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Captulo 9

LAS BUROCRACIAS PUBLICAS


Angelo Panebianco

1.

Organizaciones pblicas y privadas

El anlisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solucin


de algunas ambigedades terminolgicas conceptuales inherentes al objeto'de an
hsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la
legitimidad o a su inexistencia de la distincin pbhco/pvado y, a partir de esta,
a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratam iento de los sistemas administra
tivos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empre
sas econmicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Ms en general concierne
al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones pbhcas y organi
zaciones privadas. El segundo problema atae al significado del trmmo bu
rocracia.
El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones pbhcas
y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones
entre los sistemas administrativos estatales y empresas econmicas (industriales por
lo general, pero tambin financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posi
ciones se disputan 'el campo de anlisis. Para la prim era las diferencias existentes
entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo ms hnpor
tantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan
ms que las diferencias. Para la tercera posicin, por ltimo, existe una tendencia
objetiva a la convergencia entre organizaciones pblicas y empresas privadas.
Las diferencias. En general los partidarios de esta posicin prefieren mcluso
reservar el trmhio burocracia nicamente para las organizaciones pblicas *.
Segn esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias pblicas de las
empresas privadas es el ambiente en el cual stas se insertan; el mercado en el
caso de las empresas privadas, un sistema poltico-institucional regulado por un
1
M i s e s , L., Bureaucracy, New H avea, Y a k University Press, 1944; trad. castellana, La
Burocracia, UNION, 1974; D ow ns, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.
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ordenamiento jurdico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambien


tal radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (deriva
das), tanto estructurales como de funcionamiento.
Las principales diferencias conciernen por lo general a las metas organizati
vas, los procesos de extraccin y asignacin de ios recursos, las relaciones de
autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la bsqueda del m
ximo beneficio. Las organizaciones pblicas, por el contrario, al operar en un
ambiente sustrado a as relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas ms
vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios polticos)
con respecto a las empresas privadas. U na consecuencia del distinto grado de
claridad y de precisin de las metas organizativas es que los criterios tradicionales
de medicin de la productividad'y de la eficiencia (en el logro de las metas)
resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones pblicas. En segundo
lugar, las organizaciones pblicas, a diferencia de las empresas privadas que ex
traen sus recursos del mercada, dependen de relaciones poltico-institucionales (con
parlamentos, gobiernos, partidos polticos, etc.) para hallar los recursos de pre
supuesto, normativas, etc. de los que dependen su supervivencia y /o su expan
sin. Una ltim a diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que
la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el
empresario, la top management lite, el poseedor de la mayora de las acciones,
etctera), las agencias pblicas estn siempre vinculadas, al menos formalmente,
a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regmenes democr
ticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autnomas
(las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias pblicas).
Las semejanzas. Los crticos de la posicin anterior prefieren difuminar y mini
mizar las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas Estos mantienen,
por lo general, que la contraposicin entre organizaciones pbhcas y privadas es
el fruto de valoraciones errneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como
de los sistemas jurdico-constitucionales pbhcos. El principal error consistira,
sustancialmente, en la confusin entre el mercado como modelo de la teora
econmica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Segn esta a r p mentacin el ambiente de las empresas slo puede identificarse en parte con el
mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros mu
chos factores (desde las relaciones polticas con los bancos, a la presin de los
grupos extemos, a las intervenciones reguladoras de las burocracias pblicas).
Por otro lado, y por las mismas razones, slo raramente la empresa econmica
privada es un puro maxhmzador de los beneficios; con mucha frecuencia consi
deraciones y condicionamientos polticos, relativos a las relaciones de buena ve
cindad con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de
autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la
top management lite, y a las relaciones con las organizaciones sindicales empu
jan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso
en el caso de las empresas privadas los ndices de productividad y las valora
ciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios nicos criterios que guan
su funcionamiento y sus comportamientos. Tambin desde la ptica de las rela
ciones de autoridad la situacin de las empresas privadas no es siempre simple;
los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la par
ticipacin compartida de capital pblico, y otros factores hacen frecuentemente a
^ Simn, H., e a l, Public Amm/sraon. Nueva York, Knopf, 1967.

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las empresas econmicas privadas, desde el punto de vista formal, y veces incluso
sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias
pblicas.
Las organizaciones pblicas, por su parte, son con frecuencia tan autnomas de
hecho (aunque jams de derecho) en su actuacin como muchas empresas privadas.
Y, por lo general, las agencias pblicas estn siempre hisertas en una tram a de
relaciones interorganizativas basadas en la competicin burocrtica y en el cambio
pohtico que concierne casi ms a la jerarqua y a las competencias jurdicamente
definidas. Adems, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no
son siempre totalmente ajenas a la actuacin de las agencias pbhcas: aunque slo
sea porque muchas agencias pblicas sufren las presiones y las demandas de los
respectivos grupos-chentela, y estos ltimos operan con frecuencia segn las lgi
cas del mercado.
En sntesis, segn esta posicin, las diferencias entre las organizaciones pbhcas y las empresas privadas existen, pero son bastante ms de grado que de calidad.
La diferencia principal consiste en la mezcla de factores ambientales que deben
afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de
mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las em
presas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales
de mercado en el caso de las agencias pbhcas.
Aunque esta posicin parezca, en conjunto, ms reahsta que la prhnera, es nece
sario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias pbhcas
y de empresas privadas existentes hace difcil decidir de una vez por todas la cues
tin: todo depender del tip o de agencia pbhca y del tipo de empresa privada
a examen. Por lo dems, la distincin rgida entre lo pbhco y lo privado sobre
la base de una idealizacin del mercado y de la naturaleza jurdico-formal de las
organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.
L a convergencia. Una posicin diferente es aqueUa que en un cierto sentido
historifica toda la problemtica. Para los que mantienen esta ltima argumenta
cin (un antecedente de la cual se encuentra en Max W eber), aun movindose'
desde condiciones de partido diversas, las organizaciones pbhcas y las empresas
econmicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el
paso del tiempo, cada vez ms similares. Esta tesis se presenta generalmente en
dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versin
es aqueha segn la cual se asistha a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado,
las agencias pbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida , nuevas
tecnologas administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relacin a las
metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competicin del mercado
por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse
asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organiza
ciones pbhcas La segunda versin es aquella segn la cual la creciente interven
cin estatal en los procesos socio-econmicos, al multiphcar los contactos y las
conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfu
marse la tradicional disthicin entre lo pbhco y lo privado. En consecuencia, las
empresas asumen funciones pblicas mientras el Estado se transforma en un campo
(o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza
o en competencia, grupos y empresas econmicas privadas. Un corolario es que
3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.
* B e n d ix , R ., W o r k and A u th o r ity in In d u s try , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.

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aquello que vale para las empresas vale tambin para muchos otros tipos de orga
nizaciones (partidos polticos, smdicatos, grupos de inters) que, nacidos origina
riamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e m stauran relaciones de
simbiosis de mutua dependencia y tambin de compenetracin entre el Estado y
su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmcin
entre- esfera pbhca y esfera privada no puede elevarse a lo absoluto Esta
pertenece a una poca la del capitalismo competitivo y la de los regmenes pol
ticos Hberales en la cual la distmcin entre el estado y la sociedad tena
todava un significado. Sea cual fuere el valor d esta ltima tesis, por lo general
tiene el mrito de recordar que los lmites entre la esfera pblica y la esfera
3rivada son mviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse
lasta desaparecer.

2.

La burocracia

Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es


un concepto a m b ip o , con frecuencia teido de significados nuy diferentes Los
significados ms difundidos soii los sip ien tes: a) burocracia como administracin
pbhca, b) burocracia comp organizacin, c) burocracia como administra
cin ineficaz, d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la eficien
cia, e) burocracia como gobierno de los funcionarios, f) burocracia como ad
ministracin por parte de funcionarios asalariados.
Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como
en algunos tratamientos cientficos, pueden descartarse inmediatamente por su ma
nifiesta falta de adecuacin. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes
que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas
y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar
el trmmo burocracia slo para las primeras. El se p n d o sipificado es desde
hace tiempo una sutil redundancia (dos trminos, burocracia y organizacin, para
el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de organizcaciones (organizaciones burocrticas versus organizaciones no burocrticas,
organizaciones que se diferencian entre s por un grado diferente de burocratitizacin, etc,).
l tercer significado burocracia como administracin ineficaz, es' deck,
como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, len
titud de toma de decisiones corresponde al uso popular del trmino. Este apa
rece incluso en a lp n o s tratamientos cientficos del tema; la incapacidad adies
trada y el ritualismo la tendencia de las burocracias a la sustitucin de los

5 P e a b o d y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M a r c h (ed.), Handbook of


Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Orga
nizacin, Barcelona, Ariel, 1981; N a d e l , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in
y N. P o l s b y (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975,
p p . 373-440.
^ A l b r o w . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R iggS', F., Introduction,
Shifting Meaning of the Term Bureaucray, en International Social Science Journal, 31,
1979, pp. 563-584.

^ V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbners, 1904; M e r t o n ,


R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana,
Teoria y Estructura Sociales, M x ic o , FCE, 1972.

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fines y a la fragmentacin en centros de poder autnomos V i a rigidez de


los sistemas burocrticos y su incapacidad congnita de corregir sus propios erro
res, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepcin par
ticular. O tra corriente, por el contrario, rebate la interpretacin anterior, es decir,
asocia el concepto de burocracia con la eficiencia. Para esta postura la buro
cracia es una modalidad organizativa que por sus caractersticas (divisin racional
del trabajo, jerarqua, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la
persecucin de los fines
De aqu la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra modaEdad organizativa pasada y presente y de aqu tambin el xito de la burocra
cia, su omnipresencia, su difusin generalizada en la sociedad moderna.
El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios.
En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia
cuando mandan, los funcionarios. Este sip ificad o ' (que est en el origen de la
propia palabra) tambin est presente tanto en el uso comn como en diferentes
anlisis cientficos.
El ltimo significado (administracin por parte de funcionarios asalariados
aparece con ms frecuencia en la literatura cientfica y tambin quiz es el ms
fecundo. La ventaja de esta definicin es que tiende a centrar la atencin en los
principios organizativos-estructurales. El nfasis en la dimensin estructural de
las burocracias permite dejar al anlisis emprico (desgajndolo de la definicin)
tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas burocrticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una defi
nicin lgicamente derivada de sta es aquella que identifica como burocracia
al sector administrativo de una organizacin. En una empresa el trmino burocra
cia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no
desarrolla funciones de lnea (produccin/venta), pero que est a sip a d o a fun
ciones de mantenimiento/reproduccin de la propia empresa. En un partido o en
un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto
tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata
de una definicin operativa que facilita el anlisis comparado de las organizacio
nes y la medicin de las diversas tasas de burocratizacin
Es en el mbito del
anlisis de las caractersticas estructurales de la burocracia entendida, de modo
neutral, como administracin por parte de fp n cio n ario s asalariados, donde se
sita, el modelo burocrtico por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legalracional elaborado por Max W eber.
E l modelo burocrtico. La teora weberiana de la burocracia no puede com
prenderse ni valorarse correctamente si no se sita dentro de la macroteora
general del socilogo alemn. Muchas malinterpretaciones del modelo burocr
tico han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teora
de la burocracia del corpus ms amplio de la doctrina weberiana.

*
M ic h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D em obatie, Leipzig,
Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos polticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.
s S e l z n ic k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972.
C r o z i e r , m ., Le Phnomne Bureaucratique, Pars, Editions du Seu, 1963; trad. caste
llana, E l fenmeno burocrtico, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.
>1 B l a u , p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House,
1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paids, 1974.
^ B e n d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of
Differentiation in Organization, en American Sociological Review. 35. 1970. pp. 201-218.

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En la visin weberiana el poder y la administracin estn ntimamente


ligados: Todo poder se manifiesta y funciona como administracin y todas las
administraciones, en cuanto que su direccin debe, por consiguiente, ser puesta
siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo
el poder
La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de
los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder.
El segundo factor es la legitim idad, puesto que todo poder busca suscitar y cul
tivar la fe en su propia legithnidad
A la tipologa de las formas de poder
legtimo (tradicional, carismtico, racion-legal) se asocia de este modo una tipo
loga de los aparatos administrativos. La burocracia es el aparato especfico
admmistrativo propio del poder racional-legal.
La problemtica de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por
el hecho de que ste utihza el trmmo con dos significados parciahnente diferentes.
Distingue, de hecho, ia burocracia como concepto general y la burocracia como
tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administra
cin por parte de funcionarios. Desde esta ptica la burocracia no est asociada
nicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenmeno
exclusivamente moderno. W eber define, por lo tanto, burocracias, (a veces protoburocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pa
sado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contraro, cuando uti
liza el trmino en su significado tpico-ideal (burocracia como aparato adminis
trativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto
tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del
capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los econmicos de la Europa
moderna los que, de modo separado pero incluyndose mutuamente, han llevado
a sus mxhnas consecuencias la racionalizacin del mundo occidental. La racio
nalizacin a su vez se manifiesta por medio de la afirmacin y el continuo creci
miento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas eco
nmica, pohtica, cultural de la accin social.
La prhnera caracterstica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de
base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo
modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueos sobre los
cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que
el propio mandato no traspasa los lroites designados por las reglas y adems se
ejercita segn procedhnientos legahnente establecidos. Otras caractersticas del tipo
ideal es la organizacin jerrquica y monocrtica-, las diversas posiciones en la
cadena de mando estn ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas.
Y, adems, un sistema de divisin del trabajo formahzado, los procedhnientos
administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio
de concursos hbres que aseguran su competencia, la separacin entre personas y
puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las adminis
traciones patrimoniales, no posee los medios de administracin), la disciplina
del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas,
el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas caracters
ticas estructurales W eber aade mcluso otras, de comportamiento, que entran
en la definicin del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalizacin
u W e b e r , M., W irts c h a ft u n d Gesellschaft, Tbingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Econo
m a y Sociedad, Mxico, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252.
M W eber, M., Econom a y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252.

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de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol


imponen actuar sine ira et studio, es decir,' de un modo formalmente igual para
cualquiera, lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la
loisma situacin de hecho
Habiendo enumerado las caractersticas del tipo ideal y habiendo descrito su
lgica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones histricas que
exphcan el advenimiento y la afim acin de la burocracia en el Occidente mo
derno. Es mteresante sealar que el anhsis weberiano, aunque se ocupa prmcipahneote de la burocratizacin en el mbito poltico-estatal, observa en su contexto
la formacin y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida
social: La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clnicas
privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u rdenes. La am ada curatocracia moderna, que imphca la expropiacin de los antiguos beneficios eclesis
ticos en gran medida apropiados, y tambin el episcopado universal (...) son fen
menos tpicamente burocrticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una
medida correspondiente su grandeza, e incluso la administracin del p a rtid o ( ...)
o el moderno ejrcito burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo
particular, Uamados oficiales
Las condiciones histricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el
Occidente moderno son, segn W eber, las siguientes;
1) la consolidacin de una economa monetaria como consecuencia de la defi
nitiva afirmacin del capitahsmo como modo de produccin dominante. La econo
ma monetaria estabiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en
especie propios de la administracin patrim onial y protoburocrtica por los pagos
en dinero (vas de estipendios fijos) de los funcionarios, expropia a estos ltimos
del control sobre los medios de admmistracin, los vincula definitivamente a los
detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes.
2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del
Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo mili
tar, los ejrcitos permanentes. Mejoran las tcnicas de transporte, de comunica
cin, etc., como consecuencia de los desarroUos tcnicos. Todo ello ampla el radio
de accin cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multipfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre
jurdica, de proteccin de los efectos del mercado, de redistribucin de los recur
sos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. .
3) La concentracin de los medios de empresa en manos de los detentadores
del poder. Por ejemplo, los ejrcitos se transforman en burocracias miUtares cuan
do los medios de destruccin (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan
de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares
privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos.
4) El proceso de democratizacin. El nachniento y la consohdacin de la de
mocracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusin del modelo burocrtico de
administracin. Por un lado, el proceso de democratizacin, al dar vida a una
ip a ld a d jurdico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la
administracin, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por
otro lado, la presin hacia la nivelacin (hacia la ip a ld a d sustancial) en el
campo econmico y social que conlleva la democratizacin poltica es tambin
15 W e b e r , M ., Econom a y Sociedad, o p . c it.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 220.
l W e b e r , M ., Econom a y Sociedad, o p . cit.; e d . ita lia n a , 1968, v o i. I , p . 216.

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como ya antes que W eber seal Tocqueville un poderoso factor que refuerza
la burocratizacin en el mbito estatal.
5)
La superioridad tcnica de la burocracia con respecto a las dems for
mas de administracin; En la administracin burocrtica y concretamente en
la monocrtica, confiada a funcionarios individuales cualificados la precisin,
la rapidez, lo unvoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre
cin, la cohesin, la rgida subordinacin, la reduccin de los contrastes, los gastos
objetivos y personales, estn producidos de manera mejor que todas las formas
colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesin secundaria
Habiendo definido las caractersticas de la burocracia y haciendo aislado las
condiciones histricas que exphcan su difusin en el mundo moderno, W eber pasa,
por ltimo, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el
poder poltico. El anlisis de W eber sobre este punto parte de tres presupuestos.
En primer lugar, la constatacin de que, al menos formalmente, una burocracia
est siempre subordinada a una autoridad no burocrtica. La separacin entre po
h'tica y administracin (en el caso del Estado, de los partidos polticos, etc.)
y entre direccin econmica y administracin (en el caso de las empresas) opera
siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extraburocrtica (la estatal, el lder del partido, el lder sindical, el empresario, etc.).
En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en indispen
sable para la vida moderna no es na condicin suficiente para que se pueda
hablar de un poder autnomo de la burocracia o, an ms, de la inevitabilidad
de la dominacin de los funcionarios (del mismo modo que, seala W eber, la
indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -autom
ticamente al proletariado un poder autnomo). En tercer lugar, la existencia de
una relacin ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por
ello, entre la democratizacin y la burocratizacin; por un lado, la democratiza
cin es una causa poderosa de la afirmacin de la burocracia; por otro lado, la
democracia (...) es contraria al poder de la burocracia y por ello da lugar, en
determinadas circunstancias, a errores y obstculos muy sensibles para la organi
zacin burocrtica .
El conjunto de estas condiciones comporta que nicamente el anlisis emp
rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un
crecniento del poder poltico autnomo de la burocracia. Por ello debe perma
necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratizacin
progresa en todas partes, muestran sin excepcin un aumento universal de la
potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal . Habiendo introducido
esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra
po r lo general en una posicin de ventaja frente a los detentadores legtimos del
poder, una posicin de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse
en un poder poltico autnomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata
de la posicin de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores cono
cimientos tcnicos en el campo de la administracin, reforzados por la opacidad
de los procesos de toda de decisiones burocrticas, es decir, por el hecho de que
la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; La posicin de
poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condiK W eber, M., Econom a y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vo l. I, 277.
W e b er , M., Economa y Sociedad, o p . c it.; ed . ita lia n a , 1968, v o l. I, 212.
19 W e b e r , M., Economa y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.

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cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder al que


sirve sta sea un pueblo provisto del arma de la iniciativa legislativa, del
referendum y de la destitucin de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido
sobre bases ms o menos aristocrticas o democrticas, provisto del derecho o
del uso de hecho del voto de confianza , o bien u n colegio aristocrtico que por
derecho o de hecho se completa a s mismo, o bien un presidente elegido por el
pueblo o un monarca hereditario "absoluto o contitucional, en todo caso dichos
detentadores del poder, en comparacin con los funcionarios cualificados que se
encuentran en la administracin, estn en la situacin del aficionado en compa
racin con el especiahsta. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad
del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La
administracin burocrtica es, de por s, una administracin que excluye la pubhcidad. La burocracia se protege de la crtica, en lo que puede, lo que conoce y l
que hace)
E l anlisis em prico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos ad
ministrativos de empresas econmicas privadas o bien agencias pbhcas, mmierosas hivestigaciones han descompuesto el modelo burocrtico en una serie de
dknensiones constitutivas (niveles jerrquicos, grado de formalizacin, grado de dife
renciacin estructural, etc.) elaborando indicadores empricos, a veces muy refina
dos, de la burocratizacin. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal
mrito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de nota
bles diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre
las organizaciones burocrticas. Estos resuhados han orientado a distintos estu
diosos hacia la elaboracin de tipologas complejas (descomposicin del modelo
burocrtico en subtipos) de las burocracias .
O tras investigaciones han contribuido a im itar u n a serie de lugares comunes
existentes sobre las burocracias. En la visin popular de la burocracia ^pinsese
en la denominada ley de Parkinson ^ la organizacin burocrtica es un tipo
de organizacin que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones
y a aduearse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a
su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio
imperiahstas en relacin con el entorno (pblico no organizado, organizacio
nes no burocrticas, etc.). Esta indestructible vocacin expansivo-imperialista de
la burocracia dependera, segn dicha versin, de sus propias caractersticas estruc
turales^''; segn otras versiones, dependera, por el contrario, del hecho de que
el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocrticas en
sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder
de sus dirigentes
Para los que mantienen esta postura, en suma, la organizacin
burocrtica est en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los dems
^ W e b e r , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293.

H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en American Journal


of Sociology, 119, 1963, p p . 32-40; U dy, S.. Organization od W ork, New Haven, Human
Relations Area Files Press, 1959; B lau, P., y S h e n n h e r r , R.. The Structure of Organizations,
Nueva York, Basic Books, 1971.
^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit.
P a r k in s o n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin,
1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982.
E is e n s t a d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en Adminis
trative Science Quarterly, 4,1979, pp. 302-321.
S t in c h c o m b e , a .. Social Structure and Organizations, en J. M a r c h (ed.). Handbook of
Organizations, op. cit.

374

Angelo Panebianco

actores; all donde no se da esta expansin, la teora afirma que eUo sucede nica
mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e imperiaMstas) logran
limitar la expansin. Esta teora no ha sido todava confirmada por investigaciones
empricas, o al menos los datos recogidos no estn orientados de una manera un
voca. En prim er lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y
variables entre la dimensin organizativa y el nivel de burocratizacin*. La ley
de Parkinson es ms un estereotipo que una generalizacin empricamente fun
dada. No parecen existir reglas precisas, vhdas para todas las organizaciones
burocrticas; stas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso
durante largos perodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores,
tales como el estado de tecnologa administrativa, la edad de la organizacin
dado que las burocracias jvenes son normahnente ms expansionistas que
las burocracias viejas , la estructura del poder y de los conflictos en el vr
tice de la organizacin, las caractersticas del entorno. Por otro lado, no est
confirmada la tesis segn la cual las organizaciones burocrticas tienen la tenden cia, a causa de su propia lgica de funcionamiento, de crear relaciones hnperiahstas con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anhsis han
mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocrticas tienden a
buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vive n d i entre eUas y con los
dems actores que componen el entorno^. Una vez ms, no valen las mismas
reglas en todas las circunstancias; polticas hnperialistas y polticas adaptativas o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre
las organizaciones, burocrticas y su entorno. Otras investigaciones adems, al to
m ar como punto de partida el modelo burocrtico weberiano, han intentado conceptualizar los sucesivos desarroUos desde la poca en la cual W eber elabor su
teora. Al modelo burocrtico se han aadido, de este modo, como p a s para la
lectura de los fenmenos burocrticos, modelos neoburocrticos que registran
las transformaciones; el creciente peso de los papeles tcnico-especiahstas, el de
sarroUo de los staffs consultivos, la aparicin de formas inditas (por ejemplo, por
problemas) de divisin del trabajo burocrtico, la complicacin de las hneas de
autoridad con la difusin de sistemas de control horizontales (la.denommada orga
nizacin de matriz) que se aaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales
sistemas de control je r rq u ic o -p ira m id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones
han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocrticas
que han llevado a diversos estudiosos ^por ejemplo, a Bennis y Slater a
hablar de una fase postburocrtica del desarroUo de las organizaciones (pbh
cas y privadas).

3.

Estado moderno y burocracia

Esta discusin sobre los sistemas de administracin pbhca y sobre el papel


poltico de las burocracias estar limitada nicamente al caso de los pases occi Blau, p.,

Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit.

D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967.


^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979;
P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman,

1978.
T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.

1978.
^ B e n n is , W.. y S u t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, H arper and Row. 1968.

Burocracias pblicas

375

dentales. Ni los sistemas administrativos del Tercer Mundo ni los del mundo
comunista sern tomados en consideracin. Para limitar el campo slo a los pases
occidentales existen razones slidas, tanto de orden Mstrico-gentico como pol
tico-estructural. En primer lugar se trata de reconocer que tanto la teora de los
sistemas administrativos estatales como la teora de la burocracia antes discutida,
estn fuertemente influidos por el factor cultural; su campo de accin naural son
los aparatos administrativos vinculados en conjunto a aquella construccin espe
cficamente occidental que es el Estado moderno. El carcter eurocntrico de
estos conceptos e instrumentos de anlisis desaconseja su apKcacin a los sistemas
polticos de las reas extraeuropeas. En segundo lugar, se trata de tener en cuenta
debidamente el hecho de que las relaciones poltico-administrativas se configuran
de un modo totahnente diferente en los sistemas polticos pluralistas del Occidente
capitaHsta y en los sistemas monistas del Oriente comunista: las diferencias entre
regmenes pluripartidistas y monopartidistas son diferencias de gnero y todas
las relaciones poKticas estn condicionadas por ello. Una cosa es seguir, como se
har aqu, aunque de un modo muy sumario, las variaciones en el funcionamiento
y en el papel poh'tico de las estructuras administrativas que pertenecen a sistemas
poh'ticos con muchas caractersticas comunes; por el contrario, es completamente
distinto aproximar experiencias tan distantes entre s que no poseen prctica
mente puntos de contacto.
Las burocracias pblicas son el principal instrumento mediante el cual, en
Europa contmental, se forma el Estado moderno. Nacimiento y expansin de los
aparatos administrativos son parte de un proceso ms general de centrahzacin/
concentracin del poder mediante el cual el Estado se afirma sobre las cenizas de
la sociedad medieval Siendo en su origen pequeos ncleos de servidores doms
ticos del prncipe, con el nacimiento del rgimen absolutista y con la recepcin
del derecho rom ano^ los aparatos administrativos se expanden, se refuerzan,
asumen caracteres pblicos. El proceso, sin embargo, se completar nicamente
con las revoluciones nacionales del siglo xix y las sucesivas olas de democratiza
cin que caracterizan a los sistemas polticos europeos. La concentracin del poder
en manos de los soberanos, causa y efecto al mismo tiempo de la formacin y de
la sucesiva expansin de los aparatos admkdstrativos pblicos, depende en prhner
lugar de la competicin poltico-nhtar entre los prncipes y de las relativas
exigencias financieras: las burocracias civiles nacen para mejorar la capacjidad
de extraccin de los remos, para reforzar la presin fiscal sobre poblaciones con
troladas en relacin a las exigencias de financiacin de las guerras europeas. Desde
este punto de vista existe una estrecha relacin entre dos fenmenos: el paso
de las milicias mercenarias, reclutadas por medio de contratos, con empresarios
militares privados, a los ejrcitos profesionales y permanente y el paso de la fmanciacin del Estado por medio de banqueros privados a la financiacin mediante

S a r t o r i , G., Parties and Party Systems, Nueva York, Cambridge University Press, 1976;
trad. casteUana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980; H u n tin g
t o n , S., y M o o r e , C. (ed.). Authoritarian Politics in Modern Society, Nueva York, Basic
Books, 1970.
32 P o g g i , G., La vicenda dello stato moderno, Bolonia, II Mulino, 1978.
W e b e r , M ., Economia y Sociedad, o p . c it.; M i g l i o , G ., Le origini della scienza dell
amministrazione, M il n , G iu ff r , 1957.
^ H i n t z e , 0 ., Staat und Verfassung, Gottingen, Vandenhoeck Ruprecht, 1962; B a r k e r , E.,
The Development of Publis Services in Western Europe, 1660-1930, Conneticut, Hamden, 1944.

376

Angelo Panebianco

la constante mejora del aparato fiscaP l Burocracia civil y organizacin m itar


permanente se desarrollan conjuntamente en la Europa continental y su suerte
est estrechamente vmculada desde el comienzo. Los mismos funcionarios civiles
(el comisario de guei-ra prusiano, el intendente francs) estn originariamente asig
nados a tareas de coordinacin y vighancia de la organizacin mihtar. Estimulado
por las exigencias de la competicin m ihtar y, por eUo, conectado a la dimensin
externa de la soberana estatal, el proceso de afirmacin y reforzamiento de las
burocracias en la poca tarda d d absolutismo (siglos x vn y xviii) tiene poderosos
reflejos y consecuencias sobre la dimensin interna de la soberana: la concen
tracin del poder inducida por los desarrollos administrativos y mihtares se re
suelve en una progresiva y correspondiente sustraccin de poder a los estamentos
nobiarios, a la Iglesia, a las corporaciones. Con la consohdacin de las burocra
cias pbhcas en la poca tarda del absolutismo cuhnina, de este modo, un proceso
iniciado muchos siglos antes, en la fase de decadencia de la sociedad medieval, la
definitiva afirmacin de la soberana estatal y con eUa del monopolio legtimo de
la fuerza (Weber) que es la caracterstica pecufiar del Estado moderno.
En este momento son indispensables tres advertencias. En prm ier lugar es
necesario observar que los desarroUos aqu dibujados de un modo sumario se pre
sentan en forma tpico-ideal; el anlisis histrico comparado del desarroUo de los
sistemas adininistrativos europeo-continentales muestra en la reahdad muchas va
riaciones entr-e los pases; las burocracias nacidas en la edad absolutista (francesa,
espaola, prisiana, rusa, austraca, las de los estados itahanos preunitarios, etc.)
presentan entre ellas diferencias significativas de organizacin y de funcionamiento.
Por otro lado, el proceso de concentracin del poder gado a la formacin de los
sistemas estatales (y de los correspondientes subsistemas admmistrativos) sufre, en
los distintos pases europeos, retrasos y continuas variaciones de ritmo e intensidad
entre los siglos xv y xvi (cuando el proceso se micia) y a fines del siglo x v n i
(cuando puede decirse que se ha completado). En segundo lugar se debe sealar
que las burocracias pblicas modernas, tal y como aparecen hoy en da, son el
producto de un lento proceso de estratificacin
Es posible distmguir tres fases distintas en el desarroUo de las burocracias
modernas. La primera corresponde al perodo absolutista en el que nacen y se
consofidan las burocracias con las caractersticas de cuerpos jerrquicamente orde
nados de funcionarios asalariados.
La segunda fase corresponde a aqueUa que, con una cierta aproximacin his
trica, se define como poca liberal. Con la formacin de regmenes oligrquicoliberales (con sufragio Unfitado), las burocracias pblicas heredadas de los a n tip o s
regmenes se mantienen pero tambin se someten a sistemas de derecho positivo
(constitucional y administrativo) en el marco de la ms general afirmacin del
estado de derecho. Por otro lado, los sistemas administrativos sufren profundas
reestructuraciones (entre otras, una posterior tendencia a la centralizacin jerr
quica). El modelo burocrtico weberiano traza esencialmente las caractersticas
tpico-ideales de las burocracias pbhcas de la era liberal.
T il l y , C. (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Prince
ton University Press, 1975; H o w a r d , M., War in European History, Oxford, Oxford Univer
sity Pres,, 1976.
^ L e g e n d r e , P., Histoire de I'Administration de 1750 nos jours, Paris, Presses Universi
taires de France, 1968; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali sulla prestazione delle burocrazie
legali-razionali, en Rivista italiana di scienza politica, 12,1982, pp. 183-211.

Burocracias pblicas

377

La tercera y ltima fase es la de la democracia de masas. La estructura bu


rocrtica heredada del absolutismo y de los regmenes liberales se mantiene en
su ncleo central, pero se carga de nuevas tareas que van a sumarse, sin susti
tuirlas, a aquellas desarrolladas con anterioridad. Los aparatos administrativos se
expanden con posterioridad y sufren transformaciones relevantes. La transicin
est bien evidenciada por el modo en el que cambia en el tiempo la percepcin
(y la autopercepcin en el caso de los funcionarios) de las tareas y del papel de
las burocracias pblicas. Si en la era absolutista (cuando la identificacin Estado/
soberano es todava total) los funcionarios se califican, y son a todos los efectos,
servidores del soberano y si en la fase liberal (pero en Prusia ya bajo los dbiles
sucesores de Federico el Grande) se transforman en servidores del Estado, se
convierten en funcionarios pblicos formalmente al servicio de estructuras pol
ticas (gobiernos y parlamentos), emanaciones ms o menos directas de la sobe
rana popular.
La tercera y ltima advertencia es que si los desarrollos arriba citados fueron
paralelos a la formacin de los regmenes polticos absolutistas, una evolucin
administrativa miiy distinta fue la de aquellos pases que no experimentaron el
absolutismo, Gran Bretaa y los D o m inion s (Canad, Australia, Nueva Zelanda)
y los Estados Unidos. Un origen distinto hace que, incluso hoy en da, la distincin
entre burocracias llamadas clsicas (de las cuales la francesa y la prusiano/
alemana son los ejemplos principales) y burocracias anglosajonas^ siga siendo
fundamental. Los dems casos occidentales (incluso el caso italiano) pueden con
siderarse, desde el punto de vista administrativo, como variaciones de una u
otra experiencia.
Francia. El nacimiento del moderno sistema administrativo francs se remonta
al reinado de Luis XIV (1660-1715). Los oficiales, la noblesse en robe formada
con anterioridad por medio de la compraventa de los puestos y de las cargos
pblicos, son sustituidos progresivamente, bajo Luis XIV, por una burocracia
profesional en constante expansin que asume la mayor parte de las tareas admi
nistrativas. Formacin de un sistema ministerial estable (secretarios de estado),
desarrollo de las oficinas centrales, consolidacin del sistema de las intendencias
como instrumento de control burocrtico central sobre la periferia, son las
principales innovaciones administrativas del perodo.
La estructura burocrtica implantada por el Estado absolutista tardo se acre
centar y racionalizar con posterioridad por los acontecimientos de la Revolucin
y de las sucesivas reformas napolenicas (Tocqueville). Gon la era napolenica
la burocracia pblica asume la fisonoma que mantiene todava hoy. A continua
cin existirn nicamente ajustes y superposiciones sobre un cuerpo ya conso
lidado. Las innovaciones cruciales de Napolen I consisten en la formacin de
las Grandes Escuelas y en la introduccin del sistema de los Grands Corps
Las
Grandes Escuelas administrativas asumen, de ahora en adelante, el monopolio en
la formacin del personal dirigente de la burocracia. A la instruccin educa
tiva de estas escuelas se deben, al menos en parte, a lp n a s de las caractersticas de
H e ady , F ., Public Administration. A Comparative Perspective, Englewood Cliffs, Prentice
H a , 1956.
L eg e n d r e , P., Histoire delAdministration de 1750 nos jours, op. cit.
S u l e im a n , E., Blites in French Society, Princeton, Princeton Unirversity Press, 1978.
*
M o r g s t e in -M ax , F., The Administrative State, Cldcago, The University of Chicago

Press, 1957.

378

Angelo Panebianco

casta que, para muchos, son un rasgo distintivo de la alta burocracia francesa .
Durante casi todo el siglo xix una preparacin legal y especiahnente una formacin
de derecho administrativo es el requisito indispensable para el ingreso en la
carrera burocrtica. Hacia fmales de siglo (por la presin de exigencias militares)
la administracin se abrir tambin a tcnicas de formacin no jurdicas (seleccio
nadas por medio de VEcole Polytechnique, fundada originariamente para la for
macin de tcnicos militares, VEcole de Ponts et Chausses y VEcole des M ines).
A partir de las reformas napolenicas el sistema administrativo se basa en la dis
tincin entre los Grands Corps y la burocracia ordinaria.
A los Grands Corps pertenece el personal seleccionado por las altas escuelas:
prefectos, mspectores de hacienda, miembros del Tribunal de Cuentas y del Con
sejo de Estado, adems de otros que pertenecen a cuerpos tcnicos. Se trata de
una verdadera lite biirocrtica, a su vez slo una mnima fraccin de la clase
administrativa superior. Los miembros de los Cuerpos dominan los ministerios,
las grandes empresas pblicas y, ms general, todo el sistema burocrtico. Desde
1945 la tradicin de las Grandes Escuelas ha sido renovada con la constitucin
de la ENA (Ecole Nationale d A d m in istra tio n ), que en pocos aos se ha conver
tido en el principal centro de reclutamiento de los dems dirigentes administra
tivos. El centralismo jerrquico, la especializacin funcional y la consiguiente
divisin entre cuerpos administrativos y cuerpos tcnicos, la rgida distincin
entre alta burocracia con funciones directiva y burocracia ejecutiva son las prin
cipales caractersticas estructurales del sistema burocrtico francs. Sobre todo el
reclutamiento de los dirigentes por medio de las escuelas y el sistema de Cuerpos
ha dado vida a una lite administrativa con una fuerte solidaridad de cuerpo,
un alto estatus social y un fuerte ethos burocrtico.
P rusia/A lem ania. El nacimiento y la consolidacin de la burocracia civil ha
sido uno de los principales frutos de la actividad de los artfices del estado pru
siano: el Gran Elector Federico Guillermo (1640-1688) y el soberano Federico
Guillermo I (1713-1740) y Federico II llamado el Grande (1740-1786). La buro
cracia prusiana de la era absolutista se diferencia de la francesa al menos en
tres aspectos. En primer lugar, a causa de la existencia de una relacin todava
ms estrecha entre la administracin civil y organizacin mihtar. Tanto en Francia
como en Prusia las exigencias militares jugaron un papel central en la constitucin
del sistema burocrtico, pero slo en Prusia todo el aparato administrativo civil
se organiza exclusivamente en funcin de la guerra. La militarizacin de la bu
rocracia civil prusiana fue el efecto de un desarroUo estatal concluido con el mantenimitnto de una mquina m ilitar entre las ms poderosas de Europa entre el
siglo X VII y el xvjjl. La segunda diferencia entre los dos sistemas concierne al
reclutam iento de los funcionarios y a las distintas relaciones qut se instituyen,
en consecuencia, entre los principales grupos sociales y la monarqua. Si, de he
cho, el sistema administrativo francs reclutaba exclusivamente a un personal bur
gus (mientras que se reservaba slo para los nobles la carrera militar), el sistema
prusiano se desarroll en una direccin distinta. En una primera fase (hasta la
muerte de Federico Guillermo I), el personal reclutado era tambin en Prusia
de extraccin burguesa (porque los sobranos, como Francia, utilizaban a la bur
guesa contra la nobleza). A contmuacin, bajo Federico II los nobles comien
zan a ser reclutados masivamente no slo para los puestos directivos del Ejrcito
(que monopolizaban ya con anterioridad), sino tambin de la burocracia civil.

Burocracias pblicas

379

Con Federco el Grande se instaura, por lo tanto, un compromiso duradero entre


la nobleza, la burguesa y la corona: el sistema burocrtico comenz a' integrar
y a amalgamar a nobles y burgueses dando vida a una nueva aristocracia buro
c r t i c a L a tercera diferencia atae a la estructura organizativa: en lugar del
prncipe monocrtica francs en Prusia se afirm, por el contrario, el principio,
colegiado, y por eo el sistema de las cmaras (rganos burocrticos colegiados
situados en los distintos niveles del sistema administrativo, en el centro y en la
periferia). El sistema colegiado garantizaba al soberano el control poltico gracias
a la posibilidad que le ofreca de explotar en beneficio propio los conflictos in
ternos de la burocracia. La crisis del sistema lleg con la derrota militar de
Jena (1806) por obra de la armada napolenica. El derrumbamiento de la m
quina militar prusiana llev consigo el de una administracin civil que dependa
de la maquinaria militar. La crisis estimul una verdadera revolucin desde lo
alto obra de la lite burocrtica (las reformas Stein-Handenberg); la liquida
cin de los residuos de los rasgos patrimoniales, el progresivo abandono del prin
cipio colegiado a favor del principio monocrtico, la racionalizacin de todo el sis
tema administrativo fueron los principales frutos de la reforma. Ms adelante
W eber encontrar en las reformas Stein-Handenberg el principal momento de
paso del sistema burocrtico prusiano del tipo patrimonial al tipo racional-legal.
Con la unificacin alemana (1870) el modelo prusiano se convertir en el propio
del sistema administrativo del nuevo Estado. Sin embargo, con ajustes sucesivos,
el ncleo del sistema administrativo alemn s e p ir siendo aquel que fue dibu
jado por los soberanos absolutistas y ser racionalizado por los reformadores de
comienzos del siglo xix.
La principal peculiaridad del sistema administrativo alemn contemporneo
proviene del hecho de que ste se desarroll dentro de un contexto caracterizado
por una estructura de tipo federal. De aqu una crucial diferencia respecto a los
sistemas administrativos de los Estados unitarios (Francia, Itaha y otros); la es
tructura administrativa centralizada coexiste con una ampha descentralizacin
poltica. Ello ha dado lugar a una dbil divisin del trabajo entre los Ministerios
centrales (federales) y los Lndern (los Estados), de manera que al poder federal
le concierne preferentemente la actividad legislativa (y como consecuencia la bu
rocracia federal se limita a la redaccin de los programas), mientras que a los
Lndern y a los entes locales (y a las respectivas burocracias) les concierne el poder
ejecutivo y de implementacin burocrtica. En el perodo 1960-1975, ms de
la mitad de los funcionarios y de los empleados estaba ocupado en el nivel estatal
y local. La distincin principal se establece entre funcionarios (a su vez subdivididos por carreras y por roles) y empleados. A diferencia del sistema francs,
donde los roles tcnicos y los roles administrativos estn ip a lm e n te representa
dos en la cima de la burocracia por medio del equilibrio entre los cuerpos, en el
caso alemn los roles administrativos siguen siendo los relevantes; hoy como en
el pasado. La aplastante mayora de los funcionarios directivos est compuesta
por generahstas con una preparacin jurdico-administrativa.
i R q s e m b e r g , H., Bureaucracy. Aristocracy and Autocracy, Boston, Beacon Press, 1958,
A r m s t r o n d , j,, The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University
Press, 1973,
M a y ntz , R,, Soziologie der ffentlichen Verwaltung, Heidelger, Muller luristischer
Verlag, 1978, p. 123; trad. castellana, Sociologa de la Organizacin, Madrid, Alianza Editorial.
1980.

380

Angelo Panebianco

Gran Bretaa. Si Francia y Frusia-AIemania han expresado las dos variantes


principales de la burocracia clsica, relativamente congruentes con el tipo ideal
weberiano de burocracia racional-legal, bastante diferente ha sido la evolucin
del caso britnico. En Francia, en Alemania y en casi todos los pases europeos
continentales las burocracias pblicas se formaron, al menos en sus rasgos esen
ciales, bajo los antiguos regmenes; es decir, antes de que interviniese la demo
cratizacin de los sistemas polticos. En Gran Bretaa, al contrario, el desarrollo
burocrtico fue ms tardo y coincide sustancialmente con la democratizacin.
Slo en los aos setenta del siglo xix se asiste al nacimiento de una burocracia
p r o f e s i o n a l b a j o el influjo de una reforma electoral (1867), que al ampliar de
un modo sustancial el sufragio haba puesto en marcha la transformacin de los
a n tip o s partdos de notables en modernos partidos de masas y, ms en general,
haba dado comienzo a la transicin del rgimen oligrquico-liberal al rgimen
^de la democracia de masas. Hasta aquel momento Inglaterra haba mantenido un
sistema administrativo arcaico basado en el patrimonialismo en el centro (en
las oficinas del gobierno central) y en el auto-gobierno aristocrtico en la peri
feria; se ti:ataba de una administracin de aficionados (tradicionalmente con
fiada a la gentry, o pequea nobleza), slo afectada por la reforma electoral
de 1832, cuyas f ip r a s claves eran el uez de paz y el consejo municipal.
La distinta evolucin del caso britnico en relacin con los casos europeos
depende del hecho de que en Inglaterra no llega jams a afirmarse un Estado
absolutista. Junto' a otros factores, la situacin geogrfica del pas desempea un
papel determinando; a! no estar amenazada en sus fronteras (desde la p e r r a de
los cien aos en adelante), Inglaterra no sufre las presiones a la centralizacin
del poder que en el continente contribuyen a la victoria del absolutismo. Desde
la derrota del proyecto absolutista de los Tuddr y la definitiva victoria del
Parlamento sobre el soberano despus de las revoluciones del siglo xvn, no se
forma durante largo tiempo ni una burocracia pbhca ni su correspondiente en
el campo militar el Ejrcito permanente). El fracaso de los intentos absolutistas
de los Tudor y de los Stuart llev consigo otra consecuencia, precursora de im
portantes implicaciones en el plano administrativo; la ausencia de recepcin del
derecho romano y la definitiva victoria de los defensores del derecho consue
tudinario (com m on la w ). Pero el derecho consuetudinario es un instrumento
legal adaptado a una administracin de notables-aficionados legitimados por la
va tradicional y carismtica (Weber); ello es un poderoso obstculo a la forma
cin de una burocracia profesional de tipo continental, Mientras que se estaban
formando burocracias profesionales centralizadas en el continente, Inglaterra
permaneci ajena al movimiento. Cuando un sistema administrativo nace hacia
el fin del siglo pasado (sipificativam ente de modo paralelo a la profesionaKzacin del Ejrcito)
ste se plasma bajo la influencia ya sea de los factores his
tricos antes mencionados ya de las caractersticas polticas del perodo (un nivel
de democratizacin relativamente avanzado). El sistema administrativo se man
tuvo relativamente inalterado hasta nuestros das. Se trata de un sistema cohe
sionado y centralizado que debe, sin embargo, convivir con el autogobierno local
y con la ausencia de estructuras slidas de control dei centro sobre la periferia.

B a r x e r , E ., The Development of Public Services in Western Europe, 1660-1930, o p . cit.;


A r m s t r o n g , j . , The European Administrative Elite, op . cit.
*
H o w a r d , M ., War in European History, op, cit.; G o o c h , J,, Armies in Europe, Londres,

Routledge Keagan, 1980,

Burocracias pblicas

381

En la cima de los ministerios existe un clase a dm inistrativa que es la contra


partida britnica de las otras burocracias europeo-continentales. Aunqiie los ad
ministradores britnicos (al igual que los alemanes, italianos y los de los otros
pases) son unos generalistas, poseen caractersticas particulares; junto con
una preparacin jurdica stos tienen por -lo general una preparacin de tipo hu
manista adqyirida en las escuelas de Oxford y Cambridge (los tradicionales vi
veros de reclutamiento de la clase dirigente britnica). Las caractersticas del
sistema jurdico britnico, de hecho, favorecen una seleccin de funcionarios
con fuertes rasgos e -a m a te u r*. A lo largo de los aos sesenta han tenido lugar
intentos de reforma (formacin de escuelas admmistrativas, incremento del com
ponente tcnico-especializado), pero los cambios no parecen tan amphos como
para haber modificado en profundidad la fisonoma de la administracin
Estados Unidos. La estadounidense representa una segunda variante de desa
rrollo burocrtico en un pas que no ha conocido el absolutismo y que ha ex
perimentado una precoz democratizacin del sistema poltico. Como en Gran
Bretaa, tambin en los Estados Unidos el desarrollo de una burocracia profe
sional se inicia solamente a finales del siglo pasado (a nivel federal, porque en
los Estados particulares los movimientos en esta direccin pertenecen a una poca
ms tarda). Con el Pendleton A c t de 1883 se inicia la sustitucin gradual por
el sistema meritocrtico de seleccin de los funcionarios del anterior spois system. Como en Gran Bretaa, tambin en los Estados Unidos la tarda formacin
de una burocracia civil profesional est Hgada a u n retraso similar en el des
arrollo de la organizacin militar estatal
El spoils system, mtroducido oficial
mente (1829) por la presidencia de Jackson, pero de hecho ya en vigor en el pe
rodo precedente, era congruente con l cultura poltica democrtica del pas, la
atribucin de roles administrativos a los seguidores del partido en el poder im
peda la formacin de un cuerpo de funcionarios profesionales de los que se tema
la ilegthna intrusin en las decisiones concernientes a los lderes de nombra
miento selectivo; El spoils system, sin embargo, presentaba tambin diversos in
convenientes (entre los cuales la corrupcin y la ineficacia eran tenidos como
los principales). Al fin su sustitucin por una estructura burocrtica profesional
se hizo mdispensable.
Hoy en da la burocracia federal es una combinacin de profesionalismo y del
sistema de los restos. Si en los niveles inferiores, medios y medios altos est
compuesta por funcionarios profesionales seleccionados mediante criterios meritocrticos, en la cumbre de sta prevalece todava el tipo poltico; segn algunos
clculos son cerca de 1.500-2.500 los puestos cubiertos por nombramiento presi
dencial. De stos, cerca de 500 estn sometidos a la inmediata sustitucin en cada
alternancia en la presidencia. El sistema administrativo federal est altamente
fraccionado y descentralizado, se articula en un gran nmero de unidades admi
nistrativas fuertemente especializadas y poco coordinadas entre s. La principal
unidad administrativa es el departamento (equivalente estadounidense de los mi
nisterios europeos), pero existen tambin muchsimas agencias especiales de dis
* K in g s l e y , J., Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Antioch Press, 1944; S i s s o n ,
C., The Spirit of British Administration, Nueva York, Faber, 1959.
S t e l l , D.. Britain,, en F. R id l e y (ed.). Government and Administration in Western
Europe, Oxford, M ardn Robertson, 1979, pp. 18-66.
* W i l s o n , ]., The Rise of the Bureaucratic State, en F . R o u r k e (ed.), Bureaucratic Power
in National Politics, Boston, Little, Brown and Co., 1978, pp. 54-78.

382

Angelo Panebianco

tintas dimensiones y misiones. El notable crecimiento, sobre todo en los ltimos


decenios, del personal presidencial (departamentos directamente dependientes de
la presidencia) se debe en gran medida a las exigencias del presidente de contro
lar y coordinar una estructura administrativa altamente fragmentada y recorrida
por tendencias centfrugas. El sistema administrativo federal, por otro lado, se
basa sobre una fuerte especializacin de los roles administrativos, en el recurso
masivo a la utilizacin de tcnicos (todas las posibles especializaciones acadmi
cas estn representadas en el sistema administrativo federal), en la competicin
individual en los distintos niveles, en la ausencia de una clase administrativa
(a diferencia de los pases europeos, incluida Gran Bretaa), dotada de espritu
de cuerpo y de ehos burocrtico.

4.

Clasificaciones de los sistemas administrativos

Como muestran los sistemas francs, prusiano-alemn, britnico y estado


unidense. las diferencias entre un caso y otro pueden ser muy fuertes. El anlisis
tipolgico de las burocracias occidentales debe, por tanto, tomar en considera
cin una pluralidad de dimensiones. Dejando a un lado el complejo problema
del papel poltico de las burocracias, pueden emplearse muchos criterios de casificacin. Estos son esencialmente de dos tipos segn si consideremos los sis
temas burocrticos en su conjunto o bien nicamente las lites burocrticas, las
restringidas clases administrativas que dirigen la admmistracin pbhca. En el
primer caso se examinan las macro-variaciones en los sistemas burocrticos a lo
largo de una o varas dimensiones estructurales. En el segundo caso se conside
ran las diferencias y las semejanzas entre las htes burcrticas.
Entre los criterios de clasificacin del prhnr tipo, el utilizado con ms fre
cuencia se refiere al gardo de centralizacin-descentralizacin del Estado y al
tipo de divisin del trabajo que predomina en el mterior de los sistemas buro
crticos. En primer lugar, los sistemas burocrticos estn organizados de modo
diferente y funcionan de modo distmto segn si la organizacin estatal es de
tipo federal (por ejemplo, los Estados Unidos y Alemania), o bien de tipo uni
tario (por ejemplo, Francia, Gran Bretaa e Itaha). Y, adems, en el caso de
los Estados unitarios, segn el grado de descentrahzacin pohtico-administrativo.
Por ejemplo, el sistema de los prefectos funcionarios encargados .de atoinistrar la periferia por cuenta de la administracin central es piropio de los .orde
namientos estatales muy centralizados (Francia, Itaha, Espaa). En el polo opues
to se encuentran los Estados federales, donde la admmistracin central (federal)
posee escasas y, por lo general, bien delimitadas posibihdades de intervencin
directa en la periferia. En una posicin intermedia se encuentran aquellos Estados
unitarios con arraigadas tradiciones de autogobierno, de autonoma admmistratva local (Gran Bretaa, Noruega, etc.). Por otro lado, las diferencias en el
grado de centralizacin-dQscentrahzacin comportan habituahnent una diferente
distribucin de los funcionarios y de los empleados entre el nivel central, el mtermedio (por ejemplo, el regional) y el perifrico. Por ejemplo, en un Estado fede
ral como Alemania Occidental, ms de la mitad del empleo pbhco depende de
las administraciones estatales y locales; por el contrario, en un Estado unitario
centralizado como Francia, la aplastante mayora de los empleados pbhcos tra
baja en la administracin central o bien en sus oficinas descentrahzadas. Por l
timo, existhn fuertes variaciones en el funcionamiento de las burocracias p-

Burocracias pblicas

383

blicas segn el tipo de control (financiero, funcional, normativo o una combina


cin de los tres tipos) ejercido por el Estado central sobre las administraciones
perifricas
Otro criterio tradicional de clasificacin se refiere a las caractersticas de la
divisin del trabajo dentro de la organizacin burocrtica. Segn una distincin
clsica, la divisin del trabajo puede tener bases funcionales (diferenciacin
por tareas), geogrficas (por reas territoriales), en relacin al tipo de clientes
oficinas de inmigracin, etc.), en relacin al tipo de prestaciones burocrticas
(controles de legalidad versus prestaciones profesionales, organizacin de lnea
versus organizacin de staff, etc.). Combinando estos criterios es posible cons
truir tipologas complejas de las burocracias pblicas segn las caractersticas
de la divisin del trabajo que prevalece en su interior.
La segunda categora de criterios clasificatorios centra su atencin en las
caractersticas de las lites administrativas. El punto de partida de estas clasifi
caciones reside en' la idea de que a diferentes tipos de lites burocrticas corres
pondern tipos distintos de sistemas burocrticos. Los criterios utilizados con
ms frecuencia son;
a)
b)
c)
d)

Extraccin social y estatus de la lite administrativa.


Modalidad de reclutamiento, de la socializacin y modelos de carrera.
Carcter cerrado o bien abierto de la lite administrativa.
Generalidad-especializacin.

Sobre el primer punto se pueden d is tin p ir dos aspectos; la proveniencia so


cial de los altos burcratas y el prestigio de grupo (alto-bajo) del que goza la
alta burocracia. Los dos problemas no estn necesariamente vinculados. Los an
lisis sociobiogrficos comparados han mostrado notables semejanzas en la prove
niencia social de los altos burcratas de los pases occidentales: casi en todos
nes van desde el alto prestigio social de las lites burocrticas alemana y francesa,
lado, siempre es muy elevada la tasa de autoreclutamiento; es decir, el porcen
taje de hijos de funcionarios que eligen la carrera de los padres. No obstante,
en dicha uniformidad social se registran, sin embargo, fuertes variaciones desde
el punto de vista del estatus, as como desde el de la conciencia de grupo
(o espritu de casta) de los funcionarios. Desde este punto de vista las oscilacio
nes van desde el alto prestigio social de las lites burocrticas alemana y francesa,
al bajo prestigio de la italiana o la estadounidense . Estatus, conciencia de
D e n t e , B., Gil obiettivi del controllo centrale. Per un'analisi comparata delle relazioni
tra centro e periferia, en Rivista italiana di Scienza politica, 13,1983, pp. 379412.
50 G u l ic k , L., Notes on the Theory of Organization, en L. G u l ic k y L. U r w ic k (ed.).
Papers on the Science of Administration, Nueva York, Institute of Public Administration,
1937; trad, castellana. Ensayos sobre al Ciencia de la Administracin, Madrid, Presidencia del
Gobierno, Coleccin Estudios Administrativos, num. 18, 1978 (2. ed.).
5* En Italia la relacin entre estatus y proveniencia social sigue siendo ms compleja que
en otros pases occidentales por el hecho de que, tradicionalmente, existe una estrecha relacin
entre el desarrollo de la administracin y una de las principales lneas de fractura de la socie
dad italiana; la fractura N orte/Sur. La meridionalizacin de los cuadros de la administracin
pblica (un proceso que ya se manifiesta a comienzos de siglo) est vinculada a la exigencia
de la clase poh'tica de utizar el empleo pblico como canal alternativo al mercado privado de
trabajo para la pequea y mediana burguesa meridional. Vase, entre otros, a F e r r a r e s i , F .,
Burocrazia e politica in Italia, Bolonia, II Mulino, 1980. Para un anlisis histrico de la admi
nistracin italiana, vase C alan dra , P., Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, Bolonia,
Il Mulino, 1978. Para descripciones del sistema administrativo contemporneo, vanse M o r -

384

Angelo Panebianco

grupo, sentido de pertenencia o no a una lite exclusiva y seleccionada, ethos


burocrtico, de hecho, no parecen depender tanto de la proveniencia social de los
burcratas, sino, por el contrario, de factores organizativos, en especial de la
modalidad de reclutamiento y de socializacin en la profesin y de los modelos
de carrera. Desde esta ptica de la modahdad de reclutamiento y de socializacin
pueden distmguirse dos posibihdades extremas y una serie de posibilidades mtermedias. En un polo se sitan aquellos sistemas de reclutamiento basados exclu
sivamente en concursos abiertos a todos los candidatos que posean los requisitos
requeridos (por ejemplo, Italia); en el otro polo est el sistema francs de
seleccin-reclutamiento por medio de instituciones educativas especializadas (las
grandes escuelas); en un nivel intermedio se sitan aquellos sistemas administra
tivos que combinan un reclutamiento por concurso y sucesivos perodos de for
macin en escuelas administrativas adecuadas Alemania, Gran Bretaa desde los
aos sesenta). Las diferencias en la modalidad de reclutamiento y de sociahzacin (presencia o ausencia de un perodo ms. o menos, largo y ms o menos
intenso de aprendizaje) tienen implicaciones cruciales para la formacin o
ausencia de un ethos burocrtico y de un espritu de casta conexo, as como
para la estructuracin de lneas de divisin dentro de la hte burocrtica. Por
ejemplo, en Francia las altas escuelas y el sistema de cuerpos alientan parale
lamente la formacin de un fuerte espritu de casta y de rivalidad, y divisiones
entre los que pertenecen a los distmtos cuerpos
En Itaha, por el contrario, la
ausencia de un perodo de socializacin comn y la admisin directa en el rol
sin aprendizaje es uno de los factores que, junto a otros (de naturaleza poltica
sobre todo) parece contribuir a producir un bajo espritu de casta, una baja autoconsideracin de estatus por parte de los funcionarios, una compleja debilidad
social de la clase administrativa.
Otro factor de diferenciacin consiste en los modelos de carrera. Por un lado,
cuentan los criterios de ascenso (antigedad o bien combinacin de antigedad
y mrito, ascensos automticos o bien sistema de concursos internos, etc.). Por
otro lado, cuenta el grado de movilidad interministerial (o interagencias) de los
funcionarios. Las dos posibihdades extremas son las de una movilidad cero el
funcionario cumple todo su ite r de carrera dentro d un nico ministerio o
bien la de una movilidad muy amplia; frecuentes cambios de un ministerio a
otro y de una rama de actividad a otra. Los criterios de avance contribuyen a
modelar la conciencia de grupo de los altos funcionarios (que es presumiblemente
tanto m s'fuerte cuanto menos automticos y ms selectivos son los sistemas
de promocin interna). El grado de movilidad interministerial, a su vez, incide
sobre la estructura de las lneas de divisin en el interior del sistema burocrtico;
la rivalidad entre ministerios parece mayor all donde la movilidad es baja (Italia)
con respecto adonde es alta (Gran Bretaa).
Otro criterio de clasificacin tiene en cuenta el grado de permeabilidad-impermeabihdad de los roles burocrticos
Desde este punto de vista pueden darse
tres tipos distintos de lite burocrtica.
TARA, V., Introduzione alla pubblica amministrazione, Miln, Angeli, 1982, y C a s se se , S.,
I l Sistema amministrativo italiano, Bolonia, II Mulino, 1983.
^ B e n d ix , R., Higher Civil Servants in American Society, Boulder, University of Nortb
Colorado Press, 1949.
S u l e im a n , E., Elites in French Society, o p . cit.
^ P e t e r s , G., The Politics of Bureaucacry. A Comparative Perspective, o p . cit.

Burocracias pblicas

38S

1. En el primer caso la lite burocrtica es un cuerpo cerrado, impermeable,


sin intercambios significativos con las dems lites organizativas, polticas y so
ciales. El sistema burocrtico es cerrado tanto en su entrada como en su sa
lida. Por un lado no se dan ingresos laterales
no se entra en la lite buro
crtica directamente desde posiciones externas. Por el contrario, se sale en niveles
jerrquicos ms altos despus de un largo estancamiento en los niveles bajos
y un lento avance a lo largo de la pirmide jerrquica. Por otro lado, la lite
burocrtica no cede a sus propios miembros a organizaciones externas; sta
no es un trampoln de lanzamiento para el ingreso de los altos burcratas en la
clase poltico-parlamentaria ni para carreras directivas en organizaciones privadas
(empresas, grupos de inters, etc.). La Italia del perodo republicano (en el pe
rodo prefascista la burocracia era, por el contrario, un vivero de reclutamento
de la clase poltico-parlamentaria) y Gran Bretaa son ejemplos de casi absoluta
impermeabilidad de la lite burocrtica.
2. En el segundo caso la lite burocrtica est cerrada en su entrada y
abierta en su salida. Ello significa que estn excluidos los ingresos laterales
en la carrera, pero paralelamente la alta burocracia proporciona sus propios cua
dros a la clase poltica (Francia, Alemania) y /o a las estructuras directivas de las
empresas privadas (Francia; sistema de pantouflage).
3. En el ltimo caso la lite burocrtica est abierta tanto en su entrada
frecuentes ingresos en los niveles altos desde posiciones externas; empresas, pro
fesiones, etc.) como en su salida; son frecuentes los pasos del sistema burocr
tico a otras organizaciones, cambios continuos entre los roles burocrticos, pol
tico-partidista o poltico-electivos y econmico-empresariales. El caso estadouni
dense se aproxima notablemente a este tipo.
El grado de cerrazn-apertura de las lites burocrticas contribuye a revelar
aspectos importantes de la relacin entre la burocracia y el sistema poltico; sobre
todo permite diferenciar los distintos casos sobre la base del grado de integra
cin-separacin horizontal entre las distintas lites burocrticas, poltico-parlamentarias y econmicas
El ltimo criterio que se considera aqu es l que distingue entre generalistas y especialistas. Las htes burocrticas pueden estar compuestas nica
mente por generahstas, por una mezcla de generahstas y especiahstas, por una
preeminencia de especialistas, por una presencia paralela de generahstas y espe
cialistas situados en roles diferentes, etc. Es tambin posible distinguir aquellos
sistemas donde existen los especiahstas, pero operan en posiciones rgidamente
subordinadas a los generahstas (Gran Bretaa) de los sistemas donde los espe
cialistas estn casi totalmente ausentes (Italia).
Este criterio de clasificacin, aunque muy utilizado, encuentra algunas difi
cultades de aphcacin. Ante todo, la experiencia occidental ha producido dos
tipos de generahstas, bien representados, respectivamente, por los burcratas
alemanes o itahanos) y por los burcratas britnicos. El primer tipo de generahsta
es el funcionario con una preparacin jurdica. Este es un generalista slo en el
sentido impropio; de hecho, en estos sistemas burocrticos el conocimiento del
55 Putnam, D., T he Comparative Study oj Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall,
1976.

5S R o b in s , R., P o litic a l In s titu tio n a liz a tio n and In te g ra tion o f Elites, Londres, Sage, 1976;
B irn b a u m , p ., In s titu tio n a iiz a iio n o j Power and In te g ra tio n o j R u lin g Elites: A Com parative
Analysis, en European Journal of Political Research, 6, 1978, pp. 105-115.

386

Angelo Panebianco

derecho (sobre todo del administrativo) es el conocimiento especializado del


administrador pblico. El segundo tipo es el generalista verdadero, con una pre
paracin cultural genrica (normalmente, de tipo humanista). La segunda difi
cultad consiste en el hecho de que incluso en aquellos sistemas administrativos
donde la lite burocrtica se compone tanto de generalistas (con una preparacin
legal o humardsta) como de especialistas (tcnicos con competencias distintas de
las administraciones en sentido estricto, economistas, ingenieros, especialistas en
ciencias fsicas, etc.)
los lmites entre lo general y lo especializado son ambip o s y sutiles. La formacin educativa por s sola no basta como criterio de
diferenciacin porque de lo que cuenta verdaderamente es la combinacin entre
el origen profesional del funcionario y la actividad desarrollada en el seno de la
administracin. El problema es si los funcionarios con una preparacin econmica
estn empleados como economistas o bien desarrolla misiones idnticas a las
de los funcionarios ms tradicionales de formacin jurdica. Con excepciones
(la ms notable es la britnica), la distincin generalismo-especializacin no co
rresponde de hecho casi nunca a las distinciones de carcter estructural entre
roles y funciones de lnea (confiadas a generalistas) y roles y funciones de
staff confiadas a especialistas). Mas en general, los lmites entre generalidad
y especializacin siguen siendo ambiguos incluso en aquellos sistemas burocrticos
que distinguen entre roles administrativos y roles tcnicos (Francia o que
atribuyen una gran importancia a la especializacin tcnica (USA), sobre todo
porque en los niveles altos de la pirmide burocrtica existe una indefinible
combinacin de habilidad poltica-managerial y de competencias tcnico admi
nistrativas que caracterizan las actividades directivas. Por tanto, la distincin
entre generalidad y especializacin es con frecuencia menos definitiva y en con
veniencia menos, til como criterio de clasificacin de las lites burocrticas de
lo que haban credo a aquellos que, frente a los desarrollos del siglo xx, haban
predicho la progresiva sustitucin de las viejas burocracias (compuestas por
generalistas), por nuevas tecnocracias (de especialistas)^.

5.

Las transformaciones de las burocracias pblicas

Los sistemas burocrticos pblicos tratados hasta el momento corresponden


sustancialmente a. las .administaciones estatales tradicionales articuladas en mi
nisterios, cuyo completo desarrollo se remonta a la era liberal, A lo . largo'del
siglo XX, con una aceleracin desde la segunda p e r r a mundial, estas administra
ciones experimentan, sin embargo, profundas transformaciones. En la poca de
las democracias de masas con sufragio universal la burocracia de los ministerios
sigue siendo el arquitrabe de los sistemas administrativos estatales, pero el pa^ Segn datos de los primeros aos de la dcada de los setenta, los funcionarios licencia
dos en derecho eran el 54 por 100 en Italia, el 67 por 100 en Alemania, el 38 por 100 en Ho
landa, el 32 por 100 en Suecia, y nicamente el 4 por 100 en G ran Bretaa. En la muestra
Holanda y Suecia eran los casos con mayor presencia de licenciados en materias tcnicas (respectivament, 21 y 28 por 100) y en ciencias sociales, en particular economa (24 y 25 por 100);
cfr; E l d e r s v e l d , S., et al., Elite Percertion of the Political Process in the Netherdans Looked
in a Comparative Perspective, en M. D o g a n (ed,). The Mandarins of Western Europe, Nueva
York, Sage, 1975, pp. 129-161.
5* S e l f , P ,, Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972,
M eyn a u d , j ,, La Technocratie, Paris, Payot, 1964; trad, castellana. La Tecnocracia. Mito
a Realidad, Madrid, Tecnos, 1968,

Burocracias pblicas

387.

norama burocrtico se enriquece con nuevas estructuras y, por consiguiente, se


complica. La transformacin es consecuencia de la masiva intervencin' del Estado en los procesos econmicos y del desarrollo de sistemas maduros del estado
del bienestar. Desde el punto de vista de las tareas de la burocracia estatal el
cambio, por lo general, se sintetiza de este modo: de la burocracia gitardiana
de los regmenes liberales a la burocracia intervencionista de las democracias
de masas. Naturalmente es necesario no exagerar el contraste entre el siglo xix
(la era liberal) y el siglo xx la era de las democracias de masas); en Gran Bre
taa tambin el Estado, en la era liberal, interviene en los procesos econmicos
ms de lo que prevea la doctrina del laisser fa ire ; por otro lado, fueron preci
samente los pases en la vanguardia del desarroEo de los sitemas burocrticos
(Francia, Alemania) los que primero, ya en la era liberal, confiaron al Estado.
y, por tanto, a la burocracia estatal un papel preponderante en la gua del
desarrollo industrial
p o r ltimo, la propia historia del estado del bienestar
en Occidente antecede al nacimiento de las democracias de m a sas". Por otro
lado, si la burocracia-guardiana no ha existido jams en reahdad y si un cierto
grado de intervencionismo estatal no ha faltado jams, es, sin embargo, cierto que
los procesos polticos (y econmicos) del siglo xx han hecho dar un salto cuali
tativo a los sistemas administrativos. El crecimiento de la mtervencin estatal da
lugar a transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. Por un lado, las
administraciones asumen nuevas tareas, y las nuevas agencias, en muchos casos,
se crean para cumplirlas. Por otro lado, las a n tip a s unidades administrativas
expanden sus propias competencias, se hacen ms complejas en su interior, mo
dificando sus propias relaciones con el medio ambiente. Los anlisis compara
dos muestran, para todos los pases occidentales, una fuertsima expansin del
gasto pblico desde la mitad del siglo xix hasta los aos sesenta de nuestro siglo.
Estos muestran, adems, que ha cambiado de modo uniforme la composicin del
gasto pblico : de un gasto principalmente absorbido por tareas de defensa
m ihtar y de mantenimiento del orden interno a un gasto en el cual se convierten
en dominantes las partidas relativas al bienestar y a las inversiones en activdades
econmicas directamente controladas por el Estado. A la expansin del gasto
corresponde la expansin del empleo pblico (con una aceleracin desde la se
p n d a p e r r a mundial). Por ejemplo, entre 1960 y 19676 el nmero de empleados
en el sector pbhco crece un 6,2 por 100 en Alemania Fderal; un 5,3 por 100,
en Gran Bretaa; un 4,6 por 100, en Itaha; un 2,9 por 100, en los Estados Unidos;
un 1,4 por 100, en Francia. En los mismos pases el empleo pbhco alcanza en
1976 el 14,2 por 100 del empleo total en Alemania; el 2,7, en Gran Bretaa; el
12,3, en Itaha; el 14,3, en Francia, y el 19,4 por 100, en los Estados U nidos .
El crecimiento del empleo pbhco, a su vez, al combinarse con las presiones
reivindicativas de empleados y funcionarios, hace elevarse los gastos corrientes
(salarios y equipamientos), que se convierten en una cuota en expansin del
gasto estatal agregado. El crecimiento del sector pbhco ha estado acompaado.
P a r r is , H., Constitutional Bureaucracy, Londres, George Allen and Unwin, 1969,
G e r c h n k r o n , a ,. Economic Backwardness in Historical Prespective, Cambridge, Har

vard University Press, 1962; trad, castellana. Atraso econmico e Industrializacin, Barcelona,
Ariel, 1970,
F l o r a , P ., y H e id e l h e im e r , A,, The Development of Welfare State in Europe and
America, New Brunswick, Transaction Bools, 1981.
C a s se s e , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304,

388

Angelo Panebianco

adems, en todos los pases occidentales, por cambios relevantes en la m orfologa


de los sistemas administrativos.
1. Se ha modificado la composicin del empleo pblico. A los tradicionales
funcionarios y empleados {la burocracia de los ministerios) se han aadido nuevas
figuras profesionales: managers de empresa, tcnico-cienficos, etc. Por otro lado,
ha crecido la tasa de mdicos, profesores, empleados en la asistencia pblica,
etctera, dependientes del Estado: el componente tcnico-profesional que, ante
riormente, era un porcentaje mnimo se ha ampliado hasta convertirse, en mu
chos casos, en el componente mayoritario del empleo pbhco. Los burcratas
tradicionales han visto, de este modo, crecer sus propias tareas de direccincoordinacin del trabajo de tcnicos profesionales en los campos dei bien
estar, de la economa pbhca, de la investigacin cientfica, etc., directamente
dependientes del Estado.
2. Se ha ampliado el nmero de las agencias y de los entes pbhcos espe
ciales, diferenciados y separados de las organizaciones ministeriales de los si
glos x v n i y XIX. En todos los sistemas admmistrativos occidentales una gran can
tidad de entidades (econmicas y de todo tipo) ha nacido a lo largo del siglo xx,
modificando de este modo la fisonoma de la administracin. En ningn pas
occidental la organizacin ministerial es ya el componente cuantitativamente domi
nante del sistema administrativo
3. Las agencias preexistentes se han transformado. Por ejemplo, los minis
terios, adems de haber aumentado en nmero, han acrecentado sus propias
dimensiones y su estructura interna se ha hecho ms compleja. En muchos casos
se han comphcado las lneas de autoridad internas: a la tradicional estructura
jerrquico-piramidal de ios ministerios se han aadido (sin sustituirla por com
pleto) estructuras de coordinacin y de control de matriz; en algunos casos
ha aumentado el recurso a sistemas de organizacin del trabajo para problemas
(tipo ask forc), en otros incluso se han inflado los equipos consultivos y de
investigacin, ha aumentado el recurso a los consultores externos, etc. Mas en
general, el aumento de la variedad y complejidad de las tareas del Estado ha
dado lugar a presiones para la insercin tanto en los roles burocrticos de lnea,
como en los roles de staff de tcnicos con competencias distintas de las de
los tradicionales administradores generahstas (economistas, estadsticos, socilo
gos,-especiahstas en, ciencias fsicas, etc.). Los debates sobre las diferencias entre
generahdad y especializacin reflejan estos desarrollos. Muchas, tensiones y con
flictos entre autoridad jerrquica y autoridad especializada parecen ser conse
cuencia de estas innovaciones
4. Por ltimo, se han ampliado notablemente los contactos entre las buro
cracias pbhcas y los grupos organizativos privados. La intervencin masiva del
Por ejemplo, en Italia, adems de la organizacin del Estado en sentido estricto^ (los
ministerios, las administraciones y las haciendas autnomas) forman parte de la administra
cin pblica Entes pblicos, Entes territoriales y locales, Entes hospitalarios. Entes paraesta
tales, Entes econmicos: C a s s e s e , S., II sistema amministrativo italiano, op. cit. Se pueden
observar ramificaciones igualmente complejas tambin en muchos otros pases occidentales;
vanse as descripciones de las administraciones europeas en R d e y , F.. Government and
Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979.
M ayntz , R.. y S c h a r p f , F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Ams
terdam, Elsevier Scientific Publications, 1975.
T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, M o r r is to w n , G e n e r a l L e a rn in g
Press, 1976.

W:
Burocracias pblicas

389

Estado en los procesos socio-econmicos, en la organizacin cultural, etc., ha


contribuido a estimular uiia levolucia organizativa
ha favorecido' u n fuer
tsimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presin sobre
el Estado; de aqu el fenmeno de la apertura de las administraciones pblicas
a relaciones estables y continuas con una pluralidad de grupos-clientela extemos;
sindicatos, grupos empresariales, asociaciones comerciales, artesanales, etc. La
instauracin de una red fija de relaciones entre burocracias pblicas y asociacio
nismo privado de representacin de los intereses contribuye al fenmeno (sea
lado por las teoras del neocorporatvismo) de la progresiva erosin de los lmi
tes tradicionales entre la esfera pblica y la esfera privada.
Los efectos de estas complejas transformaciones pueden sintetizarse del si
guiente modo:
a) Una creciente fragm entacin de los sistemas administrativos que pierden
aquel carcter de macrosistemas organizativos relativamente compactos que po
sean en el pasado; el aumento de las dimensiones (crecimiento del nmero de
los que dependen de stas), de la complejidad (complicacin de las lneas de
autoridad y aumento de la diferenciacin estructural), de la heterogeneidad (pro
liferacin de diversos tipos de entidades administrativas) se aade una tendencia
a la ruptura en potentados autnomos o semiautnomos, por lo general vincu
lados de un modo estable por relaciones de alianza con asociaciones y grupos
formalmente privados. Se trata de una evolucin que muchos definen como neofeudal, que pone en m archa tambin tendencias de signo contrario, tendientes
a reconstruir la unidad y el control central. Cuando menos, aunque con varia
ciones segn los casos, tienden a manifestarse al mismo tiempo tendencias a la
fragmentacin neo-feudal y tendencias a la (re)centralizacin burocrtica.
b ) Un aumento de la competencia interburocrtica (entre ministerios, entre
ministerios y agencias especiales, entre oficinas de la misma agencia, etc.) para
el reparto del presupuesto estatal. De hecho all donde el gasto pblico absorbe
una fraccin alta de los recursos econmicos del pas y su posterior expansin es
problemtica (poltica y econmicamente difcil) el reparto de todo recurso aa
dido puede transformarse fcilmente en un juego de suma cero: las distintas
agencias compiten introduciendo dentro del campo, unas contra otras, todos los
recirsos de poder y de influencia de que dispone, comprendida la capacidad de
presin poltica de los grupos-clientela aliados con stas.
Esta competicin por ejemplo, entre agencias vinculadas al bienestar y agen
cias vinculadas a los gastos militares se hace naturahnente ms agria cuando la
recesin econmica bloquea la expansin del gasto o impone recortes en el presu
puestos. Los sistemas administrativos se transforman entonces en campos poHticoburocrticos, en donde operan, en competicin mutua, agencias con intereses
distintos y con frecuencia contrapuestos, a su vez coaligados con grupos privados
y con sectores de la clase poltico-partidista y parlamentaria.
cj U na ltim a y crucial novedad de la poca d las democracias de masas
consiste en la sindicalizacin del empleo pblico. Hasta la poca del absolutismo
S t in c h m o f e , a . , Social Structure and Organizations, en I. M a r c h (d.), Handbook of
Organizations, op. cit.
S e l f , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972.

390

Angelo Panebianco

tardo, en realidad aquellos que pertenecan a las burocracias pblicas haban


logrado arrancar a los soberanos garantas sobre la tutela del puesto de trabajo,
e hnponer vnculos a a m odahdad de desarroUo de la actividad laboral. Las
conquistas de nuevos derechos haban contmuado en la poca liberal. Pero
slo con el nacimiento y la consolidacin de las democracias de masas la po
sicin de los pertenecientes a la admhstracin (sobre todo en los niveles medios
e inferiores) cambia radicalmente. La mtroduccin de la contratacin colectiva
en el empleo pbhco deternm a en todas partes en relacin directa a las tasas
de sindicacin la relajacin de la disciphna burocrtica, la prdida de la
fuerza de los mecanismos jerrquicos como reguladores de la actividad admi
nistrativa. Con la sindicacin de los empleados (pero tambin, en ciertos casos, de
los funcionarios de rango mferior) las relaciones mtemas de la organizacin
burocrtica pierden la hnprenta jerrquico-autoritaria tpica de las burocracias
clsicas, y se transforma en relaciones de influencia recproca y de contrata
cin entre los distintos estratos burocrticos y entre los distintos niveles
jerrquicos en los que permanece dividida formalmente la administracin; la
actuacin de los sistemas burocrticos en su- conjunto resulta condicionada por
todos ellos.
Las transformaciones descritas--llevan, finahnente, a un enriquecimiento de las
administraciones. Se pasa de una fale' en la que las burocracias pblicas estaban
fundamentalmente dedicadas a programas condicionales , es decir, a la apUcacin de instancias legislativas, donde los controles de legalidad y la conformidad
de los actos a las disposiciones de leyes, eran, los aspectos predominantes, a una
nueva fase en la que;
a) la burocracia se ve crecientemente implicada en programas de fines
(Luhmann) en los cuales el resultado cuenta ms que la conformidad a las dispo
siciones de ley; pensemos, por ejemplo, en' l a actividad de programacin donde
el problema es la seleccin de los medios ms idneos al fin y no la aplicacin de
normas jurdicas. Paralelamente se transforma la legislacin; la ley de alcance
y contenido general es sustituida progresivamente, como gua de la actividad admi
nistrativa, por regulaciones ad hoc, de.alcance Umitado y particular . Los progra
mas de alcance, por otro lado, no-.sosjityen, sino que se suman a los ms tradi
cionales pro^am as condicionales. Las tareas de la burocracia se hacen, as, ms
com plejas'y diversificadas;
b) la burocracia est imphcada en mltiples relaciones con grupos-clientela
y asociaciones externas en las cuales asume un papel de mediacin: las actividades
de contratacin y de bsqueda del consenso en los procesos de toma de decisiones
se convierten en parte central de las tareas de la-administracin
Estas transfor
maciones tienen consecuencias muy notables ep el papel que desarroUan las buro
cracias pblicas dentro de los sistemas polticos.
.R o s e m f e r g , H ., Bureaucracy, Aristocracy and .Autocracy, o p . cit.
C r o z i e r , M., Le Phnomne Bureaucratique, op . cit.
L uhmann , N., Politische Planung, Opladen, Ewstdeutsoher Verlag, 1971.
M a y n tz , r ., Soziologie der ffentlichen Verwaltung, o p. cit.
C o r s a l e , M., Certezza del diritto e crisi di legittimit, Miln, Giuffr, 1979.
F r e d d i , G ., Bureaucratic Rationalities and the Prospect for Party Government, F lo

rencia, EUI, Working Papers, 1983.

B u rocracias p b lic a s

6.

391

El rol poltico de las burocracias

La distncin entre poltica y administracin es un principio cardinal de


la tradicin poltica occidental. Comporta la atribucin de un rol e x c lu siv ^ en te
ejecutivo a las burocracias pblicas. La ejecutoriedad de los roles burocrticos
tiene, a su vez, dos implicaciones: la idea de que la burocracia debe de ser pol
ticamente neutral, es decir, igualmente dispuesta a seguir las rdenes polticas
sean cuales fueran dichas rdenes y quienes sean los titulares legtknos del poder;
la idea del carcter tcnico y no pohtico de la actuacin de la burocracia.
Aunque amphamente refutado desde el punto de vista emprico-descriptivo, el
mito de la separacin entre pohtica y admmistracin contina, en muchos casos,
siendo parte mtegrante de las ideologas administrativas occidentales. La causa
principal de su longevidad parece residir en la atribucin a las funciones latentes
(de legitimacin) que adopta dicho mito. De hecho, la idea de la separacin entre
pohtica y admiistracin es parte hitegrante, y no puram ente accesoria, .de la
frmula poltica democrtica (la cual confa el poder pohtico a representantes
electos, y o a funcionarios seleccionados sobr bases meritocrticas); por otro
lado, ste contribuye tambin a asegurar a la burocracia pbhca un poder pohtico
sin la responsabihdad correspondiente (no es casual que con frecuencia sean los
propios funcionarios los ms decididos defensores del carcter tcnico y no
pohtico de su propia actividad. La visin convencional de una burocracia
puramente ejecutora permite a los funcionarios ocultar su propio rol poltico y de
este modo no ser nunca amados a responder pblicamente de sus propias y aut
nomas acciones y decisiones
La distmcin entre pohtica y administracin, sin embargo, no se ha sostenido
en los anhsis empricos sobre el funcionamiento de las estructuras burocrticas
pbhcas. Se ha reconocido, en primer lugar, el carcter ambiguo y contradictorio
que es propio de la situacin de las burocracias pbhcas en ios regmenes demo
crticos; Si stas estn, de hecho, vmculadas al principio de la neutrahdad poh
tica, obhgadas a seguir las directrices de las autoridades legtimas sean stas cuales
sean del modo ms cercano posible al espritu de estas mismas directrices, es por
otro lado cierto que la actividad adm inistrativa requiere, para desarroarse, un
cierto margen de discrecionalidad. Pero, a su vez, la autonoma discrecional pro
porciona a la burocracia un poder autnomo de toma de decisiones que puede
ser ms o menos grande pero que, p o r lo general, inevitablemente, se enfrenta con
la prescripcin de neutrahdad poltica . Adems, la autonoma discrecional
(y el consiguiente poder autnomo de toma de decisiones) no son propios nica
mente de las ramas altas de la administracin: tambin los funcionarios de rango
m ferior, con un contacto ms directo con el' pbhco y /o las chentelas externas,
poseen normalmente una notable autonoma de hecho en la ejecucin de las direc
trices pohticas.
En se p n d o lugar, el mito de la separacin entre pohtica y administracin y,
por consipiente, la idea del carcter meramente ejecutivo de la burocracia, ha
S u l e im a n , E., Politics, Power and Bureaucracy in Prance, Princeton, Princeton Univer
sity Press. 1974; M ayntz , R.. y S c h a r p f . F.. Policy-Making in the German Federal Bureau
cracy, op. cit.; A lberba ch . J., et a l, Burmucrqts and Politicians in Western Democracies,
Cambridge. Harvard University Press, 1981^
S e l f . P.. Administrative Theories and. Politics, Londres. Allen and Unvrin, 1972.
E isen sta g t . s ., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratizacion, o p . cit.
M a y ntz . R.. Soziologie der Offenftichs 'Verwaltung, o p . cit.

392

Angelo Psneblanco

perdido buena parte de su antigua credibilidad con el paso de los regmenes oligrquico-berales a regmenes de democracia de masas
En la fase liberal la ilusin
del carcter tciuco y puramente ejecutivo de la burocracia estaba alimentada
por la homogeneidad poltica y la armona de mtereses que exista entre la clase
parlamentaria y p b e rn a tiv a b u rp e s a y los altos funcionarios. Por otro lado, se
mantem'a que una burocracia vinculada a las disposiciones legales no posea un
margen de autonoma de toma de decisiones suficiente para desarrollar un papel
polticamente significativo. Todo cambia con el advenimiento de las democracias
de masas. Cuando entran en la escena poltica los partidos socialistas y, an ms,
cuando dichos partidos asumen a lo largo de perodos ms o menos largos el con
trol del gobiemo nacional, viene a menos la precedente homogeneidad poltica
entre las lites partidistas y las burocrticas. Se descubre entonces que las buro
cracias poseen formidables recursos para boicotear y hacer fracasar los programas
de gobiemo que les desagradan . Por otro lado, la creciente intervencin estatal
en la econoina que Ueva consigo la consolidacin de las democracias de masas
empuja a la burocracia a asumir tareas de mediacin entre el Estado y los gmpos
de inters (vinculados a los nuevos programas de fines). Estas tareas, por su
propia naturaleza, comportan un fuerte incremento de la autonoma y de la dis
crecionalidad burocrtica.
Por ltimo, el mito de la separacin entre poltica y administracin se pone
definitivamente en discusin por el reconocimiento de la existencia, en los sistemas
poltico-administrativos, de dos tipos de decisiones polticas; un prnner tipo, repre
sentado por aquel (limitado) conjunto de decisiones que por su importancia elec
toral y por su excepcionalidad (por ejemplo, decisiones en situaciones de crisis)
requiere la participacin directa y activa de las lites poltico-partidistas (el minis
tro, el gobierno en su conjunto, los parlamentarios, los dirigentes de partido, etc,);
un se p n d o tipo, representado, por el contrario, por una gran cantidad de microdecisiones cotidianas que recaen en la expresin decisiones de ratina (aunque
en ocasiones de notable relevancia), las cuales, sumadas las unas a las otras, son
en realidad el componente claramente mayoritario de las deliberaciones que son
tomadas dentro de la maquinaria estatal. Todos los anlisis empricos confirman
que las burocracias casi siempre co-participan (junto a las lites poltico-electivas)
en la elaboracin de las decisiones del primer tipo y, por lo general, elaboran
autnomamente las decisiones del se p n d o tipo.
La interaccin entre el subsistema poltico-administrativo y el subsistema poltico-partidista puede examinarse desde dos n p lo s aqu definidos, respectivamente,
como la perspectiva dualista y la perspectiva de la poltica burocrtica.
La perspectiva dualista. La mayor parte de las teoras dualistas trata de res
ponder a la p re p n ta de quin controla qu, en el tira y afloja entre lites pol
tico-partidistas y lites burocrticas, consideradas como grupos distintos, cada una
con sus propias peculiaridades. Pertenecen a este gmpo tanto las teoras que
mantienen la preeminencia poltica de las burocracias en los procesos de toma
de decisiones de los regmenes democrticos contemporneos (las teoras del estado
administrativo) como las teoras que afirman la persistencia de la primaca de
la poltica electiva, como, finahnente, las teoras que distinguen posibilidades
diferentes en los distintos casos nacionales. Pueden unirse a la perspectiva dua F r e d d i , G., Bureaucratic R ationalities a n d the Prospect f o r Party Governament, op. cit.
M L i p s e t , S. M.. A g raria m Socialism, Berkeley, University of California Press, 1950.

Burocracias pblicas

393

Msta, adems, los intentos de clasificar las estrategias de control sobre las burocra
cias adoptadas por las lites poltico-electivas, adems de los posibles papeles que,
en los distintos regmenes polticos, pueden asumir las burocracias pblicas.
Las dos estrategias clsicas de control consisten en la autorregulacin burocr
tica y en el spoils system *, En el primer caso el control depende de la existen
cia y de un esthos burocrtico-profesional del cual forma parte el valor de la
imparcialidad poltica; la burocracia se limita a s misma y acepta no usurpar las
competencias de los polticos de nombramiento electivo gracias a la interiorizacin
de valores profesionales
En el se p n d o caso el control se a s e p r a mediante la
distribucin de los papeles y de las tareas administrativas a los se p id o res del par
tido del gobierno. En su forma ms extrema (Estados Unidos, en la primera mitad
del siglo xix) el spoils system presupone, naturalmente, la ausencia de una buro
cracia profesional.
Otro mtodo consiste en el reclutamiento y en la seleccin de los cuadros buro
crticos sobre bases particularistas; la lite .poltica se a s e p r a el control' sobre la '
burocracia pblica colonizndola total o parcialmente. Con respecto al spoils
system, la diferencia consiste en que en este caso el reclutamiento sobre bases
polticas se obtiene transformando y haciendo de hecho inoperantes a los criterios
meritocrticos oficialmente en vigor, aunque por lo general una burocracia for
mada de este modo sigue siendo un cuerpo de profesionales mantenidos de forma
permanente. Por otro lado, mientras que el spoils system acta de modo visi
ble y legal, el sistema de control clientelar es al mismo tiempo con frecuencia
invisible (o poco visible) e ilegal (aunque no necesariamente ilegtimo desde el
punto de vista de la cultura poltica). El prmcipal inconveniente del clientelismo
como sistema de control proviene del no-despido de los funcionarios: en cada
cambio de gobierno, los nuevos gobernantes se encuentran, de este mdo, rodeados,
adems de por sus propios clientes, tambin por funcionarios hgados al partido
adversario. Una forma ms blanda de clientelismo pohtico (la ms difusa) es
aquella que acta no sobre el reclutamiento (que s i p e confiado a criterios merito
crticos) ni sobre la seleccin en los niveles medio-inferiores, sino sobre la com
posicin de los niveles superiores de la jerarqua burocrtica, promoviendo a
funcionarios polticamente de confianza y purgando a los funcionarios que care
cen de sta. Una ltima m odahdad de control consiste en el empleo de funcionarios
polticos, es decir, de nombramiento poltico, con tareas de coordinacin y de con
trol sobre la burocracia ordmaria: los equipos (staff) presidenciales estadouniden
ses, los gabinetes (cabinet) ministeriales franceses, los estratos de funcionarios pol
ticos en Canad, en Suecia y tambin en otros pases. En este caso el control no
acta por la va interna a la administracin (como hacen el sistema de los despojos
y del chenteHsmo), sino por vas externas: se da vida a un estrato de funcionarios
sui generis (que pueden, o no, reclutarse en las filas de la burocracia ordinaria),
destituidos discrecionalmente por la clase poUtica en el gobierno, que tiene la tarea
de mediar entre el gobierno y los funcionarios de carrera y de controlar a los
se p n d o s a cuenta de los primeros. Varios anlisis parecen mdicar que el empleo
de funcionarios polticos como estrategia de control poltico sobre las burocracias
es siempre ms frecuente en Is pases occidentales. En la mayor parte de los casos.
** F r i e d r i c h , C,, Public Policy and the Nature of Administrative Responsability, en
F , R o u r k e (ed,). Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Litlle, Brown and C., 1978,

pp, 317-324,

No existe una traduccin aceptada en castellano de este concepto, aunque algunos


autores hablan de sistema de espolio. (Nota del T.)

394

Angelo Paneblanco

p o r l general, el control o los intentos de control se confan a formas mixtas en

las que conviven, en proporciones variables, el spoils systern, el clientelismo


y el empleo de funcionarios pblicos^.
En lo que respecta a la participacin poltica de los funcionarios, las diferencias
ms pronunciadas ataen a su grado de involucracin directa en la actividad
pblico-electiva. El abanico de posibilidades es relativamente amplio; se extiende
del caso de los regmenes polticos en los cuales est rigurosamente vetado a los
funcionarios desarrollar actividades pblicas hasta los regmenes en los cuales no
existen hmites de este tipo. Desde este punto de vista la diferencia prmcipal se
establece entre las burocracias anglosajonas y las burocracias europeo-continen
tales. En Gran Bretaa se supone que la burocracia profesional se abstiene de
toda toma de posicin pbhca. Por otro lado, los funcionarios estn excluidos
de los cargos pbhco-electivos . Del mismo modo, en los Estados Unidos la buro
cracia profesional est sometida a diversas limitaciones y restricciones en materia
de actividad pohtica consentida*''. Muy diferente es el caso de las burocracias
europeas-contmentales. La participacin de los funcionarios en la poltica pbhca
se remonta en la Europa continental a la poca del absolutismo. Hasta el adveni
miento de las democracias de masas era normal (en Itaha, en Alemania, en Francia,
pero tambin en Suecia, en Noruega y en casi todos los pases europeos-continentales) que los gobiernos estuvieran compuestos al menos en parte por altos funcio
narios y que, por otro lado, amphas fracciones de los pertenecientes a la burocracia
se sentasen en el parlamento. En algunos de estos pases (Francia y Alemania) la
participacin de los funcionarios en las actividades pblico-electivas se contina
en la poca contempornea. En Alemania es tradicionalmente muy aha la propor
cin de funcionarios en expectativa que ocupan un escao en el parlamento, ocu
pan cargos directivos en los partidos, etc. Del mismo modo, en Francia, la presencia
de los funcionarios en la pohtica pbhca es muy ampha. Con el nachniento de la
Q um ta Repbhca la presencia de los funcionarios aumenta posteriormente en
la composicin de las formaciones mmisteriales (sin contar con que los gabinetes
[cabinet] ministeriales estn ocupados casi por entero por individuos pertenecientest a los Grandes C u e r p o s ) E n general el grado y el tipo de participacin dkecta
de los funcionarios en las actividades pbhco-electivas parece incidir en la relacin
entre lites burocrticas y htes pohtico-electivas. Cuando dicha participacin es
inexistente porque est vetada o porque se ha vuelto desacostumbrada (Gran Bre
taa, Dinamarca) las dos htes mantienen identidades distintas*. Cuando dicha
participacin est presente en forma masiva la' identidad' pohtico-partidista y la
burocrtica tienden a solaparse y a confundirse. Con frecuencia una presencia ma
siva de funcionarios en la pohtica pbhca se considera como un mdicador del
poder pohtico de la burocracia.
T im s it , G., y W ie n e r , C., Administration et Politique, en Revue Franaise de Science
Politique, 10,1980, pp. 506-532.
S t e e l , D., Britain, en F. R jg l e y (ed.), Government and Administration in Western
Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979, pp. 18-66.
^ B e n d ix , R., Nation-Building and Citizenship, Nueva York, Wiley and Sons, 1964; tra
duccin castellana, Estado Nacional y Ciudadana, Buenos Aires, Amorrortu, 1974.
*5 W r ig h t , V., Politics and Administration under the Frenche Fifth Republic, en Political
Studies, 22,1974, pp. 44-65.
G o r d o n , M., Civil Servants, Politicians and Parties, en Comparative Politics, 4,1971,
pp. 29-58; D amgaard , E., The Political Role oj NonpoUtical Bureaucrats in Denmark, en
M. D ogan (ed.), The Mandarins of Western Europe, op. cit., pp. 275-292.

Burocracias pblicas

39S

De diverso contenido son los anlisis que se centran en los procesos de toma
de decisiones y que buscan valorar los recursos que, respectivamente, las burocra
cias y las clases poKtico-electivas poseen y pueden poner en juego las unas contra
las otras en tales procesos
Los recursos de los que disponen las clases polticoelectivas son, esencialmente, de tres tipos; i) la legitim idad, es decir, el hecho de
que la formula poltica democrtica confa slo a las clases poltico-electivas el
poder de toma de decisiones; ii) el control sobre el presupuesto del estado y, con
ello, sobre la distribucin de las financiaciones indispensables para la burocracia;
i) el poder legal de limitar, modificar o expandir las competencias de las diver
sas agencias.
Por su parte, las burocracias pblicas controlan los siguientes recursos;
a) la competencia profesional (Weber) y con ella, en muchos casos, el mono
polio de las informaciones necesarias para la formacin de las decisiones polticas.
Dicho monopolio permite con frecuencia a las burocracias hacer que se desvanezca
el control formahnente ejercido por las clases poltico-electivas (casi siempre en el
caso del control parlamentario, pero con frecuencia tambin en el caso del control
gubernativo). Casi siempre, por ejemplo, los presupuestos y con ellos el reparto
de los fondos se deciden antes de su presentacin en el parlamento, mediante
compromisos y tratos entre los dirigentes de los ministerios y las distintas agencias
que componen la administracin pblica. Y, por lo general, a los polticos parla
mentarios les faltan informaciones alternativas a aquellas proporcionadas por la
misma burocracia, que son las nicas que podran permitir elecciones distintas
b) la capacidad de movilizar a los grupos-clientela en defensa de las polticas
propias;
c) las ideologas burocrticas, o sea aquel conjunto de argumentaciones
esotricas (en el sentido de poco sensibles a la crtica de proveniencia externa)
que toda agencia elabora para defender sus propias polticas (por ejemplo, las
ideologas de la sep rid a d nacional elaboradas por las burocracias militares);
d) la ventaja de la estabilidad y de la permanencia frente a la mayor inesta
bilidad y volatilidad de las clases poltico-electivas.
El grado de influencia de las burocracias pblicas sobre las decisiones pol
ticas, por otro lado, puede variar a causa de la accin de diversos factores, entre
los cuales estn:
1) el grado de po litizacin del problema en discusin. En general se mantiene
que cuanto ms elevada es la politizacin, o sea cuanto ms fuerte es la atencin
de la opinin pblica en los modos de abordar el problema, tanto menor es la
influencia de la burocracia sobre la decisin final, y tanto mayor, por consipiente,
es el peso de la clase poltco-electiva (parlamentaria y /o p b ern ativ a);
2) el nivel de sofisticacin tcnica del problema; cuanto ms tcnico es el
arp m en to , cuanto mayor es el papel decisivo que juegan los conocimientos esot
ricos monopolizados por la burocracia (por ejemplo, en el campo de la poltica
militar o de la poltica monetaria), tanto mayor es su influencia;
3) por ltimo, las caractersticas poltico-organizativas de la burocracia p
blica, y ms especfficamente de la agencia o del ministerio implicado en el proceso
de toma de decisiones: cuanto ms compacta es la agencia, unida tras su lide^ P e t e r s , G., T h e P o litics o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p . cit.
** M a y m tz , R ., Soziologie der ffe n tlic h e n V e rw a ltu n g, o p . cit.

395

Angelo Panebianco

razgo, cuanto menos surcada est por divisiones y conflictos, tanto mayor es su
fuerza de choque y, por lo tanto, normahnente, es mayor su influencia sobre
la decisin final.
Entre los factores exgenos al sistema adm inistrativa que, sin duda, ejercen
mayor peso sobre sus relaciones con el sistema poltico-electivo se han sealado la
disposicin institucional completa del sistema pohtico y el sistema de partidos.
Existe obviamente una gran diferencia si el estado es federal o bien unitariocentrahzado, si el parlamento tiene poderes de control sobre la administracin
amplios o bien restringidos, si ste representa o no un canal de transmisin de
los intereses alternativos a la burocracia, si, finalmente, el ejecutivo est relativa
mente cohesionado y controlado firmemente por el jefe del gobierno, o bien est
fragmentado en centros de poder semiautnomos. Sea cual sea el valor de la tesis,
con frecuencia repetida, segn la cual los parlamentos nacionales han perdido en
todas partes peso a favor de los ejecutivos, es generalmente cierto que stos ya casi
no poseen los mstrumentos para ejercer un control eficaz y contmuo sobre la buro
cracia estatal. Hasta el Congreso de los Estados Unidos, uno de los parlamentos
mejor dotados del mundo occidental, encuentra desde este punto de vista muchas
dificultades *. De aqu la tesis segn la cual el problema del control pohtico de la
plantearse desde este momento slo como problema que afecta a las relaciones
entre los gobiernos y las administraciones. Sui embargo, muchos anhsis muestran
la dificultad que mcluso los gobiernos encuentran en el control pohtico de la
administracin; por ejemplo, en la mayora de los casos, el ministro depende casi
completamente de sus ahos funcionarios para todas las mformaciones relativas
a la actividad admmistrativa.
En general se mantiene que el control pohtico de la burocracia es tanto ms
eficaz cuanto ms cohesionado, menos fragmentado es el marco poltico-institu
cional. Desde este punto de vista, sin embargo, lo que realmente cuenta es el tipo
de sistema de partidos,T dem s de las caractersticas del partido de gobierno.
Por ejemplo, en Francia las transformaciones registradas en las relaciones entre
la hte poltico-electiva y la lite burocrtica en el paso de la Cuarta a la Qumta
Repbhca no se debieron tanto a la transformacin del rgimen como, por el
contrario, mucho ms, al cambio acontecido en el sistema de partidos; la forma
cin de un partido de gobierno dotado de una slida mayora parlamentaria (el
partido gaulHsta) fue, en los prhneros aos de la Quinta Repbhca, la innovacin
decisiva en las relaciones entre las dos htes
Las principales diferencias se refie
ren a la estabihdad de los gobiernos y a su carcter de coahcin o bien monopar
tidista. En el caso de gobiernos monopartidistas estables, dotados de mayoras
parlamentarias cohesionadas (el caso britnico, por ejemplo, en muchas fases de
su historia reciente), el control parece ser ms eficaz. En el caso de gobiernos
de coahcin inestables la competicin entre partidos puede dar lugar a una acen
tuada particin de la administracin, porque los partidos que forman la coali
cin, en su intento de superarse mutuamente, se ven empujados a ampliar su
propio control sobre el aparato administrativo mediante tcnicas clientelares. O bien,
sobre todo cuando la inestabihdad de los gobiernos es muy pronunciada, se pued
crear un vaco de poder en la cima que contribuya a aumentar la esfera de
intervencin y de mfluencia pohtica de la burocracia. Esta lthna es la tesis gene P e t e r s , G., The P o litic s o f Bureaucracy. A C om parative Perspective, o p , cit,
* R o u r k e , F. (ed.), B ureaucratic Pow er in N a tio n a l P olitics, Boston, Little, Brown, 1978.
S u le im a n , E., Politics, Pow er and Bureaucracy in France, op. cit.

B u rocracias pb lica s

397

ramente mantenida (por ejemplo, por Dogan) para el caso de la Quinta Rep
blica: pero vase a Suleiman para una refutacin convincente.
La teora del vaco de poder segn la cual la influencia poltica de la buro
cracia es inversamente proporcional a la fuerza, a la cohesin y a la capacidad de
hderazgo de las htes poltico-electivas, aunque muy difundida, ha sido sometida
a muchas crticas. En primer lugar, porque esta teora tiende a simplificar excesi
vamente las relaciones entre la hte burocrtica y la hte pohtico-electiva, relacio
nes que difcihnente pueden resumirse con una simple alternativa del tipo auto
noma/dependencia. En muchos casos los que pertenecen a las dos lites (por
ejemplo, las comisiones del congreo estadounidense y la burocracia federal, los
ministros britnicos y los altos funcionarios de sus ministerios, etc.) tienen un mte
rs comn en cooperar, y por lo tanto resulta difcil al final establecer quin ha
ejercido una influencia mayor sobre el proceso de toma de decisiones. Por otro
' lado, cuando se dan conflictos y lazos de hierro entre las dos lites sus resultados
varan, por lo general, segn una constelacin de factores (comprendida la coyun
tura poltica y la naturaleza del problema en discusin). En segundo lugar, lo
que en muchos casos parece acertado es que a un hderazgo poltico dbil no corres
ponde necesariamente una burocracia estatal fuerte (polticamente mfluyente). Por
ejemplo, en el caso estadounidense, una presidencia db o debihtada da con fre
cuencia lugar tambin a un debihtamiento de la burocracia federal (con frecuencia
a favor del Congreso). En el caso brhnico en la posguerra, a la ausencia de un
gobierno de p a r t i d o n o se corresponde la formacin de un gobierno de la
crada. En Italia, el carcter de coalicin inestable de los gobernos, la prolongada
debUidad del liderazgo poltico, la estructura fraccionada de los principales par
tidos di gobierno, no parecen haber abierto el camino a formas de estado admi
nistrativo, o, por lo general, a un reforzamiento simtrico y proporcional del
poder poltico de la burocracia
La perspectiva de la p o ltica burocrtica. Con respecto a la afirmacin dualista
dicha perspectiva no cree posible distinguir el papel y el peso respectivo de los
polticos y de los burcratas en los procesos de toma de decisiones. En prhner
lugar, los procesos de toma de decisiones resultan, desde este punto de vista, bas
tante ms complejos y difusos que en la perspectiva anterior, en cuanto fruto de
interpretaciones mltiples de las que participan muchos actores al mismo tiempo
' (representantes'electos, dirigentes de partido, altos funcionarios, grupos de presin,
etctera). Funcionarios y polticos de nombramiento electivo se convierten, de este
modo, slo en dos categoras de actores entre las muchas que participan en el
proceso de toma de decisiones. A este punto de vista pueden reconducirse los an
lisis que ponen el nfasis en la tendencia, en los sistemas polticos occidentales

D o g a n . M . (ed .). The Mandarins of Western Europe, o p . cit.


S u l e im a n . E.. Politics, Power and Bureaucracy in France, o p . cit.
S'* R o s e , R .. The Variability of Party Government: A Theoretical and Empirical Critique,

en Political Studies, 17. 1969. pp. 413445.


C a s s e s e , s.. II sistema amministrativo italiano, op. cit. En la Italia de la postguerra la
burocracia pblica parece haber aceptado sustncialmente un papel fuertemente subordinado
a la-clase poltica-partidista, en los procesos de toma de decisiones y en la mediacin de los
intereses, a cambio de ventajas de tipo econmico-corporativo: la aplastante mayora de las
intervenciones legislativas y gubernativas en materia de administrac n pblica atae, desde
el final de la guerra hasta hoy en da. a la poltica de personal. [C a s se s e , S.. op. cit.]

398

Angelo Panebianco

contemporneos, a la burocratizacin de los procesos polticos y, al tiempo, a la


politizacin de los procesos burocrticos
Por un lado, aumenta la propensin
de la burocracia a ocupar papeles y tareas antes propios de los polticos de nom
bramiento electivo; por otro lado, crece la tendencia a la politizacin (abierta) de
los papeles burocrticos, al menos en los niveles ms altos de la pirmide buro
crtica
La constitucin y la difusin de papeles hbridos (como los funciona
rios de nombramiento poltico) y los cambios, registrados por algunas investigacio
nes empricas en las actitudes de los funcionarios (desde los burcratas clsicos
que subrayaban la naturaleza tcnica de sus propias tareas a los burcratas pol
ticos, conocedores de la relevancia poltica de sus propios comportamientos) apo
yan una perspectiva que no mcide en la distincin tradicional entre poKtica
y administracin.
Desde la ptica propia de la poltica burocrtica se hace difcil con frecuen
cia distinguir, no slo el papel respectivo de los polticos y de los administra
dores en el proceso de toma de decisiones, sino incluso a los unos y a los otros
como grupos distintos. Sobre todo en los escalones superiores del sistema poltico,
los lmites entre los dos grupos se desvanecen hasta casi anularse. Por otro lado,
han de tomarse en cuenta las divisiones existentes tanto en el interior de la lite
admmistrativa como en el interior de aquella poltico-electiva. La mteraccin pol
tico-burocrtica no puede interpretarse como una especie de tira y afloja entre
dos grupos ni puede reducirse a la alternativa entre autonoma y dependencia (de
un grupo con respecto al otro), sino que ha de concebirse como un sistema ms
complejo. No slo juegan las divisiones internas dentro de cada uno de los grupos
de lite, sino que la competicin y las ahanzas dentro del sistema poltico-electivo
se entrecruzan con la competicin y las alianzas dentro del sistema burocrtico,
dando lugar a menudo a conflictos entre coaliciones transversales que ven impli
cadas, en ambos frentes, a fracciones de la burocracia y de la clase poltico-electiva'.
La perspectiva de la poltica burocrtica es utizada tradicionalmente en el
anlisis de los sistemas poltico-burocrticos altamente fragmentados, fundamen
talmente el estadounidense . El crecimiento de complejidad que ha afectado a
casi todas las sociedades occidentales en los lthnos decenios ha incitado a otros
estudiosos a adoptar un enfoque similar tambin en el anlisis de los sistemas
poltico-burocrticos europeo-occidentales . Respecto a la afirmacin dualista,
el anlisis en trminos de poltica burocrtica pierde, sepram ente, en simplici
dad y elegancia aunque, en muchos casos, parece ofrecer interpretaciones ms
realistas'del funcinminto del estado en las sociedads contemporneas. D todos
modos, el grado de complejidad y de fragmentacin de los sistemas poltico-buro
crticos (en sus dos componentes: administrativo y electivo) es el factor crucial
para establecer cul de las dos perspectivas, la ms tradicional, duahsta, o la de
la poltica burocrtica, resulta ms apropiada.
S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit.
^ S e l f , P., Administrative Theories and Politics, op. cit.; M a y n tz , R ., y S c h a r p f , F., Po
licy-Making in the German Federal Bureaucracy, op. cit.; S u le im a n , E., Elites in French So
ciety, op. cit.
** A l berba ch , j., et a l, Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge,
Harvard University Press, 1981.
N ad el , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e in y N . P o l sb y (ed.), Hand
book of Political Science, op. cit., pp. 373400, vol. V; H a l f e r in , M., Bureaucratic Politics
and Foreign Policy, Washington, The Brooking Institution, 1974.
H a l f , K., y S c h r p f , F. (ed.), Interorganizational Policy-Making, Londres, Sage, 1978.

Burocracias pblicas

7.

399

La burocracias militares

Los establecimientos militares modernos se caracterizan como organizaciones


complejas, independientemente de sus dimensiones. Ello parece evidente cuando se
considera la diversidad de habilidades y de especializaciones normalmente represen
tadas dentro de las fuerzas armadas y la variedad de cometidos que estn hamadas
a desempear. Por consiguiente, las organizaciones militares comparten muchos
problemas con otras organizaciones de complejidad comparable. La discusin sobre
las organizaciones mihtares como una categora distmta, sin embargo, se justifica
a la luz del hecho de que tanto los cometidos de las fuerzas armadas como el uso de
medios violentos constituyen un rasgo pecuhar y nico del establecimiento mihtar
El anhsis de las organizaciones militares, de las fuerzas armadas, requiere,
por e lo , una doble operacin. Se trata, en prim er lugar, de establecer si existen
o no (y en caso de respuesta afirmativa de qu tipo son) puntos de contacto, rasgos
comunes, entre las organizaciones mihtares y los otros tipos de organizaciones
complejas. En particular se trata de establecer en qu se asemejan (si se asemejan)
las organizaciones mihtares y las administraciones cives. Slo por esta va, de
hecho, es posible sealar las (eventuales) semejanzas en el papel po ltico de los
militares y de los burcratas civiles. En segundo lugar, se trata tambin de no
perder de vista las peculiaridades kreductibles de la organizacin m ihtar, aqueas
pecuharidades que hacen, a causa de tantos aspectos, sui generis la relacin m itar/
poltica. Disponemos de numerosas y persuasivas argumentaciones a favor del ca
rcter sui generis de la organizacin m ihtar, mientras que casi no existen anlisis
sobre los rasgos comunes entre las fuerzas armadas y la administracin civil. Lo
que diferencia a los mihtares, no slo de los administradores civiles, sino tambin
de cualquier otro grupo u organizacin que opere dentro del sistema estatal, es,
evidentemente, el monopoho que stos poseen del uso de los medios violentos.
Los mihtares son los especiahstas en la gestin de la violencia (Lassweh) segn
modalidades y objetivos institucionahnente definidos. Esta especificidad de la orga
nizacin militar trae consigo diversas consecuencias. La principal es que, incluso
en tiempo de paz, la organizacin m ihtar tiene como fin ltimo sobre el cual mol
dearse el combate: Lo que sigue siendo distintivo de las fuerzas armadas es su
orientacin en funcin de la bataha. Por muy diversas que puedan ser las activi
dades de la organizacin m ihtar todas giran, en ltima mstancia, en torno a la
posibiHdad de los conflictos armados *, Otra consecuencia crucial es que la orga
nizacin m ihtar, a diferencia de la administracin civil ordinaria (pero al igual
que el servicio diplomtico) tiene,:como ambient drectamente relevante, el esce
nario internacional. Al estar encargada de la tarea de a s e p r a r la seguridad na
cional, la organizacin m itar est directamente inmersa en aquel sistema de
acciones y reacciones que deriva de la competicin poMtico-estratgica internacional.
Estas diferencias cruciales entre organizacin m itar y administracin civ (mo
nopoho de los mstrumentos de violencia, mayor conexin con el ambiente inter
nacional) exphcan el carcter especial que reviste en todo sistema pohtico la
relacin entre los mihtares y la pohtica. Queda, sin embargo, el hecho de que, en
su actuacin concreta, las organizaciones militares no se diferencian excesivamente,
en muchos casos, de las administraciones civiles; queda el hecho de que, por
L ang , K ., Military Organizations, e n J. M a r c h (ed,), Handbook of Organizations, C hi
cago, R a n d M a c N a lly , 1965, p p . 838-878,
1 L ang , K ,, Military Organizations, e n J, M a r c h (e d ,), Handbook of Organizations,
o p , c it.
'

400

Angelo Panebianco

ejemplo, en los regmenes polticos democrticos occidentales el papel poltico de


los militares no es, a menudo, excesivamente diferente del de los administradores
civiles. En cuanto organizacin burocrtica compleja las fuerzas armadas comparten
muchos rasgos con las administraciones civiles. En la perspectiva que difumina
las diferencias entre las organizaciones pbhcas y las privadas las organizaciones
milhares muestran tambin notables puntos de contacto con los organizaciones bu
rocrticas privadas '. En una de las pocas investigaciones empricas sobre esta
problemtica se vuelven a sealar muchas semejanzas, de funcionamiento, rela
tivas a las actitudes en el trabajo de los empleados, etc., entre la organizacin de
las fuerzas armadas estadounidenses en tiempo de paz y las grandes empresas
industriales con una dimensin comparable.
Con respecto al problema que estamos considerando se puede decir que la solu
cin vara segn si el acento recae sobre los aspectos burocrticos o bien sobre
los profesionales de la organizacin mihtar. En la tradicional, que se remonta a
W eber, como se ha visto al discutir el modelo burocrtico, la organizacin mili
tar se concibe como un tipo, aunque sea particular, de burocracia. Para esta tradi
cin de pensamiento, la organizacin m ihtar no plantea problemas particulares de
anhsis porque no se aparta demasiado, en su funcionamiento y en su actuacin
(al menos en tiempo de paz), de las dems organizaciones burocrticas . Una
tradicin distinta
subraya, por el contrario, la especificidad de la organizacin
m ihtar dando importancia a las competencias profesionales de los mihtares, Pro
fesin, profesionahdad, profesionalizacin, son los conceptos-clave en torno
a los cuales .gira la teora de Huntington sobre el papel pohtico de los mihtares.
Para Huntington, y despus de l para muchos estudiosos del fenmeno mihtar, la
organizacin m ihtar es, esencialmente, un cuerpo de profesionales;; un grupo
funcional con caractersticas altamente especializadas . Existen tres caracters
ticas comunes a todas las profesiones, y por lo tanto tambin a la profesin mih
tar; competencia, obtenida por medio de una formacin educativa especializada,
responsabilidad y corporativismo. El nfasis sobre la dimensin profesional del
fenmeno m ihtar que es caracterstica de esta segunda tradicin de pensamiento
tiende a resahar la distancia entre la organizacin m ihtar y los dems tipos de
organizaciones (pbhcas y/o privadas). El dilema burocracia/profesionahdad es,
por lo tanto, algo ms que un dilema secundario. Es posible mantener que ambas
dimensiones, la burocrtica (Weber) y la profesional (Huntington) coexisten con
igual importancia en la organizacin m ihtar. Del mismo modo, al igual que los
. dems sectores especiales del aparato estatal, magistraturas, policas, cuerpos
acadmicos, sistema sanitario pbhco, etc. cada uno de ellos con su propia espe
cificidad , tambin la organizacin militar est sometida a las tensiones, impo
sibles de eliminar porque estn inscritas en su propia estructura, que dependen
de la existencia de la burocracia y de su proesionahzacin
Estas tensiones, a su
vez, inciden en el funcionamieno de la organizacin, son una fuente, en ningn
caso secundaria, de sus confhctos internos, influyen en los comportamientos de sus
1 S p e ie r , H., Social- Order andt he R isk of War, Cambridge, M IT Press, 1969.
104 F l e is h m a n , E., Differences between Military and Industrial Organizations, e n R . S t o g DlLL y C. S h a r t l e (e d .), Patterns of Administrative Performance, Columbus, O h io S ta te U n i
v e rs ity , 1956, p p . 31-38.
H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, Nueva York, Vintage Books, 1957.
iM H u n t in g t o n , S., The Soldier and the State, op. cit., p. 7.
S a rfaty L a r s o n , M., The Rise of Professionalism, Berkeley, University of California
Press, 1977; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali suqa prestazione delle burocrazie legali-

racionali, en Rivista italiana di scienza politica, 12,1982, pp. 183-211.

Burocracias pblicas

401

miembros en relacin al entorno y condicionan las relaciones entre militares y el


sistema poKtico.
Los estudios empricos. Con pocas excepciones, la mayor parte de los anlisis
empricos sobre la organizacin militar se debe a investigadores estadounidenses
y ha tenido por objeto las fuerzas armadas de los Estados Unidos, Comenzando
por aquel nponente conjunto de investigaciones sobre los mitares americanos
durante la s e p n d a guerra mundial, cuyos resultados han sido sucesivamente pre
sentados de forma acadmica la mayor parte de las mdagaciones empricas de
los aos cincuenta estaba dedicada fundamentahnente al ambiente interno de la
organizacin militar; la vida en el cuartel, las relaciones oficiales/soldados, el com
portamiento de los grupos en el combate. Estos trabajos utilizaban por lo general
enfoques propios de la psicologa social
y se dirigan, esenciahnente, al examen
de la moral de las tropas. Fue con The Professional Soldier [1960] de Morris
Janowitz cuando la atencin de la sociologa m ilitar se fij en el cuerpo de oficia
les, y en la lite militar, el restringido crculo de oficiales superiores situados
en el vrtice de la pirmide militar. La obra de Janowitz s i p e siendo la mejor
reconstruccin del funcionamiento de las fuerzas armadas estadounidenses, de los
modelos de socializacin y de carrera del cuerpo de oficiales, de las lneas de divi
sin internas de la lite militar, de las relaciones entre los militares y e sistema
poltico. Desde este punto de vista, The Professional Soldier ha representado y
representa uno de los modelos ms importantes para la investigacin sociolgica
y politolgica sobre la institucin militar en nuestra poca. Adems de esto la
obra de Janowitz es tambin el primer intento sistemtico de examinar las trans
formaciones ms recientes de la organizacin militar. Estas transformaciones afec
tan, segn Janowitz, a una pluralidad de dimensiones: la autoridad organizativa, la
capacidad tcnica presente en el seno de las fuerzas armadas, las bases de reclu
tamiento de los oficiales, los modelos de carrera, el adoctrinamiento y los logros
polticos. En primer lugar, los desarrollos en la tecnologa blica modifican las
formas de autoridad presentes dentro de la organizacin militar. La modernizacin
de las fuerzas armadas, al introducir en su seno especializaciones tcnicas cada vez
ms sofisticadas, determina el declive de las viejas formas de disciplina rgida:
(...) una desviacin del mando autoritario hacia formas de manipulacin, de per
suasin y de consenso de grupo *'*, Ello depende del hecho de que: Las carac
tersticas tcnicas de la guerra moderna requieren soldados altamente especializados
y altamente motivados. En todo equipo militar complejo una importante fuente de
podr est reservada a cada mirnbro que debe prestar una contribucin tcnica
al xito de la operacin. Por lo tanto, cuanto ms se mecaniza la formacin militar
tanto mayor es el nfasis sobre el traljajo y la solidaridad del grupo
La consecuencia es, obviamente, una transformacin casi revolucionaria del
funcionamiento de la organizacin militar. El s e p n d o cambio atae a la creciente
reduccin de las diferencias de capacidad, de competencia y de especializacin
entre la lite militar y la lite civil. En el viejo ejrcito, todava no afectado por la
revolucin tecnolgica del siglo xx, la competencia de los oficiales profesionales
J a n o w i t z , M,, The N ew Military, Changing Pattern of Organization, Nueva York, Nor

ton, 1969,
' S t o u f f e r , S, (ed.). The American Soldier, Princeton, Princeton University Press, 1949,
L ang , K ., Military Organizations, en J. M ar c h (ed.). Handbook of Organizations,

op. cit., pp. 838-878; Pozzi, E., Introduzione alia sociologia militare, Napoli, Liguori, 1979.
J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, Nueva York, The Free Press, 1971, p. 8.
**2 jAMO'/inz, M., The Professional Soldier, op. d t., p. 9.

402

A ngelo Panebianco

era una competencia en el arte de la guerra en sentido estricto, impartida por las
viejas escuelas militares. Con la revolucin tecnolgica (y con una aceleracin desde
la s e p n d a guerra mundial) el adoctrinamiento tradicional (especficamente militar)
de los oficiales ya no basta. Los oficiales deben adquirir especializaciones nuevas,
capacidades y competencias antes reservadas a los profesionales civiles. Una pre
paracin militar tradicional no basta para p i a r a una organizcin enfrentada con
sistemas cada vez ms complejos. Por otro lado, la creciente complejidad de la
organizacin requiere cada vez un mayor nmero de oficiales-directivos, con com
petencias no diferentes a las de los directivos civiles. El oficial-directivo, experto
en relaciones pblicas, experto en la gestin de sistemas complejos, etc.,'tiende
a sustitutir, al menos en tiempo de paz, al ms tradicional jefe mitar heroico.
En tercer lugar, se, modifican, tanto en los Estados Unidos como en Europa, las
bases de reclutamiento. La democratizacin del cuerpo de oficiales (la ampha
cin de las bases de reclutamiento) comporta dos consecuencias. Hace al cuerpo
de oficiales ms representativo de la sociedad externa. Al mismo tiempo intro
duce en su seno las tensiones presentes en la sociedad (en el caso de los Estados
Unidos, particularmente las tensiones raciales). En cuarto lugar, se asiste a modi
ficaciones de reheve en los modelos de carrera. Con una organizacin m ihtar en
transformacin, que va alejndose rpidamente de los moldes tradicionales, los
oficiales con carreras no convencionales y con competencias particulares (capa
cidad directiva, maestra en los sistemas de armamentos de ms reciente adop
cin, etc.) tienen ms posibihdades de avance rpido hacia las cumbres de la
jerarqua mihtar, con respecto a los mihtares sin competencias particulares o con
carreras convencionales. Por ltno, cambia el adoctrmamiento poltico de los
mares y cambian, bajo el npacto de las transformaciones mencionadas, sus acti
tudes polticas. La tica m itar tradicional, apoltica-conservadora, basada en la
oposicin entre las virtudes militares y los vicios cives, deja paso a una
orientacin ms sofisticada. El nuevo directivo m ihtar es mucho ms consciente, en
relacin al oficial heroico del pasado, del propio papel poltico y usa de un
modo hb y desprejuiciado los mstrumentos de la poh'tica (relaciones con los
lobbies, relaciones con la prensa, etc.) para alcanzar los objetivos propios en la
competicin pohtico-burocrtica con los numerosos grupos y organizaciones de inte
reses presentes en la escena pohtica.
M ilita re s y poltica. Como ya se ha visto al tratar de la gnesis de las adminis
traciones civiles, la formacin de ejrcitos permanentes directamente controlados
por el soberano'fue el primer paso n el desarroll del estado moderno n Europa,
si no la causa prmcipal del nacimiento y de la sucesiva expansin de los propios
aparatos administrativos civiles. Las principales variantes nacionales de esta com
pleja vicisitud histrica los diversos vnculos que se instituyen, en los distintos
pases, entre la organizacin m ihtar profesional en formacin y la evolucin del
estado han sido sealados en la investigacin histrico-comparada
Las rela
ciones entre el estado y la organizacin m ihtar en los distintos pases asumen
fisonomas distintas, dependiendo de una plurahdad de factores: el formato
(Fmer) de la organizacin m ihtar, los niveles de desarrollo econmico y tecnol
gico, las p a s y los ritmos de los procesos de construccin del estado y de la
nacin, y las modahdades de los procesos de democratizacin. Desde este punto
V aqts , a ., a H is to ry o f M ilita ris m , Nueva Y o rk , The Free Press, 1959; F i n e r , S., State
and N a tio n B u ild in g in Europe: The R ole o f the M ilita r y , en C. T i l l y (ed.), op. cit.; G o o c h ,
I., A rm ies in Europe, Londres, Routledge Keagan, 1980.

Burocracias pb lica s

403

de vista, las relaciones militares-poltica dependen de una evolucin secular que


ha se p id o , en los distmtos pases occidentales, diferentes trayectorias de desanoho
del Estado y de los equihbrios entre el estado y la sociedad.
La parte cuantitativamente ms relevante de la hteratura cientfica comn se
ocupa de los fenmenos de pretorianism o (la intervencin directa de los mihtares
en poltica), as como de la naturaleza y de las caractersticas de los regmenes
milhares. Pero la mfluencia del fenmeno m ihtar sobre los regmenes polticos no
puede hmitarse slo a stos momentos, dramticos y espectaculares, en donde se
dan golpes de estado ni debe ser hgada nicamente a la problemtica de los reg
menes mihtares
Uno de los interrogantes cruciales sobre la relacin militares-pohtica se refiere
a las causas que exphcan el activismo pohtico de los mihtares en ciertos pases y
en ciertos regmenes (por ejemplo, las tradiciones pretorianas francesas) frente al
mayor xito que encuentran las htes civiles en otros pases en el control poltico
de las fuerzas armadas. La problemtica del control civil ha sido afrontada de un
modo sistemtico por Huntington
La idea clave hace referencia al vnculo que
se instituye entre profesin m ihtar y poder pohtico. Los fracasos de la hte
pohtica en el mantenimiento del control sobre la organizacin m ihtar se atribuyen
a una falta de profesionalizacin de los mihtares y /o a la prdida de profesionaHdad debido, por lo general, a intervenciones incorrectas de las lites pohticas,
El concepto crucial es, por lo tanto, el de profesionalizacin, el proceso mediante
el cual los mihtares adquieren las competencias especializadas necesarias para la
aphcacin de la violencia, la responsabilidad necesaria para que el recurso a
la violencia tenga lugar segn los fines repartidos en la sociedad y segn reglas
y lmites establecidos mstitucionahnente, la orientacin corporativista, por decirlo
as, la lealtad organizativa y el espritu de cuerpo necesario para que la organiza
cin militar pueda sobrevivir y prosperar. Los criterios que, segn Huntington,
permiten medir el grado de profesionahzacin alcanzado son los siguientes; el
nivel de formalizacin de los requisitos necesarios para entrar a formar parte del
cuerpo de oficiales; el nivel de institucionalizacin de los mecanismos de carrera
dentro del cuerpo de oficiales; las caractersticas del Estado Mayor, centro pro
pulsor de toda la organizacin; el grado de cohesin corporativa y el nivel de com
petencia de los oficiales.
Frente a una organizacin m ihtar que se profesionaliza las htes polticas tienen
a su disposicin dos estrategias distintas de control que Huntington define, res
pectivamente, como control subjetivo y control objetivo. El control subjetivo se
exphca por medio de las ingerencias directas de los civiles en la organizacin
m ihtar y en la actividad de pertenencia de los mihtares (por ejemplo, tpicamente,
por medio de la mfluencia poltica sobre las promociones). Los resultados del con
trol subjetivo son, en general, contraproducentes. Retardan, bloquean o desvan
de su curso natural el proceso de profesionahzacin de las fuerzas armadas y deter
minan de forma regular la politizacin y la formaciri de facciones de los mihtares;
as como la neutralizacin pohtica de los m ihtares, el control subjetivo posee
como resultado ms probable el de acrecentar la propensin de los mihtares a la
intervencin activa en pohtica. Por el contrario, el control objetivo existe cuando
una organizacin militar en la cual el proceso de profesionahzacin se ha logrado
P

a s q u in o

G., Militarismo e professione militare, en Rassegna italiana di Sociologa,

12,1971, p p . 569-609.
5 H u n t in g t o n , S., The Soldier and The State, o p . c it.; H u n t in g t o n , S. (e d .), Changing
Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1962.

404

Angelo Paneblanco

plenamente, o est en vas de completarse, se enfrenta con una lite civil que evita
cualquier forma de injerencia en la esfera militar a cambio de una ausencia de
injerencia anloga de los militares en la esfera de competencia de los civiles. Se
posee control objetivo, segn Huntington, cuando se establece una clara y estable
d ivisin del trabajo centrada en el mutuo respeto de las respectivas competencias,
entre militares y civiles. El control objetivo es tpico de las democracias polticas
estables que han resuelto, sin excesivas tensiones, el problema de la convivencia
entre lites polticas civiles y htes militares. S ip ie n d o a Huntington muchos
estudiosos han afrontado esta problemtica en trminos de relacin entre la pro
fesin y el grado de profesionalizacin de la institucin militar y poder poh'tico
Una crtica frecuentemente dirigida a la teora de Huntington es aqueUa segn la
cual no siempre, y no necesariamente, un elevado nivel de profesionalizacin de las
fuerzas armadas sirve para alejar a los militares de las tentaciones de injerencia
en la esfera civil. El lmite principal de esta teora, sin embargo, parece ser otro.
La hiptesis del control objetivo deja, en realidad, totalmente mdeterminadas las
verdaderas relaciones y sus muchas posibles variantes, que se establecen, en las
democracias estables, incluso en aquellas ms inmunes a las tentaciones pretorianas, entre militares y poltica
En realidad, al tiempo de lo que sucede en las
relaciones entre clase politica electiva y lite burocrtica civil, las modaUdades de
la interaccin civiles-militares son notablemente complejas y varan segn los ca
sos, dependiendo de una pluraUdad de factores. En la perspectiva que enfatiza
los aspectos burocrticos de la organizacin militar, las relaciones mUitares-poUtica,
al menos en tiempo de paz, pueden tratarse como un caso particular de la relacin
ms general entre poltca y administracin. En trminos de la poltica burocr
tica los problemas cruciales hacen referencia a; a) la naturaleza de las lneas de
divisin en el seno de las fuerzas armadas y su reflejo poltico; b) la naturaleza
raleza de las lneas de divisin entre el sistema poltico y su reflejo sobre la orgazacin miUtar.
El tipo ms comn de lnea de divisin dentro de las fuerzas a r m a d a s e s el
interarmas, la tradicional competencia entre el ejrcito de tierra, la marina y la
aviacin para acaparar los recursos escasos, materiales (de presupuesto) o inma
teriales (prestigio, poder organizativo). Estos conflictos tienen invariablemente con
secuencias polticas. Sobre todo empujan a los oficiales superiores de las distintas
armas a promover coaliciones mixtas miUtares-civiles (con segmentos de la clase
poltica electiva, y /o de la Ute burocrtica, con industrias blicas, etc.), unas con
tra otras. La competencia entre las coaliciones se desarroUa de un modo bastante
parecido a la de los sectores civiles del aparato estatal (relaciones con lobbies,
promocin de campaas de prensa para influir en la opinin pbhca, movilizacin
de polticos amigos, etc.). Junto a esta lnea de divisin pueden existir adems
otras. Por ejemplo, el ejrcito de tierra, la marina y la aviacin pueden estar divi
didas cada una de eUas en su interior entre diversos servicios, en torno a cuestiones
cruciales (relativas a las opciones estratgicas, a la eleccin entre diferentes siste
mas de armamento, a los criterios de ascenso y de promocin de los oficiales supeA b r a h a m s o n , B., Military Professionalization and Political Power, Beverly Hills, Sage,
1972; P e r l m u t t e r , A ., T he Military and Politics in Modern Times, Nueva Haven and Lon
dres, Yale University Press, 1977.
PAsamNo, G.
118 HuNTfflOTON, S. (ed.), Changing Patterns of Military Politics, Nueva York, The Free
of Glencoe, 1962; J a n o w it z , M ., The Professional Soldier, op. cit.; L ang, K., Military Orga
nizations, en J. M arch (ed.), Handbook of Organizations, op. cit., pp, 838-878.

Burocracias pblicas

405

riores, etc.). En este caso, las coaliciones que se forman pueden ser muy complejas
y, por lo general, ms complejas que aquellas centradas en la competicin entre
armas; por ejemplo, pueden cruzarse las diversas armas ligando entre s a
grupos de oficiales de la marina del ejrcito de tierra y /o de la aviacin. El con
flicto de los aos cincuenta, en los Estados Unidos, entre los pragmticos (los
que apoyaban al general MarshaU) y los absolutistas (los defensores del general
Mac Arthur) no se limitaba al ejrcito de tierra, sino que implicaba, por una y otra
parte, tambin a distintos grupos de oficiales en competencia dentro de la marina
y de la aviacin. En general, la norma es que existe una relacin inversa entre la
intensidad de la competicin interarma y la intensidad de la competicin dentro
de cada una de las armas. Si el ejrcito de tierra, la marina y la aviacin estn,
cada una de ellas, relativamente cohesionadas, unidos en su seno sus respectivos
oficiales superiores, el conflicto entre las tres armas puede alcanzar niveles bastante
elevados; si, por el contrario, prevalecen las divisiones y los conflictos dentro del
ejrcito de tierra, la marina y la aviacin, la competicin interarmas resulta, en
general, mucho ms atenuada. En los dos casos es distinta la fisonoma de las coa
liciones en competencia y, por lo tanto, son diferentes las relaciones entre mihtares
y sistema poh'tico.
Adems de la naturaleza de las lneas de divisin dentro de las fuerzas armadas,
el papel pohtico de los mUitares depende de las caractersticas del sistema poh'tico.
Cuenta, ante todo, la amptud de los poderes de control del prhner ministro sobre
la administracin del estado en su conjunto y las prerrogativas del ministro de
defensa frente a los jefes del Estado Mayor. Desde este punto de vista no existen
excesivas diferencias entre la administracin civil y la m ihtar. Sin embargo, al ser
formahnente los ejecutores de la poh'tica de defensa, sometidos por lo tanto a las
directivas de la clase pohtica electiva, los mihtares son, en reahdad, los principales
y con frecuencia los nicos depositarios de los conochnientos tcnicos relativosa
las cuestiones militares. Por el contrario, la clase poltica no dispone de los recursos
(en particular, de las competencias tcnicas) necesarias para elaborar autnoma
mente la poltica de defensa. Los mihtares, al igual que todos los funcionarios que
detentan el monopolio de los conocimientos en su propio sector de competencia,
desari'ollan, por lo tanto, en todos los sistemas polticos un papel de prnera lnea
en la elaboracin de las polticas referentes a la seguridad nacional, mucho ms
all de sus tareas institucionales. La poltica de los bloques, propia del funcio
namiento del sistema internacional bipolar, (fundada en la, disuasin nuclear) ha
acentuado ests tendencias. Por ejemplo, en el caso de los pases adscritos a la
OTAN las dificuhades que las clases polticas experimentan normalmente para
mantener un control autnomo sobre las polticas mitares se agravan por la exis
tencia 'de vnculos fijos transnacionales entre las fuerzas armadas occidentales,
vnculos que contribuyen a reforzar el peso y el papel de toma de decisiones de
los militares en menoscabo de los gobernantes civiles. Por ltimo, el papel poltico
de los mihtares, al igual qyue el de los administradores civiles, vara, en los reg
menes democrticos, en funcin de la naturaleza de la competicin entre partidos,
del carcter de coahcin o monopartidista de los gobiernos del grado de estabihdad
gubernamental, de la frecuencia con que se sustituyen a los titulares de los minis
terios competentes.
En general las lneas d divisin existentes entro del sistema pohtico influyen
en las relaciones militares-poltica al m teractuar con reforzando o desalentan
do las tensiones y conflictos en el seno de la organizacin m ihtar. Una elevada
fragmentacin del sistema poltico (gobiernos inestables de coahcin, presencia de

406

Angelo Paneblanco

muchos partidos en el gobierno, etc.) facilha y exaspera, por lo general, la compe


ticin poltico-burocrtica y las divisiones dentro de la organizacin militar. Por
el contrario, una mayor cohesin en el sistema pohtico reduce, o, al menos, tiende
a contener, las tendencias centrfugas dentro de las fuerzas armadas.
M ilita riz a c i n y burocratizacin. Si el m ilita rism o ha sido definido de distintas
maneras (behcosidad internacional, o bien sustitucin de la retrica y de los ritos
mihtares a los objetivos estrictamente tcnicos de las fuerzas armadas), el significado
del trmino m ilita riza ci n es ms unvoco en la hteratura especializada. Por mUitarizacin se entiende, por lo general, aquel proceso en base al cual los mihtares
adquieren un papel preponderante en el estado (aunque sin dar lugar a regmenes
formalmente mihtares) y los valores, las ideologas, los intereses de los mihtares
van impregnando progresivamente a todo el sistema pohtico superando a todos los
dems valores, ideologas o intereses. Desde este punto de vista la militarizacin
es un proceso muy similar al evocado por el trmino burocratizacin: la expansin
de los aparatos burocrticos y el crecimiento de poder de los lderes burocr
ticos en menoscabo de los dems detentadores del poder pohtico y /o so cial.
El problema es si la mihtarizacin es un fenmeno radicalmente distmto de la
burocratizacin o bien nicamente una manifestacin particular de sta.
En la prhnera mterpretacin los procesos de mihtarizacin pueden darse incluso
en ausencia de mcrementos significativos en los recursos y en el poder de las buro
cracias civiles. En la s e p n d a interpretacin, por el contrario, mihtarizacin y
burocratizacin con procesos hgados y el aumento del poder de las burocracias
mihtares va al mismo ritmo que el refuerzo de las dems burocracias. La expe
riencia histrica parece dar la razn a la segunda interpretacin. Los casos de
Prusia en los siglos x v m y xix y de Japn a comienzos del siglo xx indican que
en los sistemas pohticos fuertemente mihtarizados la casta militar debe reparthse el poder pohtico con burocracias civiles imponentes y muy ricas en recursos
autnomos. En estos sistemas pohticos la distribucin del poder depende de la
naturaleza y de la fisonoma de las coaliciones entre las burocracias mihtares y las
burocracias civhes. Como el concepto de burocratizacin, tambin el de mhhari-zacin parece, sin embargo, en general, poco th. Como ha observado Janowitz,
los riesgos asociados a la transformacin de las organizaciones mihtares y de sus
vnculos con el poder poltico son bastante ms oscuros y menos aparentemente
reconocibles de lo que se entiende por el trmino mihtarizacin. Al menos en
la sociedad y en los sistemas pohticos complejos del Occidente contemporneo, el
aumento, cuando y si se da, del peso poltico de los mihtares y cualquier forma
de redistribucin del poder a su favor se presenta bajo los restos del mihtarismo
involuntario, con caracteres muy diferentes de las tendencias abiertamente mihtaristas del pasado.
Una nueva fase de inestabihdad parece destinada a caracterizar el futuro de
las relaciones mihtares-poltica en los regmenes democrticos occidentales con pro
bables efectos de redefinicin de la divisin del trabajo entre la esfera civil y la
esfera m ihtar y dificuhades crecientes para los sistemas de control civil sobre las
fuerzas armadas; Existen muchos elementos que sostienen la nueva hiptesis
segn la cual la lgica m ihtar de la disuasin, acompaada del dechve de los ejr
citos de masas y del advenimiento de fuerzas armadas compuestas internamente
por voluntarios, crea nuevas divisiones polticas y nuevos conflictos que hacen proE ise n s ta d t , S., Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization, op, cit.

Burocracias pblicas

407

blemtica la bsqueda de un control social efectivo. Existe una analoga directa'


con el desarrollo del estado de bienestar, pero las tensiones vinculadas a l a defensa
ndlitar y a las relaciones entre civiles y militares parecen mucho menos tratables,
desde el momento en que se extienden ms all del escenario poltico interior y
adems la ampliacin de la participacin poltica no da lugar a soluciones efectivas
y practicables para los asuntos poltico-mitares .

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