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ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO

INFORMAO N 059/10/PDPE
CONTRATAO

DIRETA.

INEXIGIBILIDADE

DE

LICITAO. SOLUO DE DATACENTER, SALA


COFRE

OBRAS

DE

INFRA-ESTRUTURA.

SECRETARIA DA FAZENDA. SINGULARIDADE DO


OBJETO. PROJETO PROFISCO/RS. VIABILIDADE
JURDICA.
1) As informaes prestadas pela Superviso de
Sistemas de Informao da Secretaria da Fazenda,
baseadas em estudos realizados pela rea tcnica
competente, do conta da necessidade da adoo de
providncias

capazes

de

propiciar

garantir

continuidade, integridade e segurana dos seus


sistemas informatizados, bem como indicam que a
melhor soluo para o problema a instalao de
sala-cofre, com 47 m2, certificada conforme norma
ABNT NBR 15247 e procedimentos de certificao PE047-1, devidamente acreditada pelo INMETRO.
2) Revela-se invivel o certame licitatrio quando faltar
qualquer dos seus pressupostos (lgico, jurdico e
ftico) ou, em outras palavras, quando o objeto
apresentar

singularidade,

possuindo

uma

individualidade to peculiar que os torne inassimilveis


a quaisquer outros da mesma espcie.
3) Viabilidade da contratao direta almejada, desde
que justificado o preo, consoante o disposto no art.
26, nico, III, da Lei n 8.666/93.
O senhor Secretrio de Estado da Fazenda (fl. 127) submete ao
exame desta Procuradoria-Geral do Estado (PGE) expediente administrativo versando a
contratao direta, por inexigibilidade de licitao, da aquisio de Soluo de

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Datacenter para a Secretaria da Fazenda (SEFAZ) e para a PROCERGS, nos seguintes


termos, segundo a solicitao inicial efetuada pela Superviso de Sistemas de
Informao daquela Pasta (fl. 2), in verbis:
(...)
A Superviso de Sistemas de Informao da Secretaria de Estado da
Fazenda do Rio Grande do Sul vem pelo presente solicitar sua autorizao para a
aquisio de Soluo de Datacenter para Secretaria da Fazenda e PROCERGS,
atravs da construo de Sala Cofre e demais infra-estruturas necessrias a sua
implantao, conforme previsto nas aes 0274/7 (Implantar Site de Contingncia
para sistemas de misso crtica da Fazenda/PROCERGS) e 0267/7 (readequao do
Datacenter da Fazenda) do Planejamento Estratgico da SSI para o ano de 2010.
O valor previsto para o investimento de R$ 5.500.000,00 e a rea
destinada para a instalao o 1 andar lado Mau do prdio-sede da SEFAZ/RS
(Av. Mau, 1155), que apresenta condies ideais para abrigar o Datacenter, e foi
cedida pelo Departamento de Despesa Pblica Estadual para esta finalidade.
Tendo em vista o disposto no Decreto n 42.566 (Dispensa e
Inexigibilidade de Licitao), Art. 1, Inciso II, a referida contratao dever ser
submetida ao exame prvio da Procuradoria-Geral do Estado, solicitando a
priorizao do mesmo por tratar-se de aquisio prevista no Projeto PROFISCO/RS
(Decreto 46.850, artigo 14).
A construo deste ambiente totalmente modular, permitindo que a
mesma seja ampliada, ou mesmo deslocada para outro lugar, conforme as
necessidades da Secretaria da Fazenda, alm de ser uma soluo segura e
certificada de acordo com as normas brasileiras.
A justificao para aquisio, por inexigibilidade, bem como a
especificao dos requisitos tcnicos da soluo, est no documento anexo, cujo
ttulo Justificativa para aquisio de Datacenter para Fazenda/PROCERGS.
Neste sentido, solicita-se o encaminhamento PGE para anlise da
admissibilidade de Inexigibilidade de Licitao.

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(...).

O processo administrativo veio instrudo com os seguintes


documentos e informaes: Justificativa para Instalao de Sala Cofre etc. (fls. 3-11),
Anexos 1 a 4 (fls. 12-36, 37-42, 43-110 e 111-124), versando, pela ordem, (1) Anlise de
Riscos e Vulnerabilidades da Infra-Estrutura do atual Datacenter, (2) Diferenas entre as
Normas ABNT 15247 e EM 1047-2, (3) Empresas do Governo que j construram Salas
Cofre Certificadas e (4) Certides.
o relatrio.
Convm sejam explicitados os pressupostos fticos que devem
ser levados em conta para o exame da consulta ou exame prvio solicitado, motivo por
que se julga mais adequado seja efetuada a transcrio das informaes prestadas pela
Secretaria da Fazenda, in verbis:
(...)
OBJETO
Contratao de Servios de Engenharia para Instalao de uma Sala
cofre de 47 m2, certificada conforme norma ABNT NBR 15247 e procedimentos de
certificao PE-047-1 devidamente acreditada pelo INMETRO, bem como demais
infraestruturas de energia e climatizao para abrigar o Datacenter da Secretaria da
Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul e PROCERGS, garantindo assim a
continuidade, a integridade e a segurana dos dados, equipamentos e servios
informatizados.
JUSTIFICATIVA
Os avanos decorrentes da informatizao das atividades fazendrias
tornaram imprescindveis as atribuies exercidas pela Superviso de Sistemas de
Informao para a prestao de servios de suporte tecnolgicos. A expanso dos
servios informatizados constante e de difcil previso e para atender a crescente

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demanda pelos servios de TI necessrio modernizar e aumentar o parque de
equipamentos.
A Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul, ao perceber a
importncia estratgica da TI numa instituio, vem ao longo dos ltimos anos
realizando grandes investimentos em equipamentos e sistemas de informaes,
modernizando o parque de informtica e processando um volume de informaes
cada vez maior, atravs de seus sistemas de informaes, mantidos pela
PROCERGS ou dentro da prpria estrutura da Secretaria.
Atualmente a rede da SEFAZ possui um parque que contempla
aproximadamente 3.000 equipamentos de informtica (servidores, estaes de
trabalho, ativos de rede, entre outros). Interliga 71 localidades e acessada
diariamente por cerca de 2.000 usurios internos que acessam cerca de 100 sistemas
institucionais, alm do uso da Intranet. Prov tambm diversos servios disponveis
ao pblico externo atravs da Internet. A cada dia que passa so implementados
novos sistemas; so adquiridas novas mquinas; so adicionados novos usurios;
so disponibilizados novos servios; so feitas conexes com bases de dados e
sistemas de outras instituies.
Esse crescimento, a despeito das diversas adequaes implementadas
nos ltimos anos, superou a infra-estrutura eltrica, lgica, de climatizao e de
telecomunicaes, bem como as demais instalaes originalmente projetadas para
abrigar a Sala dos Servidores da SSI.

As condies de segurana fsica deste

ambiente so inadequadas para suportar os equipamentos que ali esto e que


processam e armazenam grandes volumes de informaes.
A atual estrutura composta por paredes em divisria de vidro, no
oferecendo a proteo necessria contra fogo, calor, umidade, gases corrosivos e
gua; no possui piso elevado, gerando dificuldade de manobra da infra-estrutura de
cabeamento e eltrica; possui reas com risco de infiltrao de gua em virtude de
janelas envidraadas faceadas para a rea externa do prdio; possui tomadas sem
padronizao e organizao e quadros eltricos inadequados, aumentando o risco de
curto-circuito; sistema de ar-condicionado imprprio para ambientes de datacenter;

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no possui sistema de deteco e combate incndio automtico; no possui
controle de acesso.
A ocorrncia de um acidente natural, ou mesmo intencional, pode
significar a perda definitiva e irrecupervel de informaes e conhecimento explcito
gerado pelos servidores da Fazenda.
Neste sentido, e visando garantir a continuidade das operaes
realizadas pela Secretaria da Fazenda, outro patamar de segurana dos ativos
informacionais e dos bens de informtica faz-se necessrio, afim de que sejam
evitados riscos potenciais como incndios e suas conseqncias, penetraes de
jatos dgua, vazamentos, alagamentos, curto-circuito, falta de energia, poeira,
exploso e ainda roubo de informaes.
Sistemas estratgicos, como o da Nota Fiscal Eletrnica, que exige o
processamento contnuo 24 horas por dia, todos os 365 dias do ano, podem colocar,
em risco, o controle da arrecadao Estadual, bem como causar transtornos
irreparveis aos contribuintes.
Podemos exemplificar que os processos mais crticos que poderiam
estar indisponveis so:
Finanas Pblicas do Estado (FPE);
Recursos Humanos do Estado (RHE);
Arrecadao do Estado (SAR);
Nota Fiscal Eletrnica (NF-e);
Conhecimento de Transporte Eletrnico (CT-e);
SEFAZ VIRTUAL do RS (SVRS);
Sistema dos Postos Fiscais (Postos Fiscais);
Sistema de Armazenamento de Arquivos da Fazenda;
Sistema de Correio Eletrnico da Fazenda;
Sistemas de Auditoria Fiscal Eletrnica (PRN);
Sistema de Apurao do ndice de Retorno do ICMS
Sistema de Cadastro;
Sistema de Informaes Gerencias;

(AIM);

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Outros sistemas estratgicos.
O atual ambiente onde esto instalados os equipamentos servidores
hospedados na Superviso de Sistemas de Informao, no oferece condies de
climatizao adequada, segurana contra incndio, controle de acesso e soluo de
energia adequada, conforme constatado por consultoria especializada contratada
para elaborar trabalho sobre ANLISE DE RISCOS E VULNERABILIDADES DA
INFRA-ESTRUTURA DO ATUAL DATACENTER E DEMAIS SUBSISTEMAS COM
SUGESTO DE SOLUO PARA O NOVO DATACENTER (anexo 1).
Os problemas atuais exigem que a Secretaria da Fazenda invista numa
estrutura de datacenter moderna e que siga o que recomenda as normas brasileiras
para segurana de informaes e construo de Salas-Cofre, com independncia de
alimentao energtica.
Este novo ambiente trabalharia de forma redundante com o ambiente da
PROCERGS, de forma que um sirva de contingncia para o outro, garantindo-se
Companhia e Fazenda altssimo ndice de disponibilidade para os sistemas que
exijam este nvel de servio.

ESCOLHA DA SOLUO
Na busca por alternativas para a guarda segura dos equipamentos e
dados da SEFAZ/RS esta Superviso de Sistemas de Informao consultou diversas
fontes de pesquisa com o objetivo de tomar conhecimento dos principais riscos a
serem evitados e das solues disponveis no mercado para mitig-las e chegou as
seguintes opes:
Readequao e melhorias da estrutura existente atualmente na SSI;
Guarda dos equipamentos e sistemas diretamente com a PROCERGS
(colocation);

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Guarda dos equipamentos e sistemas com um fornecedor privado
(colocation);
Construo de um prdio para abrigar o novo datacenter, em terreno
prprio;
Construo de um novo datacenter no prdio-sede da Fazenda.
Ao analisar os prs e contras de cada uma das opes, chegamos as
seguintes concluses:
Readequao e melhorias da estrutura existente atualmente na SSI
obras no espao fsico disponvel atualmente no traria os benefcios desejados e
possivelmente os riscos e vulnerabilidade no seriam solucionados;
Guarda dos equipamentos e sistemas diretamente com a PROCERGS
(colocation) disponibilidade imediata, porm em caso de paradas no ambiente da
Procergs no teramos a redundncia;
Guarda dos equipamentos e sistemas com um fornecedor privado
(colocation) - necessidade de licitaes peridicas para renovao de servios, o
custo mensal superar em 48 meses o valor da implantao de uma ambiente prprio,
alm das questes envolvendo a garantia de segurana e sigilo fiscal das
informaes fazendrias;
Construo de um prdio para abrigar o novo datacenter, em terreno
prprio dificuldade na identificao de local para a referida construo, bem como
riscos envolvendo obra civil;
Construo de um novo datacenter no prdio-sede da Fazenda aps a
identificao de um novo local que teria condies de abrigar o novo datacenter, esta
pareceu a melhor soluo.
Na busca por subsdios para a construo de um novo Datacenter em
local cedido pelo Departamento da Despesa Estadual, (1 andar lado Mau do prdio-

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sede da SEFAZ/RS), foi contratada uma consultoria especializada com o objetivo de
disponibilizar aos gestores da SEFAZ o conjunto de informaes necessrias para a
tomada de deciso sobre a melhor Soluo para o novo Datacenter da SEFAZ, a ser
construdo no prdio-sede do rgo, levando em considerao a segurana das
informaes e continuidade dos servios versus investimento.
(...)
Conforme citado anteriormente, a consultoria, ao trmino dos trabalhos,
apresentou relatrio contendo ANLISE DE RISCOS E VULNERABILIDADES DA
INFRA-ESTRUTURA DO ATUAL DATACENTER E DEMAIS SUBSISTEMAS e
tambm SUGESTO DE SOLUO PARA O NOVO DATACENTER, que levando
em considerao a segurana das informaes e continuidade dos servios
prestados, foi sugerido que sejam seguidas Normas Tcnicas para sua execuo.
Atualmente h uma srie de normas e leis nacionais e internacionais que
regulamentam a gesto da informao, dos equipamentos de informtica e das
mdias de armazenamento de dados.
Entende-se por norma o documento estabelecido por consenso e
aprovado por um organismo reconhecido, que fornece, para uso comum e repetitivo,
regras, diretrizes ou caractersticas para atividades ou seus resultados, visando
obteno de um grau timo de ordenao em um dado contexto.

Conforme conta no site

www.abnt.org.br, a Associao Brasileira

de Normas Tcnicas (ABNT) o rgo responsvel pela normalizao tcnica no


pas, fornecendo a base necessria ao desenvolvimento tecnolgico brasileiro.
uma entidade privada, sem fins lucrativos, reconhecida como nico Foro Nacional de
Normalizao atravs da Resoluo n. 07 do CONMETRO, de 24.08.1992.
membro fundador da ISO (International Organization for Standardization), da
COPANT (Comisso Panamericana de Normas Tcnicas) e da AMN (Associao
Mercosul de Normalizao). A ABNT a nica e exclusiva representante no Brasil
das

seguintes

entidades

internacionais:

ISO

(International

Organization

for

Standardization), IEC (International Electrotechnical Commission); e das entidades de

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normalizao

regional

COPANT

(Comisso

Panamericana

de

Normas Tcnicas) e a AMN (Associao Mercosul de Normalizao).


Segundo a Associao Brasileira de Normas Tcnicas ANBT as
normas que devem ser seguidas na construo de um Datacenter seguro e com
proteo total contra sinistros, a fim de garantir a proteo e continuidade dos
servios informatizados, resulta da combinao de fatores fsicos e ambientais que
tem seus parmetros previstos nas Normas ABNT NBR ISO/IEC 27002, NBR 11515 e
NBR 15247 identificadas abaixo:
NBR ISO/IEC 27002: Tecnologia da Informao Tcnicas de
Segurana Cdigo de prtica para a gesto de segurana da informao; Cdigo de
prtica para a gesto da segurana da informao em seu Captulo 9, item 9.2.1 letra
d recomenda que sejam adotados controles para minimizar o risco de ameaas
fsicas, tais como furto, incndio, explosivos, fumaa, gua, poeira , vibrao, efeitos
qumicos,

interferncia

com

suprimento

de

energia

eltrica

radiao

eletromagntica e vandalismo. 'Convm que as instalaes de processamento da


informao crticas ou sensveis sejam mantidas em reas seguras, protegidas por
permetro de segurana definidos, com barreiras de segurana e controles de acesso
apropriados. Convm que sejam projetadas e aplicadas proteo fsica contra
incndios, enchentes, terremotos, exploses, perturbaes de ordem pblica e outras
formas de desastres naturais ou causadas pelo homem.'

NBR 11515: Critrios de segurana fsica relativos ao armazenamento


de Dados; Critrios de segurana fsica relativos ao armazenamento de dados fixam
as condies ambientais exigveis para os ambientes de CPD. No item 2.3, cofre e
sala cofre so definidos como um espao delimitado que mantm um ambiente
interno dentro de certas condies, mesmo quando sujeito situaes adversas, tais
como incndio e seus derivados (calor, vapor e gases), avarias mecnicas e demais
riscos fsicos. Orienta a adoo de Salas Cofres para a proteo de hardware, onde
estabelece limites crticos de resistncia destes equipamentos 75 C e 85% de
umidade relativa.

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NBR 15247: (Unidades de Armazenagem Segura Salas cofres e
Cofres para Hardware Classificao e Mtodos de Ensaio de Resistncia ao Fogo);
A ABNT NBR 15247 norma brasileira utilizada para ensaiar (testar) Salas cofres.
Define os critrios de testes para Salas cofres e hoje a mais ampla certificao e o
mais alto nvel de proteo de sala cofre vigente no mercado mundial. Foi elaborada
no Comit Brasileiro de Segurana contra Incndio, pela Comisso de Estudo de
Salas cofres, cofres, armrios e recipientes de proteo contra incndios e passou a
vigorar no Brasil desde 31/01/2005. Somente um compartimento certificado conforme
esta norma d a certeza de que as informaes e equipamentos contidos na sala
cofre estaro preservados contra sinistros e seus efeitos, assegurando os limites de
emergncia dentro da sala cofre, quanto temperatura e umidade.

Em complementao s normas descritas acima, a ABNT criou um


programa de certificao de Salas cofres ABNT NI 09.113.01 que tem como base
todas as exigncias da NBR ISO/IEC 27002, NBR 11515 e NBR 15247. O
procedimento de certificao de salas cofres foi desenvolvido para garantir ao
consumidor que o produto adquirido proteja contra os riscos recomendados pela
ABNTNBR ISO/IEC 27002 e as condies ambientais recomendadas pela ABNT NBR
11515 e atenda a todas as especificaes e requisitos das normas ABNT NBR ISO
9001, ABNT NBR 15247, ABNT NBR 5628, ABNT NBR 6118, ABNT NBR 10636,
ABNT 10897, ABNT NBR IEC 60529, ASTM E779 E NFPA 2001.
Alm da ABNT NBR 15247 existe a norma internacional EN 1047-2 que
tambm versa sobre segurana contra incndio, porm segundo o Sr. Guy Ladvocat,
gerente tcnico da ABNT, a norma brasileira mais completa (anexo 2).
(...)
ESCOLHA DO FORNECEDOR E FUNDAMENTAO LEGAL
O projeto visa instalao de uma Sala cofre, certificada com a marca
de segurana ABNT, conforme procedimentos NI/ABNT 09.113.01, para a proteo
dos equipamentos de processamentos de dados crticos do estado e suas
informaes, incorporando infra-estrutura de alta disponibilidade, ambientes fsicos

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altamente protegidos e sistemas de controle e monitorao do ambiente e dever ser
implementado em local adequado com um mnimo de paradas possveis e
programadas.
Visando garantir ao Estado que a soluo a ser implantada seja
realmente segura, buscamos assegurar que nossa instalao seja certificada por uma
entidade autnoma e de credibilidade nacional. Para tanto, estamos exigindo que o
projeto tenha a certificao da ABNT.
Vale ressaltar que o procedimento de certificao PE-047-1, acreditado
pelo INMETRO, estabelece os critrios para certificao das Salas Cofres para
Hardware, visando indicar qual o nvel adequado de qualidade a que estes devem se
submeter em seu processo produtivo, sempre em conformidade com os requisitos da
ABNT NBR 15247, da a necessidade de se ter a Sala cofre certificada, pois a nica
forma de termos certeza que um Organismo independente avaliou qualidade e
funcionalidade do produto.
Alm do mais, preciso levar em conta o disposto na Lei n 8.666, de
21/06/1993, Captulo I DAS DISPOSIES GERAIS, Seo II Das Definies, Art.
6o, item X-Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes
execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas-ABNT;
Diante das pesquisas e anlises efetuadas no mercado pela Superviso
de Sistemas de Informao, identificamos as empresas do Governo que j
construram Salas Cofres Certificadas, apenas para citar algumas:
Supremo Tribunal Federal (anexo 3);
Fundao para o Desenvolvimento da Educao do Estado de So
Paulo (anexo 3);
Departamento de Obras Pblicas do Estado de Minas Gerais (anexo 3);
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo (anexo 3);
PRODESP Companhia de Processamento de Dados do Estado de So
Paulo;
Justia Federal de 1 Instncia do RS;

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Tribunal Superior Eleitoral;
Presidncia da Repblica;
Secretaria da Fazenda de SP (Projeto aprovado);
Serpro;
PRODAM - Companhia de Processamento de Dados de So Paulo;
PRODEB Companhia de Processamento de Dados do Estado da
Bahia;
IMESP Imprensa Oficial do Estado de So Paulo;
Aeronutica;
Entre outras.
Identificamos que em todas as situaes a empresa ACECO TI LTDA. foi
quem construiu estes ambientes, sendo a nica empresa no mercado especializada
na construo de Salas Cofres para Hardwares.
Sala Cofre um produto fabricado pela Lampertz GmbH & Co., na
Alemanha, com tecnologia alem. A Sismetal Ltda. importadora e fabricante
exclusiva no Brasil da Lampert e a ACECO TI LTDA. sua representante exclusiva
no Brasil para a distribuio, manuteno, assistncia tcnica e construo de sala
cofre.
Em pesquisa realizada recentemente junto Associao Brasileira de
Normas Tcnicas /ABNT, constatou-se que a empresa Aceco TI a nica detentora
no Brasil da Certificao ABNT NBR 15247 e seus Procedimentos de Certificao PE
047-1 e somente a ABNT est creditada pelo INMETRO para certificao de SalasCofre (anexo 4).
Verificamos tambm que a empresa ACECO TI LTDA. j realizou ao
longo de sua existncia, mais de 300 construes de ambientes seguros com Salas
Sofres, tendo realizado inclusive obras de ampliao com o site em operao. Esta
capacidade importante para futuras ampliaes, dado a complexidade e a
impossibilidade de paralisao de nossas atividades para a realizao de obras de
qualquer natureza no Datacenter.

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Alm disto a soluo oferecida pela ACECO possui modularidade e
flexibilidade, ou seja, a sala cofre pode ser ampliada, desmontada e montada em
outro local a qualquer tempo, dependendo de nossas necessidades, sem que haja
perda dos investimentos j realizados.
Esta capacidade de modularidade e flexibilidade da soluo importante
para atender s futuras necessidades da Secretaria da Fazenda, dada a
complexidade e dinmica do ambiente de TI, e a impossibilidade de paralisao de
nossas atividades para realizao de obras de qualquer natureza no Datacenter, sem
que haja perda dos investimentos j realizados.
(...).

Com efeito, a situao ftica descrita nas informaes prestadas


pela Secretaria da Fazenda revela no s a necessidade da contratao (ou do objeto do
contrato), como a escolha da futura contratada, apontada como a nica apta a satisfazer
plenamente o interesse pblico subjacente, o que conduz ao enquadramento do caso
concreto na hiptese de inexigibilidade de licitao prevista pelo art. 25, inciso I, da Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos.
Diante dos pressupostos fticos do caso concreto, tal como foram
expostos pela Secretaria da Fazenda e se encontram explicitados pelos documentos que
esto no processo administrativo, o certame licitatrio revela-se invivel, por falta dos
pressupostos da licitao.
Sobre os pressupostos da licitao, valho-me da transcrio de
trecho de Parecer n 13.484, aprovado pelo Conselho Superior desta Procuradoria-Geral
do Estado, e do qual fui relator, nos seguintes termos, in verbis:
A concluso pela possibilidade da contratao direta parte do exame
dos pressupostos da licitao. Segundo o magistrio doutrinrio de CELSO
ANTNIO BANDEIRA DE MELLO: 'A realizao de qualquer licitao depende da
ocorrncia de certos pressupostos. falta deles, o certame licitatrio seria um
autntico sem-sentido ou simplesmente no atenderia s finalidades em vista das
quais foi concebido. Ditos pressupostos so de trs ordens, a saber: a) pressuposto

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lgico; b) pressuposto jurdico; e c) pressuposto ftico' 1. Reportando-se lio do
renomado mestre, ADILSON ABREU DALLARI enfatiza: 'Para que possa haver
licitao necessrio que os bens a serem licitados sejam equivalentes,
intercambiveis e homogneos. No se licitam coisas desiguais. pressuposto lgico
do instituto que os bens a serem adquiridos ou os servios a serem contratados no
possuam individualidade tal que os torne nicos na espcie e, portanto, insuscetveis
de substituio por equivalente perfeito'2. pressuposto lgico da licitao a
existncia de uma pluralidade de objetos e de uma pluralidade de ofertantes 3. Se no
houver pluralidade de objetos e pluralidade de ofertantes nem mesmo se pode cogitar
de licitao. A impossibilidade reconhecvel j no prprio plano do raciocnio
abstrato. O pressuposto jurdico, por sua vez, tem relao com a finalidade do
instituto jurdico da licitao, que obviamente instrumental. No um fim em si
mesmo; um meio para chegar utilmente a determinado resultado: o travamento de
uma certa relao jurdica. Afirma o eminente jurista: 'Quando nem mesmo em tese
pode cumprir tal funo, seria descabido realiz-la. Embora fosse logicamente
possvel realiz-la, seria ilgico faz-lo em face do interesse jurdico a que se tem que
atender'4. Em resumo se pode afirmar que a licitao, como toda atividade
administrativa, visa prossecuo do interesse pblico. ADILSON ABREU DALLARI,
ao examinar as hipteses de contratao direta previstas na Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, leciona que 'O norte a orientar o exegeta ou o aplicador da
lei e os agentes pblicos em geral ser sempre o interesse pblico em sua acepo
mais ampla, que no se confunde com o simples interesse da Administrao' 5. O
pressuposto ftico da licitao, para finalizar o exame dos pressupostos, a
existncia de interessados em disputar o objeto do certame; nos casos em que tal
interesse no concorra, no h como realiz-la, ensina CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO6.

Em parecer publicado no Boletim de Licitaes e Contratos (BLC)


de abril de 2008, pp. 183-198, o professor CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
enfatiza o seguinte, in verbis:
(...)
Finalmente, de par com as hipteses em que a licitao proibida ou
que dispensvel, existem situaes em que simplesmente invivel e por isto os
diplomas referidos declaram-na inexigvel (...). Com efeito, pressuposto da licitao,

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de um lado, uma pluralidade eventual de ofertantes e, de outro, uma pluralidade de
objetos substancialmente equivalentes e, por isto, aptos a atender a especfica
necessidade ou convenincia que se intenta acudir.
(...)
4. H mais de vinte anos, examinando o tema do objeto licitvel,
grifamos:
'So singulares os bens que possuem uma individualidade to peculiar
que os torne inassimilveis a quaisquer outros da mesma espcie. Esta
individualidade referida pode provir: a) da natureza ntima deles; b) da circunstncia
de serem nicos; 1) quer em sentido absoluto; 2) quer em razo de evento externo a
eles'.

No mesmo sentido - e destacando o carter das hipteses de


inexigibilidade de licitao -, o professor e Ministro do Supremo Tribunal Federal EROS
ROBERTO GRAU, em parecer cuja cpia foi juntada nos autos do processo
administrativo que versava a contratao direta da Petrleo Brasileiro S/A
PETROBRS para arrendamento de rea ou terminal porturio no porto de Rio Grande,
neste Estado, fez as seguintes e pertinentes observaes, que vo transcritas com os
grifos existentes no original, verbis:
A invialidade de competio d lugar inexigibilidade de licitao.
Note-se

bem,

no

entanto, que

a lei

no

cria hipteses

de

inexigibilidade de licitao decorrentes de situaes de inviabilidade de


competio. Estas constituem objetos do mundo do ser, no do mundo do dever-ser
jurdico. Hipteses de inexigibilidade de licitao decorrentes de inviabilidade de
competio existem --- ou no existem --- no mundo dos fatos. Por esta razo que
o artigo 25 da Lei n 8.666/93, v.g., enuncia o conceito de inexigibilidade de
licitao (h inexigibilidade dela quando houver inviabilidade de licitao) e,
ademais, d exemplos de alguns casos de inviabilidade de competio (seus
incisos), outros, alm desses, podendo se manifestar.

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A situao ftica sub examine, tal como se encontra revelada


pelas informaes prestadas pela SEFAZ e pelos documentos encartados no expediente,
permitem que se reconhea a singularidade do objeto do contrato. Dentre as outras
solues tcnicas cogitadas pela consultoria na rea de informtica ou pelos tcnicos de
informtica da Secretaria da Fazenda e/ou da Companhia de Processamento de Dados
do Estado do Rio Grande do Sul (PROCERGS), a construo da sala-cofre, com todas as
especificaes do objeto, a que melhor atende a finalidade de propiciar maior
segurana aos sistemas de informao da Secretaria da Fazenda. A par das justificativas
de ordem tcnica, a opo por essa soluo insere-se no mbito da discricionariedade,
ou seja, dentro da margem de liberdade que a ordem jurdico-normativa confere ao
Administrador para, concretamente e segundo razovel juzo de oportunidade e
convenincia, decidir sobre o ato ou providncia que melhor satisfaa o interesse pblico.
A transcrio das informaes prestadas pela Superviso de
Sistemas de Informao da Secretaria da Fazenda, na parte intitulada Escolha do
fornecedor e fundamentao legal, revela que a pretendida contratao direta, por
inexigibilidade de licitao, satisfaz plenamente a exigncia constante do art. 26, nico,
inciso II, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. A inexigibilidade, por sua vez,
funda-se no permissivo do art. 25, caput e inciso I, embora tambm fosse vivel o
enquadramento no inciso II.
Verifica-se pelo relatrio desta informao que no houve meno
a preo e minuta de contrato. Com efeito, a Secretaria da Fazenda preferiu encaminhar
consulta inicial sobre a viabilidade jurdica da contratao direta.
Portanto, resta invivel, por ora, o exame da justificativa de preo
e da minuta do contrato, destacando-se que o primeiro ponto a justificativa de preo
condio ou requisito indispensvel legalidade da contratao direta, conforme disposto
no art. 26, nico, II, da Lei n 8.666/93.
Ante o exposto, conclui-se no sentido da viabilidade jurdica da
contratao direta pretendida pela Secretaria da Fazenda, ante a situao de

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL


PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO

inexigibilidade de licitao, nos termos do permissivo do art. 25, caput e inciso I, da Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, devendo, oportunamente e antes da celebrao
do contrato, haver o integral cumprimento do artigo 26, pargrafo nico, inciso III, da Lei
n 8.666/93, com a justificativa de preo.
a informao.
considerao superior.
Porto Alegre, 19 de abril de 2010

Bruno de Castro Winkler


Procurador do Estado
SPI n 023332-1400/10-0

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Processo n. 023332-14.00/10-0

Acolho as concluses da Informao n. 059/10, da


Procuradoria do Domnio Pblico Estadual, de autoria do
Procurador do Estado Doutor BRUNO DE CASTRO
WINKLER.
Restitua-se o expediente Secretaria da Fazenda.
Em 27 de abril de 2010.
Eliana Soledade Graeff Martins,
Procuradora-Geral do Estado.

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Curso de Direito Administrativo, Malheiros, So Paulo, 14 edio, 2002, pp. 479-480.


Aspectos Jurdicos da Licitao, Saraiva, So Paulo, 5 edio, 2000, p. 48.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, op. cit., p. 479.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, op. cit., p. 480.
Op. cit. p. 49.
Op. cit. p. 480.