
El nuevo sistema israel es muy similar a esta form a especial de
presidencialismo, excepto por el hecho de que al presidente se le
denomina prim er m inistro. El prim er ministro es: 1) elegido por
va popular, en lugar de elegido por el parlamento; 2) elegido para un
perodo establecido de cuatro aos, salvo que se aplique la norma de
la destitucin mutua y la convocatoria de nuevas elecciones, y 3) pre
domina sobre el gabinete en virtud de su eleccin popular y, por
tanto, de su legitim acin democrtica. En lo concerniente al tercer
punto, la norma israel por la que los dems miembros del gabinete
necesitan un voto parlamentario de investidura antes de entrar en
sus cargos suena a una especie de conservacin de un aspecto del
viejo parlamentarismo, pero recurdese que tambin en Estados Uni
dos el presidente debe nombrar a los miembros de su gabinete slo si
media el consejo y acuerdo del Senado. Por tanto, el prim er minis
tro elegido directamente es mucho ms com o un presidente de un

2.
G. Bingham Powell (1982, 56) clasific a Finlandia com o un sistema parlamentario, incluso
durante la era Kekkonen.

123

MODELOS DE DEMOCRACIA

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

sistema presidencial que com o un prim er ministro de un sistema par


lamentario.^
La nica incertidumbre que subsiste en esta clasificacin guarda
relacin con la probabilidad de la frecuencia de nuevas elecciones. El
Comit sobre el Sistema Constitucional (1987, 16) predijo que en Esta
dos Unidos esas elecciones anticipadas seran raras, ya que ninguna de
las partes quiere acortar su tiempo de mandato. De hecho, el comit
esperaba que la efectiva puesta en prctica del tipo de mecanismo que
propona favoreciera la evitacin de bloqueos que desencadenaran la
celebracin de nuevas elecciones. En cuanto a Israel, algunos comen
taristas han formulado la prediccin contraria, la de que el principal
efecto del nuevo sistema sera la celebracin de elecciones frecuentes;
por ejemplo, Giovanni Sartori (1994a,115) advierte del peligro de
constantes elecciones. Si dicha prediccin resulta correcta, el siste
ma israel parecer, al menos desde este aspecto, bastante diferente de
otros sistemas presidenciales, con sus preestablecidos y a menudo
dilatados tiempos de mandato.

mismas personas pueden ser miembros tanto del parlamento com o del
gabinete./Sin embargo, respecto a este ltimo existe mucha variacin
dentro del tipo parlamentario de gobiem o. A un extremo del espectro
estn muchos sistemas parlamentarios especialmente los del Reino
Unido y las antiguas colonias britnicas , que convierten en requisi
to casi absoluto el hecho de que los miembros sean tambin miembros
del legislativo. En el otro extremo aparecen tres pases Holanda,
N om ega y Luxemburgo , en los que la pertenencia al gabinete no
puede combinarse con la pertenencia al parlamento. N o obstante, en
estos tres pases los miembros del gabinete pueden participar, y de
hecho participan, en los debates parlamentarios. Dado que la norma
de la incompatibilidad hace hincapi en el estatuto separado del gabi
nete, tiende a reforzarse la autoridad del gabinete frente al parlamen
to, pero no puede considerarse sino una variante menor dentro del
tipo parlamentario. Ciertamente, a este respecto sera incorrecto
argir que estos tres pases encajan con, o incluso se aproximan a, la
forma presidencial de gobiem o.
En segundo lugar, a menudo se invoca la existencia de una dife
rencia clave entre presidencialismo y parlamentarismo: la de que los
presidentes no gozan del derecho de disolver el legislativo, mientras
que el primer ministro y sus gabinetes s disfmtan de l. Una excep
cin en el lado presidencialista es que el presidente francs s posee el
poder de disolver la Asamblea Nacional. Otra excepcin viene dada
por el ejemplo israel de mutua destitucin-disolucin, con convocato
ria de nuevas elecciones para ambos, como ya hemos comentado ante
riormente. En los sistemas parlamentarios tambin existe un amplio
espectro de variantes. En el sistema britnico y muchos otros sistemas
inspirados en l, el poder de disolucin es virtualmente ilimitado y
constituye una prerrogativa especfica del primer ministro. En Alema
nia y otros pases, el parlamento puede ser disuelto slo bajo circuns
tancias especiales y no a la libre apreciacin del ejecutivo. En N o m e
ga, el parlamento es elegido para un mandato de cuatro aos y no
puede disolverse en forma alguna. Lgicamente, la autoridad del eje
cutivo se ve afectada por el hecho de si goza o no de dicho poder sobre
el legislativo, pero este factor no puede considerarse una distincin
esencial entre las formas de gobiem o parlamentaria y presidencial.
En tercer lugar, los sistemas parlamentarios por lo general poseen
dos ejecutivos: un jefe de Estado simblico y ceremonial (un monarca
o presidente), que dispone de escaso poder, y un primer ministro que
es el jefe del gobierno y que, junto con el gabinete, ejerce la mayora
de los poderes ejecutivos. La regla habitual en los sistemas presiden
ciales es que el presidente sea al mismo tiem po el jefe del Estado y
el jefe del gobiem o. Sin embargo, hay importantes excepciones en

12 4

Contrastes adicionales entre sistemas parlamentarios


y presidenciales
Unos pocos eminentes politlogos han argumentado que adems
de las tres diferencias cruciales entre los sistemas parlamentarios y
presidenciales antes tratados existen otras tres importantes diferencias
(especialmente Verney, 1959, 17-56). Tras un examen ms cuidadoso
se observa que tales contrastes plantean serias excepciones empricas
y no son esenciales para distinguir las dos formas principales de
gobiem o.
En primer lugar, la separacin de poderes en los sistemas presi
denciales no slo significa la independencia mutua de los poderes eje
cutivo y legislativo, sino tambin la regla de que la misma persona no
puede ejercer en ambos a un mismo tiempo. Por contra, la falta de
separacin de poderes en los sistemas ^ rlam en tarios no slo signifi
ca que el ejecutivo depende de la confianza del legislativo, sino que las

3.
De acuerdo con M atthew Soberg Shugart y Scott M ainw aring (1997, 15), los sistemas presi
denciales pueden definirse con dos caractersticas bsicas; origen separado (elecciones populares
separadas) y supervivencia separada (tiem pos de mandato fijos tanto para el presidente com o para
el legislativo). Segn este segundo criterio, la propuesta del C om it sobre el Sistema Constitucional y
el nuevo sistema israel no podran calificarse com o presidencialistas, pero tam poco la V Repblica
francesa, dado que la Asamblea N acional puede disolverse anticipadamente. tem ms, un tiem po de
mandato fijo para el legislativo tambin puede ser una caracterstica de los sistemas parlamentarios,
com o es el caso de Noruega.

1 25

MODELOS DE DEMOCRACIA

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

ambos lados. Botswana posee un primer ministro elegido por, y sujeto


a, la confianza del legislativo, que es el jefe del gobierno pero que
acta com o jefe del Estado, y que por tanto posee el ttulo formal de
presidente. Otro ejemplo lo constituye Sudfrica, cuyo primer jefe
de gobierno fue el presidente Nelson Mandela, no un presidente de un
sistema presidencial, sino un jefe de gobierno y jefe de Estado com bi
nados en un sistema parlamentario.
Si el nuevo primer ministro israel directamente elegido puede de
hecho contemplarse com o un presidente en un sistema presidencial,
Israel proporciona un ejemplo de sistema presidencial con un ejecuti
vo doble en lugar de simple; adems del primer ministro presidencial,
existe un presidente que es el jefe del Estado. Otro ejemplo demostra
tivo de que, en principio, un ejecutivo dual es compatible con una
forma de gobierno presidencial es la propuesta holandesa de un pri
mer ministro directamente elegido (Anderweg, 1997, 235). Este plan,
ampliamente debatido a finales de los aos sesenta y principios de los
setenta, comportaba la eleccin popular del primer ministro para un
mandato cuatrienal no sujeto a mocin de confianza parlamentaria,
pero sin cambiar la monarqua. De hecho, dicho prim er ministro
sera el jefe del gobierno de un sistema presidencial, pero no el jefe del
Estado, ya que el monarca continuara en su posicin. Lgicamente, el
prestigio de ser el jefe del Estado refuerza la influencia de la mayora
de los presidentes y es una ventaja de la que carecen buena parte de
los primeros ministros, pero no constituye una distincin esencial
entre las dos formas de gobierno.

los sistemas presidenciales. En Estados Unidos, la separacin de pode


res tambin comporta un equilibrio de poder entre presidente y Con
greso. Esto mismo se aplica a Costa Rica, as com o a Suiza, el nico
sistema de separacin de poderes que no es un sistema presidencial.
El sistema presidencial francs se halla en el extremo opuesto. En
palabras de Anthony King (1976, 21), el legislativo francs ha llegado
a estar incluso ms subordinado al ejecutivo que el britnico. Colom
bia y Venezuela se hallan en posiciones intermedias.
f Los poderes presidenciales provienen de tres fuentes. Una es el
poer del presidente tal com o lo definen las constituciones, que con
sisten en poderes de reaccin, especialmente la facultad presiden
cial de vetar, y en poderes de accin, especialmente la facultad de
legislar por decreto en determinados mbitos (Shugart y M ainwa
ring, 1997, 41). La segunda fuente de poder es la fuerza y la cohesin
de los partidos del presidente en el legislativo. En tercer lugar, los
presidentes (y sus vicepresidentes, si los hay) obtienen gran poder de
su eleccin popular directa y del hecho de poder invocar que son los
nicos dirigentes pblicos elegidos por el conjunto de la poblacir^
Los presidentes de Francia, Venezuela y Costa Rica son bastante
dbiles a nivel constitucional, pero disponen de considerable poder
de partido.'' Los presidentes de Estados Unidos y Colom bia dependen
mucho ms del poder constitucional: en el caso norteamericano, el
fuerte poder de veto, y en el caso colombiano, los poderes de decre
to y de veto.
La frecuente dependencia que muestran los presidentes respecto
de sus poderes de partido muestra que el poder relativo de los presi
dentes y de los legislativos a menudo puede cambiar de forma repen
tina, y de hecho lo hace, y que en general es menos estable que en los
sistemas parlamentarios; Ello es especialmente cierto en Venezuela,
con su partiarcado de partidos extremadamente fuertes, que pueden
otorgar un muy firm e apoyo a los presidentes cuando sus partidos
controlan las mayoras legislativas, pero que pueden causar un estan
camiento cuando el poder ejecutivo y legislativo est dividido ;(Cop
pedge, 1994). Los poderes constitucionales son ms estables./Entre
nuestros nueve sistemas presidenciales, el nico ejemplo de cambios
relevantes a este respecto es el refuerzo sustancial del poder presiden
cial que tuvo lugar en Colombia a resultas de la revisin constitucio
nal de 1968, seguida de una ligera reduccin en 1991. La legitimacin
democrtica derivada de la eleccin popular puede variar de acuerdo

126

Separacin de poderes y equilibrio de poder


La distincin entre sistemas parlamentarios y presidenciales es de
enorme importancia en varios aspectos. Por ejemplo, com o ya hemos
comentado en el captulo anterior, los gabinetes presidenciales son
esencialmente diferentes de los gabinetes de los sistemas parlamenta
rios, por lo que han de clasificarse de forma diferente. En la parte final
del presente captulo y en el prximo volvemos a tratar los sistemas
presidenciales de manera diferente a los sistemas parlamentarios en la
medicin de las variables clave. N o obstante, la distincin parlamen
tario-presidencial no se refiere directamente a la distribucin del
poder en las relaciones ejecutivo-legislativo. En los sistemas parla
mentarios puede encontrarse un difcil equilibrio de poder entre gabi
nete y parlamento, com o en Blgica, pero tambin un claro predomi
nio del ejecutivo, com o en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Barbados
(vanse captulos 2 y 3). El mismo grado de variacin puede ocurre en

127

4.
En Francia, com o ya se ha dicho anteriormente, no es el poder presidencial, sino que es el
propio sistema presidencial el que depende de que el presidente posea el respaldo de la m ayora o una
cuasi m ayora en la Asamblea Nacional.

128

MODELOS DE DEMOCRACIA

con la magnitud de la victoria electoral del presidente. Supone un


fuerte espaldarazo salir elegido con el 64,7 % de los votos, com o lo fue
en 1953 Jos Figueres, presidente de Costa Rica, y no es muy prome
tedor vencer con el 30,5 % de los votos, com o lo hizo el presidente
Rafael Caldera en Venezuela, en 1993. Tampoco es muy alentador ser
un presidente no elegido, com o lo fue Gerald Ford en Estados Unidos,
de 1974 a 1977.
En la historia de Estados Unidos han tenido lugar cambios sus
tanciales. W oodrow Wilson (1885) critic el predominio del Congreso
y afirm que el sistema presidencial estadounidense, para ser realis
tas, debera denominarse Gobierno del Congreso, com o seala el
ttulo de su famoso libro. Las crticas ms recientes han consistido en
que, sobre todo bajo el mandado de los presidentes Lyndon B. John
son y Richard M. Nixon, una especie de presidencia im perial tendi
a oscurecer la figura del Congreso. En la historia ms reciente del sis
tema presidencial francs, John T. S. Keeler y Martin A. Schain (1997,
95-100) ven cuatro alternancias de fases hiperpresidencial y presi
denciales moderadas en el perodo de 1962 a 1993.

Medicin de los grados de dominio


y de equilibrio de poder
Cmo puede medirse el poder relativo del rgano ejecutivo y del
rgano legislativo del gobiem o? En los sistemas parlamentarios, el
mejor indicador es la duracin del gabinete. Un gabinete que dure
mucho tiempo en el poder probablemente domina sobre el legislativo,
y un gabinete que dure poco es probable que sea relativamente dbil.^
Los tericos de las coaliciones han prestado mucha atencin a la dura
cin de los gabinetes, pero normalmente presuponen de forma
explcita o, ms a menudo, implcita que la duracin del gabinete es
un indicador no slo de la fuerza del gabinete en comparacin con la
del legislativo, sino tambin de la estabilidad de rgimen. El argumen
to es que los gabinetes de corta duracin no disponen de tiempo sufi
ciente para desarrollar polticas cabales y coherentes y que su inefica
cia en la adopcin de polticas concretas pondr en peligro la viabili
dad de la democracia. Se presume que la inestabilidad del gabinete

5.
Esta interpretacin viene apoyada por el contraste entre democracias en general y sistemas
no democrticos. En estos ltimos encontramos los ejecutivos ms fuertes y las legislaturas ms some
tidas o ninguna legislatura en absoluto, y tambin encontramos d e form a nada sorprendente, como
lo expresan Henry Bienen y Nicolas Van de W alle (1991, 103), la m ayor incidencia de lderes de larga
duracin.

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

129

conduce a la inestabilidad del rgimen, por lo que se toma com o un


indicador de la misma. Una expresa declaracin a tal efecto viene de
Paul V. Warwick (1994, 139), quien afirma que es improbable que un
sistema parlamentario que no genere gobiernos duraderos adopte
polticas concretas eficaces, que atraiga la lealtad popular o, quiz
incluso, que sobreviva a largo plazo.
Este punto de vista est tan equivocado com o extendido. Incluso
los gabinetes proverbialmente poco duraderos de la IV Repblica fran
cesa fueron capaces de impulsar polticas pblicas con cierta eficacia.
Muchos miembros de cada uno de los gabinetes difuntos ejercieron
otra vez en los nuevos gabinetes, y su promedio de vida ministerial fue
considerablemente ms largo que el de los gabinetes en su conjunto.
El observador contemporneo francs Andr Siegfried (1956, 399)
explicaba esta paradoja de polticas estables con gabinetes inesta
bles de la manera siguiente: E n realidad, las desventajas no son tan
graves com o parece [...] Cuando hay una crisis de gabinete cambian
ciertos ministros, o simplemente se redistribuyen, pero ningn diri
gente pblico resulta desplazado, y la administracin cotidiana conti
na sin ninguna interrupcin. Adems, com o los mismos ministros
pasan de un gabinete a otro, forman una especie de equipos de
gobierno.^ Mattei Dogan (1989) ataca frontalmente la equiparacin
entre estabilidad de gabinete y estabilidad de rgimen, y argumenta
enfticamente que la estabilidad del gabinete no es un indicador vli
do de la salud y la viabilidad del sistema democrtico. La principal
razn es que en la mayor parte de los sistemas con gabinetes aparen
temente inestables existe un ncleo altamente estable de personal
ministerial, similar a la situacin en la IV Repblica que describe Sieg
fried.
A cuanto expresa Dogan cabra aadir que en gabinetes relativa
mente poco duraderos se tiende a una continuidad no slo de perso
nal, sino tambin de partidos. Los gabinetes de un solo partido tien
den a ser ms duraderos que los gabinetes de coalicin, pero un cam
bio de un gabinete a otro, siendo ambos de un solo partido, supone un
vuelco global, mientras que un cambio de un gabinete de coalicin a

6.
En su anlisis com parativo de la duracin de los gabinetes en diecinueve naciones, Michael
aylor y Valentine M. Herm n (1971, 29) afirman: H ara falta un estudio em prico de considerables
dimensiones antes de poder decir que [la duracin del gabinete] es un indicador de a/go. Argumentan
que su artculo no hace ninguna presuncin de la ms amplia signicacin de la duracin del gabine
te, pero tambin sealan que sus resultados seran de m ayor inters si la observacin de Siegfried en
e sentido de que la inestabilidad de la IV Repblica no supuso diferencia alguna para la elaboracin
e polticas pblicas se aplicara a una inestabilidad ms general. P o r supuesto, la presuncin no
expresada de los autores es que la significacin de estudiar la duracin de los gabinetes tiene mucho
que ver con su vnculo putativo con la viabilidad del rgimen.

130

MODELOS DE DEMOCRACIA

otro tambin de coalicin comporta slo un retoque en la composi


cin del gabinete. En el captulo 15 retomo la cuestin general de la
eficacia en la elaboracin de polticas pblicas. All, la cuestin es si
las democracias en que gobierna el partido mayoritario, con sus eje
cutivos tpicamente ms dominantes y duraderos son mejores elaboradoras de polticas pblicas que las democracias de consenso, con sus
ejecutivos normalmente ms breves y menos dominantes, y la res
puesta es, simplemente, que no hay gran diferencia.
El siguiente paso despus de haber decidido que la duracin
de un gabinete puede utilizarse com o indicador del predom inio del
ejecutivo es decidir cm o medimos esa duracin. La cuestin con
cierne a los eventos que se consideran ponen fin a la vida de un gabi
nete y sientan el com ienzo de otro nuevo. Hay dos alternativas prin
cipales. Una es centrarse exclusivamente en la com posicin de parti
do de los gabinetes y contar un gabinete com o un solo gabinete si su
com posicin de partido no cambia. Un estudio pionero sobre la dura
cin de los gabinetes adopt este enfoque (Dodd, 1976). Sin embar
go, resulta mucho ms comn contemplar otros eventos adicionales
com o factores que sealan el final de un gabinete y el com ienzo del
siguiente, com o una eleccin parlamentaria, un cambio en la figura
del prim er ministro y un cambio en las situaciones de mayora m ni
ma, de sobredimensionamiento o de minora del gabinete.^ Una ven
taja de la muy general definicin de Dodd es que mide duraciones
de gabinete que pueden interpretarse muy bien com o indicadores de
predom inio del ejecutivo. En particular, es muy improbable que los
gabinetes que vencen en varias elecciones sucesivas y que por tanto
Dodd cuenta com o un mismo gabinete encuentren desafos serios
por parte de sus parlamentos. Sin embargo, en deferencia al uso ms
comn de la definicin ms estricta com bino ambos enfoques en la
tabla 7.1. La segunda columna de la tabla se basa en la definicin
estricta de duracin de gabinete que emplea cuatro criterios para
sealar el final del mismo: cambio en la com posicin de partido, en
la figura del prim er ministro, en el estatus de la coalicin, as com o

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

Tabla 7. L D u ra ci n media de los gabinetes, de acuerdo co n dos criterios


(en anos), la media de estos dos valores y el ndice de d o m in io del ejecutivo
en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)
P ro m e d io vida
gabinete
I

Costa R ica
E stados Unidos
Suiza
Italia
Finlan dia
Papa-N ueva G uinea
Israel
M a u ricio
B lgica
Venezuela
In d ia
Portu gal
D inam arca
Islandia
Japn
H olan d a
Alem an ia
G recia
C o lom b ia
Irlan da
N oru ega
Suecia
N u eva Zelanda
Espaa
L u xem b u rgo
Canad
Australia
Austria
Barbados
Francia
R e in o U n ido
Jam aica

7. Cambios del estatus de la coalicin entre elecciones ocurrieron en Gran Bretaa en 1976 y en
la India en 1993 (vase captulo 6, nota 8). En vez de este criterio, W arwick (1994) utiliza la dim isin
form al del gabinete com o uno de los eventos que suponen su final. Este criterio no es satisfactorio,
dado que depende demasiado de las normas y usos particulares de los diferentes sistemas parlam en
tarios; en circunstancias similares, los gabinetes de algunos pases adoptan la medida de presentar su
dim isin mucho ms rpidamente que en otros. Es ms, si la dim isin de un gabinete conduce a la
efectiva form acin de un gabinete nuevo con una com posicin de partido diferente o un prim er m inis
tro diferente, o si conduce a nuevas elecciones, el gabinete se considerar en todo caso com o term i
nado. Sin em bargo, si un gabinete dim ite, pero se le vuelve a nom brar bajo el mism o prim er m inistro
y con la misma com posicin de partido, es difcil pretender que el gabinete haya cam biado en algu
na form a que resulte significativa.

131

T rinidad
M alta
Baham as
B otsw ana

4,74
7,07
16,19
1,28
1,31
1,57
1,69
1,95
2,29
2,82
2,41
2,32
2,81
2,78
3,85
2,94
3,60
3,60
4,74
3,72
4,22
4,77
8,18
6,35
5,62
7,26
8,28
7,42
7,58
2,88
8,29
8,56
8,66
10,09
11,99
31,33

P ro m e d io vida
gabinete
II

3,88
1,83
0,99
0,99
1,18
1,57
1,48
1,63
1,68
2,62
1,75
1,86
1,75
2,17
1,28
2,50
2,03
2,16
2,23
2,42
2,11
2,07
2,15
2,38
3,16
2,54
1,84
2,53
3,37
2,08
2,55
3,42
3,85
4,32
4,76
3,92

M edia de los
valores
I y II

4,31
4,45
8,59
1,14
1,24
1.57
1.58
1,79
1,98
2.72
2,08
2,09
2,28
2.48
2,57
2.72
2,82
2,88
3.48
3,07
3.17
3,42
4.17
4,36
4,39
4,90
5,06
5.47
5.48
2.48
5,52
5,99
6,26
7,21
8,32
17,63

n d ice
de d o m in io
del e jecu tivo

1,00 *
1,0 0 *
1, 00 *

1,14
1,24
1.57
1.58
1,79
1,98

2 ,00*
2,08
2,09
2,28
2,48
2,57
2,72
2,82
2,88
3,00*
3,07
3.17
3,42
4.17
4,36
4,39
4,90
5,06
5.47
5.48
5,52*
5,52
5,52*
5,52*
5,52*
5,52*
5,52*

* Estos valores del ndice de dom inio del ejecutivo (para los cinco sistemas presidenciales Suiza y
tas cinco antiguas colonias britnicas) difieren de los valores de los prom edios I y IL
F uente : basada en datos de Woldendorp, Kem an y Budge, 1998; Banks, Day y Muller, 1997; M ller
y Str 0 m, 1997; Stram, 1990; Von Beyme, 1985; Keesings Contemporary Archives, y en datos facilitados
por Octavio Am orim Neto.

132

MODELOS DE DEMOCRACIA

nuevas elecciones. La primera columna se basa nicamente en el cri


terio de la com posicin de partido. La tercera columna presenta las
medias de las dos primeras.
Para trasladar las medias de la tercera columna a un ndice satis
factorio de predominio del ejecutivo se requieren dos ajustes impor
tantes. En primer lugar, algunos de dichos promedios asumen valores
extremos. Botswana, que tuvo gabinetes de un solo partido compues
tos por el Partido Democrtico de Botswana desde 1965 a 1996, es el
ejemplo ms destacado. Su ciclo de elecciones cada cuatro aos redu
ce la duracin media de la tercera columna a 17,63 aos, pero esta
cifra sigue siendo ms de tres veces mayor que la media de 5,52 en
Gran Bretaa, y no existe justa razn para creer que los gabinetes de
Botswana sean tres veces ms predominantes que los gabinetes brit
nicos. De hecho, no existe razn fundada para estimar que ningn
gabinete sea ms predominante que el britnico, que es el ejemplo
ms claro de gabinete predominante en el modelo Westminster. En
consecuencia, cualquier valor superior a 5,52 que haya aparecido en la
tercera columna ha sido reducido a este nivel en la columna cuarta.
Ello comporta una enorme reduccin para Botswana y unos ajustes
menos importantes para otros cuatro pases.
Para los sistemas presidenciales y para el sistema de separacin
de poderes suizo se hace necesario un ajuste muy superior. En cuatro de
los seis casos, la duracin del gabinete ofrece una impresin com
pletamente equivocada del grado de predominio del ejecutivo. Lgica
mente, el promedio suizo de 8,59 aos basado nicamente en tres
composiciones diferentes de partido entre 1947 y 1996, pero con un
cambio en la presidencia del Consejo Federal todos los aos es com
pletamente errneo com o medida del predominio del ejecutivo, ya que
Suiza es un ejemplo de primera lnea del equilibrio entre ejecutivo y
legislativo. Por tanto, le asigno un valor simblico de 1,00 aos. Este
mismo procedimiento es apropiado para Estados Unidos y Costa Rica.
Al otro lado de la escala, a Francia debe asignrsele el mximo grado
de predominio del ejecutivo, como al Reino Unido. En Colombia y
Venezuela, el grado de predominio presidencial ha fluctuado conside
rablemente. Por trmino medio, estimo que el grado de predominio es
superior en Colombia, pero ni siquiera los presidentes colombianos
poseen tanto poder como el que tienden a acumular los fuertes gabi
netes de los sistemas parlamentarios. Como afirman Mainwaring y
Shugart (1997, 6), aunque los presidentes de Colombia se han mos
trado muy dominantes debido a sus importantes poderes formales,
por lo regular han tenido bastantes problemas para recabar apoyo a la
hora de efectuar cambios polticos duraderos, incluso en el seno de
sus propios partidos.

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

133

Las relaciones entre ejecutivo y legislativo


en treinta y seis democracias
La tabla 7.1 muestra las treinta y seis democracias en orden ascen
dente de predominio del poder ejecutivo. El ndice abarca desde el
valor arbitrario de un ao asignado a Costa Rica, Estados Unidos y
Suiza, al valor recortado de 5,52 otorgado a siete pases que figuran al
final de la tabla. El valor promedio es de 3,2 aos y la media general es
de 2,94. Los seis pases situados en el extremo mayoritario son el Reino
Unido y las cinco antiguas colonias britnicas. Barbados pose un valor
slo ligeramente inferior, 5,48, en comparacin con el valor mximo de
5,52. El ndice de predominio del ejecutivo en Nueva Zelanda es consi
derablemente ms bajo 4,17 aos , debido sobre todo a su breve
mandato parlamentario de tres aos, lo que vuelve imposible, de acuer
do con la definicin ms estricta, que sus gabinetes duren ms de ese
tiempo. Las antiguas posesiones britnicas de Australia, Canad e
Irlanda tambin se hallan en la mitad inferior de la tabla. Pero varios
pases de herencia britnica pasan al lado consensual; el caso ms sor
prendente es, por supuesto, Estados Unidos. Por su parte, Papa-Nueva
Guinea y Mauricio se encuentran entre los sistemas ms consensales
en cabeza de la tabla, tal como estaban en la tabla 6.3 del captulo
anterior. La India tambin aparece en la mitad alta.
De los dos prototipos de democracia consensual, Suiza y Blgica, a
Suiza se la ha asignado la parte alta de la tabla, junto con Estados Uni
dos y Costa Rica, con Blgica algo ms abajo, pero todava en noveno
lugar De b s seis sistemas de separacin de poderes las democracias
presidenciales y Suiza , slo el ejecutivo francs es claramente dom i
nante. Colombia se halla en la zona media, y las otros cuatro aparecen
en posiciones ms elevadas, lo que sugiere que la separacin constitu
cional entre ejecutivo y legislativo en gran medida corresponde a un
mayor equilibrio de poder entre legislativo y ejecutivo.*

Tipos de gabinete y su duracin


Cmo son los diferentes tipos de gabinete que se han analizado
en el anterior captulo, en relacin con el grado de dom inio del ejecu
tivo? Hay tres razones para esperar una relacin positiva entre gabi-

8.
Sin embargo, ntese que estos seis sistemas son los que en la separacin de poderes han teni
do xito, y que en nuestra serie de treinta y seis dem ocracias de largo plazo estn excluidas las nume
rosas democracias presidenciales fallidas, que tienden a ser las que no han tenido xito en el difcil
reto de equilibrar los poderes ejecutivo y legislativo.

13 4

MODELOS DE DEMOCRACIA

netes ganadores mnimos y gabinetes de un solo partido de un lado, y


dom inio del ejecutivo por otro. Primero, com o ya hemos analizado en
el captulo 1, ambas variables pertenecen a la misma serie de variables
que configuran la dimensin ejecutivos-partidos del contraste mayoritarismo-consenso. Segundo, en los sistemas parlamentarios los gabi
netes de minora estn por naturaleza a merced del legislativo y, por
tanto, no puede esperarse que dominen sobre aqul. Tercero, los estu
dios sobre la independencia mostrada en Gran Bretaa por legislado
res individuales que han votado contra su propio gabinete sealan que
este tipo de comportamiento parlamentario independiente tiende a
variar en proporcin directa a la dimensin de la mayora del gabine
te en la Cmara de los Comunes. Por lo general, los gabinetes con
mayora escasa reciben fuertes apoyos de sus partidarios en el parla
mento, mientras que los gabinetes con amplias mayoras suelen
encontrarse con que su propio partido es ms rebelde (Crowe, 1980).
Comparando esta tendencia de la Cmara de los Comunes britnica
con las de otros sistemas parlamentarios podemos esperar mayor
independencia legislativa cuando los gabinetes estn sobredimensio
nados que en gabinetes surgidos de una victoria mnima.
En la tabla 7.2 y en la figura 7.2 se muestra la fuerza de estas rela
ciones. La tabla 7.2 clasifica los gabinetes que han estado en el poder
en treinta y un sistemas parlamentarios incluidos las dos fases par
lamentarias de Francia, pero excluyendo las otras democracias presi
denciales y Suiza de acuerdo con los cinco tipos bsicos de gabine
te, y presenta la duracin media de estos gabinetes segn las defini
ciones amplia y estricta de duracin de gabinete (mediciones I y II,
respectivamente).* Como caba prever, encontramos menor nmero de
gabinetes y ms duraderos en las dos primeras columnas, que se
basan en la medicin amplia, que en las columnas tercera y cuarta.
El resultado global es muy similar, con independencia de qu defi
nicin de duracin de gabinete utilicemos. Los gabinetes de un parti
do con mayora mnima tienen el tiempo medio de vida ms largo. Y
ambos tipos de gabinete con mayora mnima duran ms que los
gabinetes en minora o sobredimensionados. Los gabinetes de coali
ciones sobredimensionadas y los gabinetes en minora de un solo par
tido que en trminos de apoyo parlamentario parecen estar muy dis
tantes entre s tienen de hecho duraciones muy similares. Los gabi9.
La tabla 7.2 incluye todos los gabinetes que entran claramente en una de las cinco catego
ras, lo que significa que los gabinetes que han de contarse como, por ejemplo, gabinetes a medio
camino entre ganadores m nim os y sobredimensionados o a m edio cam ino entre de un solo partido y
de coalicin, no deben ser tenidos en cuenta. Es ms, los gabinetes que la definicin amplia de dura
cin cuenta com o un nico gabinete, pero cuyo estatus de coalicin ha cam biado durante la vida del
mismo, tambin deben dejarse de lado.

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

135

Tabla 7.2. Frecuencia y p ro m ed io de la d u ra cin del gabinete


segn los dos criterios (en a os) de los c in co tipos de gabinetes,
en treinta y una dem ocracias parlam entarias (1945-1996)
M edida I

M a y ora m n im a de un solo partid o


M a y o ra m n im a de una coalici n
Un solo p artid o m in oritario
C oalicin m in oritaria
C oalicin sob red im ension ad a
Todos los gob iern os

M edida I I

N m e ro
de gabinetes

D u ra ci n
media
de los
gabinetes
(en a os)

N m e ro
de gabinetes

D u ra ci n
media
de los
gabinetes
(en a os)

45
71
38
52
91
297

8,01
3,28
2,24
1,01
2,07
3,09

142
107
76
59
120
504

3,00
2,41
1,64
0,91
1,71
2,12

F u e n t e : Basado en datos de Woldendorp, Kem an y Budge, 1998; Banks, Day y Muller, 1997; M ller
y Str 0 m, 1997; Str 0 m, 1990; Von Beyme, 1985; Keesings Contemporary Archives.

netes sobredimensionados duran ligeramente menos con arreglo a la


primera medicin, pero ligeramente ms con arreglo a la segunda. Las
coaliciones minoritarias son las que presentan la vida ms corta. Una
razn importante es que, en los sistemas multipartidistas, tales coali
ciones con frecuencia son una especie de gobiernos provisionales tras
la cada de un gabinete, mientras se espera la celebracin de nuevas
elecciones. En pases en donde estos gabinetes son ms normales,
como en los pases escandinavos, los gabinetes de coalicin minorita
ria duran ms tiempo. Dinamarca, por ejemplo, ha tenido siete gabi
netes de coalicin minoritaria (once de acuerdo con la definicin ms
estricta) que duraron una media de 2,87 aos (1,83 aos de acuerdo
con la definicin ms estricta).
La figura 7.2 muestra la relacin entre tipos de gabinete y dom i
nio del ejecutivo en trminos de combinacin de las dos caractersti
cas en cada una de las treinta y seis democracias (en base a los datos
de la tercera columna de la tabla 6.3 y de la cuarta columna de la tabla
7.1). El resultado es claro: los pases con ms gabinetes de un solo par
tido surgidos con mayora mnima tienden tambin a ser los pases
con mayor dom inio del ejecutivo. El coeficiente de correlacin es 0,68
(estadsticamente significativo al nivel del 1 %). Un incremento del 10 %
en la frecuencia de gabinetes de un solo partido con mayora mnima
se asocia a un incremento unitario de 0,35 en el ndice de dominio del
ejecutivo.
La mayora de los pases estn cerca de la lnea de regresin. Los
principales pases que se quedan descolgados son cuatro de los siste-

136

MODELOS DE DEMOCRACIA
R E LA C IO N E S E N T R E E L E JECU TIVO Y E L LE G IS LA T IV O

137

mensionadas que gozaron de una inusual larga vida. Una de ellas con
tada com o un gabinete segn la definicin amplia dur desde 1947
hasta 1966. Grecia, a raz de la confusin generada por dos elecciones
parlamentarias no decisivas y tres elecciones en menos de diez meses
en 1990-1991, es especialmente responsable de la reduccin de la vida
media de los gabinetes.

Apndice: monarcas y presidentes

0
0
o
g
c
e
s

Porcentaje de gabinetes mnimos de un solo partido


F i g . 7.2.

R elacin entre tipo de gabinete y d o m in io del ejecutivo en treinta y seis dem o


cracias (1945-1996).

mas presidenciales. Estados Unidos, Costa Rica y Venezuela poseen un


nivel de dominio del ejecutivo muy inferior del que caba esperar, en
base a su frecuencia de gabinetes de tipo mayoritario. Francia muestra
la combinacin de caractersticas opuesta. La explicacin de los tres
primeros parece ser una caracterstica intrnseca del presidencialismo:
sus gabinetes son parcialmente mayoritarios de mayora mnima y
de un solo partido por definicin, tal como se argument en el cap
tulo anterior, pero su separacin de poderes contribuye al rasgo con
sensual del equilibrio entre ejecutivo y legislativo. Sin embargo, dado
que slo existen cinco sistemas presidenciales entre nuestras treinta y
seis democracias (dejando fuera el corto perodo de presidencialismo
en Israel), esta observacin debe entenderse como provisional.
De las democracias parlamentarias, slo dos se desvan claramen
te: Austria y Grecia. Austria ha tenido muchas coaliciones sobredi-

En este captulo hemos mencionado repetidamente el cargo de


jefe de Estado, pero no hemos tratado sistemticamente las diferentes
clases de jefes de Estado ni sus respectivos poderes. La diferencia ms
sobresaliente a este respecto en nuestra serie de treinta y seis demo
cracias es que prcticamente la mitad de ellas son monarquas: Aus
tralia, Bahamas, Barbados, Blgica, Canad, Dinamarca, Espaa,
Jamaica, Japn, Luxemburgo, Holanda, Nueva Zelanda, Noruega,
Papa-Nueva Guinea, el Reino Unido y Suecia.
Los monarcas son principalmente reyes o reinas representados
por un gobernador general en Australia, Bahamas, Barbados, Canad,
Jamaica, Nueva Zelanda y Papa-Nueva Guinea , pero Japn posee
un emperador y Luxemburgo tiene com o jefe de Estado a un gran
duque. El nmero exacto de monarquas a mediados de 1996 era de
diecisis. A principios de los aos setenta, un total de diecinueve eran
monarquas, pero tres pases de la Commonwealth se convirtieron en
repbhcas: Malta en 1974, Trinidad en 1976 y Mauricio en 1992. Es
bastante sorprendente que muchas de nuestras democracias sean o
hayan sido monarquas, una form a constitucional que parece menos
democrtica que el gobierno republicano. La explicacin es que son
monarquas constitucionales en las que el poder del monarca est
seriamente restringido. Como escriben Richard Rose y Dennis Kava
nagh (1976, 568), los monarcas han permanecido en el poder all
donde la familia reinante ha tenido a bien dejar de ejercer un papel
poltico activo. Contrariamente, las monarquas han cado cuando el
monarca ha pretendido seguir reafirmando su poder poltico.
La ventaja que se suele atribuir a la monarqua para un rgimen
democrtico es que incorpora un jefe de Estado, que es un smbolo
apoltico e imparcial de unidad. Por lo general, esto es cierto, aunque
tambin es posible que los monarcas constituyan una fuerza divisoria.
Por ejemplo, la conducta del rey Leopoldo III durante la Segunda Gue
rra Mundial se convirti en una cuestin poltica relevante en la Bl
gica de la posguerra. En el referndum de 1950, celebrado para deci
dir si deba mantenerse o no la figura del rey, una mayora de flamen-

MODELOS DE DEMOCRACIA

RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO

COS y catlicos apoyaron al rey, mientras que la mayora de los valo


nes, socialistas y liberales votaron por su destitucin. Leopoldo III
sali victorioso del referndum con una mayora global del 58 % no
precisamente una victoria aplastante para ser un rey , pero pronto
abdic a favor de su hijo Balduino.
En trminos de principios democrticos bsicos, una desventaja
viene dada por el hecho de que los monarcas no carecen totalmente de
poden Normalmente, en los sistemas parlamentarios conservan el
derecho de designar al primer ministro. N o se trata de una funcin
significativa cuando hay una preferencia unnime hacia un candidato
a primer ministro, pero cuando se produce una muerte o una dimisin
repentina, o cuando los partidos de un parlamento multipartidista son
incapaces de alcanzar un acuerdo, la influencia del monarca en la
eventual eleccin de un primer ministro puede que no sea desprecia
ble. A fin de reducir el papel de la monarqua al meramente ceremo
nial, la constitucin sueca de 1974 transfiri la funcin de la designa
cin del prim er ministro del monarca al presidente del parlamento.
Incluso si a los monarcas les restan poderes residuales, la presun
cin general, que el propio monarca, sea hombre o mujer, acepta, es
que el monarca es simplemente el jefe del Estado y no el jefe del
gobierno. La tentacin de interferir en los poderes del jefe del gobier
no y del gabinete es mayor en las democracias parlamentarias que tie
nen a un presidente com o jefe del Estado, en general, una persona que
ha desarrollado anteriormente una carrera poltica. Un mtodo que los
sistemas parlamentarios utilizan para reducir al mnimo este riesgo es
no perm itir al presidente el prestigio democrtico y el poder implcito
que supone ser elegido por va popular. En su lugar, el procedimiento
habitual es tener un presidente elegido por el parlamento (o por un
colegio electoral especial de miembros de los parlamentos nacionales
y estatales, com o en Alemania y la India). Otra solucin es no poseer
en absoluto un presidente separado, sino dar el ttulo y la funcin de
presidente al primer ministro, com o en Botswana. Suiza utiliza un
mtodo similar haciendo que el jefe del gobierno el presidente rota
torio del Consejo Federal acte al mismo tiempo com o presidente.
Sin embargo, la caracterstica especial de las democracias semipresi
denciales que funcionan fundamentalmente como sistemas parlamen
tarios Austria, Finlandia, Irlanda, Islandia y Portugal radica en
que poseen un presidente elegido por va popular. En este caso, el peli
gro yace en que la eleccin popular puede proporcionar un jefe de
Estado que amparndose en su legitimacin democrtica usurpe o
tome el liderazgo del gobierno, modificando con ello la naturaleza del
sistema parlamentario.
Finalmente, para quienes consideren que son preferibles los siste

mas parlamentarios a los sistemas presidenciales hay que decir que


una ventaja de la monarqua constitucional es que, por lo general, se
la considera incompatible con el presidencialismo. Como sostuve ante
riormente en este mismo captulo, este punto de vista no es correcto.
En teora, es bastante posible instaurar un sistema presidencial con un
presidente que ejerza de jefe de gobierno y un monarca que sea el jefe
del Estado. Pero no existen ejemplos empricos de dicho sistema, y el
punto de vista de que presidencialismo y monarqua no pueden com
binarse, aunque sea errneo, puede evitar que pases en vas de dem o
cratizacin con un monarca en la jefatura del Estado, como Espaa a
finales de los setenta, consideren la posibilidad de adoptar una forma
presidencial de gobierno.

138

13 9

C a p t u l o 8

SISTEMAS ELECTORALES:
MTODOS DE MAYORA ABSOLUTA
Y
MAYORA RELATIVA
FRENTE A REPRESENTACIN PROPORCIONAL
La cuarta diferencia entre los modelos democrticos mayoritario
y consensual es muy definida. El sistema electoral tpico de la demo
cracia mayoritaria es el sistema de eleccin por mayora absoluta o
relativa en distritos uninominales, mientras que la democracia con
sensual suele utilizar la representacin proporcional (RP). Los mto
dos de eleccin por mayora absoluta o relativa en distritos uninomi
nales son mtodos en los que el ganador se lo lleva todo gana el
candidato respaldado por el mayor nmero de votantes y el resto de
votantes se queda sin representacin , lo que constituye un reflejo
perfecto de la filosofa mayoritaria. Es ms, el partido que gana la
mayora nacional absoluta o relativa de los votos tender a estar
sobrerrepresentado en trminos de escaos parlamentarios. jEn mar
cado contraste, la fnalidad de la representacin proporcional consiste
en representar tanto a las mayoras com o a las minoras y, en vez de
hacer que los partidos estn representados por exceso o por defecto,
intenta traducir los votos de forma proporcional en escaos.
El desequilibrio entre los dos tipos de sistemas electorales tam
bin es acusado en el sentido de que los cambios dentro de cada tipo
son normales, pero raras veces una democracia cambia de la RP a los
mtodos de eleccin por mayora absoluta o relativa, o viceversa (N oh
len, 1984). Cada grupo de pases parece estar fuertemente aferrado a
su propio sistema electoral. En un comentario sobre su retirada del
nombramiento de Lani Guinier para el cargo de ayudante del fiscal
general para los derechos civiles en 1993, el presidente Bill Clinton
el jefe de un pas que utiliza fundamentalmente el mtodo electoral
de la mayora relativa afirm que objet a que se mostrara a favor

142

MODELOS DE DEMOCRACIA

de la RP, a la cual defini m uy difi'cil de defender e incluso antide


mocrtica {New York Times, 4 de junio de 1993, A l 8).
En el presente captulo presento una clasificacin ms detallada
de los sistemas electorales utilizados en nuestras treinta y seis dem o
cracias, en trminos de siete aspectos bsicos de tales sistemas,
haciendo hincapi en la frmula electoral, la magnitud del distrito y
los umbrales electorales. La literatura especializada en sistemas elec
torales se centra en el grado de proporcionalidad o de falta de proporcionahdad en la traslacin de los votos en escaos y en los efectos
sobre el nmero de partidos en los sistemas de partidos. ste es el
enfoque de lo que resta del presente captulo. Tras debatir la cuestin
de cuntos grados de falta de proporcionalidad pueden medirse con
exactitud, muestro que, aunque se dan grandes variaciones dentro de
la familia de la RP y aunque ningn sistema de RP es perfectamente
proporcional, los sistemas de RP tienden a ser considerablemente
menos distorsionadores de la proporcin que los sistemas de eleccin
del candidato mayoritario o ms votado, salvo en las democracias pre
sidenciales. Los sistemas electorales son tambin un factor esencial de
los sistemas de partidos, aunque en forma alguna el nico factor.
Finalmente, indago las relaciones entre la falta de proporcionalidad
electoral y el nmero efectivo de partidos parlamentarios en las trein
ta y seis democracias.

SISTEMAS ELECTORALES

Frmula de mayora relativa:

Frmulas de mayora
relativa y absoluta

y
'

L
Para un tratamiento ms exhaustivo de los sistemas electorales, vase Rae (1987), Nohlen
(1978), Katz (1980), Taagepera y Shugart (1989), Lijphart (1994), Cox (1997) y Reynolds y Reilly (1997).

Bahamas
Barbados
Botswana
Canad
India
Jamaica
Mauricio
Nueva Zelanda (1946-1993)
Papa-Nueva Guinea
Trinidad
Reino Unido
^Estados Unidos

Mayora relativa-absotula:
^V o to alternativo:
Frmulas
semiproporcionales

Representacin
proporcional

Francia (excepto 1986)


Australia

Voto limitado:
Voto nico no transferible:
Mayora relativa-RP en paralelo:

Japn (1946)
Japn (1947-1993)
Japn (1996-)

RP de lista:

Austria
Blgica
Colombia
Costa Rica
Dinamarca
Finlandia
Francia (1986)
Grecia
Islandia
Israel
Italia (1946-1992)
Luxemburgo
Pases Bajos
Noruega
Portugal
Espaa
Suecia
Suiza
Venezuela (1958-1988)

Frmulas electorales
(Si bien la dicotoma entre RP y sistemas de mayora absoluta o
relativa en distritos uninominales constituye la lnea divisoria funda
mental en la clasificacin de los sistemas electorales, se hace necesa
rio adoptar algunas importantes distinciones adicionales y desarrollar
una tipologa m ejor delimitada. Los sistemas electorales pueden des
cribirse en trminos de siete atributos:ifrmula electoral, magnitud del
distrito, umbral electoral, nmero total de miembros del rgano a ele
gir, influencia de las elecciones presidenciales en las elecciones legisla
tivas, reparto no equitativo de escaos y vnculos electorales entre par
tidos. ;
La figura 8.1 representa una clasificacin conforme a la primera
de estas dimensiones, la frmula electoral, y muestra a qu categoras
pertenecen las treinta y seis democracias o, en algunos casos, han per
tenecido en ciertos perodos especiales. La primera categora de fr-

143

/
\

Mixto nominal-proporcional:

Voto nico transferible:

Alemania
Italia (1994-)
Nueva Zelanda (1996-)
^Venezuela (1993-)

Irlanda
Malta

Fig. 8.1.
Una cla s ifica ci n de las f rm u la s electorales para la eleccin de la p r im e
ra c m a ra o cm ara n ica legislativa en treinta y seis dem ocracias, para el p e rod o
1945-1996.

muas de eleccin por mayora absoluta o relativa puede subdividirse


en tres clases. En Gran Bretaa, la regla de la mayora relativa nor
malmente llamada gana el ms votado es con mucho la ms sen
cilla: el candidato que recibe ms votos, constituyan stos mayora

144

MODELOS DE DEMOCRACIA

absoluta o mayora relativa, es el elegido. Lgicamente, se trata de una


frmula conocida: doce de las treinta y seis democracias la utilizaron
en el perodo que va de 1945 a 1996. Tambin se ha utilizado para las
elecciones presidenciales en Venezuela, Islandia, Costa Rica (en una
form a ligeramente modificada)^ y en Colombia (hasta 1990).
Las frmulas mayoritarias requieren una mayora absoluta para
conseguir la eleccin. Una forma de cumplir con este requisito es
celebrar una segunda vuelta entre los dos candidatos que han obteni
do ms votos si ninguno de ellos ha obtenido la mayora absoluta de
votos en la primera vuelta. Este mtodo se utiliza con frecuencia en
las elecciones a la presidencia en Francia, Austria, Portugal y, desde
1994, en Colombia y Finlandia, as com o en las elecciones directas del
primer ministro israel , pero no en las elecciones legislativas. Sin
embargo, en Francia se utiliza un mtodo estrechamente relacionado
para las elecciones del legislativo. La Asamblea Nacional es elegida
mediante una frmula mixta de mayora absoluta-relativa en distritos
uninominales. En la primera votacin se requiere la mayora absoluta
para salir elegido, pero si ningn candidato obtiene la mayora, en la
segunda vuelta basta la mayora relativa. Los candidatos que no
logran alcanzar un porcentaje mnimo de los votos en la primera vuel
ta desde 1976, el 12,5 % de los votos escrutados no tienen acceso
a la segunda vuelta. Normalmente, esta segunda vuelta enfrenta a los
dos candidatos principales, de forma que, a nivel prctico, no existe
gran diferencia entre la frmula de mayora absoluta-relativa y la
mayora en segunda vuelta.
En Australia se utiliza el voto alternativo, que es una verdadera
frmula mayoritaria. A los votantes se les pide que sealen su primera
preferencia, su segunda preferencia y as sucesivamente, entre los dife
rentes candidatos. Si un candidato recibe la mayora absoluta de los
votos de la primera preferencia sale elegido. Si no es as, se suprime el
candidato con el menor nmero de votos de la primera preferencia, y
los votos que contienen a este candidato com o primera preferencia se
trasladan a las segundas preferencias. Este procedimiento se repite,
excluyendo los candidatos con menos votos y redistribuyendo dichos
votos a las siguientes preferencias ms altas en cada fase del recuento,
hasta que surge un vencedor con mayora. En Irlanda tambin se uti
liza el voto alternativo en las elecciones presidenciales.

2.
En Costa Rica, la norma es que un presidente es elegido por m ayora relativa, siempre que
sta supere al menos del 40 % del total de los votos. Si la m ayora es inferior al 40 %, tiene que cele
brarse una segunda votacin, pero desde 1953 a 1994 tales segundas votaciones no han sido necesa
rias. Para los sistemas electorales presidencialistas en general, vase Blais, Massicotte y Dobrzynska
(1997).

SISTEMAS ELECTORALES

145

En cuanto a la RP, cabe distinguir tres tipos. El ms comn es el


sistema de RP de lista, utilizado en la mitad de las treinta y seis demo
cracias durante la mayor parte del perodo comprendido entre 1945 y
1996. Existen variaciones menores en las frmulas de lista, pero bsi
camente implican que los partidos presentan listas de candidatos en
distritos multinominales, los votantes emiten sus votos para una u
otra lista de partido (aunque a veces se permite dividir el voto entre
varias listas) y los escaos se asignan a las listas de partido en propor
cin al nmero de votos que han obtenido. Los sistemas de RP de lista
pueden subdividirse ulteriormente segn la frmula matemtica utili
zada para trasladar los votos a escaos. El mtodo que se aplica con
ms frecuencia es la frmula dHondt, que en comparacin con otros
mtodos favorece ligeramente a los partidos grandes, en perjuicio de
los partidos pequeos (vase Lijphart, 1994, 153-159, para una des
cripcin ms detallada).^
La segunda forma de RP es la frmula m ixta nominal-proporcional (M M P ) un trmino acuado en Nueva Zelanda para su versin
del sistema, pero que actualmente se aplica de forma general a toda la
categora. Cerca de la mitad de los miembros del legislativo de Alema
nia, Nueva Zelanda y Venezuela, y unas tres cuartas partes de los de
Italia son elegidos por mayora relativa en distritos de miembro nico,
y los dems son elegidos mediante RP de lista. Cada votante dispone
de dos votos, uno para un candidato de distrito y otro para una lista de
partido. La razn por la que esta combinacin de mtodos se califica
como sistema de RP es que los escaos de RP de lista compensan cual
quier falta de proporcionalidad producida en los resultados de escaos
de distrito. El grado exacto de los resultados globales depende de
cuntos escaos de RP de lista hay disponibles para lograr la compen
sacin. Los resultados italianos han sido considerablemente menos
proporcionales que los de otros pases.
El tercer tipo de RP es el voto nico transferible (STV). Difiere del
tipo de RP de lista en que los votantes optan por candidatos indivi
duales en lugar de por listas de partido. La papeleta es similar a la del
sistema de voto alternativo. Contiene los nombres de los candidatos, y

3.
Otra diferencia entre las frmulas de P R de lista es si sus listas son abiertas, parcialmente
abiertas, o cerradas. En los sistemas de lista cerrada, los votantes slo pueden votar a la lista en su con
junto y no pueden expresar preferencias por candidatos determinados de la misma. Los candidatos son
elegidos con estricto respeto al orden en que el partido los ha relacionado. Ejemplos de esta frmula
son Costa Rica, Israel y Espaa. En un sistema de lista abierta, del cual Finlandia constituye el m ejor
ejemplo, los votantes optan por candidatos individuales de la lista, y el orden en que se elige a los can
didatos viene determinado por los votos que reciben a ttulo individual. En Blgica, Holanda y varios
otros pases, las listas son parcialmente abiertas: aunque los votantes pueden expresar sus preferencias
por candidatos individuales, tiende a prevalecer el orden de la lista tal com o lo establecen los partidos.

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS ELECTORALES

a los votantes se les pide que los ordenen. El procedimiento para


determinar los candidatos vencedores es ligeramente ms complicado
que en el mtodo de voto alternativo. Se producen dos clases de trans
ferencias: en la primera, los votos excedentes que no sean necesarios
para los candidatos que ya han alcanzado la cuota mnima de votos
requerida para salir elegidos se trasladan a los candidatos siguientes
ms preferidos en las papeletas en cuestin; en la segunda transferen
cia, el candidato con menos votos queda eliminado, y sus votos se tras
ladan en idntica forma. De ser necesario, tales pasos se repiten hasta
cubrir todos los escaos disponibles. Con frecuencia, el STV recibe
alabanzas porque combina las ventajas de perm itir los votos a candi
datos individuales y de generar resultados proporcionales, pero no se
usa con mucha asiduidad. Los nicos casos de la figura 8.1 son Irlan
da y Malta. El otro ejemplo importante son las elecciones australianas
al Senado.
La mayora de las frmulas electorales encajan en las dos grandes
categoras de RP y de mayora absoluta-relativa, si bien hay unas
pocas que quedan en medio de ambas. Estas frmulas semiproporcio
nales raramente se usan, y los nicos ejemplos en nuestra serie de pa
ses son los tres sistemas que se han empleado en Japn. El voto lim i
tado utilizado en las elecciones de 1946 y el voto nico no transferible
(S N T V ) utilizado en todas las elecciones siguientes hasta 1996 estn
estrechamente relacionados. Los votantes emiten su voto a favor de
candidatos individuales y, com o en los sistemas de eleccin por mayo
ra relativa, ganan los candidatos con mayor nmero de votos. Sin
embargo, a diferencia de estos sistemas, los votantes no disponen de
tantos votos como escaos hay en el distrito, y los distritos disponen
de al menos dos escaos elegibles. Cuanto ms limitado es el nmero
de votos de que dispone el votante y mayor es el nmero de escaos en
juego, ms tiende el voto limitado a desviarse de la eleccin por m ino
ra relativa y ms se acerca a la RP. En las elecciones de 1946, cada
votante dispona de dos o tres votos en distritos que comprendan de
cuatro a catorce escaos. El SNTV es el caso especial de voto limitado
en que el nmero de votos emitidos por cada votante se reduce a uno.
En la versin japonesa se aplic a distritos con una media de cuatro
escaos.
En el sistema paralelo de mayora relativa/representacin propor
cional que se introdujo en Japn en 1996, trescientos miembros del
legislativo son elegidos por minora relativa en distritos uninominales
y doscientos son elegidos mediante RP de lista. Cada votante dispone
de un voto de distrito y de un voto de RP. Estas caractersticas recuer
dan al MMP, pero la diferencia esencial radica en que los escaos
de RP no son compensatorios. Los componentes de las elecciones de

minora relativa y de RP se mantienen completamente separados. Por


tanto, a diferencia del MMP, este sistema es proporcional slo en
parte, y no una forma de RP.
Una gran parte de pases no han modificado sus frmulas electo
rales durante el perodo 1945-1996. El uso del voto limitado en Japn
una sola vez en 1946 y la RP de lista en Francia en 1986 son excepcio
nes menores. Los cambios ms importantes han tenido lugar en la
dcada de los noventa Nueva Zelanda, Italia, Japn y Venezuela y
tres de estos pases han cambiado al MMP. Sin embargo, obsrvese
que las primeras elecciones celebradas con arreglo a las nuevas fr
mulas en Japn y Nueva Zelanda tuvieron lugar en la segunda mitad
de 1996, despus de la fecha tope para este estudio, a mediados de
dicho ao.

146

147

Magnitud del distrito


- La magnitud de un distrito electoral indica el nmero de candida
tos a elegir en el mismo.) N o debera confundirse con el tamao geo
grfico del distrito o con el nmero de votantes que comprendeij Las
frmulas de mayora absoluta y relativa pueden aplicarse tanto en dis
tritos de uno com o de ms miembros. Los sistemas de RP y SNTV
requieren distritos de ms de un miembro, que van desde los dos hasta
el distrito nico de rango nacional, de donde se eligen todos los m iem
bros del parlamento\ La magnitud del distrito ejerce un marcado efec
to en el grado de distorsin de la proporcionalidad y en el nmero de
partidos, com o se ha sabido desde hace mucho tiempo. George H or
will (1925, 53) lo llam el factor determinante, mientras que, en su
anlisis, Rein Taagepera y Matthew S. Shugart (1989, 112) tambin lo
ven com o el factor decisivo.
La magnitud del distrito es de enorme importancia en dos aspec
tos. Primero, ejerce una gran influencia tanto en los sistemas de mayo
ra ab^luta-relativa com o en los de RP (y SNTV), pero en sentido contrarioi; Al aumentar la magnitud del distrito en los sistemas de mayo
ra absoluta y relativa crece la desproporcionalidad y crecen las ven
tajas para los grandes partidos, mientras que en el sistema de RP
deviene en una mayor p ro p o rcio n a lid ^ y en unas condiciones ms
favorables para los partidos pequeos. jEn lo referente a la mayora
relativa, supongamos por ejemplo que las elecciones enfrentan a los
partidos A y B y que el partido A es ligeramente ms fuerte en un rea
en particular. Si esta rea es un distrito de tres miembros, probable
mente el partido A obtendr los tres escaos. Sin embargo, si el rea
se divide en tres distritos de un solo miembro, el partido B bien puede

148

SISTEMAS ELECTORALES

MODELOS DE DEMOCRACIA

ganar en uno de los tres distritos y, por tanto, lograr uno de los tres
escaos. Cuando se aumenta la magnitud de un distrito, tambin lo
hace la desproporcionalidad. En el caso hipottico de un distrito de
rango nacional con elecciones por mayora relativa, y suponiendo que
todos los votantes votaran estrictamente a sus respectivos partidos, el
partido que obtuviera la mayora relativa nacional de los votos se le
vara todos los escaos.
En el sistema de voto alternativo de Australia y en el sistema de
mayora absoluta-relativa francs nicamente se han utilizado distri
tos uninominales. En los sistemas de mayora relativa hay bastantes
casos de utilizacin de distritos de dos o incluso ms miembros, pero
los casos de utilizacin de distritos de ms de un miembro se estn
volviendo cada vez ms raros. El Reino Unido utiliz varios distritos
de dos miembros en 1945, y tanto Estados Unidos com o Canad pose
yeron unos cuantos en el perodo 1945-1968. En las elecciones indias
de 1952 y 1957, cerca de un tercio de los miembros del legislativo fue
ron elegidos en distritos de dos miembros, y en 1966 Barbados eligi
todo su rgano legislativo en distritos de dos miembros. Sin embar
go, en 1970 todos estos distritos de dos miembros haban sido supri
midos.'*
El nico pas con elecciones por mayora relativa en donde sobre
viven los distritos de ms de un miembro es Mauricio, cuyos sesenta y
dos miembros del legislativo se eligen en veinte distritos de tres m iem
bros y un distrito de dos miembros. Un caso intermedio es PapaNueva Guinea, en donde cada votante dispone de dos votos, uno para
emitir en uno de los ochenta y nueve relativamente pequeos distritos
de un solo m iem bro y el otro para em itir en uno de los veinte distri
tos provinciales ms grandes de un solo miembro.^ Una razn impor
tante por la que los distritos con mltiples miembros se han vuelto raros
es que, tal como hemos explicado ms arriba, conducen a mayores dis
torsiones de la proporcionalidad que los ya de por s poco proporcio
nales distritos de un solo miembro. Sin embargo, en el caso de Mauri
cio cabra sealar que los distritos de tres miembros han facilitado
una clase de proporcionalidad diferente: animan a que los partidos y
las alianzas de partidos designen listas de candidatos equilibradas en
el plano tnico y religioso, lo que ha resultado en una m ejor represen-

4. Otras excepciones menores son el caso nico de Alabam a en 1952 para las elecciones esta
dounidenses al Congreso, con un distrito de ocho miem bros, el em pleo de sistemas de doble vuelta en
Louisiana (en donde a la prim era fase de la eleccin se la denom ina prim aria no partidista) y, hasta
recientemente, en Georgia, as com o el uso de distritos de STV en las elecciones britnicas de 1945.
5. En el sistema estadounidense sobreviven tambin los grandes distritos de muchos miembros
para elegir el colegio electoral presidencial en el que cincuenta estados y el Distrito de Columbia ac
tan com o distritos electorales. La magnitud m edia es de 10,5 escaos por distrito.

149

tacin tnica y religiosa de la que se hubiera conseguido a travs de


las elecciones por distritos uninominales. Adems, junto a los sesenta
y dos miembros del legislativo, ocho escaos se asignan a los denomi
nados mejores perdedores, a fin de garantizar una justa representa
cin de la minora (Mathur, 1991, 54-71; 1997). Hay otros tres pases
de minora relativa que han adoptado disposiciones especiales para la
representacin de las minoras de determinadas etnias y comunidades,
demarcando distritos especficos a tal efecto: los distritos maores en
Nueva Zelanda, que ya se trataron en el captulo 2; aproximadamente
una quinta parte de los distritos de la India, que se han destinado a
castas sealadas (intocables) y tribus sealadas; y distritos posi
tivamente manipulados en sus lmites en Estados Unidos.
La segunda razn por la que resulta de tanta importancia la mag
nitud del distrito es que a diferencia de lo que ocurre en los sistemas
de mayora absoluta y relativa vara enormemente en los sistemas de
RP, por lo que ejerce un fuerte impacto en el grado de proporciona
lidad que consiguen los diferentes sistemas de RP. Por ejemplo, un
partido que represente una minora del 10 % es improbable que logre
un escao en un distrito de cinco miembros, pero lo lograr en un dis
trito de diez miembros. As pues, es difcil que los distritos de dos
miembros sean compatibles con el principio de la proporcionalidad.
Por el contrario, un distrito nacional, en igualdad de otras condicio
nes, es ideal para una traslacin proporcional de votos en escaos.
Israel y Holanda son ejemplos de sistemas de RP con distritos de
mbito nacional.
Muchos pases con RP de lista utilizan dos niveles de distritos, a
fin de combinar la ventaja del representante que est en contacto ms
estrecho con el votante en los distritos pequeos y la superior propor
cionalidad de los distritos grandes, especialmente de mbito nacional.
Al igual que en los sistemas de MMP, los distritos mayores compensan
las distorsiones de la proporcionalidad de los distritos ms pequeos,
aunque stas sean mucho menos pronunciadas que en los pequeos
distritos de varios miembros con RP de lista que en los distritos uni
nominales con MMP. Ejemplos de sistemas de RP de lista de dos nive
les, con un distrito nacional en el nivel superior, son Dinamarca, Sue
cia desde 1970, y Noruega desde 1989.

Umbrales electorales
Los distritos de gran magnitud con RP tienden a maximizar la
proporcionalidad y a facilitar la representacin incluso de los partidos
ms pequeos. Ello es especialmente cierto en los distritos nacionales

15 0

MODELOS DE DEMOCRACIA

de Holanda e Israel, as com o en todos los sistemas que utilizan los


distritos nacionales de nivel superior. A fin de no poner demasiado
fcil a los partidos pequeos que puedan salir elegidos, todos los pa
ses que utilizan distritos de mbito nacional aplican unos umbrales
mnimos de representacin preestablecidos, los cuales se definen en
trminos de un nmero mnimo de escaos conseguidos en los distri
tos de nivel inferior y/o un porcentaje mnimo del total nacional de
votos. Tales porcentajes pueden ser relativamente bajos y, por tanto,
inocuos, como el techo del 0,67 % en Holanda desde 1956 y el techo
del 1 % en Israel (aumentado al 1,5 % en 1992). Pero cuando se sita
en el 4 %, com o en Suecia y Noruega, o en el 5 %, como en Alemania,
y desde 1996 en los sistemas de M M P de Nueva Zelanda, constituyen
unos topes significativos para los partidos pequeos.
Las magnitudes del distrito y los umbrales electorales pueden con
templarse como las dos caras de una misma moneda: el tope explcito
impuesto contra los pequeos partidos por un umbral tiene exacta
mente la misma funcin que el tope im plcito impuesto por la magni
tud del distrito. Una expresin aproximada de dicha relacin puede
formularse de la siguiente forma:
U = 75 %
M+ 1
En esta frmula, U es el umbral y M la magnitud media de distri
to. De acuerdo con dicha ecuacin, el distrito medio de cuatro miem
bros en Irlanda (que utiliza distritos con tres, cuatro y cinco escaos)
posee un umbral implcito del 15 %, y el distrito medio con una mag
nitud de 6,7 escaos del sistema espaol de RP de lista de un solo
nivel posee un umbral del 9,7 %. Anlogamente, los umbrales del 5 %
de Alemania y del 4 % de Suecia tienen aproximadamente el mismo
efecto que unas magnitudes de distrito de 14,0 y 17,8 escaos.

Otros atributos del sistema electoral


Otro factor que puede afectar a la proporcionalidad de los resul
tados electorales y del nmero de partidos representados es el tamao
del rgano a elegir. A primera vista puede parecer una caracterstica
que no forma realmente parte del sistema electoral. Sin embargo,
dado que los sistemas electorales poseen mtodos para trasladar votos
en escaos, el nmero de escaos disponibles para esta traslacin es
claramente una parte integrante del sistema de traslacin. El nmero
es importante por dos razones. En primer lugar, supongamos que tres

SISTEMAS ELECTORALES

151

partidos logran el 41 %, el 31 % y el 26 % respectivamente de los votos


nacionales en unas elecciones con RP. Si las elecciones van dirigidas a
un minilegislativo de slo cinco escaos, obviamente ninguna de las
formas en que se asignen los escaos podr producir un alto grado de
proporcionalidad. Las posibilidades de una asignacin proporcional
mejoran considerablemente para un legislativo con diez miembros.
Y podra lograrse una proporcionalidad perfecta, al menos en principio,
para un rgano legislativo de cien miembros. Para legislativos con
cien o ms miembros, el tamao deviene relativamente irrelevante,
pero dista mucho de resultar despreciable para las cmaras nicas o
cmaras legislativas bajas de Mauricio (70 miembros en las ltimas
elecciones celebradas a mediados de 1996), Malta (65), Islandia (63),
Jamaica y Luxemburgo (60 cada una), Costa Rica (57), Bahamas (49),
Botswana (44), Trinidad (36) y Barbados (28).
En segundo lugar, el modelo general muestra que los pases muy
poblados poseen legislativos amplios, que los pases con pequeas
poblaciones poseen legislativos ms reducidos, y que el tamao de los
legislativos tiende a ser, grosso modo, la raz cbica de la poblacin.
Las elecciones por mayora relativa tienden siempre a no ser propor
cionales, pero esta tendencia se ve reforzada cuando el nmero de
miembros que componen el legislativo es significativamente inferior a
la raz cbica de la poblacin (Taagepera y Shugart, 1989, 167-167).^
Barbados es uno de estos casos: en base a su poblacin de 266.000
habitantes (vase tabla 4.3), su Cmara Asamblearia debera poseer
64 miembros en vez de 28. De forma similar, Trinidad debera poseer
una cmara baja con 109 en lugar de 36 miembros, y Bahamas, Bots
wana, Jamaica y Mauricio tambin se hallan por debajo del nmero
preconizado por la ley de la raz cbica, por lo que cabe esperar, si
todos los dems factores se mantienen, que los resultados de sus elec
ciones tengan una gran desproporcionalidad. Los legislativos de tama
o reducido no son una caracterstica de todos los sistemas de mayo
ra relativa. La Cmara de los Comunes britnica, por ejemplo, es bas
tante ms amplia de lo que postula la ley de la raz cbica.
Los sistemas presidenciales pueden ejercer un fuerte efecto indi
recto en el nmero efectivo de partidos representados en el parlamen
to. Dado que la presidencia es el mayor premio poltico que puede
lograrse y que slo los grandes partidos tienen oportunidad de conse6.
La ley de la raz cbica sostiene que si en un sistema bipartidista con elecciones en distritos
uninominales y por mayora relativa los votos recibidos por los dos partidos se dividen en una relacin
a:b, los escaos que obtengan estarn en una relacin a:b^ Sin embargo, el exponente 3 se aplica slo
cuando el tam ao del rgano legislativo se conform a a la ley de la raz cbica, y el exponente crece
y por tanto la falta de proporcionalidad tambin crece conform e decrece el tamao del legislativo
y/o la poblacin aumenta (Taagepera y Shugart, 1989, 158-167).

152

MODELOS DE DEMOCRACIA

guirlo, estos grandes partidos tienen una gran ventaja sobre los parti
dos pequeos, que tiende a trasladarse a las elecciones legislativas,
incluso si stas se celebran por el mtodo de la RP, com o ocurre en
Costa Rica, Colombia y Venezuela. Esta tendencia es especialmente
fuerte cuando la eleccin presidencial se decide por el sistema de
minora relativa en lugar de por mayora a doble vuelta (donde los
partidos pequeos pueden probar suerte en la primera vuelta) y cuan
do las elecciones legislativas se celebran al mismo tiempo o poco antes
que las presidenciales (Shugart y Carey, 1992, 206-258; Jones, 1995,
88-118). Incluso en Francia, donde las elecciones presidenciales y las
legislativas no suelen coincidir y donde las presidenciales son con un
sistema mayoritario a dos vueltas, el presidencialismo ha reducido el
multipartidismo. Maurice Duverger (1986, 81-82) compara la V Rep
blica presidencial con la III Repblica parlamentaria, ya que en ambas
se utiliz el sistema de doble vuelta para las elecciones legislativas, y
se pregunta p o r qu el mismo sistema electoral coincidi con una
docena de partidos en la III Repblica, y sin embargo termin con slo
cuatro partidos (en un formato de bloques de dos) en la V Repblica.
Su explicacin bsica es la eleccin popular directa del presidente,
que ha transformado el rgimen poltico.
El reparto no equitativo de escaos tambin puede contribuir a la
falta de proporcionalidad electoral. En los distritos uninominales, el
reparto no equitativo supone que los distritos poseen poblaciones de
votantes sustancialmente desiguales; los distritos multinominales con
un reparto no equitativo poseen magnitudes que no se corresponden a
sus poblaciones de votantes. En los sistemas de mayora absoluta y
relativa con distritos uninominales, el reparto no equitativo resulta
especialmente difcil de evitar, dado que se requeran muchos distritos
relativamente pequeos equiparados a electorados o poblaciones exac
tamente iguales. El problema es mucho menor en los sistemas de RP
que utilizan distritos relativamente amplios de magnitudes variables,
porque los escaos pueden asignarse proporcionalmente a unidades
geogrficas preexistentes, tales como provincias o cantones. Y el
reparto no equitativo queda completamente erradicado como proble
ma cuando las elecciones se celebran en un solo distrito de mbito
nacional, com o en Israel y Holanda, o con un nivel superior de mbi
to nacional, como en Alemania y Suecia.
Los casos ms destacados de reparto no equitativo de escaos han
tenido que ver con la sobrerrepresentacin rural: por ejemplo, Estados
Unidos (hasta la revolucin del reparto de escaos en los aos sesen
ta), Australia y Francia (hasta 1980), Japn bajo el sistema SNTV,
Noruega hasta 1985, Islandia de 1946 a 1959 y Espaa. Sin embargo,
el reparto no equitativo a favor de las zonas rurales slo conduce a un

SISTEMAS ELECTORALES

153

incremento de la distorsin en la proporcionalidad de la representa


cin de los partidos, si son los grandes partidos los que se benefician
de l. ste ha sido claramente el caso del Partido Liberal Demcrata
en Japn, del Partido Progresista en Islandia y del Partido Nacional
(antiguamente el Partido del Pas) de Australia, hasta el punto de que
este partido relativamente pequeo puede ser tratado com o una parte
de la formacin mayor de partidos con el Partido Liberal.
Finalmente, algunos sistemas de RP de lista permiten partidos
que presentan listas separadas en las papeletas pero vincula form al
mente dichas listas, lo que implica que su total conjunto de votos se
utilizar en la asignacin inicial de escaos. El paso siguiente es la dis
tribucin proporcional de los escaos obtenidos a cada uno de los par
tidos vinculados. Al conjunto de tales listas conectadas de partidos se
le suele designar normalmente con el trmino francs apparentem ent. Ejemplos de sistemas de RP de lista con esta caracterstica
especial son Suiza, Israel y, desde 1977, Holanda. Dado que esta agru
pacin electoral ayuda a los partidos pequeos que tienden a estar
infrarrepresentados, suele reducir la distorsin proporcional y aumen
tar el nmero efectivo de partidos. Es ms, la formacin de vnculos
electorales entre partidos para su beneficio mutuo est permitida, no
slo mediante apparentement en algunos sistemas de RP de lista, sino
que tambin es una consecuencia lgica de otros tres sistemas electo
rales. Tanto el voto alternativo com o el STV permiten que los partidos
se vinculen para obtener el mximo beneficio electoral simplemente
acordando pedir a sus respectivos votantes que emitan su primera pre
ferencia por sus propios candidatos, pero que las siguientes preferen
cias sean para los candidatos del partido vinculado, una ventaja de la
que se aprovechan los partidos australianos e irlandeses, pero no los
malteses. De forma similar, el sistema francs de doble vuelta implica
la posibilidad de que los partidos se vinculen para retirarse recproca
mente de la segunda vuelta en algunos distritos. Tanto los partidos de
izquierda com o los de derecha hacen uso regular de este recurso.

Grados de desproporcionalidad
Como hemos visto, muchos atributos de los sistemas electorales
influyen directamente en el grado de desproporcionalidad, e indirecta
mente en el nmero de partidos de cada sistema de partidos. Cmo
podemos pedir la distorsin global de la proporcionalidad de unas elec
ciones? Resulta fcil determinar la desproporcionalidad para cada par
tido en una eleccin particular. Es, simplemente, la diferencia entre su
porcentaje de votos y su porcentaje de escaos. La cuestin ms difcil

154

MODELOS DE DEMOCRACIA

se plantea en cmo agregar las desviaciones entre votos y escaos para


el conjunto de los partidos. Sumar las diferencias (absolutas) no resul
ta satisfactorio, ya que ello no hace distincin entre unas pocas desvia
ciones graves y amplias y un montn de otras desviaciones pequeas y
relativamente insignificantes. El ndice de desproporcionalidad que
propone Michael Gallagher (1991), y que se utiliza en este estudio, sol
venta este problema mediante la ponderacin de las desviaciones por
sus propios valores, lo que hace que las desviaciones amplias cuenten
mucho ms que las pequeas en el ndice. El clculo del ndice Galla
gher (G ) se efecta del siguiente modo; se elevan al cuadrado las dife
rencias entre los porcentajes de votos (v,) y los porcentajes de escaos
5 de cada partido, y posteriormente se suman; este total se divide por
dos y, finalmente, se extrae la raz cuadrada de dicho valor.

( ,)

En unos pocos sistemas electorales pueden utilizarse dos conjun


tos de votos para calcular las diferencias entre porcentajes de votos y
de escaos. Cul de los dos debera utilizarse? En los sistemas de
MMP, la opcin es entre los votos de lista de partido y los votos de dis
trito. Los especialistas concuerdan en que los votos de lista de partido
expresan con ms exactitud las preferencias de partido del electorado.
En los sistemas de voto alternativo y de STV, la opcin est entre los
votos de primera preferencia y los votos del recuento final, es decir,
los votos despus de haber completado las transferencias de preferencia.
Normalmente slo se reportan los votos de primera preferencia, y los
especialistas estn de acuerdo en que la diferencia entre ambos tienen
escasa importancia. El nico caso en que la diferencia es relevante se
produce en Francia entre los resultados de la primera y la segunda
vuelta. La mejor solucin es recontar los votos decisivos, fundamental
mente los votos de segunda vuelta, pero tambin los votos de la pri
mera vuelta de los distritos en los que los candidatos fueron elegidos
en la primera vuelta (Goldey y Williams, 1983, 79).

7 . Una de las consecuencias de este problem a es que el ndice de Loosem ore-H enby (1971), que
utiliza el enfoque aditivo, tiende a infravalorar la proporcionalidad de los sistemas de RP. Una alter
nativa lgica que ofrece el ndice Rae (1967) es la de prom ediar las diferencias absolutas de porcenta
jes entre votos y escaos, pero yerra en la direccin opuesta, ya que sobrevalora la proporcionalidad
de los sistemas de R P (vase Lijphart, 1994, 58-60).
8. En el clculo del ndice de Gallagher, de las estadsticas electorales deben desestimarse los
partidos pequeos que se hayan agrupado com o otros partidos.
9. Tambin se hace preciso aclarar diversas cuestiones m etodolgicas relativas al clculo del
ndice de distorsin de la proporcionalidad. Prim ero, al igual que en el clculo del nmero efectivo de

SISTEMAS ELECTORALES

155

Desproporcionalidad electoral
en las democracias presidenciales
^ La discusin de los sistemas electorales se han centrado casi
exclusivamente en las elecciones legislativas. Sin embargo, en las
democracias presidenciales, la eleccin del presidente es por lo menos
tan importante como la eleccin del legislativo, de casi idntica impor
tancia en los sistemas con un equilibrio entre ejecutivo y legislativo, y
de mayor importancia en los sistemas con predominio del ejecutivo.
De hecho, incluso en los sistemas con equilibrio entre ejecutivo y legis
lativo, los votantes consideran que la eleccin del presidente es la ms
importante, com o lo refleja la menor participacin de votantes en las
elecciones legislativas cuando stas no se celebran simultneamente
con las presidenciales.] Por ejemplo, en Estados Unidos la participa
cin en las elecciones para la Cmara de Representantes cuando no
hay elecciones presidenciales es aproximadamente dos tercios de los
aos en que ambas coinciden.
Las elecciones presidenciales carecen de proporcionalidad por
naturaleza, a causa de dos de las propiedades del sistema electoral que
hemos analizado anteriormente: la frmula electoral, que para la elec
cin de un solo miembro tiene que ser necesariamente una frmula de
mayora relativa o absoluta (o la eleccin mayoritaria por parte de un
colegio electoral), y el tamao del rgano a elegir, que es el mnimo
absoluto de uno. El partido que logra la presidencia gana todos los
escaos es decir, el nico escao disponible y los partidos perde
dores no ganan ningn escao.( ste es otro aspecto en el que los sis
temas presidenciales tienden a ser mayoritarios por naturaleza, ade
ms de su tendencia inherente a poseer gabinetes de mayora y de sus
efectos reductores sobre el nmero de partidos. )
La tabla 8.1 presenta los ndices de desproporcionalidad en las
elecciones presidenciales de seis sistemas presidenciales. Como era
previsible, la desproporcionalidad en las elecciones presidenciales es
mayor que en las elecciones legislativas: por trmino medio, entre el
38 y el 50 % en los seis pases. Si slo hay dos candidatos, el ndice de

partidos parlamentarios, los escaos son los de la cmara baja o cmara nica de los parlamentos.
Segundo, a diferencia del clculo del nmero efectivo de partidos, se utilizan los escaos obtenidos
por partidos en las elecciones y no los de m iem bros del legislativo que se han unido a los partidos des
pus de celebradas aqullas, com o en Japn y en Papa-Nueva Guinea. Tercero, los casos de escaos
no impugnados, que ocurren sobre todo, aunque raras veces, en los sistemas de eleccin por mayora
relativa, quedan excluidos (si ello es posible). Cuarto, no se tienen en cuenta las dos elecciones boico
teadas en 1971 en Trinidad y en 1963 en Jamaica. Quinto, los partidos fuertemente aliados y de fac
ciones se cuentan com o un partido y medio, un procedim iento que, a pesar de todo, slo ejerce un
im pacto m nim o en el ndice de distorsin de la proporcionalidad.

SISTEMAS ELECTORALES

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desproporcionalidad equivale al porcentaje de voto del candidato per


dedor. Por ejemplo, en la eleccin directa de 1996 del primer ministro
israel, los nicos candidatos fueron Banjamin Netanyahu, que obtuvo
el 50,49 % de los votos, y Shimon Peres, que perdi con el 49,51 %, lo
cual produjo un ndice de desproporcionalidad del 49,5 %.* Adems,
la desproporcionalidad en las elecciones presidenciales no es slo
mayor que en las legislativas, sino mucho mayor: cinco de los seis sis
temas presidenciales poseen unos ndices de desproporcionalidad
legislativa inferiores al 5 %. Si ambas desproporcionalidades son rele
vantes y deberan tenerse en cuenta, cmo podemos combinarlas de
la mejor manera posible? De utilizarse el promedio aritmtico, la des
proporcionalidad en las elecciones presidenciales se impondra sobre
la de las legislativas. Por tanto, es mejor utilizar la media geomtrica,
que tambin es ms apropiada cuando se promedian valores de mag
nitudes muy diferentes. Tales valores geomtricos quedan reflejados
en la ltima columna de la tabla 8.1.

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157

Grados de desproporconalidad en treinta y seis democracias


La desproporcionalidad electoral media en el conjunto de los
treinta y seis pases queda reflejada en orden ascendente en la tabla
8.2, junto con el tipo principal de sistema electoral utilizado en sus
elecciones legislativas: RP (incluidos los sistemas de STV de Irlanda y
Malta), SNTV, mayora relativa y mayora absoluta (Australia y Fran
cia). Un asterisco distingue los casos en que un pas es presidencial o
habitualmente presidencial (es decir, incluida Francia, pero no Is
rael). Los ndices abarcan un espectro que va del 1,30 % de Holanda al
21,08 % de Francia. La media es del 8,26 % y la mediana del 8,11 %.
Existe una lnea divisoria marcadamente clara entre sistemas par
lamentarios de RP y sistemas de mayora absoluta y relativa. Incluso
los dos pases de RP que a menudo se contemplan com o poco perte
necientes a la familia de RP Grecia y Espaa se sitan en el lado
RP de la lnea divisoria. El sistema de RP de Espaa no es muy pro
porcional, debido sobre todo a la pequea magnitud de sus distritos.
El sistema de RP de Grecia ha cambiado con mucha frecuencia, pero

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10. Para las elecciones de prim er ministro, Israel utiliza el sistema de m ayora en segunda vuel
ta, pero cuando com piten nicamente dos candidatos dicha segunda vuelta de desempate resulta inne
cesaria. En todas las elecciones decididas en segunda vuelta, ios votos de sta, que necesariamente se
reparten slo entre dos candidatos, son los que se utilizan para calcular el ndice de distorsin de la
proporcionalidad.
11. La m edia geom trica de dos nmeros, com o en los dos porcentajes de la tabla 8.1, es sim
plemente la raz cuadrada del producto de esos dos nmeros.

SISTEMAS ELECTORALES

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159

el sistema habitual es de R P reforzada; una etiqueta engaosa porque


refuerza los grandes partidos en lugar de la proporcionalidad. N o obs
tante, incluso estos dos sistemas impuros de RP poseen una menor des
proporcionalidad que los sistemas de mayora relativa o absoluta. Tam
bin merece sealarse que el sistema de SNTV de Japn semipropor
cional ms bien que de RP y con una pequea magnitud de distrito
aparece situado claramente en el lado RP de la lnea divisoria. De
hecho, su desproporcionalidad media es del 5,03 %, muy inferior a la de
Grecia y Espaa. La mayora de los pases con RP poseen una despro
porcionalidad media entre el 1 % y el 5 %. Los casos ejemplares de Bl
gica y Suiza se hallan aproximadamente hacia la mitad de este rango.
En el lado de la mayora absoluta y relativa de la lnea divisoria,
Austria es el nico con una desproporcionalidad inferior al 10 %. La
mayora de estos pases presentan desproporcionalidades entre el 10 y
el 20 %. Los cuatro sistemas parlamentarios con los ndices ms altos
Bahamas, Barbados, Mauricio y Jamaica son pequeos pases con
sistemas de mayora relativa y rganos legislativos de dimensiones
inusualmente pequeas. Adems, Mauricio utiliza fundamentalmente
distritos de tres miembros. Reino Unido y Nueva Zelanda se encuen
tran de hecho entre los menos desproporcinales de los sistemas de
mayora relativa. Los nicos casos excepcionales de sistemas de RP
con alta desproporcionalidad son tres democracias presidenciales;
Colombia, Costa Rica y Venezuela. Sin embargo, si revisamos la tabla
8.1 veremos que sus desproporcionalidades legislativas van slo del
2,96 % al 4,28 % completamente normal para los sistemas de RP
y que es el presidencialismo de estos pases el que provoca una alta
desproporcionalidad global.
La desproporcionalidad legislativa tambin es relativamente baja
en Estados Unidos, a pesar del mtodo de mayora relativa en las elec
ciones al Congreso. La explicacin principal de este fenmeno inhabi
tual es la existencia de elecciones primarias en Estados Unidos. En la
mayora de los sistemas de mayora relativa, buena parte de la des
proporcionalidad de las elecciones est causada por pequeos partidos
que permanecen no representados o infrarrepresentados. En Estados
Unidos hay muy pocos de estos casos porque las elecciones primarias
otorgan fuertes incentivos a los disidentes para que busquen suerte en
alguno de los partidos principales, en vez de establecer pequeos par
tidos separados. Adems, las leyes estatales tienden a discriminar a los
partidos pequeos. Sin embargo, las elecciones presidenciales dan a
Estados Unidos un alto nivel global de desproporcionalidad. De la
tabla 8.2 se desprende que Francia posee el sistema con ms despro
porcionalidad, a resultas de su sistema desproporcional de elecciones
legislativas combinado con presidencialismo. Su ndice es ligeramente

MODELOS DE DEMOCRACIA

SISTEMAS ELECTORALES

inferior en la tabla 8.2 que la media geomtrica que figura en la tabla


8.1 porque para las dos elecciones de 1986 y 1993, que inauguraron las
fases parlamentarias, slo se ha tenido en cuenta la desproporcionali
dad legislativa. Las elecciones presidenciales (de primer ministro) de
Israel en 1996 slo aumentaron ligeramente el nivel global de despro
porcionalidad porque fueron precedidas de trece elecciones puramen
te parlamentarias, en las cuales el promedio de desproporcionalidad
fue slo 1,75 %.

partidos que no han recibido el respaldo mayoritario de los votantes.


Por otro lado, las tres tendencias son mucho ms fuertes en los siste
mas de mayora absoluta y relativa que en los sistemas de RP.
La primera propuesta de Rae queda claramente reflejada en la
tabla 8.2. Incluso el sistema ms proporcional, el de Holanda, mantie
ne una desproporcionalidad del 1,30 % en vez del O %. Pero, tal como
he subrayado anteriormente, la desproporcionalidad de los sistemas
de RP es muy inferior a la de los sistemas de mayora absoluta y rela
tiva. Las propuestas segunda y tercera de Rae se basan en el hecho de
que la desproporcionalidad de los sistemas electorales no es aleatoria,
sino sistemtica: sistemticamente favorecen a los partidos ms gran
des y perjudican a los partidos ms pequeos; y de nuevo esto es espe
cialmente cierto en los sistemas de mayora absoluta y relativa. sta es
la razn por la que las elecciones en general, y las de mayora absolu
ta y relativa en particular reducen el nmero efectivo de partidos.
La ventaja sistemtica que los sistemas electorales otorgan a los
partidos grandes se vuelve especialmente importante cuando un parti
do que no logra una mayora de los votos es recompensado con una
mayora de los escaos. Ello hace posible la formacin de gabinetes
mayoritarios de un solo partido, uno de los sellos distintivos de las
democracias mayoritarias. Rae (1967, 74-77) denomina a dichas
mayoras fabricadas, es decir, creadas artificialmente por el sistema
electoral. Las mayoras fabricadas pueden ser contrastadas con las
mayoras ganadas, cuando un partido gana tanto una mayora de
votos como de escaos, y con las minoras naturales, cuando ningn
partido logra una mayora, ni de votos ni de escaos. La tabla 8.3 pre
senta la incidencia media de las mayoras fabricadas y ganadas y de
las minoras naturales en los tres tipos principales de sistemas electo
r a l e s . L o s tres son capaces de crear mayoras cuando los votantes no
han creado ninguna, pero esta capacidad es especialmente fuerte en
los sistemas de mayora absoluta y relativa, seguidos de cerca por el
sistema semiproporcional japons, que con fi'ecuencia ha fabricado
mayoras para el partido Liberal Demcrata.
Los ejemplos ms claros de mayoras fabricadas pueden encon
trarse en nuestros casos prototpicos de Gran Bretaa y Nueva Zelan
da, pero muchas de tales mayoras tambin han tenido lugar en Aus
tralia y Canad. Las mayoras ganadas son comunes en los sistemas de
mayora relativa con un estricto enfrentamiento bipartidista: Baha-

160

Sistemas electorales y sistemas de partidos


Una proposicin muy conocida en poltica comparada es que el
mtodo de eleccin por minora relativa favorece sistemas bipartidis
tas. Maurice Duverger (1964, 217, 226) sostiene que esta proposicin se
aproxima a una verdadera ley sociolgica. Contrariamente, la RP y
los sistemas de dos vueltas (com o el mtodo francs) estimulan el mul
tipartidismo. Duverger explica los efectos diferenciados del sistema
electoral en trminos de factores mecnicos y psicolgicos. El efec
to mecnico de la regla de la minora relativa es que todos menos los
dos partidos ms fuertes se ven gravemente infrarrepresentados porque
tienden a perder en cada distrito. El Partido Liberal britnico, el parti
do que permanentemente ha salido perdiendo en la era de la posguerra,
es un buen ejemplo de ello. El factor psicolgico refuerza el mecnico:
los electores pronto se dan cuenta de que sus votos se desperdician si
siguen votando al tercer partido, por lo que su tendencia natural es
trasladar su voto al menos malo de sus dos adversarios. Adems, el
factor psicolgico opera a nivel de los polticos, cuya tendencia natural
es no desperdiciar energas presentndose como candidatos de terceros
partidos, sino incorporarse a uno de los partidos grandes.
Douglas W. Rae (1967, 67-129) ha contribuido al estudio de los
vnculos entre sistemas electorales y de partidos con una serie de refi
namientos significativos. Los diferentes sistemas electorales poseen
impactos diferentes en los sistemas de partidos, pero enfatiza Rae
tambin poseen importantes efectos comunes. En especial, todos los
sistemas electorales, no slo los de mayora absoluta y relativa, tien
den a sobrerrepresentar a los partidos grandes y a infrarrepresentar a
los partidos ms pequeos. Cabe distinguir tres aspectos importantes
de esta tendencia: 1) todos los sistemas electorales tienden a generar
resultados desproporcinales; 2) todos los sistemas electorales tienden
a reducir el nmero efectivo de partidos parlamentarios en compara
cin con el nmero efectivo de partidos electorales, y 3) todos los sis
temas electorales pueden fabricar una mayora parlamentaria para

161

12. A los efectos de construir la tabla 8.3, los partidos fuertemente aliados y de facciones se han
contado com o un partido. Se han excluido las siete elecciones legislativas de Colom bia de 1958 a 1970
porque los Partidos Liberal y Conservador hieron recompensados cada uno con la mitad de los esca
os legislativos, a tenor del preacuerdo con el Frente Nacional.

SISTEMAS ELECTORALES

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163

mas, Botswana, Jamaica, Trinidad y Estados Unidos. De hecho, como


consecuencia de la frecuencia de las elecciones al Congreso, Estados
Unidos contribuye en gran medida al total de mayoras ganadas en sis
temas de mayora absoluta y relativa: veintitrs de cincuenta y nueve
elecciones con mayora ganada. Por el contrario, la RP raramente
genera mayoras fabricadas o ganadas. Estos resultados han ocurrido
principalmente en pases en los que, a pesar de la RP, existen relativa
mente pocos partidos (Austria y Malta), en pases en los que existe una
RP relativamente impura (Espaa y Grecia) y en los sistemas presi
denciales que utihzan la RP para las elecciones legislativas (Colombia,
Costa Rica y Venezuela). La caracterstica ms sobresaliente de la
tabla 8.3 es que ms del 80 % de las elecciones por mayora absoluta
y relativa produjo mayoras fabricadas o ganadas y que ms del 80 %
de las elecciones por RP produjo minoras naturales.
Tambin podemos esperar una fuerte relacin negativa entre la
desproporcionalidad del sistema electoral y el nmero efectivo de par
tidos parlamentarios. La figura 8.2 muestra esta relacin en nuestras
treinta y seis democracias. El coeficiente de correlacin es de -0,50, lo
cual resulta estadsticamente significativo a un nivel del 1 %. Confor
me crece la desproporcionalidad, decrece el nmero efectivo de parti
dos. Un aumento del 5 % en la desproporcionalidad est asociado a
una reduccin en torno a medio partido (0,52 para ser exactos) en el
nmero efectivo de partidos.
La figura muestra, sin embargo, una dispersin considerable y
bastantes partidos descolgados. Hay otros factores que tambin afec
tan claramente al nmero de partidos. Uno es el grado de pluralismo
y el nmero de grupos en el que est dividida una sociedad, lo cual
puede explicar el multipartidismo de Papa-Nueva Guinea y de la
India, a pesar de los efectos reductores de sus sistemas electorales
favorecedores de la desproporcionalidad. Otra sociedad plural como
Suiza tiene incluso ms multipartidismo del que podra esperarse de
su sistema electoral proporcional. El efecto opuesto puede observarse
en Austria, cuya sociedad plural y ms tarde semiplural consiste fun
damentalmente en dos grandes cam pos, y en Malta, donde el electo
rado ha tendido desde hace tiempo a alinearse en dos grupos de muy
parecido tamao. En estos dos pases, los sistemas de dos partidos y
de dos partidos y medio han coexistido con sistemas de RP altamente
proporcionales. Dos de los sistemas presidenciales Francia y Vene
zuela tambin se desvan, con muchos ms partidos de los que
cabra esperar en razn de la desproporcionalidad de estos sistemas.
Otra forma de enfocar la figura 8.2 es observar el salto existente
en los grados de desproporcionalidad entre el 5 y el 8 %. En el lado de
mayor desproporcionalidad existe una considerable dispersin, pero si

MODELOS DE DEMOCRACIA

1 64

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C a p t u l o 9

GRUPOS DE INTERS:
PLURALISMO FRENTE A CORPORATISMO

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Desproporcionalidad electoral
F ig. 8.2.

R ela cin entre la d esproporcionalidad electoral y el n m ero efectivo de par


tidos parlam entarios en treinta y seis dem ocracias entre 1945-1996.

se excluyen los casos que se desvan, com o Papa-Nueva Guinea y la


India, el nmero efectivo de partidos medio es 2,32. Con la India y
Papa-Nueva Guinea es de 2,61. En el lado ms proporcional el nme
ro de partidos flucta grandemente y no existe en absoluto una pauta
discemible, pero el prom edio es considerablemente superior: 3,78 par
tidos. La relacin global entre las dos variables depende en gran medi
da de esta gran diferencia entre dos grupos de pases, que coinciden de
forma amplia, pero no total, con la diferencia entre sistemas de RP y
sistemas de mayora relativa: por un lado, muchos de los pases con
RP ms Japn, y por otro, los pases con sistemas de mayora absolu
ta y relativa, los sistemas impuros de RP de Grecia y Espaa, y las
democracias presidenciales.

La quinta diferencia entre la democracia consensual y la mayori


taria y la ltima de las cinco que constituyen la dimensin ejecuti
vos-partidos hace referencia al sistema de grupos de inters. El
grupo de inters tpico de la democracia mayoritarista es un pluralis
mo competitivo y no coordinado de grupos independientes que con
trasta con el sistema de corporatismo coordinado y orientado al com
promiso que es tpico del modelo consensual. A menudo, al corpora
tismo se le denomina tambin corporatism o dem ocrtico, corp o
ratismo societario o neocorporatism o para diferenciarlo de las for
mas autoritarias de corporativismo en las que los grupos de inters
estn completamente controlados por el Estado. Usar el trmino
breve de corporatism o, pero siempre com o sinnimo de corporatis
mo^ democrtico.
La palabra corporatismo tiene dos significados distintos, concep
tualmente hablando.! El primero se refiere al sistema de grupos de
inters en los que dichos grupos estn agrupados en organizaciones
punteras nacionales, especializadas, jerarquizadas y monoplicas. El
segundo se refiere a la incorporacin de los grupos de inters al pro
ceso de formacin de polticas pblicas. ^Philipp C. Schmitter (1982,
263-264) apunta que el segundo tipo de corporatismo debera desig
narse con el nombre de concertacin. Sin embargo, empricamente
los dos tipos funcionan por igual,, puesto que el corporatismo en el
sentido ms literal de la palabra es \ma condicin casi necesaria para
la concertacin. Tal y com o Schmitter declara, parece existir una
compatibilidad estructural [...] entre el corporatismo y la concerta
cin, y sugiere que histricamente, los elementos de centralizacin,
la representacin monoplica, etc., han aparecido primero y, por
decirlo as, han preparado el camino hacia una concertacin poltica

16 6

MODELOS DE DEMOCRACIA

inicial que, a su vez, ha facilitado una mayor corporatizacin de las


asociaciones de inters.
Cada uno de estos elementos pueden subdividirse hasta llegar a
los cuatro componentes clave, mediante los cuales el corporatismo
puede ser identificado. (n base a las teoras de Schmitter, el corpora
tismo comporta que 1) los grupos de inters sean relativamente gran
des en tamao y poco numerosos, y que 2) estn muy coordinados en
organizaciones punteras nacionales. La concertacin conlleva 3) una
consultacin regular por parte de los lderes de estas organizaciones
punteras nacionales, especialmente los representantes sindicales y
patronales, tanto entre s com o con los representantes del gobierno
para 4) llegar a acuerdos exhaustivos que sean vinculantes para las
tres partes de la negociacin (los llamados pactos tripartitos)T!^l plu
ralismo de los grupos de inters se puede identificar tambin por las
caractersticas definidas por oposicin; una multiplicidad de peque
os grupos de inters, la inexistencia o debilidad de organizaciones
punteras, poca o inexistente consulta tripartita, y ausencia de pactos
tripartitos. ^
Katzenstein (1985, 32, 157) aade otra serie de caractersticas dife
renciadas del corporatismo; una ideologa de compaerismo social y
la ausencia de una mentalidad de ganador total; una caracterstica
que vincula al corporatismo con las otras caractersticas de la demo
cracia consensual. Naturalmente, el pluralismo puro y el corporatismo
puro son poco frecuentes, y la mayora de democracias se sitan en
algn punto entre los tipos puros.
En este captulo abordo la importancia de la distincin entre plu
ralismo y corporatismo para la descripcin y el anlisis de los grupos
de inters, y luego paso a la cuestin de cm o pueden medirse los gra
dos de pluralismo y corporatismo, tanto en los pases industrializados
com o en los en vas de desarrollo. Tras presentar un ndice de plura
lismo de los grupos de inters para las treinta y seis democracias ana
lizo la relacin de esta variable con los diferentes tipos de gabinetes en
los treinta y seis pases y con su nmero efectivo de partidos parla
mentarios.

Declive del corporatismo?


Desde los aos setenta, el tema del corporatismo y su contraste
con el pluralismo ha sido la cuestin principal en el estudio especiali
zado de los grupos de inters (Almond, 1983; Wilson, 1990).
ten
dencia general de esta literatura ha sido claramente favorable al cor
poratismo. En particular, los resultados macroecnomicos medidos en

GRUPOS DE

in t e r s ;

PLURALISMO FRENTE A CORPORATISMO

167

trminos de alto crecimiento, bajo desempleo y baja inflacin fueron


superiores a los de los sistemas pluralistas de grupos de inters!) El
corporatismo pareca producir un sistema econmico superior (Pek
karinen, Pohjala y Rowthorn, 1992). Sin embargo, recientemente los
expertos han empezado a disentir de esta interpretacin tan optimista
y a hablar del declive del corporatismo (Gobeyn, 1993), incluso en
pases que fueron tan corporatistas com o Austria (Gerlich, 1992) y
Suecia (Lewin, 1994).
N o obstante, estas afirmaciones no deben considerarse com o una
justificacin para abandonar la distincin entre sistemas de grupos de
inters corporatistas y pluralistas. Ante todo, ^<declive del corporatis
m o suele significar que la eficacia de las estructuras corporatistas y
la frecuencia de su uso ha menguado, no que estas estructuras hayan
desaparecido o hayan sido desmanteladas^ En segundo lugar, el decli
ve que se ha experimentado en algunos pases ha sido simplemente
una cuestin de grado. Por ejemplo, cuando Peter Gerhch (1992, 145)
dice adis al corporatism o en Austria por citar el ttulo de su ar
tculo su principal argumento es que Austria ha dejado de ser el
ejemplo excepcionalmente puro de corporatismo que fue durante
varias dcadas, no que se est transformando en su opuesto pluralis
t a En lugar de esto, predice que Austria simplemente se asemejar
ms a otras naciones europeas, con tendencias corporatistas ms
moderadas.
En tercer lugar, en el laborioso estudio cuantitativo de Alan Sia
ro ff (1998) sobre los cambios que se han producido en el corporatismo
desde los aos sesenta hasta los aos ochenta en veintiuna democra
cias, ninguna de ellas presenta declive alguno. nicamente dos pases
experimentaron un cambio superior al 10 % en el espectro que oscila
entre el pluralismo y el corporatismo ms puros en sus sistemas de
grupos de inters; Finlandia se convirti en ms corporatista e Israel
en menos. Otros once pases experimentaron cambios ms pequeos,
aunque tomaron la direccin opuesta; seis se convirtieron en ligera
mente ms pluralistas y los cinco restantes en ligeramente ms corpo
ratistas.
En cuarto lugar, Howard J. Wiarda (1997, 175) expone que el cor
poratismo, en lugar de estar en declive, evoluciona hacia nuevas
reas; no se trata tanto de la desaparicin del corporatismo o de las
crticas hacia el mismo, [com o] de un rea en particular (las relacio
nes entre sindicatos y patronales) que se est reestructurando y
tomando nuevas direcciones):^ El autor especula que aunque la fase
industrial de las relaciones corporatistas tripartitas se desvanezca, los
asuntos posindustriales (educacin, salud pbhca, asistencia social y
medioambiente, entre otros) empiezan a destacar y que, frecuente-

168

MODELOS DE DEMOCRACIA

mente, estos nuevos asuntos se negocian a la manera corporatista tra


dicional entre los diferentes grupos de inters ms importantes los
que representan a maestros, mdicos, enfermeras, jubilados y ecolo
gistas y el gobiem o. El autor concluye que el proceso poltico es
todava corporatista.
En quinto lugar, una explicacin ms amplia que se usa con fre
cuencia para explicar el declive del corporatismo tradicional es la glo
balizacin econmica, que /'limita la capacidad del gobiem o para
actuar de form a efectiva en'la poltica econmica, en especial en la
gestin macroeconmica de la econom a (Armingeon, 1997, 165). Lo
que se debe tener en cuenta aqu es que Katzenstein (1985, 9) usa exac
tamente el mismo factor para explicar no^el declive sino el crecimien
to del corporatismo y la causa de que se desarrolle especialmente en
los pases europeos pequeos: a causa de sus economas abiertas,
estos pequeos pases han sido vulnerables a los cambios en el
mundo de la economa durante el siglo x x , y han adoptado el corpo
ratismo com o recurso de proteccin.^ El anlisis de Katzenstein sugie
re que la influencia negativa de la globalizacin en el corporatismo no
es ineludible y que, a largo plazo, cambiar de direccin.\
En sexto lugar, otra razn para explicar el declive del corporatis
mo es el nivel de erosin en la integracin de los individuos con orga
nizaciones de inters y partidos polticos. (Armingeon, 1997, 165). En
particular, esta evolucin debilita la capacidad de los sindicatos para
actuar en nombre de un gran nmero de trabajadores, as com o su
influencia en las negociaciones tripartitas. La distincin de Katzens
tein (1985, 104-123) entre corporatismo liberal, en el que las em pre
sas son la fuerza principal, y el corporatismo social, en el que dom i
nan los trabajadores, es adecuada. Sugiere que el declive en la fuerza
de los sindicatos no significa necesariamente un declive general del
corporatismo, slo un simple cambio de un corporatismo social a uno
liberal.
. El punto de vista a largo plazo de Schmitter (1989, 72) recogido
en su provocativo artculo que lleva por ttulo E l corporativismo ha
muerto; viva el corporatism o! es muy sensato. Seala que el corpo
ratismo de grupos de inters tiene una especie de continuidad dins
tica marcada por fallecimientos peridicos y posteriores resurreccio
nes. El clamor sobre el declive del corporatismo a finales de los
ochenta y los noventa recuerda lo que en su tiempo Alfred Grosser
(1964, 242) llam el indiscutible declive [...] de los parlamentos que
estaban definitivamente en un estado de crisis en los sesenta. Con
trariamente a la prediccin catastrofista de Grosser, los parlamentos
son todava instituciones lo suficientemente importantes en los aos
noventa com o para dedicar un captulo a este tema (captulo 11) y

GRUPOS DE

in t e r s :

PLURALISMO FRENTE A CORPORATISMO

16 9

otro a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en el que una de


las formas de esta relacin es el equilibrio de poder entre las dos
ramas del gobierno (captulo 7).

Grados de pluralismo y corporatismo


en treinta y seis democracias
Aunque muchos anlisis comparativos de los grupos de inters
han intentado medir el grado de pluralismo o corporatismo en un
nmero relativamente grande de pases, estas medidas tienen inters
limitado para los objetivos de este estudio. Por un lado, tienden a cen
trarse en diferentes aspectos del corporatismo, algunos se basan ms
en la presencia y la fuerza de las organizaciones punteras y otros en el
proceso de concertacin. Algunos estudios se centran en el grado de
centralizacin de la negociacin de salarios, mientras que otros lo
hacen en la fuerza y la orientacin histrica de los sindicatos de tra
bajadores (reformistas frente a revolucionarios); otros han intentado
medir el xito o el fracaso de la concertacin utilizando los niveles de
huelgas y de despidos en diferentes pases. Estos anlisis tan diversos
dan cuenta de que, aunque las medidas expresadas en los diferentes
estudios coinciden, stas se encuentran lejos de alcanzar el acuerdo
perfecto (Lane y Ersson, 1997; Lijphart y Crepaz, 1991). Otros puntos
dbiles de estas medidas son que la mayora de ellas constituyen rgi
das clasificaciones triconmicas corporatismo o pluralismo alto
frente a medio o bajo que, a menudo, tienden a cubrir breves pero
dos y slo de quince a deciocho pases, haciendo hincapi en las
democracias industrializadas.
El reciente estudio comparativo realizado por Siaroff (1998)
resuelve muchos de estos problemas, abarcando veinticuatro pases.
Siaroff toma (^ h o aspectos bsicos del contraste entre corporatismo y
pluralismo aadiendo los puntos analizados en estudios previos que
se mencionan en el prrafo anterior y evala las veinticuatro dem o
cracias mediante una escala de cinco puntos. Entonces, hace la media
de los resultados hasta llegar a un resultado global para cada pas, y lo
hace para dos perodos: de 1963 a 1970 para veintin pases y de 1983
a 1990 para los mismos veintin pases, ms Espaa, Portugal y Gre
cia. Estos dos perodos pueden ser considerados representativos para
el largo perodo de tiempo que va desde finales de la dcada de los
cuarenta hasta 1996, perodo usado tambin para el anlisis de veinte
pases ms Francia en el perodo comprendido entre 1958 y 1996. De
form a parecida, los aos transcurridos de 1983 a 1990 son representa
tivos para el perodo de democratizacin de Espaa, Portugal y Grecia

170

MODELOS DE DEMOCRACIA

Tabla 9.1.

G R U PO S DE

P lu ra lis m o de los grupos de inters en treinta y seis dem ocracias


durante las dcadas de los sesenta y ochenta
n d ice
de p lu ra lis m o
de los gru pos
de inters

N oru ega
Suecia
Austria
D inam arca
Su iza
Israel
Pases Bajos
B lgica
Japn
F in lan dia
A lem an ia
L u xem b u rgo
M a u ric io
V enezuela
Papa-N ueva G uin ea
Islandia
In d ia
C o lom b ia

0,44
0,50
0,62
1,00
1,00
1,12
1,19
1,25
1,25
1,31
1,38
1,38
1,60
1,90
2,10
2,25
2,30
2,50

n d ice
de p lu ra lism o
de los gru pos
de inters

Costa R ica
B otsw ana
Australia
B arbados
Francia
Irlan d a
N u eva Zelanda
Portugal
Italia
Espaa
Baham as
Jam aica
M alta
Trinidad
Estados Unidos
R e in o U n ido
G recia
Canad

2.50
2,60

2,66
2,80
2,84
2,94
3.00
3.00
3,12
3,25
3.30
3.30
3.30
3.30
3.31
3,38
3.50
3,56

F uente , basada en datos recogidos en S ia roff (1998) para las veinticuatro democracias industriales y
las estimaciones del autor para las doce dem ocracias restantes.

desde mediados de los aos setenta hasta 1996. Dos terceras partes de
la tabla 9.1 se basan en las cifras de Siaroff.'
El nico problema que permanece es que los doce pases en vas
de desarrollo no se incluyen ni en el estudio llevado a cabo por Siaroff
ni en los estudios comparativos realizados con anterioridad. La razn
de esta negligencia bien podra ser que los datos requeridos en rela
cin a los pases ms pobres no estuvieran disponibles. Otra razn
puede ser que los expertos en sistemaa de grupos de inters estuvieran
especialmente interesados ^n el corporatismo en lugar de en el plurahsmo y que, en trminos generales, los pases en vas de desarrollo tie-

1.
En un mtento previo de llegar a una puntuacin global, llevado a cabo por Markus Crepaz y
yo niismo, nos basamos en el ju icio com binado de doce eminentes expertos en corporatism o de gru
pos de mters haciendo la media de los resultados por ellos obtenidos. Tal cosa es posible en el caso
de dieciocho pases industrializados para los que existan, com o m nim o, seis juicios expertos (Lijphart y Crepaz 1991). Todos estos pases se incluyen tambin en el grupo de veinticuatro pases de Siaroll. Las antedichas puntuaciones fruto de un ju icio com binado mantienen una Rierte correlacin
con las puntuaciones de la tabla 9.1: el coeficiente de correlacin es un contundente 0,95 (estadstica
mente significativo al nivel del 1 %).

in t e r s

: P L U R A L IS M O F R E N T E A C O R P O R A T IS M O

171

nen una tendencia a ser ms pluralistas que corporatistas'.] Stephan


Haggard y Robert R. Kauffmann (1995, 341) sealan que la razn ms
importante para explicar esto es la dbil organizacin de los jugado
res ms importantes, incluyendo a los grupos de inters y a los parti
dos, cosa que hace prcticamente imposible el entendimiento. No
obstante, los grupos de inters de los pases en vas de desarrollo no
son uniforme ni puramente pluralistas y el grado de pluralismo o, hasta
cierto punto, de corporatismo puede medirse en base a las opiniones
expresadas por los expertos de cada pas.
De las doce democracias en vas de desarrollo incluidas en este
estudio, el pas con el sistema de grupos de inters ms corporatista es
Mauricio. Deborah Brautigam (1997, 54-55) opina que Mauricio no
puede considerarse altamente corporatista, a pesar de que posee
mecanismos institucionales [que] aseguran que los sindicatos, las
patronales y el gobierno se renen peridicamente para negociar los
niveles salariales y otros parmetros econmicos. El politlogo Hans
raj Mathur (comunicacin personal, 31 de marzo de 1997) aade la
siguiente detallada descripcin: Muchos de los miembros de los sin
dicatos de trabajadores son, a la vez, miembros de grandes confedera
ciones. Estas ltimas, junto con la Federacin de Empresarios de
Mauricio (un grupo muy fuerte que unifica a todos los empresarios) y
el gobierno mantienen reuniones a tres bandas para tratar la cuota de
compensacin que se ha de pagar anualmente para hacer frente a
cualquier subida del coste de la vida. La cantidad decidida se aplica a
todos los trabajadores de varias empresas. As, aunque las negociacio
nes sectoriales continan existiendo, la cantidad compensatoria deci
dida por la reunin tripartita debe ser respetada por todos los sectores
econmicos.
John A. Peeler (1985, 104) describe los sistemas de grupos de inte
rs de Colombia, Costa Rica y Venezuela com o ampliamente corpo
ratistas, con varias incrustaciones de pluralismo. Generalmente,
Venezuela est considerada com o el pas ms corporatista de los tres.
Michael Coppedge (1993, 260) se refiere a su estructura institucional
como virtualmente idntica a la de dos Estados de corporatismo
societario, Alemania y Austria, aunque seala que el proceso est
menos institucionalizado y que los sindicatos venezolanos son menos
autnomos que los de los casos europeos. La representacin corpora
tista se canaliza principalmente a travs de diferentes comisiones ase
soras. Brian Crisp (1994, 1492-1493) cuenta 330 comisiones de este
tipo, creadas entre 1959 y 1989, con participantes llamados a repre
sentar a grupos de inters o a la totalidad de sectores socioeconm i
cos. Crisp aade que estas comisiones de asesoramiento realmente
dan a los grupos de inters acceso formal a la toma de decisiones del

MODELOS DE DEMOCRACIA

GRUPOS DE INTERS: PLURALISMO FRENTE A CORPORATISMO

gobierno y que su gran influencia y el hecho de ser nombrados por el


presidente ayuda a explicar el motivo por el que el presidente vene
zolano ha sido tan dominante con respecto al congreso.
En Papa-Nueva Guinea y Botswana, el sistema de grupos de
inters no est ampliamente desarrollado y los sindicatos son dbiles.
Sin embargo, en la opinin del experto John D. Holm y los cientficos
sociales Patrick P. Molusti y Gloria Somolake (1996, 58), Botswana
evoluciona hacia un corporatismo democrtico tan evidente en la
Europa occidental [...] Los grupos se organizan desde abajo y traba
jan con los funcionarios del gobiem o en la elaboracin de una polti
ca global para un determinado sector de la sociedad o la econom a.
Esta descripcin atae de form a directa a los gm pos de inters
de Papa-Nueva Guinea. Las otras democracias de la Commonwealth
los pases caribeos y Malta han sido siempre pluralistas, aunque
Barbados ha evolucionado hacia prcticas corporatistas en los lti
mos aos, tal com o se ha sealado en el captulo 3. El partido gober
nante en Trinidad y Tobago organiz una conferencia tripartita en
1964, poco despus de alcanzar la independencia, lo que condujo a la
form acin de comits tripartitos para realizar estudios y hacer reco
mendaciones en lo referente a la organizacin del trabajo y al desa
rrollo econmico. Este corporatismo incipiente fracas, en primer
lugar, a causa de la hostilidad manifestada por los sindicatos de tra
bajadores, quienes lo consideraron una estratagema hurdida por el
gobierno y los empresarios para debilitar a los sindicatos (MacDonald, 1986, 150).
El sistema de gm pos de inters de la India ha sido siempre de tra
dicin eminentemente pluralista. El sector de la agricultura constituye
la nica excepcin, aunque sta es muy significativa, dado que la India
todava es un pas primordialmente m ral y agrcola. La pieza clave
institucional de la poltica agrcola es la Comisin de costes y precios
agrcolas, compuesta por tecncratas, que representan al gobierno, y
representantes de los granjeros (Varshney, 1995, 147).^
Los resultados de la tabla 9.1 son valores de pluralismo, oscilando
de un terico 4 a un terico O, pero con una franja emprica algo ms
estrecha que oscila de 3,56 para el pas ms pluralista Canad
hasta 0,44 para el pas ms corporatista, Nom ega. Los pases de la
lista se relacionan en orden ascendente de su grado de pluralismo. La

puntuacin media es 2,24 y la mediana 2,50, considerablemente ms


alta que el punto medio terico de 2,00 entre pluralismo y corporatis
mo, lo que indica que las treinta y seis democracias tomadas en su
conjunto son ms pluralistas que corporatistas. Una razn importante
para exphcar este fenmeno es la presencia de los doce pases en vas
de desarrollo y que slo dos de ellos Venezuela y Mauricio se si
tan en la parte corporatista con respecto al punto medio. El Reino
Unido y Suiza se hallan cerca de los lmites pluralista y corporatista
del panorama, respectivamente; las tres democracias prototipo restan
tes estn claramente situadas en las mitades esperadas de la tabla,
pero no en posiciones extremas.

172

2. Los valores del pluralismo para los doce pases en vas de desarrollo se basan en la literatura
disponible sobre las descripciones que de sus sistemas de grupos de inters han realizado varios exper
tos de cada pas citados en el texto, en opiniones adicionales de casi todos ellos, y en mi lectura de los
criterios utilizados por Siaroff. Sin embargo, los valores siguen siendo muy impresionistas y carecen
de la precisin de que gozan las puntuaciones para los veinticuatro pases industrializados.

173

Sistemas de grupos de inters,


sistemas de partido y tipos de gabinetes
El sistema de gm pos de inters difiere de otras variables de la
dimensin ejecutivos-partidos en que no existe una clara conexin
causal que la vincule a las otras cuatro variables, mientras que estas
ltimas gozan de tales conexiones. Los sistemas electorales forman
sistemas de partidos que, a su vez, ejercen una fuerte influencia en la
formacin de gabinetes, y los tipos de gabinetes estn relacionados
con la duracin de stos. ^Por lo tanto, la hiptesis que establece rela
cin entre los sistemas de gm pos de inters y estas otras variables per
manece completamente en la correspondencia conceptual entre la dis
tincin entre corporatismo y pluralismo y la diferencia entre el amplio
consenso y el mayoritarismo.
Las figuras 9.1 y 9.2 muestran las relaciones entre los sistemas de
gmpos de inters de las treinta y seis democracias, as como sus tipos
de gabinetes y sistemas de partidos. De acuerdo con la hiptesis, las
(democracias que tienen ms gabinetes de un solo partido y ganadores
mnimos son tambin los pases con ms sistemas de gmpos de inte
rs pluralistas; los pases con mayor multipartidismo tienden a ser
menos pluralistas)^El coeficiente de correlacin es ms fuerte para el
vnculo entre gabinetes y gmpos de inters que para el vnculo entre
partidos y gmpos de inters (-0,68 y -0,55, respectivamente), pero
ambos son estadsticamente significativos al nivel del 1 %. Los princi
pales casos que se alejan de esta pauta recogidos en la figura 9.1 son
los tres sistemas ms corporatistas Austria, N om ega y Suecia , que
tienden mucho ms hacia el consenso en esta cuestin que en relacin
a sus gabinetes usuales. Italia y Portugal son, en cambio, considera
blemente menos corporatistas de lo esperado en base a sus poco fre
cuentes gabinetes de un solo partido y mayora mnima.

174

MODELOS DE DEMOCRACIA

GRUPOS DE INTERS: PLURALISMO FRENTE A CORPORATISMO

175

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o
c
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2
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Q.

Q.

Porcentaje de gabinetes ganadores mnimos y de un solo partido

Nmero efectivo de partidos parlamentarios

La relacin entre tipo de gabinete y p lu ra lis m o de los grupos de inters en


treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

Fig. 9.2. La relacin entre el n m ero efectivo de partidos parlam entarios y el p lu ra


lis m o de los grupos de inters en treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

La figura 9.2 muestra una pauta aproximadamente similar: Aus


tria, Noruega y Suecia, todas ellas corporatistas, se salen de nuevo del
patrn establecido, al igual que lo hace Italia. El corporatismo de
Papa-Nueva Guinea es mucho ms dbil que su multipartidismo
extremo, pero no lo es tanto como nos llevara a pensar su nivel de
desarrollo relativamente bajo. Joseph LaPalombara (1987, 213, 220)
orece una curiosa explicacin para la poco frecuente situacin italia
na. Describe a Italia, antes de las reformas de 1994, como una partito
crazia con una amplia participacin de todos los partidos en la poltica
activa y una fuerte inclinacin hacia la bsqueda del consenso. Los
lderes partidistas tenan una profunda aversin psicolgica hacia las
confrontaciones divisionistas. El consenso alcanzado con la partito-

crazia fue tan fuerte que, en opinin de LaPalombara, no hubo ningu


na necesidad de alcanzar ms consenso a travs del corporatismo. Cier
tamente, ste es un punto de vista plausible, puesto que las amplias
coaliciones polticas y el corporatismo de grupos de inters son mto
dos para alcanzar el consenso y, en principio, pueden considerarse
mtodos alternativos. Una slida cooperacin entre partidos puede, por
consiguiente, compensar la debilidad en la coordinacin de los grupos
de inters. ste parece haber sido el caso de Italia, pese a que no es la
pauta seguida por la mayora de las democracias; de serlo, no hallara
mos una relacin negativa entre el multipartidismo y los gabinetes de
amplia coalicin, por un lado, y el corporatismo por el otro (en lugar
de la fuerte y positiva relacin que nos muestran las figuras 9.1 y 9.2).

Fig. 9.1.

176

MODELOS DE DEMOCRACIA

El tipo de sistema de grupos de inters est tambin correlaciona


do con el sistema electoral y, en menor grado, con el predominio del
ejecutivo. Las correlaciones entre las cinco variables relativas a la
dimensin ejecutivos-partidos se analizan en el captulo 14. N o obs
tante, en los siguientes cuatro captulos abordo las variables pertene
cientes a la dimensin federal-unitario.

C a p t u l o 10

DIVISIN DEL PODER:


LOS CONTRASTES FEDERAL-UNITARIO
Y
CENTRALIZADO-DESCENTRALIZADO
La caracterstica principal del modelo de democracia mayoritaria,
tal y com o he destacado en captulos anteriores, es la concentracin
del poder en las manos de la mayora. El modelo consensual se carac
teriza por la no concentracin del poder, la cual toma dos formas bsicasryel poder compartido y el poder dividido.^ Estas dos formas pro
porcionan la base terica de las dos dimensiones \del contraste mayoritario-consenso'i La distincin crucial en la democracia consensual es
^ntre el poder dispersado en actores polticos que operan juntos den
tro de las mismas instituciones polticas y el poder dispersado entre
instituciones polticas separabas (vase ^ -primer capitula). En los
cinco captulos anteriores he tratado las cinco variables de la dimen
sin de partidos-ejecutivos (poder conjunto); en este captulo abordo
la primera variable de la dimensin federal-unitaria (poder dividido):)
federalismo y descentralizacin versus gobierno unitario y centraliza
do. Es recomendable tratar primeramente el tema del federalismo por
que ste puede ser considerado el ms tpico y ms drstico mtodo de
divisin del poder: divide el poder entre niveles enteros de gobiem o.
De hecho, com o trmino de la ciencia poltica, '^<la divisin del poder
se usa frecuentemente com o sinnimo de federalismo.)
En todas las democracias, el poder est necesariamente dividido
hasta cierto punto entre gobiernos centrales y gobiernos no centrales,
pero la divisin es muy desigual en la democracia mayoritaria.' Para
mantener la regla mayoritaria en el modelo mayoritario puro, el gobieripo central debe controlar no slo el aparato del gobiem o central sino
tarnbin los gobiernos no centralizados que podran competir con l.
( El gobiem o mayoritario es por lo tanto unitario (no federal) y cen
tralizado. El modelo consensual est inspirado por el objetivo opuesto.'

178

MODELOS DE DEMOCRACIA

DIVISION DEL PODER

Sus mtodos son la descentralizacin, esto es, no slo la divisin


garantizada del poder entre niveles centralizados y no centralizados de
gobierno sino tambin, en la prctica, gobiernos fuertemente descen
tralizados que ejercen una parte sustancial del poder total disponible
en ambos niveles.
En este captulo voy a tratar el concepto de federalismo y sus
caractersticas primarias y secundarias. Sobre la base de los rasgos
bsicos voy a desarrollar una escala de cinco puntos de federalismo y
descentralizacin y a asignar a cada una de las treinta y seis democra
cias un lugar en la escala. Esta escala ser comparada con otros dos
modelos alternativos de medida de la divisin del poden Por ltimo,
tratar sobre las ventajas potenciales del federalismo en vista a dos
objetivos: proveer autonoma para grupos minoritarios en sociedades
plurales y perm itir la experimentacin institucional.

Las definiciones que aportan tanto Elazar como Riker permiten


que un amplio abanico de poder sea ejercido por los diferentes niveles
del gobierno. Riker (1975, 101) dice que cada nivel tiene ciertas acti
vidades en las que toma decisiones finales, pero no especifica ningu
na proporcin de estas actividades entre los gobiernos centrales y los
regionales. Igualmente, Elazar (1997, 239) dice que los poderes asig
nados a cada uno de los mltiples centros en el federalismo puede ser
grande o pequeo. Ambos expertos en federalismo suponen, no obs
tante, que el objetivo fundamental de garantizar la divisin del poder
es asegurar que una parte sustancial del poder pueda ser ejercido a
nivel regional o, dicho de forma ms sucinta, que el propsito de la no
centralizacin del poder es la descentralizacin del mismo. Estos dos
elementos son conceptualmente distintos, pero los dos son considera
dos caractersticas bsicas del federalismo.
Adems, los tericos del federalismo a menudo identifican varias
caractersticas secundarias del federalismo, por ejemplo,(^una legisla
tura bicameral con una cmara federal fuerte para representar las
regiones constituyentes, una constitucin difcil de enmendar un tri
bunal supremo o un tribunal constitucional especial que puede prote
ger la constitucin mediante su poder de revisin judicial] stos estn
entre las ms importantes de lo que Ivo D. Duchacek (1970, 188-275)
llam normas del federalismo. Su relacin con el federalismo es que
pueden servir para asegurar que la divisin bsica del poder sea pre
servada. A diferencia de las caractersticas primarias, son garantes del
federalismo ms que componentes del mismo federalismo. Tratar
estas variables con mucho ms detalle en los dos prximos captulos.
Las caractersticas federales bsicas de no centralizacin y des
centralizacin son los pilares de una clasificacin en cinco categoras
en la tabla 10.1. El primer criterio es si los Estados tienen constitucio(ttes federales formales^ Como Elazar (1987, 42) seala, la primera
prueba de la existencia del federalismo es el deseo o la voluntad de ser
federal de la comunidad poltica en cuestin. Adoptar y mantener una
constitucin federal es [...] el medio principal de expresar esta volun
tad. Este criterio comporta una distincin inicial entre sistemas uni
tario y federal. Cada una de estas categoras puede dividirse en sub
clases centralizada y descentralizada; centralizacin y descentraliza
cin son obviamente cuestiones de grado, pero no es complicado en la
prctica clasificar la mayora de pases de acuerdo con la simple dico
toma centralizado-descentralizado. Por ltimo, es necesario introdu
cir una tercera categora ^emifederal para unas pocas democracias que
no pueden ser clasificadas sin ambigedad como federales o unitarias.^'
La tabla 10.1 tambin asigna un valor a cada categora para que la
clasificacin pueda servir com o un ndice cuantitativo del federalismo,

Federalismo y descentralizacin
Una variedad de definiciones de federalismo se encuentran en la
literatura sobre el tema, pero hay un amplio acuerdo en la caracters
tica ms bsica: una divisin del poder garantizada entre el poder cen
tral y los gobiernos regionales. La definicin de W illiam H. Riker
(1975, 101) dice: E l federalismo es una organizacin poltica en la
que las actividades del gobierno estn divididas entre los gobiernos
regionales y el gobierno central de modo que cada tipo de gobierno
tiene ciertas actividades en las que toma decisiones finales. Un aspec
to de esta definicin que merece especial atencin y a la cual me rem i
tir ms tarde en este captulo es que las unidades se denominan
gobiernos regionales. Esto est en consonancia con la visin con
vencional: el federalismo frecuentemente es descrito com o una divi
sin territorial del poder en la cual las unidades estn geogrficamen
te definidas. Estas unidades son denominadas estados (en Estados
Unidos, India, Australia y Venezuela), provincias (en Canad), Lnder
(Alemania y Austria), cantones (Suiza) y regiones (Blgica).
En lugar de la definicin de Riker cuando habla de una divisin del
poder garantizada, la descripcin preferida por Daniel J. Elazar (1997,
239) se centra en la n o centralizacin del poder: l ve el federalismo
como la distribucin fundamental del poder entre una multiplicidad
de centros, no la devolucin del poder desde un nico poder central o
hacia abajo de la pirmide. Ninguno de estos mltiples centros en el
sistema federal es de mayor o menor importancia que cualquier otro,
en contraste con la pirmide organizativa en la que los niveles se dis
tinguen como altos o bajos como una cuestin de diseo constitucional.

179

180

DIVISIN DEL PODER

MODELOS DE DEMOCRACIA

Tabla 10.1. \firados de federalism o y descentralizacin


en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)

Federales y descentralizadas [5 ,0 ]
Australia
Canad

Suiza
Estados Unidos

(B lgica, despus de 1993)

Federales y centralizadas [4 ,0 ]
V enezuela

Austria [4,5]
In d ia [4,5]

Semifederales [3 ,0 ]
Israel
Pases B ajos

P apa-N ueva Guinea


Espaa

B lg ica [3,1]
(B lgica, antes de 1993)

Unitarias y descentralizadas [2 ,0 ]
D inam arca
F in lan dia
Japn

N oru ega
Suecia

U nitarias y centralizadas [1 ,0 ]
Baham as
B arbados
B otsw ana
C olom b ia
Costa R ica
G recia
Islandia
Irlan da
N

ota:

Jam aica
L u xem b u rgo
M alta
M a u ricio
N u eva Z elanda
Portu gal
R e in o U n ido

F ran cia [1,2]


Italia [1,3]
Trin id ad [1,2]

los ndices d e federalism o estn entre corchetes.

y muestra en qu categora o, en algunos casos, entre qu categoras,


cada una de las treinta y seis democracias est situada. La tabla esta
organizada de tal manera que los casos ms claros que coinciden con
una categora en particular estn en las listas de las columnas de la
izquierda y del medio y la columna de la derecha contiene los casos
ms complicados que estn situados entre categoras o que cambiaron
su situacin durante el perodo en estudio. El mismo criterio se utili
za para las tablas de los siguientes captulos.
Dos caractersticas muy notables en la clasificacin de la tabla
10.1 son, en primer lugar, lo relativamente poco comn que es el fede
ralismo: hay dos veces ms Estados unitarios que Estados federales.
En segundo lugar, las diferencias unitario-federales y centralizado-descentralizado estn ntimamente relacionadas: puchos de los sistemas
federales estn descentralizados y muchos sistemas unitarios estn

181

centralizadosi Como resultado, ms de la mitad de las democracias


aqu clasificadas caen en una de las dos categoras extremas. El resul
tado principal se sita en 2,3 y la media est en 1,6, ambos ms cerca
de 1,0, el valor de la mayora de los pases unitarios y centralizados,
que de 5,0, el valor al otro extremo de la escala.
Seis de los nueve sistemas federales ^Australia, Canad, Alemania,
Estados Unidos y, desde 1993, Blgica son tambin claros ejemplos
de sistemas de gobiem o descentralizado. Slo uno, Venezuela, est cla
ramente centralizado; su terminologa federalista, escribe Daniel H.
Levine (1989, 273), no debe ocultar lo que en la prctica es un sistema
de gobiem o y una administracin altamente centralizada. Austria y la
India estn situadas entre estos dos tipos de federalismo; no son tan
descentralizados como, por ejemplo, Australia, pero son considerable
mente mucho ms descentralizados que Venezuela. En lugar de encajar
a los dos pases dentro de una categora o de otra, por lo tanto, es ms
realista darles a estos pases una categora y un valor intermedios de
4,5. La conclusin a la que llega K. C. Wheare (1964, 28) de que la cons
titucin de la India y su forma de gobiem o son slo casi federales y
no totalmente federales se cita a menudo. En particular, el uso frecuen
te de la tan mencionada Regla Presidencieil con objetivos partidarios le
aparta del federalismo fuerte: la constitucin da al gobierno central
el derecho a destituir gobiernos de los estados y a reemplazarlos por el
control directo desde el centro con el propsito de hacer frente a graves
emergencias, pero en la prctica la Regla Presidencial se ha venido
usando principalmente por el poder central para destituir gobiernos
estatales controlados por otros partidos y convocar unas nuevas elec
ciones con la esperanza de ganarlas (Tummala, 1996, 378-382).
De las muchas democracias unitarias, slo las cuatro democracias
nrdicas y Japn se pueden clasificar com o descentralizadas. Muchos
de los otros son minsculos Estados, los cuales no necesitan una gran
descentralizacin del poder, pero la categora centralizada y unitaria
tambin incluye bastantes pases de mayor extensin como, por ejem
plo, el Reino Unido, Francia, Italia y Colombia. Se ha concedido una
puntuacin algo superior a 1,0 a Francia, Italia y Trinidad porque su
sistema de gobiem o resulta ser menos centralizado, a medio camino
entre las categoras centralizada y descentralizada durante el perodo
en estudio. El proceso empez en Italia alrededor de 1970 y en Fran
cia despus de la eleccin del presidente Mitterrand en 1981 (Loughlin
y Mazey, 1995). En Trinidad y Tobago, la ms pequea isla de Tobago
obtuvo un cierto grado de gobiem o autnomo y una Cmara de Asam
blea en 1980 (MacDonald, 1986, 196; Payne, 1993, 61). Los valores de
estos tres pases representan un promedio que abarca todo el perodo.
La categora semifederal incluye las tres democracias que Robert

182

MODELOS DE DEMOCRACIA

DIVISION DEL PODER

A. Dahl llam sociolgicamente federales (citado en Verba, 1967,


126): Blgica, Holanda e Israel. El gobierno central de estos tres pases
ha reconocido que durante mucho tiempo ha dado muchas subvencio
nes y ha traspasado poderes a asociaciones privadas con funciones
semipblicas, especialmente en los campos de la educacin, la cultura y
la asistencia sanitaria, establecidas por los principales grupos ideolgi
cos y religiosos en estas sociedades. A causa de la poca concentracin
geogrfica de estos grupos sociolgicos, el federalismo sociolgico se
desva del criterio de Riker en el sentido que las unidades de una fede
racin son regionales por naturaleza. Blgica pas de un federalismo
sociolgico a un semifederalismo ms formal a partir de 1970, para
pasar finalmente a un pleno federalismo en 1993, el cual, sin embargo,
todava incluye pequeas comunidades culturales no definidas entre
las pequeas unidades constituyentes de la federacin. El valor de Bl
gica de 3,1 es la media para todo el perodo 1946-1996. Espaa y
Papa-Nueva Guinea deben colocarse en la misma categora semifederal. Espaa garantiz una amplia autonoma, primero a Catalua, el
Pas Vasco y Galicia, pero ms tarde tambin a otras regiones sin con
vertirse formalmente en un Estado federal. Luis Moreno (1994) llama
al sistema espaol federalismo im perfecto. Papa-Nueva Guinea
tiene un sistema de gobierno altamente descentralizado, a menudo lla
mado casi federal, durante casi todo el perodo democrtico estu
diado en este libro; fue adoptado en 1977, pero fue abolido en 1995
mediante una enmienda constitucional.

vigor de los gobiernos no centrales en relacin con el gobierno central,


es tericamente ms atractivo dar prioridad a sus recursos respecti
vos, especialmente los ingresos por impuestos. Los impuestos no cen
trales son los impuestos recaudados por los gobiernos no centrales
ms las cuotas de los impuestos recaudados por el gobierno central
que son traspasados automticamente a los gobiernos no centrales.*
La centralizacin del gobierno puede ser medida com o la proporcin
total de los impuestos centrales y no centrales en manos del gobierno
central. Slo hay datos fiables para veintin pases: los pertenecientes
a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Ecnomico
(OCDE), con la excepcin de Nueva Zelanda y Luxemburgo (Lane,
Mckay y Newton, 1997, 86). En el perodo 1980-1992, que se ha esco
gido porque 1992 es el ao ms reciente para el cual se dispone de
datos y porque empezar en 1980 permite la inclusin de Espaa, Por
tugal y Grecia, las proporciones de impuestos del gobierno central
varan entre el 96,1 % en Holanda hasta un bajo 41,9 % en Suiza.
La figura 10.1 muestra la relacin entre el ndice de federalismo y
la proporcin de impuestos del gobierno central; a medida que el n
dice de federalismo toma valores altos, ms baja resulta ser la propor
cin de impuestos del gobierno central. La diferencia entre los pases
unitario-centralizados, que tienen un valor prximo a 1,0 en el ndice
de federalismo, y los pases federales descentralizados con valores de
5,0 es especialmente notable. El coeficiente de correlacin es -0,66 (sig
nificativo al nivel del 1 %). Para tres casos extremos el diagrama sugie
re que el ndice de federalismo subvalora o sobrevalora el grado de cen
tralizacin: Australia es el nico sistema federal y federal descentrali
zado que no tiene una proporcin baja de impuestos en manos del
gobierno central. Japn y Suecia ya estaban clasificados como descen
tralizados entre los pases unitarios, pero parecen incluso ms des
centralizados por sus proporciones de impuestos en manos del gobier
no central. Recordemos, no obstante, que el ndice de federalismo trata
de capturar la distincin unitario-federal, mientras que el indicador de
la porporcin de impuestos slo mide el grado de centralizacin. Blgi
ca y Holanda son casos extremos, debido a que la medida de distribu
cin de impuestos no captura el elemento de federalismo sociolgico.
El ndice de autonoma institucional de Lane-Ersson toma en con-

Otros indicadores de federalismo y descentralizacin


Expresan los ndices de federalismo las propiedades del federa
lismo y la descentralizacin de forma exacta y fiable? La confianza en
el ndice puede verse reforzada si se compara con otros dos indicado
res: la proporcin de los impuestos totales del pas en manos del
gobierno central y el ndice de autonoma institucional de Jan-Erik
Lane y Svante Ersson (1994&, 224). Desafortunadamente, estos indica
dores no pueden ser usados como medidas alternativas por s mismos
en este estudio porque slo estn disponibles para la mitad de las
treinta y seis democracias.
La medida de la proporcin de impuestos est basada en la supo
sicin razonable de que el alcance de las actividades de los gobiernos
centrales y no centrales puede ser medido mediante sus gastos y sus
ingresos. Dado que los gastos y los ingresos estn, si no equilibrados,
com o mnim o en correspondencia aproximadamente entre s, pueden
ser usados indistintamente. N o obstante, si estamos interesados en el

183

L
Debe excluirse todo cambio, ya sea condicional o no restringido, del gobierno central a gobier
nos que no lo son. Los cambios condicionales o restringidos tienen lugar para propsitos encargados
por el gobierno central. Sin embargo, incluso las concesiones no restringidas no implican necesaria
mente que el gobierno no central tenga carta blanca para actuar a su antojo. Tal com o apunta Douglas
E. Ashford (1979, p. 82), frecuentemente n o son funciones de la solidez de los gobiernos locales, sino
una medida de la habilidad de los gobiernos centrales para predecir cm o sern utilizados los fondos.
Tambin deben ser igualmente excluidos todos los ingresos de la seguridad social.

DIVISIN DEL PODER

MODELOS DE DEMOCRACIA

184

185

nen su ndice en un estudio comparativo de las democracias de Euro


pa occidental y dan cifras concretas slo para diecisis pases grandes
y medianos de Europa: menos de la mitad de los pases tratados en
este libro. Para estas diecisis democracias, no obstante, el ndice de
Lane-Ersson se correlaciona fuertemente con el ndice de federalismo:
el coeficiente de correlacin se sita en un significativo 0,82.
Las comparaciones con las medidas alternativas antes menciona
das dan una gran validez al ndice de federalismo. En varios captulos
mostrar que este ndice est tambin fuertemente correlacionado con
otras variables de la segunda dimensin.

Federalismo y autonoma tnica

Grado de federalismo y descentralizacin


FU E N TE :

basada en datos de impuestos en Lane, M cK ay y Newton, 1997, 86.

Fig. 10.1. La relacin entre el grado de federalism o y descentralizacin y el porcen ta


je del g o b ie m o central sobre el tota l de los ingresos fiscales centrales y no centrales en
vein tiu n a dem ocracias (1980-1992).

sideracin el federalismo y el federalismo sociolgico los autores


llaman al federalismo sociolgico autonoma funcional , as como
tambin la autonoma territorial para regiones en particular y el grado
de discrecionalidad del gobiem o local y regional. De form a acumu
lativa, los valores en las cuatro variables, todas basadas en opiniones
impresionsticas, pero plausibles de los autores, producen una escala
de seis puntos con un caso mximo de cinco puntos en el caso de
Suiza y de cero puntos para Grecia e Irlanda.^ Lane y Ersson propo2.
Las puntuaciones obtenidas por los diecisis pases son las siguientes: 5 Suiza, 4 Blgica y A le
mania, 3 Austria. Dinamarca y Pases Bajos, 2 Finlandia, Noruega, Suecia y Reino Unido, 1 Francia, Ita-

El federalismo tiende a usarse en dos tipos de pases: los pases


rel^ivam ente grandes y las sociedades plurales.] Los pases ms gran
des en trminos de poblacin incluidos en este estudio, India y Esta
dos Unidos, son pases federales. La federacin menos poblada es
Suiza, que est aproximadamente en la mitad de nuestra ordenacin
de las treinta y seis democracias por poblacin. Cuatro de los nueve
sistemas federales son sociedades plurales: Blgica, Canad, India y
Suiza. stas son tambin las ms grandes de las nueve sociedades plu
rales en la tabla 4.3. En estas sociedades plurales, el federalismo
desempea la funcin de dar autonoma a las minoras tnicas.
Para analizar esta funcin del federalismo es til distinguir entre
el federalismo congmente y el que no lo es, tal y como lo sugiri Char
les D. Tartlon (1965, 868). El federalismo congmente est compuesto
por unidades territoriales con unas caractersticas sociales y culturales
similares en cada de las unidades y en la federacin com o conjunto.
En un sistema federal perfectamente congmente, las unidades son
reflejos en miniatura de los aspectos importantes del sistema federal
en su conjunto. En cambio, las federaciones incongmentes tienen
unidades con una composicin social y cultural que difiere de las otras
y del pas en su conjunto.^

lia, Portugal y Espaa, y O Grecia e Irlanda. De estas diecisis puntuaciones, slo parecen ser cuestio
nables la algo baja puntuacin de Espaa y la bastante alta que recibe el Reino Unido.
3.
Tarlton em plea los trminos sim etra y asim etra en lugar de congruencia e in con
gruencia. Puesto que el prim er par de trminos se utiliza con m ayor frecuencia para describir distri
buciones de poder distintas (por ejem plo, entre las dos cmaras de las legislaturas bicamerales), es
menos confuso usar el segundo par de vocablos para caracterizar las distintas composiciones de dos o
ms entidades. Congruencia e incongruencia en federalism o tienen un significado anlogo a con
gruencia e incongruencia en bicam eralism o (vase captulo 11).

186

MODELOS DE DEMOCRACIA

DIVISIN DEL PODER

Otra manera de expresar esta diferencia es comparando las fron


teras polticas entre las unidades componentes de la federacin y las
fronteras sociales entre grupos como las minoras tnicas. En las fede
raciones incongruentes estas fronteras tienden a coincidir, pero tien
den a entrecruzarse en los sistemas federales congruentes.
Si las fronteras polticas estn trazadas de modo que tienden a
coincidir con las fronteras sociales, la heterogeneidad de la federacin
en su conjunto se transforma en un alto grado de homogeneidad al
nivel de las unidades componentes. En otras palabras, el federalismo
incongruente puede reducir el pluralismo de una sociedad mediante la
creacin de reas ms pequeas relativamente homogneas. sta es la
pauta en los cuatro sistemas federales que tambin son sociedades
plurales, a pesar de que las fronteras polticas y tnicas no coincidan
al 100 %. En Suiza hay mucha menos diversidad lingstica en los
cantones que a escala nacional. La federacin suiza tiene cuatro len
guas oficiales, pero veintids de los veintisis cantones (y medio-can
tones) son oficialmente unilinges: slo tres, Berna, Friburgo y Valais,
son bilinges, y slo uno, Graubnden, tiene tres idiomas oficiales
(Mcrae, 1983, 172-179). En Canad, la minora francfona est con
centrada principalmente en Quebec y su gobierno ha sido el principal
portavoz de los intereses de la comunidad de habla francesa en Cana
d, pero Ontario y N ew Brunswick tambin poseen un buen nmero
de hablantes franceses.
Los gobernantes coloniales britnicos de la India trazaron las divi
siones administrativas del pas sin tener muy en cuenta las diferencias
lingsticas; la imposicin del federalismo sobre la base de estas divi
siones condujo a un tipo de federalismo bastante congruente en los
primeros aos de la independencia de la India. Sin embargo, una
completa transformacin hacia un sistema federal incongruente basa
do en divisiones lingsticas tuvo lugar en los aos cincuenta. Despus
de que el estado de Madrs fue dividido en los estados separados de
habla tamil y de habla tegulu, Tamil Nadu y Andrha Pradesh, respecti
vamente, en 1953, la Comisin para la Reorganizacin de los Estados
acept el principio lingstico y recomend drsticas modificaciones en
las fronteras entre estados de acuerdo con las fronteras lingsticas
en 1955. Esto se cumpli rpidamente en 1956 y bastantes estados fue
ron creados bajo el criterio lingstico en los aos posteriores (Brass,
1990, 146-156). A causa de la extrema diversidad lingstica de la India,
el federalismo lingstico incongruente no ha conseguido acomodar a
todas las minoras ms pequeas, pero en su conjunto ha conseguido,
en palabras del pohtlogo indio Rajni Kothari (1970, 115) convertir la
lengua en un elemento de cohesin e integracin en vez de un fac
tor de divisin.

Por ltimo, el nuevo federalismo belga es el resultado de un es


fuerzo decidido para construir una federacin tan incongruente co
mo fuera posible. Las tres regiones geogrficamente definidas son ya
muy incongruentes: las dos mayores, Flandes y Valonia, son unilin
ges y slo Bruselas es bilinge. Para perfeccionar esta incongruencia
lingstica, tres comunidades culturales no geogrficamente definidas
fueron superimpuestas en dichas regiones; aqu las fronteras polticas
y lingsticas coinciden plenamente, haciendo de este sistema federal
un sistema incongruente puro (vase el captulo 3).

1 87

Federalismo y experimentacin institucional


j Uno de los aspectos de la autonoma de las unidades constituyen
tes de las federaciones es que stas tienen sus propias constituciones,' \
que pueden enmendar de manera completamente libre dentro de cier
tos lmites establecidos por las constituciones federales. En teora,
esto les da la oportunidad de experimentar con diferentes formas de
gobiem o. Tal experimentacin puede ser ventajosa tanto para los otros
miembros de la federacin com o para el gobiem o central. En la prc
tica, sin embargo, encontramos un isomorfismo casi completo tanto
en las formas gubernamentales centrales y de las unidades componen
tes com o entre las de las unidades componentes en cada pas.
Con respecto a la eleccin entre un sistema presidencial o parla
mentario, por ejemplo. Estado Unidos es slidamente presidencial,
con gobernadores ejerciendo de presidentes a nivel de estado. Sin
embargo, ha habido ms experimentacin con el sistema electoral en
Estados Unidos que en otras federaciones. El principal ejemplo a nivel
de estado es Illinois, que us un sistema semiproporcional el voto
acumulativo para elegir su cmara baja desde 1870 hasta 1980. Ade
ms, tal y com o se coment en el captulo 8, unos pocos estados han
usado el sistema de mayora absoluta con segunda vuelta en lugar de
la regla de la mayora relativa para elegir a sus miembros en la Cma
ra de Representantes de Estados Unidos. Una experimentacin ms
ambiciosa podra ser inducida por la Ley de Eleccin para el Votante,
introducida por la representante Cyndia Mckinney en 1997 (pero an
no en funcionamiento a finales de 1998): permitira a los estados utili
zar distritos multinominales en lugar de uninominales para la eleccin
de la Cmara si se aplican sistemas de RP o semiproporcionales en
estos distritos.
La Cmara de Representantes de Australia y las cmaras bajas de
los estados australianos son elegidas mediante el voto alternativo,
excepto uno, Tasmania, que utiliza la forma STV de RP. La RP es la

188

MODELOS DE DEMOCRACIA

norma tanto a nivel nacional como cantonal en Suiza, pero unos


pocos cantones ms bien pequeos usan mtodos mayoritarios. Las
otras federaciones son an mucho ms isomrficas en relacin con
sus sistemas electorales: Canad y la India estn fuertemente vincula
das a la regla de la mayora relativa y Alemania, Austria, Blgica y
Venezuela a la RP. El mismo isomorfismo es visible en relacin con la
eleccin de sistemas presidencialista y parlamentario, com o ya se ha
comentado para el caso estadounidense. Las nicas excepciones leves
se pueden encontrar en Suiza y Alemania. Todos los Lnder alemanes
tienen sistemas parlamentarios, pero en Baviera el prim er ministro no
puede ser destituido por un voto de no confianza. En Suiza, los canto
nes se desvan en un aspecto del sistema hbrido parlamentario-presi
dencial a nivel federal sus ejecutivos colegiados son elegidos popu
larmente , pero son similares entre s en este aspecto. Es sintomtico
que los autores de la constitucin del nuevo cantn del Jura, que se
form en 1979, consideraran los ejemplos britnico y alemn de siste
ma parlamentario, pero al final se atuvieron a las normas suizas
aceptadas (Tschaeni, 1982, 116).

C a p t u l o 11

PARLAMENTOS Y CONGRESOS:
CONCENTRACIN FRENTE A DIVISIN
DEL PODER LEGISLATIVO
El segundo componente de la dimensin federal-unitaria es la dis
tribucin, concentracin frente a divisin, del poder en el legislativo^ El
modelo mayoritario puro comporta la concentracin del poder legislati
vo en una sola cmara/ El modelo consensual puro se caracteriza por
un legislativo bicameral en el que el poder se halla dividido a partes
iguales en dos cmaras constituidas de forma distinta. En la prctica
encontramos una diversidad de disposiciones intermedias. En los cap
tulos 2 y 3 vimos que el parlamento neozelands (posterior a 1950) y el
parlamento suizo son, en lo que a esto se refiere, prototipos perfectos de
las democracias mayoritaria y consensual, respectivamente, pero que
los otros tres ejemplos principales se desvan hasta cierto punto de los
modelos puros. El parlamento britnico es bicameral, pero lo podemos
describir como un parlamento bicameral asimtrico en virtud del poco
poder del que dispone la Cmara de los Lores. Se puede aplicar la
rtiisma descripcin al legislativo de Barbados, puesto que su Senado
dispone de poder para retrasar, pero no para vetar. El parlamento bica
meral prefederai belga se caracterizaba por un equilibrio de poder entre
las dos cmaras, pero prcticamente la diferencia en la composicin de
estas dos cmaras era inexistente. El nuevo legislativo federal, elegido
por primera vez en 1995, sigue ofreciendo diferencias mnimas entre la
composicin del Senado y la composicin de la Cmara de Represen
tantes y, adems, el primero ha perdido algunos de sus antiguos poderes.
El primer tema que planteo en este captulo es la simple clasifica
cin dictoma de los parlamentos en bicamerales o unicamerales.
A continuacin abordo las diferencias entre las dos cmaras de los legis
lativos bicamerales, refirindome en particular a sus poderes y compo
siciones respectivos. En base a estas dos diferencias clave desarrollo un

190

MODELOS DE DEMOCRACIA

PARLAMENTOS Y CONGRESOS

ndice cuantitativo de bicameralismo. Finalmente investigo la relacin


entre la fuerza del bicameralismo, medida por este ndice, y el grado de
federalismo y descentralizacin tratado en el captulo anterior
Es necesario hacer dos comentarios introductorios adicionales.
En primer lugar, las cmaras legislativas tienen una gran variedad de
nombres propios (Cmara de los Comunes, Cmara de Representan
tes, Cmara de Diputados, Bundestag y Senado), por lo que, para evi
tar confusiones, emplear los siguientes trminos genricos en la dis
cusin de los parlamentos bicamerales; primera cmara (cmara baja)
y segunda cmara (cmara alta). La primera cmara es siempre la ms
importante o, tratndose de sistemas federales, la cmara elegida
sobre la base de la poblacin.' En segundo lugar, la totalidad del legis
lativo bicameral se denomina normalmente Congreso en los sistemas
presidenciales con la evidente excepcin de Francia por ser el pas
en el que se acu el trmino parlam ento y Parlamento en los sis
temas parlamentarios de gobierno. N o obstante, puesto que a menudo
se utiliza el trmino parlam ento de forma genrica como sinnimo
de legislativo, aqu seguir este uso convencional.

vos claramente bicamerales. De tener que hacerse una distincin pura


mente dicotmica, probablemente estos legislativos deberan conside
rarse ms prximos al unicameralismo que al bicameralismo. Sin
embargo, no es preciso llevar a cabo una decisin tan difi'cil, pues la
clasificacin de todos los legislativos presentados a continuacin se
limita a incluir estos dos casos en la categora de una cmara y media.
En su amplio estudio com p^ativo del bicameralismo, George Tse
belis y Jeanette Money (1997, 1), observan que alrededor de una tercera
parte de los pases del mundo cuentan con legislativos bicamerales,
mientras que los de las dos terceras partes restantes son unicamerales.
La proporcin en nuestras treinta y seis democracias es bastante dife-
rente; el bicameralismo es mucho ms comn que el unicameralismo.
En 1996, solamente trece de las treinta y seis democracias, un poco
ms de la tercera parte, tenan parlamentos unicamerales. Cuatro pa
ses cambiaron al sistema unicameral durante el perodo objeto de estu
dio; Nueva Zelanda en 1950, Dinamarca en 1953, Suecia en 1970 e
Islandia en 1991 (Longley y Olson, 1991). Al principio del perodo
observado para cada una de las treinta y seis democracias, solamente
nueve, exactamente la cuarta parte, contaban con legislativos unicame
rales; Costa Rica, Finlandia, Grecia, Israel, Luxemburgo, Malta, Mauri
cio, Papa-Nueva Guinea y Portugal. N o hubo ningn cambio en senti
do contrario, es decir, de un parlamento unicameral a uno bicameral.
X o s trece pases con parlamentos unicamerales previamente lista
dos tienden a ser los pases ms pequeos; Grecia, con una poblacin
de un poco ms de diez millones, es el ms grande. Una caracterstica
an ms destacada es que ninguno de ellos tiene un sistema federal. En
otras palabras, los nueve pases con sistemas federales formales dentro
de las treinta y seis democracias tienen legislativos bicamerales, mien
tras que, desde 1996, los veintisiete pases con sistemas unitarios for
males (incluyendo los semifederales del captulo anterior) se encuen
tran perfectamente divididos en unicameralismo y bicameralismo, de
manera que trece cuentan con legislativos unicamerales, trece con
bicamerales y Noruega con el sistema de una cmara y media. Esto ya
constituye un importante indicador de la relacin existente entre la
estructura cameral y la distincin federal-unitaria. Esta relacin se
analiza de forma ms detallada al final de este captulo, despus de
referirme a las distintas formas que puede tomar el bicameralismo.

Unicameralismo y bicameralismo
A pesar de la aparente simplicidad de una clasificacin dictoma
de los parlamentos en unicameral y bicameral existen dos legislativos
que no encajan en ninguna de las dos categoras; Noruega y, hasta
1991, Islandia. Los legisladores noruegos son elegidos com o un solo
cuerpo, pero se dividen en dos cmaras mediante la eleccin indirecta
de una cuarta parte de sus miembros para constituir una segunda
cmara una vez celebradas las elecciones. Sin embargo, estas dos cma
ras comparten comits legislativos y los desacuerdos entre las cmaras
se resuelven en una sesin plenaria de todos los miembros que com
ponen el legislativo. Grosso modo, la misma descripcin puede apli
carse al caso de Islandia, con la excepcin de que la segunda cmara
de este pas se forma con una tercera parte de los legisladores electos.
Por lo tanto, estas legislaturas tienen algunas caractersticas propias
del unicameralismo y otras del bicameralismo.'La discusin de desa
cuerdos mediante una sesin conjunta no indica necesariamente unicameralismo, dado que no se trata de un mtodo inusual en legislati

191

Variedades de bicameralismo
!. La nica dificultad potencial que esta term inologa entraa es que el nom bre form al de la pri
mera cmara del parlam ento holands es la Segunda Cmara, y se denom ina a la segunda cmara ia
Prim era Cmara. De igual form a, antes de 1970, la prim era y segunda cmaras del legislativo bicam e
ral de Suecia se llamaron Segunda y Prim era Cmara, respectivamente.

Las dos cmaras con legislativos bicamerales difieren una de otra


de varias maneras. Originalmente, la funcin ms importante de las

MODELOS DE DEMOCRACIA

PARLAMENTOS Y CONGRESOS

^segundas cmaras o cmaras altas, elegidas por sufragio limitado,


era la de servir de freno conservador respecto a las cmaras bajas,
elegidas de forma ms democrtica.Con la adopcin del sufragio uni
versal en todas las elecciones de nuestro conjunto de regmenes com
pletamente democrticos, esta funcin ha quedado obsoleta. N o obs
tante, la Cmara de los Lores britnica y la Cmara de los Jefes de
Botswuana presentan ambigedades. Incluso en la actualidad, la per
tenencia a la Cmara de los Lores se basa, en la mayora de los casos,
en principios hereditarios y, pese a estar ahora sujetos a elecciones for
males, en la prctica los jefes de Bostwuana siguen usando la herencia.
Como resultado, estas dos entidades presentan una perspectiva clara
mente conservadora. La Cmara de los Lores, por ejemplo, cuenta con
una mayora conservadora permanente. De las seis diferencias restan
tes entre la primera y la segunda cmaras, tres son especialmente
importantes en tanto que determinan el grado de importancia de las
instituciones bicamerales. En primer lugar nos fijaremos brevemente
en las tres diferencias menos significativas.
Para empezar, las segundas cmaras suelen ser ms pequeas que
las primeras. De hecho, esto constituira una ley absoluta para los
legislativos bicamerales en nuestro conjunto de democracias, de no ser
por la Cmara de los Lores britnica, la cual consta de aproximada
mente 1.200 miembros, casi el doble de los 659 miembros de la Cma
ra de los Comunes tras las elecciones de 1997. N o obstante, la excep
cin resulta ms aparente que real: excluyendo los miembros que casi
nunca asisten, com o la nobleza hereditaria en particular, el nmero se
ve reducido a unos 300. Entre todas las segundas cmaras que son
ms pequeas que las primeras prevalece an una gran diversidad al
determinar cunto ms pequeas son. De estas cmaras, unas pocas
estn relativamente prximas en tamao a sus respectivas primeras
cmaras. Por ejemplo, en Trinidad los nmeros son 31 y 36, respecti
vamente, y en Espaa 257 y 350. En el otro extremo, Alemania posee
la primera cmara democrtica ms grande del mundo con 672 miem
bros tras las elecciones de 1994 (de acuerdo con una decisin parla
mentaria de principios de 1998 se reducir a unos 600 en las futuras
elecciones que tendrn lugar en el ao 2002) y una de las segundas
cmaras ms pequeas, con solamente 69 miembros.
En segundo lugar, los mandatos legislativos suelen ser ms largos
en las segundas cmaras que en las primeras.'Los mandatos en las pri
meras cmaras oscilan entre los dos y los cinco aos, a diferencia de
los cuatro a nueve de las segundas cmaras (y en Gran Bretaa y
Canad son, respectivamente, miembros vitalicios y miembros hasta
la jubilacin). Suiza es la nica, y relativamente poco importante,
excepcin, puesto que, de entre los miembros de su segunda cmara.

unos pocos son elegidos para un mandato ms corto que el perodo de


cuatro aos de la primera cmara. En los restantes legislativos bica
merales, los miembros de las segundas cmaras ostentan mandatos
superiores o iguales a los de los miembros de las primeras cmaras.^
\En tercer lugar, la eleccin escalonada es una caracterstica fun
damental de las segundas cmaras.. La mitad de los miembros de las
segundas cmaras de Australia y Japn se renuevan cada tres aos. La
tercera parte de las segundas cmaras de Estados Unidos y la India se
elige de forma bianual, y la tercera parte de la segunda cmara fran
cesa se renueva cada tres aos. Asimismo, los miembros de las cma
ras federales austraca, alemana y suiza son seleccionados de forma
escalonada, aunque a intervalos irregulares.
Estas tres diferencias afectan al funcionamiento de las dos cma
ras de las diferentes legislaturas. En particular, las segundas cmaras
ms pequeas pueden llevar a cabo sus asuntos de una manera ms
informal y relajada que las primeras cmaras, que normalmente son
ms grandes. Sin embargo, aparte de una excepcin a la que en breve
se har referencia, no afectan a la cuestin de si el bicameralismo de
un pas es realmente una institucin fuerte y significativa.

192

193

Bicameralismo fuerte frente a bicameralismo dbil


Existen tres caractersticas de los parlamentos bicamerales que
determinan la fortaleza o la debilidad del bicameralismo. El primer
aspecto importante es el de los poderes formales constitucionales de que
disponen las dos cmaras. La pauta general es que las segundas c
maras estn subordinadas a las primeras. Por ejemplo, las primeras
cmaras a menudo pueden revocar los votos negativos emitidos por las
segundas cmaras en relacin a la legislacin propuesta y, en la mayo
ra de sistemas parlamentarios, el gabinete es responsable slo ante la
primera cmara. En dos pases los desacuerdos entre las dos cmaras se
resuelven en una sesin conjunta: India y Venezuela. Aqu, los tamaos
t relativos de las dos cmaras afectan a la fuerza del bicameralismo.) La
segunda cmara de la India es prcticamente la mitad de la primera,
mientras que el senado venezolano cuenta con menos de la cuarta

2.
La Cmara de Representantes de Estados Unidos es una excepcin, ya que tiene un mandato
corto de solamente dos aos. La cmara baja de Australia y la legislatura unicameral de Nueva Zelan
da son elegidas para tres aos. En Suecia el mandato era de cuatro aos antes de 1970, cuando se
adopt el unicameralismo y los mandatos de tres aos; sin embargo, se restablecieron los mandatos de
cuatro aos a partir de 1994. En todos los dems pases, los m iem bros de las primeras o nicas cm a
ras pueden seguir form ando parte de las mismas hasta cuatro o cinco aos, pese a que en la mayora
de los sistemas parlamentarios una disolucin prematura podra acortar estos perodos mximos.

MODELOS DE DEMOCRACIA

PARLAMENTOS Y CONGRESOS

parte de los miembros de la cmara baja. Los nicos ejemplos de legis


laturas bicamerales con poderes formalmente iguales en nuestro grupo
de democracias los constituyen los legislativos de Colombia, Italia,
Suiza y Estados Unidos. Anteriormente, tres pases tenan cmaras for
malmente iguales, a saber. Blgica, Dinamarca y Suecia; no obstante, el
poder del Senado belga disminuy drsticamente tras ser elegido en su
nueva forma federal en 1995, y Dinamarca y Suecia abolieron sus
segundas cmaras en 1953 y 1970, respectivamente.
En segundo lugar, la verdadera importancia poltica de las segun
das cmaras radica no solamente en sus poderes formales, sino en el
mtodo utilizado para su seleccin. Todas las primeras cmaras son
directamente elegidas por los votantes, mientras que los miembros de
la mayora de las segundas cmaras son elegidos de forma indirecta
(normalmente por legislativos de niveles inferiores a los del gobierno
nacional, com o por ejemplo en la India, Pases Bajos y, hasta 1970,
Suecia) o, lo que es ms frecuente, nombrados (com o por ejemplo en
Canad y los cuatro pases caribeos de la Commonwealth, algunos de
los senadores irlandeses y los pares vitalicios en la Cmara de los
Lores britnica). Las segundas cmaras que no se eligen directamente
carecen de la legitimidad democrtica y, por consiguiente, de la
influencia poltica real que otorgan unas elecciones populares. En con
traste con esto, la eleccin directa de una segunda cmara puede com
pensar hasta cierto la limitacin de su poder
En virtud de los citados criterios los poderes formales relativos
de las dos cmaras y la legitimidad democrtica de las segundas
cmaras ,( los legislativos bicamerales pueden clasificarse en simtri
cos o asimtricos. Las cmaras simtricas son aquellas que disfrutan
de poderes constitucionales iguales o ligeramente desiguales y de legi
timidad democrtica. Las cmaras asimtricas son sumamente desi
guales en estos respectos. La categora simtrica incluye las siete
legislaturas arriba mencionadas que tienen, o han tenido, cmaras
con poderes formalmente iguales. jTres de estas legislaturas, Colom
bia, Italia y Estados Unidos, cuentan tambin con segundas cmaras
directamente elegidas y la mayora de los miembros de las segun
das cmaras suiza y belga es elegida mediante voto popular Adems, las
cmaras de cuatro de las legislaturas bicamerales no son completa
mente iguales, pero aun as se las pueden clasificar com o simtricas
segn la definicin anterior: las de Alemania, Australia, Japn y Pa
ses Bajos. Todos los parlamentos de Australia y Japn son elegidos
directamente. El parlamento holands pertenece a esta categora, a
pesar de la eleccin indirecta de la segunda cmara por las legislatu
ras provinciales, puesto que esta cmara tiene poder absoluto de veto
sobre cualquier legislacin que la primera cmara no puede anulan

La segunda cmara alemana no debe su fuerza al proceso de eleccin


popular ni al veto legislativo absoluto, sino al hecho de que es una
cmara federal singular, compuesta por representantes de los ejecuti
vos de los Lnder de la federacin, normalmente ministros en los
gabinetes de los Lnder. Por eso se la puede describir com o una de
las segundas cmaras ms fuertes del m undo (Edinger, 1986, 16). La
relacin de poder entre las dos cmaras de los dems parlamentos
bicamerales es asimtrica.
La tercera diferencia crucial entre las dos cmaras de los legislati
vos bicamerales es que las segundas cmaras pueden ser elegidas
siguiendo distintos mtodos o diseadas de forma que sobrerrepresenten a ciertas minoras. De ser ste el caso, las dos tienen com posicio
nes diferentes y se las puede denominar incongruentes. Los ejemplos
ms claros son la mayora de las segundas cmaras que sirven de
cmaras federales y que sobrerrepresentan las unidades ms pequeas
que componen la federacin. El mayor grado de sobrerrepresentacin
tiene lugar cuando existe una igualdad de representacin estatal o
cantonal, independientemente del tamao de las poblaciones de los
estados o cantones. Esta paridad puede encontrarse en las cmaras
federales de Suiza, Estados Unidos, Venezuela (dos representantes por
estado o cantn) y Australia (doce por cada estado).^ El Bundesrat ale
mn y el Senado canadiense son ejemplos de cmaras federales en las
que las unidades componentes no se hallan igualmente representadas,
sino que las unidades ms pequeas estn sobrerrepresentadas y las
ms grandes estn infrarrepresentadas. El Bundesrat austraco consti
tuye una excepcin, ya que el nmero de sus miembros es aproxima
damente proporcional a la poblacin de los Lnder, en lugar de dar
representacin especial a los Lnder pequeos. De forma similar, el
nuevo Senado belga proporciona solamente una ligera sobrerrepresen
tacin a las minoras lingsticas de habla francesa y alemana. La
India es un caso intermedio.
La tabla 11.1 presenta con m ayor precisin el grado de sobrerre
presentacin de las unidades ms pequeas en las nueve federacio
nes, en base al grado de desigualdad de representacin que se origina
por el hecho de favorecer a las unidades pequeas. Muestra el por
centaje de miembros de la cmara federal que representa al 10, 20, 30
y 50 % de la poblacin m ejor representados. La poblacin que goza
de m ejor representacin es la de las unidades ms pequeas de la

1 94

195

3.
Existen excepciones parciales a la paridad en los m edio-cantones de Suiza, los cuales tienen
solamente un representante en la cmara federal, y los territorios de la capital y norteo de Australia,
los cuales tienen dos senadores cada uno. En Venezuela, los antiguos presidentes tambin son m iem
bros del Senado.

MODELOS DE DEMOCRACIA

196

PARLAMENTOS Y CONGRESOS
T a b l a 11.1.

Desigualdad de representacin en nueve cmaras federales (1996)


E sca os asignados
a porcentajes de los votantes
ms favorablem ente representados

10 %
EE.U U.
Suiza
V enezuela
Australia
Canad
Alem an ia
In d ia
Austria
B lgica
Fuente:

39,7
38.4
31.6
28.7
33.4
24,0
15.4
11,9

10.8

55,0
53.2
47.2
47.8
46.3
41,7
26.9
22,5
20.9

30 %

50 %

67.7
64.7
60,0
58.7
55,6
54.3
37.4
32.8
31,0

83.8
80,6
77.5
74,0
71,3
72.6
56.8
52.6
50.9

n d ic e G in i
de desigualdad

0,49
0,46
0,40
0,36
0,34
0,32

0,10
0,05

0,01

basada en datos del Stepan-Swenden Federal Databank, All Souls College, Universidad de

Oxford.

federacin. El siguiente ejemplo es una muestra de cm o se calculan


estos porcentajes. Suponiendo que el estado ms pequeo y mejor
representado de una federacin contenga el 6 % de la poblacin y
diez de los cien escaos en la cmara federal, y que el segundo esta
do ms pequeo y m ejor representado contenga el 8 % de la pobla
cin y tambin diez de los cien escaos en la cmara federal, enton
ces el 10 % de la poblacin m ejor representada es el 6 % del estado
ms pequeo ms la mitad de la poblacin en el segundo estado ms
pequeo. Conjuntamente, este 10 % de la poblacin posee el 15 % de
los escaos en la cmara federal.
La desigualdad en el ejemplo es menor que las desigualdades que
encontramos en la mayora de las cmaras federales. Estados Unidos es
el ejemplo ms extremo; el 10 % de la poblacin mejor representada y
que vive en los estados ms pequeos tiene casi el 40 % de la represen
tacin en el Senado; el 20 % de los votantes mejor representados tienen
una mayora cmoda del 55 % y exactamente la mitad de ellos elige una
mayora arrolladora de casi ochenta y cuatro senadores. Los por
centajes en Suiza son parecidos a los de Estados Unidos, por lo que
podemos decir que el Consejo de los Estados Suizo est casi tan mal
repartido como el Senado estadounidense. En Venezuela, Australia,
Canad y Alemania, las desigualdades son menos extremas pero aun
as sustanciales. El 20 % de los votantes mejor representados no llegan
a elegir las mayoras en las cmaras superiores, pero el 30 % s lo hace.
El Bundesrat austraco y el Senado belga son las nicas cmaras fede
rales en las cuales el grado de sobrerrepresentacin es tan pequeo que
casi se las puede considerar cmaras proporcionalmente repartidas y.

197

por lo tanto, deberan ser clasificadas como congruentes con sus pri
meras cmaras. La composicin de las cmaras federales de la India
parece estar ms cercana a los modelos austraco y belga que a los
modelos de los otros seis sistemas federales; no obstante, puesta que la
segunda cmara de la India se elige tambin mediante un mtodo dis
tinto la forma STV de representacin proporcional, en lugar de la ley
de la mayora relativa utiHzada para las elecciones de las cmaras
bajas debera ser clasificada como incongruente.
El ndice Gini de desigualdad mostrado en la tabla 11.1 es una
medida global del grado de desigualdad. Puede variar desde cero cuan
do existe Igualdad completa el ndice belga de 0,01 se sita cerca de
este punto hasta un mximo terico de casi 1,00 cuando la unidad
ms favorablemente representada ostenta todos los escaos en la cma
ra federal y los otros no tienen ninguno. El ndice Gini de 0,49 para
Estados Unidos queda aproximadamente a medio camino entre estos
extremos, mientras que el ndice suizo de 0,46 se le acerca mucho.
Varias segundas cmaras no federales deben ser clasificadas tam
bin com o incongruentes. El Senado francs es elegido por un colegio
electoral en el cual las comunidades pequeas, con menos de un tercio
de la poblacin, poseen ms de la mitad de los votos. En atencin a
esta sobrerrepresentacin de pueblos pequeos y zonas rurales, Mau
rice Duverger lleg a caracterizar al Senado como la Cmara de Agri
cultura (citado en Ambler, 1971, 165). El Senado espaol es incojtigruente debido a tres motivos: las provincias de la Pennsula (pero no
las islas, ni Comunidades Autnomas norteafricanas) estn igualmen
te representadas. La mayora de los senadores son elegidos mediante
el sistema semiproporcional de voto limitado (en contraste con el
mtodo de representacin proporcional utilizado en las elecciones de
la primera cmara), y casi una quinta parte es elegida por los legisla
tivos autnomos regionales. En el pasado, las dos cmaras del Con
greso colombiano eran elegidas mediante mtodos similares repre
sentacin proporcional en distritos de magnitud relativamente baja ,
pero en 1991 el Senado se convirti en incongruente porque su sisterna electoral fue sustituido por la representacin proporcional en un
distrito grande a escala nacional, haciendo mucho ms fcil la elec
cin de partidos y candidatos minoritarios.
Muchas de las otras legislaturas bicamerales son elegidas median
te mtodos similares: RP de lista en Itaha (hasta 1992), Pases Bajos y
Blgica prefederai; M M P en Itaha desde 1994; SNTV en Japn hasta
1996 (aunque parcialmente RP de hsta para las elecciones de la cma
ra alta desde 1983). En las Bahamas, Barbados y Jamaica, las cmaras
altas son nombradas por el gobernador general y en Trinidad, por el
presidente, segn distintos criterios, pero siempre de forma que el pri-

198

PARLAMENTOS Y CONGRESOS

MODELOS DE DEMOCRACIA

mer ministro nombre a la mayora; de este modo, el partido con


mayora en la primera cmara tambin se convierte en el partido
mayoritario en la segunda cmara. El Senado de Irlanda es incon
gruente porque hay que elegir un gran nmero de senadores entre
candidatos que han sido nombrados por grupos de inters vocacional
y cultural, pero en el colegio electoral, compuesto por legisladores
nacionales y locales, la poltica de partido predomina. Por lo tanto, el
Senado irlands se compone en gran medida de polticos no muy dis
tintos de sus colegas en la [primera cmara] y, en el caso de muchos
de ellos, solamente con dbiles vnculos con los intereses que fingen
representar (Chubb, 1982, 212).

199

T a b l a 11.2.

E stru ctu ra cam eral de las legislaturas


en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)

B ica m era lism o fuerte: cmaras sim tricas e incongruentes [4 ,0 ]


Australia
A lem an ia

Su iza
Estados Unidos

(C o lo m b ia a p artir de 1991)

B ica m era lism o sem ifuerte: cmaras sim tricas y congruentes [3 ,0 ]


B lgica
Italia

Japn
Pases B ajos

C o lom b ia [3,1]
(C o lo m b ia antes de 1991)
(D in a m arca antes de 1953)
(S u ecia antes de 1970)

B ica m era lism o sem ifuerte: cmaras asim tricas e incongruentes [3 ,0 ]

La estructura cameral de las treinta y seis


legislaturas democrticas
La tabla 11.2 presenta las distinciones entre bicameralismo y unicameralismo, entre bicameralismo simtrico y asimtrico, y entre
bicameralismo congruente e incongruente, para construir una clasifi
cacin de las estructuras camerales de treinta y seis democracias, as
com o un ndice de bicameralismo que oscila entre 4,0 y 1,0 puntos.
Existen cuatro categoras principales: bicameralismo fiierte, semifuerte, dbil, y unicameralismo. El bicameralismo fuerte se caracteri
za tanto por la simetra com o por la incongruencia. En el bicameralis
mo semifuerte falta uno de estos dos elementos. Esta categora se divi
de en dos subcategoras distintas segn sea el elemento que falte
(simetra o incongruencia), pese a que ambos elementos tienen la
misma importancia y el mismo ndice de bicameralismo (3,0 puntos).
La tercera categora es el bicameralismo dbil en el cual las cmaras
son asimtricas y congruentes. Y la cuarta categora es la de las cma
ras unicamerales. Se puede elaborar un argumento convincente para
la fusin de las ltimas dos categoras: existe una diferencia signifi
cativa entre una legislatura bicameral con dos o ms cmaras idnti
cas y una cmara mucho ms poderosa que la otra, y un cuerpo legis
lativo unicameral? Tsebelis y Money (1997, 211) enfatizan la respuesta
positiva a esta pregunta: todas las segundas cmaras ejercen influen
cia, incluso en el caso de ser consideradas dbiles o insignificantes."'

4.
Esta conclusin tambin recibe un fuerte apoyo en los resultados de W illiam B. H eller (1997).
En Democracies utilic las etiquetas fu erte, d b il e insignificante en lugar de fuerte, semifuerte
y dbil (Lijphart, 1984, 99-100). Tanto los argumentos de Tsebelis y M oney com o los de H eller me han
convencido de que bicam eralism o insignificante es un trm ino que se presta a confusin y que, por
lo tanto, hay que evitar.

Canad
Francia
In d ia

Espaa
V enezuela

Entre bica m era lism o sem ifuerte y b ica m era lism o dbil [2 ,5 ]
B otsw an a

R e in o U n ido

B ica m era lism o dbil: cmaras asim tricas y congruentes [2 .0 ]


Austria
Baham as
B arbados

Irlan d a
Jam aica
Trinidad

Su ecia [2,0]
(N u e va Z elanda antes de 1950)

U n a -y -m e d ia cm aras [1 ,5 ]
N oru ega

Islandia [1,4]
(Isla n d ia antes de 1991)

U n ica m eralism o [1 ,0 ]
Costa R ica
F in lan dia
G recia
Israel
Lu xem b u rgo

ota:

M alta
M a u ricio
Papa-N . G uinea
Portu gal

D inam arca [1,3]


N u eva Z elanda [1,1]
(D in a m arca a p artir de 1953)
(Isla n d ia a p artir de 1991)
(N u e va Z elanda a p artir de 1950)
(S u ecia a p artir de 1970)

los ndices d e b ica m era lism o estn entre corchetes.

As que, para medir la divisin del poder legislativo, el bicameralismo


sigue representando un grado de divisin, mientras que el unicamera
lismo constituye una concentracin completa de poder.
Al igual que la tabla 10.1 del captulo anterior, que mostraba los
grados de federalismo y descentralizacin, la tabla 11.2 sita varios
pases en puestos intermedios entre las cuatro categoras principales.
Esto es necesario, en primer lugar porque varios pases cambiaron su

200

MODELOS DE DEMOCRACIA
PARLAMENTOS Y CONGRESOS

estructura cameral durante el perodo objeto de estudio, por lo que se


muestra tanto el tipo de estructura cameral en cada perodo como el
promedio de sus puntuaciones.^ En segundo lugar, el bicameralismo
britnico y botswaniano, aunque tcnicamente incongruente, se en
cuentra degradado en medio punto, ya que las cmaras altas consti
tuyen reliquias de una poca predemocrtica. En tercer lugar y tal
com o se mencion anteriormente, las legislaturas intermedias de
Islandia (hasta 1991) y Noruega deben clasificarse com o camerahsmo
una-y-medio y se les debe asignar el ndice correspondiente de 1,5
puntos. El ndice promedio de los treinta y seis pases es de 2,2 puntos
con una media de 2,0 puntos, ambos bastante por debajo del punto
medio terico de 2,5 puntos entre el bicameralismo fuerte, por un
lado, y el unicameralismo, por otro.

20 1

2
0

03

<D

Estructura cameral y grados de federalismo


y descentralizacin
Tal com o se indic anteriormente, existe una fuerte relacin emp
rica entre las dicotomas bicameral-unicameral y federal-unitario.
Todos los sistemas formalmente (federales cuentan con legislativos
bicamerales, mientras que algunos de los sistemas no federales tienen
parlamentos bicamerales y otros unicam erales.^! mismo vnculo fuer
te aparece al correlacionarse los dos ndices de federalismo y bicame
ralismo, tal com o se muestra en la figura 11.1. A medida que se incre
menta el grado de federalismo y descentralizacin, en primer lugar
hay un desplazamiento del unicameralismo hacia el bicameralismo y
posteriormente se incrementa la fuerza del bicameralismo. El coefi
ciente de correlacin es de 0,64 (significante nivel del 1 %).
Como quiz caba esperar, la Austria federal es uno de los casos
anmalos, com o consecuencia de su legislatura dbilmente bicameral.
Los tres pases nrdicos que se clasificaron com o unitarios y descen
tralizados Finlandia, Dinamarca y Noruega tienen puntuaciones
bicamerales bajas que son ms tpicas de sistemas unitarios y centra
lizados. De manera parecida, Israel y Papa-Nueva Guinea tienen par
lamentos unicamerales que no concuerdan con sus clasificaciones
como sistemas semifederales. Al otro lado de la lnea de regresin exis5.
De form a algo confusa, el prom edio de la puntuacin de Suecia la coloca en la categora asi
mtrica y congruente, aunque en realidad nunca tuvo este tipo de parlamento. La explicacin es que
la cifra 2,0 representa el prom edio de dos perodos aproxim adamente iguales de cmaras simtricas y
congruentes (3,0 puntos) y unicam eralism o (1,0 punto). El paso de bicam eralism o semifuerte a bica
m eralism o dbil que Blgica experim ent tuvo lugar al final del perodo no se eligi el nuevo Sena
do federal hasta el 1995 y, por lo tanto, no est incluido en esta tabla.

Grado de federalismo y descentralizacin


F ig . 11.1.

La relacin entre el federalism o-descentralizacin y la estructura cam eral


en treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

te una agrupacin de tres sistemas unitarios y, en gran parte, centrali


zados; Colombia, Francia e Italia, que tienen un bicameralismo
mucho ms fuerte de lo que podramos esperar. Parece que el tamao
de la poblacin es una de las explicaciones para estos casos anmalos.
Los pases ms pequeos Austria (el segundo ms pequeo de los
nueve sistemas federales), Israel, Papa-Nueva Guinea y los pases
nrdicos suelen tener legislaturas unicamerales o dbilmente bica
merales, a pesar de sus condiciones federales, semifederales o descen
tralizadas. En cambio, pases grandes com o Colombia, Francia e Italia
tienen un bicameralismo relativamente fuerte, a pesar de sus sistemas
unitarios y centralizados. Obsrvese en el captulo anterior que el tama
o de la poblacin tambin se relaciona con el federalismo: el sistema

202

MODELOS DE DEMOCRACIA

federal suele existir en los pases ms grandes. Evidentemente, la


correlacin entre las tres variables est muy lejos de la perfeccin. No
obstante, en el captulo 14 muestro que existe un estrecho vnculo
entre el tamao de la poblacin y la dimensin federal-unitaria global
de la cual los ndices de federalismo y bicameralismo son dos de los
cinco componentes.

C a p t u l o 12

CONSTITUCIONES:
PROCEDIMIENTOS DE ENMIENDA
Y
REVISIN JUDICIAL
En este captulo trato dos variables, pertenecientes ambas a la di
mensin federal-unitaria, que se relacionan con la presencia o la
ausencia de restricciones explcitas al poder legislativo de las mayoras
parlamentarias. Existe una constitucin que acta de ley superior
obligatoria para los parlamentos y que no puede ser modificada por
una mayora parlamentaria normal, o es el parlamento la mayora
parlamentaria el organismo legislador supremo y soberano? La pri
mera variable es la facilidad o dificultad de introducir enmiendas a la
constitucin. La distincin convencional se establece entre las consti
tuciones flexibles, que pueden ser cambiadas por mayoras normales, y
las constituciones rgidas, que requieren de mayoras cualificadas para
la introduccin de enmiendas. La segunda variable trata de la presen
cia o ausencia de revisin judicial. En caso de existir un conflicto
entre la constitucin y la ley comn, el propio parlamento esto es, la
mayora parlamentaria u organismos tales com o el tribunal o un
consejo constitucional especial externo e independiente del parlamen
to son los que interpretan la constitucin. En el modelo consensual
puro, la constitucin es rgida y est protegida por la revisin judicial.
El modelo mayoritario puro se caracteriza por una constitucin flexi
ble y la ausencia de revisin judicial.
En la prctica, sin embargo, ambas diferencias no son dicotmicas puesto que las constituciones disponen de grados de flexibilidad o
rigidez y, cuando existe revisin judicial, sta es usada activamente en
distintos grados. En este captulo propongo escalas de cuatro puntos
para medir tanto la rigidez constitucional com o la revisin judicial.
Adems, analizo la relacin entre las dos variables concluyendo que
las constituciones rgidas suelen tener una mayor proteccin de la

204

MODELOS DE DEMOCRACIA

revisin judicial que las ms flexibles. En un breve apndice trato del


papel que desempean los referendos, a menudo necesarios en el
proceso de introduccin de enmiendas constitucionales, y planteo la
pregunta de si stos deberan ser considerados principalmente instru
mentos mayoritarios o ms bien incentivos para la bsqueda del con
senso.

Constituciones escritas y no escritas


La distincin entre las constituciones escritas y no escritas parece
tener relativamente poca importancia, debido a dos motivos. El pri
mero es que casi todas las constituciones del mundo son escritas, sien
do muy poco comunes las no escritas. En nuestro grupo de treinta y
seis democracias, solamente tres tienen constituciones no escritas;
Reino Unido, Nueva Zelanda los dos ejemplos ms importantes de
democracias mayoritarias, tratados en el captulo 2 e Israel. Gene
ralmente, la ausencia de una constitucin escrita en Gran Bretaa y
Nueva Zelanda se explica en trminos de un fuerte consenso sobre las
normas polticas fundamentales, lo que supone que una constitucin
formal resulte superflua. En el caso de Israel, la explicacin es la con
traria. Israel ha fracasado en sus intentos de adoptar una constitucin
escrita porque no ha podido llegar a un acuerdo sobre una serie de
cuestiones claves, sobre todo en lo referente al papel de la religin en
el Estado y en el sistema legal (Gutmann, 1988). Este disenso se ha
resuelto mediante un acuerdo sobre el desacuerdo, mientras que en
los otros asuntos fundamentales el consenso ha sido lo suficientemen
te fuerte para poder dirigir el pas sin una constitucin formal, al igual
que en Gran Bretaa y Nueva Zelanda. En segundo lugar, desde la
perspectiva del contraste fundamental entre los modelos mayoritario y
consensual de democracia, es ms pertinente determinar si la consti
tucin, escrita o no, impone restricciones significativas a la mayora,
que hacerse la pregunta de si se trata de una constitucin escrita o no
escrita. Las constituciones escritas pueden ser tan fcilmente enmen
dables y tan libres de examen judicial com o las constituciones no
escritas.
Sin embargo, hay dos argumentos de peso en contra. Primero, si
la constitucin escrita es un nico documento, explcitamente desig
nado com o la mxima ley de un pas, es probable que la mayora par
lamentaria se sienta moralmente obligada a respetarla que si se trata
solamente de un conjunto ms o menos am orfo de leyes bsicas y cos
tumbres sin ni siquiera un consenso claro sobre qu es lo que forma o
no forma parte de la constitucin no escrita. En segundo lugar, y ms

CONSTITUCIONES

205

importante si cabe, est la cuestin de que la naturaleza de las consti


tuciones no escritas por no tener una validez formal superior a las
otras leyes lgicamente implica tanto la total flexibilidad como la
ausencia de examen judicial. La utilizacin de clusulas arraigadas
y leyes bsicas en Nueva Zelanda e Israel slo parecen ser excepcio
nes en tanto que dichas clusulas pueden ser eliminadas o suplantadas
de forma relativamente fcil. En cambio, las constituciones escritas
pueden ser completamente flexibles y estar completamente desprote
gidas por la revisin judicial, pero en la prctica esta combinacin es
poco comn. En nuestro grupo de treinta y seis democracias con cons
tituciones escritas, el nico ejemplo lo constituye Francia aproxima
damente entre los aos 1958 y 1974.

Constituciones flexibles y rgidas


Las democracias hacen uso de una enorme variedad de mecanis
mos para proporcionar a sus constituciones diferentes grados de rigi
dez; mayoras legislativas especiales, aprobacin por ambas cmaras
de los legislativos bicamerales (incluso cuando stos son asimtricos
en lo que a la legislacin normal se refiere), aprobacin por mayoras
ordinarias o especiales de las legislaturas nacionales o provinciales,
aprobacin por referndum, y aprobacin por mayoras especiales en
un referndum. Algunas constituciones estipulan distintos mtodos
para la introduccin de enmiendas para diferentes provisiones de la
constitucin o mtodos alternativos que se pueden usar para enmen
dar cualquier parte de la constitucin, lo que comporta com plicacio
nes adicionales (Maddex, 1995). N o obstante, se puede reducir esta
gran variedad de provisiones constitucionales a cuatro formas bsicas,
tal como se muestra en la tabla 12.1. Estas cuatro formas estn basa
das en, primero, la diferencia entre la aprobacin por mayoras ordi
narias indicando as una total flexibilidad y mayoras superiores a
las normales. A continuacin se pueden distinguir tres categoras de
rigidez; 1) aprobacin por una mayora de dos tercios, una norma

L
En el im portante caso Bergman en 1969, el Tribunal Supremo de Israel declar nulo por pri
mera vez un decreto del Knesset (parlam ento) porque violaba una ley bsica; no obstante, esta misma
ley bsica tena una provisin para su propia enmienda por m ayora de todos los m iem bros del Knes
set, lo cual perm iti al Knesset aprobar una versin m odificada de la ley invalidada por la mayora
absoluta requerida, pero no supermayora. Es de suponer que el Knesset tambin podra haber enmen
dado el requisito de m ayora absoluta de la ley bsica (por m ayora absoluta) y entonces podra haber
vuelto a aprobar el decreto invalidado en su form a original (e incluso sin una m ayora absoluta). Tres
nuevas leyes aprobadas en 1992 tienen el potencial de am pliar de form a significativa el poder de la
revisin judicial (Arian, 1998, 267-270).

MODELOS DE DEMOCRACIA

CONSTITUCIONES

Tabla 12.1. M ayora o supermayoras requeridas para la in tro d u cci n


de enm iendas con stitucion a les en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)

ms pequeas y a veces, solamente una mayora relativa popular. Ade


ms, con frecuencia estas grandes mayoras son mayoras de un solo
partido. Por ejemplo, poco despus del asesinato de Indira Ghandi en
1984, el partido del Congreso de la India gan una enorme mayora de
los escaos, el 76,5 % mucho ms que la mayora de dos tercios
necesaria para introducir enmiendas a la Constitucin con solamen
te el 48,1 % del voto popular. Tambin se requieren mayoras de dos
tercios para introducir enmiendas a las constituciones de Barbados,
pese a que en tres de las siete elecciones celebradas desde 1966 las gran
des mayoras de un solo partido fueron fabricadas a partir de mayo
ras del 50 al 60 % del voto popular, y en un caso a partir de una ma
yora relativa del 48,8 %.

206

Superm ayoras superiores a dos tercios [4 ,0 ]


Australia
Canad
Japn

Suiza
EE.U U.

A lem an ia [3,5]

M ayoras de dos tercios o equivalentes [3 ,0 ]


Austria
B aham as
B lgica
Costa R ica
F in lan dia
In d ia
Jam aica
L u xem b u rgo

M alta
M a u ricio
Pases Bajos
N oru ega
Papa-N ueva Guinea
Portu gal
Espaa
Trinidad

M ayoras entre ordinarias y de dos tercios [2 ,0 ]


B arbados
B otsw an a
D inam arca
G recia

Irlan d a
Italia
V enezuela

Francia
(C olom b ia , a p artir de 1991 )
(F ran cia, a p artir de 1974)
(Succia, a p artir de 1980)

M ayoras ordinarias [1 ,0 ]
Islandia
Israel

ota:

N u eva Zelanda
R e in o U n ido

C o lom b ia [1,1]
Suecia [1,3]
(C o lo m b ia antes de 1991)
(F ran cia antes de 1974)
(S u ecia antes de 1980)

los ndices d e rigidez constitucional estn entre corchetes.

muy comn, basada en la idea de que los partidarios de un cambio


constitucional deben exceder en nmero a sus adversarios a razn de
com o m nim o dos a uno; 2) aprobacin por menos de una mayora
de dos tercios (pero por ms de una mayora ordinaria), por ejemplo,
una mayora parlamentaria cualificada de tres quintas partes o una
mayora ordinaria ms un referndum, y 3) aprobacin por ms de
una mayora de dos tercios como, por ejemplo, una mayora cualifica
da de tres cuartos o una mayora de dos tercios, ms la aprobacin
por los legislativos de los Estados.
El nico ajuste necesario tiene que ver con la clasificacin de las
mayoras especiales tambin llamadas mayoras extraordinarias o
supermayoras cuando stas son mayoras parlamentarias especiales
en parlamentos elegidos por mayora relativa. En tales legislaturas, las
grandes mayoras a menudo representan mayoras populares mucho

207

Es evidente que las supermayoras en los sistemas de mayora


relativa imponen muchas menos restricciones que las mismas super
mayoras en los sistemas de RP. Teniendo en cuenta esta diferencia, la
tabla 12.1 clasifica los sistemas de mayora relativa en una categora
inferior a la que tcnicamente pertenecen. Parece que la necesidad de
efectuar este ajuste est reconocida por los mismos pases con mayo
ra relativa. Los nicos pases que requieren de mayoras parlamenta
rias cualificadas de tres cuartos para introducir enmiendas constitu
cionales son Bahamas, Jamaica, Mauricio, Papa-Nueva Guinea y Tri
nidad, todos ellos pases de mayora relativa. Estas cinco democracias
se encuentran clasificadas en la segunda categora de la tabla 12.1
com o equivalentes sustanciales de los pases con reglas de mayora de
dos tercios. Por la misma razn. Barbados y Botswana se incluyen en
la tercera categora, aunque sus requisitos formales para la introduc
cin de enmiendas constitucionales son mayoras de dos tercios.
El problema de las distintas reglas para la introduccin de
enmiendas constitucionales en la misma constitucin puede resolver
se con bastante facilidad. En primer lugar, si hay medios alternativos,
debe contarse el mtodo menos restrictivo. Por ejemplo, es posible
introducir enmiendas en la constitucin italiana, bien por mayoras de
dos tercios en las dos cmaras, bien por mayoras absolutas esto es,
mayoras de todos los miembros de las dos cmaras, pero no super
mayoras
seguidas de un referndum. Segn los criterios de la tabla
12.1, el ltimo mtodo es ms flexible y, por lo tanto, Italia se encuen
tra clasificada en la tercera categora en lugar de la segunda. En
segundo lugar, la aplicacin de distintas reglas a distintas partes de la
constitucin debe contar con la regla relacionada con los artculos
ms bsicos de la constitucin. Por ejemplo, se pueden cambiar algu
nas de las provisiones de la larga constitucin de la India mediante
mayoras normales en ambas cmaras, otras con mayoras absolutas
de ambas cmaras y, un tercer grupo, con mayoras de dos tercios.

208

MODELOS DE DEMOCRACIA
CONSTITUCIONES

ms la aprobacin por los legislativos de la mitad de los estados. El


ltimo grupo contiene provisiones clave, como la divisin del poder
entre el gobierno central y los estados, y la norma para la introduccin
de las enmiendas a estas provisiones resulta decisiva en la clasifica
cin de la India dentro de la segunda categora de la tabla 12.1. Las
mayoras de dos tercios en un sistema de mayora relativa permitiran
situar al pas en la tercera categora, pero el requisito adicional de
aprobacin por la mitad de los estados lo asciende a la segunda cate
gora.
Las reglas para la introduccin de enmiendas constitucionales
suelen ser bastante estables y cualquier cambio eventual no suele ser
de mucho alcance. Los cambios efectuados en Colombia y Suecia sola
mente supusieron la adicin del requisito de referndum. El ltimo
artculo de la constitucin francesa estipula que las enmiendas requie
ren, bien la aprobacin mayoritaria de las dos cmaras legislativas
seguida de un referndum, bien una mayora cualificada de tres quin
tos en una sesin conjunta del legislativo. Ambos mtodos la sitan
en la tercera categora de la tabla 12.1. Adems, la decisin tomada en
1962 por el presidente Charles de Gaulle de burlar al parlamento y
someter una propuesta de enmienda directamente a referndum obtu
vo unos resultados abrumadores, con lo que se estableci un tercer
procedimiento puramente mayoritario para la enmienda constitucio
nal. N o obstante, alrededor del ao 1974, cuando se eligi al primer
presidente no gaullista, se dej de creer que este mtodo extraconstitucional fuera una opcin viable.
La mayora de los pases entran en las dos categoras centrales de
la tabla 12.1, esto es, requieren mayoras superiores a las mayoras
ordinarias para introducir enmiendas a la constitucin, pero no supe
riores a las mayoras de dos tercios, o su equivalente. El ndice medio
de rigidez constitucional es 2,6 y la media es 3,0 puntos. Cinco pases
cuentan con constituciones ms rgidas. La constitucin de Estados
Unidos es la menos flexible, puesto que las enmiendas requieren
mayoras de dos tercios tanto en el Senado como en la Cmara de Re
presentantes, adems de la aprobacin por tres cuartas partes de los
estados. En Canad, slo es posible enmendar diversas provisiones
clave con la aprobacin de todas las provincias. En Australia y Suiza,
las enmiendas requieren la aprobacin en un referndum popular, no
solamente por una mayora de los votantes, sino por la mayora en una
mayora de los estados o cantones, lo que permite al ms pequeo de
los estados o cantones con menos de un 20 % de la poblacin blo
quear los cambios constitucionales. La constitucin japonesa requiere
mayoras de dos tercios en ambas cmaras del legislativo, adems de
un referndum. Cabe argumentar que la constitucin alemana debe

209

colocarse en la misma categora, en tanto que requiere mayoras de


dos tercios en las dos cmaras y en tanto que la composicin del Bun
desrat es diferente a la del Bundestag en varios aspectos importantes.
Sin embargo, la tabla 12.1 la coloca, de forma ms conservadora,
entre las dos categoras superiores. En la prctica, todas estas constituciones rgidas son tambin difi'ciles de enmendar; de hecho, la cons
titucin japonesa nunca ha sido enmendada en sus ms de cincuenta
aos de existencia.

Revisin judicial
Se puede argumentar que de no existir un organismo indepen
diente que decida sobre la conformidad de las leyes con la constitu
cin, incluso una constitucin escrita y rgida no resulta lo suficiente
mente restrictiva respecto de las mayoras parlamentarias. Si el mismo
parlamento puede juzgar la constitucionalidad de sus propias leyes, es
fcil que se sienta tentado a resolver cualquier duda a su favor. La
solucin ms comn es otorgar a los tribunales o a un tribunal consti
tucional especial el poder de revisin judicial, esto es, el poder de com
probar la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el cuerpo
legislativo nacional.
En el famoso fallo de Marbury contra Madison (1803), que esta
bleci la revisin judicial en Estados Unidos, el juez John Marshall
argument que la presencia de una constitucin escrita y un poder
judicial independiente lgicamente supona el poder de revisin judi
cial del Tribunal Supremo. El tribunal, en vista de la incompatibilidad
entre la Constitucin y una ley comn, no tena ms remedio que apli
car la ley superior y, por lo tanto, invalidar la ley menos importante.
Se puede ver tambin el fuerte atractivo que se desprende de este
argumento en un comentario hecho por R. H. S. Crossman, miembro
del gabinete socialista britnico y responsable de la controvertida ley
de inmigracin de 1968, que neg la entrada en Gran Bretaa a alre
dedor de cien mil sbditos britnicos que vivan en Kenia. Ms tarde
declar que esta ley hubiera sido declarada inconstitucional en cual
quier pas con una constitucin escrita y un Tribunal Supremo (cita
do en Rose, 1974, 138).
La lgica de los razonamientos de Marshall y Crossman es incon
trovertible, puesto que aunque la constitucin no prescriba explcita
mente una revisin judicial, esto queda implcito en la importancia
superior de la constitucin. Sin embargo, muchas constituciones no
otorgan especficamente este poder a los tribunales. Por ejemplo, la
constitucin griega establece que los tribunales estarn obligados a

MODELOS DE DEMOCRACIA

CONSTITUCIONES

no aplicar leyes, los contenidos de las cuales sean contrarios a la Cons


titucin (Brewer-Caras, 1989, 169). El artculo 2 de la constitucin
de Trinidad afirma que: Esta Constitucin es la ley suprema de Trini
dad y Tobago, y cualquier otra ley que sea inconsistente con esta Cons
titucin ser invlida en lo que sea inconsistente. En las constitucio
nes de los otros tres pases caribeos, se usa un lenguaje muy parecido.^
Varias constituciones niegan explcitamente el poder de revisin
judicial a sus tribunales. El artculo 120 de la constitucin holandesa,
por ejemplo, establece que la constitucionalidad de los decretos del
parlamento y los tratados no ser examinada por los tribunales. Un
notable intento de excluir parte de una constitucin escrita de la revi
sin judicial es la propuesta enmienda de un presupuesto equilibrado a
la Constitucin de Estados Unidos, dos veces rechazada por el Senado,
en 1995 y 1997: E l poder judicial de los Estados Unidos no se exten
der a ningn caso ni controversia que pueda surgir de esta [enmien
da], excepto a los que la legislacin autorice de forma explcita {New
York Times, 1 de marzo de 1995, A16). Los parlamentos son los mxi
mos garantes de la constitucin, no solamente en los pases sin consti
tuciones escritas, sino tambin en aquellos que tienen constituciones
escritas pero no tienen revisin judicial. La lgica en la cual se basa esta
alternativa es la del principio democrtico: decisiones tan importantes
como la conformidad de una ley a la constitucin deben ser tomadas
por los representantes elegidos por el pueblo, y no por un organismo
judicial nombrado y frecuentemente muy poco representativo.
Como trmino medio entre estas dos lgicas contradictorias,
varios pases confan la revisin judicial a tribunales constitucionales
especiales en lugar del sistema normal de tribunales. Los tribunales
normales pueden presentar cuestiones de constitucionalidad al tribu
nal constitucional especial, pese a que ellos mismos no pueden emitir
fallo alguno sobre tales cuestiones. Esto se denomina sistema centrali
zado de revisin judicial, propuesto por el famoso jurista austraco
Hans Kelsen y fue adoptado por primera vez en Austria en 1920.
Actualmente est adoptado tambin en Alemania, Italia, Espaa, Por
tugal y Blgica. La alternativa, la revisin judicial descentralizada, en
la que todos los tribunales pueden considerar la constitucionalidad de
las leyes, sigue siendo el sistema ms comn (Favoreu, 1986; Cappe
lletti, 1989, 132-166).

Durante mucho tiempo Francia fue considerada el mejor ejemplo


de un pas en el cual el principio de la soberana popular impeda cual
quier aplicacin de la revisin judicial. La constitucin de la V Repbli
ca estableci un consejo constitucional, pero al principio, este orga
nismo sirvi principalmente para proteger el poder ejecutivo contra
usurpaciones legislativas. nicamente al presidente, al primer minis
tro y a los presidentes de las dos cmaras se les perm iti presentar
cuestiones de constitucionalidad al consejo. N o obstante, una enmienda
constitucional aprobada en 1974 confiri el derecho de apelar al Con
sejo Constitucional a minoras relativamente pequeas en la legislatu
ra sesenta miembros de cualquiera de las dos cmaras y el mismo
Consejo ha afirmado de manera enrgica su poder de revisin judicial
(Stone, 1992). Aunque los tribunales todava no pueden recurrir al
Consejo Constitucional, el parlamento ha dejado de ser el mximo
intrprete de la constitucionalidad de sus propias leyes, y por lo tanto
hay que incluir a Francia entre los pases con revisin judicial de tipo
centralizado.

210

2.
Estas constituciones, adems de las de Botswana y Mauricio, tambin estipulan que el ms
alto tribunal para los propsitos de revisin judicial es el Com it Judicial del Consejo del Estado en
Londres; no obstante, y especialmente debido al descontento con los fallos liberales del Com it Judi
cial en casos de pena de muerte, los pases caribeos podran rem plazado con un Tribunal de Apela
cin caribeo comn.

21 1

Revisin judicial y activismo judicial


El efecto de la revisin judicial depende solamente en parte en su
existencia formal y de forma mucho ms vital del vigor y la frecuencia
de su uso por los tribunales, especialmente los tribunales supremos y
constitucionales. La tabla 12.2 presenta una clasificacin cudruple de
la fuerza de la revisin judicial, basada en primer lugar en la distin
cin entre la presencia y la ausencia de revisin judicial y, en segundo
lugar, en tres grados de activismo en la afirmacin de este poder por
los tribunales. Solamente hay unos pocos pases donde la revisin
judicial es muy fuerte: Estados Unidos, Alemania, la India y, desde
1982, Canad.
Los activistas tribunales estadounidenses han sido acusados de
constituir una justicia imperiahsta (Franck, 1996), pero el Tribunal
Constitucional alemn ha sido an ms activista: desde 1951 hasta
1990 ste invalid casi el 5 % de todas las leyes federales (Landfried,
1995, 308). Los tribunales de la India al principio no eran muy activos,
pero Cari Baar (1992) argumenta que desde 1997 se han convertido en
el poder judicial ms activo del mundo. Se ha descrito el Tribunal
Supremo de la India com o el anlogo ms prximo no solamente el
anlogo no occidental al Tribunal Supremo de Estados Unidos, en
trminos de su importancia poltica y de su capacidad de decidir pol
ticas pblicas. Ha declarado anticonstitucionales ms de 100 leyes y
ordenanzas y no muestra ningn reparo en enfrentarse con el primer

CONSTITUCIONES
212

213

MODELOS DE DEMOCRACIA
T a b l a 12.2.

ministro y el Parlamento (Gadbois, 1987, 137-138). En Canad, la


adopcin de la Carta de Derechos y Libertades en 1982 empez una
poca de activismo judicial (Baar, 1991, 53).
La revisin judicial semifuerte caracteriza a cinco pases durante
todo el perodo en estudio Australia, Austria, Mauricio, PapaNueva Guinea y Espaa y a cinco pases durante perodos ms cor
tos: Canad hasta 1982, Blgica despus del establecimiento del Tribu
nal de Arbitraje en 1984 (vase captulo 3), Francia despus de que el
Consejo Constitucional se convirtiera en un verdadero organismo de
revisin judicial en 1974, Italia despus de que, en 1956, el Tribunal
Constitucional contemplado en la constitucin de la posguerra final
mente empezara a fimcionar, y Colombia com o resultado de varios
fallos, cada vez ms enrgicos, del Tribunal Supremo a principios de
los ochenta. Casi la mitad de las democracias se encuentran en la cate
gora de revisin judicial dbil. Segn Mauro Cappelletti (1989, 141),
los jueces de Dinamarca, Suecia y Noruega ejercen su poder descen
tralizado de revisin judicial con excepcional cautela y moderacin.
Estos pases escandinavos estn probablemente entre los sistemas ms
dbiles en este aspecto, y algunos de los otros com o por ejemplo
Portugal y, despus de 1982, Malta (Agius y Grosselfinger, 1995) se
pueden considerar ligeramente ms fuertes, aunque las diferencias no
son grandes.
La pauta general que se ve en la tabla 12.2 es una revisin judicial
relativamente dbil. La puntuacin media es 2,2 y la mediana 2,0 pun
tos, bastante por debajo del punto medio 2,5 en la escala de cuatro
puntos. N o obstante, parece que hay una tendencia hacia una revisin
judicial ms difundida y ms fuerte: de los cinco pases que se clasifi
can en categoras distintas de la tabla 12.2 durante perodos diferen
tes, todos cambiaron desde grados de revisin judicial ms bajos hasta
grados ms altos. Adems, los cuatro pases con constituciones escri
tas, pero todava sin revisin judicial, son las democracias ms anti
guas europeas; las democracias ms nuevas, todas, sin excepcin, tie
nen revisin judicial. Finalmente, igual que el Reino Unido (vase el
captulo 2), estas democracias europeas ms antiguas han aceptado la
revisin judicial supranacional del Tribunal Europeo de Justicia y/o el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Cappelletti, 1989, 202). Estas
tendencias confirman, com o se indica en el ttulo de un libro reciente
mente publicado, la expansin global del poder judicial (Tate y
Vallinder, 1995).
La tabla 12.2 muestra, adems, que los pases con revisin judicial
centralizada suelen tener una revisin judicial ms fuerte que los pases
con sistemas descentralizados: seis de los siete sistemas centralizados
estn en las dos primeras categoras. sta es una conclusin bastante

La fuerza de la revisin ju d icia l


en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)

R evisin ju d icia l fuerte [4 ,0 ]


A lem an ia*
In d ia

Estados Unidos

(Canad, a p artir de 1982)

R evisin ju d icia l sem ifuerte [2 ,0 ]


Australia
Austria*
M a u ricio

Papa-N ueva G uinea


E spaa*

Canad [3,3]
Italia [2,8]
(B lgica, a p artir de 1984*)
(C anad antes de 1982)
(C olom b ia, a p artir de 1981)
(Francia, a p artir de 1974*)
(Italia, a p artir de 1956*)

Jam aica
Japn
M alta
N oru ega
Portu gal*

B lgica [1,5]
C o lom b ia [2,4]
F ran cia [2,2]
(C o lo m b ia antes de 1981)
(Ita lia antes de 1956)
Suecia
Trinidad
V enezuela

N u e va Zelanda
Su iza
R e in o U n ido

(B lg ic a antes de 1984)
(F ran cia antes de 1974)

R evisin ju d icia l dbil [2 ,0 ]


Baham as
Barbados
B otsw ana
Costa R ica
D inam arca
G recia
Islandia
Irlan da
S in revisin ju d ic ia l [1 ,0 ]
F in lan dia
Israel
Lu xem b u rgo
Pases B ajos

* Revisin judicial centralizada por tribunales constitucionales especiales.


o t a : los ndices de revisin judicial estn entre corchetes.

sorprendente, ya que originalmente se desarroll la revisin centraliza


da como un trmino medio entre la ausencia total de revisin judicial y
la forma descentralizada de la misma. La explicacin debe ser que si se
crea un organismo especial con el propsito explcito y exclusivo de
examinar la constitucionalidad de la legislacin, entonces es proba
ble que este organismo lleve a cabo su tarea con bastante energa.

Rigidez constitucional y revisin judicial


Hay dos motivos que nos hacen creer que habr una correlacin
entre las variables de rigidez versus flexibilidad constitucional y la

214

MODELOS DE DEMOCRACIA
CONSTITUCIONES

fuerza de la revisin judicial. Uno es que tanto la rigidez com o la revi


sin judicial son mecanismos antimayoritarios y que las constitucio
nes completamente flexibles y la ausencia de revisin judicial perm i
ten el gobierno por mayora sin restriccin. El segundo es que tienen
un vnculo lgico en que la revisin judicial solamente puede funcio
nar eficazmente si tiene el respaldo de la rigidez constitucional, y vice
versa. Si existe una revisin judicial fuerte pero una constitucin flexi
ble, es fcil que la mayora en la legislatura responda a una declara
cin de anticonstitucionalidad con una enmienda a la constitucin. De
forma similar, si la constitucin es rgida, pero no est protegida por
revisin judicial, la mayora parlamentaria puede, simplemente, consi
derar que cualquier ley de constitucionalidad cuestionable no viola la
constitucin.
La figura 12.1 muestra la relacin emprica entre las dos variables
para las treinta y seis democracias. El coeficiente de correlacin es
0,39, no excepcionalmente fuerte, pero aun as estadsticamente signi
ficativo al nivel de 1 %. Un pas que destaca por estar alejado de los
dems es Suiza, en donde, com o se hizo hincapi en el captulo 3, la
ausencia de revisin judicial es la nica caracterstica mayoritaria de
una democracia que es, en todos los dems sentidos, una democracia
consensual slida. Los otros casos anmalos principales son Finlan
dia, Pases Bajos y Luxemburgo pases que necesitan por norma
mayoras de dos tercios para aprobar enmiendas constitucionales,
pero que no tienen revisin judicial y la India y Alemania, donde se
combina la revisin judicial muy fuerte con una constitucin rgida,
aunque no de la mxima rigidez. Los analistas de la revisin judicial
destacan a menudo tambin su uso frecuente en los sistemas federales
(Becker, 1970, 222). De hecho, tanto la revisin judicial com o las cons
tituciones rgidas estn vinculadas al federalismo, adems de las otras
dos variables de la dimensin federal-unitaria: el bicameralismo y los
bancos centrales independientes. Los bancos centrales son el tema del
prximo captulo y se trata de los vnculos entre las cinco variables
federal-unitarias en el captulo 14.

Apndice: los referendos y la democracia consensual


Una caracterstica destacada de los procedimientos de enmienda
especificados en las constituciones escritas es el uso frecuente del refe
rndum, bien com o un requisito absoluto o com o una alternativa
opcional: en doce de las treinta y tres constituciones escritas (en
1996). Si la aprobacin por mayora en referndum es el nico proce
dimiento requerido para enmendar la constitucin, el referndum

215

2
o
TD
c

'O
s
T

Rigidez constitucional
F ig . 12.1.

La rela cin entre la rigidez co n s titu c io n a l y la revisin ju d ic ia l en treinta


y seis dem ocracias (1945-1996).

sirve de mecanismo mayoritario; sin embargo, el nico ejemplo de


este tipo de referndum en nuestro grupo de democracias fue su uso
extraconstitucional por el general De Gaulle en Francia. En todos los
dems casos se prescribe el referndum, adems de la aprobacin
legislativa por mayoras ordinarias o extraordinarias, lo que significa
que es ms difcil introducir enmiendas y que las constituciones son
ms rgidas y, por lo tanto, sirven de mecanismo antimayoritario
(Gallagher, 1995).
Esta funcin del referndum est en conflicto con la opinin con
vencional de que el referndum es el mtodo mayoritario ms extremo
para tomar decisiones, esto es, incluso ms mayoritario que la dem o
cracia representativa mayoritaria, ya que las legislaturas elegidas ofre
cen por lo menos algunas oportunidades que permiten a las minoras

216

MODELOS DE DEMOCRACIA

presentar sus casos para su discusin sin prisas y por participar en


negociaciones e intercambios de votos. David Butler y Austin Ranney
(1978, 36) afirman: Debido a que no pueden medir las intensidades
de creencias ni arreglar las cosas a travs de la discusin y el descu
brimiento, los referendos son ms peligrosos para los derechos de las
minoras que las asambleas representativas. Aunque el argumento de
Butler y Ranney tiene una fuerza considerable en la mayora de las
situaciones, es evidente que necesita modificacin. Su uso en el proce
so de enmienda constitucional, como un requisito adicional a la apro
bacin legislativa, es ms bien antimayoritario que mayoritario: ofre
ce en particular a la minoras insatisfechas la oportunidad de lanzar
una campaa en contra de la propuesta enmienda.
Existe otra forma importante en la que los referendos difieren del
carcter mayoritario contundente que la sabidura convencional les
atribuye. De hecho, esto ocurre cuando adoptan su forma ms fuerte:
en combinacin con la iniciativa popular. El principal ejemplo es
Suiza. Aqu, el referndum y la iniciativa proporcionan, incluso a
minoras muy pequeas, la oportunidad de desafiar cualquier ley
aprobada por una mayora de los representantes elegidos. Aunque ese
esfuerzo no prospere, obliga a la mayora a sufragar el coste de una
campaa de referndum. As, la posibilidad de tener una minora que
pueda exigir un referndum constituye un fuerte estmulo a la mayo
ra para estar atenta a las opiniones minoritarias. Franz Lehner (1984,
30) argumenta de forma convincente que en Suiza cualquier coali
cin con una oportunidad previsible y segura de ganar tiene que
incluir a todos los partidos y organizaciones que podran ser capaces
de convocar un referndum con xito. De este modo, el referndum,
ms la iniciativa han reforzado dos tradiciones suizas: las coaliciones
amplias de cuatro partidos en el Consejo Federal ejecutivo y la bs
queda de mayoras legislativas para proyectos de ley concretos que se
acerquen lo mximo posible a la unanimidad. Tanto la lgica del refe
rndum ms la iniciativa, com o el ejemplo de cmo ha funcionado en
Suiza, apoyan la conclusin de que ste puede ser considerado un
mecanismo potente para inducir el consenso y todo lo contrario de
un instrumento mayoritario contundente (Jung, 1996).

C a p t u l o 13

LOS BANCOS CENTRALES:


INDEPENDENCIA FRENTE A DEPENDENCIA
La quinta y ltima variable de la dimensin federal-unitario trata
de los bancos centrales y del grado de independencia y poder que dis
frutan. Los bancos centrales son instituciones gubernamentales clave
que reciben poca atencin en la ciencia poltica, en comparacin con
los otros organismos principales de gobierno. En las descripciones
de los sistemas polticos democrticos, comparativos o de un solo pas,
los politlogos siempre tratan el ejecutivo, el legislativo, los partidos
polticos y las elecciones y, a menudo, tambin los grupos de inters,
el sistema de justicia, el proceso de enmienda constitucional y las rela
ciones entre las administraciones centrales y no centrales, pero casi
nunca la form a de operar y el poder del banco central.*
Cuando los bancos centrales son fuertes e independientes desem
pean un papel crtico en el proceso poltico. Por ejemplo, Robert B.
Reich (1997, 80), secretario de Trabajo en la primera administracin
Clinton, describe a Alan Greenspan, el presidente de la Junta Federal
de Reserva, y no al presidente Clinton, com o el hom bre ms podero
so del mundo. Por el contrario, cuando los bancos centrales son
departamentos que dependen del ejecutivo y, por lo tanto, relativa
mente dbiles, esta debilidad es tambin un atributo muy revelante del
sistema democrtico, de la misma forma que la debilidad de una legis
latura, o la reticencia de un tribunal supremo a utilizar la revisin
judicial, son indicadores significativos de la clase de democracia a la

1.
Por ejem plo, en el libro de texto ampliamente utilizado sobre la poltica comparada editado
por Gabriel A. Alm ond y G. Bingham Pow ell (1996) no se m encionan los bancos centrales en la seeClon comparativa, y los doce estudios de pases contienen solamente algunas referencias superficiales
al Banco de Inglaterra y al Banco de Brasil, pero no al poderoso Bundesbank alemn, ni al Sistema de
la Reserva Federal de Estados Unidos. Por supuesto, Democracies tam poco trat los bancos centrales!

MODELOS DE DEMOCRACIA

LOS BANCOS CENTRALES

cual dichas instituciones pertenecen. El hecho de otorgar poder inde


pendiente a los bancos centrales es otra forma de dividir el poder y
encaja en el conjunto de caractersticas de divisin de poder (la segun
da dimensin) del modelo consensual democrtico; los bancos centra
les que sirven al ejecutivo encajan en la lgica de concentracin de
poder de la democracia mayoritaria.
Afortunadamente, los economistas s han prestado mucha aten
cin a los bancos centrales y han desarrollado mtodos precisos para
medir su autonoma, que pueden utilizarse para el propsito de este
estudio, en especial el ndice de independencia legal de los bancos cen
trales elaborado por Alex Cukierman, Steven B. Webb y Bilin Neyapti
(1994) para setenta y dos pases industrializados y en vas de desarro
llo, incluyendo treinta y dos de nuestras treinta y seis democracias,
durante el largo perodo comprendido entre 1950 y 1989. Adems,
Cukierman, Webb y Neyapti han propuesto un indicador alternativo,
basado en el ndice de rotacin de los gobernadores de los bancos cen
trales, lo que constituye un indicador especialmente bueno de la inde
pendencia de un banco central de un pas en vas de desarrollo. Por
otro lado, Vittorio Grilli, Donato Masciandaro y Guido Tabellini (1991)
han desarrollado de forma independiente un ndice de la autonoma
poltica y econmica de los bancos centrales en dieciocho pases desa
rrollados. Se combinan estas tres medidas en una medida global de la
independencia de los bancos centrales en nuestras treinta y seis demo
cracias, una medida mucho ms precisa de esta quinta variable que
las escalas de cuatro y cinco puntos utilizadas para medir las otras
variables federal-unitario.

la de controlar la inflacin, por lo que el hecho de no dar a los bancos


centrales estas tareas extras puede incrementar su poder: Aunque
la mayora de los gobiernos reconocen el beneficio a largo plazo de la
estabilidad de los precios, a menudo surgen otros objetivos ms impe
riosos a corto plazo [...] El asegurar la estabilidad de los precios, por
lo tanto, normalmente implica no forzar al banco central a llevar a
cabo estas [otras] funciones, al menos cuando podran causar infla
cin (Cukierman, Webb y Neyapti, 1994, 2).
Los bancos centrales y su papel en la poltica monetaria se han
hecho especialmente importantes desde 1971, cuando el presidente
Nixon devalu el dlar de Estados Unidos, rompiendo el vnculo fijo
del dlar con el oro y de las otras monedas con el dlar establecido en
el acuerdo de Breton Woods en 1944. En esta situacin mucho ms
incierta con tipos de cambio flotantes, la independencia del banco
central se convirti en una herramienta an ms importante para
hmitar la inestabilidad de los precios. N o obstante, la autonoma de
los bancos centrales en la mayora de los pases no aument en gran
medida hasta despus de 1990. Como indica Sylvia Maxfield (1997, 711), Jos aumentos espectaculares de independencia que muchos pa
ses, sobre todo en Europa y Amrica Latina, dieron a sus bancos cen
trales en los aos noventa se debieron en gran parte al Tratado de
Maastricht de 1992, que exige la independencia del banco central
como condicin de participacin en la moneda nica europea, y tam
bin a la globalizacin de las finanzas, la cual establece la importancia
para los pases en vas de desarrollo de mostrar su solvencia a los
inversores internacionales.

Deberes y poderes de los bancos centrales

Medicin de la independencia de los bancos centrales

/La tarea ms importante de los bancos centrales es decidir la pol


tica monetaria, esto es, la regulacin de los tipos de inters y la oferta
de dinero. La poltica monetaria tiene un efecto directo sobre la esta
bilidad de los precios y el control de la inflacin, y tiene un efecto indi
recto, pero muy potente, sobre los niveles de desempleo, crecimiento
econmico y fluctuaciones en el ciclo de negocio?.'Otros deberes fre
cuentes de los bancos centrales incluyen la gestin de las transaccio
nes financieras de los gobiernos, la financiacin de los dficit presu
puestarios de los gobiernos mediante la compra de valores del Estado,
la emisin de deuda, la impresin de dinero, la financiacin de pro
yectos de desarrollo, la regulacin y supervisin de los bancos com er
ciales y, si es necesario, la ayuda econmica a bancos y empresas
pblicas insolventes.' Estas otras tareas pueden estar en conflicto con

Norm alm ente se definen los poderes y las funciones de los ban
cos centrales mediante cartas bancarias, que son leyes estatutarias, y
no mediante provisiones constitucionales; no obstante, estas cartas
se han endurecido y se han convertido en convenciones con poder
cuasi constitucional (Elster, 1994, 68). Cukierman, Webb y Neyapti
(1994, 5-12) analizan diecisis variables relacionadas con la indepen
dencia legal de los bancos centrales, cada una con un cdigo de entre
cero y uno, desde el nivel ms bajo hasta el nivel ms alto de inde
pendencia. Su ndice global de independencia legal es un prom edio
ponderado de estas diecisis variables. Hay cuatro agrupaciones de
variables: el nombramiento y mandato del gobernador, la form ula
cin de polticas, los objetivos del banco central y los lmites sobre
los prstamos.

218

219

220

MODELOS DE DEMOCRACIA
LOS BANCOS CENTRALES

He aqu unos ejemplos: se dan las valoraciones ms altas (ms


independientes) a un gobernador cuyo mandato es de ocho o ms
aos, que no puede ser destituido, y que no puede ocupar simultnea
mente otros cargos en el gobierno. Las valoraciones ms bajas (con el
mnimo de independencia) se dan a los gobernadores nombrados para
mandatos de menos de cuatro aos, que pueden ser destituidos a dis
crecin del ejecutivo, y que pueden ocupar otros cargos en el gobier
no. En cuanto a la formacin de polticas, la valoracin ms alta es
para los bancos que tienen la exclusiva responsabilidad de formular la
poltica monetaria y que juegan un papel activo en el proceso presu
puestario del gobierno; los bancos centrales que no tienen influencia
sobre la poltica monetaria y presupuestaria reciben la valoracin ms
baja.
Por lo que a los objetivos se refiere, se otorga la valoracin ms
alta cuando la estabilidad de los precios es el mayor o nico objetivo
en la carta de constitucin del banco central, y cuando ste tiene la
ltima palabra en caso de conflicto con otros objetivos gubernamenta
les. Se dan valoraciones medias cuando la estabilidad de los precios
es un objetivo [conjuntamente] con otros objetivos compatibles, como
por ejemplo un sistema bancario estable, y se dan valoraciones un
poco menores cuando la estabilidad de los precios es un objetivo, con
objetivos potencialmente conflictivos, com o por ejemplo el pleno
em pleo. Se da la valoracin ms baja cuando los objetivos estableci
dos en la carta de constitucin del banco no incluyen la estabilidad de
los precios. Finalmente se valoran los bancos centrales com o indepen
dientes cuando pueden hacer prstamos nicamente al gobierno cen
tral y cuando tienen control completo sobre las condiciones del prs
tamo; por otro lado, son menos independientes cuando pueden prestar
dinero a todos los niveles del gobierno, a empresas pblicas y al sector
privado y cuando el ejecutivo del gobierno decide las condiciones de
los prstamos.
Cukierman, Webb y Neyapti valoran los bancos centrales en cada
una de las cuatro dcadas desde los aos cincuenta hasta los ochenta.
La primera columna de la tabla 13.1 contiene los promedios de estas
cuatro valoraciones o los promedios de las valoraciones para las dca
das posteriores pertinentes, en el caso de los pases que todava no
eran independientes y democrticos a principios de los cincuenta. Es
de suponer que estas valoraciones son representativas de todo el pe
rodo analizado para cada una de nuestras democracias, aunque no
incluyen el perodo comprendido entre 1990 y 1996, en el cual, tal
com o se mencion anteriormente, la independencia de los bancos cen
trales aument en varios pases. N o obstante, estos cambios afectan
solamente a unos pocos aos: no se adoptaron las nuevas cartas de

221

Tab la 13.1. La independencia de los bancos centrales


en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)
n d ic e
C u k ierm a n WebbN eyapti

n d ic e
G rilliM a scia n d ora -

n d ic e
de ro ta ci n

Tabellini

de gobernadores

Alem an ia

0,69

0,69

Su iza

0,69

0,56

0,64

0,60

Media

EE. UU.

0,48

0,64

Austria

0,56

0,63

0,48

0,55

Canad

0,45

0,58

Pases Bajos

0,52

0,42

0,53

D inam arca

0,48

0,50

0,42

0,46

0,43

Australia

0,43

0,36

0,48

Papua N ueva-G uinea


W anda

0,42

0,36

0,47

0,42

0,44

0,37

M alta

0,41

0,44

0,39

0,41

M au ricio

Baham as

0,41

0,39

Barbados

0,40

0,38

0,43

0,40

Costa R ica

0,47

Israel

0,31

0,39

0,39

0,39

0,39
0,39

0,55

0,21

0,39

G recia

In d ia

0,38

0,34

0,35

0,35

0,35

0,35

0,34

0,34

Trinidad

Jam aica
Islandia
C olom b ia

0,27

0,39

Lu xem b u rgo

0,33

0,33

0,33

Botsw ana

0,33

0,31

Francia

0,32

0,27

0,37

Venezuela

0,32

0,38

0,32

0,30

0,32

0,27

R e in o U n ido

0,31

Suecia

0,29

Finlan dia

0,29

0,28

0,28

0,28

0,27

Portugal

0,41

0,16

B lgica

0,16

0,37

Italia

0,25

0,27

Japn

0,26

0,18

0,32

0,25

Espaa

0,23

0,27

N u eva Zelanda

0,22

0,25

0,16

N oru ega

0,19

0,17

0,17

basada en datos
de Cukierman, Webb y Neyapti, 1994, 40-57; Grilli, Masciandaro y Tabellini, 1991, 368-369; y datos
proporcionados por N eville Francis, Hansraj Mathur, Ron M ay y Ralph
R. Premdas.
F uente:

222

MODELOS DE DEMOCRACIA

constitucin de los bancos centrales de Colombia y Venezuela hasta el


final de 1992, y la legislacin que proporciona mayor autonoma para
los bancos centrales fue aprobada en Italia y Portugal en 1992, en Bl
gica, Francia y Grecia en 1993 y en Espaa en 1994 (Maxfield, 1997,
51-56, 62-63). Un cambio similar que tuvo lugar unos aos antes ocu
rri en Nueva Zelanda en 1989, tal com o se mencion en el captulo 2.
En las dcadas anteriores a 1990, la independencia legal de los bancos
centrales en la mayora de los pases fue extraordinariamente estable.
N o se incluyeron cuatro pases en el estudio de Cukierman, Webb y
Neyapti; Jamaica, Mauricio, Papa-Nueva Guinea y Trinidad. N o obs
tante y puesto que la carta de constitucin del banco central de PapaNueva Guinea sigui el modelo de Australia, se le puede asignar el
mismo ndice que a sta. Se pueden hacer dos ndices ms para com
pensar por los datos que faltan y tambin para aprovechar otras opi
niones expertas y llegar a un ndice global de la independencia de los
bancos centrales lo ms exacto y vlido posible. Uno es el ndice de la
independencia poltica y econmica de los bancos centrales, diseado
por GriUi, Masciandaro y Tabellini (1991, 366-371) y aplicado por ellos
a los bancos centrales de dieciocho pases industrializados. Aunque
estos tres economistas utilizan el trmino independencia poltica y
econmica, destacan las reglas formales, y por eso su ndice es, en
principio, bastante similar al ndice de Cukierman, Webb y Neyapti.
Difieren, no obstante, en varias de las variables especficas en las cua
les se concentran y en el peso especfico que dan a estas variables.
El tercer ndice se basa en una variable simple el ndice de rota
cin del gobernador del banco central durante los aos ochenta que
Cukierman, Webb y Neyapti (1194, 13-19, 37-42) consideraron un me
jor indicador de la independencia de los bancos centrales y un mejor
pronosticador de los ndices de inflacin para los pases menos desa
rrollados que su ms compleja medicin legal: cuanto mayor el ndice
de rotacin del gobernador del banco central, menor la independenca del mismo. Los dos ndices adicionales fueron transformados
en la misma escala de cero a uno utilizada por el ndice de Cukier
man, Webb y Neyapti.^ Se muestran en la segunda y tercera columnas
de la tabla 13.1. Hay una fuerte correlacin entre los dos ndices sepa
rados disponibles para los 28 pases el coeficiente es de 0,54, signifi-

2. El rango em prico del ndice de Grilli, Masciandaro y Tabellini de los dieciocho pases va
desde los tres hasta los trece puntos, com parado con la banda de 0,16 a 0,69 del ndice de Cukierman,
Webb y Neyapti para los mismos pases; para convertir el prim ero al segundo se consider que tres
puntos era el equivalente de 0,16; trece puntos el equivalente de 0,69; y de cuatro a doce puntos a luga
res intermedios. El rango em prico de rotacin de gobernadores era de cinco a cero rotaciones, com
parado con una banda de 0,27 a 0,47 para los m ismos pases en el ndice de Cukierman. Webb y
Neyapti; se utiliz el mism o procedim iento para convertir el prim ero al segundo.

LOS BANCOS CENTRALES

223

cativo al nivel del 1 % , pero estn lejos de ser idnticos. Las diferen
cias en los ndices para Blgica, Grecia y Portugal son particularmen
te grandes. Tanto la semejanza global com o las diferencias entre casos
especficos justifican el uso de ms de un ndice.
La cuarta columna de la tabla 13.1 muestra la media de los dos
ndices distintos de independencia en veintiocho de los treinta y seis
bancos centrales y el nico ndice disponible para los restantes ocho ban
cos centrales; los valores de la cuarta columna constituyen el ndi
ce global de independencia de los bancos centrales que se utilizar a
partir de ahora en este estudio. Se clasifican los treinta y seis pases en
orden descendente de independencia de sus bancos centrales. El rango
terico del ndice es de uno a cero, pero el rango emprico es sola
mente la mitad, aproximadamente. Solamente cinco de los pases tie
nen ndices mayores de 0,50, el punto en que el esquema de cdigos de
Cukierman, Webb y Neyapti representa la semiindependencia. El
punto medio del rango emprico es 0,43, pero el medio y la mediana
son ms bajos 0,38 y 0,36, respectivamente , lo que indica que hay
ms pases concentrados en la parte inferior del rango emprico. Los
bancos centrales de Alemania, Suiza y Estados Unidos estn en la
cabeza de la lista y tambin estn generalmente considerados los ms
fuertes del mundo, pero ni siquiera estos bancos siempre consiguen la
puntuacin ms alta. Por ejemplo, solamente el gobernador del Bun
desbank alemn tiene un mandato de ocho aos; en Suiza, el manda
to es de seis aos y en Estados Unidos, de cuatro aos (Capie, Goodhart y Schnadt, 1994, 58). El objetivo asignado por mandato del Bun
desbank es el de salvaguardar la estabilidad de los precios, pero ade
ms tiene que apoyar la poltica econmica general del gobierno fede
ral (Lohmann, 1998); en Estados Unidos, tanto la estabilidad de los
precios como el pleno empleo son objetivos del banco central; y la esta
bilidad de los precios no est mencionada explcitamente en la carta
del banco central de Suiza.

El federalismo y la independencia del banco central


Se ha relacionado la independencia de los bancos centrales con
algunas otras caractersticas institucionales de las democracias. Peter
A. Hall (1994) argumenta que las instituciones corporatistas facilitan
la independencia de los bancos centrales: permiten a los bancos cen
trales controlar la inflacin sin tener que pagar todo el precio de
mayor desempleo, porque la negociacin coordinada sobre salarios
puede contrarrestar la tendencia al alza del desempleo. En nuestro
grupo de treinta y seis democracias, sin embargo, existe poca o ningu

224

MODELOS DE DEMOCRACIA
LOS BANCOS CENTRALES

na relacin sistemtica entre los dos. La correlacin entre la indepen


dencia del banco central y el pluralismo de los grupos de inters es
dbil e insignificante: el 0,07 %.
John B. Goodman (1991, 346) argumenta que la independencia
del banco central est principalmente en funcin de los horizontes
temporales de los polticos en el poder: Generalmente, los polticos
quieren mantener un alto grado de libertad en sus acciones. N o obs
tante, estn dispuestos a cambiar la posicin del banco central para
atar las manos de sus sucesores, una decisin que toman cuando pre
vn un mandato corto. El argumento de Goodman hace pensar que
los bancos centrales deben tener menos autonoma en las democracias
mayoritarias en que los ejecutivos son ms fuertes y ms duraderos

Grado de federalismo y descentralizacin


F ig. 13.1.

La relacin entre federalism o-descentralizacin y la independencia de los


bancos centrales en treinta y seis dem ocracias (1945-1996).

225

que en las democracias de consenso. N o obstante, la correlacin entre


el dom inio del ejecutivo y la independencia del banco central es un
insignificante 0,06.
Una tercera sugerencia sobre una conexin institucional entre
el banco central y el fe d e ra lis m o - es mucho ms provechosa
(Banaian Laney y Willett, 1986). La correlacin entre nuestros ndices
de federalismo y descentralizacin, por un lado, y la independencia
del banco central, por otro, es un ftierte 0,57 (significativo al nivel del
1 /o). Se muestra la forma de la relacin en la figura 13.1. Los cinco
bancos centrales con mayor independencia operan dentro de sistemas
federales: Alemania, Suiza, Estados Unidos, Austria y Canad En el
orden mostrado en la tabla 13.1, Austraha queda en noveno lugar, y la
India se sita aproximadamente en el medio. Solamente el banco cen
tral de Venezuela pertenece claramente a la mitad inferior en cuanto a
su grado de independencia; adems, Venezuela tiene el nico sistema
federal descrito com o centralizado en el captulo 10. El noveno siste
ma federal. Blgica, tiene uno de los ndices ms bajos de independencia del banco central, pero Blgica no se convirti en un estado
federal hasta 1993, y, tal com o se mencion en el captulo 3, dio a su
banco central mucha ms independencia por las mismas fechas. Tal
com o se muestra en el siguiente captulo, la independencia de los ban
cos centrales tiene una fuerte correlacin con las otras tres variables
de la dimensin federal-unitario.

C a p t u l o 14

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL


DE LA DEMOCRACIA
En este breve captulo hago un resumen de las principales con
clusiones contenidas en los captulos 5 a 13, que han versado sobre
cada una de las diez variables mayoritarismo frente a consenso. Pongo
nfasis en dos aspectos de la visin global: el modelo bidimensional
formado a partir de las relaciones entre las diez variables y las posi
ciones que ocupan cada una de las treinta y seis democracias en el
mismo. Adems, estudio los cambios acaecidos en dichas posiciones
desde el perodo previo a 1970 al posterior a 1971 en veintisis de las
treinta y seis democracias para las que el primer perodo es suficien
temente largo.

Las dos dimensiones


En el captulo 1 anticip una de las conclusiones generales ms
importantes de este libro: la agrupacin de las diez variables institu
cionales en base a dos dimensiones claramente separadas, a las que he
llamado dimensin ejecutivos-partidos y dimensin federal-unitario, a
pesar de que, tal com o expliqu en el captulo 1, sera quiz ms exac
to, as com o tericamente ms significativo, llamarlas dimensin de
poder conjunto y dimensin de poder dividido. Asimismo, en los cap
tulos 5 a 13 he llamado repetidamente la atencin sobre los estrechos
vnculos existentes entre algunas de las variables dentro de cada
grupo. La tabla 14.1 muestra la pauta global mediante la matriz de
correlacin comn a las diez variables. Pone de manifiesto fuertes vn
culos dentro de cada grupo frente a las dbiles correspondencias entre
variables pertenecientes a grupos distintos. Todas las correlaciones
dentro de los dos grupos son estadsticamente significativas, a saber.

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

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229

diecisis de las veinte al nivel del 1 % y las cuatro restantes al nivel del
5 %. Los coeficientes de correlacin se muestran en los dos tringulos
de la tabla 14.1. En clara contraposicin a lo dicho, ninguna de las
veinticinco correlaciones entre las variables de los diferentes grupos,
que se muestran en la parte inferior izquierda de la tabla, son estads
ticamente significativas a nivel alguno.
El primer grupo de variables contiene interconexiones ms fuertes
que el segundo. Las medias de los valores absolutos de los coeficientes
de correlacin son 0,58 y 0,45, respectivamente. El porcentaje de gabi
netes de mayora mnima de un solo partido representa un elemento
especialmente fuerte dentro del primer grupo de variables, puesto que
posee valores de correlacin ms elevados que las otras variables. Esta
conclusin es de gran inters terico en tanto que, tal com o he argu
mentado anteriormente (al principio del captulo 5), esta variable tam
bin puede ser considerada conceptualmente cercana a la esencia de
la distincin entre la concentracin de poder y el ejercicio compartido
del mismo. El nmero efectivo de partidos parlamentarios es el segun
do componente clave de este grupo. En el segundo grupo, la variable
federalismo-descentralizacin sobresale com o el elemento ms fuerte.
Esta conclusin es tambin tericamente significativa, puesto que esta
variable puede ser considerada conceptualmente inherente a la dimen
sin federal-unitario.
El anlisis factorial puede proporcionarnos un resumen incluso
m ejor y ms sucinto de las relaciones entre las diez variables. El obje
tivo general del anlisis factorial es detectar si existen una o ms
dimensiones comunes subyacentes entre diversas variables. Los facto
res resultantes pueden considerarse prom edios de las variables
estrechamente relacionadas. La tabla 14.2 muestra los resultados del
anlisis factorial de nuestras diez variables bsicas. Los valores que se
muestran para cada variable son las ponderaciones factoriales, que
pueden interpretarse com o los coeficientes de correlacin entre la
variable y el prim er y segundo factores detectados por el anlisis fac
torial. Los mismos dos grupos se forman inequvocamente en este
anlisis; son tambin grupos claramente separados, puesto que el an
lisis factorial ha hecho uso de una rotacin ortogonal que garantiza la
completa ausencia de correlacin entre los dos factores.
Las ponderaciones factoriales son muy elevadas dentro de cada
uno de los dos grupos y mucho ms bajas en realidad cercanas a
cero en la mayora de casos fuera de los grupos. El porcentaje de
gabinetes de mayora mnima de un solo partido resulta ser, de nuevo,
la variable ms fuerte de la primera dimensin; su ponderacin facto
rial de 0,93 la lleva muy cerca de coincidir con el factor El nmero
efectivo de partidos es un elemento dotado de una fuerza muy parec-

MODELOS DE DEMOCRACIA

230

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

Tabla 14.2.

M a triz de factores alternados de barem o o rto g o n a l de las diez


variables que distinguen la d em ocracia m ayoritaria de la consensual
en treinta y seis dem ocracias (1945-1996)
Variable

F a cto r I

N m e ro efec tiv o de p artidos p arlam en tarios


G abinetes ganadores m n im os de un solo partid o
D o m in io del ejecu tivo
D esp rop orcion alid ad electoral
P lu ralism o de los grupos de inters
F ed eralism o-descen tralizacin
B ica m eralism o
R ig id e z con stitucion al
R evisi n ju d icia l
In d epen den cia d el b anco central

-0,90
0,93
0,74
0,72
0,78
-0,28
0,06
-0,05

0,20
-0,07

23 1

1
NZ

F a cto r I I

ICE

0,02
-0,07
-0,10
0,09
-0,01

0,86
0,74
0,71
0,73
0,71

N ota : el anlisis factorial es un anlisis de los componentes principales que no contempla los vaiores superiores a 1,0.

Z '

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SWE*

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c) -1
E

--

AUT

IND

SWI

da, con una ponderacin factorial de -0,90, y la variable del federalis


mo sobresale de nuevo com o el elemento ms fuerte de la segunda
dimensin, con una ponderacin factorial de 0,86. Las ponderaciones
factoriales restantes dentro de los dos grupos son ms bajas, aunque
siguen gozando de una fuerza sorprendente, situndose todas ellas
entre 0,70 y 0,80.

aul*

-3

-1

El m apa conceptual de la democracia

1.
Para hacer la m edia de las cinco variables de cada uno de los dos grupos hubo que estanda
rizarlas prim ero (para obtener una m edia de O y una desviacin estndar de 1), puesto que original
mente fueron medidas en escalas diferentes. Adems, hubo que ajustar sus signos para que los valores
altos de cada variable representaran, bien ia dem ocracia mayoritaria, bien la consensual y los valores
bajos la caracterstica opuesta. Para la construccin del mapa conceptual otorgu valores altos a la
dem ocracia m ayoritaria de form a arbitraria (lo que com port invertir los signos del nmero efectivo
de partidos y de las cinco variables en la dim ensin federal-unitario). Tras hacer la media de estas
variables estandarizadas, el paso final fue estandarizar las medias para que cada unidad de ambos ejes
representara una desviacin estndar.

US

GER

-2

El modelo bidimensional formado por las diez variables bsicas


nos permite resumir dnde se sitan los treinta y seis pases indivi
duales entre la democracia mayoritaria y de consenso. Se puede hacer
la media de sus caractersticas en cada uno de los dos conjuntos de
cinco variables con el fin de formar slo dos caractersticas sumarias,
que pueden usarse para situar a cada una de las democracias en el
mapa conceptual bidimensional de la democracia de la figura 14.1.' El

* can

-2

i
1

Dimensin ejecutivos-partidos
F ig .

14.1.

E l mapa conceptual bidimensional de la democracia.

eje horizontal representa la dimensin ejecutivos-partidos y el vertical,


la dimensin federal-unitario. Cada unidad de estos ejes representa
una desviacin estndar, los valores elevados indican mayoritarismo y
los bajos, consenso. En la dimensin ejecutivos-partidos, todos los pa
ses se encuentran dentro de dos desviaciones estndar del centro; en la
dimensin federal-unitario, Alemania y Estados Unidos son los pases
ms alejados, con casi dos desviaciones y media por debajo del centro.
La puntuacin exacta de cada uno de los treinta y seis pases de las
dos dimensiones aparece en el apndice A.^

2.
obsrvese, sin embargo, que en el apndice A todos los valores en las dos dimensiones se
expresan en trminos de grados de dem ocracia consensual. stos pueden ser fcilmente convertidos a
grados de dem ocracia mayoritaria inviniendo los signos.

MODELOS DE DEMOCRACIA

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

La mayor parte de los casos prototipo de democracia mayoritaria


y consensual que se tratan en los captulos 2 y 3 ocupan las posiciones
esperadas en el mapa. El Reino Unido y Nueva Zelanda se sitan en la
parte superior derecha. El Reino Unido es ligeramente ms mayoritario
en la dimensin ejecutivos-partidos, pero Nueva Zelanda lo es mucho
ms en la dimensin federal-unitario, de modo que la posicin global
de Nueva Zelanda es ms extrema, de acuerdo con la proposicin que
afirma que, hasta 1996, este pas constitua el ejemplo ms puro del
modelo Westminster. El captulo 2 pona a Barbados com o ejemplo de
democracia mayoritaria en la dimensin ejecutivos-partidos, no en la
federal-unitario; su posicin por debajo del Reino Unido y Nueva
Zelanda, as como tambin algo ms alejada de la derecha, coincide
con esta descripcin. Como era de esperar, Suiza ocupa una posicin
en la parte inferior izquierda, aunque no tan abajo como diversos otros
pases, principalmente por carecer de revisin judicial, una caracters
tica no consensual. A pesar de ello, sigue siendo el prototipo consen
sual ms claro, puesto que se aleja en ms de una desviacin y media
del centro de ambas dimensiones, mientras que Alemania que segn
el mapa podra haber servido tambin de prototipo se sita ms
abajo, aunque a menos de una desviacin estndar a la izquierda del
centro.^ Blgica es el ejemplo de un pas que no est en una posicin
extrema, aunque esto no es tampoco inesperado, ya que no se convirti
en un Estado completamente federal hasta 1993; a pesar de ello, ocupa
una posicin consensual fuerte en la dimensin ejecutivos-partidos.
El mapa bidimensional revela tambin prototipos de las dos com
binaciones de las caractersticas consensual y mayoritaria. En la parte
superior izquierda, Israel representa una combinacin de democracia
consensual en la dimensin ejecutivos-partidos (en especial, frecuentes
gabinetes de coalicin sobrerrepresentada, multipartidismo, elecciones
por RP altamente proporcionales y corporatismo de grupos de inters)
y democracia mayoritaria, pese a que de forma menos intensa, en la
dimensin federal-unitario (una constitucin no escrita y un parlamen
to unicameral, moderado, no obstante, por caractersticas intermedias
con respecto al federalismo y a la independencia del banco central). En
la parte inferior derecha, Canad es el candidato ms fuerte para el
prototipo opuesto de democracia mayoritaria en la dimensin ejecutivos-partidos y consensual en la dimensin federal-unitario; por una

parte, gabinetes de un partido dominante, un sistema de dos partidos y


un tercio, elecciones por mayora relativa y pluralismo de grupos de
inters; por otra, fuerte federalismo y revisin judicial, una constitu
cin rgida, un banco central independiente y un parlamento bicameral
(aunque slo con una fuerza de tipo medio). Estados Unidos se encuen
tra situado en la misma zona; es ms fuerte en la dimensin federalunitario, pero no excepcionalmente mayoritario en la dimensin ejecutivos-partidos, debido sobre todo al equilibrio entre el ejecutivo y el
legislativo de que goza su sistema presidencialista.

232

3.
Sin em bargo, la clara posicin de Alem ania en la parte consensual de ambas dimensiones
confirm a la caracterizacin que M anfred G. Schmidt (1996, 95) hace de Alem ania al llamarla e l esta
do de gran coalicin. Schm idt escribe que en la Repblica Federal es casi im posible no estar gober
nado por una Gran Coalicin, ya sea form al o informal, de los principales partidos establecidos y una
Gran Coalicin, form al o escondida, del gobierno federal y los gobiernos de estado.

233

Explicaciones
Ayuda la distribucin de las treinta y seis democracias en el
mapa a revelar algunas pautas generales? Existe, por ejemplo, alguna
correspondencia entre los mapas conceptual y geogrfico? Realmente,
tal relacin parece existir en lo concerniente a la parte consensual d
la dimensin ejecutivos-partidos. En el mapa, la mayor parte de los
pases europeos continentales se sitan en la parte izquierda, incluidos
los pases nrdicos, que han sido llamados las democracias consen
sales con una cultura de consenso tpicamente escandinava y [...]
estructuras para la conciliacin y el arbitraje (Eider, Thomas y Arter,
1988, 221). En la parte derecha, las tres democracias latinoamericanas
estn muy cerca la una de la otra y slo ligeramente a la derecha del
centro. A una distancia considerablemente ms alejada de la derecha
se sitan los cuatro pases caribeos, tambin muy cercanos el uno del
otro. Sin embargo, la mayora de los pases situados en la parte dere
cha del mapa conceptual estn geogrficamente alejados entre ellos.
La caracterstica comn de muchos de estos pases, incluidos los pa
ses del Caribe, es el haber sido antiguas colonias britnicas. De hecho,
el factor que justifica la distribucin a izquierda y derecha de la
dimensin ejecutivos-partidos, m ejor que cualquier factor geogrfico
es la presencia o ausencia de una herencia poltica britnica.
Existen diversas excepciones evidentes a esta doble divisin basa
das en la influencia de esta herencia britnica. Los tres pases latino
americanos constituyen una de ellas, aunque no muy relevante, pues
to que se hallan situados ms cerca del centro que de la derecha. Sin
embargo, ms hacia la derecha se encuentran Espaa, Grecia y, sobre
todo, Francia. Considerando el profundo antagonismo que el presi
dente francs De Gaulle senta y a menudo expresaba hacia les anglosaxons, resulta irnico que la repblica por l creada sea la ms anglo
sajona de todas las democracias europeas continentales. De igual
forma, se encuentran excepciones en la parte izquierda de esta dimen

MODELOS DE DEMOCRACIA

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIM ENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

sin: India, Israel y Mauricio surgieron del dom inio colonial britnico
y Papa-Nueva Guinea fue gobernada por Australia (antigua colonia
britnica). Sin embargo, lo que une tambin a estos cuatro pases es
que son sociedades plurales, lo cual sugiere que es el grado de plura
lismo el que explica por qu los pases son consensales y no mayori
tarios en la dimensin ejecutivos-partidos. De las dieciocho sociedades
plurales y semiplurales que se relacionan en la tabla 4.3, doce estn
situadas en la parte izquierda del mapa.
El anlisis de regresin confirma la importancia de ambas expli
caciones, pero tambin que la herencia poltica britnica es la influen
cia ms fiaerte. La correlacin entre la herencia britnica una varia
ble ficticia con un valor uno para el propio Reino Unido y los quince
pases que antiguamente gobernaba y cero para los veinte pases res
tantes y la democracia mayoritaria en la dimensin ejecutivos-par
tidos obtiene un coeficiente de 0,54 (significativo al nivel del 1 %). La
correlacin con el grado de pluralismo de la sociedad plural frente
a semiplural frente a no plural es -0,32 (significativo al nivel del
5 %). Cuando ambas variables independientes se introducen en la ecua
cin de regresin, el coeficiente de correlacin mltiple es 0,65, y las
dos variables son ahora variables explicativas significativas al nivel
del 1 %. En ltimo lugar, en un anlisis de regresin escalonado, la
herencia britnica explica el 28 % de la varianza en las democracias
mayoritarias, y el grado de pluralismo aade otro 11 % para un total
de 39 % de la varianza explicada (m edida en trminos del R-cuadrado ajustado).'*
El grado en el que los pases son sociedades plurales parece asi
mismo explicar la situacin de las treinta y seis democracias en la
dimensin federal-unitario. De los trece pases que se encuentran por
debajo del centro (incluido Blgica que, con una puntuacin de -0,01,
se encuentra muy poco por debajo del centro), diez son sociedades
plurales o semiplurales. El mapa sugiere una explicacin adicional, a
saber, el tamao de la poblacin. Los tres pases ms grandes India,
Estados Unidos y Japn se encuentran situados en la parte inferior
del mapa y, de los quince pases con poblaciones superiores a los diez
millones, diez estn localizados en la parte inferior Esta posible expli-

cacin se ve alentada por la conclusin a la que llegaron Robert A.


Dahl y Edward R. Tufte (1973, 37), y que trata de la relacin existente
entre federalismo y descentralizacin, la variable central de la dimen
sin federal-unitario: Cuanto ms grande es un pas, ms descentrali
zado es su gobierno, sea o no ste federal.
El anlisis de regresin confirma una vez ms estas dos impresio
nes. Los coeficientes de correlacin son -0,50 para el tamao de la
poblacin (registrada) y -0,40 para el grado de pluralismo (ambos sig
nificativos al nivel del 1 %). En la regresin mltiple, ambos perma
necen com o variables explicativas significativas (aunque el pluralismo
slo al nivel del 5 %), y el coeficiente de correlacin mltiple es 0,57.
El tamao de la poblacin explica por s mismo el 23 % de la varian
za y el pluralismo aade otro 6 % para un total de 29 % de varianza
explicada. El grado de pluralismo resulta ser nuevamente la variable
ms dbil; sin embargo, puede considerarse la explicacin general ms
slida, puesto que puede explicar una porcin significativa de la
varianza que experimentan las posiciones de las treinta y seis demo
cracias en ambas dimensiones.^ A pesar de que los aspectos de poder
compartido y poder dividido de la democracia consensual son dimen
siones diferenciadas conceptual y empricamente, representan meca
nismos institucionales complementarios para acomodar profundas
divisiones sociales. Esta conclusin refuerza la recomendacin de sir
Arthur Lewis, recogida en el captulo 3, segn la cual las dos dimen
siones de la democracia consensual son necesarias en sociedades plu
rales; Lewis defiende de forma especial los gabinetes de poder dividi
do y el federalismo.

234

4.
Es defendible la postura que considera a Alemania, Austria y Japn com o pases con sistemas
polticos de fuerte influencia britnica, o m ejor dicho angloamericana. La constitucin japonesa de
posguerra fue redactada por el Estado M ayor del general Douglas MacArthur e inspirada, en gran
parte, en el m odelo britnico. Las autoridades de ocupacin britnicas y americanas tambin supervi
saron el restablecim iento de la dem ocracia en Alem ania y Austria, y fueron parte directa en la form a
cin del sistema dem ocrtico alemn de posguerra (Muravchik, 1991, 91-114). Sin em bargo, asignar a
estos tres pases un cdigo de 1 en la variable de la herencia britnica debilita todas las correlaciones:
por ejem plo, la variacin total explicada desciende de un 39 a un 28 %.

235

Cambios en el m apa conceptual


Los emplazamientos de las treinta y seis democracias en el mapa
conceptual son emplazamientos promedios a lo largo de un dilatado
perodo, cercano a los cincuenta aos para las veinte democracias ms
antiguas y de un m nim o de diecinueve para las tres democracias
ms recientes (vase tabla 4.1). Estos promedios esconden cualquier
posible cambio ocurrido, haya sido pequeo o grande. Evidentemente,

5.

La herencia poltica britnica no est relacionada con la segunda dimensin, com o tam poco

n
poblacin con la primera, lo que contradice el argum ento de Dahl y Tufte
(1973, 91) referente a que e l sistema pequeo, al ser ms hom ogneo, es [...] probable que sea ms
conseiisual [y que] el sistema ms grande, al ser ms heterogneo, [...] posiblem ente sea ms conflic
tivo. Nuestras treinta y seis democracias tambin difieren mucho con respecto al nivel de desarrollo
pero esta variable (m edida en trm inos del ndice de desarrollo hum ano) no est relacionada con nin
guna de las dos dimensiones.

236

MODELOS DE DEMOCRACIA

los sistemas polticos pueden cambiar y, de hecho, lo hacen. Por ejemplo,


en anteriores captulos puse nfasis en los cambios acaecidos en los sis
temas de partido, electorales y de grupos de inters de las treinta y seis
democracias, as como en sus grados de descentralizacin, la estructura
cameral de sus legislativos y el activismo de su revisin judicial. Hasta
qu punto estos cambios han producido movimientos en la direccin
de ms mayoritarismo o ms consenso en una o ambas dimensiones?
Con el fin de estudiar esta cuestin ms a fondo he dividido el
perodo comprendido entre 1945 y 1996 en dos partes aproximada
mente iguales: el perodo hasta finales de 1970 y el perodo de 1971 a
mediados de 1996. Para aquellos pases con un primer perodo sufi
cientemente largo, los resultados obtenidos en ambas dimensiones se
calcularon para cada perodo. Esto puede llevarse a cabo con los vein
te pases estudiados desde mediados o finales de la dcada de los cua
renta y con seis pases ms: Costa Rica, Francia, Colombia, Venezuela,
Trinidad y Jamaica.' La figura 14.2 muestra los cambios que tuvieron
lugar en estas veintisis democracias desde el perodo anterior a 1970
hasta el posterior a 1971. Las flechas sealan las posiciones ocupadas
en el ltimo perodo. El panorama general muestra muchos cambios
relativamente pequeos, pero no transformaciones radicales, puesto
que ningn pas ha cambiado de una democracia claramente mayori
taria a una democracia claramente consensual o viceversa. Existen
ms cambios de izquierda a derecha o a la inversa que de posiciones
ms altas a ms bajas o viceversa, una pauta que refleja la mayor esta
bilidad de las caractersticas institucionales de la dimensin federalunitario, puesto que stas se hallan con ms frecuencia ancladas en
provisiones constitucionales. Las flechas parecen apuntar en direccio
nes diferentes de form a casi caprichosa, sugiriendo que no haba una
tendencia general a ms mayoritarismo o ms consenso. Pese a que
esta sugerencia es en su mayor parte correcta, existen, sin duda, lige
ros cambios hacia un mayor consenso en ambas dimensiones, que
alcanzan un promedio de 0,03 de una desviacin estndar en la pri
mera dimensin y 0,06 en la segunda dimensin, unos cambios tan
pequeos que no merecen tomarse en consideracin.^
A pesar de la gran estabilidad que se desprende de la pauta gene
ral, algunos pases han sufrido cambios de mayor consideracin que

6. El anlisis de Costa Rica em pieza en 1953, el de Francia, C olom bia y Venezuela en 1958, Tri
nidad en 1961, y Jamaica en 1962. Botswana, Barbados y M alta no figuran en este anlisis, puesto que
el lapso que separa el principio de su perodo en 1965 y 1966 de 1970 era demasiado corto. Los siete
pases restantes consiguieron su independencia, adoptaron un sistema dem ocrtico o lo restablecieron
despus de 1971.
7. Dado el inters que pueden suscitar en otros investigadores las cifras correspondientes al
segundo perodo (1971-1996), stas aparecen relacionadas en el apndice A.

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

237

Dimensin ejecutivos-partidos
F ig . 14.2. C am bios en el mapa bid im en sion a l experim entados p o r veintisis d em o
cracias desde el p e rod o a n te rio r a 1971 al com p rend id o entre 1971 y 1996.

otros. Estados Unidos es el pas que ha experimentado menos cambios


y Blgica es el que ha experimentado un mayor nmero de ellos. Junto
con Blgica, tambin Alemania, Jamaica, Suecia, Noruega, Francia y
Venezuela han sufrido cambios notables. El movimiento hacia ms
mayoritarismo en Alemania refleja el cambio desde los frecuentes
gabinetes sobredimensionados en el prim er perodo a los gabinetes
principalmente de mayora mnima en el segundo, de gabinetes de
poca a mayor duracin y a una ligera reduccin del nmero efectivo
de partidos, slo ligeramente compensado por los resultados electora
les ms proporcionales en el segundo perodo. Jamaica sigui la
misma direccin y recorri una distancia parecida; sin embargo, de un
prim er perodo ya fuertemente mayoritario, su sistema de partidos

238

MODELOS DE DEMOCRACIA

cambi de un sistema cercano al bipartidismo a un sistema de parti


dos de uno y medio, y la desproporcionalidad de sus elecciones pas
de ser de cerca del 9 % a ms del 21 %. Noruega y Suecia siguieron la
direccin contraria, esto es, ms gabinetes de minora y de coalicin,
menor duracin de los gabinetes, nmeros efectivos de partido ms
altos y una menor desproporcionalidad. El ligero cambio experimen
tado por Suecia en la dimensin federal-unitario refleja sobre todo la
adopcin del unicameralismo en 1970.
Blgica, Francia y Venezuela experimentaron cambios significati
vos en ambas dimensiones. Blgica se desplaz hacia abajo, debido
principalmente a la adopcin de la revisin judicial, y hacia la izquier
da, en gran parte debido al aumento de gabinetes sobredimensionados
y a un fuerte incremento del multipartidismo de un sistema de unos
tres partidos a uno de cinco partidos y medio. La mayor parte del
cambio experimentado por Francia se dirigi hacia un mayor consen
so en la dimensin federal-unitario, reflejando as su constitucin ms
rgida y su activa revisin judicial a partir de 1974, as com o su des
centralizacin despus de 1981, compensada, sin embargo, por un
descenso en la independencia del Banco de Francia; el pequeo des
plazamiento hacia la izquierda fue originado primordialmente por
pequeos aumentos del multipartidismo y la proporcionalidad. En
ltimo trmino, la razn principal por la que Venezuela lleg a ser
ms mayoritario en la dimensin ejecutivos-partidos fue un menor
nmero de gabinetes sobredimensionados y de coalicin y el paso de
un sistema de aproximadamente cuatro a tres partidos; el desplaza
miento en direccin contraria al mayoritarismo en la dimensin fede
ral-unitario refleja un aumento sustancial de la independencia legal
del banco central.
El resto de pases experimentaron menos cambios de posiciones,
aunque stos pueden coljrar mayor importancia al ser comparados
con los llevados a cabo en la otra direccin por pases vecinos. Por
ejemplo, Peter M air (1994, 99) ha expuesto que, pese a que la tenden
cia de Pases Bajos hacia una democracia menos consensual en la
dimensin ejecutivos-partidos desde principios de los aos setenta ha
resultado quiz poco impresionante, muchas de las democracias
europeas restantes parecen haber adoptado un estilo poltico ms con
sensual, lo que otorga un desarrollo ms notable en trminos relati
vos al desplazamiento holands alejndose del consenso. La figura
14.2 confirma la afirmacin de Mair; comparndolo con los cambios
hacia la democracia consensual experimentados por las democracias
ms pequeas en el noroeste de Europa (excepto Luxemburgo), el des
plazamiento en la otra direccin protagonizado por Pases Bajos pre
senta un visible contraste.

EL MAPA CONCEPTUAL BIDIMENSIONAL DE LA DEMOCRACIA

239

Las puntuaciones de las veintisis democracias en las dos dimen


siones para el segundo perodo (1971 a 1996), presentadas en este
captulo, se usan de nuevo en los prximos dos captulos (junto con las
puntuaciones para las diez democracias restantes que se estudian a
partir de slo unos pocos aos antes o a partir de 1970). Estos captu
los analizan las consecuencias que el tipo de democracia puede aca
rrear en la efectividad, el carcter democrtico y la orientacin polti
ca general de los gobiernos. Estas ltimas dcadas nos han permitido
disponer de datos fiables relativos a estas variables y, lo que es ms, al
centrarnos en el perodo ms reciente podemos incluir el mximo
nmero posible de las treinta y seis democracias en el anlisis. Por
consiguiente, est justificado medir los grados de consenso o mayori
tarismo de las veintisis democracias ms duraderas segn sus carac
tersticas en el segundo perodo.

C a p t u l o 15

GESTIN MACROECONMICA
Y CONTROL DE LA VIOLENCIA:
RESULTA VENTAJOSA
LA DEMOCRACIA CONSENSUAL?
En el presente y el siguiente captulos voy a ocuparme de la pre
gunta y qu?. Es realmente importante la diferencia entre la
democracia mayoritaria y la consensual para la actividad democrtica,
especialmente en lo que al buen funcionamiento de sta se refiere? El
juicio convencional a menudo expuesto com o las ventajas relativas
de la RP frente a las elecciones por mayora relativa y mayora abso
luta, pero que tambin puede extenderse al contraste ms amplio exis
tente entre la d em o c^ cia consensual y la mayoritaria en la dimensin
ejecutivos-partidos^;es,.que existe un intercambio entre la calidad y la
efectividad de un gobierno democrtico. Por un lado, el juicio conven
cional reconoce que la RP y la democracia consensual pueden propor
cionar una representacin ms fiel y, en particular, una m ejor repre
sentacin de las minoras y la proteccin de sus intereses, as como
una participacin ms amplia a la hora de tomar decisiones. Por otro
lado, el juicio convencional mantiene que los gobiernos con un solo
partido poltico mayoritario, producto normalmente de elecciones por
mayora relativa, son ms decisivos y, por consiguiente, ms efectivos
en la elaboracin de polticas pblicas. Este punto de vista queda
reflejado en la breve sentencia citada recientemente por Samuel Beer
(1998, 25): el gobierno representativo no slo debe representar sino
tambin gobernar, lo cual implica que la representatividad se consi
gue a expensas de un gobierno efectivo.
El juicio convencional ha sido ampliamente aceptado durante
mucho tiempo sin un examen emprico adecuado, quiz porque su
lgica parece tan aplastante que no se considera necesario llevar a
cabo ningn tipo de prueba. Por ejemplo, ya he llamado la atencin

MODELOS DE DEMOCRACIA

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

(en el captulo 5) sobre la asercin de Lowell (1896), quien considera


ba un axioma evidente que los gabinetes de mayora de un solo parti
do eran necesarios para conseguir una efectiva formacin de polticas.
La primera parte del juicio convencional, que atae a la calidad demo
crtica, se discute en el captulo siguiente. En este captulo pretendo
hacer un examen crtico de la segunda parte, que establece un vnculo
entre la democracia mayoritaria y la toma de decisiones de manera
efectiva.

sin posible de grupos rivales en el proceso de toma de d ec isio n e sson probablemente mucho ms importantes que las decisiones preci
pitadas. Estos argumentos en contra parecen ser, al menos, ligeramen
te de ms peso que los argumentos a favor de gobiernos basados sola
mente en la rapidez y coherencia de la toma de decisiones.'
La evidencia emprica es ambigua. Peter Katzenstein (1985) y
Ronald Rogowski (1987) han demostrado que pases pequeos han
adoptado la RP y las prcticas corporatistas para compensar las des
ventajas de su pequeo tamao en el comercio internacional, lo que
significa que estos elementos consensales les proporcionaron fuerza
en lugar de ser causa de debilidad. Richard Rose (1992) y Francis G.
Castles (1994) no encuentran diferencias significativas en el creci
miento econmico, la inflacin y el desempleo entre los sistemas de
RP y los que no lo son en los pases democrticos industrializados. Por
el contrario, Nouriel Roubini y Jeffrey D. Sachs (1989) establecen una
clara conexin entre los gobiernos multipartidistas de coalicin y los
gobiernos con una duracin media corta caractersticas ambas de la
democracia consensual , por una parte, y con grandes deficit presu
puestarios por la otra; sus mtodos y conclusiones, sin embargo, han
sido puestos en entredicho por Stephen A. Borrelli y Terry J. Royed
(1995), y por Sung Deuk Hahm, Mark S. Kamlet y David C. M ow eiy
(1996). jMarkus M. L. Crepaz (1996) observa que, en los pases de la
OCDE,(las instituciones consensales no estn relacionadas con el cre
cimiento econmico, pero tienen efectos significativamente positivos
en la inflacin, el desempleo y el nmero de das laborables perdidos
por conflictos industriales. Finalmente, G. Bingham Powell (1982)
observa que las democracias de representacin similares a las que
yo llamo democracias consensales registran mejores resultados
que las mayoritarias en lo que al control de la violencia se refiere/
Todas las pruebas anteriores tienen que ver con la gestin macroeconmica y el control de la violencia. Este tipo de variables son exce
lentes indicadores de resultados porque proporcionan un anlisis de

242

Hiptesis y evidencia prelim inar


La base terica del axioma de Lowell es aparentemente buena: la
concentracin del poder poltico en manos de una pequea mayora
puede fomentar un liderazgo unido, decisivo y, por consiguiente, pol
ticas coherentes y una rpida toma de decisiones. N o obstante, existen
bastantes argumentos en contra.^'Los gobiernos mayoritarios quiz
sean capaces de tomar decisiones ms rpidamente que los gobiernos
consensales, pero las decisiones rpidas no son siempre las ms acer
tadas. De hecho, lo contrario quiz sea ms vlido, com o muchos te
ricos de la poltica han argumentado durante mucho tiempo, en espe
cial los venerables autores de los Federalist Papers (Hamilton, Jay y
Madison, 1788). La introduccin de las llamadas capitaciones, un
nuevo impuesto de la administracin local introducido en el Reino
Unido en los aos ochenta, es un claro ejemplo de una poltica desas
trosa producto de decisiones tomadas de form a rpida. Con toda pro
babilidad, las capitaciones nunca hubieran sido introducidas de
haberse debatido la cuestin ms cuidadosamente y sin tantas prisas
(BuUer, Adonis y Travers, 1994).
Adems, las polticas supuestamente coherentes adoptadas por los
gobiernos mayoritarios pueden verse invalidadas por la sucesin de
estos gobiernos mayoritarios, puesto que la alternancia de izquierda a
derecha y viceversa puede acarrear drsticos cambios demasiado fre
cuentes y bruscos en la poltica econmica. Bn particular, S. E. Finer
(1975) ha afirmado enrgicamente que el xito de la gestin macroeconmica requiere ms mano firme que dura y que los gobiernos de
RP y de coalicin estn ms capacitados para la elaboracin de polti
cas firmes y centristas. Las polticas que cuentan con el apoyo de un
amplio consenso tienen ms probabilidades de ser llevadas a cabo con
xito y de durar que aquellas impuestas por un gobierno decisivo
que vaya en contra de los deseos de importantes sectores de la socie
dad. Finalmente, para mantener la paz civil en sociedades divididas, la
conciliacin y el compromiso metas que requieren la mayor inclu

243

1. El hecho de que la RP proporcione tambin una m ayor justicia electoral es una ventaja aa
dida, aunque, bajo el punto de vista de Finer, no es la principal.
2. Powell (1982) examina tambin la evolucin de las dem ocracias con respecto a la participa
cin electoral y la estabilidad del gobierno. Concluye que la participacin electoral es m ejor en los sis
temas de representacin un tema al que me vuelvo a referir en el captulo 16 , pero que las dem o
cracias mayoritarias obtienen mejores resultados en lo referente a la estabilidad del gobierno. Obsr
vese, sin embargo, que la m edida de la estabilidad del gobierno de Powell es la duracin del ejecutivo.
Tal com o se ha discutido en el captulo 7. este tipo de duracin es un indicador realmente bueno del
poder poltico, pero la fuerza del ejecutivo no se traduce necesariamente en una elaboracin efectiva
de polticas. Un ejecutivo fuerte significa en prim er lugar un poder legislativo relativam ente dbil, y
una falta de equilibrio entre el ejecutivo y el legislativo en beneficio del ejecutivo es sim plem ente parte
del sndrome de las caractersticas dem ocrticas mayoritarias.

244

MODELOS DE DEMOCRACIA

funciones cruciales del gobierno y unos datos cuantitativos precisos.


Dado que los argumentos tericos y la observacin emprica son ambi
guos, pero otorgan un pequeo margen a la democracia consensual,
mi hiptesis es que esta ltima ofrece mejores resultados, aunque sin
esperar diferencias muy notables y significativas.
Otra razn para no esperar diferencias de primer orden es que ni
el xito econmico ni la conservacin de la paz civil vienen nicamen
te determinados por la poltica gubernamental. Por lo que se refiere a
la poltica macroeconmica britnica, por ejemplo. Rose (1992, 11)
seala que muchas influencias sobre la economa quedan fuera del
control del gobierno [...] Las decisiones tomadas de form a indepen
diente por los inversores, los empresarios, los consumidores y los tra
bajadores britnicos pueden frustrar las intenciones del gobierno del
momento. En una economa internacional abierta, el Reino Unido est
siendo cada vez ms influido por decisiones tomadas en Japn, Wash
ington, Nueva York, Bruselas o Frankfurt.
El razonamiento de Rose no debera exagerarse. El hecho de que
los gobiernos no tengan control absoluto no significa que no tengan
ningn tipo de control. Cuando la economa va bien cuando el cre
cimiento econm ico es alto y la inflacin, el desempleo y el dficit
presupuestario son bajos los gobiernos invariablemente se atribu
yen el mrito del buen estado de los negocios. Asimismo, es bien sabi
do que los votantes premian a los partidos gobernantes en tiempos de
prosperidad econmica y los castigan cuando la econom a va mal. El
Tratado de Maastricht, firmado en 1992 por los miembros de la
Unin Europea, tambin se basaba en la suposicin de que, en reali
dad, los gobiernos tienen la capacidad de controlar las fuerzas macroeconmicas, puesto que obligaba a los signatarios, entre otras cosas,
a mantener la inflacin baja lo que supona que la media de sta no
excediera en ms de un 1,5 % la media de los tres pases con los ndi
ces de inflacin ms bajos y tambin a que mantuvieran el dficit
presupuestario nacional por debajo del 3 % del producto interior
bruto.
Sin embargo, el argumento de Rose seala la necesidad de tomar
en consideracin estas otras influencias. Como variables que pueden
ser identificadas y medidas, deberan ser controladas en los anlisis
estadsticos. Para la evolucin econmica, el nivel del desarrollo eco
nmico es una variable explicativa potencialmente importante. Para el
control de la violencia debera controlarse el grado de divisin social,
ya que las profundas divisiones dificultan la conservacin del orden
pblico y la paz. La tercera variable, cuya influencia debera ser anali
zada, es la de la poblacin, aunque slo sea por las grandes diferencias
existentes en nuestras democracias en este aspecto. Es de suponer que

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

245

los pases grandes tienen que afrontar mayores problemas de orden


pblico que los pases pequeos, con lo que no est claro si el tamao
es un factor favorable o desfavorable. Evidentemente, los pases gran
des tienen ms poder en las relaciones internacionales y las pueden
utilizar, por ejemplo, para el beneficio econmico de sus ciudadanos.
Ms an, una mayor influencia internacional significa tambin una
mayor responsabilidad y, por consiguiente, un mayor nmero de gas
tos, especialmente para fines militares.
Los sucesos fortuitos pueden igualmente afectar al xito econmi
co, com o la suerte que tuvieron el Reino Unido y Noruega al encontrar
petrleo en el mar del Norte. Es posible minimizar las consecuencias
de sucesos fortuitos com o ste, as como las influencias externas que
no pueden identificarse o controlarse de forma clara mediante el exa
men prolongado y extensivo de los resultados econmicos. Con fre
cuencia, estos dos desiderata estn en conflicto, puesto que la exten
sin del perodo de anlisis suele implicar la exclusin de algunos pa
ses. Es probable tambin que estos dos se hallen en conflicto con un
tercer desidertum, la utilizacin de los datos ms precisos y fiables.
Por consiguiente, en mi anlisis incluyo los resultados de diferentes
perodos, grupos de pases y tipos de datos para conseguir un examen
lo ms completo y consistente de las posibles hiptesis. Por ltimo, en
el anlisis de la influencia que el tipo de democracia ejerce sobre los
resultados econmicos lim ito el impacto potencialmente negativo de
las fuerzas externas mediante la exclusin del anlisis de las cinco
democracias ms pequeas con poblaciones inferiores al medio milln
de habitantes Bahamas, Barbados, Islandia, Luxemburgo y Malta ,
puesto que no hay duda de que estos pases tan pequeos son extre
madamente vulnerables a las influencias internacionales.

Democracia consensual y gestin macroeconmica eficaz


La tabla 5.1 muestra los resultados del anlisis de regresin de
dos variables de los efectos de la democracia consensual en seis gru
pos de variables macroeconmicas, as com o en cuatro indicadores de
la violencia, que se abordan en la prxima seccin. La variable inde
pendiente es el grado de democracia consensual en la dimensin ejecutivos-partidos. La variable del consenso usada es el grado de demo
cracia consensual en el perodo comprendido entre 1971 y 1996, ya que
todas las variables econmicas corresponden a la dcada de los setenta
o aos posteriores. El coeficiente de regresin estimado viene determi
nado por el aumento o disminucin registrados en la variable depen
diente para cada unidad de incremento en la variable independiente

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248

MODELOS DE DEMOCRACIA

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

que, en nuestro caso, ser cada incremento por una desviacin estn
dar de la democracia consensual. Puesto que el margen en los grados
de democracia consensual se acerca a las cuatro desviaciones estndar
(vase figura 14.1), la distancia entre los prom edios de las democra
cias consensual y mayoritaria es de alrededor de dos desviaciones
estndar. Por lo tanto, en respuesta a la pregunta acerca del grado de
importancia que tiene la democracia consensual, la respuesta puede
ser, aproximadamente, dos veces el valor del coeficiente de regresin
estimado. Por ejemplo, si nos fijamos en la primera fila de la tabla
15.1, el impacto de la democracia consensual en el crecimiento eco
nmico es alrededor del doble del coeficiente de regresin estimado
de -0,07 %, o cerca de un sptimo de punto porcentual menos (0,14) de
crecimiento anual que la democracia mayoritaria.
Puesto que la tabla presenta los resultados de una regresin de
dos variables, el coeficiente de regresin estandarizado de la segunda
columna iguala al coeficiente de correlacin. La significacin estads
tica de las correlaciones depende del valor t absoluto, mostrado en la
tercera columna, y del nmero de casos, mostrado en la cuarta. Cuan
do las correlaciones son significativas se indica con asteriscos. Apare
cen tres niveles de significacin, que incluyen el nivel menos exigente
del 10 %. Si el nmero de pases es igual o menor de veintiuno, nor
malmente se trata de los pases de la OCDE, con datos altamente fia
bles; si el nmero es superior a veintiuno, los pases en vas de desa
rrollo tambin se incluyen, siempre y cuando pueda obtenerse la infor
macin necesaria.
El primer grupo de tres variables dependientes representa las
cifras de la media del crecimiento econmico anual de tres grupos de
pases y en tres perodos. La primera corresponde a treinta y un pa
ses, esto es, todas nuestras democracias menos las cinco que tienen las
poblaciones menos numerosas. Las democracias mayoritarias obtie
nen resultados ligeramente mejores, con un 0,14 % ms de crecimien
to anual que las democracias consensales (el doble del coeficiente de
regresin estimado, com o ya se ha explicado anteriormente), sin duda
una diferencia muy pequea y completamente insignificante. Esta
pequea diferencia se ve reducida a cero cuando el nivel de desarrollo,
medido segn el ndice de desarrollo humano, se introduce en la ecua
cin; el nivel de desarrollo est altamente correlacionado con el creci
miento econmico (al nivel del 1 %), de modo que los pases menos
desarrollados tienen unos ndices de crecimiento ms altos. La intro
duccin del tamao de la poblacin (registrada) com o control adicio
nal no tiene efecto alguno sobre los resultados. De entre los treinta y
un pases, Botswana constituye una desviacin poco frecuente, con un
sorprendente 9,5 % de tasa de crecimiento anual medio en los catorce

aos que van de 1980 a 1993, siendo la responsable del crecimiento


econmico global ms alto de las democracias mayoritarias. Efectiva
mente, excluyendo a Botswana del anlisis, las democracias consen
sales experimentan un mayor crecimiento de aproximadamente un
medio por ciento (el coeficiente de regresin estimado es 0,24 % )__,
que se mantiene intacto cuando se controla el nivel de desarrollo, pero
la relacin no es estadsticamente significativa.
La segunda cifra del crecimiento econmico corresponde a die
ciocho pases de la OCDE desde 1970 a 1995, y la tercera al perodo
ms corto comprendido entre 1980 y 1995, pero aadiendo a Espaa,
Portugal y Grecia, tres pases que adoptaron el sistema democrtico
durante los aos setenta. De nuevo, las democracias mayoritarias
obtienen un resultado ligeramente mejor, con un porcentaje de creci
miento del 0,28 y 0,14 % mayor, respectivamente, en los dos perodos.
El primer porcentaje se reduce a un 0,17 % cuando se controlan el
nivel de desarrollo y el tamao de la poblacin, que no son significati
vos por s mismos, pero el segundo porcentaje no se ve afectado. La
relacin positiva entre las democracias mayoritarias y el crecimiento
permanece, pero es, evidentemente, muy pequea y estadsticamente
no significativa.
Los niveles de inflacin anual medios son relativos a grupos de pa
ses y perodos diferentes segn: el deflactor del PIB y el ndice de
precios al consumo. A pesar de que esta ltima es la medida ms uti
lizada, el deflactor del PIB es el ndice ms global, puesto que mide la
inflacin de la totalidad de la economa y no slo la que afecta a los
productos de consumo. N o obstante, las dos medidas no se encuen
tran muy alejadas entre s. Las democracias consensales registran los
mejores resultados a pesar de las diferencias entre los perodos, pases
y medidas usadas, y dos de las relaciones de dos variables son estads
ticamente significativas al nivel del 10 %. La mayor diferencia en los
niveles de inflacin se obtiene durante el perodo entre 1980 y 1993 en
treinta y un pases: la democracia consensual tpica registra un por
centaje de 3,7 puntos menos de inflacin que la democracia mayorita
ria tpica. Unos niveles de desarrollo ms altos y, en menor grado, el
tamao de la poblacin, se asocian a una menor inflacin, pero cuan
do se controlan estas variables, la relacin negativa entre democracia
consensual e inflacin se mantiene significativa.
Para los pases de la OCDE existe una correlacin negativa de dos
variables estadsticamente significativa entre la democracia consen
sual y la inflacin durante el perodo correspondiente a los aos 1980
a 1995 cuando el ndice de precios al consumo se usa para medir esta
ltima. Al someter a control el nivel de desarrollo y el tamao de la
poblacin, todas las correlaciones se transforman en estadsticamente

249

250

MODELOS DE DEMOCRACIA

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

significativas, al nivel del 5 % en el perodo abarcado entre 1970 y


1995, y del 1 % entre 1980 y 1995. Existen dos pases que constituyen
excepciones a estos resultados, con unos ndices de inflacin medios
inusitadamente altos; Italia en el perodo comprendido entre 1970 y
1995, con un deflactor del PIB del 11,4 % y una inflacin de precios al
consumo del 10,5 %, y Grecia en el perodo de 1980 a 1995, con unos
porcentajes de inflacin del 16,9 y 17,8 %, de acuerdo con las dos
medidas. Sin embargo, excluyendo a estos pases del anlisis y con los
controles an efectivos, las cuatro correlaciones siguen siendo signifi
cativas, tres de ellas al nivel del 1 %.
Hay estadsticas disponibles sobre el desempleo para los pases de
la OCDE, y la tabla 15.1 muestra los resultados referentes a los dos
perodos y medidas habituales, que son los porcentajes de desempleo
estandarizados totalmente comparables para los diferentes pases,
aunque disponibles para pocos y los porcentajes no estandarizados
y, por esta razn, menos fiables. En este caso, las democracias con
sensales obtienen, de nuevo, un m ejor resultado y las dos correlacio
nes de dos variables para el perodo de 1980 a 1995 son significativas
al nivel del 10 %. N o obstante, Espaa registr un ndice de desempleo
excepcionalmente alto en el perodo comprendido entre 1980 y 1995
con unas medias anuales del 18,4 y 18,8 % segn las medidas estan
darizadas o no estandarizadas, respectivamente y al ser excluida del
anlisis, las relaciones dejan de ser significativas. El control del nivel
de desarrollo y el tamao de la poblacin refuerza ligeramente todas
las correlaciones, aunque no lo suficiente com o para hacerlas estads
ticamente significativas. Con todo, todas las relaciones continan sien
do negativas, indicando as que las democracias consensales han
tenido resultados al menos un poco mejores.
La actividad huelguista se mide en base a los das laborables no
trabajados por millar de trabajadores al ao. Las diferencias entre pa
ses en esta variable son enormes. Por ejemplo, en el perodo entre
1970 y 1994, los nmeros correspondientes a Italia y Canad eran 570
y 497 frente a 1 y 5 de Suiza y Austria. Los pases incluidos en los aos
1970 a 1994 son principalmente pases de la OCDE, a excepcin de
Israel. En el perodo de 1980 a 1994, adems de Espaa, Portugal y
Grecia, se han incorporado tambin la India, Costa Rica, Mauricio y
Trinidad. Los coeficientes de regresin estimados hacen pensar en un
resultado considerablemente mejor para las democracias consensales
frente a las de mayora absoluta. Las primeras contabilizaron alrede
dor de 78 y 144 menos das no trabajados por millar de trabajadores
en los dos perodos. A pesar de ello, las diferencias no son estadstica
mente significativas, principalmente porque hay varias excepciones de
peso a la tendencia de los pases consensales a ser menos propensos

a la huelga que las democracias de mayora absoluta, en especial la


Francia mayoritaria con relativamente pocas huelgas y la Finlandia e
Italia principalmente consensales, con altos niveles de actividad huel
guista (vase tambin Cornwall, 1990, 120-121). El control del nivel
de desempleo y del tamao de la poblacin afecta a estas relaciones de
forma casi imperceptible.^
Asimismo, existen grandes diferencias entre pases por lo que se
refiere al dficit presupuestario. Italia obtuvo los dficit anuales ms
altos en ambos perodos 9,7 y 10,4 % del producto interior bruto ,
mientras que Noruega y Finlandia obtuvieron, por trmino medio,
supervit presupuestarios de poca envergadura. En general, las demo
cracias consensales quiz muestran un m ejor resultado, pero las
diferencias no son ni grandes ni estadsticamente significativas. El
control del nivel de desarrollo y del tamao de la poblacin refuerza
notablemente las correlaciones, aunque no lo suficiente como para
hacerlas estadsticamente significativas.
La tabla 15.1 muestra igualmente las correlaciones entre la demo
cracia consensual y tres ndices de libertad econmica, no porque la
libertad econmica en s misma constituya un indicador apropiado del
desempeo econmico, sino porque muchos economistas creen que el
crecimiento econmico a largo plazo depende de ella. Los tres ndices
fueron desarrollados independientemente por James Gwartney, Robert
Lawson y Walter Block (1996), y por K im R. Holmes, Bryan T. Johnson
y Melanie Kirkpatrick (1997) para la mayora de los pases del mundo,
incluyendo la mayor parte de nuestras treinta y seis democracias, y por
la Freedom House para los pases ms grandes (Messick, 1996). Los
resultados estn mezclados: la democracia consensual se correlaciona
negativamente con el primer ndice y positivamente con los otros dos,
pero la correlacin queda lejos de ser estadsticamente significativa.'*
Los resultados de estas pruebas acerca de la gestin macroeconmica pueden resumirse de la siguiente manera: los datos con respecto

25 1

3. Debo sealar que el tipo de dem ocracia y los niveles de actividad huelguista no se definen del
todo independientemente uno del otro. M e he basado en la m edida del grado de pluralism o y corpo
ratismo de grupos de inters de S iaroff (1998), que parcialmente se basa, a su vez, en los diferenciales
de los niveles de la actividad huelguista en diferentes pases; y el grado de corporatism o es un com po
nente del grado de dem ocracia consensual. Sin embargo, slo una octava parte de la medida de Sia
r o ff se basa en la actividad huelguista, y slo una quinta parte del grado de corporatism o entra en la
m edida total de la dem ocracia consensual. De ah que slo el 2,5 % del grado de dem ocracia consen
sual se defina en trm inos de unos niveles bajos de actividad huelguista.
4. El ndice H JK oscila entre uno (el ndice de libertad econm ica ms alto) y cinco (la m enor
libertad econm ica). H e invertido los signos para que los valores altos indiquen altos grados de liber
tad econm ica. El ndice G LB se m ide segn una escala de diez puntos, y el ndice de la Freedom
House segn una de diecisiete. Los tres ndices estn altamente correlacionados: r = 0,81 entre los
ndices GLB y HJK, r = 0,85 entre los ndices HJK y de la Freedom House, y r = 0,58 entre ios ndices
GLB y de la Freedom House.

MODELOS DE DEMOCRACIA

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

al crecimiento y la libertad econmicos son ambiguos, pero con rela


cin a todos los indicadores del desempeo econmico restantes, las
democracias consensales obtienen unos resultados ligeramente m ejo
res, as com o un resultado notablemente ms positivo en lo que a la
inflacin se reere.

extremos, la significacin estadsfica desaparece, a pesar de que las


dos copelaciones confinen siendo negativas, lo que muestra un
resultado com o mnim o ligeramente m ejor de las democracias con
sensales.

252

La democracia consensual y el control de la violencia


Las cuatro ltimas variables de resultados que aparecen en la
tabla 15.1 son medidas de la violencia o, lo que es lo mismo, del nme
ro de disturbios y muertes provocados por la violencia poltica por
milln de habitantes. Estos datos slo estn disponibles para el pero
do comprendido entre los aos 1948 y 1982. Se introdujo otro perodo
ms corto y separado, de 1963 a 1982, para poder incluir aquellos pa
ses que no haban alcanzado an la independencia ni haban adopta
do el rgimen democrtico antes de 1963. Los perodos largo y corto
coinciden con los dos perodos separados (1945 a 1970 y 1971 a 1996)
para los que se calcularon los grados de democracia consensual. Por
consiguiente, la variable independiente correspondiente a esta parte
del anlisis es el grado de democracia consensual de todo el perodo.^
Todas las relaciones simples de dos variables muestran que la
democracia consensual est asociada con menos violencia y tres de las
cuatro correlaciones son estadsticamente significativas. Sin embargo,
esta evidencia se ve mermada al introducir controles y excluir los dos
casos extremos. La violencia es ms comn en las sociedades plurales,
muy pobladas y con un bajo ndice de desarrollo. La relacin negativa
ms fiaerte, significativa al nivel del 1 %, se da entre la democracia
consensual y los disturbios en el perodo comprendido entre 1963 y
1982. Cuando se controlan el nivel de desarrollo, el grado de pluralis
mo social y la poblacin, esta significacin disminuye hasta un 5 %.
En el anlisis de la relacin entre democracia consensual y las muer
tes causadas por la violencia poltica, el Reino Unido es un caso extre
mo por lo que se refiere al perodo entre 1948 y 1982, com o resultado
del problema de Irlanda del Norte, mientras que Jamaica lo es en el
perodo de 1963 a 1982, principalmente com o consecuencia de la vio
lencia a gran escala que estall durante las elecciones de 1980. Cuan
do se introducen los tres mismos controles y se excluyen los casos

5.
Puesto que en Israel la violencia internacional y nacional es im posible de diferenciar de
form a clara he excluido a este pas del anlisis. En aras del anlisis, puesto que el grado de pluralismo
social es una im portante variable de control y que la m ayor parte de la violencia del Reino Unido se
concentra en Irlanda del Norte, este pas est considerado com o una sociedad plural.

253

Los efectos de la dimensin federal-unitario


de la democracia consensual
Hasta ahora, este captulo ha abordado las consecuencias de la
dimensin ejecutivos-partidos de la democracia consensual, a las que
el juicio convencional tacha de desfavorables. Este juicio no suele apli
carse a la dimensin federal-unitario, aunque su lgica tambin afecta
a esta segunda dimensin. El federalismo, las segundas cmaras, las
constitucmnes rgidas, la fuerte revisin judicial y los bancos centrales
mdependkntes pueden considerarse elementos inhibitorios de la decisir, rapidez y coherencia de la toma de decisiones polticas del
gobierno central en comparacin con los sistemas unitarios y unica
merales, las constituciones flexibles y las revisiones judiciales y los
bancos centrales dbiles. Por esta razn he repetido los veintitrs anhsis de regresan de la tabla 15.1 utihzando la democracia consensual
en la dimensin federal-unitario com o variable independiente. Dejan
do de lado una gran excepcin que voy a discutir en breve, todas las
relaciones son extremadamente dbiles. La democracia consensual
goza de nuevo de una ligera ventaja sobre la democracia mayoritaria,
lo que comporta una relacin positiva con las variables de crecimien
to econmico y negativa con las actividades huelguistas y las muertes
causadas por la violencia poltica. Los resultados en el dficit presu
puestario, el desempleo y los disturbios son ambiguos. De todas fornias, las correlaciones vuelven a ser tan dbiles que no permiten la
obtencin de pruebas concluyentes a favor de uno u otro tipo de
democracia.
gran excepcin es la inflacin. Para los cinco indicadores de la
inflacin, las correlaciones con la democracia consensual son muy
ftiertes y significativas (a los niveles del 1 y 5 %). Los resultados de los
anlisis de regresin aparecen en la tabla 15.2. La democracia consen
sual est uniformemente asociada a los niveles de inflacin ms bajos.
Entre los treinta y un pases del perodo comprendido entre 1980 y
1993, la democracia consensual tpica obtuvo un porcentaje de casi
4,8 puntos menos de inflacin (el doble del coeficiente de regresin
estimado) que la mayora de democracias mayoritarias. Como ya he
mencionado anteriormente en este captulo, el nivel de desempleo y,
en cierta medida, el tamao de la poblacin estn en relacin inversa

254

MODELOS DE DEMOCRACIA

GESTIN MACROECONMICA Y CONTROL DE LA VIOLENCIA

T a b l a 15.2.
Anlisis de regresin bivariante del efecto de la d em ocracia
consensual (d im en sin fed era l-u n itario) en c in c o medidas de la in fla cin

excluyen los casos extremos, las correlaciones estadsticamente signi


ficativas son escasas. De ah que los resultados empricos no permitan
alcanzar conclusiones definitivas sobre si las democracias consensa
les son mejores que los sistemas mayoritarios a la hora de tomar deci
siones y de elaborar polticas. En tercer y ltimo lugar, la conclusin
ms importante de este captulo es negativa: las democracias mayori
tarias son claramente no superiores a las democracias consensales en
la gesfin econmica y en el mantenimiento de la paz civil. Esto signi
fica que la segunda parte del juicio convencional no puede o no lo
puede an invertirse del todo, puesto que no se ha probado que las
democracias consensales sean mejores a la hora de gobernar. Lo que
s est claro es que, sin duda alguna, la segunda parte del juicio con
vencional est claramente equivocada al reivindicar que las democra
cias mayoritarias son mejores gobernantes. La primera parte del juicio
convencional, que reconoce que las democracias consensales son
mejores en lo que a representar se refiere, es el tema del siguiente
captulo.

C oeficien te
de regresin
estim ado

Coeficiente
de regresin
estandarizado

V alor t
a b s o lu to

Pases
(N )

2,07
31
-0,36
D e fla c tor del P IB (1980-1993)
-2 ,3 8 **
3,14
18
-0,62
D e fla c tor del P IB (1970-1995)
-1 ,0 6 ***
21
-1 ,4 1 **
2,21
D e fla c tor del P IB (1980-1993)
-0,45
n d ic e de precios al consu m o
3,42
18
-1 ,0 4 ***
-0,65
(1970-1995)
n d ic e de p recios al con su m o
21
-0,46
2,26
-1 ,4 1 **
(1980-1995)_______________________________________________________________________________
* Estadsticamente significativo al nivel del 10 %.
* * Estadsticamente significativo al nivel del 5 %.
*** Estadsticamente significativo al nivel del 1 %.
F u e n t e : basada en los datos recogidos en United Nations Developm ent Program m e (1996), pp. 186187, 208; OCDE (1996a), A17, A19.

con la inflacin, pero cuando estas dos variables se controlan, las cin
co correlaciones permanecen tan fuertes y significativas como las corre
laciones de dos variables. Cuando, adems, los casos extremos de Italia
para 1970-1995 y Grecia para 1980-1995 se excluyen de los anlisis
de regresin, las cuatro relaciones permanecen intactas a los mismos
niveles de significacin.
Este importante hallazgo no es sorprendente. Uno de los cinco
ingredientes de la democracia consensual en la dimensin federal-unitario es la independencia del banco central, y la razn principal de for
talecer e independizar a los bancos centrales es proporcionarles las
herramientas necesarias para el control de la inflacin. Debe tenerse
en cuenta que la lgica subyacente a la independencia del banco cen
tral es diametralmente opuesta a la lgica del juicio convencional,
puesto que en la primera la toma de decisiones fuertes y coherentes se
espera que proceda de la divisin del poder y no de la concentracin
del poder.
Las observaciones contenidas en este captulo apoyan tres conclu
siones. En primer lugar, en conjunto, las democracias consensales
consiguen mejores resultados que las democracias mayoritarias, espe
cialmente en lo que al control de la inflacin se refiere, pero tambin,
aunque ms dbilmente, en referencia a la mayora de las variables
restantes de resultados macroeconmicos y al control de la violencia.
Las democracias mayoritarias obtienen resultados ni siquiera ligera
mente mejores en ninguno de los seis grupos de variables de resulta
dos. En segundo lugar, sin embargo, los resultados globales son relati
vamente ambiguos y dbiles. Cuando se introducen controles y se

255

C a p t u l o 16

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y UNA


DEMOCRACIA MS BENIGNA Y BENVOLALA DEMOCRACIA CONSENSUAL
RESULTA VENTAJOSA
La sabidura convencional, citada en el captulo anterior, sostieerrneamente, tal com o he mostrado que la democracia
mayoritaria es m ejor a la hora de gobernar, pero acepta que la dem o
cracia de consenso es m ejor a la hora de representar, en particular, de
representar a los grupos e intereses minoritarios, representar a cada
persona de form a ms adecuada y representar a la gente y sus intere
ses ms inclusivamente. En la primera parte de este captulo exami
no algunas medidas de la calidad de democracia y de la representa
cin democrtica y, basndome en ellas, el grado en que las dem o
cracias de consenso cumplen m ejor que las democracias mayorita
rias. En la segunda parte del captulo trato las diferencias entre los
dos tipos de democracia en la orientacin global de sus polticas.
Muestro que la democracia de consenso tiende a ser la form a ms
benigna y ms benvola de democracia. He tomado prestados estos
trminos del discurso de aceptacin del cargo del presidente George
Bush en agosto de 1988 durante la convencin para nombrar la can
didatura presidencial republicana, donde declar; Q uiero una
nacin ms benigna y benvola {New York Times, 19 de agosto de
1988, A14). Las democracias de consenso demuestran tener dichas
cualidades de benignidad y benevolencia de la siguiente forma: son
ms proclives a ser Estados de bienestar; poseen mejores resultados
en cuanto a la proteccin del medio ambiente; encarcelan a un nme
ro menor de gente y son menos dadas a hacer uso de la pena de
muerte; y las democracias de consenso en los pases desarrollados
son ms generosas con las ayudas econmicas a los pases en vas de
desarrollo.

116

258

MODELOS DE DEMOCRACIA

Democracia de consenso y calidad democrtica


La tabla 16.1 presenta los resultados de los anlisis de regresin
bivariante del efecto de la democracia de consenso en ocho series de
indicadores de calidad de democracia. La organizacin de la tabla es
parecida a la de las tablas 15.1 y 15.2 del captulo anterior La varia
ble independiente es el grado de democracia de consenso en la dimen
sin partidos-ejecutivos, generalmente durante el perodo 1971-1996
(a no ser que se indique otra cosa). Los dos primeros indicadores son
indicadores generales de calidad democrtica. Muchos estudios han
tratado de distinguir entre democracia y formas de gobierno no demo
crticas, no en trminos dicotmicos, sino por medio de una escala
con grados de democracia que oscila entre la democracia perfecta y la
ausencia absoluta de democracia. Estos grados de democracia tam
bin pueden interpretarse com o grados de calidad democrtica: cun
democrtico es un pas refleja el grado en que ste se aproxima a una
democracia perfecta. Por desgracia, la mayora de estos ndices no se
pueden utilizar para medir los diferentes grados de calidad democrti
ca en nuestras treinta y seis democracias porque existe una variacin
insuficiente: todas o casi todas nuestras democracias reciben las cali
ficaciones ms altas. Por ejemplo, tanto las calificaciones del Equipo
de Investigacin de la Freedom House (1996) com o la de Keith Jaggers
y Ted Robert Gurr (1995), que utilic en el captulo 4 para defender la
seleccin de las treinta y seis democracias para el anlisis en este
libro, sitan la mayora de estos pases en su categora ms alta.
Existen dos excepciones. Una es Polyarchy de Robert A. Dahl
(1971, 231-245), donde sita 114 pases en una escala con 31 tipos que
oscilan entre el tipo ms alto de democracia y el tipo ms bajo de no
democracia hacia 1969 aproximadamente. Dahl valor todas las
democracias que en aquella poca eran independientes y democrti
cas, excepto Barbados, Botswana y Malta un total de veintisis de
nuestras treinta y seis democracias y reparti sus valores en una
escala de nueve puntos. Para dar unos pocos ejemplos, el valor ms
alto es para Blgica, Dinamarca y Finlandia; Australia y Alemania se
sitan en medio; y Colombia y Venezuela al final. La tabla 16.1 mues
tra que la democracia de consenso esta correlacionada estrecha y sig
nificativamente (al nivel del 1 % ) con la escala de Dahl de calidad
democrtica.' La diferencia entre democracia de consenso y mayorita
ria es de ms de tres puntos (el doble que el coeficiente de regresin

L
La variable independiente es la dem ocracia de consenso en el perodo 1945-1970. En la esca
la de Dahl, 1 es el punto ms alto, y 9 es el ms bajo; lo que hice fue invertir el signo con el fin de que
los valores ms altos representaran los grados ms altos de calidad democrtica.

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26 1

estimado) en la escala de nueve puntos. Los valores de Dahl se incli


nan ligeramente a favor de la democracia de consenso, ya que en parte
se basan en una valoracin ms alta de los sistemas multipartidistas
comparados con los sistemas bipartidistas. Sin embargo, esta diferen
cia representa tan slo un tercio de la variacin en uno de los diez
componentes en que se basa la clasificacin; si se pudiera descontar
de alguna manera la fortsima correlacin entre la democracia de con
senso y la clasificacin de calidad democrtica slo se reducira lige
ramente. Una fiiente potencial ms grave de desvo es que las dem o
cracias del Tercer Mundo estn situadas en las tres categoras ms
bajas. Sin embargo, cuando el nivel de desarrollo se utiliza como
variable de control, el coeficiente de regresin estimado baja slo lige
ramente (a 1,28 puntos) y la correlacin permanece estadsticamente
significativa al nivel del 1 %.
La segunda clasificacin de calidad democrtica es el promedio
de los ndices de democratizacin de Tat Vanhanen (1990, 17-31) de
los aos 1980 a 1988 para la mayora de los pases del muido, inclui
dos los treinta y seis pases de nuestras democracias. Vanhanen basa
su ndice en dos elementos: el grado de competencia, definido como la
cuota de votos recibidos por todos los partidos, excepto el partido ms
grande, y la participacin, definida com o el porcentaje de la poblacin
total que vot en las ltimas elecciones; estos dos nmeros se multi
plican para alcanzar un ndice general. Los valores del ndice oscilan
entre el ms alto, un 43,2 para Blgica, y el ms bajo, un cero; para
nuestros treinta y seis pases el valor ms bajo es 5,7 para Botswana
El prim er elemento distingue de forma eficaz el rgimen de un parti
do nico de la contienda electoral democrtica, pero tambin padece
la desviapn de que los sistemas bipartidistas tienden a obtener resul
tados ms bajos que los sistemas multipartidistas. Cabe aadir que
esta desviacin afecta a uno de los dos componentes del ndice de Van
hanen y por lo tanto, tiene un impacto mucho mayor que la ligera deswacin del ndice de Dahl. Dado que el ndice de Vanhanen se ha uti
lizado ampliamente y est disponible para todas nuestras democra
cias, detallo de todos modos el resultado de su regresin sobre la
democracia de consenso en la tabla 16.1. La correlacin es realmente
tuerte y permanece fuerte al mismo nivel de significacin cuando el
nivel de desarrollo es controlado y cuando Botswana, que es una espe
cie de caso aislado, se excluye del anlisis. Sin embargo, su considera
ble incHnacin a favor de los sistemas multipartidistas hace que el
ndice de Vanhanen sea un ndice de calidad democrtica menos cre
ble que el ndice de Dahl.

MODELOS DE DEMOCRACIA

262

Representacin de las mujeres


Los tres indicadores siguientes de la tabla 16.1 miden la represen
tacin poltica de las mujeres y la proteccin de sus intereses. stas
son medidas importantes de la calidad de representacin democrtica
por derecho propio y tambin pueden servir com o indicadores indi
rectos de cm o estn representadas las minoras en general. El hecho
de que existan tantos tipos de minoras tnicas y religiosas en pases
diferentes dificulta en extremo la tarea de comparar y, por lo tanto,
tiene sentido que nos centremos en la m in ora de las mujeres una
minora ms poltica que numrica que se encuentra en todas partes
y que permite hacer comparaciones de forma sistemtica con otros
pases. Tal com o afirma Rein Taagepera (1994, 244), lo que sabemos
sobre la representacin de las mujeres [tambin] debera ser aplicable
a las minoras etnorraciales.
El porcentaje medio de mujeres elegidas para la cmara baja o
nica del parlamento en las elecciones celebradas entre 1971 y 1995 en
nuestras treinta y seis democracias oscila entre el porcentaje ms alto,
un 30,4 en Suecia, y el ms bajo, un 0,9 en Papa-Nueva Guinea. Esta
diferencia est estrecha y significativamente relacionada con el grado de
democracia de consenso. El porcentaje de representacin parlamentaria
femenina en las democracias de consenso supera en 6,7 puntos al de las
democracias mayoritarias (otra vez, el doble que el coeficiente de regre
sin estimado). Las mujeres suelen estar mejor representadas en los pa
ses desarrollados que en los que estn en vas de desarrollo, pero cuan
do se controla el nivel de desarrollo, la relacin entre democracia de
consenso y representacin legislativa femenina se debilita slo ligera
mente y contina siendo significativa al nivel del 1 %. Puede discutirse
que en los sistemas presidenciales el porcentaje de representacin feme
nina no debera basarse nicamente en la eleccin de mujeres a la legis
latura, sino tambin, y quiz por igual, en su eleccin a la presidencia.
Si esto se llevara a cabo, la relacin entre democracia de consenso y
representacin poltica de las mujeres se vera reforzada, porque en
Colombia, Costa Rica, Francia, Estados Unidos y Venezuela, ninguna
mujer ha sido elegida presidenta en el perodo que estamos tratando y
porque estas cinco democracias presidenciales se ubican en la parte
mayoritaria del espectro (vanse las figuras 14.1 y 14.2).
La pauta es similar para la representacin de mujeres en los gabi
netes en dos aos recientes 1993 y 1995 , aunque la correlacin
slo es significativa a nivel del 5
Los porcentajes oscilan entre un

2.

Los porcentajes se basan en los datos del P olitical Handbook o f the World (Banks 1993; Banks,

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

263

42,1 % en Noruega y un O % en Papa-Nueva Guinea. Aqu, otra vez,


el nivel de desarrollo es tambin una variable explicativa firme, pero
su control no afecta a la correlacin entre democracia de consenso y
representacin femenina en el gabinete.
Como medida de la proteccin y la promocin de los intereses de
las mujeres examin la clasificacin de las democracias industrializa
das de Harold L. Wilensky (1990) en lo que se refiere a la innovacin
y expansin de su poltica de familia, un tema de especial inters para
las mujeres. En la escala de trece puntos de Wilensky, que oscila entre
un mximo de doce y un mnimo de cero, Francia y Suecia tienen la
puntuacin ms elevada con once puntos y Australia e Irlanda la ms
baja, con uno.^ Las democracias de consenso puntan ms de dos
puntos por encima de la escala y la correlacin es significativa al nivel
del 10 % y no se ve afectada por el nivel de desarrollo. Francia es un
caso inslito y diferente: es un sistema prcticamente mayoritario,
pero recibe una de las puntuaciones ms elevadas en lo que se refiere
a poltica de familia. Cuando se excluye del anlisis, la correlacin es
ms firme y es estadsticamente significativa al nivel del 5 %.

Igualdad poltica
La igualdad poltica es una meta fundamental de la democracia y,
por lo tanto, el grado de igualdad poltica es un indicador importante
de calidad democrtica. Es difi'cil medir directamente la igualdad pol
tica, pero la igualdad econmica puede servir como indicador vlido,
ya que la igualdad poltica tiende a prevalecer en ausencia de grandes
desigualdades econmicas: Muchos recursos que manan directa o
indirectamente de la posicin de uno en el orden econmico pueden
convertirse en recursos polticos (Dahl, 1996, 645). La relacin ricospobres es la relacin entre la cuota de ingresos del 20 % ms alto y del
20 % ms bajo de los hogares. El Programa de Desarrollo de Naciones
Unidas (1996) ha recopilado los datos ms significativos para veinti
cuatro de nuestras democracias, incluidos seis de los pases en vas de
desarrollo: Botswana, Colombia, Costa Rica, India, Jamaica y Vene-

Day y Muller, 1996); 1993 es el prim er ao para el que el P olitical Handbook incluye el gnero de los
m iem bros del gabinete.
3.
Los valores de Wilensky (1990, 2) estn basados en una escala de cinco puntos, que va del
cuatro al cero, para cada uno de los tres grupos de poltica de familia: existencia y duracin de la baja
por m aternidad o paternidad, pagada y no pagada; disponibilidad y accesibilidad de los programas de
guarderas y esfuerzo del gobierno por aumentar el nmero de guarderas; y flexibilidad de los siste
mas de jubilacin. stos miden la actuacin del gobierno en cuanto a asegurar el cuidado de los nios
y m axim izar las opciones de todos entre el trabajo y las demandas fam iliares.

264

MODELOS DE DEMOCRACIA

zuela. La relacin vara entre el 16,4 para la desigual Botswana y el 4,3


para el igualitario Japn. La democracia de consenso y la desigualdad
medidas por medio de la relacin ricos-pobres se ven muy fuerte y
negativamente relacionadas (estadsticamente significativo al nivel del
5 % y casi al nivel del 1 %). La diferencia entre la democracia de con
senso media y la democracia mayoritaria media es de 2,8. Los pases
ms desarrollados tienen menos desigualdad que los pases en vas de
desarrollo; cuando se controla el nivel de desarrollo, la correlacin
entre democracia de consenso e igualidad se debilita slo ligeramente
y contina siendo significativa al nivel del 5 %. Cuando adems se
excluye del anlisis el caso ms extremo, Botswana, la relacin conti
na mantenindose significativa al mismo nivel.
La relacin decil es una relacin similar de diferencias de ingre
sos: la relacin de ingresos entre el decil ms alto y el decil ms bajo.
Est disponible para la mayora de los pases de la OCDE y basado en
el estudio comparativo sobre diferencias de ingresos ms concienzudo
que se ha elaborado hasta el momento (Atkinson, Rainwater y Smeeding, 1995). Las democracias de consenso vuelven a ser las ms igua
litarias; la correlacin es significativa al nivel del 5 % y no se ve afec
tada cuando el nivel de desarrollo es controlado. Finlandia tiene la
relacin decil ms baja, 2,59, y Estados Unidos la ms alta, 5,94. Esta
dos Unidos es un caso extremo: el punto medio entre su valor y el de
Finlandia es 4,26, y las otras diecisis democracias estn por debajo de
este punto medio; el pas con la siguiente relacin decil ms alta tras
Estados Unidos es Irlanda, con una relacin de 4,23. Cuando Estados
Unidos se excluye del anlisis, la correlacin entre democracia de con
senso e igualdad de ingresos se refuerza, aunque no lo suficiente como
para ser significativa al nivel ms alto.
El ndice de recursos de Vanhanen (1997, 43, 46) es un indicador
de igualdad basado en algunas medidas indirectas tales com o el grado
de alfabetismo (cuanto ms alto sea el porcentaje de poblacin alfa
betizada, ms ampliamente sern distribuidos los recursos intelectua
les bsicos) y el porcentaje de poblacin urbana (cuanto ms alto
[este] porcentaje, ms diversidad de actividades econmicas y grupos
de inters econmico habr y, por lo tanto, se distribuirn ms recur
sos de poder econmico entre los diferentes grupos). A pesar de que
el ndice de Vanhanen es una medida indirecta y aproximativa, tiene la
gran ventaja de poder aplicarse a muchos pases, incluidas nuestras
treinta y seis democracias. El valor ms alto, 53,5 puntos, se encuen
tra en Pases Bajos, y el ms bajo, 3,3 puntos, en Papa-Nueva Guinea.
La democracia de consenso se correlaciona positivamente con el ndi
ce de recursos pero nicamente al nivel del 10 % de significacin. Sin
embargo, cuando se controla el nivel de desarrollo, que tambin est

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

265

firmemente correlacionado con el ndice de Vanhanen, la relacin se


refuerza y es significativa al nivel del 5 %.

Participacin electoral
La participacin en las elecciones es un excelente indicador de
calidad democrtica por dos razones. Primero, muestra hasta qu
punto estn los ciudadanos realmente interesados en ser representa
dos. Segundo, la participacin electoral est estrechamente correlacio
nada con el estatus socioeconmico y, por lo tanto, puede servir como
indicador indirecto de igualdad poltica: un elevado nmero de votan
tes significa una participacin ms igualada y, por ello, una mayor
Igualdad poltica; un bajo nmero de votantes significa una participa
cin desigual y asimismo, ms desigualdad (Lijphart, 1997). La tabla
16.1 utiliza los porcentajes de participacin en las elecciones nacionaIes que atraen al mayor nmero de votantes; las elecciones legislativas
en los sistemas parlamentarios y en los sistemas presidenciales, aque
llas elecciones que tuvieran un mayor nmero de participacin: nor
malmente, las elecciones presidenciales tienen mayor participacin
que las legislativas y, cuando los presidentes son elegidos por mayora
simple, normalmente en la segunda vuelta hay ms participacin que
en la primera. La medida bsica es el nmero de votantes como por
centaje de la poblacin en edad de votar
Durante el perodo 1971-1996, Italia posea el promedio ms ele
vado de participacin, un 92,4 %, y Suiza el ms bajo, un 40,9 %. La
democracia de consenso y la participacin electoral estn correlacio
nadas positivamente, pero la correlacin es slo significativa al nivel
del 10 %. Sin embargo, hay que introducir varios controles. En primer
lugar, el voto obligatorio, que es algo ms comn en las democracias
de consenso que en las mayoritarias, estimula firmemente la partici
pacin.^ En segundo lugar, la participacin se ve gravemente reducida

4.
sta es una medida ms exacta de participacin que la medida de los votantes reales com o por
centaje de los votantes censados, porque el procedimiento del censo de los votantes y la fiabilidad va
nan enormemente de un pas a otro. El nico problema con la medida de la edad de votar es que inclu
ye a personas sm ciudadana y, por lo tanto, tiende a rebajar los porcentajes de participacin en los pa
ses que cuentan con grandes poblaciones sin ciudadana. Dado que este problema asume proporciones
extremas en Luxemburgo, con su pequea poblacin y su gran nmero de personas sin ciudadana, hice
una excepcin en este caso y utilic los porcentajes de participacin basados en los votantes censados
5 ^ Las dem ocracias con voto obligatorio en el perodo 1971-1996 son Australia, Blgica, Costa
^ c a , Grecia, Italia, Luxem burgo y Venezuela. El voto obligatorio fiie abolido en los Pases Bajos en
1970. Para el anlisis de regresin con los datos de Pow ell para 1960-1978, que se presentan abajo, los
Pases Bajos cuentan com o que tienen voto obligatorio, y el porcentaje de participacin m edia holndes es solamente para las elecciones en las que el voto era an obligatorio.

MODELOS DE DEMOCRACIA

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

a causa de la alta frecuencia y la multitud de elecciones, tanto en la


Suiza consensual com o en el mayoritario Estados Unidos. En tercer
lugar, la participacin suele ser mayor en los pases ms desarrollados.
Cuando se controla el voto obligatorio y la frecuencia de las elecciones
(ambas en forma de variables ficticias), as com o el nivel de desarro
llo, se refuerza el efecto de la democracia de consenso sobre la parti
cipacin electoral y es entonces significativa al nivel del 1 %. Con el
establecimiento de estos controles, las democracias de consenso tie
nen un porcentaje de participacin de aproximadamente 7,5 puntos
por encima de las democracias mayoritarias.
El anlisis de regresin se repiti con las cifras de participacin
media recogidas por G. Bingham Powell (1980) durante un perodo
anterior, 1960-1978. Tanto la relacin bivariante com o la multivariante son muy similares a la pauta presentada en el prrafo anterior. La
correlacin bivariante es significativa al nivel del 10 %, pero cuando se
aaden las tres variables de control, la correlacin entre democracia de
consenso y participacin se refuerza y es significativa al nivel del 1 %.
La diferencia de participacin entre las democracias de consenso y las
mayoritarias es de 7,3 puntos porcentuales (muy prxim o a la diferen
cia de 7,5 puntos en el perodo 1971-1996).

consenso estn significativamente ms satisfechos con el cumplimien


to democrtico en sus pases que los ciudadanos de las democracias
mayoritarias: la diferencia es de aproximadamente 17 puntos porcen
tuales.

266

Satisfaccin con la democracia


Puede el tipo de democracia afectar a la satisfaccin de los ciu
dadanos con la democracia? Hans-Dieter Klingermann (1999) presen
ta las respuestas a la siguiente pregunta de una encuesta que se reali
z en numerosos pases, incluidas dieciocho de nuestras democracias,
en 1995 y 1996: E n general, est muy satisfecho, bastante satisfecho,
no muy satisfecho o nada satisfecho con la forma en que funciona la
democracia en (su pas)? Los daneses y noruegos expresaron el por
centaje ms alto de satisfaccin con la democracia: el 83 y el 82 % res
pectivamente, dijeron que estaban m uy o bastante satisfechos.
Los italianos y los colombianos fueron los menos satisfechos: slo un
19 y un 16 % respectivamente, expresaron satisfaccin. Normalmente,
tal como muestra la tabla 16.1, los ciudadanos de las democracias de

6.

267

En un estudio anterior de once democracias europeas, Christopher J. Anderson y Christine A. Guillory (1997) descubrieron que en
cada uno de estos pases, los encuestados que haban votado al parti
do o partidos ganadores solan estar ms satisfechos con lo bien que
funcionaba la democracia en su pas que los que haban votado al par
tido o partidos perdedores. Dado que es fcil estar satisfecho cuando
uno est en el bando ganador, el grado en que ganadores y perdedores
dan respuestas similares puede considerarse como una medida ms
sensible la difusin de la satisfaccin que simplemente el nmero de
gente que dice que est muy o bastante satisfecha. La mayor diferen
cia, un porcentaje de 37,5 puntos, se dio en Grecia, donde el 70,3 % de
los encuestados que estaban en el bando ganador expresara satisfac
cin, frente al 32,8 % de los perdedores; la diferencia ms leve se dio
en Blgica, donde el 61,5 % de los ganadores estaba satisfecho frente
al 56,8 % de los perdedores: una diferencia de slo 4,7 puntos. La
pauta global descubierta por Anderson y Guillory era que en las
democracias de consenso las diferencias entre ganadores y perdedores
eran significativamente ms pequeas que en las democracias mayori
tarias. M i reproduccin de los anlisis de Anderson y Guillory usando
el grado de democracia de consenso en la dimensin partidos-ejecutivos durante el perodo 1971-1996, confirma firmemente su conclusin.
Tal com o muestra la tabla 16.1, la diferencia de satisfaccin es en la
tpica democracia de consenso ms de 16 puntos porcentuales menor
que en la tpica democracia mayoritaria. La correlacin es altamente
significativa (al nivel del 1 %).*

Proxim idad gobierno-votante


Las dos variables siguientes pueden ser utilizadas para examinar
la reivindicacin clave que se hace a menudo en nombre de la demo
cracia mayoritaria: dado que en el tpico sistema bipartidista los dos
partidos importantes suelen ser moderados, la posicin del programa

La variable independiente aqu considerada es el grado de dem ocracia de consenso para el

perodo com pleto 1945-1996.


7. La Representacin Proporcional es probablem ente el elem ento institucional ms importante
responsable de las fuertes relaciones existentes entre la dem ocracia de consenso, por un lado, y la
representacin de las mujeres, por otro; la RP es el sistema electoral habitual en las dem ocracias de
consenso y se ha observado que es un fuerte estimulante tanto para la participacin electoral com o
para la representacin de las mujeres (Blais y Carty, 1990; Rule y Zim merman, 1994).

8.
En los once pases de Anderson y Guillory, tambin hubo una relacin positiva, pero estadsticarnente msigmcante, entre dem ocracia de consenso y porcentaje de encuestados que reflejaban
satisfaccin con la democracia. Sin embargo, Italia es un caso aislado, con solamente el 21,7 % de los
encuestados que reflejaron satisfaccin; los porcentajes en otros pases oscilan entre el 83,8 % en A le
mania y el 44,7 % en Grecia. Cuando se excluye el caso italiano del anlisis la correlacin es signifi
cativa al nivel del 5 % .

268

MODELOS DE DEMOCRACIA

poltico del gobierno suele ser cercana al grueso de los votantes. John
D. Huber y G. Bingham Powell (1994) compararon la posicin del
gobierno en doce democracias occidentales en una escala izquierdaderecha de diez puntos con las posiciones de los votantes en la misma
escala en el perodo 1978-1985. Una medida de la distancia entre
gobierno y votantes es simplemente la distancia entre la posicin del
gobierno en la escala izquierda-derecha y la posicin del votante
mediano; a esta medida se le llama distancia del gobierno en la
tabla 16.1. La otra medida es el porcentaje de votantes entre el gobier
no y el ciudadano mediano, que en la tabla se llama distancia del
votante. Cuanto menores sean estas distancias, ms representativo
ser el gobierno de las preferencias polticas de los ciudadanos.
Sobre la escala de diez puntos, la distancia del gobierno oscila
entre la mayor, 2,39 puntos en el Reino Unido y la menor, 0,47 en
Irlanda. La mayor distancia del votante es en Australia, un 37 %, y la
menor en Irlanda, un 11 %. Contrariamente a la reivindicacin mayo
ritaria, ambas distancias son en verdad menores en las democracias
de consenso que en las mayoritarias: las diferencias en las respectivas
distancias son de aproximadamente dos tercios de punto en la escala
de diez puntos y de ms de un 10 % de los ciudadanos. Ambas corre
laciones son significativas al nivel del 5 %.

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

269

posicin de los gabinetes, fi-ente a los cambios totales ms frecuentes


que se dan en las democracias mayoritarias.
Una medida afi'n es la incidencia de la corrupcin. Se puede pen
sar que la mayor claridad de responsabilidad en las democracias
mayoritarias inhibe la corrupcin y que la tendencia de los sistemas
de consenso a llegar a acuerdos y pactar fomenta las prcticas
corruptas. Los ndices de corrupcin percibida por Transparency
International (1997) en un gran nmero de pases, incluidas veintisie
te de nuestras democracias, pueden utilizarse para examinar esta
hiptesis. Un ndice de 10 significa totalmente corrupto, y de O sig
nifica totalmente limpio. Entre nuestras democracias, la India y
Colombia son las ms corruptas, con puntuaciones entre 7 y 8; en el
otro extremo de la escala, hay seis pases cercanos a totalmente lim
p io con puntuaciones entre O y 1: Dinamarca, Finlandia, Suecia,
Nueva Zelanda, Canad y Pases Bajos. Contraria a la hiptesis, no
existe relacin significativa entre democracia de consenso y corrup
cin. Adems, la tenue relacin que aparece es en verdad negativa: las
democracias de consenso son ligeramente menos proclives a ser
corruptas que los sistemas mayoritarios (por cerca de dos tercios de
punto en el ndice). Esta relacin se refuerza, pero no es estadstica
mente significativa cuando se controla el nivel de desarrollo, el cual
est firm e y negativamente correlacionado con el nivel de corrupcin.

Responsabilidad y corrupcin
La hiptesis de John Stuart Mili
Otra reivindicacin importante a favor de la democracia mayori
taria es que sus gobiernos tpicamente formados por un solo partido
mayoritario ofrecen una responsabilidad ms clara con respecto a sus
decisiones polticas, lo que conlleva una m ejor rendicin de cuentas
del gobierno a los ciudadanos, los cuales pueden utilizar las elecciones
tanto para renovar el mandato del gobierno titular com o para
echar a los granujas (Powell, 1989, 119). La reivindicacin es sin
duda vlida para los sistemas mayoritarios con bipartidismo puro. Sin
embargo, en sistemas bipartidistas con terceros partidos significativos,
los granujas pueden volver al cargo repetidas veces a pesar de que
exista una clara mayora de votantes que haya votado a otros partidos
y, por lo tanto, contra el gobierno saliente; todos los gabinetes britni
cos reelegidos desde 1945 encajan en esta descripcin. Adems, en
realidad es ms fcil cambiar los gobiernos en las democracias de con
senso que en las mayoritarias, tal com o muestra la menor duracin de
los gabinetes en los sistemas de consenso (vanse las primeras dos
columnas de la tabla 7.1). Claro que los cambios producidos en las
democracias de consenso tienden a ser cambios parciales en la com

Las dos ltimas variables que miden la calidad de la democracia


estn inspiradas en el argumento de John Stuart M ili (1961, 134) de
que el gobierno de la mayora es el requisito ms fundamental de la
democracia y que la combinacin de elecciones por mayora relativa o
absoluta y gobierno parlamentario puede dar lugar a un gobierno
minoritario. M ili demuestra su argumento con el examen del caso ms
extremo: Supongamos [...] que, en un pas gobernado por sufragio
igual y universal, hay una eleccin disputada en cada circunscripcin
y que cada eleccin es ganada por una pequea mayora. Por lo tanto,
el Parlamento compuesto representa poco ms que una escasa mayo
ra. Este Parlamento procede a legislar y adopta importantes medidas
por medio de una escasa mayora del m ism o. Aunque M ili no lo esta
blece tan explcitamente, lo ms importante de estas importantes

9.
Los valores ms altos de Transparencia Internacional son para los ms lim pios, y los ms
bajos, para los pases ms corruptos. M odifiqu esta escala de 10-0 a una escala de 0-10 para que los
valores ms altos indicasen ms corrupcin.

270

MODELOS DE DEMOCRACIA

medidas es la formacin de un gabinete apoyado por una mayora de


los legisladores. M ili contina: P o r lo tanto es posible, e incluso pro
bable, que este sistema mayoritario en dos niveles entregue el poder
no a una mayora, sino a una minora. La teora de M ili puede ejem
plificarse por el hecho de que, como ya mostr en el captulo 2, el
Reino Unido y Nueva Zelanda han tendido a ser democracias m inori
tarias ms que mayoritarias desde 1945, ya que las mayoras parla
mentarias y los gabinetes unipartidistas basadas en ellas se han visto
normalmente apoyados por tan slo una minora la minora mayor
de los votantes.
M ili considera que la mejor solucin es usar la representacin
proporcional (R P ) para la eleccin de la legislatura, y obviamente
acierta al decir que bajo un sistema perfectamente proporcional el
problema del control por una minora no puede ocurrir. Adems, su
argumento significa que las democracias de consenso, que con fre
cuencia utilizan la RP y que adems tienden a tener gabinetes de coa
licin ms inclusivos, son ms proclives a practicar un verdadero
gobierno mayoritario que las democracias mayoritarias. Se pueden
utilizar dos medidas para comprobar esta hiptesis proveniente de
Mili. Una es el apoyo popular al gabinete: el porcentaje medio de vo
tantes que dieron sus votos al partido o partidos que formaron el gabi
nete o, en los sistemas presidencialistas, el porcentaje de votantes que
vot al candidato presidencial ganador, ponderando el tiempo en
que cada gabinete o presidente estuvo en el cargo. La segunda medida
podra denominarse el criterio de John Stuart Mili: el porcentaje de
tiempo en que se cumple el requisito de gobierno mayoritario: la con
dicin de que el gabinete o el presidente estn apoyados por mayoras
populares. Ambas medidas pueden ser calculadas para el perodo
1945-1996 para todas las democracias, excepto Papa-Nueva Guinea,
debido al gran nmero de independientes elegidos para su legislatura
y que frecuentemente participan en sus gabinetes.'
El apoyo popular m edio ms alto al gabinete se dio en Suiza
(76,6 %), Botswana (71,2 % ) y Austria (70,7 %), y el ms bajo, en Dina
marca (40,3 % ) y Espaa (40,7 %). El criterio de John Stuart M ili fue
siempre satisfecho 100 % del tiempo en Bahamas, Botswana,
Jamaica, Luxemburgo y Suiza y nunca O % del tiempo en Norue
ga, Espaa y el Reino Unido. Estos ejemplos ya dejan claro que los

10.
En unos pocos pases, ciertos perodos relativam ente cortos tuvieron que ser excluidos; por
ejemplo, el perodo 1958-1965 en Francia, ya que el presidente no fue elegido popularmente, y los pero
dos 1979-1980 y 1984-1986 en la India y Mauricio, respectivamente, porque los gabinetes ministeria
les contenan fragmentos de partidos que se haban separado tras las elecciones. Adems, se excluye
ron los gabinetes no partidistas y los form ados despus de elecciones boicoteadas.

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

27 1

mejores y los peores casos en estas medidas incluyen tanto a dem o


cracias de consenso com o mayoritarias. Por lo tanto, no deberamos
esperar fuertes correlaciones estadsticas entre democracia de consen
so y cualquiera de estas medidas. La tabla 16.1 muestra que, aunque
ambas correlaciones son positivas, son algo dbiles y solamente una es
estadsticamente significativa. El apoyo popular al gabinete es sola
mente un 3,8 % mayor en las democracias de consenso que en las
mayoritarias.
La evidencia no aade mayor apoyo a la lnea de pensamiento de
M ili por tres razones. Una es que las democracias mayoritarias ms
pequeas Botswana, Bahamas, Jamaica, Trinidad y Barbados tie
nen mayor apoyo popular al gabinete com o resultado de sus sistemas
bipartidistas casi puros en los que el partido vencedor normalmente
tambin gana una mayora popular o, al menos, una fuerte minora
populan Este descubrimiento est en lnea con la conclusin de
Robert A. Dahl y Edward R. Tufte (1973, 98-108) de que las unidades
ms pequeas tienen menos partidos polticos, aunque hagan uso la
RP. Dag Anckar (1993) sostiene que, adems del tamao, la insulari
dad juega un papel en la reduccin del nmero de partidos. El caso de
la pequea isla-Estado de Malta, con elecciones de RP pero virtual
mente una competicin pura entre dos partidos, corrobora ambos
argumentos. Cuando el tamao de la poblacin es controlado, la
correlacin entre democracia de consenso y apoyo popular al gabine
te llega a ser estadsticamente significativa al nivel del 5 %. El control
tiene incluso un efecto ms espectacular en la correlacin entre dem o
cracia de consenso y el criterio de John Stuart Mili: ahora es ms fuer
te y altamente significativa (al nivel del 1 %).
La segunda explicacin es que los sistemas presidenciales se
encuentran en la mitad mayoritaria del espectro, pero tienden a ase
gurarse un buen apoyo popular para el ejecutivo: la competencia suele
mantenerse entre dos candidatos presidenciales potentes, y el apoyo
mayoritario est garantizado o quiz, hablando de forma ms rea
lista, es fabricado cuando se utiliza el sistema de la mayora absolu
ta con segunda vuelta.
Tercero, las democracias de consenso con frecuentes gabinetes
minoritarios, en especial los pases escandinavos, tienen un apoyo
popular al gabinete relativamente bajo. Por supuesto, todava existe
una gran diferencia entre los gabinetes con apoyo popular minoritario
pero tambin con una posicin minoritaria en la legislatura, como en
Escandinavia, y los gabinetes con apoyo popular minoritario pero con
apoyo mayoritario en el parlamento, com o en Gran Bretaa y Nueva
Zelanda; la falta de apoyo popular es claramente ms grave en el lti
mo caso. Adems, el apoyo popular al gabinete se basa en votos reales

272

MODELOS DE DEMOCRACIA

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

y no tiene en cuenta el voto estratgico, es decir, la tendencia que es


especialmente fuerte en las elecciones por mayora relativa a votar
un partido no porque sea la preferencia real de los votantes, sino por
que parece tener una posibilidad de ganar Por tanto, si el apoyo popu
lar al gabinete pudiera ser calculado sobre la base de los deseos since
ros de los votantes en vez de sus votos efectivos, las democracias de
consenso haran un m ejor papel en dicho indicador de calidad demo
crtica.
La conclusin general es que las democracias de consenso tienen
mejores resultados que las mayoritarias en todas las medidas de cali
dad democrtica en la tabla 16.1; que todas, excepto dos correlaciones,
son estadsticamente significativas y que la mayora de las correlacio
nes son significativas a niveles del 1 o el 5 %. Por razones de espacio
no adjunto una tabla similar a la tabla 16.1, con las correlaciones bivariantes entre democracia consensual en la dimensin federal-unitario
y los diecisiete indicadores de calidad democrtica. La razn es que no
hay resultados de inters que revelar: la nica relacin bivariante fuer
temente significativa (al nivel del 5 % ) es una correlacin negativa
entre la democracia de consenso y la participacin electoral en el pero
do 1971-1996. Sin embargo, cuando el voto obhgatorio, la frecuencia
de elecciones y el nivel de desarrollo son controlados, la correlacin se
debilita mucho y ya no es significativa.

lo ms consultivo y participativo que parece caracterizar ms a las


mujeres que a los hombres. Mansbridge relaciona posteriormente
dichas diferencias con su distincin entre democracia de confronta
cin y unitaria, que es similar al contraste mayoritario-consenso.
Por consiguiente, la democracia de consenso tambin puede conside
rarse com o un modelo ms femenino y la democracia mayoritaria
como un modelo de democracia ms masculino.
Existen cuatro reas de actividad gubernamental en que las cuali
dades de una mayor benignidad y benevolencia de la democracia de
consenso se suelen manifestar ms: el bienestar social, la proteccin
medioambiental, la justicia penal y la ayuda exterior M i hiptesis es
que la democracia de consenso se asociar con polticas ms benignas,
benvolas y generosas. La tabla 16.2 presenta los resultados de los
anlisis de regresin bivariante del efecto de la democracia de consen
so en diez indicadores de las orientaciones de las polticas en estas
cuatro reas. La variable independiente en todos los casos es el grado
de democracia de consenso en la dimensin partidos-ejecutivos en el
perodo 1971-1996.
El primer indicador del grado en que las democracias son Estados
de bienestar es la medida global de Gosta Esping-Andersen (1990) de
desmercantilizacin, es decir, el grado en que las polticas de bie
nestar relacionadas con el desempleo, la incapacidad, la enfermedad y
la vejez, permiten a la gente mantener un nivel de vida decente inde
pendiente de las fuerzas puras del mercado. De entre los dieciocho
pases de la OCDE analizados por Esping-Andersen en 1980, Suecia
tiene la puntuacin ms alta con 39,1 puntos y Australia y Estados
Unidos la ms baja, con 13 y 13,8 puntos, respectivamente. La dem o
cracia de consenso tiene una firm e correlacin positiva con estos nive
les de bienestar. La diferencia entre la democracia de consenso media
y la duracin mayoritaria media es de casi 10 puntos. Los pases ricos
pueden permitirse ser ms generosos respecto al bienestar que los pa
ses menos ricos, pero, cuando el nivel de desarrollo est controlado, la
correlacin entre democracia de consenso y bienestar llega a ser an
ms fuerte.
La medida de Esping-Andersen ha sido duramente criticada por
subestimar el grado en que Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido
son Estados de bienestar (Castles y Mitchell, 1993). Dado que estos
tres pases tambin son, o fueron, principalmente sistemas mayorita
rios, esta crtica pone en duda el vnculo entre democracia de consen
so y estatismo del bienestar Con el fin de comprobar si el resultado
original fue completamente producido por la clasificacin de EspingAndersen de Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, rehce la
regresin excluyendo estos tres casos conflictivos. El resultado se deta-

Democracia de consenso y sus cualidades


de benignidad y benevolencia
Las cualidades democrticas analizadas hasta ahora en este cap
tulo deberan agradar a todos los demcratas: es dificil objetar a una
m ejor representacin de las mujeres, una m ayor igualdad poltica,
una mayor participacin en las elecciones, ms proximidad entre las
polticas gubernamentales y los deseos de los votantes y una ms fiel
adhesin al principio mayoritario de John Stuart Mili. Adems, el con
senso democrtico (en la dimensin partidos-ejecutivos) est asociado
con otros atributos que creo que la mayora, aunque no necesaria
mente todos los demcratas, tambin deberan encontrar atractivos:
una fuerte orientacin comunitaria y de conciencia social: las cualida
des ms benignas y benvolas mencionadas al principio de este cap
tulo. Estas caractersticas estn tambin en consonancia con las con
cepciones feministas de democracia que recalcan, en palabras de Jane
Mansbridge (1996, 123), la capacidad de conexin y la persuasin
mutua en vez de la poltica del inters egosta y de bsqueda del
poder: Los procesos de persuasin se pueden relacionar con un esti

273

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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275

lia en la segunda fila de la tabla 16.2. La relacin entre democracia de


consenso y Estado de bienestar se debilita slo ligeramente y es an
estadsticamente significativa al nivel del 5 %.
Otro indicador del estatismo del bienestar es el gasto social como
porcentaje del producto interior bruto en los mismos dieciocho pases
de la OCDE en 1992, analizados por Manfi-ed G. Schmidt (1997). Sue
cia es de nuevo la democracia ms orientada al bienestar con el 37,1 %
de gasto social, pero Japn tiene ahora el porcentaje ms bajo, 12,4 %,
seguido por Estados Unidos con el 15,6 %. La correlacin con la
democracia de consenso es de nuevo fuerte y significativa y no se ve
afectada cuando el nivel de desarrollo se controla. Las democracias de
consenso se diferencian de las mayoritarias en que gastan un 5,3 %
adicional de su producto interior bruto en bienestar.
La actuacin sobre el medio ambiente se puede medir por medio
de dos indicadores que estn disponibles para todas o casi todas nues
tras treinta y seis democracias. El primero es el ndice compuesto de
inters por el medio ambiente de Monte Palmer (1997), basado princi
palmente en las emisiones de dixido de carbono, el consumo de ferti
lizantes y la deforestacin. Este ndice oscila entre un tope terico de
cien puntos, que indica la mejor actuacin sobre el medio ambiente y
un mnimo de O puntos, para la peor actuacin. La m ejor puntuacin
entre nuestras democracias es para los Pases Bajos, 77 puntos, y la
ms baja para Botswana con O puntos." Las democracias de consenso
puntan casi 10 puntos ms que las mayoritarias; la correlacin es
estadsticamente significativa al nivel del 10 % y no se ve afectada
cuando se controla el nivel de desarrollo.
Una medida global an mejor de la responsabilidad sobre el
medio ambiente es el rendimiento energtico. La tabla 16.2 utihza los
datos del Banco Mundial del producto interior bruto dividido por el
consumo energtico total durante los aos 1990-1994. Los pases ms
responsables con respecto al medio ambiente producen mercancas y
servicios con el ms bajo consumo relativo de energa; los pases
menos responsables desperdician una gran cantidad de energa. Entre
nuestras treinta y seis democracias, Suiza tiene el valor ms alto, un
promedio anual de 8,70 dlares USA, y Trinidad el ms bajo, 0,80
dlares USA. La correlacin entre democracias de consenso y rendi
miento energtico es extremadamente fuerte (significativa al nivel del
1 % ) y no se ve afectada por la introduccin del nivel de desarrollo
com o variable de control.

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l l

IL
Palm er (1997, 16) da las m ayores puntuaciones a las naciones con ms problemas m e
dioam bientales. Cambi esta escala de 0-100 a una de 100-0 con el fin de que las puntuaciones ms
elevadas reflejaran m ejor el com portam iento medioambiental.

276

MODELOS DE DEMOCRACIA

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Cabra tambin esperar que las cualidades de benignidad y


benevolencia en las democracias de consenso muestren sistemas de
justicia penal menos punitivos que los de las democracias mayorita
rias, con menos gente en prisin y con menos o ningn uso de la
pena capital. Para com probar la hiptesis relacionada con los grados
de encarcelamiento us los prom edios en 1992-1993 y 1995 recogi
dos por el Proyecto de Sentencias (Mauer, 1994, 1997). Estos valores
representan el nmero de presos por cada cien mil habitantes. Los
valores ms altos y ms bajos son los de Estados Unidos e India: 560
y 24 presos por cada cien m il habitantes, respectivamente. La dem o
cracia de consenso est negativamente correlacionada con la encar
celacin, pero solamente al modesto nivel del 10 % de significacin.
Sin embargo, este resultado se ve fuertemente afectado p or el caso
extremo de Estados Unidos: sus 560 prisioneros por cada cien mil
habitantes superan en cuatro veces los 131 presos del siguiente pas
ms punitivo, Nueva Zelanda. Cuando Estados Unidos es excluido
del anlisis, la correlacin negativa entre democracia de consenso y
grado de encarcelamiento es significativa al nivel del 5 %; cuando
adems se controla el nivel de desarrollo, la correlacin llega a ser
significativa al nivel del 1 %. Los restantes 21 pases oscilan entre 24
y 131 presos p or cada cien m il habitantes; con el nivel de desarrollo
controlado, las democracias de consenso encarcelan 26 personas
menos por cada cien mil habitantes que las democracias m ayori
tarias.
A partir de 1996, ocho de nuestras treinta y seis democracias con
servaron y utilizaron la pena de muerte para los delitos comunes:
Bahamas, Barbados, Botswana, India, Jamaica, Japn, Trinidad y
Estados Unidos. Las leyes de veintids pases no contemplaban la
pena de muerte para ningn delito. Los restantes seis pases estaban
en posiciones intermedias: cuatro an tenan la pena de muerte, pero
solamente para casos excepcionales, tales com o los crmenes de guerra Canad, Israel, Malta y el Reino Unido , y dos mantenan la
pena de muerte pero no la haban impuesto en los ltimos diez aos:
Blgica y Papa-Nueva Guinea (Bedau, 1997, 78-82). Basndome en
estas diferencias hice una escala de tres puntos con un valor de dos
para el uso activo de la pena de muerte, O para la ausencia de pena de
muerte, y 1 para posiciones intermedias. La correlacin negativa entre
democracia de consenso y pena de muerte es fuerte y altamente signi
ficativa (al nivel del 1 % ) y no se ve afectada por el control de nivel de
desarrollo.
En el campo de la poltica exterior se podra esperar plausible
mente que las caractersticas de benignidad y benevolencia de la
democracia de consenso se manifestaran con generosidad en la ayuda

externa y un rechazo a confiar en el poder m ilitar.'^ La tabla 16.2 pre


senta tres indicadores para veintin pases de la OCDE: el promedio
anual de ayuda exterior es decir, asistencia al desarrollo econmico,
no ayuda militar com o porcentaje del producto interior bruto en el
perodo 1982-1985 anterior al final de la guerra fra; los niveles me
dios de ayuda exterior de 1992 a 1995 tras la guerra fra y la ayuda
exterior en el ltimo perodo com o porcentaje de los gastos de defen
sa. En el perodo 1982-1985 la ayuda exterior oscil entre un mximo
del 1,04 % del producto interior bruto (Noruega) y un mnim o del
0,04 % (Portugal); en el perodo 1992-1995, el mayor porcentaje fue
1,01 % (Dinamarca y Noruega) y el ms bajo 0,14 % (Estados Unidos).
La ms elevada ayuda exterior como porcentaje del gasto de defensa
fue la de Dinamarca con el 51 %, y la ms baja la de Estados Unidos
con el 4 %.
En el anlisis de regresin bivariante, la democracia de consenso
est significativamente correlacionada con los tres indicadores, aun
que a diferentes niveles. Sin embargo, es necesario introducir dos
importantes controles. Primero, ya que los pases ms ricos pueden
permitirse dar ms ayuda exterior que los pases menos ricos, el nivel
de desarrollo debera ser controlado. Segundo, ya que los pases gran
des tienden a asumir mayores responsabilidades militares y, por tanto,
a tener mayores gastos de defensa, lo que puede causar limitaciones a
sus deseos y posibilidades de suministrar ayuda exterior, el tamao de
la poblacin debera ser usado com o una variable de control; Dahl y
Tufte (1973, 122-1223) descubrieron un fuerte vnculo entre poblacin
y gasto de defensa. Cuando se introducen estos dos controles, las
correlaciones entre democracia de consenso y las tres medidas de
ayuda exterior continan siendo significativas, todas al nivel del 5 %.
Una vez introducidos estos controles, la tpica democracia de consen
so dio aproximadamente un 0,20 % ms de su producto interior bruto
en ayuda exterior que la tpica democracia mayoritaria, tanto en los
perodos previos como en los posteriores a la guerra fra, y su ayuda
como porcentaje de los gastos de defensa fue aproximadamente 9,5
puntos porcentuales ms alta.
Se pueden realizar anlisis de regresin similares para comprobar
el efecto de la otra dimensin (federal-unitario) de la democracia de
consenso sobre los diez indicadores mencionados, pero aparecen

277

12. Esta hiptesis podna tambin derivarse de los estudios de p az dem ocrtica (Ray, 1997). El
hecho de que las dem ocracias sean ms pacficas, especialmente en las relaciones entre ellas, que las
no democracias se atribuye a menudo a sus culturas orientadas a un fiierte com prom iso poltico y a
sus controles y contrapesos institucionales. Si esta explicacin es correcta cabra esperar que las
democracias de consenso fueran ms amantes de la paz que las mayoritarias.

278

MODELOS DE DEMOCRACIA

resultados poco interesantes. Las nicas dos correlaciones significati


vas bivariantes son la democracia de consenso por un lado y la tasa de
encarcelamiento y gasto social por otro, ambos al nivel del 5 %. La
correlacin negativa con el gasto social no se ve afectada cuando se
controla el nivel de desarrollo; la explicacin es que tres sistemas fede
rales Australia, Canad y Estados Unidos estn entre los nicos
cuatro pases con gasto social por debajo del 20 % del producto inte
rior bruto. La correlacin positiva con la tasa de encarcelamiento est
totalmente producida por el caso extremo de Estados Unidos; cuando
se excluye Estados Unidos del anlisis, la relacin desaparece.
Tal com o establece el subttulo de este captulo: la democracia de
consenso marca la diferencia. En verdad, la democracia de consenso
en la dimensin de los partidos-ejecutivos establece una gran dife
rencia con relacin a casi todos los indicadores de calidad de la dem o
cracia y con respecto a todas las cualidades de benignidad y benevo
lencia. Adems, cuando se introducen los controles apropiados, la
diferencia positiva que establece generalmente la democracia de con
senso tiende a ser an ms espectacular.

C a p t u l o 17

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El presente libro contiene dos conclusiones que, dada su im por
tancia, merecen ser destacadas. La primera es que la enorme varie
dad de reglas formales e informales, as com o instituciones que
encontramos en las democracias, pueden reducirse a un claro m ode
lo bidimensional en base a los contrastes entre gobierno mayoritario
y consensual. La segunda conclusin tiene que ver con el desempeo
de los gobiernos democrticos. En lo referente a la dimensin ejecu
tivos-partidos, en concreto, las democracias mayoritarias no superan
a las democracias consensales en la gestin m acroeconm ica y el
control de la violencia de hecho, las democracias consensales
gozan de una reputacin ligeramente m ejor ; sin embargo, estas
ltimas superan claramente a las democracias mayoritarias en lo
referente a la calidad de la democracia y representacin democrtica,
as com o en lo que he llamado benigno y benevolente de sus orienta
ciones en materia de poltica pblica. En la segunda dimensin, las
instituciones federales de la democracia consensual comportan evi
dentes ventajas a los pases grandes, y los bancos centrales indepen
dientes que forman parte de este mismo conjunto de caractersticas
consensales resultan efectivas para el propsito de controlar la
inflacin.
Estas conclusiones tienen una im plicacin prctica extremada
mente importante. Puesto que el desempeo global total de las de
mocracias consensales es claramente superior al de las dem ocra
cias mayoritarias, la opcin consensual es la opcin ms atractiva
para los pases en proceso de dem ocratizacin o que contemplan la
reform a democrtica. Esta recomendacin es especialmente perti
nente, e incluso urgente, para sociedades con profundas divisiones
culturales y tnicas, aunque tambin lo es para pases ms hom o
gneos.

280

MODELOS DE DEMOCRACIA

Las buenas noticias


Esta recomendacin constitucional prctica conlleva dos noticias
buenas y dos malas. La primera parte de buenas noticias es que, con
trariamente a lo que se suele creer, no existe intercambio en absoluto
entre la efectividad gubernamental y la democracia de alta calidad,
con lo que no hay que tomar ninguna decisin difcil para dar priori
dad a uno u otro objetivo. Las dos dimensiones de la democracia con
sensual presentan ventajas no contrarrestadas por desventajas com
pensatorias, algo casi demasiado bueno para ser verdad, pero que los
resultados empricos presentados en los captulos 15 y 16 demuestran
que es realmente cierto.
Otra buena noticia es que no resulta difcil redactar constitu
ciones y otras leyes bsicas de form a que introduzcan la dem ocra
cia consensual. Las instituciones con poderes divididos federalis
mo fuerte, bicameralismo fuerte, reglas de enmienda rgidas, revi
sin judicial y bancos centrales independientes pueden prescribir
se mediante estipulaciones constitucionales y provisiones incluidas
en las cartas estatutarias de los bancos centrales. Por supuesto, la
pauta de funcionam iento de estas provisiones constitucionales de
pende tambin de la interpretacin y la form a que se les d en la
prctica, pero no debera subestimarse la influencia independiente
de las leyes escritas explcitas. Estas instituciones tambin pueden
reforzarse mediante la eleccin de una form a determinada de las
mismas; por ejemplo, si se quiere prom over una revisin judicial
activa y asertiva, la m ejor form a de hacerlo es estableciendo un tri
bunal constitucional especial (vase captulo 12). Un banco central
puede hacerse particularmente fuerte si su independencia viene con
tenida no slo en las cartas estatutarias del banco central sino en la
constitucin.
Las instituciones de la democracia consensual en la dimensin
ejecutivos-partidos no son tan directamente dependientes de las pro
visiones constitucionales com o lo son las instituciones con poderes
divididos. Sin embargo, dos elementos formales son de una im por
tancia crucial indirecta: una representacin proporcional y un siste
ma de gobierno parlamentario. Sobre todo al aplicarlos conjunta
mente y si el sistema de RP es proporcional no slo de nombre sino
razonablemente proporcional en la prctica proporcionan un
potente mpetu hacia la democracia consensual. En el mapa concep
tual de la democracia (vase figura 14.1), casi todas las democracias
que tienen sistemas de RP y parlamentarios se encuentran a la
izquierda, en la parte consensual del mapa, y casi todas las democra
cias con elecciones por mayora absoluta o relativa o con sistemas de

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

28 1

gobierno presidenciales, o ambas cosas se encuentran a la derecha,


en la parte mayoritaria.'
Puesto que el hbrido sistema suizo puede considerarse ms par
lamentario que presidencial (vase captulo 7) y puesto que el sistema
electoral SNTV japons puede considerarse ms cercano a la RP que a
la mayora relativa (vase captulo 8), slo existen, entre nuestras
treinta y seis democracias, tres excepciones importantes y tres meno
res a la proposicin de que la RP y el parlamentarismo dan lugar a la
democracia consensual. Cuatro de los sistemas parlamentarios de RP
no se encuentran claramente en la parte consensual del mapa: Irlanda,
Grecia, Espaa y Malta. Irlanda se encuentra casi exactamente en el
medio y de ah que no constituya una excepcin significativa. Grecia y
Espaa son los dos pases con sistemas de RP acusadamente impuros
(vase captulo 8) y, por lo tanto, no constituyen excepciones significa
tivas. La nica excepcin importante es Malta, donde el sistema STV
proporcional no ha evitado el desarrollo y la continuacin de un siste
ma bipartidista casi puro. Las dos excepciones de la otra parte, excep
ciones claras y significativas, son la India y Mauricio. Su pluralismo
tnico y religioso y la multiplicidad de grupos tnicos y religiosos han
dado lugar a sistemas multipartidistas y a gabinetes de coalicin o de
minora pese a las elecciones por mayora relativa.
Tanto el parlamentarismo com o la RP pueden afinarse hasta ade
cuarlos a las condiciones de determinados pases y disipar as posibles
temores de que la combinacin de RP y gobierno parlamentario con
duzca a gabinetes dbiles e inestables, por muy exagerados que tales
temores puedan parecer, dado el anlisis realizado en el captulo 15.
Un refuerzo para el gobierno parlamentario que se ha introducido en
diversos pases es el voto de no confianza constructivo al estilo ale
mn, que exige que el parlamento destituya a un gabinete slo si elige
otro simultneamente.^ Un problema que se deriva de esta ley es que
un parlamento que haya perdido su confianza en el gabinete pero est
internamente demasiado dividido para elegir otro gabinete puede

1. Puesto que nuestro grupo de treinta y seis democracias incluye slo cinco sistemas presiden
ciales, y puesto que Francia es un sistema presidencial bastante inusual, la conclusin referente a los
efectos del presidencialism o no puede ser considerada definitiva. Recordem os, sin embargo, que
varias caractersticas mayoritarias son inherentes a la naturaleza del presidencialismo, especialmente
el carcter m ayoritario de los gabinetes presidenciales y la no proporcionalidad de las elecciones pre
sidenciales, y que el presidencialism o prom ueve un sistema con relativamente pocos partidos. Est
claro que no es una coincidencia que Costa Rica. Colom bia y Venezuela acaben en el lado m ayoritario
de la dim ensin ejecutivos-partidos aun cuando el presidencialism o en estos tres pases se combina
con R P en las elecciones legislativas.
2. En el m odelo alemn, el parlam ento no elige a todo el gabinete sino slo al prim er m inistro
(canciller), y ste puede ser reem plazado tambin por el parlamento; en la prctica, sin embargo, esta
distincin no resulta significativa.

282

MODELOS DE DEMOCRACIA

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

paralizar al primero rechazando todas o la mayora de sus propuestas


legislativas, un marco hipottico parecido a la situacin de gobierno
dividido que, a menudo, aqueja a las democracias presidenciales. Sin
embargo, este problema puede resolverse aadiendo la ley francesa
que da al gabinete el derecho de convertir sus propuestas legislativas
en cuestiones de confianza, lo que significa que el parlamento slo
puede rechazar tales propuestas votando su falta de confianza en el
gabinete por una mayora absoluta (vase captulo 6). La combinacin
de estas leyes alemana y francesa puede evitar la inestabilidad del
gabinete y la parlisis en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo
sin privar al parlamento de su poder para nombrar un gabinete en el
que tenga confianza.
De igual modo, los sistemas de RP pueden disearse de modo que
se controle el grado de multipartidismo. La evidencia no respalda los
temores de que la RP, de ser demasiado proporcional, conduce inevi
tablemente a una extrema proliferacin de partidos. Tampoco existe
una conexin fuerte entre el grado de proporcionalidad de la RP y el
nmero efectivo de partidos parlamentarios (vase figura 8.2). Sin
embargo, si, por ejemplo, se quiere excluir a los partidos pequeos con
menos del 5 % del voto de la representacin legislativa, es fcil hacer
lo introduciendo una clusula de umbral en la ley electoral y (a dife
rencia de la ley electoral alemana) no permitiendo excepcin alguna a
esta regla.^

raleza RP-presidencial, mientras que el N o rte (Estados Unidos) es el


ejemplo mundial ms importante de gobierno de mayora relativa-presidencial.'*
La mayor parte de las democracias ms antiguas y slo unas
pocas de las ms recientes (com o la Repblica Checa, Hungra, Eslovenia, Estonia y Letonia) se encuentran en el Nordeste RP-parlamentario. La mayora de estas ltimas, tanto las analizadas en este
libro como las an ms jvenes, as com o la mayor parte de los pases
democratizantes estn en el Sudeste y el Sudoeste. Estas dos
regiones se caracterizan, bien por elecciones por mayora relativa,
bien por presidencialismo. Las inclinaciones mayoritaristas de estas
instituciones y la fuerza del conservadurismo institucional constituyen
obstculos para la democracia consensual que pueden resultar difci
les de superar.
La segunda mala noticia es que la democracia consensual podra
ser incapaz de echar races y desarrollarse sin el apoyo de una cultura
poltica consensual. Pese a que este libro se concentra en las institu
ciones ms que en la cultura, est claro que una cultura de corte con
sensual a menudo proporciona la base y las correspondencias entre las
instituciones de la democracia consensual. Por ejemplo, cuatro de los
cinco elementos de la dimensin ejecutivos-partidos estn estructural
mente relacionados: RP que conduce al multipartidismo, multiparti
dismo a los gabinetes de coalicin, etc., pero no existe conexin
estructural alguna entre estos cuatro y el quinto elemento del corporatismo de los grupos de inters. La explicacin ms plausible es de
ndole cultural. La democracia consensual y la mayoritaria son grupos
alternativos de instituciones polticas, pero representan adems lo que
John D. Huber y G. Bingham Powell (1994) han dado en llamar las
dos visiones de la democracia.
De igual forma, cuatro de los cinco elementos de la segunda
dimensin de la democracia consensual estn estructural y funcional
mente unidos a los requisitos de funcionamiento de un sistema fede
ral, tal com o han venido insistiendo los tericos del federalismo (vase
captulo 1). Sin embargo, no existe tal vnculo con la independencia de
los bancos centrales. En lugar de esto, la conexin ms probable es
una predisposicin poltico-cultural a pensar en trminos de divisin
del poder entre instituciones separadas. M i ejemplo final se refiere a la

Las (aparentemente) malas noticias


Desgraciadamente, hay tambin dos malas noticias: las tradicio
nes institucionales y culturales pueden presentar una fuerte resisten
cia a la democracia consensual. Por lo que se refiere a los cuatro
modelos institucionales definidos por los contrastes RP-mayora rela
tiva y parlamentario-presidencialista, existe una singular relacin con
cuatro regiones geogrficas del mundo, que se definen en trminos de
los hemisferios este, oeste, norte y sur (Powell, 1982, 66-68). En el
hemisferio este, el N o rte (Europa occidental y central) es principal
mente PR-parlamentaria, mientras que el S u r (en especial las anti
guas posesiones britnicas en frica, Asia y Australasia) se caracteriza
por una form a de gobierno de mayora relativa-parlamentaria. En el
hemisferio oeste, el Sur (Latinoamrica) es eminentemente de natu-

3.
El nico peligro de los umbrales electorales, especialmente si alcanzan el 5 % o porcentajes
superiores, es que en los sistemas de partidos no consolidados pueden quedar muchos partidos peque
os sin representacin, lo que conducir a un grado de desproporcionalidad extremadamente alto.

283

4.
La relacin est lejos de ser perfecta, desde luego. Francia es una excepcin crucial en el
N ord este RP-parlam entario; el N oroeste de m ayora relativa-presidencial o de m ayora absolutapresidencial tiene extensiones en el este asitico (especialmente las Filipinas), Asia central (las anti
guas repblicas soviticas), y Europa del este (Ucrania, Bielorrusia y M oldavia): el Sudeste de m ayo
ra relativa-parlamentaria cuenta con importantes representantes en otras regiones (Canad y las anti
guas colonias britnicas del Caribe, as com o el propio R eino Unido en la Europa occidental).

284

MODELOS DE DEMOCRACIA

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

correspondencia que se incluye en el captulo 16 entre la democracia


consensual y diferentes polticas pblicas ms benignas y benvolas.
Parece ms recomendable suponer que la democracia consensual y
estas polticas ms benignas y benvolas tienen su origen en una cul
tura consensual y comunitaria subyacente a que sean el resultado
directo de las instituciones consensales.

ciones bsicas de los pueblos no occidentales. A pesar de reconocer


que existen importantes diferencias entre las tradiciones de los pue
blos asiticos y africanos, su inclinacin natural es generalmente
hacia la deliberacin amplia y paciente orientada al consenso final. El
descubrimiento gradual de mbitos de acuerdo es la caracterstica sig
nificativa y no la capacidad de llegar a una rpida resolucin de cues
tiones mediante el recuento de votos. Sir Arthur Lewis (1965, 86),
natural de Santa Luca, en el Caribe, y de descendencia africana, no
slo defenda con vigor la democracia consensual para los pases del
Africa occidental (vase captulo 3), sino que tambin pona de relieve
sus tradiciones de orientacin marcadamente consensual; L a tribu ha
alcanzado sus decisiones mediante la discusin, de forma muy pareci
da al funcionamiento de las coaliciones; este tipo de procedimiento
democrtico es inherente a las instituciones originales del pueblo.
Ms recientemente, el hombre de estado filipino y acadmico
Ral S. Manglapus (1987, 69, 78, 82, 103, 107, 123, 129) expresa la
misma opinin enrgica y repetidamente en su obra Will o f the People:
Original Democracy in Non-Western Societies, argumentando no slo
que los pases no occidentales tienen fuertes tradiciones democrticas
sino que estas tradiciones son mucho ms consensales que mayorita
ristas: L a caracterstica comn [es] el elemento de consenso como
contrapunto a las decisiones de confrontacin. Manglapus insiste en
describir el proceso democrtico de los pases no occidentales como
un proceso consensual basado en un marcado inters por la armo
na. M i ejemplo final es una declaracin del acadmico nigeriano y
antiguo funcionario de Naciones Unidas, Adebayo Adedeji (1994,
126): Los africanos son anfiguos maestros en la consulta, el consenso
y el acuerdo. Nuestras tradiciones aborrecen la exclusin. En conse
cuencia, en nuestro sistema de gobierno tradicional no existe la oposi
cin autorizada a institucionalizada. La poltica nunca ha sido un
juego de suma cero para nosotros.
Tales declaraciones se consideran a menudo sospechosas porque
los lderes polticos de pases no occidentales han abusado de ellas
para jusfificar desviaciones de la democracia (Bienen y Herbst, 1991,
214). Sin embargo, el hecho de que se hayan usado para propsitos
ilegtimos no las hace menos vlidas. Todos los autores que he citado
son demcratas sinceros y observadores sensibilizados sin intenciones
no democrticas. De aqu que las culturas polticas de orientacin con
sensual del mundo no occidental puedan ser consideradas como un
fuerte contrapeso a su conservadurismo institucional mayoritarista
capaz de proporcionar un suelo frtil para la democracia consensual.

Bases para el optimismo


Estas dos malas noticias no significan necesariamente que la
democracia consensual no tiene ninguna oportunidad en los pases
con democracias recientes y en los pases democratizantes, puesto que
existen dos contraargumentos importantes. Uno es que tendemos a
pensar en la cultura y la estructura en trminos de causa y efecto, res
pectivamente, y que de hecho existe una gran interaccin entre ellas.
Esto es especialmente as con respecto a la cultura poltica y la estruc
tura poltica. Tal com o Gabriel A. Almond y Sidney Verba (1963, 35)
exponen en The Civic Culture, los fenmenos estructurales y culturales
son variables en un sistema de causalidad complejo y multidireccional, lo que significa que, aunque una cultura consensual puede llevar
a la adopcin de instituciones consensales, estas instituciones tam
bin tienen el potencial para convertir una cultura inicialmente de
confrontacin en menos de confrontacin y ms consensual. Las
actuales democracias y culturas consensales de Suiza y Austria no
siempre han sido tan consensales, puesto que los suizos se enfren
taron a cinco guerras civiles desde el siglo xvi hasta mediados del si
glo X I X y los austracos sufrieron una corta pero sangrienta guerra civil
todava en 1934. A finales de los noventa, Blgica, India e Israel tienen,
y sin duda alguna necesitan, instituciones consensales, aunque no
disponen de culturas consensales. Los observadores de la escena
poltica belga se preguntan a menudo si el pas puede continuar exis
tiendo o se separar. Asimismo, Israel y la India slo pueden descri
birse como pases con culturas polticas altamente contenciosas y con
flictivas.
Adems, pese a que las tradiciones institucionales del Sudeste y
el Sudoeste, donde se sitan la mayora de los pases recientemente
democrticos y democratizantes, no son favorables a la democracia
consensual, las culturas polticas prevalentes en estas reas del mundo
son mucho ms consensales que mayoritaristas. En su obra clsica
From Empire to Nation, Rupert Emerson (1960, 284) expone que el
supuesto de que la mayora tiene el derecho a anular a una minora
disidente tras un perodo de debate es contradictoria con las concep

285

A p n d ic e A

DOS DIMENSIONES Y DIEZ VARIABLES BSICAS,


1945-1996 Y 1971-1996
La siguiente lista relaciona los valores de las dimensiones ejecuti
vos-partidos y federal-unitario y de las diez variables bsicas durante
los perodos de 1945 a 1996, por una parte, y de 1971 a 1996, por la
otra. Los aos exactos que marcan el principio del primer y ms largo
perodo varan de uno a otro pas y, de hecho, entre 1945 y 1977 (vase
tabla 4.1.). En las diez democracias cuyo perodo de anlisis empez
en 1965 o en aos posteriores, el primer ao del perodo de 1971 a
1996 vara entre 1965 y 1977. Las treinta y seis democracias se identi
fican con las primeras tres letras de sus nombres en ingls, a excep
cin de Australia, referida com o AUL, Austria AUT, Costa Rica CR,
Japn JPN, Nueva Zelanda NZ, Papa-Nueva Guinea PNG, Reino
Unido U K y Estados Unidos US.
Los valores de todas las variables y qu? analizadas en los cap
tulos 15 y 16 no se incluyen en este apndice por razones de espacio.
De interesarles estos valores, escriban a Arend Lijphart, Department o f
Political Science (0521), University o f California, San Diego, 9500 Gil
man Drive, La Jolla, CA 92093-0521, Estados Unidos, o bien enven un
mensaje por correo electrnico a alijphar@uscd.edu.

MODELOS DE DEMOCRACIA

288

P rim e ra d im e n s in
(eje cu tiv o s -p a rtid os )

AUL
AUT
BAH
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FRA
GER
GRE
IC E
IN D
IR E
IS R
IT A
JAM
JPN
LUX
M AL
M AU
NET
NZ
OR
PNG
POR
SPA
SW E
SW I
TRI
UK
US
VEN

Segunda d im ensin
(fe d e ra l-u n ita rio )

45-96

71-96

45-96

-0,78
0,33
-1,53
-1,39
1,08
-1,26

-0,67
0,26
-1,54
-1,40
1,42
-1,27
-1,07

1,71

1,12
-0,16
-0,44

71-96

1,72
1,08
-0,15
-0,44

0,01

0,21
-0,50

0,66

-0,50
1,78
-0,46
-0,44
-0,31
-0,84
-0,39
2.52
-0,75
-1,03

0,29

1,22

0,01

0,12

1,47
1,07
-1,64
0,70
0,43
-0,89
0,29
1,23

1,27
1,16
-1,83
0,85
0,29
-0,90
0,29
1,16

-0,42
-0,98

1,12

-0,06
-0,34
1,25
1,53
-

1,00

0,67
-0,73
0,52
0,29

1,00

0,63
1,09
0,36
-0,59
0,82
1,77
-1,41
-

1,21

-0,54
-0,05

0,01
-0,38
1,45

1,66
-0,93
0,23
-0,74

0,21

0,11

-0,28

-0,27

0,21

0,22
-0,89
-0,39
-0,04
0,35
-1,77
-0,65
0,29
-0,70
0,42
-0,79
1,61

1,1 2

-0 ,90
-0,40
-0,04
0,33
-1,78

0,92

1,10

0,29
-0,70
0,41
-0,67
1.52
-0,15
- 1,12
2,36
0,16

0,36
-0,59
1,04
1,87
-1,47
-1,39
-0,52
-0,18

1,88
-0,34
-0,44
-0,38
-0,83
-0,17
2,53
-0,75
-1,03
1,23
-0,42
-0,97

0,66

0,12

-1,19
2,36
0,28

DOS DIMENSIONES Y DIEZ VARIABLES BSICAS

N m e ro efectivo
de partid os
parla m en ta rios
45-96

71-96

Gabinetes
ganadores m n im o s
de un s o lo p a rtid o

(%)
45-96

2,48

81.9
41.4

85,3
65.1

1,68

1,68

1.76
4.32
1.35
2.37
3.32
2,41
4,51
5,03
3,43
2,93

1.76
5.49
1.35
2.35
3,64
2,42
5.11
5,17
3,54
2,84

100,0
100,0

100,0
100,0

2,20

2.20

3,72
4.11
2,84
4,55
4,91
1,62
3.71
3.36
1,99
2.71
4,65
1,96
3,35
5,98
3.33
2.76
3.33
5,24
1,82

4,00
4.11
2.76
4,16
5,22
1.50
4.07
3.68
1,99
2,71
4.68
1,96
3,61
5,98
3,33
2.76
3,52
5,57
1,83

2.11

2,20

2,40
3.38

2,41
3.07

37.5

28,8

100,0

100,0

91.0
55.7
89.4
30.2

95.2
58.5
90.0
23.9

12.8

6,0

62.5
36.2
96.9
45.6
52.5
58.9
10.9

63.5
46.2
96.9
48.0
52.5
57.3
7,9
9,2

100,0

100,0

48.1
44.1

31.4
50.0

100,0

100,0

14.0
25.3
99.5
63.1
23.0
40.2
73.0
47.5
4,1
99.1
96.7
81.2
73.4

14.0
37.3
99.1
45.1
23.0
40.2
73.0
41.4

10,8

n d ic e de
d esp rop orciona lid ad

n d ic e de p lu ra lis m o
de los gru pos
de inters

45-96

71-96

45-96

71-96

45-96

5,06
5,47
5,52
5,48
1,98
5,52
4,90
3,00
1,00
2,28
1,24
5,52
2,82
2,88
2,48
2,08
3,07
1,58
1,14
5,52
2,57
4,39
5,52
1,79
2,72
4,17
3,17
1,57
2,09
4,36
3,42
1,00
5,52
5,52
1,00
2,00

4,02
5,52
5,52
5,48
1,95
5,52
4,17
3,25
1,00
2,09
1,49
5,52
5,52
2,88
2,27
2,08
2,49
1,40
1,10
5,52
2,98
5,42
5,52
1,79
2,66
3,68
2,56
1,57
2,09
4,36
2,73
1,00
5,52
5,52
1,00
2,00

9,26
2,47
15,47
15,75
3,24
11,74
11,72
10,62
13,65
1,83
2,93
21,08
2,52
8,08
4,25
11,38
3,45
2,27
3,25
17,75
5,03
3,26
2,36
16,43
1,30
11,11
4,93
10,06
4,04
8,15
2,09
2,53
13,66
10,33
14,91
14,41

10,15
1,34
15,47
15,75
3,09
11,74
12,16
9,35
14,31
1,78
3,17
18,65
1,48
8,08
2,80
11,38
3,20
3,48
3,82
21,14
5,28
3,93
2,36
16,43
1,29
14,63
4,70
10,06
4,04
8,15
1,77
2,98
14,89
14,66
15,60
14,19

2,66
0,62
3,30
2,80
1,25
2,60
3,56
2,50
2,50
1,00
1,31
2,84
1,38
3,50
2,25
2,30
2,94
1,12
3,12
3,30
1,25
1,38
3,30
1,60
1,19
3,00
0,44
2,10
3,00
3,25
0,50
1,00
3,30
3,38
3,31
1,90

71-96

2.19
2,72

2,22

n d ice
de d o m in io
del eje cu tivo

0,0
98,7
93.3
80.1
82.4

AUL
AUT
BAH
BAR
BEL
BOT
CAN
COL
CR
DEN
F IN
FRA
GER
GRE
IC E
IN D
IR E
IS R
IT A
JAM
JP N
LUX
M AL
M AU
NET
NZ
OR
PNG
PO R
SPA
SW E
SW I
TRI
UK
US
VEN

71-96

2,56
0,62
3,30
2,80
1,25
2,60
3,50
2,50
2,50
1,12
1,00
3,00
1,38
3,50
2,25
2,30
2,88
1,62
3,00
3,30
1,25
1,38
3,30
1,60
1,25
3,12
0,50
2,10
3,00
3,25
0,50
1,00
3,30
3,50
3,12
1,90

289

n d ice
de federalism o
45-96

71-96

5,0
4,5
1,0
1,0
3,1
1,0
5,0
1,0
1,0
2,0
2,0
1,2
5,0
1,0
1,0
4,5
1,0
3,0
1,3
1,0
2,0
1,0
1,0
1,0
3,0
1,0
2,0
3,0
1,0
3,0
2,0
5,0
1,2
1,0
5,0
4,0

5,0
4,5
1,0
1,0
3,2
1,0
5,0
1,0
1,0
2,0
2,0
1,3
5,0
1,0
1,0
4,5
1,0
3,0
1,5
1,0
2,0
1,0
1,0
1,0
3,0
1,0
2,0
3,0
1,0
3,0
2,0
5,0
1,3
1,0
5,0
4,0

MODELOS DE DEMOCRACIA

290

n d ic e
de b ica m era lism o

AUL
AUT
BAH
BAR
BEL
BOT
CAN
COL
CR
DEN
F IN
FRA
GER
GRE
IC E
IN D
IR E
IS R
IT A
JAM
JPN
LUX
M AL
M AU
NET
NZ
OR
PNG
PO R
SPA
SW E
SW I
TRI
UK
US
VEN

n d ice
de rigidez
c o n s titu c io n a l

n d ice
de independencia
del b a n co cen tral

n d ice
de revisin
ju d ic ia l

45-96

71-96

45-96

71-96

45-96

71-96

4.0

4.0

2.0
2,0
2,0

2.0
2,0
2,0

4.0
3.0
3.0

4.0
3.0
3.0

3.0
3.0

3.0
3.0

2.0

2.0

2.0
2,0

3.0
2,5
3.0
3.1

3.0
2,5
3.0
3,2

3.0

3.0

1,5

2.0

2.0

2,0

2.0
2,0
2,0
2,0

4.0

4.0

1.1

1,2

3.3
2.4

1,0

3.0

3.0

2.0

2.0

1,0

1.0
1,0
1,0

3.0

3.0
4.0

3.0
4.0

1,6
3,5

3.0
1,9
3.5

1.0

1.0

2.0

2.0

1.4
3.0

1.4
3.0

1,0

2.0

1,0

2.0
1,0

3.0

2.0
3.0

3.0

1.0
1,0

1.3

2,0
2,0

3.6

2.6
2,0
2,0

1,0

1,0

2,2

2,8

4.0

4.0

1,0

2.0
2,0

2.0
2,0

3.0

3.0

4.0

4.0

2.0

2.0

2.0

2.0

1,0

1,0

1,0

1,0

3.0

2,0

2,0

2,8

3.0

2.0

3.0
4.0
3.0
3.0
3.0
3.0

2,0
2,0

2.0
2,0

1,0

1.0
1,0
1,0

3.0

3.0

3.0
4.0
3.0
3.0
3.0
3.0

1.1

1.0

1.0

1.0

1.5

1.5

1,0
1,0

3.0

3.0

2.0

2.0

3.0

3.0

3.0
3.0
3.0
3.0

2,0

1,0
1,0

3.0

3.0

2.0

1.0

1.6

2.0

2.0

4.0

4.0

1,0

2.0

4.0
3.0

1,0

2.0

3.0
3.0
3.0
3.0
1,3
4.0
3.0

1.0
1,0
2,0

2,0

2,0

2.5
4.0
3.0

2.5
4.0
3.0

1,0

1,0

2,0

2,0

3.0

3.0

1.0
1,0

1.0

1.0

1,0

1,0

4.0

4.0

4.0

4.0

2.0

2.0

2.0

2.0

45-96

0,42
0,55
0,40
0,40
0,27
0,32
0,52
0,33
0,39
0,46
0,28
0,32
0,69
0,38
0,34
0,35
0,41
0,39
0,26
0,35
0,25
0,33
0,41
0,43
0,48
0,19
0,17
0,42
0,28
0,25
0,29
0,60
0,39
0,31
0,56
0,32

71-96

0,42
0,53
0,40
0,40
0,28
0,32
0,52
0,33
0,39
0,46
0,28
0,29
0,69
0,38
0,34
0,35
0,41
0,39
0,26
0,35
0,25
0,33
0,41
0,43
0,48

0,20
0,17
0,42
0,28
0,25
0,29
0,63
0,39
0,28
0,56
0,37

A p n d ic e

MEDIDAS ALTERNATIVAS DE MULTIPARTIDISMO,


COMPOSICIN DEL GABINETE
Y DESPROPORCIONALIDAD,
1945-1996 Y 1971-1996
Tal como se explic en el captulo 5, los partidos estrechamente
aliados de tres democracias (Alemania, Australia y Blgica) y los par
tidos divididos de cinco democracias (Colombia, Estados Unidos,
India, Italia y Japn) se cuentan como un partido y medio. Sin embar
go, para aquellos lectores que prefieran aceptar la definicin de par
tidos que ofrecen los propios partidos lo que com porta que los
partidos estrechamente aliados se cuenten como dos partidos y los di
vididos como uno , los valores correspondientes a los ocho pases con
las tres variables pertinentes (para los perodos 1945-1996 y 1971-1996)
se hallan seguidamente relacionados:

N m e ro
efectivo de partid os
parlam entarios

AUL
BEL
GER
COL
IN D
IT A
JPN
US

Gabinetes
ganadores m n im o s
de u n so lo p a rtid o ( % )

n d ic e de
d esp rop orcion a lid a d ( % )

45-96

71-96

45-96

71-96

45-96

71-96

2,50
5,05
3,23
2,22
3,34
4,16
3,08
1,93

2,44
6,83
3,12
2,45
3,34
4,60
3,04
1,91

63,8
33,7
31,3
57,1
71,7
16,0
64,3
86,6

70,8
23,9
42,5
60,6
71,7
13,1
51,0
83,8

8,94
3,24
2,46
11,34
12,37
3,49
5,30
15,55

10,05
2,99
1,46
9,71
12,37
4,00
5,68
16,32

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310

MODELOS DE DEMOCRACIA

(1 8 8 5 ): C on g re s s io n a l G o v e m m e n t: A S tu d y in A m e ric a n P o litic s , B o s to n ,

H o u g h to n M ifflin .
W o ld e n d o r p , Jaap; H a n s K e m a n y Ia n B u d g e (1 9 9 8 ): P a r t y G o v e m m e n t in
T w e n ty D e m o c ra c ie s : A n U p d a te (1 9 9 0 -1 9 9 5 ), E u ro p e a n J o u m a l o f P o lit i
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W o r ld B a n k (1 9 9 2 ): The W o rld B a n k A tla s: T w en ty -fifth A n n iv e rs a ry E d itio n ,
W a s h in g to n , D. C., B a n c o In te r n a c io n a l p a ra la R e c o n s tr u c c i n y el D e s a

r ro llo .
(1 9 9 3 ): T h e W o rld B a n k A tla s 1994, W a s h in g to n , D. C., B a n c o In te r n a c io n a l
p a ra la R e c o n s tm c c i n y el D e s a rro llo .

(1 9 9 4 ): T h e W o rld B a n k A tla s 1995, W a s h in g to n , D. C B a n c o In te r n a c io n a l

NDICE

p a ra la R e c o n s tm c c i n y e l D e s a rro llo .

(1 9 9 5 ): The W o rld B a n k A tla s 1996, W a s h in g to n , D. C., B a n c o In te r n a c io n a l

p a ra la R e c o n s tm c c i n y e l D e s a rro llo .
(1 9 9 7 ): 1997 W o rld B a n k A tlas, W a s h in g to n , D. C., B a n c o In te r n a c io n a l
p a ra la R e c o n s tm c c i n y e l D e s a rro llo .

P r lo g o

.......................................................................................................................

C a p t u lo

1.

In tro d u c c i n ...............................................................................

13

C a p t u lo

2.

E l m odelo Westminster de democracia

...................

21

..........................................

22

E l m o d e lo W e s tm in s te r e n e l R e in o U n id o
1.

C o n c e n tra c i n d e l p o d e r e je c u tiv o e n g a b in e te s d e u n s o lo par


tid o y d e m a y o r a e s c a s a .....................................................................

22

2.

P r e d o m in io d e l G a b i n e t e ..................................................................

23

3.

E l s is te m a b i p a r t i d i s t a .......................................................................

24

4.

S is te m a d e e le c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

...........

26

5.
6.

P lu r a lis m o d e g m p o s d e i n t e r s .....................................................
G o b ie m o u n ita r io y c e n tr a liz a d o ..................................................

27
28

7.

C o n c e n tra c i n d e l p o d e r le g is la tiv o en u n a le g is la tu ra u n ic a
m eral

.......................................................................................................

29

8.

F le x ib ilid a d c o n s t i t u c i o n a l ...............................................................

30

9.

A u s e n c ia d e r e v is i n ju d ic ia l

..........................................................

30

..........................

31

..........................................

32

10.

U n b a n c o c e n tra l c o n tro la d o p o r e l e je c u tiv o

E l m o d e lo W e s tm in s te r e n N u e v a Z e la n d a
1.

C o n c e n tra c i n d e l p o d e r e je c u tiv o en g a b in e te s d e u n s o lo par


t id o y d e m a y o r a esca sa

..................................................................

32

2.

P r e d o m in io d e l G a b i n e t e ..................................................................

32

3.

E l s is te m a b i p a r t i d i s t a .......................................................................

33

4.

S is te m a d e e le c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

...........

33

5.

P lu r a lis m o d e g m p o s d e i n t e r s .....................................................

34

6.

G o b ie m o u n ita r io y c e n tr a liz a d o

34

7.

C o n c e n tra c i n d e l p o d e r le g is la tiv o en un a le g is la tu ra u n ic a

8.

F le x ib ilid a d c o n s t i t u c i o n a l ...............................................................

35

9.

A u s e n c ia d e r e v is i n ju d ic ia l

35

m eral

10.

..................................................

.......................................................................................................
..........................................................

U n b a n c o c e n tra l c o n tro la d o p o r el e je c u tiv o

..........................

35

36

312

MODELOS DE DEMOCRACIA
E l m o d e lo W e s tm in s te r e n B a rb a d o s
1.

NDICE

.....................................................

C o n c e n tra c i n d e l p o d e r e je c u tiv o e n g a b in e te s d e u n s o lo par


tid o y d e m a y o r a esca sa ..................................................................

38

38

2.

P r e d o m in io d e l G a b i n e t e ..................................................................

39

3.

E l s is te m a b i p a r t i d i s t a ........................................................................

39

4.

S is te m a d e e le c c io n e s m a y o r it a r io y n o p r o p o r c io n a l

...........

40

5.

P lu r a lis m o d e g ru p o s d e i n t e r s .....................................................

40

6.

L as caractersticas d e la segu n d a d im e n s i n (fe d e ra l-u n ita ria )


d e l m o d e lo m a y o r it a r io .....................................................................

41

C a p t u l o

3.

E l m o d e lo c o n s e n s u a l d e d e m o c r a c ia

M o d e lo co n se n su a l en S u iz a y B lg ic a
1.

...........................

43

L a s d im e n s io n e s d e te m a s d e c o n fic t o p a r t i d i s t a ................................

84

D im e n s io n e s y sis te m a s d e p a r t i d o s .......................................................

92

C a p t u l o

6.

G a b in e t e s : c o n c e n t r a c i n f r e n t e a d i v i s i n d e l p o d e r
e j e c u t i v o .................................. ..................................................

95

T e o r a s d e las c o a l i c i o n e s .............................................................................

96
97

1.

C o a lic io n e s g a n a d o ra s m n i m a s .......................................................

2.

C o a lic io n e s d e ta m a o m n im o

........................................................

98

3.

C o a lic io n e s c o n e l m e n o r n m e r o d e p a r t i d o s .............................

99

4.

C o a lic io n e s d e d is ta n c ia m n im a

.....................................................

99

46

5.

C o a lic io n e s g a n a d o ra s c o n e c ta d a s y m n i m a s .............................

99

6.

C o a lic io n e s p o ltic a m e n te v i a b l e s .....................................................

100

E q u ilib r io d e p o d e r e n tre e l e je c u tiv o y el l e g i s l a t i v o .............

46

.....................................................................

47

4.

R e p r e s e n ta c i n p r o p o r c io n a l

..........................................................

48

5.

C o r p o ra tis m o d e lo s g ru p o s d e in ter s

........................................

49

6.
7.

G o b ie r n o fe d e r a l y d e s c e n t r a liz a d o ................................................
B ic a m e r a lis m o f u e r t e ..........................................................................

49
50

In c e n tiv o s p a ra la fo r m a c i n d e g a b in e te s d e m in o r a y s o b r e d i
m e n s io n a d o s

...............................................................................................

G a b in e te s d e m in o r a

107
108
109

........................................................................

51

..................................................................................

51

G a b in e te s e n tr e in ta y seis d e m o c r a c ia s

................................................

111

52

G a b in e te s y sis te m a s d e p a r t i d o ...............................................................

114

A p n d ic e : e l p o d e r d e l p r im e r m i n i s t r o ..................................................

115

8.

R ig id e z c o n s titu c io n a l
R e v is i n ju d ic ia l

In d e p e n d e n c ia d e l b a n c o c e n tra l

..................................................

E l m o d e lo c o n sen su a l en la U n i n E u r o p e a

........................................

52

D iv is i n d e l p o d e r e je c u tiv o en lo s g a b in e te s d e a m p lia c o a li
c i n ..........................................................................................................

53

C a p t u l o

2.
3.

E q u ilib r io d e p o d e r e n tre e l e je c u tiv o y e l l e g i s l a t i v o .............


S is te m a m u ltip a r tid is ta .....................................................................

53

4.

R e p r e s e n ta c i n p r o p o r c io n a l

54

5.

C o r p o ra tis m o d e lo s g ru p o s d e in ter s

........................................

55

6.
7.

G o b ie r n o fe d e r a l y d e s c e n t r a liz a d o ................................................
B ic a m e r a lis m o f u e r t e ..........................................................................

55
55

8.

R ig id e z c o n s titu c io n a l

.......................................................................

56

9.

R e v is i n ju d ic ia l

..................................................................................

56

..........................................................

53

7.

R e la c io n e s e n t r e e l e j e c u t i v o y e l l e g is la t iv o : m o d e
lo s d e d o m i n i o y e q u i l i b r i o d e p o d e r .............................

117

F o rm a s d e g o b ie r n o p a r la m e n ta r io y p r e s i d e n c i a l .............................

118

C o n tra stes a d ic io n a le s e n tre sistem as p a r la m e n ta r io s y p re s id e n


c ia le s ...............................................................................................................

124

S e p a r a c i n d e p o d e re s y e q u ilib r io d e p o d e r ........................................

126

M e d ic i n d e los g ra d o s d e d o m in io y d e e q u ilib r io d e p o d e r . . . .

128

L as r e la c io n e s e n tre e je c u tiv o y le g is la t iv o e n tre in ta y seis d e m o


cra cia s ............................................................................................................

133

T ip o s d e g a b in e te y su d u r a c i n ...............................................................

133

A p n d ic e : m o n a rc a s y p re s id e n te s

137

..................................................

57

..................................................

59

D e fin ic io n e s d e d e m o c r a c i a .......................................................................

59

S is t e m a s e le c t o r a le s : m t o d o s d e m a y o r a a b s o lu t a
y m a y o r a r e la tiv a fr e n t e a r e p r e s e n ta c i n p r o p o r

T re in ta y seis d e m o c r a c ia s d iv ers a s

........................................................

64

c io n a l

S is t e m a s d e p a r t id o s : m o d e l o s b ip a r t id is t a s y m u lt i
p a r t id is t a s .....................................................................................

71

C a p tu lo

In d e p e n d e n c ia d e l b a n c o c e n tra l
4.

5.

101

..................................................................................

G a b in e te s p re s id e n c ia le s .............................................................................
G a b in e te s p o c o fre c u e n tes e n A u stria, E s ta d o s U n id o s y J a p n . . .

9.

C a p t u l o

81

D iv is i n d e l p o d e r e je c u tiv o en lo s g a b in e te s d e a m p lia c o a li
c i n ..........................................................................................................
S is te m a m u ltip a r tid is ta

10.

77
79

45

3.

1.

...............................................................

P a rtid o s d iv id id o s ..........................................................................................
L o s s istem a s d e p a rtid o s d e tre in ta y seis d e m o c r a c ia s ..................

..................................................

2.

10.

P a r tid o s e s tre c h a m e n te a lia d o s

313

T r e in t a y s e is d e m o c r a c ia s

E l n m e r o e fe c tiv o d e p a rtid o s

................................................................

73

C a p t u l o

8.

..........................................................

.............................................................................................

141

F rm u la s e le c to ra le s .....................................................................................
M a g n itu d d e l d i s t r i t o .....................................................................................

142
147

U m b ra le s e le c to ra le s

149

....................................................................................

O tro s a trib u to s d e l s is te m a e l e c t o r a l ........................................................

150

314

N D IC E

MODELOS DE DEMOCRACIA
G ra d o s d e d e s p r o p o r c io n a lid a d

...............................................................

D e s p ro p o rc io n a lid a d e le cto ra l en las d e m o cra c ia s p resid en cia les . .


G ra d o s d e d e s p r o p o r c io n a lid a d en tre in ta y seis d e m o c r a c ia s . . .
S is te m a s e le c to ra le s y s istem a s d e p a r t i d o s ..........................................

I 53
155
157
160

El mapa conceptual de la democracia ............................................


Explicaciones ......................................................................................
Cambios en el m apa c o n c e p tu a l........................................................
Captulo 15.

C a p t u l o

9.

G r u p o s d e in t e r s : p lu r a lis m o fr e n t e a c o r p o r a t is m o

165

D e c liv e d e l c o r p o r a t is m o ? ..........................................................................

I55

G ra d os d e p lu ra lis m o y c o r p o r a tis m o en tre in ta y seis d e m o c ra c ia s


S is te m a s d e g ru p o s d e in ters, sistem as d e p a r tid o y tip o s d e g a b i
n etes
..........................................................................................................

169

C a p t u l o 10.

J7 3

.............................................

177

F e d e r a lis m o y d e s c e n t r a liz a c i n ...............................................................

178

O tro s in d ic a d o re s d e fe d e r a lis m o y d e s c e n tra liz a c i n .....................


F e d e r a lis m o y a u to n o m a t n i c a ...............................................................

182
185

F e d e r a lis m o y e x p e rim e n ta c i n in s t it u c io n a l........................................

187

P a r la m e n t o s y c o n g r e s o s : c o n c e n t r a c i n f r e n t e a d i
v is i n d e l p o d e r l e g i s l a t i v o ..................................................

189

U n ic a m e r a lis m o y b ic a m e r a l i s m o .............................................................

190

V a rie d a d e s d e b i c a m e r a l i s m o .....................................................................

191

B ic a m e r a lis m o fu e rte fre n te a b ic a m e r a lis m o d b i l ..........................

193

L a estru ctu ra ca m era l d e las tre in ta y seis legislatu ra s d e m o cr tic a s

198

E stru ctu ra c a m e ra l y g ra d o s d e fe d e r a lis m o y d e s c e n tra liz a c i n . . .

200

C a p t u l o 12.

Hiptesis y evidencia preliminar .....................................................


Democracia consensual y gestin macroeconmica e f i c a z ............
La democracia consensual y el control de la v io le n c ia ...................
Los efectos de la dimensin federal-unitario de la democracia con
sensual .............................................................................................

C o n s t it u c io n e s : p r o c e d i m i e n t o s d e e n m ie n d a y r e v i
s i n j u d i c i a l ...............................................................................

203

C o n s titu c io n e s e s crita s y n o e s c r i t a s ........................................................

204

C o n s titu c io n e s fle x ib le s y r g id a s .............................................................


R e v is i n ju d ic ia l ............................................................................................

205
209

R e v is i n ju d ic ia l y a c tiv is m o ju d ic ia l

.....................................................

R ig id e z c o n s titu c io n a l y r e v is i n ju d ic ia l

.............................................

A p n d ic e : los r e fe r e n d o s y la d e m o c r a c ia co n se n su a l

.....................

Captulo 16.

241
242
245
252
253

211

D e b e re s y p o d e re s d e lo s b a n c o s c e n tra le s

279

Las buenas n o t ic ia s .............................................................................


Las (aparentemente) malas noticias .................................................
Bases para el optimismo ...................................................................

280

Apndice A.

217
218

M e d ic i n d e la in d e p e n d e n c ia d e lo s b a n c o s c e n t r a l e s .....................

219

E l fe d e r a lis m o y la in d e p e n d e n c ia d e l b a n c o c e n t r a l ........................

223

L as d o s d i m e n s i o n e s .....................................................................................

D o s dim ensiones y diez v ariables bsicas, 1 9 4 5 -1 9 9 6


y 1 9 7 1 -1 9 9 6 ..................................................................................

262
263
265
266
267
268
269
272

282
284

287

214

..........................................

E l m a p a c o n c e p t u a l b id im e n s io n a l d e la d e m o c r a c ia

257

C onclusiones y r e c o m e n d a c io n e s ................................

Captulo 17.

213

L a c a lid a d d e la d em o cracia y u n a d em o cracia m s


ben ign a y ben vo la: la dem ocracia consensual resu l
ta v e n t a jo s a ........................................................................

258

L o s b a n c o s c e n t r a le s : in d e p e n d e n c ia f r e n t e a d e p e n
d e n c i a .............................................................................................

C a p t u l o 14.

233
235

Democracia de consenso y calidad democrtica ............................


Representacin de las m u je r e s ..........................................................
Igualdad p o lt ic a .................................................................................
Participacin e le c t o r a l........................................................................
Satisfaccin con la democracia ........................................................
Proximidad go b iern o -v o ta n te ............................................................
Responsabilidad y corrupcin ..........................................................
La hiptesis de John Stuart M ill .....................................................
Democracia de consenso y sus cualidades de benignidad y benevo
lencia ...............................................................................................

Apndice B.
C a p t u l o 13.

230

D iv is i n d e p o d e r : lo s c o n t r a s t e s f e d e r a l- u n it a r io y
c e n t r a liz a d o - d e s c e n t r a liz a d o

C a p tu lo 1 1 .

G estin m acro eco n m ica y control de la violencia:


resulta ventajosa la dem o cracia consensual? .........

315

227
227

M e d id a s alternativas de m ultipartidism o, co m p o si
cin del gabinete y desproporcionalidad, 1945 -1 9 9 6 y
1 9 7 1 -1 9 9 6

B ib lio g ra fa

.....................................................................................

291

...............................................................................................................

293

Im p r e s o en e l m es d e ju n io d e 2000
en A & M G R F IC , S. L.
P o lg o n o In d u s tria l L a F lo r id a
08130 S a n ta P e rp tu a d e M o g o d a
(B a r c e lo n a )

En esta edicin revisada y ampliada de su anterior libro Democracies (Demo


cracias), que disfrut de una gran acogida, Arend Lijphart ofrece un anlisis
ms amplio y profundo que nunca de las instituciones democrticas de
todo el mundo. Tras el examen de treinta y seis democracias durante el medio
siglo que media entre 1945 y 1996, Lijphart llega a conclusiones tan impor
tantes como inesperadas acerca del tipo de democracia que funciona mejor.
A pesar de que la sabidura convencional sugiere que las democracias de mayo
ra absoluta como Estados Unidos y Gran Bretaa son superiores a los sis
temas consensales adoptados por Suiza e Israel, Lijphart demuestra lo con
trario. En efecto, los sistemas consensales estimulan el crecimiento eco
nmico, controlan la inflacin y el desempleo y limitan el dficit presupuestario
con la misma eficacia con la que lo hacen las democracias de mayora
absoluta. Adems, las democracias de consenso superan claramente los resul
tados de los sistemas mayoritarios en lo referente a medidas de igualdad pol
tica, representacin de la mujer, participacin ciudadana en las elecciones
y proximidad entre las polticas gubernamentales y las preferencias electo
rales.
Comparando sistemticamente gabinetes, legislaturas, partidos, sistemas
electorales, tribunales supremos y, por primera vez en este volumen, grupos
de inters y bancos centrales, Lijphart demuestra que cuanto ms consen
sual es una democracia ms comprensiva y benvola resulta a la hora de
tomar en consideracin cuestiones como la asistencia social, el medio
ambiente, la justicia criminal y la ayuda exterior. Tales descubrimientos son
de importancia trascendental para aquellos pases en proceso de adopcin
de su primera constitucin democrtica, as como para las democracias ya
establecidas que buscan propuestas de reforma prcticas.

es catedrtico investigador de ciencias polticas


en la Universidad de California, San Diego, y autor o editor
de ms de una veintena de libros.

A r e n d Lijphart

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00

9 788434 41 8158