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Governo e Sociedade

REQUISITOS PARA UM PROJETO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL


(Publicado originalmente como DICAS n 53 em 1995)

A prefeitura deve ser a articuladora e facilitadora das aes de desenvolvimento local,


comprometendo-se com a gerao de emprego e renda para promover a cidadania.
As possibilidades de atuao de cada governo so condicionadas pela estrutura social e pela
organizao econmica local, existindo uma diferenciao muito grande de cidade para
cidade, em funo do porte e da complexidade das relaes sociais, no s no sentido
econmico mas de representao, participao e deciso. Qualquer poltica de gerao de
emprego e renda precisa estar fundamentada na formulao de um projeto de
desenvolvimento baseado na realidade local e, em funo dela, estabelecer as reas de
trabalho prioritrias.
O governo local, mais do que um agente realizador do desenvolvimento, deve funcionar
como articulador e facilitador das aes de desenvolvimento. Estas aes no podem
ocorrer como monoplio do poder pblico. Pelo contrrio, sua eficcia ser maior
justamente quando o poder pblico for apenas um dos mltiplos agentes envolvidos no
projeto de desenvolvimento local incorporado pela sociedade.
Essa viso pressupe uma tomada de posio por parte do governo. Gerar emprego e renda
permanentes e dignos, em coerncia com um projeto de desenvolvimento local baseado na
expanso e consolidao da cidadania, exige compromisso com a redistribuio social do
trabalho e da renda. A seguir, so apresentados alguns requisitos para que essa tomada de
posio seja efetiva.
UM CONCEITO AMPLO DE DESENVOLVIMENTO
Para pensar a atuao da prefeitura no desenvolvimento local, necessrio conceitu-lo
sem se entregar lgica economicista. A centralidade dos aspectos econmicos no pode
ser abandonada, mas do ponto de vista da promoo da cidadania, s aceitvel uma viso
de desenvolvimento que coloque o ser humano e os interesses coletivos e das maiorias
como ponto central, convergindo para a possibilidade de potencializao das capacidades
de todos os indivduos. Dessa forma, no possvel deixar de considerar fatores como
qualidade de vida, socializao do poder, distribuio da renda e democratizao do acesso
aos servios pblicos, aos bens culturais e aos benefcios da tecnologia. Ou seja, no
aceitvel um desenvolvimento que no esteja baseado na consolidao e extenso de
direitos iguais para todos os grupos da sociedade.
Por conta disso, h uma forte interao entre os processos de construo da democracia
poltica e da democracia econmica. Estimular a reorganizao dos espaos comunitrios e
das aes coletivas pode ser positivo para alterar a distribuio de renda e do emprego, mas
tambm traz transformaes polticas.
COMPROMISSO COM O DESENVOLVIMENTO LOCAL

Os resultados positivos das aes do governo local sobre o desenvolvimento dependem,


inicialmente, de uma atitude de compromisso com o desenvolvimento local por parte do
governo. essa postura que possibilitar articular a mobilizao das capacidades locais,
alterando a dinmica social.
Esse compromisso deve se materializar na promoo de aes de aumento da
produtividade social. Este conceito, que alguns autores utilizam como produtividade
urbana, diz respeito s externalidades negativas que afetam o desempenho das unidades de
produo e, por extenso, da economia local, alm de geralmente produzir efeitos negativos
sobre a qualidade de vida.
Em ltima instncia, desenvolver produtividade social significa promover o uso racional
dos recursos de uma determinada comunidade. A maximizao da produtividade, neste
caso, no vista pelas unidades de produo. Do ponto de vista do desenvolvimento local,
pensada como melhora da produtividade conjunta. Por isso, o aumento da produtividade
social s pode ser conseguido como resultado de aes articuladas dos diversos segmentos
sociais, dos diversos setores econmicos, no meio urbano e no meio rural.
O conceito de fatores sub-utilizados, adotado pelo Banco Mundial, til na elaborao de
aes de incremento da produtividade social. Identificando-se os fatores sub-utilizados, a
prefeitura pode lev-los a um melhor aproveitamento pela ao articuladora ou pela ao
normatizante. Nas regies de monocultura, por exemplo, h desemprego sazonal. Pode-se
utilizar parte do solo e mo-de-obra disponveis para fazer plantio de milho. Em Xangai, na
China, no existe o lote vazio como recurso sub-utilizado: no h rea urbana que no seja
plantada, no h lagoa que no tenha patos.
De outra forma, realizar aes que incrementem a produtividade social significa intervir na
infra-estrutura e nos servios pblicos orientando-se para a eliminao de perdas e o
aumento da produtividade dos recursos pblicos ou privados de que a comunidade dispe,
considerando-se que estes recursos devem gerar a maior quantidade de bem-estar possvel.
Essas aes de incremento da produtividade social precisam ser embasadas em informaes
que nem sempre so fceis de quantificar, ainda que seja importante, quando possvel,
dispor de indicadores que mostrem quais so as perdas suportadas pelos indivduos e pelas
unidades de produo, que so geradas pelo ambiente econmico e social do municpio.
Um exemplo o tempo gasto em espera de nibus. Se uma dada cidade apresentar elevado
tempo mdio de espera, pode-se dizer que o sistema de transporte coletivo dessa localidade
reduz a produtividade social: um fator negativo sobre a qualidade de vida dos cidados e
afeta o desempenho das unidades de produo.
DESENHO DE NOVAS PARCERIAS
Quando a prefeitura assume a funo de agente articulador das iniciativas e dos atores
locais do desenvolvimento, cresce a importncia das parcerias. Hoje tem-se assistido ao
surgimento de parcerias nas mais diversas reas, envolvendo mltiplos atores. Entre esses
atores, cresce o envolvimento das empresas em parcerias para aes de desenvolvimento
local nas modalidades aqui descritas. Para estabelec-las, preciso mostrar claramente que

a participao da empresa em um dado programa produzir algum benefcio do qual ela


tambm se apropriar. H o exemplo de uma grande empresa que apia financeiramente
vrias escolas pblicas na sua regio, onde os ndices de misria e criminalidade so altos.
A empresa, entretanto, no tem problemas com segurana e, segundo seus diretores, os
valores investidos socialmente nas escolas so compensados com a reduo do
investimento em equipamentos e servios de segurana.
importante que as parcerias estabelecidas tenham um alvo direto, ou seja, clareza do
problema central que se pretende minimizar ou eliminar, mas que se estendam pelo
espectro mais amplo possvel do processo em que este problema se insere. A identificao
dos atores sociais envolvidos em todos os momentos desse processo fundamental. Esses
atores podem ser, alm do prprio governo local, o governo do Estado e o federal, Ongs,
comunidades organizadas, instituies de pesquisa e formao, empresas, entidades
corporativas, pessoas interessadas. vai-se identificando os atores e suas capacidades de
ao, seus interesses. Em um trabalho de articulao poltica, constri-se um aparato
institucional mais ou menos formal que dinamize essa relao que se pretende implantar:
conselhos de desenvolvimento local, consrcios intermunicipais, associaes de mes,
cooperativas, associaes comunitrias, fundaes comunitrias municipais, movimentos
de revitalizao de reas degradadas e muitas outras formas.
No campo das parcerias, as aes desencadeadoras tm grande importncia. So aes que
agregam e abrem espao, alm de realizar um determinado objetivo imediato, mudam
atitudes, rompem inrcias sociais e institucionais. Em algumas regies os bolses
residenciais foram um fator desencadeador de uma srie de aes no interior daquela
comunidade.
Um grande exemplo de ao desencadeadora o Programa do Copo de Leite, da prefeitura
de Lima, no Peru. O objetivo era garantir que cada criana tivesse acesso a um copo de leite
por dia. Para assegurar esse objetivo, foi necessrio estruturar um sistema de
funcionamento preciso, com alto grau de governabilidade. Em vez de utilizar a mquina
pblica, a prefeitura organizou as mes na Associao Copo de Leite. Para que o copo de
leite estivesse em cada mesa toda manh, a cidade foi organizada por bairros e quarteires.
Essa estrutura de mes permitiu a criao de uma srie de programas comunitrios que
aproveitavam esse mesmo sistema de alta capilaridade. O programa do copo de leite
funcionou como uma ao desencadeadora de vrias outras que a seguiram.
DIAGNSTICOS
a busca de solues exige um alto grau de informaes e, portanto, necessrio expandir a
capacidade de promover diagnsticos. A partir deles, pode-se obter informaes para
planejar e conduzir as aes locais de desenvolvimento. Para este trabalho de pesquisa, a
prefeitura deve contar com o apoio da sociedade. Realizar a pesquisa, produzir socialmente
um diagnstico da pobreza e da excluso social j uma ao da comunidade para superar
as limitaes ao seu desenvolvimento. Uma primeira utilidade das atividades de pesquisa
a identificao das dinmicas da economia e sociedade do municpio e das dinmicas de
nvel mais amplo que influenciam os processos locais.

Uma segunda utilidade a gerao de cadastros que podem ser usados para a montagem de
diversos programas. Esses cadastros podem reunir informaes sobre o pblico-alvo de
aes, sobre atores sociais relevantes para a construo de parcerias e sobre atividades
econmicas, por exemplo. Por meio do cadastramento da populao carente possvel
identificar as reas de excluso e as reas com potencial de absoro.
O levantamento de informaes deve permitir conhecer porque o pobre pobre, porque o
desempregado desempregado, ou seja, deve permitir estabelecer relaes de causalidade,
identificar os processos de excluso social. Interessa saber tambm como que o
empobrecimento ocorreu, o que ir, no plano ideolgico, reforar a idia de que a
segregao social e a discriminao so fatores de pobreza, rompendo a tautologia que diz
que o pobre pobre porque nasceu pobre. pobre porque discriminado, porque
marginalizado, porque no tem seus direitos reconhecidos. Uma pesquisa assim orientada
permitir, por outro lado, construir solues para casos particulares. Em Santos-SP (419
mil hab.), por exemplo, permitiu o tratamento individualizado de casos crticos e serviu de
base para a criao de programas de proteo criana e de apoio ao desempregado.

Autor: Ladislau Dowbor


http://federativo.bndes.gov.br/dicas/D053.htm

Governo e Sociedade

DESENVOLVIMENTO E AES DO GOVERNO LOCAL


(Publicado originalmente como DICAS n 54 em 1996)

Alm de realizar aes que ajudem a gerar renda e emprego, a prefeitura pode incentivar
novas formas de organizao da produo e de cooperao.
O desenvolvimento local, nas atuais condies da economia e da sociedade brasileiras, no
pode ser analisado sem que se coloque o problema da necessidade da gerao de emprego e
renda. A ao das prefeituras limitada, mas a experincia demonstra que esse nvel de
governo pode assumir tarefas que contribuam para romper circuitos fechados de
acumulao, gerando emprego e renda.
POSSIBILIDADES
a) Criao de condies ambientais: uma linha importante de atuao do governo local na
promoo do desenvolvimento a interveno sobre as condies do ambiente social ou
econmico, ou seja, articular medidas que propiciem o desenvolvimento do municpio. Esse
tipo de interveno procura minimizar ou eliminar fatores que impedem o desenvolvimento
econmico. Nem sempre esses fatores esto sob o controle direto da prefeitura, mas em
vrias ocasies possvel produzir solues que "contornem" um determinado fator
restritivo. A interveno que objetiva o desenvolvimento no deve ficar necessariamente
restrita criao direta de empregos. Muitas vezes a capacidade do governo local para fazlo muito baixa, mas tem mltiplas formas de produzir um ambiente favorvel para o
emprego.
Um exemplo deste tipo de ao so os programas de incentivo ao crdito comunitrio ou
para iniciativas populares. Em condies em que as taxas de juros e outras restries ao
crdito so um fator inibidor de iniciativas de grupos comunitrios ou de trabalhadores sem
recursos para comear atividades econmicas independentes, as iniciativas de crdito
comunitrio podem abrir uma gama de oportunidades de forma bastante prtica. Uma
pessoa ou grupo, a partir de um emprstimo, pode viabilizar uma idia que resolva seus
problemas de emprego e renda.
A interveno nas condies ambientais muitas vezes deve enfrentar crculos fechados de
acumulao. Um exemplo o das localidades onde grandes proprietrios arrendam a terra
e, alm disso, controlam a venda de insumos agrcolas e sementes, e tambm a
comercializao do produto. Se for possvel produzir relaes diretas entre consumidor e
produtor, ser possvel melhorar a distribuio de renda e melhorar a qualidade de vida dos
produtores rurais e dos consumidores urbanos.
A eliminao de entraves legais e administrativos pode ser um fator de estmulo ao
desenvolvimento local. Essas aes ajudam a liberar o potencial de iniciativa dos cidados
mais pobres, evitando que a iniciativa econmica seja monoplio daqueles que podem
assumir os custos gerados pelas restries legais e administrativas. Experincias brasileiras

em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) e Diadema-SP (318 mil hab.) se concentraram na
eliminao e simplificao de procedimentos para abertura de pequenas empresas.
b) Qualificao da mo-de-obra: Um segundo patamar a dimenso formadora. Muitas
vezes, o perfil da mo-de-obra local a impede de ter acesso a postos de trabalho que exigem
maior qualificao, ou a limita como agente ativo e de iniciativa prpria. A falta de
qualificao dos trabalhadores locais torna-se um fator de repulso de investimentos.
Alm da proviso de ensino formal, oferecer um conjunto coerente de cursos prticos que
permitam aos cidados excludos assumirem uma ocupao que lhes garanta um modo de
vida digno uma iniciativa que pode ser bastante eficaz. Entretanto, em grande parte dos
casos precisa ser acompanhada de iniciativas de formao bsica: as voltadas aquisio de
habilidades que condicionam o desempenho profissional, as que facilitam iniciativas
comunitrias e aquelas que permitem um maior acesso aos direitos polticos e sociais.
O Ministrio de Urbanizao da Costa Rica teve uma experincia de formao em aspectos
mltiplos, com cidados favelados, considerada bem sucedida: em vez de simplesmente
definirem que contedos os cidados necessitavam, os tcnicos definiram-nos em conjunto
com os lderes comunitrios, chegando a um programa de cursos eminentemente prticos,
com trs ncleos: organizao comunitria, infra-estrutura comunitria e gerao de
empregos.
c) Interveno em setores de grande efeito multiplicador: Um terceiro plano de
interveno no desenvolvimento local a atuao nos setores mais ou menos permeveis
aos empregos. Como as dinmicas intersetoriais so muito diferenciadas, alguns setores
tm maiores condies de gerar empregos a partir de aes de mbito local. H grandes
variaes entre municpios. Um mesmo setor, em municpios ou regies diversas, pode ter
permeabilidade diferente s polticas de estmulo gerao de empregos.
Pode-se notar que na maioria dos municpios brasileiros imensos possvel promover
articulaes cidade-campo que permitiriam iniciativas de sucesso, tomando-se cidade e
campo como unidades complementares. Para muitos municpios isto significa implantar
polticas de abastecimento para a cidade desenhadas de forma complementar poltica de
apoio aos agricultores. Esta, por sua vez, precisa incluir a prestao de servios, como
sade e educao alm de medidas de apoio produo agrcola local. economicamente
vivel, por exemplo, formar cintures verdes hortifrutigranjeiros que assegurem
rentabilidade para o dono do solo ou ento para a prefeitura que o arrende, cedendo o uso
para pequenos lavradores.
Outro espao para interveno local no processo de desenvolvimento so as franjas
inferiores do mercado, para alguns tipos de produtos ou servios. A concentrao de renda
rompeu a unidade de mercado: ele se segmenta por nveis de renda. Nesse mercado nounitrio, com vrios nveis de renda, os extratos mais baixos necessitam de alternativas de
produtos mais baratos que aqueles produzidos pela economia formal, pelas empresas mais
estruturadas. Trata-se de um espao econmico que pode ser ocupado atravs do uso de
materiais alternativos ou da busca de novas utilidades a materiais e produtos com outras
aplicaes tradicionais. Os perfis de produo e as tecnologias necessrias so

completamente diferentes, caracterizando-se por serem poupadoras de capital e pelo uso


intensivo de mo-de-obra.
Atualmente est em curso uma profunda mudana de composio intersetorial do emprego.
As atividades do setor tercirio so as que mais crescero nos prximos anos, ao contrrio
dos setores primrio e secundrio, que tendem a perder importncia relativa. Nesse
contexto, pode ser compensador para o governo local adotar polticas de gerao de
emprego e renda que estimulem o desenvolvimento de atividades de prestao de servios.
Isto pode ser combinado com programas de prestao comunitria, desconcentrada ou
descentralizada de servios pblicos, especialmente aqueles de assistncia social. Esses
servios podem funcionar como uma "esponja" capaz de absorver uma parcela da mo-deobra. Em muitas oportunidades, a implantao deste tipo de iniciativa pode significar a
simplificao de servios pblicos para execut-los com menores custos e maior eficcia.
Para isto, pode ser necessrio eliminar entraves legais e administrativos prestao de
servios comunitrios. Um exemplo o atendimento domiciliar a idosos em Lausanne, na
Sua. Uma pessoa cuida de quatro idosos, passando duas horas dirias na casa de cada um,
mas no funcionria pblica do departamento de assistncia aos idosos, e sim algum que
faz parte de um sistema comunitrio apoiado pelo governo.
Outro exemplo, que a comunidade organiza sozinha na periferia das cidades, so as "mescrecheiras", que podem ser incorporadas em programas do governo local. Muitas vezes, a
prefeitura fica sem ao porque no consegue atender a todas as exigncias tcnicas e
corporativas expressas na lei. No se conseguem implantar creches em nmero suficiente
porque a lei exige que uma creche pblica tenha uma mdia de mais de vinte funcionrios
por creche. A busca do atendimento ideal impede que se preste o servio mnimo. Como se
determina que a creche deve ser a ideal, as crianas ficam sem creche alguma, e a
comunidade se organiza de forma precria.
d) Articulao do desenvolvimento local com atores e dinmicas externas: A criao de
um ambiente propcio para o desenvolvimento local pode surgir de uma articulao eficaz
das dinmicas econmicas e sociais locais com dinmicas mais amplas. fundamental
poder identificar as oportunidades que estas apresentam e desenhar aes articuladoras,
com o governo local tomando a iniciativa, e no s se colocando espera de iniciativas
externas. Cidades africanas negociaram acordos de comercializao em outros pases do
artesanato produzido localmente, com bons resultados na gerao de emprego e renda.
Maring -PR (252 mil hab.), por exemplo, abriu uma representao em Curitiba, capital do
Estado, e outra em Braslia-DF.
Para esse tipo de iniciativa, preciso identificar as oportunidades que podem ser
aproveitadas, de acordo com as caractersticas da economia e sociedade local (o que muitas
vezes classificado como "vocao" do municpio). Mas a "vocao" no pode gerar uma
organizao econmica excessivamente especializada, para no correr o risco de tornar
vulnervel a economia local.
AVANANDO

possvel avanar, realizando aes que sejam tambm transformadoras da sociedade, no


campo da organizao da produo e das relaes de solidariedade.
Os governos locais podem ter um papel importante no estmulo a formas de organizao da
produo alternativas empresa capitalista, como cooperativas e empresas no-lucrativas.
Por exemplo, em So Paulo-SP (9.842 mil hab.), na gesto 1989-1992, os catadores de
papel receberam apoio e infra-estrutura da prefeitura e de entidades da sociedade para se
organizar em cooperativa.
Dentro dessa linha, o estmulo organizao comunitria da produo pode ser orientado
para que essas empresas sociais atinjam um plano superior da produo. No caso dos
catadores de papel, possvel, com algum treinamento e pequeno investimento, transformlos em recicladores artesanais de papel. Eles estaro se apropriando de um elo superior do
processo produtivo, onde agregado maior valor.
As empresas sociais no precisam ser pensadas como necessariamente precrias. O governo
local pode estar presente fornecendo orientao e controle, auxiliando as iniciativas da
comunidade a atingirem um patamar superior de organizao das atividades.
Assim como importante estimular novas formas de organizao da produo, tambm
bom que se busquem novas formas de ajuda e cooperao, para superar o tradicional
assistencialismo.
Outro ponto a ser valorizado a constituio de formas de cooperao descentralizada,
como os sistemas de ajuda horizontal. Um exemplo o estabelecimento de convnios entre
hospitais locais com hospitais do exterior. Muitas vezes, esse tipo de ajuda pode enfocar o
intercmbio e disseminao de experincias, suprindo os governos locais e as iniciativas
comunitrias de informaes e conhecimento tcnico. Comunidades e associaes locais,
com um computador ou um fax disponvel, podem ter acesso a outras experincias e a
conhecimento tcnico de forma muito simples e barata.

Desenvolvimento Social

PORTOSOL
(Publicado originalmente como DICAS n 112 em 1998)

Instituio de crdito voltada para empreendimentos excludos do mercado financeiro


convencional ajuda a gerar emprego e renda no municpio e a promover o
desenvolvimento local.
As microempresas e atividades informais quase sempre tm dificuldade de acesso aos
operadores de crdito convencionais por dois motivos: pela impossibilidade de atenderem
s exigncias de garantias reais e pela burocracia excessivamente complexa diante de
empreendimentos que em geral so individuais ou, quando muito, familiares.
Numa poca em que o desemprego cada vez maior, so os governos municipais que
primeiro se deparam com o crescimento do mercado informal e com a necessidade de criar
alternativas de emprego e renda. Enquanto o poder pblico prioriza financiamentos de
projetos que exigem grandes volumes de investimentos para a criao de relativamente
poucos empregos diretos, ou polticas que privilegiam os micro e pequenos empresrios,
mas sem se preocupar com sua abrangncia ou continuidade, o problema no se resolve.
Para financiamentos voltados especialmente para os pequenos negcios, buscando
promover a gerao de emprego e a distribuio de renda, a prefeitura de Porto Alegre-RS
(1.288 mil hab.) criou, em 1996, a Instituio Comunitria de Crdito Portosol, em
parceria com o governo estadual e a sociedade civil representada pela Federao das
Associaes Comerciais do Estado e pela Associao dos Jovens Empresrios de Porto
Alegre.
IMPLANTAO
Esta agncia de desenvolvimento com forma de agncia de crdito nasceu em Porto Alegre,
baseada em estudos que visavam a criao de um Banco Municipal, quando a cidade tinha
12% da populao economicamente ativa desempregada.
A idia de um banco do municpio e para o municpio existia desde 1993 quando foi
aprovada lei que autorizava sua criao pela prefeitura. No entanto, as consultas feitas ao
Banco Central e ao Tribunal de Contas do Estado do RS mostraram que a viabilidade de um
projeto desta natureza, oferecendo crditos aos micro e pequenos empresrios, formais ou
informais, estaria comprometida no caso de um banco que atendesse s exigncias legais
para captao e emprstimo de recursos de terceiros, ou seja, recursos da prefeitura.
A possibilidade de uma agncia de economia mista ou um fundo de recursos pblicos
tambm foi deixada de lado pelas implicaes legais apontadas pelo TCE-RS. A sada
estava na participao do poder municipal na criao de uma associao civil, e na doao
de recursos no como capital, mas como contribuio social. Segundo o Banco Central, no

havendo captao de recursos do pblico (ou pblicos), a associao civil no seria


considerada financeira e, portanto, no ficaria sob a sua fiscalizao.
A configurao da Instituio Comunitria de Crdito - PORTOSOL se completou com a
ajuda de consultoria externa, atravs da Sociedade Alem de Cooperao Tcnica GTZ.
At ento, em todo o mundo havia poucas experincias similares.
ESTRUTURA
Para alcanar seu objetivo de facilitar a criao, o crescimento e a consolidao de
empreendimentos de pequeno porte, formais e informais, associados ou no, dirigidos por
pessoas de baixa renda e prioritariamente por mulheres, a fim de fomentar o
desenvolvimento scio-econmico equilibrado do municpio, a Portosol assumiu alguns
pressupostos operacionais:
a) Ter carter no-assistencialista;
b) ser auto-suficiente, isto , manter-se com o giro dos recursos prprios;
c) ter mxima simplicidade de operao, tanto no que respeita burocracia envolvida como
ao local fsico das operaes;
d) adotar uma forma de operao ativa, no esperando o cliente mas pelo contrrio,
procurando-o atravs de agentes volantes de crdito.
A responsabilidade pela direo do novo organismo foi dada a um Conselho de
Administrao de oito membros: duas cadeiras para a Prefeitura, uma para o Estado, uma
para a Associao dos Jovens Empresrios de Porto Alegre e quatro cadeiras para a
participao da sociedade civil (trs delas ocupadas por pessoas de representatividade
relevante no setor econmico local dois acadmicos e um empresrio e uma ocupada
por um representante do Oramento Participativo processo de discusso comunitria da
destinao dos recursos para investimentos pblicos).
O carter auto-suficiente da instituio obrigou a uma composio criteriosa e "enxuta" do
corpo de funcionrios, optando-se por pessoas que tivessem afinidade com a idia. So 23
funcionrios e os servios de consultoria, auditoria externa, elaborao de sistemas,
cobrana aps 30 dias e contabilidade so terceirizados.
A necessidade de se chegar auto-suficincia tambm obrigou a Portosol a ter um sistema
de cobrana de mxima eficincia, reduzindo a inadimplncia a um mnimo, sem
comprometer os objetivos de simplicidade. Estuda-se a viabilidade de cada cliente, caso a
caso e, na falta de garantias reais, aceita-se uma garantia solidria (as pessoas se organizam
em grupos de trs a cinco indivduos e assumem coletivamente o emprstimo).

Cuidou-se de manter o aspecto visual da sede da Portosol prximo da clientela potencial


(sem mrmores, granitos ou grandes vos de vidro temperado) de maneira que a agncia
fosse vista como um prolongamento natural do cotidiano vivido, com conforto e sem luxo.
Os recursos iniciais, cerca de R$ 1,5 milho, para as operaes de crdito vieram do
municpio, do Governo do Estado, da GTZ e da IAF Interamerican Foundation.
Estes recursos formaram o fundo rotativo que foi gerido de forma a alimentar as operaes
iniciais de crdito e manter a administrao da Instituio em seus primeiros passos.
A PRTICA DA OPERAO
O modo de operao simples, objetivo e sem paternalismos, caracterizando-se pelo
emprstimo seguido de cobrana. Pode-se obter crdito para matria-prima, mercadorias,
ferramentas, equipamentos, mquinas, melhoria e ampliao das instalaes e ainda
conserto de mquinas, equipamentos e veculos utilitrios.
Para capital de giro os crditos no podem ultrapassar 5 mil reais e para capital fixo, 10 mil
reais. As prestaes so fixas e no h descontos antecipados ou taxas de abertura de
crdito. O valor e a data das parcelas so negociadas com o cliente, obedecendo
sazonalidade e s peculiaridades do seu negcio, comeando com pequenos valores e
prazos curtos mas que, pela pontualidade nos pagamentos e crescimento da sua atividade, o
tomador pode ir conquistando renovaes de crditos com maiores valores e prazos.
A burocracia mnima. Os tomadores de crdito precisam comprovar pelo menos seis
meses de atuao na atividade em Porto Alegre (podendo ter empresa registrada ou no),
possuir um ativo inferior ou igual a 50 mil reais, sem ultrapassar dez empregados. Os
documentos exigidos so: CPF, RG, comprovante de residncia e, no caso de empresas,
contrato social e CGC. Para os ambulantes, pede-se o cadastro na Secretaria Municipal da
Produo, Indstria e Comrcio e, para quem faz artesanato, o nmero de inscrio na Casa
do Arteso.
Para chegar concretizao do emprstimo ao cliente, a ICC tem as seguintes etapas:
a) Divulgao - Propaganda convencional e direta atravs dos agentes volantes.
b) Informao - O processo de informao sobre a Instituio j se reveste de um carter de
pr-seleo do cliente potencial, que fica sabendo dos critrios para concesso do crdito e
se preenche, ou no, os requisitos para se habilitar.
c) Solicitao - O candidato ao crdito d as informaes bsicas atravs de um cadastro e,
se no preenche os requisitos, informado imediatamente de seu no enquadramento nos
critrios da Instituio.

d) Levantamento socioeconmico - realizada uma visita ao local de trabalho do cliente,


na qual feita uma avaliao tcnica minuciosa e elaborado um relatrio da situao
encontrada e dos bens alienveis existentes.
e) Anlise - O relatrio do agente julgado por um comit (formado pela diretora e pelos
coordenadores financeiro, administrativo e operacional), que liberar, ou no, o total ou
apenas uma parte do crdito solicitado.
f) Liberao - O ato liberatrio consta de um rito burocrtico sumrio: procede-se leitura
do contrato de crdito (frisando as datas de reembolso), assinaturas, oficializao das
garantias apresentadas e, finalmente, a entrega do cheque.
A partir deste ato, inicia-se um ciclo, repetido com freqncia, que consta de cobrana,
amortizao e renovao de crditos para mais investimentos, criando-se um movimento
direcionado para o crescimento da atividade econmica do cliente.
Esta simplicidade da operao permitiu Portosol, em um ano e meio de funcionamento,
oferecer 2.961 crditos a pequenos e microempresrios dos mais diversos setores, com
predominncia do setor comercial sobre os servios e produo. Foram investidos R$ 4,7
milhes, resultando numa mdia de R$ 1.600,00 por emprstimo, com prazos mdios de
devoluo de 5,8 meses. E o ndice de inadimplncia (atrasos maiores que 30 dias) de
apenas 3% da carteira ativa.
RESULTADOS
A criao de uma instituio de popularizao do crdito, nos moldes da Portosol, permite
consolidar empregos informais precrios j existentes e multiplicar os investimentos em
atividades absorvedoras de mo-de-obra. E, ao financiar parcelas da populao ativa que
estavam alijadas das relaes econmicas, permite redistribuir a renda, melhorando as
condies gerais de existncia da populao.
O programa, ao valorizar todas as atividades econmicas desenvolvidas pelos tomadores de
emprstimo, ajuda a resgatar a dignidade do trabalhador informal, alm de contribuir para
diminuio dos nveis de desemprego, financiando atividades que j existiam mas que
sempre se ressentiram da falta de apoio, adaptando o crdito ao porte e caracterstica da
economia informal.
Envolver o cliente na negociao das prestaes do emprstimo permite a ele executar seus
projetos sem os constrangimentos de pagamentos elevados ou prazos que sufocam o
empreendimento e impedem o crescimento.
As polticas de gerao de renda como esta, tm efetividade muito maior que aquelas de
complementao por atingirem a raiz da questo estabelecendo um vnculo, geralmente
estvel, entre o ingresso de renda e a atividade desenvolvida pela populao.

Alm disso, o acesso ao crdito proporcionado pela Portosol estabelece uma relao
educativa mtua: o poder pblico reorienta suas polticas de aplicao dos recursos que
so pblicos em reas de alto retorno social, e a populao exerce sua cidadania.
A Portosol hoje indicada como referncia nacional, tendo sido a primeira instituio a
receber verbas do Programa de Crdito Produtivo Popular, do BNDES, cujo objetivo dar
maior poder aos fundos rotativos das ONGs voltadas para esta modalidade de crdito.
A ICC Portosol foi classificada entre as 20 experincias finalistas do ciclo de premiao de
1997 do Programa Gesto Pblica e Cidadania, iniciativa conjunta da Fundao Getlio
Vargas e da Fundao Ford.

CRDITOS

Fonte: ICC Portosol


Autor: Guilherme Henrique de Paula e Silva, a partir de documentos oficiais do programa.

Desenvolvimento Social

CRDITO POPULAR
(Publicado originalmente como DICAS n 57 em 1996)

Crdito popular para pequenos empreendimentos, formais ou informais, ajuda a gerar


empregos no municpio.
As camadas mais pobres da populao somente tero melhor qualidade de vida se tiverem
acesso a emprego e se houver distribuio de renda.
Dentre as medidas que comeam a ser testadas e mostram resultados diretos e imediatos, a
democratizao do crdito ganha cada vez mais destaque.
A combinao de polticas que incentivem o desenvolvimento da micro e pequena empresa,
bem como de cooperativas de produo e de servios, um caminho importante a ser
seguido. Esta poltica, por si s, no resolve os problemas decorrentes do desemprego e da
falta de um projeto global para a economia brasileira, mas de grande relevncia.
At hoje os recursos do governo e do sistema financeiro, que so recursos provenientes da
populao, sempre financiaram os grandes empresrios. Os pequenos e micro empresrios
encontram muitas dificuldades para obter linhas de crdito, e o trabalhador, informal ou que
esteja iniciando alguma atividade autnoma, tambm fica margem dessa possibilidade.
Por toda a cidade h milhares de pequenos empreendimentos econmicos formais ou
informais, pessoais ou com poucos empregados. Estes empreendimentos representam o
sustento de milhares de famlias e tm sido a alternativa encontrada por muitos
trabalhadores desempregados. Ao mesmo tempo, servem para complementar a atividade
econmica em diversas reas da produo, comrcio e prestao de servios, formando, em
seu conjunto, um setor significativo da economia.
Ainda assim, o micro e o pequeno empreendedor so vistos, por muitos, como um
problema de natureza estritamente pessoal e particular.
ECONOMIA POPULAR
Todo negcio precisa de crdito para investimento e capital de giro. No caso do pequeno
empreendedor, as condies do crdito oferecido pela rede bancria so proibitivas. Alm
das altas taxas de juros, h um conjunto de exigncias - de garantias a documentos impossveis de serem satisfeitas por este segmento.
Em vrios pases h experincias bem-sucedidas de instituies especialmente voltadas
para a oferta de crdito em nveis e condies adequados para pequenos negcios. Estas
instituies trabalham comunitariamente, com fortes vnculos junto aos provveis
tomadores de crdito. Estabelecem mecanismos de concesso de crdito baseadas no "aval
solidrio", onde um conjunto de pessoas assume responsabilidade pelos crditos uns dos

outros. Os nveis de inadimplncia nestas instituies so muito mais baixos que os ndices
mdios verificados na rede bancria normal.
Ao assegurar crdito para pequenos negcios, ajuda a viabilizar a sobrevivncia de pessoas
que no encontram trabalho no mercado formal e no poderiam concorrer sem algum tipo
de apoio.
EXPERINCIAS
Alm de algumas experincias no-governamentais, existem hoje no Brasil dois exemplos
de poltica pblica de crdito popular, capazes de realmente atender s necessidades dos
mais variados tipos de empreendimentos econmicos. Em funo do volume de crdito
disponvel e do apoio institucional dos poderes executivos, so experincias pioneiras no
Pas, que seguem o sucesso de experincias internacionais, como a do Grameen Bank, de
Bangladesh (vide box). Em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) existe a PORTOSOL Instituio Comunitria de Crditos, uma associao civil, sem fins lucrativos, formada por
iniciativa da Prefeitura, associada a outros parceiros. Esta instituio funciona desde janeiro
de 96 e realizou mais de 500 operaes de crdito com valor mdio de R$ 1.300,00. Na
capital gacha, a Prefeitura identificou 32.000 unidades econmicas de pequeno porte,
dentre as quais de 10.000 a 17.000 seriam potencialmente tomadoras de crdito.
Em Braslia-DF (1.673 mil hab.) existe o programa de crdito vinculado Secretaria do
Trabalho e operacionalizado em conjunto com o BRB (Banco Regional de Braslia). Este
programa foi lanado em dezembro de 95 e j teve 123 pedidos de crdito aprovados. Junto
com o crdito, o programa orienta quanto melhor maneira de desenvolver as atividades.
PROJETO DE LEI
Um projeto de lei apresentado Cmara Municipal de So Paulo pelo vereador Srgio Rosa
viabiliza a concesso de crdito a pequenos e micro empreendedores, podendo servir de
exemplo para outros municpios, respeitadas as particularidades de cada um. Projeto de Lei
n 1.161, de outubro de 1995:
Art. 1 - O Poder Executivo Municipal dever criar ou vir a integrar instituio que tenha
por finalidade precpua facilitar a concesso de crdito a pequenos e micro
empreendimentos econmicos instalados no mbito do Municpio de So Paulo.
Art. 2 - A instituio de que trata o Art.1 dever necessariamente pautar-se pelos seguintes
princpios:
I.
II.
III.

ter a sua direo compartilhada com a sociedade civil;


desenvolver poltica de crdito voltada aos segmentos no atendidos pela rede
bancria existente;
fundar sua poltica em uma ao comunitria, em contato direto com os
empreendedores alvos da instituio;

IV.
V.
VI.

desenvolver sistema da garantia solidria, com crdito e aval assumido por conjunto
de tomadores;
facilitar concesso do crdito, diminuindo as exigncias e agilizando a anlise da
operao; e
no objetivar o lucro, mas garantir a auto-sustentao da instituio, estabelecendo
parmetros que asseguram o retorno do capital inicialmente investido no prazo
mximo de 3 anos.

Art. 3 - Os pequenos e micro empreendedores de que trata esta lei compreendem todos os
cidados que desenvolvam atividades econmicas, formais ou no, no mbito da produo,
comrcio ou prestao de servios, e cuja receita mensal bruta comprovada ou estimada,
no ultrapasse o montante de 263 Unidades Ficais do Municpio (UFM), ou outro ndice
que venha a substitu-la.
Art. 4 - Fica o Poder Executivo Municipal obrigado a instalar Comisso de Estudos, no
prazo mximo de 60 dias a partir da publicao desta lei, com o objetivo de embasar e
viabilizar a criao e/ou a participao em instituio de que trata o Art.1 da presente lei.
I - O objetivo da Comisso de Estudo o de identificar o perfil dos pequenos e micro
empreendimentos instalados na cidade, conhecer as principais dificuldades enfrentadas por
este setor, questionar do interesse e da necessidade de crdito para a fixao e expanso do
empreendimento, identificar as dificuldades para a obteno de crdito e do interesse de ser
tomador de crdito e condies especiais de juro, garantias e exigncias; bem como
apresentar a(s) forma(s) jurdica(s) mais adequada(s) ao funcionamento da entidade aqui
proposta.
II - A Comisso de Estudo referida no caput dever ser composta por representantes do
Poder Executivo Municipal e por igual nmero de pessoas indicadas por entidades
representativas ou que desenvolvam trabalho dirigido aos pequenos e micro
empreendedores objeto desta lei.
III - A Comisso ter o prazo de 180 dias para desenvolver seus trabalhos, ao final do qual
apresentar relatrio de seus resultados, enfocando os aspectos assinalados no d1, bem
como outros que julgar relevantes, que ser publicado no Dirio Oficial do Municpio.
Art. 5 - As despesas com a execuo desta lei correro por conta das dotaes
oramentrias prprias.
Art. 6 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em
contrrio.
BANCO DO POVO
A experincia de crdito popular mais conhecida internacionalmente o Grameen Bank em
Bangladesh, tambm conhecida por Banco do Povo. Surgiu da obstinao de seu fundador,
o professor de economia Mohamad Yunus. Aps emprestar US$ 20 do prprio bolso a um

campons em dificuldades, que logo lhe devolveu o dinheiro, buscou institucionalizar o


financiamento de atividades que gerassem renda para a parcela pobre da populao, contra
a oposio e a descrena dos banqueiros tradicionais. Hoje o Grameen Bank possui
agncias em 35 mil vilarejos, atendendo a 2 milhes de clientes com uma taxa de
inadimplncia muito inferior de outras instituies de crdito.
Segundo a filosofia da instituio, o crdito um direito do ser humano e a atividade do
banco aposta na iniciativa do tomador e na sua capacidade individual de discernir o que
pode e precisa fazer para melhorar a prpria vida. O financiamento feito a grupos e no a
pessoas isoladas, mas a responsabilidade individual. A atividade do banco pretende
contribuir para a auto-organizao das pessoas em atividades diretamente ligadas sua
sobrevivncia e de fcil compreenso. Financiam-se iniciativas que gerem renda ou
habitao, nunca o consumo, com clara opo pelo apoio atividade informal, tida como
indispensvel nas condies do meio rural do pas.
A princpio no h limite de crdito; aps o reembolso do primeiro emprstimo, as pessoas
passam a ter acesso a quantias maiores. Segundo dados do prprio banco, a linha de
pobreza costuma ser vencida no dcimo contrato. Atualmente, cerca de um tero dos
clientes do banco j ultrapassou esse limiar. Alm isso, o banco priorizou financiamento s
mulheres (85% dos tomadores), baseado na convico de que elas possuem um papel
fundamental na administrao da famlia e nas atividades de subsistncia de seus
integrantes.
O Grameen Bank opera com valores pequenos (de US$ 50 a U$ 500, com mdia de US$
160) e prazos curtos, financiando os tomadores de emprstimo sem a preocupao de
aprovar projetos de acordo com prioridades definidas previamente, incentivando as pessoas
a utilizarem-no da forma que melhor lhes parecer, aspecto indispensvel inclusive para
manter o baixo custo administrativo e a agilidade.

Autor: Marco Antonio de Almeida


Auxiliar de Pesquisa: Fbio Maleronka Ferron

Governo e Sociedade

INCUBADORAS DE EMPRESAS
(Publicado originalmente como DICAS n 101 em 1998)

A implantao de incubadoras de empresas no municpio ajuda a viabilizar novos


empreendimentos, gerando empregos e melhorando a arrecadao e a qualidade de vida.
As dificuldades e os riscos de implantao de novos empreendimentos no mercado inibem
o surgimento de empresas. Os custos e a necessidade de investimentos so elevados, o
processo de conquista da credibilidade no mercado lento, havendo tambm a
inexperincia caracterstica da fase inicial, sendo que, muitas vezes, so problemas
gerenciais que levam boas idias ao fracasso.
Com tantos obstculos, poucas conseguem efetivar-se no mercado. A interveno do
governo municipal, constituindo incubadoras de empresas, ajuda a "gestao" de novas
empresas no mercado e favorece o seu estabelecimento.
O QUE
Incubadoras de empresas so programas de assistncia s micro e pequenas empresas em
fase inicial. Sua finalidade viabilizar projetos, criando novos produtos, processos ou
servios, gerando novas empresas que, aps deixarem a incubadora, estejam aptas a se
manter no mercado. H experincias em vrias reas, sendo a maioria de base tecnolgica,
como no setor de telecomunicaes, eletrnica, informtica, mecnica de preciso,
biotecnologia, qumico, fabricao de produtos odontolgicos, entre outros.
A incubadora oferece infra-estrutura, apoio tcnico, administrativo e de servios. A
estrutura e a assessoria oferecidas diminuem sensivelmente os riscos de fracasso. O
ambiente encorajador, com custos e impostos minimizados, facilita o desenvolvimento
inicial da empresa. Alm disso, os parceiros envolvidos contribuem para firmar a
credibilidade da instituio no mercado.
Uma incubadora consiste em um imvel, equipado com instalaes eltricas e hidrulicas
apropriadas, com reas de uso compartilhado entre as empresas incubadas. constituda
por uma entidade coordenadora e algumas empresas incubadas (aproximadamente dez, mas
este nmero pode variar de acordo com as condies e necessidades em questo). A
entidade gestora composta por: a) Conselho Superior, trata-se do conselho tcnico e de
orientao; b) Gerncia da Incubadora, composto por gerente, secretria e auxiliar de
servios gerais; c) Comit de Consultores, responsveis pelas anlises das propostas de
ingresso de novas empresas, pelo acompanhamento e avaliao das empresas incubadas.
POSSIBILIDADES
A entidade gestora da incubadora promove assessoria tcnica e empresarial da empresa,
fornecendo acesso s informaes, treinamento e servios para aquisio de recursos

tecnolgicos e humanos de alta qualificao. As empresas incubadas contam com


informaes de mercado, orientao fiscal e contbil, auxlio em relao aos processos
jurdicos e burocrticos, compra conjunta de materiais e equipamentos, servios de
marketing e contratao de consultorias especializadas para a administrao empresarial.
A instalao e os servios no so gratuitos. No incio so oferecidos a baixo custo e vo
aumentando gradativamente no decorrer do perodo de incubao, que dura de trs a cinco
anos, aproximadamente. A incubao oferece facilidades, mas a empresa incubada deve
procurar se inserir no mercado, buscando lucros e competitividade.
Os incentivos em relao ao pagamento de impostos so essenciais para a implantao de
novas empresas e, por isso, importante que o projeto de incubao de empresas tenha o
carter de poltica pblica.
PARCERIAS
A criao de uma incubadora em geral fruto da parceria entre universidades e entidades
de pesquisa, prefeitura municipal, governo do estado e governo federal, agncias de
fomento e financiamento estaduais e federais, SEBRAE nacional e dos estados, associaes
comerciais e industriais e outras organizaes da sociedade civil.
O planejamento da iniciativa e a avaliao dos resultados so atribuies do setor privado e
do governo. As universidades e centros de pesquisa (incluindo as escolas tcnicas) auxiliam
com informaes tcnicas e administrativas, tambm participando da coordenao do
projeto. A incubadora deve ser gerida por uma articulao entre os parceiros envolvidos,
pois um patrimnio da sociedade e no exclusividade da iniciativa privada ou do governo.
O fornecimento de recursos (financeiros, humanos e materiais) compete ao setor pblico e
privado, desde o incio do projeto. Entre as fontes finaciadoras, destacam-se: agncias
governamentais de fomento e financiamento dos estados, Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Financiadora de Estudos e Projetos
(Finep), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - Participaes
(BNDESPAR), Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e bancos privados,
prefeituras municipais, SEBRAE, federao e centros de indstrias, associaes industriais
e comerciais e centros de ensino e pesquisa.
IMPLANTAO
Os projetos de incubadoras devem estar de acordo com as possibilidades econmicas do
municpio. Assim, um estudo das alternativas econmicas pode ser o primeiro passo para a
prefeitura interessada em implantar um projeto de incubadoras de empresas.
H princpios para seleo de empreendimentos a serem transformados em empresas
incubadas. Os projetos precisam demostrar viabilidade tcnica e comercial, contendo um
estudo prvio sobre as possibilidades de xito do empreendimento, com definio das
estratgias e formas de atuao que garantam o sucesso e o retorno dos produtos e servios

prestados. fundamental que os novos empreendimentos possibilitem inovao


tecnolgica, principalmente no caso das incubadoras de base tecnolgica. Por outro lado,
precisam estar em consonncia com as condies locais existentes, atendendo s
necessidades da populao regional. Empresas poluentes, por exemplo, no devem ser
aceitas.
H diferentes tipos de empreendedores: pesquisadores, alunos, ex-alunos e professores de
universidades e autnomos. Eles devem ter interesse em utilizar os resultados das pesquisas
disponveis nas instituies da regio.
Quanto ao espao fsico, pode ser um prdio ou galpo adaptado, com mdulos de uso
individual, constando de: a) salas de recepo, secretaria, show-room, salas de reunio,
salas de servio de apoio e treinamento, b) servios de secretaria, c) servios de
comunicao (fax, telefone, correio), d) servios de limpeza e segurana, e) almoxarifado,
vestirio, sanitrio e copa. Muitas vezes, utilizam-se edifcios de escolas ou armazns
desativados para o estabelecimento da incubadora. Usar imveis j disponveis ou
adaptveis reduz os custos de implantao. Um prdio com 900 metros quadrados pode
abrigar dez empresas, cada uma com uma rea de 50 a 90 metros quadrados, o tamanho
varia de acordo com a necessidade de espao para a produo. importante que o imvel
se localize em uma regio com infra-estrutura urbana, se possvel nas proximidades dos
centros de pesquisa, facilitando o acesso s informaes.
Servios como gua, luz e telefone podem ser compartilhados entre as vrias empresas
incubadas no local, como em um condomnio.
A assessoria deve garantir a efetividade da assistncia prestada atravs de mecanismos que
promovam a interao entre os pesquisadores e os novos empresrios. Para isto deve-se
estabelecer procedimentos que viabilizem o acesso aos laboratrios, equipamentos e
recursos humanos das instituies de pesquisa, com sistemas de remunerao estabelecidos.
Alm disso, deve-se capacitar os novos profissionais em relao aos procedimentos de
atualizao e gesto tecnolgica, s formas de interao entre setores de pesquisas e
empresas, administrao da produtividade, qualidade e competividade e aos novos
mtodos de administrao de finanas e marketing. Dois outros requisitos importantes no
que se refere assessoria so: disponibilizao de informaes relativas oportunidades
tecnolgicas e mercadolgicas e identificao das necessidades das empresas incubadas.
H vrias experincias de implantao de incubadoras de empresas no Brasil. Os nveis de
articulao entre os parceiros variam entre uma incubadora e outra, tendo formas diferentes
em cada experincia. Dentre essas experincias, podem-se destacar: Braslia-DF (1.822 mil
hab.): informtica, biotecnologia e mecnica de preciso e novos materiais. Campina
Grande-PB (345 mil hab.): eletrnica, informtica e design. Curitiba-PR (1.476 mil hab.):
eletroeletrnica, metal-mecnica, informtica, novos materiais e engenharia biomdica.
Florianpolis-SC (271 mil hab.): instrumentao, telecomunicaes, automao,
eletroeletrnica, mecnica de preciso e informtica. Fortaleza-CE (1.965 mil hab.):
qumica para produo farmacutica. Porto Alegre-RS (1.289 mil hab.): eletrnica,
informtica e construo civil. Recife-PE (1.346 mil hab.): eletrnica, informtica,
mecnica de preciso. Rio de Janeiro-RJ (5.551 mil hab.): informtica, instrumentao

mecnica de preciso, eletrnica, qumica fina e biotecnologia. Santa Rita do SapucaMG (29 mil hab.): eletrnica e telecomunicaes. So Carlos-SP (175 mil hab.):
eletrnica, agricultura, mecnica e materiais. So Paulo-SP (9.839 mil hab.) e Itu-SP (122
mil hab.): incubadoras mistas de iniciativa da FIESP.
RESULTADOS
A incubadora propicia vantagens para as empresas abrigadas, mas tambm para a economia
da regio pois produz pesquisa, desenvolvimento e valor agregado. Trata-se de um
programa de fomento do desenvolvimento industrial e econmico, impulsionando a gerao
de microempresas, aumentando os ndices de emprego e renda, contribuindo para a
atratividade econmica do municpio.
O principal resultado obtido com a implantao de incubadoras de empresas a criao de
novos de empregos, geralmente mais qualificados. Eleva-se, assim, o nvel de renda da
sociedade, melhorando a qualidade de vida, resgatando a cidadania e a justia social.
Ao se garantir s novas empresas o acesso s universidades e centros de pesquisa, elas
passam a trabalhar com tecnologia de ponta. Desta forma, a experincia de incubao de
empresas produz, como desdobramento, a modernizao dos processos produtivos. No
mdio e longo prazo, implantar incubadoras de empresas resulta em melhorias na
qualificao dos recursos humanos e no padro de gerenciamento de empresas, elevando os
nveis de qualidade e produtividade.
Cerca de 80 % das micro e pequenas empresas no resistem ao primeiro ano de existncia.
As incubadoras tm o objetivo de reduzir este ndice para 40%, como o padro
internacional. Este objetivo se realiza atravs da oferta de infra-estrutura, apoio tcnico,
administrativo e de servio.
O acesso a consultorias e o ambiente encorajador, onde custos e impostos so inferiores aos
praticados pelo mercado, viabilizam o desenvolvimento nos primeiros anos da empresa. A
orientao contbil auxilia no planejamento, evitando problemas relativos ao oramento
para investimentos futuros, enquanto a orientao jurdica acelera o processo de
regularizao da instituio. Os parceiros envolvidos com a incubao (entidades privadas e
governamentais) ajudam na constituio da credibilidade das novas empresas frente ao
mercado. Diminuindo os riscos de insucesso, as incubadoras de empresas so uma
estratgia para estimular a criao e estabelecimento de micro e pequenas empresas no
mercado. Por conseqncia, aumenta-se o nmero de empresas no municpio e a
arrecadao de impostos acrescida, gerando mais recursos para a ao municipal.

Autora: Ana Paula Macedo Soares


Fonte: Plos, parques e incubadoras: a busca da modernizao e competitividade, de Jos
Adelino Medeiros. Braslia: CNPq, IBICT, SENAI, 1992.

Governo e Sociedade

PREPARANDO-SE PARA INTERVIR NA ECONOMIA


(Publicado originalmente como DICAS n29 em 1994)

Capacitando-se para intervir no desenvolvimento econmico do municpio, a prefeitura


ter uma arrecadao melhor e melhora as condies de vida dos cidados.
Ainda que o governo municipal no tenha interveno ampla na vida econmica dos
cidados, pode promover o desenvolvimento econmico e a busca de melhoria das
condies de vida da populao. Verifica-se uma tendncia nas administraes municipais
de procurarem intervir na configurao econmica do municpio. Isto se deve
principalmente situao de crise que o Brasil tem enfrentado, com conseqncias
negativas para o emprego e a renda dos cidados e tambm para as finanas pblicas, pois
diminui a capacidade de investimento dos governos federal, estadual e municipal. Nesse
quadro, os governos locais, em suas aes voltadas promoo do desenvolvimento, tm
assumido cada vez mais o papel de agentes articuladores, indutores e catalisadores de
transformaes econmicas. Isto exige do governo municipal uma nova forma de atuar,
tornando fundamental o dilogo com o setor privado, os trabalhadores e as entidades da
sociedade civil.
ESTRUTURANDO A PREFEITURA
A prefeitura deve estar capacitada para poder levar adiante essa forma de atuao. Isso quer
dizer que devem existir pessoas na prefeitura com a atribuio de acompanhar a economia
local e fornecer subsdios para a ao junto aos demais agentes econmicos. A forma pela
qual ocorre esta estruturao depende do porte, da disponibilidade de recursos e dos
objetivos da prefeitura. O governo municipal pode entender que no necessrio constituir
um rgo com esta misso especfica, mas importante que algum setor da prefeitura a
assuma.
Em alguns municpios, adota-se a figura de uma assessoria do prefeito, composta por um ou
mais assessores, responsvel pelas atividades de desenvolvimento econmico; outros
deixam-nas a cargo da secretaria de planejamento. Tambm possvel criar uma secretaria
ou departamento voltado ao desenvolvimento econmico. Em algumas prefeituras, a funo
exercida por autarquias, empresas pblicas ou de economia mista, chamadas, em geral, de
empresas de desenvolvimento municipal. Esta opo existe quando a prefeitura administra
ou comercializa lotes em distritos industriais, centros comerciais, portos secos, incubadoras
de empresas ou outras iniciativas semelhantes. De toda forma, o rgo de desenvolvimento
econmico da prefeitura deve fazer parte do primeiro escalo, participar de suas decises
mais importantes e ter delegao para representar a prefeitura externamente.
IMPLANTANDO
A criao e/ou estruturao de secretaria de desenvolvimento econmico (ou outro rgo
com funes semelhantes) deve ser precedida de um processo de definio do futuro

pretendido para o municpio. Suas atribuies sero delineadas em funo disso. Caso o
governo municipal e/ou a sociedade local no disponham de uma reflexo coletiva
acumulada sobre um projeto de desenvolvimento econmico local, o prprio rgo pode ser
responsvel por iniciar e coordenar essa reflexo sobre a vocao e o destino do municpio.
O rgo de desenvolvimento econmico ter suas atribuies estabelecidas em funo das
definies que forem se construindo.
ATRIBUIES
A definio das atribuies do rgo da prefeitura que ir coordenar as aes de promoo
do desenvolvimento econmico , na verdade, uma tarefa mais importante que a de sua
natureza jurdica. H um vasto conjunto de atividades que podem ser por ele realizadas. A
formulao e a coordenao dos trabalhos de implantao de uma poltica de interveno
no desenvolvimento econmico municipal o ponto central. Ainda que o grau de
autonomia que o rgo ter para executar esta atribuio possa variar, inevitvel que seja
ele o responsvel por isto.
Pode-se organizar as atribuies assumidas pela secretaria, departamento ou assessoria de
desenvolvimento econmico em trs categorias:
a) Articulao: coordenao de fruns de desenvolvimento, negociaes e discusses com
empresrios, trabalhadores e sociedade civil; contatos com agentes financeiros; divulgao
do municpio em novos mercados; contatos com universidades, entidades corporativas e
outros potenciais parceiros das empresas locais no desenvolvimento tecnolgico;
articulao com municpios vizinhos, rgos de infra-estrutura dos governos estadual e
federal e outras reas da prefeitura.
b) Formulao: coordenao da formulao e implantao de poltica de desenvolvimento
econmico do governo municipal; elaborao de projetos de lei; acompanhamento de
indicadores econmicos municipais; estudos setoriais e outros estudos econmicos
relevantes para o municpio.
c) Apoio a empresas: promoo de programas de treinamento e assessoria a empresas;
construo, gesto e operao de centros industriais ou comerciais e incubadoras de
empresas; regularizao de empresas; apoio a trabalhadores informais; pesquisa e
divulgao de oportunidades de negcios para empresas do municpio; organizao de
feiras e exposies de produtos locais.
CUIDADOS
Apenas a criao de um rgo preocupado com o desenvolvimento econmico no garante
o aumento da atividade econmica no municpio. O governo municipal deve ter claras as
limitaes e potencialidades de suas intervenes na economia local. H uma srie de
fatores condicionadores do desempenho da economia que esto alm do seu campo de
atuao imediato. Mas tambm sobre estes fatores possvel atuar, por meio da
participao poltica nas disputas travadas na sociedade que dizem respeito economia
local. Para estes casos, muito importante dispor de um rgo com capacidade de reunir

informaes e elaborar anlises e propostas alternativas, atuando em conjunto com a rea


de planejamento da prefeitura.
A rea de desenvolvimento econmico da prefeitura ter maior facilidade de atuao se
priorizar as atividades de articulao. Sempre que possvel, deve buscar parceria com
universidades, ONGs, empresas e entidades como SENAC, SENAI e SEBRAE. Para
grande parte das aes, em virtude dos interesses envolvidos, no difcil conseguir a
colaborao das empresas.
Um cuidado a ser tomado no identificar o desenvolvimento econmico apenas com a
industrializao. Nem sempre possvel para o governo municipal estimular
significativamente a implantao de indstrias, mas h outras oportunidades:
desenvolvimento da agricultura, do comrcio ou da explorao de atividades tursticas.
Outro cuidado no transformar a rea de desenvolvimento econmico numa "secretaria do
capital" ou "secretaria dos empresrios", preocupando-se apenas com os seus interesses. A
preocupao central de todos os projetos e atividades deve ser o conjunto dos cidados do
municpio. O enfoque de atuao da rea de desenvolvimento no deve ser o de aumentar
os lucros das empresas, mas o de aumentar as possibilidades de emprego e melhorar a renda
dos cidados. No h sentido algum, do ponto de vista de um governo comprometido com a
promoo da cidadania, em promover aes que reforcem as desigualdades sociais.
EXPERINCIAS
Contagem-MG (449 mil hab.), possui uma Secretaria de Desenvolvimento Econmico
(SEDES) que, alm de administrar um centro industrial, realiza estudos sobre a economia
local, identifica oportunidades de negcios para empresas do municpio, articula contatos
com novos mercados e executa um programa de melhoria da qualidade nas empresas,
capacitando-as para uma economia cada vez mais competitiva, em parceria com o
SEBRAE e entidades empresariais locais. A SEDES tambm realiza um programa de
incentivo a exportaes das empresas do municpio .
Londrina-PR (390 mil hab.), nos ltimos vinte anos deixou a condio de municpio de
base agrcola, tornou-se um plo regional de servios e hoje apresenta grande crescimento
da atividade industrial. A Companhia de Desenvolvimento de Londrina (CODEL),
concentra a promoo da industrializao do municpio, implantando e operando 5 centros
industriais e uma incubadora de empresas. Um exemplo da atuao da CODEL a
articulao que realizou para a ampliao do fornecimento de energia eltrica, para
possibilitar a implantao de novas indstrias no municpio.
RESULTADOS
A criao de uma rea de desenvolvimento econmico na prefeitura traz benefcios que se
estendem a todos os cidados.

O aumento da atividade econmica do municpio pode aumentar a oferta de empregos e


ampliar as fontes de renda da populao (mas s isso no significa, necessariamente, a
desconcentrao de renda). Aumentando a atividade econmica, aumenta a arrecadao
municipal, trazendo para a prefeitura novas possibilidades de atuao.
A realizao de estudos e pesquisas contribui para o fornecimento de informaes muito
teis para o planejamento municipal e para a avaliao da gesto. Com elas, a prefeitura
pode evitar o surgimento de problemas na configurao espacial da cidade e na demanda
por servios pblicos. Estes problemas normalmente aparecem de forma dramtica quando
a atividade econmica cresce de forma desordenada.
As atividades da rea podem contribuir para a implantao de polticas de outros setores da
prefeitura e para garantir o acesso dos trabalhadores a condies dignas de trabalho. No
caso de Contagem, por exemplo, a SEDES atuou decisivamente para a eliminao de um
"lixo" que impedia o uso de uma rea para a localizao de empresas. Tambm possvel
vincular as atividades de apoio s empresas apenas quelas que cumpram exigncias no
campo ambiental, social e tributrio. Assim, por exemplo, s so beneficiadas empresas que
no danifiquem o meio ambiente, atendam a exigncias quanto a sade e segurana do
trabalhador, promovam programas de alfabetizao, escolarizao e treinamento de seus
funcionrios, estejam em dia com todos os impostos e obrigaes trabalhistas.
A rea de desenvolvimento econmico pode tambm, atravs do trabalho constante de
articulao com setores empresariais, contribuir para reduzir problemas que alguns
governos municipais enfrentam nessa relao.

Autor: Jos Carlos Vaz

Desenvolvimento Urbano

OS MUITOS CENTROS DE UMA CIDADE


(Publicado originalmente como DICAS n 17 em 1994)

Estimular o aparecimento de centros de bairro cria condies para o desenvolvimento do


comrcio e dos servios pblicos e melhora a qualidade de vida dos cidados.
O crescimento da cidade altera substancialmente sua estrutura urbana, medida que surgem
novos bairros. A expanso da ocupao e o aumento da populao estimulam o
aparecimento dos centros de bairro, reas voltadas ao comrcio e prestao de servios,
atendendo s demandas presentes nos novos bairros. Este movimento deve ser considerado
positivo pois reduz a quantidade e extenso dos deslocamentos, diminuindo a necessidade
de transporte coletivo; facilita o acesso aos servios pblicos e ao comrcio. Alm disso, os
centros de bairro assumem um papel importante na constituio da identidade das
comunidades locais, funcionando como um ponto de referncia e expresso simblica das
condies de vida e das aspiraes dos seus moradores.
So grandes as probabilidades, no entanto, de que esses novos usos produzam uma
configurao que no a mais desejvel. E, ento, em decorrncia da forma como se d a
consolidao da estrutura urbana, o centro de bairro enfrenta obstculos ao seu
desenvolvimento. Os impactos negativos na qualidade de vida estendem-se ao transporte
coletivo, ao trnsito de veculos e de pedestres, segurana e acessibilidade aos servios
pblicos.
O governo municipal pode intervir nos centros de bairro, estimulando e ordenando o seu
desenvolvimento. Em alguns casos, a interveno pode contribuir, tambm, para impedir ou
reverter processos de degradao.
O QUE FAZER?
As aes voltadas aos centros de bairro no podem perder de vista o bem-estar dos
cidados. Devem, portanto, ter como objetivo maior a promoo da melhoria da qualidade
de vida de todos aqueles que esto ligados ao bairro e o seu centro.
Os centros de bairro, nesse sentido, devem ter condies de atender o mximo de
necessidades da populao, evitando deslocamentos e promovendo o desenvolvimento
local. Devem oferecer no s atividades comerciais e prestao de servios por particulares,
mas tambm podem ser utilizados como instrumento de descentralizao dos servios
pblicos. Pode-se implantar equipamentos integrados, de forma que o cidado encontre
informaes e atendimento em diversas reas de atuao da prefeitura. Com investimentos
relativamente pequenos, possvel instalar um posto de atendimento integrado a outros
equipamentos e servios (terminal de nibus, posto de sade, posto de policiamento ou a
um centro comunitrio). Este posto de atendimento pode oferecer, tambm, servios de
rgos pblicos no municipais, mediante convnio para sua implantao e manuteno.

As intervenes devem facilitar o acesso da populao ao comrcio e s empresas


prestadoras de servios, atravs da regulamentao de estacionamento, adequao de
itinerrios e de pontos de nibus e criao de reas de circulao de pedestres e ciclistas,
entre outros.
O centro de bairro pode apresentar, tambm, uso voltado convivncia e ao lazer,
oferecidos pelo setor privado ou pelos servios pblicos. A promoo de eventos e
atividades culturais nos centros de bairro, alm de contribuir para a regionalizao e
descentralizao da ao cultural, pode contribuir para consolidar o uso para lazer. O
alargamento de vias, priorizando o espao do pedestre e da bicicleta, ou projetos de reforma
e redefinio de espaos como praas e canteiros centrais de avenidas tambm podem
tornar mais atraente o centro de bairro como espao de convivncia. Em algumas situaes,
pode-se implantar um centro cultural em reas ou edifcios sub-utilizados ou degradados,
recuperando-os em parceria com a iniciativa privada.
O PAPEL DA PREFEITURA
A interveno em centros de bairro requer aes planejadas e estruturadas, envolvendo
diversas reas da prefeitura. Isso implica a necessidade de uma coordenao firme do
processo. A extenso e o grau de descentralizao da estrutura urbana do municpio so
fatores diretamente associados complexidade da interveno e, conseqentemente, com as
necessidades de planejamento e coordenao.
As intervenes nos centros de bairro atingem diretamente a vida dos cidados.
indispensvel, portanto, que sejam precedidas por um processo de discusso com todos os
setores envolvidos. A prefeitura deve ouvir mltiplas opinies nos seus diversos
departamentos e em rgos pblicos de outras esferas de governo e na sociedade.
Avana-se ainda mais na participao popular, se for elaborado um programa que preveja
intervenes conjuntas entre a prefeitura e a populao. Como exemplo disto, pode-se
realizar atividades em mutiro ou transferir parte das aes para as empresas e moradores.
Os empresrios locais devem ser convidados a aderir ao projeto. Isto no exclui as
empresas beneficiadas de participar do financiamento de sua implantao, para que os
benefcios gerados pelos investimentos pblicos no fiquem sem contrapartida. O
instrumento jurdico da contribuio de melhoria pode ser utilizado para recuperar os
investimentos da prefeitura.
A definio prvia dos bairros em que se pretende atuar evita a disperso de esforos. Para
orientar a escolha, devem ser avaliados critrios como necessidade de gerao de empregos
na rea, servios pblicos existentes, possibilidades de obteno da adeso e participao
da sociedade, infra-estrutura disponvel na rea, grau de degradao urbana e capacidade de
polarizao de servios do centro de bairro.
Para cada centro em que se pretende atuar preciso realizar estudos de caracterizao
scio-econmica e de acessibilidade, definindo exatamente a rea a ser tratada como centro.

EXPERINCIA
A Prefeitura de Porto Alegre-RS vem desenvolvendo o Projeto Centros de Bairro, com o
objetivo de reforar os j existentes e criar novos centros de bairro na cidade. Este objetivo
faz parte de uma poltica de descentralizao da ao municipal, buscando a constituio de
uma rede de centros autnomos, que possam suprir as demandas dos bairros.
A partir de um grupo de trabalho da Secretaria do Planejamento, foi montada uma equipe
maior, com tcnicos de vrios rgos municipais e estaduais, da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul e representantes de entidades comunitrias. Durante dois meses, esta
equipe realizou atividades de levantamento e caracterizao ambiental nas reas escolhidas
e tomou conhecimento das demandas locais.
A etapa seguinte foi a realizao de "Oficinas de Projetos" nos bairros, para a elaborao de
diretrizes para os bairros. Aps um trabalho de discusso no grupo tcnico responsvel pelo
projeto, os resultados das "oficinas" foram submetidos apreciao dos envolvidos, em
reunies nos bairros. O resultado final desta etapa foi uma espcie de "catlogo de idias",
apresentando o potencial de desenvolvimento dos centros de bairro.
Reconhecendo a impossibilidade de implementao de todos os projetos com recursos
unicamente municipais, a prefeitura desencadeou um processo de consolidao dos centros
de bairro que necessitar da participao de vrios segmentos sociais para sua implantao.
Nessa linha de atuao, os investimentos pblicos devero ter o carter de indutores do
investimento privado. Ou seja, as aes da prefeitura, previamente discutidas com a
populao, devero viabilizar investimentos privados orientados para a valorizao da rea
como espao integrador de uma identidade local e do desenvolvimento do bairro.
RESULTADOS
a) sociais
A implantao de uma poltica de revitalizao ou desenvolvimento dos centros de bairro
permite o aparecimento de novas relaes e dinmicas sociais na vida urbana. A
reconfigurao dos espaos pblicos do cotidiano do cidado possibilita valorizar as
identidades locais, estimula a convivncia e a integrao dos moradores e usurios. No caso
dos bairros perifricos, onde houve uma ocupao recente e na maioria das vezes por
migrantes, este reforo da identidade reduz a alienao da cidade. O morador recmchegado tem mais condies de se integrar na nova realidade, deixando de ver seu bairro
apenas como dormitrio.
Outro resultado social importante - e de especial relevncia em cidades maiores, onde a
estrutura urbana torna penoso o deslocamento at o centro da cidade - a possibilidade de
ampliar o acesso da populao aos servios pblicos.
b) econmicos

O reforo dos centros de bairro cria condies para o desenvolvimento do comrcio e da


rede de servios locais, inclusive gerando empregos que beneficiaro os moradores do
prprio bairro.
Reduz as deseconomias de concentrao, ou seja, os impactos negativos gerados pela
concentrao de atividades em uma nica rea, com efeitos importantes sobre os gastos e
custos de transporte, equipamentos sociais e infra-estrutura urbana.
c) urbansticos
As intervenes nos centros de bairro alteram a configurao urbana, estabelecendo novas
relaes entre cidade e cidados. Tendem a reduzir a necessidade de deslocamentos
motorizados para trabalho e aquisio de bens e servios e a aumentar a oferta e a qualidade
da infra-estrutura, dos servios e equipamentos de lazer. Desta forma, contribuem para o
desenvolvimento de um modelo de cidade que privilegia a qualidade de vida dos cidados.
d) polticos
A articulao com empresrios locais para a implantao do projeto pode criar
oportunidades para vencer eventuais resistncias que alguns governos do campo
democrtico-popular encontram por parte desse setor. Cria, tambm, condies para
abertura de novos canais de negociao poltica, inclusive em outras questes.
Por exigir um grande esforo de contato e discusso com os interessados, o processo de
interveno amplia a capacidade de articulao do governo municipal com a sociedade.
Pode, ainda, democratizar as decises sobre projetos e usos do espao urbano, na medida
em que estiver integrado a um projeto mais amplo de descentralizao do poder e de
participao popular.

Autor: Jos Carlos Vaz

Ao Administrativa

CONSRCIOS INTERMUNICIPAIS
(Publicado originalmente como DICAS n 97 em 1997)

A ao conjunta de municpios para resolver problemas comuns amplia a capacidade de


atendimento aos cidados e o poder de dilogo das prefeituras junto aos governos estadual
e federal.
Os problemas a cargo do governo municipal muitas vezes exigem solues que extrapolam
o alcance da capacidade de ao da prefeitura em termos de investimentos, recursos
humanos e financeiros para custeio e a atuao poltica. Alm disto, grande parte destas
solues exigem aes conjuntas, pois dizem respeito a problemas que afetam,
simultaneamente, mais de um municpio.
Em outros casos, mesmo sendo possvel ao municpio atuar isoladamente, pode ser muito
mais econmico buscar a parceria com outros municpios, possibilitando solues que
satisfaam todas as partes com um desembolso menor e com melhores resultados finais.
Os governos estaduais e federal, tradicionais canais de solicitao de recursos utilizados
pelos municpios, apresentam, em geral, baixa capacidade de interveno. E tambm deixar
simplesmente que o governo estadual ou federal assuma ou realize atividades de mbito
local ou regional, que poderiam ser realizados pelos municpios, pode significar uma
renncia autonomia municipal, retirando dos cidados a possibilidade de intervir
diretamente nas aes pblicas que lhes dizem respeito.
Os consrcios intermunicipais, estabelecendo a parceria entre as vrias prefeituras,
aumentam a capacidade de um grupo de municpios solucionar problemas comuns sem lhes
retirar a autonomia. Trata-se, portanto, de um recurso administrativo e, ao mesmo tempo, ao
mesmo tempo poltico.
O QUE SO
Consrcios intermunicipais so entidades que renem diversos municpios para a realizao
de aes conjuntas que se fossem produzidas pelos municpios, individualmente, no
atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de recursos.
Os consrcios intermunicipais possuem personalidade jurdica (normalmente assumem a
figura de sociedade civil), estrutura de gesto autnoma e oramento prprio. Tambm
podem dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades.
Seus recursos podem vir de receitas prprias que venham a ser obtidas com suas atividades
ou a partir das contribuies dos municpios integrantes, conforme disposto nos estatutos
do consrcio. Todos os municpios podem dar a mesma contribuio financeira, ou esta
pode variar em funo da receita municipal, da populao, do uso dos servios e bens do
consrcio ou por outro critrio julgado conveniente.

POSSIBILIDADES
H amplas possibilidade de atuao conjunta de municpios atravs de consrcios. Desde
pequenas aes pontuais a programas de longo prazo e intensa influncia sobre o destino
dos municpios, os consrcios podem se constituir com menor ou maior pretenso de
durabilidade e impacto. Tambm podem assumir os mais variados objetos de trabalho,
como alguns apresentados a seguir:
a) Servios pblicos: Os municpios podem oferecer servios pblicos em parceria com
municpios vizinhos. Com isso, possvel amortizar os custos fixos e os investimentos
sobre uma base maior de usurios, reduzindo o custo unitrio da produo e distribuio
dos servios. Diversos tipos de servios pblicos podem ser realizados sistematicamente
por meio de consrcios. No campo do abastecimento e nutrio podem ser implantados
programas de complemento nutricional ou "sacoles" volantes. No campo da cultura, em
municpios de pequeno porte possvel implantar equipamentos e realizar atividades de
carter regional, como o servio de nibus-biblioteca. Tambm possvel atuar de forma
consorciada nas reas de esporte, lazer, assistncia social, aparelhamento do Corpo de
Bombeiros e saneamento.
b) Sade: Este o campo mais propcio para a criao de consrcios para prestao de
servios pblicos. A operao conjunta da rede pblica de servios de sade tem sido o
motivo da criao de vrios consrcios municipais nos ltimos anos. Isto porque um tipo
de servio que exige grandes investimentos e que naturalmente hierarquizado em rede por
demanda: um municpio de pequena populao no ter condies (nem far sentido que o
faa) para oferecer todo o leque de servios possveis e necessrios. Com isso, muitos
municpios passam a depender de servios oferecidos fora, cuja operao est totalmente
alm de seu controle; outros implantam equipamentos e servios super-dimensionados, cujo
investimento necessrio ou o custeio da operao so muito elevados para o potencial
econmico do municpio (muitas vezes esta opo implica o sucateamento a mdio prazo
desses mesmos investimentos). Esse era o caso dos 27 municpios de Minas Gerais
(totalizando cerca de 250 mil habitantes) que compuseram o Consrcio Intermunicipal do
Alto So Francisco. O consrcio assumiu a operao de unidades de sade de vrios
nveis, desde unidades bsicas a centros de referncia especializados. A iniciativa conseguiu
ampliar o volume de servios prestados, reduzir custos de procedimentos e o nmero de
deslocamentos para tratamento na capital do estado, Belo Horizonte.
c) Obras pblicas: Muitas vezes as obras pblicas podem ser do interesse de mais de um
municpio. o caso de obras em reas de divisa (especialmente em reas conurbadas),
canalizao de cursos dgua e obras virias que garantam o acesso a vrios municpios.
Em outras situaes, pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a
cargo de cada municpio: rodzio de mquinas prprias, aquisio ou locao de mquinas
para uso comum, contratao de projetos arquitetnicos padronizados ou mutires de
manuteno de estradas vicinais, como na experincia dos municpios do Recncavo
Baiano. Este um item em que os consrcios intermunicipais revelam um desempenho
muito bom, por conta do prprio carter circunstancial: so aes com objetivos e etapas
perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada
parceiro.

d) Atividades-meio: Outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermdio de
consrcios intermunicipais a realizao de atividades-meio das prefeituras. o caso da
informtica, que d espao para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicaes que
requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municpios de
maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a
mais de um municpio, como, por exemplo, programas para gesto das redes de educao e
sade. Tambm possvel estabelecer consrcios para realizar atividades de treinamento e
capacitao de funcionrios pblicos municipais, permitindo criar programas permanentes
de capacitao de pessoal de menor custo por servidor beneficiado.
e) Meio Ambiente: Muitos consrcios tm surgido a partir de projetos de recuperao ou
preservao do meio ambiente, sobretudo em busca de solues para problemas em torno
do manejo de recursos hdricos de uma bacia hidrogrfica, como no caso do Consrcio
Intermunicipal da Bacia do Rio Piracicaba, em So Paulo. Esses consrcios podem ir alm
das questes hdricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos
governos estadual e federal em questes ambientais mais amplas como saneamento bsico,
lixo e enchentes. o exemplo do Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto
Tamanduate e Represa Billings, integrado pelos 7 municpios da regio do ABC, em So
Paulo, que assumiu, tambm, atividades no campo da promoo do desenvolvimento
regional.
f) Desenvolvimento econmico regional: H uma grande possibilidade de atuao dos
consrcios no campo da promoo do desenvolvimento regional. Podem assumir funes
de incentivo a atividades econmicas (atrao de investimentos, apoio produo agrcola)
e funcionar como agentes de controle e preveno da "guerra fiscal" entre municpios. No
campo do turismo as aes de consrcios tem sido pouco utilizadas, apesar da boa
possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o potencial turstico regional e
tambm preparar os municpios para sua explorao racional. Pode-se considerar tambm a
hiptese de empreender programas de capacitao e reciclagem profissional da mo-deobra local.
GESTO
Normalmente, o principal agente de gesto dos consrcios um Conselho de
Administrao, composto pelos prefeitos dos municpios integrantes. interessante,
tambm, incorporar representantes dos legislativos municipais e entidades da sociedade
civil.
Dependendo dos estatutos do conselho, as decises podem ser tomadas por maioria
simples, maioria absoluta, maioria qualificada ou unanimidade. Em algumas situaes, um
dos municpios pode ter poder de veto sobre as decises, especialmente quando houver um
municpio de porte muito maior que os demais (o centro de uma regio metropolitana, por
exemplo), ou, por algum motivo, ocupar um papel central nas atividades realizadas pelo
consrcio ( o caso dos municpios que cedem reas para a disposio final de resduos
slidos de outros municpios).

Os consrcios, em geral, so presididos por um dos prefeitos dos municpios que dele
fazem parte, adotando-se um sistema de rodzio, mudando a cada um ou dois anos.
A gesto operacional do consrcio, em grande parte dos casos, exige uma estrutura prpria.
H duas formas de supri-la: criando um quadro de pessoal prprio ou utilizando servidores
cedidos pelas prefeituras integrantes, atuando disposio do consrcio em tempo integral
ou parcial. Na medida do possvel, conveniente dispor de uma equipe tcnica prpria e de
carter permanente, permitindo que se forme uma "inteligncia" do consrcio, com
conhecimento aprofundado da problemtica regional.
RESULTADOS
Do ponto de vista da ao dos governos municipais envolvidos, a criao de consrcios
intermunicipais pode produzir resultados positivos de cinco tipos:
a) Aumento da capacidade de realizao: os governos municipais podem ampliar o
atendimento aos cidados e o alcance das polticas pblicas por conta da disponibilidade
maior de recursos e do apoio dos demais municpios.
b) Maior eficincia do uso dos recursos pblicos: o caso dos consrcios cuja funo
central o compartilhamento de recursos escassos, de mquinas de terraplanagem a
unidades de sade ou unidades de disposio final de resduos slidos. O volume de
recursos aplicados como investimento no consrcio e o custeio de sua utilizao so
menores do que a soma dos recursos que seriam necessrios a cada um dos municpios para
produzir os mesmos resultados.
c) Realizao de aes inacessveis a uma nica prefeitura: a articulao de esforos em um
consrcio intermunicipal pode criar condies para que seja possvel atingir resultados que
no seriam possveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo soma dos esforos
individuais de cada uma delas. o caso da aquisio de equipamentos de alto custo, o
desenho de polticas pblicas de mbito regional (como no caso das polticas de
desenvolvimento econmico local).
d) Aumento do poder de dilogo, presso e negociao dos municpios: a articulao de um
consrcio intermunicipal pode criar melhores condies de negociao dos municpios
junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou
agncias estatais. Com isso, v-se fortalecida a autonomia municipal.
e) Aumento da transparncia das decises pblicas: como as decises tomadas pelos
consrcios so de mbito regional e envolvem vrios atores, naturalmente elas se tornam
mais visveis, pois exigem um processo de discusso mais aprofundado em cada municpio
e em termos regionais. Com isso, abre-se espao para uma maior fiscalizao da sociedade
sobre a ao dos governos.

Autor: Jos Carlos Vaz


Auxiliar de Pesquisa: Emiliano Caccia-Bava

Governo e Sociedade

DESENVOLVIMENTO E AES DO GOVERNO LOCAL


(Publicado originalmente como DICAS n 54 em 1996)

Alm de realizar aes que ajudem a gerar renda e emprego, a prefeitura pode incentivar
novas formas de organizao da produo e de cooperao.
O desenvolvimento local, nas atuais condies da economia e da sociedade brasileiras, no
pode ser analisado sem que se coloque o problema da necessidade da gerao de emprego e
renda. A ao das prefeituras limitada, mas a experincia demonstra que esse nvel de
governo pode assumir tarefas que contribuam para romper circuitos fechados de
acumulao, gerando emprego e renda.
POSSIBILIDADES
a) Criao de condies ambientais: uma linha importante de atuao do governo local na
promoo do desenvolvimento a interveno sobre as condies do ambiente social ou
econmico, ou seja, articular medidas que propiciem o desenvolvimento do municpio. Esse
tipo de interveno procura minimizar ou eliminar fatores que impedem o desenvolvimento
econmico. Nem sempre esses fatores esto sob o controle direto da prefeitura, mas em
vrias ocasies possvel produzir solues que "contornem" um determinado fator
restritivo. A interveno que objetiva o desenvolvimento no deve ficar necessariamente
restrita criao direta de empregos. Muitas vezes a capacidade do governo local para fazlo muito baixa, mas tem mltiplas formas de produzir um ambiente favorvel para o
emprego.
Um exemplo deste tipo de ao so os programas de incentivo ao crdito comunitrio ou
para iniciativas populares. Em condies em que as taxas de juros e outras restries ao
crdito so um fator inibidor de iniciativas de grupos comunitrios ou de trabalhadores sem
recursos para comear atividades econmicas independentes, as iniciativas de crdito
comunitrio podem abrir uma gama de oportunidades de forma bastante prtica. Uma
pessoa ou grupo, a partir de um emprstimo, pode viabilizar uma idia que resolva seus
problemas de emprego e renda.
A interveno nas condies ambientais muitas vezes deve enfrentar crculos fechados de
acumulao. Um exemplo o das localidades onde grandes proprietrios arrendam a terra
e, alm disso, controlam a venda de insumos agrcolas e sementes, e tambm a
comercializao do produto. Se for possvel produzir relaes diretas entre consumidor e
produtor, ser possvel melhorar a distribuio de renda e melhorar a qualidade de vida dos
produtores rurais e dos consumidores urbanos.
A eliminao de entraves legais e administrativos pode ser um fator de estmulo ao
desenvolvimento local. Essas aes ajudam a liberar o potencial de iniciativa dos cidados
mais pobres, evitando que a iniciativa econmica seja monoplio daqueles que podem
assumir os custos gerados pelas restries legais e administrativas. Experincias brasileiras

em Porto Alegre-RS (1.280 mil hab.) e Diadema-SP (318 mil hab.) se concentraram na
eliminao e simplificao de procedimentos para abertura de pequenas empresas.
b) Qualificao da mo-de-obra: Um segundo patamar a dimenso formadora. Muitas
vezes, o perfil da mo-de-obra local a impede de ter acesso a postos de trabalho que exigem
maior qualificao, ou a limita como agente ativo e de iniciativa prpria. A falta de
qualificao dos trabalhadores locais torna-se um fator de repulso de investimentos.
Alm da proviso de ensino formal, oferecer um conjunto coerente de cursos prticos que
permitam aos cidados excludos assumirem uma ocupao que lhes garanta um modo de
vida digno uma iniciativa que pode ser bastante eficaz. Entretanto, em grande parte dos
casos precisa ser acompanhada de iniciativas de formao bsica: as voltadas aquisio de
habilidades que condicionam o desempenho profissional, as que facilitam iniciativas
comunitrias e aquelas que permitem um maior acesso aos direitos polticos e sociais.
O Ministrio de Urbanizao da Costa Rica teve uma experincia de formao em aspectos
mltiplos, com cidados favelados, considerada bem sucedida: em vez de simplesmente
definirem que contedos os cidados necessitavam, os tcnicos definiram-nos em conjunto
com os lderes comunitrios, chegando a um programa de cursos eminentemente prticos,
com trs ncleos: organizao comunitria, infra-estrutura comunitria e gerao de
empregos.
c) Interveno em setores de grande efeito multiplicador: Um terceiro plano de
interveno no desenvolvimento local a atuao nos setores mais ou menos permeveis
aos empregos. Como as dinmicas intersetoriais so muito diferenciadas, alguns setores
tm maiores condies de gerar empregos a partir de aes de mbito local. H grandes
variaes entre municpios. Um mesmo setor, em municpios ou regies diversas, pode ter
permeabilidade diferente s polticas de estmulo gerao de empregos.
Pode-se notar que na maioria dos municpios brasileiros imensos possvel promover
articulaes cidade-campo que permitiriam iniciativas de sucesso, tomando-se cidade e
campo como unidades complementares. Para muitos municpios isto significa implantar
polticas de abastecimento para a cidade desenhadas de forma complementar poltica de
apoio aos agricultores. Esta, por sua vez, precisa incluir a prestao de servios, como
sade e educao alm de medidas de apoio produo agrcola local. economicamente
vivel, por exemplo, formar cintures verdes hortifrutigranjeiros que assegurem
rentabilidade para o dono do solo ou ento para a prefeitura que o arrende, cedendo o uso
para pequenos lavradores.
Outro espao para interveno local no processo de desenvolvimento so as franjas
inferiores do mercado, para alguns tipos de produtos ou servios. A concentrao de renda
rompeu a unidade de mercado: ele se segmenta por nveis de renda. Nesse mercado nounitrio, com vrios nveis de renda, os extratos mais baixos necessitam de alternativas de
produtos mais baratos que aqueles produzidos pela economia formal, pelas empresas mais
estruturadas. Trata-se de um espao econmico que pode ser ocupado atravs do uso de
materiais alternativos ou da busca de novas utilidades a materiais e produtos com outras
aplicaes tradicionais. Os perfis de produo e as tecnologias necessrias so

completamente diferentes, caracterizando-se por serem poupadoras de capital e pelo uso


intensivo de mo-de-obra.
Atualmente est em curso uma profunda mudana de composio intersetorial do emprego.
As atividades do setor tercirio so as que mais crescero nos prximos anos, ao contrrio
dos setores primrio e secundrio, que tendem a perder importncia relativa. Nesse
contexto, pode ser compensador para o governo local adotar polticas de gerao de
emprego e renda que estimulem o desenvolvimento de atividades de prestao de servios.
Isto pode ser combinado com programas de prestao comunitria, desconcentrada ou
descentralizada de servios pblicos, especialmente aqueles de assistncia social. Esses
servios podem funcionar como uma "esponja" capaz de absorver uma parcela da mo-deobra. Em muitas oportunidades, a implantao deste tipo de iniciativa pode significar a
simplificao de servios pblicos para execut-los com menores custos e maior eficcia.
Para isto, pode ser necessrio eliminar entraves legais e administrativos prestao de
servios comunitrios. Um exemplo o atendimento domiciliar a idosos em Lausanne, na
Sua. Uma pessoa cuida de quatro idosos, passando duas horas dirias na casa de cada um,
mas no funcionria pblica do departamento de assistncia aos idosos, e sim algum que
faz parte de um sistema comunitrio apoiado pelo governo.
Outro exemplo, que a comunidade organiza sozinha na periferia das cidades, so as "mescrecheiras", que podem ser incorporadas em programas do governo local. Muitas vezes, a
prefeitura fica sem ao porque no consegue atender a todas as exigncias tcnicas e
corporativas expressas na lei. No se conseguem implantar creches em nmero suficiente
porque a lei exige que uma creche pblica tenha uma mdia de mais de vinte funcionrios
por creche. A busca do atendimento ideal impede que se preste o servio mnimo. Como se
determina que a creche deve ser a ideal, as crianas ficam sem creche alguma, e a
comunidade se organiza de forma precria.
d) Articulao do desenvolvimento local com atores e dinmicas externas: A criao de
um ambiente propcio para o desenvolvimento local pode surgir de uma articulao eficaz
das dinmicas econmicas e sociais locais com dinmicas mais amplas. fundamental
poder identificar as oportunidades que estas apresentam e desenhar aes articuladoras,
com o governo local tomando a iniciativa, e no s se colocando espera de iniciativas
externas. Cidades africanas negociaram acordos de comercializao em outros pases do
artesanato produzido localmente, com bons resultados na gerao de emprego e renda.
Maring -PR (252 mil hab.), por exemplo, abriu uma representao em Curitiba, capital do
Estado, e outra em Braslia-DF.
Para esse tipo de iniciativa, preciso identificar as oportunidades que podem ser
aproveitadas, de acordo com as caractersticas da economia e sociedade local (o que muitas
vezes classificado como "vocao" do municpio). Mas a "vocao" no pode gerar uma
organizao econmica excessivamente especializada, para no correr o risco de tornar
vulnervel a economia local.
AVANANDO

possvel avanar, realizando aes que sejam tambm transformadoras da sociedade, no


campo da organizao da produo e das relaes de solidariedade.
Os governos locais podem ter um papel importante no estmulo a formas de organizao da
produo alternativas empresa capitalista, como cooperativas e empresas no-lucrativas.
Por exemplo, em So Paulo-SP (9.842 mil hab.), na gesto 1989-1992, os catadores de
papel receberam apoio e infra-estrutura da prefeitura e de entidades da sociedade para se
organizar em cooperativa.
Dentro dessa linha, o estmulo organizao comunitria da produo pode ser orientado
para que essas empresas sociais atinjam um plano superior da produo. No caso dos
catadores de papel, possvel, com algum treinamento e pequeno investimento, transformlos em recicladores artesanais de papel. Eles estaro se apropriando de um elo superior do
processo produtivo, onde agregado maior valor.
As empresas sociais no precisam ser pensadas como necessariamente precrias. O governo
local pode estar presente fornecendo orientao e controle, auxiliando as iniciativas da
comunidade a atingirem um patamar superior de organizao das atividades.
Assim como importante estimular novas formas de organizao da produo, tambm
bom que se busquem novas formas de ajuda e cooperao, para superar o tradicional
assistencialismo.
Outro ponto a ser valorizado a constituio de formas de cooperao descentralizada,
como os sistemas de ajuda horizontal. Um exemplo o estabelecimento de convnios entre
hospitais locais com hospitais do exterior. Muitas vezes, esse tipo de ajuda pode enfocar o
intercmbio e disseminao de experincias, suprindo os governos locais e as iniciativas
comunitrias de informaes e conhecimento tcnico. Comunidades e associaes locais,
com um computador ou um fax disponvel, podem ter acesso a outras experincias e a
conhecimento tcnico de forma muito simples e barata.

Autor : Ladislau Dowbor

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