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ARCHIVOS DE ECONOMA

Evolucin y alternativas del sistema pensional en


Colombia

Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA


Gabriel PIRAQUIVE GALEANO

Documento 398
Direccin de Estudios Econmicos
31 de Julio 2013

La serie ARCHIVOS DE ECONOMA es un medio de divulgacin de la Direccin de Estudios Econmicos, no es un rgano


oficial del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional, de responsabilidad exclusiva
de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.
Consultar otros Archivos de economa en:
https://www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconom%C3%ADa.aspx
http://www.dotec-colombia.org/index.php/series/118-departamento-nacional-de-planeacion/archivos-de-economia

Evolucin y alternativas del sistema pensional en


Colombia
Mauricio SANTAMARIA SALAMANCA1
msantamaria@dnp.gov.co
Gabriel PIRAQUIVE GALEANO
gpriaquive@dnp.gov.co

Resumen
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley 797/2003;
las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos ajustes la deuda a
cargo de la nacin se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin embargo, el sistema
colombiano presenta dos grandes problemas, como son la desigualdad en los beneficios que
reciben los pensionados, siendo stos una de las fuentes que ms inciden en la desigualdad del
ingreso en Colombia, y la baja cobertura del sistema. Apenas el 30% de la poblacin trabajadora
cotiza efectivamente, slo el 37% de la poblacin mayor de los 60 aos tiene un beneficio
pensional, y se prev que sta va a descender cuando se apliquen los ajustes adelantados.
Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al rgimen de transicin y al rgimen general, el
sistema se har ms equitativo gracias a la reduccin en los subsidios a las altas pensiones, la
cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se espera que el problema de
cobertura mejorar con la universalizacin de los subsidios a la poblacin ms pobre y la puesta
en operacin del sistema de BEP, se requieren esfuerzos adicionales de parte del Estado, de los
resultados esperados de la Ley 1607 de reforma tributaria en materia de formalizacin y de
ajustes actuariales necesarios para hacer sostenible el sistema de seguridad social de cubrimiento
en la vejez.
El presente documento hace un resumen de los ajustes efectuados en los ltimos aos, se hace
una contextualizacin de la situacin de pensiones en algunos pases y se presentan los
principales retos y alternativas exploradas en el Gobierno para responder a stos en el mediano
plazo incluyendo sus costos y beneficios.
Palabras clave: Contribuciones; Poltica Fiscal; Proteccin en pensiones; Subsidios;
Beneficios Econmicos Peridicos; Rgimen de Ahorro Individual y Rgimen de Prima
Media.
Cdigos JEL: Q27, Q28, Q33 y Q57

1 Los autores desempean los cargos de Director General del Departamento Nacional de Planeacin-DNP;
y Director de Estudios Econmicos del DNP . Los autores agradecen el trabajo y el apoyo tcnico realizado
por Alexandra Sanchz y Andrea Isabel Robles. As mismo, expresan sus agradecimiento por las
discusiones tenidas con Andrs Restrepo; Ingrid Magaly Munetones y Gonzalo Casas; Norberto Rojas,
Mnica Uribe, Manuel Ramirz y el trabajo de edicin adelantado por Nstor Gonzlez.

I.

Contexto internacional

Los grandes cambios demogrficos han caracterizado la situacin de diferentes


regiones del mundo en las ltimas dcadas. En Europa, por ejemplo, la situacin
demogrfica viene generando grandes preocupaciones debido al aumento en los costos
de la seguridad social. Por otra parte, en los pases de Asia, la transicin demogrfica
ha sido la fuente del aumento en el crecimiento econmico y el incremento en el
bienestar de millones de personas.

Es evidente que el desarrollo de modelos ms globalizados y bilaterales ha puesto en la


agenda la necesidad de que el estado de bienestar deba ser sostenible y para ello se
requieren reformas en los frentes de tributacin, seguridad social y el mercado laboral.
Las reformas a la seguridad social, particularmente en el tema pensional, se han
convertido en el centro de la agenda, dada la alta carga que tienen que soportar los
pases Europeos y el crecimiento de estas obligaciones en las economas emergentes.
De esta forma, se ha venido adelantando un proceso de reformas y ajustes a los
sistemas pensionales en la mayora de los pases europeos, las cuales incluyen el diseo
de pilares de ahorro privado y pblico; el establecimiento de sistemas nacionales, como
es el caso de Italia y Suecia; la propuesta de sistemas de reservas completas manejadas
con esquemas de solidaridad a travs de los fondos privados de pensiones, como es el
caso de Polonia, Letonia y Hungra; la armonizacin de los regmenes, con ajustes
paramtricos asociados al incremento de la edad de jubilacin; las restricciones al retiro
anticipado; y la reduccin progresiva de las tasas de reemplazo.

En Espaa y Portugal el proceso se adelant con una menor intensidad a la del resto de
Europa, dados los problemas de funcionamiento de su mercado laboral. Este hecho
llama la atencin teniendo en cuenta que es uno de los pases en el cual conviven un
empinado envejecimiento y un manejo de la seguridad social basado principalmente en
aportes estatales, lo cual ha terminado por afectar las cuentas fiscales de la nacin.

Amrica Latina, al igual que otras economas emergentes, no ha sido ajena a este
proceso. Chile fue el pas pionero en la adopcin de un modelo de ahorro administrado
por los fondos privados combinado con un modelo de Garanta de Pensin Mnima
(GPM) y un modelo de solidaridad. Posteriormente, pases como Colombia y Per

adoptaron este esquema pero manteniendo el antiguo rgimen pblico acompaado de


ajustes en las edades; tasas de remplazo; densidades de cotizacin; y una transicin
para consolidar el rgimen de administracin privada.

Las reformas al rgimen pensional estn precedidas de preguntas como: Cmo se


compara el pas con el resto, principalmente con Europa, en donde las coberturas son
altas y los beneficios son altos? Cules son las diferencias en cuanto a la dinmica de
las obligaciones y la forma de su administracin y manejo institucional? Qu tan
equitativo es un rgimen de pensiones, teniendo en cuenta que muchos de sus
pensionados no reciben los mismos beneficios en trminos absolutos ni relativos? Qu
tan fiscalmente sostenibles son estas obligaciones?

La evolucin de los compromisos de pensiones es el reflejo de la evolucin


demogrfica y de la organizacin institucional de los sistemas de seguridad social, del
funcionamiento del mercado laboral, y de la dinmica de la productividad de la
economa. Los problemas del sistema pensional en el mundo estn asociados a su
sostenibilidad, equidad y cobertura. En el mundo el liderazgo en materia de madurez,
equidad y consolidacin lo tienen los pases de Europa, tanto la Unin Europea como
los pases de la Europa del Este.
Sostenibilidad. Durante las fases de transicin demogrfica, la sostenibilidad se
aseguraba por el crecimiento de la poblacin. Mientras esta ltima se incrementara, el
sistema de pensiones y seguridad social podra ser sostenible en trminos
contributivos, pero cuando la tendencia se revierte, la sostenibilidad del sistema queda
atada al comportamiento positivo de la productividad de la fuerza laboral y la
economa. Cuando ello no es posible la opcin es individualizar los aportes y los
beneficios acompaados de aportes solidarios no tan costosos fiscalmente.2
En el mundo existen una gran cantidad de sistemas pensionales propios de las
particularidades histricas de cada pas. En algunos trabajos comparativos (FMI (2005);
OCDE (2006); DG-ECFIN(2009)), en los cuales se aprecian la relacin entre el gasto
pblico comprometido en pagos de pensiones, sus parmetros, la tasa de beneficios
otorgados y su sostenibilidad en el mediano plazo, se aprecia la forma como han
crecido el gasto pblico comprometido en pensiones en los ltimos veinte aos en los
2En

esta fase se encuentran las economas europeas y estn entrando las economas emergentes (Barea
(1995); Herce y Prez Daz (1995); Piera (1996); Navarro (2007b)).

pases avanzados y emergentes. En los aos noventa, la participacin del gasto en


pensiones como proporcin del PIB pas del 3,8% del PIB en 1960, al 8,4% en el ao
2010. En los pases emergentes estos compromisos aumentaron del 2,0% al 5,6% del PIB
en el mismo perodo, reflejando su acelerado envejecimiento, el aumento de la
expectativa de vida, y el aumento del ingreso, lo cual fue un factor para otorgar
beneficios un tanto generosos en trminos de la sostenibilidad de los mismos en el
largo plazo (Tabla 1).
Tabla 1. Evolucin de los pagos de pensiones como proporcin del PIB
Pais

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos

2,9
8,3
4,8
2,1

2,6
10,0
6,5
2,4

4,3
11,7
10,1
3,4

3,3
4,5
4,7
8,2

5,1
6,1
6,7
8,8
5,4
2,6
4,0
6,7
1,1

6,4
7,7
9,0
10,2
5,9
2,7
5,7
9,9
4,2

4,9
6,2
4,0
5,6
1,4

8,1
10,3
7,5
6,2
5,0

4,1
12,6
9,9
4,7
7,3
6,7
9,4
11,1
9,5
10,5
2,9
4,3
10,9
5,2
0,8
9,9
10,9
8,0
7,9
6,5

3,1
4,9
3,6
4,9
4,9

7,2
8,8
6,5
6,3
6,5

8,9
9,6
6,4
5,9
6,3

2,1
3,2
4,5
1,2
3,0
3,7
4,3
2,4

3,5
1,9
4,0
3,9

4,6
12,9
9,8
4,7
8,5
6,9
9,4
12,3
11,0
11,0
3,4
3,5
14,0
7,7
1,2
9,2
7,5
5,9
6,9
9,5
7,2
10,9
9,5
9,1
7,9
6,3
6,3

4,7
13,9
10,0
4,9
7,6
7,9
10,6
13,3
10,6
12,1
3,3
4,5
14,7
10,0
1,7
7,4
7,0
5,5
7,2
12,7
6,4
10,1
9,2
9,6
8,2
6,3
6,8

5,5
8,0
9,1
2,3
7,6
3,2
10,3
7,6
0,7
0,6

7,4
9,1
7,2
3,4
5,5
4,0
9,3
10,6
1,0
0,7
4,1
6,1
7,6
3,0
1,5
0,6
1,7
11,3
7,5
8,1
2,2
1,9
1,0
6,3
17,7

Economas Emergentes
Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania

7,0

9,2
5,0
6,5

2,7

3,4

4,6

9,3
0,2

8,5
0,2
0,5

0,7

0,5
0,3

1,6
0,5
0,5
7,1
4,9

5,5

0,4
7,4

Promedio
Avanzados
Emergentes

3,6
3,8
2,0

4,6
4,8
4,0

6,2
7,1
4,5

6,1
7,6
4,1

6,8
8,0
5,3

7,0
8,4
5,6

PPP
Avanzados
Emergentes

3,8
3,9
1,1

4,7
4,8
3

5,8
6,9
2,7

4,9
7
1,9

6
7,6
3,2

6,5
8,2
4,2

0,4

4,9

0,2
6,9

1,3
11,1

5,2
5,1
8,6
1,0
8,5
3,0

1,4

9,5
7,8
2,4
0,9
0,4
1,2
11,8
6,1
4,5
1,6

2,4
14,2

0,5
5,0
16,0

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Las proyecciones indican que el gasto en pensiones aumentar del 8,2% en 2010 al 10%
del PIB en el ao 2050 en los pases avanzados; mientras que en los pases emergentes
los compromisos de pensiones aumentarn del 4,2% del PIB al 8,2%. Esto plantea un
reto muy exigente en trminos de crecimiento y aumentos en productividad (Tabla 2).

Tabla 2. Proyecciones de gasto en pensiones 2010 - 2050


Pais

2010

2020

2030

2040

2050

2010-2030

2030-2050

Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos

4,7
13,9
10,0
4,9
7,6
7,9
10,6
13,3
10,6
12,1
3,3
4,5
14,7
10,0
1,7
7,4
7,0
5,5
7,2
12,7
6,4
10,1
9,2
9,6
8,2
6,3
6,8

4,9
14,0
11,4
5,0
7,4
7,4
12,0
12,6
10,7
12,2
3,4
4,8
12,8
10,3
3,4
8,5
7,8
6,2
8,6
13,2
6,1
10,8
9,8
9,8
9,3
5,7
7,4

Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania

7,4
9,1
7,2
3,4
5,5
4,0
9,3
10,6
1,0
0,7
4,1
6,1
7,6
3,0
1,5
0,6
1,7
11,3
7,5
8,1
2,2
1,9
1,0
6,3
17,7

8,1
9,0
5,9
4,7
4,6
5,9
8,5
8,5
1,0
0,9
5,3
6,2
7,1
4,0
2,0
0,6
2,2
9,4
8,8
10,1
3,2
2,4
1,4
8,0
18,5

5,5
14,8
12,8
6,8
7,5
7,0
12,7
13,4
11,7
12,4
3,7
5,3
13,1
9,8
5,2
12,2
9,4
7,8
9,5
13,4
7,1
13,0
9,7
8,6
10,4
6,7
8,5

6,0
14,9
13,2
6,6
9,0
6,5
12,4
13,8
12,3
13,4
3,5
6,3
14,5
10,4
9,6
15,8
9,7
9,0
10,1
13,3
8,0
15,8
10,8
8,4
10,8
7,5
8,6

6,2
15,0
13,6
6,3
10,9
6,1
12,2
13,6
12,5
14,3
3,5
8,0
14,3
10,7
12,5
19,0
9,9
9,4
10,0
14,2
9,1
17,8
12,4
7,9
11,1
7,6
8,3

0,8
0,9
2,8
1,9
-0,1
-0,9
2,1
0,1
1,1
0,3
0,4
0,8
-1,6
-0,2
3,5
4,8
2,4
2,3
2,3
0,7
0,7
2,9
0,5
-1,0
2,2
0,4
1,7

0,7
0,2
0,8
-0,5
3,4
-0,9
-0,5
0,2
0,8
1,9
-0,2
2,7
1,2
0,9
7,3
6,8
0,5
1,6
0,5
0,8
2,0
4,8
2,7
-0,7
0,7
0,9
-0,2

11,9
16,8
8,2
9,2
3,8
6,6
6,6
7,5
0,7
1,6
13,1
6,9
10,4
6,9
1,3
1,2
3,9
8,8
9,6
14,9
8,1
3,5
2,0
17,0
26,1

1,5
1,3
-1,2
3,3
-2,0
4,1
-2,5
-3,0
0,4
3,2
1,0
0,8
1,9
1,3
0,1
0,9
-2,1
1,5
3,1
2,7
0,9
0,7
4,4
1,7

3,0
6,4
2,2
2,5
0,3
-1,5
-0,2
-0,1
-0,3
0,5
5,8
-0,2
2,0
2,0
-1,5
0,5
1,3
-0,4
0,6
3,7
3,2
0,7
0,3
6,3
6,7

Economas Emergentes
8,9
10,4
6,0
6,7
3,5
8,1
6,8
7,6
1,0
1,1
7,3
7,1
8,4
4,9
2,8
0,7
2,6
9,2
9,0
11,2
4,9
2,8
1,7
10,7
19,4

10,2
13,4
7,0
7,9
3,7
7,3
6,7
7,5
0,9
1,4
10,1
7,3
9,3
5,8
1,8
0,9
3,2
9,0
9,4
12,9
6,6
3,0
1,9
14,1
21,9

Promedio
Avanzados
Emergentes

7,0
8,4
5,6

7,3
8,7
5,9

8,1
9,6
6,5

8,9
10,4
7,3

9,7
11,0
8,3

1,1
1,2
1,0

1,6
1,4
1,8

PPP
Avanzados
Emergentes

6,5
8,2
4,2

7,0
8,5
4,9

7,9
9,3
6,1

8,7
9,9
7,1

9,2
10
8,2

1,4
1,1
1,9

1,3
0,7
2,1

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Beneficios. Existe una relacin positiva entre las tasas de beneficio y el gasto en
pensiones. El Reino Unido, que tiene en promedio tasas de remplazo del 30%, tiene un
gasto en pensiones que no supera el 6,1% del PIB, igual sucede con Corea del Sur, en
donde los beneficios son muy bajos y por lo tanto sus compromisos tambin
representan un porcentaje muy bajo. Por el contrario, en pases como Italia y Grecia,
que otorgan beneficios promedio cercanos al 60%, sus gastos en pensiones oscilan entre
el 12% y el 14% del PIB (Grfica 1).

Grfica 1. Relacin entre el gasto pblico en pensiones y tasas de Remplazo

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

Por su parte, en los pases emergentes excluyendo a Ucrania, y que tienen tasas de
remplazo entre el 10% y 30%, las obligaciones pensionales son inferiores al 4,0% del
PIB. En pases como Rumania, Hungra, Estonia, Argentina, Chile, entre otros, quienes
otorgan beneficios promedio entre el 40% y el 50%, los gastos de pensiones se
encuentran entre el 6% y el 8% del PIB. Las excepciones a esta regla son Brasil y
Turqua quienes tienen gastos similares pero sus beneficios oscilan entre el 60% y el
70% debido a la "juventud" de sus sistemas.
Los beneficios pensionales o las tasas de remplazo son diferentes entre los pases y
muchas veces al interior de cada pas debido a las transiciones aplicadas, y al cambio
de parmetros por efecto de reformas adoptadas para ajustar el sistema. Watson y
Wyatt (2010), adelantaron una investigacin en la que muestran como un jubilado a los
65 aos en Espaa, con un sueldo bruto anual de 30.000 euros y equivalente a lo que
ganan, por ejemplo, los maestros de primaria y otros profesionales cualificados, recibe
como pensin el 81% de su salario, es decir, 24.300 euros al ao distribuidos en 14
mesadas. Esta es una persona considerada de pensiones altas, similar a lo que reciben
los pensionados de Luxemburgo, con un 82%, y ligeramente superior a los
pensionados de Portugal que tienen una tasa de remplazo del 77%; Italia (75%); Austria
(71%); y Finlandia (60%). Por el contrario, las tasas de remplazo ms bajas las reciben
los pensionados de los pases de Irlanda (38%) y Reino Unido (30%) (Tabla 3).

De otra parte, en el caso de trabajadores de mayor calificacin y remuneracin, con


salarios de 50.000 euros por ejemplo, la mayor tasa de remplazo la tienen los
pensionados de Portugal con el 77% para el salario de sustitucin, superior a la de
Luxemburgo que es del 75%. Espaa por el contrario, ocupa el octavo lugar en Europa
en cuanto al otorgamiento de este tipo de pensiones, detrs de Luxemburgo, Noruega,
Austria, Holanda, Blgica, Alemania y Francia3.

Tabla 3. Diferencias en las pensiones promedio de Europa


Montos de las Pensiones (Euros /Mes)
Pais
Luxemburgo
Noruega
Austria
Holanda
Blgica
Alemania
Francia
Espaa*
Irlanda*
Reino Unido
Dinamarca**
Finlandia
Grecia

Promedio

Mnima

1592
1053
953,12
900
878,16
793,11
De 700 a 800
614,27
589,2
587,88
538,79

1.023
870,41
604
No hay
716,33
No hay
514,32
385
119
108
727

Mxima

493
474

No hay
Entre 201 y 357

No hay
2.058

4.735
2.040
2.220
No hay
1.295,25
No hay
1.134,55
1.827
122
Entre 428 y 840
1.020

Italia

715,23

403

No hay

Portugal ***

612,12

170

1.199

* 14 mesadas
** Ms suplementos
***Mxima por matrimonio

Fuente: Watson-Wyatt (2010)

Sin embargo, al ponderar y sacar el promedio de todas las tasas de remplazo entre los
diferentes tipos de trabajadores la situacin es un tanto diferente tal como se aprecia en
la Tabla 4
El beneficio promedio ms generoso se otorga en Luxemburgo (84%) y el ms bajo en
Grecia (48%). Adems, se puede observar que pases como Suecia, Pases Bajos, y
Luxemburgo, otorgan beneficios superiores al 80%. En Alemania, Austria, y Francia los
beneficios pensionales se encuentran entre el 70% y el 80%. En el siguiente rango se
encuentran los pases de Italia, Blgica, Espaa, Finlandia, y Dinamarca, los cuales
otorgan tasas de remplazo entre el 60% y el 70%. Finalmente, entre los pases que
otorgan los menores beneficios, se encuentran Reino Unido, Portugal, Irlanda y Grecia,
cuyas tasas de remplazo se sitan entre el 57% y el 48%

3 As, los jubilados espaoles cobran unos 200 euros al mes menos que la media europea, y por debajo de
ellos quedaran los pensionistas de pases como Finlandia, Irlanda, Reino Unido y Grecia.

Tabla 4. Tasas de remplazo media*


Pas
Luxemburgo
Pases Bajos
Suecia
Alemania
Austria
Francia
Italia
Blgica
Espaa
Finlandia
Dinamarca
Reino Unido
Portugal
Irlanda
Grecia
Total*

Tasa de remplazo
media
84%
83%
80%
79%
77%
75%
66%
66%
65%
64%
62%
57%
56%
52%
48%
68%

Fuente: OECD-Panel de Hogares de la Unin Europea


*Promedio ponderado

Como nos podemos dar cuenta, existen grandes diferencias entre pases y grupos de
trabajadores en los diferentes pases. Adems, las reformas han dado lugar a que los
trabajadores antiguos tengan unas tasas de remplazo diferentes a las de los nuevos
trabajadores, y ello ha dado lugar a un debate sobre la equidad horizontal y vertical de
los sistemas pensionales.
Pobreza y desigualdad. Uno de los factores que ms incide en la pobreza es el bajo acceso
al mercado laboral, por cuanto al final de la vida de las personas estas quedan
desamparadas de cualquier posibilidad de ingreso en la vejez, tal como sucede en
Colombia y en la mayora de los pases de Amrica Latina. Este escenario tambin
puede ocurrir en un sistema que tiene cobertura universal pero en el que los beneficios
son muy bajos. Por ello, algunos pases hacen muchos esfuerzos para expandir los
beneficios sociales va universalizacin de subsidios a la vejez o facilitando el acceso a
la pensin, para evitar el riesgo de caer en la pobreza durante la vejez.
La evidencia ha mostrado en varios pases que al reducir los beneficios, la pobreza de
la gente mayor aument. As sucedi a mediados de los aos noventa, y ms
recientemente a raz de la crisis mundial y Europea, en donde para varios pases la
pobreza relativa aument entre 7 y 12 puntos. Munzi y Smeeding (2006), en un estudio
basado en datos del Luxembourg Income Study demostraron que entre 1995 y 2000 la
pobreza relativa en la vejez aument 5,9 puntos en Espaa por cuenta del rezago entre

los aumentos del salario y el ajuste a las mesadas4. Algunos datos de pobreza relativa
en la niez y la ancianidad se presentan en la Tabla 5.

Tabla 5. Pobreza relativa en la niez y la vejez, ao 2005*


Pobreza relativa en la niez y la vejez
(% de nios y ancianos en hogares pobres)*

Paises
Pases Bajos
Luxemburgo
Hungra
Canad
Polonia
Suecia
Francia
Finlandia
Alemania
Estonia
Noruega
Dinamarca
Suiza
Austria
Italia
Blgica
Reino Unido
Eslovenia
Australia
Espaa
Estados Unidos
Grecia
Irlanda
Promedio

Total

Nios

Ancianos

4,9
6,1
6,4
12,4
13,2
6,5
7,3
5,4
8,4
12,4
6,4
5,4
7,7
7,7
12,8
8,1
12,5
8,2
13
14,2
17
14,3
16,2
9,8

6,3
9,1
8,1
15,5
18,5
4,2
7,9
2,8
9
13,9
3,4
2,7
8,9
7,8
16,6
7,2
17
6,9
14,9
14,9
21,9
12,7
15,8
10,7

1,6
3,7
4,3
5,4
7
7,7
8,5
8,5
10,4
11,1
11,9
12,1
13,2
13,6
14,3
15,4
17,2
17,9
23
23,3
24,7
26,8
36,8
13,8

Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org


Nota: Los nios incluye la poblacin de hasta 18 aos de edad, excluyendo personas casadas o jefes de
hogar. Los ancianos incluyen la poblacin de 65 y ms aos de edad. La pobreza se mide sobre la base de
50% de la mediana del ingreso disponible ajustado por tamao del hogar.
** Los datos de Eslovenia, Reino Unido, Polonia, Holanda y Hungra corresponden al ao 2001 y los datos
de Australia, al ao 2005.

*Porcentaje de los nios y ancianos, que viven en hogares pobres


Fuente: Luxembourg Income Study en www.lisproject.org

Tal como ocurre en Colombia, es posible que se presente el fenmeno contrario, en


donde las pensiones son el principal factor de la concentracin del ingreso, pues los
jubilados tienen un alto poder de negociacin para lograr reliquidaciones de las
pensiones, haciendo al sistema muy desigual intra e inter-generacionalmente. Estos
ajustes al final terminan afectando el ingreso y el bienestar de los jvenes.

Los sistemas de reservas "completas", basados en una relacin directa entre los aportes
individuales y los beneficios de pensiones, si bien tericamente pueden ser los ms
eficientes, pueden generar efectos nocivos sobre la distribucin del ingreso y la
pobreza, debido a que los altos ingresos pueden tener pensiones muy elevadas. Se
requiere que vayan acompaados de elementos progresivos como las garantas de
pensin mnima o sistemas de pilares que combinen el esfuerzo individual con la
solidaridad a la manera de Beveridge5.

Un brecha en los ajustes de salarios y pensiones en favor de los salarios, termina por empobrecer a los
pensionados por cuenta de que los trabajadores activos pueden tener mayores posibilidades de
apalancamiento que elevan los precios de los activos o otros precios de la economa y ellos pueden ajustar
su nivel de deuda de largo plazo, cosa que los jubilados no pueden hacer.
5 Estos sistemas se complementan con gravmenes a las pensiones altas y/o subsidios a las pensiones o
beneficios bajos.
4

Actuarialmente puede suceder que una persona que tenga una carrera corta y comenz
a cotizar a temprana edad puede tener mayor beneficio por unidad de tiempo de
contribucin que una que entr tarde al mercado laboral y que tiene una carrera larga,
debido a la tasa de descuento que se le aplica al ahorro. As mismo, como sucede en
Colombia, en el que las personas que entran tarde, cotizan poco, y tienen una carrera
relativamente corta, es posible incrementar los ingresos en forma ostensible gracias a
que estn en el Rgimen de Prima Media (RPM) y la base de liquidacin de la pensin
son los ltimos diez aos, lo que los incentiva a maximizar su pensin cotizando
intensivamente en este perodo. Tambin sucede que dos pensionados con las mismas
caractersticas tienen diferencias en su pensin porque el primero est en el Rgimen
de Ahorro Individual (RAIS) y el segundo en el RPM, en el cual su ahorro no esta
sujeto a las variaciones del mercado.

Las garantas de ingreso mnimo conllevan a que los trabajadores de ingresos ms


bajos obtengan una ventaja relativa frente a los trabajadores de ingresos altos. Por
ejemplo, las garantas de ingreso mnimo hacen que las tasas de remplazo sean del
100% en tanto que los trabajadores de ingresos medios tienen tasas de remplazo mucho
ms bajas, por ejemplo del 50%. Este hecho conduce a una distribucin de beneficios
ms equitativa (y ms homognea) que un sistema puramente proporcional, como
propona Bismarck.

No siempre existe una relacin directa entre la progresividad de un sistema y los


beneficios "adecuados". En efecto, como se observa en la Tabla 6, hay pases con
sistemas de pensiones equitativos y no siempre corresponden a pases que tienen
pensiones altas (Suecia, Finlandia). As mismo hay sistemas equitativos en pases con
pensiones en promedio bajas como es el caso de Blgica.

En general, los sistemas con garanta de ingreso mnimo, como es de prever, producen
una distribucin de beneficios ms progresiva. Un sistema de reparto en un principio
puede ser progresivo al ser complementado con ingreso mnimo, al igual que puede
serlo un sistema proporcional de ahorro individual con garanta de pensin mnima.
Sin embargo, en trminos de su impacto de largo plazo sobre la desigualdad, puede
suceder que en el inicio de implementacin del sistema se presente una mayor tasa de

10

incorporacin de trabajadores frente a aquellos de las ltimas cohortes, y sea pueden


asumir beneficios ms altos frente a los que les corresponden a los ltimos, lo cual hace
que el sistema se vuelva una fuente de concentracin del ingreso. Este fenmeno qued
al descubierto con la reciente crisis al observar la situacin de algunos pases de Europa
como Portugal, Grecia, e incluso Espaa.6

Tabla 6. Desigualdad en la distribucin de pensiones (coeficiente de Gini)


Pases
Luxemburgo
Dinamarca
Blgica
Espaa
Italia
Austria
Suecia
Irlanda
Pases Bajos
Alemania
Finlandia
Francia
Reino Unido
Grecia
Portugal

GINI de
Pensiones
0,263
0,286
0,288
0,300
0,302
0,312
0,316
0,324
0,330
0,341
0,354
0,367
0,373
0,388
0,407

Fuente: Clculos OECD con base en Panel de Hogares de la Unin Europea.


* Excluye a la poblacin que no percibe beneficios

El ltimo punto en materia de desigualdad tiene que ver con las brechas de gnero en
los niveles de pensiones promedio de hombres y mujeres. Esta diferencia en promedio
a favor de los hombres es de cerca del 41% en Europa y de aproximadamente el 37% en
Amrica Latina7. La brecha puede ser an mayor en los pases que tienen una
participacin femenina en el mercado laboral relativamente baja y en donde se aplican
castigos a la pensin de sobrevivencia dado que las mujeres son las mayores receptoras
de estas pensiones.

Edad: Otro elemento explicativo de los beneficios es la edad de las personas para recibir
el beneficio pensional. En los pases avanzados la edad promedio para pensionarse en
1970 era de 64 aos para los hombres y hoy permanece igual. Segn la legislacin
vigente, esta edad se mantendr constante hasta el ao 2030. En el caso de las mujeres,
la edad promedio para comenzar a recibir el beneficio pensional en 1970 era de 62
Por esta razn gran parte de la discusin de estabilidad de largo plazo en la Unin Europea, ha girado
alrededor del recorte de los beneficios de pensiones futuras los cuales van probablemente, una mayor
dispersin de los mismos.
7 Boldrin, Michele, Jimnez-Martn, Sergi y Peracchi, Franco (1997) Social security and retirement in
Spain, Working Paper 6136, National Bureau for Economic Research. 1997.
6

11

aos, y en la actualidad es de 63. Se proyecta un aumento leve hasta los 64 aos en el


ao 2030 (Tabla 7).

Tabla 7. Edad promedio para obtener la pensin


Pais

Hombres

1970

1990

Mujeres

2010

2030

1970

1990

2010

2030

Economas Avanzadas
Australia
Austria
Belgica
Cnada
Republica Checa
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japon
Corea
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zealanda
Noruega
Portugal
Slovaquia
Slovenia
Espaa
Suecia
Suiza
Reino Unido
Estados Unidos

65
65
60
68
60
67
65
65
63
57
67
70
60
60

65
65
60
66
60
67
65
60
63
57
67
65
55
60

65
65
60
70
65
60

65
65
60
67
65
60
-

65
67
65
65
65

65
65
65
65
65

60
65
60
60
65
60
55
55
65
60
60
60
60
60
60
55
-

60
65
60
60
65
60
60
55
55
60
55
65
60
60
65
60
60
65
60
-

65
65
60
65
61
65
65
61
65
57
67
65
59
64
60
60
65
65
67
65
62
63
65
65
65
65
66

66
65
60
65
64
67
65
62
65
60
67
68
66
65
62
60
65
65
67
65
62
63
65
65
65
66
67

60
60
60
68
55
62
65
65
60
57
67
70
55
55

60
60
60
66
57
62
65
60
60
57
67
65
59
56
65
65
60
67
62
57
65
65
62
60
65

62
60
60
65
59
65
65
61
65
57
67
65
59
62
60
60
65
65
67
65
57
61
65
65
63
60
66

66
63
60
65
63
67
65
62
65
60
67
68
66
65
62
60
65
65
67
65
62
61
67
65
64
65
67

55
60
55
55
55

55
60
55
60
60
60

55
55

55
55
55
55

55
65
55
60
60
55

55
65
55
60
60
55

60
60

60
60

50

55

60
60
60
60
60
60
61
59
55
55
55
62
60
55
65
55
60
60
59
55
55
60
55
58
55

60
60
60
60
60
60
65
65
55
55
55
62
60
55
65
55
60
60
60
55
55
60
55
58
60

60
62
57

60
62
58

61
63
58

62
64
59

65
65
60
70
65
55
65
67
60
60
65

Economas Emergentes
Argentina
Brasil
Bulgaria
China
Chile
Egypto
Estonia
Hungria
India
indonesia
Jordania
Latvia
Lituania
Malasia
Mexico
Paquistan
Philipinas
Polonia
Rumania
Rusia
Arabia Saudita
Sur Africa
Tahilandia
Turquia
Ukrania
Promedio
Avanzados
Emergentes

62
64
60

62
63
61

65
65
63
60
65
60
63
60
55
55
60
62
63
55
65
60
60
65
64
60
60
61
55
60
60

65
65
63
60
65
60
65
65
55
55
60
62
63
55
65
60
60
65
65
60
60
60
55
60
60

62
64
61

63
65
61

Fuente: OECD, EUROSTAD; ILO, FMI

En el caso de los pases emergentes, la edad promedio para pensionarse era 60 aos en
el caso de los hombres y en la actualidad apenas se ha incrementado en un ao. Se
prev que en el ao 2030 sea 62. La edad para recibir la pensin en el caso de las
mujeres era 57 aos y, con las diferentes reformas efectuadas, ha aumentado hasta 59
aos y se prev se mantenga as en los prximos veinte aos (Tabla 7Tabla 7).
Cobertura. La otra gran diferencia entre los pases es la cobertura de los sistemas.
Mientras que en los pases de Asa la cobertura no supera el 38% y el promedio se sita
alrededor del 26%, debido a que hace relativamente poco se crearon los sistemas de
pensiones tal como se conocen en occidente; en Amrica Latina la cobertura promedio
es del 59% siendo la ms elevada la de Brasil, que alcanza el 82%, y seguida por la de

12

Argentina con un 63%. Por el contrario, en Colombia y Mxico las coberturas oscilan
entre el 34% y el 19% respectivamente. En el Medio Oriente las coberturas oscilan entre
el 40% en Jordania y el 100% en Arabia Saudita; el promedio para este grupo de pases
es del 68%, destacndose el hecho de que en Surfrica la cobertura es del 75% y en
Egipto del 50% (Grfica 2).

Grfica 2. Cobertura de pensiones


120

100

93,0

Cobertura

80
68,1
60

54,0

40
26,0
20

ASIA

Medio Oriente y Africa

Promedio

Rusia

Rumania

Ucrania

Bulgaria

Latvia

Lituania

Turkia

Estonia

Polonia

Hungria

Promedio

Arabia Saudita

Egipto

Sur Africa

Jordania

Brazil

Latinoamerica

Promedio

Chile

Argentina

Mxico

Colombia

Promedio

China

Malasia

India

Paquistan

Indonesia

Philipinas

Tahilandia

Europa del Este

Fuente: ILO, Worldbank, IMF estimates

La cobertura promedio de los pases de Europa del Este es del 93% y, a pesar de que
ser una de las ms elevadas del mundo, hay algunas diferencias significativas entre
pases. Por ejemplo, Rumania y Rusia tienen coberturas del 100% en tanto que pases
como Hungra, Polonia, Turqua y Estonia tienen coberturas que oscilan entre el 82% y
el 85%, las cuales seran motivo de envidia para cualquier pas de Amrica Latina, Asia
o frica.

Finalmente, las mayores coberturas se encuentran en las economas de Europa, cuyos


mercados laborales y sistemas de pensiones son los ms antiguos en conformacin y
consolidacin. La cobertura promedio de los pases de la Unin Europea es del 90,5%.

En la Tabla 8 se puede apreciar que los pases con mayor cobertura en su sistema
pensional son Suecia (98,9%); Reino Unido (98.5%); Alemania (97%); Pases Bajos

13

(96,9%); Finlandia (96,7%); Francia (96,1%); y Dinamarca (93,2%). En contraste, los


pases con menor cobertura son Espaa (79,4%) y Luxemburgo (78,9%).

Tabla 8. Cobertura de Pensiones en los pases de la Unin Europea


Suecia
Reino Unido
Alemania
Pases Bajos
Finlandia
Francia
Dinamarca
Italia
Portugal
Grecia
Blgica
Austria
Irlanda
Espaa
Luxemburgo

Sin beneficio de
Pensin
1,1
1,5
3
3,1
3,3
3,9
6,8
10,2
10,5
11
13,7
15,9
17,9
20,6
21,1

Con Beneficio de
Pensin
98,9
98,5
97
96,9
96,7
96,1
93,2
89,8
89,5
89
86,3
84,1
82,1
79,4
78,9

9,5

90,5

Total*

Fuente: Elaboracin propia en base al Panel de Hogares de la Unin Europea

II.

Antecedentes del sistema de pensiones en Colombia

Hasta la dcada de los cuarenta las pensiones estaban a cargo directamente de las
empresas pblicas o privadas. Con la expedicin del la Ley 6 de 1945 se da inicio al
sistema de pensiones para los empleados del Estado bajo la modalidad de Prestacin
Definida, con la creacin de CAJANAL. Aos ms tarde, en 1967, los trabajadores de las
empresas privadas tuvieron la opcin de acceder al rgimen de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) del Instituto del Seguro Social (ISS) bajo la modalidad de Prima Media,
el cual fue condicionado a una transicin paramtrica con ajustes quinquenales en lo
que se refiere a la estructura de las contribuciones, de las cuales eran responsables el
Gobierno, los empresarios y los trabajadores8.
Con la creacin de las cajas administradoras y reconocedoras de pensiones, en muchas
empresas y entidades del Estado se lleg a hablar de la existencia de ms de un millar
de estos establecimientos cumpliendo estas labores. Aunque no es el propsito entrar
El Decreto 3041 de 1966, estableci que la cotizacin para pensiones debera ser del 6% ajustada en 3%
cada cinco aos, hasta llegar al 22% cuando el sistema tuviera 25 aos de vigencia, es decir en 1991. Las
contribuciones se estructuraron de la siguiente forma: 50% a cargo del empleador, 25% a cargo del
trabajador y 25% a cargo del Gobierno Nacional.

14

en los detalles del funcionamiento de estas entidades, lo nico cierto es que estas no
contaron con las reservas suficientes para garantizar los beneficios acordados debido a
que las cotizaciones eran muy bajas y los beneficios acordados desbordaron su
capacidad. Exista toda clase de incentivos para aprobar beneficios superiores a las
contribuciones que efectuaban empleados y empleadores.

En el ISS se gener un pasivo por efectos de la eliminacin del aporte a cargo del
Gobierno del 0.25% a travs de la expedicin del decreto 1935 de 1973, con lo cual la
cotizacin pas a estar a cargo slo de trabajadores y patronos en los porcentajes
previstos inicialmente. La cotizacin solo se ajust hasta 1985, con la expedicin del
Decreto 2879, que la elev al 6,5%, pero ya se haba generado un importante pasivo en
el sistema. Adicionalmente, este desequilibrio se haba acentuado por cuenta de otros
parmetros asociados al sistema, como la edad, la tasa de remplazo y el nmero de
semanas de cotizacin que no se ajustaron en el tiempo sealado, lo cual, sumado a los
problemas de cobertura, dej al descubierto la necesidad de hacer grandes ajustes al
sistema pensional.

La existencia de beneficios superiores a los aportes efectuados y la falta de ajustes en


los parmetros, dio lugar a grandes subsidios (entre el 80% y 93% de la pensin), a
diferencias importantes en las reglas de liquidacin y el reconocimiento de las
pensiones entre unos trabajadores y otros. Muchos de estos subsidios estuvieron
amparados en convenciones colectivas y en las normas de cada rgimen. En la mayora
de las ocasiones no haba ninguna correspondencia entre los beneficios y los aportes.

A.

Ley 100 de 1993

Desde la creacin del ISS, el sistema pensional no haba sido reformado y fue solo hasta
los aos noventa que se llev a cabo una reforma estructural al sistema a travs de la
Ley 100 de 1993, la cual tena como objetivo mejorar la equidad, la eficiencia, la
cobertura del sistema y corregir el desajuste financiero y actuarial. Por su concepcin,
se poda decir que esta Ley tambin permitira reducir los altos ndices de corrupcin
existentes y la deuda implcita generada en el rgimen de prima media con cargo al
presupuesto nacional.

15

Con la Ley 100 se cre un Sistema dual compuesto por un Rgimen de Prima Media
(RPM) y un Rgimen de Capitalizacin Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS).
Esta iniciativa permiti modificar los parmetros y los requisitos para acceder las
pensiones. Entre los aspectos ms importantes se pueden mencionar los siguientes:

El aument en la cotizacin a del 6,5% al 13,5%, con un increment del 1% para


ingresos mensuales superiores a 4 SMLMV, con destino a la financiacin del
Fondo de Solidaridad Pensional.

Se determin que las edades de jubilacin seran de 55 aos para las mujeres y
60 aos para los hombres hasta el ao 2014, y de 57 y 62 aos respectivamente,
despus de dicha fecha.

Se estableci como requisito cotizar un mnimo de 1000 semanas para recibir la


pensin del Seguro Social o para quienes fueran objeto de la Garanta de
Pensin Mnima (GPM) en el RAIS.

Permiti la creacin de la GPM en el Rgimen de Ahorro Individual con cargo


al presupuesto nacional, con el fin de asegurarle a todos los afiliados de dicho
sistema, una mesada no inferior al salario mnimo legal mensual vigente
(SMLMV).

La reforma de 1993 trajo elementos positivos y avanz en la reduccin de los subsidios


existentes. En efecto, el cambio en los parmetros del sistema conllev a una reduccin
del 78% al 43% en el subsidio que reciban las personas que devengaban pensiones
superiores a los dos salarios mnimos.

No obstante, ninguna reforma pensional, por completa que sea, logra cumplir en su
totalidad los principios de equidad, eficiencia, universalidad y la sostenibilidad fiscal y
financiera9, pues al fin y al cabo son ejercicios tcnicos que deben ser revisados cada
cierto tiempo. A pesar de los avances mencionados quedaron en evidencia muchos
problemas que atentan contra los principios anteriormente mencionados:

A pesar de la actualizacin de los parmetros del sistema, el RPM ya tena causado un pasivo a cargo del
presupuesto nacional debido a las bajas cotizaciones y a la falta e ajuste de otros elementos del sistema.

16

Al eliminar buena parte de las fuentes de financiacin del rgimen de prima


media, por el traslado de afiliados al nuevo sistema de ahorro individual, se
cre una presin fiscal que oblig al Gobierno a hacer un prolongado ajuste
tributario para asumir el pasivo causado en el ISS.

A pesar de la reduccin de los subsidios en el rgimen de prima media,


quedaron importantes porcentajes de subsidio que hacan ms atractivo el
rgimen de prima media frente al de ahorro individual10. Por ejemplo, para
obtener la Garanta de Pensin Mnima en el rgimen de ahorro individual
haba que cotizar 1.150 semanas, en tanto que en el de prima media solo se
requeran 1.000 semanas.

Quedaron vigentes algunos regmenes especiales como el de educadores, los


trabajadores de Ecopetrol, alto riesgo y convenciones colectivas. Adems
quedaron existiendo incentivos para prolongar la transicin de muchos
regimenes especiales.

La dualidad del sistema permita el arbitraje entre sistemas, permitiendo que


los afiliados apostaran contra el fisco. Los afiliados de las AFP al acercarse a sus
edades de jubilacin podan trasladarse al ISS sin restriccin de tiempo,
buscando mejores beneficios.

Continuaron existiendo muchas entidades reconocedoras de pensiones, lo cual,


gener toda suerte de practicas corruptas en el proceso de reconocimiento y
liquidacin de las mismas.

La creacin de la GPM, con cargo al Presupuesto Nacional, obligaba a mantener


por lo menos siempre el mismo nivel de obligaciones fiscales para atender
pensiones.

10 Estos subsidios se deben a que la transicin se mantena por 20 aos y porque los parmetros para los
nuevos afiliados tampoco garantizaban el equilibrio actuarial.

17

Aunque la cobertura en trminos de afiliados aument del 25,7% al 47% entre


1994 y 2002, la cobertura medida en trminos de cotizantes efectivos apenas
pas del 20,1% al 22,3% en el mismo perodo.

Los parmetros actuariales como la tasa de remplazo, las tasas de contribucin,


la edad, las semanas de cotizacin, entre otros, quedaron desactualizados frente
a las tendencias demogrficas que se venan presentando en el pas. Por
ejemplo, entre 1975 y 1995 la expectativa de vida al nacer de las mujeres
aument en 7 aos y para los hombres en 511.

Como sucede con todas las reformas de pensiones en los pases en desarrollo,
no siempre se encuentra toda la informacin disponible en forma actualizada.
Por ejemplo, las tablas de vida existentes en el momento de discutir la reforma
eran las mismas de 10 aos atrs, lo cual subestimaba el verdadero costo de las
pensiones y la valoracin de las rentas vitalicias.

La rentabilidad mnima sesg el portafolio de los administradores del rgimen


de ahorro individual, generando un comportamiento de manada en las
inversiones realizadas.

Quedaron en evidencia algunas dificultades del rgimen de ahorro individual


frente a los verdaderos alcances de un sistema pensional. El retiro anticipado
y el uso de la opcin de excedentes de libre disponibilidad, contribuyen a
aumentar el faltante en el sistema de salud y solidaridad.

En conclusin, a pesar de los avances logrados por la Ley 100 de 1993, el pas haba
experimentado importantes cambios demogrficos, econmicos, sociales y laborales,
que no haban sido incluidos del todo en el diseo actuarial de la misma. Ello haca
necesario implementar nuevas modificaciones al sistema para asegurar sus objetivos, y
la sostenibilidad fiscal y financiera del mismo.

11 La expectativa de vida en las mujeres entre 1995 y 2020 aumentara en 6 aos y para los hombres era de
8 aos, segn clculos del DANE y el CELADE.

18

Al finalizar el siglo XX, Colombia enfrentaba la peor crisis de su historia y fue


necesario adoptar el ajuste fiscal ms grande que hasta entonces se haba conocido. En
ese contexto se requera adelantar un paquete de reformas con la ayuda del FMI para
garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas. En ese frente se hicieron reformas
tributarias, ajustes en el crecimiento del gasto pblico, se reform la Constitucin para
hacer viables las transferencias a las entidades territoriales, se creo el Fondo de
Pensiones Territoriales, se fortalecieron los fiscos de los departamentos y municipio y
se propuso un proyecto de ley para hacer viable el sistema pensional.

B.

Proyecto de Ley 206 de 2001

El proyecto de ley 206 del ao 2001 fue presentado por el entonces Ministro de
Hacienda, y hoy Presidente de la Repblica, Juan Manuel Santos, y el Ministro de
Trabajo, y hoy Vicepresidente de la Repblica, Angelino Garzn. Esta iniciativa, tena
como parmetros bsicos la elevacin de la cotizacin del 13,5% a 14,5% en el ao 2004
hasta alcanzar gradualmente el 15,5% en 200812; la reduccin de gastos de
administracin del 3,5% (segn la Ley 100 de 1993) al 2,5% y; la creacin del Fondo de
Garanta de Pensin Mnima. Los ingresos adicionales por el incremento de la
cotizacin y por la reduccin en los gastos de administracin y de aseguramiento para
invalidez y sobrevivencia se destinaban, en el caso del rgimen de ahorro individual, al
FGPM. En el caso del Rgimen de Prima Media, el aumento en la cotizacin y el punto
de reduccin en los costos de administracin y seguros se utilizara para el pago de
pensiones y capitalizacin de las reservas pensionales.

El ajuste ms importante estaba a cargo del aumento de la edad para tener derecho a
pensin, la cual se elevaba de 55 a 60 aos para las mujeres, y de 60 a 65 aos para los
hombres. Dicho incremento se hara efectivo a partir del ao 2014, elevando la edad de
las mujeres a 58 aos y la de los hombres a 63 aos, de tal manera que en el ao 2020,
las edades para pensionarse seran de 60 aos para las mujeres y de 65 para los
hombres.

El ajuste en las edades ira acompaado de un aumento en el nmero de semanas a


partir del 1 de enero del ao 2014. El incremento era de 35 semanas por ao, hasta

12

Con un aumento de 0.25% por cada ao desde el ao 2005 hasta el ao 2008.

19

completar 1.250 semanas en el ao 2020 (ao en el cual dicho aumento sera de 40


semanas)13.
La tasa de remplazo se mantuvo entre el 65% y el 85% del ingreso base de liquidacin
(IBL). Si el afiliado lograba cotizar ms de 1.000 semanas, se le reconocera un 2%
adicional de tasa de remplazo por cada 50 semanas, hasta que lograra alcanzar las 1.200
semanas, y con ello se llegaba a representar hasta el 73% del IBL. Cuando el afiliado
cotizara entre 1.200 y 1.400 semanas, el aumento en la tasa de reemplazo sera del 3%
por cada 50 semanas adicionales, hasta alcanzar el 85% del IBL.
Se creaba el Fondo de Garanta de Pensin Mnima con el fin de atender una de las
principales contingencias a cargo del Gobierno en el largo plazo, derivada de la
adopcin del RAIS, el cual era la GPM. Este fondo sera financiado con los aportes del
1% adicional de la cotizacin y con el 1% derivado de la reduccin de los costos de
administracin y seguros. El proyecto tambin fortaleca el Fondo de Solidaridad
Pensional, con un aumento del 1% en la cotizacin de aquellas personas que
devengaran ingresos superiores a los 20 salarios mnimos.

Este proyecto de Ley despus de ser aprobado en tercer debate en el Congreso fue
retirado por el Gobierno del Presidente Uribe y fue reemplazado por uno nuevo que en
el fondo no se apartaba de los objetivos y principios del proyecto 206.
C.

Ley 797 de 2003

Esta Ley tena como objetivo promover mayor equidad, universalidad, eficiencia y
solidaridad del sistema de pensiones as como promover la sostenibilidad fiscal y la
justicia redistributiva.

El nmero de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regmenes del sistema general de pensiones
se computara de acuerdo a: a) El tiempo de servicio como servidores pblicos remunerados, incluyendo
los del artculo 279 de la ley 100 de 1993; b) empleadores que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
tenan a su cargo el reconocimiento y pago de la pensin, siempre y cuando la vinculacin laboral se
encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la ley 100 de 1993; c) El nmero de
semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la ley 100 de 1993 tuviesen a su
cargo el reconocimiento y pago de la pensin; d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con
aquellos empleadores que por omisin no hubiesen afiliado al trabajador. El cmputo ser procedente
siempre y cuando el empleador o la caja, segn el caso, trasladen, con base en el clculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfaccin de la entidad administradora, el cual estar
representado por un bono o titulo pensional.
13

20

El nuevo proyecto de Ley presentado al Congreso tena como meta elevar la edad de
pensin de las mujeres a 62 aos y la de los hombres a 65 aos a partir del 2014; un
incremento en la cotizacin del 13,5% al 15,5%; elevar el nmero de semanas para
pensionarse de 1.000 a 1.300, con un mximo de 1.800 a partir de 2003. Igualmente se
creaba el FGPM y se fortaleca el Fondo de Solidaridad Pensional (FSP). Por el
contenido del proyecto de Ley, ste tena ms alcance en los propsitos fiscales y
paramtricos que la ley finalmente aprobada. No obstante, se lograron ajustar los
parmetros del sistema, se mejoraron las fuentes del Fondo de Solidaridad Pensional,
se redujo el costo fiscal a cargo del gobierno en un 34% del PIB, conjuntamente con la
Ley 812/03, mediante la cual fue posible ajustar las cotizaciones a salud y pensiones
del magisterio a las condiciones del rgimen general.

Adems de disminuir los costos a cargo del presupuesto nacional, por el ajuste en el
RPM y la reduccin del perodo de transicin y la creacin del FGPM, se establecieron
reglas para reducir el arbitraje entre los regimenes.
D.

Ajuste en los Parmetros:

En general el ajuste que trajo consigo la Ley 797 de 2003 fue el siguiente (ver tambin
Tabla 9):

Aumento de la cotizacin al sistema. Se realiz mediante una transicin que se


iniciaba con un aumento del 1% en el 2003, es decir, aumentaba al 13,5%; un
aumento del 0,5% por cada ao a partir de 2004 hasta llegar al 15,5% (Tabla 10).
Adicionalmente, cuando la economa creciera ms del 4% en dos aos
consecutivos a partir del 2008, se deba aumentar la cotizacin al 16,5% por una
sola vez.

Reduccin del costo de administracin y seguros. Se estableci una reduccin en los


costos de administracin y seguros del 0,5%, con destino al fortalecimiento del
FGPM.

21

Tabla 9. Resumen del ajuste en los parmetros aprobado en la Ley 797/03


Tiempo mnimo
Art. 9
Mod. Art. 33 ley 100/93

1.000 semanas

Ley 100 de 1993

Edad mnima
Art. 9
Mod. Art. 33 ley 100/93
Tasa de cotizacin
Art. 7
Mod. Art. 20 ley 100/93

55 Mujeres y 60 Hombres.
57 Mujeres y 62 Hombres desde el ao 2014

Ley 797 de 2003


1000 semanas
Incrementos 50 semanas en el ao 2005
25 semanas desde el ao 2006 hasta el ao 2015, en que se
llega a las 1300 semanas.
55 Mujeres y 60 Hombres.
57 Mujeres y 62 Hombres desde el ao 2014

13,5% del Ingreso Base de Cotizacin

Monto:

+ 1.0% para afiliados con IBC de cuatro o ms


salarios mnimos, para el Fondo de Solidaridad
Pensional

13.5% del Ingreso base de cotizacin. (IBC)


+ 1.0% todo a cargo del afiliado con IBC >= 4 salarios mnimos,
para el Fondo de Solidaridad Pensional.
Adems se efecta una cotizacin adicional segn nivel de ingresos:
De 16 a 17 SMLMV + 0.2% del IBC
De 17 a 18 SMLMV + 0.4% del IBC
De 18 a 19 SMLMV + 0.6% del IBC
De 19 a 20 SMLMV + 0.8% del IBC
Ms de 20 SMLMV + 1.0% del IBC

Incrementos 1.0%
para todos 0.5%
los afiliados: 0.5%
1.0%

en el ao 2004
en el ao 2005
en el ao 2006, en que se llega a 15.5% de tasa de cotizacin
a partir del ao 2008, por una sola vez, dependiendo del
crecimiento del PIB.
Los empleadores pagarn el 75% de la cotizacin total y los trabajadores el 25%, salvo
en el caso del 1% de solidaridad con cargo a afiliados con IBC >= 4salarios mnimos.
Desde 2006 se destina a vejez 12.5% en RPMPD y 11.0% en RAI.
Monto de la pensin de vejez
Art. 10
Mod. Art. 34 ley 100/93

65% del IBC

Hasta 2003
65% del IBC
+ 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000, hasta
las 1200 semanas
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200, hasta
las 1400 semanas

+ 2.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1000,


hasta las 1200 semanas
+ 3.0% por cada 50 semanas adicionales a las 1200,
hasta las 1400 semanas

Monto mnimo = 65% - Monto mximo = 85%


Desde 2004
Monto mnimo = 65% - Monto mximo = 85%

Monto diferencial que depende del nivel del IBC, segn la


siguiente frmula:
r = 65.50 - 0.50 s, donde:
r = porcentaje del ingreso de liquidacin.
s = nmero de salarios mnimos legales mensuales vigentes
A partir del ao 2005:
+ 1.50% por cada 50 semanas adicionales a las mnimas requeridas.
Mnto mnimo = 65% a 55% segn nivel del IBC ( 1 a 20 SML)
Mnto mximo = 80% del IBC

Pensin de invalidez
Si el afiliado est cotizando:
Requisitos
Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al
Art. 11
momento de producirse el estado de invalidez;
Mod. Art. 39, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no est cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del ao
inmediatamente anterior al momento en que
se produzca el estado de invalidez.

Invalidez causada por enfermedad:


- 50 semanas cotizadas en los ltimos 3 aos inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuracin y 25% del tiempo
cotizado entre los 20 aos de edad y la fecha de la primera
calificacin de invalidez.
Invalidez causada por accidente:
- 50 semanas cotizadas en los ltimos 3 aos inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma.

Pensin de sobrevivientes
Si el afiliado est cotizando:
Requisitos
Haber cotizado por lo menos 26 semanas, al
Art. 11
momento de producirse la muerte;
Mod. Art. 46, Ley 100 de 1993
Si el afiliado no est cotizando:
Haber cotizado al menos 26 semanas del ao
inmediatamente anterior al momento en que
se produzca la muerte.

Muerte causada por enfermedad:


- Haber cotizado 25% del tiempo entre los 20 aos de edad y
la fecha de fallecimiento.

Beneficiarios:
Muerte del afiliado: en forma vialicia, el cnyuge o la
compaera(o) permanente suprsite.

Muerte causada por accidente:


- Haber cotizado 20% del tiempo entre los 20 aos de edad y
la fecha de fallecimiento.
Beneficiarios:
Muerte del afiliado : en forma vitalicia, el cnyuge o la compaera(o) permanente
siempre y cuando, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga mnimo 30 aos
de edad. O haya procreado hijos con ste.
En forma temporal : el cnyuge o la compaera (o) siempre y cuando, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga menos de 30 aos de edad, y no haya procreado
hijos con ste. Esta pensin se pagar mximo por 20 aos.

Muerte del Pensionado : en forma vitalicia


El cnyuge o la compaera(o) permanente, deber
acreditar que convivi con el causante mnimo 2
aos continuos antes de su muerte, salvo que haya
procreado hijos con l.
a) La afiliacin es obligatoria salvo lo previsto para los
trabajadores independientes.

Muerte del Pensionado : en forma vitalicia


El cnyuge o la compaera(o) permanente, deber acreditar que convivi con el
fallecido mnimo 5 aos continos antes de su muerte.
Adicionalmente se tendra en cuenta la edad.

Afiliacin
Art. 2, lit. a)
Mod. Art. 13, Ley 100 de 1993.
Traslado entre Regimenes
- Una sola vez cada 3 aos.
Art. 2, lit. e)
Mod. Art. 13 Ley 100/93

a) La afiliacin es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes

Facultades extraordinarias
Art. 17

El presidente tiene facultades por 6 meses a partir de la expedicin de la ley


para expedir normas con fuerza de ley para modificar:

- Una sola vez cada cinco aos


- Un ao despus de la entrada en vigencia, a quienes les falten diez aos o
menos para cumplir la edad mnima no se les permite cambiar de rgimen.

1. Rgimen pensional del presidente de la Repblica.


2. Rgimen de trabajadores que laboren en actividades de alto riesgo.
3. Rgimenes pensionales de las Fuerzas Militares, la Polica y el DAS.
Rgimen de Transicin
Mod: Art. 36 Ley 100 de 1993
Quienes tienen derecho:

Beneficios y requisitos
que mantiene del rgimen
al que estaban afiliados

A la entrada en vigencia de la ley:


Mujeres:
35 o ms aos de edad
Hombres : 40 o ms aos de edad
O quien tenga 15 o ms aos de servicios cotizados.
- Edad Mnima
- Tiempo de cotizacin
- Monto de la pensin

Revocatoria de pensiones
reconocidas irregularmente At.
19
Revisin de reconocimiento
de sumas peridicas a cargo
del tesoro pblico o de
fondosde naturaleza
pblica.Art. 20

A la entrada en vigencia de la ley:


Mujeres:
35 o ms aos de edad
Hombres : 40 o ms aos de edad
O quien tenga 15 o ms aos de servicios cotizados.
- Edad Mnima

Los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes


respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
econmicas, debern verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisicin del derecho y la
Las decisiones judiciales que obliguen al erario pblico a cubrir pensiones u
otras sumas perodicas podrn ser revisadas por el Consejo de estado o la
Corte Constitucional por solicitud del Gobierno Nacional.
a) Cuando el
reconocimiento se haya ob

Fuente: Leyes 100/1993; Ley 797/2003 y Proyecto de Ley 056/02

Creacin del FGPM. Con cargo a un patrimonio autnomo se pagar, en primera


instancia, la garanta de pensin minima del rgimen de ahorro individual. El
Gobierno Nacional deba definir el rgimen de organizacin y administracin,
as como la entidad o entidades que lo administraran. De otro lado, en el
artculo 14 de la Ley, se definieron las condiciones para el acceso al beneficio de
la GPM, el cual deba tener las mismas condiciones sealadas para el rgimen
de prima media14.

14 En el caso del rgimen de ahorro individual, el incremento del 2004 se destinaba al FGPM al igual que la
reduccin inmediata del 0,5% en los costos de administracin y seguros. Los incrementos previstos a partir
del 2005 iban con destino a las cuentas de los afiliados.

22

Tabla 10. Tasa de Cotizacin en el sistema


RPM

2003

2004

Aporte Directo a Pensin


10,5
11,5
GPM1/
Administracin y seguros
3,0
3,0
Total
1/ Es a cargo del fondo comn del ISS y del Presupuesto Nacional
RAIS
Aporte Directo a Pensin
FGPM
Administracin y seguros
Total

2003

2004

10,5
0,5
3,0

10,0
1,5
3,0

2005
12,0
3,0

2005
10,5
1,5
3,0

2006
12,5
3,0

2006
11,0
1,5
3,0

Densidad de cotizacin. Se aument el nmero de semanas de cotizacin de 1.000


a 1.300 a partir de enero del ao 2005. A partir de este ao, el nmero de
semanas debera aumentar en 50 por ao, hasta completar 1.100 en el 2006, y a
partir de dicho ao, el incremento sera de 25 cada ao hasta llegara a 1.300 en
el ao 2015.

Se limit el Ingreso Base de Cotizacin. Se fij como lmite mximo del IBC en 25
salarios mnimos tanto para trabajadores del sector pblico como privado15.

Ajuste en la tasa de remplazo en el RPM. Con el fin de reducir los subsidios


regresivos del sistema, la Ley 797/03 redujo la tasa de remplazo manteniendo
un porcentaje inicial del 65%16 del IBC disminuyndola inversamente al nmero
de salarios mnimos del IBL del beneficiario.

El procedimiento para calcular el porcentaje del IBL al cual tendr


derecho el beneficiario es el siguiente: R = 65.5 - 0.50W, donde R es la
tasa de reemplazo y W el nmero de SMLMV a los que equivale el IBL.

Con este procedimiento, la tasa de remplazo oscilara entre 65% y 55%


del IBL para las personas que cumplen con las condiciones mnimas
exigidas por el sistema. Por ejemplo, una persona que devengue dos (2)

15 En el caso de que los trabajadores devenguen ms de 25 SMM, el IBC para aportes a la seguridad social
queda sujeto a reglamentacin del Gobierno.
16 El monto mensual de la pensin correspondiente al mnimo de las semanas requeridas es del 65% del
Ingreso Base de Liquidacin, es decir, del promedio del ingreso obtenido por el trabajador en sus ltimos
10 aos de cotizacin, previos a adquirir el derecho a pensin.

23

salarios mnimos tendra una pensin equivalente a: 65,5 0.5*(2) =


64.5%. Si una persona en las mismas condiciones tiene como IBL 20
SMLM, la tasa de remplazo ser igual a 65,5 - 0.5*(20) = 55.5%.

El monto mensual de la pensin de vejez, correspondiente a las


primeras 1.000 semanas de cotizacin, ser equivalente al 65% o al 55%
del IBL. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 y hasta las 1.200
semanas, la tasa de remplazo aumentar en 2%, con lo cual se llegara a
73% del IBL. Adicionalmente, por cada 50 semanas adicionales a las
1.200 y hasta las 1.400 semanas, este porcentaje se incrementar en 3%,
hasta completar un monto mximo del 80% del IBL.

El valor total de la pensin no podr ser superior a 80% del IBL, ni


inferior a la pensin mnima.

E.

Estrategia para reducir el arbitraje entre regmenes:

Con el fin corregir los incentivos de apostar contra el fisco, se ajustaron algunas reglas
que promovan el arbitraje entre los dos sistemas, entre las cuales podemos destacar las
siguientes:

En la Ley 100/03, los afiliados podan trasladarse de rgimen cada tres aos a
partir del momento en que la persona elega por primera vez rgimen en el cual
quera estar. Para hacer el ltimo traslado no haba tiempo lmite, lo cual le
permita al afiliado escoger la tasa de reemplazo que mejor le convena17. Con la
expedicin de la Ley 797/03, el tiempo para trasladarse entre regmenes se
amplio a cinco (5) aos, y el ltimo traslado no poda hacerse antes de diez (10)
aos antes cumplir la edad mnima para tener derecho a la pensin.

La Ley estableci que los funcionarios pblicos que estuvieren afiliados en el


RPM deberan permanecer en este rgimen. Por otra parte, quienes hubieran
ingresado por primera vez al Sector Pblico en cargos de carrera administrativa

17 Con unos cuantos meses antes de que cumpliera con los requisitos de tiempo, edad y semanas de
cotizacin el afiliado poda decidir en que rgimen le iba mejor.

24

estaran obligados a afiliarse al ISS durante el tiempo que estuvieran empleados


en dicha condicin.

Pensin de sobrevivencia. Se modificaron los requisitos para obtener la pensin de


sobrevivientes, con el objetivo de que tuviera la modalidad de un seguro. Se
efectuaron condiciones ms exigentes para tener derecho a la pensin de sobrevivencia18.
En la Ley 100 de 1993, para tener derecho a este beneficio, en el caso de
fallecimiento del afiliado, bastaba con certificar 26 semanas de cotizacin antes
del fallecimiento. En caso de que falleciera el pensionado, el cnyuge o
compaera(o) permanente deba certificar dos aos de convivencia, excepto si
hubieran tenido hijos en dicha convivencia.

Con la expedicin de la Ley 797, si falleca el afiliado, el beneficio era vitalicio


siempre y cuando la compaera tuviera 30 aos o ms, excepto si hubiere
habido hijos en dicha unin. En caso de fallecimiento del pensionado, el
cnyuge tendra el derecho en forma vitalicia siempre y cuando hubiera
convivido al menos cinco (5) aos con el pensionado y tambin se tendra en
cuenta la edad.

Pensin de invalidez. La Ley 797 hizo ms exigente en trminos de tiempo de


cotizacin para tener derecho al otorgamiento de la pensin de invalidez. En la
Ley 100/03 slo se requera la cotizacin de 26 semanas antes del que sucediera
la invalidez19. En la Ley 797, se elev el nmero de semanas a 50, en los ltimos
tres (3) aos para tener derecho a este beneficio. El mismo requisito se le exiga
si la invalidez era producida en un accidente.

F.

Equidad del sistema

Ante la imposibilidad de gravar las pensiones (con excepcin de las mayores a 50


salarios), se opt por que los pensionados con pensiones mayores a 16 SMLMV
hicieran aportes proporcionales hasta de 1% adicional con destino al Fondo de

Aunque se facilit el derecho a la misma.


Si el afiliado no estuviera cotizando, se le exiga que al menos hubiere cotizado 26 semanas el ao
inmediatamente anterior a que sucediera la invalidez.
18
19

25

Solidaridad Pensional (FSP), el cual se hara en forma progresiva aumentando el 0,2%


por cada salario a partir de los 16 hasta 1% en los 20 SMLMV20.

As mismo, se aprob un cofinanciacin con recursos del Presupuesto Nacional con


destino a la sub-cuenta de Subsistencia del FSP, para financiar a las personas mayores
de 65 aos que viven en condiciones de pobreza extrema. En el FSP se cre la
subcuenta de subsistencia con el fin de proteger a las personas en estado de pobreza
extrema y se previ que para tener derecho a este beneficio, la persona debera tener 52
aos, en el caso de ser mujer, y 57 aos en el caso de ser hombre. Esto sera vlido hasta
el ao 2014 y, a partir de dicha fecha, se aumentara la edad en dos aos para acceder al
beneficio, en la misma proporcin en que aumentaban las edades en el rgimen
general.

La subcuenta de subsistencia del FSP tambin tendra como fuentes los siguientes
aportes21: el 50% de la cotizacin adicional del 1% (de los empleados que ganan ms de
4 SMLMV), el 1% de la mesada pensional de aquellos pensionados que reciban una
mesada entre 10 y 20 SMLMV, el 2% de la mesada pensional de aquellos que
devenguen mas de 20 SMLMV, ms una cofinanciacin del Presupuesto Nacional para
garantizar las meta de subsidios del Gobierno. Por su parte, la subcuenta de
solidaridad se financiara con el 50% de la cotizacin adicional del 1% a cargo de los
afiliados que devengan ms de 4 SMLMV.

As mismo la Ley determin una serie de ajustes en los regmenes exceptuados de


ECOPETROL y el Magisterio y la obligatoriedad de afiliacin a las personas
contratadas por el Estado por prestacin de servicios. La Ley hizo obligatoria la
afiliacin al sistema general de pensiones a quienes se vincularn al Estado bajo la
modalidad de contratos de prestacin de servicios y la afiliacin al rgimen general de
pensiones a las personas que se vincularan como servidores pblicos a ECOPETROL a
partir la puesta en vigencia de la Ley.

20 Se establece que los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV tendrn un aporte adicional
sobre su IBC as: de 16 a 17 de 0.2%, de 17 a 18 de 0.4%, de 18 a 19 de 0.6%, de 19 a 20 de 0.8% y superiores
a 20 de1%, destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del FSP.
21 Adicionales de los afiliados con ingreso igual o superior a 16 SMLMV

26

A partir de facultades de la Ley 797/03 se estableci que el rgimen de pensiones de


los educadores del Magisterio, estara regulado por Ley. De esta forma, la Ley 812/03
(Ley del Plan de Desarrollo), estableci la cotizacin a pensiones y a salud en
condiciones similares al rgimen general de pensiones22.

Finalmente, mediante el decreto 2090/03, se ajust el rgimen de fuerza pblica,


haciendo uso de las facultades extraordinarias. Con esta norma se incorporaron los
soldados profesionales al rgimen de retiro y de pensiones de la fuerza pblica. Se
ajust el nmero de aos de servicio para tener derecho a la asignacin de retiro y se
aument la cotizacin al sistema23.

G.

Ley 860 de 2003

El objetivo principal de la Ley 860/03 fue volver a incluir el contenido de los artculos
11, 12; los literales c y d del artculo 13; y el artculo 14 de la ley 797/03, los cuales
trataban sobre los requisitos para obtener la pensin de invalidez y la pensin de
sobrevivencia, sin embargo fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C1056-03.

En el artculo 4 de la Ley se incluy el cambio en el rgimen de transicin de la Ley


100/93, pero tambin fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante
la sentencia C-754 de 2004. Los artculos que modificaban los requisitos para obtener la
pensin de invalidez y sobrevivencia, fueron declarados inexequibles, mediante la
Sentencia C-428 de 2009.
H.

Acto Legislativo 01 de 2005

El objetivo del Acto Legislativo 01 de 2005 era elevar el principio de sostenibilidad


financiera del sistema pensional a nivel constitucional y adelantar el perodo de
transicin del 2014 al 201024. Esta norma fue aprobada y declarada exequible con lo
cual se redujeron los costos del rgimen de transicin, cuyo monto se estimaba en 16%
del PIB.

Esta Ley ha mantenido su vigencia en los ltimos dos planes de desarrollo.


Se ajustaron las condiciones para tener derecho a la pensin de invalidez y muerte.
24 El cual haba sido declarado inexequible por la Corte Constitucional a travs de las sentencias
mencionadas.
22
23

27

As mismo, la reforma permiti modificar los siguientes parmetros y requisitos de


acceso a la pensin:

Se dej el rgimen de transicin en la prima media slo hasta Julio 31 de 2010,


con excepcin de quienes tuvieran 750 semanas cotizadas en el momento de su
expedicin.25Esta disposicin se extendi a las convenciones laborales vigentes,
de tal manera que para efectos de beneficios pensionales, slo se podan
prorrogar hasta Julio 31 de 2010, siempre y cuando las renegociaciones no
conllevaran beneficios superiores a los vigentes en el momento de la expedicin
del Acto Legislativo. Despus de dicha fecha todas las personas tendrn que
pensionarse con los mismos requisitos del rgimen general del sistema.

Se eliminaron los regmenes especiales y exceptuados con el fin de promover la


equidad dentro del sistema.

Se elimin la 14 mesada para los nuevos pensionados a partir del 201126.

Se puso como techo a las pensiones financiadas con recursos pblicos un monto
equivalente a 25 SMLMV27.

Finalmente, el Acto Legislativo cre los Beneficios Econmicos Peridicos


(BEP), cuya finalidad es otorgar un subsidio condicionado al esfuerzo de ahorro
de las personas que habiendo estado o no en el sistema de pensiones, y cuyos
ingresos fueran inferiores al salario mnimo, pudieran obtener tener un aporte
peridico en la vejez. Este beneficio debe ser inferior al salario mnimo y no da
lugar a una sustitucin pensional.

Para estos la transicin se mantendr hasta el 2014


La cual haba sido extendida mediante una sentencia de la Corte. De esta disposicin se excepta la
eliminacin de la mesada 14 a los que perciben una pensin igual o inferior a 3 SMLMV hasta el 31 de julio
del ao 2011.
27 A partir del 31 de julio de 2010
25
26

28

III.

Impacto fiscal del ajuste las pensiones en Colombia

Muchas veces las reformas pensionales son el vehculo para llevar a cabo el ajuste
fiscal, o por el contrario, el ajuste fiscal es la justificacin para reformar el sistema
pensional. En Colombia, la necesidad del ajuste fiscal en la segunda mitad de los aos
noventa, y la necesidad de corregir el funcionamiento del sistema pensional para
hacerlo ms acorde con la evolucin de la productividad laboral, fueron los
argumentos para justificar la reforma de la Ley 100/03 y sus revisiones posteriores.

Es indudable que la expedicin de la Ley 100/93, redujo el costo de la deuda de


pensiones con cargo a la Nacin. De no haberse aprobado esta iniciativa el costo fiscal
habra ascendido al 296,6% del PIB, segn clculos del DNP. Ello habra sido la fuente
de grandes desequilibrios macroeconmicos tal como ha sucedido ltimamente en
pases como Grecia, Hungra, Rumania y Espaa, slo para mencionar algunos.

La aprobacin de la Ley 100 tambin permiti ordenar el sistema, reducir grandes


arbitrariedades en los procesos de reconocimiento y pago de pensiones; permiti crear
un sistema con reservas completas ms consistente con la productividad laboral; se
increment la cobertura del sistema en la medida que el mercado laboral lo
posibilitaba; se redujeron los subsidios regresivos y se hicieron ms transparentes
obligaciones pensionales a cargo del Estado. Con la expedicin de la reforma, el costo a
cargo del Estado se redujo del 296,6% al 168% del PIB.

Por su parte, la Ley 797 corrigi gran parte de los desequilibrios, con lo cual se logr
reducir el costo de las obligaciones fiscales a cargo del Estado del 168% al 134% del PIB
en el ao 2005, equivalente a una reduccin anual en los flujos de gasto del Gobierno
Nacional Central (GNC) en cerca del 0,8% del PIB (Grafica 3) 28

El ajuste se complement con otro conjunto de reformas fiscales que buscaban la


sostenibilidad de la finanzas pblicas, como lo fueron las reformas tributarias; los
lmites al crecimiento de los gastos de funcionamiento; la Ley de responsabilidad fiscal;
las operaciones de manejo de la deuda; las normas de saneamiento de las entidades

28 La reforma a la Ley 100/93, esta compuesta por un conjunto de normas como la Ley 797/03, Ley 860/03;
Ley 812/03; Decreto 2090/03; Acto Legislativo 01/05; Ley 1328/09, entre otras.

29

territoriales, entre otras. Estas reformas ayudaron a reducir el desequilibrio fiscal as


como el marcado aumento de la deuda pblica generado desde la segunda mitad de
los noventa, cuando los ingresos corrientes fueron insuficientes para cubrir la totalidad
de lo gastos.

Los resultados obtenidos con la reforma pensional de 2003 fueron importantes para la
sostenibilidad de la deuda pblica, lo cual muestra que el Gobierno est haciendo un
importante esfuerzo por amortizar dicha deuda, por cuanto los pagos de pensiones son
del 4,0% del PIB al ao y los subsidios representan el 1,7% del PIB. En segundo lugar,
los esfuerzos de liquidez del sistema de pensiones recaen sobre el fisco dado que los
fondos de pensiones se encuentran en su etapa de acumulacin.

Grfica 3. Escenarios del flujo de transferencias del GNC*


para el pago de pensiones (porcentaje del PIB)
1,00

20
50

20
46

20
48

20
42

20
44

20
38

20
40

20
36

20
32

20
34

20
28

20
30

20
26

20
22

20
24

20
20

20
18

20
16

20
12

20
14

20
10

20
08

20
04

20
06

20
02

20
00

0,00

% del PIB

-1,00

-2,00

-3,00

-4,00

-5,00

Basico

Ley 797/860

Con Proyecto. Acto

Con Acto Aprobado

Ley 797 sin Trans.


AOS

Fuente: DNP-DEE
*Transferencias al ISS, FOPEP, Cajas de Retiro del sector defensa, Fondo del Magisterio.

Por otra parte, es importante aclarar que los subsidios pensinales que se estn
causando actualmente, tanto por concepto del rgimen de transicin como por efecto
de la GPM tendrn una trayectoria decreciente despus del ao 2015. A partir de este
momento el costo de los subsidios estar entre el 1,3% y el 1,4% del PIB. El efecto de la
reduccin de los subsidios pensionales y las medidas de ajustes que se adelantaron en
la ltima dcada, permitieron reducir el dficit en el GNC de niveles del 6% del PIB a
comienzos de la dcada, al 3,7% del PIB en el ao 2010. Para el ao 2014 se espera un

30

dficit del 2,4%, consistente con la meta de reduccin de la deuda prevista en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (Grfica 4).

Grfica 4. Evolucin del Dficit del GNC con y sin pensiones (%PIB)
2,0
1,5

1,0
-0,2

-1,0
-2,0
-2,4

-3,0
-4,0
-4,5

-5,0
-6,0
Sin pensiones

Incluyendo Pensiones

20
14

20
13

20
12

20
11

20
10

20
09

20
08

20
06

20
07

20
04

20
05

20
02

20
03

20
00

20
01

19
98

19
99

19
96

19
97

19
94

19
95

19
92

19
93

19
91

19
90

-7,0

Fuente: Confis-clculos DNP

La sostenibilidad de la deuda depende del supervit primario, es decir, del dficit


excluyendo los pagos de intereses. Pero si se ampliara esta medida y se descontaran los
pagos al sistema pensional a cargo del GNC, las finanzas pblicas habran presentado
un supervit primario neto de pensiones entre el 0,25% y el 0,42% del PIB. Este punto
nos muestra que gran parte del endeudamiento corri por cuenta del desajuste en los
regimenes de pensiones en las dcadas anteriores. An as, los clculos realizados con
la informacin existente indican que el pasivo pensional a cargo del GNC asciende al
114% del PIB29.

En la medida en que descienda el costo de los subsidios y compromisos por cuenta del
sistema de pensiones, el dficit del GNC se reducir de niveles del 4,3% a niveles del
1,5% o 1,7% del PIB cada ao30 y ser ms sostenible en el largo plazo. Esta reduccin
conllevar una reduccin en la tasa de inters de largo plazo, lo cual permitira
mayores tasas de inversin en la economa y un mejor aprovechamiento de los
aumentos de productividad.

Entre 2010 y 2060, utilizando una tasa de descuento del 4% segn la regulacin establecida en la Ley.
En estos ejercicios se supone adicionalmente que el crecimiento del PIB es de 4% real y la tasa de inters
real es 6%. Ambos supuestos son consistentes con los ltimos estimativos disponibles y son utilizados en
la generalidad de los ejercicios de programacin fiscal.
29
30

31

IV.

Efecto del ajuste en la equidad del sistema

Los subsidios que efectivamente se causaban en el RPM, se redujeron por efecto de la


expedicin de la Ley 100 y normas posteriores. La Ley 100/93 permiti reducir los
subsidios del 90% al 78% (incluyendo la GPM), y del 63% al 43% (sin GPM); la Ley
797/03 y la 860/03, los redujo al 39% y al 7% (sin GPM). El Acto Legislativo, en
trminos actuariales dejo el sistema en equilibrio, siendo el nico subsidio la GPM. Sin
embargo, la adopcin de las nuevas "tablas de vida" de la Superintendencia Financiera
gener un subsidio del 13,2% en las pensiones excluidas de la GPM (Grfica 5).

Con el ajuste al sistema se estn causando los subsidios correspondientes a la GPM y al


subsidio de las personas que estn en el rgimen de transicin. Sin embargo, por el
reconocimiento de una mayor expectativa de vida, el RPM volvi a quedar en
desequilibrio31.
Grfica 5. Subsidios implcitos en las pensiones*
100,0%
90,0%

89,0%

90,0%

Con GPM
80,0%

78,0%

Sin GPM

76,0%

70,0%
63,0%
60,0%

50,0%
43,0%
39,0%

40,0%

39,0%

30,0%

20,0%
13,2%
10,0%

7,0%

0,0%
Antes de la Ley 100

Ley 100-Reg Trans.

Ley 100-Reg Gen.

Ley 797 y 860

Acto Legislativo

Fuente: Loredana Helmsdorff


*En el momento de expedir el Acto Legislativo el nico subsidio existente en el rgimen de Prima
Media era la GPM, sin embargo, por efecto de la adopcin de la nueva tabla de vida, el subsidio para
las personas que no son objeto de GPM se elev a 13.2%.

As mismo, hay que tener en cuenta que muchos de los pensionados actuales hicieron
efectivo su derecho antes de la expedicin de la Ley 100/03, y la gran mayora se ha
pensionado durante el perodo de transicin, bajo el cual se amparan muchos de los
derechos obtenidos anteriormente. Por ello, el efecto que pueden tener las Leyes 797 y
860, y el Acto Legislativo sobre las nuevas reglas es muy poco, pues estas solo tienen
31 Es importante reconocer que siempre habr necesidad de hacer revisiones actuariales debido a que los
clculos siempre se hacen con la informacin disponible. Los censos poblacionales se realizan en Colombia
cada 10 aos y muchas veces no se hacen los estudios complementarios, lo cual hace vulnerables los
clculos para constituir rentas vitalicias o aportes del presupuesto nacional.

32

consecuencias desde julio 31 de 2010, cuando expiraron los regmenes especiales y


convencionales. Hasta esta fecha se han mantenido en vigencia muchas de las reglas
acordadas anteriormente.

Los actuales jubilados son receptores de elevados y regresivos subsidios, lo cual se


refleja en la distribucin del ingreso. Como se observa en la Grafica 6, los pensionados
se concentran en un 45% en el estrato 3, un poco superior a la concentracin de
poblacin que es del 42,3%. En el estrato 4 se sita el 22,4% de los pensionados, en
tanto que el porcentaje de poblacin localizada en dicho estrato es de apenas el 14,2%.
En el estrato 5 se concentra el 11,3% de la poblacin pensionada, en tanto que el
porcentaje de poblacin existente all es de solamente el 5,3%. Finalmente, en el estrato
6 se sitan el 3,9% de los jubilados, y el porcentaje de la poblacin existente all es del
3,2%.

De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes


tienen mejor educacin y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales
ms largas y de mejor remuneracin. La regresividad de los subsidios se concentra en
forma ms aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de
jubilados prcticamente duplica el porcentaje de la poblacin existente. Esta situacin
ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de
poblacin, amparados en convenciones colectivas o en regmenes especiales, su mejora
en la distribucin del ingreso ha estado acompaada del detrimento de los amplios
sectores de la poblacin de bajos ingresos y que no disfruta de ningn beneficio para
proteger su vejez.

De esta forma, el sistema pensional refleja lo sucedido en el mercado laboral: quienes


tienen mejor educacin y experiencia son los llamados a tener las carreras salariales
ms largas y de mejor remuneracin. La regresividad de los subsidios se concentra en
forma ms aguda en los estratos 4 y 5, principalmente, en donde el porcentaje de
jubilados prcticamente duplica el porcentaje de la poblacin existente. Esta situacin
ha sido agravada por los subsidios obtenidos que favorecieron a ciertos grupos de
poblacin, amparados en convenciones colectivas o en regmenes especiales, su mejora
en la distribucin del ingreso ha estado acompaada del detrimento de los amplios

33

sectores de la poblacin de bajos ingresos y que no disfruta de ningn beneficio para


proteger su vejez.

Finalmente, el sector de seguridad social en pensiones particip en cerca del 32,4% del
total de los subsidios del Estado. Como se vio anteriormente, estos se concentraron en
la poblacin de mayores ingresos. El 20% de la poblacin ms pobre apenas recibi el
0,43% del subsidio, mientras que el 20% de la poblacin ms rica lleg a recibir el
80,8%, dando como resultado un coeficiente de concentracin (coeficiente similar al
coeficiente de GINI) de 0,712. Por esta razn, el subsidio del rgimen pensional pblico
es quiz uno de los factores que incide la mala distribucin del ingreso32.
Grfica 6. Porcentaje de pensionados por estrato
50%

44,9%

45%

42,3%

40%
35%
27,1%

30%

22,4%

25%
20%

15,2%

14,2%

15%
10%
5%

11,3%
7,6%

5,7%

2,3%

3,9% 3,2%

0%

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Pensionados por estrato

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

Personas por estrato

Fuente: DNP - Con base en la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE

Esta situacin es an ms discriminatoria contra los trabajadores del campo que tienen
otras formas contractuales, porque el 93,6% de los pensionados viven en las zonas
urbanas. Por esta razn, consideramos que el ajuste realizado en la ltima dcada en el
rgimen pensional, principalmente en el rgimen pblico, deber contribuir a corregir
la desigualdad en el ingreso en los prximos aos, debido a que en gran parte se
concentr en reducir los subsidios a las pensiones altas33 (grafica 7)

32 El Banco Mundial sobre la Pobreza en Colombia de 2002, seala que el gasto en pensiones en Colombia
es ms desigual que la misma distribucin del ingreso.
33 Con las normas expedidas, los subsidios para los estratos altos se redujeron en forma significativa para
quienes se pensionen con ms de 2 salarios mnimos.

34

Grfica 7. Subsidio en las pensiones del ISS por rango de salario


70,0%

66,0%

Ley 100/93
60,0%

leyes 797/03; 860/03 y A.L. 01/05

48,0%

50,0%

47,5%

48,0%

47,5%

41,0%

Subsidio

40,0%

30,0%

20,0%

10,0%

6,3%
4,1%
1,0%

0,0%
1
-10,0%

Salarios mnimos

10

20
-7,0%

-20,0%

Fuente: Fuente: Loredana Helmsdorff

V.

Principales desafos del sistema

A pesar de los avances en equidad intrageneracional, el principal problema del sistema


pensional colombiano corre por cuenta de su baja cobertura real. La cobertura total del
sistema en trminos de afiliados es del 70,9%, en tanto que la cobertura efectiva
(cotizantes/poblacin ocupada) es del 29,7%34. Si se considera la probabilidad de que
los cotizantes logren construir una pensin, la cobertura real del sistema es inferior al
20%. Este es un desafo muy importante en trminos sociales y fiscales.

De acuerdo con los escenarios estimados por el DNP, en los cuales se tienen en cuenta
los elementos del ajuste de los ltimos aos, como son un crecimiento anual de la
economa del 4%; un crecimiento anual del empleo del 2,5%; y una tasa de fidelidad
promedio al sistema del 58% en la cotizacin para ingresos elegibles para la GPM35,
solo el 17,3% de las personas en edad de ser jubiladas recibirn efectivamente su
pensin36. Ello plantea el interrogante sobre si la reduccin de los impactos fiscales
para hacer viable el sistema pensional con financiacin equilibrada, ajustado
actuarialmente y acompaado de un mercado laboral altamente segmentado por las
A febrero de 2011
Del 64% en la cotizacin para los ingresos mayores a los que requieren de la GPM.
36 Los dems afiliados solo tienen la opcin de retirar su ahorro mediante las figuras de devolucin de
saldos e indemnizacin sustitutiva. Ello hace que el sistema pierda gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura ms o menos segura en la vejez. Este impedimento conlleva a que los afiliados en su
mayora no alcancen el subsidio de la GPM y los que otorga el rgimen de prima media. En esta medida, el
sistema pensional continuar promoviendo la mala distribucin del ingreso aunque a menores costos
fiscales.
34
35

35

diferencias en productividad, es una formula sostenible dado que la mayora de la


poblacin queda excluida del mismo37. La baja cobertura es estructuralmente el
principal problema de equidad en el sistema pensional y continua vigente a pesar de
las reformas que se han realizado en los ltimos aos.

El arbitraje del sistema pensional es otro de los desafos importantes. La posibilidad de


que los afiliados de altos ingresos se trasladen entre regimenes le resta eficiencia al
sistema. Adicionalmente, dichos traslados se hacen haca el ISS debido a que pueden
lograr pensiones ms altas en razn a la existencia de subsidios en las pensiones. Por
otra parte, el RPM le otorga una mejor cobertura a las mujeres porque en ste se
obtiene la tasa de remplazo no en funcin del capital acumulado sino en funcin del
flujo de aportes de los ltimos diez aos. De otro lado, las mujeres viven ms aos, lo
cual hace que por definicin las tasas de remplazo sean ms altas que las que hubieran
tenido en el RAIS38.

La coexistencia de dos regimenes, hace que la cobertura de tasa de inters del RAIS,
aunque en forma imperfecta, la termine haciendo el RPM y en ltimas el presupuesto
nacional. Cuando el RPM se encuentra equilibrado, de tal manera que el arbitraje solo
se presente en momentos de cadas en la tasa de inters, es posible que el costo fiscal
sea bajo, por cuanto los traslados son una fuente de financiacin "por encima de la
lnea", reduciendo las necesidades de financiamiento y por ende una menor deuda
pblica. Sin embargo, ello no ocurre cuando el sistema no est equilibrado
actuarialmente.

El tercer desafo del sistema, tiene que ver con la baja productividad de la fuerza laboral
y su reflejo en las pensiones futuras. Una vez que desaparecen los grandes subsidios
que disfrutan los pensionados de hoy, los futuros pensionados van a recibir pensiones
ms bajas, ms acordes con la productividad laboral. A ello se suma el hecho de que
muchos afiliados de altos ingresos en el RAIS van a optar por pensionarse de forma

37 Si bien los afiliados logran retirar su ahorro mediante las figuras de devolucin de saldos e
indemnizacin sustitutiva, si hace que el sistema como tal pierda en gran parte su objetivo, cual es, el
otorgar una cobertura ms o menos segura en la vejez. Este impedimento hace que no se realice el subsidio
de la GPM y los que otorga el rgimen de prima media, con lo cual, los problema que tiene el sistema
pensional de deterioro la distribucin del ingreso siguen existiendo aunque con menores costos fiscales.
38 Hay que tener en cuenta que las mujeres se pensionan con 5 aos menos que los hombres y viven en
promedio 6 aos ms. Ello hace que sus tasas de reemplazo en el RAIS sean bastante menores.

36

anticipada con pensiones mnimas. Tambin podran optar por pensionarse con
pensiones bajas y utilizar el excedente de libre disponibilidad para la compra de
otros activos y dejar de aportarle al sistema de salud39. Ello va a dar lugar a tener un
escenario en el cual el consumo crece lentamente y a unos costos en salud no
financiados.

El problema de la baja productividad conlleva que la mayora de afiliados no alcancen


a completar el tiempo ni el capital para tener derecho a una pensin. Este hecho
refuerza el escenario de un menor crecimiento del consumo y una menor dinmica de
crecimiento de la economa. Por ello, se requieren reformas que desde ya que
aumenten la productividad laboral y las pensiones del maana.

Otro de los desafos que enfrenta el sistema pensional colombiano, se asocia a los riesgos
por efecto y extensin de los fallos judiciales. Para los multi-afiliados a que se refiere el
decreto 3800 de 2003, se interpret mediante la Sentencia C-1024 del 2004 que slo
tenan derecho a recuperar la transicin en cualquier tiempo a quienes habindose
trasladado al RAIS tuvieran las semanas y el capital requerido. Con los nuevos fallos
de tutela, se les permiti tambin recuperarla a aquellos afiliados que estando en el
RAIS podan trasladarse al ISS, siempre y cuando, en 1994 hubieran tenido la edad de
40 aos si era hombre y 35 si era mujer40.

La reliquidacin de todas las pensiones debido a las nuevas interpretaciones sobre el


rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993 por parte del Consejo de Estado ha
promovido la bsqueda de beneficios pensinales desproporcionados mediante
39 Debido a que estas personas que devengan ingresos altos entraran a cotizar sobre la base del ingreso
pensional y no sobre el ingreso laboral que efectivamente devengan.
40 El artculo 36 de la Ley 100/93, que trata sobre el rgimen de transicin dice as: La edad para acceder a la
pensin de vejez, el tiempo de servicio o el nmero de semanas cotizadas, y el monto de la pensin de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o ms aos de edad si son mujeres o 40 o ms
aos de edad si son hombres, o 15 o ms aos de servicios cotizados, ser la establecida en el rgimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las dems condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensin de
vejez, se regirn por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
()
Lo dispuesto en el presente artculo para las personas que al momento de entrar en vigencia el rgimen tengan
treinta y cinco (35) o ms aos de edad si son mujeres o cuarenta (40) o ms aos de edad si son hombres, no ser
aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al rgimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el
cual se sujetarn a todas las condiciones previstas para dicho rgimen.
Tampoco ser aplicable para quienes habiendo escogido el rgimen de ahorro individual con solidaridad decidan
cambiarse al de prima media con prestacin definida

37

esquemas como el del carrusel (regresividad). La extensin de la jurisprudencia al


Rgimen General del ISS dara lugar a un costo adicional al ya previsto y a cargo del
Estado que oscila entre el 15 y el 20% del PIB.

Finalmente, existe la contingencia sobre la igualacin entre el porcentaje que se le


reconoce a las militares activos con el que se le reconoce a los militares retirados. Si
bien hubo un fallo a favor de esta postura a partir del ao 2005, siempre se ha
reclamado que este debe ir ms atrs, lo cual puede triplicar el valor a todas las
asignaciones de retiro de las fuerzas militares y de polica41.

VI.

Posible agenda para una reforma pensional

La baja cobertura; el ajuste en algunos parmetros; los riesgos jurdicos de las


sentencias judiciales que obligan a la reliquidacin de pensiones; y la tendencia que se
viene promoviendo entre los afiliados del rgimen de ahorro individual del retiro
anticipado y el uso de los excedentes de libre disponibilidad, tendran consecuencias
sobre el nivel de las pensiones futuras, e impactos sobre el financiamiento de la salud,
tanto del rgimen contributivo como subsidiado, as como sobre la solidaridad del
sistema, de all que sean temas que deban estar en la agenda prxima de la discusin
de pensiones. Otro tema muy relevante para la agenda tiene que ver con el efecto de la
baja productividad laboral sobre el sistema pensional, pues ello impide que los
afiliados al sistema permanezcan en l, lo cual da lugar a que a cerca del 80% haya que
devolverles sus saldos o darles una indemnizacin sustitutiva por el tiempo que
estuvieron cotizando.

Por otra parte, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 1328 del 2009 de reforma
financiera, cre los BEP con el propsito de permitir que las personas de bajos recursos
tuvieran derecho a un ingreso peridico inferior a un salario mnimo en la vejez. La
puesta en operacin de este sistema est pendiente de ser reglamentada por el
41 La Corte Suprema de Justicia orden al Gobierno nacional que incorpore al sueldo del personal activo de
las Fuerzas Armadas los suplementos y adicionales otorgados despus de 2005 y que ajuste los haberes de
los retirados y pensionados de acuerdo al nuevo valor remunerativo que surja del fallo. Para los militares
activos supone una mejora que puede duplicar lo que estn cobrando y, para los retirados y pensionados,
puede hasta triplicar sus haberes actuales

38

Gobierno. Finalmente, son importantes en la agenda los ajustes institucionales


relacionados con el futuro del RPM, la coexistencia del ISS y Colpensiones, la forma
como vienen funcionando los dos regmenes del magisterio, y el fortalecimiento de
informacin para el reconocimiento de pensiones en las entidades territoriales.

A.

El Problema de Cobertura del sistema pensional colombiano

La baja cobertura es el principal problema del sistema de pensiones en Colombia. Esto


se debe, como se mencion anteriormente, a la elevada informalidad y a la baja
productividad laboral. Si bien los afiliados al sistema crecieron de 4,1 millones en 1994,
a 17,8 millones de personas en marzo de 2013, es decir un crecimiento anual del 8,7%;
los cotizantes pasaron de 3,5 a 7,0 millones, lo cual equivale a un crecimiento anual del
4,3% (dos veces el crecimiento de la PEA en el mismo perodo); y la cobertura medida
como la relacin entre el total de afiliados sobre la Poblacin Econmicamente Activa
(PEA), a marzo de 2013 es del 76,7%, cuando se mide a travs de la relacin entre
cotizantes/PEA dicha cobertura es apenas del 30,5% (). Esta es una medida ms precisa
de la cobertura, puesto que no todas las personas que se afilian pueden continuar
hacindolo42.
Tabla 11. Cobertura del sistema pensiones
Concepto
Poblacin total
Poblacin en edad de trabajar
Poblacin econmicamente activa
Ocupados
Desocupados
Cotizantes AFP
Cotizantes ISS
Cotizantes Cajas, Militares, Educadores y otros
Cotizantes informales a BEP
Total Cotizantes
% de Cobertura Efectiva - Cotizantes/PEA
Afiliados AFP
Afiliados ISS
Afiliados Cajas, Militares, Educadores y otros
Afiliados a BEP
Total Afiliados
% de Cobertura Bruta - Afiliados/PEA
Pensionados AFP
Pensionados ISS
Total Pensionados ISS + AFP
Pensionados Cajas, Militares, Educadores y otros
Beneficiarios a BEP
Total Pensionados del Sistema + BEP
Poblacin > de 60 aos
Cobertura del Sistema (Pensionados/Pob > 60 aos)

1994

2013

Septiembre

Marzo

37.264.693
28.351.068
15.976.840
14.837.769
1.139.071
310.798
2.911.238
230.000
0
3.452.036
21,6%
677.380
3.424.986
230.000
0
4.332.366
27,1%

45.448.640
35.979.304
23.137.532
20.997.821
2.139.711
4.462.985
2.032.809
562.475
0
7.058.269
30,5%
10.700.423
6.492.981
562.475
0
17.755.879
76,7%

0
292.249
292.249
314.700
0,0
606.949
2.452.320
24,7%

58.102
1.045.135
1.103.237
693.600
0
1.796.837
4.812.354
37,3%

Fuente: DANE, ISS, Asofondos, Superintendencia Financiera, Fondo de Pensiones Pblicas, Cajas de
Retiro de Militares y Polica, Fondo del Magisterio -Clculos DNP-DEE.

42 Muchas personas se afilian al sistema pero salen con el tiempo. Ello hace que la duracin de la carrera
salarial en Colombia sea solamente de 17 aos, mientras que en Chile es de 23,6 aos y en los pases de
Europa entre 28 y 32 aos.

39

Este es quiz el desafo ms importante en trminos sociales y fiscales pues aquellas


personas que no se alcanzan a pensionar es muy posible que el Estado tenga que darles
algn apoyo en la vejez.

El problema de cobertura tiene dos grandes temas: el primero de ellos corre por cuenta
de las personas que habiendo estado en el sistema no pueden seguir cotizando al
mismo y solo sean objeto de una "devolucin de saldo" en el RAIS o de una
"indemnizacin sustitutiva" en el RPM. El segundo, se refiere a las personas que
prcticamente nunca tuvieron acceso al mercado laboral formal y que sus ingresos en
promedio se encuentran por debajo del salario mnimo.

Los dos casos se deben al mal funcionamiento del mercado laboral y al bajo nivel de
educacin de la mano de obra colombiana. Para el primer caso, el sistema pensional le
ofrece la posibilidad de construir un ahorro para cubrir parcialmente la vejez43. Para el
segundo, el Gobierno a travs de la Ley y la Constitucin ha creado los BEP y la
universalizacin de los subsidios a la vejez a travs del Fondo de Solidaridad
Pensional.
B.

Ajustes en los parmetros del sistema pensional

La aplicacin de la nueva tabla de mortalidad e invalidez aumenta el costo de la rentas


vitalicias y deja al descubierto de nuevo un desequilibrio actuarial en el RPM. El costo
de las rentas vitalicias en promedio podra aumentar en 13% y un efecto similar en la
deuda a cargo de la nacin.
Tabla 12. Esperanza de vida al nacer 1955 - 2020
Perodos

Hombres

eo
1955-1965
1965-1975
1975-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
2010-2015
2015-2020

Aumento 1955-2020
Aumento 1985-2020
Aumento 2005-2020

Diferencial por
sexo

Mujeres

Ganancia
media anual

eo

Ganancia media
anual

58,12
60,36
62,65
64,65
65,34
67,07
69,00
70,67
72,07
73,08

0,22
0,23
0,20
0,14
0,35
0,39
0,33
0,28
0,20

61,85
64,42
67,45
71,52
73,37
74,95
76,31
77,51
78,54
79,39

0,26
0,30
0,41
0,37
0,32
0,27
0,24
0,21
0,17

15,0
8,43
4,08

2,3
1,9
1,2

17,5
7,87
3,08

2,5
2,0
0,9

4,1
4,8
6,9
8,0
7,9
7,3
6,8
6,5
6,3

Fuente: DANE - CELADE

43 Sin embargo, todos estos afiliados tuvieron que hacer en forma obligatoria aportes al FGPM, del cual no
van a recibir ninguna prestacin, haciendo regresivo el subsidio de la GPM.

40

En el momento de aprobar las Leyes 797/03, 860/03 y el Acto Legislativo 01/05 no se


contaba con una actualizacin de las tablas de vida. Estas ltimas, muestra que desde
los aos cincuenta hasta el ao 2020, las mujeres aumentaran su esperanza de vida al
nacer en 17.5 aos, en tanto que para los hombres sera de 15 aos. Al hacer esta
comparacin desde el ao 2005 hasta el 2020, el aumento de la esperanza de vida sera
de 4 aos para los hombres y en 3 para las mujeres, consistente con un diferencial por
sexo de 6.3 ms de vida en el caso de las mujeres (Tabla 12).
En la versin ms actualizada de las tablas de vida, segn la poblacin afiliada a las
aseguradoras, se aprecia el aumento de los aos de vida de las personas. Una persona
que cumple 62 aos tiene una probabilidad del 62.6% de cumplir 80 aos si es hombre;
si es mujer, dicha probabilidad es del 77% (Tabla 13). De esta forma, los elementos
tomados en consideracin son un argumento suficiente para ajustar las edades de
pensin del sistema a 60 o 62 aos para las mujeres y a 65 para el caso de los hombres.
Tabla 13. Probabilidades condicionadas de estar vivo*
Probabilidad de estar vivo
Hombres
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
Fuente: Superfinanciera

0,992
0,984
0,975
0,965
0,954
0,942
0,928
0,914
0,898
0,881
0,862
0,842
0,821
0,797
0,773
0,746
0,718
0,689
0,658
0,626
0,592
0,557
0,522
0,485
0,448

Mujeres

0,996
0,991
0,986
0,980
0,974
0,968
0,960
0,952
0,943
0,934
0,923
0,911
0,899
0,885
0,870
0,853
0,835
0,815
0,793
0,770
0,745
0,718
0,688
0,657
0,624

Aos de vida
Hombres
23,0
22,1
21,3
20,5
19,7
19,0
18,2
17,4
16,7
16,0
15,3
14,6
14,0
13,3
12,7
12,1
11,5
10,9
10,4
9,8
9,3
8,8
8,3
7,8
7,4
7,0

Mujeres
27,0
26,2
25,3
24,4
23,5
22,7
21,8
21,0
20,2
19,4
18,6
17,8
17,0
16,2
15,5
14,7
14,0
13,3
12,6
11,9
11,3
10,6
10,0
9,4
8,9
8,3

*Condicionada a la edad cumplida

Este aumento de edades le da consistencia paramtrica y mayor eficiencia al sistema,


teniendo en cuenta que en la Ley 797 no se pudieron elevar las edades, solamente se
aument el numero de semanas de cotizacin de 1.000 a 1.300, lo cual hace que muchas
personas no logren acumular el tiempo ni el capital necesario para obtener una
pensin.

41

Sera recomendable una elevacin mayor en las edades de las mujeres, dado que ellas,
con cinco aos menos, tienen que acumular el mismo capital que los hombres para
poderse pensionar. Esta diferencia hace que las pensiones de las mujeres en el RAIS
sean menores y al final tengan el incentivo de pensionarse en el RPM con mayores
subsidios a cargo del Estado. En segundo lugar, la adopcin de una nueva tabla de
vida hace necesario ajustar la tasa de remplazo en el RPM para volver a dejarlo en
equilibrio. Este ajuste, contribuira a reducir el arbitraje entre los regimenes y a reducir
los costos de subsidios a cargo del presupuesto nacional.

Tambin es necesario ajustar el nmero de semanas para obtener la GPM en el rgimen


de ahorro individual. No hay que olvidar que cuando se expidi la Ley 100/93, en el
RAIS se requeran 1.150 semanas para tener el derecho a la GPM, en tanto que en el
RPM, solo se requeran 1.000. Con la expedicin de la Ley 797/03, se dise una
transicin a partir del ao 2009 para que el nmero de semanas para tener este derecho
fuera 1.325 en el RAIS y de 1.300 en el RPM en el ao 201544. Por efecto de la
declaracin de inexequibilidad del artculo 14 del la Ley 797/03, el nmero de semanas
en la actualidad para tener este derecho en el RAIS es de 1.150 semanas y en el RPM es
de 1.20045.

Finalmente, es necesario ajustar en la Ley la base de cotizacin a salud para los


afiliados que decidan pensionarse anticipadamente en el RAIS. Hoy y en el futuro
muchos afiliados de altos salarios optan por pensionarse con el 110% del SMLMV
cuando construyen el capital necesario, ello les permite cotizar a la salud sobre la base
del ingreso de la pensin obtenida, y dado ese nivel de ingreso tampoco estaran
obligados a cotizar al FSP. Teniendo en cuenta que estas personas continan en el
mercado laboral devengando altos ingresos y las demandas del servicio de salud son
las mismas, se aumentara el faltante en salud por cuenta de este tipo de afiliados. Por
lo tanto la Ley debera obligar a que estos afiliados coticen sobre base de la totalidad de
sus ingresos. Dado que la figura de Excedentes de libre disponibilidad tiene un

El aumento anual sera de 25 semanas.


En este artculo se encontraba consignada la forma como se administrara el FGPM y sus condiciones de
acceso en el RAIS.

44
45

42

efecto parecido, est debera limitarse para evitar que se cotice con una base menor en
salud y solidaridad46.

C.

Ajustes Institucionales

Los ajustes institucionales que deberan hacer parte de una agenda de reforma
deberan ser dos. En primer lugar es necesaria una reglamentacin del funcionamiento del
Fondo de Garanta de Pensin Mnima, en lo pertinente a su funcionamiento y
operatividad, y una segunda necesidad es el fortalecimiento de los Beneficios Econmicos
Peridicos, los cuales fueron creados en el Acto Legislativo 01 de 2005, y con la
expedicin de la Ley de Reforma Financiera (Ley 1328/09) fueron definidos el tipo de
personas y las caractersticas de sus ingresos para su acceso. En el Conpes 156 se
defini su operatividad y su funcionamiento47.
1.

Funcionamiento de los BEP

Vale la pena profundizar aqu en el entendimiento de los Beneficios Econmicos


Peridicos - BEP. Se espera atender a 6,9 millones de personas de los niveles 1, 2, y 3 de
SISBEN y, segn el Conpes 156 contiene los siguientes criterios y lineamientos:

Los BEP son un mecanismo individual, independiente, autnomo y voluntario de


proteccin para la vejez.

46

Ello tambin aliviara al Estado de posibles contingencias.

De acuerdo con el artculo 87 de la Ley en mencin, "las personas de escasos recursos que hayan
realizado aportes o ahorros peridicos o espordicos a travs del medio o mecanismo de ahorro
determinados por el Gobierno Nacional, incluidas aquellas de las que trata el artculo 40 de la Ley 1151 de
2007 podrn recibir beneficios econmicos peridicos inferiores al salario mnimo, de los previstos en el
Acto legislativo 01 de 2005, como parte de los servicios sociales complementarios, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos: 1. Que hayan cumplido la edad de pensin prevista por el Rgimen
de Prima Media del Sistema General de Pensiones. 2. Que el monto de los recursos ahorrados ms el valor
de los aportes obligatorios, ms los aportes voluntarios al Fondo de Pensiones Obligatorio y otros
autorizados por el Gobierno Nacional para el mismo propsito, no sean suficientes para obtener una
pensin mnima. 3. Que el monto anual del ahorro sea inferior al aporte mnimo anual sealado para el
Sistema General de Pensiones. Pargrafo. Para estimular dicho ahorro a largo plazo el Gobierno Nacional,
con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional y teniendo en cuenta las disponibilidades del
mismo, podr establecer incentivos que se hagan efectivos al finalizar el perodo de acumulacin
denominados peridicos que guardarn relacin con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y
con el monto ahorrado e incentivos denominados puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los
perodos respectivos".
47

43

La poblacin objetivo de los BEP son las personas clasificadas en los niveles 1, 2, y 3
de SISBEN de acuerdo con los puntos de corte definidos para este esquema.

Las personas que califican para los programas asistenciales podrn acceder a los
subsidios solidarios, lo que sumado al incentivo a ahorro en BEP les permitirn
mejorar su ingreso en la vejez.

El esquema de los BEP est basado en un ahorro individual flexible en cuanta y


periodicidad con un tope anual, permitiendo periodos en los que no se realicen
ahorros. Para 2012 este tope ser de $885.000.

El subsidio del 20% como incentivo al ahorro otorgado y el beneficio peridico en


la vejez depender del saldo del ahorro, y slo se har titular a este beneficio del
Gobierno e ingresarn los recursos a la cuenta individual cuando:
i.

El ahorrador debe cumplir la edad de pensin para comenzar a recibir el


beneficio pero el subsidio del Gobierno se entregar a los 65 aos,

ii.

Se debe verificar que las personas no cumplen con las condiciones


requeridas para obtener una pensin; y

iii.

Cuando se verifique el cumplimiento de las condiciones para recibir el


incentivo al ahorro del BEP.

El diseo del esquema permitir la movilidad desde y hacia los BEP y SGP. Esto
implica que se puede mantener el ahorro en BEP y las cotizaciones en el SGP
alternativamente hasta el final de su vida laboral. De acuerdo con las reglas
definidas se determinar si la persona logra obtener una pensin o puede acceder
al incentivo del 20% sobre su saldo ahorrado en la cuenta individual de BEPS48.

Quienes generen ingresos iguales o superiores a un SMMLV en un perodo de


tiempo debern realizar las cotizaciones respectivas al SGP. En ningn caso, podr
simultneamente cotizar a SGP y ahorrar en BEPS.

48 En cualquier caso los beneficios del SGP (Garanta de Pensin Mnima) sern excluyentes de los
beneficios de los BEP.

44

El esquema prev adems incentivos que promuevan el ahorro y la fidelidad a los


BEPS, tales como microseguros y gastos de administracin.

El ahorrador podr retirar su saldo para recibir el BEP una vez haya cumplido la
edad de pensin prevista por el Rgimen de Prima del Sistema General de
Pensiones, pero el incentivo a que tiene derecho slo se har efectivo a los 65 aos,
teniendo en cuenta los criterios de priorizacin y focalizacin que se definan para el
esquema.
2.

La financiacin de los BEPS

El esquema de atencin tiene un costo en valor presente del 8,5% del PIB entre 2013 y
2050. Este valor incluye los subsidios monetarios y en especie de los programas
asistenciales, el 20% de los incentivos al ahorro, los gastos de administracin y de
incentivos puntuales en los BEP, as como el 20% de subsidio a los recursos ahorrados
en el SGP (devolucin de saldos e indemnizacin sustitutiva) de las personas que los
trasfieran de forma voluntaria al esquema de BEP. De este monto se encuentra
financiado por el FSP el 4,4% del PIB, quedando por financiar con cargo al Presupuesto
General de la Nacin (PGN) el 4,1% del PIB (Tabla 14).
Tabla 14. Costo de financiacin de atender a los adultos mayores de 65 aos
de los niveles de SISBEN 1,2 y 3
Concepto

Costo

FRL+FSP

PGN

1. PPSAM

4,4%

4,38%

0,0%

2. Subsidios BEP

2,1%

0,0%

2,1%

3. Gastos Administracin
y seguros BEPS

0,1%

0,02%

0,08%

4. 20% subsidio saldos

1,9%

0,0%

1,9%

Total

8,5%

4,4%

4,1%

Fuente: DNP-DEE

Los flujos anuales del costo total de atender a estos adultos mayores oscilan entre $1,7
y $2,0 billones en el periodo 2013 - 2018. El escenario prev que dicho costo ser de $3,3
billones en el ao 2050. Teniendo en cuenta que parte de este costo ya est financiado

45

con cargo a las fuentes del FSP, el costo con cargo al presupuesto nacional oscila entre
$800 mil millones y $1,2 billones al ao. Al final de 2050, dicho costo ser de $1,8
billones (Grfica 8).

De otra parte, es importante aclarar que si bien el Programa de Proteccin Social


Adulto Mayor- PPSAM, est financiado en su totalidad para el perodo 2013 - 2050,
durante el perodo 2020 - 2028 se requiere de una financiacin transitoria con cargo al
PGN que en promedio es de $267.000 millones anuales.

Grfica 8. Costo de financiacin esquema BEPS y PPSAM


2.000.000

1.800.000

Millones de $

1.600.000

Recursos adicionales para


financiar programa PPSAM

1.400.000

1.200.000

1.000.000

800.000

Costo de Subsidios BEP + 20% saldos+ Faltante PPSAM


Costo Subsidios+20% saldos

600.000

Fuente: DNP-DEE

De esta forma, el impacto fiscal anual oscila entre el 0,07% y el 0,13% del PIB, el cual en
los primeros aos ser muy bajo debido a que los incentivos estn condicionados al
ahorro que hagan las personas y ello requiere de una fidelidad mnima al esquema.
Este sera el impacto adicional que deber ser considerado en las proyecciones del
Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo que deber
revisarse anualmente.

D.

Actualizaciones y necesidades de informacin

A pesar de que en el ao 2010 el Ministerio de Educacin Nacional suministr la


informacin sobre la afiliacin y cotizacin de los educadores y se hizo la actualizacin
del costo del pasivo a cargo de la nacin de este sector, es importante contar con un
anlisis ms detallado del efecto del nuevo escalafn sobre las pensiones a cargo del

46

Fondo del Magisterio, pues la poltica salarial del nuevo escalafn ser decisiva sobre
los efectos que ello pueda tener sobre las pensiones.

Por otra parte, el costo de la deuda pensional del sector defensa aument en 12% del
PIB por efectos de las siguientes decisiones:

En el ao 2003, el clculo se hizo con 58.658 soldados profesionales, pero


en el ao 2008, este nmero ascendi a 72.952, y las proyecciones del
Ministerio de la defensa para el perodo 2010-2050 de este pie de fuerza
es de 85.000 hombres.

Los clculos de la polica en el 2003 se hicieron con 80.849 hombres y en


el 2008 tienen incorporados 112.123 personas.

Los militares descontando los soldados aumentaron de 41.804 en el ao


2003 a 52.352 en el ao 2008.

Si bien esta fue un buen ejercicio de actualizacin, hoy se requiere una nueva por
cuanto se van a incorporar nuevos efectivos a la polica.

VII. Propuestas para reformar de nuevo el sistema general de


pensiones en
Colombia
Las propuestas surjan para reformar de nuevo el sistema de pensiones deben partir de
los siguientes principios:
EQUIDAD: "Los Beneficios deben ser iguales cuando los esfuerzos son
iguales".
COBERTURA: Aumento progresivo de todos los trabajadores al sistema para
que stos reciban los beneficios en proporcin a sus aportes
SOLIDARIDAD: Es necesario que los aportantes y beneficiarios del sistema
con mayor capacidad de pago efecten contribuciones adicionales para
financiar las prestaciones de los trabajadores y beneficiarios de menores
ingresos".

47

SOSTENIBILIDAD: Los aportes y las prestaciones ofrecidas deben ser


proporcionales para que el sistema sea sostenible

Las motivaciones para presentar alternativas para la reforma del actual sistema de
pensiones, parte del hecho de que el sistema actual no cumple con los principios
anteriormente enunciados. Por ello, se han explorado algunas alternativas para
reformar el sistema, dentro de las que se puede destacar: ajustar el actual sistema;
marchitar el rgimen de prima media; la adopcin de pilares mixtos; y la adopcin de
pilares de ahorro.

A.

Ajustes al actual sistema de Prima Media

Los ajustes al sistema estn asociados a equilibrar la tasa de remplazo de las pensiones
que se obtienen en el RPM con relacin a las que se vienen obteniendo en el RAIS y, en
segundo lugar, elevar la edad para obtener el beneficio pensional a 65 aos para los
hombres, y a 60 aos para las mujeres. Por otro lado, se requerira que el IBL sea de
toda la vida laboral y no solamente de los ltimos diez aos.

Desde el punto de vista de la equidad, el ajuste de los parmetros del sistema actual
lograra eliminar parcialmente el arbitraje, pero sera una solucin temporal debido a
que con el tiempo vuelven a surgir diferencias entre los regmenes de ahorro
individual y de prima media. Adicionalmente, los ajustes no son suficientes para que
los choques macroeconmicos se asimilen de la misma forma por los dos sistemas. Por
ejemplo, un choque de tasa de inters termina por afectar al RAIS, en tanto que al RPM,
prcticamente lo deja intacto. Ello hace que el equilibrio entre los dos sistemas sea muy
frgil.

Por otra parte, los ajustes en tasa de remplazo no seran suficientes para corregir la
regresividad del sistema, por cuanto este tendra dos fuentes. Por una parte los grandes
beneficios seguiran concentrndose en los beneficiarios de altos ingresos y la
indemnizacin sustitutiva castigara ms a los afiliados al RPM que no se pensionan,
que a los afiliados del RAIS en las mismas circunstancias, por cuanto ellos reciben una
devolucin de saldos con intereses. Ello tambin sera otra fuente para mantenerse el

48

arbitraje. Finalmente, tampoco habra incentivos suficientes para promover la


competencia dentro del RAIS y entre el RAIS y el RPM, y as llegar a un equilibrio
eficiente dados los problemas mencionados anteriormente.

Desde el punto de vista de mejoramiento de la cobertura, el ajuste en los parmetros


contribuira parcialmente a elevar la cobertura teniendo en cuenta que los afiliados de
bajos ingresos del RAIS no tendran en principio ningn incentivo para trasladarse al
RPM y tendran mayor probabilidad de pensionarse en el RAIS, debido a que algunos
de ellos podran reunir el capital suficiente. De todas maneras, los efectos sobre la
cobertura seran marginales.

En este orden de ideas, con ajustes al actual sistema no se esperan grandes aumentos
en el acceso al sistema, por cuanto el nivel mnimo de ingreso para cotizar seguir
restringiendo el acceso al sistema. Se requeriran importantes reformas en el frente
laboral para mejorar el acceso.

En trminos de solidaridad, el sistema actual, por bien ajustado que se encuentre, tiene
el inconveniente de que, si bien los mecanismos solidarios se financian con recursos
propios del sistema, estos son insuficientes en cantidad para financiar el FSP y, de otra
parte, se puede estar generando un exceso de recursos en el Fondo de Garanta de
Pensin Mnima por cuenta de que los afiliados de bajos ingresos no logran alcanzar el
tiempo suficiente para tener derecho a este beneficio.

Finalmente, en trminos de sostenibilidad es posible reducir la presin fiscal en el


mediano plazo, pero los nuevos desequilibrios y el arbitraje pueden volver a mantener
el escenario actual de compromisos del Gobierno en materia de pensiones. As mismo,
es posible que la reciente reforma tributaria aumente los incentivos a la formalizacin,
pero el problema es que la duracin de los trabajadores en el mercado formal es
insuficiente para cumplir con los requisitos tiempo del sistema.

Las proyecciones de la deuda de pensiones a cargo de la nacin ascienden al 116,2%


del PIB. Al adicionar el efecto de los traslados del RAIS al RPM, estas obligaciones
aumentan al 129,4% del PIB. El efecto de ajustar los parmetros de edad, tasa de
remplazo, y el IBL, es cerca del 19,5% del PIB, es decir que con este ajuste las

49

obligaciones a cargo del Gobierno Nacional se reduciran del 129,4% al 109,9% del PIB49
(Tabla 15)

Tabla 15. Reduccin de la deuda pensional por el ajuste al RPM


Ajustes parmetricos al rgimen de prima media
Escenario
Base

Escenario Base +
Traslados

116,2

129,4

Tasa de
Remplazo 1/

Ingreso Base de
Liquidacin 20 aos

120,9

125,9

Aumento de la edad
Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65
Nueva Propuesta
+ TR + Edad
Hombres
109,9

121,9

115,4

1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un inters real del 5.6% y un inters tcnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 aos para hombres y mujeres respectivamente.

La tasa de remplazo que resultara de estos parmetros que sera equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W

Fuente: clculos DNP-DEE

Tabla 16. Ahorro neto producido por el ajuste al RPM


Ahorro por ajustes parmetricos al rgimen de prima media
Escenario
Base

Escenario Base +
Traslados

116,2

129,4

Tasa de
Remplazo 1/

Ingreso Base de
Liquidacin 20 aos

8,5

3,5

Aumento de la edad
Ajuste conjunto IBL
60 mujeres - 65
Nueva Propuesta
+ TR + Edad
Hombres
19,5

7,5

115,4

1/ supone que un ajuste en la TR a partir de 2 smm, con un inters real del 5.6% y un inters tcnico para las rentas vitalicias de 4% real
62 y 57 aos para hombres y mujeres respectivamente.

La tasa de remplazo que resultara de estos parmetros que sera equivalente a para eliminar el arbitraje entre el RAIS el RPM
es de 49%, expresada de la siguiente forma: TR = 0,49 - 0,5W

Fuente: clculos DNP-DEE

Grfica 9. Escenario actual vs escenario con ajustes al RPM


20
62

20
58

20
60

20
56

20
54

20
52

20
50

20
48

20
46

20
44

20
42

20
40

20
38

20
36

20
32

20
34

20
28

20
30

20
26

20
24

20
22

20
20

20
18

20
16

20
14

20
12

-0,50

-1,00

%del PIB

-1,50

-2,00

-2,50
Base + Traslados
Escenario ajuste de prametros
-3,00

-3,50

-4,00

-4,50

Fuente: DNP-DEE

49 Estos clculos se realizaron con el modelo DNPension, que es un modelo discreto el cual contiene un
modulo demogrfico, uno de mercado laboral y un componente contable de pagos e ingresos. utiliza como
supuestos un crecimiento real de la economa del 4,5%, tasa de descuento del 4,0%, un crecimiento del
salario real del 1,0% y un horizonte de tiempo de cincuenta aos.

50

Como se puede apreciar en la Tabla 16, un ajuste en la tasa de remplazo en el RPM de


acuerdo con los niveles de las AFP, generara un ahorro del 8,5% del PIB. Al extender
el IBL a 20 aos en lugar de 10, se ganara el 3,5%, y si se eleva la edad solamente, el
ahorro sera del 7,5% del PIB. Estos resultados se obtienen siempre y cuando el ajuste
se comience a aplicar despus del ao 2020, tal como se observa en la Grafica 9

B.

Escenario de marchitamiento del Rgimen de Prima Media

Este es un escenario en el cual se cancelan las afiliaciones al RPM de tal manera que
solo se quedan quienes estn afiliados hasta la fecha. Ello implicara que se mantendra
la carga actual solamente con las cotizaciones de los afiliados que existan a partir del
cierre del sistema.

Desde el punto de vista de equidad, al eliminarse el RPM se eliminan los altos subsidios
que perciben quienes se pensionan en dicho rgimen. Los afiliados que al final de su
vida laboral no logran pensionarse y que son objeto de la indemnizacin sustitutiva, en
este escenario van a lograr que sus ahorros se les devuelvan con los intereses
correspondientes. Ello hace que aquella parte que no se le reembolsa a estos afiliados,
quienes son los ms pobres, vaya a financiar los subsidios a las altas pensiones.

Esta alternativa contribuira a reducir el gini de los ingresos por pensiones, porque por
una parte reducira los subsidios a las pensiones altas, mejorara el acceso al FGPM, y
aumentara las indemnizaciones (ahora en el RAIS) de los saldos para quienes no
alcancen a cotizar para una pensin.

Esta propuesta, si bien mejora la equidad en forma importante, no tiene efectos


significativos sobre la cobertura, pues por si misma no aumenta con el marchitamiento
del RPM, debido a que la exigencia de ingreso para cotizar es muy alta y deja a muchos
trabajadores sin posibilidades de acceso. Sin embargo, al eliminarse el RPM y al
eliminar el arbitraje, la cobertura aumentara marginalmente al permitir que algunas
personas de bajos ingresos que no alcancen a cumplir con el tiempo establecido, logren
reunir el capital mnimo para obtener una pensin.

51

Como se mencion anteriormente, el modelo de solidaridad del sistema es


autosostenible, sin embargo, est mal focalizado pues las altas pensiones estn
financiadas con buena parte de la porcin del capital que no se le reconoce en la
indemnizacin sustitutiva a quienes no se pensionan, y existe un Fondo de Garanta al
cual pocos beneficiarios logran acceder. De acuerdo con las proyecciones del DNP,
menos del 20% de los afiliados podrn acceder a la GPM.

En este orden de ideas, la eliminacin del RPM mejorara la focalizacin de los


subsidios entre los grupos e inter-generacionalmente, pero es insuficiente para cubrir a
la totalidad de la poblacin que sera objeto de afiliacin en el FSP. Por otra parte, el
FGPM continuara teniendo excedentes a futuro por la dificultad que tienen los
afiliados para alcanzar una pensin.
Grfica 10. Escenario de marchitamiento del RPM vs escenario actual
20
62

20
60

20
58

20
54

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56

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52

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42

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38

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34

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18

20
20

20
14

20
16

20
12

-0,50

-1,00

Marchitamiento -111.1%
Base+Traslados - 129.4%

%del PIB

-1,50

-2,00

-2,50

-3,00

-3,50

-4,00

-4,50

Fuente: DNP-DEE

El marchitamiento del RPM, contribuira a hacer ms sostenible el sistema de pensiones,


gracias a que los beneficios se obtienen en funcin de los aportes de los afiliados. Los
subsidios a cargo del Estado se reduciran enormemente y hara ms transparente las
cuentas del Gobierno. Sin embargo, en el corto plazo, las cuentas fiscales del GNC se
veran seriamente afectadas, porque dejaran de recibir aportes entre el 0,3% y el 0,6%
del PIB por cuenta del flujo de cotizaciones de los nuevos afiliados al RPM, y los
traslados (Grfica 10). A cambio quedara por un perodo muy largo con las mismas
obligaciones que hoy incluye en el presupuesto, lo que obligara a realizar un ajuste
fiscal entre el 0,3% y el 0,6% del PIB lo cual afectara importantes proyectos de
inversin.

52

En este sentido, aunque muy deseable la sostenibilidad de largo plazo del sistema de
pensiones por la va del marchitamiento del RPM, la viabilidad fiscal de ello en el corto
y a mediano plazo es muy baja y podra terminar afectando la economa real.

C.

Alternativa de pilares mixto

Este sistema, al contrario del que existe en la actualidad en el cual el RAIS compite con
el RPM, y se complementa con el pilar de ahorro y subsidios de los BEP y los subsidios
para la poblacin pobre financiados a travs del FSP, se complementa entre s en todas
sus fases o pilares.

El sistema consiste en que los afiliados cotizan hasta un salario

mnimo en el primer pilar, el cual es de prima media, y a partir de un salario mnimo


cotizan en el RAIS. Estos dos pilares (uno pblico y el otro privado) se complementan
con los BEP y los subsidios del FSP (Grafican 11)

En el caso del sistema de pilares mixto los beneficios se generan en condiciones de


igualdad. En este sentido es un sistema ms equitativo, los subsidios quedan ms
acotados y mejor focalizados, y hay incentivos para que los afiliados coticen sobre todo
su ingreso durante toda la vida50.

Si bien se puede presentar un arbitraje entre pilares este sistema es mucho menor al
que existe en la actualidad. Se utilizan mejor los instrumentos de solidaridad como es
el caso los recursos para cubrir la GPM. Es un sistema que contribuye a mejorar
ostensiblemente la distribucin del ingreso por concepto de pensiones, dado que
Colombia es tiene uno de los sistemas pensionales ms desiguales del mundo.

Desde el punto de vista de la cobertura, el sistema de pilares mixto puede aumentar


marginalmente la cobertura al mejorar los incentivos para pensionarse pero no es un
sistema de universalizacin en el acceso, y requiere ser complementado con los dems
instrumentos de solidaridad para mejorar los beneficios de cobertura en la vejez.

50 Se corrige el problema de las "apuestas" contra el fisco del sistema de prima media actual en el cual las
personas cotizan hasta faltando diez aos para pensionarse de una manera y a partir de los 52 o 47 aos lo
hacen de otra con el fin de aumentar el beneficio.

53

Grfica 11. Sistema dual vs sistema de pilares mixto


Sistema Dual
Sistema de Pilares Mixto
RAIS
> 1 s.m.m

RPM

RAIS
RPM
= 1 s.m.m

BEP

BEP

FSP

FSP

El sistema mixto de pilares consta de tres instrumentos solidarios como son la garanta
de pensin mnima ahora administrada por el RPM; el sistema de ahorro y subsidios
BEP, recientemente reglamentado por el Conpes, y los subsidios plenos a cargo del FSP
para atender a la poblacin ms pobre.

Grfica 12. Efecto fiscal de la propuesta de pilares mixtos


Pilar Mixto vs escenario actual
Pilar mixto+ahorro vs Esc. Actual*
Escenario bsico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM y escenario de
pilar de 1 smm+ GPM + Reserva
(% del PIB)

Escenario bsico, escenario de pilar de 1 smm y escenario de pilar de 1 smm+GPM


% del PIB

62

60

20

54

56

58

20

20

20

20

48

52

20

50

46

20

20

40

42

44

20

20

20

20

38

36

34

20

20

20

28

32

30

26

20

20

20

20

22

24

20

20

20

20

18

16

14

20

20

20

08

12

10

20

20

02

06

20

20

20

20

20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
22
20
24
20
26
20
28
20
30
20
32
20
34
20
36
20
38
20
40
20
42
20
44
20
46
20
48
20
50
20
52
20
54
20
56
20
58
20
60
20
62

04

-0,5

-0,5
-1,0

-1,0
-1,5

-1,5
-2,0
% del P IB

% del PIB

-2,0

-2,5

-2,5

-3,0

-3,0
-3,5

-3,5
Escenario Bsico
Escenario Bsico

-4,0

-4,0

Escenario de pilar 1 smm


Escenario de PILAR + GPM*

Escenario de pilar 1 smm


Escenario de PILAR + GPM

-4,5

Escenario Pilar +GPM* + Regla**

-4,5
-5,0

-5,0

* GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm

* GPM con aportes de los cotizantes con salarios superiores a 4 smm.


** Corresponde a la reserva acumulada en los primeros aos del escenario, producto de la diferencia entre los costos sealados en los escenarios
fiscales vigentes y el escenario resultante de pilares, el cual tiene mayores aportes a los que hoy tiene el ISS.

Fuente: DNP-DEE
*Corresponde al ahorro que habra por cuenta de la diferencia entre la lnea azul (actual) y la lnea verde,
escenario de pilares mixtos. El propsito es no alterar la programacin fiscal de mediano plazo y este
ahorro ser la fuente de financiacin del mayor dficit que habr a partir del ao 2040.

Si bien este es un sistema ms sostenible en el tiempo teniendo en cuenta que los


subsidios se acotan al salario mnimo, se mantiene el flujo de caja para el pago de las
obligaciones del sistema actual. Sin embargo, el sistema debe ser ajustado en sus
parmetros de edad por cuanto el esfuerzo fiscal es para atender a toda la poblacin, lo

54

cual hace que al final sea necesario ir ajustando los beneficios y contribuciones en
funcin de la evolucin de la poblacin.

En panel de la izquierda de la Grfica 12, se presenta el flujo de obligaciones del


escenario actual y del escenario de una propuesta de pilares mixtos. Los flujos
muestran que al tener que cotizar hasta un salario mnimo todos los afiliados del
sistema, la presin fiscal es menor que la del escenario actual, por lo que el dficit del
GNC tendra que reducirse o dicho espacio se utilizara para hacer ms gasto pblico,
situacin que se mantendra hasta el ao 2040. Despus de este perodo la presin fiscal
es mayor debido a que se comienzan a causar todas las obligaciones pensionales de
hasta un salario mnimo de todos los afiliados, y no solamente las de los dos millones
que tiene hoy el RPM.

Grfica 13. Stock de ahorro de las AFP: escenario actual vs el escenario de pilares
mixtos
35,0%

Valor del Stock de las AFP antes y despues del pilar de 1 smm - % del PIB

30,0%

% del PIB

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
20
16
20
18
20
20
20
22
20
24
20
26
20
28
20
30
20
32
20
34
20
36
20
38
20
40
20
42
20
44
20
46
20
48
20
50
20
52
20
54
20
56
20
58
20
60

0,0%

Actual

Pilar de 1 smm

Fuente: Clculos DNP-DEE

Con el fin de mantener el flujo actual de transferencias para pensiones a cargo del
GNC, una alternativa sera ahorrar en un patrimonio autnomo el "exceso de recursos"
que generaran los aportes de todos los afiliados hasta un salario mnimo dado el
escenario de hoy. Esta regla de ahorro permite que se mantenga el mismo escenario de
pagos del escenario actual hasta el ao 2040 y, a partir de all, financiar el mayor dficit
que se presentara con el "excedente ahorrado". El resultado es que el dficit se
reducira del 129,4% (escenario actual) hasta el 115,4% del PIB. Sin embargo, esta
mejora en el deuda a cargo del Gobierno afectara el stock de ahorro acumulado del

55

rgimen de ahorro individual, el cual se reducira en su punto mximo del 29,8% al


23,2% del PIB en el ao 2030 (Grfica 13).

D.

Alternativa de pilares de ahorro

A diferencia del modelo anterior, este es un sistema en el cual solo intervienen el


ahorro efectuado en cuentas individuales administradas por los fondos de pensiones,
un pilar de ahorro y subsidio equivalente a los BEP, y un pilar universal para toda la
poblacin. En este caso, las cotizaciones al RAIS se hacen sobre un salario mnimo, y
quienes opten por el sistema BEP pueden contribuir en ese sistema. El pilar universal
cubre a toda la poblacin y no requiere de cotizaciones, simplemente se financia con
los aportes de solidaridad e impuestos a cargo del Estado.

Este es un modelo con reservas completas y la solidaridad queda a cargo del Estado y
de los impuestos, por lo tanto en el sistema como tal no hay subsidios salvo la GPM; los
beneficios de pensiones estn en funcin del esfuerzo de ahorro de las personas,
aunque podra presentarse un posible arbitraje entre los pilares de ahorro y los BEP y
entre los BEP y los subsidios universales. Es un sistema ms equitativo que el actual por
cuanto se elimina la regresividad en los subsidios. Sin embargo, este es un modelo que
requiere ajustes en los parmetros de edad por cuanto es la nica variable para acotar
los subsidios para universalizar la solidaridad y la financiacin de los subsidios a cargo
de la GPM.

Este es un escenario que promueve la universalizacin de la proteccin a la vejez por la


va de los subsidios a cargo del Estado para los sectores ms vulnerables, pues el pilar
de ahorro puro cubre a los trabajadores formales, los BEP son una combinacin entre
ahorro y subsidios del Gobierno que cubre a la totalidad de trabajadores que no
alcanzan a construir una pensin51, y el pilar universal para la totalidad de las personas
pobres que no tienen la posibilidad de acceder al sistema, es financiado con recursos
del Estado y se financiara en las mismas condiciones que tiene el PPSAM en la
actualidad..

51 El costo es muy superior al estimado actualmente para los BEP, por cuanto en este caso hara que cubrir
a cerca de 8 millones ms de personas.

56

Este modelo tiene el inconveniente de que la universalizacin de la cobertura con


subsidios del Estado puede desestimular los esfuerzos de ahorro de las personas y
termine el Gobierno asumiendo una obligacin muy costosa en trminos fiscales en el
largo plazo. Ello hace, que el pilar universal y el subsidio a travs del BEP requiera de
un ajuste de la edad minima para disfrutar el beneficio y no hacer que este beneficio
sea heredable.

Estos subsidios tienen un alto impacto fiscal a corto y a largo plazo, por lo que se
recomienda otorgar los beneficios de stos a partir de cierta edad, por cierto monto, y
con determinados criterios de indexacin. Adicionalmente, la implementacin de este
sistema equivaldra a eliminar el RPM, lo cual hace que el Gobierno por un buen
nmero de aos tenga que asumir los compromisos existentes, sin las cotizaciones que
actualmente recibe.

Los mayores subsidios para elevar la cobertura (sin un ajuste actuarial y sin un
fundamento de ahorro derivado de un esfuerzo de formalizacin, conllevara a
aumentar el costo de la deuda pensional de 133,4%, (incluido el subsidio previsto en el
esquema de los BEP, previsto en el Conpes 156 de 2012) al 152% del PIB para los
prximos cincuenta aos.

Grfica 14. Efecto fiscal de la propuesta de pilares de ahorro


20
62

20
60

20
56

20
58

20
52

20
54

20
50

20
46

20
48

20
44

20
40

20
42

20
38

20
36

20
32

20
34

20
28

20
30

20
24

20
26

20
22

20
18

20
20

20
14

20
16

20
12

-0,50

-1,00
Actual = -129.4
-1,50

Ahorro+BEP+Pilar Universal = -152,9

%PIB

-2,00

-2,50

-3,00

-3,50

-4,00

-4,50

-5,00

Fuente: DNP-DEE

El flujo descrito en la Grfica 14 muestra que desde el comienzo el dficit a cargo del
GNC por cuenta de sus obligaciones pensionales es mayor por cuenta de la

57

financiacin del pilar universal desde el primer ao, los BEP y el marchitamiento del
RPM. Cuando ello ocurre el dficit anual aumenta en cerca de un punto del PIB frente
al escenario actual y va decreciendo hasta ubicarse en el 0,5% del PIB a partir del ao
2036.

VIII. Conclusiones
Los sistemas de pensiones del mundo en los ltimos aos han tenido que ser ajustados
por cuenta de que los beneficios son superiores a los aportes efectuados tanto a nivel
individual como colectivo. El descenso en las tasas de crecimiento demogrfico y el
menor ritmo de crecimiento de la productividad de los trabajadores hacen del ajuste al
sistema de pensiones una tarea urgente en la agenda de los gobiernos.
El sistema Colombiano de pensiones ha sido ajustado con la Ley 100 de 1993; la Ley
797/2003; las Leyes 168 y 712 de 2003; y el Acto Legislativo 01 de 2005. Gracias a estos
ajustes la deuda a cargo de la nacin se redujo de cerca del 270% al 114% del PIB. Sin
embargo, el sistema colombiano presenta dos grandes problemas, como son la
desigualdad en los beneficios que reciben los pensionados, siendo stos una de las
fuentes que ms inciden en la desigualdad del ingreso en Colombia, y la baja cobertura
del sistema. Apenas el 30% de la poblacin trabajadora cotiza efectivamente, slo el
37% de la poblacin mayor de los 60 aos tiene un beneficio pensional, y se prev que
esta va a descender cuando se apliquen los ajustes previstos.

Si bien a mediano plazo, luego de los ajustes al rgimen de transicin y al rgimen


general, el sistema se har ms equitativo gracias a la reduccin en los subsidios a las
altas pensiones, la cual fue refrendada recientemente por la Corte Constitucional, y se
espera que el problema de cobertura se mejorar con la universalizacin de los
subsidios a la poblacin ms pobre y la puesta en operacin del sistema de BEP, se
requieren ajustes adicionales para corregir problemas de arbitraje que existen en el
sistema.

Con el propsito de reducir o eliminar el arbitraje que existe entre el RAIS y el RPM, se
han planteado alternativas como la eliminacin de este ltimo, pero no existe el espacio
fiscal para hacerlo en el corto plazo. Tambin se ha propuesto efectuar un ajuste en
parmetros como la edad de pensin, la tasa de remplazo y el IBL, con el fin de igualar

58

los beneficios a los afiliados al RAIS, pero ello requiere un espacio poltico especifico
para poderlo adoptar.

La discusin se ha centrado principalmente en la desigualdad de las pensiones


vigentes, afectadas por las reglas de la transicin y los beneficios otorgados antes de la
expedicin de la Ley 100 de 1993. En atencin a ello, se han explorado las posibilidades
de adoptar la opcin de pilares mixto, en donde todos los afiliados aportaran hasta un
salario mnimo en el RPM y a partir de all en el RAIS. Este es un modelo se elimina el
arbitraje y se acotan los subsidios al salario mnimo, se eliminaran los subsidios a las
altas pensiones. Con ello se lograra un ahorro de cerca del 14% del PIB, pero no habra
efectos en la cobertura del sistema, que es el principal problema en el largo plazo.
Adicionalmente, tendra un impacto considerable en el portafolio de los fondos de
pensiones, pues el ahorro se podra reducir del 30% al 23% del PIB, lo cual reduce las
posibilidades de adopcin de esta propuesta por cuanto requiere de un acuerdo entre
el Gobierno y los fondos de pensiones, el cual es difcil de lograr en los momentos
actuales.

Finalmente, con el fin de aumentar la cobertura y corregir la regresividad del sistema,


se ha explorado un sistema de pilares de ahorro con universalizacin de subsidios para el
primer pilar, universalizacin de los BEP, un pilar de ahorro puro en el que se incluye
la garanta de pensin mnima tiene un costo fiscal adicional al escenario de hoy. Para
hacerlo viable se requerira un ajuste actuarial al sistema vigente y mayores recursos
para financiarlo, pero el escenario poltico requerido habra que construirlo y
socializarlo en forma extensiva.

De esta forma, consideramos que a pesar de que el sistema colombiano se ha ajustado


con el fin de corregir la desigualdad en los beneficios y se han venido explorando
alternativas para aumentar la cobertura, an se requieren de mayores ajustes para
garantizar su sostenibilidad y para aumentar su cobertura. Sin embargo, estos dos
problemas requieren de un esfuerzo combinado entre un mejor funcionamiento del
mercado laboral, ajustes actuariales y mayor esfuerzo fiscal. Por ahora, el Gobierno ha
creado un conjunto de alternativas que deben ser instrumentadas y puestas en marcha
las cuales seguramente van a tener impactos en el mediano plazo que ser necesario
evaluar en el momento de abrir la discusin para una reforma al sistema.

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