Federalism, descentralizare şi regionalizare

1

Democraţiile moderne suportă două modele tipice: cel majoritarist, caracterizat de concentrarea puterii în mâinile majorităţii şi cel consensualist, a cărui specificitate constă în neconcentrarea puterii sub forma federalismului şi a descentralizării. Aceasta înseamnă în practică existenţa unor guverne noncentrale stabile şi autonome care să exercite o parte substanţială din puterea totală manifestată atât la nivel central, cât şi regional. Federalismul poate fi considerat drept cea mai drastică metodă de dispersare a puterii, întru cât reuşeşte să facă acest lucru la toate nivelurile de guvernare. Se poate afirma în cadrul ştiinţelor politice faptul că noţiunile de federalism si dispersare a puterii sunt chiar sinonime1. Federalismul este definit ca o formă de orgarnizare politică în care activităţile guvernului sunt împîrţite între guvernele regionale şi guvernul central într-o astfel de manieră încât fiecare tip de guvern să aibă posibiliatea de a lua decizia finală în anumite domenii2. Altfel spus, este vorba despre o divizare teritorială a puterii, iar unităţile componente sunt conturate din punct de vedere strict geografic şi se numesc state, provincii, lander, cantoane sau regiuni, în funcţie de ţările în care este aplicat acest tip de guvernare. În ceea ce priveşte federalismul, accentul este pus pe distribuţia fundamentală a puterii între multiple şi diferite centre, şi nu pe devoluţia puterilor dinspre un centru unic sau spre baza unei piramide 3. Caracteristica primară a federalismului este descentralizarea puterii, scopul principal al garantării divizării puterii este acela de a asigura exercitarea puterii la nivel regional. Printre caracteristicile considerate a fi secundare se numără: existenţa unui legislativ bicameral, dar cu o cameră federală foarte puternică care să reprezinte regiunile constitutive; o constituţie scrisă, greu de amendat; o curte supremă (sau constituţională) care să poată apăra constituţia. Toate acestea sunt considerate a fi “standerdele federalismului”4. Formele pe care le poate lua federalismul diferă în funcţie de gradul de libertare manifestat în ceea ce priveşte luarea deciziilor conferit statelor membre; astfel SUA, Elveţia, Germania, Canada, Australia sau Belgia se încadrează în categoria democraţiilor federale descentralizate; Venezuela, Austria, sau India sunt centralizate; în timp ce Olanda, Spania şi Israelul sunt
1

Lijphart, Arend,MODELE ALE DEMOCRAŢIEI-Forme de guvernare şi funcţionare în treizeci şi şase de ţări,trad C.Constantinescu, ed Polirom, Iaşi, 2007, p 176 2 Riker, William H, HANDBOOK OF POLITICAL SCIENCE- Governmental Institution and Processes,Reading, Mass., 1975, p101 3 Elazar, Daniel J,INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW-„Contrasting Unitary and Federal Systems”, 18, no 3, 1997, p239 4 Idem 1, p 178

2

democraţii semifederale5. Acestă descriere indică faptul că federalismul în forma lui cea mai dezirabilă, in formă pură este destul de rar întâlnit. În India spre exemplu practicile guvernamentale sunt considerate a fi “cvasifederale”6 având in vedere faptul că se face apel destul de frecvent la conducerea prezidenţială în scopuri pur partizane, ceea ce indepărtează sistemul de la federalismul iniţial; constituţia este constriută în aşa fel încât conferă guvernului central posibilitatea de a demite guvernele statelor membre şi mai mult decât atât le poate înlocui printr-o formă de guvernare directă, de la centru în vederea soluţionării problemelor care nu suportă amânare. De multe ori această conducere prezidenţială a fost un instrument de schimbare a guvernelor regionale controlate de alte partide şi pentru a fi organizate noi alegeri in speranţa câştigării acestora.7 O altă modalitate de descentralizare a puterii, exceptând federalismul, este procesul de devoluţie. Prin devoluţie se înţelege acel proces în cadrul căruia autorităţile provinciale/regionale preiau de la guvernul central anumite responsabilităţi în domenii precum sănătate, educaţie, locuinţe, justiţie, dezvoltare economică, în timp ce guvernului central îi revin politicile fiscale, cele economice, cele sociale, impozitele, asigurările şi pensile. Un astfel de caz este reprezentat de Marea Britanie (UK), care este in momentul de faţă o uniune formată din patru parteneri inegali : Anglia (domină din punct de vedere politic şi economic), regiunea Wales, Scoţia şi Irlanda de Nord. Având în vedere realizarea unei uniuni perfecte, inspirate de modelul american, guvernul UK iniţiază un process de descentralizare a autorităţii guvernamentale, dar în comparaţie cu America care a fost construită prin federalizare, în Marea Britanie va fi aleasă devoluţia, care de altfel mai provocase un eşec răsunator in trecut. Astfel s-a apelat la referendum în fiecare dintre cele patru regiuni şi în situaţiile în care au existat unele divergenţe, s-a apelat la negocieri şi în 1998 procesul de descentralizare a primit susţinerea populară8. Dintre consecinţele cele mai evidente trebuiesc enunţate deficitul democratic, lipsa unei reale participări, centralizarea excesivă a puterii intr-un singur punct, problemele apărute pe baza sistemului de taxare, dispute privitoare la puterea legislativă atribuită fiecărei regiuni, tendinţe
5 6

Idem 1, p 179 Idem 1, p 180 7 Tummala, Krishna K, INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW, no 4, 1996, p 378-380 8 Olowofoyeku, Abimbola A, ANGLO-AMERICAN LAW REVIEW- DEVOLUTION: Conceptual and Implementational Problemes, no 133, 2000, pp 133-134

3

separatiste, dispute asupra personalizării sistemului de guvernământ din fiecare regiune, apariţia asimetriei şi a diverselor anomalii (suprareprezentarea) ; o altă problemă o constituie lipsa garanţiilor constitutive şi a protecţiilor pentru noile legislaturi din noile regiuni formate prin devoluţie9. Planurile de devoluţie implementate in cazul Regatului Unit nu au avut rezultatul scontat, însă reprezintă o anumită imbunătăţire ideologică. In plus, unii specialişti afirmă cu tărie faptul că un stat unitar, trecut printr-un proces de devoluţie este mai bun decât unul unitar, centralizat.10 O explicaţie a regionalizării in multe dintre statele europene poate consta în dorinţa realizării unei administraţii mai eficiente în domeniul financiar, având în vedere suportul considerabil oferit de cele patru Fonduri Strucutrale în implementarea programelor de dezvoltare regională. Procesul de regionalizare in Europa a fost gândit ca unul pe termen mediu şi chiar lung, care avea la bază o structură instituţională detaliată, cu organisme de conducere, sisteme electorale , funcţionari, aleşi locali, iar scopul ultim era acela de separare a atribuţiilor la diferite nivele şi fragmentarea procesului decizional11. Statele cele mai reprezetative în acest sens sunt Franţa (începând din 1982- douazeci şi două de regiuni), Marea Britanie, Spania (începând din 1981- cincizeci de provincii şi şaptesprezece comunităţi autonome), Grecia (treisprezece regiuni). In cadrul discuţiei despre federalism şi descentralizare, un aspect deosebit de delicat este reprezentat de problema ridicată de grupurile minoritare şi autonomia entică. Astfel se conturează doua tipuri de federalism: cel congruent şi cel incongruent12 . Primul descrie state alcătuite din unităţi teritoriale cu caracter social şi cultural similar în fiecare unitate, dar şi in federaţie ca întreg. In acest tip de sistem, statele membre sunt *reflectări în miniatură a aspectelor importante ale respectivului sistem federal* (Ch. D. Tarlton). La polul opus se situează federaţiile care sunt constituite din unităţi cu compoziţii sociale şi culturale care diferă una de la alta, dar şi de ţară. O altă fomă de descriere a acestei diferenţe constă în compararea graniţelor politice ale unităţilor şi graniţele sociale dintre grupuri (minorităţi etnice).

9

Idem, pp 135-162 Idem, p 145 11 www.ziua.net, nr 2613, 21 ianuarie 2003 12 Idem 1, p 184
10

4

In ceea ce priveşte federaţiile incongruente, graniţele tind să coincidă; în timp ce în cazul celor congruente, acestea se intersectează13 . Omogenitatea maximă este obţinută în momentul în care graniţele politice se suprapun într-un mod cât mai fidel peste cele sociale. Pe cale de consecinţa în federalismul de tip incongruent există riscul conturării unei societăţi mai puţin plurale prin crearea unor zone relativ omogene de dimensiuni reduse. In India, colonizatorii englezi au impus un sistem federal fără să ţină însă cont de difenţele lingvistice ce caraterizau fiecare unitate în parte, iar ulterior (in anii *50) s-a ajuns in situaţia apariţiei unor noi state şi a revizuirii graniţelor în funcţie de specificitatea lingvistică a fiecărei regiuni. Federalismul nu anulează în mod automat problema minorităţilor, care de altfel are de cele mai multe ori la bază ideea de naţionalism. Europa Orientală constituie din multe puncte de vedere un exemplu real al acestei probleme întru cât aici se întâlnesc concepţii, culturi şi chiar instituţii diferite intr-un spatiu restrâns, iar federalismul trebuie susţinut de o anumită omogenitate14. Federalismul are rolul de a accentua individualismul întru cât acesta porneşte de la omul insuşi, de la realitatea care il caracterizează15 şi se bazează pe drepturile universale ale omului. Se poate afirma chiar faptul că estul nu este încă pregătit din punct de vedere psihologic şi instituţional pentru experienţa federealismului. Există de asemenea riscul ca minorităţile să incerce să-şi manifeste naţionalismul în mod agresiv, să se separe, să submineze sistemul 16. Aplicarea federalismului implică trasarea riguroasă a graniţelor statului, stabilirea poziţie fiecărui stat membru, concilierea neînţelegerilor ridicate de minorităţi, stabilirea unui interes comun şi a drepturilor acordate fiecăror entităţi în parte, asigurarea unui echilibru între libertăţi membrilor şi autoritatea centrală, ceea ce in estul continentului, spre deosebire de statele care au o lungă tradiţie federalistă, poate fi un proces destul de anevoios. Trebuie specificat de asemenea şi faptul că în zona aceasta au existat şi experienţe de federalism eşuat, care nu a fost altceva decât moştenirea unor legi impuse şi a unui trecut creat de partidele dictatoriale. Este cazul acelor state care s-au desprins din Uniunea Sovietică şi al căror statul era conturat de către centru moscovit începând chiar cu finele celui de al Doilea Război Mondial. Ceea ce demonstreză evoluţia ulterioară a acestor state este faptul că
13 14

Idem 1, p 185 Pordera, FEDERALISME ET MINORITES EN EUROPE ORIENTALE. Pedo, 1952, pp139-141 15 Rops, Daniel M, NATION OU FEDERALISME- Principe federatif et realites humaine, Plon, p 270 16 Idem 14, 145-151

5

federalismul este un contract, un parteneriat care nu poat fi impus17 . O altă caracteristică a statelor federale eşuate este apariţia razboaielor civile secesioniste, care au consecinţe dintre cele mai dramatice şi de lungă durată. In literatura de specialitate studiile comparative conferă o imagine cât mai veridică asupra efectelor directe şi indirecte pe care un anume tip de orgaizare politică le poate avea. Un bun exemplu este cel al proiectului ‘Minorities at Risk’18 care evidenţiază trăsăturile şi modalităţi de acţiune a grupurilor minoritare in ţările federale. Acomodarea implică nu în mod exclusiv eliminarea totală a conflictelor, ci mai degrabă eliminarea violenţei şi reducerea semnificativă a condiţiilor care pot genera aceste manifestări. Astfel se ajunge la concluzia că în sistemele federale minorităţile apelează mai puţin la răzvrătiri armate, nivelul discriminării la nivel economic şi politic e mai scăzut, iar regimul este mai stabil. Problema minorităţilor este foarte actuală la nivel mondial, dar in România aceasta îmbracă o formă aparte. Reprezentanţii maghiarilor au adresat în 2003 Parlamentului documentul denumit cât se poate de sugestiv « Memorandum către Parlament pentru construcţia regională a României » prin care propun un proiect pentru dezvoltarea armonioasă a ţării în conformitate cu indetitatea istorică, economică şi social-culturală a regiunilor acesteia, având drept model Uniunea Euorpeană, ca viitor sistem federativ, în care regiuni precum Scoţia, Flandra sau Catalonia ocupă poziţii semnificative. Se susţine astfel că se urmăreşte nimic mai mult decât « redobândirea identităţii europene ». Construcţia unor noi forme administrative şi politice ar trebui să pornească de la regiunile de dezvoltare sau de la provinciile istorice, iar în acest mod se poate realiza şi descentralizarea. De asemenea , această regionalizare ar ajuta la depăşirea « nostalgiilor, temerilor sau escaladărilor extrem-naţionaliste »19 . Reorganizarea pe criteriu etnic a României este probabil ultima dintre toate soluţiile posibile la un moment dat, iar această propunere a avut efectul invers decât cel imaginat iniţial. Federalizarea în contextul actual a ţării, după o tranziţie lungă şi dificilă, în lipsa unei clase politice în adevăratul sens al cuvântului şi a unei constituţii puternice, în condiţiile divizări
17

Bermeo, Nancy, JOURNAL OF Bermeo, Nancy, JOURNAL OF DEMOCRACY- The Import of Institusion, vol 13, no 2, 2002, p 107
18 19

Idem 17,p96-100 www.geocities.com/e_dumitrache/federal.html

6

pronunţate a societăţii civile ar reprezenta un eşec total. Perspectivele de viitor sunt destul de sumbre, iar o reformare este necesară, însă într-un alt context caracterizat prin stabilitate, deciziile majore trebuiesc luate ‘sine ira et studio’ şi mai mult pe baze raţionale din perspectiva efectelor pe care le vor ave ape termen scurt, mediu şi lung. La nivel european, ideea unei unităţii a evoluat paralel cu disputele dintre aliaţii din Al Doilea Război Mondial Statele, Unite ale Americii şi Marea Britanie pe de o parte şi Uniunea Sovietică pe de alta. Expresia cea mai puternică a acestei idei este formulată de Wiston Churchill în semptembrie 1946 în cadrul discursului de la Universitatea din Zurich, ocazie cu care a subliniat încă o dată pericolele care ameninţau Europa la momentul respectiv şi a propus refacerea familiei europene şi înfiinţarea unei organizaţii regionale intitulată în mod sugestiv “Statele Unite ale Europei”20. Această construcţie regională se restrângea însă doar la frontierele trasate în jurul Europei Occidentale, iar viziunea lui Churchill despre o eventuală uniune era proiectată pornind de la un centru format din Franţa şi Germania, în timp ce rolul Marii Britanii se limita doar la supervizarea realizării construcţiei. Momentul acesta este considerat de literature de specialitate ca fiind punctul de plecare al mişcării europene şi în special al acelora cu profound caracter federalist. Susţinerea accentuată a noii idei poate fi explicată şi prin conştientizarea de către personalităţile vremii a faptului că Europa îşi pierduse atât rolul major cât şi iniţiativa la nivel internaţional; iar în vederea refacerii prestigiului European se impunea în mod vădit realizarea unei federaţii independente care să joace rolul de forţă echilibratoare între cele două superputeri ale sistemului: Statele Unite şi Uniunea Sovietică21. Construcţia acestei Europe ideale avea să se confrunte însă cu o problemă destul de delicată, şi anume concilierea dintre suveranităţile naţionale şi principiile integrării supranaţionale. Astfel iau naştere două concepţii radical diferite despre ceea ce ar trebui să reprezinte unitatea europeană –prima propune o cooperare interguvernamentală şi existenţa unor instituţii permanente, care să implice totodată menţinerea şi respectarea suveranităţii statelor; în timp ce cea de a doua propune crearea unei Europe federale şi supranaţionale, realizabile prin transferal de suveranitate de la statele naţionale către o autoritate decizională superioară22. Aceste două concepţii s-au aflat la baza tuturor dezbaterilor ulterioare şi a tuturor demersurilor de înfăptuire
20

Ivan, Liviu Adrian, STATELE UNITE ALE EUROPEI- Uniunea Europeană înte interguvernamentalism şi supranaţionalism, ed Institutul European, 2007,p 15 21 Idem, pp 17-18 22 Idem, p 19

7

a unităţii mult dorite. Spre exemplu constituirea Consiliului European a fost expresia interguvernamentalismului , în timp ce Comunităţile europene erau caracterizate de elemente de supranaţionalitate şi de principii care menţineau rolul statelor naţionale în privinţa luării deciziilor. Interguvernamentalismul poate fi definit drept cooperarea între state bazată pe întâlniri şi discuţii permanente, acorduri liber consimţite, iar accentul cade pe cooperare; organizatiile care au la bază conceptual de cooperare dispun de un aparat insituţional simplu, alcătuit din reprezentanţi ai statelor. Deciziile sunt luate la nivelul organizaţiei cu respectarea principiului consensualismului, fără să aducă vreun prejudiciu statelor member sau fără să afecteze suveranitatea acestora. Supranaţionalismul este fondat pe integrarea şi solidaritatea statelor membre, pe consimţământul lor in ceea ce priveşte transferul de suveranitate către o organizaţie internaţională. Cele două tipuri de federalism despre care s-a pus problema pe continentul european au fost cel integral (puternic influenţat de personalism şi de ideile lui Proudhon, bazat pe pluriapartenenţă, autonomie, autogestiune şi subsidiaritate) şi cel constituţional (susţinut de Altiero Spinelli, care a fost influenţat la rândul său de părinţii constituţiei americane, Alexander Hamilton şi James Madison). Schimbarea majoră pe care au introdus-o federaliştii americani a fost determinată de trecerea de la cooperare (contract) la integrare (constituţie). Federalismul devenea de fapt declanşarea unui proces de “nation-building” fiind un proces evolutiv, capabil de adaptare şi care permite formarea unui veritabil spirit civil, sau , conform definiţiei lui Habermas, formarea “patriotismului constituţional”23. Federalismul european a fost imaginat iniţial ca o necesitate în vederea menţinerii păcii, dar acest fapt însemna şi apariţia şi dezvoltarea unei economii bazate pe principii universal acceptate , dar şi a unei armate care să regrupeze forţele dispersate şi slabite ale statelor. O dată cu elaborarea şi cu punerea în aplicare a Tratatului de la Maastricht-care conduce de altfel la naşterea propriu zisă a UE, a fost iniţiată un dintre cele mai mari dezbateri privind federalizarea europeană. Din punct de vedere politic Tratatul instituie o Uniune omogenă al carei scop era promovarea unui program economic şi social, afirmarea identităţii sale pe scena internaţională (în special prin politica externă şi de securiate comună), instaurarea unei

23

Ibidem, pp 23-30

8

cetăţenii a Uniunii, dezvoltarea unei cooperări strânse în plan intern, dar toate acestea cu respectarea principiului subsidiarităţii. Specialiştii consideră că în momentul de faţă este necesară o definire cât mai concretă a ceea ce a devenit de-a liungul timpului UE, şi anume Uniunea este azi o organizaţie internaţională care conţine atât elemente de federalism (cetăţenie comună monedă unică, drapel comun, instituţii, dreptul care prevalează asupra drepturile statelor membre, are putere de decizie in numeroase domenii-politic, al concurenţei, al mediului), dar care, şi acest lucru trebuie subliniat, nu are strucuturi guvernamentale de tip federal, însă beneficiază de elemente puternice de confederalism (cosiliul de miniştri- principala instituţie legislativă şi de decizie, Consiliul European- organizaţie interguvernamentală care tinde să devină pricpipala instituţie politică; statele membre şi-au conservat majoritatea atribuţiilor suveranităţii în domeniul securităţii şi a politicii externe)24. Pe cale de consecinţă se poate afirma că UE este azi mai degrabă o confederaţie decât o federaţie, fapt dovedit de lipsa unei constituţii tipice. Primul test al existenţei federalismului este chiar dorinţa sau voinţa de a fi federal manifestată de către corpul politic implicat. Adoptarea sau menţinerea unei constituţii federale este modalitatea principală de exprimare a acestei voinţe25, şi se pare că europenii nu-şi doresc cu aceeaşi intensitate ca şi oamenii politici o nouă formă de organizare la nivel continental.

24 25

Ibidem pp 224-250 Idem 1, p178

9

Bibliografie

Lijphart, Arend,MODELE ALE DEMOCRAŢIEI-Forme de guvernare şi funcţionare în treizeci şi şase de ţări,trad C.Constantinescu, ed Polirom, Iaşi, 2007, Riker, William H, HANDBOOK OF POLITICAL SCIENCE- Governmental Institution and Processes,Reading, Mass., 1975, Elazar, Daniel J,INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW-„Contrasting Unitary and Federal Systems”, 18, no 3, 1997, Tummala, Krishna K, INTERNATIONAL POLITICAL SCIENCE REVIEW, no 4, 1996, Olowofoyeku, Abimbola A, ANGLO-AMERICAN LAW REVIEWDEVOLUTION: Conceptual and Implementational Problemes, no 133, 2000 www.ziua.net, nr 2613, 21 ianuarie 2003 Pordera, FEDERALISME ET MINORITES EN EUROPE ORIENTALE. Pedo, 1952, Rops, Daniel M, NATION OU FEDERALISME- Principe federatif et realites humaine, Plon, Bermeo, Nancy, JOURNAL OF Bermeo, Nancy, JOURNAL OF DEMOCRACY- The Import of Institusion, vol 13, no 2, 2002, www.geocities.com/e_dumitrache/federal Ivan, Liviu Adrian, STATELE UNITE ALE EUROPEI- Uniunea Europeană înte interguvernamentalism şi supranaţionalism, ed Institutul European, 2007

10

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful