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O legado da ditadura para

a educao brasileira: a
simbiose estado-capital
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Luiz Antnio Cunha*

A ditadura no inventou a dualidade setorial pblica/privada na educao,


tampouco a simbiose Estado-capital na-economia. O que ela fez foi intensificar essa
dualidade fundante da educao brasileira e combina-la, de modo peculiar, com os
nveis de ensino, o superior e o bsico. A educao foi submetida simbiose Estadocapital, em cada nvel de um jeito prprio. Comecemos pelo ensino superior.
A reforma do ensino superior realizada durante a ditadura propiciou
condies institucionais para a efetiva criao da instituio universitria no Brasil,
onde, at ento, existiam somente faculdades isoladas ou ligadas por laos mais
simblicos do que propriamente administrativos e acadmicos. Mas tudo isso s pde
acontecer no bojo de forte represso policial-militar.
Professores

pesquisadores

experientes

foram

compulsoriamente

aposentados; docentes jovens foram impedidos de ingressar e/ou de progredir na


carreira, reitores foram demitidos e, para o seu lugar, foram nomeados interventores; a
autonomia administrativa e financeira, j to reduzida, foi ainda mais restringida, o
controle policial estendeu-se aos currculos, aos programas das disciplinas e at s
bibliografias, as entidades estudantis foram severamente cerceadas.
Embora defendida por professores e estudantes, desde princpios da dcada, a
reforma universitria foi possibilitada justamente pela represso poltico-ideolgica.
Os atos institucionais baixados pelos governos militares, seus decretos-leis e a
Constituio de 1967 abriram caminho para a extino do regime de ctedras e a
1
*

Palestra proferida em 30 de maio de 2014.


Professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

O legado da ditadura para a educao brasileira: a simbiose estado-capital

modernizao da organizao administrativa e acadmica nas instituies federais de


ensino superior
Por lado, uma aliana tcita entre docentes pesquisadores experientes e
militares desenvolvimentistas fez com que as agncias estatais de fomento ampliassem
em muito os recursos destinados ps-graduao; novos prdios foram construdos e
laboratrios foram equipados, a profisso docente foi institucionalizada mediante o
regime de tempo integral e de dedicao exclusiva; as instituies pblicas de ensino
superior ampliaram expressivamente o nmero de estudantes nelas matriculados.
A tnica dessas reformas, expressas nos decretos-leis 53/66 e 252/67 e nas
leis 5539/68 (Estatuto do Magistrio Federal) e 5.540/68 (Lei da Reforma
Universitria foi a de priorizar o setor pblico como gerador de foras produtivas,
tanto forma de cincia e tecnologia quanto na de fora de trabalho de diversos nveis
de qualidade, na perspectiva da projeo internacional do pas, to cara aos militares.
Assim que, alm da modernizao e expanso das universidades existentes, segundo
o modelo norte-americano, novas universidades foram criadas no mbito federal e
estadual.
A estruturao dos sistemas de ensino previstos pela primeira LDB (1961)
favorecia os interesses privatistas, por transferir para os conselhos de educao (o
federal e os estaduais) importantes competncias antes concentradas nos detentores
dos cargos executivos. Os membros desses conselhos, nomeados livremente pelo
Presidente da Repblica e pelos governadores dos estados, no s podiam recair em
pessoas escolhidas mediante presso e articulao privada, menos visveis para as
foras polticas partidrias, como, tambm, os conselheiros ficavam expostos a
presses e atrativos de diversas espcies. Alm disso, divididos os centros de tomada
de decises, tornava-se mais difcil a resistncia s presses e aos atrativos das
instituies privadas de ensino.
Conseguido o controle dessas instncias do Estado, a expanso do ensino
privado foi muito intensa aps o golpe de Estado de 1964, processando-se a velocidade
to mais alta quanto maior a taxa de lucratividade mdia em cada nvel de ensino:
mais intensa no 2 grau do que no 1; no superior mais do que no 2 grau.
As afinidades polticas eletivas entre os governos militares e os dirigentes de
instituies privadas do ensino superior fez com que o Conselho Federal de Educao
-CFE assumisse uma feio crescentemente privatista. Assim, no momento em que a

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reforma do ensino superior proclamava sua preferncia pela universidade como Forma
prpria de organizao do ensino superior, o CFE se empenhava em propiciar a
acelerao do crescimento dos estabelecimentos privados, a grande maioria deles
isolados, contrariando a lei recentemente promulgada. O Congresso Nacional,
fechado pelo acirramento da ditadura, menos de um ms aps a promulgao da lei
5.540/68, permaneceu margem desse novo impulso atomizador acionado pelos
grupos privatistas. Medidas de menor status jurdico do que as resolues do CFE, mas
de grande alcance para a acumulao de capital, foram sendo implementadas, de
acordo com s demandas dos grupos interessados.
Vale

pena

uma

pequena

digresso

para

situar

esse

lugar

de

empresariamento da educao. No trinio de maior radicalizao da luta em torno do


projeto da primeira LDB (1959/1961), o alvo visado pelos privatistas era o ensino
ento denominado mdio (ginasial e colegial). Nesse nvel estavam as escolas
religiosas catlicas, que pretendiam subsdios financeiros contra o que era denominado
de projeto monopolista estatal. Com efeito, nessa poca escolas estaduais de nvel
mdio, poucas mas bem espalhadas por todo o pas, tinham padro elevado de
qualidade, em nada deviam a suas congneres religiosas. Por serem boas e gratuitas,
sobre elas recaia a demanda de expanso das oportunidades de escolarizao, motivo
pelo qual o projeto privatista defendia a liberdade de ensino, isto , a opo dos pais
para escolarizarem seus filhos nos estabelecimentos de sua preferncia. Se estes fossem
pagos, as famlias que tivessem bolsas de estudos, garantia dessa liberdade de escolha.
O ensino superior era dominantemente pblico, mas de pequeno porte. O setor
privado nesse nvel era constitudo de algumas universidades confessionais,
predominantemente

catlicas, secundadas

por

algumas

evanglicas,

alm

de

faculdades isoladas de propriedade e gesto familiar. No tinham importncia os


estabelecimentos de ensino especificamente empresariais, que, alis, dissimulavam seu
propsito sob a capa de instituies mantenedoras.
Aprovada a LDB e desfechado o golpe de Estado, a situao comeou a mudar
profundamente. Os empresrios do ensino dispensaram a Igreja Catlica para legitimar
seus projetos de acumulao, os quais rapidamente se deslocaram para o nvel
superior. Enquanto centenas de colgios catlicos fechavam suas portas, outros tantos
eram criados em reas urbanas e suburbanas no atingidas pelas redes pblicas de
ensino, que, no entanto, cresciam rapidamente, impulsionadas pelas campanhas
eleitorais para as instncias do Poder Legislativo, que no foram abolidas pela

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ditadura, a despeito do estreitamento de sua competncia.


Impulsionada pela elevao dos requisitos educacionais, espontneos e
induzidos, a busca de diplomas de cursos superiores, nas mais diversas especialidades,
abriu um mercado imenso para os empresrios da educao. De norte a sul, so
conhecidos exemplos de escolas de nvel mdio de pequeno porte que passaram a
abrigar cursos superiores noturnos para estudantes de baixa renda, as quais, aps
alguns anos, transformaram-se em grandes universidades. O lugar da mais rpida
acumulao de capital passou, ento, do nvel mdio para o nvel superior.
Essa rpida expanso do setor privado no nvel superior foi, de certa forma,
funcional para o crescimento mais moderado do setor pblico. Defendido da presso
da demanda, que nos anos 1967 e 1968 reivindicava mais vagas e mais verbas
para as universidades pblicas, elas puderam se concentrar na construo e no
equipamento de grandes campus, de implementar programas de ps-graduao e
pesquisa, assim como enviar professores e estudantes para prosseguir seus estudos no
exterior.
Mais do que nunca, a delimitao desigual do ensino superior ficou aparente:
universidades pblicas para os estudantes de mais elevado capital cultural,
universidades e faculdades isoladas privadas para os outros. Em termos probabilsticos,
essa diviso de capital cultural era movida pela renda, embora no diretamente. Parte
das instituies privadas, no todo ou em parte dos cursos oferecidos, se especializaram
em captar a demanda de baixo capital cultural e alta renda.
O empresariado do ensino foi bastante favorecido pela legislao tributria
incidente sobre as instituies educacionais privadas de todos os nveis.
Em 1965, o Ato Institucional n 2 cassou o mandato de numerosos
parlamentares e aposentou compulsoriamente dezenas de militares que no apoiavam
o aprofundamento da interveno castrense no campo poltico, determinou as eleies
indiretas para Presidente da Repblica e governadores dos estados, e extinguiu os
partidos polticos existentes, impondo limitaes para sua reorganizao. Um ms aps
esse ato de fora, o Congresso Nacional, j mutilado, foi chamado a aprovar emenda
Constituio de 1946, que reformulou profundamente o sistema tributrio nacional.
A iseno fiscal das escolas privadas, instituda pela Constituio de 1946, foi
ampliada. Enquanto ela previa a iseno de impostos sobre os bens e os servios, a
emenda de 1965 estendeu a iseno sua renda.

Luiz Antnio Cunha

A Constituio de 1967 e a emenda de 1969 mantiveram esse dispositivo, de


modo que as escolas privadas continuaram a gozar de verdadeira imunidade fiscal, o
que ampliou suas possibilidades de lucros.
No ensino de nvel mdio, a demanda incidente sobre os estabelecimentos
privados sofreu uma importante mudana. Desde os anos do milagre econmico, a
ampliao das camadas mdias, pelo menos em nmero de pessoas de rendimentos
mdios, propiciou uma clientela vida de escola privada, no s como smbolo de
status prestigioso, mas, tambm, como alternativa para o ensino pblico que se
deteriorava a cada ano, por fora das polticas elaboradas e implementadas pelos
empresrios do ensino e seus prepostos, que ocupavam o Ministrio da Educao, as
secretarias estaduais e municipais, bem coma os conselhos federal e estaduais de
educao. A experimentao curricular irresponsvel e o rebaixamento dos salrios
dos professores constituam o eixo dessas polticas. Para se ter uma ideia da velocidade
da deteriorao dos salrios, os professores da rede estadual paulista recebiam em
mdia, 8,7 vezes o salrio mnimo horrio, em 1967; em 1979, essa relao havia
baixado para 5,7 vezes. E continuou caindo, apesar das greves pela reconstituio do
valor dos salrio, a partir da segunda metade da dcada de 1970, em todo o pas
(CUNHA, 1991, p 75).
Se o aumento da demanda de alunos que podiam pagar e a imunidade fiscal
eram suficientes para as escolas privadas destinadas aos alunos de mais alta renda,
aquelas destinadas aos alunos de renda mais baixa, na periferia das cidades, onde as
redes pblicas no chegavam, receberam incentivos financeiros especiais, dos quais o
mais importante foi o salrio-educao.
No ano do golpe de Estado, o Congresso Nacional regulamentou dispositivo
da Constituio de 1946, que institua tributo devido por todas as empresas, pblicas e
privadas, destinado ao financiamento do ensino primrio. Cada uma delas deveria
pagar uma quantia calculada base de 1,4%, depois elevado para 2,5% , da folha de
salrios pagos aos empregados de todos os nveis e tipos. Os vultosos recursos gerados
pela lei 4.440/64, que regulamentou esse dispositivo constitucional, seriam destinados
expanso das redes pblicas de ensino de estados e municpios. Mas, se os
empresrios desejassem uma opo privada, poderiam substituir o recolhimento desse
tributo pela manuteno de escola primria para seus trabalhadores e seus filhos,
possibilidade essa que foi sendo aberta, de modo que a quantia devida poderia ser

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transferida diretamente a quaisquer escolas privadas, na forma de bolsas de estudos a


quaisquer alunos.
Em 1981, bolsas e as indenizaes de gastos propiciadas por recursos do
salrio-educao correspondiam 70% das vagas das escolas privadas de 1 grau do
pas. Como havia outras fontes de bolsas para o setor privado do ensino, Jacques
Velloso (1987) estimou que o nmero total desse benefcio igualasse o do nmero de
matrculas.
Em 21 de novembro de 1968 (menos de um ms antes da promulgao do Ato
Institucional n 5) foi promulgada a lei 5.537, que criou o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao FNDE. Sua finalidade era reunir recursos financeiros
governamentais de diversas fontes e canaliz-los para o financiamento de projetos de
ensino e pesquisa, inclusive alimentao escolar e bolsas de estudo para alunos
carentes na rede privada. Os projetos seriam apresentados pelo governo federal e pelos
governos estaduais e municipais, bem como por estabelecimentos privados.
Os projetos dos estabelecimentos privados de ensino de todos os graus no
tinham restrio de objetivo, sendo que a construo de edifcios obteve a preferncia
dos empresrios da educao. Obtidos os recursos pretendidos, eles no seriam
reembolsados pelas escolas privadas, que dariam uma compensao pelo
financiamento recebido, mediante a reserva de vagas para bolsas de estudo, bolsas de
manuteno ou de estgio, distribudas pelo prprio FNDE.
E havia mais. O Programa de Bolsas de Estudo no Ensino Mdio (depois para
as quatro ltimas sries do 1 grau e todo o 2 grau) revelou-se uma fonte de recursos
pblicos para o setor privado que se somou do salrio-educao, esta exclusiva para
o 1 grau. A razo alegada para a ativao dessa fonte adicional de recursos no
apresentava novidade, ou seja, a necessidade de se criarem condies para os alunos
carentes frequentarem escola privada, no caso de no existncia de vagas em escolas
pblicas que lhes fossem fisicamente acessveis.
Em suma, fundos pblicos, criados por deciso estatal, o salrio-educao e o
FNDE, para financiarem a expanso das redes pblicas, acabaram sendo estratgicos
para a manuteno e a expanso do setor privado.
Dois anos aps a promulgao da reforma do ensino de 1 e 2 graus, foi
baixado o decreto 72.495, de 19 de julho de 1973, que estabeleceu normas para a

Luiz Antnio Cunha

concesso de amparo tcnico e financeiro s entidades privadas de ensino, mediante


recursos do FNDE Entre seus objetivos estavam os de suprir as deficincias das redes
pblicas, mediante o aproveitamento da capacidade ociosa das escolas privadas. O
decreto previa financiamento para a ampliao e reforma de imveis, alm
equipamento correspondente. Esses emprstimos s escolas privadas no seriam
reembolsados. Elas compensariam o governo concedendo gratuidade total ou parcial
de seu ensino, no valor do custo real, a ser estabelecido na poca do recebimento dos
recursos.
O dispositivo mais acintosamente privatista desse decreto determinava que os
governos estaduais, ao elaborarem seus planos de educao, evitasse a duplicao de
esforos, levando em conta a existncia de instituies privadas. Em suma, deveriam
evitar a criao de escolas pblicas nas localidades onde o atendimento das escolas
privadas fosse suficiente para absorver a demanda efetiva ou contida. A soluo era a
de sempre: a concesso de bolsas de estudo a alunos carentes de meios materiais para
frequent-las.
Os conselhos estaduais de educao receberam do decreto a incumbncia
baixar normas complementares para o cumprimento dessas determinaes, o que
facilitava sobremaneira o atendimento dos interesses dos empresrios do ensino que
tinham nesses rgos colegiados representao majoritria.
Tudo isso, em nome dos princpios abstratos (mas visando resultados bem
concretos) de orientar o planejamento escolar e prticas administrativas e
pedaggicas, objetivando maior eficincia e rentabilidade dos recursos materiais e
humanos da escola e o aprimoramento do ensino e seu menor custo (Decreto
72.495/73).
Na maioria dos estados, a aplicao desse decreto foi feita sem alarde, mas,
em Minas Gerais, esse tipo de procedimento chegou a ser determinado pela legislao,
num caso raro de privatismo explcito. Em 1975, o Conselho Estadual de Educao
baixou resoluo obrigava a criao de escolas das redes pblicas estaduais e
municipais de 1 e 2 graus depender da comprovao de que, nas reas visadas, no
existissem escolas privadas capais de atender demanda existente, em nome do
princpio de no duplicao de meios para fins idnticos ou equivalentes. Em 1980, o
decreto (MG) 20.382, de 9 de janeiro, incluiu uma acintosa condio para que a
expanso das escolas pblicas. Elas somente poderiam ampliar o atendimento existente

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se houvesse aquiescncia do representante legal da entidade mantenedora de escolas


particulares mais prximas, existentes na localidade, com ociosidade em turnos
diurnos (Decreto G 20.382/80).
Nos governos estaduais que resultaram das eleies de 1982, as primeiras
diretas aps o AI-2, a expanso do ensino pblico de 1 e 2 graus foi priorizado, por
razes de poltica prtica ou programtica. Em Minas Gerais, o governador Tancredo
Neves conseguiu contornar aquela normatizao do CEE e o decreto de seu antecessor,
de modo que a rede estadual foi bastante ampliada. Mas, nem todos puderam atender
s demandas populares mediante a expanso das redes pblicas e ensino. A soluo de
curto prazo encontrada foi a que esteve sempre mo, antes e mais ainda durante a
ditadura. Mesmo o governo Leonel Brizola, no Estado do Rio de Janeiro (1983/1987),
que teve na educao pblica sua mais alta prioridade, o ensino de Io grau no
apresentou elevao do nmero de alunos (CUNHA, 1991, p. 157).
A LDB-96 foi sancionada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, cujo
ministro da educao acompanhou e influenciou diretamente o projeto aprovado pelo
Congresso. O texto a lei admitia a transferncia de recursos pblicos instituies
educacionais privadas, sem fins lucrativos, desde que fossem comunitrias,
confessionais ou filantrpicas.
A organizao acadmica das instituies de ensino superior foi alterada pelos
decretos 2.306/97 e 3.860/01, ambos promulgados por FHC. Elas poderiam, ento
adotar quatro formatos diferentes, universidades; centros universitrios, faculdades
integradas, faculdades, institutos superiores ou escolas superiores.
A grande novidade foi o aparecimento dos centros universitrios, definidos
como instituies de ensino pluricurriculares, que se caracterizam pela excelncia do
ensino oferecido, comprovada pelo desempenho de seus cursos nas avaliaes
coordenadas pelo Ministrio da Educao, pela qualificao do seu corpo docente e
pelas condies de trabalho acadmico oferecidos comunidade escolar (Decreto
2.306/97). Os centros universitrios receberam o privilgio da autonomia para criar,
organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educao superior, o que
era, at ento, privilgio das universidades propriamente ditas.
Assim, os centros universitrios ocuparam o lugar, no discurso reformista
oficial, da universidade de ensino, definida esta por oposio universidade de pesquisa,
a que seria a universidade plenamente constituda.

Luiz Antnio Cunha

A privatizao do ensino superior foi acelerada no octnio FHC. O nmero de


instituies privadas aumentou consideravelmente, em especial na categoria
universidades e na dos centros universitrios, o que resultou na ampliao do alunado
abrangido pelo setor. Tal crescimento se fez com a complacncia governamental
diante da qualidade insuficiente do ensino ministrado nas instituies privadas.
A categoria centro universitrio foi de grande proveito para as instituies
privadas de ensino superior, pois, alm do status mais elevado do que o de faculdades,
institutos ou escolas, elas poderiam adaptar-se ao mercado mais rpida e facilmente,
mediante a criao/desativao de cursos de graduao e da alterao do nmero de
vagas, sem os nus impostos pela LDB-96 s universidades, tais como a oferta de um
certo nmero de cursos de ps-graduao estrito senso e uma certa proporo do
corpo docente com mestrado ou doutorado, alm da exigncia de que parte dele seja
contratada em regime de tempo integral.
Nova inflexo no desenvolvimento da simbiose Estado-capital ocorreu no
Governo Lula, com o Programa Universidade para Todos - PROUNI. O programa foi ao
encontro da demanda de acesso ao ensino superior gratuito, no atendida pelas
instituies pblicas. No aparecia, contudo, transferncia lquida de recursos ao setor
privado de ensino, apenas regulamentando o dispositivo constitucional que previa a
renncia fiscal, na forma da lei. O fundamento era o mesmo que prevaleceu na
educao bsica, durante dcadas, de bolsas de estudo para os estudantes no
atendidos pelas redes pblicas frequentarem escolas privadas. Desta feita, ao invs de
transferncia lquida de recursos, seria uma espcie de contrapartida pela iseno
fiscal, o que no exigiria dispndios das instituies privadas, j que sua capacidade
ociosa era alta, da ordem de 50%.
O projeto de lei enviado Cmara dos Deputados, em 2004, encontrou o
empresariado do ensino fortemente representado e ativo na adaptao dos seus termos
aos interesses imediatos do setor. Um turbulento processo poltico resultou na lei
11.096, de 13 de janeiro de2005.
A ideia geral do PROUNI era a de que, para terem direito iseno fiscal, as
IES privadas ficariam sujeitas a uma contrapartida, na forma de bolsas de gratuidade
nos cursos superiores de graduao e sequenciais de formao especfica. Os
beneficiados seriam estudantes provenientes de famlias de baixa renda, negros,
indgenas e pardos, deficientes fsicos e professores das redes pbicas de ensino (neste

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caso, independentemente de situao financeira e racial). Para participarem do


Programa, as IES teriam de firmar documento de adeso, que estipularia as condies
previstas para um prazo de 10 anos, renovvel indefinidamente. As instituies
aderentes deveriam oferecer bolsas integrais e parciais, em propores definidas pela
lei, relativas ao conjunto de seus estudantes pagantes.
A lei reconheceu o status de instituies educacionais com fins lucrativos, que
aparecia de modo implcito na LDB-96. Desde ento, as instituies de ensino superior
podem ter fins lucrativos, pagar os impostos e contribuies a que esto sujeitas as
empresas de servios e distribuir os lucros abertamente aos seus proprietrios ou
acionistas. Elas podem ou no aderir ao PROUNI, fazendo jus iseno fiscal e
compensao prevista na lei. No outro extremo do espectro institucional privado, as
instituies filantrpicas so obrigadas a aderir ao Programa e tm de atender
condies mais exigentes do que aquelas, em termos de proporo de alunos
beneficiados e do montante de bolsas integrais. Vale dizer, para as instituies
filantrpicas, a contrapartida da iseno fiscal maior. Em consequncia, desenvolveuse um processo de migrao de instituies -da condio de filantrpicas para a de fins
lucrativos. Nessa migrao, elas levam consigo o capital acumulado com base em
financiamentos de agncias governamentais a juros privilegiados. Em suma, trata-se de
doao de capital do setor pblico para o setor privado.
O PROUNI obteve imediata e ampla legitimidade social. As maiores centrais
sindicais lhe foram favorveis, assim como os meios de comunicao de massa. Contra
ele posicionaram-se as instituies sindicais e para-sindicais do ensino superior
pblico, que defendiam a destinao dos recursos equivalentes iseno fiscal para as
universidades estatais. Em sua avaliao as vagas dessas instituies poderia dobrar,
caso houvesse transferncia lquida de recursos para essas universidades.
A avaliao do PROUNI, do ponto de vista do volume dos beneficirios
dificultada pela parcialidade das informaes prestadas. O nmero de bolsas
concedidas divulgado amplamente, mas no o dos estudantes delas beneficiados H
quem estime em 35% a proporo de bolsas no utilizadas do montante de 1.200.000
oferecidas no perodo 2005/2010.
A despeito de todos esses benefcios fiscais, o setor privado encontra-se em
crise. Depois de acelerado crescimento, ressente-se da falta de alunos pagantes. A
soluo encontrada uma violenta concentrao de capital, que se processa de modo

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espontneo. Grandes grupos econmicos se formam e grupos estrangeiros passaram a


operar no pas, adquirindo o controle de universidades, centros universitrios e
faculdades, especializados no atendimento aos estudantes provenientes de famlias
beneficiadas com a elevao da renda na base da pirmide, pelas polticas dos
governos Lula e Dilma. Um exemplo mais destacado dessa centralizao do capital foi
a fuso de dois grupos, cada um deles j produto de fuses anteriores. Em abril de
2013, a Kroton Educacional, de Minas Gerais, e a Anhanguera Educacional, de So
Paulo, fundiram-se numa s empresa holding, com um milho de estudantes, 123
unidades de ensino em todo o territrio nacional, alm de polos de ensino a distncia
e escolas de educao bsica associadas. Na poca da fuso, seu valor de mercado era
o maior do mundo, no setor - 6,3 bilhes de dlares, o dobro da segunda, a chinesa
New Oriental, e quase trs vezes superior terceira colocada, a Universidade Estcio
de S, originria do Rio de Janeiro.

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