UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

UN CAMBIO POSIBLE
Delito, inseguridad y reforma policial en la provincia de Buenos Aires

Colaboraron en este libro Martín A. Arias Duval - Martha M. Arriola - Haydée F. Barletta Eduardo E. Estévez - María Belén Fernández - Silvia E. Hitters Alberto Iardelevsky - Adriana Maldjian - Fernando R. Manzanares Juan Carlos Melia - Adolfo E. Naldini - Ezequiel Semper Roberto V. Vásquez

Arslanian, Leon Carlos Un cambio posible. - 1a ed. - Buenos Aires : Edhasa, 2008. 322 p. ; 22,5x15,5 cm. - (Ensayo) ISBN 978-987-628-036-5 1. Ensayo Argentino. I. Título CDD A864

Índice
Prólogo. El reto del cambio en la Policía ................................................ 9

Diseño de cubierta: Primera edición: agosto de 2008 © León Carlos Arslanian, 2008 © Edhasa, 2008 Córdoba 744 2º C, Buenos Aires info@edhasa.com.ar http://www.edhasa.net Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona E-mail: info@edhasa.es http://www.edhasa.com ISBN: 978-987-628-036-5

Capítulo 1. Un nuevo punto de partida .................................................. 15 Capítulo 2. Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires ............ 21 Capítulo 3. La construcción de un nuevo paradigma .............................. 45 Capítulo 4. La organización y la función policial .................................... 51 Capítulo 5. Marco normativo de la reforma ............................................ 71 Capítulo 6. La profesionalización policial................................................107 Capítulo 7. La formación y capacitación policial ....................................129 Capítulo 8. Las nuevas herramientas de evaluación y registro del delito..................................................................................169 Capítulo 9. La participación comunitaria................................................187 Capítulo 10. El control disciplinario ......................................................231 Capítulo 11. La reforma frente a la violencia de género ..........................257 Epílogo ....................................................................................................269 Anexo. Creación de la Policía de Seguridad Aérea....................................277 Apéndice. Resultados ..............................................................................293 Bibliografía general por capítulos ............................................................325 Bibliografía general ..................................................................................329

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Prólogo El reto del cambio en la Policía
Doctor Manuel Martín Fernández*

La seguridad en las sociedades de hoy en día precisa unos cuerpos de Policía capaces de plantear en general sus funciones desde una administración moderna, eficaz y orientada al servicio del ciudadano. En este sentido, el ciudadano ha de ser el centro de su actividad, y el principal objetivo de su trabajo diario. Para un cuerpo de Policía moderno, la interacción con el entorno, la integración con el tejido social, su sistema de valores en definitiva, constituyen elementos vitales de toda la organización. Por todo ello es necesaria la realización de un servicio eficiente y basado en unos valores éticos fuertemente arraigados. Se trata de un requisito para el mantenimiento de la legitimidad social y democrática que la Policía necesita para el cumplimiento adecuado de su misión y funciones. Por ello, este libro tiene un valor especial. En él se expone el Cambio de Modelo de Organización Policial realizado en las policías de la provincia de Buenos Aires. Era imprescindible contar con una herramienta como ésta para poder analizar en profundidad una experiencia única como ésa. La Policía concentra su trabajo en las aglomeraciones humanas y en las vías de comunicación entre ellas, es decir, en los pueblos y ciudades así como en los caminos y carreteras, porque se trata de los espacios donde se desarrolla principalmente la vida en sociedad. Este hecho no es extraño, dado que las funciones de la Policía han estado, desde su propia aparición como organización diferenciada, dirigidas al orden social, a la paz pública, a la vida en sociedad. El conflicto ha formado parte del trabajo normal de la Policía, pero muy
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Director del Programa MEP-PBA de la Universidad de Barcelona.

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especialmente aquel conflicto que afecta a la seguridad física de las personas, sus propiedades, o a su calidad de vida. Por ello no se puede comprender un cuerpo policial determinado si no es en relación directa con la sociedad en la que desarrolla su trabajo. En este sentido, uno de los cambios más importantes producidos en los últimos años en las policías es la concepción del papel que debe jugar cada cuerpo policial en la seguridad de la sociedad actual. Antes, tradicionalmente al hablar de Policía lo normal era hacer una interpretación relacionada exclusivamente con la organización propia de la institución, y sus interrelaciones con los poderes del Estado. El modelo aquí planteado no se entendería sin un claro control político de la agencia policial. Se trata del principal instrumento con el que abordar la seguridad en todos sus aspectos. Seguridad y Policía forman un continuo difícil de separar, pero siempre en el marco de una dirección de la autoridad política, emanada de la legitimidad democrática y social, y de la que la Policía es agente. Esta interpretación de la seguridad se relaciona con el hecho de que el uso de la fuerza es una competencia que se reserva el Estado. La Policía está por ello legitimada para utilizar la fuerza en sus intervenciones, pero a condición de que ésta sea legítima y proporcionada, y la mínima indispensable. No obstante, muchos mandos policiales se han visto fuertemente condicionados por esta visión de la Policía como mero elemento de reacción, de uso de la fuerza, por lo que se ha producido durante años una cierta ambigüedad en la definición de misión y objetivos, enfrentados a una fuerte dicotomía entre los discursos teóricos oficiales y la realidad práctica del día a día. Sin embargo, en los últimos años se ha ido desarrollando en el imaginario colectivo una concepción de la seguridad que no se condiciona al mero uso de la fuerza sino con las demandas concretas de la propia sociedad. La sensación de inseguridad del ciudadano pasa a formar parte de la definición del concepto de seguridad, que se aleja en el imaginario colectivo de su tradicional vinculación exclusivamente con el sistema penal. La Policía, por su tradicional proximidad a la colectividad, detecta esta evolución, y paulatinamente adapta a esta nueva realidad su propio servicio. Por ello se plantea, en la reforma policial aquí expuesta, la reorganización del Área de Seguridad y la de Investigaciones, Información y Comunicaciones como algo interdependiente y fuertemente vinculado a la propia reforma del Área de Formación y Capacitación, así como de la estructura de mando. Sin embargo, la adaptación a la profesionalización policial buscada se produce muy lentamente, por parte de algunos miembros de la Policía, y en

muchos casos forzada por la propia acción de la sociedad. El escaso reconocimiento, en un primer momento, de la necesidad de reformar el modelo fue un factor condicionante del propio desarrollo de dicha reforma. El cambio, sin embargo, puede realizarse de otro modo. De hecho, la propia función policial se asume de diferente manera a lo largo de la historia de un país o de un cuerpo policial determinado. Definiciones como orden social, orden público, seguridad pública o seguridad ciudadana constituyen el reflejo de diversas concepciones de la función policial, e incluso podríamos decir de la propia misión de la Policía. Se plantea pues en la reforma la definición de una nueva carrera policial orgánica, nomenclada y unificada. Durante los últimos años se han realizado en la Argentina en general, y en la provincia de Buenos Aires en particular, diferentes intentos de modernizar y racionalizar las estructuras policiales. Estas experiencias han tenido unos resultados muy dispares, pero todas ellas se han encontrado en algún u otro momento con la realidad de la fuerza condicionadora de lo que podemos denominar la cultura profesional imperante en los cuerpos policiales. Esto es así dado que una de las principales características de la Policía, como organización diferenciada del Ejército o de otras instituciones, es su cultura profesional. En la provincia de Buenos Aires, la Policía era concebida en el pasado como una línea de protección, una frontera, una barrera de seguridad, entre lo que se consideraba el orden social preponderante para determinadas clases y grupos, y la amenaza representada por todos aquellos que por uno u otro motivo se situaban fuera de dicho orden. Esa función atribuida a la Policía como línea de separación entre la sociedad aparentemente ordenada y aquellos que amenazaban dicho orden hizo que en la práctica se prestase menos atención al fortalecimiento del sistema de valores y a los métodos de trabajo desarrollados en los diferentes cuerpos policiales. O que incluso llegase a considerarse como algo irremediable y consustancial con el papel que debía desempeñar la Policía. Esto provocó incluso que en algunos casos llegasen a surgir algunos policías que actuaban fuera de las normas establecidas. Pero si algo diferencia a la Policía de hoy respecto de los cuerpos policiales tradicionales no es lo que hace, sino cómo lo hace. Hoy la profesionalidad en la Policía implica la plena integración con la realidad del entorno y del tejido social. Es algo asumido como imprescindible para que la Policía pueda dar respuesta a las demandas actuales con eficiencia y un elevado nivel deon-

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tológico. Por ello, la formación y la capacitación policial constituyen una parte muy importante de la reforma presentada en este texto. En los inicios del programa que se explica aquí, muchos de los policías tenían una actitud un tanto displicente frente al cambio, que no entendían realmente qué significaba y que en líneas generales encontraban una pérdida de tiempo. Sin embargo, lo más preocupante de todo esto era que los mandos de la Policía todavía entendían menos que los agentes lo que realmente significaba el cambio policial, como otra forma de hacer Policía. El potencial de cambio organizativo representado por la nueva manera de realizar el trabajo policial que el programa pretendía se dilapidaba en algunas ocasiones, al sentirlo en una mera operación de relaciones públicas. Era pues preciso poner en marcha un profundo cambio organizacional que hiciera que el modelo de Policía que la sociedad estaba demandando fuese asumido como propio por los integrantes del cuerpo. Pero cambiar las formas sin realizar un auténtico cambio del fondo es tanto como modificar muchas cosas marginales para que lo trascendental, es decir, la manera en que se realiza el servicio, no se vea alterado en el fondo. Ha sido muy frecuente, en los intentos de transformación policial, que la resistencia propia de la cultura profesional de los policías provocase que los cambios se quedasen precisamente en meros aspectos formales, pero sin afectar realmente al fondo. Todo cambio que no afecte las actitudes no puede definirse en propiedad como un auténtico cambio. Por ello, muchas de las experiencias de cambio realizadas en la Policía no han significado modificaciones estratégicas ni de ningún tipo en las actitudes, los comportamientos o los sistemas de percepción del propio trabajo por parte de los policías. En este libro se presenta un modelo de actuación para el cambio policial, basado precisamente en la participación comunitaria y en el cambio de la cultura institucional de la Policía. El modelo de cambio organizacional presentado en este trabajo parte del hecho de que en una organización policial sólo se puede hablar de cambio, en realidad, cuando las modificaciones se producen en las actitudes de los miembros de esa organización. Al hablar de modelo, se hace referencia siempre a una representación de la realidad. Se trata de una representación con la que se busca hacer más manejable esta realidad. No se puede olvidar que la capacidad humana de aprehensión de cualquier realidad compleja es muy limitada. Los hechos, los fenómenos, los marcos conceptuales resultan frecuentemente complejos y difíciles de procesar en su totalidad. Mediante el uso de modelos, los seres humanos simplifican la realidad a fin de reducir los con-

ceptos y las informaciones de forma que les sean asequibles globalmente. Se restringe la información a aquellos aspectos que más sobresalen y que resultan necesarios para poder comprender el conjunto. Se trata de que la multitud de informaciones que comporta cada fenómeno, cada acto, cada objeto de su entorno concreto se reduzca a un número manejable intelectualmente. Un modelo es por lo tanto un marco conceptual que permite sistematizar el conocimiento relativo a una realidad concreta. Se trata de un instrumento teórico que facilita la comprensión de la realidad y su descripción de manera fácilmente asequible. Un modelo es un paso intermedio entre un marco teórico concreto y su aplicación práctica a la realidad. Aun así, el auténtico interés intelectual de los modelos consiste en su capacidad de predecir cómo se comportará un fenómeno concreto en unas circunstancias determinadas. Ante una realidad determinada, un modelo es un instrumento que permite predecir el comportamiento futuro a partir del análisis de las variables significativas que influyen en esta realidad, así como de su relación entre ellas. Por todo ello, al exponer el modelo policial planteado por la reforma que aquí se explica, lo más importante es la descripción de las partes de la misma que mejor pueden condicionar el servicio final que recibe el ciudadano. Las diferentes medidas, tanto normativas como organizativas aquí presentadas, permiten explicar la virtualidad del modelo. Éste adquiere su auténtica dimensión al permitirnos predecir comportamientos y pilotar los cambios necesarios para la mejora organizacional y la excelencia en el servicio al ciudadano. En este sentido, los procesos de modernización de la Policía tienen que ser constantes y bien estructurados. El modelo policial tradicional en la Policía de la provincia de Buenos Aires respondía a una fuerte burocratización, por lo que, en la práctica, ese modelo potenciaba una cierta lejanía del entorno y del tejido social. La amplitud del problema provocaba una excesiva rigidez en la departamentalización y en el reparto de funciones y tareas entre cada unidad policial. Esto queda reflejado en el hecho de que a veces, y debido a la cultura burocrática generalizada, el propio interés general podía llegar a verse comprometido. Al recorrer los diferentes temas planteados en estas páginas, adquiere toda su dimensión el ambicioso proyecto desarrollado en la Policía de la provincia durante la etapa en el Ministerio del doctor León Carlos Arslanian. En realidad deberíamos hablar de las policías, pues la reestructuración alcanzó la propia distribución funcional. Desde el inicio del programa se planteó la necesidad de estructurar las áreas funcionales de la manera más flexible y eficien-

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te posible. El texto describe una realidad, producto del conocimiento amplio de la dinámica policial, de su entorno jurídico y normativo, y del sistema de valores que en él se desenvuelve. Los sistemas de selección de aspirantes, su descentralización en las diferentes poblaciones y zonas de la provincia de Buenos Aires, las nuevas exigencias en el ingreso, la mejora del perfil del aspirante, el desarrollo de un potente programa de formación, la creación de centros formativos diseminados en el territorio y, sobre todo, el decidido desarrollo normativo son algunos de los elementos que constituyen el núcleo del programa de cambio organizativo en la Policía que se presenta en Un cambio posible. Este libro es de lectura obligada para cualquier persona interesada en los temas relacionados con el cambio policial, o simplemente con la sociedad. Permite comprender el desarrollo normativo, los cambios organizativos y los esfuerzos formativos realizados para provocar el necesario cambio en la Policía de la provincia de Buenos Aires. Todo ello constituyó un programa que permitió el fortalecimiento de la organización y la mejora radical de los procedimientos y la profesionalización. Prácticas como el abuso policial, la vejación de detenidos, la liberación de zonas, la recaudación o la fabricación de operativos falsos son patrimonio de los cuerpos policiales más desprofesionalizados y corruptos. Por ello, la reforma aquí planteada incide fuertemente en el desarrollo de una deontología profesional acorde con los valores de una sociedad democrática. El libro es de lectura amena, sin perder por ello un ápice de su rigor. Nos presenta una historia apasionante de cambio organizacional, en la que se notan la ilusión, el esfuerzo y el impulso dado a los elementos más importantes para conseguir una Policía profesional, democrática y moderna, fortaleciendo un nuevo sistema de valores predominante en la cultura profesional. Este trabajo plantea que, en cualquier propuesta de reorganización, mejora, o renovación de la Policía, sea fundamental el tratamiento de la cultura policial como uno de los principales ejes del sistema. Abordar el cambio de la cultura policial, incidiendo especialmente en la creación de un sólido programa de líderes internos de dicho cambio, es un deber, un reto y una ilusión. Este libro es un canto a la esperanza, pues demuestra que, si somos capaces entre todos de asumir dicho reto, el resultado es la Policía profesional y eficiente que la sociedad actual precisa y demanda.

Capítulo 1 Un nuevo punto de partida

La República Argentina, al igual que el resto de los países latinoamericanos, viene planteándose el desafío de reducir el crimen y la violencia a través de propuestas y respuestas alternativas a las que históricamente dominaron sus respectivos escenarios en razón de su estridente fracaso. Tal desafío comenzó a plantearse a partir de los progresivos procesos de democratización que trajeron, como primera actitud, una mirada crítica sobre el pensamiento dominante que contribuyó a la construcción de un discurso penal autoritario y reduccionista que dio base a un sistema penal deformado e ineficiente. Si tuviésemos que describir rápidamente las características salientes de dicho sistema, podríamos señalar: a) b) c) d) e) f) g) sobrevaloración de la utilidad de la pena privativa de la libertad, desvirtuación del encarcelamiento preventivo, abandono, en los hechos, de la finalidad resocializadora de la sanción, paradigma construido, de modo excluyente, sobre la figura del infractor, modelo de organización policial centralizado y fuertemente militarizado, modelo de organización judicial centralizado, concentrado y dominado por el principio inquisitivo, repliegue absoluto de los órganos del Estado en la formulación de políticas, en el control del funcionamiento de la agencia policial y penitenciaria y en la conducción estratégica, ausencia de todo análisis causal explicativo del delito y de la violencia, ausencia de diagnóstico e investigación criminológica,

h) i)

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j) autogobierno de la institución policial y aislamiento social, k) falta absoluta de participación ciudadana. Está claro, entonces, que de lo que se trata es de construir un nuevo discurso penal compatible con un Estado democrático y social de derecho que surta criterios para la reforma del sistema penal. Un discurso que haga eje en el desarrollo sustentable como componente de la política de seguridad; que enfatice sobre la necesidad de reconocer la multicausalidad del delito; que permita explicar y comprender el incremento de la violencia y del delito en conexión con el fracaso de la distintas instancias de contención social, la inequidad y la exclusión social; que comprenda la importancia de la participación comunitaria en el diagnóstico y en la formulación de estrategias de prevención del delito; y que asigne un claro protagonismo a los órganos del Estado en la formulación de políticas, en el control y en la coordinación de las agencias penales que le dependen. Nuevo discurso que también ha de hacerse cargo de un cambio en el concepto mismo de prevención puesto que su noción jurídica supone una estrechez incompatible con la naturaleza del fenómeno y con la infinidad de abordajes posibles desde el propio Estado. Así, los conceptos normativo-jurídicos de prevención general como supuesto efecto disuasivo de la amenaza de la imposición de una pena, o prevención especial, concebida como proceso resocializador que brindaría la cárcel, amén de aludir a funciones virtuales e ilusorias se desentienden por completo de otras miradas mucho más comprensivas al par que fructíferas. En efecto, no sólo se previene el crimen desde las instancias formales del control social, policías, jueces y cárceles, sino que –desde la criminología y sus disciplinas aliadas– prevención es un concepto mucho más refinado por un lado y más amplio por otro (Rosemary Barberet, 2004). Bajo estas consignas, en la provincia de Buenos Aires se encaró un proceso de profundas reformas que tuvo por destinataria principal a la agencia policial en la inteligencia de que las nuevas bases y los criterios enunciados servirían para generar un marco jurídico de organización y actuación apto para resignificar la misión de aquélla y su vinculación con la comunidad. Al propio tiempo, como respaldo a dicha reforma, el Ministerio de Seguridad convocó a los sectores más representativos de la comunidad con la finalidad de elaborar un consenso alrededor de ese nuevo discurso penal. Tomaron parte en él las organizaciones de derechos humanos, la comunidad académica, la comunidad educativa, las distintas iglesias, la Central de Trabajadores Argen-

tinos (CTA), la Confederación General del Trabajo (CGT), la comunidad empresaria, y demás organizaciones sociales. Dicho consenso se plasmó en un documento suscripto por los participantes, en una reunión plenaria celebrada en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, el 11 de noviembre de 2006, que consta de trece puntos y que conviene transcribir por el sentido fundacional que tiene: 1. El derecho a la seguridad ciudadana comprende no sólo el respeto por la integridad física y moral de la persona, sino también el derecho a disfrutar de los demás bienes jurídicos que las leyes acuerdan y a la protección por parte del Estado frente a cualquier privación o afectación arbitraria, sea cual fuere su origen. En tal sentido es obligación de éste erradicar toda forma de violencia institucional, particularmente policial, y en especial respecto de los sectores más excluidos, como pueden serlo las detenciones indiscriminadas, los malos tratos en las comisarías, el abuso en el empleo de las armas, el fraguado de pruebas en investigaciones y demás. 2. En cumplimiento de estas obligaciones el Estado debe brindar seguridad a través de los órganos especializados que conforman el sistema penal, esto es, las agencias judicial, policial y penitenciaria y el conjunto de leyes aptas para organizar del mejor modo posible dichos recursos para prevenir la agresión o perturbación de tales derechos y para posibilitar la sanción de toda violación. 3. Una buena Policía eficaz en la prevención, de alta profesionalidad y debidamente remunerada; jueces penales que investiguen, castiguen en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garanticen la plena observancia de las reglas del debido proceso y en particular la de la defensa en juicio; y cárceles rehabilitadoras, sanas y limpias constituyen condiciones necesarias pero no suficientes para una adecuada protección de las personas. Igualmente ha menester mejorar los recursos del Ministerio Público Fiscal y de la Defensa Pública, a la vez que garantizar el acceso a la justicia de todos los ciudadanos. También debe considerarse labor esencial del Estado procurar el fortalecimiento y la cooperación con la sociedad civil, no sólo en lo concerniente al funcionamiento del Poder Judicial sino también a la institución policial. 4. En efecto, tanto las instituciones como las leyes penales se encuentran diseñadas para atender conflictos en comunidades en las

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que las generalidades de sus miembros conforman sus conductas a las exigencias del orden jurídico. Cuando ello es así, también puede apreciarse que las necesidades de los miembros de la comunidad se encuentran razonablemente satisfechas. Empero, en circunstancias particulares en que tal cuadro de situación se ve francamente alterado, el sistema penal deja de producir las respuestas esperadas, lo que genera frustración social y una relación de tensión entre aquél y la comunidad. 5. Una mirada superficial, facilista y demagógica de esa situación ha conducido invariablemente a una apelación al valor mítico de la pena, generando la ilusión de que la tranquilidad social depende de su magnitud y del uso ejemplarizador y masivo del encarcelamiento, en especial en forma preventiva y aun sin condena. 6. La utilización, por años, de tal tipo de recetas, lejos de haber servido para reducir los índices del delito, posibilitó su incremento, produjo una verdadera inflación penal y trajo escepticismo sobre las instituciones penales. 7. La manera eficaz de reducir el crimen no es ésa sino, en todo caso, aquella que se muestra apta para operar sobre las causas del delito con miras a reducir la violencia en todas sus formas. 8. En nuestro país, como en tantos otros de América Latina, existen causas muy claras de violencia social que se transforman en fenómenos de criminalidad creciente, expresados patéticamente en el tráfico de drogas y en un armamentismo de su sociedad civil más que peligroso si se aprecia la falta de idoneidad por parte de muchos de los que poseen armas. El incremento de la inequidad y la exclusión que sufrió la Argentina en las últimas décadas creó las condiciones para el aumento de delitos violentos, al punto que un sistema injusto y excluyente permitió que sus víctimas sociales se transformasen a la postre en victimarios. Sin embargo, hoy la República Argentina está en las mejores condiciones para revertir dicha situación en razón del ciclo de crecimiento más prolongado de los últimos setenta años y de una clara voluntad política de cambio. 9. La casi totalidad de los cerca de sesenta mil presos que pueblan las cárceles del país reconoce ese origen sin que quepa abrigar esperanzas de que el encierro tenga utilidad alguna, al menos a los fines que se pretenden. La provincia de Buenos Aires tiene la segun-

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da población carcelaria más alta de América Latina, y sin embargo no revirtió la situación. A ello cabe añadir la paradójica circunstancia de personas que delinquen con impunidad al amparo de las deficiencias del sistema o de situaciones de privilegio provenientes de su vinculación con alguna fuente de poder. 10. Por su parte, miles de niños y adolescentes, fuera de toda instancia de contención y control social, familiar, educativo e institucional, se hallan librados a su propia suerte, sin protección alguna, y expuestos a situaciones de conflictividad con la ley penal. 11. Frente al fracaso de las recetas recurrentes es imprescindible iniciar un camino diferente que, de una vez por todas, opere sobre las causas relevantes del crimen, dé respuesta a los problemas estructurales que fundamentan la violencia social y traduzca la voluntad y acción coincidentes de los diferentes gobiernos y de la comunidad en su conjunto para enfrentar a la exclusión social. 12. Debe ser erradicada la falsa premisa instalada en nuestra sociedad, por interés, omisión o ignorancia, en el sentido de que se es exitoso en la lucha contra el delito si tan sólo se incrementan las penas, aumentan las cárceles y su población, se encarcela a los niños de la calle por supuestos motivos tutelares y se deponen tantos miramientos en materia de garantías. En su lugar debemos construir un nuevo concepto de seguridad ciudadana que inaugure un nuevo discurso, incorpore como tema central la exclusión social en todas sus manifestaciones y elabore una estrategia de inclusión compatible con los requerimientos de mayor tranquilidad y confianza. 13. Frente a todo ello, las personas y organizaciones que tomaron parte de las deliberaciones coincidieron en que la solución no es tan sólo más cárcel y más pena, sino más eficacia por parte del Estado en la cuestión de la seguridad y en la ejecución de políticas públicas que operen sobre las causas de la exclusión y la desigualdad social. La segmentación notable de recursos y de esfuerzos públicos y privados para atender las consecuencias adversas de tal situación planteada pone en evidencia la necesidad de que el Estado recupere y ejerza su función articuladora de las acciones de las organizaciones no gubernamentales que operan en la problemática. Ésa, y no otra, es la manera en que un Estado democrático y social de derecho atiende la demanda popular de más justicia y seguridad.

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Como puede apreciarse, no se trata de una mera declaración de principios sino, también, del señalamiento de objetivos programáticos, de los fundamentos o rasgos esenciales de un plan de política criminal que apunta al cometido de las tres agencias que integran el sistema penal y que, además, las trasciende. De ahí que las transformaciones impulsadas desde el Ministerio de Seguridad hayan sido más amplias que la reorganización de la institución policial para proyectarse sobre cuestiones tales como la participación que cabe acordar a la comunidad en el problema de la inseguridad, la implementación de la participación de las organizaciones sociales en programas referidos a grupos de riesgo, la formulación de programas preventivos multiagenciales, y hasta la elaboración de una matriz de intervención para abordar el fenómeno de la conflictividad en áreas críticas del Conurbano Bonaerense. Esta nueva mirada ha servido para que el propio Estado organice de un modo diferente sus recursos dispersos y, a la vez, capte, armonice y coordine la valiosa acción de la pléyade de organizaciones no gubernamentales que operan alrededor del fenómeno de la violencia y de sus causas socio-económicoculturales. Ello ha permitido la construcción de un nuevo paradigma, de una nueva estrategia de lucha contra el delito.

Capítulo 2 Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires

Introducción
El presente capítulo presenta la situación y perspectiva provincial del delito, su evolución y tendencia a lo largo de la presente década, basado en la estadística de denuncias ingresadas por Policía de Seguridad, y registradas por las áreas competentes del Ministerio de Seguridad provincial. Para complementar el perfil criminológico de la provincia, se toman en cuenta datos nacionales de contexto, y en particular datos seleccionados de encuestas oficiales de victimización. Asimismo y según los casos, se hace referencia a datos internacionales comparados, los cuales permiten ilustrar la posición relativa de la provincia.

Advertencia preliminar
La utilización de las estadísticas criminales para analizar la situación de violencia e inseguridad suele ser materia de cuestionamientos, en particular por parte de la opinión pública. Por lo tanto no resultaría inoportuno dedicar algunas líneas a ello. Una primera advertencia se refiere a que es imprescindible tener presente que el universo de los delitos está conformado no sólo por los delitos denunciados sino por aquellos que por diversas circunstancias no son denunciados al sistema penal por las víctimas, siendo conocidos éstos genéricamente como “cifra negra”, la cual suele ser inferida a partir de encuestas de victimización. Al respecto, los datos publicados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación son elocuentes: según la encuesta de victimi-

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zación del año 2003, sólo el 25,6% de los entrevistados en el Gran Buenos Aires que declararon ser víctimas de delitos realizó la denuncia ante la Policía, la Fiscalía o un organismo judicial, mientras que, según los datos del año 2000, el porcentaje alcanzaba el 32,7%. Visto lo anterior, no está de más recalcar que el universo analizado aquí está circunscripto, como se dijo antes, a los delitos ingresados por Policía de Seguridad. También corresponde hacer una advertencia en cuanto al uso de rankings de jurisdicciones o regiones de la provincia, basados exclusivamente en datos estadísticos de delitos, los cuales, por el hecho de no incorporar otras variables –por ejemplo, características geográficas, demográficas, etc.–, deben considerarse como una de las tantas maneras de analizar los fenómenos. Es por ello que, en algunos casos, se toman en cuenta los datos poblacionales para construir tasas de delitos.

A los efectos de disminuir las limitaciones antes mencionadas respecto de la representatividad de los delitos denunciados en el contexto del universo de la cifra negra, para la confección del Mapa del Delito provincial se ha procedido a adoptar una categoría de delitos bajo la denominación de “delitos de cifra blanca”. Los mismos corresponden a aquellos delitos con mayor expectativa de denuncia, incluyendo los siguientes: los homicidios dolosos, el hurto automotor y el robo automotor, la modalidad de piratas del asfalto y los secuestros en sus dos modalidades, extorsivos y exprés.2 Respecto de estos últimos debe aclararse que ingresan a la estadística a partir de las denuncias recepcionadas por las delegaciones departamentales de investigación (Policía de Investigaciones de la provincia) o por las actuaciones de oficio en que intervengan éstas.

Tipologías y modalidades utilizadas
En la provincia de Buenos Aires, las denuncias ingresadas por Policía de Seguridad se desagregan según una clasificación de uso policial/ministerial que incluye en primer lugar las siguientes ocho categorías: homicidio doloso; robo con arma; robo –simple o agravado–; hurto; hurto y robo automotor; violaciones; cuatrerismo; y piratas del asfalto.1 Completando el universo estadístico, una categoría denominada “otros delitos” se desagrega en los siguientes rubros que forman parte de la estadística recolectada periódicamente: homicidio culposo; lesiones dolosas; lesiones culposas; abuso sexual; amenazas; daños; portación ilegal de arma; estafa o defraudación; infracción al artículo 289 del Código Penal (C.P.); suicidios; usurpación; abuso de armas; violación de domicilio; encubrimiento; intimidación pública; tenencia de armas; privación ilegal de la libertad; atentado y resistencia a la autoridad; infracción al artículo 292 del C.P.; infracción al artículo 296 del C.P.; sin carátula judicial; delitos varios; y tentativas de homicidio, de robo, de hurto, de delito automotor, de violación, de extorsión, de cuatrerismo, de suicidio y de delitos varios. El conjunto de estas categorías corresponde a los delitos totales, a partir de los cuales se confecciona el denominado Mapa del Delito provincial.

Magnitud del problema en la Argentina, en América Latina y en la provincia
En un reciente estudio sobre tasas de delitos violentos, y particularmente de homicidios, abarcativo de 44 países del mundo para el período comprendido entre los años 1950 y 2000, los profesores Lafree y Tseloni demostraron que los países transitando desde un régimen autocrático hacia una democracia transicional experimentaban un incremento significativo de la tasa de homicidios. Asimismo confirmaron que las tasas de homicidios en las democracias plenas se incrementaron gradualmente durante la segunda mitad del siglo XX. Este panorama global constituye una antesala para presentar de manera breve la magnitud del problema del crimen en la Argentina, en América Latina y en la provincia.

Evolución y tendencia en las últimas décadas en la Argentina3
Los datos oficiales señalan que a nivel país, entre el año 1993 y el año 2002 se produjo un incremento progresivo de la tasa de delitos cada 100 mil habitantes: la tasa del año 1993 fue de 1.650 delitos, mientras que la correspondiente al año 2002 llegó a los 3.573 delitos. A partir del año 2002 el compor-

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tamiento se modifica, con tendencia a la disminución, por lo cual el año 2006 reportó una tasa de 3.142 delitos cada 100 mil habitantes. Si se considera la evolución anual de la distribución del total de los hechos delictuosos a nivel país entre 1990 y 2006, los delitos contra la propiedad prevalecieron ampliamente, representando un porcentaje que fluctuó entre el 61% y el 72% del total de delitos, con la excepción del año 2006 (59%), el cual registró el menor porcentaje de la serie. En cuanto a los delitos contra las personas, en el año 2006 los mismos representaron el 22% del total de hechos delictivos registrados en el país. La tasa de los homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, registrada a nivel país en la década de 2000, muestra tanto un pico máximo como una importante disminución. La mayor tasa se registró en el año 2002, con 9,2 homicidios cada 100 mil habitantes, con una tendencia decreciente a partir de dicho año, siendo el año 2006 (5,27 homicidios dolosos cada 100 mil habitantes) el menor registro, no sólo de la década sino también del período 19932006. Un dato ilustrativo que muestra la disparidad de comportamiento a nivel país y en la provincia de Buenos Aires es el referido a la evolución del porcentaje de sentencias condenatorias respecto de los hechos delictuosos registrados durante el período 1993-2006. Mientras que en la década de 2000 a nivel país se registró estabilidad (2,60% en el año 2003; 2,73% en 2004; 2,67% en 2005; y 2,73% en 2006), en la provincia de Buenos Aires se observa una tendencia creciente (2,36% en 2002; 3,76% en 2003; 4,35% en 2004; 5,71% en 2005; y 5,56% en 2006).

correspondientes al año 2005), de la cual el 77% corresponde a población urbana, la tasa de mortalidad estimada por homicidios asciende en América Latina5 a 25,3 homicidios cada 100.000 habitantes (valor abarcativo del período 2000-2005). Los desafíos que confronta América Latina en materia de seguridad se resumen en el incremento de las tasas de delitos y de la victimización; la mayor participación de los jóvenes en actividades delictivas; una cercana relación entre el delito organizado y el delito común; así como la regionalización de ciertas actividades criminales tales como la producción y el tráfico de drogas ilícitas, el tráfico ilegal de inmigrantes, el robo de automotores.6

Factores asociados al delito y la violencia
Ya a fines de la década del noventa, un informe de la CEPAL avanzó en un diagnóstico de la seguridad ciudadana y de la violencia en América Latina. En dicho documento se consideraba que ...el aumento de la violencia e inseguridad entre los habitantes de las grandes ciudades, en sus diferentes formas, debe entenderse como un fenómeno multicausal, en el que confluyen factores individuales, familiares, sociales y culturales, que inciden en los patrones de conducta doméstica y social.7 Cuando en el año 2003 se planteaba la problemática de seguridad ciudadana en el marco de la Mesa de Diálogo promovida por el Programa Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se sostenía que el contexto de violencia delictual de la Argentina estaba caracterizado por una serie de factores que incidían especialmente, incluyendo los siguientes: (i) disminución en la edad de iniciación en la delincuencia; (ii) incremento en el tráfico y consumo de drogas “pesadas”, y demás sustancias psicoactivas lícitas, como el alcohol, el tabaco, los psicofármacos y los inhalantes; (iii) disponibilidad y facilidad de acceso a armas ilegales; (iv) incremento en la desigualdad social; y (v) escasa contención del individuo en lo familiar, escolar y laboral.8 Esta somera mención a la multicausalidad y a los factores de riesgo pretende reconocer, aunque sin ahondar en detalle, el impacto de la exclusión en el fenómeno de la violencia.

Situaciones comunes en América Latina
América Latina es una región signada por la violencia en sus diversas manifestaciones. Desde fines de los años ochenta, el delito urbano y la inseguridad ciudadana constituyen el centro de atención y preocupación, tanto de la ciudadanía como de los gobiernos democráticos. Conforme a los resultados de un estudio multinacional sobre delitos y victimización realizado por el Banco Mundial, en la década pasada la tasa de delitos denunciados en ciudades de la región (Cali, Lima, México, Río de Janeiro, San Pablo, San Salvador y Buenos Aires) rondaba entre el 17% y el 46%.4 Según los indicadores publicados por la Organización Panamericana de la Salud, para una población de 554.503.000 millones de habitantes (datos

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UN CAMBIO POSIBLE

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La situación en la provincia (delitos totales y delitos de cifra blanca)
En este apartado se analiza en particular la evolución a lo largo de la década de los delitos totales y de los delitos de cifra blanca, estos últimos según lo oportunamente definido. Entre los años 2000 y 2007, los delitos totales ingresados por Policía de Seguridad a nivel de la provincia mostraron una marcada línea de tendencia decreciente. Al inicio de la década, entre el año 2000 y el año 2002, se observa un incremento que representa el 17,5%. Ya entrada la década, si se considera la variación entre los años 2002 y 2006, la disminución fue del -32,7%. Comparando los años 2005 y 2006, se observa estabilidad en los guarismos, con un muy leve incremento del orden del 1,9% en 2006. Para dar una idea de magnitud, la cantidad de delitos totales del año 2006 fue de 243.853 registros, mientras que en el año 2002 la cifra alcanzaba los 362.252 hechos. La evolución anual de la tasa de delitos totales cada 100 mil habitantes da cuenta de que el máximo valor correspondió al año 2002 (con una tasa de 2.542 delitos) y que los años 2005 y 2006 registraron las tasas más bajas de la década, ubicándose por debajo de los 2.000 delitos totales cada 100 mil habitantes, con tasas de 1.632 y 1.649 respectivamente. Observando la distribución de los delitos totales de acuerdo con la división territorial conceptuada como Interior-Conurbano, en el año 2006, por ejemplo, el 75,5% de las denuncias correspondieron al ámbito territorial del Conurbano, mientras que el 24,5% al Interior. Asimismo, si se considera la división denominada Urbano-Rural, el 97,9% de los delitos totales del año 2006 correspondieron al ámbito urbano, mientras que sólo el 2,1% de ellos se registraron en el ámbito rural. Por su parte, los “delitos de cifra blanca” mostraron una marcada tendencia decreciente durante el período comprendido entre los años 2000 y 2007. El crecimiento observado entre los años 2000 (55.462 hechos) y 2002 (83.444 hechos) representó en porcentajes el 50,4%. Por su parte, la disminución entre los años 2002 y 2006 (31.455 hechos) fue del orden del -62,3%. Es de destacar que desde el año 2003, inclusive, las cifras de los delitos de cifra blanca se mantuvieron por debajo de los 32.000 hechos. En cuanto a la tasa de delitos de cifra blanca cada 100 mil habitantes, la correspondiente al año 2003 fue de 442, mientras que la cifra del año 2006 fue de 212, lo cual confirma la importante disminución de la incidencia de estos delitos, tal cual lo señalado en el párrafo precedente.

Otra forma de ilustrar la magnitud de estos delitos es considerar sus promedios diarios. Mientras que el año 2003 tuvo un promedio de 175 delitos de cifra blanca por día, a partir del año 2005 los promedios se ubicaron por debajo de 90 delitos diarios. Por ejemplo, en el año 2007, el promedio diario fue de 83 delitos de cifra blanca. Para cerrar este apartado y antes de tratar algunos delitos y modalidades en particular, seguidamente se expone la distribución de las categorías enunciadas previamente en el marco de la totalidad de los delitos denunciados. Por ejemplo, si se toma en cuenta la cantidad de delitos registrados entre el año 2000 y el año 2006, se observa que el robo simple o agravado y el hurto y robo automotor tienen alta incidencia, con una proporción del 17% y 16%, respectivamente, respecto del total de delitos. Por su parte, el conjunto de los ya mencionados delitos de cifra blanca representa aproximadamente el 17% del total de delitos en el mismo período.

Los homicidios en la provincia
Homicidios dolosos: evolución y tendencias
Entre 2000 y 2002 se produjo en la provincia un importante incremento en la cantidad de homicidios dolosos. Con 1.693 registros en el año 2000 y 2.488 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el 47%. A partir del año 2004, los homicidios dolosos muestran una notable tendencia decreciente, año tras año, hasta 2007. En porcentajes, el registro del año 2006 (1.008 homicidios) reconoce una disminución del orden del -55% respecto del correspondiente al año 2002. Citando un estudio elaborado por la Universidad de San Andrés, referido a la violencia y el uso de armas de fuego en la provincia, ...es notable cómo, de acuerdo con las estadísticas del Ministerio de Salud de la Nación, en la provincia de Buenos Aires se logra bajar los homicidios un 52% de 2002 a 2005, mientras que en el resto del país ese descenso fue menor, de un 19,5%. De acuerdo con los funcionarios de la provincia, una de las razones que explican la disminución de los homicidios, además de la mejora de la situación político-social, fue el descenso de los robos de automotores, los cuales en muchas ocasiones terminaban en homicidios.

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UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN Homicidios en ocasión de robo: evolución y tendencias

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En cuanto a la tasa de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, analizando la serie anual desde 1991 y hasta 2006, se destacan los picos que registran los años 1992 (con una tasa de 10,9), 1997 (con una tasa de 9,9), 2002 (con una tasa de 17,5, la mayor de la serie analizada). A partir del año 2003 comienza una progresiva disminución de la tasa de homicidios. El año 2006 registró una tasa de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes. Es importante señalar que esta tasa constituye el valor más bajo de los dieciséis años analizados en la serie. Por último, si se toman en cuenta los promedios diarios de los homicidios dolosos de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario alcanzaba los cinco hechos, a partir del año 2005 en adelante el promedio diario se ubicó en los tres hechos. Cuando se considera la tasa de homicidios respecto de la tasa de desocupación promedio se observa un coeficiente de correlación estadística moderado (0,42). El gráfico siguiente muestra las dos curvas.9
Evolución del período 1991-2003
Tasa homicidios c/100 mil habs. 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 1992 1994 1995 1997 1998 2001 1991 1993 1996 1999 2000 2002 2003 0 0 5 10 15 20 Tasa desocupación promedio 25

Entre 2000 y 2002 también se produjo en la provincia un importante incremento, en este caso, de los homicidios en ocasión de robo. Con 555 registros en el año 2000 y 1.041 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el 87%. A partir del año 2004, la cantidad de homicidios en ocasión de robo muestra una notable tendencia decreciente hasta 2007. En porcentajes, el registro del año 2006 (337 homicidios) reconoce una disminución del orden del -68% respecto del correspondiente al año 2002. A partir de 2005, se observa estabilidad en los guarismos. Es de destacar que los homicidios en ocasión de robo en el período considerado representan aproximadamente el 35% del total de los homicidios dolosos registrados. En cuanto a la tasa de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil habitantes, analizando la serie anual desde 1994, se destaca el crecimiento sostenido hasta el pico máximo del año 2002, con una tasa de 7,3. A partir del siguiente año la disminución es progresiva, con tasas menores a cuatro hechos cada 100 mil habitantes en los últimos cuatro años. Finalmente, si se toman en cuenta los promedios por semana de los homicidios en ocasión de robo de los últimos años, mientras que el correspondiente al año 2003 era del orden de 12,9 hechos por semana, desde 2005 la cifra ronda los seis hechos (6,2 para el año 2005 y 2006 respectivamente; y 6,5 para el año 2007). Por el particular impacto que han tenido en la sociedad, un párrafo aparte merecen los homicidios en ocasión de robo automotor, los cuales representan en promedio el 15% del total de los homicidios en ocasión de robo. El fuerte incremento que observaron los mismos en el año 2003 (175 hechos contra 85 hechos en el año inmediato anterior, lo cual implicó un aumento del 105%) contrasta, por ejemplo, con los guarismos del año 2006 que, con 53 registros, observan una importante disminución del orden del -70%. De un promedio semanal de catorce hechos en el año 2003 el impacto varió sustancialmente, bajando a cuatro hechos semanales de promedio en el año 2006.

Homicidios en riña: evolución y tendencias
A partir de la descripción del sumario Policial realizado por la Policía de Seguridad, es posible discriminar, de entre los homicidios dolosos, los deno-

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minados homicidios en riña, que, por ejemplo en el año 2007, representaron aproximadamente el 24% del total de homicidios dolosos. Los datos disponibles permiten señalar que la diferencia entre el año 2003, cuyo registro fue de 353 hechos, y el año 2006, cuyo registro fue de 234 hechos, alcanzó el -33,7%. La tendencia observada en el período de cinco años (2003-2007) es hacia la disminución.

Geografía del homicidio doloso
Basándose en el Mapa del Delito provincial, en el período comprendido entre los años 2003 y 2006, el 83,8% de los homicidios dolosos sucedió en el Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 16,2% se cometió en el interior de la provincia. Si se ordenan los partidos por la cantidad de homicidios dolosos registrados en el mismo período (2003-2006), el partido de Lomas de Zamora encabeza el listado (448 hechos; 8,22% del total de homicidios dolosos), seguido por Quilmes (256 hechos; 4,7% del total), Almirante Brown (251 hechos; 4,6% del total), Lanús (234 hechos; 4,3% del total), San Martín (231 hechos; 4,2% del total), Moreno (216 hechos; 3,9% del total), Avellaneda (204 hechos; 3,7% del total) y Mar del Plata –General Pueyrredón– (204 hechos; 3,7 % del total). Como complemento a lo presentado precedentemente, se analiza la distribución del total de homicidios dolosos en los cordones del Conurbano y en el interior.10 Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una tasa de 8,2% de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, y un promedio diario de 1,2 homicidios; en el Segundo Cordón la tasa fue de 8,8 y el promedio diario de un hecho; mientras que en el Tercer Cordón la tasa fue de 7,3 y el promedio diario de 0,3 hechos, es decir, aproximadamente un hecho cada tres días. Estas cifras contrastan con las correspondientes al interior de la provincia, cuya tasa de homicidios fue del 5,5% y el promedio diario de 0,6 hechos. Con respecto a la distribución geográfica de los homicidios en ocasión de robo, en el período comprendido entre los años 2003 y 2006, el 89,5% de los hechos se registraró en el ámbito del Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 10,5% lo hizo en el interior de la provincia. Ordenando los partidos por la cantidad de homicidios en ocasión de robo del mismo período de cuatro años (2003-2006), el partido de Lomas de

Zamora encabeza el listado (158 hechos; 8,8% del total), seguido por Lanús (98 hechos; 5,5% del total), Quilmes (90 hechos; 5% del total), San Martín (87 hechos; 4,8% del total), Tres de Febrero (78 hechos; 4,3% del total), Avellaneda (77 hechos; 4,3% del total), Moreno (70 hechos; 3,8% del total), Almirante Brown (69 hechos; 3,8% del total) y Mar del Plata –General Pueyrredón– (67 hechos; 3,7% del total). Complementando lo señalado antes, a continuación se presenta la distribución de los homicidios en ocasión de robo en los cordones del Conurbano y en el interior. Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una tasa de 2,8% de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil habitantes, y un promedio semanal de 2,8 hechos; en el Segundo Cordón la tasa fue de 2,7 y el promedio semanal de 2,7 hechos; mientras que en el Tercer Cordón la tasa fue de 2,5 y el promedio semanal de 0,7. Estas cifras también contrastan con las correspondientes al interior de la provincia, cuya tasa de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil habitantes fue del 1,2% y el promedio semanal de 0,9 hechos.

La dimensión internacional
Una buena práctica es contrastar los datos propios de homicidios con los datos de otras ciudades y regiones del mundo. Para ello se considera adecuado recurrir a las tasas (cada 100 mil habitantes). La tabla que se presenta a continuación es una selección de las tasas de homicidios dolosos de países de Europa, de América Latina, y de ciudades de los Estados Unidos, Europa y América del Sur, así como las correspondientes a la Argentina. Se incluye también la tasa mundial según la Organización Mundial de la Salud. Téngase presente, que la tasa de homicidios de la provincia de Buenos Aires es de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes en el año 2006.

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Homicidios Tasa c/100 Dolosos Año mil hab. Países de América Colombia 2000-2005 84,6 El Salvador 2000-2005 43,4 Brasil 2000-2005 31 Guatemala 2000-2005 23,1 Nicaragua 2000-2005 12,3 Ciudades de América del Sur Cali, Colombia 2004 91 Medellín, Colombia 2004 51,8 Río de Janeiro, Brasil 2003 41,1 Bogotá, Colombia 2004 21,7 San Pablo, Brasil 2006 15,1

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* Población según proyecciones anuales INDEC. Fuentes: WHO, “World Report on Violence and Health”, World Health Organization, Ginebra, 2002; Crime in the United States, Uniform Crime Report, 2006; Home Office Statistical Bulletin 12/03, International Comparisons of Criminal Justice Statistics 2000, Gordon Barclay & Cynthia Tavares, 24 octubre 2003; Ninth United Nations Survey on Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems, United Nations Office of Drugs and Crime; Patricio Tudella, “Naturaleza y magnitud de los problemas de violencia delictual e inseguridad en América Latina y el Caribe”, Centro de Investigación y Desarrollo Policial, CIDEPOL-Policía de Investigaciones de Chile, 2006; Dirección Nacional de Política Criminal, Ministerio de Justicia de la Nación; Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Pcia. de Argentina Datos país Buenos Aires* 2000 7,16 11,9 2001 8,20 14,6 2002 9,20 17,5 2003 7,59 12,7 2004 5,91 9,1 2005 5,78 7,9 2006 15,57 7,5

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Las muertes con arma de fuego
La Organización Mundial de la Salud considera a las armas de fuego como un factor de riesgo importante en muchos tipos de violencia, incluidos la violencia juvenil, la violencia colectiva y el suicidio, y sostiene que uno de los retos para las intervenciones nacionales y locales es la prevención de heridas por arma de fuego, así como el mejoramiento de las medidas de seguridad en relación con las mismas. Un informe del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación da cuenta de que el 63% de los homicidios dolosos registrados en la Argentina se cometen utilizando arma de fuego. El mismo informe, citando datos del Ministerio de Salud de la Nación, menciona que, a nivel país, durante el año 2003 se registraron 3.752 muertes por heridas de arma de fuego. Y según las encuestas de victimización realizadas a los residentes de la Ciudad y Gran Buenos Aires, durante el año 2002, el 9,7% de los entrevistados fueron víctimas de un delito cometido con arma de fuego, en tanto en el año 2003 el porcentaje fue del 8,3%. Mediante la ley 26.216 del 20 de diciembre de 2006, el gobierno nacional estableció el programa nacional de desarme voluntario, el cual se lanzó en junio del año 2007. En este contexto, desde el Ministerio de Seguridad de la provincia, Subsecretaría de Participación Comunitaria, se encaró un trabajo en colaboración con la ONG Viva Río de Brasil y la Universidad de San Andrés para contar con un estudio de diagnóstico de la situación de la violencia delictual y el uso de armas de fuego en la provincia. A continuación se sintetizan los contenidos más relevantes del diagnóstico. Según el estudio preparado por la Universidad de San Andrés, en la Argentina, entre 1997 y 2005 (basado en estadísticas del Ministerio de Salud de la Nación), el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de homicidios fue del 70,3%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el 33,8%. En la provincia de Buenos Aires, en el mismo período mencionado antes, el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de homicidios fue del 80,4%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el 38,9%.

Tasa c/100 mil hab.

7,42 6,82 3,8 2,94 1,65 1,64 1,64

1,62 1,27 1,2 0,79 2004 2001 2001 2004

2004 2004 2004 2004 2001 2004 2004

Homicidios Tasa c/100 Dolosos Año mil hab. Organización Mundial de la Salud Dato mundial 2000 8,8 Estados Unidos Dato país 2006 5,7 Ciudades de los Estados Unidos Detroit 2006 47,1 Nueva Orleans 2006 37,6 Washington DC 2006 29,6 Filadelfia 2006 27,7 Atlanta 2006 22,6 Miami 2006 19,6 Indianápolis 2006 17,5 Chicago 2006 16,3 Dallas 2006 15 Boston 2006 13,3 Los Ángeles 2006 12,4 San Francisco 2006 11,5 Oklahoma 2006 10,3 Nueva York 2006 7,3 San Diego 2006 5,3

Homicidios Dolosos Países de Europa Ucrania Estonia Bulgaria Suiza Holanda Polonia Francia Inglaterra y Gales Grecia España Dinamarca Ciudades de Europa Londres Amsterdam París Berlín Madrid Oslo Varsovia Copenhague

2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001

Año

2,73 3,68 2,3 2,3 2,23 2,15 3,72 2

Incidencia del uso de armas de fuego en los homicidios
Considerando el período 2000-2007 en la provincia, el porcentaje de homicidios dolosos cometidos con arma de fuego fue en promedio del orden del

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70% (8.950 hechos). Al observar los porcentajes anuales, se evidencia que en los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por sobre el 70% (74,7% en 2000, 2004, 2005; 78% en 2001; 76,2% en 2002; 75,2% en 2003), mientras que en los años 2006 y 2007 los porcentajes fueron menores: 62%, 60%, 50,8% y 56,7% respectivamente. Si se toma en cuenta la evolución anual de las tasas de homicidios dolosos por arma de fuego cada 100 mil habitantes, los años 2001 y 2002 registraron los valores más altos del período (11,4 y 13,3, respectivamente), mientras que las tasas más bajas corresponden a 2006 (4,8) y 2007 (4,4). Tal como se describe en el informe preparado por la Universidad de San Andrés, en los homicidios también hay una mayor incidencia de uso de armas de fuego en los grupos de jóvenes. De tal forma, en el grupo de víctimas de 15 a 19 años, el porcentaje de uso de armas es del 88,4%. El porcentaje en el caso de los hombres pertenecientes al citado grupo es del 89,6% y en las mujeres es del 77,4%. Para finalizar este tema, es interesante mencionar la distribución geográfica de los homicidios con uso de armas de fuego. En efecto, según los datos del informe ya mencionado, en el Conurbano Bonaerense los siguientes municipios encabezan el ranking del período 1997-2005 (expresado en porcentajes del total de homicidios): Tres de Febrero (94,5%); San Martín (90,9%); San Miguel (90,2%); José C. Paz (88,5%); Malvinas Argentinas (88,4%); Almirante Brown (87,9%); Quilmes (85,6%); Esteban Echeverría (85,5%); San Isidro (85,2%) y Lanús (84,5%).

Hurto y robo de automotores
Evolución y tendencias
Otro conjunto de delitos que tiene fuerte impacto social no sólo por su magnitud sino particularmente por la afectación de bienes es el hurto y robo automotor. Entre los años 2000 y 2002 también se produjo incremento de hechos. La variación porcentual fue del 51%; de 51.865 hechos en 2000 se trepó a la cifra de 78.326 hechos. La tendencia cambió fuertemente hacia la baja, en particular desde el año 2004 hasta la fecha. Si se considera la variación absoluta entre 2002 y 2006, la disminución fue del -62,5%. Al considerar la tasa del hurto y robo automotor cada 100 mil habitantes, es de destacar que, mientras la tasa del año 2003 fue de 415 hechos cada 100 mil habitantes, la tasa del año 2006 es sensiblemente menor: 199 hechos cada 100 mil habitantes. De hecho, a partir del año 2005, inclusive, la tasa anual se mantuvo debajo de los 200 hechos cada 100 mil habitantes. Si se toman en cuenta los promedios diarios del hurto y robo automotor de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario alcanzaba los 164 hechos, a partir de 2005 en adelante el promedio diario se ubicó por debajo de los 80 hechos, lo cual representa una caída del orden del -50%.

Geografía del hurto y robo automotor
Las cifras del Mapa del Delito provincial permiten confirmar que en el año 2006 el 90,9% de los hechos de hurto y robo automotor acontecieron en el territorio del Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 9,1% correspondió al interior de la provincia. Analizando los guarismos por cordón del Conurbano, se observa que en el Primer Cordón el promedio diario del año 2006 fue del orden de los 49 hechos, el correspondiente al Segundo Cordón fue de 18 hechos de promedio diario, mientras que en el Tercero el promedio diario fue del orden de los siete hechos. El promedio diario en el interior de la provincia fue similar al último mencionado (siete hechos). También es interesante presentar la distribución por partido, en esta oportunidad enfocada desde la tasa de hechos cada 10 mil habitantes. Así, los

Incidencia del uso de armas de fuego en los suicidios
En cuanto a los suicidios, considerando el período 2000-2005 y siempre en el ámbito provincial, el porcentaje de cometidos con arma de fuego fue en promedio del orden del 42%. Al observar los porcentajes anuales se evidencia que en los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por sobre el 40% (46,8% en 2000; 47,4% en 2001), mientras que en los años 2006 y 2007 los porcentajes fueron menores: 39,6% y 37,2% respectivamente.

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Tasa c/100 mil hab. 515,0 139,9 134,4 111,2 47,8 45,6 38,0 19,3 7,1

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* Población según proyecciones anuales INDEC. Fuentes: Crime in the United States, Uniform Crime Report, 2006; Home Office Statistical Bulletin 12/03, International Comparisons of Criminal Justice Statistics 2000, Gordon Barclay & Cynthia Tavares, 24 octubre 2003; Eighth United Nations Survey on Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems, United Nations Office of Drugs and Crime; Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Magnitud del robo automotor
Si se considera separadamente el robo automotor del hurto automotor, se observa, por ejemplo en base a las cifras del año 2006, que el robo automotor representa el 27,8% (8.174 hechos) y que el hurto automotor representa el 72,2% (21.195 hechos) de la categoría hurto y robo automotor (que totalizó 29.369 hechos en el año 2006). Respecto de la distribución geográfica de los hechos de robo automotor, las jurisdicciones con mayor incidencia corresponden al Primer Cordón del Conurbano, incluyendo a La Matanza Noroeste, Lanús, Morón, Lomas de Zamora, San Isidro, Quilmes, Vicente López, San Martín y Tres de Febrero. No está de más hacer una mención de los datos de la encuesta de victimización del año 2003 publicada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, según los cuales el 91,6% de los entrevistados en el Gran Buenos Aires que declararon ser víctimas de robo de automotor realizó la denuncia.

Tasa c/100 mil hab.

Una vez más se recurre a la comparación con datos de otras regiones del mundo. En esta oportunidad la tabla que acompaña expone las tasas de robos de vehículos cada 100 mil habitantes de los Estados Unidos (datos país y ciudades seleccionadas), de países de Europa y de América. Como se mencionó previamente, la tasa de hurto y robo automotor cada 100 mil habitantes de la provincia de Buenos Aires fue de 199 hechos en el año 2006.

Robo Tasa c/100 Automotor Año mil hab. Estados Unidos Dato país 2005 416,8 Dato país 2006 398,4 Ciudades de Estados Unidos Detroit 2006 10.870,6 Los Ángeles 2006 10.869,6 Washington DC 2006 5.681,8 Dallas 2006 4.506,6 Filadelfia 2006 4.150,2 Boston 2006 4.029,0 Chicago 2006 3.423,7 Indianápolis 2006 3.185,8 San Francisco 2006 3.135,3 San Diego 2006 2.293,6 Nueva York 2006 1.801,8 Oklahoma 2006 1.484,6 Miami 2006 842,3 Nueva Orleans 2006 742,0 Kansas City 2006 693,0 Atlanta 2006 387,4 Pittsburgh 2006 250,0 Tampa 2006 234,6 Waco 2006 120,8 Norfolk 2006 78,8 Pasadena 2006 34,4

La dimensión internacional

Robo Automotor Países de Europa Suecia Francia Inglaterra y Gales Dinamarca Italia España Portugal Holanda Estonia Polonia Alemania Grecia

2001 2002 2002 2001 2002 2002 2001 2002 2001 2001

2002 2001

Año

630,0 541,5 403,1 358,6 300,3 219,2 206,2 140,4 147,7 49,9

899,5 690,0

Robo Automotor Países de América Canadá México Uruguay Costa Rica El Salvador Bolivia Chile Panamá Perú

Hurto y robo automotor Pcia. de Tasa c/100 Buenos Aires* mil hab. 2000 364,9 2001 416,5 2002 549,6 2003 414,7 2004 259,7 2005 196,0 2006 198,7

partidos que, basándonos en los datos del año 2006, encabezan este ranking resultan ser los siguientes: Morón, con 1.876 hechos registrados, posee una tasa de 57 hechos cada 10 mil habitantes; Vicente López, con 1.540 hechos, tiene una tasa de 54; Lanús, con 1.869 hechos, posee una tasa de 41; y San Fernando, que registrara 583 hechos, posee una tasa de 36.11 A continuación se considerarán separadamente el robo automotor y el hurto automotor.

2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002 2002

Año

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Secuestros: evolución y tendencias; privación ilegal de la libertad
Los años 2002 y 2003 sufrieron la eclosión de este delito: con 237 hechos en 2002, el año 2003 registró un incremento del 29,5%, lo cual representaba 70 secuestros más cometidos en la provincia. Considerando la variación entre 2003 (307 hechos) y 2006 (75 hechos), la disminución fue del -75,6%. Así, de un promedio mensual de 25 secuestros para el año 2003, la situación declinó hasta lograrse un promedio mensual de seis hechos para el año 2006. Del total de secuestros del período 2002-2006, los secuestros extorsivos representaron el 15%, mientras que los secuestros exprés el 85%. Brevemente se analizará la evolución de los secuestros extorsivos y de los secuestros exprés. El año 2002 se caracterizó por sufrir los mayores registros de secuestro extorsivo, con un total de 60 hechos. Por su parte, el año 2003 fue para el secuestro exprés, el año de mayor guarismo, con 265 hechos. Desde el año 2005 inclusive y hasta 2007, los guarismos de secuestro extorsivo se mantienen por debajo de los 10 hechos anuales, y los correspondientes al secuestro exprés por debajo de los 70 hechos anuales. Una mención a datos internacionales se hace necesaria para dimensionar esta problemática en el contexto latinoamericano: la tabla siguiente muestra cifras de Colombia y México.
Período 2000-2003 por año Colombia * México ** 2000 3.706 548 2001 3.041 568 2002 2.986 535 2003 2.200 532

se detalla la distribución de la privación ilegal de la libertad según modalidad de delito en el Conurbano, a partir de los datos disponibles del año 2007 se observa que el 36% de las mismas ocurren asociadas al hurto y robo automotor, el 25% se asocia al robo con arma, y el 13,3% se asocia a la modalidad piratas del asfalto.

Piratas del asfalto: evolución y tendencias
En lo que se refiere a la modalidad de piratas del asfalto, la evolución anual desde el inicio de esta década permite observar un incremento del 25,7% en el año 2002, en comparación con los guarismos del año 2000. Al considerar la variación entre 2002 y 2006 la tendencia cambia, observándose una importante disminución del orden del -62,7%. En valores absolutos, mientras que el máximo registro fue en el año 2002 con 2.392 hechos, en el año 2006 la cifra fue sólo de 893 hechos. Para dar una pauta de la distribución territorial de esta modalidad, se puede decir que en el año 2007 los hechos prevalecieron en jurisdicciones de los siguientes departamentos judiciales (expresados en porcentajes): Morón con un 17,92% del total, Lomas de Zamora con el 15%, La Matanza con el 14%, Mercedes con el 11% y Zárate-Campana con el 9%.

Robo con arma, robo y hurto: magnitud y distribución
Si se tiene en cuenta que entre el año 2000 y el año 2006 las denuncias en la provincia por robo simple o agravado representaron el 17% del total de delitos registrados, las denuncias por hurto el 13%, y las denuncias por robo con arma el 12%, se puede comprender por qué, a pesar del subregistro reconocido para estos delitos –no sólo en la Argentina sino en los países del mundo, ello en virtud de la tendencia a la no denuncia–, resulta inevitable considerarlos al menos brevemente en el presente análisis. Una rápida mirada al conjunto de las tres tipologías en cuestión, que afectan a la propiedad, permite reconocer que en el año 2007 las diez siguientes jurisdicciones, ordenadas por la cantidad de hechos, se posicionan en los primeros lugares de este ranking: Quilmes, 4.061 hechos, sumando robo con arma, robo y hurto; La Matanza Noroeste, 2.968 hechos; Mar del Plata –General Pueyrredón–, 2.767 hechos; La Plata, 2.427 hechos; Lomas de

* Fuente: Programa Presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Vicepresidencia de la República, Colombia. Los guarismos incluyen secuestro simple, secuestro extorsivo con finalidad económica, secuestro extorsivo con finalidad política, secuestro por definir modalidad, secuestros de miembros de la fuerza pública. ** Fuente: base AFI, Procuradoría General de la República, México.

Aunque se distingue del secuestro por su tipificación en el Código Penal, la privación ilegal de la libertad constituye un ilícito que genera zozobra en la opinión pública y se lo vincula al anterior. La privación ilegal de la libertad es un delito que se encuentra asociado a otros delitos en el marco de un hecho dado. Aproximadamente el 70% de estos hechos ocurren en el Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 30% en el interior de la provincia. Cuando

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Zamora, 1.965 hechos; San Martín, 1.959 hechos; Escobar, 1.935 hechos; Pilar, 1.832 hechos; Tigre, 1.806 hechos; y Vicente López, 1.660 hechos.

En cuanto a la tasa de menores detenidos (por homicidio) por cada 1.000 homicidios dolosos registrados en la estadística, la cifra del año 2001 fue de 85, mientras que la correspondiente al año 2006 fue de 139.

Lesiones y amenazas: magnitud y distribución Victimización en el Gran Buenos Aires: breve aproximación
Estemos atentos a que las lesiones dolosas y las amenazas son dos tipologías que inciden en la sensación de inseguridad y son indicadores de la violencia social. Este apartado se basa esencialmente en la estadística de la categoría “otros delitos” que desde principios de 2007 se discrimina en el Mapa del Delito provincial. Así, los guarismos del año 2007 revelan que en el ámbito de la provincia las lesiones dolosas (13,4% del total de delitos registrados) y las amenazas (11,5% del total) constituyen los tipos de delitos que prevalecen, seguidas por el robo simple o agravado (10,8% del total), y por el hurto y robo automotor (10,4% del total). El cuadro se altera levemente en el caso del Conurbano, donde los tipos de delitos que prevalecen son las lesiones dolosas (14,7% de los delitos totales del Conurbano), el hurto y robo automotor (12,6% del total indicado), las amenazas (12,4%) y las lesiones culposas (10,2%). Diferente es la realidad registrada en el ámbito interior, donde las tipologías que prevalecen son los hurtos (15,5% del total de registros del interior), el robo simple o agravado (14,9%), para luego encontrar las lesiones dolosas (9,5%) y las amenazas (8,7%). A continuación se resumen los datos más significativos del informe del año 2003 sobre victimización en el Gran Buenos Aires, realizado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Éstos constituyen los últimos datos disponibles y publicados referidos a encuestas oficiales de victimización. Según dicha encuesta, el 42% de los entrevistados indicó haber sido víctima de al menos uno de los delitos relevados durante 2003, mientras que más del 58% no resultó víctima de ningún delito. Y como ya se mencionó previamente, sólo el 25,6% de los entrevistados que declararon ser víctimas de delitos realizó la denuncia, ya fuere a la Policía, a la Fiscalía o a un organismo judicial. En cuanto a la evolución de la denuncia al sistema penal durante el período 1997-2003: - Robo con violencia (definido como hecho con intención de robo con amenaza o ejercicio de violencia contra la persona, incluyendo el arrebato), el porcentaje mayor del período correspondió al año 1998 con un 42,4%, mientras que en 2003 alcanzaba el 32,7%, el más bajo del período. - Hurtos personales (definido como hecho en el que se sustrae algo, sin contacto con el agresor o con contacto mínimo), en el año 1998 el porcentaje trepaba al 27%, mientras que en 2003 alcanzaba el 15,4%. - Lesiones y amenazas (definido como hecho en el que una persona es atacada o amenazada sin intención de robo), el pico del período le correspondió al año 1999 con 43,5% de denunciado; el menor porcentaje se registró en 2001, con 24,3%, y en 2003 la cifra alcanzó el 31,4%.

Menores y delitos
En orden a las características del delito en la actualidad, brevemente se hace mención de la cuestión de los menores detenidos por delitos, es decir, aquellos que quedan efectivamente detenidos luego de la aprehensión. Para dar una idea de la magnitud de esta cuestión puede señalarse que en la provincia, entre los años 2001 y 2006, 98.869 menores resultaron detenidos por delitos. De ellos, 25.781 fueron detenidos por delitos graves y 1.058 por homicidios dolosos. Mientras que en el año 2001 la tasa de menores detenidos cada 1.000 delitos era del orden de 48, en el año 2006 la tasa sufría incremento, llegando hasta los 63 detenidos.

Consideraciones finales
Como se desprende de lo señalado hasta aquí, la situación de la provincia de Buenos Aires en cuanto a los delitos registrados muestra un importante incre-

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mento hasta llegar al pico máximo del año 2002, para luego variar la tendencia hacia la disminución, particularmente en los tres últimos años. Este comportamiento es similar al observado para el país. En particular es importante observar la tendencia decreciente en los “delitos de cifra blanca”. Se destaca la incidencia del hurto y robo automotor a lo largo de la década. Asimismo debe reconocerse que las amenazas y lesiones constituyen delitos que también inciden en términos absolutos. La fuerte disminución de la tasa de homicidios dolosos es un importante indicador de la situación criminológica. Por la trascendencia que conlleva, resulta muy significativo el desenso que se registra en los homicidios en ocasión de robo ocurridos en la provincia.

Notas
A continuación se presenta una descripción de cada una de las categorías mencionadas. Homicidio doloso (delito contra la vida): abarcativo de homicidio simple, homicidio calificado (vínculo; ensañamiento, alevosía, veneno, otro procedimiento insidioso; precio o promesa remuneratoria; placer, codicia, odio racial o religioso; medio idóneo para crear peligro común; concurso premeditado de dos o más personas; criminis causa; cometido contra un miembro de fuerza de seguridad pública; cometido por un miembro de fuerza de seguridad pública), homicidio en riña y homicidio en ocasión de robo. Incluye el homicidio en ocasión de robo: cuando pierde la vida el ciudadano víctima de robo según lo tipificado en el art. 165 del Código Penal (C.P.). Robo con arma (delito contra la propiedad): se refiere al robo calificado por uso de arma. Es el supuesto del artículo 166 inc. 2 del C.P. Robo simple o agravado (delito contra la propiedad): abarcativo del robo simple según art. 164 del C.P., y del robo calificado según arts. 166 (excluyendo al robo calificado por uso de arma) y 167 del C.P. (lesiones; despoblado y en banda; despoblado; poblado y en banda; efracción, por el autor). Hurto (delito contra la propiedad): abarcativo de hurto simple; hurto calificado (campestre; calamitoso; con ganzúa, llave falsa u otro instrumento; con escalamiento). Hurto y robo automotor (delito contra la propiedad): abarcativo del robo automotor; hurto calificado según art. 163 inc. 6 del C.P. Debe aclararse que el hurto del automotor resulta agravado justamente por la circunstancia de la cosa y de las características del desapoderamiento, es decir que aumenta la pena, además de la circunstancia de estar en la vía pública o lugares de acceso público. Cuatrerismo (delito contra la propiedad): modalidad que incluye sustracción –robo y/o hurto– de ganado mayor (no incluye aves de corral, no piezas de caza, etc.) en campo o en tránsito. Violación (delito contra la integridad sexual): referido al abuso sexual donde exista acceso carnal hacia la víctima mediante la utilización de cualquier medio, no contabilizándose los abusos deshonestos ni el sexo oral.
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Piratas del asfalto: modalidad definida como la sustracción de mercadería en tránsito (no significa que el camión esté circulando, sino que la misma es llevada de un depósito o fábrica al consumidor, comprador o depositario, siendo que el camión puede estar parado mientras el chofer descansa o reabastece). 2 Respecto del secuestro se describe lo siguiente: se sustenta en la definición del Código Penal, con los elementos del art. 170. Implica dos víctimas, una privada de su libertad y otra extorsionada para el pago de un rescate. Delito continuado y según su duración y mecánica de ejecución se discrimina en: Secuestro extorsivo: implica privación ilegal de la libertad de una persona, mediante la compulsión física, pluralidad de sujetos activos, pluralidad de roles, inteligencia preliminar, logística, organización, prolongación en el tiempo, etc. Secuestro exprés: técnica y jurídicamente constituye un secuestro extorsivo, pero de resolución inmediata; carece de los componentes descriptos en la clasificación anterior, la privación de la libertad es breve y la pretensión de rescate de pago inmediato en dinero o bienes. 3 Este apartado se basa en los datos del “SNIC - Informe Anual de Estadísticas Policiales Año 2006”. 4 Ver: Fajnzylber, Lederman y Loayza. “Crimen y victimización: una perspectiva económica”, en Crimen y violencia en Latinoamérica, Fajnzylber, Lederman y Loayza. 5 Para la OPS América Latina abarca México, Centroamérica, Caribe Latino, Área Andina, Brasil y Cono Sur. 6 Ver: Rico y Chinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política integral, págs. 12-17. 7 Ver: Arraigada y Godoy, pág. 9. Este trabajo clasificaba a los factores de riesgo en tres grandes conjuntos: a) factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las personas: sexo, edad, educación, socialización, consumo de alcohol y drogas; b) factores sociales, económicos y culturales: desempleo, pobreza, hacinamiento, desigualdad social, violencia en los medios de comunicación, cultura de la violencia; y c) factores contextuales e institucionales: guerra, tráfico de drogas, corrupción, disponibilidad de armas de fuego, festividades, entre otros. 8 Ver: “Documento Base sobre Seguridad Ciudadana”, 2003. 9 Para determinar las tasas de desocupación, la fuente fue la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. 10 Sobre la base de las proyecciones de poblaciones del INDEC para el año 2006, la siguiente es la población estimada detallada por zona geográfica: 1er Cordón con 5.248.866 habitantes; 2do Cordón con 3.924.876 habitantes; 3er Cordón con 1.537.361 habitantes; totalizando el Conurbano 10.711.103 habitantes; el interior de la provincia con 4.072.904 habitantes. De tal forma, la población estimada de la provincia llega a los 14.784.007 habitantes. 11 Las poblaciones estimadas de los partidos mencionados son, respectivamente: 328.301 habs., 285.121 habs., 306.695 habs., 463.564 habs. y 160.069 habs.

Capítulo 3 La construcción de un nuevo paradigma

Ninguna estrategia de acción en contra de la violencia y el delito puede encontrar respuesta exclusiva a través de las agencias que integran el sistema penal, cuya función es predominantemente reactiva. Como se dijo antes, lejos estamos de lograr que la pena conminada cumpla una finalidad preventiva general y menos aún que la efectivamente impuesta –en los raros casos en que ello ocurra– actúe como prevención especial o, dicho de otra manera, sirva a los fines reeducadores y resocializadores a que aspira. Sin embargo, el pensamiento dominante privilegió, por décadas, dichos recursos y se desentendió de la multicausalidad del delito y de los modos para prevenirlo. Los problemas de inseguridad en la provincia de Buenos Aires, como en cualquier otra gran ciudad de América Latina, son graves y de difícil solución. Su origen y naturaleza están más conectados con los problemas de la extrema pobreza, la exclusión social y la concentración de la riqueza y su consecuente inequidad que con las deficiencias –serias y ciertas– del funcionamiento del sistema penal en cualquiera de sus agencias. La ausencia o el fracaso de los sistemas primarios de contención social y la renuncia a definir claras estrategias en materia de políticas públicas respecto del crecimiento del empleo, del desarrollo de los derechos humanos de contenido socioeconómico, la perpetuación en la marginalidad de vastos grupos sociales, la permeabilidad social inversa, el incremento notable del coeficiente de Gini y el deterioro general en las condiciones de vida de la población trajeron como consecuencia un progresivo incremento de la violencia familiar y social que se fue transformando en violencia criminalizada, reflejada en el incremento de los índices delictivos y de victimización, y en la irrupción de un tipo de violencia nueva, cuyos protagonistas –nuevos actores– resultan ser niños y adolescentes.

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La pretensión de atender esta fenomenología con apelación al recurso de más pena, más cárcel, más restricciones en materia de libertad durante el proceso –fórmulas aplicadas en la provincia de Buenos Aires con insistencia y prodigalidad– no sólo condujo a un estridente fracaso sino que contribuyó a degradar lisa y llanamente el sistema penal y a desacreditar a sus operadores. Sin embargo, más grave fue la falsa creencia que se generalizó en la comunidad acerca de la pertinencia de aquellas fórmulas exhibidas como mágicas, al calor de cierto discurso ultramontano y, penosamente, todavía vigente que permitiera acuñar la expresión “populismo penal”. Se torna evidente, entonces, la necesidad de producir un cambio sustancial en el discurso penal y en las estrategias con que la política criminal debe abordar la problemática, de suerte tal que la conflictividad social integre el análisis sobre la inseguridad y sea captada para su contención y tratamiento. Es también fundamental la construcción de un fuerte consenso social que valide el nuevo discurso como modo de superar amañadas y anacrónicas discusiones y asigne roles claros a la comunidad en sus más diversas expresiones para recoger del modo más democrático posible los aportes de sectores empresarios, sociales, ONG, asociaciones vecinales, organizaciones barriales y demás, en la labor de reconstruir redes sociales de contención de suerte de incorporar al contrato social a quienes, o bien fueron expulsados, o nunca tomaron parte en él, como consecuencia de políticas económicas y sociales erráticas, cuando no por la ausencia de ellas. En tercer lugar, resulta de capital importancia que el Estado asuma en plenitud un nuevo rol, cual es el de articular de modo programático la acción comunitaria y la de sus propias agencias, por lo general dominadas por el fenómeno de la estanqueidad. En efecto, asistimos hoy a un fenómeno de activación social fruto de una democracia vigorosa ya no suficientemente contenida por la mediación de los partidos políticos, cuyo carácter formal y puramente electoral subraya el fuerte grado de deslegitimación que padecen. La comunidad se manifiesta y busca nuevas alternativas de expresión que apuntan a alentar más las formas de una democracia directa que las de otra, convencional, formal y dudosamente representativa. El interés de incidir, proponer, ser oído y controlar cuestiones referidas a la cosa pública por parte de los ciudadanos se presenta cada vez más acuciante, y el notable florecimiento de organizaciones no gubernamentales abocadas a temas de salud, medio ambiente, uso de los espacios públicos, higiene, seguridad y demás da suficiente cuenta de ello.

Por otra parte el Estado, sea en su versión liberal más prescindente o en la del modelo burocrático, paternalista, autoritario, expresa o un abandono de misiones y funciones que le deberían ser propias por naturaleza o, en el mejor de los casos, una superposición, desarticulación, contradicción e incoherencia entre las distintas agencias gubernamentales que gestionan la cosa pública. Frente a estas formas frustráneas de manifestarse el Estado, como verdadera herramienta de la convivencia aflora un nuevo rol: el Estado articulador, capaz de abrir nuevos canales de participación social, legitimador y apropiador de la potencia comunitaria y gerente racional de sus propios recursos. El gobierno de la provincia de Buenos Aires ha tomado para sí el cumplimiento de estas nuevas exigencias en diversos ámbitos. Así, y en el asunto que aquí nos ocupa, convocó y obtuvo un fuerte consenso plasmado en un acta que documenta la nueva mirada y el compromiso de las organizaciones de distinto tipo a integrarse en múltiples programas. Organizó, alrededor del Ministerio de Seguridad –órgano convocador–, el Grupo de Respuesta Múltiple –consistente en una mesa de trabajo permanente, integrada por todos los ministerios que integran el gabinete social, que evalúa las situaciones críticas, los problemas de los grupos de riesgo y armoniza, organiza y da coherencia a la respuesta del Estado, generándose de tal suerte políticas de prevención y contención de la violencia–. El mejor ejemplo del resultado de tal tipo de trabajo lo constituye el Programa “Seguridad = Ciudadanía e Inclusión” destinado a atender la problemática de las villas de emergencia y los asentamientos precarios de todo el Conurbano de la provincia de Buenos Aires, donde residen más de un millón de personas en condiciones por demás críticas. Dicho programa procura, por un lado, soluciones urbanísticas que tornen digno y sustentable el hábitat, mientras que, por el otro, apunta a la reinserción social con miras a la superación de la exclusión en todas sus formas. Cuenta con cinco fases: a) sensibilización, b) identificación de las áreas públicas interesadas, c) trabajo de campo, d) elaboración de una matriz de intervención para la paz social a través de la inclusión y e) elección del territorio y ejecución de cursos de acción. Convergen en aquél las distintas agencias gubernamentales, los líderes comunitarios locales, las empresas, la comunidad educativa, la académica, los líderes religiosos, las ONG y demás organizaciones sociales, cada una de ellas como efectores de los distintos módulos que componen el subprograma de inclusión social.

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Este programa se encuentra en ejecución en dos grandes conglomerados del Conurbano Bonaerense. Vale recordar también que ya en la primera etapa de la reforma (1998/1999) se sancionó una ley de Seguridad Pública que organizó la participación comunitaria mediante la creación de foros vecinales y municipales, al par que habilitó su intervención en temas de seguridad barriales y municipales a través de la construcción de un diálogo fecundo con la Policía. De este tema nos ocuparemos in extenso más adelante. Una mirada totalmente distinta de la tradicional en orden a enfrentar los fenómenos de la violencia y el delito es la que suministra la salud pública. En tal sentido resulta de alto valor la experiencia llevada adelante por Colombia, en cuanto incorporó el enfoque epidemiológico para el seguimiento y la evaluación de la violencia y de las conductas criminales, ingenioso recurso no sólo para desarrollar mejores estrategias de prevención sino para articular la acción de las diversas agencias del Estado con las ONG y demás actores sociales relevantes. Los observatorios del delito constituyen sistemas de vigilancia epidemiológica en los que convergen instituciones de diversa índole, que recogen y utilizan información georreferenciada para el análisis de la violencia y el diseño de estrategias y acciones de intervención en distintas áreas o municipios (Béliz, Gustavo, 46). En Colombia, a partir del año 2002 y mediante un programa celebrado con la Universidad de Georgetown, dichos observatorios fueron puestos en funcionamiento. Utilizan como fuentes la información proveniente de la Policía Científica –área medicina legal–, de las fiscalías y de Salud Pública; ello permite un registro cruzado de muertes violentas o de lesiones contra la integridad física no voluntarias. Como fruto de tal acopio y procesamiento informativo se lograron los siguientes resultados: a) programas de salud mental para prevenir suicidios; b) restricción en el uso de armas de fuego; c) reglamentación de venta y consumo de alcohol en horarios específicos; d) prevención de accidentalidad vial; e) promoción de trabajos conjuntos entre Policía, municipio y fiscalías y comunidad; f ) trabajos especiales con jóvenes en situación de riesgo; g) retenes móviles y especiales para control de la embriaguez; h) recuperación y control del espacio público; i) control de menores en establecimientos públicos; j) señalización de vías; y k) regulación de estacionamientos y lavaderos de vehículos (Instituto Cisalva 2004). Otro ejemplo de trabajo multiagencial y comunitario en la ciudad de Cali ha sido el Programa Desepaz, implementado a raíz del incremento exponencial del delito de homicidio. Se identificaron factores de riesgo de la vio-

lencia, como pobreza, desigualdad y exclusión social; violencia en los medios de comunicación; uso de armas de fuego; consumo de alcohol y drogas. El enfoque consistió en una perspectiva epidemiológica organizada por un grupo de trabajo bajo la coordinación de una epidemióloga y con la participación de representantes de la Policía Científica, la Fiscalía, las áreas de tránsito, salud, medicina legal y la Oficina de Derechos Humanos. El trabajo permitió generar un consenso alrededor de las variables a analizar, al par que homogeneizar la información que se suministraría, luego, al Consejo Municipal de Seguridad, a cuyo cargo estaría una encuesta periódica de opinión que permitiría conocer el desempeño policial, de los órganos judiciales y la cifra de victimización para su cotejo con el Mapa del Delito (Béliz, Gustavo, 48). Como puede apreciarse, la experiencia internacional surte criterios de abordaje de la problemática del delito y la violencia, que son precisamente los que ha seguido la reforma que explica este libro y que se apartan radicalmente de las concepciones dominantes, que cifran en el sistema penal la única respuesta al crimen.

Capítulo 4 La organización y la función policial

La Policía es una institución básica de cualquier sociedad mínimamente organizada bajo la forma jurídica de Estado. El fin del Estado es garantizar a los miembros de la comunidad niveles de convivencia pacífica en un marco en que cada cual pueda ejercer plenamente sus libertades esenciales, connaturales y realizarse como persona. Para la concreción de estos objetivos cuenta con órganos de gobierno; cuando el poder del Estado se ejerce a través de órganos diferenciados en orden a sus competencias, los que a su vez controlan recíprocamente el modo del ejercicio de la parte de poder que les compete, estamos frente a una República que, a su vez, será democrática si –y sólo si– los ciudadanos participan con mayor o menor intensidad de la elección de las autoridades que ejercen el poder y, eventualmente, se los inviste del derecho a audiencia, y se admite su participación en la toma de decisiones que afecten, cuanto menos, su calidad de vida. La Policía es el órgano que el Estado ha especializado, predominantemente dentro de la rama ejecutiva, organizado jerárquicamente como cuerpo, de naturaleza civil, armado, cuya misión es la protección física de las personas, el ejercicio de sus derechos al disfrute de bienes jurídicos fundamentales y el sostenimiento del orden público. Es el instrumento mediante el cual el Estado provee a la seguridad pública, materia que resulta de competencia exclusiva de aquél. La Policía constituye una de las principales formas de relación entre el Estado y la sociedad; históricamente ha copiado las formas de aquél y ha definido su vínculo con la comunidad conforme a tal matriz.

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Su origen en el mundo grecorromano aparece asociado a la idea del mantenimiento del orden en las ciudades, y a través de los siglos y las civilizaciones se ha caracterizado por una interdependencia entre el contexto político y la orientación dada a los sistemas policiales, haciendo efectiva la máxima de que hoy como ayer Policía y poder viven en intimidad (Tomás Gil Márquez, 20). Tal es la importancia de dicha institución que “la Policía puede considerarse en principio como uno de los signos de la existencia del EstadoNación [...] Cada uno de los Estados ha conocido una historia policial ligada a su propio proceso de formación y… La Policía participa de la edificación del Estado representando sus características” (Claude Journes, 14 y 24). Existe una multitud de definiciones sobre la Policía, desde las más simples, de naturaleza subjetiva, hasta las más complejas, que ponen énfasis ya sea en su naturaleza o estructura, o bien desarrollan de un modo más explícito sus objetivos. Entre las primeras, y por su sencillez, conviene señalar la contenida en la resolución 164/34 año 1979 de la Asamblea General de las Naciones Unidas: “La Policía son los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”. Desde una perspectiva sociológica y funcionalista puede traerse a colación la siguiente definición: “…un conjunto de profesionales desarrollando su función en organizaciones públicas, como otras lo pueden hacer en servicios privados de seguridad” (Manuel Martín Fernández). Por fin, y sin pretensión alguna de agotar la enorme cantidad de definiciones que puede encontrarse en la literatura especializada, vaya la de Fernando Garrido Falla, citada por Tomás Gil Márquez: “Aquella actividad que la administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades, que por razones de interés público limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos”. Un Estado democrático de derecho define los objetivos de su Policía en consideración al sentido de servicio en favor de la comunidad, que es, ante todo, la protección del ciudadano y sus derechos, mediante la función preventiva e investigativa realizada de modo profesional, el mantenimiento del orden y del normal funcionamiento de las instituciones. La reforma se ha ocupado de tal cuestión en dos leyes fundamentales: la de Seguridad Pública (12.154) y la de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires (12.155, ahora refundidas en la ley 13.482, denominada ley de Unificación).

El primero de dichos instrumentos establece lo que podríamos denominar la matriz de la seguridad pública, a la que define como materia de exclusiva incumbencia del Estado y su mantenimiento como del resorte del gobierno de la provincia de Buenos Aires, a cuyo titular compete. Sin embargo, más allá de dicha competencia atribuida al Estado, lo innovador de la referida ley 12.154 es la construcción de un sistema de seguridad pública cuyos componentes lo constituyen las distintas agencias estatales pertenecientes al sistema penal y la participación ciudadana expresada en los distintos niveles de foros comunitarios (artículo 5º). En orden al cumplimiento de las misiones propias de toda institución policial, sus funciones, cuidadosamente reglamentadas por las leyes, resultan múltiples, tanto respecto de las contravenciones cuanto de los delitos, sea para prevenirlos, reprimirlos o investigarlos, mediante una denuncia o bien de oficio; para preservar el orden público en toda reunión o manifestación pública y aun para mediar en conflictos de naturaleza social. El recurso policial es el más inmediato y eficaz para dar seguridad porque puede lo que no pueden ni los jueces ni los funcionarios penitenciarios, esto es, evitar que los delitos se cometan y atender la emergencia. Tanto la función policial cuanto los poderes concedidos y regulados para su ejercicio constituyen modos de lo que los sociólogos denominan, en sentido lato, control social. Existen tres dimensiones del control social. El primer tipo es el control que cada cual ejerce sobre sí mismo, por internalizar normas de cultura y mandatos jurídicos fundamentales que hacen que su comportamiento intersubjetivo resulte compatible con la convivencia pacífica. Esta instancia suele ser eficaz en una generalidad de casos sin necesidad de acudir a la coerción personal. Se comprende el sentido del bien, se lo vive como valor y en todo caso surte eficacia disuasiva el sistema penal. La segunda instancia o dimensión es el control social informal que ejerce el ámbito social en que el sujeto actúa, cuando reprueba, repudia, censura, aparta o excluye al infractor, lo que implica un sistema sancionador de naturaleza fáctica. Tal tipo de control social es ejercido por una multitud de instituciones culturales, sociales, deportivas, educativas, religiosas. Por fin, hállase el control social formal, que es el institucionalizado, que llevan adelante agentes o agencias oficiales y que reposa en el subsistema normativo penal.

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El cambio de modelo de organización policial
La institución policial, como cualquier otra, está compuesta por un número variable de personas. Cuantos más son quienes se desenvuelven en su seno y cuanto más extenso es el territorio en que las actividades deben ser desempeñadas, más complejos resultan los problemas a resolver en orden a obtener la mayor eficiencia posible. El instrumento apropiado para la atención y resolución de la problemática emergente es el modelo de organización del cual dependerán cuestiones tales como el despliegue del personal dentro del territorio, el agrupamiento del mismo según la naturaleza o índole de sus funciones, la localización de la autoridad, la estructura de mando, la gradación de la autoridad, la articulación entre las distintas áreas, por mencionar tan sólo algunas de las cuestiones implicadas. Dadas la cantidad y naturaleza de estas últimas, resulta obvio que existe una variedad de modelos de los que da cuenta la rica literatura especializada y que, además, ofrece la realidad de los diferentes países. Pareciera de utilidad, pues, echar una mirada sobre algunos de los criterios que han servido para la construcción de determinados modelos de organización policial. Ello así, en la medida en que permitan una mejor intelección de los cambios operados por la reforma en tal sentido. Pero, previo a ello, bien vale la pena efectuar alguna aclaración. Hay dos cuestiones sutilmente diferentes cuando hablamos de modelos policiales: una se refiere a aspectos organizativos, la otra al funcionamiento y la efectividad de sus cuadros. La primera tiene que ver, en sentido estricto, con el modelo de organización policial (mando, despliegue y estructura orgánica); la otra, con la operatividad (patrullaje, selección de objetivos, acopio de información, etc.). De ahí que ello autorice a hablar, cuando nos referimos a modelos policiales, de dos conceptos diferentes: de un modelo de organización policial y de un modelo de operatividad policial. La distinción no deja de ser sutil porque existe una notable interdependencia entre éstos, es decir, un modelo de organización descentralizado se corresponde, de ordinario, con una Policía que actúa comunitariamente; uno centralizado se corresponde con una Policía más al servicio del Estado que de la comunidad. Por fin, y visto desde la perspectiva no ya de una provincia sino de un Estado nacional o bien de una provincia de un Estado federal, la relación existente entre la forma de Estado y los modelos policiales es determinante porque ello implica ya una definición en orden a centralización o descentralización.

En Europa occidental básicamente existen tres modelos de organización policial, de los que daremos una breve referencia. 1. El modelo policial napoleónico, cuyas características son las siguientes: a) mando concentrado, b) estructura de corte militar, piramidal y con mínima discrecionalidad local, c) ausencia de toda participación de la comunidad o interacción con ella, d) autogobierno, e) ausencia de toda rendición de cuentas públicas. Dentro de los países que exhiben este modelo podemos mencionar a Austria, Francia, Bélgica, Italia, Luxemburgo, Holanda (hasta 1996), Portugal y España. 2. El modelo de Policía nacional con cuerpos nacionales de Policía. Se caracteriza por tratarse de un servicio policial unitario cuyos miembros pueden ser destacados a cualquier punto del país y una autoridad única centralizada que, con la denominación de director general de la Policía, tiene el gobierno de la institución. Finlandia, Grecia e Irlanda siguen dicho modelo. 3. El modelo descentralizado, cuyos rasgos esenciales son: a) inexistencia de un cuerpo policial unitario o central, b) el mando se encuentra desconcentrado, c) existen diferentes cuerpos policiales para cada región con iguales competencias. Alemania y Gran Bretaña siguen dicho modelo. Existe otra perspectiva desde la cual es posible, igualmente, hablar de modelos policiales. Torrente señala como criterio rector el de “quien define los objetivos de las organizaciones de Policía”, que no son otros que los diferentes agentes sociales con capacidad de influir en sus decisiones. Así, existirían –para Torrente– cuatro tipos de modelos u organizaciones policiales: el tradicional, el racional burocrático, el profesional y el comunitario: 1. El modelo tradicional que se corresponde con los orígenes modernos de la Policía hasta avanzado el siglo XX: prevalecen los liderazgos, pesa so-

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bre él la influencia política, se trata de fuerzas politizadas, con bajo predominio de la legalidad y escasa influencia judicial. 2. El modelo racional burocrático, que se perfila a partir de la segunda mitad del siglo XX: incorpora los cambios tecnológicos, copia las formas del gerenciamiento de las empresas privadas, prioriza la formación profesional y define cuerpos apolitizados, burocráticos, racionales y centralizados. La racionalidad la suministra el apego al cumplimiento de la ley, y el apego a ésta limita la influencia de la política, generándose así un modelo autonómico. A diferencia del modelo anterior, las relaciones con la comunidad son frías y distantes; la preocupación por cierta eficiencia que revelarían las estadísticas conduce a generar múltiples procedimientos, en especial sobre las clases bajas, que conforman una suerte de colectivos delincuentes a diferencia de las clases medias, a las que se identifica con las virtudes del trabajo y el buen orden en la convivencia. 3. El modelo de organización profesional, surgido a partir de la década del sesenta, privilegia la formación y especialización policial, a diferencia del anterior –con el cual, sin embargo, mantiene fuertes puntos de contacto–; procura por parte del policía un conocimiento experto para la solución de los problemas más críticos, y repara más en la autonomía de éste que en la de la corporación. La profesionalización genera una elite que aproxima más a los policías a las clases medias y altas que a las de escasos recursos; al decir de Martín Fernández, “eso hace que se vea como un freno a políticos, jueces, e incluso a la propia sociedad”. Dicho modelo de organización puso de manifiesto ciertas debilidades policiales frente a la actitud asumida por la institución ante los movimientos sociales, protestas colectivas, y construcción de estereotipos sobre la base de delincuentes provenientes de las clases pobres, tildándose a aquélla incluso de racista. Muchas fueron las críticas que desató, dado que se presentaba extremadamente estructurado para enfrentar la realidad cotidiana, destacándose entre ellas un cuestionamiento al profesionalismo extremo, puesto que según estudios especializados la actuación policial se basa en prácticas informales, con elevado nivel de discreción por parte de los policías y con fuerte influencia de sectores de poder de la comunidad. 4. El modelo comunitario surge en la década del ochenta y se basa, fundamentalmente, en las críticas que recibe su precedente; de ahí que priorice los estudios sociales, la relación con la comunidad, al punto de encontrar en ella el mayor recurso para la resolución de problemas. También se

comprenden los alcances de las funciones policiales de un modo ampliado, puesto que se interpreta que no bastan ya los conocimientos especializados en temas policiales sino que ha menester interactuar no sólo con la comunidad sino, también, con otras agencias públicas que se ocupan de cuestiones sociales de la más diversa índole. Si bien el cumplimiento de la ley forma parte de la función policial, se le concede mayor prioridad al mantenimiento de un orden social que se busca a partir del involucramiento de grupos primarios y del consenso con éstos en reuniones permanentes en las que se elaboraran cursos de acción y soluciones posibles sobre la base de propuestas que parten de la misma comunidad. Así, se flexibiliza la actuación policial y se busca incluso mediar en conflictos, bien que sin involucrarse. Lo hasta aquí expuesto es suficiente para comprender cuáles son los elementos que juegan en la definición de la organización de la institución policial y, en particular, cuando se trata de llevar adelante una reforma profunda, tendiente a un cambio en el modelo que rigió en la provincia de Buenos Aires por décadas. Éste, históricamente, se caracterizó por copiar las formas de organización militarizada de tipo prusiano, con mando concentrado totalmente divorciado de la comunidad e inepto para captar las necesidades y la demanda social. De ahí que el proceso formativo de sus cuadros estuviese encaminado más a la conformación de una Policía de régimen para la preservación de la seguridad interior y defensa del orden público que a la protección de los miembros de la comunidad. Aquel modelo de organización de mando unificado y concentrado exhibía inconvenientes y reparos graves: el poder policial se encontraba disociado de los lugares en que la acción preventiva o reactiva debía desarrollarse; si bien existía una división de la provincia en regiones con sus respectivas jefaturas, sus titulares carecían de facultades propias de planificación, al punto de funcionar como simples delegados del poder central. De otra parte, no estaban diferenciadas las distintas funciones ni especializadas las áreas en orden a la naturaleza de su cometido, haciendo que la indiferenciación se proyectara también sobre la academia, que no sólo no aportaba conocimientos especiales sino que, además, se desentendía de la preparación de los cuadros para su articulación con la comunidad. A tal modelo –como se viera– se lo conoce como napoleónico y es tributario de una concepción según la cual el objetivo de la seguridad es el Estado

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y la preservación del orden público más que la protección de la persona, y de la relación de disponibilidad de ella con ciertos bienes esenciales para su desarrollo y para la convivencia pacífica (bienes jurídicos). El parentesco existente entre dicho modelo policial y los regímenes autoritarios no es azaroso, y su correspondencia con las distintas denominaciones dadas al concepto de seguridad lo expresa con claridad. Así, el modelo napoleónico es funcional al concepto o noción de seguridad pública y no al de seguridad ciudadana ni al más amplio de seguridad comunitaria, en los que el individuo –y no el Estado ni el orden legal establecido por éste– resulta ser el centro de atención y de cuidado. No es casual, pues, que el mundo occidental y, en particular, la Europa continental hayan comenzado un proceso evolutivo expresado en el tránsito de las nociones de orden público y seguridad pública hacia aquellos nuevos conceptos, cuyas implicancias en la construcción de modelos policiales alternativos y superadores es más que evidente. Es interesante destacar que la denominación “orden público”, debido a su raigambre histórica y a sus orígenes (Declaración de los Derechos Humanos y del Ciudadano, 1789), sigue siendo utilizada. Empero, lo que sí ha ido experimentando un cambio ha sido el contenido del concepto, que de servir tan sólo al propósito del cumplimiento de la norma por parte del ciudadano ha pasado a ser “…la garantía de la calidad de vida de los mismos” (Ricard Brotat i Jubert). Tal vez sea España el país que con más energía haya expresado el cambio de régimen autoritario por Estado social y democrático de derecho y el de orden público por seguridad ciudadana al referir la función de las fuerzas de seguridad del Estado en el artículo 104 de la Constitución reformada de 1978 (Amadeu Recasens). La reforma se ha hecho cargo de todo ello al construir un nuevo paradigma, mutar de modelo y construir otro que recoge las nuevas miradas. Así, se reemplazó el modelo vertical y concentrado por otro horizontal y descentralizado que, además, captó las notables diferencias territoriales y socioculturales que ofrece la provincia de Buenos Aires. A esos fines, resultó esencial la supresión de la figura de un jefe de toda la fuerza policial y en su lugar la introducción del concepto de mando conjunto, ejercido, en situaciones de emergencia, por distintos jefes policiales con mando local. Para llevar adelante el proceso de descentralización se utilizaron los siguientes criterios: a) la descentralización de la conducción operativa y b) la descentralización de la coordinación y el control operativo.

En el primer caso –descentralización de la conducción operativa– se tomaron como ejes los municipios, dotándose a cada uno de ellos de su propio cuerpo policial, con su propia jefatura, y se introdujo una variante para el interior de la provincia, esto es, zonas rurales con conflictos de baja intensidad, según la cual los cuerpos policiales pasarían a tener una relación más intensa con la autoridad máxima del municipio, quien, de tal suerte, ejercería un control operativo sobre la fuerza policial local, aunque manteniendo ésta su relación orgánica con el gobierno central. También se introdujo la novedad de la elección –por el voto popular– del jefe de esa Policía denominada Comunal. Dicho esquema aparece concebido como un tránsito hacia la descentralización plena, esto es, la total y absoluta dependencia de los cuerpos policiales de cada municipio, como fuerzas locales. El segundo nivel de la descentralización –coordinación y control operativo– se concretó mediante la creación de 32 jefaturas departamentales con jurisdicción y mando sobre los 140 cuerpos policiales.

El cambio de modelo de actuación policial
La reforma no sólo debió hacerse cargo del cambio del modelo de organización policial sino también del cambio del modelo de actuación policial. El modelo de actuación policial se conforma con la multiplicidad de funciones propias de los cuerpos policiales y que las leyes regulan de modo cuidadoso en vista a las dos grandes ramas en que aquéllas suelen dividirse: la preventiva y la investigativa. La Policía preventiva tiene por función y misión evitar la consumación de hechos delictivos y contravenciones y hacer uso eventual de la fuerza pública para repeler una agresión en defensa propia o de terceros, doblegar una resistencia física ilegítima o hacer cesar el delito en curso de ejecución. La Policía investigativa –que en el Estado democrático de derecho siempre lo es en función judicial– es el recurso de que se valen los órganos judiciales de persecución penal para esclarecer los hechos delictivos cometidos, colectar las pruebas, individualizar a los autores y demás partícipes responsables y hacer uso de la fuerza física cuando circunstancias de excepción lo justifiquen. La actuación policial no es el único modo de prevenir la criminalidad sino el más especializado, y el que puede utilizar la fuerza pública, cuyo monopolio detenta el Estado.

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Existen en la experiencia al menos tres modelos de actuación policial:

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1) El modelo prevalentemente reactivo (también llamado mecánico o tradicional): el personal policial centra su actividad en una acción represiva, cuyo eje es la patrulla aleatoria, la presencia en la calle, la respuesta rápida, la atención de las llamadas de emergencia, y privilegia la cantidad de efectivos empeñados en dicha tarea y la intervención a requerimiento. No opera sobre la protesta social de otro modo que con la utilización de cuerpos especializados para la represión, exhibe poca capacidad o aptitud para la contención y un divorcio con los sectores de la comunidad. Genera una imagen de la disuasión por el temor aun cuando su desempeño tenga un cierto grado de ajuste a normas de actuación. Es de hacer notar que existe una correspondencia entre modelos, en el caso, entre el modelo concentrado napoleónico o, si se prefiere, racional-burocrático de organización policial y el modelo de actuación reactivo. 2) El modelo de proximidad: guarda correlación con el modelo de organización descentralizada que procura llevar los poderes policiales al escenario de los barrios en conexión con su vecindario y adecuar los diagramas de actuación a las necesidades que surgen y que plantea la comunidad en reuniones de trabajo con sus policías. En función de ello la actuación policial adquiere racionalidad y funcionalidad; se seleccionan los objetivos y se privilegia la acción preventiva sobre la base de la información suministrada por la comunidad y de acuerdo con la construcción de mapas de prevención que esta última elabora y comparte. 3) El modelo interdisciplinario: supone la proximidad pero, además, la actuación policial articulada con otras agencias del Estado, en particular las que integran el gabinete social y con sectores de la economía afectados por cierto tipo de delincuencia que perjudica sus intereses, o una actividad sectorial determinada o el desarrollo de la economía, estadual o regional. Dicho modelo de actuación resulta funcional al modelo de organización policial descentralizado en que las distintas policías que coexisten dentro de un Estado, sea nacional, provincial o comunal, deben articular sus acciones. En punto a esta temática, la reforma ha optado por un modelo de actuación que sigue los ejes del denominado modelo interdisciplinario. La construcción de

una Policía de proximidad fue uno de los objetivos planteados por la ley de Seguridad Pública (12.154), en cuanto se concibió como un modo de recuperar ciudadanía, “empoderar” y organizar a la comunidad para que interviniese en cuestiones de seguridad a través de propuestas, mecanismos de consulta con el personal policial, trabajos conjuntos y control por parte de aquélla sobre el desempeño policial. El involucramiento comunitario ha tenido por resultado permear los estamentos policiales, sensibilizar para la mejor comprensión de la problemática social y crear, a su vez, vínculos solidarios recíprocos. Tal acercamiento sirvió para que se privilegiara la acción preventiva sobre la base de la información y propuestas efectuadas por los vecinos en los foros, puesto que ello ayudó a identificar problemas específicos y actuar sobre ellos. Esta modalidad de trabajo abrió a la consideración policial una nueva problemática, la conflictividad social, que vista desde el prisma de la prevención llevó a que la acción policial debiese compaginarse y enriquecerse con la de otras agencias del Estado, en especial las que integran el gabinete social. Así surgieron los denominados Grupos de Respuesta Múltiple (GRP), verdaderas mesas de trabajo en que el personal policial interactúa con técnicos provenientes de diversas áreas del Estado en búsqueda de soluciones preventivas a problemas o conflictos sociales que la experiencia indica o señala como fuentes de violencia delictiva. En la misma línea se pueden mencionar las Mesas de Trabajo de Prevención del Delito Rural, de la Piratería del Asfalto, de la Prevención del Robo de Cables, cuyos cometidos serán descriptos más adelante. En suma, la reforma ha cambiado los paradigmas e impuesto un modelo de organización policial descentralizado y comunitario, y un modelo de actuación preventivo, de proximidad, interdisciplinario y multiagencial.

El control político de la agenda policial
Buena parte de los males que aquejan a la agencia policial en América Latina responden a un modelo de organización anacrónico, a la ausencia de todo tipo de control y evaluación respecto de su funcionamiento y a la falta absoluta de articulación social, todo lo cual refleja un craso abandono por parte del Estado de su misión esencial, que consiste en formular políticas en materia de seguridad. Tal vacío ha sido cubierto de modo errático y espasmódico por reformas legislativas que hicieron eje en el reforzamiento de las penas y de los poderes

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policiales y en recurrentes restricciones al régimen de libertad durante el proceso, cuyo peor rostro lo expone un sistema carcelario que contiene a una cantidad de internos muy superior a la que puede admitir y cuya abrumadora mayoría son presos sin condena. A su vez, semejante dejación de poder por parte del Estado, a través de gobiernos tanto legítimos como usurpadores, favoreció la autonomización policial y cristalizó un modelo de relación negocial entre la corporación y los diferentes gobiernos que pactaron con aquélla el sostenimiento de un cierto orden público que garantizaría, más que nada, condiciones de tranquilidad política a través de la represión policial de protestas políticas y sociales reivindicativas de derechos denegados. Pareciera claro, pues, que la primera tarea a encarar es la de redefinir el rol del Estado y el cometido de las distintas agencias que integran el sistema penal. El control gubernamental o político efectivo sobre la agencia policial demanda un esquema institucional que garantice, por un lado, el gobierno de aquélla, por el otro, asumir su conducción estratégica como modo de asegurar que cumpla con sus fines en el marco de una política criminal cuyo diseño es esencialmente gubernamental. De ordinario, las agencias policiales dependen funcionalmente de un ministerio, sea de Interior o bien de Gobierno. Tales órganos gubernamentales no agotan su competencia en el tema de la seguridad sino que entienden en cuestiones de lo más diversas que, corrientemente, son en las que concentran su atención. La experiencia indica que tal tipo de inserción o dependencia institucional debilita sobremanera el ejercicio de la responsabilidad política y el efectivo control que los órganos de gobierno del Estado deben ejercer sobre la agencia policial, dado que asume un carácter meramente formal, situación que se ve agravada –permítasenos la insistencia– por la falta de una política criminal. Dichas falencias han tenido por resultado que el qué, el cuándo y el cómo de la persecución penal queden en manos de los estados mayores policiales. En la provincia de Buenos Aires, merced a la reforma policial y a la recuperación por parte de su gobierno de facultades que le son propias, se rediseñó totalmente la agencia policial, a la vez que el marco institucional. Respecto de lo primero, la reorganización policial permitió establecer cinco áreas en función de la materia de sus respectivas competencias, crear sendos cuerpos policiales en el ámbito de cada una de ellas, siguiendo un criterio de especialización, darles un nivel de conducción coincidente con el grado más elevado de la jerarquía escalafonaria y articularlas. En cuanto al nuevo marco institu-

cional, merced a la reforma de la ley de Ministerios de la provincia de Buenos Aires, se creó el Ministerio de Seguridad y, dependiente de éste, diversas subsecretarías de las que pasó a depender cada una de las superintendencias agrupadas dentro de cada área. Ello permitió asumir en forma efectiva el control de la institución policial, diseñar políticas de prevención, de investigación en función judicial, de inteligencia policial, de comunicaciones, de recursos humanos en general con especial énfasis en los aspectos académicos y de articulación con la comunidad. Se recuperó, así, la conducción política y estratégica de la institución policial y se reservó para ésta la conducción operativa. Se prescindió deliberadamente de la figura de un jefe policial único de toda la Policía, cuyas funciones –de ordinario burocráticas y administrativas– fueron absorbidas por la conducción civil, que articuló las diversas áreas desde la perspectiva de un comando conjunto.

La supresión de la figura del jefe de Policía
Como lógica derivación de todo cuanto se viene de decir acerca de la necesidad de asumir el control efectivo de la fuerza policial por parte de la conducción político-gubernamental, a través de cuadros técnicos con jerarquía de ministro y subsecretarios, y de la democratización que supone la descentralización plena, la figura de un único jefe de Policía para el gobierno de toda la institución carece en absoluto de sentido. Más aún, su sostenimiento supondría desvirtuar seriamente los logros obtenidos a partir del nuevo modelo que construyó la reforma y reproducir los desvíos de poder sucedidos durante su vigencia, parte del fenómeno de corrupción que tanto lesionó a la institución. La concentración de poder y su ejercicio vertical por parte de un jefe de Policía, con ausencia absoluta de todo tipo de control o tan siquiera mínima intervención de la autoridad política –que es lo que ha ocurrido por décadas–, implicó en los hechos la construcción de cadenas de mando basadas exclusivamente en razones de camaradería, amistad, favoritismo, cuando no en intereses de naturaleza puramente personal. Tal modelo produjo graves consecuencias. En primer lugar, la implantación de cadenas de recaudación de fondos obtenidos so pretexto de mejorar la vigilancia sobre un objetivo determinado o bien sostener gastos de funcionamiento por insuficiencia de los recursos provistos.

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Asimismo, el apañamiento de acciones ilegales cometidas por subordinados a quienes por un pretendido “espíritu de cuerpo” se protegía, en especial cuando se trataba de excesos cometidos con la presunta finalidad –siempre plausible– de luchar contra el delito. De otra parte, aquel modelo dio lugar a discriminaciones de distinto tipo en materia de promociones a cargos jerárquicos, las que no siempre aparecían precedidas por criterios objetivos de mérito, circunstancias que, a su vez, incidían en modo negativo en las promociones anuales, justamente manejadas por una junta de calificaciones que, presidida por el jefe, integraban quienes –con rango de oficiales superiores– ocupaban esos lugares y decidían atendiendo, las más de las veces, a los deseos personales de aquél. Como si ello fuera poco, la continuidad, por largos años, de un mismo jefe de Policía –obviamente con la jerarquía escalafonaria más alta– y, consecuentemente, la de su plana mayor y demás oficiales superiores que conformaban su “séquito” y le resultaban funcionales tuvieron como lógica derivación un verdadero bloqueo en las promociones de quienes tenían naturales expectativas de ascenso, y hasta la continuidad, por años, de legiones de oficiales que pasaban a retiro mucho tiempo después de lo que reglamentariamente hubiere correspondido. Baste para confirmar tal aserto la compulsa de retisos obligatorios habidos en algunos años relativamente recientes: 1990, 57; 1992, 55; 1996, 42, y así sucesivamente. Todo ello fomentó un fenómeno extraordinario de corrupción al punto que la asignación de un destino “interesante”, la adjudicación de una comisaría o el mismo ascenso estaban tarifados. Además, semejante concentración de poder, sólo útil para la consecución de fines personales ominosos, mostró sus graves falencias en materia de conducción policial al generar jefaturas regionales vacías de función, con jefes que ejercían sus respectivos mandos como meros delegados del príncipe, cuyos intereses gestionaban. Romper, pues, el modelo vertical, macrocéfalo y concentrado no fue simplemente una alternativa sino una verdadera necesidad. Dicho modelo fue suprimido de cuajo y reemplazado por otro, democrático, cuya esencia fue la descentralización y la fulminación de la figura de un único jefe de Policía. La extraordinaria complejidad que entraña hoy la función policial y la necesidad de generar capacidad resolutiva en el escenario mismo en que los fenómenos de violencia criminal se desenvuelven muestran a las claras lo im-

perativo que resulta descentralizar y tornan ilusoria la pretensión de que un jefe de Policía pueda conducir la totalidad de las fuerzas policiales en toda la provincia, mucho menos en las circunstancias actuales, en que la especialización ha dado lugar a la creación de distintas policías –cuerpos con funciones diferenciadas–, cada una de las cuales debe contar con su propio mando, con la atribución de todas las facultades que le son propias para el ejercicio eficaz de su función. La reforma transformó un modelo de conducción y jefatura unipersonal, para toda la “Policía Bonaerense”, de carácter vertical, en otro plural y horizontal, con diferentes jefaturas para cada una de las “policías de la provincia de Buenos Aires” surgidas con motivo de haber dividido sus componentes en áreas bien diferenciadas –Seguridad, Investigaciones, Información y demás– y a su vez en especialidades dentro de cada una de las áreas –policías de Distrito, Comunales, Vial, de Investigaciones en Función Judicial, y demás– (artículos 1 y 2 de la ley de Unificación, nº 13.482). La operatividad, el control y la coordinación de cada uno de estos nuevos cuerpos fueron puestos a cargo de un superintendente, máximo grado de la jerarquía, quien debe ostentar la especialidad pertinente (artículo 25 y concordantes ley cit.), al paso que la coordinación estratégica quedó en manos del ministro de Seguridad y de los subsecretarios que lo secundan, de quienes depende cada uno de los superintendentes. Queda claro, pues, que el poder que concentraba en sus manos la persona de un solo jefe de Policía ha quedado repartido entre muchos jefes policiales, funcionarios de la máxima jerarquía del escalafón, esto es, los superintendentes y sus subordinados inmediatos, a quienes la ley ha confiado responsabilidades de mando, conducción y coordinación intensos que ejercen en el ámbito de sus respectivas áreas territoriales, llámense Jefaturas Departamentales de Seguridad, Delegaciones Departamentales de Investigación (DDI), Delegaciones Departamentales de Policía Científica o lo que corresponda según el caso. La pretensión de que tales poderes se concentren del modo que criticamos no sólo da lugar a las graves irregularidades ya comentadas sino que, además, debilita, desdibuja y desapodera a otras jerarquías, las que en razón de su responsabilidad sobre un cuerpo policial, o bien sobre un territorio determinado, deben contar con autonomía bastante para satisfacer del mejor modo posible la demanda comunitaria de más y mejor seguridad. El modelo vertical es un resabio del pasado. Esa vieja idea ha sido superada, aun para las hipótesis más críticas de actuación de las fuerzas armadas en conflictos bélicos, y reemplazada por la noción moderna del mando des-

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centralizado, y eventualmente conjunto, en que cada comandante articula su propia fuerza en las operaciones comunes sin mengua de la efectividad de las acciones. La mejor demostración de lo que se viene afirmando en favor del nuevo modelo es el extraordinario incremento de la operatividad policial, la efectiva coordinación entre las distintas policías en operaciones conjuntas y la mejora sustancial de las estadísticas del crimen a partir de su implementación merced a la reforma. Ello no obsta a que cuando circunstancias de excepción lo tornen necesario o aconsejable, verbigracia, para la atención de una situación de emergencia local, se decida la unificación del mando como lo habilita el artículo 37 de la ley citada en la persona del comisionado jefe de la departamental, quien “…ejercerá el mando sobre la totalidad de los organismos de las distintas policías, con sede en la jurisdicción, o concurrentes, a los fines de la coordinación y control de la acción conjunta de todas las fuerzas policiales intervinientes”. Como puede apreciarse, ni siquiera para esta hipótesis de excepción se precisa de la figura de un único jefe de Policía, más vinculada al quehacer puramente protocolar y administrativo que al mando y la conducción operativa.

El cambio de la cultura institucional
Al tiempo que comenzó la reforma, la institución policial contaba con 45 mil efectivos. La mirada por demás crítica acerca de las condiciones de su desempeño y el deterioro en que aquélla se encontraba sumida pusieron en evidencia la imperiosa necesidad de encarar un cambio cultural que debía acompañar la reforma. No bastaba con que se emprendiese un proceso de depuración intenso, dado que la cultura institucional policial no se nutre tan sólo de los cambios en los modelos de organización, en la reformulación de los escalafones, en la de las normas deontológicas y, ni siquiera, de la renovación de los contenidos curriculares que imparte la academia. La complejidad estaba dada porque la cultura de la institución se conforma por varias capas geológicas del sedimento que van dejando las cotidianas prácticas en el desempeño de la tarea policial. Dichas prácticas, usos y costumbres poco o nada tienen que ver con la academia sino que, antes bien, se presentan contradictorias con esta última al punto que refieren, en todo caso, una institucionalidad totalmente diversa.

Es así que la observación empírica develó un quehacer profesional fundado en normas y valores paralelos y contradictorios a los que informa la enseñanza académica. Descubrir el origen de dicha discrepancia supone un examen cuidadoso de las prácticas, creencias y valores colectivos y su cotejo con la institucionalidad que el sistema formal preconiza e intenta imponer en forma frustránea. El sistema formal procura operar sobre la base de paradigmas construidos en consideración a un “deber ser” y de ciertos imperativos ético-sociales que, es dable esperar, estén presentes en la conducta de los miembros de la institución. A despecho de ello, el sistema informal se asienta en un apartamiento de las normas y de las expectativas sociales que se expresa a través de prácticas y comportamientos cotidianos mediante los que se va construyendo un “orden” diferente. El conflicto en que se ven envueltas las instituciones policiales es el conflicto entre ambos sistemas, y su resolución está íntimamente ligada al éxito de la identificación de las causas y de los remedios que se intenten. Una primera aproximación a la identificación de las causas condujo a la indagación de las labilidades del sistema en cuanto a su eficacia en obtener una firme y generalizada observancia por parte de los miembros de la institución de las disposiciones normativas y reglamentarias que rigen la actividad policial. Cualesquiera fueran los motivos del apartamiento, lo que se tornó evidente es que mediaron graves fallas en la academia por un lado, y en la conducción y sistemas de controles, por el otro. Ciertamente que la reforma se encargó de establecer diversos mecanismos de control, algunos de carácter permanente, otros coyunturales. En tal sentido puede mencionarse la Auditoría General de Asuntos Internos, verdadero órgano de control del abuso y la corrupción policial cuya intervención, si bien también ejercida ex post, va generando progresivamente una suerte de jurisprudencia que permite ir construyendo una doctrina reorientadora y útil para definir los parámetros de los comportamientos esperados y demandables. Otra de las herramientas aptas a los fines referidos la constituye la implementación del COMP.STAT como procedimiento continuo no sólo del análisis del Mapa del Delito, jurisdicción por jurisdicción, sino del Mapa de la Operatividad, en la medida en que ello permite tener un registro adecuado del desempeño policial y la detección de prácticas indebidas.

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Una mención aparte merecen los foros vecinales, en la medida en que constituyen verdaderos órganos de control externo y cuya información permite regularmente intervenciones tempranas por parte del ministerio. Pese a ello y más allá de la utilidad manifiesta de tales recursos, para evitar el efecto deletéreo y deconstructivo de la “institucionalidad paralela”, se entendió que sólo se podría combatir eficazmente el fenómeno a partir de un involucramiento activo del propio personal policial. Es por ello que la reforma debió ser complementada mediante un proceso de reinstitucionalización de la cultura policial. Uno de los instrumentos que se presentaron aptos a esos fines fue el programa “Líderes para el Cambio de la Cultura Institucional”. Se comenzó por llevar adelante una cuidadosa elección de los recursos humanos dispuestos a contribuir en el proceso de reconstrucción y que en su trayectoria hubieran exhibido mayor compromiso con los valores de una Policía respetuosa de las reglas y que tuviesen una mirada crítica respecto de las prácticas policiales que se pretendían erradicar. A esos fines se recurrió a una convocatoria abierta de personal, que fue sometido a una severa evaluación y tuvo por finalidad un fortalecimiento de los cuadros de conducción medios y superiores con vistas a futuras designaciones, fruto de los recambios naturales que se irían produciendo, de modo que garantizaran una conducción estratégica compatible con la implantación de una nueva cultura policial. Los policías seleccionados fueron integrados al programa y recibieron un entrenamiento adecuado que les permitió, a su vez, ir replicando el proceso de selección de otros liderazgos, entre los cuadros intermedios, con idéntica finalidad. Dicho programa operó sobre la base de la discusión, el análisis y la reflexión crítica, con diversas modalidades, de una rica tipología de aquellas situaciones que, por su generalidad y persistencia, sugieren la conformación de prácticas ilegales aceptadas o consentidas. En tal sentido, se trabajó sobre una multitud de núcleos temáticos referidos a prácticas abusivas o corruptas. El personal sometido al programa, dividido en equipos, efectuó diversas propuestas tendientes a suprimir las prácticas enjuiciadas y a fortalecer la regularidad en el desempeño de las funciones policiales, sobre la base de una serie de procedimientos que ellos mismos se encargarían de hacer observar entre el personal que les dependiese. Como podrá advertirse, el proceso de profesionalización de los cuadros de una institución policial es de una gran complejidad dado que convergen

múltiples actores: el propio personal, la academia, las universidades, las áreas gubernamentales con competencia específica, entre las que cabe computar la agencia judicial, y los miembros de la comunidad toda. Involucra cuestiones que remiten a modelos de organización, de despliegue, escalafonarios, de control, de normas deontológicas, entre otros.

Capítulo 5 Marco normativo de la reforma

Introducción
La organización de la institución policial en la provincia de Buenos Aires se ha plasmado en la ley 13.482, norma fundamental a la que se ha dado el nombre de ley de Unificación dado que engloba en un texto único, a la manera de un digesto, las distintas leyes y resoluciones que se fueron dictando durante el proceso de reforma. Tal temperamento obedeció a razones de orden práctico, didácticas, sistemáticas y expositivas de inocultable valor a la hora de impartir enseñanza en las academias de Policía. La institución policial es una, pero está integrada por distintos cuerpos que, dado el grado de autonomía con que se los ha estructurado, determinan la existencia de varias policías. Ello, en particular, debido a los procesos de especialización, descentralización y desconcentración a los que fue sometida dicha fuerza de seguridad. Claro está que todas ellas son dependientes y están subordinadas al Poder Ejecutivo de la provincia, a través del Ministerio de Seguridad. El fenómeno más notorio es el de la novísima Policía Buenos Aires 2, creada con una finalidad específica y para su actuación en el Conurbano Bonaerense; pero junto a ella podemos mencionar las policías de Distrito, las Comunales, las de Investigaciones y las demás fuerzas policiales que aparecen consignadas en el artículo 2 de la ley de Unificación. Esta última trata de todas ellas: de su composición, sus funciones, su organización, su dirección y su coordinación.

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Todas estas policías son coordinadas institucionalmente por el ministro de Seguridad mediante instrucciones generales o particulares, según lo establecido en el artículo 6 de la ley 13.482. De la misma manera ocurre con relación a la cooperación interjurisdiccional con otras fuerzas de seguridad, sean nacionales o provinciales.

Principios y procedimientos básicos de actuación
La función policial es legal, cuidadosamente reglada y sujeta a principios y procedimientos de actuación. Uno de ellos es el de razonabilidad, que procura evitar desempeños arbitrarios, abusivos o injustificadamente violentos; otro es el de gradualidad, que privilegia la disuasión por encima de la fuerza, a la que reserva como recurso extremo. Claro está que todo policía debe siempre preservar la vida y la libertad de las personas fuera de los supuestos taxativamente expresos en que esta última puede ser legalmente restringida. La actuación de la Policía de un Estado democrático y social de derecho está regida por el principio de legalidad y le son exigibles el respeto de los derechos contenidos en las partes dogmáticas de las Constituciones nacional y provincial, así como en las convenciones internacionales de derechos humanos, en particular en aquellas que informan el debido proceso legal, ya que la intervención policial nutre la actividad requirente fiscal y la función cautelar y decisoria judicial, al punto que una actuación irregular compromete la validez del proceso. El control judicial sobre la actuación policial es intenso; si bien es cierto que el personal se encuentra facultado para iniciar el proceso de oficio, sea en supuestos de flagrancia o en conocimiento de la ocurrencia de un hecho ilícito, le está vedado investigar sin control del órgano judicial. También la ley ha prohibido la reunión y el análisis de la información referida a los habitantes de la provincia motivada exclusivamente en su condición étnica, religiosa, cultural, social, política, ideológica, profesional, de nacionalidad, de género, así como por su opción sexual, por cuestiones de salud o enfermedad, de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales o laborales, o con fines discriminatorios (artículo 12). La imperatividad de la norma vino a poner fin a

una práctica tan difundida como nefasta, en virtud de la cual la inteligencia criminal fue reemplazada por la construcción de estereotipos de enemigos presuntos, encarnados por grupos cuya capacidad de protesta o movilización podía hacer peligrar, no ya la seguridad común ni la seguridad pública, sino el “orden” y la tranquilidad apetecidos por el régimen o por los grupos de poder que lo sustentaban. Había que escuchar, espiar, reunir información sobre vida y milagros de quienes pudieran resultar de algún modo “peligrosos”. Se suele pretender que los poderes policiales no son suficientes a la hora de poner coto al crimen, y que si fuesen más intensos las cosas serían distintas. Quienes así razonan olvidan que las facultades policiales, así como las judiciales en materia penal, no son otra cosa que la reglamentación de las normas constitucionales que establecen verdaderas garantías en favor de quien pueda ser destinatario de una imputación penal. De ahí que la ley de Unificación (artículos 9 a 19), en consonancia con el Código Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires y la legislación homóloga del mundo occidental, regule con escrupulosidad las condiciones bajo las cuales el personal policial puede injerir en el ámbito de los derechos y garantías del ciudadano, sea cuando debe hacer uso de la fuerza, cuando priva a alguien de su libertad, cuando entra en casa o morada ajena, cuando custodia a un detenido, cuando secuestra bienes o efectos, cuando requisa, cuando inspecciona y cuando, en fin, documenta cada una de las acciones que realiza.

La desconcentración y descentralización
Las diferentes funciones propias de toda institución policial han hecho que con el transcurso del tiempo ésta sufriese una suerte de proceso cariocinético, regido por criterios ya no tan sólo de regionalización o descentralización sino también por criterios de especialización. Ello sirvió, pues, para que la organización de la institución policial fuese estructurada en la ley de Unificación en cinco grandes áreas dentro de las cuales aparecen agrupadas, por afinidad de funciones, las distintas fuerzas policiales que hoy integran lo que genéricamente podríamos denominar la agencia policial. Dichas áreas son las siguientes: - Área de Seguridad. - Área de Investigaciones.

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- Área de Información. - Área de Comunicaciones. - Área de Formación y Capacitación.

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Área de Seguridad
En el Área de Seguridad se desenvuelven todas las policías cuya finalidad es la prevención del delito, esto es, la actividad que los cuerpos policiales realizan para evitar o limitar la comisión de éstos, así como también de faltas o contravenciones, resguardar el orden público y, en general, proteger personas y bienes cuando la fuente de la perturbación reconoce aquellos orígenes. Tal como quedara expuesto, una segunda función policial se torna cada vez más patente y es la que proviene de su caracterización como Policía de proximidad. Su vinculación con la comunidad le plantea, a diario, el desafío de cumplir una función mediadora en conflictos de distinta naturaleza, en particular en los de carácter social, familiar, vecinal y hasta laboral. Como se viera, existen diferentes modelos de actuación policial, y es precisamente –el tenido como paradigma– el modelo multidisciplinario aquel en que los policías trabajan con la comunidad en tareas diagnósticas –Mapa de Prevención Vecinal– y preventivas, y también con distintas agencias del Estado en programas de inclusión social, educativos, laborales y demás, destinados a colectivos o grupos de riesgo. Queda claro, pues, que la prevención policial hoy no se agota en el patrullaje, en la atención de la emergencia, en el cuidado de determinados objetivos, sino que se extiende a la atención de fenómenos que no constituyen ni un crimen, ni siquiera una contravención, y que en todo caso no sólo los evitan sino que contribuyen al sostenimiento de la paz social. Uno de los aspectos que hoy suscitan cierta polémica es el rol de los cuerpos policiales en el mantenimiento del orden público cuando éste se ve perturbado con motivo u ocasión de protestas sociales, políticas, estudiantiles o de cualquier otro tipo. La Constitución de la provincia de Buenos Aires garantiza a todos los habitantes el derecho de reunión pacífica para tratar asuntos públicos o privados, “con tal que no turben el orden público” (artículo 14), mientras que el Código de Faltas (decreto-ley 8031/73) estatuye que “el personal de la Policía” es funcionario auxiliar de la Justicia de Faltas. Ello, sin pasar por alto las funciones que la ley 11.929, referida al Régimen de los Espectáculos

Deportivos, asigna a la Policía de Seguridad en materia de contravenciones de ese origen. Es por demás frecuente que en el ejercicio de los derechos de reunión, de protesta o de petición se ocupen arterias, se corten puentes, carreteras o se ejecuten actos capaces de generar un elevado grado de perturbación social, cuando no interferir derechos de terceros. Ello plantea el desafío, para todo gobierno democrático, de contener las protestas sin el recurso al uso de la violencia o haciendo uso de ella en circunstancias extremas, con arreglo al principio de mínima suficiencia. La experiencia habida en los últimos años muestra que la intervención policial que se desentiende del diálogo con los grupos, la negociación o la mediación tiene como efecto directo e inmediato escalar la violencia e intensificar los conflictos de modo por demás peligroso para toda la sociedad, aun para quienes no toman parte de movilización alguna. Que una manifestación o una protesta popular no se transformen en un hecho trágico depende, por un lado, de la prudencia de la autoridad política, por el otro, del modo en que el personal policial lleve adelante su función preventiva y desarrolle su estrategia disuasiva. En suma, los cuerpos policiales también son capaces hoy de cumplir con su función preventora, aun en conflictos de alta intensidad, con apelación a modernas técnicas de resolución alternativa de conflictos, con resultados más racionales y socialmente satisfactorios que el uso del recurso extremo que es la fuerza. De seguido pasaremos revista a las distintas policías que integran el Área de Seguridad: - Policías de Seguridad de Distrito. - Policías de Seguridad Comunales. - Policía de Seguridad Vial. - Policía de Seguridad de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslados de Detenidos. - Policía de Seguridad Siniestral. - Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas. - Policía de Seguridad Buenos Aires 2. - Infantería. - Caballería. - Grupo Táctico Operativo. - Jefaturas Departamentales de Coordinación. - Superintendencias.

76 Policías de Seguridad de Distrito

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LEÓN CARLOS ARSLANIAN Policías de Seguridad Comunales

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El artículo 1º de la ley de Unificación establece que la organización policial se realiza de acuerdo con criterios de desconcentración y descentralización. A tales fines, la reforma respetó el régimen político de la provincia de Buenos Aires y utilizó como eje para la implementación de aquellos criterios a los municipios que constituyen la división geopolítica de base del régimen federal, en los que se asienta una comunidad determinada y que se da su propio gobierno, también tripartito como el estadual, mediante el que se administran los intereses primarios de la comunidad. Más allá de toda posible discusión en torno a la dependencia institucional de la Policía, que la ley la resuelve a favor del gobierno provincial, es evidente que entre las demandas elementales y primarias que debe atenderse en cada municipio está la seguridad pública. Ello justificó con creces que a la hora de llevar adelante la reforma policial se la descentralizase tomando justamente como eje los distintos municipios con una población superior a 70.000 habitantes. Cada uno de ellos cuenta hoy en día con su propio cuerpo policial, con su jefe de Policía con poderes bastantes “a los fines de cumplir con sus funciones esenciales” (artículo 7 L.U.). Esta creación, en los hechos, ha implicado que el poder de acción policial se acercase al escenario de los conflictos y de la manera más próxima posible al vecino, esquema absolutamente funcional al de una Policía que, por lo mismo, se denomina “Policía de proximidad”. Sin duda que ello favorece un modo de trabajo totalmente distinto: el contacto con los vecinos no sólo del personal afectado a la calle sino de quienes lo conducen. Ello permite una interlocución continua y un trabajo común en la construcción de estrategias preventivas barriales. Por lo demás, la circunstancia de contar con una fuerza policial del municipio de que se trate permite un cálculo mucho más racional de los recursos humanos y logísticos y una planificación de detalle de distintos cursos de acción, igualmente consensuados, lo que a su vez se ve favorecido por el despliegue de ese cuerpo dentro del municipio a través de distintas unidades que persiguen, precisamente, distribuir de un modo racional el despliegue policial sobre la base de criterios tales como la densidad demográfica, sitios conflictivos, Mapa del Delito, Mapa de Prevención Vecinal y demás.

Como se viera, el proceso de reforma policial se llevó a cabo conforme a criterios de desconcentración y descentralización, conceptos que merecen una aclaración en tanto el primero dio lugar al modelo de Policía de Distrito, mientras que el segundo a la Policía Comunal. La doctrina administrativista distingue un concepto del otro sobre la base del mayor o menor grado de autonomía acordado al órgano que se desmiembra de su principal. Así, en el caso de las Policías de Seguridad Distritales, si bien cuentan con su propia estructura y jefatura con un elevado grado de autonomía, mantienen una doble dependencia, orgánica y funcional, con el Ministerio de Seguridad de la provincia. En cambio, en el caso de las Policías de Seguridad Comunales, la doble dependencia se desdobla, manteniéndose la orgánica y delegándose la funcional en la persona del intendente municipal. Dicho de otro modo, los aspectos vinculados con la designación, promoción, régimen disciplinario, academia, pertrecho y demás siguen en cabeza del Ministerio de Seguridad, mientras que todo lo referido a conducción y operatividad policial queda en manos del intendente. Como puede apreciarse, en este esquema el Intendente pasa a tener un elevado grado de injerencia en el funcionamiento de la Policía de su propio distrito, lo que le permite planificar y decidir acerca del modo en que usa los recursos policiales, determinando objetivos y demás aspectos propios de la operatividad policial. La implementación concurrente de ambos modelos no ha sido caprichosa sino el fruto de atender de un modo diferenciado fenomenologías diversas. La problemática criminológica que plantea el Conurbano, al igual que las grandes ciudades del interior, difiere sustancialmente de la de las ciudades paceñas y más pequeñas restantes, típicamente rurales. En las primeras, la extraordinaria densidad demográfica, la concentración de personas en condiciones de extrema pobreza y exclusión, el tipo de delitos que se perpetran y su por demás elevado índice de criminalidad demandan una experiencia mayor, un seguimiento desde centros técnicos de operaciones centralizados y una conducción estratégica global. Por lo demás, el control externo policial que supone la participación comunitaria a través de los foros vecinales de seguridad resulta más intensa en las comunas pequeñas del interior que en los grandes conglomerados del Conurbano, lo que se torna una verdadera cooperación con la labor del intendente.

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Policías de Seguridad de Distrito: - Comisarías - Subcomisarías - Comisarías de la Mujer y de la Familia - Estaciones de Patrulla Rural - Destacamentos - Puestos de Vigilancia Policías de Seguridad Comunales: - Estaciones - Subestaciones - Comisarías de la Mujer y de la Familia - Estaciones de Patrulla Rural - Destacamentos - Puestos de Vigilancia

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Por todas estas razones, para las ciudades del interior con una población no superior a los 70.000 habitantes se diseñó una Policía en la que la totalidad de sus miembros deben pertenecer al distrito, ya sea por haber nacido en él o bien porque la ley les obliga a establecer allí su domicilio familiar en forma permanente. A los fines de estabilizar los cuerpos policiales y evitar continuos traslados, se garantizan condiciones normales de promoción de sus miembros hasta alcanzar el grado máximo del escalafón correspondiente a dicha Policía, que es el de inspector. La idea rectora es que estas policías pasen a depender institucionalmente, esto es, orgánica y funcionalmente, del municipio en el futuro no lejano y con transferencia de partidas para su sostenimiento. Además, y como modo de posibilitar el afincamiento, se creó dentro del Plan Federal de Viviendas el subprograma “Policía Comunal”, del cual ya se han beneficiado centenares de oficiales junto a sus familias. Es de hacer notar que el régimen de la Policía Comunal fue concebido con carácter adhesivo –no compulsivo–, de suerte tal que la incorporación al mismo depende de la solicitud expresa del intendente, con acuerdo de su Concejo Deliberante. Dentro de las previsiones de la ley se plantea la elección del jefe de la Policía Comunal por el voto popular, en elecciones no coincidentes con las generales, para evitar su politización, lo que supone una expresión acabada de participación popular en cuestiones vinculadas con la seguridad, mucho más si se aprecia que tal cargo puede ser desempeñado también por un civil, bien que con conocimientos calificados para ello. En suma, este proceso ha permitido afincar el mando al territorio donde se presta el servicio de seguridad pública, mejorar la toma de decisiones al conocer el decidor mucho mejor la realidad que debe atender y permitir el control social sobre el funcionamiento policial.

Tanto las policías de Seguridad de Distrito cuanto la Comunal representan la expresión máxima de la desconcentración y descentralización operadas por la reforma, de ahí que la propia ley de Unificación prevea en su artículo 22 sus progresivas autonomías funcional, administrativa y financiera, sin perjuicio del control y de la coordinación que ejercen sobre ellas las Jefaturas Departamentales, de las que nos ocuparemos más adelante.

Las Jefaturas de Seguridad Departamentales
Como se recordará, en la primera fase de la reforma el proceso de descentralización se llevó a cabo a través de la creación de Jefaturas Policiales Departamentales, para lo cual se siguió el mismo criterio que adoptara la Suprema Corte de Justicia de la provincia en orden a la creación de los Departamentos Judiciales, haciéndose coincidir el asiento de éstos con el de aquéllas. Ello dio lugar a que se conformasen 18 jefaturas; la conveniencia de la coincidencia apuntada resultaba clara fundamentalmente por razones de orden práctico e inmediación. Sin embargo, la experiencia puso de manifiesto, en especial a partir de la creación de las policías Distritales y Comunales, que, en tanto se resignificaban las funciones de las Jefaturas Departamentales como órganos de control, conducción y planificación, su despliegue en el territorio debía necesariamente ser compatible con aquéllas al par que guardar un significativo gra-

Integración de las Policías de Seguridad de Distrito y Comunales
La desconcentración se hace también presente en el modo en que se despliegan tales cuerpos a lo largo y a lo ancho de la jurisdicción que las disposiciones reglamentarias adjudican, atendiendo criterios de diversa naturaleza ya comentados (densidad poblacional, conflictividad, Mapa del Delito y demás). Las unidades funcionales que sirven de base del personal policial reciben distinta denominación según se trate de policías de Distrito o Comunales.

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do de racionalidad. Por tal motivo, se crearon 14 nuevas jefaturas, pasando así a constituir 32. Al frente de cada una de ellas hay un comisionado jefe, entre cuyas funciones se encuentran las siguientes: cumplir y hacer cumplir al personal a su cargo lo prescripto por las leyes, reglamentaciones y órdenes de autoridad competente; garantizar una adecuada atención a la víctima principiando por la recepción de la denuncia; controlar el normal desempeño de las policías Comunales en cumplimiento de los planes diseñados por el intendente; coordinar el accionar de las policías de Distrito entre sí y con las Comunales y de todas ellas con los cuerpos centralizados; organizar y dirigir el Gabinete de Evaluación (artículos 4 a 7 L.U.), asegurando su reunión periódica y la evaluación de lo actuado; sobre la base de las conclusiones obtenidas en el Gabinete de Evaluación, elaborar un plan anual de prevención de delitos, faltas y contravenciones; organizar un Centro de Procesamiento de Análisis Informático Delictual (CEPAID) y un Centro de Operaciones para la Coordinación de la Acción Conjunta entre las distintas policías que operan en la jurisdicción, incluida la Buenos Aires 2; controlar el uso de la asignación de las distintas partidas presupuestarias; organizar y conducir el Grupo de Apoyo Departamental (GAD) para la atención de contingencias y requerir la intervención de los cuerpos centralizados cuando resultare necesario (Caballería e Infantería); identificar la problemática del delito, factores de riesgo, grupos de riesgo, situaciones de conflictividad, y articular con la Subsecretaría de Participación Comunitaria la participación social en diferentes programas; controlar el abuso y la corrupción policial, proteger los derechos humanos y hacer observar el código de conducta ética; proyectar y elevar el presupuesto de gastos pertenecientes a la totalidad de las dependencias policiales bajo su jurisdicción.

El Gabinete de Evaluación
A poco que se examine la multiplicidad de funciones que la ley adjudica a la figura del comisionado jefe departamental, se tendrá la certeza de la importancia institucional de dicha figura. De entre todas ellas se destaca su obligación de planificar las distintas acciones tendientes a contener y reprimir los delitos, plasmadas en órdenes de servicio y directivas generales y particulares. Para ello resulta fundamental la formulación de un diagnóstico actualizado que se sirve de información útil que la totalidad de las unidades policiales que ope-

ran dentro del ámbito de su jurisdicción, aun las correspondientes a las demás áreas policiales, debe volcar en una mesa de trabajo de reunión periódica. Dicha información nutre una base de datos informática que permite el seguimiento de los fenómenos, la detección de las bandas, la construcción de patrones, la georreferencia de los diversos hechos, su frecuencia, etc. Además detecta problemas de conflictividad social aguda que, según la experiencia general, derivan en conductas criminales que es necesario prevenir. En este último aspecto, el trabajo policial hoy reviste características totalmente diferentes de las que podríamos denominar tradicionales. Así, el trabajo con los vecinos representados en los foros de seguridad y con la Subsecretaría de Participación Comunitaria asigna a la institución policial un rol totalmente novedoso vinculado con la contención social y con el trabajo en programas de naturaleza social destinado a grupos en riesgo o vulnerables. Hemos denominado a este nuevo modelo de operatividad policial multidisciplinario porque vincula a la agencia policial en un trabajo articulado con otras varias agencias gubernamentales que operan en el área del gabinete social. Un buen ejemplo de ello lo constituye el programa Seguridad = Ciudadanía e Inclusión que en la actualidad opera en los espacios socialmente conflictivos del Conurbano Bonaerense. La labor policial en lo que a ello respecta es importante en la medida en que ha servido, por un lado, de primer acercamiento y sensibilización para que grupos multidisciplinarios de expertos (sociólogos, educadores, psicólogos, antropólogos, médicos, trabajadores sociales y demás) ingresen y trabajen en el territorio; por el otro, porque sirvió para que personal policial trazara un cuadro de situación socio-económico-demo-ambiental sobre cuya base se decidieron las primeras técnicas de abordaje. Dicho trabajo de coordinación propio del Gabinete de Evaluación le permite evaluar el Mapa del Delito, el Mapa de la Operatividad, el Mapa de Inteligencia, el Mapa de Emergencias 911 y el Mapa Vecinal de Prevención del Delito. Este último instrumento enriquece de modo notable la estadística oficial en la medida en que también recoge aquellos hechos no denunciados (cifra negra), lo que permite definir y ajustar la estrategia de prevención para toda la jurisdicción de la departamental de que se trate. Tal tipo de trabajo permite, igualmente, medir el grado de eficacia en el desempeño de los recursos humanos y las necesidades logísticas que luego se plasman en los cálculos presupuestarios. Por fin, disponer de y compartir todo este cúmulo de información permite conocer mejor la realidad criminológica, la elaboración de hipótesis de con-

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flictos, el desarrollo de estrategias de prevención, una mejora general del servicio policial, e interiorizarse de la demanda social de mayor y mejor seguridad.

Policía de Seguridad Vial
En el contexto de profesionalización de la fuerza policial se creó un cuerpo específico para atender la problemática de la siniestralidad en rutas y caminos tanto provinciales como nacionales que atraviesan el vasto territorio bonaerense. La Policía de Seguridad Vial tiene como misión esencial velar por la integridad física de las personas que circulan por aquéllos, además de colaborar con la asistencia sanitaria y de primeros auxilios en caso de accidentes o siniestros de cualquier tipo en el ámbito de su competencia (artículo 97 L.U.), pero además cumple una tarea fundamental en el marco de la colaboración con las Policías de Seguridad de Distrito y Comunales dispuesta en la misma norma. Al tener todo su despliegue operativo en rutas y caminos cumple un rol de suma importancia frente a la eventual comisión de un hecho delictivo, ya que puede controlar los distintos puntos de ingreso y egreso a las múltiples ciudades y poblados que posee nuestra provincia, amén del control de personas que entren o salgan del territorio provincial. Debido a que es un órgano especializado, asesora también al ministro de Seguridad en la planificación estratégica de cursos de acción tendientes a reducir la siniestralidad en el tránsito dentro de su ámbito de competencia. En ese sentido, merece citarse la creación, por primera vez en la provincia de Buenos Aires, de un Sistema Único de Registro Accidentológico que permite identificar y analizar las causas de los siniestros viales, los grupos de riesgo, los lugares con mayor índice accidentológico, y todos aquellos otros aspectos que inciden en los mismos con la finalidad de diseñar una política de prevención coherente y eficaz que conduzca a una disminución de la tasa de accidentes en rutas y caminos. La Policía de Seguridad Vial está bajo la conducción de una Superintendencia que, además, tiene la responsabilidad de conducir las acciones de cooperación con las restantes policías de la provincia.

Policía de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslado de Detenidos
La práctica anquilosada en la provincia de Buenos Aires de disponer del personal de las comisarías para funciones ajenas a la atención del fenómeno cri-

minal, en desmedro de la necesaria presencia policial en la vía pública, hizo que el personal policial fuera destinado a cumplir diversos tipos de tareas. Entre ellas, las que mayor cantidad de personal han demandado fueron, por un lado, el traslado y cuidado de detenidos tanto a dependencias del Poder Judicial como a unidades carcelarias y, por otro, la protección de edificios públicos, funcionarios y personas que por estar sometidos a situación de riesgo deben contar con custodia especial. Miles de policías que integraban la dotación de las comisarías en todo el territorio provincial cumplían aquella clase de tareas, aunque en lo formal estaban afectados a dichas dependencias. Ello traía múltiples inconvenientes ya que, además de verse reducida la capacidad operativa de la comisaría, se tornaba casi imposible planificar seriamente el trabajo y crecimiento de la misma. En otro orden, la falta de una estructura organizativa que se ocupara de la custodia de edificios públicos, funcionarios y personas en situación de riesgo determinaba un dispendio de recursos humanos generado por la ausencia de control alguno. No puede dejar de mencionarse que también se utilizaban recursos logísticos de las comisarías para tareas como las comentadas, y que se hizo evidente la falta de personal profesionalizado en la materia. La Policía de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslado de Detenidos asumió como funciones específicas la centralización de los servicios de custodia, la protección a edificios y funcionarios públicos y el traslado de detenidos alojados en dependencias policiales. Para asegurar el correcto desempeño, las acciones y tareas propias de custodia y traslado son llevadas a cabo exclusivamente por el personal bajo su mando, estableciéndose una prohibición expresa en el artículo 104 de la ley de Unificación de utilizar otros recursos policiales para ello. Además, se previó en el artículo 106 que, a excepción de los edificios públicos y de las personas que deben ser custodiadas por un tiempo prolongado, toda custodia debe ser dispuesta mediante resolución estableciéndose el plazo de duración de la misma, ya que era frecuente detectar casos en los que las custodias se extendían en el tiempo sin motivo alguno que las justificaran. La creación del cuerpo policial de referencia determinó una importantísima racionalización de recursos, ya que la diagramación centralizada de los traslados diarios de detenidos hacia unidades carcelarias y dependencias judiciales, así como también de los servicios de protección de personas y de edificios públicos, permite, sin duda alguna, cubrir los servicios con mayor eficiencia y menos recursos.

84 Policía de Seguridad Siniestral

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La creciente actividad agropecuaria, comercial e industrial de nuestro país en los últimos años, el crecimiento poblacional y la imperiosa necesidad de tomar medidas rápidas y eficaces en aras a la protección del medio ambiente y a la evitación de situaciones cada vez más frecuentes de peligro común para la vida y los bienes de las personas, hicieron necesaria la creación de la Policía de Seguridad Siniestral, cuyas misiones y funciones están enumeradas en el artículo 132 de la ley de Unificación. En los últimos años, el tránsito de mercaderías y sustancias potencialmente peligrosas por las rutas de nuestra provincia se ha incrementado de manera sustancial y, en consecuencia, las situaciones de riesgo se elevaron en dicha medida. El fenómeno de la siniestralidad era atendido sólo por el otrora Cuerpo de Bomberos de la ex Policía Bonaerense, junto al sistema de defensa civil. Nuestra política de profesionalización y capacitación continua, frente a la situación antes descripta, nos llevó a la creación de la Policía de Seguridad Siniestral, compuesta por tres cuerpos policiales: Bomberos, Explosivos y Prevención Ecológica y Sustancias Peligrosas (artículo 133 L.U.). Cada uno de ellos, dentro de su ámbito de incumbencia, actúa en tareas de prevención, intervención e investigación en hechos que tengan relación directa con la protección de la vida y los bienes en caso de incendios, explosiones, contaminaciones, rescates y otras situaciones siniestrales. Al ejercer el poder de Policía hace cumplir la legislación vigente y desarrolla la actividad de instrucción siguiendo las directivas del órgano judicial competente en relación a los delitos contra la seguridad pública y los delitos ambientales, produciendo además informes periciales de incendios y siniestros, en coordinación con la Policía Científica.

policiales, aeroevacuaciones sanitarias, atención de emergencias de defensa civil, búsqueda de personas, reconocimientos aéreos de zonas rurales, caminos, ciudades, poblaciones y asentamientos. Auxilia a las policías de Seguridad en seguimientos de vehículos y/o personas, las apoya y las mantiene informadas en casos de manifestaciones violentas o tumultos, registrando desde el aire los distintos movimientos que pudieran producirse, y facilita el desplazamiento rápido de personal policial o de apoyo en situaciones de emergencia.

Policía Buenos Aires 2
La realidad criminológica observada fundamentalmente en el Primer y Segundo Cordón del Conurbano Bonaerense determinó la necesidad de la creación de un nuevo cuerpo policial, la Policía Buenos Aires 2: una institución civil, armada, jerarquizada, de carácter profesional y apta para operaciones conjuntas con otras fuerzas de seguridad tanto nacionales como provinciales (artículo 113 L.U.) La misma tiene asignada como zona de acción el Primer y Segundo Cordón del Conurbano, es decir, veinticuatro partidos que representan el ámbito más densamente poblado y de mayor tasa delictiva de la provincia de Buenos Aires. Dicha región tiene ciertos rasgos distintivos que ameritan un tratamiento específico en materia de seguridad. No sólo constituye el territorio con mayor concentración de población sino que existe un flujo constante de personas desde y hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; muchos de quienes habitan en el Conurbano trabajan en la Capital Federal y viceversa, y por distintas razones es continuo el flujo de vehículos y personas de una jurisdicción a otra. El Mapa del Delito demuestra que hechos acaecidos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen resolución en el Conurbano Bonaerense, y que muchos de sus autores provienen de nuestra provincia. El fenómeno, aunque en menor medida, también se da a la inversa. Es por ello que se requiere de una labor conjunta de las fuerzas de seguridad donde la necesidad de una planificación estratégica mancomunada y la tarea de reunir la información en modo centralizado se tornan evidentes. Es imperativo también que las fuerzas de seguridad estén preparadas para trabajar bajo el concepto del comando conjunto, y que no necesariamente esperen antes de actuar a recibir una orden de un jefe que vista su mismo uniforme.

Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
Mediante la ley 13.482 de Unificación se crea también la Superintendencia de Servicios y Operaciones Aéreas, cuyas funciones esenciales están enumeradas en el artículo 140. Además de mantener en condiciones de aeronavegabilidad el parque aéreo del Ministerio de Seguridad, actúa a requerimiento de las demás policías de la provincia de Buenos Aires, como apoyo en situaciones de emergencias

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Por otra parte, el Conurbano Bonaerense requiere de una fuerza de seguridad estructurada sobre la base de la desburocratización, el despliegue rápido e inmediato, la presencia permanente en la vía pública, y que sus efectivos no sean utilizados para otra función que no sea la de la prevención del delito. Por esa razón, en la ley 13.482 se ha previsto expresamente que la Policía Buenos Aires 2 no puede cumplir tareas de custodia de objetivos fijos ni de personas; no albergará detenidos en sus dependencias; no puede realizar alguna otra diligencia que no sea la de patrullar y desplegar acciones estrictamente preventivas. Se determina, a modo enumerativo, que no puede practicar citaciones o notificaciones judiciales, ni acciones equivalentes; no puede desarrollar tareas administrativas que sean ajenas al funcionamiento de dicho cuerpo policial, lo que comprende, claramente, la prohibición de labrar actuaciones judiciales (artículo 114 L.U.). Se organiza en estaciones, donde se dictan las academias, se elaboran las órdenes de servicio, se organiza la logística y todo lo atinente a los recursos humanos y las comunicaciones de la fuerza, y sirven de base para los cambios de turno del personal. Dado que este cuerpo no realiza ninguna tarea ajena a la prevención, las estaciones de Policía poseen las mínimas oficinas necesarias para su funcionamiento y administración. Cada estación posee su jefatura, y al mando de la Policía Buenos Aires 2 se creó la figura del jefe de Policía, designación que puede recaer en un civil o en algún oficial superior de una fuerza de seguridad o policial, en actividad o en situación de retiro, quien está además a cargo de la Estación Central (artículos 118 y 119 L.U.).

ticulares emanadas de la autoridad de aplicación y coordina con las fuerzas policiales federales y de seguridad nacionales los operativos conjuntos que se diseñen.

Área de Investigaciones, Información y Comunicaciones
En el Área de Investigaciones la ley de Unificación ha agrupado a todos aquellos cuerpos policiales que actúan al servicio de los órganos de persecución penal y jueces de garantías, como auxiliares, en la investigación de los hechos delictuales. Por cierto, todas las demás policías también se vinculan con el proceso si se aprecia que aun las de Seguridad deben dar intervención judicial tan pronto se genere una acción suya con motivo de la comisión de un hecho delictivo. Tanto las policías de Investigaciones cuanto las de Seguridad –en particular estas últimas cuando actúan en función judicial, o sea, ejecutando alguna de las acciones previstas en el artículo 294 del Código Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires– tienen una doble dependencia: funcional, con el Ministerio Público Fiscal, y orgánica, con el Ministerio de Seguridad. El artículo 56 del mismo cuerpo normativo, al referirse a las funciones del Ministerio Público Fiscal, pone a su cargo la dirección de la Policía en función judicial, que no es otra que la Policía administrativa del estado provincial. Tal aclaración viene a cuento dado que cabe hacer la distinción entre la Policía en Función Judicial y la Policía Judicial, institución esta última incorporada en la ley de Ministerio Público de la Provincia (12.061) en sus artículos 91 a 95. La creación de dicho instituto respondió al noble propósito de judicializar al máximo la instrucción penal preparatoria a través de un órgano dependiente jerárquicamente del procurador general y que funcione como auxiliar directo del Ministerio Público Fiscal y para que, bajo sus órdenes, intervenga tanto en la confección de los sumarios judiciales como en las tareas de investigación, y preste asistencia técnica y científica contributiva al esclarecimiento de los hechos delictivos. Según la propia ley de Ministerio Público (artículo 92), si bien la Policía Judicial tendrá todas las atribuciones que la ley de forma otorga a la Policía Administrativa –de Seguridad y en función judicial–, no desplaza a ésta del proceso sino que mantiene el mismo rol cooperador o de auxiliar de la justi-

La coordinación operativa de las policías que integran el Área de Seguridad
La necesidad de controlar y coordinar la acción de las diversas policías que ejercen funciones referidas a la prevención y que, por tanto, integran el Área de las Policías de Seguridad se satisface en la L.U. (artículo 23) con la figura del superintendente de Coordinación Operativa. Éste conduce y coordina la operatividad, además, de los cuerpos centralizados de Caballería e Infantería que de ordinario actúan en conjunto con alguna de las policías pertenecientes al área, en particular con motivo de procedimientos u operaciones programadas. En tal medida, el superintendente elabora la planificación operativa de los servicios de seguridad centralizados y descentralizados, vigila el cumplimiento de las instrucciones generales y par-

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cia, en particular en lo concerniente a la ejecución de las medidas que suponen el ejercicio de la fuerza pública, seguimientos, registros domiciliarios y demás. Bien entendido que la totalidad de las policías de Investigaciones actúan en todos los casos en función judicial, esto es, bajo la dirección del Ministerio Público Fiscal. Sin embargo, no sólo deben investigar por orden de autoridad competente sino por “iniciativa propia en casos de urgencia”, o en virtud de denuncia, los delitos de acción pública, resultándoles exigibles la comunicación inmediata al juez de Garantías, agente fiscal y defensor oficial (artículos 293 y 296 del CPPBA). En la organización de las policías de la provincia en virtud del inciso segundo del artículo 2 de la ley 13.482 las competencias propias de la investigación se distribuyen en razón de la materia y en razón de la actividad. Es el criterio de la materia el que prima en la estructuración de la Policía de Investigaciones en Función Judicial, Delitos Complejos y Crimen Organizado, y Tráfico de Drogas Ilícitas. A continuación nos referiremos a cada uno de dichos cuerpos policiales.

Policía de Investigaciones en Función Judicial
Debe señalarse a manera de advertencia que no todas las investigaciones de los hechos presuntamente delictivos que se han cometido son llevadas adelante por alguna de las policías del área bajo análisis. Es que resulta ineludible que la preventora, esto es, la dependencia policial que toma contacto inicialmente con un suceso criminal, desarrolle en función judicial actividades procesales tendientes al esclarecimiento del caso. De allí que en virtud del artículo 42 los gabinetes de investigaciones dependientes orgánicamente de cada comisaría (esto es, una estructura básicamente de seguridad) así como las Patrullas Rurales en virtud del artículo 92 conservan una competencia genérica en la materia. Ahora bien, por imperio del artículo 43 de la ley de Unificación, se establecen los mecanismos que permiten y habilitan la intervención precisamente del órgano especializado: la Delegación Departamental de Investigaciones (conocida como la DDI). Dicha norma establece que si el fiscal, el jefe de la Policía de Distrito o el jefe de la Departamental entendieran que dicho órgano debe intervenir, se lo deberá requerir por escrito con indicación del delito en cuestión y en su caso podrá afectarse total o parcialmen-

te al personal del gabinete de investigaciones de la comisaría o comisarías de que se trate, que quedará bajo su comando operacional hasta tanto la investigación quede concluida o se considere innecesaria la continuidad. De este modo se pretende aprovechar los recursos de seguridad afectados en cada municipio, donde no siempre tiene presencia el Área de Investigaciones, y dejar la conducción operativa –siempre en función judicial– a los especialistas en actividades investigativas. Es ahí cuando recién aparece en todo su potencial el recurso policial predispuesto para la recolección de la prueba del hecho y la individualización de sus autores, partícipes e instigadores. Tiene en el vértice de su jerarquía a la Superintendencia de Investigaciones en Función Judicial, la cual ejerce la conducción y coordinación e imparte instrucciones operativas a los detectives a su cargo, dispone diligencias urgentes, la preservación de la prueba y la colaboración requerida por el órgano judicial competente, asegura que la víctima de un delito sea debidamente informada de los derechos que le asisten, procura la ubicación de los prófugos de la justicia, asegura la preservación de garantías constitucionales, interactúa con los foros de seguridad, así como planifica las operaciones del área siguiendo los lineamientos del Ministerio. Por debajo de la Superintendencia aparecen las Delegaciones y Subdelegaciones de Investigaciones con el fin de cumplir con todas las funciones esenciales del área en cada una de las jurisdicciones que se les ha asignado. De la multiplicidad de funciones que la ley le acuerda (artículo 147), casi todas ellas enderezadas a asegurar el debido desempeño por parte del cuerpo que comanda, hay algunas que merecen destacarse. Una de ellas está referida al diseño y sostenimiento de las bases de datos y sistemas informáticos. Uno de los problemas más serios que caracterizaban a la antigua Policía era la ausencia de bases de datos con la información de las investigaciones llevadas a cabo, lo que suponía la pérdida de invalorable material para el esclarecimiento de casos ulteriores, útiles para la construcción de patrones de conducta. Ello, sin pasar por alto la extraordinaria estanqueidad fruto de no compartirse, entre las distintas dependencias, la información generada en cada una de ellas para su aprovechamiento común. Por otro lado, la ausencia de tecnología y soportes tecnológicos adecuados tornaba ilusoria toda pretensión de cambio en los comportamientos tradicionales. Ahora bien, sin perjuicio de ello, también se debe decir que por resolución del ministro de Seguridad Nº 2963 del 24 de octubre de 2007 se formalizó la estructura orgánica desagregada.

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Sin lugar a dudas la mentada Superintendencia de Investigaciones en Función Judicial es la más importante del área, no sólo por los casos que le competen sino porque hace de eje para que las demás (Inteligencia, Drogas Ilícitas, Complejas y Crimen Organizado, Científica) se desenvuelvan a su alrededor con la mayor coordinación posible. Investigaciones, a secas, como se la acostumbra llamar, es, a diferencia de las principales dependencias de seguridad, un órgano policial centralizado. Como tal, procurando asemejarla a la estructura del FBI pero para el territorio de la provincia de Buenos Aires, se ha diseñado una planta con funciones estratégicas que potencien precisamente su centralidad (operaciones, capturas, tecnologías aplicadas, homicidios, automotores, piratería del asfalto, inspecciones de desarmaderos y depósitos de chatarra) para dejar en el plano de cada Delegación (DDI), esto es, descentralizadas, las competencias investigativas materiales más amplias y genéricas (Gabinetes de Antisecuestros, de Sustracción de Automotores, de Minoridad y Búsqueda de Personas, de Delitos Económicos, de Delitos contra la Integridad Sexual, de Homicidios, de Delitos Informáticos, de Delitos Ecológicos, de Delitos Contra el Orden Público). A la nueva estructura se le adicionan mecanismos y procedimientos especiales para casos complejos y de mayor trascendencia, como lo son los secuestros extorsivos. Es por ello que se aprobó el protocolo a seguir en cada caso en que prima facie se configure el artículo 170 del Código Penal, y que por su significado se describen a continuación sus pautas principales: el principio general que ilumina todo el proceso es sin dudas que en todo momento la intervención policial deberá priorizar la vida del o los cautivos, impidiendo por todos los medios posibles el agravamiento de la situación. La responsabilidad del comando operacional para lograr la liberación del cautivo y la reunión de las pruebas necesarias para la identificación y aprehensión del o los responsables recaerán en la persona del director de la Delegación Departamental de Investigaciones en Función Judicial (DDI) competente. Se conformará una mesa de crisis con la reunión de todos los elementos con participación activa en la investigación y el responsable de ejercer el comando operacional. A la misma se agregará la tarea del grupo de contención desarrollada por un equipo interdisciplinario en el campo de la salud mental y física dirigida al abordaje y la contención emocional durante la crisis y la pertinente asistencia posterior tanto de las víctimas pasivas como activas. Y la tarea de orientación, que es la actividad llevada a cabo por personal policial especializado a los fines de orientar al grupo familiar de la víctima activa en cuanto al manejo de la información, el proceso de negociación, las comuni-

caciones telefónicas y toda otra cuestión que esté estrechamente vinculada a la investigación en desarrollo. La Policía de Seguridad interviniente deberá comunicar inmediatamente por la vía más rápida la situación a la Delegación Departamental de Investigaciones en Función Judicial (DDI) a los fines de que se imprima desde los primeros momentos el procedimiento autorizado. La Policía de Investigaciones en Función Judicial deberá ser la primera en tener contacto con el denunciante o con la información que refiere a un hecho de secuestro extorsivo, a partir de cuyo momento, con intervención del Gabinete Antisecuestro, centralizará la investigación. En líneas generales se deberá tener en cuenta que la autoridad policial interviniente no toma decisiones acerca del pago o monto del rescate, sólo orienta a la familia de la víctima al respecto dejando en mano de los profesionales del grupo de contención todo lo atinente a la atención psicológica. Tampoco reemplazará a los familiares de la víctima, ni para la negociación telefónica ni para la entrega del dinero, salvo situación excepcional que deberá autorizar el responsable de la operación. Tampoco acompañará en el mismo vehículo de pago bajo ningún concepto a quien cumpla el rol de pagador; no obstante ello, se deberán arbitrar medidas de seguridad suficientes a fin de preservar su integridad personal, de conformidad a lo que oriente el agente fiscal federal. Acordado el pago entre la familia y los captores, se deberán tener en cuenta estrictas reglas de transparencia. Toda la información del caso será almacenada en una base de datos especialmente diseñada al efecto. Por otra parte, se debe señalar que se procuró no sólo jerarquizar el Área de Investigaciones sino también dotarla de una operatividad plena1.

Policía de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado
Tal como se detalló anteriormente, previo al decreto 712/04, se carecía de un organismo ministerial que controlara y condujera las tareas y las actividades relacionadas con la investigación del crimen organizado en cualquiera de sus variantes. Mediante la ley 13.482 se crea la Policía de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado, la que tiene, a través de su respectiva Superintendencia y de las Delegaciones, por cierto una competencia más acotada (exclusiva y excluyente) en los hechos delictivos que sobresalen por su

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gravedad. Lo hace también por expresa disposición judicial atendiendo a la especialización que los recursos policiales tienen respecto de tales delitos (verbigracia: secuestro de personas, acciones de terrorismo, lavado de activos). También interviene en el análisis y las pericias del registro de las comunicaciones, actúa en concordancia a lo normado por el Estado Nacional respecto de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos adicionales, e interviene por disposición del Ministerio en los casos que requiera el Comité de Análisis de la Información del Crimen Organizado (CAICO), como así también la Auditoría General de Asuntos Internos, colaborando con todos los recursos disponibles al efecto.

La Policía para las grandes bandas: aspectos organizativos
La Superintendencia de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado, tiene la delicada misión de dirigir las acciones tendientes a investigar aquellos delitos complejos en los que participen organizaciones criminales superestructurales. A tales efectos se destacan los roles de la Dirección de Investigaciones contra el secuestro de personas, que coordinan con el gabinete de asistencia a la víctima y psicología criminal, y la Dirección de Análisis de las Comunicaciones. Es sin duda esta última la que le ha dado sumo prestigio a la Superintendencia, particularmente con el desarrollo de sus propios técnicos, conocido como VAIC. La misma es una compleja herramienta de análisis informático de comunicaciones que proporciona entrecruzamientos, relaciones, ubicación geográfica de líneas celulares, identificación de titulares de una o más líneas, etc. Se complementa con el INTRAVAIC, el VAIC Telemétrico y el VIDCOM. Además merecen destacarse la Dirección de Delitos Transnacionales, que incluye la temática de contraterrorismo y los delitos conexos, la Dirección de Cybercrimen, preparada para las investigaciones de delitos financieros, informáticos, pedofilia y pornografía infantil, así como también de los delitos contra la seguridad de las personas.

Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas
En el título III de la ley 13.482 se regula sobre la organización de la Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas. A partir del artículo 164 se

establece que le corresponde organizar, planificar y desplegar la actividad operacional y profesional a fin de prevenir y reprimir conductas vinculadas a la producción, fabricación, preparación o comercio de sustancias estupefacientes, conforme lo normado por la ley nacional 23.737 y normas complementarias. En este punto se debe señalar que el rol de aquélla adquirió mayor trascendencia a partir de la sanción de la ley nacional 26.052, de fecha 27 de julio de 2005, modificatoria de la ley 23.737, a instancias del gobierno provincial, en virtud de la cual se dispone que los delitos previstos y penados por dicha ley serán de competencia de la justicia federal en todo el país, excepto para aquellas provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que, mediante ley de adhesión, opten por asumir su competencia en las condiciones y con los alcances que se prevén a continuación: artículos 5º incisos c) y e), cuando se comercie, entregue, suministre o facilite estupefacientes fraccionados en dosis destinadas directamente al consumidor; artículo 5º penúltimo párrafo, artículo 5º último párrafo, artículo 14, artículo 29, artículos 204, 204 bis, 204 ter y 204 quater del Código Penal. Sin perjuicio de ello se prescribe que conocerá la justicia federal cuando la causa tuviere conexidad subjetiva con otra sustanciada en dicho fuero, y que, en caso de duda sobre la competencia, prevalecerá la justicia federal. En consecuencia, la provincia de Buenos Aires fue la primera en adherir mediante la ley provincial 13.392 del 2 de diciembre de 2005. La Policía de Investigación del Tráfico de Drogas Ilícitas también debe reunir toda la información ligada al narcotráfico en la provincia, elaborar informes específicos, cooperar con las fuerzas federales con competencia en la materia, todo en función judicial ordinaria o federal según el caso. Básicamente tiene el mismo esquema que las otras policías ya que su máximo órgano lo representa la Superintendencia bajo la cual trabajan las respectivas delegaciones, con competencias características de una Policía que siempre actúa en función judicial. En comparación se destaca, sin embargo, la Unidad Especial de Lucha contra el Narcotráfico, regulada en el artículo 174 del capítulo IV del título antes mencionado, que puede intervenir, por orden de autoridad judicial y/o de la Superintendencia, en todas aquellas investigaciones en las que, por su envergadura, complejidad o características particulares, no sea conveniente asignar a la Delegación de Investigaciones correspondiente al departamento judicial respectivo. A ella corresponde adicionar la Delegación de Enlace Aeroportuario (capítulo V), que tiene competencia en los lugares habilitados como estación aérea en la provincia de Buenos Aires, para que en acuerdo con las autoridades federales coordine las investigaciones relacionadas

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al narcotráfico y/o delitos conexos que se inicien o cometan en los espacios destinados a la navegación aérea en dicho ámbito, para que efectúe periódicamente un relevamiento tendiente a detectar la existencia de pistas de aterrizaje clandestinas, a cuyo fin deberá organizar un registro con todos los datos relevantes, comunicando ello a la autoridad judicial competente, coordinando acciones con las demás autoridades competentes e involucradas en la materia, para que efectúe las tareas de reunión de información e investigativas tendientes a prevenir el ingreso y/o egreso de estupefacientes de las estaciones aeroportuarias.

La Policía Científica
Por su lado la Policía Científica, estructurada también sobre una Superintendencia y delegaciones regionales que le dependen, donde el criterio en virtud del cual se le asigna competencia tiene esencialmente en cuenta la jerarquía de las actividades que realiza, reconoce en su seno la suma de todas aquellas acciones tendientes a conservar la escena del crimen y a determinar científicamente el aporte que cada elemento de prueba produce en el proceso penal. En efecto, en virtud de lo establecido en el título IV de la ley provincial analizada, surge que deberá efectuar todos los estudios técnicos y científicos que le sean requeridos en un proceso judicial, debe desarrollar métodos científicos conducentes a descubrir todas las circunstancias de los delitos que se investiguen, debe asegurar todo elemento que pudiere ser objeto de pericia, para lo cual debe tener permanentemente actualizados los recursos tecnológicos exigidos por el nivel de desarrollo de las ciencias forenses.

El área de la Policía Científica. Competencias y procedimientos
La Superintendencia de Policía Científica reposa en las Direcciones de Criminalística, Medicina Legal y Química. Éstas a su vez descentralizan la gestión en función judicial por vía de las delegaciones departamentales. La oficina de Criminalística tiene por función general la de supervisar los dictámenes periciales y asesorar a los peritos de las Direcciones Departamentales de Policía Científica en la materia, estableciendo estándares periciales y enriqueciendo y complementando la interpretación de los resultados obtenidos.

La Dirección de Medicina Legal por su lado se hace cargo de coordinar las actividades de los Cuerpos Médicos, Morgues, Odontología Legal y Patología Forense en lo atinente a su operatividad y funcionalidad, unificando los criterios de trabajo. La Dirección de Química Legal tiene entre tantas delicadas tareas la de hacer observar el protocolo de actuación referente a la recolección, conservación y remisión de material destinado al análisis de ADN en el Laboratorio de Genética Forense que le depende. Las Delegaciones Departamentales de Policía Científica son precisamente, por intermedio de sus respectivas dependencias, las que asisten a las investigaciones judiciales en Dibujo de Rostro, Balística Forense, Poligráficas, Planimetría, Fotografía y Video, Accidentología Vial, Levantamiento de Rastros, interactuando con la Sección AFIS2, Necropapiloscopía, así como la digitalización, archivo y guarda de álbumes de personas identificadas, los que, por disposición del agente fiscal, son utilizados para realizar la diligencia procesal del reconocimiento fotográfico en rueda. También se desarrolla la Cromatografía, la Espectrofotometría Infrarroja (FTIR), la técnica de Espectrometría de Fluorescencia de Rayos X (XRF), la Microscopía Electrónica con sonda EDAX, el análisis de Manchas Biológicas, y Ciencias Naturales, entre las que se destacan la Antropología, la Entomología, la Geología, la Palinología, Pelos y Botánica Forenses. También la Fisicoquímica y la Toxicología. Para todo ello la Policía Científica tiene el más moderno equipamiento. Dada y reconocida la importancia de la preservación de la escena del crimen en toda investigación y en el marco de la cultura de la protocolización que pretende garantizar procedimientos efectivos, se estableció el Protocolo de Comunicaciones de Hechos Graves, válido y obligatorio para todas las áreas policiales tanto de Seguridad como de Investigaciones, a partir de la toma de razón por parte de las dependencias de las policías de Seguridad de la ocurrencia de hechos graves en el ámbito de su jurisdicción y la necesidad de comunicar en forma inmediata las circunstancias de los mismos con el objeto de implementar las tareas científicas y de investigaciones que correspondan a cada caso. Es por ello que se determinó que la responsabilidad de la comunicación inmediata, con los medios que posea, recaerá en el jefe del elemento de Policía de Seguridad que tome razón de la existencia de un incidente considerado como grave que amerite urgente convocatoria de personal de Policía Científica y/o de Investigaciones en Función Judicial. Se definió como hecho grave a todo aquel suceso delictivo o incidente que por las características propias, ma-

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nifestadas en su producción y/o desarrollo, trascendencia pública, la calidad de las víctimas, magnitud, rango siniestral o peligro potencial para las personas, medio ambiente o bienes, merezca urgente tratamiento. Las primeras acciones de la Policía de Seguridad tenderán a la “preservación del lugar del hecho”, utilizando para ello todos los medios y recursos disponibles. Dicha preservación se llevará a cabo con cercos perimetrales y/o vallados, evitando brindar información o detalles a la prensa así como la permanencia dentro del lugar, tanto de personas como de vehículos, ya sean oficiales como particulares, ajenos al hecho. Deberá además asegurar la escena del crimen, a los efectos de que luego el personal especializado pueda procesarla de manera científica con el fin de la obtención de evidencia física o tecnológica. El personal de consigna en el lugar será responsable de conservar el sector tal y como fuera encontrado, evitando especialmente la manipulación o utilización de cualquier evidencia, en particular de los teléfonos, tanto de red fija como celulares, radios, etc., hallados en el lugar. La Policía Científica, una vez anoticiada, comisionará al lugar todos los recursos disponibles así como a los peritos, profesionales, técnicos o idóneos que corresponda para cada caso con el objeto de que practiquen los relevamientos de rigor. La Policía de Investigaciones en Función Judicial, recibida la novedad, dispondrá la inmediata presentación del grupo operativo o gabinete especializado que corresponda a cada caso, todo ello sin perjuicio de las exigencias de práctica, tanto judiciales como administrativas.

El Registro de los Antecedentes Penales
En el título V del libro III de la ley de Unificación surge que el Registro de Antecedentes, dependiente de la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad, tendrá como funciones recopilar y registrar los antecedentes judiciales de las personas con residencia o en tránsito en la provincia de Buenos Aires, así como otros antecedentes que la autoridad de aplicación disponga, de conformidad con la normativa vigente.

El área de Inteligencia Criminal contribuye con su accionar a la mejor actuación tanto del área de Seguridad como de Investigaciones, y facilita la toma de decisiones correctas y oportunas por parte de la autoridad ministerial. La ley le reconoce autonomía y jerarquía equivalente a partir del libro IV, por el cual le asigna a la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, integrada por un superintendente especializado en inteligencia, la sensible y delicada misión de realizar actividades de reunión de información y análisis conducentes a la prevención del delito, básicamente direccionada a las policías de Seguridad, y la de administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado de la provincia, básicamente direccionada a las policías de Investigaciones. La autonomía le permite señalar situaciones críticas o bien anticipar las que en general otras áreas no reconocen. La jerarquía garantiza que sea escuchada, esto es, que sus informes sean considerados, sin que medie ningún tipo de tendencia o manipulación. También debe informar a las autoridades ministeriales, policiales y/o judiciales que correspondan, según el caso, de todas aquellas circunstancias que hagan presumir la posibilidad cierta de que en determinado momento y/o lugar se produzcan alteraciones al orden público o se cometan delitos, a fin de que puedan tomarse las medidas de prevención adecuadas en tiempo oportuno. Entre los aspectos más destacados y como se remarcó en más de una oportunidad, la fuerza no disponía de una base de datos común a todas las áreas policiales, con la consecuente falta de articulación entre las mismas. Al no contar con el acceso directo a una base única de información, esto era causa de ineficiencia en la resolución de delitos. Mediante la ley 13.204 del año 2004, confirmada luego por la ley 13.482 del año 2006, se establece a su cargo la administración de una base de datos unificada sobre el crimen organizado de la provincia en la que se puede almacenar información judicial sobre distintos casos. La implementación de herramientas informáticas, como la adquisición de un programa de análisis criminal, que utilizan el FBI (I2) y otras fuerzas de seguridad de países extranjeros, permitió intensificar la dinámica de trabajo. A fin de profundizar y sostener las acciones señaladas se creó un Comité de Análisis del Crimen Organizado (CAICO) integrado por expertos en inteligencia criminal que se reúnen periódicamente con el objeto de evaluar el desarrollo y la actuación de bandas criminales en la provincia para su individualización y judicialización.

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La Superintendecia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, como se ha dicho, tiene diversos roles estratégicos entre los que se destacan: a) generar diagnósticos y proyecciones del accionar delictual en el ámbito de la provincia, que coadyuven a la detección de zonas críticas y/o más sensibles; b) administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado para generar las respuestas oportunas y adecuadas al requerimiento judicial y organismos específicos atinentes a la investigación criminal; c) realizar estudios e investigaciones sobre las organizaciones delictivas que operan en el ámbito de la provincia, a fin de establecer su existencia, ramificaciones y vinculaciones con otras similares de carácter provincial, nacional o internacional; d) asistir a las investigaciones en función judicial. Entre las acciones de análisis de la información se destaca la de desarrollar informes utilizando las nuevas tecnologías vinculadas a la especialidad de inteligencia, en las áreas de mapeo criminal, análisis de incidentes puntuales, sistemas de información geográfica, metodologías de análisis criminal en el estudio de patrones y series delictivas a través de sistemas informatizados de archivos, etc. A partir de su estructuración, que data de la ley provincial 12.155 de 1998, una función policial que se encontraba muy criticada fue gradualmente jerarquizándose de tal modo que pasó a ser un componente imprescindible en acciones estratégicas del Ministerio en su conjunto, además de desarrollar tareas específicas en el marco de la más estricta legalidad.

La Policía de Comunicaciones y Emergencias
El Área de la Policía de Comunicaciones, a partir del artículo 190 de la ley de Unificación, también ha sido jerarquizada atento a la estratégica función que sus acciones tienen en el sistema de seguridad en su conjunto. Ahora bien, entre todos los aspectos a considerar sin lugar a dudas sobresale en primera instancia la creación del 911, del cual el resorte policial de las comunicaciones, de conformidad al diseño autorizado, resulta esencial. En primer lugar se debe señalar que mediante la ley nacional 25.367, se reguló a nivel nacional el sistema de emergencias coordinadas en base a un único número de teléfono de tres dígitos (nueve uno uno). Por resolución 11/05 del 19 de enero de 2005 de la Secretaría de Comunicaciones de la Nación (publicada en el Boletín Oficial del 24 de enero de 2005), se autorizó al gobierno de la provincia de Buenos Aires a utilizar el Código de Servicios

Especiales Nueve Uno Uno para la prestación del denominado “Servicio de Emergencias 911”. En virtud de todo ello por decreto provincial 747 del año 2005 se creó en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la provincia el Sistema de Atención Telefónica de Emergencias a fin de que actúe como servicio exclusivo de atención de emergencias y le permita al usuario, de un modo gratuito, permanente y un uso de fácil y rápido acceso, a través de la marcación de un número telefónico, asignado por la autoridad competente, acceder en caso de emergencia a los servicios competentes de seguridad, de salud prehospitalaria y de defensa civil determinados en protocolos. En dicho marco jurídico inédito en el país, dado que el 911 de la provincia3 fue el primero en la Argentina en comenzar a funcionar con todos los atributos que internacionalmente se le exige a este tipo de prestaciones, se definió el concepto de emergencia precisando que se la considerará tal a toda circunstancia, urgente necesidad o catástrofe que pueda comprometer la vida, libertad, seguridad e integridad de las personas físicas o jurídicas o la de sus bienes y que exija objetivamente un auxilio inmediato. Desde luego que, y principalmente en razón de todas las competencias asignadas, el sistema no puede ser sino fruto de la interrelación de componentes institucionales ligados a la materia de las emergencias: seguridad, salud, desarrollo humano, derechos humanos, el Poder Judicial, los municipios, el área de educación, etc. El Sistema de Atención Telefónica de Emergencias tendrá que mantener un subsistema de recepción integrado por civiles especialmente capacitados al efecto, y su posterior transferencia de llamadas de emergencias durante las veinticuatro horas de todos los días del año sin interrupción alguna a los centros de despacho y organismos públicos y privados que corresponda, recibir, procesar automáticamente y atender de manera centralizada las llamadas de emergencias iniciadas en territorio de la provincia de Buenos Aires y dirigidas al número o números establecidos a tales fines, contener y orientar inmediatamente a los usuarios, transmitir el requerimiento de la asistencia por parte de los ciudadanos a los centros de despacho de servicios competentes para su prestación material, coordinar la elaboración de los protocolos de comunicación para la actuación concreta de las policías, realizar un seguimiento integral del incidente y controlar la calidad de la prestación final según la emergencia. El sistema funcionará como ventana oficial única de emergencias recibidas por la vía telefónica respetando los protocolos vigentes. Es operado por personal civil (escalafón 911 del personal de apoyo) especialmente seleccionado y capacitado en organización policial, organización judicial, programación neurolingüística, procedimientos de comunicación, e información geográfica.

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El manejo de la información generada en las operaciones del sistema es confidencial para salvaguardar la seguridad de los usuarios, de conformidad al marco normativo vigente en la materia. Sólo por orden de la autoridad judicial competente se brindarán los datos que obren en sus registros. Para identificar el número, la zona geográfica y los datos del titular de la línea desde la cual se emite la llamada de emergencia y para registrar las conversaciones que se generen durante su transcurso, se disponen de mecanismos tecnológicos adecuados. El 911 ha servido en varios aspectos de trampolín a la Superintendencia de Comunicaciones, sin perjuicio de lo cual merece decirse que ésta representa un extraordinario ejemplo de cómo la tecnología puede asistir a la prevención e investigación del delito, así como también porque constituye uno de los mejores ejemplos de jerarquización de una función policial en otros tiempos relegada. Debe organizar el funcionamiento policial del sistema de comunicaciones de acuerdo con las políticas, los planes y las acciones que emanen de la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad, y asistirá técnica y operativamente al 911. También debe organizar y mantener en condiciones operativas el sistema de radio en todas sus modalidades, incluyéndose el sistema móvil y el sistema de telefonía tanto básica como celular y formas asociadas. Asimismo implementa los medios que permiten las actividades de inteligencia y contrainteligencia de las comunicaciones, el sistema de alarmas, el sistema de observación urbana por cámaras en aquellos distritos donde el mismo se proyecte instaurar o donde funcione, el sistema de localización vehicular, el sistema de radiogramas y demás tipos de transacciones radiales de incumbencia policial, implementar los grupos operativos satelitales, establecer las pautas de comportamiento de las radios, los centros de despacho y demás estaciones de comunicaciones. Por cierto que también le incumbe establecer un sistema de control técnico del equipamiento para que la red de comunicaciones se mantenga en condiciones operativas. La Superintendencia reposa buena parte de sus funciones en la Dirección de Tecnología de las Comunicaciones, a partir de la cual se supervisan los sistemas policiales de telefonía, de redes y servicios digitales, radiales, de torres y mástiles, así como del subsistema de prestaciones del área que sostiene la red de microondas. También es la que mantiene una relación institucional con las empresas de servicios y la Dirección Provincial de Informática y Comunicaciones, tendientes a satisfacer los requerimientos ministeriales, marco en el que gestiona y organiza jornadas de actualización tecnológica, promoviendo

vínculos institucionales con otros organismos o empresas prestadoras de bienes y servicios. Con intervención de la División Alarmas observa el cumplimiento de las obligaciones que correspondan a las empresas prestatarias en el marco de la ley 9858/82, su decreto reglamentario 1803/82 y las normas policiales complementarias. Con intervención de la Sección de Sistemas, coordina tareas de mantenimiento preventivo y correctivo del sistema digital P25, equipamiento que, incorporado específicamente para la Policía Buenos Aires 2, representa el comienzo de la migración hacia las tecnologías de última generación en materia de comunicaciones. Por otra parte, la Dirección Operativa dependiente de la Superintendencia de Comunicaciones también tiene un destacado rol, particularmente al centralizar la tarea de los centros de despacho del 911, garantizar la mejor prestación del AVL, de las estaciones móviles, así como de diversos enlaces estratégicos. Con intervención de la División Centros de Despacho, los organiza de acuerdo con las funcionalidades que disponga la autoridad del SATE, mantiene un sistema de revisión y mejora de los protocolos operativos para el despacho de las emergencias, centraliza, coordina y ejecuta la labor radioeléctrica de la red de comunicaciones, administra en forma correcta y funcional los sistemas de comunicaciones, de datos, observación urbana y de atención de emergencias en seguridad, implementados por el Ministerio de Seguridad, coordinando las comunicaciones radioeléctricas en materia de seguridad y de tráfico diario con las policías locales. Los centros de despacho y emergencias, verdaderos pulmones de operatividad policial en función preventiva, controlan el procedimiento general del tráfico en redes y sistemas, ejercen la telesupervisión centralizada del subsistema de radiomóvil de la jurisdicción, aplican el procedimiento general del despacho radioeléctrico de la emergencia de acuerdo con los protocolos de comunicaciones vigentes, ejercen la telesupervisión centralizada del cierre de las denuncias telefónicas, supervisan el correcto funcionamiento de los sistemas utilizados en las diversas etapas en el trámite de la emergencia (software de cartillas, enlaces de datos, localización vehicular, AVL, sistema radiomóvil, etc.). Con intervención del Departamento Pericias y Análisis Electrónico, asistirá a la justicia en exámenes técnicos de audio, video e informática, así como en la investigación de delitos tecnológicos e interferencias telefónicas y radioeléctricas. Por intermedio de la División Localización Vehicular actúa como nexo coordinador entre los distintos usuarios, las áreas de intervención técnica y la empresa prestataria, en la gestión de mantenimiento, instalaciones y desinstalaciones de los más de 3.600 equipos

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as, con sede en la jurisdicción, o concurrentes, a los fines de la coordinación y control de la acción conjunta de todas las fuerzas policiales intervinientes. En el supuesto de no existir orden superior, dicha necesidad será apreciada por el comisionado jefe de la departamental.

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que permiten visualizar online dónde se encuentran patrullando los móviles policiales.

La unidad de mando
Con la creación de las policías de Distrito y las Comunales se procuró formar cuerpos que amén de su clara pertenencia al distrito o municipio en que se asientan tuvieran un cierto grado de autonomía que los mostrase aptos para atender el fenómeno del delito en sus respectivas jurisdicciones con la idea de la autosuficiencia. El desideratum es que cada municipio tenga resueltos sus problemas de inseguridad con su propia Policía, y en la búsqueda de un esquema que garantice tal tipo de independencia se avanzó con la creación del régimen de Policía Comunal que afirma tal pertenencia con la subordinación funcional que se ha conferido sobre ella al intendente. Por cierto que en cada municipio de la provincia de Buenos Aires los problemas vinculados con la inseguridad interesan e involucran a diferentes áreas policiales y, en consecuencia, a diferentes policías y cuerpos. Ello no sólo se hace evidente en materia de investigación de los hechos que se perpetran en un mismo distrito sino en aquellos otros delitos de gravedad, con trascendencia pública, o en los que varios municipios aparecen interesados o afectados. Se plantea, así, la necesidad de contar con un mando unificado capaz de conducir operativamente no sólo a las policías locales sino también a las concurrentes, hipótesis que se verifica cuando es necesario que la Caballería o la Infantería tomen parte en la emergencia u otras policías de extraña jurisdicción a la de esa departamental concurran en auxilio, o bien que las distintas policías de Investigaciones generen acciones convergentes con las desplegadas por las policías de Seguridad. Su aplicación debe ser excepcional y debidamente fundada para que no se transforme en un mecanismo que sepulte los principios de descentralización, desconcentración y especialización, ejes de la reforma. Tal situación ha sido resuelta por la L.U. (artículo 37) de la siguiente manera: …cuando la necesidad lo determine o una orden superior así lo establezca, canalizada a través de la Superintendencia de Coordinación Operativa, el comisionado jefe de la departamental ejercerá el mando sobre la totalidad de los organismos de las distintas policí-

Área de Formación y Capacitación Policial
Luego de un relevamiento efectuado sobre las políticas de formación y capacitación implementadas con anterioridad al mes de abril de 2004, se arribó a la conclusión de que el área sufría de una visión restringida de la problemática de la seguridad. Esto debido a que la formación de los cuadros de la fuerza respondía a una instrucción de régimen cerrado, centrado en una formación exclusivamente policial y descuidándose todo enfoque social de la futura actividad de los aspirantes. Se carecía de una estructura educativa descentralizada que diera respuesta tanto a necesidades territoriales como a las ligadas a las diferentes especializaciones. No se planteaba a la capacitación como un factor estratégico diferencial, por lo cual la misma era realizada sólo teniendo en cuenta los diferentes escalafones, con escasa articulación interdisciplinaria. Por otro lado, la falta de un plan de carrera profesional repercutía directamente en la capacitación de habilidades necesarias para cada puesto de trabajo. Del mismo modo, la carrera policial no se basaba en el mérito, siendo esto comprobado con una ausencia de elementos diagnósticos como la evaluación de desempeño. Es así como se hizo hincapié en la jerarquización de la labor policial fortaleciendo la actividad académica para la formación de nuevos agentes y el reentrenamiento de toda la fuerza. Para ello fue ineludible una reforma institucional que encarara el reordenamiento de los escalafones mediante la ley 13.201 a fin de responder a las nuevas exigencias capacitando no sólo al personal policial sino también a su personal de apoyo. Esta línea de acción pretende desarrollar actitudes y valores democráticos, viéndose éstos reflejados en conductas reflexivas, críticas y eficazmente comprometidas con los derechos humanos. A fin de garantizar un régimen académico profesional el Ministerio realizó convenios con universidades para implementar las carreras de formación

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policial. Esto le permite al personal policial tener una experiencia pedagógica integrada con la comunidad. La currícula de la carrera de la Policía de Buenos Aires es elaborada por el Ministerio de Seguridad, y al finalizar la Formación Básica Policial se egresa con el primer grado de escalafón jerárquico con el título de técnico superior en Seguridad Pública. Desde un punto de vista estructural se decidió la creación de una Superintendencia de Formación Básica, de la que dependen las escuelas de formación inicial y una de formación superior que manda sobre el Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales y sus sedes descentralizadas.

Para cumplir con el mandato legal de una capacitación en igualdad de oportunidades, el CAEEP por primera vez se ha descentralizado, ofreciendo sus cursos en distintos puntos de la provincia. Así se ha logrado un significativo aumento de la matrícula, acercando la capacitación adonde los efectivos viven y prestan servicio.

Centros de entrenamiento
Los centros de entrenamiento se han visto revitalizados. Por primera vez se ha logrado que la totalidad del personal policial (ley 13.201) en los grados operativos, de supervisión y de conducción cumplan anualmente con una semana de reentrenamiento policial. Allí se los capacita tanto en aspectos teóricos (normativa policial, derecho procesal penal, normas de conducta, etc.) como prácticos (operaciones policiales, tiro, defensa personal, etc.).

Institutos de formación policial
La creación de estos institutos persigue como fin la igualdad de oportunidades en el acceso a la formación básica y a la capacitación. Permite un sistema descentralizado de escuelas de carácter regional en el ámbito provincial, con una estructura orgánica debidamente aprobada. Los directivos de estos institutos se encuentran a cargo del personal civil o policial y tienen como requisito para el desempeño de su función contar con título universitario. La imperiosa necesidad que existía de aumentar exponencialmente la incorporación de efectivos a la fuerza hizo indispensable la apertura de nuevas escuelas de formación inicial a lo largo de todo el territorio provincial, lográndose aumentar el número de egresos de 800 al año a la cifra de 5.000.

Notas
1De dicha área con frecuencia se predicaba que carecía de toda operatividad y que sus recursos humanos estaban fuera de toda planificación y control. 2 Donde se consulta sobre la existencia de huellas latentes. La tecnología AFIS en la actualidad se extiende también sobre el proceso de digitalización de prontuarios a cargo de la Dirección de Registro de Antecedentes dependiente directamente de la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal. 3 Actualmente cubre los llamados de más de 12.000.000 de habitantes del Conurbano Bonaerense y toda la costa atlántica: 911 Pinamar, 911 Mar del Plata, 911 Necochea y 911 Bahía Blanca. 4 Mediante el sistema de localización vehicular (AVL) puede conocerse la exacta ubicación de todo vehículo policial, lográndose un efectivo control operativo y contándose con una invaluable herramienta de análisis que permite planificar el desarrollo de los planes de patrullaje preventivo, así como certificar el real cumplimiento de las cuadrículas.

Centro de Altos Estudios Policiales
El prestigioso Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales se encuentra a cargo de un superintendente y tiene como meta garantizar una capacitación permanente a lo largo de la carrera de todo policía. Ofrece una currícula que abarca la totalidad de las especialidades policiales, pudiendo obtenerse diversas tecnicaturas vinculadas con las distintas disciplinas en que se divide el quehacer policial. El CAEEP ha realizado convenios con distintas universidades nacionales e internacionales en busca de una efectiva integración de la formación policial con otros ámbitos académicos, permitiendo así la interacción con alumnos y profesores ajenos a la institución.

Capítulo 6 La profesionalización policial

La nueva carrera policial: orgánica, nomenclada y unificada
Introducción
Toca adentrarnos en la consideración del plan de reformas, concretamente en el proceso de profesionalización policial. La reforma encaró cambios sustanciales que permitieron resolver problemas de disfuncionalidad severos, tales como: - Estructuras con excesivos niveles de mando que distorsionaban los mensajes transmitidos de los niveles superiores a los inferiores en mengua de la calidad y rapidez en la ejecución de la orden. - Confusa asignación de roles y funciones correspondientes a cada uno de los diecisiete grados existentes, al punto de desdibujarse las diferencias entre ellos. - Injustificada subsistencia de dos escalafones –suboficiales y oficiales– que importaba en los hechos una fractura basada exclusivamente en las por demás bajas exigencias académicas y profesionales del grupo no sólo más numeroso de la institución sino sobre el que paradójicamente recala el mayor peso del trabajo. - Escasa o nula participación del personal en la definición de objetivos, lo que implicaba desechar el valor de la observación directa por parte de los policías en su quehacer diario y la propia iniciativa como elemento transformador. - Insuficiente nivel de capacitación académico-profesional, tanto en el ingreso a la institución como en la instrucción ulterior, en desmedro de un proceso de formación y de maduración educativa.

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- Divorcio y falta de mecanismos integradores entre la Policía y la comunidad. Como modo de poner coto a tales deficiencias se dispuso, en primer lugar, la unificación de los escalafones de suboficiales y oficiales y la estructuración de la carrera en un único escalafón con requisitos particulares para cada uno de los niveles de formación: a) título secundario para la incorporación; b) tecnicatura superior para el nivel operativo policial; c) título universitario para la conducción y d) título de posgrado para el nivel de dirección. La supresión del escalafón de suboficiales y la exigencia de estudios secundarios para el ingreso como aspirantes a la carrera policial exigieron resolver el problema que planteaba la gran cantidad de personal de ex suboficiales que carecían de dichos estudios, para lo cual se desarrollaron estrategias de terminalidad de estudios secundarios y complementación curricular de la tecnicatura en Seguridad Pública para quienes no contasen con estudios de nivel superior. A su vez, para la etapa de la formación básica inicial se crearon cuatro Tecnicaturas con diferentes orientaciones, afines a los diferentes cuerpos policiales y de acuerdo con la especialidad de cada uno de ellos, y cinco tecnicaturas de nivel superior dictadas a través del Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales (CAEEP). Los diseños curriculares de formación reflejan los nuevos paradigmas de seguridad pública y de interacción entre Policía y comunidad, es decir, avanzan sobre los postulados de la Policía de proximidad e integran la perspectiva de la participación comunitaria como estrategia de prevención. Sobre la base de estos paradigmas y un criterio de profesionalización creciente se establecieron asignaturas y contenidos de enseñanza agrupados en dos organizadores –teórico instrumental y de práctica profesional– que garantizan esquemas de conocimiento aptos para el desempeño en tareas profesionales básicas. De otra parte, también el proceso de descentralización operativa fue acompañado por la descentralización académica, que hasta entonces se impartía en forma concentrada en dos institutos con una capacidad de egreso anual de tan sólo 800 efectivos para toda la provincia. Así, en el marco de un plan trienal de fortalecimiento institucional, la capacitación pasó a ser atendida por una Red de Instituciones de Formación Policial, constituida por doce escuelas superiores de formación policial distri-

buidas en distintos polos poblacionales del territorio bonaerense, de los cuales egresan anualmente 5.000 nuevos policías. A su vez, la formación profesional ulterior, que se encontraba dispersa en diversos cursos, se concentró en un Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, con seis sedes descentralizadas. La decisión de incrementar masivamente el ingreso a la institución policial supone dificultades serias a vencer. Así, la explicable falta de vocación de muchos jóvenes, atraídos más por una oferta laboral segura que por una decisión consciente y reflexiva sobre el significado del rol y la misión policial, supone por parte de la academia un esfuerzo aleccionador particular, pero también la necesidad de producir un represtigiamiento institucional en el que mucho tienen que ver los procesos de cambio efectivo, los medios de comunicación y el calor que brinde la comunidad. La articulación con las universidades nacionales ha sido uno de los recursos fundamentales con que se operó la transformación. Se rompió con la estructura tradicional propia de los regímenes de internado y orden cerrado, al par que se desmilitarizó la formación, con la intervención directa de profesores universitarios y un vínculo franco con la sociedad civil. Ello ha posibilitado un cambio notable en la percepción de la comunidad acerca de su Policía y una democratización creciente de sus cuadros. Los aspirantes cursan una primera etapa de la formación en la universidad conviviendo con alumnos de diferentes carreras. Esto produce un efecto positivo en la socialización terciaria en el ámbito académico y de autoafirmación de sus posibilidades para alcanzar titulaciones universitarias. En muchos casos el acceso al ámbito académico constituye una oportunidad de desarrollo personal y profesional que estaba vedada por la condición social y económica de los aspirantes. En ese sentido, este modelo de formación policial constituye una instancia de democratización y acceso efectivo a la cultura y a las instituciones educativas públicas. Esta instancia se articula con una segunda etapa de formación práctica profesional que completa la tecnicatura en Seguridad Pública. Tal modalidad es propia de una nueva Policía de Seguridad denominada Buenos Aires 2.

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LEÓN CARLOS ARSLANIAN Especialidades, agrupamientos y funciones. La discordancia entre el saber y el hacer

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El histórico desmanejo de los recursos humanos
Oficialidad-suboficialidad. El perimido sistema de castas
Ya en el antiguo Egipto los ejércitos conocían la división estructural entre oficialidad y suboficialidad. Los integrantes de las clases altas de la sociedad conformaban los cuerpos de oficiales mientras que los pobres y esclavos constituían las tropas a pie. Este modelo de doble escalafonamiento de las fuerzas armadas llegó sin mayores modificaciones hasta mediados del siglo XX y, si bien se sucedieron enormes cambios sociales en el transcurso de cinco milenios, el fundamento de la diferenciación seguía respondiendo a los disímiles orígenes sociales, económicos, educativos y culturales de quienes integraban cada escalafón. Las fuerzas de seguridad, creadas en sus orígenes a imagen y semejanza de las fuerzas armadas, copiaron el mismo modelo. Hasta hace muy poco tiempo el sistema se mantenía incólume para todas las fuerzas de seguridad nacionales y provinciales. La selección se fundaba en el diverso nivel educativo de los aspirantes al ingreso en las escuelas de formación, quedando reservada la oficialidad para aquellos que hubieran culminado sus estudios de nivel medio. De este modo se perpetuaba un modelo en el que coexistían dos escalafones compuestos cada cual por distintas jerarquías, en los que unos estaban llamados a ocupar los cargos de mando y dirección y los otros estaban destinados a cubrir los puestos operativos. Esta concepción imponía así un techo más bajo en la carrera de aquellos que, por distintas cuestiones, no habían podido obtener una mayor capacitación, condenándolos desde sus inicios a un menor ingreso, a un menor haber jubilatorio y a la realización de las tareas más arduas y penosas. Tan arraigada se encontraba esta distinción que hasta la vida social vinculada con la institución se desarrollaba en ámbitos separados, por lo que existían asociaciones, tales como los Círculos de Policía, para oficiales y para suboficiales. A todas luces el sistema así planteado se encontraba perimido ya que resultaba reproductor de desigualdades y discriminador a la hora de asignar tareas.

Antes de la reforma, la visión normativa imperante en el diseño de las estructuras y la división de tareas dentro de la organización proponía al personal ingresante el ejercicio de diferentes especialidades, entendiendo al rol policial como monolítico y proveedor de identidad vocacional en un sentido predeterminista y restringido. Los modelos y discursos preponderantes para la época, impregnados muchas veces de autoritarismos, no daban lugar a entender de manera más compleja o abarcativa la función laboral como profesión y la necesidad de desarrollar una carrera. El decreto-ley de personal sancionado en el año 1980 no observaba grandes diferencias respecto de las reglamentaciones que lo precedieran, por cuanto esta visión desactualizada sobre los recursos humanos es de larga data. En sus artículos 7 a 12 delimitaba los agrupamientos que conformaban la organización: Comando, Servicios y Personal Civil. Estipulaba que cada uno de ellos podía estar conformado por las diferentes especialidades instituidas, a saber: a) Seguridad. b) Investigaciones. c) Inteligencia. d) Judicial. e) Comunicaciones. f ) Bomberos. El agrupamiento Comando nucleaba a la mayor parte de la dotación. El ingreso a esta área se realizaba a través de la instrucción formal y común a todo aspirante a la carrera policial. La asignación de funciones en diferentes especialidades, una vez efectivizado el personal egresado de los institutos de formación, se determinaba “de acuerdo con las necesidades orgánicas” y a la “idoneidad, con el objeto de un mejor cumplimiento de la función asignada a la Policía”. En la práctica, la especialización se predeterminaba más por las pautas consuetudinarias que por un análisis y planificación que permitiera determinar qué saberes eran requeridos para cumplir con las tareas encomendadas. El “hacer” configuraba los fundamentos de la práctica, limitando los conocimientos o revisiones de lo actuado a lo sucedido en un sentido concreto, sin brindar margen suficiente para poder anticiparse a la resolución de problemas

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…emitir una opinión fundada respecto a las cualidades morales de carácter, idoneidad, rendimiento, preparación cultural, méritos y otras circunstancias que permitan definir la personalidad del calificado para su posterior selección y para asesoramiento del jefe de Policía en todo lo concerniente a ascenso, postergaciones o bajas por falta de aptitudes, según corresponda… (artículo 399 decreto 1675/80).

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de manera proactiva. La especialización, podríamos decir vulgarmente, se hacía sobre la marcha. La función, vista así, no contaba con la explicitación del correlato que tiene que existir entre requisitos personales y organizacionales para su ejercicio. Lejos de estas visiones estaban la posibilidad de revisar la adecuación efectivo-puesto, el procurar el desarrollo tanto de la carrera del personal como de la organización o la adecuación de la planificación de los recursos humanos a las necesidades actuales y proyectadas para la institución, en función de las misiones que la impulsan y orientan. Era preciso replantear el accionar policial a la luz de una mirada más compleja, con una visión estratégica para entenderlo como carrera profesional en todas sus dimensiones.

Un desarrollo cuestionado de la carrera policial
Juntas de calificaciones. Entre el ser y el deber ser
Antes de la entrada en vigencia de la ley 13.201 el régimen de personal se encontraba regido por el decreto-ley 9550/80 y su decreto reglamentario 1675/80, donde se regulaban, entre otros muchos temas, los procedimientos e instancias de calificación del personal policial en sus diferentes estamentos y las modalidades de ascensos en la escala jerárquica. Preveía las generalidades propias del ordenamiento en escalafones y agrupamientos, categorizando las instancias jerárquicas de acuerdo con “iguales características generales, antigüedad y méritos”, sumando a esto cierto grado de aptitud requerido para ocuparlas. Esta legislación depositaba en las juntas de calificaciones la autoridad y el poder de examen final del personal policial. Ellas focalizaban su atención en lo que compendiaron como “condiciones personales, aptitudes policiales, profesionales y técnicas, rendimiento y condiciones éticas” (artículo 395 decreto 1675/80) para la oficialidad, mientras que para la suboficialidad se centraban en el fichado de “aptitudes policiales, dedicación al servicio y conducta” (artículo 424 decreto 1675/80). La resultante de este proceso de calificación se traducía en un número promediado, que luego era tomado como fundamento del orden de mérito propuesto. Como fuente de información consignaban la foja de calificaciones de cada efectivo y el legajo de antecedentes. La misión de las juntas radicaba en

Las juntas eran conformadas por los efectivos de mayor jerarquía pertenecientes a las diferentes especialidades, tanto para el escalafón de oficiales como el de suboficiales en los distintos agrupamientos, estableciéndose una Junta Superior de Calificaciones para jerarquías de subcomisarios y superiores. La ley estipulaba la organización de las juntas a través de una Presidencia, una Secretaría –función atribuida al jefe de Personal– y la asesoría letrada. También estaba prevista una Junta de Reclamos a través de la cual se sometían a revisión las calificaciones dictaminadas ante interposiciones de recursos por parte del personal calificado. La ley estipulaba que anualmente las juntas sesionaran y calificaran a todo el personal que cumpliera con los tiempos mínimos de antigüedad exigidos para el ascenso. Una vez establecido el orden de mérito resultante y pasado el plazo previsto para el tratamiento de reclamos, se confeccionaba el orden de mérito tomando también en consideración los dictámenes médicos correspondientes. Esta normativa, puesta en práctica, presentaba una serie de deficiencias: - No se contaba con metodología de evaluación explícita ni fundada. Se privilegiaba lo consuetudinario. Salvo excepciones, las calificaciones precedentes aportaban gran parte del fundamento de los dictámenes en curso. - Era muy difícil establecer criterios homogéneos de calificación, y muchas veces ni siquiera se conocían. - El jefe de Personal era el gran organizador logístico y quien tenía mejor manejo de las fuentes de información utilizadas por los miembros de las juntas. Era quien podía dar una visión de contexto de los datos compendiados en los legajos o las fojas. - Eventualmente recurrían al jefe que los había examinado en forma directa para esclarecer puntos que dieran lugar a confusión, pero no era una práctica habitual. No se recababan suficientes datos cualitativos. No siempre se recurría a la constatación de evidencias aptitudinales.

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- La distribución de las calificaciones no se correspondía con una distribución estadística verosímil. La mayor parte del personal se situaba en los polos de excelencia representados entre los puntos 9 y 10. - Los ascensos por selección dejaban librado el desarrollo de la carrera a la discrecionalidad absoluta de los jefes que integraban las juntas. - Todo ello convertía al proceso de calificaciones y determinación de los ascensos en un sistema oscuro, carente de una legitimidad de origen y en el cual cundían las sospechas respecto de cómo se definían las promociones de las jerarquías superiores y de aquellos que eran ascendidos por selección.

La evaluación y el diseño de carrera no son trabajos sencillos de realizar en las organizaciones. La construcción o consolidación de indicadores que den cuenta de lo que se pretende valorar, en este caso respecto del personal que las integra, resulta una tarea compleja que demanda conocimientos, planificación y metodología específicas. Las concepciones anteriores a la reforma encontraban en la variable tiempo un indicador privilegiado para determinar las promociones de nivel del personal, presuponiendo que a más antigüedad mayor pericia, destreza o especialidad, por tanto más probabilidades de evaluarse un mejor desempeño. Encontraban en este método una manera de poder acotar el universo de evaluación y hacer de la información tratada algo asequible.

Sistema de promociones por antigüedad y selección. El paso del tiempo legitima

Revalorizando los recursos humanos
El sistema de promociones regulado por el derogado decreto-ley 9550/80 y su decreto reglamentario 1675/80 se basaba esencialmente en la antigüedad en el grado como condición mínima indispensable para el ascenso a una jerarquía superior. Los tiempos mínimos exigidos variaban entre tres y seis años según la jerarquía, el escalafón y el agrupamiento al que pertenecía el efectivo. De este modo, la antigüedad en la institución y en el grado pasaba a constituir un derecho adquirido para el personal que se hacía valer en el desarrollo de la carrera. Del personal que reunía la antigüedad estipulada para el ascenso a la jerarquía superior, la norma determinaba para los suboficiales y los oficiales hasta el grado de subcomisario que eran promovidos dos tercios por antigüedad y un tercio por selección. Es decir, las dos terceras partes ascendían automáticamente por ser los mejor puntuados y por reunir la antigüedad requerida, y el tercio restante era por selección pura de los superiores, no debiendo respetarse para ellos orden de mérito alguno. Para los oficiales superiores el criterio rector era la selección, por lo que ascendían aquellos que los jefes consideraban aptos. Los ascensos por selección dejaban librado el desarrollo de la carrera a la discrecionalidad absoluta de los jefes que integraban las juntas. No es difícil presuponer que, ante la falta de conceptualizaciones y formalizaciones respecto de la carrera laboral de los policías, la variable tiempo haya tenido tanta preponderancia al momento de definir las promociones o los movimientos de personal dentro de la estructura.

El escalafón único. La igualdad de oportunidades como principio rector
En el marco de la reforma se tomó la decisión de romper con el modelo descripto, sirviendo como ejemplo lo hecho por otras policías del mundo desarrollado (Japón, Alemania, los Estados Unidos, etc.) e introduciendo en el país una novedosa concepción sobre la estructuración de una fuerza de seguridad. Para poder lograr el objetivo de un escalafón único se dispuso que los ingresantes a todos los institutos de formación inicial debían contar con título secundario o polimodal, jerarquizando desde la base la función policial y garantizando a los nuevos policías una carrera en igualdad de oportunidades. A su vez se resolvió la supresión de los dos escalafones hasta allí existentes y la creación de un escalafón único que comprendiera a todo el personal policial en actividad. Así se pasó de tener diecisiete grados jerárquicos a nueve. Dicha reducción buscó un correlato efectivo entre las funciones policiales y los grados del escalafón, dando una real justificación a la gradación y su vinculación con actividades de creciente responsabilidad. La ley 13.201 en su artículo 28 y el decreto reglamentario 3326 han fijado el marco de organización de los grados, estableciendo que los grados 9 y 8 (superintendente y comisionado) agrupan a los oficiales de Dirección, que son quienes tienen la responsabilidad de la conducción estratégica de las unidades policiales bajo su mando; los grados 7, 6 y 5 (inspector, capitán y teniente 1º) enmarcan a los oficiales de Conducción, entendiéndose por tales a los que llevan adelante la coordinación táctica operativa de una unidad poli-

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cial; los grados 4 y 3 (teniente y subteniente) constituyen los oficiales de Supervisión y tienen por misión el control operativo de la unidad; finalmente los grados 2 y 1 (sargento y oficial de Policía) los integran los efectivos que realizan las tareas operativas de la unidad policial. Este escalafón garantiza que cada grado responda a una tarea específica que se relacione con el nivel de capacitación y experiencia del agente en un determinado estadio de su carrera. Se ha logrado que todo integrante de la fuerza cuente con una efectiva igualdad de oportunidades de acceder a la máxima jerarquía existente y, como se verá, planteándose como únicos límites objetivos para su progreso profesional el esfuerzo personal y la capacidad.

controlada, la sumisión a reglas y normas de conducta entre los miembros y los no-miembros. La profesión es una forma especial de organización ocupacional basada en un cuerpo de conocimiento sistemático adquirido a través de una educación formal, sistematizada y continua. Una actividad pasa a ser considerada profesión cuando: 1) El trabajo se convierte en una ocupación de tiempo integral como consecuencia de la necesidad social del surgimiento (legitimación) y la ampliación del mercado de trabajo. 2) Se crean escuelas y sistemas para el entrenamiento y la formación de nuevos profesionales. 3) Se definen los perfiles profesionales y las competencias requeridas para el ejercicio de las funciones. 4) Se reglamenta la profesión, asegurando así la hegemonía de los saberes en la materia y de la práctica profesional. Se delimita el campo de acción, de experticia, conocimientos, métodos y tecnologías aplicadas apelando a cierto grado de autonomía en el tratamiento de los temas de su incumbencia. 5) Se adopta un código de ética propio en el que se expresan los valores vectores del ejercicio profesional. Las profesiones constituyen conjuntos de ocupaciones que han desarrollado un sistema de normas derivadas de su papel especial en la sociedad, en virtud del cual el profesional es distinto del aficionado, puesto que, entre otras cosas, está dedicado de tiempo completo a una ocupación que constituye su principal fuente de ingresos. Quien tiene una profesión tiene una fuente de motivación y la ejerce en forma continua, además de poseer un cuerpo especializado de conocimientos y habilidades adquiridos durante un período prolongado de educación y entrenamiento. El profesional toma decisiones a favor de un cliente o ciudadano conforme a principios generales y conocimientos especializados, ofrece un servicio prestigioso basado en las necesidades de éste con un alto espíritu de servicio. La profesión aseguraría, a quien la ejerce, la posibilidad de hacer carrera a través de una actividad en la que los conocimientos del profesional, además de ejercitarse, se amplían acumulativamente, enriqueciéndolo. Es función del Estado resguardar el derecho a practicar ciertas ocupaciones a miembros acreditados como profesionales. En este sentido, el Ministerio

Escalafones, áreas y carreras. La conjunción entre praxis y conocimiento
Para poder realizar un correcto abordaje de este tema debemos, necesariamente, acordar respecto de una serie de conceptos que guían la materia, así como efectuar un somero análisis histórico sobre el desarrollo de la profesionalización. En líneas generales entendemos por profesión al empleo, facultad, oficio o actividad que cada uno tiene y ejerce públicamente. Por especialidad a la rama de una ciencia, arte o actividad que se ocupa de una parte limitada de las mismas. En este sentido, la relación es de todo a parte. El ejercicio profesional contempla la posibilidad de determinadas especialidades como campos limitados de estudio y práctica. El ejercicio profesional o la tendencia a la profesionalización en los ámbitos de trabajo enmarcan y dan contexto a las especialidades desarrolladas. Históricamente, las profesiones se prefiguraron como aquellas “corporaciones intermediarias” típicas del siglo XIX, propias del desarrollo socioeconómico burgués, como eran los gremios, asociaciones de talleristas, agrupamientos de ciudadanos con diversos oficios. Éstos eran organismos por medio de los cuales podía instaurarse un nuevo orden social; el Estado delegaba en ellos la regulación del ejercicio de las funciones y competencias laborales para cada ámbito. El transcurso del siglo XX promovió una concepción de lo profesional en el contexto de las transformaciones producidas por la revolución industrial. Ya para ese entonces, una ocupación alcanzaba el estatus de una profesión cuando un tipo de actividad se ejercía en virtud de la adquisición de una formación

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de Seguridad tiene la facultad de definir y planificar, en materia de recursos humanos, criterios de admisión, niveles educativos, títulos o exámenes de ingreso, carreras, certificaciones de competencias y áreas de jurisdicción propias del ejercicio profesional de las policías de la provincia. Es responsabilidad también del Poder Ejecutivo, a través de la cartera de Seguridad, generar una capacitación educativa de alto nivel y controlar el contenido y la organización del trabajo, velando por fomentar un fuerte espíritu de servicio a la comunidad y elevadas normas éticas. Complementariamente, los modos específicos de formación, incorporación, reproducción, exclusión, certificación y evaluación se ven influidos por las condiciones históricas en las que surgió y se desarrolló la institución, además de los intereses de quienes la promovieron. La profesión, como unidad estructural de la sociedad moderna, condensa procesos y elementos de la realidad social, política e ideológica en la que se circunscribe. En líneas generales se puede decir que es producto de la sociedad en su conjunto; sin embargo, es establecida y sustentada por el sector social que la ha constituido como tal. Una organización compuesta por profesionales permite la mutua identificación de intereses comunes y de conocimientos formales. Representa el ámbito donde se aceptan y reproducen las normas y los modelos apropiados para identificarse entre colegas. Ser profesional requiere de una conducta y práctica que van más allá de los conocimientos específicos y las obligaciones morales personales de un individuo. Quienes practican una profesión definen y demandan parámetros elevados de comportamiento con respecto a los servicios proporcionados al público o ciudadanía. Asimismo estos códigos, impuestos por la profesión, son reconocidos y aceptados por la comunidad. En virtud de esto, los policías profesionales son portadores de determinado prestigio y estatus. Éstos son el resultado, por un lado, del sistema de valores que orientan la práctica, y por otro, de la importancia funcional de los roles encuadrados en la estructura ocupacional pública de la sociedad. Las reglamentaciones anteriores a la reforma propuesta por esta gestión estaban fuertemente impregnadas de una visión normativa de la organización del trabajo policial. Tanto las estructuras y los cargos como las tareas estaban establecidos por las normas y las líneas de mando, sin contar con fundamentos metodológicos o estratégicos de análisis y asignación de funciones, definición y especificidad de puestos y cargos. Se hacía evidente la desconexión entre la práctica policial y el cuerpo de conocimientos requeridos para la optimización

de las tareas, la evolución del desempeño y el desarrollo de carrera del personal policial. La unificación del escalafón, la progresiva horizontalización, desconcentración, descentralización y autonomía de las funciones policiales requirieron, como condición previa, la adopción de una visión estratégica-funcional a través de la cual pudieran planificarse los cambios previstos para los recursos humanos de la institución. En este sentido se propuso la división de las funciones en áreas de incumbencia de las distintas policías profesionales, proponiendo para cada una de ellas la planificación de una carrera particular. La ley 13.482, de Unificación de la Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, sancionada y promulgada en el año 2006, considera a las policías de la provincia de Buenos Aires como instituciones civiles armadas, jerarquizadas y de carácter profesional. En ella se compendian las áreas policiales correspondientes a cada carrera profesional. Se detallan también las diferentes especialidades (ley 13.482, artículo 2). Por su parte el dictado del decreto 1766/05 determinó la creación de un estatuto de personal autónomo para el Personal de Apoyo a las Policías de la Provincia de Buenos Aires, definiéndose a éste como el destinado a realizar tareas no operativas que auxilian el accionar de las policías de la provincia de Buenos Aires. A este personal se le creó el estatus jurídico de estado policial limitado, definiéndose para ello un conjunto de derechos, deberes y obligaciones. Se crearon cuatro agrupamientos, a saber: a) Profesional: Integrado por agentes que cuenten con título universitario reconocido y que desempeñen en la institución tareas propias de su especialidad (por ejemplo, médicos, abogados, odontólogos, arquitectos, etc.). b) Técnico: Comprende al personal que tiene un título técnico o acredita saberes teórico-prácticos y cumple funciones inherentes técnicas específicas (por ejemplo, electricistas, mecánicos, antenistas, etc.). c) Administrativo: Lo compone el personal que teniendo estudios de nivel medio realiza tareas de elaboración, ordenamiento, organización, control y supervisión de información. d) Servicios Generales: Comprende al personal que goza de conocimientos y habilidades que lo hacen apto para el desempeño de un oficio, artesanía o tarea de las contempladas en el nomenclador de cargos para el personal de servicio y personal obrero.

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Para cada uno de estos agrupamientos se estableció un orden jerárquico específico que contempla las necesidades de desarrollo de carrera propias de cada actividad. Durante la gestión se realizó un importante trabajo de adecuación entre las tareas que cada agente efectivamente realizaba y su pertenencia a un determinado escalafón y agrupamiento. Ello implicó el pase voluntario de más de 3.000 efectivos, lo que permitió establecer un real correlato entre el saber y el hacer. La nueva consideración del policía como profesional permitió el cambio fundamental de concepto en virtud del cual se establecen la planificación y la gestión de los recursos humanos en la institución, alineadas a la misión y a los objetivos establecidos. Se le demanda al policía compromiso con la institución y con la comunidad, adhesión con los objetivos de la organización en la toma de decisiones, capacitación sistemática y continua, dedicación, responsabilidad y ética. La organización jerárquica en la que desarrollan su carrera los policías profesionales, en líneas generales, es un sistema para lograr que se haga cierto trabajo mediante la especialización de funciones a través de una conducción vertical. Las jerarquías se fundan en una diferenciación natural presente en las personas que trabajan. Éstas presentan diversos niveles de complejidad mental, de afrontamiento, de resolución de problemas y de manejo de la información. Por su parte, la organización del trabajo procura la nomenclatura de funciones y acciones en relación a los distintos niveles de dificultad y especialización en las tareas y los roles, creando puestos y cargos a ocupar por personal encuadrado en las diferentes jerarquías instituidas. Un enfoque sistémico de este tipo de organización estratificada propone: - Partir de la naturaleza humana, los valores y la cultura organizacional, de los que se derivan la misión institucional alineada a las políticas públicas de gobierno de las cuales forma parte. - A partir de ella es que surgen los objetivos, las funciones, los alineamientos funcionales y las acciones a llevar a cabo. - Luego se establecen las estructuras necesarias y los distintos niveles jerárquicos correspondientes. La organización así concebida concede sólidos fundamentos para el ejercicio del liderazgo y la efectividad de la gestión de los recursos humanos. El efectivo que trabaje en una organización semejante encontrará una fuerte motivación cuando la complejidad personal se equipare con la comple-

jidad de tareas y ejercicio de funciones en el rol profesional, por un lado, y la obtención de la remuneración correspondiente al nivel de ubicación en la escala jerárquica, por otro. La gestión por competencias permite tender puentes hacia estos modelos organizacionales. A través de ella pueden tomarse en consideración, valorarse y evidenciarse los requisitos en términos de competencias y adecuar de esa manera el equilibrio necesario para el funcionamiento y crecimiento mutuo entre efectivos e institución. El desarrollo organizacional y personal así propuesto presidirá las decisiones respecto de ascensos de grado y promociones de nivel requeridos.

La conducción en manos de profesionales
Evaluación por competencias, análisis integral de los efectivos policiales
Como nuevo modelo, el de gestión por competencias propone una manera alternativa de observación de los fenómenos inherentes a los recursos humanos dentro de las instituciones y a la vez facilita la elaboración y puesta en práctica de instrumentos y técnicas de tratamiento de las variables en juego mucho más eficaces y eficientes. Evaluar implica poner en marcha un proceso mediante el cual, partiendo de un modelo o enfoque teórico, se intenta comprender o analizar un fenómeno concreto en sus aspectos manifiestos o latentes. Toda evaluación tiene como objetivos el poder categorizar, comparar, analizar, contrastar tanto datos de tipo cualitativo como cuantitativo, obtenidos mediante la aplicación de técnicas diversas (entrevistas, observaciones, cuestionarios, etc.). Las tareas de evaluación pueden referirse tanto a procesos como a productos o resultados, dependiendo de los objetivos propuestos para la labor que se lleva adelante. Uno de los objetivos de la puesta en marcha de la evaluación propuesta se asienta en la necesidad de apreciar el ejercicio profesional de los efectivos y los procesos que llevan a la obtención de resultados valiosos para la institución. Pone el acento en el cómo del accionar policial y los distintos niveles de logro en las competencias en cuestión. En este sentido, para el proceso llevado a cabo se privilegió la metodología cualitativa de investigación. Ésta permite la obtención de datos ricos y desarrolla un interés descriptivo de las variables. Es una de las vías privilegiadas como primer abordaje de exploración y permite ahondar en temas relativos a hábitos, actitudes, estereotipos, conductas, motivos y desempeño.

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La evaluación del desempeño por competencias se centra en el saber actuar de los efectivos que integran la institución. A través de ella se puede estimar el rendimiento global del agente. En líneas generales, una competencia es un conjunto de conocimientos, destrezas, habilidades, aptitudes y actitudes necesarios para alcanzar los resultados y objetivos propuestos para el ejercicio de las funciones, en correspondencia con el logro de las misiones, los principios y los valores organizacionales establecidos. Actuar con competencia o ser competente significa actuar pertinentemente frente a una situación, movilizando los recursos personales y de contexto necesarios para obtener los resultados requeridos. La competencia se manifiesta en términos de evidencias constatables, observables en la realización de las tareas demandadas. Por definición, el concepto de competencia es flexible y su contenido se adecuará al tipo de organización del trabajo en cuestión. En este sentido, facilita la elaboración de instrumentos a medida, respetando la idiosincrasia propia de la organización que lo pone en práctica. Este tipo de evaluación, si bien puede resultar compleja en sus fases de elaboración e implementación, no lo es en su aplicación. Las competencias y sus niveles son producto del análisis previo de puestos y el relevamiento de perfiles, en los cuales participan los miembros de la institución, independientemente de su posición jerárquica. Es decir, este método propone como informante clave al ocupante del cargo en cuestión. Éste será quien dé cuenta, en principio, de las funciones asignadas y los tipos de acciones que llevan al efectivo cumplimiento de ellas. Al momento de definir los criterios y las competencias a evaluar siempre es recomendable la intervención de diversos actores además del ocupante del puesto, como pueden ser referentes de la profesión policial específica u otros, expertos en recursos humanos, jefes, colegas, etc. La confrontación de estos diferentes puntos de vista procurará una síntesis fructífera y solidez en los conceptos. Los formularios, instrumentos de recolección de información, permiten categorizar las competencias y sus niveles con definiciones operativas, en un lenguaje común, siempre referido a acciones concretas, fácilmente observables, o en todo caso, inferibles a través de técnicas accesibles. Esto promueve la emisión de un juicio de valor adecuado y relativo al desempeño del agente frente a la situación de contexto sociolaboral específica en la que le corresponde actuar. En virtud de la nueva legislación en materia de carrera policial, a principios del año 2006 se plasman estas elaboraciones en una Guía de Desarrollo de Carrera aprobada por la resolución ministerial 240/06 donde se compendian instrucciones y orientaciones relativas a procesos de planificación de do-

tación, descripciones de puestos, nomencladores de funciones, procedimientos de selección, promoción, ascensos y evaluación del desempeño del personal por competencias. Los principios rectores de este sistema propuesto se centran en la equidad, la transparencia y la igualdad de oportunidades. A través del análisis y la contrastación empírica en campo se categorizaron competencias generales clave, requeribles a todo personal policial y de apoyo, dando por resultado los siguientes agrupamientos: - Competencias cognitivas Suponen la capacidad para comprender e interpretar adecuadamente hechos, fenómenos y comportamientos de grupos y personas, así como contextos sociales y culturales específicos para intervenir como personal policial. Se incluyen en ellas: conocimiento (y/o supervisión del cumplimiento) del marco legal, capacidad para aprender, capacidad reflexiva, pensamiento estratégico, capacidad e idoneidad, entre otras. - Competencias ético-profesionales Suponen el desempeño profesional permanente conforme a principios éticos y comprometidos con las formas democráticas de organización social, contribuyendo así al bien común mediante el respeto por la pluralidad de pensamiento, las diferencias sociales, culturales, étnicas y religiosas. En ellas se incluyen: respeto por los derechos humanos, responsabilidad, dedicación, entre otras. - Competencias técnico-profesionales Se refieren al dominio de aquellos conocimientos específicos vinculados con las tareas particulares de desempeño. Están incluidos en ellas: procedimientos y acciones policiales, estado físico, utilización de recursos, planeamiento y organización, innovación, volumen y calidad de trabajo, control y seguimiento, entre otros. - Competencias comunicativas Implican la capacidad de recepción y reproducción de diferentes discursos orales y escritos con relación a contextos determinados en situaciones concretas, así como para establecer adecuadas relaciones interpersonales de acuerdo con las funciones específicas. Se incluyen: habilidad comunicativa y relacional, habilidad comunicacional con los medios, entre otras. - Competencias institucionales Implican el compromiso y la pertenencia en el ámbito institucional y pú-

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blico de modo de atender a las necesidades de la comunidad en materia de seguridad. Están incluidos: trabajo en equipo, compromiso institucional, supervisión, conducción, entre otros. - Competencias en relaciones con la comunidad Implican la capacidad para interactuar y desarrollar vínculos con vecinos, instituciones y ámbitos de participación ciudadana en el marco de una Policía de proximidad. En ellas se incluyen: interacciones institucionales, proximidad, participación ciudadana, inserción comunitaria, entre otras. Estas competencias se escalonan en crecientes niveles de complejidad en correlación positiva con las complejidades funcionales propias de cada jerarquía: - Funciones operativas: se corresponden con el ejercicio de las tareas de base de la unidad policial/organizativa en las jerarquías de oficial de Policía y sargento. - Funciones de supervisión: se relacionan con el ejercicio de control operativo de la unidad policial/organizativa en las jerarquías de subteniente, teniente y teniente 1ro. - Funciones de conducción: incluyen las tareas de coordinación táctica de una unidad policial/organizativa en las jerarquías de capitán e inspector. - Respecto de las funciones directivas, aquellas que abarcan las tareas de organización estratégica de la unidad policial/organizativa en las jerarquías de comisionado y superintendente; se orienta el análisis hacia el efectivo logro de resultados más que al desempeño. A través de esta guía también se estipulan los lineamientos e instrumentos para evaluar el potencial de cada efectivo, que, sumado al desempeño, permite perfilar el horizonte temporal de crecimiento futuro y las posibilidades de inclusión en planes de sucesión o cuadros de reemplazo diseñados. La evaluación de desempeño consiste en la revisión periódica y formal del trabajo realizado, efectuada de manera conjunta entre jefe y efectivo. Si bien se toma como base para las posteriores decisiones respecto de ascensos y ajustes remunerativos, su principal valor radica en la posibilidad de contar con un instrumento estandarizado para que los conductores de todos los niveles mantengan una comunicación sistemática con sus conducidos respecto

de la forma en que aquéllos consideran que se van cumpliendo los objetivos y metas previamente acordados. Con la evaluación de desempeño se pretende, en líneas generales, que el personal: - Conozca y sea consciente de lo que se espera de ellos y cómo su contribución será considerada dentro de la institución. - Se esfuerce en el logro de los objetivos a alcanzar. - Reciba apoyo y asesoramiento adecuado a lo largo de su carrera. - Comprenda cómo se va a medir el desempeño y conozca los desvíos que puede cometer. - Reciba el adecuado reconocimiento por sus logros. Paralelamente, este proceso busca conseguir la utilización más eficiente de los recursos humanos procurando que sus integrantes contribuyan con el máximo de su capacidad profesional al logro de las metas prefijadas.

Promociones de nivel y ascensos de grado. La selección por mérito
Las promociones de nivel y los ascensos de grado son consecuencia del desarrollo de carrera del personal y no a la inversa. Seríamos fácilmente presas de un razonamiento fallido si afirmáramos que el ascenso es condición del desarrollo y no su lógica derivación. Es decir, el ascenso no es más que la resultante de un proceso mucho más abarcador y antecedente que se centra en la superación y el crecimiento constante del efectivo en particular y de la organización en general. El crecimiento es un proceso de desarrollo evolutivo en el que los aprendizajes experimentados promueven los cambios requeridos para asumir mayores responsabilidades siendo más competentes. El desarrollo es parte del contrato de confianza y expectativas mutuas que el trabajador pacta con la institución, con la que comparte la posibilidad de construcción de competencias. Este pacto implica una acción conjunta, un compromiso de mejora continua dada en el transcurso del ejercicio profesional. El mero paso del tiempo no necesariamente hará más meritorios a los más antiguos. Históricamente se centró en la posibilidad del ascenso un fuerte valor, dejando entrever la significación primordial que se le atribuía como motiva-

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dor del personal, ligando estrecha o casi únicamente el interés del personal a lo remunerativo. Sin dejar de lado la importancia crucial que reviste lo monetario, existen muchas otras cuestiones por las cuales los trabajadores se ven movilizados a ejercer sus funciones en grados ascendentes de competencia: - El trabajo es fuente de construcción de identidad. - Es uno de los ámbitos privilegiados para el despliegue de actividades valoradas socialmente. - Las organizaciones fuertemente jerarquizadas como las policías imprimen un sentido de pertenencia muy contenedor que trasciende lo estrictamente laboral, con un fuerte impacto en la vida familiar y social en general. - Ser más competente mejora la calidad del trabajo. Esta última no depende estrictamente de los ascensos e ingresos salariales. Las condiciones y el medio ambiente en el que se desarrollan las actividades policiales están atravesados por múltiples factores no reductibles a cuestiones monetarias. Centrar el análisis en torno a las diferenciaciones en la escala salarial no permite ver qué otras cuestiones pueden llegar a empobrecer la labor y cuáles pueden mejorarla. Los nuevos lineamientos en materia de desarrollo de carrera proponen la movilización de los profesionales en la estructura tanto en sentido vertical como horizontal, a través de los diferentes niveles propuestos para cada grado. Gracias a esto, se da una aproximación más sólida y progresiva a la ocupación de los diferentes estratos permitiendo por un lado, al efectivo, tener un panorama más completo de las posibilidades de hacer carrera y dónde estabilizarse o “anclarse” y, por otro lado, a la organización le permite categorizar la complejidad de las tareas sin sobredimensionar la estructura con múltiples jerarquías, pudiendo establecer adecuaciones funcionales más eficientes. A la luz de las concepciones propuestas por la reforma, ciertos vectores privilegiados en el tratamiento de la carrera policial se resignifican, dando cuenta de una nueva visión política y de gestión de los recursos humanos en las organizaciones públicas: - Capacitación Inicial, continua y sistemática. Focalizada en el desarrollo estratégico de las competencias requeridas para el ejercicio de las funciones. Implica la asunción del compromiso mutuo entre institución y efectivo. La profesionalización no es ya algo que transcurra por fuera de la institución co-

mo un elemento anexo y periférico. Por el contrario, es condición de desarrollo de la carrera laboral dentro de la organización misma. - Disciplina Se resignifica la subordinación jerárquica propia del antiguo marco normativo de gestión en pos de un nuevo tratamiento estratégico funcional de las estructuras, los cargos y las funciones establecidos en virtud del nuevo escalafón unificado. Se pone el acento en el concepto de autoridad legal y legítima por sobre las distorsiones producidas por un manejo inapropiado del poder. Se promueve la asimilación del concepto de disciplina como requisito funcional a la organización policial y como instrumento esencial para la protección de la vida propia y de terceros en intervenciones grupales. - Orden de mérito A través de la certificación de competencias requeridas para el ejercicio profesional en las distintas policías se legitima la validez inclusiva y equitativa del orden de mérito. Éste será la resultante de la aplicación sistemática de métodos de evaluación integrados a diferentes variables de gestión de los recursos humanos en particular y de la organización en general. Se privilegia en este ordenamiento la igualdad de oportunidades y de desarrollo. Se alinea el ser meritorio con el ser competente, explicitando y focalizando con ambos conceptos aquellas cuestiones que son requisitos fundamentales para el desarrollo mutuo entre efectivo e institución y el logro de estándares cada vez más altos de efectividad en el cumplimiento de las misiones. Se trata de establecer una dinámica constante de categorización, una especie de selección interna y continua de personal competente teniendo como objetivo la mejor adecuación de los diferentes perfiles profesionales a diversos puestos.

Capítulo 7 La formación y capacitación policial

La reforma en la primera gestión
Los pasos inaugurales: el pasaje del modelo militarizado al modelo académico (1998-1999)
Las primeras directrices de un cambio en la formación policial fueron desarrolladas en la gestión de los años 1998-1999. Sin embargo, no estaban dadas todas las condiciones que posibilitaran estabilizar las concepciones de seguridad y educación que la reforma sustentaba. La tradición de la formación constituía un núcleo cerrado de orden militarizado en el cual se entrelazaban lineamientos ideológicos de una Policía de régimen con prácticas de sometimiento y equipos de conducción que limitaban cualquier expresión de democratización de la educación. Por primera vez civiles, no policías, responsables de la política pública de seguridad, atravesaban los umbrales de la entonces “Academia de Policía Juan Vucetich” y abrían espacios para formularse las preguntas necesarias respecto de qué Policía se estaba formando, qué Policía estaba demandando la ciudadanía, para qué realidad social y con qué valores éticos. De este modo se fueron construyendo los primeros diagnósticos, que permitieron identificar los objetos de transformación necesarios y definir las orientaciones básicas de una educación policial democrática. El nuevo modelo de formación policial en este período exigió estrategias de intervención institucional que lograron evidenciar las contradicciones del modelo vigente y establecer acciones tendientes a la democratización. La inclusión de espacios de participación de diferentes actores institucionales en torno a una agenda de trabajo y con apertura a ideas, propuestas y considera-

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ciones permitió dar lugar a formas de organización que posibilitarían la transformación buscada. Se tenía conciencia de que la tarea consistía en abrir caminos, y la imagen que transmitían estas instituciones era la de un monte tupido y cerrado. ¿Cómo hacer emerger la voluntad de cambio? Había que hacer visibles las experiencias e intenciones que un sector de la educación policial sostenía en coincidencia con la voluntad política de transformación. Era necesario darles nombre de abuso y maltrato a prácticas dominantes, no admitidas públicamente desde la apertura democrática, pero que hacían a la vida de la escuela, aquella que cualquier policía recordaría como marcas de ejercicio del poder perverso. Dada la complejidad de las condiciones encontradas, algunas de las intervenciones tuvieron un carácter rupturista y fundacional de la reforma. Éstas fueron: la eliminación de las prácticas de corrupción vinculadas con el manejo de fondos de las cooperadoras y de los “cadetes”, a quienes se les “retenía” o “descontaba” parte de su salario; la sanción a las formas autoritarias y degradantes en el trato, y la modificación de la organización de la vida institucional de orden cerrado doctrinario, sostén del modelo militarizado que regía anteriormente. Se sustentaba una acción dirigida a la construcción de una estructura académico-profesional. Las prácticas de resistencia procuraban establecer un anudamiento de sentido entre democracia y caos, lo cual se plasmaba desde el aula hasta la cocina en el no desarrollo de los contenidos en las clases teóricas y prácticas, en la desatención de problemas técnicos que garantizaban las condiciones de vida dignas o el desabastecimiento elemental, entre tantas otras. Por otra parte, una práctica de distribución en la escuela de panfletos anónimos obscenos y amenazadores que intentaban imponerse como grito silencioso de los que no querían perder su lugar de poder. Todos ellos, indicios de que el proceso de revisión desencadenado tocaba las fibras de un poder instituido por el pasado. Si bien la academia aparecía como un destino descalificado, era precisamente allí donde se congregaba parte de los discursos institucionales de resistencia, principalmente en la sala de profesores –en su mayoría policías–, caja de resonancia de las decisiones de la reforma.

Las bases de una nueva educación policial
La tradicional academia fue transformada en institución de educación superior no universitaria, “Instituto de Formación Policial Juan Vucetich”. Se elaboró un nuevo plan de estudios para la tecnicatura superior en Seguridad, de carácter teórico-profesional y aprobado por la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia. Estaba estructurado en torno a una intensa formación académica y profesional, con instancias de alternancia en pasantías en destinos operativos. Se produjo la cobertura de los cargos de conducción del instituto por personal policial con formación pedagógica y reconocida experticia en el ámbito policial. Al mismo tiempo se llevó a cabo una primera depuración de la planta docente. También se modificó el sistema disciplinario interno instituyendo un régimen de convivencia, se implementaron instancias curriculares integradoras y de apertura hacia nuevos perfiles docentes y se diferenció la función del “instructor” de la del tutor. En el orden institucional se disolvió la Cooperadora, lo cual significó la construcción de un nuevo modelo de administración. Se suspendieron las actividades de la Escuela Superior de Policía, centradas en los cursos de ascensos para oficiales superiores, en virtud de la puesta en marcha del Programa de Formación Profesional Continua. La formación profesional se estructuró en torno a las funciones policiales, ofreciéndose cursos conforme a las nuevas demandas de funcionamiento institucional. Se establecieron convenios con organismos públicos nacionales y provinciales, el Instituto Provincial de la Administración Pública y las universidades nacionales. También se establecieron convenios con las embajadas de Alemania, Francia y Canadá, entre otras. Por otra parte se cerró la Academia de Inteligencia, dado el nuevo marco normativo y de política pública en la materia, que implicaba el reemplazo de la inteligencia ideológica por la inteligencia criminal. Se extendió el curso de instrucción vigente en la Academia de Suboficiales y Agentes “Coronel Julio S. Dantas” mediante un módulo de actualización de contenidos. Finalizado el curso, se procedió al cierre de dicha institución, transformándose en el Centro de Reentrenamiento La Plata. Se dio continuidad a las actividades del Centro de Estudios en Criminalística, desarrollando un programa de actualización y revisión de diseños curriculares, para encuadrar la formación en el nivel superior como tecnicaturas de especialidades de Criminalística, muchas de las cuales se encontraban

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en curso. El Centro participó además en la capacitación de unos 6.500 efectivos de Investigaciones en Función Judicial, a partir de la reforma de la ley procesal penal provincial y la creación y reestructuración de las policías en la provincia. Se produjeron transformaciones en el Liceo Policial “Comisario General Jorge V. Schoo”, como nivel polimodal, en concordancia con la reforma educativa a nivel nacional y provincial. Se elaboró un nuevo proyecto institucional, en el que se adoptó la modalidad de externado para el octavo año de EGB, y la modalidad opcional para los años sucesivos (el 22% de la matrícula adoptó el sistema de externado al inicio del ciclo lectivo). Se eliminó el sistema disciplinario propio de la fuerza policial de carácter militarizado, se eliminaron las prácticas de desfile y de tiro en los años superiores y se desmanteló la armería. En los horarios asignados a tales fines se definieron talleres extracurriculares, según la orientación polimodal en Ciencias Sociales. Por otra parte, se dispuso un carácter “no vinculante” entre el Liceo y el Instituto Vucetich, dado que los egresados del Liceo Policial ingresaban directamente al segundo año de dicha escuela de formación policial.

el Centro de Estudios en Criminalística y la reapertura de la Academia Superior Coronel García García. La supuesta demanda de especialización encubría unas prácticas de financiamiento o sobresueldos de un grupo de pseudoespecialistas, en muchos casos. La multiplicación de institutos creó estructuras paralelas para el desarrollo de carreras con mínima matrícula. Se asistió a una multiplicidad y multiplicación de agencias formadoras, sin articulación académica ni programa vertebrador. En tanto, los convenios firmados con las universidades nacionales fueron dejados sin efecto. Si bien la contrarreforma no eliminó las instancias de conducción política ministerial, las atenuó al crear nuevamente la Dirección General de Institutos Policiales, que posibilitó el retorno a una lógica de funcionamiento cerrada y militarizada. No obstante ello, muchos actores policiales, referentes de las nuevas generaciones, ya se habían apropiado de prácticas innovadoras que persistirían a pesar de las propuestas regresivas. La memoria colectiva institucional guardaría el valor de los cambios construidos.

Una nueva gestión, abril 2004. La iniciación del cambio La contrarreforma. Retrocesos y punto de partida para la segunda gestión (2000-2004)
El análisis de la contrarreforma en el área de formación y capacitación evidenció zonas sensibles para la tradición policial afectadas por las decisiones de la reforma. La cultura policial de régimen reinstauró al interior de las escuelas las viejas prácticas y concepciones. Esta reinstauración estuvo centrada en el refuerzo del espacio de doctrina y en la vuelta a la lógica del cuartel. Se produjo la reincorporación de algunos de los docentes que habían sido excluidos. Se reemplazaron los planes de estudio de perfil de policía comunitario por otro que privilegiaba la función de sumariante. Además se reabrió la Escuela de Suboficiales y Agentes Rosendo Matías. El dato más significativo de la contrarreforma en el área fue el de la apertura de seis escuelas superiores de carácter profesional: Instituto de Formación en Investigaciones Policiales, Instituto de Formación de Bomberos Policiales, Instituto de Formación Policial en la Lucha contra el Narcotráfico, Instituto de Formación en Comunicación Policial, Instituto de Formación en Aeronáutica Policial, Instituto de Formación Policial Delictual, a las que se suman La llegada en medio de una reforma comprensiva significaba tomar decisiones para lograr transformar la formación inicial de los policías. Estaban establecidas algunas ideas estelares que permitirían configurar una nueva constelación de la educación policial: descentralización, apertura a las universidades, profesionalización y estudio permanente. Otras cuestiones constituían las condiciones en que se debía actuar: el déficit en el número de policías con que contaba la institución para dar respuestas no sólo a la seguridad ciudadana sino también para enfrentar nuevas, diversificadas y numerosas formas delictuales; la detección de territorios para establecer escuelas de formación policial, temporarias y permanentes; la ausencia de equipos profesionales con conocimientos específicos y experiencia para liderar distintas líneas de acción en la formación policial. Estaban las ideas y la audacia para enfrentar las resistencias a nuevas formas de organización, creación y gestión de unidades educativas; también la urgencia y las definiciones políticas y jurídicas para encuadrar la creatividad y la osadía. Se trataba, entonces, de incluir a aquellos que estuvieran dispuestos a acompañar los cambios.

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Al principio no se contaba ni con firmas para el volumen de trabajo que se avecinaba. Había que iniciar una nueva Policía desde el reclutamiento y la selección de los jóvenes para trabajar en el Conurbano Bonaerense y había también que pensar las transformaciones dentro de la tradición de la formación policial.

ciales de Policía, incorporándose a cumplir funciones en destinos policiales. - El Módulo II, con modalidad semipresencial, mediante pasantías en destino y jornadas de orientación y evaluaciones de contenidos teóricos. Una innovación en el sentido de la profesionalización de la formación básica constituyó la implementación de ingresos diferenciados (por especialidades y asignaturas específicas). En el año 2007 se creó la Escuela de Investigaciones mediante el desarrollo de la tecnicatura superior en Investigaciones, la primera en el país y proyectada para equipararse a las escuelas de investigaciones de Chile y del FBI. Una consecuencia necesaria del principio de especialización y eje de la reforma. Innovaciones en la implementación curricular: - Evaluaciones integradoras. - Talleres integradores que articulan las prácticas profesionales con el Área Legal. - Capacitación docente para unificación de criterios de evaluación. - Selección y jerarquización y contenidos por área curricular del Área Teórico Instrumental y de las Prácticas Profesionales. - Desarrollo de ejes de investigación temáticos e institucionales de acuerdo con problemáticas emergentes, como lo fue la nueva ley de Protección Integral de Niños y Adolescentes. Instalación de infraestructura didáctica: - Edificación del Área de Prácticas para Procedimientos Policiales en el Área Pereyra. - Instalación de un simulador de tiro en el Área Pereyra. - Equipamiento de las bibliotecas del Área Pereyra y de las sedes descentralizadas. Evaluación y control de la calidad educativa:

La formación básica
Teniendo en cuenta la implementación de la reforma se desarrolló la formación básica a partir de dos estrategias centrales: la apertura y la profesionalización de la formación policial. La estrategia de apertura respondía a la demanda de ampliar el número de ingresos anuales construyendo una red de articulaciones con instituciones formadoras de nivel superior instaladas en todo el territorio de la provincia. Esto posibilitó la socialización de la formación en los espacios institucionales existentes en la sociedad, rompiendo con la estructura cerrada que caracterizó la formación policial hasta el momento. En referencia a la profesionalización se trabajó en una formación de fundamento ético-jurídico en las competencias de desempeño profesional de los futuros policías, la cual desplazó la formación preexistente de carácter generalista e inespecífica. En este sentido se elaboraron los diseños curriculares adecuados a los perfiles profesionales que cada Policía requería. Estos diseños fueron aprobados en forma definitiva por parte de la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires como tecnicaturas superiores en Seguridad Pública, con las siguientes orientaciones: 1. Orientación Distrital (resolución ministerial 5632/05). 2. Orientación en Intervención en Conurbano Bonaerense (Policía Buenos Aires 2) (resolución ministerial 6549/05). 3. Orientación Comunal (resolución ministerial 6556/05). 4. Orientación en Intervención Operativa (Infantería y Caballería) (resolución ministerial 6547/05). En función de la demanda de efectivos policiales, la implementación curricular en los años 2005 y 2006 fue de carácter modular: - El Módulo I, de modalidad intensiva y con régimen de internado. Quienes aprobasen este módulo serían designados con el grado de ofi-

Diseño y suministro de prueba estandarizada de evaluación de contenidos curriculares básicos, aplicada por muestra representativa. Evaluación de calidad con grupos focales a oficiales pasantes de Módulo II.

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15.640 oficiales de Policía egresados en el período 2004-2007
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

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2.104 oficiales de Policía Buenos Aires 2
600 500 400 300

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Año 2004: 1.649 Año 2005: 4.375 Año 2006: 4.993 Año 2007: 4.623 egresados de la egresados de la egresados de la egresados de la Formación Formación Formación Formación Modular Modular Modular Anualizada 1.309 2.550 2.876 1.820

200 100 0 2004 Policía Buenos Aires 2 340 2005 494 2006 244 2007 599 Proyección a marzo 2008 427

Área Pereyra: 8.555 of. de PBA2 egresados período 2004-2007 Área Pereyra: 8.555 of. de PBA2 egresados período 2004 - 2007 Policía Buenos Aires 2: 2.104 of. de PBA2 egresados período 2004 - Marzo 2008

0

1.331

1.873

1.777

La renovación de los planes de estudios
340 494 244 1.026

13.536 oficiales de Policía egresados de los institutos de formación básica policial
3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Año 2004 (Formación Modular) 1.309 Año 2005 (Formación Modular) 2.550 1.331 Año 2006 (Formación Modular) 2.876 1.873 Año 2007 (Formación Anualizada) 1.820 1.777

Área Pereyra Sedes descentralizadas

¿Qué tipo de prácticas de formación estaban establecidas y qué planes de estudios “regulaban” la tarea de las escuelas? Había que trabajar en la simultaneidad. Los planes de estudios reflejaban dos tipos de tendencias: por una parte, una concepción militarizada de la formación policial y, por la otra, la presencia de asignaturas propias del nivel educativo secundario que constituía la condición de ingreso. Lo que no se podía decir públicamente estaba expresado bajo la asignatura “Doctrina”, que no tenía ninguna enunciación de contenidos de enseñanza que delimitara ese universo particular. ¿Cuál era la razón para tal vacancia explícita y qué encubría? No se encontraba un informante que pudiera delimitar con precisión las acciones educativas teóricas o prácticas que se desprendían de ese enunciado singular. Se avanzaba en el ritmo de la aceleración y con niveles de consulta a especialistas, con antecedentes guardados de la primera gestión del 98 y creatividad para dar respuesta a la urgencia en calidad de formación y número de policías formados por años; se procedió a elaborar los nuevos planes de estudios. El campo del currículum se ponía en marcha en sus dos perspectivas, escrita y real.

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Sin planes de estudios aprobados por la Dirección General de Escuelas no se lograría establecer una normativa educativa con fuerza legal que operara como patrón y control de prácticas formativas institucionales. Ésa era la tarea, pero con ella no se agotaba el tema curricular. Sólo era el inicio; escribir el currículum implicaba también una evidencia para la institución por la cual no sólo policías podían elaborar y desarrollar los planes de enseñanza para formar funcionarios policiales. Esta tarea implicaba superar y romper con una cultura endogámica y autocomplaciente de unos modelos de formación dispuestos para ser llevados adelante bajo un criterio de tolerancia a la frustración, sometimiento y resistencia al dolor. ¿Qué tipo de policías se pretendía formar? ¿Y cómo constituir un currículum pertinente que diera respuesta a una formación diversa por especialidad y unificada en la concepción de seguridad? ¿Cómo construir la unidad en la diversidad? Policías de Seguridad Distrital con orientación en políticas de género, Vial, Comunales, de Intervención Operativa en Infantería, en Caballería, en Conurbano Bonaerense, Policía de Investigaciones, en Comunicaciones y en Seguridad Siniestral. Se establecieron campos comunes en asignaturas de fundamento que dan marco y razón a los modos de actuar profesionalmente y otros diferenciados, propios del futuro ámbito de desempeño. La elaboración curricular debía garantizar pertinencia, viabilidad y equilibrio entre la teoría y la práctica. Este concepto de equilibrio remitía a la ruptura de una segmentación entre quienes dominaban el saber práctico operativo (suboficiales) y los que dominaban un saber teórico administrativo (oficiales). Los procesos curriculares constitutivos de una normativa académica también estaban regulados por procedimientos administrativos específicos de la cartera educativa, y había que darles respuesta si se pretendía contar con títulos de validez provincial y nacional. Se incorporaría la racionalidad para la profesionalización aun cuando los antidemocráticos creyeran que esta reforma iba a ser pasajera. Se tenían los planes esbozados y los ojos dispuestos a observar con paciencia y constancia las formas en que se debían y no debían hacer las tareas educativas. El desafío ya estaba planteado, la arena del conflicto acumulada en dos territorios: uno, el de la transición normativa que imponía el cumplimento de las regulaciones ya establecidas en el desafío de transformar esas reglas en asociación con la cartera educativa y el otro, el Área Pereyra, asentamiento histórico de las escuelas de Policía. Se organizó un primer encuentro sobre derechos humanos para docentes y aspirantes con un doble objeto, el de poner en común desde una “visón au-

torizada” el abordaje y los contenidos del campo y también de observar el tipo de respuesta de los alumnos. La primera reacción de los “cadetes” fue considerar que se estaba defendiendo los derechos humanos de los delincuentes y dejaban de lado los de la Policía. Esta reacción enunciaba el abordaje de la temática en la tradición de la escuela, la confusión respecto de los derechos humanos y la construcción de una línea divisoria entre la ciudadanía y los policías. Sentados en primera línea, los docentes asentían en un todo con lo que el experto desarrollaba en su exposición. Una identificación absoluta que no se correspondía con las respuestas de los “cadetes”. Entre práctica y discurso existía una brecha que constituiría uno de los espacios y contenidos de trabajo de la formación. La norma curricular establecida por la contrarreforma estaba vigente y en proceso de ser reemplazada, pero se encontraban en curso cadetes del primero y el segundo año con una experiencia acumulada con los elementos más conservadores de la tradición policial y con una visión distorsionada de la seguridad pública y del derecho. Un segundo hito fue el desarrollo de un seminario sobre problemáticas sociales y seguridad para aspirantes. Se trataba de abordar temáticas emergentes que no habían sido incluidas en el plan de estudios ni tampoco en esos espacios curriculares de vaga precisión que podrían haberlos contenido. Los ejes de trabajo se vinculaban con problemáticas de violencia familiar, juventud, minoridad, relaciones con la comunidad y los cambios estructurales y normativos que atravesaban la gestión. La metodología de taller puso énfasis en promover en los aspirantes la formulación de preguntas. Este mecanismo tradicionalmente vedado constituyó un asombro respecto de aquello sobre lo que podían manifestarse. Por otra parte, alarmaba que a escaso tiempo de recibirse el grupo de segundo año mostrara una carencia importante de información sobre su futuro desempeño, sobre las normas que regularían su trabajo policial y una distorsión sobre los principios democráticos enunciados en leyes y reglamentaciones que darían seguridad y marco a su futura actuación profesional. Por otra parte, los temas relacionados con violencia familiar, minoridad y juventud los movilizaron como sujetos atravesados por experiencias personales dificultosas o en la que habían sido víctimas o espectadores de escenarios que los involucraban directamente. Se acercaban a las coordinadoras para pedir consejos. Esta situación también promovía nuevos desafíos de gestión respecto de qué hacer en el presente con estos jóvenes que a la brevedad esta-

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rían actuando como funcionarios públicos, y qué hacer con los aspirantes de primer año en el tiempo restante de formación. A partir de estas experiencias comenzaron a generarse otras agendas en el área académica de las escuelas y en la necesidad de integración con otras áreas que ofrecieran la visión de los ámbitos específicos de próxima inclusión como policías y de explicitar las diferentes incumbencias profesionales clave. Se organizó una serie de conferencias con el objeto de superar una fragmentación entre la expectativa laboral y las exigencias de los ámbitos de desempeño. Estas conferencias se desarrollaron ya no sólo para los “cadetes” de segundo año sino que constituyeron una inclusión permanente en todas las escuelas a partir de esta primera experiencia. Finalizaba el ciclo lectivo y recién comenzaban los procesos de cambio.

básica se resolvió crear un Programa de Ingreso Permanente, que habilitó la inscripción, evaluación y selección de aspirantes a las policías durante todo el año, permitiendo también incrementar considerablemente el número de incorporaciones anuales, ya que el sistema anterior sólo permitía el ingreso de 500 ciudadanos. Con esta nueva modalidad las incorporaciones ascendieron a una matrícula que oscila entre los 4.500 y los 5.000 aspirantes, dando respuesta así a la gran demanda social.

Cambios en las políticas de incorporación a las policías de la provincia de Buenos Aires. Creación del Programa de Ingreso Permanente. Descentralización de los ingresos
La demanda institucional de incorporación habilitó una fuente laboral importante. En el año 2005, a modo de ejemplo, se recepcionaron 15.000 solicitudes de ingreso. En las evaluaciones psicofísicas se pudo observar en los postulantes, como uno de los fundamentos más comunes y recurrentes para presentarse, la posibilidad de insertarse laboral y socialmente, además de poder recibir los beneficios sociales que implica un trabajo estable (obra social, jubilación, etc.). Por otra parte, el hecho de requerir secundario completo para ingresar a la fuerza generó no sólo la necesidad de profesionalización del personal ya incorporado sino que también instaló cierto estatus y prestigio institucional, dejando atrás aquel posicionamiento en el cual: “No tenés estudios, anotate en Policía”. Cabe mencionar que tener secundario completo no se correlaciona de por sí con el rendimiento intelectual esperado. Las exigencias actuales de un estudio de nivel secundario no siempre garantizan la presencia o fluidez de las operaciones formales del pensamiento, indispensables para cualquier desempeño que requiera autonomía y celeridad operativa. La experiencia en selección de postulantes marca el paralelismo de resultados de no aptitud con los que se detectan en los ingresos a distintas universidades del país. Un punto digno de destacar se relaciona con la igualdad de oportunidades en materia de género. En una institución tildada como “machista”, el 50% del personal incorporado está compuesto por mujeres. Resultaba extraño pensarlo años atrás, cuando la mujer tenía que quedarse en la casa haciendo cosas de mujeres. Y aquellas que ya pertenecían a la fuerza tenían un tope en la carrera policial, no teniendo la posibilidad de acceder a cargos jerárquicos su-

La innovación
Había un prejuicio arraigado íntimamente en los miembros de la institución policial: el único lugar adecuado para formar policías era el Área Pereyra en cualquiera de sus dos escuelas, Juan Vucetich o Rosendo Matías. La centralización implicaba una serie de dificultades tanto para los aspirantes como para sus familias, ya que la situación de lejanía con su lugar de origen provocaba un costo económico y otro en el uso del tiempo. La descentralización no iba a ser sólo operativa. También la formación policial básica y profesional se descentralizaría. La búsqueda de soluciones a partir de los recursos existentes imponía una cuota de creatividad que se transformaría en una innovación. Innovar es mudar o alterar algo introduciendo novedades. ¿Cuáles serían esas novedades? Las de mayor visibilidad: apertura de escuelas fuera del área La Plata y funcionamiento en espacios no tradicionales. Las menos visibles: la intensidad de horas de estudio en diez horas diarias de clase y fundamentalmente la presencia universitaria.

La selección y la evaluación
El sistema tradicional de ingreso, basado en llamados esporádicos o simplemente un llamado anual, generaba evaluaciones masivas y en tiempos muy acotados. Para superarlo y agilizar la incorporación a las escuelas de formación

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periores. Es llamativo actualmente el grado de motivación, de compromiso, de desafío asumido en las postulantes, así como también la capacidad de adaptarse a rutinas y tareas que culturalmente sólo podían desarrollar los hombres.

Incorporación de postulantes a las policías de la provincia de Buenos Aires. La Nueva Policía. Policía Buenos Aires 2
En el Conurbano Bonaerense es donde reside la mayor población. Surge la idea, entonces, de pensar en una Policía distinta, capaz de brindar aquí una respuesta más rápida, más cercana a la gente, interactuando con otras fuerzas de seguridad, tales como Gendarmería, Policía Federal y las propias policías de la provincia. Nace la Policía Buenos Aires 2. Se salió a los municipios del Primer Cordón del Conurbano a reclutar hombres y mujeres; muchos intendentes prestaron colaboración, dos universidades se sumaron al proyecto: La Matanza y Lanús. Gendarmería colaboró con la selección médico-psicológica de los aspirantes, y mediante un convenio con esta fuerza se pudo alojar en Mercedes los seis meses del régimen de internado. Se asumió el compromiso de cubrir, en tres años, cinco estaciones: San Martín, Avellaneda, Morón, La Matanza y Tigre.

dos, se articuló con el área de Prensa del gobierno y se trabajó en la campaña de difusión. Se lanzó una propaganda en los medios masivos de comunicación: televisión, los diarios más importantes del país, las radios, carteles en las calles, folletos informativos, etc. El impacto fue interesantísimo: la línea 0800 habilitada para brindar información colapsó. Con interés por saber cuál era el método de búsqueda más efectivo, se incorporó en la ficha de inscripción un ítem que indagaba acerca de cómo se habían enterado de la convocatoria. El 90% respondió que había visto la propaganda en la televisión.
Inscripción y posterior incorporación. Período 2004-2007
3.500 3.176 3.000 2.343 2.100 2.000 1.983

2.500

1.500

1.000

805 398

700 295

Proceso de convocatoria. Inscripción permanente. Bocas de inscripción. Campaña de difusión
A partir de la creación de la Policía Buenos Aires 2, se realiza la inscripción en forma permanente. A diferencia del resto de las policías, cuyas inscripciones se realizan en las comisarías, se habilitaron “bocas de inscripción” en municipios del Conurbano. En el año 2004 existían cuatro bocas de inscripción. A raíz de la demanda institucional de incorporación, surgió la imperiosa necesidad de habilitar otras bocas. En el año 2006 funcionaban veinte bocas de inscripción distribuidas en el Conurbano, donde se incluyeron las ya existentes estaciones de Policía Buenos Aires 2. No fue nada fácil atraer interesados para incorporar. Confusión y desconocimiento empañaban la tarea de convocatoria, y muchos desconfiaban de la continuidad de esta nueva Policía. En esta tarea de búsqueda de interesa-

500

0 Año 2004 Año 2005 Inscripción Año 2006 Incorporación Año 2007

Creación de Policía Comunal y de Distrito. Descentralización de los ingresos. Capacitación a psicólogos, médicos y personal administrativo. Aunar criterios de selección en la provincia
A fin de cumplir con la política de descentralización, en la resolución 329 con fecha 6 de abril de 2005 se delega a los señores intendentes municipales la fa-

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LEÓN CARLOS ARSLANIAN La descentralización de la formación. Los debates y las urgencias

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cultad de llevar adelante el proceso de convocatoria, evaluación y selección de los ciudadanos que deseen incorporarse a las policías Comunales y Distritales.
Inscripción y posterior incorporación. Período 2004-2007
16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.295 4.000 2.000 0 1.453 2.900 4.405 4.060 15.000

Año 2004

Año 2005 Inscripción

Año 2006 Incorporación

Año 2007

Era perentorio contar con más policías. Formaba parte de una política de seguridad ciudadana acercar la formación básica a la comunidad local. Con otros actores sociales y en distintos puntos del territorio provincial se realizaron aperturas de escuelas. De esta manera, se produjeron una conexión y un acercamiento profesionales del futuro funcionario policial con su lugar de residencia. La proximidad y la visibilidad en el espacio local contribuyeron a que la sociedad alcanzara una mayor comprensión respecto de la institución policial como parte de su comunidad y que sus estudiantes estuvieran formándose para garantizar la seguridad pública del lugar. Era posible formar policías en cualquier espacio. El pensamiento se convertía en palabras y éstas en acciones. La urgencia era una mezcla de entusiasmo, vacilación y alegría. La incertidumbre de cómo se haría era reemplazada por la convicción, y mientras se avanzaba por el territorio se implementaban nuevos modelos de formación. Una estrategia modular permitiría resolver la urgencia en una ecuación de alta intensidad y corto tiempo bajo el régimen de internado y una segunda etapa en pasantía en destino policial. Se construía una innovación y eso no podía esperar. Había que ser creativo, y el lugar no se convertiría en un obstáculo.

Esto implicó un arduo trabajo ya que había que capacitar a los profesionales a cargo de la evaluación y sobre todo aunar criterios en toda la provincia de Buenos Aires. De manera que los profesionales psicólogos, médicos, y personal administrativo viajaron por toda la provincia realizando reuniones donde se trabajó sobre el perfil que se buscaba, y se brindaron instructivos con batería de técnicas y material para su posterior corrección. Asimismo se llevaron a cabo reuniones con las jefaturas distritales y con los municipios para realizar asesoramiento y asistencia técnica permanente, otorgando información sobre el desarrollo del proceso de selección y evaluación, especificando los diferentes niveles que abarca (médico y psicológico) así como también las diferentes etapas que cada uno de estos niveles involucra.

Actores, procesos y prácticas. El sistema centralizado y sus efectos en el imaginario policial.
Desde su creación los institutos de formación y capacitación policial se concentraron en la ciudad de La Plata. En el Área Pereyra, a pocos kilómetros de la capital provincial, y en el camino principal de acceso a ella. La concentración constituyó uno de los rasgos típicos de la formación correspondiéndose de manera isomórfica con las características de la institución policial anterior al proceso de reforma. Es decir, un modo de hacer congruente el sistema de concentración de poder de decisión en una institución macrocéfala y de dirección altamente centralizada. En una provincia de vasta extensión territorial y diversidades regionales muy marcadas, el sistema de acceso a la institución policial operó como un

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tamiz de selección negativa, contribuyendo a crear el mito de la “vocación policial” como una cualidad que pocos ciudadanos podían reunir. En realidad, el mito ocultaba el hecho de que acceder al empleo público en la Policía implicaba altos costos económicos y de desarraigo de la familia y de la comunidad que no muchos jóvenes podían asumir. Por otra parte, esa “centralidad” excluyente y distanciada de la sociedad definió muchos de los rasgos que degradaron a la institución, y tuvo un poderoso efecto simbólico, de selección “natural” y de “filtro” de las posibilidades de acceso a los niveles de conducción de la fuerza. Efecto simbólico, porque una de las funciones de las instituciones encargadas de difundir el conocimiento –además de impartir información y saberes acreditados– es la de proveer “prestigio” hacia el interior de la organización policial, inclusión en los círculos de poder y acceso al restringido “círculo áulico” de las planas mayores de esas épocas. Sin embargo, pertenecer como efectivo a la escuela implicaba un destino de cómodo escondrijo, una “supuesta” inutilidad operativa o un destino castigo. De la misma forma, para acceder a las ofertas de capacitación posterior al ingreso a la fuerza había que “mudarse” a La Plata o estar dispuesto a viajar varias veces por semana, permanecer en hoteles –atenuado en alguna medida por el alojamiento en el Círculo Policial–, alimentarse y vestirse, etc. La medida del esfuerzo para quienes residían en la ciudad o a poca distancia de ella era significativamente menor que las dificultades que debían afrontar los efectivos del interior de la provincia. El desgaste aumentaba proporcionalmente a los kilómetros recorridos. Tan selectivo y excluyente fue el mecanismo de concentración, que incluso se desarrolló una especie de “sentido común adverso” a los niveles acreditados de formación continuada durante el desarrollo de la carrera, sencillamente porque haber accedido a ella –tener “muchos diplomas” en el legajo– podía representar más una cuestión de cercanía con los institutos y una demostración de poder económico antes que una verdadera vocación por el perfeccionamiento de los conocimientos propios de la profesión policial.

yes 13.201 (Régimen de las Policías), 13.210 (Creación de las Policías Comunales de Seguridad) y las orientaciones y los reglamentos que se fueron dictando para efectivizar la descentralización operativa de la fuerza. Al mismo tiempo, como fruto de la emergencia en que debió operarse al inicio de la gestión, fue necesario crear una red de Escuelas de Formación Inicial en las diversas regiones de la provincia en condiciones de cumplir con los objetivos de incorporación masiva de nuevos oficiales que en poco más de un año sextuplicaron las vacantes en el ciclo de formación básica. Para lograrlo, los institutos del Área Pereyra duplicaron sus capacidades áulicas y de alojamiento, y el ciclo de enseñanza modular de seis meses cuadruplicó las posibilidades de incorporación. Desde el punto de vista práctico, las acciones del Plan de Descentralización de la Formación se orientaron hacia la creación de sedes descentralizadas de formación inicial de policías comunales y distritales en sedes provisionales distribuidas en el territorio provincial a fin de dar respuesta a las necesidades inmediatas de incorporación de nuevos efectivos de acuerdo con el Plan Trienal.

La instalación de centros regionales de formación policial en sus sedes definitivas, de acuerdo con el Plan de Sedes Descentralizadas del CAEEP.
El desarrollo de estas acciones requirió la articulación de numerosos recursos materiales y humanos. Asimismo se celebraron numerosos convenios con universidades nacionales, gobiernos municipales y entidades no gubernamentales a efectos de lograr los objetivos propuestos.

Las primeras acciones
Las primeras Escuelas de Formación Inicial descentralizadas surgieron en la segunda mitad del año 2004 a partir del impulso de creación de las policías Comunales mediante los mecanismos de adhesión de los municipios establecidos por la ley 13.210, por los cuales se pautaron –entre otros puntos relativos al equipamiento de móviles, equipos de comunicaciones, nuevas dependencias, mejoras edilicias, etc.– objetivos de incorporación de nuevos oficiales de acuerdo con la realidad criminológica de cada partido.

Los criterios funcionales para descentralizar. La formación y la capacitación
El Plan de Descentralización de la Formación fue diseñado procurando acompañar las reformas e innovaciones introducidas en la carrera policial por las le-

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Las primeras Escuelas se desarrollaron en Médanos, partido de Villarino, y en Mar de Ajó, partido de la Costa, por tratarse de las regiones donde se registraron las primeras adhesiones municipales al régimen de Policía Comunal, y comenzaron el 15 de noviembre de 2004. En el primer caso se realizó con el concurso de la Universidad Nacional del Sur, y de la Universidad Atlántida Argentina en el caso de Mar de Ajó.
Escuelas de Formación Inicial año 2004
Escuela de Policía “Juan Vucetich” Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías

En Bahía Blanca, con 500 alumnos, se amplió el convenio con la Universidad Nacional del Sur y se acordó con el Comando del Vº Cuerpo de Ejército para la utilización de las instalaciones del Batallón de Comunicaciones 141º, dentro del casco urbano de la ciudad. En total, durante el año 2005 se crearon cinco Escuelas de Formación Inicial Descentralizada, de las que egresaron 1.342 nuevos oficiales de Policía.
Escuelas de Formación Inicial año 2005
Pergamino Luján Escuela de Policía “Juan Vucetich” Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías”

Mar de Ajó

Mar del Plata Tandil Bahía Blanca Médanos

El 9 de mayo de 2005 iniciaron su actividad las Escuelas Descentralizadas de Luján y Tandil, realizando convenios con las Universidades Nacionales del centro de la provincia de Buenos Aires y de Luján; el 11 de julio de 2005 inició sus actividades la Escuela de Formación Inicial de Pergamino con la Universidad Nacional del Noroeste de la provincia de Buenos Aires. El 1º de agosto de 2005 se inauguraron las Escuelas de Formación Inicial de Mar del Plata y de Bahía Blanca. La Escuela de Mar del Plata, con 600 alumnos, realizó un convenio con la Secretaría de Turismo de la Nación para utilizar uno de los hoteles del Complejo Turístico de Chapadmalal, y con la Universidad de Mar del Plata para el dictado de las clases teóricas de la tecnicatura superior en Seguridad Pública con orientación en Seguridad Turística.

Consolidación de las sedes descentralizadas
Los resultados exitosos de estas primeras experiencias de las Escuelas de Formación Inicial movilizaron el interés de muchos municipios para comprometerse con la política de descentralización, que aportaba a las ciudades del interior varias novedades inéditas: a) creaban una oferta de empleo público atractiva para la gran masa de jóvenes desocupados, con capacitación profesional rentada y acceso a una carrera estable; b) hacían posible en un plazo breve el incremento de los efectivos de las policías Comunales o Distritales de los municipios; c) concretaban el principio de radicar al efectivo en su ciudad de origen y residen-

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cia, facilitando la proximidad de la institución a la realidad social de su ámbito de actuación; d) atraían hacia los municipios que eran sede de las Escuelas una nueva actividad relacionada con la educación profesional, que potencialmente gravitaría en el crecimiento local, el vínculo con las universidades, etc. El año 2006 fue el momento del despliegue en plenitud de las Escuelas de Formación Inicial Descentralizadas. El año se inició con la creación de tres nuevas Escuelas de Formación Inicial en Benavídez –200 alumnos de los municipios de la Región Metropolitana Norte–, Olavarría –300 alumnos– y Campana –100 alumnos–. A la vez se realizaron nuevos ciclos en Bahía Blanca –300 alumnos–, Chapadmalal –900 alumnos–, Pergamino –40 alumnos–, y se creó una escuela para 100 aspirantes a oficiales de los cuerpos de Infantería y Caballería en La Plata.
Escuelas de Formación Inicial año 2006
Pergamino Campana Benavides Luján Escuela de Policía “Juan Vucetich”

realizan las Escuelas de Formación Inicial en Olavarría –300 alumnos–, Bahía Blanca –300 alumnos–, Junín –100 alumnos–, Campana –100 alumnos–, Pergamino –40 alumnos–, y la escuela para 100 aspirantes a oficiales de Infantería en La Plata. En las escuelas de Benavídez –200 alumnos– y Chapadmalal –500 alumnos– continúa el sistema de formación en módulos.
Escuelas de Formación Inicial año 2007
Pergamino Junín Campana Benavides Escuela de Policía “Juan Vucetich” Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías”

Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías” Olavaría Bahía Blanca

Mar del Plata

Mar de Ajó

Mar del Plata Olavaría Bahía Blanca

La formación profesional
La transformación del sistema de seguridad requirió la construcción de un plan de formación continua que debió ser pensado desde la profesionalización del personal policial, como un proceso gradual que abarcara toda la carrera policial mediante instancias de capacitación alternativas o simultáneas. Había que diseñar estrategias, desde la integralidad que la formación profesional exige, y a la vez desde la complejidad y la especialidad que se requieren para el ejercicio de la profesión. Esto sin perder de vista políticas de inclusión que evitarán discriminaciones entre “los nuevos” y “los viejos”.

En 2007 se planteó un nuevo desafío: salir del sistema modular de enseñanza –seis meses en Módulo I en internado y seis meses de Módulo II en pasantía en los destinos– para desarrollar íntegramente la tecnicatura superior en Seguridad Pública en un ciclo completo de diez meses. Bajo este régimen se

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La ley de personal estableció especialidades policiales y cada una constituyó una carrera policial, es decir, desde el ingreso hasta la más alta jerarquía. Estas especialidades fueron Seguridad, Vial, Siniestral, Investigaciones en Función Judicial, Prevención del Delito, Narcotráfico, Formación y Capacitación, y de intervención en el Conurbano Bonaerense: Policía Buenos Aires 2. La oferta de capacitación tradicionalmente estuvo reglamentada en torno a los cursos de ascenso, los cuales eran indiferenciados por especialidad, respondiendo al diseño de estructura que establecía cargos y funciones generales. El establecimiento de funciones de dirección, conducción, supervisión y operación implicó tomar decisiones respecto de los proyectos de capacitación profesional. Se trataba de avanzar en una nueva racionalidad y organización de la formación permanente de los efectivos policiales. Si la carrera exigía contar con capacidades y condiciones para desarrollar las funciones correspondientes a cada cargo, hubo que diseñar programas de capacitación que atendieran las exigencias requeridas para el desempeño en cada uno de ellos. En este sentido, quedaba claramente establecida la diferencia entre la formación básica y la profesional, y dentro de esta última, la diferenciación por cargos y especialidades. Los nomencladores de cargos y funciones por especialidad y el directorio de competencias funcionales constituyeron los instrumentos que encuadraron las decisiones de capacitación continua. De esta manera fue necesario generar una innovación relevante en el sistema de formación y capacitación profesional: el plan integral de formación profesional por especialidades. El plan marcó un progresivo desarrollo académico en correspondencia con los diferentes niveles: para el ingreso, secundario completo; para el nivel operativo, tecnicatura superior en Seguridad; para el nivel de supervisión, especialidad; para el nivel de conducción, título universitario, y para el nivel de dirección, posgrado.

técnicamente apropiadas en su intervención y éticamente fundadas en los principios rectores. La formación profesional, por lo tanto, debía ofrecer un diseño de la formación y la capacitación de modo que el personal policial contara con las capacidades y condiciones para desarrollarse en cada una de las funciones a desempeñar.

Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales
Una de las primeras decisiones en materia de formación y capacitación profesional, en simultáneo al diseño del marco normativo, fue la de crear el Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, CAEEP1, como institución de formación de nivel superior no universitario. En este Centro se integraron todas las carreras de nivel superior desarrolladas hasta el momento por los institutos de formación policial en Criminalística, en Comunicaciones Policiales, en Lucha contra el Narcotráfico, en Bomberos Policiales, en Aeronáutica Policial, en Investigaciones Policiales, en Análisis Delictual y la Escuela Superior de Policía. El Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, en su sede central de La Plata con las sedes descentralizadas de Bahía Blanca, Lincoln, Tandil y Pilar, constituyó a las tecnicaturas superiores en su oferta académica: Tecnicatura superior en Criminalística con Orientación en: - Accidentología Vial - Balística Forense - Dibujo de Rostro - Documentología - Laboratorio Químico Pericial - Papiloscopía y Rastros - Planimetría Pericial. Tecnicatura superior en Investigaciones con Orientación en Análisis Delictual Tecnicatura superior en Investigaciones de la Narcocriminalidad Tecnicatura superior en Investigaciones en Función Judicial Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Orientación Distrital Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Especialización en Tránsito y Transporte

Formación profesional por competencias
La nueva estructura de seguridad desarrollada por la reforma imponía prácticas policiales de carácter complejo, altamente especializadas en sus saberes,

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Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Especialización en Tecnología de las Comunicaciones. Las carreras estaban destinadas al personal policial que acreditara nivel secundario o equivalente. La inscripción a las ofertas de formación de especialidad estuvo sujeta a los destinos del personal, de modo de producir un impacto directo sobre los servicios. Las diversas tecnicaturas resultaron ser de carácter presencial e intensivo, repartidas en dos niveles, cada uno de los cuales pautaba un año de duración: la formación básica y la formación específica.
5.110 efectivos policiales capacitados en el período 2004 - 2007

sio, el centro de fotocopiado, la habilitación del comedor y de dormitorios para los alumnos que viajan desde puntos distantes de la provincia. Cada una de estas tecnicaturas contó con sus diseños curriculares aprobados por la Dirección General de Cultura y Educación.
2.052 efectivos policiales egresados como técnicos superiores en Especialidades Policiales desde el CAEEP.
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 CAEEP Sedes descentralizadas 2004 148 0 2005 267 0 2006 339 103 2007 889 306

Año 2004: 271 Año 2005: 932 Año 2006: 1.449 Año 2007: 2.458 efectivos policiales efectivos policiales efectivos policiales efectivos policiales capacitados capacitados capacitados capacitados CAEEP: 1.643 efectivos capacitados Período 2004 - 2007 Sedes descentralizadas: 409 efectivos capacitados Período 2006 - 2007 Cursos de Formación Profesional: 3.058 efectivos capacitados Período 2004 - 2007 148 267 339 889

Los cursos de capacitación por especialidades
Los cursos se fueron desarrollando inicialmente con atención a demandas de las distintas áreas, originadas básicamente por necesidad de actualización del personal, y en algunos casos por la incorporación de tecnología y equipamiento que requerían desarrollar las competencias específicas para su uso. Otros cursos han estado centrados en enfoques y perspectivas teóricometodológicas emergentes, como la incorporación de la perspectiva de género en seguridad; o para la comunicación y el gerenciamiento de situaciones de crisis y mediación, como estrategias de resolución de conflictos sociales complejos.

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665

1.007

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La transformación de lo que fuera la sede de la Dirección General de Institutos implicó, además de la creación de un espacio unificado de estudio, la construcción de aulas temáticas, el diseño y equipamiento de los laboratorios de balística, de análisis químico, de escena del crimen, el reordenamiento de la biblioteca y la asignación de sala de lectura, el área audiovisual, el gimna-

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3.058 efectivos policiales capacitados a través de cursos de capacitación profesional
1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2004 123 2005 665 2006 1.007 2007 1.263

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Cursos de capacitación profesional

La articulación con universidades nacionales por estudios de grado y posgrado
La articulación institucional entre las tecnicaturas superiores y las ofertas de carrera de licenciatura y posgrado en universidades nacionales resultó una estrategia clave respecto de la profesionalización académica de los policías. En este sentido, la implementación de un programa de racionalización de becas sirvió para atender aquellas demandas de estudios universitarios en instituciones públicas o privadas que, por su especificidad y modalidad de cursada, resultaran más viables para el personal policial. Con el impulso de la reforma, 5.000 policías se inscribieron en diversas carreras universitarias.

Para contar con la información necesaria sobre el nivel de formación profesional de todos los efectivos se instrumentó el Legajo Académico Único (LAU). Éste se constituyó en un instrumento que permitió ir registrando sistemáticamente los antecedentes académicos de los efectivos. El sistema en su pleno funcionamiento haría posible planificar acciones, establecer prioridades y optimizar recursos humanos calificados, como así también realizar la selección y el reclutamiento de efectivos calificados para tareas específicas o emergentes. El desarrollo del LAU contempló tres etapas sucesivas. La primera consistió en el relevamiento y la carga de la situación de formación académica de mas de 50 mil efectivos. Esto permitió impulsar programas y definir estrategias diferenciadas según la situación del personal policial para la puesta en marcha del plan integral de formación y capacitación. En una segunda etapa se actualizaron las bases de datos existentes que concentraban la información de las distintas ofertas de formación y capacitación brindada, lo cual permitió poner al día el LAU en forma automática. La última proyectó la carga de las capacitaciones externas o previas a la ejecución del programa, no registradas en los archivos ministeriales. Simultáneamente se elaboró un manual de procedimiento de registro y asignación de puntaje que permitirá gradualmente contar con un registro único de los perfiles profesionales de formación de todo el personal.

Terminalidad de estudios secundarios
El diagnóstico inicial de los niveles de formación del personal policial en actividad dio cuenta de un porcentaje muy elevado de efectivos sin estudios secundarios completos. Este dato impulsó a profundizar acciones articuladas con la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia, con miras a posibilitar las oportunidades negadas de acceso al sistema educativo. De este modo los centros de educación de adultos desplegados en todo el territorio de la provincia se vieron colmados en sus aulas por policías que, junto con los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar y personal de las administraciones municipales, emprendían la culminación de los estudios secundarios. La propuesta del Programa de Terminalidad del Secundario, cuya oferta fue el bachillerato semipresencial con Orientación en Seguridad Pública, in-

El legajo académico único
Otro de los nudos problemáticos fue el nivel de información disponible sobre el personal. El caudal de información no registraba de manera sistemática y actualizada las capacitaciones realizadas. El sistema de comunicación acerca de la instrucción recibida tenía derroteros diferenciados aun fuera del legajo, ya que en muchas ocasiones el efectivo informaba al área contable de su finalización de estudios para el cobro de la bonificación correspondiente.

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cluyó a 4.000 policías entre 2004 y 2006. Para junio de 2007 la matrícula llegaba a 3.082 policías. El sentido del mismo se centró en la interpelación del policía como ciudadano; por tal razón los contenidos curriculares se estructuraron en torno a las problemáticas de la comunidad y la seguridad. El sostenimiento de la permanencia en las aulas del personal constituyó la tarea central del área de formación, buscando todas las alternativas para subsanar los miles de impedimentos que actuaban como excusas –fundadas o no– de parte de los jefes para el otorgamiento de permisos para la “presencialidad”. El reconocimiento del valor de este esfuerzo, que no era sólo el aprendizaje sino el traccionar una cultura institucional para la cual no estaba pensado que el subalterno tuviera posibilidades de progresar en su carrera, se materializó a través del ascenso extraordinario a los 400 primeros egresados. La plaza de armas de Vucetich, que históricamente fue testigo del egreso de “oficiales”, otra “clase social” y por ende “otro destino profesional”, se vio colmada de efectivos policiales que peinaban canas y llevaban sobre sus espaldas muchas horas de calle velando por la seguridad de la comunidad. Junto a sus familias recibieron sus diplomas de estudios secundarios de las manos de las más altas autoridades provinciales. Se abrió así una puerta, casi como un ritual de pasaje, que cada uno de ellos llenaba con un horizonte de expectativas distinto, que dejaba abierto el paso a todos los que venían detrás.

cabo en los Centros de Entrenamiento. En relación a la asignación y distribución de los recursos humanos, se detectó exceso o falta de personal en algunos de ellos. Partiendo del diagnóstico enmarcado en los puntos antes enumerados y teniendo como premisa fundamental la tarea de proveer al crecimiento de los Centros de Entrenamiento, para erigirlos como espacios en los que los efectivos policiales encuentren nuevas instancias de capacitación y crecimiento profesional, espacios estos que, descentralizados en todo el territorio de la provincia, se constituyan como ejes de incentivo y estímulo para el desarrollo e incremento de las capacidades operativas de los funcionarios policiales que semana a semana allí concurren, es que se puso en marcha una serie de acciones tendientes a cambiar esta situación inicial, con el firme objetivo de retomar el camino iniciado en el año 1998, año en que los centros de capacitación habían sido creados.
Subsecretaría de Formación y Capacitación
Pergamino San Nicolás Zárate Campana Mercedes Junín Trenque Lauquen Bragado Saladillo Dolores Azul Lomas de Zamora Quilmes La Plata La Matanza Morón San Martín San Isidro

Ezeiza

Los Centros de Entrenamiento
En el mes de abril de 2004, entre los puntos observables existía una total ausencia de datos de las actividades desarrolladas con anterioridad. Por otra parte, los coordinadores de los Centros de Entrenamiento traducían una completa falta de apoyo a sus tareas. Asimismo, los programas de entrenamiento que se estaban llevando a cabo eran los que habían sido implementados en el año 1998, prácticamente sin variaciones en su estructura de contenidos y desarrollo de actividades. En los mismos existía una gran disparidad de criterios en su aplicación e implementación. Muchos de los instructores que se encontraban a cargo del dictado de asignaturas del Área de Prácticas Profesionales lo hacían sin la correspondiente acreditación que los facultase como tales. Además no contaban con instancias de actualización y capacitación docente. Se pudo advertir la falta de control y supervisión de las actividades llevadas a

Mar del Plata Tres Arroyos Bahía Blanca Necochea

Dirección de Centros de Entrenamiento Año 2007

160 Fundamentos

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Desde abril de 2004 se han podido observar diversos indicadores que evidencian una evolución marcada y sostenida, tanto en lo que refiere al desarrollo profesional como estructural de los Centros de Entrenamiento, convirtiéndolos en verdaderos centros educativos en los que se promueve el desarrollo y perfeccionamiento de las facultades intelectuales y operativas de los funcionarios policiales que allí concurren. De tal manera, se lleva a cabo un esquema de capacitación que se establece en concordancia con el perfil de efectivo policial que la sociedad demanda, es decir, de un oficial comprometido con la nueva estructura social y la protección del libre ejercicio de derechos ciudadanos. Producto de lo antes descripto y del nuevo esquema institucional en lo referido a la descentralización por especialidades de sus miembros, se desarrollaron las acciones que se enumeran a continuación.

personal policial en dicha temática. A raíz de ello, se llevó a cabo la confección del Programa de Formación de Instructores en dicha especialidad, habiéndose formado un total de 70 instructores hasta el momento, los que desarrollan la capacitación de los efectivos policiales en los Centros de Entrenamiento.
Total de instructores formados. Período 2004-2007
97 100 90 80 70 60 50 40 30 28 69 94

Acreditación de instructores policiales
Se realizó una exhaustiva evaluación de competencias de los efectivos que se desempeñaban como instructores en los diferentes Centros de Entrenamiento para la posterior acreditación de aquellos que superaran esa instancia.

20 10 0 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007

Formación de instructores policiales
Se llevó a cabo la tarea de incrementar la cantidad de instructores en las especialidades de Operaciones Policiales y Tiro Policial. En total se formaron 97 instructores en el año 2004, 28 en el año 2005, 24 en el año 2006 y 69 en el año 2007, completando un total de 218 instructores formados en ambas especialidades. Asimismo se realizaron un total de catorce jornadas de actualización y capacitación docente para los profesores de las asignaturas antes mencionadas.

Capacitación de profesores de Educación Física y Defensa Policial
Se desarrollaron seis encuentros de capacitación y actualización docente, para profesores de estas materias, con el fin de aunar criterios en el desarrollo de contenidos académicos, como así también ofrecer un esquema de capacitación para la promoción y el fortalecimiento de hábitos tendientes a la optimización de la salud de los alumnos que asisten semanalmente a los cursos de entrenamiento.

Formación de instructores de Conducción y Mantenimiento de Vehículos Policiales
Se realizó un diagnóstico sobre las condiciones de mantenimiento de los vehículos de uso policial, que arrojó como resultado la ausencia de capacitación del

Convenios con entidades para el correcto funcionamiento de los Centros de Entrenamiento
Se efectivizaron nuevos convenios con diferentes entidades, a los fines de renovar los contratos de cesión de los predios en los que funcionan los Centros

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de Entrenamiento o, en otros casos, de generar nuevos espacios edilicios para la creación de otros centros de capacitación profesional.

Total de alumnos de segundo módulo formados. Período 2005-2007
5.000 4.500 3.881 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.649 4.749

Creación de dos Centros de Entrenamiento
A través de las resoluciones ministeriales 1287/07 y 1883/07, teniendo en cuenta la profunda descentralización necesaria para el mejor desempeño de la actividad formativa y de capacitación profesional del personal policial, se crearon los Centros de Entrenamiento de las localidades de Saladillo y Ezeiza.

Dictado de las prácticas profesionales a los aspirantes a oficiales de las distintas sedes descentralizadas de formación inicial
A partir de la puesta en marcha de la profunda descentralización de la formación policial se generó una amplia estructuración que permitió que los instructores de los Centros de Entrenamiento en cuyas localidades se creara una sede descentralizada de formación policial dictaran los contenidos correspondientes al Área de Prácticas Profesionales, es decir, de las asignaturas Operaciones Policiales, Tiro Policial, Educación Física para la Función Policial y Defensa Policial, a los alumnos que cursaban sus estudios en las mismas.

1.000 500 0 Año 2005 Año 2006 Año 2007

Creación del Programa de Entrenamiento Policial por Especialidades
Basado en el amplio proceso de transformación de las policías de la provincia de Buenos Aires, tendiente al logro de la conformación de una fuerza policial profesional y eficiente, se aprobó a través de resolución ministerial 1620, del 15 de junio del año 2007, el nuevo Programa de Entrenamiento Policial, el cual se establece como obligatorio y con afectación del servicio para el personal policial que reviste bajo el estatuto escalafón de la ley 13.201, hasta el grado de teniente primero inclusive. Dicho programa fue elaborado en conjunto con responsables de las superintendencias pertenecientes a las especialidades que integran el mismo, como así también con profesores e instructores representativos, que desempeñan sus actividades en los diferentes Centros de Entrenamiento. Dicho Programa de Entrenamiento prevé el desarrollo de las asignaturas de Operaciones Policiales, Tiro Policial, Educación Física aplicada a la Función Policial, Defensa Policial, Conducción y Mantenimiento de Vehículos Policiales y Marco Jurídico y Reglamentario, como parte de las prácticas profesionales y de las correspondientes al Área de las Especialidades, tales como

Dictado de las prácticas profesionales correspondientes al segundo módulo de formación de la tecnicatura superior en Seguridad Pública en los Centros de Entrenamiento
Las prácticas profesionales correspondientes al segundo módulo de formación de la tecnicatura superior en Seguridad Pública son dictadas en su totalidad en los Centros de Entrenamiento, desarrollando los contenidos académicos de las asignaturas Operaciones Policiales, Tiro Policial, Educación Física para la Función Policial, Defensa Policial y Conducción y Mantenimiento de Vehículos Policiales.

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Personal entrenado. Período 2004-2007
43.540 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 17.548 19.230 29.740

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Investigaciones, Custodia y Traslado de Detenidos, Policía Siniestral, Policía Científica, Policía de Seguridad, Políticas de Género y Comunicaciones. Con el egreso de la primera promoción de oficiales de la Escuela de Gendarmería Cabo Romero se dictó el segundo módulo de capacitación en las materias operativas. Se realizó en el Centro de Entrenamiento San Martín, logrando de esta forma optimizar las diferentes capacidades desarrolladas en la primera instancia formativa. En el transcurso de la etapa de formación llevada a cabo durante el año 2006 se comparte por primera vez la capacitación de los futuros oficiales de Policía Buenos Aires 2 con los instructores pertenecientes a Gendarmería Nacional, quedando a cargo de este Ministerio el dictado de las materias de Operaciones Policiales y Tiro Policial, arrojando este proceso innovador un excelente resultado, no sólo desde el punto de vista académico sino también en el marco de relación interinstitucional. A partir del año 2007 la totalidad de la formación inicial de los oficiales de Policía Buenos Aires 2 queda a cargo de este Ministerio.

Capacitación permanente del personal policial
Para finalizar, se debe hacer mención de que, en el transcurso reforma, se ha logrado establecer el esquema de capacitación permanente del personal policial, idea impulsada en el año 1998 que diera lugar a la creación de los Centros de Entrenamiento. En tal sentido, en el año 2004 han sido entrenados un total de 17.548 efectivos policiales; durante 2005 la cantidad de 19.230, y en el año 2006 ya la cantidad total de alumnos capacitados ascendió a 29.740. En el transcurso del año 2007 se ha logrado la convocatoria de la totalidad de los funcionarios policiales que revisten bajo el régimen de la ley 13.201, hasta el grado de teniente primero, el cual asciende a unos 43.540 miembros.

Reconstrucción de la labor de los profesionales psicólogos en los Centros de Entrenamiento
Se trató de una construcción del rol y lugar del psicólogo, ya que sólo tres Centros contaban con profesionales psicólogos policías. Actualmente dieciséis Centros tienen psicólogos civiles estables. Un arduo trabajo fue instalar la figura del psicólogo civil, como un agente de cambio, promotor de la salud, y no como un agente persecutorio ni desde un lugar disciplinario o punitivo. Históricamente la inserción del psicólogo en la institución policial se ha ceñido a tres funciones específicas: la evaluación y selección de aspirantes, la evaluación y el seguimiento durante el período de formación, y las evaluaciones en las juntas médicas superiores. Se considera de gran aporte difundir y sostener la tarea profesional desde una posición de salud y hacia la promoción y la prevención.

Análisis de puestos de trabajo según las especialidades en materia de seguridad. Elaboración de perfiles
En selección de personal las personas no se fabrican: vienen hechas. Por lo tanto la selección de recursos humanos es una tarea artesanal donde se asiste

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a otros en la delicada tarea de saber con quiénes compartirán sus días de trabajo y construirán el futuro de la institución. La selección de personal es un procedimiento para encontrar al hombre que cubra el puesto adecuado. Es aquí donde se deben considerar las diferencias individuales, las necesidades de la organización y la satisfacción que el trabajador encuentra en el desempeño del puesto. Esta tarea requiere no perder de vista a toda la organización, y supone un trabajo en conjunto en el análisis del puesto a cubrir y el perfil con las personas del área o especialidad que solicitan la búsqueda. Se trata de detallar los requisitos intelectuales y físicos, las responsabilidades y la experiencia que debe poseer cada persona para desempeñarse en distintos puestos de trabajo. Selecciones externas: personal para ser incorporado a la institución (Policía Buenos Aires 2, Policía Comunal, Policía Distrital). Selecciones internas: efectivos policiales convocados para desarrollar funciones diferentes de su formación de base (investigaciones en función judicial, instructores de tiro, operaciones policiales, defensa personal, tutores, custodia para la presidencia de la Nación, delegados del REPAR, peritos en explosivos, guías de canes, líderes para el cambio de la cultura institucional, peritos en verificación vehicular, etc.).

de abordaje con las que cuenta el profesional (una semana al año), se propone la promoción y la prevención de la salud como objetivo prioritario. A la vez, el psicólogo trabaja en la detección de desajustes que requieran una evaluación psicológica; si el informe posee una resolución negativa, donde el sujeto evaluado sea considerado “peligroso para sí mismo o para terceros”, se remite el caso al lugar de pertenencia del efectivo con la finalidad de informar lo actuado, así como también solicitar la intervención y resolución del caso.

Evaluación y seguimiento de aspirantes en proceso de formación inicial y segundo módulo
Los psicólogos con asiento en los Centros de Entrenamiento, por su ubicación geográfica, prestan absoluta colaboración en el seguimiento y la evaluación de aspirantes durante su formación inicial en las escuelas descentralizadas, así como también de los cursantes del Módulo II de formación. Se trata de un trabajo interdisciplinario donde se mantienen reuniones periódicas con el cuerpo docente y directivo, con la finalidad de analizar aquellos indicadores relevantes que ameriten una derivación psicológica a partir de la detección de desajustes en los alumnos.

Rol del profesional psicólogo en los Centros de Entrenamiento. Desarrollo de acciones vinculadas a la promoción y prevención de la salud mental
Un punto fundamental durante esta gestión ha sido el trabajo de los profesionales psicólogos en los Centros de Entrenamiento, quienes se encuentran permanentemente en contacto con los cursantes semana tras semana. La construcción de un espacio profesional dentro de la institución se fue realizando de una manera paulatina y cuasi silenciosa a través de la presencia, la observación y el aprendizaje de la cultura institucional. Hoy en día es posible afirmar que se ha consolidado la presencia del psicólogo como parte del recurso humano profesional estable en los Centros de Entrenamiento, estableciéndose a su vez una nueva función. Un punto de partida está expuesto en la idea de que gran parte de las problemáticas en salud mental de la población policial se ve incrementada debido a las características intrínsecas de la institución; por lo tanto, a partir de las características particulares de la población que concurre al Centro y las posibilidades

Confección, investigación y aplicación del proyecto “Hacia un concepto integrado entre salud y seguridad” en los Centros de Entrenamiento
La revisión del rol del profesional psicólogo en los Centros de Entrenamiento llevó a redefinir un perfil que amplíe el campo de acción vinculado a la salud desde la promoción y la prevención. Así surgió la idea de trabajar en el diseño de un proyecto que articule educación, seguridad y salud, denominado “Hacia un concepto integrado entre salud y seguridad”. El mismo apunta a la prevención del estrés, implementando intervenciones saludables en el contexto de la singularidad de la población policial que concurre a los Centros de Entrenamiento.

Notas
1

Creado el 12 de julio de 2004 mediante decreto de gobernación 1.496.

Capítulo 8 Las nuevas herramientas de evaluación y registro del delito

El Comité de Evaluación de la Gestión Policial
EL COMP.STAT.: Sobre la base de los precedentes generados en la gestión del año 1998 y de los antecedentes extranjeros tales como el COMP.STAT. de la Policía de Nueva York y de otros estados de los Estados Unidos, desde mayo de 2004 se realizaron reuniones con todos los máximos jefes policiales (jefes departamentales, jefes del Comando mientras existían, titulares de comisarías, Dirección General de Seguridad Vial, Dirección General de Investigaciones, etc.), a los que se examinó sobre la base de los datos provistos por el Mapa del Delito, el Mapa de la Operatividad, el Mapa de Inteligencia Criminal, el Mapa de los Esclarecimientos y diversas fuentes de información, entre los que se destacaba la participación de foristas. Con el respaldo de dichos parámetros y otros que se adicionaban según el caso por el ministro de Seguridad, pero en especial sobre el Mapa del Delito actualizado, periódica y sistemáticamente todos los jefes policiales en reuniones especialmente preparadas al efecto deben rendir cuentas de su desempeño ante las máximas autoridades políticas y ante sus propios pares. Asimismo las conclusiones obtenidas sirven para irradiar las acciones sobresalientes y corregir los defectos identificados. En sucesivas reuniones se realiza un seguimiento de las modificaciones incorporadas, y todo ello es y debe ser considerado al momento de decidir la continuidad o no de la autoridad policial evaluada. Representa un mecanismo permanente de gestión y de control de gestión basado en información destacada y útil para determinar la capacidad de acción preventiva de los oficiales jefes de las distintas unidades policiales, el respeto que dicha autoridad exhibe por las garantías y los derechos individuales, la ausencia

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de toda conducta incompatible con principios éticos, la racionalidad de la asignación de recursos y el nivel de actividad (cantidad de procedimientos, cantidad de arrestos, cantidad de secuestros, etc.) en un período temporal definido. En base a todo ello, con el nombre local de “Comité de Evaluación de la Gestión Policial”, entre nosotros el “COMP.STAT.”, fue integrado1 por el ministro de Seguridad, el subsecretario de Información para la Prevención del Delito, el subsecretario de Seguridad, el subsecretario de Investigaciones, de Relaciones con la Comunidad, los jefes departamentales de Seguridad, los superintendentes de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito, de Investigaciones en Función Judicial, de Complejas y Narcocriminalidad, de Seguridad Vial, jefes de unidades subordinadas, y los representantes de las áreas que se convocan en cada oportunidad. Se debe señalar que a partir de la ley 13.482/06 de Unificación de la Organización de las Policías la obligación de realizar una función similar a las llevadas a cabo antes directamente por parte de las máximas autoridades ministeriales quedó asignada a los jefes departamentales mediante la figura de los gabinetes de evaluación departamentales (artículo 28). Ello queda reflejado en el gráfico que sigue:
Comité de Evaluación de la Gestión Policial

Si bien se les devolvió a los jefes policiales la competencia autónoma para realizar tan estratégica tarea, por resolución ministerial se les fijó un protocolo de funcionamiento, que consistía en un listado de temas que se deben abordar para evitar silencios y manipulaciones característicos de la institución policial. Los gráficos que siguen reflejan este modo de actuación:
Desarrollo metodológico de las secuencias de gestión y control Guía de orientación PROTOCOLO EXPOSICIONES Jefes de Policías Comunales y Distritales
• Identif. problemática de la jurisdicción • Factores de riesgo real o potencial • Situaciones de mayor conflict. social • Áreas de mayor vulnerabilidad • Descripción Mapa del Delito –hechos de mayor gravedad– trascendencia social • Mapa de la Operatividad • Situación: juego clandestino, prostitución, desarmaderos, abigeato, piratería, robo de cables, automotores, estupefacientes, etc. • Delitos en zonas rurales • Migración de imputados • Problemática de menores y patotas ident. • Aplicación Código de Faltas y ley 13.081 • Delitos esclarecidos – resultados. • Otros aspectos

Planificación

Coordinación

Control

Gabinete de evaluación - Comisionado: jefe departamental - Jefe delegación Investigaciones - Jefe deleg. Invest. Tráfico Ilícito Drogas - Jefe deleg. Invest. Delitos Complejos y C.O. - Jefe delegación Eval. Inform. Prevenc. Delito - Jefes de Policías Distritales - Jefes de Policías Comunales - Jefe de Zona Policía Vial - Jefe Región Programa Lucha c/Delito en el Campo - Jefe de Comunicaciones

Integrantes

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UN CAMBIO POSIBLE
EXPOSICIONES ORGANISMOS CENTRALIZADOS Inteligencia Policía de Investigaciones en Función Judicial, Narcotráfico y Policía Científica • Causas investigadas en la jurisdicción • Capturas pendientes • Elementos de prueba requeridos • Problemática de huellas y rastros • Identificación de bandas delictivas • Recomendaciones a formular • Academias necesarias • Instrucciones judiciales • Delitos esclarecidos en la jurisdicción • Otros NARCOTRÁFICO: • Problemática en la jurisdicción • Lugares de expendio identificados • Problemática en locales nocturnos • Resultados obtenidos POLICÍA CIENTÍFICA: • Reseña; coordinaciones; instrucciones judiciales

LEÓN CARLOS ARSLANIAN
Exposición del jefe departamental

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• Identif. problemática de la jurisdicción • Factores de riesgo real o potencial • Situaciones de mayor conflict. social • Áreas de mayor vulnerabilidad • Mapa de Inteligencia Criminal – delitos de mayor trascendencia • Situación prevención: juego clandestino, prostitución, desarmaderos, cuatrerismo, piratería del asfalto, robo de cables, automotores, estupefacientes, etc. • Delitos en zonas rurales • Identificación de bandas delictivas • Problemática de menores en conflicto • Aplicación Código de Faltas y ley 13.081 • Problemática de la nocturnidad • Otros aspectos

EXPOSICIONES ORGANISMOS CENTRALIZADOS
Comunicaciones - Policía de Seguridad Vial
COMUNICACIONES: • Cobertura de cuadrículas • Tiempo de respuesta a emergencias • Irregularidades identificadas • Protocolos de comunicación operativa POLICÍA DE SEGURIDAD VIAL: • Dispositivos y operativos implementados • Problemática de la piratería del asfalto • Problemática del transporte de bienes u objetos de orígen ilícito • Control de ganado transportado • Modus operandi detectados • Resultados obtenidos • Otros

Programa Lucha c/el Delito en el Campo, Custodia y Traslado de Detenidos, otros elementos
PROGRAMA DE LUCHA C/EL DELITO EN EL CAMPO:

CUESTIONES EN EL MARCO DE SUS COMPETENCIAS: • Evaluación de la situación a través de las reuniones de evaluación • Coordinación interna y externa • Recursos humanos y materiales • Capacitación – planificación y reclutamiento de aspirantes RECOMENDACIONES Y ÓRDENES: • Enunciado del problema o cuestión a resolver • Planificación e impartición de órdenes • Acciones de coordinación y otras concurrentes • Determinación de responsables ENUMERACIÓN DE LAS CUESTIONES POSTERGADAS PARA LA PRÓXIMA REUNIÓN: • Enunciado del problema o cuestión a resolver con determinación de responsables, acciones de coordinación y otras acciones concurrentes TÉCNICAS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN POLICIAL: • Órdenes impartidas • Acciones de fiscalización • Resultados obtenidos • Casos identificados MEDIDAS DE CONTROL DE LOS ABUSOS FUNCIONALES: • Medidas implementadas y acción educativa desarrollada • Casos identificados ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LOS FOROS DE SEGURIDAD: • Reuniones, contactos efectuados - problemática que plantean – medidas

• Operativos coordinados • Coordinación con otros organismos de nivel nacional y/o provincial • Contacto con asociaciones y sociedades rurales • Problemática de la caza furtiva y de temporada • Resultados obtenidos CUSTODIA Y TRASLADO DE DETENIDOS: • Reseña del accionar policial • Coordinaciones a efectuar • Recomendaciones en función de la experiencia • Custodias de personas dispuestas judicialmente y tiempo de duración
OTROS ELEMENTOS CENTRALIZADOS CONVOCADOS:

Por último cabe destacar que en la actualidad se realizan periódicamente dichas reuniones en cada una de las 32 departamentales de seguridad en las que se divide el mapa de la provincia, y de cada una de ellas se labra una minuciosa acta que se almacena en una base de datos administrada por la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, a la cual acceden las máximas autoridades ministeriales.

El Mapa del Delito
A la realidad criminológica básica se la conoce a través del Mapa del Delito.2 Se basa en el registro estadístico diario de los hechos delictivos ocurridos en

• Informe operacional – Coordinaciones para optimizar accionar – Recomendaciones

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UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN El Mapa del Delito online

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los cuales hubo intervención de la Policía (ya sea a través de la toma de denuncia en sede policial o derivada de la actuación policial en tareas de prevención –actuación de oficio al tomar conocimiento de un delito de acción pública–). Los hechos delictivos registrados se ordenan según una tabla de delitos que incluye tipos penales descriptos en el Código Penal y modalidades delictivas que identifican bienes jurídicos afectados. Se incluye homicidios dolosos, robos con arma, robo simple o agravado, hurto, hurto y robo automotor, piratas del asfalto, violaciones, cuatrerismo, secuestros. Los mencionados, junto con los demás hechos que se registran en sede policial (incluyendo homicidio culposo, lesiones dolosas, lesiones culposas, abuso sexual, amenazas, daños, portación ilegal de arma, estafa o defraudación, infracción al artículo 289 CP, suicidios, usurpación, abuso de armas, violación de domicilio, encubrimiento, intimidación pública, tenencia de armas, privación ilegal de la libertad, atentado y resistencia a la autoridad, infracción al artículo 292 CP, infracción al artículo 296 CP, sin carátula judicial, y delitos varios, y tentativas de homicidio, de robo, de hurto, de delito automotor, de violación, de extorsión, de cuatrerismo, de suicidio y de delitos varios), conforman la base estadística delictual que es recopilada a nivel del Ministerio de Seguridad y que representa la totalidad de los delitos ingresados por las policías de Seguridad. A partir de lo anterior, y a los fines de ajustar la clasificación de delitos de uso para el Mapa del Delito, bajo la denominación de “delitos de cifra blanca” se agrupan cinco categorías con mayor expectativa de denuncia: homicidios dolosos, hurto, robo de automotor, piratas del asfalto y secuestro. Con ello se pretende separar estos datos de aquellos índices delictivos que reconocen una cifra negra elevada (por ejemplo, el robo simple). La información estadística criminal mencionada se analiza mensualmente en series de tiempos, cortes transversales, comparaciones, tendencias, distribución geográfica, tasas, entre otras variables, y se presenta mensualmente en diversos niveles de agregación (provincial, departamental, municipal, por jurisdicción policial –Distrital o Comunal–, urbano-rural, comisaría, estación, cuadrícula). Asimismo la información delictual es georreferenciada y presentada en mapas por espacio territorial seleccionado indicando densidad de delitos y zonas calientes.

Se refiere a un proyecto, en etapa de implementación inicial (fase piloto), que pretende superar la construcción manual del Mapa del Delito tradicional mediante el cual se procura establecer un sistema integral de base informática, que permita la carga uniforme y actual de los hechos delictivos en origen –sistema de carga única de delitos (base comisarías)–, su clasificación y consulta para su procesamiento y análisis con el fin de que se constituya en insumo base del Mapa del Delito, entre otros usos. Se pretende así dar un salto cualitativo, particularmente desde la etapa de recolección de la información referida a los hechos delictivos cometidos y registrados en cada una de las jurisdicciones policiales y su transmisión informatizada a un ámbito abocado al procesamiento y análisis regular y periódico de aquella información. A tales fines se cuenta con un formulario único de recepción de denuncias –el cual se ha diseñado en consulta con integrantes del Ministerio Público Fiscal– donde se ingresarán todas las actuaciones policiales originadas por denuncias de delitos, sin que ninguna pueda ser “cajoneada”. Como complemento de la información propia de la denuncia, el sistema estará preparado para la carga por rubros de los elementos sustraídos y secuestrados, los datos de las personas intervinientes –denunciante, víctima, imputados, aprehendidos o detenidos, testigos, etc.–, los datos de los vehículos sustraídos, secuestrados y/o utilizados para cometer el delito, los datos de las armas sustraídas, secuestradas y/o utilizadas como medio para cometer el delito. La carga de estos registros generará automáticamente las bases de datos de sumarios, causas, elementos sustraídos, extraviados y secuestrados, autos, armas, personas, medios y evidencias que utilizarán el tablero de comandos y el Mapa del Delito, y que podrán integrarse con otros programas informáticos de investigación criminal en la órbita del Ministerio de Seguridad. Como resultado de la implementación, se establecerá la conectividad permanente entre las comisarías y el Ministerio de Seguridad; para lograr un acceso inmediato –consulta online–, se contará con un tablero de comandos y control orientado a la evaluación de desempeño, la toma de decisiones preventivas y/o correctivas de operaciones y tácticas policiales, la identificación de temas y zonas críticas, etc. Asimismo se podrá contar con una base de datos sobre registros delictivos en forma conjunta con el Ministerio Público Fiscal, que se caracterice por ser integrada y compatible.

176 El Mapa de la Operatividad

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Constituye un producto estadístico referido a la efectividad de la actuación policial por departamental, jefaturas distrital o comunal y por dependencia policial. Se elabora a partir de los datos referidos a los operativos –entendiendo por ello a las acciones policiales planificadas, de prevención, de interceptación y otras, respaldadas en órdenes de servicio–, las intervenciones –que surgen como acción no planificada frente a un hecho delictivo consumado o tentado–, y sus resultados expresados en cantidad de personas aprehendidas (mayores y menores), capturas efectivizadas por delitos penales, secuestros –es decir, los diferentes bienes incautados–, incluyendo secuestro de armas de fuego y municiones, secuestro de vehículos sustraídos (en la vía pública, al imputado), secuestro de drogas (cocaína, marihuana, cigarrillos y LSD), procedimientos con secuestro de mercaderías (sustancias alimenticias, combustibles, vestimenta, varios). Los operativos a su vez se subclasifican en operativos de prevención, operativos de interceptación, y otros operativos (por ejemplo: prevención bancaria, prevención de boqueteros, minoridad, control de automotores, juegos prohibidos, recorridas en centros comerciales, etc.). Los datos recopilados son volcados en planillas numéricas confeccionadas por cada dependencia policial que son recolectadas y procesadas a nivel ministerial con periodicidad quincenal y mensual. Se analiza mensualmente en series de tiempos, cortes transversales, tendencias, distribución geográfica, entre otras variables, y se presenta detallada en diversos niveles de agregación (provincial, departamental, municipal, por jurisdicción policial –Distrital o Comunal–, hasta en nivel comisaría o estación).

car la presencia de hechos de corrupción, connivencia con el delito y otros hechos de grave trascendencia institucional, derivados de aquellas conductas vinculadas con la actuación del personal con estado policial perteneciente a las policías de la provincia de Buenos Aires, incluyendo aquellas que constituyan violación a los derechos humanos. En tal sentido, se prevé la confección de un mapeo territorial de hechos de corrupción, de faltas disciplinarias conforme lo normado en el título VIII del decreto 3326/2004, de actuaciones prevencionales, y de sanciones, por mencionar algunos criterios preliminares. Así también se podrá recopilar la información referida a aquellas conductas detectadas que se desvían del estricto cumplimiento de los principios básicos de actuación policial previstos en el libro I, título II de la ley 13.482. Este mapa constituirá una herramienta de evaluación para considerar acciones alternativas y complementarias en materia de formación, capacitación, actualización profesional, entrenamiento del personal policial, así como para el ejercicio del control externo –inspecciones en dependencias policiales, control de móviles policiales y observación del desempeño policial en la calle–.

El Mapa del 911
Se trata de una extraordinaria síntesis de todas las llamadas recibidas por el Sistema de Atención Telefónica de Emergencias y los reportes policiales correspondientes a cada una de ellas, tal como se describe a continuación: I – Datos generales (Demanda y Respuesta a la Demanda) • Gráficos Generales Demanda y Respuesta a la Demanda - Conurbano. • Tabla de Datos del Año 2005/2006/2007: Evolución Mensual de Llamadas y Eventos Atendidos a nivel Central de Emergencias y Centros de Despacho – Totales Conurbano. • Tabla de Datos del Mes: Llamadas y Eventos Atendidos por Día a nivel Central de Emergencias y Centros de Despacho – Totales Conurbano. II – Demanda • Datos Generales de la Demanda a nivel de la Central de Emergencias. • Detalle por Día de Llamadas Recibidas y Atendidas. • Total de Llamadas Recibidas por Día. • Detalle por Día de Llamados Registrados “Con Incidente”.

El Mapa de abusos funcionales
Éste constituye un instrumento en etapa de diseño preliminar, que se asienta en lo previsto en el libro VI –Lucha contra la corrupción, abuso funcional y violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la función policial–, ley 13.482 de Unificación de la Normas de Organización de las Policías de la provincia de Buenos Aires. El objetivo es confeccionar y ordenar las estadísticas que posibiliten el conocimiento de aquellas situaciones que por acción u omisión pudieran indi-

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• Llamados “Con Incidente” por Jurisdicción (excluyendo Bromas y No constituye emergencia). • Llamados “Con Incidente” por Tipo seleccionado. • Llamados “Con Incidente” por Tipo/Subtipo (excluyendo Bromas y No constituye emergencia). • Evolución Mensual de Llamadas con Incidentes referidos a Automotores, Piratas del Asfalto, Toxicomanía, y Extorsivos/Privación ilegal de la libertad – Año 2006-2007. • Distractores (Bromas y No constituye emergencia) - Registros en la Carta de Llamadas. III – Respuesta a la demanda • Respuesta a la Demanda - Conurbano. • Respuesta a la Demanda a nivel Centro de Despacho. • Comparación con el mes anterior. • Total de Desplazamientos/Eventos Atendidos por Municipio. • Eventos “Con Novedad” por Municipio. • Reporte Estadístico Mensual de Eventos Atendidos por Centro de Despacho Discriminados por Municipio. • Promedio Diario de Eventos “Con Novedad” por Municipio. • Tiempo de Respuesta Promedio por Municipio. • Evolución Mensual del Tiempo de Respuesta Promedio por Municipio. • Resultados de la Intervención Policial: Aprehendidos Mayores y Menores por Municipio. • Eventos Atendidos por Día a nivel Centro de Despacho (Totales, Con Novedad y Sin Novedad) – Totales Conurbano. • Evolución Diaria de Eventos “Con Novedad” según discriminación. Totales Conurbano. • Municipio: Eventos “Con Novedad” por Día. • Evolución Mensual de Eventos “Con Novedad”. Conurbano y por Municipio. • ANEXO: Tiempo de Respuesta por Cuadrícula.

Las mesas de trabajo
Otras de las acciones destacadas realizadas por la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal se desplegó en el desarrollo de las mesas de tra-

bajo de prevención del delito rural, de prevención de la piratería del asfalto y de prevención de la sustracción de cables. La mesa de prevención del delito rural consiste en una comisión operativa, según consta en la resolución ministerial 1299 de fecha 13 de agosto de 2004, desde la que se promueve la colaboración y del suministro de información por parte de las entidades del sector agropecuario afectado por el delito rural, se formulan propuestas y articulan estrategias preventivas en materia de delitos rurales de todo tipo cometidos en el territorio de la provincia, y la definición de un subprograma de lucha contra el encubrimiento real de objetos con origen ilícito provenientes de los delitos rurales acaecidos en todas las jurisdicciones comprometidas. Realiza reuniones periódicas, en la sede del Ministerio o por regiones. Fue coordinada por el doctor Roberto V. Vásquez e integrada por el subsecretario de Industria, Comercio, Minería y Puertos, el subsecretario de Ingresos Públicos, el subsecretario de Asuntos Agrarios, la Sociedad Rural Argentina, la Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa (CARBAP), la Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO), la Cámara Argentina de Consignatarios de Ganado, la Federación Agraria Argentina, la Cámara de Consignatarios de Productores del País, el Centro de Consignatarios Directos, el Consorcio de Exportadores de Carnes Argentinas y distintas sociedades rurales y productores agropecuarios del interior de la provincia de Buenos Aires. Como parte de las tareas desplegadas la mesa ha sido el ámbito en el que se ha gestado el consenso para la creación de la Patrulla Rural en el ámbito de cada municipio con zona rural y con dependencia institucional de la Policía Comunal, conforme lo establece la resolución Ministerial 1546 del 15 de octubre de 2004. La resolución ministerial 1904 de 2004 por su lado estableció la Patrulla Rural en el ámbito de todas las policías de Distrito. La mesa de trabajo contra la piratería del asfalto consiste también en una comisión operativa desde la que se promueve la colaboración y el suministro de información por parte de las entidades del sector afectado por los hechos caracterizados como de piratería del asfalto, se formulan propuestas y articulan estrategias preventivas en materia de sustracción de vehículos y/o cargas en tránsito por el territorio de la provincia, y se implementa un programa de lucha contra el encubrimiento real de objetos con origen ilícito en todas las jurisdicciones comprometidas. Está integrada por el subsecretario de Industria, Comercio, Minería y Puertos, el subsecretario de Ingresos Públicos, el subsecretario de Servicios

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Públicos, el director provincial de Transporte, la Confederación Argentina de Transportes Automotores de Carga (CATAC), la FADEEAC, la Asociación de Supermercados Unidos, la Cámara Argentina de Distribuidores y Autoservicios Mayoristas (CADAM), la Unión Industrial de la Provincia de Buenos Aires (UIPBA), y otros miembros invitados. Todos coordinados por el subsecretario del área. La mesa de trabajo de prevención del robo de cables consiste en una comisión con idéntico perfil a las anteriores en la que se planifica el accionar policial tendiente a la reducción y/o eliminación de la sustracción de cables y demás metales no ferrosos de las empresas prestadoras de servicios públicos en la provincia. Se reúne sistemática y periódicamente con el fin de coordinar diversos operativos. Está integrada por Telecom, Gas Natural, Telefónica, Metrogas, Edelap y otras empresas del sector.

La base de datos unificada del crimen organizado
El Área de Inteligencia tiene entre sus principales axiomas el que la tecnología irradia su potencia en dirección de todas las áreas policiales del sistema de seguridad de un modo transversal. Tiene valor destacar el componente tecnológico, en todas las áreas por cierto, pero particularmente en las especializadas en anticipar la comisión de hechos delictivos, en la medida en que en el pasado no se encontraba reconocido como parte del sistema y porque fija lineamientos ineludibles para las policías en su desempeño futuro. Vale aquí destacar que en toda la antigua Policía Bonaerense no existía una base de datos común ya que las distintas áreas policiales (Investigaciones, Narcotráfico, Científica, etc.) y administrativas (Personal, Asuntos Internos, Logística, etc.) impedían el acceso directo a sus archivos de información. Tampoco existía un área dedicada al análisis de inteligencia del crimen organizado3 ni existían herramientas informáticas capaces de administrar y analizar toda la información existente sobre tan delicada problemática: la inteligencia policial en el marco de un Estado de derecho. Se centraliza toda la información sobre el crimen organizado, que se obtuviere por cualquier medio, en la base de datos unificada. Se administran y aplican los recursos necesarios para que ésta se encuentre en capacidad permanente y anticipada de generar los resultados que a los efectos del análisis criminal requieran los diversos gabinetes de análisis, a través del software de aná-

lisis criminal multidimensional conocido como I2. A tales fines se incorpora información, asegurando de conformidad al principio de legalidad que las distintas áreas destinadas a la seguridad y la investigación de delitos la utilicen en función de estrategias preventivas o de casos. Como mecanismo formal de control se debe mantener un registro actualizado de quienes ingresan su clave de acceso, según día, hora de comienzo y fin de la operatoria, y también registro de las instrucciones y los datos de interés, en razón de que la incorporación de información a la base de datos debe ser efectuada sólo por funcionarios autorizados, los que deberán identificarse y refrendar cada asiento. No obstante dichos controles, siempre se debe observar con sumo cuidado en manos de quiénes está por el potencial informativo que su manejo supone. Al implementar la base de datos unificada del crimen organizado se impone la obligación a todas las áreas policiales y administrativas del Ministerio de suministrar información a la misma. Es por ello que se diseñó el Manual de la Base de Datos Unificada y se proyectaron los cambios organizacionales necesarios para su puesta en funcionamiento. Se desarrolló un plan de conexión con otras bases de datos internas (Personal, Narcotráfico, etc.) y externas (Poder Judicial, organismos de seguridad nacionales, Registro Nacional del Automotor, etc.). El artículo 188 de la ley 13.482 establece que la Superintendencia de Evaluación de Información para la Prevención del Delito es la que contará con una estructura técnica especializada en la realización de actividades de inteligencia policial conducente a la prevención del delito, marco en el cual deberá administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado de la provincia, en la que podrá incorporar información oficial procedente de causas y resoluciones judiciales en materia penal y/o prevencional debidamente identificadas, en el marco de lo establecido por los artículos 20 y 26 de la Constitución de la provincia, de los artículos 270, 271, 280, 293, 294 y 297 del Código Procesal Penal de la provincia, y demás normas aplicables en la materia. A tales fines la autoridad judicial competente y las diversas áreas de las policías de la provincia deberán suministrar en tiempo oportuno y en condiciones técnicas preestablecidas la información específica registrada en causas o resoluciones judiciales sobre el accionar del crimen organizado en el ámbito de la provincia. Actualmente en la mayoría de los países desarrollados se aprecia un cambio importante en los cuerpos policiales y en la seguridad interna de sus organizaciones, que, ante el accionar de la delincuencia organizada, han pasado

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de un enfoque puramente reactivo a otro en el que se toman iniciativas basadas en el análisis de inteligencia criminal, como importante contribución a las tareas preventivas e investigativas. Por doctrina la clave del análisis de inteligencia criminal es proporcionar valor agregado a la información, mediante la incorporación de nuevas herramientas y el empleo de metodologías analíticas apropiadas que contribuirán al aporte de evidencias y a la detección temprana de acontecimientos probables. Todo ello es posible y necesario dado que existe un volumen y variedad de información proveniente de distintas fuentes y organismos internos y externos que no se halla centralizada y disponible en una base de datos unificada que permita ser procesada y puesta a disposición de los usuarios del sistema. La implementación de una base de datos unificada requirió como primera etapa la determinación de sus objetivos, alcances, estructura, administración y tipo de información que se procesará. Para ello resultó necesario: - Desarrollar un sistema receptivo de información en la base de datos unificada, para su acopio, evaluación, integración, análisis y diseminación. - Implementar los procedimientos de clasificación y control que aseguren la oportunidad, certeza e integridad de la información. - Definir las áreas y los organismos internos y externos que formarán parte del sistema, con asignación de tareas, responsabilidades, metodología y sistemas informáticos idóneos para operar con la base de datos. La base de datos unificada permitió: - Usar objetos como bloques lógicos de construcción y con separaciones por clases relacionadas entre sí. - Identificar relaciones entre los elementos de datos y la forma más eficiente de agruparlos, para cumplir con los requerimientos de información. - Detectar elementos redundantes y los agrupamientos de los elementos de datos que se requieran para programas de aplicaciones específicas. - Agrupar los datos en grupos organizados, refinados y agilizados hasta que surja una imagen lógica general de las relaciones entre todos los elementos de la base de datos. - El encriptamiento. - Establecer protocolos de seguridad y autenticación.

El sistema está conformado por un Nodo Central, Nodos Usuarios Internos y Nodos Fuentes de Datos Externos que están interconectados a la red virtual por el empleo del método SQL o equivalente (Structured Query Language o Lenguaje de Consulta). Cada Nodo Usuario Interno, para acceder al Nodo Central, tendrá una clave de acceso y niveles de autorización y vistas que serán determinados por el administrador del sistema.

CAICO
El Comité de Análisis del Crimen Organizado (CAICO), creado en virtud del decreto provincial 1770 de fecha 10 de agosto de 2004, está presidido por el Ministerio de Seguridad e integrado por las Subsecretarías de Investigaciones e Inteligencia Criminal y de Seguridad, así como por expertos de inteligencia convocados al efecto.

La tecnología GIS
Se instaló como metodología de análisis el Mapa de Inteligencia Criminal y de zonas calientes, en base a la georreferenciación de información de inteligencia para las zonas críticas de la provincia. En primer lugar se debe advertir que el análisis de la realidad criminológica con base GIS con fines preventivos supone el uso previo de otras versiones del Mapa del Delito, a las que hemos hecho referencia precedentemente, mucho más elementales pero que dan pie para extraer conclusiones más finas. De lo contrario la tarea puede derivar en desarrollos ajenos a las necesidades prácticas de los jefes policiales o de la conducción civil. Los reportes deben ir acompañados de un análisis realizado por el productor del informe atento a su dificultosa comprensión, para lo cual también se supone una capacitación especial del analista.4 El GIS constituye un sistema elemental para el análisis de la información con referencia territorial, es decir: en qué sectores, cuadras o avenidas de la Distrital San Martín se cometen con mayor frecuencia los robos de automotores, por ejemplo. El mapeo criminal requiere contar con una adecuada base de datos, que no siempre coincide con la estructura de las bases y los datos de las agencias

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policiales que sirven para confeccionar el Mapa del Delito tradicional y un callejero actualizado. Se pueden estimar las zonas calientes y los riesgos delictivos. Resulta también muy útil la construcción de un modelo de despliegue territorial de las organizaciones delictivas o bien de delincuentes seriales.

El I2
Se implementó el uso del software especializado en análisis de inteligencia criminal utilizado por las policías más modernas del mundo. El I2 se destaca no sólo por su prestigio internacional y por su jerarquía técnica sino por la cultura policial que representa y que obliga a practicar. La utilización de esta herramienta permite la reunión de información, determinación de vínculos y conexiones expresas y ocultas de diferentes bases de datos, archivos o bien lisa y llanamente fuentes, incluyendo datos de la Web, sistemas en línea, sistemas propietarios, bases de datos estatales y privadas del orden municipal, provincial, nacional e internacional, archivos de identidades y vínculos de comunicaciones, entre otras variables. Esos datos son estructurados, guardados, sistematizados y puestos a disposición del usuario, y en cada aplicación se genera una base de datos específicamente diseñada para el o los casos o hipótesis bajo análisis; en tanto que las conclusiones que se incorporan a la misma surgen de la tarea de análisis que se realiza. Se caracteriza por analizar automáticamente y de un modo multidimencional toda la información disponible, quedando a disposición del investigador policial y de la autoridad judicial las complejas tramas de la banda delictiva, su modalidad delictiva, sus comunicaciones, el patrimonio disponible, residencias, con fotos y gráficos que permiten y obligan a pensar sobre su actuación, motivando por cierto nuevas líneas de investigación.

En el marco de los lineamientos trazados por la Subsecretaría de Información para la Prevención del Delito y posteriormente la de Investigaciones e Inteligencia Criminal, la Dirección Provincial de Política de Prevención del Delito conducida por el licenciado Eduardo Estévez ha sido artífice de su implementación. 3 El área existía pero se dedicaba básicamente a la inteligencia ideológica. Por eso fue disuelta por ley y sus registros quedaron a disposición de la Comisión de la Memoria y de la Cámara Federal de La Plata. 4 El inicio de las actividades en la materia por parte de la Superintendencia de Evaluación de la Información para la Prevención del Delito del Ministerio de Seguridad puede fijarse en el año 1998. Para ello cuenta con especialistas formados en los Estados Unidos.

Notas
1 La que sigue es la integración original, que luego recibió con el avance de la reforma cambios en los nombres de sus participantes así como de sus competencias. Básicamente los directores generales pasaron a ser superintendentes y la Subsecretaría de Información para la Prevención del Delito se unificó con la de Investigaciones y pasó a ser de Investigaciones e Inteligencia Criminal.

Capítulo 9 La participación comunitaria

Sistema democrático: crisis de legitimidad y nuevos modelos de Estado
Antes de introducir el tema específico de la participación comunitaria en seguridad, es preciso definir los principales desafíos a los que se enfrentan las democracias de la región en la etapa histórica en la que se inscribe el proceso de reforma del sistema de seguridad pública en la provincia de Buenos Aires. Esto en virtud de partir del reconocimiento del marco conceptual en el que se despliega la propuesta de participación comunitaria. Es necesario señalar en primer término cuál es el sentido general que orienta la propuesta para luego ir a la especificidad de la intervención: la seguridad pública. Si el gran hecho político del siglo XX fue la consolidación de la democracia, es también cierto que la legitimación del Estado con base exclusiva en la democracia representativa se agotó por su distanciamiento de la mayoría de la sociedad. La política se subordinó a la economía, dominada por un sector financiero que busca riqueza sin producción. En estas condiciones el poder político del Estado queda cuestionado en su legitimidad. En América Latina el desarrollo económico no redujo las desigualdades sociales sino que intensificó la pobreza, generando la expulsión del mercado de grandes masas de excluidos, determinando que las nuevas generaciones jamás ingresen al mismo. Si la previsibilidad del voto cada dos o cuatro años, que es al mismo tiempo la fuerza y la debilidad de la representación, siempre confirió un trazo de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más, porque la fluidez, la complejidad y la dinámica del tejido social exigen una permanente

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confirmación de la legitimidad del poder (Tarso Genro y Urbiratán de Souza. Presupuesto participativo: la experiencia de Porto Alegre. Eudeba).

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Mahbub Ul-Haq, asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en los Informes anuales sobre desarrollo humano sostiene que en América Latina las verdaderas causas de la pobreza son políticas, y exigen cambios fundamentales en la estructura de poder y no meras soluciones tecnocráticas innovadoras. América Latina ha experimentado, quizás, las peores desigualdades del mundo… Nada tengo yo contra las brillantes soluciones tecnocráticas para el problema de la pobreza, siendo yo mismo un tecnócrata, pero van a servir de poco si no creamos alianzas políticas para producir un cambio estructural en América Latina (Mahbub Ul-Haq, “Sistema político y pobreza” en BIDPNUD, Reforma social y pobreza). Para muchos de los que han decidido canalizar su vocación política a través de la participación en partidos o movimientos políticos, eran y son éstos los espacios privilegiados para luchar por justicia e igualdad en el sentido que lo expresa Ul-Haq. Sin embargo, el modelo neoliberal señalado impactó fuertemente en las prácticas militantes hacia el interior de los partidos políticos, además de haberlos diezmado a través de sucesivas y sangrientas etapas de dictaduras militares, generando vaciamiento y pérdida de sentido con su consecuente falta de participación y deslegitimación. Fundamentalmente a partir de los años noventa comenzó a declinar la militancia político-partidaria, en razón de la pérdida de prestigio de los partidos, que dejaron de atraer el interés político de muchos ciudadanos, quienes pasaron a involucrarse con otros grupos y actividades. Por otra parte, el fenómeno del clientelismo que ha penetrado en los más diversos ámbitos de la sociedad, además de la esfera política, contribuyó de manera decisiva a socavar los cimientos de la participación política genuina. Siguiendo a O’Donnell sostenemos que el clientelismo, en términos amplios, no reducidos al político, es un patrón de comportamiento que, junto a otros particularismos, está fuertemente arraigado en las sociedades de los países subdesarrollados y es considerado una “institución”, en el sentido de constituir un patrón regularizado de interacción que es conocido, practicado

y aceptado –si bien no necesariamente aprobado– por actores que tienen la expectativa de seguir interactuando bajo las reglas sancionadas y sostenidas por ese patrón. Puede caracterizarse, según este autor, que el marco general de la democracia que tenemos es también facilitante de este tipo de fenómenos. Si definimos a la democracia argentina como delegativa, con una ciudadanía de baja intensidad donde la discrecionalidad –y no los derechos reconocidos a los ciudadanos– rige los actos públicos, no deben extrañar fenómenos de institucionalización de particularismos y clientelismos diversos. En palabras de Farinetti, es “una relación de dominación que se presenta como relación de intercambio”. La relación entre ciudadanía y clientelismo político es estrecha y generalmente opuesta: a medida que los derechos ciudadanos se amplían y consolidan queda menos espacio para las prácticas clientelares, y a la inversa. En los países pobres la democracia formal convive con este tipo de prácticas. Una ciudadanía efectiva no consiste únicamente en votar sin coacción: es también un modo de relación entre los ciudadanos y el Estado y de los ciudadanos entre sí. Es una modalidad continua de relación: antes, durante y después de las elecciones, entre individuos protegidos y potenciados por su condición de ciudadanos… en nuestras democracias sufrimos una ciudadanía trunca o de baja intensidad. En muchas regiones y ciudades y para buena parte de la población: la ley se acata pero no se cumple, como reza la máxima tradicional (O’Donnell).

Reconstrucción del espacio público: solidaridad, participación y búsqueda de consensos
La práctica de la ciudadanía depende, en los hechos, de la reactivación de la esfera pública, donde los individuos pueden actuar colectivamente e involucrarse en deliberaciones comunes sobre todos los asuntos que afecten a la comunidad política. Por otra parte, la práctica de la ciudadanía es esencial para la construcción de identidad política basada en valores tales como autonomía, solidaridad y reconocimiento de las diferencias. Todos ellos muy caros a la sociedad argentina. El ejercicio de la ciudadanía es también necesario para la ob-

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tención de la acción política efectiva, desde el momento en que habilita a cada individuo a tener algún impacto en las decisiones que afectan al bienestar de la comunidad. Un eje central a la hora de analizar el ejercicio de la ciudadanía es la búsqueda y el logro concreto de consensos. Jüegen Habermas indaga en este eje y concluye en reconocer que además de la razón instrumental –la ciencia, la tecnología– hay una razón comunicativa fundada en el lenguaje, que se expresa en la búsqueda de consenso entre los individuos por medio del diálogo. El esquema habermasiano visualiza a la sociedad como esferas simultáneamente públicas y políticas. Desde este enfoque, el concepto de esfera pública ocupa una posición central en el escenario de formación de la voluntad colectiva. Se trata del espacio del debate público, de la confrontación de los distintos actores sociales. Un espacio público autónomo que presenta una doble dimensión: por un lado desarrolla procesos de formación democrática de la opinión pública y por otro se vincula a un proyecto de praxis democrática en el que la sociedad civil se torna una instancia legitimadora del poder político, donde los ciudadanos son capaces de ejercer sus derechos públicos subjetivos. Se crean estructuras de formación y es posible reproducir una opinión pública independiente. Esta concepción repudia tanto la visión utilitaria, en la que los actores de la sociedad civil actúan individualmente sin lazos de solidaridad, como la visión de cuño marxista, que ve el espacio público restringido a una esfera dominada por las relaciones económicas. El espacio público es visto como un espacio autónomo en relación con el espacio político. Un escenario de construcción de discurso, un lugar donde se realiza una interacción subjetiva de ciudadanos conscientes, organizados, solidarios y participativos. La democracia, entonces, no se reduce al acto de votar. Se trata de reconstruir el espacio de “lo público”. Esta reconstrucción del espacio público se da, según Habermas, dentro de una perspectiva liberadora que contempla procedimientos racionales, discursivos, participativos y pluralistas, permitiendo a los diferentes actores de la sociedad civil un consenso comunicativo y una autorregulación, que es la fuente de legitimación de las leyes (recupero del contrato social perdido). Ni el espacio doméstico ni el espacio de producción contienen este potencial democrático. La autonomía del espacio público participativo revaloriza la primacía de la comunidad y la solidaridad, posibilitando la liberación de

la sociedad civil de los imperativos del sistema (controles burocráticos e ineficientes del Estado e imposiciones económicas del mercado). Habermas difiere de los liberales al conferir centralidad a la acción social y tornar secundarios a los espacios individuales. La política es vista como acción que trasciende los intereses privados. La esfera pública es instancia generadora de decisiones colectivas y legitimadora de la democracia. La modernidad es vista por Habermas como el momento posible para la realización de profundas transformaciones sociales, generando un nuevo papel en los actores sociales y una configuración de la democracia participativa. La democratización deja de ser pasajera y funcional para volverse un proceso de ajuste entre legalidad y legitimidad, entre moral y ley. La esfera pública no estatal no se confunde con los espacios de representación políticos elegidos por el voto. Se trata de espacios de participación comunitaria, espacios de formación de opinión y de voluntad política, se trata de una tercera dimensión de la vida pública, diferente del gobierno y del mercado. En lugar de sugerir la idea de un escenario para la competencia económica y la lucha por el poder político, pasa a ser lo opuesto: un lugar donde prevalece el valor de la solidaridad, la participación y la búsqueda de consensos. Aborda dos dimensiones de la acción colectiva contemporánea: una política de influencia –de la sociedad civil sobre la sociedad política– y una política de identidad –centrada en la autonomía, la identidad y la democratización de las relaciones fuera del campo político partidario–. No se trata sólo de presionar o controlar al Estado sino de modernizar a la sociedad civil, transformando las estructuras tradicionales de dominación, exclusión y desigualdad que están fuera del aparato del Estado y que se encuentran enraizadas en las instituciones, las normas, los valores y las identidades colectivas, basadas en diferentes preconceptos. A partir de esta concepción sociocéntrica es posible visualizar una dinámica colectiva constituida por la asociación Estado-mercado-sociedad civil, donde los intereses públicos sean discutidos y negociados. El desarrollo de esta dinámica tiene su espacio privilegiado en los niveles jurisdiccionales más cercanos, más próximos. Es en la noción de desarrollo local donde alcanza mayor impacto.

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Participación comunitaria: un nuevo modelo democrático en la construcción de la seguridad pública
El proceso de reforma del sistema de seguridad pública de la provincia iniciado en diciembre de 1997 con la intervención a la Policía Bonaerense, interrumpido entre los años 1999 y 2004, y retomado desde entonces hasta el año 2007, tuvo y tiene en el fenómeno de la participación comunitaria una de las principales garantías de sustentabilidad y profundización. Por un lado porque se instala como experiencia de lo público no estatal en los términos antes referidos, generando un aporte invalorable a la calidad del propio sistema democrático. Pero, por otro, porque el aporte de los vecinos organizados participando del proceso es irreemplazable. No se trata, tal como ya se ha señalado, de delegar responsabilidades del Estado en el pueblo de la provincia de Buenos Aires sino de ser corresponsables de la construcción de seguridad pública, asumiendo cada uno la tarea que le es propia desde la caracterización de la relación esfera pública-esfera política del esquema habermasiano. Desde el Ministerio de Seguridad de la provincia fue preciso generar un ámbito que señalara con claridad hacia adentro y hacia afuera cuál era el lugar asignado a la participación comunitaria. Un ámbito jerarquizado, que por primera vez en la historia de la institución policial adquirió el mismo estatus orgánico que las áreas de seguridad específicas. Ese ámbito es la Subsecretaría de Participación Comunitaria, cuya misión puede sintetizarse en los siguientes fines: - Impulsar el desarrollo del nuevo paradigma de seguridad pública y el cambio cultural que lo posibilite. - Potenciar y/o promover la participación comunitaria en espacios de corresponsabilidad (comunidad - Estado) para la generación y aplicación de políticas de seguridad. - Contribuir a la prevención de la violencia a través de la articulación de programas con grupos vulnerables en situación de riesgo. - Aportar al desarrollo ético de la institución policial por medio de acciones de evaluación y control de sus integrantes. - Asegurar la apertura institucional y su compromiso frente a la sociedad mediante el tratamiento respetuoso y confidencial de sus denuncias y la gestión de respuestas inmediatas, que fortalezcan los vínculos establecidos. - Acompañar la construcción de espacios de organización comunitaria que respondan al nuevo modelo social impulsado.

- Construir organización y poder en la ciudadanía desde la temática específica de la seguridad pública.

La ley 12.154. Una ley pionera en el mundo
La ley 12.154, de Seguridad Pública, junto a la 12.090, de reforma de la ley de Ministerios, por la que se crea el Ministerio de Justicia y Seguridad, y la 12.155, de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, fueron a la raíz del problema: consolidar la misión esencial del Estado en la formulación y gestión de las políticas de seguridad, transformar profundamente el modelo organizacional de la agencia policial y promover un nuevo paradigma en la concepción de la seguridad ciudadana. En lo que respecta a la participación comunitaria en seguridad, la ley 12.154 representó un instrumento imprescindible y novedoso. Sin duda, abrió un camino que significó un avance sustancial en la construcción de un modelo democrático de seguridad pública. No sólo en nuestro país dado que se encuentran antecedentes similares en el mundo. En el reciente Foro Internacional de Participación Comunitaria que organizó el Ministerio de Seguridad de la provincia con el auspicio del BID, los expertos internacionales que participaron manifestaron su asombro ante el modelo y el desarrollo alcanzado por la política de participación comunitaria en la provincia de Buenos Aires, y lo hicieron desde el contacto personal que durante esos dos días mantuvieron con miles de foristas y representantes de organizaciones comunitarias que participaron del Foro, exponiendo y compartiendo experiencias concretas de gestión.1 Pongamos, por ejemplo, lo manifestado por el doctor Diego Torrente, catedrático de la Universidad de Barcelona: La experiencia de los foros comunitarios de la provincia de Buenos Aires es un ejemplo de apuesta valiente y profundamente democrática que responde al contexto histórico reciente que han vivido la provincia y el país. El acierto es que ese proceso corre paralelo a otro, de cambio organizativo (...) Esa conjunción de profundización en la participación, al tiempo de un cambio planificado hacia una organización policial, es una fórmula novedosa en el mundo. Cabe esperar que el proceso de reforma continúe y concluya con éxito. Entonces se podrá hablar con propiedad de un Modelo Buenos Aires de modernización policial que pueda exportarse a otras ciudades latinoamericanas.2

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La primera novedad, y acierto básico de la nueva concepción, es incluir a la comunidad y sus espacios de participación como parte del sistema de seguridad. La participación comunitaria es un capítulo de la ley de Seguridad Pública, es parte de ese todo, lo integra desde sus funciones específicas, con la misma categoría jurídica con que lo hacen las policías departamentales de Seguridad o la Policía de Investigaciones.3 Desde este encuadre jurídico, la ley ofrece un respaldo cierto al accionar de la comunidad. Brinda espacios de poder efectivo, de control, de desarrollo de prácticas preventivas, articulación con otros actores y posibilidad concreta de favorecer un reencuentro de la comunidad con su Policía, ya que entabla con ella relaciones de trabajo, compromiso y respeto mutuo. Cabe asimismo destacar que, cuando faltó voluntad política por parte de los gobiernos, con esta herramienta jurídica que las comunidades hicieron propia amplios sectores de la sociedad civil pudieron sostener, aunque menguados, los espacios de participación comunitaria y desde allí librar batalla para no perder lo que habían conquistado.

Participar en los Foros implica ejercer plenamente el derecho que nos ofrece la ley: - formar parte del sistema de seguridad, - tomar parte activa en el mejoramiento de la seguridad y - tener parte en la toma de decisiones. Los Foros son ámbitos de encuentro, debate y trabajo de la comunidad para “la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad pública” en el ámbito de su jurisdicción (artículo 11 ley 12.154). La participación se hace efectiva a través de dos instancias territoriales: los Foros Vecinales y los Foros Municipales de seguridad. Los Foros Vecinales de Seguridad se crean en el ámbito territorial de cada comisaría. El municipio y el Ministerio de Seguridad, a través de la Subsecretaría de Participación Comunitaria, promueven su constitución. Se integran con organizaciones comunitarias no gubernamentales, de reconocida participación social e interesadas en la seguridad pública, que actúen en dicho territorio (artículo 14 ley 12.154). El Foro Municipal es concebido como un ámbito de coordinación operativa de los Foros Vecinales. Se crea en el ámbito de cada municipio, éste promueve su constitución. Se integra con el intendente o su representante, la representación de organizaciones sectoriales y religiosas y un representante por cada Foro Vecinal. En los casos de distritos que cuentan con una sola comisaría, el Foro Municipal cumplirá las funciones del Foro Vecinal. Las misiones y funciones de los Foros son: - Entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la seguridad pública. - Evaluar el funcionamiento y las actividades de las policías de la provincia de Buenos Aires y de los prestadores del servicio de seguridad privada. - Formular sugerencias y propuestas y solicitar informes a los titulares de comisarías. - Intervenir en planes de prevención y mantenimiento de la seguridad pública. - Derivar inquietudes y demandas comunitarias y formular propuestas al foro municipal. - Informar y asesorar a los vecinos en todo lo atinente a la seguridad pública.

Los Foros de Seguridad en la provincia de Buenos Aires. Una experiencia de lo público no estatal
La ley de Seguridad Pública 12.154 (julio de 1998) propone un sistema de participación comunitaria desde los Foros de Seguridad, espacios concretos de ejercicio de poder de la ciudadanía. Los Foros son parte integrante del sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y base del sistema de participación comunitaria. La seguridad es entendida como una problemática compleja. En ella convergen lo psicosocial, cultural, político y económico de los individuos y comunidades. Esto exige una transformación de las estrategias para abordar este problema, un sistema integrado que privilegie la participación comunitaria para intervenir no sólo sobre el delito sino también sobre los factores que pueden llevar a conductas delictivas. Esto significa hablar de prevención. Hay una responsabilidad primaria del gobierno, en todos sus niveles, de aumentar y mejorar los recursos de todo tipo destinados a la seguridad pública. Pero también existe la necesidad insoslayable de lograr el involucramiento y la activa participación de la comunidad en la construcción de la seguridad pública como bien común.

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- Invitar a autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o municipales, para tratar asuntos atinentes a la seguridad pública.

La tarea de los Foros
En el extenso y complejo territorio de la provincia de Buenos Aires hay procesos y hay resultados concretos en materia de participación comunitaria en seguridad. La experiencia muestra que, donde la comunidad participa activamente en seguridad, articula su acción con el Estado; donde el Estado genera propuestas programáticas para la tarea conjunta, escucha a su vez las que emergen de la comunidad y se responsabiliza de la respuesta y de la habilitación de un poder compartido; surgen nuevos abordajes y se hace posible y palpable una acción que disminuye los niveles de violencia y contribuye a una calidad de vida significativamente mejor. Emerge, sin lugar a dudas, una nueva relación Policía-comunidad, que paulatinamente restablece la confianza y restituye progresivamente el prestigio perdido en décadas de la fuerza policial numéricamente más importante del país. Desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria del Ministerio de Seguridad de la provincia se ha desarrollado una propuesta de trabajo que incluye tres acciones concurrentes: presencia permanente del equipo técnico en cada distrito (en lo posible en cada jurisdicción de comisaría), capacitación continua de los foristas y del propio equipo de la Subsecretaría (Escuelas de Participación Comunitaria en Seguridad) y despliegue programático para que cada Foro pueda administrar proyectos concretos de trabajo (PRM-Programa de Respuesta Múltiple para la Prevención Comunitaria de la Violencia y Programa CERCA, Control y Evaluación de Respuesta, Calidad y Actitud del Servicio de Policía local). Por otro lado, en forma permanente, los Foros ofrecen propuestas, generan nuevas acciones, y éstas alimentan el proceso de trabajo colectivo Estadocomunidad organizada, promoviendo incluso novedades a nivel estratégico como es el ajuste y modificación de la ley 12.154 a la que hacíamos referencia. Las modificaciones a la mencionada ley fueron debatidas y consensuadas por los Foros y las organizaciones sociales en un proceso de trabajo de ocho meses (mayo-diciembre de 2006). Fruto de este proceso, se impulsaron los siguientes cambios: a) mayor participación comunitaria a partir de la incorporación de “los ciudadanos que manifiesten interés en participar y se organicen

para integrar dicho ámbito” –referido este último al Foro Vecinal de Seguridad (artículo 14). b) Ampliación de facultades de los Foros: 1) propiciando el carácter vinculante entre las actividades programáticas de evaluación comunitaria del servicio policial con la calificación de los titulares de las dependencias policiales de cada comisaría: “Participar en la calificación del titular de la dependencia policial correspondiente a su jurisdicción, como así también en los ascensos del personal policial a través de procedimientos que establezca la autoridad de aplicación” (artículo 16); 2) fortaleciendo la injerencia de los Foros en la prevención comunitaria de la violencia: “Ejecutar programas y acciones que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana y se dirijan a prevenir todo tipo de violencia en el ámbito territorial de su jurisdicción” (artículo 16); 3) Foros de seguridad y justicia: “Mantener reuniones periódicas con los magistrados judiciales y del Ministerio Público fiscal, con competencia en materia penal, a fin de analizar la problemática específica de su jurisdicción, obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, como así también plantear inquietudes y sugerencias” (artículo 16). Por último cabe señalar también la incorporación de un artículo, el 14 bis, que propone que los Foros de Seguridad “gocen de personería jurídica pública no estatal para cumplir sus cometidos”, quedando facultados a “ejercer todas las acciones que el Código Procesal Penal atribuye al particular damnificado”, innovación absolutamente transformadora en materia de participación ciudadana en nuestro país.

Nuevo paradigma de intervención: Una respuesta múltiple para abordar la complejidad
Los programas de trabajo
La seguridad humana no es un “absoluto”, es un proceso permanente de construcción social en el campo de las oportunidades y amenazas. Ello la hace inseparable de la reflexión social crítica que interroga sus causas y dinámicas, sus logros y tensiones, y que la indaga permanentemente con el fin de avanzar en un camino de soluciones progresivas destinadas a garantizar el acceso pleno de los ciudadanos a sus derechos. Si bien es sabido que, tradicionalmente, el modelo represivo-punitivo concibió a la seguridad como una problemática unívoca, restringida únicamente a la presencia o ausencia de delito, la diversificación y complejidad de

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las expresiones de la violencia se fueron constituyendo en un reto para el desarrollo de una sociedad pacífica, democrática y socialmente justa, y dejando al descubierto la inviabilidad de las respuestas nacidas de aquel paradigma. De ahí que nuevas perspectivas comenzaron a delinearse, fundamentalmente en la última década en nuestro país, para abordar tal complejidad y sus diferentes rostros, aquellos que afectan cotidianamente la libertad y los derechos de las personas. La experiencia parte de una concepción de la seguridad que, sin desconocer los aspectos policiales y judiciales implicados en ella, pone también en el centro de sus preocupaciones político-sociales encaminadas a la construcción de ciudadanía, estrategias de recuperación (promoción y ampliación) de espacios públicos y oportunidades de integración social para la población en situación de vulnerabilidad. Desde la perspectiva de la seguridad como seguridad humana se hace necesaria una nueva agenda de seguridad que incorpore la prevención y la integración social a la visión tradicional de la represión. Planteamos la necesidad de trabajar el problema de la seguridad y la violencia desde una mirada interdisciplinaria que permita problematizarla, lo que implica también el involucramiento de la sociedad en su conjunto a partir de un largo proceso de sensibilización y formación destinado a cada uno de los sectores sociales cuya participación activa es necesaria y deseable. Hemos verificado cómo la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales han constituido aportes significativos no sólo para la gestión de estrategias y acciones que apuntaron a brindar respuestas efectivas, impulsando instrumentos que facilitaron un acceso igualador y un marco de mayores seguridades, sino fundamentalmente contribuyendo en la renovación de la confianza en la esfera pública y en la recuperación de los espacios de interacción colectivos, al aportar perspectivas integradoras y participativas. Los beneficios de la participación comunitaria en seguridad son todos, porque uno garantiza que estén todas las miradas, que nada quede descolgado. Creo que no hay nada más democrático que trabajar con la participación comunitaria, y esto significa trabajar abriendo el espacio y muchas veces teniendo que discutir. Además participación es donde se sostienen las políticas y las acciones. Si no hay participación no se sostiene una política porque no hay compromiso (Graciela Duhayon, Fundación CEPES, Mar del Plata).

El signo que le proporcionó identidad históricamente a nuestra propuesta fue la comprensión de que la problemática de la seguridad tiene una complejidad y una diversidad en su constitución que reclaman una respuesta múltiple en su abordaje. La extensión de la violencia en general y del delito en particular debe ser analizada como una expresión multifacética de una serie de importantes transformaciones de la sociedad, lo que implica el reconocimiento de diversas dimensiones presentes en la configuración de este fenómeno, dimensiones que se constituyen a la vez en ámbitos de indagación e intervención. En un análisis que pretende servir a los fines de su comprensión, vamos a mencionar tres dimensiones, sin que ello excluya el complejo entramado que convive en la realidad de este fenómeno: - La dimensión del espacio urbano. - La dimensión económico-social. - La dimensión social-cultural. Cada dimensión alude a la convergencia de diferentes variables vinculadas respectivamente con: - El grado de urbanización, el uso del espacio público y la infraestructura. - Los niveles de empleo, de oportunidades de integración, de acceso a servicios públicos. - Las particulares características del entramado social, desarrollo de redes, marcos normativos y culturales. Las políticas preventivas se enfrentan a problemáticas complejas, y por lo tanto se trata de políticas transversales o multidimensionales cuya finalidad es básicamente contribuir a la disminución de la violencia. Las estrategias de abordaje propuestas desde nuestra perspectiva de prevención comunitaria se expresan básicamente en dos tipos de tareas: - La prevención denominada tradicionalmente situacional, que atiende las cuestiones del hábitat y el espacio público y fundamentalmente pretende disminuir aquellas que configuran una estructura de oportunidad para el delito.

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- La prevención social, que pretende, a través del desarrollo de estrategias de integración, inclusión, promoción y prevención de la violencia social, incidir positivamente en aquellos actores y territorios con mayores niveles de vulnerabilidad respecto del delito y la violencia.

La prevención situacional
El espacio público
El espacio es público en la medida en que los hombres y mujeres a los que se les permite la entrada y tienen probabilidades de entrar no son preseleccionados. La presencia en un espacio público es anónima y por consiguiente es inevitable que quienes están presentes en ese espacio tiendan a ser extraños entre sí. Es en esos espacios públicos donde la vida urbana y todo aquello que la diferencia de otras formas de unión alcanzan su máxima expresión, complementada con sus alegrías y penas, premoniciones y esperanzas más características (Zygmunt Bauman, Vida líquida). El espacio público es un ámbito fundamental para la socialización de la vida urbana. Los proyectos y la gestión de los espacios públicos, como así también el resguardo de las instituciones de valor colectivo, son a la vez una oportunidad de producir ciudadanía y una prueba del desarrollo de la misma. La prevención en este ámbito tuvo como propósito promover el desarrollo de acciones para la recuperación y el uso del espacio público y el cuidado de las instituciones comunitarias, entendiendo que las iniciativas que estimulan y fortalecen las alianzas entre los ciudadanos y de éstos con las instituciones permiten una acción colectiva en pro de la convivencia y seguridad ciudadana. Cuando proponemos acciones para incidir en esta dimensión nos referimos concretamente al espacio urbano, a los espacios territoriales, su estructura y uso y el modo en que éstos pueden predisponer a la violencia. El bajo grado de urbanización, una infraestructura deficitaria, la ausencia de trama, calles, señalización, entre otros problemas, se convierten en una oportunidad para el delito y la violencia, pues ofrecen una situación de anonimato y reducen la probabilidad de control.

A su vez somos testigos de cómo la extensión del sentimiento de temor ante el delito comienza a dibujar una nueva geografía al contribuir a un diseño urbano pautado por la segmentación. Esta dinámica altera varios de los fundamentos de una sociedad plenamente integrada, generando efectos negativos, ya que los procesos de segmentación socio-espacial del tejido urbano inciden en los lazos de pertenencia que sus habitantes establecen con la comunidad. Las características del entramado social, en tanto se constituyen en una importante barrera de ingreso al delito, se convierten en uno de los temas centrales a atender. La propuesta desarrollada gira en torno a potenciar desde la participación de la comunidad la intervención en el hábitat cotidiano mediante diversas actividades que, al tiempo que estimulan procesos colectivos, fortalecen los vínculos comunitarios y construyen mejores condiciones para la seguridad local. Las actividades que pusieron en marcha los Foros Vecinales de Seguridad con el acompañamiento de la Subsecretaría de Participación Comunitaria y en articulación con organismos gubernamentales de orden municipal y provincial implicaron: - Identificar los espacios públicos e institucionales que expresaran la necesidad de recuperación, revitalización y mantenimiento en los barrios más críticos de la provincia de Buenos Aires. - Poner en marcha acciones de cuidado mutuo y protección de los lugares de mayor vulnerabilidad para la vida cotidiana de los vecinos del lugar (corredores escolares, planes vecinales de alerta, etc.). - Acciones colectivas para el uso adecuado de los espacios comunes. Es importante destacar que en estas actividades se dio prioridad a la inclusión de la población en situación de vulnerabilidad. - En todos los casos las actividades implicaron un proceso de formación y adiestramiento básico en las tareas específicas que requería el proyecto. - Actividades transversales de promoción, mantenimiento y concientización en el cuidado del espacio recuperado por parte de la población local. - Disminución de las situaciones de violencia en el barrio a partir del fortalecimiento de los vínculos comunitarios en función del trabajo común. - Incidencia en la reducción de las probabilidades de ser víctima potencial, a través de la reducción de oportunidades, haciendo que el delito se haga más difícil, más riesgoso o menos ventajoso para el ofensor.

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- Transformar la relación de la población en situación de vulnerabilidad respecto de la violencia y el delito, en sus entornos, incidiendo en representaciones estigmatizantes y discriminatorias. - Recuperación del uso de espacios comunes, antes inutilizados o vividos como zonas de peligro (plazas recuperadas a través de la participación en eventos recreativos artísticos por los jóvenes del lugar, mejoramiento de espacios a través de iluminación, terrenos baldíos reconvertidos en canchas de fútbol, realización de murales colectivos, mejoramiento y cuidado de instituciones comunitarias). Un espacio público hace posible que se integren o se reintegren las diferencias sin erradicarlas, de hecho, las celebra. El miedo y la inseguridad se ven aliviados por la preservación de la diferencia y por la posibilidad de moverse libremente por la ciudad. La tendencia a retirarse de los espacios públicos hacia islas de uniformidad se convierte con el tiempo en el mayor obstáculo a la convivencia con la diferencia, porque hace que las aptitudes para el diálogo y la negociación languidezcan y se acaben perdiendo (Nan Ellin, citada por Zygmunt Bauman, Vida líquida). Hemos aprendido a partir de la participación que temas como la iluminación, como el estado de las calles o la recolección de ramas están vinculados a la seguridad (Liliana Alfaya, Foro Vecinal Pilar).

Las características de la convivencia social. La relación de los ciudadanos con las instituciones. Los modos de regulación instituidos. Las modalidades establecidas de resolución de conflictos. Los aspectos de las dinámicas sociales que facilitan u obstaculizan la integración social.

En un sentido amplio entendemos la violencia como consecuencia de las dinámicas y estructuras de la sociedad global, que se constituye por desigualdades en las relaciones socioculturales de género, etáreas, de sector o clase social. Esto implica considerar como prioritarias las variables socioeconómicas, la distribución del poder dentro de la sociedad y la familia, la violencia política e institucional. Si la violencia es un síntoma de las dificultades existentes para construir una sociedad integrada, serán sujetos pasibles de violencia aquellos que tienen menores oportunidades de inclusión y están ubicados en un lugar de mayor inequidad. Es en este sentido que mujeres, niños, pobres son los sujetos más vulnerables a las situaciones de victimización. Las políticas preventivas desde lo social apuestan por la acción positiva hacia los grupos vulnerables y de riesgo, y también por los procesos de inclusión y reinserción.

La prevención social
Cuando hablamos de prevención social nos referimos particularmente al trabajo sobre aquellos aspectos vinculados a las causas de la violencia y/o el delito y relacionados con las condiciones del entramado social. Dijimos que la seguridad incluye una dimensión cultural social al entender que ella implica la posibilidad de una forma igualitaria de sociabilidad, un ámbito compartido libremente por todos. Formas de interacción y convivencia que garanticen que cada persona pueda desplegar su subjetividad en la relación con los demás. Si la seguridad no debe analizarse sólo como la mera ocurrencia del hecho delictivo, es necesario contemplar su contexto de emergencia, lo que incluye entre otras variables:

Prioridad: los jóvenes. Los proyectos de integración social para jóvenes en situación de vulnerabilidad
Con estas consideraciones es que los ejes centrales de la gestión realizada desde la Dirección General de Prevención Comunitaria de la Violencia, perteneciente a la Subsecretaría de Participación Comunitaria, fueron los jóvenes y su situación como víctimas o victimarios de violencia. El ciclo etáreo de la juventud es decisivo para perpetuar o revertir la producción intergeneracional de la exclusión y la violencia. La integración social de los jóvenes es clave para imprimirle sustentabilidad a la democracia en nuestro país. Un muy breve análisis nos permite indicar que los índices de marginación y pobreza se dispararon como consecuencia del modelo de exclusión que adoptó el país a partir de la década del noventa. Una importante porción del país

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quedó absolutamente separada del sistema, dejando como saldo un proceso de desintegración del tejido social. Las consecuencias más sobresalientes de esta crisis fueron el carácter estructural del desempleo, el alto grado de desigualdad en cuanto al acceso a los bienes y las nuevas formas de pobreza. De esta manera creció el índice de personas por debajo de la línea de pobreza e indigencia, la mayoría de las cuales se ubicaron en villas, asentamientos y barrios precarios del Conurbano, encontrándose imposibilitadas de satisfacer sus necesidades básicas con relación a la vivienda, la salud, la educación, la nutrición, etc. En este contexto, fueron los jóvenes quienes concentraron una de las mayores proporciones de maltrato social. Algunos datos estadísticos así lo confirman: - 3,5 millones de jóvenes (entre 14 y 24 años) viven en hogares pobres. De ellos, 1,3 millones son indigentes. - Hay más de 300.000 adolescentes que no estudian ni trabajan. - El 27% de los jóvenes argentinos están desocupados (buscan activamente trabajo y no lo encuentran). Entre los jóvenes de entre 18 y 20 años la exclusión laboral es más marcada: el desempleo ronda entre el 35 y el 40%. El 68% de los ocupados adolescentes se desempeña en puestos informales. Ha sido vital para nosotros generar y gestionar proyectos que no sólo intenten mejorar la situación socioeconómica de los jóvenes sino que promuevan el fortalecimiento de su identidad e integración social. Cuando nos referimos a la integración social, pensamos en el resultado de un proceso que lleva a la participación de la población en la sociedad, con los derechos y deberes inherentes a la ciudadanía. La integración social implica la incorporación en una sociedad con un sentimiento de pertenencia y con un reconocimiento, por parte de uno mismo y de los demás, de ser miembro de pleno derecho de la sociedad en la que se convive. La integración es el proceso de reconocimiento y coordinación recíproco entre subjetividades. Se funda en la referencia común en torno a valores y normas. Ella responde no sólo a los requisitos de orden social sino también a las necesidades de la subjetividad. El rol de los jóvenes como víctimas y victimarios de la delincuencia es un tema central en la agenda de política pública de seguridad en nuestro país y la región.

Si bien se evidencian cambios significativos en el sistema productivo, aún hoy el panorama social se caracteriza por un modo en el que se acrecienta la exclusión social de vastos sectores que ven obturadas sus posibilidades de acceso a bienes colectivos como el trabajo, la seguridad social, la salud y la educación. La situación en la que están creciendo los adolescentes y jóvenes es problemática, especialmente los que pertenecen a hogares de escasos recursos, visible en las dificultades existentes para el acceso equitativo a una educación de calidad, los agudos problemas ligados al trabajo infantil y adolescente, las dificultades que se enfrentan en el plano de la salud (en particular de la reproductiva) y los nexos entre juventud y violencia. El ciclo etáreo de la juventud es decisivo para perpetuar o revertir la producción intergeneracional de la exclusión y la violencia. La inclusión social de los jóvenes es clave para imprimirle sustentabilidad a la democracia en nuestro país. Muchas de las propuestas y experiencias de prevención que se gestan en los Foros de Seguridad están vinculadas a la problemática de los jóvenes y la seguridad. Ello ha exigido el diseño de metodologías de trabajo que, a la vez que identifican claramente la población como objetivo, sus características y requerimientos, alcancen niveles de adecuación en su gestión. La experiencia recorrida, la sistematización de las prácticas desarrolladas y la indagación y el estudio sistemático del tema nos permiten concluir que prevenir y disminuir los niveles de vulnerabilidad frente a la violencia y el delito por el que atraviesan muchos jóvenes implica, desde la perspectiva de la participación comunitaria, el desarrollo de acciones que contemplen: - La construcción de información precisa para caracterizar la población joven en situación de vulnerabilidad y/o en conflicto con la ley penal, ponderando las causas y estableciendo perfiles para orientar la intervención. - Impulsar procesos que tiendan a la construcción/recuperación de la normativa por parte de adolescentes y jóvenes, a la vez que propicien mejores condiciones de organización social y liderazgo comunitario alrededor de la cuestión del joven. - La recuperación de espacios institucionales de referencia. - El desarrollo de diversas acciones de inclusión social e integración que consideren tanto la disminución de los factores de riesgo como el fortalecimiento de los factores de protección. (En este sentido cobra vital im-

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portancia fortalecer los vínculos comunitarios, para disminuir la estigmatización y exclusión; y generar las condiciones para el proceso de construcción de identidad.) - Observar e incidir tanto en los factores sociales como en los elementos simbólicos y de carácter identitario que motivan el desarrollo de las conductas violentas y/o delictuales.

c) Brindar asistencia en el desarrollo e implementación de estrategias locales que atiendan esta problemática. d) Promover la creación y consolidación de escenarios multiactorales que amplíen el horizonte de comprensión e intervención sobre el problema. El programa pretende acompañar, impulsar y fortalecer el proceso de participación que inicien las organizaciones comunitarias que conforman los Foros, con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad local. En cuanto al perfil programático, las siguientes características definen la estrategia del programa. Abordaje integral: Propone un abordaje del problema de seguridad que contemple la diversidad de problemas asociados y factores implicados en su producción, de tal modo que las líneas de acción tiendan en su desarrollo a alcanzar mayores niveles de impacto en relación con la complejidad que lo caracteriza. Escenarios multiactorales: Propician la inclusión de diversos actores y sectores en los procesos de trabajo impulsados y en los mecanismos de participación implementados con vistas a generar amplitud en la comprensión del problema y heterogeneidad en los modos de intervenir. Articulación interinstitucional: Las demandas sociales actuales ponen en tensión la eficacia de las políticas que se formulan y ejecutan en pos de mejorar el bienestar de la ciudadanía. Entender la relación entre vulnerabilidad y violencia es uno de los desafíos de los gobiernos y de la sociedad civil en este siglo. Frente a las múltiples causas que explican la problemática de los jóvenes, el Estado enfrenta una nueva exigencia, la de diseñar políticas públicas que desarrollen una respuesta múltiple superadora de la fragmentación habitual y de visiones unilaterales. El desarrollo de planes, programas y proyectos en el ámbito estatal supone necesariamente un sistema público integrado por diferentes niveles en un conjunto integrador: nacional, provincial, regional, municipal, local, institucional y/u otros organismos no gubernamentales.

Los programas
Programa de Respuesta Múltiple para la Prevención Comunitaria de la Violencia (PRM)
Como ya señaláramos, partimos de considerar a la violencia y la inseguridad como fenómenos complejos en cuya configuración intervienen diversidad de variables vinculadas tanto al funcionamiento policial y judicial, a las condiciones del hábitat y el espacio público, como a la existencia de factores sociales de diverso orden que propician situaciones de vulnerabilidad social. Desde esta perspectiva definimos la violencia como un fenómeno enmarcado en los conflictos sociales-culturales-políticos y económicos de una comunidad. La posibilidad de incidir en ella será el producto de una intervención que incluya, en su análisis y en el diseño de sus estrategias, este universo multicausal. En este marco la lógica de intervención que impulsa el Programa de Respuesta Múltiple consiste en la promoción de escenarios multiactorales y en la coordinación de todos los programas sociales del Estado y organizaciones no gubernamentales con el fin de alcanzar, en su convergencia, mayores niveles de impacto en la complejidad que caracteriza esta problemática. El Programa de Respuesta Múltiple se propone como una estrategia destinada al fortalecimiento de los Foros de Seguridad y las organizaciones ciudadanas en la gestión comunitaria de la seguridad. Se plantean como objetivos: a) Consolidar la participación comunitaria en la problemática de la seguridad. b) Potenciar la capacidad de respuesta frente a la violencia en la articulación de los diversos recursos existentes.

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La posibilidad de vencer el riesgo de la dispersión y la urgencia reside, entre otros factores, en el ejercicio sostenido de un planeamiento estratégico conjunto, caracterizado por: - La integralidad: captando la realidad con toda su complejidad y con sus dinámicas particulares. - La diversidad: considerando que en los espacios sociales los actores tienen diferencias pero también puntos en común que hacen posible la construcción colectiva de un proyecto. - El desarrollo de estrategias de cooperación o concertación que permitan que distintos actores se sientan identificados en un proyecto común y avancen colectivamente a la transformación de la realidad. El compromiso conjunto de los distintos niveles y efectores del Estado, incluyendo a la universidad, permitirá desarrollar estrategias de intervención comunes, dirigidas a jóvenes y adolescentes en situación de riesgo social, y lograr mejores niveles de incidencia y transformación de esta realidad. Consolidación del capital social y cultural de la comunidad: La propuesta programática se sustenta en la transferencia permanente de herramientas específicas para la implementación del ciclo de trabajo y la asistencia regular durante ese proceso para consolidar la red de trabajo local. Prevé el acompañamiento sostenido del proceso participativo en la gestión comunitaria de la problemática de la seguridad y propicia en esta tarea generar un saldo educativo de la experiencia que facilite su continuidad. Georreferenciación: El programa desarrolla sus acciones sustentado en una tarea de relevamiento y georreferenciación de la información. En cada caso se ponen en marcha instrumentos adecuados para identificar con mayor precisión la naturaleza del fenómeno y para darle dirección adecuada a la intervención. Producto de este relevamiento se constituye una base de datos que identifica: - Un mapa de necesidades existentes. - Un mapa de ofertas actuales.

Como producto de esta discrepancia se establecen los proyectos de integración social. Una dimensión especial de esta estrategia la constituyen la sistematización y el procesamiento de la información pertinente a niños y adolescentes que ingresan a las Comisarías del Menor: La decisión respecto de los lugares, barrios y localidades de intervención y de la población joven a asistir es producto del procesamiento de esos datos. En este caso el desarrollo de los programas preventivos tiene entre otros el objetivo de detener el flujo de ingreso de adolescentes al sistema delictivo, y dicha información permite caracterizarlo con precisión.

Estrategias de abordaje
Atendiendo a los rasgos previamente descriptos, se desarrollan a continuación las diferentes etapas del proceso de trabajo: Sistematización: Con el objeto de desarrollar programas preventivos que sean eficaces para detener el flujo de ingreso de adolescentes al sistema delictivo y a su vez realizar una caracterización adecuada de esta población y sus problemáticas asociadas, decidimos sistematizar y procesar la información pertinente a los niños y adolescentes que han ingresado en las Comisarías del Menor. Para ello se efectuó un relevamiento y procesamiento del Libro de Registro y Movimientos de los menores ingresados en Comisarías del Menor4 provenientes de todas las departamentales de la provincia de Buenos Aires. Ello permite construir: - Los criterios para la definición de los territorios prioritarios para intervenir. - Los perfiles de los jóvenes ingresantes a comisarías (características de la población de menores según los ejes establecidos). - Tipo de programa/acciones según los requerimientos del perfil establecido. Planeamiento estratégico: A partir de la delimitación georreferencial y de la orientación estratégica inicialmente establecida (según ingreso de menores a comisarías) se procede a

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la conformación de las mesas de trabajo, las que junto con los Foros de Seguridad y otras organizaciones vinculadas a la temática diseñan un planeamiento conjunto. El propósito de este trabajo conjunto es: - Construir un espacio de confianza y diálogo con las organizaciones comunitarias. - Avanzar hacia la definición de una misión en común que permita articular distintas posiciones. - Trascender la misión particular de cada una de ellas y llevar adelante los proyectos puntuales que surgen de la articulación entre las distintas áreas y recursos. Ello implica el establecimiento de un diagnóstico participativo local, que se inicia y promueve desde la sistematización y el cruce de datos de diversas fuentes, que en su máxima expresión incluye: a) Datos extraídos (anteriormente explicitados) de la sistematización respecto del flujo de menores en comisaría. b) En villas y asentamientos urbanos, datos obtenidos de la administración de encuesta para la implementación del PRM. Releva, además de datos duros censales y de cobertura social, información sobre las siguientes dimensiones: percepción de temor/problemáticas sociales/factores sociales de protección/Percepción de problemas del hábitat y percepción acerca del funcionamiento del servicio policial. c) Mapa Vecinal (cognitivo) del Delito: sistematización de información aportada por los vecinos respecto de contravenciones, delitos, situaciones conflictivas y lugares considerados peligrosos respecto de su localidad. Colaboración en la construcción de parámetros que permitan evaluar el accionar policial y participar activamente en la elaboración de un plan local de seguridad. Los resultados del mapeo se categorizan según lineamientos de acción (vinculados a investigación, seguridad en sentido estricto, trabajo conjunto Policía-comunidad y acciones de las instituciones comunitarias). Implementación: Consiste en la puesta en marcha de los proyectos locales, la distribución de tareas, de responsabilidades y el correspondiente seguimiento para su consecución.

Planteada la estrategia de prevención y establecida una matriz de planificación, se procede a la gestión de recursos. Se plantea en este sentido que con el objeto de contribuir al abordaje integral se impulsa la articulación de los programas preexistentes, optimizando la utilización de los recursos involucrados en el ámbito nacional, provincial, municipal y/u otros organismos no gubernamentales. Desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria se prevé el acompañamiento, la orientación y la capacitación a las organizaciones que se suman al trabajo comunitario, a fin de direccionar los recursos y lograr su adecuación a las problemáticas de cada territorio específico, en función de las necesidades y demandas de cada comunidad. Evaluación: Incluye instrumentos participativos de evaluación de las acciones y la implementación en un tiempo determinado de desarrollo del instrumento de relevamiento del flujo de menores en el ingreso a comisarías de la zona, para contrastar resultados y evaluar el impacto alcanzado.

Componentes programáticos
Las acciones preventivas destinadas a la población descripta se desarrollarán a través de tres líneas de intervención: - Unidades Locales de Promoción de Derechos (ULPD) y acceso al pleno ejercicio de la ciudadanía. - Acciones barriales y regionales de integración social por el arte y el deporte. - Actividades de formación, capacitación en oficios y generación de ingresos. Unidades Locales de Promoción de Derechos (ULPD) y acceso al pleno ejercicio de la ciudadanía: Los objetivos de este componente programático son: - Brindar un espacio de asistencia y orientación legal y psicológica a jóvenes en riesgo de ingresar al circuito delictivo, en conflicto con la ley y/o judicializados.

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- Promover condiciones favorables para el acceso pleno de los jóvenes al ejercicio de sus derechos. - Formar jóvenes promotores de derechos. - Realizar un proceso de formación de líderes juveniles. Se implementará a través de la creación de “Centros de Orientación y Promoción de Derechos” que brinden un espacio de asistencia y orientación jurídica, legal y social. Se proyectan como espacios destinados a orientar y atender a jóvenes y adolescentes en situación de vulnerabilidad social, en conflicto con la ley y/o judicializados. Se prevé en dichos centros el asesoramiento en forma gratuita respecto de problemáticas emergentes tales como adicciones, violencia familiar, asistencia jurídica, etc., y acompañamiento en la gestión de su resolución y como un centro de irradiación de la diversidad de propuestas locales de integración social. A su vez se prevé realizar actividades de formación y capacitación a fin de fortalecer tanto a organizaciones de base como a los Foros y ONG de jóvenes y/o que trabajen con jóvenes, que actualmente requieren de capacitación y de un proceso de adecuación de sus capacidades institucionales para el trabajo con esta población. Acciones barriales y regionales de integración social por el arte y el deporte: Los objetivos de este componente programático son: - Generar condiciones para la integración social a través del deporte, la recreación y el arte para jóvenes en situación de vulnerabilidad y/o en conflicto con la ley penal. - Promover en los jóvenes el valor de lo colectivo y procesos de adhesión a la norma y el trabajo en equipo a partir del aprendizaje de actividades deportivas y culturales. El proyecto se basa en la creación y/o fortalecimiento de espacios recreativos comunitarios para la realización de actividades artísticas, recreativas y deportivas, destinados a jóvenes en situación de vulnerabilidad psicosocial del Conurbano Bonaerense e interior de la provincia de Buenos Aires, y la formación de promotores juveniles o recreadores comunitarios para el impulso y sostenimiento de estas acciones en los barrios. Esta propuesta busca generar, por un lado, condiciones que garanticen una inclusión activa de estos jóvenes dentro del proceso general de desarrollo

local, y por el otro, permitir una disminución real de los niveles de violencia de nuestra población joven. Actividades de formación, capacitación en oficios y generación de ingresos: Los objetivos de este componente programático son: - Crear condiciones alternativas para la generación de ingresos a partir de la formación laboral y el desarrollo de microemprendimientos productivos. - Impulsar el desarrollo efectivo de emprendimientos laborales destinados a jóvenes en situación de vulnerabilidad. Este proyecto consiste en formar a jóvenes en tecnologías de la informática y en oficios promoviendo el desarrollo integral de los mismos insertos en sus comunidades. Estos espacios de capacitación se proyectan con un armado paralelo de emprendimientos laborales con perspectivas de inclusión en el mercado formal de trabajo. La formación laboral y el desarrollo de actividades productivas con los jóvenes (microemprendimientos) son fundamentales para promover acciones de inclusión real y activa dentro del proceso general del desarrollo local. La capacitación e inclusión de jóvenes en el mercado de trabajo es uno de los pilares para disminuir los niveles de violencia de nuestra población.

Programa CERCA. Control y Evaluación de Respuesta, Calidad y Actitud del Servicio de Policía Local. Un ejemplo de control ciudadano de política pública en seguridad
En coincidencia con lo expresado por Meny y Thoeing decimos que “el estudio de las políticas públicas no es otra cosa que el estudio de la acción directa de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. ¿Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados y a través de qué medios?”. Sin embargo, la relación entre las definiciones de las metas y su traducción en acciones de gobierno no es una tarea lineal y mucho menos está exenta de obstáculos y variables que exceden al propio sistema de gobierno. Según Clauss Offe, existen tres fuentes de legitimidad –con sus racionalidades específicas– que condicionan el accionar del sector público. Por un lado la burocracia, que actúa ajustándose a las normas y los procedimientos establecidos con el objeto de preservar su previsibilidad y transparencia. Por

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otro, el papel de generación, formación y conservación del consenso que las agencias gubernamentales deben asumir en la relación con las clases políticas. Por último, señala el autor, cabe destacar aquella fuente de legitimidad sustentada en la satisfacción de los clientes –los ciudadanos–, la que parecería reforzarse cada vez más. En este caso, la eficacia de su accionar dejaría de evaluarse exclusivamente en función de los dos niveles de legitimidad descriptos para incorporar una nueva variable en la medición de su desempeño: su capacidad de respuesta a las demandas sociales. En este punto acudimos al concepto de accountability, a fin de especificar el rol que le cabe al gobierno en el proceso de apertura de la administración pública a los ciudadanos. La palabra accountability debe ser traducida como responsabilidad, se refiere a la “obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder del Estado”. Refiere no sólo a la premisa de rendición de cuentas sino también a la definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse esas cuentas. El programa CERCA es un ejemplo concreto de control ciudadano en política pública de seguridad. Se define como un instrumento que propicia el control y la evaluación comunitarios del servicio de Policía local en el marco conceptual antes señalado. La seguridad pública es un servicio que el Estado brinda a los ciudadanos/as. El nivel de satisfacción de la población es, sin lugar a dudas, el principal indicador de la calidad del servicio ofrecido. Sin embargo, proponer una evaluación comunitaria de este servicio requiere de un conjunto de consideraciones teórico-prácticas que permitan alcanzar una metodología confiable en términos de la rigurosidad de los dispositivos empleados. Cada comunidad construye una imagen del funcionamiento de su Policía y decide en qué medida se trata o no de una buena Policía. Sin embargo, hacer una evaluación más precisa es una tarea compleja. Cuanto más general sea el proceso y más lejano a la experiencia concreta de los vecinos, más se amplían las posibilidades de estar ante la presencia de una evaluación influenciada por factores mediáticos o de constituirse en una evaluación abstracta. En ningún caso estas evaluaciones resultarán útiles a la hora de requerir señalamientos concretos para mejorar el servicio. Del mismo modo si se trata de evaluaciones ligeras que se nutren de la manifestación de un humor social, atendible pero insuficiente para generar un proceso serio. La dificultad no desaparece, pero se minimiza si consideramos la posibilidad de generar un proceso en el cual los vecinos evalúen el servicio de su co-

misaría en particular y no el servicio de Policía en general. La existencia de los Foros Vecinales de Seguridad hace posible este camino, que de otra manera sería prácticamente imposible concretar. Una de las funciones de los Foros es, justamente, evaluar el servicio de Policía local. Esto no significa que las autoridades que componen el Foro deban hacer una evaluación en representación de la comunidad. Los Foros no son espacios de representación sino de participación. La tarea del Foro en este campo debe ser la de favorecer la más amplia participación comunitaria en la tarea de evaluación facilitando los ámbitos y los instrumentos concretos para efectivizarla. El Foro, con el acompañamiento sistemático de la Subsecretaría de Participación Comunitaria, impulsa mecanismos de control de gestión externo del funcionamiento policial de su jurisdicción, de manera de poder contrastar periódicamente el accionar de las fuerzas de seguridad y de este modo mejorar el servicio policial. Evaluar es valorar. Implica siempre una comparación. Es un proceso. La evaluación es el enjuiciamiento sistemático de la valía o el mérito de un objeto. Evaluar es comparar en un instante determinado lo que se ha logrado a través de una acción con lo que se debería haber alcanzado de acuerdo con la programación previa, comparar el resultado obtenido con el resultado esperado. La evaluación no puede ser considerada como una etapa terminal en un proyecto. Por el contrario, es parte de un proceso y permanentemente lo orienta y retroalimenta. La evaluación tiene un fin práctico: hacer las cosas mejor. El Foro de Seguridad propicia una evaluación del “servicio policial” más que del personal policial. Desde luego que la evaluación, buena o mala, de la prestación del servicio de una determinada comisaría va a implicar una evaluación, en principio, del responsable de conducir esa comisaría. Existen dos líneas diferenciadas de evaluación que el nombre del programa trata de sintetizar: Respuesta: Se trata del tipo de respuesta policial a los compromisos asumidos por el servicio policial con su comunidad, a través del trabajo del Foro. Como parte del proceso de planeamiento estratégico del Foro, éste establece acuerdos con su Policía local. Puede tratarse desde acuerdos inscriptos en el marco de un plan de seguridad local hasta acciones determinadas que han sido discutidas y acordadas coyunturalmente. La evaluación es parte del planeamiento e involucra todo el proceso y a to-

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dos los actores, pero desde esta perspectiva se pondrá especial énfasis en la respuesta policial a los compromisos asumidos. Puede darse el caso, incluso, de que la respuesta sea buena aunque los resultados no sean los esperados por factores ajenos al servicio policial.

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sica y común para todos los Foros de la provincia. Dependerá de las realidades locales la posibilidad de ampliar y enriquecer esta propuesta.

¿Qué se propone el programa?
Calidad y actitud: Esta línea de evaluación no presupone la existencia previa de un plan específico ni de acuerdos explícitos. Apunta a indagar y reflejar lo más concreta y sistemáticamente posible la valoración de la comunidad sobre la calidad del servicio de Policía local y la actitud de su personal. Como evaluar es necesariamente “comparar”, esta línea de trabajo presupone un paso previo: difundir las misiones y funciones del servicio de Policía de Seguridad, cuáles son sus obligaciones, cuáles los derechos de la ciudadanía, qué se supone que podemos esperar del servicio de Policía de Seguridad, etc. Pero también adaptar estos criterios generales y legales a las realidades concretas del barrio. Es decir, todos aquellos elementos que nos permitan tener un elemento de comparación (“lo esperable”). En la actualidad la mayoría de los Foros de la provincia realizan tareas de control sobre el accionar policial, y en algunos casos intervienen en la planificación de la seguridad local. El programa se propone unificar criterios y métodos para mejorar la calidad de esta intervención y producir evaluaciones que en forma creciente aumenten los grados de rigurosidad y confiabilidad. De este modo la comunidad se encontrará en mejores condiciones de identificar deficiencias y construir propuestas de mejoramiento del accionar policial.

Objetivos del programa CERCA
Capacitar y transferir elementos metodológicos a los Foros para:

¿Quién evalúa? Insistimos en un concepto fundamental. La Subsecretaría propone que las evaluaciones sean realizadas por la comunidad barrial. Cuando decimos que el Foro evalúa el servicio policial, estamos señalando que el Foro debe darse un trabajo que permita participar del proceso de evaluación a la mayor cantidad de vecinos e instituciones de la jurisdicción respectiva. Sin embargo, la participación ciudadana es un fenómeno sociocultural que está directamente relacionado con la historia reciente de las sociedades contemporáneas, caracterizadas por una fuerte apatía y desconfianza en las gestiones de gobierno. A estas dificultades se suman aquellas de orden técnico: ¿mediante qué metodología involucrar y conocer la opinión de todos los vecinos? Hay diferentes técnicas y procedimientos que pueden facilitar la resolución del problema, pero su efectivización depende, entre otros factores, de la disponibilidad de recursos económicos, organizacionales y humanos capacitados. En la descripción del proceso de implementación se presenta una metodología de planificación, monitoreo y control y evaluación, que se propone bá-

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enriquecer el diagnóstico de seguridad local planificar acciones de prevención realizar acciones de monitoreo y control del servicio policial implementar un sistema de evaluación del servicio policial.

Brindar asistencia técnica y apoyo a los Foros para: - optimizar la información sobre recursos policiales - presentar el resultado de los procesos de control, monitoreo y evaluación en los ámbitos correspondientes - realizar las propuestas de mejoramiento del servicio policial.

Implementación programa CERCA
El programa propone una metodología común y modalidades de implementación flexibles acordes con las distintas realidades locales. Está integrado por tres componentes:

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a) Componente de planificación. b) Componente de control y monitoreo. c) Componente de evaluación.

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nitaria, que es la responsable de procesar esta información y transferirla a las áreas correspondientes del Ministerio de Seguridad. El componente de control y monitoreo presenta dos grandes objetivos:

Cada componente se constituye con instrumentos básicos, pudiéndose agregar instrumentos complementarios a partir de sus diferentes grados de desarrollo. La estructura flexible del programa (componentes y respectivos instrumentos) permite la utilización de sus elementos por parte de cada Foro de acuerdo con su experiencia, disposición de recursos y grados de organización.

- Difundir en los Foros Vecinales aspectos y características del quehacer policial que permitan una mejor comprensión de la actividad profesional y contribuyan a brindar mayor sustento al proceso de evaluación. - Facilitar la verificación rápida del cumplimiento de metas propuestas, la detección de dificultades, deficiencias e irregularidades y la identificación de desempeños individuales y/o grupales profesionalmente valiosos.

Descripción de componentes
Instrumentos: El componente de planificación comprende instrumentos que tienen por finalidad identificar los conflictos locales que afectan la seguridad, y la elaboración de acciones para su prevención. Los tiempos de ejecución suponen una frecuencia de treinta a cuarenta y cinco días aproximadamente. Instrumentos: - Mapa Vecinal de prevención del delito. - Actas de compromiso. - Pautas para la evaluación del Mapa Vecinal. Se pueden diferenciar dos circuitos de trabajo en el componente de planificación: Circuito local: es el proceso de trabajo que se realiza en forma permanente en cada jurisdicción a instancias del Foro Vecinal y que integra a Policía, municipio e instituciones. Una efectiva política de descentralización debe lograr que la mayoría de los problemas planteados pueda resolverse con procedimientos y acciones instrumentadas en este nivel. Circuito ministerial: es el proceso que se inicia a partir de la información enviada por el Foro Vecinal a la Subsecretaría de Participación ComuPautas de orientación sobre operaciones policiales. Pautas de orientación sobre personal policial. Pautas de orientación sobre recursos económicos. Pautas de orientación sobre recursos materiales y logísticos. Pautas de orientación sobre servicios de Policía adicional. Pautas de orientación sobre servicios de seguridad privada. Pautas de orientación sobre funciones y organización de la comisaría. Informe sobre desempeño individual y/o grupal destacable de personal policial.

La adquisición de ciertos conocimientos especializados por parte del Foro resulta un aporte sustancial para el ejercicio pleno de la participación ciudadana en materia de seguridad. El componente de evaluación tiene por finalidad indagar y valorar en forma sistemática la calidad del servicio policial local. Implica la incorporación de una metodología por parte del Foro y la comunidad que admita con rigurosidad creciente la elaboración de resultados confiables que permitan elevar la calidad y eficacia del servicio policial. El diseño del proceso de evaluación define por lo menos dos actores colectivos: el Foro y un conjunto de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales de la jurisdicción. Éstos son los responsables de contestar los

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LEÓN CARLOS ARSLANIAN Tratamiento de resultados

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cuestionarios, instrumento utilizado para recoger la evaluación de cada comunidad acerca de su Policía. El Foro y las organizaciones incorporan la opinión de los vecinos mediante diversas modalidades de consulta periódicas (reuniones, asambleas, buzones comunitarios, la participación en el Mapa Vecinal, etc.). Se intenta hallar un equilibrio entre una consulta permanente a todos los vecinos de una jurisdicción (imposible por costosa en términos organizacionales y económicos) y la opinión única de los participantes activos de un Foro (riesgo de una opinión demasiado concentrada). Si se logra instalar esta metodología en forma sistemática –información sobre aspectos del servicio policial precisamente definidos, regularidad en los tiempos de consulta, conjunto de instituciones delimitado por sus características–, la evaluación obtenida será un valioso apoyo para el accionar del Foro y un aval de peso para la elaboración de recomendaciones y propuestas. Sus tiempos de ejecución contemplan una frecuencia semestral, es decir, dos consultas anuales. La recolección de información (elección de instituciones, distribución de cuestionarios, etc.) es responsabilidad del Foro Vecinal y colaboradores; para el procesamiento, análisis e interpretación se cuenta con el apoyo de la Subsecretaría de Participación Comunitaria. Como se ha mencionado, se propone una metodología e instrumentos básicos comunes a todos los municipios, pero, de acuerdo con la disponibilidad de recursos locales, se puede ampliar el universo de información y brindar mayor sustento al proceso de evaluación mediante la utilización de otras técnicas. Por ejemplo, grupos focales, encuestas sectoriales y entrevistas a informantes clave. Instrumentos: - Cuestionario a organizaciones. - Informe de resultados. La participación comunitaria incluye desde la información brindada por un vecino individual hasta la construcción colectiva como es el Mapa Vecinal de Prevención del Delito.

Los productos de los tres componentes son transmitidos a diversas instancias institucionales según demanda y finalidad. Puede implicar la transmisión única de información o conllevar algún tipo de gestión específica. En todos los casos se cuenta con el apoyo de la Subsecretaría de Participación Comunitaria, que constituye el área responsable de realizar las gestiones burocráticas correspondientes ante las instancias internas del Ministerio. Las instancias previstas son las siguientes: a) Titular de comisaría y/o estación. b) Jefe de Policía de Distrito. c) Jefe de Policía Comunal. d) Jefe departamental. e) Intendente. f ) Concejo Deliberante. g) Subsecretaría de Participación Comunitaria. h) Subsecretaría de Seguridad i) Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal j) Subsecretaría de Certificación Profesional k) Asuntos Internos l) COMP.STAT. m) Unidad de Inspección Operativa. Señalamos algunas de las utilizaciones más frecuentes de los distintos productos mencionados: El Área de Certificación Profesional (ACP) es la responsable de establecer la calificación anual de todo el personal policial, de analizar los cargos a cubrir anualmente y de evaluar el personal en condiciones de ascender. La Subsecretaría de Participación Comunitaria aporta a este proceso mediante la información producida por los distintos instrumentos del programa CERCA. En forma regular se gira a la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal información relacionada con algunos de los conflictos identificados a través del Mapa Vecinal de Prevención del Delito (ejemplos: desarmaderos, venta de drogas, prostitución de menores, etc.). Del mismo modo el Mapa Vecinal se utiliza como referencia para las reuniones de COMP.STAT. (evaluaciones periódicas de los servicios de Policía).

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La consolidación de una metodología de trabajo a través de los distintos instrumentos brinda mayores fundamentos para la evaluación comunitaria acerca del desempeño de los titulares de comisaría y personal, y ofrece mejores elementos para abordar los conflictos que se suscitan en el territorio.

Formación para la participación comunitaria en seguridad: las escuelas de participación comunitaria
“La causa principal de la violencia urbana no es la pobreza sino la desigualdad social.” (Gilberto Gil, en toma de posesión como ministro de Cultura de Brasil)

- Espacios de aprendizaje en los que se implementa una propuesta pedagógica que se inscribe en la educación popular. - Una propuesta educativa con reconocimiento oficial a través del Instituto de la Administración Pública Provincial (IPAP). - Una propuesta educativa que se ha materializado a través de convenios con universidades nacionales y provinciales. - Una propuesta abierta a la comunidad. Apostamos a la formación permanente porque necesitamos, en cada lugar, recrear un proceso sostenido de formación de los distintos actores sociales (vecinos comprometidos, militantes sociales y políticos, voluntarios, dirigentes, educadores) para fortalecer su visión estratégica, capacidad política, pedagógica y metodológica para la transformación de las realidades en las que está inserto cada uno. Un proceso sostenido de apoyo al fortalecimiento de las capacidades organizativas de las instituciones y de los Foros como espacio de articulación local. Un proceso de incidencia en la recuperación del espacio público desde la participación comunitaria.

La propuesta de participación comunitaria en seguridad en la provincia de Buenos Aires se efectiviza en el proceso de constitución de los Foros de Seguridad. Sin embargo, no es posible promover participación comunitaria sin, al mismo tiempo, recuperar protagonismo ciudadano a través de la capacidad de organización y participación consciente. Y la participación consciente implica el desafío de la formación. Fue imprescindible, a la hora de proponernos la apuesta de la construcción de la red de organizaciones populares que constituyen los Foros de Seguridad en la provincia, gestar también espacios de formación y capacitación para el ejercicio pleno de los derechos explicitados en la ley 12.154. Se define entonces la creación de escuelas de participación comunitaria en seguridad distribuidas en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires. Las escuelas de participación comunitaria en seguridad constituyen un lugar privilegiado para capacitarnos y promover reflexión sistemática de la práctica, combinando la experiencia con la teoría. Hablamos de una formación desde la “praxis”. La Escuela de la Democracia Participativa no es nueva en la historia de la democracia. Podemos encontrar antecedentes en los planteamientos de Rousseau, quien sostiene la necesidad de concebir la democracia, en su sentido moderno, como un proceso en el cual la medida del progreso hacia niveles más altos de democratización es precisamente el desarrollo de mecanismos participativos que incrementen el poder de dirección y control de los gobernados sobre los gobernantes. Las escuelas constituyen:

El concepto de formación. La propuesta temática y metodológica
“La realidad concreta es algo más que los hechos o datos tomados más o menos en sí mismos, es todos esos datos más la percepción que de ellos tiene la población. Poner en práctica esta metodología significa inventar métodos con los cuales trabajar de manera que las personas no sean meros objetos.” Paulo Freire

La formación nos posibilita resignificar un espacio colectivo de intercambio para “aprender a ser”, “aprender a hacer”, “aprender a aprender”. Lo público no es sólo sinónimo de gobierno sino también de ciudadanía. Pero necesitamos: Aprender a “ser ciudadano”, responsable, activo, solidario; y este “ser” busca recuperar nuestra identidad y responsabilidad en la construcción de ciudadanía.

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Aprender a hacer, en términos de este tipo de proyecto, supone introducir en su desarrollo el manejo de metodologías, técnicas, herramientas para trabajar democráticamente las acciones ciudadanas colectivas, y configurar un modelo de participación que trasciende las formas tradicionales (en crisis hoy) de la reunión o la mera reivindicación, y proyectándose a todos los temas que tienen que ver con calidad de vida. Aprender a aprender, en un mundo tan cambiante (donde se produce infinita cantidad de conocimientos diariamente), en el cual es necesario aprender una forma de aprender; porque ninguna formación y ningún nivel educativo están completos y terminados. Creemos y proponemos la formación permanente en la diversidad.

LEÓN CARLOS ARSLANIAN Los contenidos de la formación

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Nuestra propuesta metodológica está sustentada en la concepción de una educación popular, comprometida en revisar y construir nuevas formas de relación Estado-sociedad civil. Y por lo tanto el ejercicio de las relaciones de poder. Como gobierno, desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria se ha asumido ejercer un rol pedagógico-político. Algunos de los elementos constitutivos de la propuesta metodológica son: - Partir de conocer y analizar críticamente la realidad. - Propiciar una metodología deliberativa, que luego se haga carne en su práctica cotidiana, es decir que proporcione la posibilidad efectiva del ejercicio de decidir acerca de los asuntos públicos. - Aprender y estimular prácticas de cogestión (entre gobierno y comunidad local). - Construir de un sentido del común, a partir de experimentar y apropiarse de un “método de trabajo” siguiendo como marco general la propuesta programática de la Subsecretaría (Programa CERCA, Programa de Respuesta Múltiple para la Prevención Comunitaria de la Violencia, etc.). - Formar ciudadanos autónomos y críticos, con capacidades comunicativas y argumentativas para participar de instituciones de la sociedad civil, para ejercer asociativamente el control sobre gobiernos y resolver pacífica y democráticamente los conflictos. - Generar la apropiación de conocimientos técnico-políticos que amplíen la capacidad de los ciudadanos actuando como agentes en la definición, la gestión y el control de las políticas públicas.

Sociedad, rol del Estado y seguridad pública: - Contexto sociopolítico, económico y cultural. - Revisionismo histórico de la sociedad, la economía y la política argentina en los últimos treinta años. El proceso de declinación argentino, causas y consecuencias. Modelos y rol del Estado. El fortalecimiento del Estado como proyecto político-social y como organización. - Estado, seguridad pública y participación comunitaria. - La crisis del funcionamiento policial y el surgimiento del Ministerio de Seguridad en la provincia de Buenos Aires. Políticas públicas de seguridad. Ley de Seguridad Pública provincial 12.154. Sistema de seguridad pública: policías de la provincia de Buenos Aires; agencias de seguridad privada y participación comunitaria. Los Foros de Seguridad. - Modelo de descentralización propuesto: Policía Comunal, Distrital y Buenos Aires 2. - Diseño de la organización estatal: estructura del Ministerio de Seguridad. - La nueva política de Seguridad Pública y Participación Comunitaria Descentralización. - El rol del Estado y las organizaciones comunitarias: la recuperación de lo público como espacio social. La participación comunitaria en el barrio hoy y la seguridad. De lo local a la política pública de seguridad. Justicia y ciudadanía: Acceso a la justicia. Organización del Poder Judicial de la provincia de Buenos Aires. El proceso penal en la provincia. La justicia y la realidad, herramientas a utilizar: exposición civil y denuncia penal. Jóvenes y prevención comunitaria de la violencia: Los jóvenes en conflicto: problemas, oportunidades y desafíos. Adolescentes y jóvenes: diagnóstico de su situación. La pobreza y el aislamiento como problemas. Integración social, prevención de la violencia. Construcción comunitaria de ciudadanía y democracia. La participación de los jóvenes como actores estratégicos en la acción comunitaria. Fortalecimiento de las instituciones y los movimientos sociales. Una perspectiva generacional para las políticas públicas.

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ciadas, más comunes de lo que imaginábamos, como la violencia familiar o del entorno cotidiano de nuestros mayores.

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Mujeres y organización comunitaria: - Mujeres, violencia y conflicto. - Mujeres por la Paz. - Experiencias de organización comunitaria liderada por mujeres. Planificación y gestión participativa de la seguridad local: De las políticas públicas de seguridad provincial al plan local de seguridad. Diagnóstico participativo de la problemática de seguridad local. Niveles, momentos y componentes de la planificación estratégica. Actores involucrados: Foros de Seguridad, organizaciones sociales, gobierno local y provincial. Hacia la construcción de la gestión en red. Comunicación comunitaria popular: Comunicación intracomunitaria y con los medios masivos. Está dirigida a: - Representantes de las organizaciones integrantes de los Foros de Seguridad o de instituciones, movimientos, vecinos comprometidos en la problemática. - Organizaciones sociales de los distritos participantes. - Municipios, Concejo Deliberante, integrantes de comisiones que estén trabajando en la temática. - Universidades públicas y privadas. La experiencia territorial de las escuelas de participación comunitaria: Los participantes de la escuela de participación comunitaria en seguridad gestionan en sus barrios la política local de seguridad desde la concepción que sustentamos, lo que significa interactuar con diferentes actores sociales y áreas de gobierno local, provincial y nacional.

Dentro de ese conjunto de actores sociales, surgen sectores cuyas voces adquieren matices especiales y expresan sentimientos parecidos, derivados de naturalezas y experiencias semejantes. Sus producciones reconocen un hilo conductor particular y su lenguaje un código específico, facilitando los acuerdos y el progreso de la experiencia. Nuestra sociedad se volvió cruel con los sectores vulnerables, como las mujeres, la tercera edad y los niños. Las formas de violencia cotidianas que se dan en el ámbito de las familias suelen convertirse en una muestra doméstica de la manera en que la sociedad trata a las mujeres, los mayores y los niños.

Adultos mayores
El Programa de Prevención de Violencia en Adultos Mayores promueve acciones de prevención específicas, que contribuyen a generar protección frente a situaciones de riesgo y violencia. Se espera, además, poner en evidencia otras formas de violencia, la doméstica y cotidiana, que resultan sintomáticas de una cultura de bajo respeto por los mayores y la autoridad, cuestiones todas que se repiten en otros ámbitos y con otros actores, produciendo el deterioro de las instituciones y poniendo en riesgo a toda la sociedad. El eje del programa lo constituye la Campaña de Prevención de Violencia hacia los Adultos Mayores. Esta campaña reconoce dos acciones centrales: un dispositivo de animación teatral que pone en acto las situaciones más comunes de posibilidad de comisión de delito hacia los adultos mayores y permite la posibilidad de reflexionar sobre ellas para prevenirlas, y jornadas de sensibilización interinstitucionales en las que se aborda la problemática integralmente y se favorece el pleno protagonismo del sector.

Nuevos y diversos actores participando en la gestión de la seguridad pública: adultos mayores y mujeres
Origen de los programas
Cuando comenzamos a trabajar con las mujeres en los barrios y con los adultos mayores nos encontramos con formas de violencia silen-

Programa Mujeres por la Paz en los Foros de Seguridad
En el caso de las mujeres, fue necesario definir un ámbito específico que albergara la problemática de género y permitiera a la vez nutrir desde esa espe-

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cificidad a los Foros de Seguridad. Este trabajo permite potenciar la naturaleza sensible, creativa y a la vez pragmática para la construcción del necesario proceso de transformación cultural esperada, aportando a un modelo pacífico de sociedad desde su función primaria y fundamental de educadora de la familia. A partir de su desempeño en roles cada vez más significativos y diversos, y basados en su habilidad para reconocer y operar la complejidad de la realidad cotidiana, el drama de la pobreza, de las adicciones y de la violencia doméstica e institucional, es que se planteó la convocatoria, considerando fundamental su aporte sobre esta fuerte problemática social que hoy se vive en nuestras comunidades. El desafío propuesto es el de trabajar para el fomento de una cultura de la paz,5 conciliando diferencias, mediando en lugar de confrontar y educando en lugar de castigar, para modelar un sistema de vida en el que lo que se privilegie sea la concordia y la razón. Existen numerosos antecedentes en el mundo de la participación femenina en el cambio de rumbo de la historia, de manera que la fuerza de este género permite suponer la alta riqueza de sus contribuciones, fortaleciendo el cambio de paradigma de seguridad impulsado.

Notas
1 Foro Internacional de Participación Comunitaria en Seguridad. Organizado por el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires a través de la Subsecretaría de Participación Comunitaria, 20 y 21 de julio de 2007. 2 En el mismo sentido se expresaron otros disertantes, como el doctor Rodrigo Guerrero, ex alcalde de Cali, Colombia; la doctora Isabel Albaladejo, del Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos, etc. 3 Ley 12.154, título II, Sistema Provincial de Seguridad Pública, artículo 5°. 4 El período relevado es junio 2003-julio 2004. Actualmente las Comisarías del Menor no existen más. 5 “La cultura de la paz es un conjunto de valores, actitudes y comportamientos que reflejan el respeto a la vida, al ser humano y a su dignidad y que ponen en primer plano los derechos humanos, el rechazo de la violencia en todas sus formas y la adhesión a los principios de libertad, justicia, solidaridad y tolerancia, así como la comprensión entre los pueblos, los colectivos y las personas.” Extracto del documento producido por la Fundación Cultura de Paz, 2004, España. 6 Tomado del Programa de Acción sobre una Cultura de Paz. Fundación Cultura de Paz, 2004, España.

Objetivos del programa
Contribuir a la generación y el sostenimiento de una cultura de paz, organizando espacios de trabajo articulado y conjunto de todas aquellas mujeres que, desde su perspectiva de género y guiadas por su experiencia y disposición solidaria, aporten sus reflexiones y realicen propuestas para impulsar proyectos cuyo objetivo sea la convivencia en armonía y la pacificación sostenible de la comunidad. Estimular la creación de redes y fomentar la producción sinérgica, como consolidación del modelo participativo y nuevo paradigma de seguridad promovidos, con especial énfasis en los ámbitos forales. Incluir una perspectiva de género y el fomento de la autonomía de mujeres y niñas como partes integrantes del proceso en curso.6

Capítulo 10 El control disciplinario

Órgano de control existente al inicio de la primera gestión ministerial (1998-1999)
Para comprender acabadamente la evolución del sistema disciplinario operado en el ámbito de las policías de la provincia de Buenos Aires, resulta necesario remontarse al año 1980, que alumbró al decreto ley 9550/80 y su decreto reglamentario 1675/80, mediante los cuales se regló la conducta de los funcionarios policiales por más de dos décadas. Estos instrumentos legales preveían tanto el aspecto sustantivo como el adjetivo del régimen de faltas administrativas, herramientas que se pusieron en manos de la Dirección de Sumarios Administrativos –dependiente de la Dirección General de Asuntos Judiciales– para su instrumentación. Su titular era un funcionario policial de alto rango dependiente del jefe de Policía. Vale decir que la disciplina interna de la institución se regía por un sistema de “autocontrol”, sin injerencia externa ni participación de particulares en las decisiones que se adoptaran en el área. Esta dirección controlaba la investigación, la que se desarrollaba íntegramente en el ámbito de la comisaría donde el policía imputado prestaba servicio. Es decir que las actuaciones administrativas eran instruidas por los propios compañeros del imputado. Del mismo modo, la defensa técnica era ejercida por otro colega, que en la gran mayoría de los casos era lego. Concluida la instrucción, el sumario era elevado a la Dirección de Sumarios, donde la Dirección Jurídica emitía el dictamen legal analizando el cumplimiento de las formas del procedimiento, así como la cuestión de fondo. Finalmente, el Departamento de Relatoría proyectaba la resolución definitiva, que era firmada por el jefe de Policía salvo los casos de oficiales que re-

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solvía el gobernador a instancia del mencionado funcionario, quien en definitiva actuaba como filtro.
Jefe de Policía

Oficina de Control de la Corrupción y Abuso Funcional
Iniciada la primera gestión ministerial, y en respuesta al diagnóstico precedentemente reseñado, se redefinió el rol del estado provincial en materia de control de la actuación de la agencia policial bonaerense. Resultó indispensable generar una profunda reorganización del sistema disciplinario en su conjunto, tanto de la normativa mediante la cual se lo gerenciaba como de la estructura orgánica y calidad de sus operadores. Para ello se idearon los lineamientos del sistema que luego se plasmó en la ley 12.155, creando la Oficina de Control de la Corrupción y Abuso Funcional, conformada por la Auditoría de Asuntos Internos (con facultades de investigación y acusación) y el Tribunal de Ética (órgano deliberativo y con facultades decisorias). Se creó un sistema mixto. En el órgano decisorio convivían funcionarios policiales retirados de alto rango con otros ajenos a la fuerza. El objetivo perseguido era que los agentes retirados aportaran el conocimiento específico del trabajo policial y que el personal ajeno a la institución garantizara el cumplimiento de las políticas de Estado tendientes a crear una Policía moderna y comprometida con el respeto de los derechos humanos. A su vez, en el órgano instructorio prestaban servicios efectivos policiales, quienes intervenían en la tramitación de las actuaciones sumariales; sin embargo, sus máximos funcionarios eran ajenos a la agencia policial, circunstancia distorsionada con el correr del tiempo, al punto que se puso a cargo del organismo a un funcionario policial de alto rango. Dicha oficina centró su competencia en la materia de mayor trascendencia y repercusión pública e institucional, es decir, los sumarios administrativos que pudieren ameritar sanciones de cesantía o exoneración, conforme los artículos 58 y 59 del decreto ley 9550/80, que no eran otros que los actos de corrupción y abuso funcional grave, relegando los hechos de menor cuantía –artículo 54 del mencionado decreto– y las causas iniciadas hasta ese momento en la antes mencionada Dirección de Sumarios Administrativos. La nueva estructura se integró, como se mencionara con anterioridad, por dos órganos: - La Auditoría de Asuntos Internos, encabezada por un auditor de Asuntos Internos, quien contaba con la colaboración de tres auditores adjuntos ajenos a la agencia policial, de quienes dependía un grupo de inspectores abogados.

Dirección General de Asuntos Judiales

Dirección de Sumarios Administrativos

Dirección Jurídica

Departamento Relatoria

Diagnóstico del organismo al comienzo de la primera gestión
El sistema disciplinario se encontraba en manos de funcionarios policiales de alto rango, cuyo paso era marcado no solamente por su dependencia funcional de un jefe de Policía sino por su sentimiento de pertenencia a un grupo propio que los contenía, lo que conllevó a que en muchas ocasiones se nublaran las metas del sistema, que en esencia no eran otras que el control directo de sus pares. Esto derivó en investigaciones propensas a la justificación del personal involucrado, en el juzgamiento benevolente y, peor aún, en el apañamiento por parte de los operadores del sistema de control de una corrupción que se había transformado en sistémica. Así fue que, al inicio de la primera gestión ministerial, la por entonces denominada Policía Bonaerense gozaba de una dudosa reputación, fruto de responder a un modelo de organización anacrónico, basado en el control intrasistémico de la actuación de sus componentes y la falta absoluta de articulación social. En el año 1998 se comprendió que la toma de decisión concentrada en manos de los interesados, sumada a la ausencia de control de otras agencias, llevaba a pervertir los mecanismos del propio sistema disciplinario.

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- El Tribunal de Ética, que se encontraba dividido en dos salas, compuestas por una mayoría de vocales retirados de la Policía de la provincia (dos de los tres vocales por sala). Como somera síntesis del funcionamiento de sus principales áreas, debe destacarse que el impulso de la acción administrativa se hallaba a cargo de la Auditoría de Asuntos Internos, donde se practicaba la investigación preliminar administrativa. Una vez culminada la pesquisa, y de encontrar elementos suficientes para endilgar una infracción al régimen disciplinario, se elevaba el expediente mediante dictamen acusatorio al Tribunal de Ética, sobre el que recaía la tarea de dictar sentencia.

Diagnóstico al comienzo de la segunda gestión
La abrupta finalización de la primera gestión ministerial en el mes de agosto de 1999 por las diferencias de criterio con las políticas que se proyectaban implementar en la provincia de Buenos Aires impidió profundizar y perfeccionar los trascendentales cambios instrumentados al sistema disciplinario recientemente modificado, circunstancia que luego de algunos años derivó en el corrimiento de las metas alguna vez soñadas durante el diseño del organismo. Así fue que un método de juzgamiento disciplinario que se mostraba con perspectivas de éxito se transformó en inadecuado y produjo grandes dilaciones; tan es así que, en términos generales, la fijación de audiencias de debate registraba una demora mayor al año. En efecto, la Auditoría de Asuntos Internos y el Tribunal de Ética funcionaron entre febrero de 1999 y junio de 2004. La primera careció de una investigación propia, lo que se plasmó en el acopio de antecedentes extraídos de causas penales como única actividad de pesquisa; el segundo instauró un procedimiento burocrático, lento y excesivamente formal. Estas dos circunstancias llevaron a que el promedio para la resolución de las investigaciones administrativas fuera de tres años. Circunstancia que, amén de no responder a la expectativa social en la materia, complementariamente sometía al funcionario involucrado a un estado de incertidumbre administrativa que, en algunos casos, se prolongaba por años. Se adoptaron criterios sancionatorios laxos dado que se aplicaron los principios propios del proceso penal, desatendiendo que lo que llegaba a conocimiento del tribunal era la decisión sobre una relación de empleo y no la imposición de una pena privativa de la libertad. En este sentido, si bien el Tribunal de Ética era competente –como mencionáramos con anterioridad– exclusivamente en aquellas faltas que acarreaban sanción de cesantía o exoneración, en más del 60 % de los casos aplicó una sanción suspensiva, valiéndose para ello de una facultad excepcional, la de morigerar las sanciones (artículo 61 del decreto ley 9550/80). De este modo, convirtió la excepción en regla. Esta circunstancia se dio incluso con relación a efectivos que posteriormente resultaron condenados en sede penal. Así sucedió, entre otros casos, en el juzgamiento administrativo de un condenado en sede judicial por vejaciones, quien sólo recibió treinta días de suspensión de empleo; el de un sancionado con sesenta días de suspensión de

SALA A Tres miembros subsecretarios Auditor de Asuntos Internos Tribunal de Ética SALA B Tres miembros subsecretarios

Auditores adjuntos

Dirección de Coordinación de Departamental de Inspectoría Subdirección Dpto. Programación y Logística Dpto. Apoyo Administrativo y Estadística

Dirección de Sumarios

Dirección de Dictámenes

Subdirección

Subdirección Dpto. Apoyo Administrativo

Dpto. Control del Trámite Adm. Dpto. Disponibilidades Preventivas Dpto. Notificaciones

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empleo, que no pudo reintegrarse al servicio por hallarse detenido por una tentativa de homicidio por la que fue posteriormente condenado; otro que fue declarado exento de sanción disciplinaria y en ese momento se hallaba cumpliendo arresto domiciliario, como alternativa a la prisión preventiva, por un hecho de hurto calificado; también otro caso fue condenado judicialmente por homicidio y sólo recibió, en sede administrativa, una sanción correctiva; y otro caso de quien recibió una condena de prisión por abuso sexual agravado por el vínculo, pero resultó exento de sanción en sede administrativa. Estas falencias quedaron evidenciadas en la evaluación realizada por el Ministerio de Seguridad a mediados del año 2004. El resultado fue desalentador. Además de los extremos reseñados en los párrafos anteriores, se detectó capacidad ociosa y escasa iniciativa, demostrada en la carencia de compromiso funcional, el incumplimiento consentido de horarios laborales, la falta de identidad institucional y la ausencia de pautas de trabajo, y un área operativa virtualmente inexistente.

En uso de las facultades conferidas por la ley de Emergencia, fueron declarados prescindibles unos 1.150 policías cuya permanencia en la institución no era aconsejable. De ese universo, aproximadamente el 80% de los sumariados prescindidos fueron posteriormente sancionados con la aplicación de penas expulsivas por el nuevo organismo de control disciplinario (la Auditoría General de Asuntos Internos), modificándose, en consecuencia, la causal de cese, la que ya no obedece a la prescindibilidad sino a la sanción aplicada. Los restantes efectivos, es decir, aquellos que habiendo sido prescindidos finalmente no merecieron una sanción expulsiva, vieron salvaguardados sus derechos por el artículo 6 de la ley de Emergencia, que les otorgó dos alternativas: acceder al cobro de una indemnización o al retiro activo obligatorio.

Auditoría General de Asuntos Internos
Creación, estructura

Ley de Emergencia 13.704
El resultado negativo del diagnóstico reseñado precedentemente demostró la necesidad de implementar rápidas y sustanciales reformas al sistema existente. En este sentido, se proyectó la ley de Emergencia, la que, junto con el cambio estructural al que se hará referencia en el apartado siguiente, permitió paliar tan graves crisis. La ley de Emergencia fue una herramienta necesaria para llevar adelante, en tiempo prudencial, una reforma integral. En este sentido, la emergencia declarada comprende los aspectos organizativos, funcionales, operativos y laborales de las policías de la provincia de Buenos Aires. Asimismo posibilita consolidar el esquema de descentralización y desconcentración de las estructuras policiales –al facultar al Ministerio de Seguridad (en su carácter de autoridad de aplicación) a transformar la estructura de las policías, a optimizar los recursos humanos y materiales, a reasignar funciones y destinos a todo el personal de las policías–; permitió, en lo que al aspecto disciplinario se refiere, dar una respuesta inmediata al gran cúmulo de sumarios en que se hallaban involucrados funcionarios policiales por infracciones graves y que estaban en trámite en el disuelto Tribunal de Ética, al facultarlo a disponer la separación preventiva, transitoria, de funciones, el pase a retiro o jubilación, o bien declarar prescindible al personal policial. A la par de la ley de Emergencia se delinearon otras líneas de acción tendientes a conminar las distorsiones que los operadores del sistema habían impreso a la dinámica del organismo. Se creó, entonces, una nueva estructura para el organismo, ideada bajo la premisa de ganar en celeridad procesal sin comprometer las garantías del trabajador policial, y con el claro designio de resolver en tiempos prudenciales las investigaciones que los involucren, y así devolver a la sociedad la confianza puesta en juego por hechos graves de corrupción policial. El cambio comenzó a plasmarse a partir del 15 de julio de 2004, cuando el gobernador de la provincia, reglamentando lo establecido por el artículo 3 de la ley 13.704, dictó el decreto 1550/04 disolviendo la Oficina de Control de la Corrupción y Abuso Funcional y creando en su reemplazo la Auditoría General de Asuntos Internos.

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Organigrama de la Auditoría General de Asuntos Internos
MINISTRO Oficina Legal y Técnica Auditoría General de Asuntos Internos Auditoría General Adjunta de Asuntos Internos

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territorial, así como el conocimiento de los principales problemas de la zona asignada, y permitió mejorar notablemente el rendimiento de la actividad instructoria.

Responsable de Gestión de Calidad

Gabinete de Asesores

3 auditorías sumariales 1 auditoría temática (derechos humanos y violencia familiar)

Dirección General de Control de Asuntos Internos

Dirección General de Coordinación y Apoyo

21 inspectores

Dirección de Apoyo Tecnológico

Dirección de Análisis

Dirección de Programación y Operaciones

Dirección de Situación

Dirección de Apoyo Adm. y Logístico

En líneas generales, el nuevo organigrama centra en la figura del auditor general la facultad de resolver, con base en las constancias del sumario administrativo, la aplicación o no de una sanción. La responsabilidad sobre la tramitación del sumario recae en los auditores sumariales, quienes son asistidos por un equipo de abogados especializados, ajenos a la agencia policial.

Funcionamiento
En busca de optimizar la utilización de los recursos humanos y materiales para la investigación de los hechos, se encaró un modo diferente de efectuar la asignación de causas entre las auditorías sumariales, que hasta entonces se distribuían por turnos periódicos e intervenían en todo el territorio de la provincia. Se fijó como criterio de distribución el territorial, por lo que cada auditoría comenzó a entender en una determinada zona de la provincia. Esta decisión propendió al acercamiento con los actores sociales y funcionarios judiciales de cada distrito, facilitó también el análisis de información por cada segmento

Una excepción a esta regla resultó lo atinente al tratamiento de hechos vinculados a la violación de los derechos humanos, dada la especial importancia que para esta gestión revisten aquellos hechos que además de implicar una infracción administrativa conllevan una clara afectación a los derechos fundamentales, tal los casos de apremios ilegales, uso irracional y desproporcionado de la fuerza, violencia familiar, entre otros.

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En este sentido, y con el fin de fortalecer la política de detección, investigación y solución de este tipo de faltas así como para suministrarle el tratamiento diversificado que la cuestión requiere, se creó una Auditoría Temática ad hoc en Derechos Humanos. Una de las cuestiones ventiladas en la Auditoría Temática en Derechos Humanos, que cabe poner de resalto, es la violencia intrafamiliar o de género, dado que importa una temática nunca antes abordada desde la óptica de una infracción relativa a una relación de empleo, pero que indiscutiblemente opera de manera negativa en relación a las obligaciones que los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley asumen como exigencia implícita de su función. La experiencia recogida en este ámbito resulta por demás alentadora, pues si bien en algún caso la entidad de la infracción fue de tal magnitud que no admitía otra sanción que no fuera la segregativa, en los restantes, y en la inteligencia de no revictimizar a las víctimas privándolas del único ingreso familiar, se aplicaron sanciones de carácter correctivo. Para reforzar la efectividad del área se impulsó una fuerte articulación con otras dependencias del gobierno provincial, por caso la Secretaría de Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires, el Centro de Protección de la Víctima del Ministerio de Justicia, así como organizaciones no gubernamentales (ONG) relacionadas con el tema, contando por otra parte con la inestimable colaboración, para el abordaje interdisciplinario de los casos aquí ventilados, de la Dirección General de Coordinación de Política de Género del Ministerio, a cuyo cargo están los talleres de reflexión que realizan los efectivos sancionados con suspensión de empleo.

Readecuación de los recursos humanos del organismo
Sin un cambio en la metodología de trabajo toda la tarea hubiera sido infructuosa, por cuanto existía una serie de prácticas enquistadas que atentaban contra la labor que se pretendía llevar a cabo. Así, se fijaron claras pautas de trabajo tendientes a erradicar la falta de iniciativa, la capacidad ociosa, el incumplimiento de horarios laborales y la falta de identidad institucional, situaciones que habían sido detectadas en el personal que provenía del disuelto organismo. Este cambio requirió, entre otras cosas, asignar un nuevo destino a los recursos humanos que se traspasaron del disuelto organismo y así aprove-

char las capacidades particulares del personal mediante la asignación de tareas específicas. En este sentido, cabe poner de resalto que se realizó una tajante división entre aquellas tareas que debían ser realizadas por personal civil y aquellas que por su especialidad correspondían ser practicadas por funcionarios policiales. Así se reservó exclusivamente a funcionarios ajenos a la agencia policial, mayoritariamente abogados, la realización de todas aquellas tareas relacionadas con la tramitación de los sumarios administrativos. Esto fue posible gracias a la paulatina incorporación de nuevos profesionales, quienes fueron cuidadosamente seleccionados. El personal policial, en cambio, se concentró en un área específica abocada con exclusividad a la realización de tareas de campo, cubriendo así una necesaria actividad de pesquisa que jamás fue desarrollada por los organismos que precedieron a la Auditoría General a pesar de contar con un área específica al efecto. Fue necesario, entonces, rediseñar la Dirección General de Control. Se nombró como máxima autoridad a un abogado civil, quien se encarga de coordinar y supervisar las investigaciones e inspecciones que realizan los efectivos policiales, agrupados en la Dirección de Programación y Operaciones, así como las tareas desarrolladas por la Dirección de Análisis. Conscientes de la importancia del área de análisis, se tomó la decisión de reasignar recursos humanos y materiales hasta ese momento destinados a otras áreas para reforzar esta dependencia, así como incorporar herramientas tecnológicas necesarias y disponibles en otras áreas ministeriales. De este modo, hoy la auditoría cuenta con una terminal del sistema de localización automática vehicular (AVL) que funciona mediante un dispositivo electrónico instalado en los vehículos pertenecientes a la fuerza y a través de la cual se puede conocer al instante la ubicación de los mismos, el recorrido efectuado, el horario y lugar de detención, y en minutos puede informar sobre registros históricos, permitiendo así determinar el lugar donde se hallaba un móvil policial respecto de un día y horario determinado. Este sistema nos permitió constatar varios hechos de corrupción y abuso funcional grave. A título de ejemplo y por citar sólo un episodio donde esta tecnología resultó determinante para la acreditación de la infracción administrativa, puedo mencionar el caso de un sargento, quien fue exonerado tras acreditarse que el móvil policial en el cual trasladaba a una mujer detenida al Cuerpo Médico Forense se desvió de su recorrido y se detuvo durante 25 mi-

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nutos en una zona descampada, lugar que describió la mujer como el sitio donde fue abusada sexualmente por el mencionado efectivo policial. También se cuenta con una base interrelacionada de datos. Si bien ya se tenía acceso a distintas bases informáticas públicas y privadas, se observó la necesidad de contar con mayor información sobre el personal que compone las policías de la provincia. Para ello se ideó y conformó mediante resolución ministerial un sistema obligatorio de declaración jurada de números de abonados telefónicos fijos y móviles y automotores de su propiedad o utilizados por los efectivos policiales, en la inteligencia de que estos datos podrían resultar eslabones principales para conectar hechos administrativamente reprochables con sus autores. Esta información, además de ser frecuentemente requerida por autoridades judiciales, ha sido de gran utilidad para esclarecer varios casos, especialmente hechos de extorsión, en los cuales el denunciante suministra el número de teléfono desde el que se lo contacta para coordinar la entrega de dinero, y se descubre que coincide con el número declarado por algún funcionario policial. Asimismo sucede con el caso de vehículos identificados por los denunciantes como los utilizados en el marco de infracciones administrativas.

personal encargados de hacer cumplir la ley, poniendo especial énfasis en las faltas administrativas más graves, atinentes a la detención de personas, el uso desmedido de la fuerza, el tratamiento de personas restringidas de su libertad y los hechos de corrupción. En igual sentido, en el marco del programa “Líderes para el Cambio de la Cultura Institucional” se describen las principales infracciones detectadas en el ámbito de la Auditoría General de Asuntos Internos, las que sirven como disparador para el debate: a partir de ellas se analiza y reflexiona sobre diversas faltas que son sancionadas por la auditoría y que constituyen una tipología de situaciones que, por su generalidad y persistencia, sugieren la conformación de prácticas ilegales aceptadas o consentidas. Como consecuencia de ello, las resoluciones de la Auditoría General de Asuntos Internos acarrean una suerte de prevención general y van creando progresivamente una especie de jurisprudencia que permite construir una doctrina reorientadora y útil para definir los parámetros de los comportamientos esperados y demandables.

Política de puertas abiertas
Fue, también, una política de la auditoría lograr un mayor acercamiento a la comunidad, por lo que se han establecido distintos canales de acceso para que la sociedad pudiera dar a conocer la existencia de posibles faltas al régimen disciplinario administrativo por parte de los integrantes de las policías de la provincia de Buenos Aires. En este sentido, a las vías de información formales, conformadas por quienes tienen la obligación de comunicar a la auditoría sobre toda actuación administrativa o penal que involucre al personal policial (autoridades policiales y agentes fiscales), se sumaron los nexos creados con los Foros de Seguridad y diferentes ONG; también se ha facilitado el acceso al organismo a quienes individualmente desean denunciar hechos graves cometidos por miembros de las policías de la provincia de Buenos Aires, quienes pueden hacerlo a través de una línea telefónica gratuita creada al efecto (0800-9998358), vía e-mail (denunciasai@mseg.gba.gov.ar) o personalmente en la sede de la Auditoría General, donde se establecieron guardias de abogados capacitados al efecto durante las 24 horas de los 365 días del año. A esto debemos agregar las derivaciones de llamados recibidos en la central de emergencia 911, así como las investigaciones generadas sobre diagnósticos de conflictivi-

Labor preventiva
Si bien la principal función de la auditoría es identificar, investigar y sancionar conductas, también tiene una función accesoria: la prevención. En este sentido, la auditoría estableció entre sus políticas la realización de tareas de carácter preventivo a fin de obtener un diagnóstico del funcionamiento y la operación de las dependencias policiales. Desde un principio se entendió necesario trabajar en esta dirección, generando conciencia sobre la función preventiva general y a fin de detectar posibles faltas administrativas. Así es que, tras seleccionar zonas que presentaban una conflictividad mayor en determinadas tipologías, se practicaron inspecciones y auditorías con el objeto de obtener un panorama general de la situación. En el marco de estas tareas de carácter preventivo y en el entendimiento de que una instrucción integral de los aspirantes a las carreras de las policías puede evitar futuras desviaciones es que distintos funcionarios de la auditoría participaron en charlas explicativas relativas a los mecanismos de control del

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• 0800 • 911 • E-mail • Denuncia • Foros • ONG • Judicial • Policial Consejo auditor sumarial Alegato de defensa

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Resolución auditor general

dad fundados en reclamos de la comunidad –recibidos por intermedio de la Subsecretaría de Participación Comunitaria–.

Nuevo procedimiento administrativo
En lo procedimental, el decreto 3326/04 fue una herramienta necesaria para afianzar un mecanismo que operó una sustancial aceleración en los procesos. Ello se vio ilustrado por el acotamiento sustancial de los plazos para resolver, que se ciñeron de tres años a apenas seis meses, en promedio. De modo tal que los plazos legales, aun cuando tienen carácter ordenatorio, son respetados en la gran mayoría de las investigaciones sumariales. El nuevo procedimiento respeta además los principios básicos del derecho administrativo, entre ellos la actuación de oficio, la publicidad del sumario, la independencia con el procedimiento penal, la libre producción de la prueba y el informalismo moderado; así como las formas sustanciales del juicio en cuanto a la acusación: defensa, prueba y sentencia. Esto queda evidenciado en los sucesivos pasos en que se desarrolla el procedimiento aplicado en la actualidad. Recibida la denuncia por cualquiera de los medios a que hicimos referencia en el apartado anterior, se inician las actuaciones administrativas y se da a conocer de modo acabado el hecho atribuido mediante el dictado previo de un auto de imputación que contiene una relación circunstanciada del hecho investigado, los elementos probatorios existentes hasta ese momento así como una calificación legal provisoria. Luego de lo cual se escucha al sumariado, quien no sólo tiene el derecho de ser oído y brindar su versión de los hechos sino que además tiene la posibilidad de ofrecer prueba y de controlar su producción. Una vez culminada la pesquisa, el auditor sumarial interviniente eleva el expediente al auditor general aconsejando el temperamento a adoptar, medida de la que se da traslado al sumariado a efecto de que realice, si lo considera pertinente, su alegato final. Finalmente, el auditor general resuelve el sumario aplicando o no una sanción, quedando expedita la vía recursiva. La decisión que impone una sanción expulsiva es revisada, en grado de apelación, por el ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. De lo dicho se desprende que se aseguraron los mecanismos garantes de la defensa en juicio.

Prueba propuesta por el sumariado

Investigación inspectores y/o área operativa

• Auto de imputación • Indagatoria

• Archivo • Sobreseimiento • Apercibimiento • Suspensión de empleo • Cesantía • Exoneración

Nuevo régimen de faltas
El decreto 3326/04 innovó en materia de faltas. Teniendo en cuenta los hechos que tradicionalmente habían sido tipificados como infracciones administrativas, las faltas se sistematizaron a partir de los bienes jurídicos que se entendió debían ser tutelados para lograr una fuerza policial eficiente, moderna y comprometida con un Estado democrático de derecho. En este sentido, los bienes jurídicos tutelados –a partir de los cuales se regularon las faltas– son: disciplina; operatividad; imagen pública; ética, respeto, integridad y honestidad del funcionario; racionalidad y legalidad en la actuación.

Cabe mencionar además que, según sea la intensidad de la sanción prevista por la norma para la falta cometida, será el procedimiento de aplicación de la misma, pudiendo tratarse de una sanción de aplicación directa o por el contrario requerir la previa instrucción de actuaciones sumariales. En este último caso, la instrucción tendrá lugar en el ámbito de la Policía en la que el efectivo presta servicio, si la falta da lugar a una suspensión de empleo de hasta cua-

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renta y cinco (45) días; en cambio, las actuaciones se tramitarán en el seno de la Auditoría General de Asuntos Internos si la falta conlleva una falta ética o un abuso funcional grave, en cuyo caso la sanción puede ser de hasta sesenta días de suspensión de empleo, cesantía o exoneración. Entre las faltas administrativas más comunes investigadas en el ámbito de la Auditoría General de Asuntos Internos, podemos mencionar: - Trato dado a personas restringidas en su libertad: Se han detectado y sancionado hechos de tortura y tormentos tanto físicos como psicológicos, que en algunos casos han llegado al homicidio. Asimismo, se ha individualizado la aplicación de sufrimientos psíquicos que exceden el trato riguroso. Comentario aparte merecen las gravísimas implicancias que trae aparejadas la negligencia detectada en cuanto a la falta de incautación de prendas –especialmente cordones de zapatillas y cintos– de los sujetos ingresados aprehendidos al sector de calabozos. - Excesos en los métodos y medios empleados para procurar la aprehensión de personas: Se han observado excesos en la facultad de emplear la fuerza mínima indispensable para lograr reducir a una persona, lo que se traduce en golpes dirigidos a lesionar, incluso cuando el individuo ya fue reducido y hasta esposado. De la misma manera, se identificaron desviaciones en cuanto al empleo de armas de fuego para evitar la fuga de personas, sin que existan motivos de legítima defensa que lo justifiquen, produciendo lesiones o hasta la muerte del individuo que se pretende detener o de terceros ajenos al episodio. - Extorsiones, exacciones ilegales, cohecho e incumplimiento de los deberes de funcionario público, concusión: Dentro de esta temática pueden señalarse algunas modalidades de extorsión, visualizadas especialmente al momento de aprehender ciudadanos en la vía pública frente a la comisión de algún delito, a los cuales, previo a la notificación del hecho a la autoridad judicial, se les exige una suma de dinero para así lograr su libertad, registrándose su ingreso por averiguación de antecedentes. De igual modo, otros casos de cohecho o exacciones ilegales, en cuanto a hacer o dejar de cumplir algún acto propio de la función, especialmente en relación a la obligación de proceder al secuestro de rodados, la detención de personas o el cumplimiento de órdenes judiciales, entre otros.

- Fugas de personas privadas de su libertad en comisarías: El fenómeno es pluricausal: falta de cumplimiento del servicio de imaginaria, incumplimiento en tiempo y forma de las requisas, falta de cobertura de la función de imaginaria. - Incumplimiento del deber de represión de faltas y contravenciones: Se observan situaciones en las que se omite en forma dolosa la persecución y represión de la prostitución y los juegos prohibidos –quiniela clandestina–, entre los más trascendentes. - Enriquecimiento ilícito: Se han descubierto incumplimientos dolosos de la obligación de presentar la declaración jurada patrimonial, que trae como correlato directo la omisión intencional de bienes, el falsear su contenido o no poder justificar su evolución. - Delitos sexuales: Aun cuando no pueda hablarse de una conducta sistemática, se han detectado hechos en que policías han sido denunciados por ejercer actos de sometimiento sexual, como acoso, abuso y hasta violaciones, en algunos casos de personas que se hallaban bajo su custodia. - Tenencia irregular de bienes registrables: Se detectaron numerosos casos en que personal policial tiene, bajo cualquier concepto, bienes registrables que no cumplen con los requisitos legales exigidos, en especial en el supuesto de automotores, presentándose particularidades como la de rodados con pedido de secuestro activo, con patentes cambiadas, adulteradas, con señas de chasis y motor no originales, entre otras. - Servicios de vigilancia irregulares: Se dan casos en los que oficiales de conducción disponen que un subordinado custodie un objetivo fijo de modo irregular, desnaturalizando el tipo de servicio por medio del cual se debe llevar a cabo y obteniendo por ello una suma dineraria. - Malversación de caudales públicos: CORES, COPRES: Se han detectado casos de divergencia entre el combustible solicitado y el realmente empleado en los móviles, así como de obtención de combustible que no se registra, con lo cual queda un excedente a disposición para uso personal, canje o venta. Además se observa que las recargas de servicio son instrumentadas documentalmente, pero en muchos casos no se cumplen, y en otros se distor-

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UN CAMBIO POSIBLE
siona el tipo de tareas mediante el cual se llevan a cabo –ejemplos: vigilancias irregulares–. Tratamiento de los objetos secuestrados judicialmente: Se observan grandes falencias en el control y registro de los objetos secuestrados, mayormente automotores, lo que permite el robo de distintas piezas, en gran medida por connivencia del personal de custodia de dichos predios. Relaciones que afectan la imagen pública del agente y la institución: Se han detectado relaciones personales entre agentes públicos y personas que se hallan sujetas al régimen penal, contravencional o de faltas, agravándose dicha vinculación mediante la exteriorización del vínculo, hasta llegar a tener injerencia en la imagen pública del funcionario y, consecuentemente, de la institución. Uso en servicio de armas irregulares: Se han observado casos de portación en servicio de armas de fuego no autorizadas o no registradas debidamente. Exigencias de aportes a comerciantes: Se han descubierto casos en que personal policial ha exigido la entrega de sumas dinerarias o el pago de “cuotas” a comerciantes. Inasistencias injustificadas al servicio: Las inasistencias más graves, por ejemplo, el hecho de superar los doce (12) días de ausencia continuos, afectan considerablemente la operatividad del servicio. Manipulación espuria y revelación de datos de una investigación en curso a periodistas: Estos sucesos han perjudicado seriamente investigaciones o frustrado resultados favorables.

LEÓN CARLOS ARSLANIAN Inversión presupuestaria

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Así como el organismo fue dotado de las herramientas legales necesarias, la implementación de la reforma requirió de una fuerte inversión presupuestaria. Esto se vio plasmado en la incorporación de personal calificado, capacitación, recursos informáticos, aumento de la flota automotriz y mobiliario necesario para abastecer las tareas que demanda la nueva dinámica de trabajo. La realidad indicaba que la reforma al sistema disciplinario difícilmente podría tornarse operativa –al menos con los índices de efectividad requeridos para que el cambio pudiera estar a la altura de los reclamos de la sociedad– sin una fuerte afectación de recursos humanos y materiales que permitiera acrecer en forma sustantiva el flujo de trabajo. Para lograr tal cometido, en forma gradual pero ininterrumpida se asignó personal ajeno a la institución, en gran medida profesionales del derecho, a quienes se los formó en la materia específica, haciendo especial hincapié en la necesidad de abordar los hechos investigados desde un prisma compatible con los derechos humanos. Del mismo modo, se dotó al área operativa de los elementos técnicos necesarios para el cumplimiento de su función, así como de una flota automotriz acorde con sus necesidades. La creciente incorporación de personal y recursos materiales reclamó un nuevo edificio que pudiera albergarlos y dotarlos de las comodidades y seguridad necesarias para el correcto ejercicio de la tarea, situación que se concretó a mediados del año 2005.

Logros concretos
Si bien del desarrollo anterior surge una serie de circunstancias que pueden ser consideradas logros de la gestión, queremos hacer hincapié en las siguientes cuestiones:

Haber podido determinar cuáles son las disfunciones administrativas que más frecuentemente se dan en la práctica permitió sistematizarlas y establecer una metodología de investigación para cada una de ellas. Esto evitó evitar diligencias redundantes, lo que importaba una grave afectación a los principios de celeridad y economía procesal, con el consecuente dispendio material y humano que ello trae aparejado. Asimismo, posibilitó adoptar medidas tendientes a prevenir su perpetración, lo cual fue posible gracias a la articulación con otras áreas ministeriales.

El acotamiento de los plazos
La resolución de los sumarios pasó de insumir tres años a seis meses en promedio. Esto fue posible gracias a los procedimientos ágiles instrumentados por la nueva reglamentación, a la nueva dinámica de trabajo, a la realización

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UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN El cambio de criterio para la aplicación de las sanciones

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de investigaciones independientes de la judicial, a la sistematización de las disfunciones administrativas de acuerdo con cómo se presentaban en la práctica, lo que permitió establecer una metodología de investigación para cada una de ellas evitándose diligencias redundantes, lo que importaba una grave afectación a los principios de celeridad y economía procesal, con el consecuente dispendio material y humano que ello trae aparejado.

La revitalización del área operativa
Se puso en funcionamiento y se optimizó el rendimiento del área operativa, la que al momento de crearse la Auditoría General de Asuntos Internos se encontraba literalmente paralizada. Se la dotó de contenido, siendo posible entonces cubrir una necesaria actividad de pesquisa nunca antes desarrollada. En este sentido, merece destacarse que se realizaron aproximadamente 2.000 investigaciones, más de 800 inspecciones a comisarías y medio centenar de detenciones de efectivos involucrados en delitos graves.
Órdenes de servicio realizadas durante el período 2004-2007 por departamento judicial

El hecho de tener en claro que lo que se analiza es una relación de empleo y que en consecuencia deben aplicarse los principios del derecho administrativo, y no los propios del derecho penal, permitió terminar con lo que fue uno de los principales inconvenientes que presentó el anterior sistema de control y que el nuevo organismo estaba llamado a solucionar. Nos referimos a los criterios sancionatorios laxos con que se juzgaba la conducta del personal policial involucrado en faltas éticas y abusos funcionales graves. Incremento del número de sumarios resueltos: Los logros antes mencionados, particularmente el acotamiento de los plazos, coadyuvaron al aumento sustancial en el número de sumarios resueltos.
Progreso del total de las sanciones
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 806 1.090 1.400

59 5 60 0 4 95 50 0 40 0 30 0 20 0 10 0 0 73 11 5 11
DOLORES QUILMES LA PLATA MAR DEL PLATA NECOCHEA

400 200 0 1999 31 5 2000 2001 2002 2003 3 60 74 94 163

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37 4 26 5 1 95 18 3 25
MORÓN JUNÍN BAHÍA BLANCA LOMAS DE ZAMORA LA MATANZA

2004

2005

2006

2007

TRIBUNAL DE ÉTICA

CAMBIO DE GESTIÓN

AUDITORÍA GRAL. DE ASUNTOS INTERNOS

1 43 14
TRENQUE LAUQUEN

13 3 86 22
SAN MARTÍN PERGAMINO SAN ISIDRO MERCEDES

45
AZUL

30
SAN NICOLÁS ZÁRATE-CAMPANA

Como consecuencia del aumento de sumarios resueltos y de la modificación del criterio de aplicación de sanciones, también se incrementó sensiblemente el número de personas separadas de la fuerza por hechos graves. Todo ello, a más del mejoramiento cualitativo logrado, arroja resultados ajustados a la expectativa general y a la confianza que la sociedad pretende depositar en los órganos de contralor estatales.

252
Tipo de sanción Exoneración Cesantía Separación de retiro Total de sanciones expulsivas impuestas Tribunal de Ética(a) 115 58 2 175

UN CAMBIO POSIBLE
Auditoría General de Asuntos Internos(b) 1.439 518 62 2.019

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

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(a) Período: febrero de 1999 a junio de 2004. (b) Período: septiembre de 2004 al 30 de noviembre de 2007.

Hacia un salto cualitativo
Sistema de gestión de calidad
-ISO 9001:2000: Evidenciados los positivos cambios operados, se entendió que la Auditoría General de Asuntos Internos estaba en condiciones de encarar el proceso tendiente a certificar su sistema de gestión, a través del Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM). Para esto fue necesario fijar una política de calidad (transparencia, eficiencia, participación, capacitación, unicidad de criterios, mejora continua), los objetivos a alcanzar para llevarla adelante y trabajar en el proceso de gestión. Finalmente, y como resultado de todo lo expuesto, la Auditoría General de Asuntos Internos posee un sistema de gestión de la calidad certificado según la norma IRAM-ISO 9001:2000, lo que acredita que su metodología de trabajo responde a los parámetros establecidos por la mencionada norma internacional. Así, la auditoría se encuentra entre los organismos “pioneros” de la administración pública en insertarse en un ámbito generalmente reservado a empresas privadas. -ISO 14001:2004: Certificado el sistema de gestión de calidad, se fijó como objetivo para el primer cuatrimestre del año 2008 que el organismo certifique el proceso de gestión de calidad ambiental.

Este proceso se basa en la idea de cuidar el medio ambiente, la calidad de vida y la seguridad de las personas que componen la Auditoría General de Asuntos Internos y, como consecuencia directa, aumentar su rendimiento en el ámbito laboral. La certificación del sistema de gestión ambiental, prevista en la norma internacional ISO 14001:2004, permite demostrar el compromiso del organismo con la protección del medio ambiente, con la política de calidad ambiental y la conformidad de su actuación con la legislación pertinente. Del mismo modo permite mejorar la gestión de los riesgos ambientales y la eficiencia en el consumo de materias primas y el rendimiento, lo que lleva a reducir costos. En cuanto a las acciones ya implementadas, se ha establecido el tratamiento diferenciado de los residuos; papel y afines son donados al taller protegido Los Tilos. Por otro lado, respetando la decisión de la mayoría de los empleados que componen la auditoría, se dictó la disposición 49/07 en la que se estableció que no se puede fumar en los espacios cerrados, habilitándose lugares especiales al efecto.

Capacitación del personal civil en derechos humanos (Universidad Nacional de La Plata)
Fue durante los meses de marzo a julio de 2007, y bajo el título de “Derechos humanos en función del control del accionar policial”, que los funcionarios abogados de la Auditoría General de Asuntos Internos iniciaron un ciclo de estudios dictados por el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de La Plata. La finalidad fue contribuir a la capacitación del personal encargado de investigar y sancionar las faltas cometidas por los funcionarios policiales, adquiriendo para ello elementos teóricos y técnicos de reciente construcción en el pensamiento jurídico, que coadyuven a facilitar el abordaje y el ejercicio de las competencias propias de sus ámbitos de actuación. Los objetivos que la auditoría persiguió con la participación en este curso fueron: - Fortalecer la comprensión jurídica de los instrumentos nacionales e internacionales vigentes que abordan las problemáticas derivadas de la actuación de los agentes policiales.

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- Facilitar la identificación y el reconocimiento de violaciones a derechos humanos producidas en el ejercicio de la función policial, promoviendo una actitud crítica al respecto. - Brindar herramientas que permitan elaborar diagnósticos de situación e identificar mecanismos de acción frente a problemas concretos desde una óptica integradora. - Aproximar postulados jurisprudenciales relativos a la función policial y los derechos humanos. - Estimular el análisis de casos reales.

lizado respecto de los órganos anteriores, queda demostrado que el modelo de contralor adoptado fue el correcto. El trabajo de estos años posibilitó que los Foros de Seguridad, las ONG y demás actores sociales comiencen a depositar su confianza en este nuevo sistema de control, y de su mano la sociedad ha empezado a modificar la percepción que se había formado respecto de los miembros que integran la fuerza policial. Seguros de que la senda transitada ha arrojado sus frutos y convencidos de que el sistema de control externo ha sido la llave para iniciar esta transformación, creemos necesario seguir aunando esfuerzos en este sentido, ya que …nadie puede creer en una institución policial si los hombres que la componen cometen hechos irregulares o delictuales y estos hechos no encuentran una adecuada sanción… si no actuamos así, se generalizan la desconfianza, el desprestigio y la reprobación social… (fragmento del discurso del señor ministro en la inauguración del edificio de la auditoría).

Curso de capacitación para funcionarios policiales (Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, CAEEP)
Este perfeccionamiento se gestionó bajo la denominación de “Curso profesional de capacitación integral en investigaciones de Asuntos Internos”, orientado a satisfacer necesidades de formación y perfeccionamiento del personal de la Auditoría General de Asuntos Internos, divididos en tres cursos sucesivos iniciados en el mes de abril y finalizados en el mes de diciembre. Para ello se ideó un programa de estudios cuya metodología se ciñó a motivar en el alumnado deseos de superación profesional que trasunten el desarrollo del curso, fomentando y ponderando el conocimiento del potencial de las nuevas herramientas y técnicas de investigación, en beneficio de una investigación ajustada a derecho a la vez que profesional y creativa, lo cual facilitará la resolución favorable de conflictos en condiciones de crisis. En cuanto a los contenidos básicos, contuvo: - Aspectos legales (leyes 12.297, 13.081, 13.482, decreto 3326/04, resolución 2740 y decreto 12/05). - Informática y tecnología aplicada a la investigación. - Tipología de prácticas ilegales. - Análisis de valores y conducción: ética y moral pública.

Conclusiones
Teniendo en cuenta los resultados obtenidos a partir del establecimiento del sistema de control externo y confrontados los mismos con el diagnóstico rea-

Capítulo 11 La reforma frente a la violencia de género

El delito y la violencia constituyen motivo de preocupación creciente tanto en la República Argentina cuanto, al menos, en el resto de los países de América Latina. Tal preocupación no se agota en la posibilidad de ser víctima de agresiones por parte de sujetos extraños sino que se extiende, incluso, a ataques provenientes de quienes integran el círculo íntimo, familiar y de confianza de la víctima, circunstancias que reflejan con elocuencia las estadísticas criminales. Dentro de tal categoría de víctimas se encuentra la mujer, quien probabilísticamente está mucho más expuesta a sufrir una agresión por parte de su pareja en su propia casa que en la calle por un extraño. El problema es particularmente crítico en la medida en que tales comportamientos a fuerza de reiterarse de un modo cotidiano se han “naturalizado” y generado un ámbito de tolerancia doméstica que contribuye a victimizar mucho más a la mujer. Por añadidura, la experiencia general enseña que el índice de denuncia por tal tipo de hechos es muy bajo y en ello influyen, amén de las razones culturales comentadas, el temor a las represalias por denunciar, mucho más cuando condiciones económicas y sociales críticas obligan a seguir conviviendo bajo un mismo techo. De ahí que se viva la denuncia de maltrato, de abuso, del golpeador como una suerte de intensificación del conflicto. A la atención de dicha problemática obedeció la creación de la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género y, subordinadas a ella, las Comisarías de la Mujer y la Familia. La mirada multiagencial y multidisciplinaria acerca del fenómeno de la violencia que ha inspirado la política criminal que enmarca la reforma muestra una clara concreción en las soluciones propiciadas en materia de género.

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Ello se manifiesta de dos modos diferentes: por un lado en el trabajo articulado entre el Ministerio de Seguridad y las demás agencias que integran el gabinete social; por el otro en la manera en que han quedado conformadas las Comisarías de la Mujer y con las funciones que cumplen, aspectos sobre los que se avanzará más adelante. La creación de las Comisarías de la Mujer data de 1990, respondiendo a un programa impulsado por la señora Ana Goitía de Cafiero a través del Consejo Provincial de la Mujer, antecediendo a las sanciones de leyes de Violencia Familiar y a la Convención de Belém do Pará, primer instrumento internacional que se dedica expresamente a la prevención, sanción y erradicación de la violencia contra la mujer. En esta primera etapa el consejo se hacía cargo de la provisión y capacitación de profesionales, abogadas, psicólogas, asistentes sociales, sociólogas, y la Policía de la provincia de Buenos Aires contribuía con el espacio físico y una dotación de personal preparado para esta tarea. Su creación respondió a una policausalidad. No podemos dejar de mencionar que en la madrugada del 14 de febrero de 1988 se produce en nuestro país un hecho lamentable, el asesinato de Alicia Muñiz por su cónyuge, el ex boxeador Carlos Monzón. Este episodio produce un fuerte impacto en la opinión pública, provocando una importante sensibilización sobre este tema. La creación de estas comisarías en la provincia de Buenos Aires fue la primera medida gubernamental tomada para redefinir un tema hasta ese momento considerado “privado” y “normal”: la violencia hacia las mujeres. Cabe destacar que el Centro de Información de las Naciones Unidas para México, Cuba y República Dominicana rescata como un logro visible la creación de las Comisarías de la Mujer. Con el tiempo el programa quedó a expensas de los avatares políticos. El Consejo Provincial de la Mujer reubicó a las profesionales, y en las comisarías sólo quedó el personal policial abocado a la tarea de tomar denuncias y exposiciones civiles de los hechos que, relacionados con la temática familiar y de la mujer, acontecieran en la departamental en la que estaban ubicadas. El avance con relación a la anterior situación sólo radicaba en que las víctimas eran atendidas por personal femenino con una relativa capacitación en el tema. En 2004, luego de años de estancamiento, e incluso retrocesos, las Comisarías de la Mujer vuelven a emerger entre las políticas de seguridad. En el año de su creación, la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género toma bajo su coordinación estos espacios y comienza una ta-

rea de promoción de los mismos. Se inicia un proceso de formalización e institucionalización del apoyo a las víctimas de violencia familiar y sexual. Dentro de los objetivos de la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género están: 1. La debida asistencia a las personas víctimas vulnerables en problemáticas vinculadas al género. 2. La instrumentación de planes y programas de acción, tendientes a prevenir, atender y contener a las personas víctimas de la violencia y grupos vulnerables. 3. La creación de unidades policiales de atención y contención de las personas víctimas de situaciones vinculadas con el género. 4. Coordinar, con las organizaciones no gubernamentales y organismos y dependencias gubernamentales, nacionales, provinciales y municipales, el diseño y la ejecución de planes, programas y acciones que aseguren el correcto cumplimiento de la normativa legal en la problemática y prevención de situaciones vinculadas con el género. Desde esta perspectiva y lugar de análisis, podríamos hablar de una política de seguridad en materia de género, definiendo un nuevo perfil y rol policial, en contacto inmediato con las personas víctimas vulnerables en género, satisfaciendo sus necesidades y garantizando el pleno ejercicio de sus derechos. Actuando conforme a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, su accionar deberá adecuarse estrictamente al principio de razonabilidad, evitando todo tipo de actuación abusiva, arbitraria o inmoral. Observará en su desempeño responsabilidad, protegiendo con su actuación los derechos fundamentales de las personas, en particular los derechos y garantías establecidos en las Constituciones nacional y provincial y en las declaraciones, convenciones, tratados y pactos complementarios. Mantendrá en reserva las cuestiones de carácter confidencial, particularmente las referidas al honor, la vida y los intereses privados de las personas, de que tengan conocimiento, a menos que el cumplimiento del deber o las necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario. Son sus funciones recibir denuncias sobre violencia de género y brindar protección y asesoramiento a las víctimas. Este espacio resignificado con nuevas estrategias de intervención, que no deja de ser novedoso, permite recuperar la historicidad de la verdadera imagen institucional y también su misión esencial.

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Cuando nos referimos al espacio resignificado, estamos aludiendo a la decisión política de la gestión ministerial de abordar la temática de género con mayor profundidad, especificidad e inmediatez, incorporando profesionales que dan forma a los equipos interdisciplinarios. La multicausalidad que da origen a la violencia de género requiere una intervención que incluye a profesionales de las más diversas disciplinas vinculadas al tema, dado que sólo el abordaje integral puede dar respuesta a la multiplicidad fenomenológica que involucra el contexto sociopolítico y económico en el que se inscribe. La intervención de los distintos actores se halla instrumentada a través de los Protocolos de Atención a la Víctima, Atención Telefónica a la Víctima, Organización y Funcionamiento de los Equipos Interdisciplinarios y Lectura, Análisis y Resumen de Bibliografía. Dicho protocolo tiene por finalidad estandarizar y formalizar de acuerdo con modernos criterios de gestión la planificación y ejecución de las acciones y tareas de las Comisarías de la Mujer y la Familia en pos del fortalecimiento institucional en la atención a las víctimas y potenciales víctimas de violencia familiar o de género, entre otras. Cabe consignar que, si bien los protocolos determinan un procedimiento a seguir en el cual se consignan los principios de respeto, emergencia, accesibilidad, coordinación y coherencia, integridad y utilidad procesal, los mismos se redefinen en el contexto sociopolítico cultural donde se ponen en acción, adquiriendo su verdadera dimensión frente a la posición que trae la persona víctima. La complejidad de la violencia de género y sus diversas manifestaciones requieren de profesionales con una sólida formación, la que debe ser acompañada de una actualización permanente que involucra a todas las áreas disciplinares; ello en virtud de tratarse de un ámbito en el que los avances de cada disciplina requieren de una puesta en común. La selección pertinente de los instrumentos de intervención es determinante para evitar que la persona cuyos derechos han sido vulnerados se sienta inhibida en su capacidad de tomar decisiones y se sumerja en la apatía y la desesperanza. El manejo de los códigos comunicacionales por parte del profesional que tenga el primer contacto con la víctima es relevante porque el dolor silente se transformará en palabras. El escucha inicial transformará el lenguaje oral, corporal y gestual en lenguaje escrito de utilidad procesal, cobrando el concepto tiempo - escucha una

dimensión superlativa, en el que sólo aparecen unas pocas palabras, aisladas, junto al sollozo, el llanto como expresión de un dolor psíquico, antiguo y nunca compartido, acompañado en oportunidades por el dolor físico. Encontramos pues a una persona subsumida en un proceso de desvalorización; pérdida de su autoestima; culpabilización; sensación de desprotección (muchas veces profundizada por la victimización secundaria a la que la someten las instituciones secundarias); desconocimiento de sus derechos o incapacidad para ejercerlos; dependencia económica y/o emocional con su agresor; miedo a la repetición de la violencia. Estamos en presencia de una situación en que la víctima no sólo reclama un resarcimiento de tipo “simbólico”, es decir, la condena social del agresor, sino “práctico”, en el que se inscribe el concepto de “política social activa”, acceso a la justicia, a subsidios iniciales, a capacitación laboral, a un trabajo digno que le permita mantenerse y mantener a su familia. Implica dar a las personas seguridad contra las amenazas u obstáculos tanto violentos como no violentos. En este contexto es que interpretamos la seguridad ciudadana como parte de la seguridad humana. Según un informe del PNUD, “la seguridad ciudadana es una parte limitada pero vital de la noción de la seguridad humana. Si esta última atiende a formas de vulnerabilidad que comprometen el disfrute de los derechos humanos en general, la seguridad ciudadana se refiere a modalidades específicas de vulnerabilidad, las ocasionadas por la violencia y el despojo, y a la protección de un núcleo esencial de derechos fundamentales de las personas”. Entendemos por seguridad ciudadana a la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros. El siguiente cuadro ilustra el proceso del abordaje interdisciplinario.
VÍCTIMA Comisaría de la Mujer y la Flia.
Equipos interdisciplinarios Toma de denuncia online

Abogado Psicólogo Asistente social
Derivación

Personal policial Confección de estadísticas Toma de decisiones Dirección General Ministerio Público Fiscal

OG/ONG

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4% 66%

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Este esquema secuenciado de actores e intervenciones tiende a que las víctimas no sean doblemente victimizadas; a no ser culpabilizadas; a que se adopten las medidas especiales de protección en resguardo de su integridad; al cese inmediato o al menos lo más rápido posible de la situación de desequilibrio generada por la violencia; al reforzamiento de la autonomía de la voluntad y de la capacidad de decisión de las víctimas, respetando su libertad de acción, brindándoles el adecuado asesoramiento. Maltrato, abuso sexual, violencia, lesiones, amenazas son entre otras las situaciones que se abordan en las Comisarías de la Mujer y la Familia, pudiendo ser visualizadas y analizadas mediante los siguientes indicadores:

34%

96% Con vínculo familiar Sin vínculo familiar Con lesiones Sin lesiones

Abuso sexual
Víctimas abuso sexual 2007
Víctimas Denunciados Denunciadas Mayores Menores Con Vínculo Uso de Acceso Mes masculinos femeninas Masc. Fem. Masc. Fem. lesiones familiar arma carnal Hurto Enero 120 7 2 24 9 104 11 59 4 29 1 Febrero 175 12 4 29 12 134 9 79 1 39 8 Marzo 181 9 4 39 12 135 3 72 1 42 1 abril 142 2 1 38 7 97 1 47 1 35 3 Mayo 130 1 3 49 23 72 7 44 0 41 2 Junio 105 9 1 31 8 72 3 29 1 28 12 Julio 135 6 2 46 11 82 15 44 5 32 1 Agosto 145 1 2 49 17 70 9 48 3 43 2 Septiembre 226 5 2 57 19 156 1 71 1 52 3 Octubre 119 1 0 29 14 65 2 35 0 33 1 noviembre 257 8 1 76 50 151 6 87 4 50 0 Diciembre Total 1.735 61 22 467 182 1.138 67 615 21 424 34

Violencia familiar
Víctimas violencia familiar 2007
Mes Enero Febrero Marzo abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre noviembre Diciembre Total Víctimas Denunciados Denunciadas Mayores Menores masculinos femeninas Masc. Fem. Masc. Fem. 2.239 742 414 2.249 95 153 2.512 789 828 2.240 107 195 2.792 843 682 2.778 65 167 2.500 696 890 2.282 51 142 2.392 641 848 2.098 55 68 1.878 589 690 1.743 31 60 2.198 792 498 2.323 47 107 2.387 767 1.009 2.091 48 114 3.035 876 966 2.779 76 243 3.147 965 1.016 2.719 264 252 3.498 972 1.278 3.147 77 148 28.578 8.672 9.119 26.449 916 1.649 Con lesiones 886 1.157 1.159 909 896 653 711 788 994 961 1.141 10.255 Amenazas 659 782 878 680 657 481 579 653 799 904 899 7.971

3% 63%

1% 26% 77% 23% 70% 2% 4% 24%

97%

10%

Denunciados masculinos Denunciadas femeninas

Víc. mayores masculinas Víc. menores masculinas

Víc. mayores femeninas Víc. menores femeninas

Denunciados masculinos Denunciadas femeninas

Víc. mayores masculinas Víc. menores masculinas

Víc. mayores femeninas Víc. menores femeninas

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28% 72%

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21%

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79% Con lesiones Sin lesiones Amenazas Sin amenazas

Violencia familiar. Período enero-diciembre de 2007
5.000 4.470 4.500 3.911 4.112 4.000 3.301 3.635 3.196 3.500 3.033 2.990 3.154 2.981 3.000 2.467 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Agosto Julio Septiembre Marzo Mayo Noviembre Enero Abril Octubre Febrero Junio

0 Diciembre

Abuso sexual. Período enero-diciembre de 2007
300 250 200 150 100 50 Agosto Septiembre Noviembre Enero Marzo Mayo Junio Abril Julio Octubre Diciembre Febrero 0 0 127 187 190 144 131 114 141 146 120 231 265

Los datos corresponden a las Comisarías de la Mujer y la Familia que funcionaban hasta junio de 2007, a las cuales se agregaron Bahía Blanca, Olavarría, Vicente López y Necochea. A modo de ilustración podemos señalar que hasta enero de 2006 funcionaban en el territorio bonaerense 12 comisarías, en la actualidad funcionan 24, y hay proyectadas 9. Esta especial situación nos conduce a la siguiente esfera de intervención de los equipos interdisciplinarios, la construcción de redes, pues el abordaje y el sostenimiento no se agotan en los aspectos jurídicos y psicológicos-sociales; circunscribirlos a ellos significaría abordar bilateralmente la multicausalidad de su génesis. La construcción de redes requiere un intenso trabajo, pues se deben coordinar acciones con instituciones gubernamentales y no gubernamentales que abordan la temática. Pues, si bien la víctima recibe contención en el momento de crisis, es necesario el acompañamiento posterior. Para ello ha sido elaborada en cada jurisdicción una guía de recursos, para derivar a la víctima según la especificidad del caso. Tienen las coordinadoras zonales en este sentido un papel vital, pues no sólo coordinan las acciones de los profesionales de los equipos y los recursos locales, dando intervención a otras instituciones, sino que generan nuevos escenarios de intervención, realizando el seguimiento de los casos en forma conjunta con nuestros profesionales y los profesionales de otras instituciones. Se han generado, ante las necesidades surgidas entre las personas que transitan estas especiales situaciones, grupos de fortalecimiento a los que acuden las víctimas y potenciales víctimas, donde pueden encontrar un espacio de reflexión y acompañamiento. Estos grupos son tanto para mujeres como para hombres. Los relevamientos de recursos locales han sido aportados para la confección de la Guía Única de Recursos, que actualmente se está elaborando en la provincia de Buenos Aires. Las características de la problemática abordada por esta Dirección nos llevaron a considerar con sumo cuidado la vivencia de los profesionales, que están expuestos permanentemente a situaciones en las que manejan altos niveles de angustia y conflictividad, creando un espacio de trabajo donde están acompañados y contenidos por una profesional en el área psicológica, atenuando los efectos del estrés laboral. Desde esta Dirección General se promueve, en mérito a la especificidad y complejidad del tema de incumbencia, junto a la Subsecretaría de Formación y Capacitación, la participación de los profesionales en diversos cursos, entre

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los cuales podemos mencionar Capacitación en Género y Salud Sexual y Reproductiva para referentes institucionales, asistido y financiado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas y el Ministerio de Seguridad, previsto en el Plan de Trabajo 2007 del Proyecto ARGBG 101, destinados a la totalidad de responsables de las comisarías, personal de seguridad que se desempeña en la recepción de víctimas, coordinadores y profesionales en las diversas áreas; en el ámbito internacional participaron en el I Curso de Capacitación del COPRECOS LAC (2006), y en 2007 el II Curso de Capacitación del COPRECOS LAC se ralizó en Brasilia; Posgrado Internacional de Psicología de la Emergencia, organizado por el Instituto de Psicotrauma Suizo. Participan e integran esta Dirección a través de sus representantes de la Mesa Provincial Intersectorial contra la Violencia Familiar el Ministerio de Desarrollo Humano, la Subsecretaría de Coordinación Operativa y el Consejo Nacional de la Mujer, la Subsecretaría de Seguridad y el Ministerio del Interior de la Nación. Este último participó en la elaboración del Protocolo Único de Actuación, por parte del personal policial de la República Argentina, en la Atención, Contención, Información y Derivación a las víctimas de Violencia Familiar, como así también de la Guía de Recursos en materia de género. Al hablar del dolor silenciado, se hace referencia a la invisibilidad de la violencia de género, cuyas víctimas mayoritariamente son las mujeres, y la violencia intrafamiliar, que incluye a niños, niñas, adolescentes y ancianos, haciéndose imperiosa la necesidad de transformar lo invisible en visible; de allí la importancia que adquieren los programas de prevención, capacitación y sensibilización que en la materia son llevados a cabo por esta Dirección. Estas acciones se desarrollan en los siguientes ámbitos: 1. Intrainstitucional: - Profesionales de seguridad que por un lado se desempeñarán en las Comisarías de la Mujer y la Familia y los que se desempeñan en comisarías de Seguridad. - Pasantes Módulo 2 en Comisarías de la Mujer y la Familia. - Alumnos de la especialidad en género, Instituto de Formación Policial “Juan Vucetich”. - Centro de Entrenamiento de la provincia de Buenos Aires. - Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales. 2. Otras Instituciones: - Escuelas dependientes de la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires.

- Grupos de Salud Mental en la provincia de Buenos Aires. - Capacitación a promotores en la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires - Red Provincial por Mujeres Libres de Violencia de Género. - IX Seminario Redmuni “La Agenda Pública Municipal - Presente y perspectiva”, organizado por la Universidad de Morón y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) con el auspicio de la Federación Argentina de Municipios. - Secretarías de Desarrollo Humano de los municipios de la provincia. - Seminario-Taller organizado por la Fiscalía General de La Plata, el Centro de Asistencia a la Víctima, la Dirección General de Coordinación de Políticas de Género. - Organizaciones no gubernamentales.

Epílogo

Este libro ha procurado mostrar los lineamientos fundamentales de la reforma policial en la provincia de Buenos Aires y, además, parte de los resultados susceptibles de ser exhibidos como fruto de aquélla. Por lo mismo es que se ocupa, tan sólo, de alguno de los aspectos de la problemática de la inseguridad, tal vez el primario, que es la organización y utilización del recurso humano de la fuerza pública como elemento de contención de la violencia. Ello sin renunciar a suministrar información útil para comprender el funcionamiento de la institución policial, sus misiones, sus funciones y su rol frente a la comunidad. Porque creo que no es suficientemente conocida ni comprendida La Policía tiene una responsabilidad concurrente en el mantenimiento de la seguridad, circunstancia que no es percibida así por la comunidad, para la que aquélla aparece como la responsable exclusiva. ¿Por qué esto es así? Porque uno de los problemas más graves es el desconocimiento generalizado del funcionamiento del sistema penal, de cuáles son las agencias que lo integran, de la responsabilidad que compete a cada una, de la relación existente entre ellas y de la naturaleza sistémica de cualquiera de las decisiones que se adopten. La experiencia indica que la ausencia de conocimiento acerca del funcionamiento del sistema por parte de la comunidad no informada determina que las proposiciones provenientes de ésta, influida por la prédica escandalizadora de ciertos medios de comunicación, encuentren fácil permeabilidad en decisores u operadores políticos las más de las veces preocupados más en obtener a cualquier precio el calor popular que soluciones más racionales, menos efectistas y más perdurables: “…si los ciudadanos tienen una opinión pública distorsionada o exagerada sobre la criminalidad o sobre las posibilidades personales

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de victimización, esas actitudes repercuten sin duda en la formación de la política criminal gubernativa” (Alfonso Serrano Gómez y otros, 2007).

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De ahí la importancia que se ha concedido a la participación comunitaria, de la que se pretende no tan sólo que suministre información al órgano policial sino también, y muy en especial, que sea apta para el rediseño de políticas de prevención, tal como quedara plasmado en la ley 12.154, propósito que justificó y se vio satisfecho con la creación de las escuelas de capacitación para los Foros, ámbitos en los que el vecino se adentra en la problemática de la seguridad, en el modo en que el Estado, a través de sus agencias, enfrenta el problema y toma conocimiento de la multiplicidad de las variables implicadas. La participación ciudadana sirve, entre tantas otras cosas, para crear conciencia acerca de la necesidad de efectuar la denuncia de los hechos de los que se es víctima, aun cuando ellos a primera vista carezcan –o aquélla no le conceda– importancia. Precisamente ha quedado en evidencia, en el capítulo pertinente, el peso de la no denuncia en el panorama criminológico de la provincia, y también en el resto del país, con motivo de las encuestas de victimización según las cuales, en materia de delitos en contra de la propiedad, el índice de no denuncia alcanza niveles preocupantes al punto que tan sólo un 25,3% de los entrevistados en el Gran Buenos Aires, que declararon ser víctimas de un delito, realizó la denuncia ante la Policía. Desde la perspectiva estadigráfica la cifra negra constituye un obstáculo para la captación y comprensión de la realidad criminológica; es de toda evidencia que cuanto más elevada es la cifra blanca mejor y mayor es el conocimiento del universo delictivo, más eficaces pueden resultar las acciones para contener y combatir el fenómeno criminal y más ricos los elementos de juicio para ponderar el desempeño de los operadores del sistema. Un índice elevado de cifra negra por lo general revela un bajo desarrollo en los derechos ciudadanos dado que ello implica consentir, soportar o tolerar un estado de cosas en que no están suficientemente resguardados derechos fundamentales. Al propio tiempo, expresa deficiencias en el funcionamiento del sistema penal que, de uno u otro modo, desalientan la denuncia. De ordinario, las encuestas sobre victimización indagan sobre los motivos de la no denuncia, entre los que quedan expuestos: a) la desconfianza en la eficacia policial o judicial, b) la pérdida de tiempo que supone una denuncia, en particular ante prácticas amañadas que procuran desalentarla, ya sea

para que las estadísticas no aparezcan abultadas o bien para evitarse trabajo, c) el escaso valor del perjuicio irrogado, entre tantas otras. Aun cuando la cifra negra resulte mensurable, precisamente a través de las encuestas sobre victimización, lo cierto es que su peso tiende a desacreditar las cifras estadísticas ante una opinión pública incrédula y más bien permeable al manejo que los medios de comunicación hacen de la información policial. Tal es el impacto que tienen los medios masivos de comunicación, y en especial la TV, sobre la opinión pública a partir de la difusión permanente y sistematizada de hechos criminales, que las estadísticas oficiales pasan a tener una relevancia casi nula y, en todo caso, un aparente efecto paradójico si es que ellas –como suele ocurrir– reflejan un descenso de los delitos. Al sentimiento de temor estimulado –y no necesariamente creado– por la difusión pertinaz de hechos criminales de toda laya, sumado a comentarios irresponsables que procuran generar estados de ánimo colectivos compatibles con un elevado grado de alarma social y a la tradicional desconfianza ciudadana en los números que suministra el Estado, se lo denomina sensación de inseguridad, categoría criminológica tan relevante como los índices delictuales y no mero efugio de funcionarios en apuros, como cierta prensa pretende hacer creer a una sociedad pacata víctima de sus comentarios deletéreos y de la propia desinformación en que se encuentra sumida. La mejor prueba de ello es lo que ha ocurrido en la provincia de Buenos Aires con la estadística del crimen durante el período de la reforma y en particular en los últimos años, desvirtuada de forma irresponsable en desmedro de la confianza y tranquilidad públicas. En efecto, según datos suministrados por la Dirección Nacional de Política Criminal, órgano dependiente del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (ver capítulo 2), a partir del año 2002 la tasa de delitos comenzó a bajar en la Argentina. Así, mientras la tasa cada 100 mil habitantes llegó a 3.573 delitos en el año 2002, en el año 2006 descendió a 3.142. Es francamente significativo que el delito más grave que se puede cometer, esto es, quitar la vida a otro, haya sido el que mayor descenso experimentó, si se aprecia que de un pico de 9,2 homicidios cada 100 mil habitantes en el año 2002 bajó a 5,7 en el año 2006, lo que constituyó el menor registro en una década. Más notables resultan aún los logros obtenidos en la provincia de Buenos Aires dado que las mejoras en el ámbito de la seguridad se expresaron a través de una disminución de los delitos más graves y por ende más preocupantes.

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Baste recordar, para confirmar tal aserto, que entre los años 2002 y 2006 la variación porcentual resultó del -62,3% conceptuada sobre la cifra blanca, mientras que el homicidio doloso experimentó una reducción del orden del 55%. Es de hacer notar que los países más avanzados, a los fines estadísticos y evaluatorios, miden y hacen el seguimiento, sus diagnósticos y pronósticos sobre la base de aquellos delitos respecto de los cuales no existe incertidumbre alguna en el sentido de si por fuera de las cifras oficiales existen otros hechos no ingresados al sistema penal porque no se denunciaron o porque la autoridad policial no actuó oficiosamente. Se trata de delitos inequívocamente de cifra blanca –que son los más graves– en contraposición a los de cifra negra, cuya apreciación cuanti-cualitativa es recogida por encuestas de victimización. Siguiendo tal criterio, en la provincia de Buenos Aires se tomaron como parámetros los siguientes delitos: homicidio, robo de automotor, robo con armas, piratería del asfalto y secuestro de personas. Y ha sido, precisamente, en estos delitos en los que se ha experimentado el notable descenso de que se da pormenorizada cuenta en el capítulo 2 y en el Anexo de Resultados. ¿Cómo explicar, entonces, la extraordinaria alarma social generada en ese contexto? Ciertamente que, como comentáramos antes, la tematización sobre esta problemática desde los medios de comunicación y el aprovechamiento político que de ello se hace tienen directa incidencia en la crispación social. Sin embargo, hacer responsables a ciertos medios de comunicación de dicha situación por el énfasis que ponen sobre la inseguridad –más allá de las justas críticas a que son acreedores– resultaría una simplificación de un problema que es, por naturaleza, complejo. En efecto, bajan los delitos más graves y, no obstante ello, aumenta el miedo de la gente por la concurrencia de una serie de circunstancias que conviene examinar. En nuestro país, al igual que en las sociedades contemporáneas, los hechos delictivos se cometen mediante la utilización de un grado extremo de violencia, por ejemplo, la amputación de un dedo para robar un anillo o para compeler a una familia al pago de un rescate, o simplemente como exhibición de una crueldad sin límites. Se delinque, también, bajo los efectos de drogas que aumentan la agresividad del delincuente, liberan sus frenos inhibitorios y lo predisponen a una intensificación de la violencia. Además, los hechos delictivos en contra de la propiedad y también de las personas se perpetran muchas veces mediante la intrusión doméstica violen-

ta, con la intervención de menores inexpertos, agresivos y euforizados, lo que suele derivar en toma de rehenes con la intervención requerida de la TV como modo putativo de asegurarse indemnidad –y publicidad– por parte de los delincuentes. Ocurre también, y con frecuencia, que una misma persona resulta ser víctima reiterada de un mismo tipo de delito perpetrado por los mismos delincuentes, aun cuando se trate las más de las veces de despojos menores. Ocurre, asimismo, que esas situaciones se dan en barrios pobres –y no tan pobres– y los ejecutores son menores sucesivamente aprehendidos y liberados, por añadidura vecinos de la víctima, a quien amenazan con represalias si denuncian. Sucede que los hechos delictivos consisten en arrebatos violentos en la calle, a plena luz del día, cometidos por “motochorros” ante la mirada estupefacta de docenas de transeúntes. Pues bien, la mayoría de los hechos reseñados no revela la existencia de una organización, ni sofisticación, ni logística, ni inteligencia. Son hechos denominados “al voleo”, esto es, sin estudiar ni seleccionar previamente a la víctima, pero que sin embargo muestran un Estado impotente para atender tal tipo de situaciones, lo que conlleva miedo y escepticismo por parte de la comunidad. Ello explica, entonces, por qué la paradoja de índices de delitos más graves en descenso, por un lado, y la sensación de inseguridad creciente, por el otro, no sea tal, y que es perfectamente posible que un gobierno sea exitoso en la acción en contra de la delincuencia más compleja, pero no logre revertir otros fenómenos que son los que más preocupan a la comunidad por afectarla en forma directa y generalizada. A la población, en general, no le preocupa tanto que se controlen los hechos de piratería del asfalto, el robo a bancos o las grandes bandas que cometen los hechos de mayor magnitud, pero sí que las pandillas callejeras de menores sin escolaridad, trabajo, ni destino que asuelan sus barrios sean puestas bajo control; o que los asaltos o arrebatos cotidianos violentos y perpetrados con riesgo de vida cesen; o que el consumo masivo de drogas por parte de jóvenes errabundos y sin contención social alguna se revierta. Para estas formas de la violencia también el Estado puede y debe ser eficaz. Buena parte de estos fenómenos encuentra su origen en la violencia que suponen la inequidad y la exclusión social, problemática inveterada e inexplicablemente ausente, por décadas, del discurso penal vernáculo, más asociado a teorías causal-explicativas de la disfuncionalidad sistémica que a la problemática subyacente.

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A la hora de explicar el miedo de la gente –sin perjuicio de los señalamientos que venimos de hacer–, hemos concedido particular importancia al impacto de la difusión mediática; a la hora de explicar una mejora en tal sentido, un aplacamiento del miedo a ser víctima, también deberíamos hacerlo. Durante el lapso de nuestra gestión al frente del Ministerio de Seguridad, a iniciativa del por entonces gobernador, Felipe Solá, se mantuvieron reuniones reiteradas con los responsables de los medios más representativos, con la finalidad de establecer ciertos consensos acerca del modo en que resultaba aconsejable y conveniente dar cobertura a las noticias policiales para preservar, así, la salud mental de la población. Pese a la fugacidad de los efectos de tal tipo de acuerdos, ello sirvió en momentos críticos en que menudeaban los secuestros extorsivos para llevar tranquilidad a la población, y es de toda evidencia que, si un gobierno lograse sostener siquiera mínimamente en el tiempo tales consensos, la gente viviría menos angustiada y habría más racionalidad y serenidad para participar con propuestas útiles e inteligentes en los ámbitos de discusión pública (Foros). El elevado grado de crispación social a que conduce el miedo a ser víctima de un delito torna asaz dificultosa la tarea de cualquier gobierno de dar respuestas racionales al fenómeno. Se corre el riesgo –como ya ocurrió en nuestro país– de que las consignas de ley y orden tan afectas a los oídos desprevenidos y profanos de la gente deriven en exabruptos legislativos y en desdichadas prácticas de gatillo fácil. Los cuadros estadísticos comparativos que se incluyen en el capítulo 2 muestran que la situación de nuestro país en materia de seguridad es notablemente mejor que la de la casi totalidad del resto de los países de América Latina, y que respecto de hechos gravísimos, como el homicidio, o graves, como el robo de automotor –por su repercusión en la tasa de homicidios–, exhibe una posición mucho más cómoda que la de las principales ciudades de los Estados Unidos. Lamentablemente, poco o nada sabe de ello nuestra azorada opinión pública, por lo que bien valdría la pena una adecuada difusión, no como “consuelo de tontos” sino más bien con el propósito plausible de construir confianza y despejar ignorancia. Es por ello que el gran desafío de todo gobierno, en lugar de responder a las demandas sociales de más seguridad con aquello que más prontamente puede deslumbrar a la comunidad aunque sean recetas probadamente fracasadas –incremento de penas, aumento de policías, de cárceles, de justicia penal–, es trabajar sobre la etiología de la violencia, esto es, la multicausalidad

del crimen, con todos los recursos del Estado –y no tan sólo con las agencias penales– y con la participación activa de la comunidad. No pretendemos con ello sentar una tesis original, dado que la criminología y la política criminal transitan, hoy, por esos carriles (Alonso Serrano Gómez, 2007; Helmut Kury, 1996, entre otros). Como se viera a lo largo de este libro, el plan de reformas ha sido coherente con tales puntos de vista. Con el vigoroso proceso de participación ciudadana se logró que quienes se involucraron en él comprendieran la naturaleza compleja del fenómeno de la inseguridad, advirtiesen la existencia de un abordaje que, necesariamente, debía ser multidisciplinario, entendieran la necesidad de los trabajos de campo y la importancia estratégica de la activación social. Ello, el trabajo multiagencial a través del Grupo de Respuesta Múltiple y la dinámica de trabajo lograda entre Foros, ONG y el Ministerio de Seguridad mediante el Plan CERCA, sentó las bases para el consenso del 11 de noviembre de 2006 que alumbró el programa Seguridad = Ciudadanía e Inclusión, que es la respuesta que un Estado democrático y social debe dar al fenómeno de la violencia. Las políticas de inclusión demandan tiempo, planificación, esfuerzo, globalidad y sobre todo continuidad; no son la panacea universal ni la receta mágica para resolver los problemas del crimen y la violencia, ni reemplazan acciones directas por parte de las agencias especializadas del Estado, diseñadas para ello. El tipo de delincuencia que hoy preocupa tanto a la ciudadanía tiene técnicas de abordaje que fueron tenidas en consideración por parte de la reforma en la provincia de Buenos Aires, en particular en lo concerniente a dotar a las fuerzas policiales de mayor capacitación, mejor despliegue e inteligencia policial, tecnología más moderna y control severo del fenómeno de la corrupción. Por cierto que queda un largo camino por recorrer, en especial en lo que toca a romper la estanqueidad y la consideración fragmentaria del problema de la inseguridad en el país, tan unitario para tantas cosas y absurdamente federal a la hora de diseñar políticas para luchar contra un fenómeno que se desentiende de los ápices jurisdiccionales. El Conurbano Bonaerense, junto con la Ciudad Autónoma, conforma un conglomerado que justifica con creces elaborar una estrategia común, transversal y superadora de la fractura jurisdiccional que separa a ambos territorios. Los 24 partidos del Conurbano Bonaerense –Primero y Segundo Cor-

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dón– y la Capital Federal es un continuo que se presenta como un verdadero bloque dentro del cual se produce un flujo constante entre los habitantes de los dos sub-bloques interconectados intensamente, lo que aparta toda idea posible de segmentación si se aprecia que miles de personas que viven en la Ciudad de Buenos Aires trabajan, estudian, se recrean o pasan sus fines de semana en el Conurbano y viceversa. Mayor estridencia produce la fragmentación a la hora de perseguir el delito si se aprecia que, entre otras cosas, buena parte de los automóviles robados en el Conurbano se desguazan en la Capital o, cuanto menos, sus piezas se venden; personas víctimas de secuestros en una jurisdicción son mantenidas en cautiverio, mientras se negocia el rescate, en la otra, y así podrían multiplicarse los ejemplos que muestran la necesidad de unificar en un comando común la lucha contra el crimen en lo que se ha dado en llamar el Área Metropolitana Buenos Aires (AMBA). Con la mirada puesta en esas realidades fue que se creó la Policía Buenos Aires 2 para su actuación en el Primer y Segundo Cordón del Conurbano Bonaerense y con la finalidad de articularse con las fuerzas de seguridad nacionales y con la Policía Federal y, en el futuro, con las que se dé la Ciudad Autónoma para operar bajo la modalidad de comando conjunto en el Área Metropolitana. No es ocioso destacar que en los fundamentos de la ley de creación de la Policía Buenos Aires 2 se dio una serie de argumentos en los que puede verse un claro avance hacia el tratamiento común de la conflictividad delictiva e interjurisdiccional entre los dos sub-bloques que conforman la región, considerados como una única y misma realidad socioeconómica, cultural, demográfica y criminológica. Como puede apreciarse, la reforma encarada en la institución policial de la provincia de Buenos Aires ha constituido un intento serio no sólo de transformarla estructuralmente sino también de introducir criterios absolutamente innovadores en materia de control y participación ciudadana, a la vez que de descentralización administrativa. Sólo aspiramos a que en esa ardua tarea de construcción otras manos sigan poniendo piedra sobre piedra y otros gobiernos renuncien a las tentaciones de un populismo penal facilista que los acecha y amenaza con emboscarlos a la vuelta de cada esquina, y no tiren por la borda lo que tanto esfuerzo ha costado.

Anexo Creación de la Policía de Seguridad Aérea

Breve reseña del estado de situación en la primera gestión (abril 1998/diciembre 1999)
Situación previa. Diagnóstico
El sistema aéreo policial presentaba una compleja estructura de recursos, con aeronaves de diverso tipo y modelo que resultaba necesario organizar y reasignar a efectos de llevarlo progresivamente a un grado de eficiencia superior. Del conjunto de aeronaves disponibles, la relación más ventajosa en términos de utilidad estaba dada por la flota de helicópteros bimotores de origen alemán, BO-105 (Bolkow). Los restantes, denominados R 22 (Robinson), resultaban equipos biplazas muy pequeños y con grandes restricciones en la faz operativa que generaban una infinidad de inconvenientes para su articulación en la tarea policial. No obstante, la situación técnica de los helicópteros BO-105 requería una acción de mantenimiento inmediata al encontrarse en un nivel crítico, afectados por la antigüedad propia del material y la falta de un plan de logística adecuado. Por las razones apuntadas, también se hallaban fuera de servicio tres de los cinco aviones de pequeño porte con que se contaba, y en torno a éstos el nivel de adiestramiento y preparación de sus tripulaciones resultaba considerablemente bajo.

278 Principales actividades del primer período

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Mediante el decreto 2135 del 2 de julio de 1998 se creó en el ámbito del Ministerio de Justicia y Seguridad la Dirección General de Servicios Aéreos, con su correspondiente unidad organizativa, a la cual se le encomienda la función principal de “organizar, garantizar y supervisar la adecuada y pertinente prestación de los servicios aéreos a las autoridades y reparticiones del Ministerio...”. Así, se comenzó con el diseño e implementación de políticas y cursos de acción específicos, conforme los lineamientos que a continuación se detallan: Reordenamiento del sector de logística y mantenimiento: - Se inició un proceso de reordenamiento de tareas y funciones del personal en todas las secciones. - Se realizaron trabajos de recuperación y reacondicionamiento de sectores o espacios físicos para los talleres. - Nuevas instalaciones eléctricas en las áreas de transmisiones y motores de la Sección Helicópteros. - Se instalaron luminarias de emergencia y señalización de seguridad en el área de hangares. - Ampliación y remodelación de los sectores destinados a los sistemas de transmisiones y motores de helicóptero. - Construcción de bancos de trabajo con sus respectivos enseres. - Se conformó un stock a partir de la adquisición de repuestos y elementos varios utilizados en los services o recorridas de las aeronaves con el fin de mantener en servicio activo la mayor parte de la flota. - Concreción, reparación y puesta en servicio de dos tanques cisterna de combustible. - Instalación nueva, en la parte de hangares, de agua fría y caliente. - Trazado y pavimentación de calles internas de tierra junto a rotonda de circunvalación de acceso a los hangares. - Se encargó a la Sección Aviones la creación de una consola de audio para ser utilizada durante los servicios de patrullaje, adaptable a los aviones PA-32, R-300 y PA-23 250, con el objeto de facilitar a los pasajeros/observadores acceso en forma independiente a los equipos de comunicación de la aeronave, VHF y UHF policiales, y comunicaciones entrantes y salientes a un teléfono celular y un GPS.

- Se instaló la Sección Electrónica y Electricidad, con su correspondiente banco de pruebas, carga y mantenimiento de baterías de níquel cadmio, un banco de pruebas para bombas sumergidas correspondientes al sistema de combustible de las aeronaves BO-105, e incorporándose además otro banco de pruebas de magnetos y tacos generadores (componentes utilizados por varias aeronaves de nuestra flota), evitando así la contratación a terceros de dicha tarea. - Reacondicionamiento íntegro del interior del avión monomotor PiperCherokee (LQ-MGI) con instalación de dos radios policiales nuevas para frecuencias VHF y UHF. - Se completaron los trabajos de reparación de la aeronave Piper Cheyenne (LQ-BLU), logrando su retorno al servicio luego de cuatro años de inactividad, al igual que el avión bimotor Cessna 402 B. Proceso de modernización tecnológica (upgrade) de la flota de helicópteros BO105 (Bolkow): - El trabajo de reacondicionamiento y actualización de estos seis (6) helicópteros se llevó a cabo en la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh, Alemania, consistiendo en un trabajo de modificación del modelo original, que involucró una mejora sustancial sobre la mayor parte de los componentes del helicóptero, representando un aumento notable de las capacidades técnicas y operativas de la aeronave. - Con dicho proceso de reacondicionamiento se adquirieron también equipos específicos para el trabajo policial y tareas complementarias que determinaron un cambio cualitativo en el concepto operacional, transformando estos equipos de vuelo en verdaderas plataformas de uso policial y apoyo a los procedimientos de tierra. Descripción de las principales características técnicas logradas con la reforma de los helicópteros BO-105: - Estandarización general de motores y sistemas de combustible, con mejoras en la faz de mantenimiento por la unificación y simplificación de los sistemas. - Reacondicionamiento y refuerzo de sistemas de transmisión (engranajes que mueven el rotor principal y de cola) llevados al modelo ZF 72 - E, otorgando, en caso de falla de un motor, la posibilidad de continuar el

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vuelo, siempre dentro de amplios márgenes de seguridad, sin necesidad de aterrizar en forma inmediata. Reemplazo del conjunto de palas del rotor principal, resultando este componente, junto a la planta motriz, el sistema de propulsión del helicóptero. Estas nuevas piezas mecánicas no tienen límite de vencimiento por tiempo y modifican radicalmente el rendimiento de la aeronave, pudiendo destacarse la notoria reducción del nivel de vibraciones, mejoras en la estabilidad del helicóptero en todas las condiciones de vuelo y aumento del peso máximo de despegue (PMD). Mejora y modificación de los sistemas hidráulicos, para poder adaptarlos a la nueva configuración de rotor. Incorporación, recorrida, actualización y unificación del instrumental de vuelo, de motor y equipos de comunicaciones. Remoción completa de pintura original y nuevo diseño con el esquema de la bandera de la provincia de Buenos Aires. Instalación de equipos policiales de VHF y UHF, estandarizándolos con los que utilizan actualmente las demás unidades del Ministerio, lo cual permite una mejor y más efectiva comunicación y coordinación con el personal que se encuentra en tierra. Capacitación y habilitación en la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh para ocho pilotos y seis mecánicos, en la operación y el mantenimiento de las aeronaves con la nueva configuración. Dicho proceso de capacitación profesional resulta equiparable al suministrado al personal de una línea aérea, permitiendo incrementar ostensiblemente los niveles de seguridad.

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Descripción del equipamiento adicional incorporado a los helicópteros BO105 para funciones y tareas policiales: - Sistema de evacuación aeromédica: se instalaron sistemas de evacuación sanitaria en dos helicópteros, uno fijo y otro desmontable. El sistema fijo, en virtud de la complejidad del equipamiento médico con que cuenta, resulta comparable a una Unidad Móvil de Terapia Intensiva, ya que se halla provisto de un defibrilador con monitor, respirador de emergencia, monitor para electrocardiograma (ECG), panel para equipamiento médico con controles y salidas, sistema de suministro de oxígeno externo, equipo de succión, etc. Ambas versiones (removible y fija) se hallan equipadas con mecanismo para montaje y fijación de dos camillas, que, sumado a la adopción de tren de aterrizaje con esquís altos, facilita el tra-

bajo de ingreso de los heridos, como así también incrementa la seguridad del personal de tierra al momento de subir los pacientes a bordo. Sistema de filmación y video diurno y nocturno (FLIR): se adquirieron dos equipos compuestos por cámara, monitor y bandeja de mandos, denominados LEO-400-SPIR/SPTV, con sus correspondientes partes fijas al helicóptero. La instalación de las partes fijas admite la adaptación de los equipos desmontables en cinco de los seis helicópteros. Básicamente, el equipo completo se compone de una plataforma de giro estabilizada con un sensor termográfico infrarrojo en colores, que permite localizar en plena noche objetos por diferencia térmica. Una cámara de TV con equipos y videograbadora, un monitor y una consola de operación. Este conjunto de elementos incrementa exponencialmente la efectividad en operaciones de búsqueda. Faros de búsqueda: se equiparon seis helicópteros con faros de gran potencia que brindan una cobertura completa en operaciones nocturnas, llegando a iluminar en plena noche el perímetro completo de una manzana, siendo importante destacar que pueden funcionar de manera solidaria con los sistemas de visión diurna-nocturna (FLIR). Equipos de navegación satelital (GPS): se trata de sistemas de ayuda para la navegación diurna y nocturna de alta resolución que funcionan a través de señales de satélite, brindando información precisa en las tres dimensiones sobre la posición de la aeronave. Estos equipos instalados en los seis helicópteros contribuyen notablemente a la seguridad del vuelo. Grúa de rescate y gancho de carga: se cuenta con dos grúas, que permiten subir 270 kilos desde una altura de 30 metros y dos ganchos de carga con capacidad para transportar hasta 1.000 kilos Ambos implementos permiten operaciones de rescate, descenso de personas, etc. Sistema anticolisión de cables: todos los helicópteros poseen un conjunto cortacables que reduce las consecuencias de daño en caso de colisión con líneas de baja, media y alta tensión u obstáculos similares.

Principales tareas correspondientes al Área de Entrenamiento e Instrucción de Vuelo
- Se impulsó la creación de una Escuela de Pilotos de la Dirección, para que todos los pilotos alcancen la licencia profesional de vuelo correspondiente a Pilotos Comerciales con Habilitación de Vuelo por Instrumentos (HVI).

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- Cursos de adaptación teórica y práctica a la nueva configuración (Super Five), de los helicópteros BO-105, para ocho pilotos, realizados en Alemania, en las instalaciones de la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh. En la misma capacitación se incluyen seis mecánicos, técnicos e ingenieros, quienes recibieron instrucción concerniente a tareas de mantenimiento, turbinas, sistema hidráulico y principales componentes del sistema de transmisión y aviónica. - Se implementaron los primeros talleres para la formación de instructores y facilitadores de CRM (Complete Resource Management). - Se completó la formación teórica de veintisiete alumnos pilotos al curso de Piloto Privado de Helicóptero, completándose la instrucción práctica en vuelo para catorce de ellos. - Se capacitaron doce operadores para el trabajo con los equipos de filmación nocturno-diurno-termográfico LEO-400-SPIR/SPTV (FLIR).

- Se implementó la confección de estadísticas y registros mensuales de los diversos servicios realizados, que redundaron en cronogramas de mantenimiento de flota mucho más favorables, con programas de mantenimiento especiales aprobados por la autoridad de aplicación.

Segunda gestión (2004/2007)
Diagnóstico y aspectos principales del reordenamiento general del organismo
- Al inicio de esta segunda gestión, se dispuso la realización de una auditoría general del personal, por jerarquía, función, áreas de trabajo, tareas específicas, horarios de servicio, incluyendo el control general de licencias y habilitaciones de vuelo del personal de pilotos, instructores de vuelo, técnicos, mecánicos, médicos aeroevacuadores y título habilitante de los ingenieros aeronáuticos. A resultas de ello se propusieron y concretaron meritorios ascensos del personal calificado. - Se realizó el control de certificados psicofísicos, requisito obligatorio para todo el personal aeronavegante, incluidos aeromédicos, técnicos y mecánicos de taller, llevándose mensualmente estricto contralor de vencimientos y renovaciones. - Se efectuó una minuciosa compulsa y control de certificados de CRM (Complete Resource Management), requisito obligatorio para todos los pilotos; en ese orden se implementaron cursos para la renovación de aquellos certificados que se hallaban vencidos. - Se controló que todo el personal de vuelo cumpla con la obligación de poseer la Licencia de Operador Radiotelefonista Restringido, certificación emitida por la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). A tal efecto se implementaron cursos ante la autoridad de aplicación para aquellos pilotos que se hallaban vencidos con esta obligación. - Se cambió y revirtió la filosofía de trabajo, con el fin de aprovechar el mayor potencial operativo de las aeronaves disponibles y su renovada tecnología, dando así cumplimiento a gran número de contingencias (procedimientos policiales con rehenes, persecuciones y búsquedas, apoyo en enfrentamientos armados, rescate de personas y tareas de apoyo en distintas localidades, llegando incluso a actuar en la ciudad de Bariloche, traslados sanitarios, etc.). En materia preventiva se intervino principalmente en el Conurbano Bonaerense, mediante la implementación de pa-

Principales actividades correspondientes al Área de Operaciones de Vuelo
- A partir de la puesta en servicio de los helicópteros BO-105, con sus nuevas y múltiples posibilidades de configuración, comenzó a brindarse apoyo prácticamente a la totalidad de las solicitudes de vuelo (casi el 95% de las órdenes de servicio), incluyendo operativos policiales programados como emergencias (secuestros extorsivos, servicios de búsqueda de personas, vuelos sanitarios, aeroevacuaciones, enfrentamientos armados, etc.). - Se implementaron programas de vuelos de seguridad preventiva, con patrullajes nocturnos en helicóptero en el sector del Gran Buenos Aires y diurnos en avión, ampliándose la cobertura a localidades del Segundo y Tercer Cordón urbanos. - Se modificó el trabajo administrativo de apoyo a la actividad de vuelo, respecto de la programación, el seguimiento, la finalización y el registro de los servicios. - Se diseñó e implementó un registro técnico de la actividad de vuelo (RAV), que debe ser completado por el comandante de la aeronave con todos los datos del vuelo, por medio del cual se puede controlar, entre otros puntos, la carga y el consumo de combustible, novedades técnicas de la aeronave, etc. Todo ello a efectos de aplicar las acciones correctivas de mantenimiento que puedan corresponder, siguiendo patrones de trabajo similares a la línea aérea.

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trullajes nocturnos con equipo de visión diurna-nocturna (FLIR) y faro de alta luminosidad.

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Reforma. Creación de la Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
A principios de esta gestión se formaliza la creación de la Dirección de Planificación Aérea, la cual se incorpora dentro de la estructura de la Dirección General de Servicios y Operaciones Aéreas. En 2006 se redefine la Dirección de Planificación Aérea como “Superintendencia de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas”. Así nace y se consolida, en el Área de las Policías de Seguridad, a partir de la sanción de la ley 13.482, de Unificación de Normas de Organización de las Policías, la Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas, a cargo de un superintendente con especialidad aeronáutica, que, siguiendo el proceso de descentralización de la agencia policial, va constituyendo zonas operativas y bases aéreas en el territorio provincial. Esta Policía tiene una función trascendental en el sistema de seguridad pública, sea en la prevención a través de patrullajes aéreos en zonas urbanas, rurales y vías de comunicación, o bien por su accionar concurrente en apoyo a las situaciones de emergencia policial, aeroevacuaciones sanitarias, atención de emergencias de defensa civil, entre otras. Esta nueva especialidad en la carrera de Policía de Seguridad se enmarca en el proceso de formación y capacitación permanente del personal policial.

resultado una mejora sustancial en las condiciones de aseguramiento de la flota, personas y bienes transportados, entre las cuales cabe resaltar la obtención de una cobertura por accidentes personales de tripulantes, sin costo para el asegurado y sin perjuicio del amparo legal previsto por la ley de Riesgo de Trabajo (LRT). En lo atinente a la cobertura de responsabilidad civil por terceros en superficie, se convino y adoptó un texto mucho más ajustado a las disposiciones de la normativa en la materia. Para todos los riesgos contratados se incrementó el rubro “Usos”, incluyéndose en la cobertura de accidentes personales de pasajeros las operaciones de embarque y desembarque de la aeronave. Para toda la flota de aeronaves se aumentó la cantidad por plazas de pasajeros asegurados teniendo en cuenta una configuración máxima de transporte. En general, se resolvieron discrepancias en las condiciones generales y particulares de las pólizas que configuraban un verdadero defecto legal, resultando todo ello en un encuadre técnico, operativo y jurídico significativamente superior al de años anteriores, sin perjuicio de las ventajas de orden presupuestario que por tal circunstancia se verificaron. En síntesis, se procuró y obtuvo estar cubierto para una mayor gama de eventuales reclamos sin modificar el valor de la prima.

Incorporación de personal para tareas de gestión administrativa interna
- Luego de un minucioso proceso de selección se logró la incorporación de diez efectivos que fueron distribuidos en los diferentes departamentos a efectos de resolver el marcado déficit de la estructura administrativa interna de la Superintendencia y reforzar las tareas de gestión de oficina con personal destinado exclusivamente a ello, resultando dicha actividad un complemento necesario para el normal desenvolvimiento de la labor aeronáutica específica.

Elaboración de un Manual de Procedimientos Aéreos
- Se aprobó un Manual de Procedimientos Aéreos Policiales, para estandarizar las operaciones desarrolladas por la Superintendencia, facilitando la coordinación e integración con los diferentes cuerpos especiales en procedimientos en que se requiere el empleo del sistema aéreo policial.

Síntesis de la gestión en el Área Técnica y Logística Análisis y revisión de pólizas de seguro de aeronavegación
- Se efectuó un pormenorizado y minucioso estudio de los términos y condiciones de las pólizas de seguro de aeronavegación, obteniéndose como - Control de los certificados de aeronavegabilidad de la flota de aviones y helicópteros. - Verificación de las horas totales de vuelo de cada aeronave, horas remanentes para cumplir los trabajos de inspección de planeador, motores, hé-

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lices, estado general del instrumental de vuelo y equipos de comunicaciones, confeccionándose por cada aeronave un legajo técnico para su seguimiento y control. En este período (2004/2007) se han cumplimentado 223 órdenes de trabajo de mantenimiento en la flota de helicópteros, y 102 órdenes de trabajo en aviones, además de periódicas inspecciones y chequeos de índole general. Control y obtención de certificados de habilitación ante la Dirección Nacional de Aeronavegabilidad (DNA) para la iniciación o continuidad de los trabajos realizados en nuestros talleres. Cumplimiento de normas de seguridad industrial requeridas por la Aseguradora de Riesgos de Trabajo. Trabajos de relevamiento de stock, con el objeto de contabilizar e informatizar la existencia de repuestos aeronáuticos, con registro de control de ingreso y egreso de elementos. Adquisición de bibliografía actualizada en soporte magnético (CD) para el mantenimiento de las aeronaves BO-105, Piper PA-23, PA-32, Cessna 402 B; motores: Rolls Royce, Lycoming y Continental. Creación de una sección para tareas de ensayos no destructivos (END) con su correspondiente equipamiento, generando un significativo ahorro al realizar una tarea técnica que requería contratación privada. Incorporación de una sección de mantenimiento para los nuevos helicópteros AS-350 B3 y B3 Plus. Se implementó la Sección Estructuras y Maquinado, de gran utilidad en las tareas técnicas de mantenimiento. Restauración y puesta en servicio de un torno industrial, luego de varios años fuera de servicio. Se incorporaron nuevas herramientas para el trabajo en las secciones Electrónica y Chapistería. Reacondicionamiento de dos tractores de remolque de aeronaves fuera de servicio. Actualmente se encuentra en construcción la nueva Sección de Chapistería, que además contará con espacio para trabajos de arenado, pintura, área de inducción y oficina. Realización de tareas de mecánica en los móviles destinados a alcanzar el estado de mantenimiento necesario para superar los controles de la Verificación Técnica Vehicular exigible (VTV).

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Renovación y aumento de la flota de helicópteros

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- Se adquirieron y recepcionaron cuatro nuevos helicópteros multipropósito de última generación y excelentes prestaciones en las específicas operaciones policiales, marca ECUREUIL AS 350 B3, producidos por la fábrica Eurocopter de Francia. Dos de los mismos comenzaron a operar en el segundo semestre del año 2006 y los dos restantes durante el transcurso del presente año. Con estas aeronaves se adquirió también un importante stock de repuestos y herramientas especiales para ser empleados en los servicios de mantenimiento. Equipamiento específico recibido con los helicópteros AS 350 B3: - Sistema de Evacuación Aeromédica: uno de ellos se encuentra configurado en la versión sanitaria, equipado con un sistema de complejidad equiparable a una Unidad Móvil de Terapia Intensiva, por encontrarse provisto de un defibrilador con monitor, respirador de emergencia, monitor para electrocardiograma (ECG), panel para equipamiento médico con controles y salidas, sistema de suministro de oxígeno externo, equipo de succión, etc. El sistema posee mecanismo para montaje y fijación de una camilla. - Sistema Termográfico de Imágenes de Visión Diurna-Nocturna: se adquirieron tres equipos de última generación compuestos por tres cámaras, óptica, termográfica y spotter (esta última permite visualizar con alta definición la matrícula de los automotores desde una distancia de aproximadamente 1.000 metros), monitor y bandeja de mandos, denominados “LEO-II A5-”. El sistema posee partes fijas en el helicóptero para permitir la adaptación de los equipos desmontables en tres de ellos. Básicamente, el equipo completo se compone de una plataforma de giro estabilizada con un sensor termográfico en colores, que permite localizar objetos por diferencia térmica. En contraste al sistema LEO-400 (instalado en los helicópteros BO-105), graba en formato mini DVD, que mejora ostensiblemente la calidad y resolución de imagen, agilizando el recambio de cassettes en servicios prolongados, sin la necesidad de descender de la aeronave. Este conjunto de elementos incrementa exponencialmente la efectividad en operaciones de búsqueda y rastrillaje. - Faros de búsqueda: los cuatro helicópteros se encuentran equipados con faros de gran potencia lumínica que brindan una cobertura completa en

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operaciones nocturnas, llegando a iluminar en plena noche el perímetro completo de una manzana, siendo importante destacar que pueden funcionar de manera solidaria con los sistemas de visión diurna-nocturna. Dos equipos de navegación satelital (GPS): se trata de sistemas de ayuda para la navegación diurna y nocturna de alta resolución que funcionan a través de señales de satélite, brindando información precisa en las tres dimensiones sobre la posición de la aeronave. Estos equipos instalados en los cuatro helicópteros contribuyen notablemente a la seguridad del vuelo. Gancho de carga: implemento que posee la capacidad para transportar una gran capacidad de peso; permite efectivizar operaciones de rescate, descenso de personas, transporte del bambi bucket, transporte de cargas, etc. La totalidad de la flota AS 350 B3 posee capacidad para transportar el sistema bambi bucket, consistiendo éste en una canasta contenedora de agua en las operaciones de lucha contra incendios, con una capacidad de 910 litros. Sistema anticolisión de cables: todos los helicópteros poseen un conjunto cortacables que reduce las consecuencias de daño en caso de colisión con líneas de baja, media y alta tensión u obstáculos similares.

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la cobertura e interacción de las operaciones en los diversos ámbitos jurisdiccionales asignados. Asimismo se estudia la posibilidad de crear cuatro delegaciones más de ubicación estratégica en el interior de la provincia de Buenos Aires, en las localidades de Pehuajó, Olavarría, Bahía Blanca y Tres Arroyos. - Desde el comienzo del período hasta la actualidad, a través de esta área, se completaron: 2.821,2 horas de vuelo en helicópteros BO-105. 427,7 horas de vuelo en helicópteros AS 350 B3. 1.345,8 horas de vuelo en aviones. - Correspondiendo al siguiente cuadro de distribución de servicios: 109 traslados de personas heridas con médico a bordo (operaciones de rescate o aeroevacuación médica). 1.028 servicios preventivos de patrullaje. 3.081 vuelos específicos policiales relacionados a servicios por encuentros futbolísticos, ilícitos del automotor (desarmaderos), drogas ilícitas, búsquedas, custodias, etc.

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Acciones de capacitación permanente Descentralización de las policías de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
Simultáneamente con la reconversión e incorporación de nuevo material de vuelo, especialmente helicópteros, se puso en marcha un proyecto de descentralización operativa, a fin de lograr una mayor efectividad en las operaciones aéreas que involucren la totalidad del ámbito territorial provincial. Este proceso se inició con la creación de la Base Aérea La Matanza, con asiento en la Jefatura Departamental homónima, desde la cual operan en forma permanente dos helicópteros, uno en configuración policial, dotado del sistema de búsqueda diurna-nocturna (FLIR), y el otro en versión sanitaria de alta complejidad, con una amplia cobertura en el Conurbano Bonaerense. Desde fines de 2005 fue incorporada al proyecto de descentralización la Base Aérea Mar del Plata, que opera desde el Aeropuerto de Camet, tramitándose actualmente la infraestructura necesaria para su funcionamiento. Siguiendo los lineamientos citados, en el transcurso del año 2007 se ejercieron acciones conducentes a la creación de futuras bases con asiento en los aeródromos de Luján y Junín, facilitándose desde las mismas una expansión en Desde el inicio del segundo período (2004/2007) se dictaron anualmente en el ámbito correspondiente al Área de Capacitación de Vuelo los siguientes cursos: - Curso de factores humanos (CRM) para la totalidad del personal aeronavegante. - Curso de transporte sin riesgo de mercancías peligrosas para todo el personal aeronavegante con licencia de Piloto Comercial (avión y helicóptero). - Curso de RVSM por su sigla en inglés (separación mínima vertical entre aeronaves en el espacio aéreo superior) para un total de nueve alumnos. - Curso de refresco en procedimientos de emergencia del helicóptero BO-105 para un total de cincuenta y seis pilotos. - Curso en procedimientos de emergencia de avión para un total de doce pilotos. - Academias en los diferentes Centros de Entrenamiento a personal de distintas áreas policiales por un total de 5.595 efectivos, con el fin de ins-

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UN CAMBIO POSIBLE
truirlos en cómo proceder en oportunidades de tener que realizar diferentes operativos de acción conjunta (fuerzas de tierra y apoyo aéreo). Sin perjuicio de los cursos anuales reseñados, en 2004 finalizó un curso de tres años de duración de Mecánico de Mantenimiento de Aeronaves, del que egresaron cuatro alumnos. Actualmente en el mismo proceso de capacitación se encuentran siete alumnos cursando el segundo año, con inicio en el año 2006 y finalización y egreso programado para el año 2008. En 2004 se llevó a cabo un curso de especialización en helicópteros con personal egresado del curso de Mantenimiento de Aeronaves, obteniendo siete de ellos el título de mecánico de mantenimiento de helicópteros. Se efectuaron dos cursos completos de operadores del sistema de observación diurna-nocturna (FLIR), en ambas versiones (LEO 400 y LEO II A5), egresando de los mismos un total de veinte efectivos, diecisiete de los cuales con capacidad para operar ambos equipos. Dos cursos de tres meses continuos de entrenamiento en el equipo PCATD PI-141, con asistencia a un gabinete de entrenamiento de vuelo por instrumentos (GEVI), para un total de doce pilotos de avión, recibiendo en promedio treinta horas de vuelo en simulador con sus correspondientes horas cátedra para cada piloto. Se recibieron dos cursos de adaptación al helicóptero AS 350 B3 y B3 Plus, para un total de ocho pilotos, de los cuales cuatro se formaron como instructores de vuelo, en las instalaciones de la fábrica Helibrás/ Eurocopter en Brasil. En la misma oportunidad recibieron capacitación técnica a la aeronave un ingeniero aeronáutico y siete mecánicos, en el marco de un proceso de capacitación, entre personal aeronavegante y técnico, necesario para comenzar la operación de las aeronaves incorporadas. Posteriormente se impartió instrucción teórica y práctica de vuelo, a fin de adaptar y habilitar al helicóptero AS 350 B3 y B3 Plus a nueve pilotos comerciales más. Dicha capacitación se llevó a cabo en el Aeropuerto La Plata, por parte de nuestros propios instructores. En 2007 se llevó adelante un curso de familiarización de mecánicos a la aeronave AS 350 B3 y B3 Plus, para un total de veintidós alumnos. Se dictaron cursos teóricos y se impartió instrucción práctica al helicóptero BO-105 para un total de nueve alumnos, tres de los cuales ya fueron promovidos a comandante y los seis restantes se encuentran en proceso de alcanzar dicha calificación.

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- Se prepararon dos nuevos pilotos para el avión Cessna 402 B, se dio instrucción teórica y práctica para el avión PA-42 a cuatro pilotos, y reciben entrenamiento en el avión PA-32 tres alumnos pilotos más. - Al momento se encuentra en construcción un equipo simulador de vuelo para helicóptero BO-105 (Bolkow), por parte de personal técnico de la Superintendencia, en beneficio de incrementar el entrenamiento de las tripulaciones a menor costo que los ofrecidos por las escuelas privadas. Con fundamento en lo expuesto, el conjunto de actividades descriptas, vinculadas con el empleo de aeronaves integrado a un sistema policial moderno, conforma un complejo cuadro que va desde el funcionamiento, cuidado y operación de estos modernos equipos hasta su planificación, administración y gerenciamiento. La creciente asignación de recursos que hemos descripto, los programas de descentralización operativa, así como la constante preocupación por la capacitación profesional de los sujetos que intervienen, permite inferir, en forma consustancial con los objetivos trazados, un futuro promisorio en relación a la problemática y las demandas emergentes del área.

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Apéndice Resultados

Mapas del Delito, de Operatividad y del 911.
Provincia de Buenos Aires. Abril 2004-noviembre 2007

Treinta puntos destacados
Los siguientes puntos destacados corresponden a datos criminológicos, indicadores de operatividad, y registros del sistema de emergencias policiales, de orden provincial en los dos primeros casos, y del Conurbano Bonaerense en el último. 1. El secuestro (extorsivo y exprés) registró un índice de disminución significativamente mayor a cualquier otro delito: -75,5% comparando los datos del año 2006 respecto del año 2003, año inmediato anterior al inicio del período de gestión ministerial, y -56,4% entre los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que entre enero y noviembre de 2003 el registro de secuestros exprés fue de 257 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó sólo 64 hechos. Siguiendo la misma comparativa, el secuestro extorsivo varió de 29 a 3 registros en el período enero-noviembre 2007, una disminución porcentual del orden del -89%. El homicidio en ocasión de robo automotor también ha verificado un índice de disminución significativamente mayor: -69,7% comparando los datos del año 2006 respecto del año 2003, y -29,3% entre los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que entre los meses de enero y noviembre de 2003 el registro fue de 166 hechos, entre enero y no-

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UN CAMBIO POSIBLE
viembre de 2007, el registro alcanzó sólo 43 hechos, lo cual representa una disminución porcentual del orden del -74%. El cuatrerismo también verificó un índice de disminución significativo: -66,6% comparando las cifras del año 2006 respecto del año 2003, y 48,5% entre los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que entre los meses de enero y noviembre de 2003 el registro fue de 3.570 hechos, entre enero y noviembre de 2007, el registro alcanzó 1.054 hechos, lo cual representa una disminución porcentual del orden del -70,5%. La modalidad de piratas del asfalto también observó un importante índice de disminución: -53,7% comparando los datos del año 2006 respecto del año 2003, y -31,2% entre los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 1.807 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó 783 hechos, lo cual representa una disminución porcentual del orden del -56,7%. Al considerar el conjunto de los homicidios en ocasión de robo, se observa una disminución del -51,8% comparando las cifras del año 2006 respecto del año 2003, y -22,9% comparando los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 663 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó 327 hechos, representando así una disminución porcentual del orden del -50,7%. En cuanto a los registros de hurto y robo automotor, se observa disminución del -50,8% comparando los datos del año 2006 respecto del año 2003, y -22,2% comparando los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 56.199 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó 25.915 hechos, representando una disminución porcentual del orden del -53,9%. El comportamiento del total de los homicidios dolosos registrados muestra variación: se observa disminución del -39,4% comparando las cifras del año 2006 respecto del año 2003, y -16,2% comparando las correspondientes a los años 2004 y 2006. En números absolutos, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 1.696 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó 1.070 hechos, representando una disminución porcentual del orden del -36,9%. Del total de gomicidios dolosos entre 2000 y 2007 el 70% de los mismos fueron cometidos con arma de fuego. Así los homicidios dolosos

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8.

por arma de fuego registraron una disminución del orden del -52,9% entre los años 2003 y 2006. Un dato puntual que permite comprender la magnitud de los resultados positivos logrados es el partido de Lomas de Zamora, que con 448 registros se ubica en primer lugar en el ranking provincial de homicidios dolosos del período 2003-2006. Comparando las cifras de los años mencionados, el año 2006 registró una diferencia porcentual del orden del -62,9%. Analizando el mismo partido, Lomas de Zamora, en sus guarismos de homicidios en ocasión de robo, se observa que, con 158 hechos registrados, también ocupa el primer lugar en el ranking provincial, y verificándose una importante disminución del orden de -67,5% al comparar los datos del año 2006 respecto del año 2003. En cuanto a la privación ilegal de la libertad, las cifras disponibles de los últimos dos años permiten observar que comparando el período enero-octubre de 2006 con su similar del año 2007 la disminución alcanzó el -11,3%. De estos guarismos es relevante mencionar que aproximadamente el 70% ocurrió en el Conurbano y el 37 % estuvo asociado a hurto y robo automotor. Resumiendo, si se considera el conjunto de los delitos de cifra blanca –que abarca la suma de los homicidios dolosos, hurto y robo automotor, piratas del asfalto y secuestros, por su condición de tener mayor expectativa de denuncia–, los porcentuales de disminución fueron: 50,7% al comparar datos del año 2006 respecto del año 2003, y -22,4% al comparar los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 59.997 hechos, en el período enero-noviembre 2007 el registro alcanzó 27.835 hechos, lo cual representa una disminución porcentual del orden del -53,6%. El ámbito rural constituyó un punto de atención de la gestión, en donde se logró un decremento en el impacto del delito. Una muestra de ello es, por ejemplo, la disminución del orden del -40% en los delitos de cifra blanca, del 43% en la modalidad de piratas del asfalto, y del -17,2% en el cuatrerismo, entre los períodos enero-noviembre 2006 y su similar del año 2007. Analizando las tasas anuales de delitos totales cada 100 mil habitantes entre los años 2000 y 2006, la tasa anual provincial más alta correspondió al año 2002 (2.542 delitos c/100 mil habs.) y la más baja al año 2005 (1.632 delitos c/100 mil habs.)

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UN CAMBIO POSIBLE

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15. En cuanto a las tasas anuales de delitos de cifra blanca cada 100 mil habitantes entre los años 2000 y 2006, la tasa anual provincial más alta correspondió al año 2002 (586 delitos c/100 mil habs.) y la más baja al año 2005 (210 delitos c/100 mil habs.) 16. Respecto de las tasas anuales de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes entre los años 2000 y 2006, la tasa anual más alta correspondió al año 2002 (17,5 homicidios dolosos c/100 mil habs.) y la más baja al año 2006 (7,5 homicidios dolosos c/100 mil habs.). 17. El secuestro de cocaína efectivizado por las policías de la provincia ascendió a 2,19 toneladas durante el período comprendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento porcentual ascendió al 62,1%. 18. El secuestro de vehículos efectivizado por las policías de la provincia ascendió a 142.732 unidades durante el período comprendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento porcentual ascendió al 61%. Comparando datos históricos, por ejemplo el trienio 2001-2003 con el trienio 2004-2006, la variación resultante indica un incremento del 23,1% en la cantidad de vehículos secuestrados. 19. En cuanto al secuestro de autopartes, los datos disponibles de los últimos dos años permiten observar que, comparando las cifras del período enero-octubre de 2006 con su similar del año 2007, el incremento trepa a 114%, con una variación absoluta de 20.297 autopartes entre 2006 y 2007 (cuyo registro fue de 38.087 autopartes secuestradas). 20. Los aprehendidos por delitos (tanto mayores como menores) ascendieron a 535.611 personas durante el período comprendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento porcentual ascendió a 48,6%. Comparando datos históricos, por ejemplo el trienio 2001-2003 con el trienio 2004-2006, la variación resultante indica un incremento del 65,2% en la cantidad de aprehendidos. 21. El secuestro de armas ascendió a 49.253 unidades en el período comprendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento porcentual ascendió al 21,5%. Siguiendo la misma comparativa, el secuestro de municiones se incrementó en el orden del 19,9%.

22. El secuestro de éxtasis ascendió a 5.294 dosis durante el período comprendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento porcentual ascendió al 69,4%. 23. En cuanto al secuestro de marihuana, al año 2006 le correspondió el máximo registro del período de gestión, con 21,3 toneladas. 24. Si se consideran los detenidos en procedimientos de droga, el dato relevante lo constituye el incremento en el promedio diario de detenidos, que en el año 2004 fue de 25 detenidos mientras que en los años 2006 y 2007 alcanzó el promedio de 50 detenidos, es decir, un incremento del orden del 50%. 25. Entre abril 2004 y noviembre 2007 se concretaron 46.602 capturas por delitos penales. 26. Entre abril 2004 y noviembre 2007 se concretaron 98.044 operativos policiales con secuestro de mercadería. 27. En síntesis, estos resultados de operatividad fueron posibles en función del esfuerzo de las Policías de Seguridad, de Investigaciones, de Seguridad Vial y Buenos Aires 2, las cuales en conjunto efectuaron, entre Junio de 2004 y noviembre de 2007, un total de 6.929.977 operativos, indicador que mantuvo una tendencia creciente durante el período de gestión. 28. Los registros del sistema de emergencias policiales 911 del Conurbano Bonaerense, el cual atiende a 34 partidos, reflejan que la cantidad de llamadas recibidas fue incrementando año tras año, desde su creación en el año 2005. La variación entre el período abril-noviembre 2005 (6.747.500 llamados) y su similar de 2007 (9.247.488 llamados) arroja un incremento del orden de 2.499.988 llamados, lo cual representa el 37,1%. 29. La respuesta brindada por el Sistema 911 a la demanda ciudadana se plasma en la cantidad de desplazamientos de móviles de la Policía de Seguridad, la cual también fue incrementando año tras año. Se concretaron 3.600.451 desplazamientos, es decir, eventos atendidos. La variación entre el período abril-noviembre 2005 (535.366 desplazamientos/eventos atendidos) y su similar de 2007 (1.111.821 desplazamientos/eventos atendidos) arroja un incremento del orden de 576.455 desplazamientos, lo cual representa el 107,7%. 30. Por último, entre enero 2005 y noviembre 2007 los desplazamientos de móviles policiales que atendieron eventos “Con Novedad” (delitos, ac-

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UN CAMBIO POSIBLE
cidentes, otras emergencias) sumaron 1.319.944 eventos. La variación entre el período abril-noviembre 2005 (204.524 eventos) y su similar de 2007 (399.463 eventos) arroja un incremento del orden de 194.939 eventos “Con Novedad”, lo cual representa el 95,3%.

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Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros (total) ingresados por modus operandi, Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia
Tendencia de secuestros (total)
Variación abril 2004-noviembre 2007 variación anero 2003-noviembre 2007

Absoluta
-13 -8

En %
-76,5 -66,7

Evolución anual de secuestros (total). Datos provinciales
300 200 100 0 Cantidad

Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 237 307 172 44 75 67

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros (total) ingresados por modus operandi, Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia

300
Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros extorsivos (total) ingresados por modus operandi, Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia

UN CAMBIO POSIBLE

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Evolución anual de secuestros extorsivos. Datos provinciales
60 50 40 30 20 10 0 Cantidad

Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 60 32 18 3 7 3

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Evolución anual de secuestros exprés. Datos provinciales
300 200 100 0 Cantidad

Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 166 265 142 39 68 64

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

302

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros exprés ingresados por modus operandi, Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia

UN CAMBIO POSIBLE

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Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de homicidios dolosos totales ingresados por Seguridad (actualizados según Programa de Seguimiento COP). Total de la provincia

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UN CAMBIO POSIBLE

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Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de homicidios en ocasión de robo ingresados por Seguridad, representando el 36,1% del total de homicidios dolosos (actualizados según Programa de Seguimiento COP). Total de la provincia

305

Tendencia de homicidios dolosos
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
-3 -110 -41

En %
-2,88 -52,13 -28,87

Evolución anual de homicidios dolosos. Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Año 2000 Cantidad 1.693 2001 2.075 2002 2.488 2003 1.829 2004 1.322 2005 1.165 2006 1.108 2007 1.070

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de homicidio en ocasión de robo
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
0 -54 -2

En %
0,00 -60,00 -5,26

Evolución anual de homicidio en ocasión de robo. Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
1.200 1.000 800 600 400 200 0 Año 2000 Cantidad 555

2001 810

2002 1.041

2003 699

2004 437

2005 337

2006 337

2007 327

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

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UN CAMBIO POSIBLE

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307

Período: enero 2002-noviembre 2007. Evolución de homicidios en ocasión de robo automotor ingresados por Seguridad, representando el 15,8% del total de homicidios en ocasión de robo (según Programa de Seguimiento COP). Total provincial

Tendencia de homicidios en ocasión de robo automotor
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2003-noviembre 2007

Absoluta
-2 -4

En %
-33,33 -50,00

Evolución anual de homicidio en ocasión de robo automotor. Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
200 150 100 50 0 Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 85 175 75 60 53 43

Cantidad

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de hurto y robo automotor
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
-1.004 -2.988 -1.619

En %
-29,95 -56,00 -40,81

Evolución anual de hurto y robo automotor. Ingresados por seguridad. Datos provinciales
80.000 60.000 40.000 20.000 0 Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Cantidad 51.865 59.006 78.326 59.754 37.735 28.727 29.369 25.615

308

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de hurto y robo automotor ingresados por Seguridad. Total de la provincia

UN CAMBIO POSIBLE

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Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de piratas del asfalto ingresados por Seguridad (desde 2003, actualizados por SEIPD). Total de la provincia

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UN CAMBIO POSIBLE

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Tendencia de piratas del asfalto
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
-33 -61 -86

En %
-30,28 -44,53 -53,09

Evolución anual de piratas del asfalto. Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 Año 2000 Cantidad 1.904 2001 1.534 2002 2.393 2003 1.931 2004 1.299 2005 843 2006 893 2007 783

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de cuatrerismo
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
-147 -184 -109

En %
-61,25 -66,43 -53,96

Evolución anual de cuatrerismo. Ingresado por Seguridad. Datos provinciales
5000 4000 3000 2000 1000 0 Año 2000 Cantidad 2.587

2001 2.759

2002 4.446

2003 3.887

2004 2.516

2005 1.608

2006 1.296

2007 1.054

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de cuatrerismo ingresado por Seguridad. Total provincial

312
Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de delitos de cifra blanca (con mayor expectativa de denuncia: homicidios dolosos, hurto y robo automotor, piratas del asfalto y secuestro). Ingresados por Seguridad.. Total provincial

UN CAMBIO POSIBLE

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313

Tendencia de delitos de cifra blanca
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007 Variación enero 2000-noviembre 2007

Absoluta
-1053 -3157 -1742

En %
-29,40 -55,52 -40,79

Evolución anual de delitos de cifra blanca. Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Año 2000 Cantidad 55.462 2001 62.615 2002 2003 83.444 63.821 2004 40.528 2005 2006 30.779 31.445 2007 27.835

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Variación del período Hurto y robo automotor Homicidio Homicidio en ocasión de robo Homicidio en ocasión de robo automotor Piratas del asfalto Secuestros Secuestros extorsivos Secuestros exprés Delitos de cifra blanca

Enero-noviembre 2003 56.199 1.696 663 166 1.807 295 29 257 59.997

Enero-noviembre 2007 25.915 1.070 327 43 783 67 3 64 27.835

% -53,89 -36,91 -50,68 -74,10 -56,67 -77,29 -89,66 -75,10 -53,61

Diferencia -30.284 -626 -336 -123 -1024 -228 -26 -193 -32.162

314

UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

315

75 1.212 166 18 136 37.791

43 783 67 3 64 27.835

-42,67 -35,40 -59,64 -83,33 -52,94 -26,34

-32 -429 -99 -15 -72 -9.956

17,5

14,6

12,7

11,9

Evolución anual de las tasas de delitos totales cada 100 mil habitantes. Base delitos ingresados por Policía de Seguridad y población estimada INDEC. Período 2000-2006. Datos provinciales.
3.000 2.542,1 2.500 2.169,0 2.000 2.181,3 2.273,0 2.005,2 1.632,5 1.500 1.649,4

9,6

9,1

7,9

411

327

-20,44

-84

Evolución anual de las tasas de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes. Base: SNIC (1991-1999)/Programa de seguimiento COP (2000-2006) y población estimada INDEC. Período 1991-2006. Datos provinciales

1.000

18

16

14

12

10

8

500

0

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

6

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Variación del período Hurto y robo automotor Homicidio Homicidio en ocasión de robo Homicidio en ocasión de robo automotor Piratas del asfalto Secuestros Secuestros extorsivos Secuestros exprés Delitos de cifra blanca

9,9

8,6 10,9 8,8 8,7 8,1 7,7

8,0

7,5

Enero-noviembre 2004 35.213 1.200

Enero-noviembre 2007 25.915 1070

% -26,41 -10,83

Diferencia -9.298 -130

316
Período: enero 2004-noviembre 2007. Evolución de secuestro de vehículos informados por policías de Seguridad, Investigaciones y Vial. Total provincial

UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

317

Tendencia de secuestro de vehículos
Variación anual 2000-2006 Variación anual 2003-2006

Absoluta
19.217 7.953

En %
84,9 23,5

Evolución anual de secuestro de vehículos. Datos provinciales
40.000 30.000 20.000 10.000 0
Año Cantidad 2000 22.645 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 23.708 30.258 33.909 27.574 38.733 41.862 39.992

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Absoluta
Variación trienio 2001/2003 - 2004/2006 20294

en %
23,09

Autopartes secuestradas. Total provincia. Comparación 2006-2007
40.000 30.000 20.000 10.000 0 Total provincial Total enero-octubre 2006 17.790 Total enero-octubre 2007 38.087

318
Período: enero 2004-noviembre 2007. Evolución de aprehendidos (mayores y menores) por delitos informados por policías de Seguridad, Investigaciones y Vial. Total provincial

UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN
Tendencia de aprehendidos por delitos (Mayores y menores)
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2005-noviembre 2007

319
Absoluta
6913 3461

En %
94,26 32,09
.

Evolución anual de aprehendidos por delitos (mayores y menores). Datos provinciales
150.000 100.000 50.000 0 Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Cantidad 78.480 77.386 81.012 88.140 112.349 140.675 154.243 151.549

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de secuestro de armas
Variación abril 2004-noviembre 2007

Absoluta
66

En %
7,53

Evolución anual de secuestro de armas. Datos provinciales

15.000 10.000 5.000 0 Cantidad

Año 2004 12.481

Año 2005 12..488

Año 2006 13016

Año 2007 13.918

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Detenidos en procedimientos de drogas Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007* Total 2004-2007

Cantidad 9.252 13.138 18.264 16.643 57.297

Promedio de detenidos por día 25 36 50 50 41

* El año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

320
Tendencia de secuestro de cocaína
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2002-noviembre 2007

UN CAMBIO POSIBLE
Absoluta
53,22 48,35 1.848,01 624,19

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

321

En %

Evolución anual de secuestro de cocaína (en kilos). Datos provinciales
1.000,0 750,0 500,0 250,0 0,0 Año Cantidad (kg) 2004 343,3 2005 902,7 2006 468,5 2007 505,1

Tendencia de secuestro de marihuana
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2005-noviembre 2007

Absoluta
55,59 62,27

En %
172,91 273,52

Evolución anual de secuestro de marihuana (en kilos). Datos provinciales
25.000,0 20.000,0 15.000,0 10.000,0 5.000,0 0,0 Cantidad (kg)

Año 2004 5.192,0

Año 2005 9.195,1

Año 2006 21.357,8

Año 2007 1.997,3

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de operativos
Variación abril 2004-noviembre 2007 Variación enero 2005-noviembre 2007

Absoluta
169.107 82.856

En %
403,1 64,62

Evolución anual de operativos. Datos provinciales
2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 Cantidad

Año 2004 82.1836

Año 2005 1.737.858

Año 2006 2.188.601

Año 2007 2.181.682

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Período: junio 2004-noviembre 2007. Evolución de operativos ingresados por policías de Seguridad, Investigaciones y Vial. Total provincial

322

UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

323

Bibliografía general por capítulos
Capítulo I
Kliksberg, Bernardo: “Hacia una nueva visión de la política social en la Argentina”. Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo – www.iadb.org/etica. Herrero Herrero, César: Política Criminal Integradora, Madrid. Editorial Dykinson. Capítulo 6º. 2007. Wacquant, Loïc: Las cárceles de la miseria, Buenos Aires. Manantial 2004. Nils, Christie: Una sensata cantidad de delito, Buenos Aires, Editores del Puerto. Capítulo 8º. 2004. FLACSO: Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe, Chile. Capítulo: “Recomendaciones de Política”. 2007. Marcus, Michel, Vanderschueren, Franz, y otros: Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina, B.I.D., Chile. Capítulo 2º. 2004. Díez Ripolies, José Luis: “El Nuevo Modelo Penal de la Seguridad Ciudadana”. Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminológica (Recpc. 0603) http://criminet.ugr.es/recpc. 2004.

Capítulo II
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UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

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Capítulo III
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Capítulo IV
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