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CAPTULO I INTRODUO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Origem do Direito Administrativo

O Direito Administrativo surgiu entre o final do sculo XVIII e incio do sculo


XIX, entre a decadncia do Estado Absolutista e a implantao do Estado de Direito.
Foi durante o movimento denominado de Revoluo Francesa, perodo em que se
buscava a menor arbitrariedade estatal e a maior proteo dos direitos fundamentais
dos cidados, que apareceram os primeiros alicerces desta nova cincia jurdica.
Estado Totalitrio

Revoluo
Francesa
1789

Estado de Direito

Logo, foram as lies da cincia jurdica francesa quem mais contribuiu para a
formao do Direito Administrativo mundial, principalmente a brasileira, embora
tambm haja forte influncia do direito alemo. Diante do contexto histrico, podemos
afirmar que o Direito Administrativo surgiu com um propsito bastante especfico e
determinado: tentar reequilibrar as prerrogativas do Poder Pblico com as garantias
dos administrados. Infere-se, ainda, que o Direito Administrativo nasce atrelado ao
Direito Constitucional, pois enquanto ao primeiro cabe executar as tarefas (atividade
dinmica), ao segundo cabe determinar e planeja os trabalhos (atividade esttica).
As premissas do Estado de Direito so: o princpio da legalidade, a separao de
poderes e a constitucionalizao do Estado.
Natureza Jurdica do Direito Administrativo
Para fins didticos, a cincia jurdica comporta uma diviso em direito pblico e
privado.
O direito pblico, por sua vez, sob uma tima contempornea e globalizada, ainda permite uma
subdiviso em direito pblico externo e direito pblico interno.
Direito pblico: regula as relaes em que o Estado parte, ou seja, relaes entre
governantes e governados, em uma perspectiva vertical, regendo sua organizao, atuando
com supremacia e visando sempre o interesse pblico.
Direito privado: regula as relaes entre particular e particular, em uma perspectiva horizontal,
atuando com igualdade. Direito pblico interno: aborda as atividades administrativas tendo
em vista os fins interiores do Estado. Direito pblico externo: regula as relaes entre pases
diferentes.
Portanto, tendo em vista as caractersticas apresentadas, infere-se com facilidade que o Direito
Administrativo pertence ramo do direito pblico interno.
Estado, Governo e Administrao Pblica
As denominaes Estado, Governo e Administrao Pblica no so consideradas
sinnimas, possuindo cada uma delas peculiaridades que as tornam diferentes entre si.

Estado Quando falamos em uma sociedade politicamente organizada, a primeira imagem


que nos vem cabea a palavra Estado. Todavia, por de trs deste aglomerado de letras, se
esconde toda uma evoluo poltica, social e jurdica que perdurou durante sculos, onde
inmeras tentativas de estruturar a vida em coletividade foram testadas, at chegarmos ao
modelo de hoje por ns utilizados.
a) Conceito de Estado
Podemos conceituar Estado como sendo uma pessoa jurdica de direito pblico
interno, com personalidade jurdica prpria, apta a ser sujeito de direitos e obrigaes.
b) Poderes do Estado

Basicamente, um Estado com um Poder organizado de forma


descentralizada, com distribuies precpuas de funes, independentes e
harmnicos entre si. Esta moldura estatal encontra-se recepcionada pela
Constituio Federal de 1988 em seu art. 2, onde menciona a existncia
dos Poderes do Legislativo, Executivo e Judicirio

Para compreendermos a estrutura do Estado atual brasileiro mister a


anlise do art. 2 da Constituio Federal de 1988, onde mesmo sendo uma
das primeiras lies estudadas sobre o assunto, serve como arcabouo para
uma compreenso gradativa e sistmica sobre o equilbrio e organizao da
nossa sociedade. O texto normativo trata expressamente dos Poderes da
Unio, todos harmnicos e com graus de independncia entre si, trazendo
como pano de fundo a teoria ou sistema norte-americano de freios e
contrapesos (checks and balances).
Trs so os Poderes Estatais, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio,
todos com suas funes principais, tpicas, inerentes a sua prpria essncia,
e desfrutando, tambm, de funes secundrias, atpicas, eleitas pelo
constituinte, aquelas que se afastam do normal (porm, nem por isso,
assumindo um papel de anormalidade). Tais atributos fazem com que tal
harmonia seja realmente alcanada, gerando uma estabilidade entre eles.

Diante desta construo, utilizada claramente para evitar a hipertrofia


de um destes Poderes em detrimento dos demais, de fcil percepo a
harmonia entre os mesmos, pois todos exercem as trs funes estatais
concomitantemente, residindo a diferena to somente no grau de
importncia e prevalncia que uns possuem em funo dos outros. A
vontade estatal, portanto, manifestada por meio do exerccio de seus trs
Poderes, todos harmnicos e independentes entre si.

Elementos do Estado
Para a existncia do Estado, faz-se necessrio quatro elementos essenciais
sem os quais no podemos deix-los de lado, pois organizam a espinha
dorsal deste sistema, so o povo, territrio, poder soberano e objetivos
(finalidades definidas). Faltando um deles, impossvel configurar a
existncia do mencionado mecanismo social.
Elemento do Estado: Povo, territrio, Poder Soberano e Objetivo.
Administrao Pblico
A terminologia Administrao Pblica admite dois significados diversos, podendo ser utilizada
no sentido subjetivo e no sentido material.

O critrio formal, orgnico ou subjetivo representa tanto o aparelhamento, a estrutura, os


rgos, quanto os agentes, as pessoas jurdicas, ou seja, toda a mquina administrativa
(conjunto de rgos e pessoas) disponvel.
O critrio material ou objetivo representa a atividade de administrar, ou seja, a funo
administrativa desempenhada pelo Estado com prerrogativas necessrias para atingir o
interesse pblico(funo/atividade).
A expresso Administrao Pblica pode, ainda, se apresentar em dois sentidos
distintos, podendo ser utilizada no sentido amplo e no sentido restrito.
O sentido amplo representa tanto a direo e o comando dos rgos governamentais e a
execuo dos planos traados (aspecto subjetivo), quanto o exerccio da funo poltica
(sentido objetivo).
O sentido restrito representa to somente os rgos administrativos no desempenho da
funo administrativa.

Fontes do Direito Administrativo


So vrias as fontes do Direito Administrativo, todas elas dando sua
contribuio em especial para a construo desta ramificao da cincia
jurdica. Diante da ausncia de uma codificao especfica, as fontes no
Direito Administrativo possuem uma importncia muito grande, servindo de
paradigma para interpretao e soluo dos problemas envolvidos.
As fontes podem ser: (i) primrias so as principais, onde nasce o
direito, bebedouro imediato de fundamento da norma; (ii) secundrias so
as acessrias, funcionando de auxlio com relao s primrias, estando
subordinadas quelas.
Fonte Primria: Lei
Fonte Secundaria: Jurisprudncia, Doutrina , Costumes, Princpios
Gerais do Direito
Lei: a fonte primria do Direito Administrativo consiste nas leis em
sentido amplo (lato sensu), ou seja, qualquer das espcies normativas
previstas no art. 59 da Constituio Federal de 1988.
Jurisprudncia: so os julgamentos reiterados dos nossos tribunais na
mesma direo, no mesmo sentido, servindo apenas como uma orientao
decisria. Tanto a jurisprudncia quanto as smulas editadas pelos tribunais
superiores so consideradas apenas como fontes secundrias. Porm, com o
advento da Emenda Constitucional n 45/04, foi inserido no art. 103-A da
CF/88 a smula com efeitos vinculantes. Devido sua fora cogente para
agentes, rgos e entidades administrativas, a doutrina mais abalizada vem
entendendo tratar-se de uma nova fonte primria diante do ordenamento
jurdico ptrio.
Doutrina: o resultado dos trabalhos dos estudiosos da cincia jurdica,
retratados em livros, artigos, pareceres, dentre outros.
Costumes: a prtica habitual, corriqueira e generalizada de
determinadas condutas humanas, acreditando serem elas obrigatrias.

Costuma-se distinguir dois elementos da fonte consuetudinria: o primeiro


o aspecto psicolgico, que consiste em praticar determinado ato pensando
de forma convicta que o correto; o segundo o aspecto fsico, que
consiste na ao humana de pratic-lo reiteradamente.
Princpios Gerais do Direito: so as balizas, os alicerces do
ordenamento jurdico; podem ser expressos ou implcitos.
Regime Jurdico Administrativo
A expresso regime jurdico-administrativo consagra tanto a unio
dos princpios peculiares ao Direito Administrativo, que conservam entre si
no apenas unio, mas relao de interdependncia, como tambm as
prerrogativas e sujeies, visando a satisfao do interesse pblico
limitando restringindo a sua autonomia de vontade.
Prerrogativas Presuno de legitimidade, autoexecutoriedade,
autotutela, etc.
Restries Concurso pblico, licitao, legalidade administrativa, etc.
Sistemas Administrativos
A introduo de sistemas administrativos significa de que forma ser
efetivado o mecanismo controle dos atos dos administradores. Podemos
indicar a existncia de dois sistemas administrativos: o sistema do
contencioso administrativo e o sistema da jurisdio una.
Sistema do Contencioso Administrativo
O sistema do contencioso administrativo, tambm denominado de
sistema francs, consiste em afirmar que os atos praticados pela
Administrao Pblica devem ser reapreciados por ela prpria, sendo
desnecessria a interferncia do Poder Judicirio. Significa atestar que a
funo jurisdicional tambm exercida pela Administrao Pblica, no
sendo exclusiva daqueles que pertencem aos quadros do Poder Judicirio.
Sistema da Jurisdio Uma
O sistema da jurisdio una, tambm denominado de sistema ingls,
consiste em afirmar que somente o Poder Judicirio possui a competncia
de julgar com nimo definitivo as lides propostas, detendo o monoplio da
jurisdio. Mesmo as causas apreciadas e decididas na esfera da
Administrao Pblica podem ser revistas pelo Poder Judicirio, tendo em
vista o princpio constitucional da inafastabilidade da funo jurisdicional
(art. 5, XXXV da CF/88).
PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

1. Podemos conceituar princpio como sendo um conjunto normas jurdicas


informadoras dotadas de valor normativo
2. Princpios, Normas e Regras
Na viso da doutrina moderna, as normas jurdicas so gnero, das
quais princpios e regras so espcies.
Princpios alto grau de abstrao; pouca densidade normativa; precisa
de norma concretizadora; em caso de conflito: critrio do peso.
Regras - pouco grau de abstrao; alta densidade normativa ; aplicao
direta; em caso de conflito: critrio da validade
3. Finalidade
Os princpios da Administrao Pblica possuem trs grandes
importantes funes dentro do regime jurdico-administrativo: funo
fundamentadora, funo interpretativa e funo integrativa.
A funo fundamentadora est atrelada ideia de vetores
informativos de todo o sistema jurdico-administrativo. Em clssica
passagem, Celso Antnio Bandeira de Mello nos ensina que violar um
princpio muito mais grave do que violar uma regra especfica, devido ao
carter de diretriz que norteia os princpios.
A funo interpretativa est atrelada ideia de dvida sobre a
aplicabilidade de uma determinada regra. Havendo ambiguidade normativa,
o aplicador do direito deve se socorrer dos princpios do Direito
Administrativo a fim de alcanar a melhor interpretao do dispositivo em
anlise.
A funo integrativa est vinculada ideia de lacuna de regra
especfica para a soluo de determinado caso em concreto. Aqui podemos
apontar o art. 4 da Lei n 12.376/10 (Lei de Introduo s Normas do
Direito Brasileiro - LINDB), afirmando que na omisso da lei, o juiz decidir o
caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de
direito.
Princpios Constitucionais Bsicos (art. 37, caput, CF)
So cinco os princpios constitucionais bsicos da Administrao Pblica:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. LIMPE
CF/88 Art. 37.
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte:
Princpio da Legalidade

o princpio basilar do Estado de Direito. a atuao da


Administrao Pblica (rgos/agentes) dentro dos parmetros definidos em
lei, sendo vedada sua atuao sem prvia e expressa permisso legislativa.
o principio segundo qual, ao administrador somente dado realizar o que
estiver previsto em Lei, com fundamento previsto em lei no artigo 5, II,
adverte que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei. De forma cristalina estabeleci uma rgida
interpretao de que o administrador pblico deve obeceder estritamente o
que reza a lei, no oportunizando flexibilidade em inovar com subjetividade.
Significa que o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional,
sujeito a mandamentos da lei, e as exigncias do bem comum, e deles no
se pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se
a responsabilidade disciplinar, civil e criminal conforme o caso.
Princpio da Impessoalidade
Sob a tica da finalidade, a atuao impessoal e genrica da
Administrao Pblica, visando a satisfao do interesse coletivo, sem
corresponder ao atendimento do interesse exclusivo do administrado.
Compreende a igualdade (isonomia) de tratamento que a administrao
deve dispensar aos administradores que estejam na mesma situao
jurdica. Exige a necessidade de que a atuao da administrao seja
impessoal e genrica, com vistas a satisfazer o interesse coletivo. Encontrase relacionada com a finalidade, ou seja, com o fim previsto na lei, cujo
desrespeito configura desvio, o que invalida o ato administrativo.
Noutro giro, este princpio estabelece que os atos pblicos no podem
conter marca pessoal do administrador, pois, os atos do administrador no
so necessariamente deste e sim da administrao, devendo todas as
realizaes serem atribudas ao ente estatal que o promove. Desta feita,
entende-se que os atos no so necessariamente do agente, mas sim da
administrao, sendo desta todo o crdito.
Princpio da Moralidade
No se trata neste caso da moral comum, mas sim em um conjunto
de regras que excluem as convices subjetivas e intimas do agente
pblico, trazendo baila uma necessidade de atuao com tica mxima
pr-existente em um grupo social. Neste contexto, este princpio evita que a
atuao administrativa distancie-se da moral, que deve imperar com
intensidade e vigor no mbito da Administrao pblica.
Tal princpio obriga que a atividade administrativa seja pautada
cotidianamente no s pela lei, mas tambm pelos princpios ticos, de
boa-f, lealdade e probidade, deveres da boa administrao.
Princpio da Publicidade
No que se refere
este princpio, convm esclarecer que a
Administrao Pblica tem o dever de dar publicidade, ou seja, de conduzir
ao esclarecimento de terceiros, o contedo e a exata dimenso do ato
Administrativo, a fim de facilitar o controle dos atos da Administrao. Isto
se explica, pelo fato de que a atividade administrativa deve ser
caracterizada pela transparncia, de modo que a todos assegurado o

direito obteno de informaes e certides para a defesa de direitos e


esclarecimentos de situaes de interesse pessoal.
O principio em foco, tambm diz respeito aos julgamentos realizados por
rgos do Poder judicirio, admitindo-se que a lei limite em determinados
atos, a presena das prprias partes e de seus advogados, desde que o
sigilo seja imprescindvel para a defesa da entidade, das partes litigantes,
sem prejuzo do direito pblico a informao, ou, se assim o exigir o
interesse pblico. Como por exemplo, se estiver em jogo a segurana
pblica, ou que, o assunto, se divulgado possa vulnerar a intimidade de
determinada pessoa, sem qualquer beneficio para o interesse pblico.
Princpio da Eficincia
Muito embora o Princpio da Eficincia tenha sido oficialmente
inserido no texto constitucional pela EC 19/98, denominada de reforma
administrativa, os gestores pblicos j utilizavam sua premissa como vetor
na conduo do interesse pblico. Oportuno lembrar que o art. 2 da Lei n
9.784/99, responsvel pela regulamentao do processo administrativo na
seara federal, tambm traz a previso da eficincia como princpio a ser
necessariamente observado. Sob a tica do agente pblico, significa afirmar
que deve buscar a consecuo do melhor resultado possvel. Sob a tica da
forma de organizao, significa afirmar que deve a Administrao Pblica
atentar para os padres modernos de gesto ou administrao, vencendo o
peso burocrtico, atualizando-se e modernizando-se.