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BOLILLA XI

1- Poder Legislativo. Estructura del Congreso. Unicameralismo y


Bicameralismo en el orden Nacional y el Derecho Pblico
Provincial.

Composicin del Congreso


El rgano Legislativo del Estado federal est compuesto por 2 Cmaras:
1- Cmara de Diputados: que expresa la Forma Representativa
proporcionalmente a la Poblacin y manifiesta la voluntad del Pueblo de la
Nacin.
2- Cmara de Senadores: que expresa la Forma Federal del Estado.
Representa, en forma igualitaria, la Autonoma de las Provincias y de la
Ciudad de Buenos Aires (art. 44, CN). En ambos casos, en consonancia con
la Forma Republicana, todos los mandatos Legislativos son peridicos y de
renovacin parcial a fin de asegurar, a la vez, el cambio y la continuidad
Legislativa.
Composicin del Congreso; diferencias entre ambas Cmaras. Poderes
Exclusivos de cada Cmara. El Presidente Provisorio del Senado.
Composicin de la Cmara de Diputados:
Atribuciones Exclusivas de cada Cmara
La Reforma de 1994 ha aumentado las atribuciones exclusivas de cada
Cmara, lo cual acenta la modalidad de bicameralismo cuasidiferenciado por
oposicin a los 2 modelos puros (diferenciado y perfecto). A continuacin se
exponen dichas facultades de Diputados y Senadores, segn que existieran
antes de la Reforma de 1994 o sean incorporadas por ella.
La Cmara de Diputados tiene las siguientes atribuciones exclusivas
antes de la Reforma:
Provenientes del texto anterior a 1994:
La Cmara de Diputados es Cmara de Origen en Materia de Leyes sobre
Contribuciones y Reclutamiento de Tropas (art. 52, CN): se trata de la iniciacin
en la consideracin del Proyecto, lo cual es importante a tenor de la primaca
que tiene la Cmara de Origen en el procedimiento de Sancin de la Ley. La
prerrogativa no alcanza a otras atribuciones financieras como la contratacin
de emprstitos o el uso o enajenacin de tierras pblicas, ni a actos de control,
como la fijacin del presupuesto o la aprobacin de la cuenta de inversin.
Es fiscal en el Juicio Poltico = Acusa (art. 53, CN).
Incorporadas en 1994 a la Cmara de Diputados:
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Es Cmara Receptora de las Iniciativas Populares (art. 39, prr. Io, CN).
Tiene la iniciativa para someter a Consulta Popular Vinculante Proyecto de Ley
(art. 40, prr. 1, CN).
El Senado (Cmara de Senadores) tiene las siguientes atribuciones
exclusivas antes de la Reforma:
Provenientes del texto anterior a 1994:
Es Cmara Juzgadora en Juicio Poltico (arts. 59 y 60 CN).
Autoriza al Presidente de la Nacin para Declarar en Estado de Sitio en 1 o
varios puntos de la Repblica en caso de Ataque Exterior (arts. 61 y 99, inc. 16,
CN).
Presta acuerdo a las siguientes designaciones efectuadas por el
Presidente:
1) De Magistrados de la Corte Suprema y de los dems Tribunales Federales
Inferiores (art. 99, inc. 4, parrs. 1 y 2, CN).
2) Para Nombrar y Remover a los Ministros Plenipotenciarios (Embajadores) y
Encargados de Negocios (art. 99, inc. 7, parte 1, CN).
3) Designacin de los Oficiales Superiores de las Fuerzas Armadas siempre
que NO sea en el Campo de Batalla, pues en tal caso los Nombra el Presidente
SIN acuerdo (art. 99, inc. 13, CN).
En estos casos, el nombramiento es complejo por actuar 2 voluntades (la del
Ejecutivo y la del Senado).
La nica excepcin es la prevista en el artculo 99, inciso 19 CN para el
nombramiento Presidencial en comisin para cubrir vacantes de esos
empleos que ocurran durante" el receso del Senado y que expirarn al
fin de la prxima Legislatura". Estas designaciones son Actos
Constitucionales sujetos a la condicin Resolutoria de que NO se produzca el
acuerdo del Senado; no hay bice (impedimento) Constitucional en que el
pedido de acuerdo posterior lo sea a favor de personas diferentes de quienes
fueron designados en Comisin.
En cuyo caso implica la Cesacin de Tareas del Funcionario en Comisin; el
periodo de sesiones durante el cual el Senado puede prestar el acuerdo
solicitado para el funcionario nombrado en comisin es el ordinario inmediato
posterior al receso en el que se produjo la vacante, a cuyo fin si el Senado no
presta su acuerdo, aquel funcionario cesa automticamente en su cargo, con lo
cual se vuelve a producir la vacante.
El Poder Judicial NO es competente para exigir al P. E. N. que remita el pliego
(por ej. para la Promocin de un Diplomtico). Si el Senado rechaza en forma
expresa la nominacin postulada por el Ejecutivo, los funcionarios afectados y
que se estuvieran desempeando en Comisin cesan en ese momento y no al
fin del periodo ordinario.
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Incorporadas en 1994:
El Senado es Cmara de Origen en el tratamiento de materias que interesan a
las Entidades Miembros del Estado federal: Ley Convenio de Coparticipacin
(art. 75, inc. 2, prr. 4, CN), y sobre Promocin y Desarrollo de Provincias y
Regiones (art. 75, inc. 19, prr. 2, CN).
Una problemtica especial es si el Congreso puede aumentar los casos en que
se utilizan las facultades exclusivas de cada Cmara fuera de los previstos en
la Constitucin. La cuestin se planteo respecto a la atribucin del Senado de
prestar acuerdos para el nombramiento de otros funcionarios que los
mencionados en la Constitucin, y como correlato de esa ampliacin el
sometimiento a Juicio Poltico de los Funcionarios as nombrados, lo cual
aumenta la nomina que surge del articulo 53 y amplifica la facultad privativa de
Diputados de Acusar y del Senado de Juzgar; todo ello en desmedro de la
facultad del Ejecutivo de nombrar por si a determinados funcionarios y la
correlativa de removerlos, en la medida en que Nombramiento y Remocin son
anverso y reverso de la misma cuestin.
Por ello, es preciso determinar si la enumeracin que efecta la Constitucin
respecto de Jueces, Diplomticos y Militares es taxativa o simplemente
enunciativa, ya que desde larga data el Congreso dicto diversas Leyes que
exigan el acuerdo del Senado para ciertos nombramientos del Presidente (por
ej. Directivos de Empresas Estatales, Procurador del Tesoro, Fiscal Nacional de
Investigaciones Administrativas).
Empero, en 1974 la ley 20.677 reafirmo la Competencia Exclusiva del
Presidente al suprimir el requisito del acuerdo del Senado para la designacin
de funcionarios en todos los organismos de la administracin y cuya
designacin no estuviera reglada de tal manera por la Constitucin. De este
modo, en manera alguna se le quitaban facultades al Senado, pues este
careca de ellas.
Para nosotros, adems de los casos expresamente establecidos en la
Constitucin, se debe distinguir segn que los funcionarios para los que la Ley
exija acuerdo del Senado (y sometimiento al Juicio Poltico) sean o no para
constituir un rgano previsto en la Constitucin como independiente. As, no
vemos obstculo Constitucional alguno para que la Ley Orgnica del Ministerio
Publico (24.946 de 1998) exija acuerdo del Senado para la designacin del
Procurador General y del Defensor General de la Nacin y los someta a Juicio
Poltico, pues el articulo 120 CN califica al Ministerio Publico como rgano
Independiente. Fuera de estos casos, se estara retaceando la competencia
Presidencial para nombrar y remover empleados por s solo cuyo
nombramiento no est reglado de otra forma por esta Constitucin', tal
como lo dispone el artculo 99, inciso 7, parte 2 CN (en relacin al art. 100, inc.
3, CN).
Eleccin de los Miembros del Congreso. Requisitos de elegibilidad.
Nmero: determinacin. Duracin de mandatos y renovacin de las
Cmaras. Vacantes: Incompatibilidades.
Eleccin de Diputados:
El artculo 45, 1 parte CN seala que son elegidos directamente por el
Pueblo de las Provincias, de la Ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en
caso de traslado [...] a simple pluralidad de sufragios. Se mantiene la
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tcnica tradicional del ex artculo 37 de no establecer el Rgimen Electoral y


dejar librada esta cuestin a la discrecionalidad del Congreso mediante una
Ley General (art. 49). Tambin se mantiene la divisin del Pas en Distritos
Electorales coincidentes con las entidades miembros del Estado Federal a los
exclusivos fines de la eleccin (NO de la representacin). La novedad
introducida en 1994 es la de distinguir entre la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y la Capital Federal como Distritos Electorales diferentes, lo que solo
cobrara sustancia en caso de que efectivamente se produzca el traslado
Capitalino fuera del Distrito Porteo.
Requisitos para ser Diputado (art. 48, CN):
Edad de 25 aos: se ha optado por fijar una edad mnima fija, por encima de la
mayora de edad, sin mencionar tope alguno.
4 aos de ciudadana en ejercicio: dicho trmino se comienza a contar desde
el da en que los nativos cumplen 18 aos, pues a partir de ese momento
pueden ejercer la ciudadana y desde el da en que los extranjeros obtienen la
carta de ciudadana, por sentencia firme de la Justicia Federal.
Ser Natural de la Provincia que lo elija o tener 2 aos de Residencia
inmediata en ella: Los nacidos en la Provincia no precisan residir en forma
inmediata a la eleccin durante ningn periodo de tiempo para ser elegidos
Diputado. El Servicio Federal, Civil o Militar NO da residencia en la Provincia
en que se lo ejerza cuando no sea la del domicilio habitual del empleado (art.
34, CN).
Nmero de Diputados:
Se mantiene el clsico sistema de no establecer un nmero fijo de miembros;
este es indeterminado pero determinable en proporcin a los habitantes de
cada Distrito Electoral. Advirtase que el hoy articulo 46 CN, subsistente
errneamente en la letra Constitucional por su carcter transitorio, opto por fijar
1 nmero determinado solo para la Primera Legislatura para las 14
Provincias Originarias (incluida Buenos Aires).
Las cifras de habitantes fijadas por el actual articulo 45, parte 2 CN introducidas
por la reforma constitucional de 1898 constituyen una base mnima, un piso,
que puede el Congreso aumentar pero no disminuir" a tenor del final del
artculo 45. La competencia de cambiar hacia arriba aquella base poblacional
se efecta en funcin del censo generar que slo podr renovarse cada
10 aos (art. 47 in fine, CN). As, distintas leyes fueron fijando indirectamente
el nmero de diputados que corresponda a cada distrito al fijar la cantidad de
habitantes por diputado conforme a los sucesivos censos, y en varias
ocasiones fijando un nmero mnimo de diputados por distrito. La espaciada
frecuencia con que se han efectuado los censos nos convence de que la
manda Constitucional al respecto impone un lapso mnimo decenal entre ellos,
pero no obliga a su realizacin en dicho trmino.
La Ley de Facto 22.847/83, adems de convocar a elecciones para el
restablecimiento del Gobierno Democrtico, fijo la base de 1 Diputado cada
161.000 habitantes o fraccin no inferior a 80.500 pero creando 3 bancas ms
por cada Distrito, y aclarando que en ningn caso la representacin podr ser
inferior a 5 Diputados por Distrito.
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El inconveniente prctico del Sistema es que no se impone un automtico y


transparente mecanismo para que el aumento poblacional resultante de cada
censo se refleje inmediatamente en el nmero de diputados a elegir. Por ello, la
permanencia de 257 diputados, determinados desde la provincializacion de
Tierra del Fuego, no parece ajustarse a nuestra realidad poblacional.
Duracin y Renovacin:
El mandato de los Diputados se extiende por 4 aos, pero la sala se renueva
por mitades cada bienio (2 aos art. 50, CN). El sorteo previsto para la primera
Legislatura, necesario para posibilitar el comienzo de la renovacin parcial
que luego se transforma en automtica, fue repetido al reinstalarse la
democracia luego de cada gobierno de facto. La ltima vez que esto ocurri fue
el 10 de diciembre de 1983, por ello es que las renovaciones parciales se
hacen a fines de cada bienio y no al comienzo del ao legislativo, que hoy es el
1 de marzo. A su vez, el artculo 50 dispone la simple reelegibilidad, lo cual
debe entenderse como indefinida.
Composicin del Senado (Cmara de Senadores):
El Capitulo 2 de esta Seccin se encarga de precisar el nmero y eleccin de los
Senadores, duracin y renovacin, y requisitos de elegibilidad; todo lo cual se
complementa con el agregado de las D. T. 4 y 5 CN. Aqu la reforma de 1994
ha sido tan profunda que podemos hablar de un nuevo Senado tanto en su
versin permanente (inspirado en gran medida en la enmienda de 1972) como
transitoria en relacin a su histrica formulacin. La Convencin Constituyente
de 1994 opto por esta dualidad de regmenes al introducir modificaciones
sustanciales en la composicin Senatorial, pero, a la vez, respetando el
mandato de los Senadores en funciones al momento de la Reforma y hasta la
extincin del mandato correspondiente a cada uno (D. T. 4, prr. 1, CN),
circunstancia que operaria en forma definitiva recin el 9 de diciembre de 2001
(D. T. 4, prr. 8 y D. T. 5a CN). De esta forma, el Senador Transitorio abarca el
periodo 1995-2001, y el Senador Permanente a partir de esta ultima fecha.
Eleccin de Senadores:
El nuevo artculo 54 CN dispone que la forma permanente de eleccin
senatorial es directa y conjunta por parte del pueblo de las provincias y de
la Ciudad de Buenos Aires segn a quien representen los senadores a elegir. El
adjetivo conjunta debe entenderse como simultaneo de los 3 representantes
de cada distrito, lo cual se explica para hacer posible la distribucin de bancas
prevista por el propio artculo 54: 2 para el Partido Poltico que obtenga el
mayor nmero de votos, y la restante al Partido Poltico que le siga en
nmero de votos". En este sentido, la Ley 24.444 de modificacin al Cdigo
Nacional Electoral dispone que cada elector votara por una lista oficializada
con 2 candidatos titulares y 2 suplentes (art. 156), resultando electos los 2
titulares correspondientes a la lista del partido o alianza electoral que obtuviere
la mayora de los votos emitidos y el 1 de la lista siguiente en cantidad de
votos (art. 157). De esta forma, se deja de lado el histrico sistema de eleccin
por las Legislaturas provinciales y por electores de la Capital Federal (ex art. 46,
CN). La objecin que merece la reglamentacin legal es que ha omitido
incorrectamente el respeto al denominado cupo femenino que impone el
artculo 37, prrafo 2, CN y que por la D. T. 2 CN exige armonizar lo normado
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por la Ley 24.012 tambin a la hora de elegir senadores. A fines de 2000 esta
situacin ha sido dudosamente subsanada por el Decreto 1246
pretendidamente reglamentario de aquella Ley.
Rgimen Transitorio de Eleccin:
La D. T. 4 CN establece 2 momentos de aplicacin con un particular rgimen
de eleccin temporaria basado en el sistema histrico de eleccin con 1 sola
excepcin. En 1995, en ocasin de renovarse un 1/3 del Senado por
finalizacin de los mandatos de los senadores elegidos en 1986, se elegira
adems el 3 senador por distrito incorporado por la Reforma de 1994: en
forma indirecta por las Legislaturas provinciales (prr. 2U) y directamente por el
pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (prr. 4U). En 1998, en ocasin de
renovarse otro 1/3 del Senado por finalizacin de los mandatos de senadores
elegidos en 1989: en forma indirecta por las Legislaturas provinciales (prr. 3)
y de la Ciudad de Buenos Aires (prr. 4). La D. T. 4a, prrafo 6 CN agrega que
En todos los casos, los candidatos a senadores sern propuestos por
los partidos polticos o alianzas electorales. El cumplimiento de las
exigencias legales y estatutarias para ser proclamado candidato ser
certificado por la Justicia Electoral Nacional y comunicado a la
Legislatura". Entonces, queda claro que dicha nominacin partidaria parece
ser vinculante para la Legislatura local en la medida, claro est, en que se
respeten todas las formalidades exigidas, lo cual deber ser analizado por la
propia Legislatura, que es quien designa formalmente al Candidato a Senador
ante el propio Senado que a la postre es el Juez de la Eleccin (art. 64, CN).
Este mecanismo es potencialmente conflictivo entre partido- Legislatura y, a su
vez, Legislatura-Senado.
Nmero de Senadores:
El nuevo artculo 54 CN eleva la representacin local de 2 a 3 senadores por
cada provincia y 3 por la Ciudad de Buenos Aires. A su vez, consagra un
sistema de lista incompleta al atribuir 2 bancas al partido poltico que obtenga
el mayor nmero de votos y la restante al partido poltico siguiente.
Como el Senado representa a las autonomas locales se explica la exclusin de
la representacin de la Capital Federal, que no es un ente autnomo sino una
divisin administrativa del Estado federal, no obstante su superposicin actual
con el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, quien si pasa a estar
representada en el nuevo Senado.
Rgimen transitorio:
El nmero de 3 senadores por Distrito tuvo vigencia inmediata a partir de 1995
tanto para las Provincias como para la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, en
este periodo, la regla de distribucin de bancas por Distrito se respetara en lo
posible' (D. T. 4, prr. 2) pero con la terminante limitacin de que nunca
resulten los 3 Senadores de un mismo Partido Poltico o Alianza Electoral
(prr. 3).
Duracin y Renovacin:
El nuevo artculo 56 CN introduce 3 novedades respecto al sistema anterior.

1 - Reduce el anacrnico mandato de 9 aos de los Senadores a solo 6.


Precisamente este tema produjo una divergencia en el trmite preconstituyente
de la Ley 24.309.
2- La renovacin parcial de la Cmara se efecta cada bienio por 2/3 en lugar
de hacerla cada 3 aos.
3 - Dicha renovacin se har por distritos electorales (se renuevan
conjuntamente los 3 Senadores del mismo) en sustitucin del anterior sistema
que impona la renovacin con independencia del distrito representado. Para
posibilitar el comienzo de la renovacin parcial, tambin se recurre a la suerte:
en el 2001 se determinaran que distritos renovaran Senadores en el 2003 y en
el 2005 (D. T. 5 CN).
Rgimen Transitorio:
Como la Reforma de 1994 respeto los mandatos de 9 aos de los senadores
elegidos con anterioridad a ella, el mandato de los senadores elegidos en 1995
y 1998 se reduce a6 y tres aos respectivamente, a fin de que todos los
Senadores (los sobrevivientes del rgimen anterior y los sobrevinientes del
transitorio) duren hasta el 9 de diciembre del 2001 (D. T. 4, prr. 8, CN).
Requisitos para ser Senador (art. 55, CN):
Establece una serie de recaudos asertivos (que se debe tener o poseer). Si
bien la Constitucin dice que estos requisitos son exigidos para ser elegidos
Senador y no para su incorporacin -como si lo hace para los diputados-, ello
no significa, segn nuestro criterio, que los mismos deban ser exigidos a la
poca de la eleccin de los senadores. Entendemos que no hay motivo
substancial para utilizar diferente criterio entre los legisladores de ambas
Cmaras y que la diferente redaccin utilizada obedece ms a un descuido que
a un sentido intencionalmente buscado.
Los recaudos del artculo 55 tambin son exigibles para ser elegido Presidente
o Vicepresidente (art. 89, CN) y para ser miembros de la Corte Suprema de
Justicia (art. 111, CN). Son los siguientes:
Edad de 30 aos: al igual que para los diputados, se opto por fijar una edad
mnima superior a la mayora de edad, con la diferencia de que aqu es mayor.
6 aos de ciudadana: la ampliacin de dicho plazo en relacin al exigido para
los diputados se correlaciona con el aumento mnimo de edad; el trmino se
computa de la misma forma que para los diputados.
Renta anual de 2.000 fuertes o una entrada equivalente: en la prctica
parlamentaria este requisito no se exige por las obvias connotaciones
aristocratizantes que posee, cualquiera resultase ser su monto actualizado. Ello
ha motivado que se la considere derogada por desuetudo, mxime su sentido
oligrquico e ilegitimo segn una versin actualizada del sistema democrtico
(Sagues, 2).
Se ha sealado que la renta exigida rondara mensualmente los US$ 3.000
(Bidegain, 2). Su subsistencia en la letra de la Constitucin no se justifica,
mxime cuando la tarea de los senadores (tambin diputados) es rentada (art.
74, CN).
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Ser natural de la provincia que lo elige o tener 2 aos de residencia


inmediata en ella: valen las consideraciones hechas al analizar igual requisito
exigido para ser elegido diputado.
Vacancia de las Bancas Legislativas: a pesar de la letra de los artculos 51 y
62 CN y de su ubicacin sistemtica en el texto constitucional que no los coloca
en el captulo de disposiciones comunes a ambas Cmaras, sino en sus
captulos respectivos, el Cdigo Nacional Electoral luego de la reforma de 1994
ha terminado por asimilar la solucin para ambas Cmaras al desechar la
realizacin de una nueva eleccin de un legislador reemplazante para
desempearse hasta la finalizacin del mandato que le hubiere correspondido
al legislador titular. En su lugar ha optado por la cobertura automtica del
suplente, que se elige juntamente con el diputado o senador titular. De esta
forma, se satisface el reclamo partidario de mantener la banca en su esfera y
se evitan las convocatorias extemporneas de elecciones y la momentnea
desintegracin del cuerpo.
Hasta la reforma de 1994, la figura del suplente regia para los diputados mas
no para senadores, con base en el adjetivo legal (ex art. 43, similar al actual
51). As, el Cdigo Nacional Electoral venia estableciendo un nmero variable
de suplentes segn la cantidad de diputados titulares por cada distrito (art.
163), y que en caso de vacantes los diputados serian sustituidos por quienes
figurasen en la lista como candidatos titulares segn el orden establecido, y
una vez que estos se hubieren agotado ocuparan los cargos vacantes los
suplentes que sigan de conformidad con la prelacin consignada en la lista
respectiva (art. 164).
En cambio, antes de la Reforma de 1994 para senadores, con base en el
adverbio inmediatamente (ex art. 54, similar al actual 62) y facilitado por la
eleccin indirecta de los mismos, no regia la figura del senador suplente en
caso de vacancia. La situacin se modifica a partir de la D. T. 4a, prrafo T CN
al disponer que Toda vez que se elija un senador nacional se designar un
suplente, quien asumir en los casos del artculo 62". No obstante estar
inserta esta clausula en las disposiciones transitorias, debe considerarse de
aplicacin permanente. As lo entendi la Ley 24.444 al modificar el Cdigo
Nacional Electoral y disponer que habr candidatos a senadores titulares y
suplentes (art. 156) y que los suplentes sucedern al titular por su orden en el
caso previsto en el artculo 62 de la Constitucin (art. 157).
Esta cuestin se vincula con el debate en tomo a la pertenencia de las bancas
de los Legisladores: se discute si pertenecen a los legisladores, al partido que
los propuso como candidatos o al pueblo que los eligi. Ante el silencio
constitucional, la cuestin solo puede resolverse a nivel de principios ticos de
comportamiento poltico: si un legislador se aparta notablemente del programa
partidario o de las directivas dispuestas por el bloque al cual pertenece, es una
cuestin de tica que el permanezca en su cargo o que renuncie. As, ser
cada Cmara quien podr responsabilizar al legislador disidente si entiende
que su comportamiento importa una inhabilidad moral, en los trminos del
articulo 66 CN; en tal caso el legislador puede ser excluido de su seno.
Incompatibilidades de los legisladores para ejercer otras funciones
mientras permanecen en su cargo:
Son prohibiciones de ejercicio simultneo, a diferencia de los requisitos
constitucionales de elegibilidad que fijan condiciones de acceso al cargo. No
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son absolutas, ya que se superan, segn los casos, con la renuncia o


autorizacin a ejercer la actividad prohibida mientras dure el mandato del
Legislador.
No pueden recibir empleo o comisin del Poder Ejecutivo, sin previo
consentimiento de la Cmara respectiva, exceptuados los empleos de
escala (art. 72, CN):
Esto significa que es una incompatibilidad sujeta a la condicin suspensiva de
que la Cmara preste ese consentimiento. La prohibicin se refiere a los
empleos o comisiones que estn fuera de los escalafones administrativos,
docentes o tcnicos (incluidos los militares o religiosos) y que ya fueran
desempeados por los legisladores con anterioridad, pues tales funciones se
realizan a travs de una carrera, lo cual aleja la sospecha de que pueda haber
influido para la designacin la condicin de legislador del beneficiario.
En cambio, entendemos que no corresponde una designacin en un empleo de
escala durante el desempeo del legislador: ello evitara el ejercicio expreso o
tcito de la influencia que la investidura del cargo implica. La incompatibilidad
es para el ejercicio de cargos rentados u honorarios pues la Constitucin no
distingue en tal sentido.
No pueden ser Ministros del Poder Ejecutivo, sin renunciar a sus cargos
(el art. 105, CN establece la incompatibilidad en sentido inverso para los
ministros, pero el resultado es el mismo):
De este modo, la Constitucin evita caer en la violacin del principio
republicano de gobierno que consagra la divisin de los poderes y marca una
tajante diferencia con el sistema parlamentarista donde, precisamente, los
ministros del gabinete de gobierno deben ser miembros del Parlamento.
Los Gobernadores de provincia no pueden ser Legisladores en
representacin de la Provincia a cuyo frente estn (los Gobernadores de
Provincia por la de su mando, dice el art. 73, CN):
Esto parece significar que la Constitucin habilita ser Legislador por otra
Provincia que no sea la de su mando. Empero, la Incompatibilidad es,
indudablemente, no solo de orden material (no se puede gobernar una
Provincia y al mismo tiempo concurrir a las Sesiones de la Cmara en la
Capital Federal), sino que implicara una desfiguracin del Federalismo, que se
basa tambin en la Separacin entre los Poderes de Gobierno Federal y Local.
Los Eclesisticos regulares no pueden ser Miembros del Congreso (art.
73, CN):
Esta histrica prohibicin no comprende a los eclesisticos seculares,
tambin de la Iglesia Catlica. Solo alcanza a los regulares: aquellos que por
pertenecer a una orden religiosa determinada se encuentran sometidos a una
disciplina estricta (efectan votos de pobreza, castidad y obediencia al superior
de la congregacin), lo cual no les permite desenvolverse con la libertad de
criterio propia de la funcin legislativa.
Si bien la Constitucin no establece en forma expresa la incompatibilidad, para
los Legisladores, del ejercicio de funciones Judiciales, ello esta implcito en el
respeto de la forma Republicana de Gobierno (art. Io, CN). Entendemos que no
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solo no pueden los Legisladores ser Magistrados, sino que tampoco pueden
desempearse como funcionarios de ese poder.
La Constitucin no contiene prohibicin alguna respecto del ejercicio de
actividades particulares por parte de los Legisladores. La Doctrina y la
legislacin extranjera se han orientado hacia el establecimiento de
incompatibilidades selectivas en relacin con actividades financieras, Bancarias
o en establecimientos que gozaren de subvenciones o ventajas otorgadas por
el Estado.
En el mismo sentido se ha desarrollado la tendencia a prohibir el ejercicio de la
abogaca a los legisladores: la prohibicin alcanza solo a determinados asuntos
contra el Estado. Entendemos que como la incompatibilidad no significa
inhabilidad para ejercer el cargo, es razonable no permitirles a los Legisladores
desempear esas tareas mientras estn en funciones, lo cual no impide que lo
hayan hecho en el pasado o que lo hagan en adelante; de tal modo no se
desvincula al Legislador de la realidad y de la vida social a la cual representa.
Otra forma prctica de zanjar el problema es exigir la autorizacin de las
Cmaras para desempear esas tareas: pero esto solo sera posible a travs
de una Reforma Constitucional.
De todas formas, la ampliacin y detalle de las incompatibilidades de los
Legisladores, as como de otros Funcionarios, es un contenido insoslayable de
la Ley de tica de la Funcin Publica (Ley 25.188), dictada en 1999 por el
Congreso en virtud del artculo 36, prrafo 6 CN.
2- Derecho Parlamentario: Organizacin y Funcionamiento del Congreso.
a) Facultades de Organizacin: 1) Para constituirse (el Juicio de las
Elecciones). 2) Para Reglar su propio orden y forma de funcionamiento
(los Reglamentos y de las Cmaras). 3) Disciplinarias: frente a sus
miembros. 4) de Polica Interna: frente a extraos. 5) Administrativas:
presupuesto, personal. 6) Para determinar su tiempo de
funcionamiento.
Derecho Parlamentario
Bajo esta expresin englobamos un conjunto de temas relativos al Parlamento
Argentino a partir de 3 grandes temticas: el Status de sus Miembros, incluidas
sus Prerrogativas; la Organizacin de cada Cmara, y el Funcionamiento
Interno de ellas, en tanto Presupuestos Formales Necesarios para el desarrollo
de las distintas Funciones Parlamentarias.
Organizacin Interna de Ambas Cmaras
Esta temtica aparece en la Constitucin en el Capitulo 3 de Disposiciones
comunes a ambas Cmaras del Congreso como atribuciones que, no obstante,
son ejercidas en forma independiente y por separado.
Juramento de los Legisladores (art. 67, CN):
En el acto de su incorporacin a la Cmara juran desempear debidamente el
cargo y obrar en un todo de conformidad a lo que prescribe la Constitucin.
El Juramento NO obliga al Legislador en el sentido de un mandato imperativo,
pues el desempeo debido en el cargo se refiere a no incurrir en desordenes
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de conducta en el ejercicio de sus funciones (art. 66, CN), y no a la disidencia


poltica partidaria aun cuando ella importase romper con el partido o con el
bloque respectivo.
Renuncia de los legisladores (art. 66 in fine CN):
Cada Cmara puede adoptar o rechazar -en forma discrecional- las dimisiones
presentadas por sus miembros. La decisin se toma por el voto de la mayora
absoluta de los presentes.
Elegir las autoridades de las Cmaras:
En sesiones preparatorias eligen:
a) La Cmara de Diputados, a simple pluralidad de votos, 1 Presidente, un
Vicepresidente 1 y uno 2. Estas autoridades duran 1 ao.
b) La Cmara de Senadores elige, por mayora absoluta, un Presidente
Provisional para que la Presida en caso de ausencia del Vicepresidente
o cuando el ejerza las funciones de Presidente de la Nacin (art. 58,
CN); tambin elige un Vicepresidente 1 y uno 2.
Juicio de las Elecciones, Derechos y Ttulos de sus Miembros en cuanto a
su Validez (art. 64, CN):
La Reforma de 1994 ha mantenido esta histrica atribucin de cada Cmara ya
asignada por el ex artculo 56 CN. Es una facultad discrecional y poltica que
consiste en la admisin o el rechazo del Legislador electo por parte del propio
Cuerpo al que intenta incorporarse.
En la medida en que el vocablo elecciones se refiere al anlisis del proceso
electivo en s mismo, en cierta medida esta atribucin de las Cmaras se ha
visto disminuida con la transferencia parcial a la Justicia Federal con
Competencia en lo Electoral, quien se encarga de los aspectos centrales
vinculados al Comicios de Diputados y, a partir de 2001, tambin de
Senadores. La Constitucionalidad de ese Fuero Judicial es incuestionable
desde el momento en que a esa habilitacin la dispuso el propio Congreso y
adems el articulo 64 CN no adjetiva como exclusiva esta atribucin. De todas
formas, cada Cmara mantiene la facultad de verificar casos de ilegitimidad (no
legalidad) derivada de la eleccin.
En cambio, los vocablos derechos y ttulos mantienen toda su vigencia a fin
de verificar si se respetan los requisitos de elegibilidad e Incompatibilidades
Constitucionales y Legales. Gran trascendencia reviste la cuestin de si las
Cmaras pueden juzgar sobre la idoneidad de los Legisladores electos. Frente
a la tesis restrictiva que la niega, nos enrolamos en la tesis amplia que incluye
la facultad de controlar la idoneidad moral con fundamento en la posibilidad de
juzgar sobre sus derechos y en las exigencias derivadas del artculo 36,
prrafos 1 a 3 y 5 a 6, CN. Asimismo, las Cmaras deben valorar, a los fines
de la incorporacin o no a su seno, toda denuncia sobre cualquier supuesta
participacin en Delitos de Lesa Humanidad por parte de los Candidatos.
Tngase presente que en nuestro Derecho Parlamentario se registra en 1929
el caso de los Senadores por San Juan, Cantoni y Porto, a quienes se les
11

rechazo el Diploma por Falta de Idoneidad Moral al estar Sospechados en el


Homicidio del Gobernador de su Provincia.
Las impugnaciones se deben realizar en las sesiones preparatorias, sin
perjuicio de que se sustancien en las sesiones ordinarias.
Los reglamentos internos regulan el procedimiento de las impugnaciones
asegurando la Garanta de la Defensa; ambos exigen la mayora absoluta de
los presentes para aprobar o rechazar los Ttulos.
Esta atribucin no parece ser privativa de cada Cmara a tenor de la
Competencia Judicial del articulo 116 CN y puesto que el articulo 64 CN, como
ya dijimos, no excluye la intervencin del Poder Judicial ulterior; as como se ha
admitido la intervencin previa de la Justicia Electoral, no hay obstculo para la
revisin posterior por la Justicia Federal en la medida en que se encuentren en
juego Derechos Polticos Activos o Pasivos, del Pueblo o de sus
Representantes. De esta manera, se resguarda el ingreso de Legisladores
Opositores a las Cmaras aventando cualquier desviacin de las mayoras
circunstanciales con evidente riesgo para la Forma Representativa de
Gobierno, y en ltima instancia para la Soberana del Pueblo.
Hacer su propio Reglamento (art. 66, CN):
Los Reglamentos de las Cmaras son Normas Jurdicas de carcter
administrativo, autnomas, ya que solo obligan a sus miembros; por ende,
carecen de heteronimia frente a 3.
En cumplimiento de esta prescripcin Constitucional cada Cmara detalla lo
atinente al funcionamiento y organizacin interna de ellas.
Facultades Disciplinarias Respecto a sus Miembros (art. 66, CN):
Ademas de la facultad exclusiva de cada Cmara para juzgar los Ttulos de sus
integrantes, cada una de ellas es nico Juez para calificar la conducta de sus
Miembros ya incorporados, en cuyo caso podrn corregirlos y hasta expulsarlos
de su seno.
Corregir a cualquiera de sus Miembros por desorden de Conducta en el
ejercicio de sus funciones:
La correccin (Sancin), imputada al desorden de conducta de los Legisladores
(Acto Antijurdico) en el ejercicio de sus funciones (condicin objetiva de
punibilidad), conforma una norma de conducta completa, al estilo del derecho
penal o disciplinario.
La correccin es un marco muy amplio, que admite una vasta serie de
especificaciones. Pueden adoptar la modalidad de simple advertencia o
amonestacin, privacin del uso de la palabra o su rectificacin, as como multa
o arresto. La correccin la dispone la Cmara por el voto de las 2/3 partes de
sus miembros (entendemos que la Constitucin se refiere a los presentes).
Los desrdenes de conducta en el ejercicio de sus funciones:
Tampoco configuran un tipo de ilicitud cerrado. Tales desrdenes pueden
configurarse en caso de excesos verbales o de hecho entre los Legisladores,
abuso de influencias, adopcin inescrupulosa de decisiones Legislativas,
etctera.
12

Remover a cualquiera de sus miembros por inhabilidad fsica o moral


sobreviniente a su incorporacin:
En este caso la Remocin NO es una Sancin SINO la Limitacin, dispuesta
por la Cmara, al Ejercicio de la Competencia que posee cada Legislador. La
inexistencia de sancin se ve claramente en la inhabilidad fsica prevista, pues
ella no puede ser evitada por el Legislador.
La Remocin NO es el Juicio de Desafuero del articulo 70 CN a los efectos de
poner a disposicin de la Justicia Penal a 1 Legislador Procesado (dicho Juicio
solo lo suspende en sus funciones).
Adems, a diferencia del Desafuero, la Constitucin no exige que la Remocin
se adopte en Juicio Publico.
Excluir a los Legisladores de su Seno:
El artculo 66 no especifica las condiciones para la procedencia de esta medida,
por lo que entendemos sern las mismas que las exigidas para la Remocin,
pero en grado de mayor gravedad. Tampoco se indican los efectos especiales
de la Exclusin, por lo cual ello debera ser materia de Reglamentacin por la
Cmara. Sin embargo, no cabria que la Cmara dispusiera una inhabilidad
para ser reelegido, pues dicha medida solo podra tomarla el Congreso en
ejercicio de sus facultades reglamentarias (art. 75, inc. 32, CN). En lo dems
valen las mismas apreciaciones hechas en relacin con la remocin.
En suma, a pesar de la diferencia terminolgica entre Remocin y Exclusin,
nuestra Constitucin los usa en forma promiscua y con similares
consecuencias y recaudos formales.
Facultades Disciplinarias. De Polica Interna: Frente a Extraos.
Como ya dijimos, estas prerrogativas colectivas carecen de recepcin expresa
en el texto Constitucional. El articulo 66 CN concede facultad disciplinaria a
cada Cmara sobre los mismos Legisladores, pero nada dice respecto de 3
ajenos al cuerpo. Se admite que deriva de la facultad expresa de dictar su
reglamento, en servicio de los objetivos de independencia y eficiencia en la
tarea Parlamentaria.
El ejercicio de esta facultad implcita de corregir a 3 no ofrece dudas cuando el
hecho se lleva a cabo ante una flagrante inconducta de un extrao dentro de
las dependencias del Congreso, pues en esos supuestos es ntida la capacidad
de obstaculizar o impedir el ejercicio de las funciones Concrecionares. En
cambio, se ha controvertido su validez Constitucional cuando el hecho tiene
lugar fuera del recinto por interferir con el postulado de legalidad (art. 19, parte
2, CN) y la Garanta del Debido Proceso Judicial (art. 18, CN). Cualquier
obstculo Constitucional a la exigencia de Ley previa se diluye notoriamente si
quien ejerce esa facultad implcita de penar a particulares por desacatos
Parlamentarios es el Congreso en su conjunto y no cada Cmara por separado.
Mas all de la posicin histrica de las Cmaras, obviamente favorable a sus
facultades punitivas a quienes vulneran sus privilegios, y la no menos obvia de
los distintos afectados de negarla, la Jurisprudencia de la Corte la convalido a
partir del leading case de 1877 (Lino de la Torre).
En el Derecho Parlamentario se denomina desacato a toda violacin a los
privilegios individuales o colectivos inherentes al rgano Legislativo, producida
por una persona ajena al cuerpo. Se procura asegurar su normal
funcionamiento pero tambin resguardar, segn se dice, su decoro (el art. 165
13

del Reglamento de la Cmara de Diputados prohbe las alusiones


irrespetuosas y las imputaciones de mala intencin o de mviles ilegtimos
hacia las Cmaras del Congreso y sus miembros). Sobre esa base, las
Cmaras han llegado a disponer penas privativas de la libertad a particulares
con motivo de Desacatos a Legisladores o al Cuerpo, ya sea cometidos
dentro del recinto legislativo o fuera del mismo (por ej. por medio de la Prensa
Escrita). Se trata de una proteccin especial a los Legisladores que debe
interpretarse restrictivamente desde el momento en que los Legisladores, como
cualquier persona, gozan de la Proteccin Penal ante alguna ofensa o agravio,
a pesar de que en 1993 la Ley 24.198 derogo el Delito de Desacato del Cdigo
Penal (ex art. 244). Las circunstancias judiciales que rodearon a dicha
derogacin fueron analizadas en derecho de los informados a preservar su
honra e intimidad en acpite de los Derechos Civiles.
Aejos casos de desacato dispuestos por las Cmaras del Congreso y
resueltos por la Corte Suprema:
Caso Sojo (F. 32:120): en 1887, la Cmara de Diputados dispuso la detencin
hasta que finalizaran las sesiones del periodista Sojo por caricaturas
supuestamente ofensivas del Cuerpo publicadas en el diario El Quijote.
Interpuesto Habeas Corpus directamente ante la Corte, basndose en el
articulo 20 (hoy derogado) de la Ley 48, esta no resuelve el fondo de la
cuestin al declinar ampliar su competencia originaria prevista en el ex articulo
102 CN (actual 117). Luego el Juez Federal dispuso la libertad de Sojo.
Recordamos que este fallo es el 1 donde se plantea la Inconstitucionalidad de
1 Ley Federal en la Argentina, como ya vimos al estudiar el nacimiento del
Control de Constitucionalidad en el Principio de Supremaca.
La Corte Suprema, desde antao (a partir del leading case Lino de la Torre) y
hasta fines del siglo XX, solo reconoce la facultad punitiva de las Cmaras
cuando al vulnerarse los privilegios de los Legisladores (desacato
parlamentario) no se comete o no se configura delito del Cdigo Penal, pues en
tal caso corresponde su juzgamiento a los Tribunales de Justicia Ordinarios.
Esto significa que las Cmaras solo pueden aplicar sanciones de tipo
contravencional, cuando el desacato tenga el carcter de una falta y no de
delito. De esta forma, se ha reconocido de manera restringida la facultad
implcita de las Cmaras con apoyo en la jurisprudencia de los EE. UU. que ha
aceptado la atribucin de disponer arrestos temporarios sobre la base de que
las Cmaras tienen la facultad de remover los obstculos que se oponen a la
accin legislativa.
La propia Corte en el caso Pelaez ha dicho que la vieja doctrina de 1877 no
debe ser abandonada en nuestro tiempo, aunque si merece una mayor
precisin que la circunscriba. Para nosotros, se trata de una posicin ms
restrictiva. Ergo, se continua admitiendo las facultades implcitas de las
Cmaras contra 3 ajenos a ellas, en tanto en cuanto las acciones de estos de
modo inmediato obstruyan o impidan, en forma seria y consistente, la
existencia de las Cmaras o el ejercicio de sus funciones propias, a la luz de
un riguroso Control Jurisdiccional de Razonabilidad.
b) Garantas acordadas al miembro del rgano: el Status Jurdico del
Legislador. Inmunidad de Opinin. Limitacin al arresto. Requisitos
para la iniciacin o prosecucin del proceso criminal: el Desafuero.
Remuneracin o Dieta. Las prerrogativas de los Legisladores
Provinciales.
14

Status del legislador


Este aspecto del Derecho Parlamentario procura esclarecer la particular
situacin del Legislador Nacional para que pueda realizar sus funciones, en
especial a travs de: la percepcin de un sueldo, ciertas prohibiciones de
ejercicio simultneo, y protecciones individuales y colectivas. Si bien las
obligaciones de prestar juramento al incorporarse y sujetarse a la disciplina
durante su mandato tambin conforman aspectos del Status Legislativo,
preferimos estudiarlas desde el ngulo de la organizacin interna de ambas
Cmaras como verdaderas atribuciones propias de estas, aunque recaigan
sobre la persona de los Legisladores.
Prerrogativas Parlamentarias:
Se entiende por prerrogativas o inmunidades parlamentarias a aquellas
protecciones especiales cuya finalidad es conservar la independencia y
seguridad tanto de los miembros del Congreso como del conjunto de este. Por
ello se seala que son parte esencial del Sistema Representativo sin las cuales
este no puede funcionar. En suma, su justificacin se encontrara en el origen
popular del mandato de los miembros del Congreso, lo cual recin se consuma
plenamente para los Senadores a partir de 2001. Estas prerrogativas son de 2
clases: las personales (a favor de cada uno de los miembros, explcitamente
reconocidas en el texto Constitucional) y las colectivas (a favor de cada
Cmara como cuerpo, contenidas implcitamente).
Los casos Bussi y Patti en ambos casos la Corte se expidi ante la negativa
de la Cmara de Diputados de incorporar al cuerpo a personas electas que
haban sido gobernantes durante el Gobierno de Facto de la ltima Dictadura
Militar, que finalizo con el advenimiento de la democracia en 1982. Se trata del
ex gobernador de Tucumn, de quien se sostiene que ha dirigido la represin
de las organizaciones armadas que actuaban en ese tiempo en la provincia, y
del ex comisario de Escobar Luis Patti, que posee tambin denuncias de haber
participado de actos de represin con torturas durante su gestin. En ambos
casos dichos dirigentes han contado con importante apoyo popular de los
sectores que consideran que su actuacin fue necesaria para erradicar la
violencia en el pas o en su zona de accin.
En el caso Bussi la Cmara invoco su potestad discrecional, es decir NO
JUSTICIABLE por la Justicia, en un todo de acuerdo con los reglamentos del
cuerpo: ello ocurri en el ao 2006. Lo mismo ha ocurrido en un fallo dictado en
abril de 2008, con fundamentos equivalentes, a saber: si el Congreso pudiese
excluir a un legislador de su banca, podra ocurrir que una persona sea
rechazada por ser anarquista, socialista o por motivos religiosos o de gnero:
esa atribucin no es propia del Congreso; si la Justicia, en el momento de
oficializar la candidatura, no controlo si el candidato reuna los requisitos para
ser elegido, no puede hacerlo despus que aquel haya ganado su puesto, es
decir que la eleccin es vlida y debe la Cmara incorporar al electo: las
Cmaras del Congreso pueden excluir a un legislador de su seno solamente
por inhabilidad fsica o moral sobreviviente, como lo dispone el artculo 66 de
la Constitucin, pero no lo pueden hacer por un hecho anterior; hay que
respetar la decisin del electorado: la Constitucin no autoriza a un sector de la
sociedad a corregir las decisiones electorales de otras personas. De este modo
la Corte dejo de lado su constante y antigua doctrina sobre la NO justiciabilidad
de lo decidido por las Cmaras cuando ejercen su potestad como Jueces de
15

las elecciones, derechos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez, de


acuerdo con lo dispuesto por el artculo 64 constitucional.
Lo importante en el caso Patti es que el diputado electo estaba procesado y
detenido por orden del juez Suarez Araujo. Sin embargo la Corte no dispuso su
excarcelacin. Si se hubiera cumplido la sentencia de la Corte, que no contuvo
un mandamiento de ejecucin, sino una doctrina en abstracto, el legislador
procesado hubiera adquirido inmunidades parlamentarias, y solamente podra
ser removido por razones sobrevinientes, segn ya se ha dicho.
Prerrogativas Individuales de los Legisladores:
La Constitucin reconoce 2 inmunidades a los legisladores (arts. 68 y 69/70,
CN). Estas no se fijan en atencin a preferencias personales, ni en razn del
individuo mismo, sino en funcin de los altos fines polticos que se ha
propuesto: asegurar la independencia y la existencia misma del rgano al cual
pertenece. Por ello no ceden las inmunidades durante el estado de sitio, pues
este ha sido declarado para garantizar la existencia de las autoridades creadas
por la Constitucin y no para destruir los Poderes Legislativo y Judicial. Rigen
en todo el territorio del Pas a diferencia de las inmunidades reconocidas en las
Constituciones Provinciales respecto de los miembros de las Legislaturas
locales, que solo rigen dentro de la respectiva Provincia y NO gozan de
Extraterritorialidad.
Se las puede definir como limitaciones Constitucionales a la aplicabilidad Penal
y/o Procesal Penal, ms o menos amplias. Se distinguen 2 tipos de
inmunidades o 2 aspectos de ellas: de Opinin (art. 68, CN), de carcter mas
absoluto, y de Arresto y previo Desafuero (arts. 69/70, CN). La Reforma de
1994, si bien no modifico el contenido de las inmunidades de los artculos 68 y
69/70 CN (ex arts. 60 y 61/62), las extendi al Defensor del Pueblo (art. 86, prr.
2, CN) y a los integrantes del Ministerio Publico (art. 120, prr. 3, CN).
Aquellas
clausulas
Constitucionales
haban
sido
tradicionalmente
reglamentadas por los Cdigos Procesales Penales (la ltima vez, a nivel
Federal, por los arts. 189/191, CPPN). Las mismas fueron derogadas en
setiembre de 2000 por la denominada Ley de Fueros (25.320) a partir de la
urgencia generada por las graves denuncias de sobornos que habran acaecido
en la Cmara Alta en ocasin de la sancin de la Ley 25.250. Se trata de una
indita y cuestionable reglamentacin que pretende ser integral y que extiende
sus disposiciones relativas a la inmunidad de arresto a todo funcionario o
magistrado sujeto a remocin o juicio poltico y resulta aplicable ante
cualquier fuero o jurisdiccin, federal o local (art. 1).
La Ley 25.320 modifica el Cdigo de Procedimientos previsto en relacin con el
trmite del Desafuero de quienes tienen inmunidad de arresto. El artculo 1 de
esa Ley dispone que el Oficio del Juez que Interviene en la Causa, debe ser
remitido y girado inmediatamente a la Comisin de Asuntos Constitucionales
que deber producir dictamen en 60 das. Previsin intil pues los plazos en el
mundo de la poltica nunca se cumplen porque NO hay control eficiente posible
por el Poder Judicial.
Luego la Norma establece que cuando un Juez abra una causa Penal a un
Legislador, Funcionario o Magistrado sujeto a Desafuero, Remocin o Juicio
Poltico, el Tribunal seguir adelante el procedimiento Judicial hasta su total
conclusin.
16

Dos comentarios a realizar:


1 lugar podemos apreciar que la Ley est creando inmunidades explicitas que
NO estn expresamente dispuestas por la Constitucin a favor de los Jueces ni
del Poder Ejecutivo o de sus Ministros: la prctica se las ha reconocido de
hecho.
2 cuando se dispone que el Juez seguir adelante el procedimiento judicial
hasta su total conclusin, lo que est haciendo es disponer que no resulta
necesario tomarle indagatoria al investigado para procesarlo. Es decir que, si
de las pruebas que tiene el Juez hay suficientes elementos para el
procesamiento, la Ley habilita al Juez a seguir hasta la condena. Solamente se
debe detener frente a la va de hecho de disponer una detencin de quien tiene
Inmunidad de Arresto, a los efectos de cumplir la condena, o para llevarlo por la
Fuerza Pblica para la indagatoria cuando ella resultare necesaria a juicio del
Magistrado.
La Ley agrega que el llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva
de la libertad, pero si el Legislador, Magistrado o Funcionario no concurrieran a
la convocatoria, el Tribunal deber solicitar el Desafuero, para poder llevarlo
por la Fuerza Pblica. Solamente as se puede dejar de lado la inmunidad de
arresto. Esto significa que el investigado puede concurrir voluntariamente sin
que ello implique ningn tipo de antecedente negativo. Es evidente que la Ley,
de este modo, ha dejado de lado el principio sentado inveteradamente
(antiguamente) en las Cmaras del Congreso, en el sentido de que las
inmunidades de los Legisladores son disponibles solamente por el cuerpo,
pues han sido dispuestas por el Constituyente no en proteccin individual del
Miembro, sino de la investidura funcional de cada Cmara. De otra forma
podra quedar cada Cmara a disposicin de un manejo Poltico de una Justicia
politizada, que buscara con ese mtodo modificar mayoras necesarias,
muchas veces estrictas en los hechos, en beneficio de concretos intereses de
un sector Poltico, mayoritario o no. Con esta argumentacin consideramos que
la Norma es Inconstitucional.
Merece que sea destacado que, muchas veces, los Legisladores, Magistrados
o Funcionarios con Inmunidad de Arresto desean concurrir a prestar
declaracin indagatoria, en beneficio de la transparencia de sus actos, pues
tienen pruebas o argumentos suficientes para ser desvinculados de toda
sospecha y ello es valioso para su imagen poltica, tambin para la credibilidad
social en el sistema Poltico.
La Norma concluye diciendo que no se podrn allanar el domicilio particular u
oficinas de los Legisladores (no se hace referencia a los magistrados o
funcionarios como en el caso del uso de la Fuerza Pblica), ni interceptar la
correspondencia o comunicaciones telefnicas sin autorizacin de las
respectivas Cmaras. Aqu estamos en presencia de una ampliacin de
inmunidades legislativas no previstas en la Constitucin, porque no bastara la
orden escrita de Juez Competente, sin la autorizacin de la Cmara o de la
suspensin del fuero. Consideramos que no hay inmunidades implcitas en la
Constitucin y que el Congreso no puede crearlas por Ley. En este caso la
proteccin de los Legisladores es ms fuerte, pues en los restantes supuestos
de los Magistrados o Funcionarios bastara con orden escrita de Juez
Competente.
17

En el caso de que fuera denegado el desafuero por 1 de las Cmaras, el


Tribunal que lo solicito no puede disponer la detencin, obviamente, y si estaba
dispuesta no puede mantenerla: se debe disponer la libertad del legislador para
permitirle volver a sus funciones.
Lo positivo de la Ley es que su aplicacin implica la Derogacin de la
Inmunidad Implcita de no poder llevar adelante un proceso, indagatoria de por
medio, que se les viene reconociendo sin sustento Constitucional a los Jueces,
al Titular del Poder Ejecutivo y a sus Ministros. En los Estados Unidos las
inmunidades implcitas de no poder ser llevados a juicio penal ordinario los
jueces y dems funcionarios del Estado, por el simple hecho de que para ser
removidos de sus cargos precisan Juicio Poltico, NO existen. En el caso del
juez Kerner la Corte Federal de ese pas no hizo lugar al certiorari puesto por
dicho magistrado, que pudo ser perfectamente condenado en sede penal, sin
ser necesaria la remocin previa por juicio poltico.
Los jueces norteamericanos Claiborne, Hastings y Nixon (hijo) fueron tambin
condenados a prisin antes del correspondiente juicio poltico, y removidos por
esa va con posterioridad. En 1984 la Corte desestimo un pedido de
suspensin de un trmite judicial hasta tanto se substanciara el juicio poltico
del juez Claiborne.
La misma posicin debe ser sostenida en relacin con la improcedencia de las
inmunidades implcitas reconocidas en la tradicin Argentina, a favor de los
titulares del Poder Ejecutivo, ministros o dems funcionarios sometidos al juicio
poltico. Sin embargo, en el enjuiciamiento poltico que se le inicio a la
presidenta Isabel Martnez de Pern, la Corte sostuvo que los jueces carecen
de jurisdiccin para juzgar al presidente de la Repblica, mientras no sea
destituido en juicio poltico (sentencia del 22 de setiembre de 1977). Lo ms
que ha reconocido la Corte, en el caso de los jueces, es que se les puede
tomar declaracin informativa si son citados judicialmente a tal efecto (caso
Zenon Cevallos), doctrina que se aplico, en circunstancias semejantes, en los
juicios polticos contra Servini de Cubria y Nicosia.
Sin perjuicio de las diferencias que se apuntan ms adelante, en ambos casos
se trata de un derecho pblico subjetivo (en su versin clsica) de los
legisladores a la conducta omisiva de los otros rganos donde existe una
diferencia -si bien no de sustancia- es en el derecho pblico subjetivo a la
conducta omisiva de no ser molestados por las opiniones o discursos que
emitan en el desempeo de sus funciones, debido a que dicha omisin debe
ser cumplida indistintamente por los poderes pblicos y por los particulares. Se
otorgan en atencin a la calidad de su titular como integrante de un rgano del
Estado; ello funda el carcter imperativo e irrenunciable del derecho.
Inmunidad de opinin: no ser acusado, interrogado judicialmente, ni
molestado por las opiniones o discursos que emita desempeando su
mandato de legislador" (art. 68, CN).
Conductas protegidas:
La prohibicin comprende a todo dicho, expresin o manifestacin de ideas,
tanto en forma verbal como escrita, en la medida en que se formulen en el
ejercicio de sus funciones.
Como se observa, el eje delimitador es el gerundio desempeando. De esta
forma, se encuentran alcanzadas por esta inmunidad las expresiones
proferidas durante las sesiones de las Cmaras o en las reuniones de comisin
o con motivo de redactar o preparar un informe o un proyecto de ley, de
18

resolucin o de declaracin; la prohibicin tambin cubre la emisin de los


votos en la Cmara y la publicacin de dichas opiniones, discursos o votos por
la prensa. En cambio, la prerrogativa no cubre a las opiniones o expresiones de
los legisladores vertidas fuera del desempeo de sus tareas tanto en la va
pblica, en la actividad privada como durante una reunin de prensa. La
amplitud de la proteccin comprende a los efectos de las opiniones o
manifestaciones que afectan tanto a particulares como a otros legisladores o a
cualquier funcionario pblico. No alcanza a otras manifestaciones que no sean
verbales o escritas.
mbito temporal:
Si bien no lo dice el artculo 68 CN (a diferencia del art. 69, CN), se infiere del
gerundio desempeando".
Por tanto, su proteccin recin opera desde el da de su incorporacin a la
Cmara y no desde la eleccin. As lo interpreto la Corte en el caso Varela Cid
de 1992. De igual forma, vencido su mandato contina gozando de esta
proteccin por los dichos manifestados durante aquel. En este sentido, se dice
que la inmunidad de opinin es vitalicia.
mbito espacial:
Tampoco lo seala el articulo 68 CN. Sin embargo, debe entenderse que
alcanza a dichos u opiniones proferidas tanto adentro como afuera del recinto
legislativo, en tanto en cuanto correspondan al ejercicio de sus funciones.
Alcance de la proteccin:
Ha dicho la Corte desde su misma instalacin que la inmunidad de opinin
debe interpretarse en el sentido ms amplio y absoluto, y a partir de all
siempre se ha destacado su carcter absoluto. Consiste en que los
legisladores expresen sus opiniones o discursos sin que pueda por ello
exigrseles responsabilidad civil ni penal, presente o futura. Es decir, que no
pueden ser llevados a juicio en los supuestos indicados ni siquiera una vez
vencido su mandato (carcter ad vitam). Solo estn sujetos a la remocin que
puede efectuar la Cmara de acuerdo con el trmite previsto en el artculo 66
CN. Vale decir, que no procede el desafuero en juicio pblico del artculo 70 CN.
Esto ltimo se reafirma por la Ley 25.320 al sealar que en este supuesto se
proceder al rechazo in limine a cualquier pedido de desafuero (art. 5).
Esta proteccin significa la irresponsabilidad penal de los legisladores tanto
durante como una vez vencido su mandato. En el caso Martnez Casas -1 9 6
0 - (F. 248:462), seguido contra los diputados A. Marini y C. Storani, por
presuntas calumnias atribuidas a ellos, la Corte sostuvo que habiendo sido
vertidas dichas manifestaciones por los legisladores en el desempeo de sus
cargos, ellos estn amparados por la irresponsabilidad penal prevista en el ex
articulo 60 CN (actual 68) -salvo que se tratara del articulo 29 CN-, en cuyo caso
la prohibicin de acusarlos judicialmente rige con pleno efecto.
Tambin sealo la Corte -invocando jurisprudencia de los EE.U.U. - que las
palabras difamatorias pronunciadas durante un discurso en la Cmara de
Senadores se encuentran comprendidas dentro del privilegio.
Agrego, finalmente, que las demasas en que pudiera incurrir un legislador en
sus funciones no son irreprimibles pues ellos pueden ser corregidos por la
Cmara a la cual pertenecen (ex art. 58 CN, actual 66). La proteccin ampara
19

tambin contra la responsabilidad civil derivada de las opiniones de los


legisladores.
Es necesario darle adecuada precisin a la ambigua palabra molestado, pues
como bien se ha dicho, toda crtica (poltica, literaria, etc.) puede molestar
mucho, lo que no significa que la libertad de expresin de las personas este
enfrentada por esta inmunidad (Estrada). De no entender restrictivamente esa
expresin del artculo 68, grave riesgo correra el derecho de crtica de todos
los Gobernados.
En otros considerandos la Corte vincula la inmunidad del Legislador que
estamos tratando con el derecho de informar que tiene un Legislador al Pueblo,
en materias directamente relativas a sus funciones de Gobierno (con. 24 de la
sentencia); se vincula tambin con el objetivo Republicano de dar a publicidad
los Actos de Gobierno (con. 15).
A quines protege:
adems de los miembros del Congreso (art. 68, CN) y la extensin expresa
dispuesta por la reforma de 1994 (arts. 86 y 120, CN), pensamos que tambin
los Ministros del Ejecutivo y Jefe de Gabinete en tanto desempeen funciones
parlamentarias por convocatoria de alguna de las Cmaras (arts. 71 y 101, CN) o
por asistencia espontanea a ellas (arts. 106 y 100, inc. 9, CN), deberan estar
alcanzados por la inmunidad de opinin del articulo 68 CN, al menos cuando se
encuentren en el recinto parlamentario y sus expresiones se refieran a asuntos
de su cartera; asimismo, el Vicepresidente en tanto Presidente del Senado (art.
57, CN). Respecto a los Ministros, se pronuncio en sentido favorable el voto
disidente de Fayt en el caso Cavallo de 1998, al considerar amparado por el
articulo 68 CN a un ministro por los dichos proferidos en su calidad de tal en
una sesin de la Cmara de Diputados, adonde haba sido convocado en virtud
del artculo 71 CN, a pesar del silencio guardado en este punto por la
Constitucin.
Inmunidad de Arresto:
ningn Legislador desde el da de su eleccin hasta el de su cese, puede
ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la
ejecucin de algn crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra
aflictiva' (art. 69, CN).
Conductas protegidas:
Cubre a todos los actos presuntamente delictivos, excepto los alcanzados por
el artculo 68 CN, es decir, por hechos no originados en opiniones vertidas en
el desempeo de sus funciones. Por tanto, delimitada la Inmunidad de Opinin,
por Exclusin, todo lo que la excede se encuentra alcanzado por la Inmunidad
de Arresto.
La nica excepcin prevista es que el legislador sea sorprendido in fraganti
delito, en cuyo caso cede parcialmente la inmunidad ya que all procede el
arresto mas no la persecucin penal plena pues no existe el desafuero
automtico. Por ende, efectuado el arresto del legislador por haber sido
sorprendido flagrantemente, el Juez Interviniente debe dar cuenta de ello a la
Cmara respectiva, con la informacin sumaria del hecho a fin de proceder al
Desafuero.
20

La percepcin directa e inmediata por parte de 3 justifica la adopcin de la


medida cautelar de la detencin del legislador, ya sea para interrumpir la
comisin del delito o detener sin ms al autor.
Existen 3 supuestos de flagrancia:
1- Estricto (sorprenderlo cuando comete el delito);
2- Amplio (perseguirlo inmediatamente despus de cometerlo);
3- Amplsimo (encontrarlo inmediatamente despus de cometerlo, existiendo
meras sospechas de su participacin). La clausula constitucional parece
recibir solo las 2 primeras acepciones. Dijo la Corte en el caso Garca de
1895 que viola la inmunidad de arresto si la prisin del Senador fue
verificada sin ser tomado in franganti, desde que fue aprehendido en actitud
pacfica, sin armas en la mano, sin oponer resistencia a la autoridad y
cuando la sedicin de que era jefe estaba ya vencida desde mucho antes.
La formula genrica usada por el articulo 69 CN para referirse a los delitos
flagrantes tambin se aparta del modelo norteamericano donde se mencionan
los casos concretos en que puede ser detenido un legislador (traicin, felona y
alteracin de la paz pblica).
La doctrina concuerda en que pena infamante no hay en el Derecho
Argentino; sin embargo, los artculos 29 y 119 CN le asignan ese carcter a la
pena que merece el delito de traicin a la patria; pena aflictiva" son todas las
que se aplican por la comisin de delitos, de modo que no podran ser
detenidos los legisladores sorprendidos in fraganti en la comisin de faltas o
contravenciones. Respecto a la referencia a la pena de muerte, debe tenerse
en cuenta lo mencionado al tratar el derecho a la vida. En suma, ante las
imprecisiones semnticas del articulo 69 CN, pareciera que la flagrancia solo
comprende a delitos de cierta gravedad (al menos, nunca a aquellos con pena
privativa de libertad inferior a 3 aos), a tenor del significado que podemos
atribuirle al vocablo crimen a la luz del CPPN que distingue, acotado a los
fines procedimentales, entre delitos correccionales y criminales, segn que
la prisin prevista sea menor o superior a 3 aos (arts. 25 y 27, Ley 23.984).
El artculo 3 de la citada Ley de Fueros (25.320) se refiere a esta cuestin:
reitera que debe actuarse conforme al artculo 70 CN; aclara que en caso de
que la Cmara deniegue el desafuero el Juez dispondr la inmediata libertad
del Legislador. Es significativo que no se recepte la distincin Constitucional
entre delitos ms o menos graves; por tanto, pensamos que esta
reglamentacin que incluye todos los supuestos no debe ser objetada,
precisamente, por tratarse de una autolimitacin dispuesta por los propios
beneficiarios de un privilegio poco Republicano.
mbito temporal:
Expresamente el articulo 69 CN dice que esta inmunidad protege a los
Legisladores desde el da en que fueron elegidos (no desde que se
incorporaron a la Cmara, como la inmunidad de Opinin) hasta el fin de sus
mandatos. Es decir que de ninguna manera los Legisladores quedan
protegidos por esta prerrogativa con posterioridad a la finalizacin de su
representacin, aun en el supuesto de que la Cmara respectiva hubiera
desechado la procedencia del Desafuero en su momento. De lo contrario, la
21

prerrogativa se convertira en un privilegio ad vitam en clara violacin de la


Igualdad ante la Ley.
Dijo la Corte en el caso Leloir de 1956 que para que funcione la Exencin de
Arresto y de previo Desafuero, ambos requieren una condicin que es
ineludible: la de que el imputado sea Senador o Diputado; cuando ha dejado de
serlo, aquellos privilegios no pueden ser invocados, y el ciudadano queda a
disposicin de los Jueces como todo habitante. Por su parte, en el caso
Cuervo de 1986 se convalido el auto que procesaba por homicidio al entonces
Legislador Imbelloni aunque an faltaban pocos das para que el Legislador
cesara en su mandato, porque la audiencia fijada para recibirle indagatoria era
para despus del cese y exista inters individual de eludir una grave
imputacin criminal, pretendiendo el resguardo de su inmunidad.
mbito espacial:
No lo seala el articulo 69 CN. Empero, a diferencia de la Constitucin de EE.
UU., esta inmunidad no solo rige dentro del Congreso o durante el viaje del
domicilio del Legislador hasta el mismo (in itinere), sino tambin en cualquier
lugar y circunstancia.
Alcance de la proteccin:
La inmunidad es de Arresto (privacin de la libertad dispuesta por autoridad
competente) pero NO de Proceso Penal, de modo que este puede iniciarse y
continuarse en causas fundadas en razones distintas de las contempladas en
el articulo 68 CN, mientras no se afecte la libertad personal del procesado, es
decir, mientras no se dicte orden de arresto o prisin preventiva. En cambio
esta prerrogativa no alcanza a los procesos civiles que tengan los legisladores,
de tal forma que ellos pueden ser llevados a juicio para satisfacer una
responsabilidad civil, contractual o extracontractual.
As, la inmunidad de arresto NO implica una exencin del Proceso Penal a
favor de los Legisladores, sino que el proceso iniciado queda bajo condicin
suspensiva de prosecucin: esto significa que es procedente la iniciacin de
causa penal antes del desafuero, as como la averiguacin de la verdad del
hecho que se imputa; precisamente, la Constitucin dispone que cada Cmara
podr examinar el merito del sumario, lo cual significa que el sumario debe
preceder al allanamiento del fuero. El Juez Penal puede y debe adelantar el
sumario cuanto le sea posible -con tal de que no arreste al Legislador acusado
hasta averiguar la verdad de la causa.
Los legisladores arrestados en violacin de la inmunidad tienen derecho a que
la Cmara adopte medidas efectivas e inmediatas para obtener su libertad,
puesto que el gran objeto de estos privilegios es asegurarles su asistencia a las
sesiones legislativas.
La Corte ha sentado la doctrina de la improcedencia de la inmunidad si el
legislador es arrestado por orden de un Juez por haber menospreciado su
investidura con motivo de ejercer defensas en sus Estrados. Ello, pues si esta
inmunidad es esencial a la independencia del Poder Legislativo, lo es tambin
que el Poder Judicial sea respetado por todos, pues de lo contrario perdera su
dignidad y autoridad, perjudicndose su misin si los Legisladores pudieran
desacatarlo, sin correccin inmediata, en las audiencias o escritos que
presentan ante el o en actos ajenos a su mandato de tales.
El artculo 1 de la citada Ley de Fueros (25.320) tambin se refiere a esta
cuestin: reitera la doctrina tradicional de la Corte en tanto establece que el
tribunal competente seguir adelante con el procedimiento judicial hasta su
22

total conclusin; aclara luego que el llamado a indagatoria no se considera


medida restrictiva de la libertad y que aun cuando no hubiere sido indagado,
el Legislador imputado tiene derecho [...] a presentarse al tribunal, aclarando
los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle tiles.
Esta apertura se acota sin embargo por la propia Ley al destacar que si el
Legislador no concurriera a prestar declaracin indagatoria el Juez deber
solicitar su Desafuero, lo que desactiva cualquier apercibimiento convirtiendo
en potestativa del Legislador sospechado su compareca o no ante la justicia.
Tngase presente que con anterioridad a esta Ley los Jueces pedan el
Desafuero de un Legislador antes de llamarlo a prestar declaracin indagatoria.
En cambio, aparece como una indebida limitacin el final del artculo 1 que
contraria la sana doctrina del caso Leal Seru al vedarse expresamente el
allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores y la
interceptacin de su correspondencia o comunicaciones telefnicas sin la
autorizacin de la respectiva Cmara. Estas prohibiciones suponen una
desmedida proteccin en desmedro de la averiguacin de la verdad material de
los delitos investigados, tan indispensable para poder justificar un pedido de
desafuero.
Desafuero:
Es atribucin privativa de cada Cmara suspender en sus funciones a los
Legisladores querellados ante la Justicia Penal, a fin de suspenderlos (NO
removerlos) y ponerlos a disposicin del Juez Competente para su juzgamiento
por los hechos involucrados en el sumario examinado (art. 70, CN). Funciona
como un Antejuicio, ante la respectiva y necesaria solicitud Judicial, que
posterga la prosecucin (seguimiento) Penal de los Legisladores a la decisin
previa de la Cmara respectiva, pero obviamente no obliga a la ulterior decisin
Judicial.
Solo funciona respecto a la inmunidad de arresto (art. 69, CN). As, del hecho
de que el articulo 69 CN ampare a los legisladores contra medidas coercitivas
no se desprende su impunidad penal ni siquiera durante el ejercicio de su
mandato, claro est en la medida en que as lo autorice la Cmara a la cual
pertenece.
El artculo 70 exige los siguientes pasos para que proceda el Desafuero del
Legislador:
a) Pedido de Juez Penal que est procesando al legislador, quien debe remitir
el sumario a la Cmara respectiva;
b) Recibido el mismo por la Cmara, en juicio pblico", debe examinar el
sumario" y evaluar el merito probatorio de la acusacin para verificar si
prima facie la misma tiene seriedad;
c) En caso afirmativo, se requiere el voto de los 2/3 de los miembros de cada
Cmara (se debe entender de los miembros presentes).
La Corte ha resuelto que siendo una facultad privativa de cada Cmara
proceder al Desafuero de sus Miembros, no corresponde a la Corte instar el
procedimiento iniciado por el pedido de Desafuero de un Diputado formulado
por 1 Juez (caso Jaroslavsky -1989). De todas formas, la decisin contraria a
la suspensin o el no pronunciamiento de la Cmara no impide que luego de
23

terminado el mandato del legislador acusado este sea llevado a los Tribunales
de Justicia.
Efecto del Desafuero:
La Constitucin habla de suspender en sus funciones al acusado, y
ponerlo a disposicin del Juez Competente para su juzgamiento". Ello
significa que el Legislador no pierde su calidad de tal, sino que solo es
despojado de sus inmunidades (obviamente, la de arresto, pero tambin la de
opinin), se le veda (prohibicin) el ejercicio del cargo y se lo priva de las
remuneraciones. Por tanto, si es absuelto, reasume su cargo; sin embargo, la
reincorporacin no es automtica, pues debe ser dispuesta por la respectiva
Cmara a tenor del articulo 64 CN cuando dispone que ella es Juez de las
elecciones, derechos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez. Nada le
impide a la Cmara, si considera que el Legislador se halla incurso en
inhabilidad moral sobreviniente a su incorporacin, en razn de los hechos
analizados en el juicio pblico substanciado, que disponga la remocin o
exclusin de su seno del Legislador por aplicacin del articulo 66 CN.
Producido el Desafuero, como el Legislador queda privado temporariamente
del ejercicio de su cargo, bien cabe considerar producida una situacin de
vacancia transitoria que deber cubrirse por el Suplente del Partido Poltico del
Legislador Suspendido. Ello, claro est, mientras la Cmara no resuelva la
respectiva reincorporacin del Desaforado por haber desaparecido los motivos
que determinaron la medida. As lo resuelve expresamente la Ley 4655 de
1999 de la Provincia del Chaco a tenor de lo dispuesto por la propia
Constitucin Local.
De la letra del articulo 70 in fine CN surge claramente que la puesta a
disposicin del Juez Competente es para el juzgamiento de los hechos
involucrados en el sumario examinado, pero no habilita la prosecucin de
procesos por otros hechos ajenos al mismo.
En relacin al desafuero, la Ley 25.320 introduce algunas novedades formales
y, lamentablemente, guarda silencio respecto a cuestiones sustanciales.
Empieza aclarando que El tribunal solicitara el Desafuero a la Cmara
respectiva acompaando al pedido las copias de las actuaciones labradas
expresando las razones que justifiquen la medida (art. 1), y dicha solicitud
deber ser girada de manera inmediata a la Comisin de Asuntos
Constitucionales de la Cmara correspondiente, la que deber emitir dictamen,
en un plazo de 60 das. La Cmara deber tratar la causa, dentro de los 180
das de ingresada, aun cuando no exista dictamen de Comisin (art. 2). Por
ltimo, el articulo 4, con cierta obviedad, dispone que Si fuera denegado el
Desafuero [...] el Tribunal declarara por auto que no puede proceder a la
detencin o mantenerla, continuando la causa segn su Estado.
Con la salvedad de la fijacin de un plazo mximo para el tratamiento de un
pedido de Desafuero, aunque guardando silencio sobre las consecuencias que
acarreara su incumplimiento, la citada Ley desperdicia la oportunidad de
pronunciarse sobre el trascendente tema del alcance del Desafuero.
Remuneracin de los Legisladores (art. 74, CN):
Los Legisladores reciben una Retribucin en Dinero por sus Servicios
(denominada Dieta), fijada por el mismo Congreso a travs de una Ley y
pagada por el Tesoro Nacional. Adems, en la prctica, la contraprestacin que
reciben los Legisladores se aumenta con algunos beneficios no Dinerarios (ej.
24

pasajes en diversos medios de transporte). En defensa del carcter


remunerado de la tarea legislativa se dice que permite que personas sin
posibilidades econmicas puedan acceder a la responsabilidad del cargo, lo
que no se compadece con el vetusto (muy antiguo) requisito de la renta anual
para ser Senador (art. 55, CN).
El articulo 74 CN no dispone la inalterabilidad de la dieta, como lo hacen los
artculos 93, 107 y 110 para Presidente y Vicepresidente, Ministros y Jueces
Federales, respectivamente. Esto significa que no sera Inconstitucional su
disminucin o aumento. Tampoco dispone la nivelacin con las retribuciones de
los otros rganos. Sin embargo, teniendo en cuenta que son los propios
legisladores quienes fijan sus propias dietas y la jerarqua dada a la tica
publica en el texto Constitucional (art. 36, prr. 6, CN), pensamos que cualquier
aumento en las retribuciones de los legisladores no puede beneficiar a aquellos
que estn en ejercicio durante esa sancin legislativa (en los EE. UU. lo
dispone expresamente la Enmienda XXVII -17- ).
Si bien cada Cmara por separado no puede fijar la remuneracin de los
legisladores, ya que se necesita el concurso de ambas, lo que s han hecho por
si solas es admitir la disminucin de las dietas ante distintas situaciones: por no
concurrir a las sesiones sin justificativo o por licencia sin goce de sueldo va
sus reglamentos internos (arts. 25/26 y 28 del Senado, y arts. 16, 19, 22/23 de
Diputados). De todas formas, la Ley de Facto 22.994/83, luego de disponer
que la remuneracin mensual para los legisladores sera equivalente a la de los
Jueces de la Corte Suprema (40% en carcter de dieta y 60% como
compensacin por gastos de representacin), faculto a los Presidentes de
ambas Cmaras a determinar, en lo sucesivo, los porcentajes de remuneracin
para esos rubros y su actualizacin.

d) Normas adecuadas al funcionamiento y eficacia: Qurum y Votaciones


(casos de Qurum y Mayoras Especiales). Atribuciones de la minora.
Perodo de Sesiones. Clases de Sesiones y asuntos que pueden
tratarse en ellas: Preparatorias, ordinarias, de prorroga y
extraordinarias. Formas de convocatoria en cada caso. Hiptesis de
reunin automtica de las Cmaras y de autoconvocatoria.
Simultaneidad de las Sesiones. Publicidad de las Sesiones. Casos de
Asamblea Legislativa. Receso Legislativo: soluciones en el Derecho
Comparado.
Qurum para sesionar:
En el Derecho Parlamentario se denomina Qurum al numero mnimo de
miembros para que el rgano Colectivo (en el caso, cada Cmara del
Congreso) pueda sesionar (tanto para su inicio, duracin o finalizacin), de
modo que los miembros presentes superen a los ausentes. Cada Cmara
necesita para sesionar la presencia de la mitad ms 1 (o ms de la mitad, en
ciertos casos) del nmero total de Legisladores (art. 64, CN).
Mayoras para decidir:

25

la regla general es la Mayora Absoluta de los Presentes (MAP), es decir,


sobre los votos validos emitidos. El texto Constitucional no lo dice claramente,
pero surge del articulo 66 in fine y del artculo 81, parte 3 CN. Sin embargo, la
Constitucin, en especial luego de la Reforma de 1994, introduce casos de
excepcin en los que se exige una mayora especial o calificada:
a) Mayora Absoluta de la Totalidad de los Miembros (MAT),
b) 2/3 partes, sobre los presentes o sobre la totalidad de los miembros. El
siguiente diagrama ordena los distintos supuestos de mayoras para decidir:
Regla: MAP (no escrita, art. 66 in fine y art. 81, parte 3).
Excepciones (las mayoras agravadas):
a) MAT (Mayora Absoluta de la Totalidad de los Miembros) :
1) Expresas:
- Leyes en Materia de:
Formas Semidirectas (art. 39, prr. 2 y art. 40, prr. 3)
Coparticipacion Impositiva (art. 75, inc. 2, prr. 4)
Asignacin especifica de Recursos Coparticipables (art. 75, inc. 3)
Aprobacin de tratados de integracin con Latinoamrica (art. 75, inc. 24, prr.
2)
2 votacin de Tratados de Integracin con Estados NO Latinoamericanos
(art. 75, inc. 24, prr. 2)
Electoral y Partidos Polticos (art. 77, prr. 2)
Decretos de Necesidad y Urgencia (art. 99, inc. 3, prr. 4)
Consejo de la Magistratura (art. 114, prr. 1)
Jurado de Enjuiciamiento (art. 115, prr. 4)
- Otros casos:
Censura de Jefe de Gabinete (art. 101, parte 2)
Delegacin/aprobacin por comisin interna (art. 79)
2) Implcitas:
- Ley sobre Auditoria General (art. 85, prr. 3)
- Remocin de jefe de Gabinete (art. 101, parte 2 in fine)
b) 2/3 sobre Totalidad de los Votos:
26

1) Expresas:
- Sobre Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos con Rango
Constitucional:
Autorizar su denuncia (art. 75, inc. 22, prr. 2 in fine)
Dotarlos de ese rango (art. 75, inc. 22, prr. 3)
2) Implcita:
- Declarar la Necesidad de la Reforma (art. 30)
c) 2/3 sobre presentes:
1) Expresas:
- Acusar y juzgar en Juicio Poltico (arts. 53 y 59)
- Acuerdo a Jueces de la Corte (art. 99, inc. 4, prr. 1)
- Nombrar y remover Defensor del Pueblo (art. 86, prr. 2)
- 2 o 3er paso en la sancin de la Ley (art. 81, parte 3)
2) Implcitas:
- Facultad disciplinaria de cada Cmara (art. 66)
- Desafuero (art. 70)
- Insistencia ante veto del Ejecutivo (art. 83)
Atribuciones de la Minora
La minora compele (obliga) a los legisladores que no concurran a formar
qurum en los trminos y bajo las penas que cada Cmara establecer (art. 64
in fin). Ni la Constitucin ni los reglamentos de ninguna de las Cmaras
establecen que se entiende por minora; por ende, cualquier nmero mayor a 2
legisladores puede sesionar en minora con el sealado fin. En cambio, es claro
el procedimiento a seguir segn el texto constitucional: la minora -reunida en
sesin de tal carcter- intimara la asistencia de los ausentes, bajo
apercibimiento de las penas que cada Cmara ha dispuesto previamente para
tales casos y que sern aplicadas a posteriori por el cuerpo.
Sesiones del Congreso:
La actividad del Congreso, a diferencia del otro rgano poltico, carece de
continuidad. As, cuando el Poder Legislativo se encuentra en funcionamiento,
se entiende que esta en sesiones.
Publicidad de las sesiones:

27

Es esencial a la Forma Republicana (art. 1, CN) la Publicidad de todos los


Actos y Actividades de Gobierno.
Sin embargo, la Constitucin solo prev esta exigencia, luego de la Reforma de
1994, para el acuerdo del Senado a los nombramientos de Jueces Federales
efectuados por el Poder Ejecutivo (art. 99, inc. 4, prrs. 1 y 2, CN). No debe
limitarse a la presencia del publico en la barra de los respectivos recintos.
Asimismo implica la necesidad de que cada Cmara, por separado o en
conjunto, efecte audiencias pblicas previamente a la toma de decisin sobre
determinada materia (por ej. antes de proceder a prestar el acuerdo senatorial
para nombrar Jueces Federales). Los Reglamentos de ambas Cmaras
debern incluir expresamente este moderno procedimiento de consulta que no
hace otra cosa que retroalimentar la legitimidad Republicana.
Clases de sesiones:
Sesiones Preparatorias:
No estn previstas expresamente en la Constitucin; su base normativa surge
de los reglamentos internos de cada Cmara.
En la Cmara de Senadores:
Segn su Reglamento, se renen el 24 de febrero de cada ao para designar
autoridades y fijar das y horas de las Sesiones Ordinarias (art. 1), y el 29 de
noviembre de cada ao de renovacin parcial para incorporar a los nuevos
Senadores (art. 2).
En la Cmara de Diputados:
Segn su Reglamento, se renen dentro de los 10 primeros das de diciembre
de cada ao para elegir autoridades, y dentro de los ltimos 10 das de febrero
de cada ao para fijar das y horas de las Sesiones Ordinarias (art. 1).
Sesiones Ordinarias:
Ambas Cmaras se renen todos los aos desde el 1 de marzo hasta el 30
de noviembre (art. 63, CN), periodo extendido por la reforma de 1994 ante la
magra duracin de 5 meses que prevea la Constitucin histrica. Como su
apertura se dispone imperativamente, no depende de la decisin de rgano
alguno a tal efecto. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde al Presidente de la
Nacin hacer anualmente la apertura de las sesiones del Congreso,
reunidas al efecto ambas Cmaras [en la Sala del Senado], dando cuenta
en esta ocasin [al Congreso] del estado de la Nacin, de las reformas
prometidas por la Constitucin, y recomendando a su consideracin las
medidas que juzgue necesarias y convenientes" (art. 99, inc. 8, CN).
Sesiones de Prrroga:
Son aquellas que siguen a las Sesiones Ordinarias, sin solucin de
continuidad, cuando as se convoquen previo a la finalizacin de estas. Esto
significa que el periodo ordinario de Sesiones puede extenderse mas all del
30 de noviembre, fecha indicada por la Constitucin para su finalizacin (art.
63, CN). Durante el periodo de prorroga el Congreso posee las mismas
atribuciones que en el periodo ordinario (si la Constitucin no distingue, el
28

jurista no debe distinguir). De tal forma, pueden incluirse durante el mismo


nuevos proyectos de ley para su consideracin, aun cuando el Poder Ejecutivo
hubiera fijado temas especficos, pues la Constitucin no limita la competencia
del Legislativo en tal sentido; es decir que en estas sesiones ambas Cmaras
ejercen todos los poderes que la Constitucin les otorga para el periodo
ordinario. La prorroga solo puede ser hecha antes de finalizar dicho periodo.
Pueden ser autoconvocadas por las propias Cmaras -porque el articulo 63 CN
dice que pueden ser prorrogadas sus sesiones, despus de una coma, sin
indicar expresamente que ello solo corresponde al Poder Ejecutivo-, o
convocadas por este por as disponerlo el artculo 99, inciso 9 CN. Obviamente,
ni el Congreso ni el Poder Ejecutivo pueden volver a prorrogar las Sesiones de
Prorroga.
Sesiones Extraordinarias:
Son aquellas que se pueden desarrollar en el periodo que va desde el 1 de
diciembre al 28 o 29 de febrero del ao siguiente, fuera, obviamente, de las
ordinarias y de las de prorroga (por no haber sido convocadas estas antes de la
finalizacin de las ordinarias). Solo pueden ser convocadas por el Poder
Ejecutivo para tratar un grave inters de orden o de progreso, de acuerdo con
el texto del artculo 99, inciso 9 CN. De modo que pareciera que el Congreso no
puede autoconvocarse a sesiones extraordinarias legislativas, pues las
competencias de excepcin son de interpretacin restrictiva (salvo los casos
que se mencionan ms adelante). Pueden ser convocadas antes o despus de
finalizado el periodo ordinario. Una vez dispuesto el impulso previsto por la
Constitucin es el Congreso quien debe agotar y dar por finalizadas las
sesiones.
Aunque la Constitucin no lo diga en forma expresa, excede a las Cmaras el
tratamiento de asuntos no incluidos en la convocatoria a Sesiones
Extraordinarias. Ello puede inferirse del grave inters de orden o progreso
requerido por el inciso 9 citado, como circunstancia excepcional que justifica
estas sesiones. La tradicin legislativa argentina ha respetado los trminos de
la convocatoria a sesiones extraordinarias hecha por el Poder Ejecutivo.
La Constitucin no regula la posibilidad de que el Presidente retire los
proyectos que puso a consideracin del Congreso en estas sesiones: se trata
de una tpica laguna del derecho, porque si bien es cierto que lo no prohibido
est permitido, aqu la cuestin es saber a quin se le permite, pues no pueden
estar habilitados los 2 poderes para lo mismo; solo la costumbre constitucional
determinara la solucin valida. Preferimos negarle esta atribucin al Poder
Ejecutivo en beneficio de la competencia del Congreso.
A pesar de lo dicho ms arriba, pensamos que el Congreso puede
autoconvocarse para Sesiones Extraordinarias de Contralor Poltico -por
aplicacin del Subprincipio de Control- a los fines de: substanciar el Juicio
Poltico, Inhabilitar al Presidente o Vice, Admitir o Desechar los motivos de
Dimisin de ambos Funcionarios y declarar el caso de proceder a Nueva
Eleccin; determinar el funcionario que debe suplir al Presidente o
Vicepresidente en caso de Acefalia. Estas atribuciones encuentran tambin
apoyo en la Facultad Reglamentaria del Congreso del artculo 75, inciso 32 CN
(C. E. Romero).
Receso Legislativo:
El Congreso es el nico rgano cuya actividad se interrumpe en algn
momento del ano, de modo que se denomina receso legislativo al periodo en
29

que no est en sesiones de algn tipo; es decir, no solo fuera del periodo de
sesiones ordinarias. Este aspecto tiene relevancia institucional, atento a que la
Constitucin adjudica al Poder Ejecutivo ciertos poderes en receso del
Congreso, que en principio le competen a este: declarar el estado de sitio (arts.
75, inc. 29 y 99, inc. 16), decidir la Intervencin Federal (arts. 75, inc. 31 y 99, inc.
20), ausentarse del Pas sin permiso (art. 99, inc. 18) y realizar nombramientos
en comisin (art. 99, inc. 19).
Simultaneidad de las Sesiones (art. 65, CN):
La actividad de ambas Cmaras debe empezar -en todos los casos- en forma
simultnea; ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, podr suspender sus
sesiones ms de 3 das, sin el consentimiento de la otra. Ello presupone el
trabajo separado de las Cmaras, salvo los supuestos de Asamblea Legislativa.
Asamblea Legislativa:
Lo esencial al Bicameralismo adoptado por la Constitucin es que cada
Cmara acte en forma separada de la otra. Por excepcin, se renen en un
mismo recinto, en forma conjunta (Asamblea Legislativa). Luego de la Reforma
de 1994 encontramos:
Casos dispuestos expresamente por el texto Constitucional:
1- Cuando toma Juramento al Presidente y Vicepresidente (art. 93, CN).
2- Cuando recibe el informe del Presidente de la Nacin, con motivo de la
Apertura Anual de las Sesiones del Congreso (art. 99, inc. 8, CN).
Casos Implcitos:
1- Cuando determina el Funcionario Publico que ha de desempear la
Presidencia de la Nacin por falta definitiva de Presidente y Vicepresidente
(art. 88 in fine CN, y Ley 20.972 articulo 2).
2- Cuando se proclama electa a la Formula de Presidente y Vicepresidente en
los casos de los artculos 97 o 98 CN. El silencio de esas clausulas ha sido
interpretado por el propio Congreso como que dicho rgano, reunido en
Asamblea Legislativa, es a quien corresponde (art. 122, Cd. Nac. Electoral
segn Ley 24.444 de 1995).
Casos discutibles:
1- Cuando admite o desecha los motivos de dimisin del presidente o vice y
declara el caso de proceder a nueva eleccin (art. 75, inc. 21, CN). La
historia parlamentaria argentina recepta casos de renuncias aceptadas por
la Asamblea y tambin por las Cmaras por separado.
2- Cuando se declara la necesidad de la Reforma de la Constitucin (art. 30,
CN), para cuya discusin remitimos al Subprincipio de Rigidez dentro del
Principio de Estabilidad.
30

3- Cuando se declara la Inhabilidad del Presidente y/o Vicepresidente (art. 88,


CN), para lo cual remitimos a Acefalia.
d) La dinmica del trabajo Legislativo. Las Comisiones: Permanentes,
Especiales, bicamerales. La Cmara constituida en Comisin, de
Investigacin e Informacin.
- Pedidos de Informes. Interpelacin: diferencia respecto del rgimen
parlamentario. Participacin de los Ministros.
- La Mocin de Censura al Jefe de Gabinete.
- Facultades de Investigacin: su fundamento Constitucional.
Antecedentes, casos y resultados.
Comisiones Permanentes:
Son Grupos de Legisladores reunidos en tomo a 1 materia especfica. Tienen
por objeto estudiar y dictaminar sobre los Proyectos de Ley, Resoluciones o
Declaraciones que giren a su consideracin las respectivas Cmaras, segn la
temtica de los mismos. En principio, cada Proyecto pasa a una Comisin, pero
el Presidente de la Cmara puede resolver que sean 2 o ms las Comisiones
que lo estudien, en cuyo caso trabajan reunidas o en forma sucesiva. En las
Comisiones estn representados todos los Sectores Polticos de la Cmara.
Durante el receso las Comisiones pueden continuar el estudio de los asuntos
sometidos a su consideracin. Estas Comisiones cobraron gran importancia
luego de que la Reforma de 1994 incorporo la variante de la Aprobacin de
Proyectos en Comisin (art. 79, CN), como se estudia en procedimiento de
Formacin de las Leyes dentro de la Funcin Legislativa.
Comisiones Especiales:
Creadas para tratar asuntos especficos, se disuelven cumplido su objetivo.
Dentro de estas comisiones corresponde ubicar a las Comisiones de
Investigacin.
Comisiones Bicamerales:
Son siempre Comisiones Especiales, en la medida en que se constituyen para
1 asunto determinado, y estn integradas por Miembros de ambas Cmaras.
Es claro que estas Comisiones no pueden adoptar resoluciones con fuerza
normativa ajena al objeto propio de su creacin. Algunas son creadas por Ley,
por ejemplo la Comisin Bicameral Permanente sobre Control de Servicios de
Inteligencia (Ley 24.059). La Reforma de 1994 incluyo en el texto
Constitucional, por 1 vez, un tipo especial de estas Comisiones al prever la
denominada Comisin Bicameral Permanente encargada de intervenir en el
trmite de Aprobacin Legislativa de los Decretos de Necesidad y Urgencia y
de Promulgacin Parcial (arts. 100, inc. 13; 99, inc. 3, prr. 4, y 80 in fine CN)
y para los Decretos Delegados (art. 100, inc. 12, CN).
Facultad de requerir Informes:
Nuestro Derecho Parlamentario siempre ha aceptado la facultad de cada
Cmara de recabar informes tanto al Presidente como a sus Ministros, sin
perjuicio de las ya sealadas y aun sin base Constitucional expresa, como una
forma ms de viabilizar la Funcin de Contralor del Congreso. No obstante, la
31

Reforma de 1994 ha venido a convalidar esa inveterada (concedida) prctica a


travs del Jefe de Gabinete. En efecto, el articulo 100, inciso 11 CN encomienda
a este nuevo rgano Producir los informes y explicaciones verbales o
escritos que cualquiera de las Cmaras solicite al Poder Ejecutivo. Es
claro que en virtud de esta nueva clausula, ahora existe base constitucional
concreta para fundar el pedido de informes a los Ministros y al propio Jefe de
Gabinete, con independencia de que este ultimo deba 'concurrir al
Congreso al menos 1 vez por mes, alternativamente a cada una de sus
Cmaras, para informar de la marcha del Gobierno (art. 101, parte 1, CN).
Interpelacin:
diferencia
respecto
Participacin de los Ministros.

del

rgimen

parlamentario.

Con la Reforma Constitucional de 1994 se incorpora al sistema la figura del


Jefe de Gabinete de Ministros, consolidando a este funcionario como un
primus interpares o ministro preferido; que por tal razn, posee un marco de
responsabilidad (poltica y jurdica) adicional, que ha de recabarla tanto el
Presidente (quien lo designa y lo remueve) como el Congreso (quien puede
interpelarlo, ofrecer sobre el cumplimiento de su rol un voto de censura,
removerlo, y adems someterlo a juicio poltico). Nos ocuparemos en este
punto, de aquellas cuestiones referentes a Interpelacin, Voto de Censura y
Remocin. Si bien la figura de la interpelacin por parte del Congreso al Jefe
de gabinete de Ministros se cre para conformar una modalidad de rgimen
semipresidencialista, o parlamentarismo atenuado en el concierto constitucional
argentino, en realidad en la prctica no genera las consecuencias que
habitualmente produce este instituto en el contexto de un sistema
parlamentario (viabilizar el llamado voto de confianza del Parlamento). La
interpelacin tiene aqu por fin la perspectiva de habilitar al cuerpo legislativo
para emitir un ulterior voto de censura sobre su actuacin, si as lo decide la
mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras
del Congreso. En ste caso, una vez concluido el tratamiento de la mocin de
censura, el M.C. puede ser removido de su cargo por el voto de la mayora
absoluta de los miembros de cada una de las cmaras. Creemos que esta
modalidad de control por parte del Congreso hubiese sido til, si en estas
circunstancias hubiese sido habilitado al menos para proponer un sucesor del
funcionario destituido.
Censura y Remocin del Jefe de Gabinete:
El artculo 101, 2 parte CN se ocupa de estas Facultades de Control,
respectivamente, en cabeza de cada Cmara y de ambas.
Mocin de Censura:
La clausula Constitucional seala que cualquiera de las Cmaras con una
mayora especial (mayora absoluta de la totalidad de sus miembros) puede
interpelar al Jefe de Gabinete a los efectos del tratamiento de una mocin de
censura". Es la 1 y nica vez que el texto Constitucional utiliza los trminos
propios del parlamentarismo (interpelar y censurar) pero con un efecto diferente
ya que no acarrea la Remocin ni la Dimisin ipso facto. Comienza con la
convocatoria de cualquiera de las Cmaras a la interpelacin, para lo cual, ante
el silencio de la Constitucin, es suficiente la mayora ordinaria (mayora
absoluta de los presentes). De manera tal que la mayora calificada que exige
la norma constitucional solo es aplicable al momento de decidir si el Jefe de
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Gabinete es censurado. Si prospera la denominada mocin de censura su


efecto, en principio, es solo poltico ya que este funcionario no pierde su cargo:
le quita credibilidad a su gestin, deslegitima su continuidad en el cargo y
puede inducir (no obligar) al Presidente a removerlo para recomponer
posiciones con el Congreso o al propio Jefe de Gabinete a presentar su
renuncia; tampoco implica nulificar sus actos (Sagues, 2). A su vez, la censura
puede constituir, de hecho, la 1 etapa en el procedimiento de remocin, como
ya dijimos.
En suma, estas novedades relativas a la responsabilidad poltica frente al
Congreso (de cuo Parlamentarista) por vas distintas a la tradicional del Juicio
Poltico son las que, eventualmente, permitiran que el Jefe de Gabinete se
convierta en un fusible que evite que una crisis poltica alcance al Presidente.
Funcin de Investigacin
Esta funcin del Congreso tiene la peculiaridad de operar como medio para el
mejor cumplimiento de las dems funciones ya analizadas.
Por ello, no es impedimento a su existencia la ausencia de texto constitucional
expreso y encuentra pleno fundamento cuando al finalizar la enumeracin de
las atribuciones del Congreso se lo autoriza a hacer todo lo conducente para
poner en ejercicio los poderes antecedentes (art. 75, inc. 32, CN). Adems,
como su actuacin se justifica por su directa vinculacin con las otras
funciones, la base constitucional de cada una de ellas tambin es el
fundamento implcito de la funcin de investigacin.
Esta actividad investigativa se canaliza a travs de cada Cmara, por si sola o
conjuntamente, quienes, a su vez, habitualmente la ejercen por medio de las
denominadas comisiones investigadoras uni o bicamerales que reciben una
imputacin de funciones (delegacin interna).
Como estas son generalmente de duracin temporaria y creadas con un objeto
determinado (ver comisiones especiales en organizacin interna de cada
Cmara), su formacin esta prevista en sus respectivos reglamentos (arts.
86/88 de Diputados y arts. 85/86 del Senado).
La investigacin como funcin instrumental supera claramente la facultad de
requerir informes ya analizada dentro de la funcin de control, puesto que aqu
el mbito personal excede a los funcionarios all mencionados (presidente, jefe
de Gabinete y ministros) y porque sustancialmente investigar supone mucho
ms que pedir o solicitar informacin. En efecto, la actividad de investigacin
consiste en una autentica potestad instructoria de averiguacin que abarca
tanto al am- bito pblico como al privado. Precisamente en esto reside su
carcter controversial y en la medida en que estas facultades determinan el
ejercicio de poderes sobre 3 ajenos al Cuerpo, se vinculan ntimamente con
las ya analizadas prerrogativas colectivas. Aunque semejante a la labor judicial,
no puede tener como objeto exclusivo esclarecer la comisin de delitos, tarea
propia de los Jueces (Bidegain, 2).
Antecedentes de nuestro Derecho Parlamentario sobre el alcance de esta
funcin:
En 1882, el Senado dispuso que solo se podran solicitar al Correo los
telegramas oficiales pero no los particulares.
En 1918, Diputados incluyo en su reglamento la facultad de las comisiones
investigadoras de requerir la comparecencia de testigos y la exhibicin de
documentos cuando se tratase de facultades privativas de la Cmara, e invoco
en su apoyo los ex artculos 58 (hoy 66) y 45 (hoy 53).
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En 1920, Diputados decidi no requerir sino por medio de la Cmara de


Apelaciones Civil el protocolo de su registro a un escribano.
En 1921, Diputados dispuso, en la investigacin sobre Bolsas, el arresto de un
testigo citado que se desacato.
En 1923, Diputados autorizo a la Comisin que investigaba sobre frigorficos a
compeler a estos a que exhibieran sus libros.
En 1934, con motivo de la investigacin sobre el comercio de carnes, el
Senado autorizo a la Comisin Investigadora a allanar domicilios, a compeler y
arrestar testigos (incluso al presidente del frigorfico Anglo), a revisar
documentos y a compulsar libros.
En 1941, una comisin investigadora de actividades anti argentinas obtuvo de
la Cmara de Diputados atribuciones para requerir el auxilio de la fuerza
pblica, allanar domicilios y correspondencia, practicar secuestros y detener
personas; cuando la Comisin solicito auxilio del Poder Ejecutivo, este lo
deneg considerando dichas atribuciones inconstitucionales; la Cmara declaro
entonces que ratificaba sus facultades.
En 1950, otra comisin de ambas Cmaras, tambin sobre actividades anti
argentinas, llego a adoptar medidas tales como la clausura de numerosos
peridicos.
En 1959, una Comisin sobre agio (especulacin con el cambio de moneda)
de la Cmara de Diputados clausuro comercios, secuestro documentos y privo
de la libertad a particulares.
En 1984, comisiones de ambas Cmaras sobre presuntas irregularidades en la
transferencia al Estado argentino de la Compaa talo-Argentina de
Electricidad dispusieron el allanamiento de un estudio jurdico del ex
funcionario de facto Klein y la requisa de los papeles privados del mismo.
Si bien las comisiones investigadoras tienen fundamento constitucional para
realizar sus averiguaciones, es conveniente que el Congreso supere su mora y
dicte una ley reglamentando su atribucin de disponer allanamientos
domiciliarios y de correspondencia y requerir el comparendo de testigos por la
fuerza pblica. De lo contrario, esas medidas podran ser atacadas con base en
los artculos 17, 18 y 19 CN ante los estrados judiciales, quienes tendran la
ltima palabra sobre estas facultades. No obstante, el alcance de esta facultad
de investigacin debe estar sometido a control judicial por las vas
correspondientes a fin de verificar el cumplimiento de las garantas del debido
proceso legal adjetivo.
Es indiscutible que en su actuacin las comisiones investigadoras no pueden
aplicar sanciones penales (art. 18, CN). Si en su tarea instructoria se recolectan
pruebas acerca de la posible comisin de delitos, lo que corresponde es dar
intervencin a la justicia penal para que sea ella quien decida sobre la eventual
procedencia del proceso. Sin embargo, en este punto tngase presente la
jurisprudencia de la Corte Federal favorable a la facultad de las Cmaras de
disponer arrestos a titulo correccional ya analizada en prerrogativas colectivas.
Con apoyo en esta doctrina tampoco serian controvertibles otras medidas como
la citacin compulsiva de testigos.
Prcticas Parlamentarias. Bloques de Legisladores. La Disciplina
Partidaria. La resurreccin del Mandato Imperativo. La Cuestin de
pertenencia de las Bancas.
Es usual que en la sucesin del tiempo de la existencia institucional del Poder
legislativo de la Nacin, se conformen en su seno agrupamientos polticos con
representacin parlamentaria. Es en este contexto que cada partido poltico, o
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alianza entre ellos, an detentando la mnima representacin en el cuerpo,


tiene derecho a formalizar la conformacin de su respectivo bloque. En
realidad la consolidacin de los partidos polticos como agrupaciones
organizadas, promediando el Siglo XIX, merit la conveniencia y an
necesidad de que sus representaciones en los cuerpos legislativos (en tanto
comulgaran con sus puntos de vista) actuaran conjuntamente o en bloques
para imponer sus puntos de vista, oponindose - segn las circunstancias - a
las posturas sostenidas por las bancadas adversarias. Esta perspectiva se
acenta an ms luego de operada la Reforma Constitucional de 1994, por la
que se consagr a los Partidos Polticos como Instituciones Fundamentales del
Sistema Democrtico (art. 38 de la C.N.). La actuacin de los bloques permite
conjugar las directivas partidarias con el criterio particular de cada uno de los
legisladores, ofreciendo por ello consistencia a la representacin poltica. A tal
fin, ambas cmaras de nuestro Congreso cuentan con determinada cantidad de
Bloques Partidarios reconocidos, regulando la cuestin en sus respectivos
reglamentos, de tal forma que los grupos de 3 o ms legisladores pueden
conformar Bloques de acuerdo a sus Afinidades Polticas, admitindose
asimismo la actuacin de bloques de 1 o 2 miembros, cuando luego de una
eleccin subsista en una de las cmaras del Congreso slo esa representacin
del Partido Poltico al que esas personas manifiestan afinidad. Ello es as pues
generalmente, es de inters de las Cmaras definir la diversa posicin asumida
por cada una de las bancas en relacin al tratamiento de los diversos temas
propuestos para tratamiento en el recinto, facilitando la labor parlamentaria al
concentrar las expresiones de los parlamentarios, evitando su dispersin y
eventual atomizacin.
Todo esto le da a los bloques de legisladores constituidos entre otras
prerrogativas, las siguientes:
1- Asignacin de personal y lugar fsico de trabajo
2- Admisin de su participacin en la Comisin de labor Parlamentaria.
3- Asignacin de tiempo para uso de la palabra en los debates en funcin del
nmero de sus miembros.
A quin pertenecen las bancas del poder Legislativo, al legislador
triunfador en los comicios, o al partido poltico que lo llev al triunfo?
Bidart Campos efecta una distincin entre la Cmara de Diputados y la
Cmara de Senadores. Respecto de la primera, denota una discrepancia entre
lo formalmente expuesto en la Constitucin (Representan al pueblo) y lo que
indica la realidad (Representan a los Partidos Polticos). Termina concluyendo
en que no hay dificultad doctrinaria en admitir que en ese mbito, las bancas
pertenecen a los partidos polticos que postularon las candidaturas triunfantes,
y de all deriva que si un Diputado Nacional se desvincula del partido que
nomin su candidatura, debe renunciar a su banca en la Cmara de Diputados.
Nosotros propiciamos esta solucin siempre que se mantenga la postura
jurisprudencial hoy vigente que admite el monopolio de candidaturas a
cargos electivos por parte de los partidos polticos.
Respecto de la Cmara de Senadores, no hay duda que el contexto de la
Reforma Constitucional de 1994 (sin hacerle perder su posicin institucional de
Representante de las Autonomas Provinciales en el Congreso) ha ofrecido un
indudable matiz partidario a la integracin de representacin partidaria al
cuerpo. En tal caso parece haber aqu una doble representacin (provincia
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o ciudad de Buenos Aires - por la que fue electo y partido poltico que lo llev al
Senado). Bidart Campos intenta conciliar los trminos, indicando que los
Senadores representan a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires a travs
del Partido al que pertenecen En realidad, y aunque ello signifique acentuar la
Crisis de nuestro Federalismo, debemos concluir que con el juego armnico de
lo dispuesto en la Constitucin y la solucin jurisprudencial habida en el caso
Ros, las bancas de los Legisladores Nacionales (Diputados y Senadores)
pertenecen a los partidos a que ellos representan. Sern estos ltimos en
quienes caer la grave responsabilidad de conciliar el equilibrio Provincial y la
voluntad del pueblo, a partir de las nominaciones que efecte por imperativo de
lo dispuesto en el art. 38 C.N.
Disciplina Partidaria
Ahora bien, y aclarado lo que antecede, imaginemos una contradiccin entre el
mandato partidario y la actitud del Legislador en el recinto Qu consecuencias
puede traer esta contradiccin? La respuesta a esa pregunta nos introduce en
las Aristas de la cuestin de la Disciplina Partidaria. Esta cuestin se plantea
con frecuencia, ya que si bien ticamente el legislador no puede prescindir de
su criterio y puntos de vistas personales al votar en el recinto, el mismo perfil
tico antes indicado le impone no perder de vista que ha sido propuesto como
candidato (votado por la gente) para cumplimentar con su accin en el
Congreso, el programa expresado en la plataforma de un partido poltico, que
lo ha llevado a esa posicin institucional. Creemos que de darse tal disyuntiva
en los hechos, y en el supuesto de que el candidato votara en contra de lo
indicado en la plataforma de su partido poltico, ste ltimo podra activar las
modalidades de disciplina partidaria indicadas en la Carta Orgnica de su
respectiva agrupacin. Coincidimos de todas formas con Bidart Campos que
para que la Cmara de Diputados pueda separar de su Seno al Legislador que
ha dejado de ser afiliado al partido que lo propuso, habrn de agotarse
previamente todas las instancias partidarias (con la va judicial ulterior que ello
conlleva). Respecto de la expulsin de un Bloque a un Legislador, sobre la
base de atribucin de inconducta partidaria, tal sancin no posee recurso
alguno que no sea el arbitrio del interesado dentro del propio Partido Poltico en
que se gener la Expulsin. Creemos tambin que no sera inconstitucional
sancionar en el recinto al legislador que omite respetar la imposicin partidaria
en una cuestin particular aduciendo razones de objecin de conciencia, ya
que en el punto lo amparan los arts. 14 y 19 C.N. Finalmente, propiciamos la
inclusin en la Constitucin de una clusula que resguarde la independencia
del voto individual de sus miembros, sin perjuicio de reconocer la vigencia de la
disciplina partidaria, privilegiando a la decisin personal frente a las presiones
del aparato poltico, destacando que la integracin de las comisiones
(particularmente las permanentes) es un derecho y una obligacin de los
legisladores.

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