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CAPITULO I

JO
RGE WASHINGTON ROMERO CUELLAR
5.-EJERCICIO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.
EXCEPCIONES, RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CAUSAN ESTADO.

5.1.1.-EJERCICIO

DE

LA ACCION

CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

OBGETIVA.Según nuestra ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, este recurso
objetivo, llamado también de anulación o por exceso de poder, propone la
protección del derecho objetivo y del interés legítimo, por cuya razón se lo llama
precisamente contencioso objetivo o de ilegitimidad.
Por tanto lo que se reclama en esta acción no es el reconocimiento de un derecho
subjetivo, civil o administrativo cuando ese acto adolece de un vicio legal y lesiona
un interés legítimo del accionante. En este caso entonces el acto afirma
simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal, que infringe una
norma superior de derecho, a fin de que el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo declara su nulidad.
En tal sentido la pretensión no consiste en la afirmación de unos hechos o de una
cosa jurídica con base en la cual se reclama un derecho sino exclusivamente que
se declara que un acto administrativo carece de valor jurídico, por ser contrario a las
normas de superior jerarquía, por los motivos que se señalan en la demanda; el
vicio también puede consistir en la infracción de una regla de competencia por
usurpación, exceso o desviación de poder, en la irregular expedición del acto o en la
falsa motivación.

Los vicios que determinan su anulación se reduce a tres: incompetencia; omisión o
violencia de forma; ilegalidad del contenido del acto. El objeto del proceso es
siempre el mismo, ya que su único fin es anular totalmente un acto.
Respecto de todos (erga ommes). Se trata de una sanción contra la transgresión de
normas positivas obligatorias para la Administración Pública y aun cuando haya
interés diferencial entre quien promueve la acción y los terceros el fin de la acción
de anulación es siempre asegurar la legalidad para todos los administradores.
Cuando no hay interés legítimo lesionado directo o personal y actual, no procede
acción, sino denuncias en cuyo caso el tribunal es incompetente.
La ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no regula especialmente el
procedimiento indispensable para el ejercicio de la acción de anulación, el
lineamiento doctrinal estriba en que tal procedimiento es sumario entonces, el
escrito inicial debe tener la estructura de la demanda según el juicio de carácter
objetivo esto se debe explicarse la causa pendiente y el petitum.
Si el tribunal, estima que la demanda es oportuna puede requerir informe y
documentación de la Administración pública. Los plazos deben ser breves.
Cabe resaltar la base legal del Art. 65 inciso segundo de la ley Jurisdicción
Contención Administrativa donde los casos que sean materia del recurso
contencioso de anulación u objetivo se podrá proponer la demanda hasta el plazo
de tres (3) años. Cuando existan casos que sean de materia contractual y otras de
las competencias de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se
podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco (5) años.
Quien propone el recurso objetivo, debe legitimar su comparecencia probando un
interés legítimo, directo y actual para demandar la anulación del acto; evidenciando
que promueve su acción ante el derecho objetivo violado, que precisa se declare la
nulidad del acto y se tutela la prevalencia de la norma, observando los preceptos
que impone la legalidad vigente, con el objetivo de restringir la autoridad

administrativa al obrar reglado que fundamenta la legitimidad de sus decisiones,
base de toda sociedad democrática.
Por lógica jurídica, la norma se acata o no. la dicotomía es clara, se observa y
cumple o, existe inobservancia e incumplimiento; en Estado Constitucional de
derechos y Justicia Social no puede ampararse el exceso de poder, por ello el
establecimiento de este recurso es la base para el imperio de la legalidad.
5.1.2.-Excepciones a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.- Son referidas
a la forma, son previas a la contestación de la demanda y no van dirigidas al fondo
del asunto, sino a los presupuestos procesales de la relación jurídico-procesal,
pudiendo definírsele como aquellos medios de defensa de que dispone el
demandado, estando dirigidos a la consecución de la litis, las que de prosperar
eliminan la posibilidad inmediata de que se pueda dictar una sentencia que resuelva
la pretensión del actor.
Están referidas básicamente a los presupuestos procesales y se dirigen a
denunciar la inexistencia o imperfección de alguno de ellos, con el marcado
propósito de enervar la relación jurídico-procesal y lograr que el proceso se paralice
momentáneamente. Esta paralización del proceso puede darse por diversas
razones y puede conllevar la conclusión del asunto, ya sea porque el impedimento
resulta insalvable o porque el actor desiste de su pretensión.
Ahora bien, nos hemos referido a la posible postura asumida por el demandado al
comparecer y excepcional con obstáculos de tipo procesal, encaminados a enervar
o debilitar la litis, lo que debe hacerse en el plazo que tiene para contestar la
demanda, pero previamente a ello, o sea, si se establecen excepciones dilatorias
debe abstenerse el demandado de contestar, reservándose este actuar para
cuando el incidente haya quedado finalizado.
Una vez resuelto por el tribunal el problema previo planteado, queda expedito el
camino para que el demandado conteste la demanda, lo cual debe hacerse dentro
del plazo que reste del concedido en el emplazamiento.

La excepción de caducidad en el juicio contencioso administrativo.La caducidad es una excepción procesal tendente a que el Tribunal competente
declare extinguida la acción por no deducirse dentro del término perentorio
establecido por la ley, por eso que, la caducidad opera ipso iure, de ahí que la
autoridad judicial debe declararla incluso de oficio cuando verifique la situación
descrita.
El tema de la caducidad no es del todo desarrollado en el ordenamiento jurídico
ecuatoriano, en el presente caso, pretendo abordar a la caducidad como excepción
dentro del juicio contencioso administrativo, así el artículo 65 de la Ley de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece: “El término para deducir la
demanda en la vía contencioso administrativa será de noventa días en los asuntos
que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdicción, contados
desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se
impugna.- En los casos que sean materia del recurso contencioso de anulación u
objetivo se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de tres años, a fin de
garantizar la seguridad jurídica.- En los casos que sean materia contractual y otras
de competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se
podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco años”.

Es conocido que, las excepciones en sentido procesal son los medios de defensa
que emplea el demandado dentro de un juicio, así uno de esos mecanismos que se
tiene dentro de la acción contenciosa administrativa, es justamente la caducidad,
cuya finalidad es preestablecer el tiempo en el cual el derecho puede ser
últimamente ejecutado.

El profesor Hernando Davis Echandi, en su obra Compendio de Derecho
Procesal, señala: “Cuando se alega la extinción de derecho sustancial, se trata
de excepción de prescripción; cuando solo se alega la extinción de un
derecho de iniciar un proceso se trata de caducidad”. 1
El profesor Cobillo explica: “Hay caducidad cuando no se ha ejercitado un derecho
dentro del término fijado por la ley o convención para su ejercicio”. 2
De conformidad con las definiciones transcritas, la caducidad es una excepción
procesal tendente a que el Tribunal competente declare extinguida la acción por no
deducirse dentro del término perentorio establecido por la ley, por eso que, la
caducidad opera ipso iure, de ahí que la autoridad judicial debe declararla incluso
de oficio cuando verifique la situación descrita. En consecuencia, si el actor deja
transcurrir los términos señalados por la ley y no deduce la supra citada acción, el
mencionado derecho fenece.
Es evidente que, la Administración Pública tiene la obligación de notificar al
administrado las resoluciones, es decir los actos que ponen fin a un procedimiento y
que afectan de manera directa al administrado o titular de derechos subjetivos, de
ahí que el término para que opere la caducidad se cuenta desde el día siguiente al
de la notificación del acto administrativo que se pretende impugnar. En
consecuencia, la notificación es un acto estrictamente formal que conlleva a que si
la misma no ha sido practicada en debida forma la resolución administrativa no
podrá producir efectos en contra del administrado, pues como lo asevera el profesor
Eduardo García de Enterría,: “ la notificación demora el comienzo de la eficacia
del acto”.3
El texto del Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa,
determina la caducidad de las acciones, cuyo conocimiento es de competencia de
los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creo
menester describir someramente cada uno de los recursos:

Excepciones fformas de Defensa del Demandado.Fundamentar doctrinalmente las diversas posiciones que puede adoptar el
demandado ante la demanda.
Son múltiples los criterios doctrinales que existen en cuanto a las posibles
posiciones del demandado en el Proceso Ordinario, todas ellas, de una u otra
forma, encaminadas generalmente a evadir las consecuencias jurídicas que le
ocasionaría la admisión de la demanda contra él interpuesta, y la estimación de la
pretensión.
En cuanto a las posibilidades que la ley brinda, la primera de las posiciones
positivas que el demandado puede adoptar, es precisamente aquella vinculada con
el cuestionamiento de los elementos que integran la relación jurídico-procesal, en
su condición de presupuesto para la validez del proceso.
Estamos en presencia de una actuación referida a la forma cuando el demandado,
realiza algún acto antes de contestar la demanda y con él intenta atacar o
cuestionar la efectividad de la relación jurídico-procesal. En este caso, el único
propósito del demandado es que se paralice la litis y con ello evitar que se dicte una
sentencia que entre al fondo del asunto controvertido. Esta actuación es a lo que se
denomina excepción

dilatoria.

La Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo.- Es aquélla destinada al
conocimiento y aplicación del Derecho en el orden administrativo o del Derecho
administrativo, es decir, el referente al conjunto normativo destinado a la regulación
de la actividad de la Administración pública en su versión contenciosa o de control
de la legalidad y de sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así como
para atender los recursos de los administrados contra resoluciones de la
administración que consideran injustas.

Caducidad y Prescripción.Es preciso advertir que, la caducidad es una figura exclusiva del Derecho Público la
misma que no es necesario alegarla, en tanto que la prescripción entra en el campo
del Derecho Privado, y no opera mientras el interesado no la alegue, pues el juez
no puede declararla de oficio. En suma la caducidad es una excepción impropia
porque una vez probada tiene lugar aún si no ha sido alegada de modo expreso en
la pretensión.
La caducidad por ser de orden público no puede ser interrumpida bajo ninguna
circunstancia ya que el tiempo asignado por la ley para el ejercicio de un derecho
debe ser usado por el administrado, pues de no hacerlo el derecho se extingue,
desaparece de la vida jurídica. En tanto que la prescripción puede ser interrumpida.
La prescripción supone siempre la preexistencia de una obligación porque los
plazos se empiezan a contar desde que la obligación se tornó exigible, en cambio la
caducidad tiene que ver con el tiempo para el ejercicio del derecho y la ley la
establece de modo expreso y objetivo para la realización de un acto o hecho.
Respecto a la caducidad y prescripción la Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, señaló: “En enumerados fallos de esta Sala ha recalcado el hecho de que no
pueden confundirse las dos instituciones; prescripción y caducidad no deben
utilizarse indistintamente. La diferencia existente entre prescripción y caducidad es
la siguiente: cuando se alega la extinción del derecho sustancial, se trata de
excepción de prescripción; cuando solo se alega la extinción del derecho de iniciar
al proceso, se trata de caducidad. En derecho administrativo jamás se puede hablar
de prescripción sino de caducidad, con el fin de que los actos de la administración
no queden expuestos a la eventualidad de su revocación o anulación por tiempo
indefinido, a fin de evitar una incertidumbre continua en la vida administrativa, es
que se fijan términos perentorios más allá de los cuales el interés del particular no
puede hacerse valer, no es más conocido. Concordante con lo anterior, hay
caducidad cuando no se ha ejercitado un derecho dentro del término que ha sido
fijado por la ley o la convención para su ejercicio. El fin de la prescripción es tener
por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado se puede presumir que el

titular lo ha abandonado; mientras que el fin de la caducidad es preestablecer el
tiempo en el cual el derecho debe ser últimamente ejercitado. Por ello en la
prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio del derecho, o sea,
la negligencia real o supuesta, del titular; mientras que en la caducidad se considera
únicamente el hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del término prefijado,
prescindiendo de la razón subjetiva, negligencia del titular, y aún de la imposibilidad
de hecho. La caducidad opera de manera automática, es decir, "ipso jure", sin que
fuese necesario, como en tratándose de la prescripción, que se alegue por la
persona a quien favorece, para qué sea declarada; caducidad que por ser de orden
público no admite suspensión por causa alguna, por lo que esto opera
inexorablemente por el sólo transcurso del tiempo”.

5.1.3.-Generalidades del Recurso Objetivo en la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.- El texto del Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativa, determina la caducidad de las acciones, cuyo conocimiento es de
competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, para lo
cual es menester describir someramente cada uno de los recursos:
a) Recurso Subjetivo o de Plena Jurisdicción.- Se interpone en contra de los
actos administrativos inter-partes, con el objeto de que en sentencia a más que se
declare ilegal el acto administrativo creador de situaciones jurídicas individuales,
particulares o concretas, se prevea el medio para restablecer el derecho
conculcado. El propósito de esta acción es obtener la ilegalidad del acto
administrativo (medio) y el restablecimiento del derecho (fin). De modo que la
sentencia dictada como consecuencia de este recurso produce efectos inter partes.
b) Recurso de Anulación u Objetivo.- Se interpone en contra de actos
administrativos de carácter general, normativo, abstracto y permanente. En estos
casos el derecho de accionar caduca en tres años. El propósito del recurrente es
tutelar una norma jurídica superior que ha sido violada por el acto impugnado. Los
efectos de la sentencia dictada cuando el recurrente se acoge a esta acción son
erga omnes.

c) Acciones Contractuales.- Son aquellas que nacen como consecuencia de un
contrato administrativo, verbi gratia, las demandas de: resolución o cumplimiento de
contrato.
5.1.4.-EFECTO DEL RECURSO OBJETIVO.Como determina el Art. 3 de la ley de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, el recurrente con el recurso objetivo al deducir su acción debe
solicitar al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.
El acto administrativo viciado de nulidad recibe una sanción en nuestro
ordenamiento administrativo jurídico, que no puede admitir una actuación contra la
legalidad establecida; en consecuencia de producirse el recurso objetivo, el efecto
inmediato es la nulidad de la resolución o del procedimiento, conforme prescribe el
Art. 59 de la ley de la Jurisdicción, el mismo que dice: "…Art. 59.- Son causas de
nulidad de una resolución o del procediendo administrativo:
A) La incompetencia de la autoridad, funcionario o empleado que haya dictado la
resolución o providencia.
B) La omisión o incumpliendo de las formalidades legales que se deben observar
para dictar una resolución o iniciar un procedimiento, de acuerdo con la ley cuya
violencia se denuncia siempre que la omisión o incumplimiento cause gravamen
irreparable o influyan en la decisión…".
La ilegalidad en el hecho o acto, para todos los estamentos de la sociedad, es
sancionada con el efecto de la nulidad que torna ineficaces los mismos; en el
campo del Derecho Administrativo cobra mayor fuerza por que trastoca el principio
de legalidad, a tal grado que concede al particular un plazo mandatario, en la ley
Contenciosa Administrativa artículo 65 noventa (90) días cuando está afectado el
derecho subjetivo por el acto viciado, haciendo caducar el derecho del accionante si
este no ejerce la facultad de impugnar que la ley le concede en el recurso de pleno
derecho.

En el recurso de anulación u objetivo el mandato se torno en un imperativo de tal
magnitud que no determina plazo algunos para accionar aceptando que el recurso
objetivo se proponga en cualquier tiempo; tres años art. 65, toda vez que una
ilegalidad rebasa el interés particular para efectuar a la generalidad que no puede
sanearse por que daría cabida a una ley injusta.
Están las transcendencias de esta categoría de actos, hechos o contratos
generados por el incumpliendo de una norma jurídica objetiva de carácter general,
que no es suficiente aparecer legitimado entre quienes pueden comparecerse al
proceso, según lo faculta el Art. 23 de la Ley de Jurisdicción, para que se pueda
incoar acción ; puesto que se exige al accionante probar su interés directo y
establecer como el incumplimiento le ha causado gravemente daño irreparable o
influyó en la decisión la autoridad administrativa.
No podemos finalizar este asunto sin recurrir al profesor de la Universidad de Paris,
Georges Bedel (Derecho Administrativo, “al recurso objetivo o de anulación las
características de ser, con exclusión de cualquier otro, la anulación de una decisión
ejecutoria de sus motivos se reducen todos a la ilegalidad (lato sensu) de la
decisión recurrida; determinando que el recurso se reduce especialmente a un
contencioso de anulación por exceso de poder. Este tratadista define al "recurso por
exceso de poder" como que el mismo "es la acción mediante la cual toda persona
que tenga interés puede provocar la anulación de una decisión ejecutiva por el juez
administrativo en razón de la ilegalidad de esta decisión.", completando esta idea al
enumerar las variedades de la ilegalidad que hacen la violación del derecho por la
Administración, a saber: incompetencia, vicio de forma, desviación de poder y
violación de la ley, todas recogidas en nuestra legislación contenciosa
Administrativa en el Capítulo VI de la ley de la materia.
5.1.5.-RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CAUSAN ESTADO.Se dice que ha causado estado cuando un acto o resolución no son modificables en
sede administrativa o se han agotado, facultativamente, los recursos tendientes a
su modificación. Estas pretensiones, en materia contenciosa administrativa

pretenden obtener una decisión final del órgano judicial competente y la tutela
efectiva de un derecho violado.
Los términos causar estado que se utiliza en derecho público, significa que el acto
administrativo es perfecto, definitivo y que es firme, inamovible e irrevocable en
sede administrativa. Los actos administrativos que causan estado, dictados por
autoridad competente, que deciden sobre el fondo de una cuestión planteada, una
vez agotados todos los recursos dentro del procedimiento administrativo tienen
fuerza ejecutoria.
La ley de la jurisdicción contencioso administrativo, estipula: Las resoluciones
administrativas causan estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en la
vía administrativa, sean definitivas o de mero trámite, si estas últimas deciden
directa o indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga término a aquella
o haga imposible su continuación".
La decisión administrativa causa estado desde que se hace conocer al
administrativo el fondo de la cuestión planteada y una vez resuelta no es
susceptible de recurso alguno. Al encontrarse firme y definitivo un acto
administrativo se habla de la decisión administrativa que causa estado con fuerza
obligatoria.
La Ley de La Jurisdicción Contencioso administrativo en su Art. 5 establece:
Art. 5.- Las resoluciones administrativas causan estado cuando no son susceptibles
de recurso
Alguno en la vía administrativa, sean definitivas o de mero trámite, si estas últimas
deciden,
Directa o indirectamente, el fondo del asunto, de modo que pongan término a
aquella o haga
Imposible su continuación.
La administración obra en ejercicio de sus facultades regladas cuando debe ceñir
sus actos a las.

Disposiciones de una ley, de un reglamento o de cualquier otro precepto
administrativo.
Se presume establecido el derecho en favor del recurrente, cuando la disposición
que se cree
Infringida reconoce ese derecho.
La referencia de que la decisión administrativa causa estado no es de carácter
absoluto sino relativo. Esto significa que la decisión puede ser revisada, modificada
o extinguida por medio de la justicia administrativa, cuya competencia la tiene el
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.