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INFORME FINAL

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas
(Ref: SCT/2008/5)

Programa Ciudadana y Gestin Pblica


Universidad de Los Lagos - Sede Santiago
Consultor Responsable: Gonzalo de la Maza

Santiago de Chile Julio - 2008

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

NDICE
INTRODUCCION

I. RESUMEN EJECUTIVO

II. RESULTADOS

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1. Marco Conceptual y Criterios de Bsqueda: qu participacin queremos?

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2. Categoras para Clasificar la Participacin Ciudadana

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3. La Participacin en Polticas Pblicas en Chile: datos relevantes


3.1 Institucionalidad participativa: variedad de los Consejos Mixtos
3.2 Los esfuerzos normativos en revisin: Ley de Bases del Medio Ambiente y
Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
3.3 Dbiles resultados del Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana
3.4 La Crisis de la Institucionalidad Local
3.5 La Innovacin Local en busca de institucionalidad
3.6 Avances Sectoriales y Regionales
3.7 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin

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4. Consensos sobre Participacin


4.1 Elementos Polticos Generales
4.2 Caractersticas Deseables de la Participacin Ciudadana,
4.3 Apoyo y requisitos
4.4 Sobre la sociedad civil
4.5 mbitos de fortalecimiento ciudadano

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5. Desafos y Criterios de Propuestas


5.1 Desafos segn etapas de la poltica y modalidades de la participacin
5.2 Criterios Normativos para incorporar la participacin ciudadana
en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas

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6. Propuestas Especficas
6.1 Introducir la Iniciativa Popular de Ley
6.2 Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica
6.3 Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente
6.4 Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana
6.5 Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades
6.6 Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.7 CHILE PARTICIPA: un Programa para fomentar la Participacin


y la Ciudadana Activa en las Polticas Pblicas
6.8 Fortalecer el papel de los Consejos Consultivos y las Juntas de Vecinos
6.9 Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora
6.10 Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que
incorpore la participacin ciudadana
6.11 Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias Legislativas

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7. Factibilidad Jurdica y Poltica de las Lneas de Propuesta


7.1. Bases constitucionales
7.2. Bases legales
7.3. Bases reglamentarias y administrativas
7.4. Apertura de las mentalidades y de las voluntades polticas
7.5. Sobre el fortalecimiento de la sociedad civil
7.6. Hacia un bloque institucional de participacin ciudadana

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8. Bibliografa

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III. ANEXOS

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Anexo 1: Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor


Anexo 2: Documentos Consultados
Anexo 3: Pauta General de Entrevistas
Anexo 4: Lista de Entrevistados
Anexo 5: Material para los Talleres de Consulta
Anexo 6: Lista de Participantes Talleres

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IV. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN CHILE

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

INTRODUCCION
El presente documento contiene el Informe Final de la provisin del servicio de
consultora para la realizacin del Estudio Mecanismos de Participacin Ciudadana
en el Diseo, Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas adjudicado por el
PNUD a la Universidad de Los Lagos REF: SCT/2008/5. El cuerpo central del Informe
contiene un resumen Ejecutivo, el Marco Conceptual elaborado para el estudio, los
Resultados obtenidos y seis anexos con distintos antecentes del trabajo realizado. Se
agrega a lo anterior un completo Informe sobre el Marco Normativo de la Participacin
Ciudadana en Chile, elaborado por el abogado Sr. Felipe Viveros especialmente para este
estudio. El Informe se atiene en todas sus partes a los Trminos de Referencia
establecidos en la Solicitud de Propuesta ya mencionada. (Ver ANEXO N 1:
Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor). El trabajo fue dirigido por Gonzalo
Delamaza, socilogo y cont con el aporte de Felipe Viveros, abogado, como consultor
jurdico y Daniella Gac, sociloga, como asistenta de investigacin.
De acuerdo a los Trminos de Referencia, el estudio tiene dos objetivos de
sistematizacin y anlisis a) Sistematizar y la informacin y experiencia relevante sobre
el uso, extensin y efectos de los mecanismos de participacin ciudadana en la relacin
entre Estado y Sociedad en sistemas democrticos a nivel nacional e internacional en una
perspectiva politolgica; y b) Recopilar informacin sobre los mecanismos y
metodologas especficas, as como los resultados obtenidos en otros pases, de las
iniciativas para promover la participacin ciudadana en los procesos de formacin de las
polticas pblicas. Para obtener dichos objetivos se elabor un marco conceptual para la
investigacin, as como criterios metodolgicos que se utilizaron luego para la
clasificacin y anlisis de las experiencias y mecanismos analizados. Se exponen dichos
resultados en los primeros apartados. Dentro del apartado N 1 se presenta el marco
conceptual del estudio, tendiente a configurar el concepto de participacin ciudadana que
resulta adecuado a los propsitos planteados. En el segundo se presentan diferentes
criterios y categoras de clasificacin que han permiten analizar la incorporacin de la
participacin ciudadana en las polticas pblicas. En el tercer apartado se aportan datos de
la participacin ciudadana en las polticas pblicas en respectivamente.
Con los criterios conceptuales y metodolgicos se organiz una bsqueda bibliogrfica,
que permiti fichar 22 documentos referidos a experiencias chilenas y extranjeras de
puesta en prctica de mecanismos de participacin, incluyendo estudios evaluativos
(adicionales a la bibliografa general de referencia utilizada para la elaboracin de este
informe). (Ver ANEXO N 2: Documentos Consultados). Tambin se realizaron
entrevistas a especialistas latinoamericanos y chilenos sobre aspectos conceptuales y
evaluativos relativos a las experiencias y mecanismos de participacin puestos en
prctica en diversos contextos y sectores (Ver ANEXO N 3: Pauta General de
Entrevistas y ANEXO N 4: Lista de Entrevistados). La indagacin se complet con el
anlisis de propuestas de reforma institucional actualmente en discusin en el pas, en
algunos casos en el legislativo y en otros entre actores institucionales, sociales y
polticos.
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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Simultneamente se elabor un Informe sobre el Marco Normativo de la Participacin


Ciudadana en Chile (Se adjunta como Documento Complementario), con el fin de
determinar los cuerpos legales existentes y establecer el punto de comparacin para el
anlisis de factibilidad jurdica que este Informe Final incluye.
De acuerdo a los Trminos de Referencia, el estudio deba obtener otros dos objetivos en
el plano de las propuestas y el debate nacional sobre participacin, formulados como
Debatir propuestas especficas de reformas institucionales que permitan aplicar dichas
instancias participativas y Contribuir al debate nacional respecto del perfeccionamiento
de la democracia y la participacin ciudadana. De acuerdo a la propuesta original se
elabor una presentacin de diagnstico y primer anlisis de resultados (Ver ANEXO N
5: Material para los Talleres de Consulta), la que se expuso y debati en tres Talleres de
Consulta en los que participaron diferentes interlocutores: a) Representantes de
organismos de la sociedad civil (10 personas); b) acadmicos y organismos
internacionales (6 personas); c) actores polticos e institucionales (10 Personas) (Ver
ANEXO N 6: Lista de Participantes en Talleres de Consulta).
Los resultados de los Talleres de Consulta fueron sistematizados y con ellos se
complement los resultados obtenidos anteriormente para la elaboracin del Informe de
Factibilidad Jurdica, que se incluye en este Informe Final. La parte propositiva de este
Informe Final se expone en los acpites 4 al 7. En el N 4 se presentan de modo
esquemtico los elementos que de acuerdo a la literatura consultada, se consideran claves
de abordar y que constituyen consensos sobre el tema. En quinto apartado se determinan
los desafos principales de participacin que se han identificado a lo largo del estudio,
junto a los criterios normativos que deben orientar las propuestas. En el N 6 se exponen
once propuestas especficas en diversas reas. En el mbito de las propuestas se ha
recuperado aquellas que ya han sido presentadas por actores de la sociedad civil, as
como aspectos de la iniciativa gubernamental en la materia, ya que consideramos que
esas propuestas pueden tener un mayor peso y viabilidad. Tambin hemos incorporado
una serie de vietas o recuadros, que aluden a ejemplos y propuestas de participacin
relevante, proveniente de distintas fuentes de informacin. Finalmente en el apartado N
7 se presentan consideraciones de anlisis de la viabilidad jurdica y politica de las
propuestas presentadas.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

I. RESUMEN EJECUTIVO

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Como sealan los Trminos de Referencia del Estudio, es un hecho reconocido la escasa
participacin directa de los ciudadanos en las democracias modernas, as como el
debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su
capacidad de involucrar la participacin ciudadana. Tanto la complejidad y tecnificacin
del proceso de toma de decisiones, como el predominio de las concepciones elitista y
exclusivamente delegativa de las democracias en Amrica Latina (Avritzer, 2002)
resultan factores determinantes y plantean la necesidad de fortalecer la dimensin
participativa de la democracia (PNUD, 2004).
En nuestro pas el tema se viene planteando con cierta fuerza desde fines del decenio
anterior y ha suscitado una serie de iniciativas de poltica pblica, tanto programas como
iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema. Los resultados obtenidos
hasta el momento en trminos de modificaciones de la gestin de lo pblico an son
escasos y se percibe una demanda por una profundizacin de este camino. Las soluciones
no son simples, pues se requiere de mecanismos de participacin que enfrenten los
riesgos que la literatura seala, entre ellos: las exclusiones de los propios espacios
participativos, cautelar la racionalidad de las polticas pblicas y no debilitar la poltica
representativa. La propuesta del estudio es aprovechar el amplio campo de
experimentalismo democrtico (Nun, 2002) que existe en Amrica Latina y en Chile
como base para pensar respuestas al problema planteado.
Para organizar la bsqueda, el estudio formula un conjunto de criterios que se sintetizan
de la siguiente manera: mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin
ciudadana directa, sin debilitar los mecanismos de la democracia representativa; que
fortalezcan las capacidades de la sociedad civil para actuar en lo pblico; susceptibles de
institucionalizacin como componentes de la modernizacin democrtica del Estado;
inclusivos, vale decir que amplen y diversifiquen la participacin de los grupos con
menor poder y visibilidad; que resguarden y promuevan el ejercicio de los derechos
ciudadanos y que capitalicen la experiencia internacional reciente, favoreciendo los
factores de xito que la literatura ofrece.
Para lograr los objetivos propuestos el estudio repasa distintos criterios de clasificacin
de la participacin ciudadana en polticas pblicas que le permiten establecer distinciones
conceptuales y metodolgicas entre la diversidad de propuestas y experiencias existentes.
Una primera constatacin es que, dependiendo de la poltica que se trate, la escala
requerida y la fase de poltica en la cual se quiera introducir la participacin, existen
experiencias disponibles, de las cuales se puede aprender y extraer lecciones para su
replicabilidad o adaptacin. La decisin de que tipo de participacin privilegiar debe
tomar en cuenta elementos de realidad en los cuales se aplica y no se limita a un solo tipo
de participacin. Tambin se conceptualizan los alcances de la participacin,
distinguiendo entre lo que a veces se reporta como tal sin serlo y las formas
instrumentales y empoderadoras de la misma. Esta ltima modalidad, considerada
deseable en muchos campos, se clasifica internamente segn los mbitos de poder que
transfiere a la ciudadana (Cunill, 2007). Finalmente se proponen categoras para
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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

clasificar las diferentes modalidades de participacin segn su aporte mayor o menor a


diferentes procesos (deliberacin, representatividad, costo, capacidad educativa e
impacto en las polticas), dado que no existen modalidades integrales.
El estudio sintetiza los principales resultados obtenidos en trabajos previos sobre la
participacin ciudadana en polticas pblicas en nuestro pas en diferentes mbitos:
consejos mixtos, ley de medioambiente, instructivo presidencial de participacin,
institucionalidad local a travs de mecanismos legales, innovaciones locales, avances
sectoriales especficos y ley de transparencia y acceso a la informacin. Se constata una
variedad de iniciativas, pero con escasos resultados en trminos de institucionalizacin
efectiva y, sobre todo de impacto tanto en las polticas, como en las capacidades y
fortalecimiento de la sociedad civil. Tambin se constata una falta de claridad respecto de
lo que se entiende por participacin ciudadana, producindose una confusin de trminos,
orientaciones y prcticas.
Para abordar las propuestas de poltica se revisan los consensos que la literatura ofrece
respecto de los requisitos y factores crticos que es necesario considerar. Se propone un
esquema comprensivo de fortalecimiento ciudadano, donde la ciudadania se divide en
cuatro modalidades: civil, social, local y activa. La parte propositiva contiene criterios
normativos, propuestas especficas y un anlisis de la factibilidad jurdica y poltica de lo
propuesto. En primer trmino se plantean criterios normativos que orientan la
formulacin de las propuestas especficas, vlidos tanto para el presente estudio como
para nuevas propuestas que puedan surgir. Los criterios normativos, de la participacin
deseable para impulsar hoy da en Chile en el mbito de las polticas pblicas son los
siguientes:
- Fundarla en derechos y por lo tanto hacerla exigible y formular estndares para su
ejercicio
- Incrementar su alcance e importancia: creacin de espacios deliberativos y
desarrollar metodologas para ellos; incrementar la incidencia y carcter vinculante
de los espacios y anticipar la participacin, incluyendo las fases de creacin y diseo
- Respetar la autonoma social.
- Convertirla en orientacin de poltica.
- Institucionalizarla de modo flexible.
- Vincularla a las metas de inclusin y proteccin social.
- Construir la representatividad participativa.
- Disear una institucionalidad coherente.

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Se formulan luego 11 propuestas especficas de iniciativa en poltica pblica, con


diferente alcance y dificultad de implementacin, como se analiza en el ltimo apartado.
Son las siguientes:
1. Introducir la Iniciativa Popular de Ley
2. Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana
en la Gestin Pblica
3. Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente
4. Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana
5. Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades
6. Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana
7. CHILE PARTICIPA: un Programa para fomentar la Participacin y la Ciudadana
Activa en las Polticas Pblicas
8. Fortalecer el papel de los Consejos Consultivos y las Juntas de Vecinos.
9. Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora
10. Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que incorporee la
participacin ciudadana
11. Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias Legislativas
Finalmente el anlisis de la factibilidad de las iniciativas propuestas indica que solamente
algunas requieren cambios legales, mientras que otras suponen principalmente el
ejercicio de una voluntad poltica clara al respecto. Se analizan los requerimientos de
cambio constitucional, que slo estn implicados en la iniciativa popular de ley y que ya
se encuentran en trmite parlamentario. En el mbito legal varias de las propuestas
formuladas en este Informe pueden requerir una modificacin legislativa y, en algunos,
casos de iniciativa del Ejecutivo, como en la creacin de orgnica estatal, al ser ella
materia privativa del Ejecutivo, toda vez que forman parte de lo sealado en el artculo 60
de la Constitucin, como materias de ley y, luego, las restricciones que la Constitucin de
1980 establece a la iniciativa legislativa del Congreso Nacional.
Sin embargo, tambin hay materias en las que se requiere una reformulacin poltica
por parte de la autoridad que la convoca y un nuevo uso social de las instancias
respectivas, lo cual no requerira necesariamente modificacin legal, sin perjuicio de
cambiar potencialmente el contexto en que se da la deliberacin. Muchas iniciativas
pueden gestarse, implementarse y desarrollarse sin necesidad de dictacin de nuevas
normativas legales, dentro de las propias competencias de las autoridades administrativas
centrales y descentralizadas. De hecho, algunas ya estn siendo puestas en prctica en
algunos lugares o regiones y lo que se requiere es incrementar su escala, sistematizar sus
resultados y analizar las condiciones para su generalizacin o replicabilidad. Mediante
reglamentos, ordenanzas, instrucciones y resoluciones administrativas, definidas con
claridad, coherencia normativa y sencillez, pueden hacerse viables diversas formas y
modalidades de participacin ciudadana orientadas a fortalecer capacidades de la
sociedad civil organizada, permitiendo la articulacin de la diversidad, voceras mltiples

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y unificadas, colaboracin de competencias tcnicas, redes organizacionales y


accountability o responsabilizacin entre otras.
Finalmente se propone la meta de formular un bloque institucional de participacin,
integrado por un conjunto de instituciones hoy da deficitarias o inexistentes, como son el
contar con un estatuto completo y coherente de descentralizacin regional y municipal;
mecanismos de ejercicio de la democracia directa y semidirecta; el establecimiento del
Defensor del Pueblo; un sistema de reconocimiento, garanta, proteccin y promocin de
los derechos fundamentales, en especial de los derechos econmicos y sociales, conforme
a estndares internacionales; la titularidad ciudadana para accionar ante el Tribunal
Constitucional, los Tribunales Electorales Regionales o la misma Contralora General de
la Repblica y otras acciones de responsabilidad, rendicin de cuentas y de inters
pblico. Algunas de estas propuestas coinciden o son complementarias con los
mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica que especficamente
desarrolla este informe.

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II. RESULTADOS

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1. Marco Conceptual y Criterios de Bsqueda: qu participacin queremos?


Como sealan los Trminos de Referencia del Estudio, es un hecho reconocido la escasa
participacin directa de los ciudadanos en las democracias modernas, as como el
debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su
capacidad de involucrar la participacin ciudadana. Tanto la complejidad y tecnificacin
del proceso de toma de decisiones, como el predominio de las concepciones elitista y
exclusivamente delegativa de las democracias en Amrica Latina (Avritzer, 2002)
resultan factores determinantes y plantean la necesidad de fortalecer la dimensin
participativa de la democracia (PNUD, 2004).
En nuestro pas el tema se viene planteando con cierta fuerza desde fines del decenio
anterior y ha suscitado una serie de iniciativas de poltica pblica (programas del
ejecutivo, proyectos legislativos, proyecto de reforma constitucional) como la
convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, el
Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, la Agenda Pro Participacin, el
proyecto de Ley de Asociatividad y Participacin en la Gestin Pblica, la promocin de
los Presupuestos Participativos comunales y otras. Los resultados obtenidos hasta el
momento en trminos de modificaciones de la gestin de lo pblico an son escasos y se
percibe una demanda por una profundizacin de este camino. (Gentes, 2004, Espinoza,
2004, Delamaza, 2005, Serrano, 1998, Fernndez y Ordez, 2007; Mas Voces, 2005;
Gerber, 2007)
Por otra parte, como tambin se seala en los Trminos de Referencia, existen detractores
y posturas crticas respecto de la instalacin de mecanismos de participacin institucional
directa. Las crticas se pueden agrupar en tres grandes rdenes de problemas:

Los referidos a las limitaciones propias de los espacios de participacin


(formacin de elites participativas, predominio de los intereses organizados por
sobre los no organizados, captura de los espacios)
Los referidos a la racionalidad de las polticas pblicas (dispersin de las
demandas ciudadanas, falta de conocimiento tcnico de los ciudadanos/as,
dificultades de gestin y prdida de eficiencia, por mayor uso de recursos para la
obtencin de soluciones)
Los referidos al debilitamiento de la democracia representativa
(informalizacin de la poltica, debilitamiento de los partidos polticos, conflictos
con las instancias surgidas de la eleccin popular)1

Ver, entre otros, los siguientes trabajos: Canto, 2005; Bebbington, Delamaza y Villar, 2005; Pea, 2006;
Boenninger, 2007; Arriagada, 2007. Una sistematizacin de los argumentos en pro y contra la participacin
en: Delamaza y Lauzn, 2008. Un debate sobre lo que est en juego en Fernndez, Editora (2007)

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Pero el debate no es solamente conceptual, pues existe en Amrica Latina y en otros


contextos una variada experiencia de experimentalismo democrtico (Nun, 2002) que
ha permitido poner en prctica diversos instrumentos de participacin directa de la
ciudadana en los asuntos pblicos en diverso nivel, que abarca desde el reconocimiento
constitucional a los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley,
revocatoria de mandato y plebiscitos), diversas reformas legales y administrativas,
diseos de poltica y programas, etc. (PNUD, 2004; Payne y otros, 2003; Hevia, 2005;
Delamaza, 2006). Especial difusin han tenido experiencias como la de los presupuestos
participativos, los Consejos Gestores, las Mesas de Concertacin y la planificacin
participativa, que han dado origen a una interesante y relativamente amplia literatura
reciente sobre la dimensin participativa de la democracia2. Ella provee de evidencias
empricas y anlisis de las diversas experiencias en curso, principalmente en la regin3.
La mayor parte de los trabajos coinciden en sealar que los resultados concretos que se
obtienen de los mecanismos participativos que se ponen en prctica dependen en gran
medida de la existencia y capacidad existente en las contrapartes de la sociedad civil.
Estas son las que pueden hacer exigibles los mecanismos, cuya mera promulgacin legal
o instalacin administrativa no resulta suficiente. Esto significa que debe considerarse
como elemento central el fortalecimiento de dichas capacidades. Las caractersticas y
dinmica de la sociedad civil en los diferentes contextos regionales y en los diferentes
segmentos y expresiones de la misma es un elemento que debe tomarse en cuenta4.
Al mismo tiempo, cuando se trata de modificaciones en polticas pblicas, se requiere
igualmente del fortalecimiento de capacidades del propio sector pblico: nuevos enfoques
y metodologas, capacitacin funcionaria, creacin de nuevas instancias, reorganizacin
administrativa, entre otras. Vale decir que introducir participacin ciudadana como un
factor de la gestin pblica significa transformar los mtodos, y en algunos casos, los
propios objetivos de la gestin.
Cualquier reforma institucional impacta sobre cuerpos legales y normativos del Estado y
sobre sus capacidades de implementacin (recursos, personal, mtodos de gestin de las
2

Mencionemos, sin exhaustividad, los trabajos de Panfichi, Remy, Henrquez y Tanaka sobre Per;
Dagnino, Avritzer, Navarro, Abers, Tatagiba, Baiocci, Fuks y Monseff, Filgueiras, Lubambo, Coelho y
Melo en Brasil; Velsquez, Gonzlez y Sudarsky en Colombia; Canto, Olvera, San Juan, Ramrez Saiz y
Hevia en Mxico; Blanco, Gom, Font e Ibarra en Catalua; Abal Medina, Gonzlez y Cravacuore en
Argentina; Verdesoto, Oxhorn, Gray, Mayorga, PNUD y Tapia en Bolivia; Fung y Wright, De Souza
Santos, Bebbington, Delamaza y Villar, Font, Cunill, Guiza, Sintomer, Recondo, Subirats y otros en
contextos comparativos.
3
En Chile ver los trabajos de: Espinoza, Mujica, Montecinos, Pagliai, Ochsenius, Fernndez y Ordez,
PARTICIPA, Soto, los Informes de Desarrollo Humano del PNUD, los estudios de caso publicados por el
Programa Ciudadana y Gestin Pblica, entre otros.
4
Ver al respecto los trabajos de Bebbington, Delamaza y Villar; Canto y Velsquez y Gonzlez, publicados
en
http://www.innovacionciudadana.cl/portal/despliegue.php?ID_SECCION=1&ID_CONTENIDO=14
Tambin Remy, (2005).

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polticas y programas). Se requiere considerar este aspecto dentro de las propuestas, pues
de otro modo estas carecen de coherencia o resultan de hecho impracticables. En el caso
chileno ello obliga a considerar como limitaciones a los diseos participativos una serie
de aspectos de prolongado arraigo y de lenta modificacin, como son el carcter unitario,
presidencialista, centralizado, sectorializado y post-neoliberal del Estado chileno.
Aunque el presente estudio se refiere al ciclo de las polticas pblicas, es necesario
considerar que algunas reformas impactan tambin sobre el sistema poltico, redefiniendo
eventualmente la relacin entre la poltica y las polticas, no slo en cuanto a la
institucionalidad, sino tambin a la cultura poltica y a las prcticas predominantes. Es
necesario consignar entonces, posibles consecuencias e impactos que tendran reformas
que efectivamente fortalezcan la participacin ciudadana. Aqu cobran especial
relevancia la tradicin de iluminismo democrtico de la poltica y el Estado chileno,
que hace que se privilegie el cambio desde arriba y con sentido nacional de las
reformas que se emprenden (Salazar y Pinto, 2000). Tambin el proceso de
modernizacin gerencial (en su versin ms unilateral, el denominado modelo
presupuesto) y la creciente autonoma de las elites tecno-burocrticas en la toma de
decisiones5.
Por ltimo, es necesario considerar que el Estado no es una entidad homognea en
relacin a estas temticas. En la prctica es posible distinguir distintas capas geolgicas
del Estado (Delamaza, 2005; Dowbor, 2000) y diferentes centros de iniciativa poltica
que se expresan en distintas estrategias, programas, objetivos, etc. As, en el caso del
ejecutivo, es posible analizar lo que surge desde los ncleos estratgicos (Presidencia,
Interior, Hacienda); desde la sectorialidad social (ministerios sociales) y desde los
programas innovadores (principalmente Mideplan), iniciativas que no necesariamente
guardan coherencia entre s. Pero tambin es necesario considerar la institucionalidad
regional y local; las instancias de concertacin pblico-.privada; etc6.
Vale decir entonces que se trata de dotar a los tomadores de decisiones de elementos de
anlisis sistemticos sobre opciones, proyecciones e implicancias de introducir
mecanismos institucionales de participacin ciudadana en el diseo, implementacin y
evaluacin de polticas pblicas, entendindolos como parte de la modernizacin
democrtica del Estado y no como un elemento aislado del conjunto de la gestin
5

Sobre tecnocracia y poltica, ver Silva, (2006). Tambin, BID, 2006. Sobre las diferencias entre modelo
plan y modelo presupuesto, ver. Saz-Carranza (2006) y CLAD / BID, (2007: 11-12).
6
A modo de ejemplo puede considerarse la descentralizacin, un proceso cuyo avance est ntimamente
ligado al avance de la participacin ciudadana. Un estudio reciente indica que al interior del ejecutivo los
ministerios de Hacienda, Obras Pblicas, Salud y Educacin tienen orientaciones institucionales contrarias
al proceso de descentralizacin, producto de la estructuracin estatal chilena. Por el contrario, slo la
Subsecretara de Desarrollo Regional aparece consistentemente descentralizadora (Mardones, 2004) Un
anlisis de las diferentes polticas y orientaciones hacia la participacin de la sociedad civil entre las
agencias de poltica social desde 1990, distingue entre agencias y polticas tradicionales (salud, educacin,
vivienda); innovadoras (SERNAM, MIDEPLAN, CONADI) y responsables directas de la poltica de
fortalecimiento de la sociedad civil (DOS) (Delamaza, 2005).

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pblica, sus caractersticas y dinmica. Se asume como supuesto la existencia de voluntad


poltico institucional de fortalecer la dimensin deliberativa y acrecentar la legitimidad de
las polticas pblicas, sin afectar negativamente su calidad tcnica y su eficacia en
relacin a los objetivos sociales y polticos.
De hecho las polticas de modernizacin del estado aplicadas en Chile han considerado
en su formulacin el objetivo de la participacin ciudadana. De hecho los objetivos
principales: hacer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por
medio de una gestin pblica participativa (Comit de Modernizacin, 2000:16). Sin
embargo, en la prctica el nfasis de las polticas de modernizacin fue el primero,
consolidndose un enfoque gerencialista y no sera sino hasta el ao 2002, que
comienza a considerarse la orientacin hacia la gestin pblica participativa (Montecinos,
2007: 329). Como veremos ms adelante, sta an constituye un componente
subordinado en la gestin pblica, no se cuenta con una claridad conceptual al interior del
estado acerca de sus caractersticas y alcance.
De acuerdo a la sucinta exposicin de fundamentos realizada, el cumplimiento del
objetivo planteado por los Trminos de Referencia en orden a entregar propuestas de
polticas pblicas y/o de reformas institucionales tendientes a incorporar mecanismos de
participacin ciudadana directa en los casos que se estime conveniente para el fin de la
profundizacin democrtica, requiere, entonces tomar en cuenta tanto los riesgos
asociados a la gestin participativa, as como la necesidad de ampliar y consolidar una
orientacin tal dentro del proceso de modernizacin democrtica del estado. Se tomarn
en cuenta, tambin, aquellos factores que la literatura indica como requisitos y estndares
que comunes a distintas experiencias exitosas de participacin. De acuerdo a esto las
propuestas sern seleccionadas de acuerdo a los siguientes criterios especficos:

Mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin ciudadana directa, sin


debilitar los mecanismos de la democracia representativa, sino que ofrezcan
sinergias posibles que los enriquezcan y fortalezcan
Mecanismos cuyo impacto fortalezca las capacidades de la sociedad civil para
actuar en lo pblico (articulacin de la diversidad, vocera, competencias tcnicas,
fortalecimiento de redes organizacionales y de cooperacin, accountability o
responsabilizacin).
Mecanismos susceptibles de institucionalizacin e implementacin por parte del
sector pblico chileno, es decir que puedan incorporase como componentes de la
modernizacin democrtica del Estado, mejorando as la eficiencia de su
desempeo.
Mecanismos inclusivos, vale decir que amplen y diversifiquen la participacin de
los grupos con menor poder y visibilidad, ms all del cuadro organizacional
actual de la sociedad civil chilena
Mecanismos que resguarden y promuevan el ejercicio de los derechos ciudadanos

15

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Mecanismos que capitalicen la experiencia internacional reciente, especialmente


la latinoamericana y tambin la chilena, en trminos de favorecer los factores de
xito que la literatura muestra como requisitos en las experiencias.

2. Categoras para Clasificar la Participacin Ciudadana


No toda participacin se ejerce por la va institucional, ni tampoco toda participacin
incidente en las polticas y la gestin pblica se realiza por vas institucionales. De hecho
la relevancia de las vas institucionales tiene relacin con su capacidad de canalizar
efectivamente las demandas existentes en la sociedad reduciendo los costos de
transaccin implicados y con una expectativa razonable de obtener resultados positivos.
En la relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina esos elementos no han
estado tradicionalmente presentes, predominando relaciones de cooptacin e
incorporacin subordinada (populismo, clientelismo, caudillismo) o la confrontacin, sea
por la va de formas ms o menos violentas o por la va de los movimientos sociales y de
protesta organizada que realizan presin por obtener sus demandas, buscando impactar
las polticas por fuera de la institucionalidad (BID, 2006)
Un intento por clasificar las formas de participacin segn su relacin con la
institucionalidad y su capacidad de incidir es el propuesto por Mara Isabel Remy (Remy,
2005: 16). El caso peruano, analizado por la autora, muestra que la efectividad poltica de
los mecanismos no institucionalizados, particularmente la protesta pblica, resulta mayor
que la que se obtiene a travs de los mecanismos institucionalizados, en especial los de
dilogo con la autoridad. Estos ltimos, aunque establecidos por la ley y formalmente
operativos, no operan para materias significativas ni cuentan con gran legitimidad entre la
poblacin peruana. De tal manera que el desafo no consiste solamente en
institucionalizar, sino dotar a este nuevo tipo de instituciones, de atribuciones y
consecuencias prcticas que las hagan relevantes a los ojos de la poblacin y los
ciudadanos.
Cuadro 1
Tipos de Participacin segn Institucionalizacin y Relacin con la Autoridad

Exige a la Autoridad
Dilogo
con
la
autoridad
Fuente: Remy, 2005: 16

Institucionalizada

No Institucionalizada

Mecanismos
de
Democracia
Directa
Consejos
Mesas de Concertacin

Protesta
Movimientos Sociales
Propuesta
Incidencia

16

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Desde un punto de vista operacional existen diversos modos de clasificar la participacin


ciudadana a travs de mecanismos institucionales. Una manera de hacerlo es
distinguiendo las formas que la participacin asume en cuanto al modo como las personas
se involucran, independientemente del nivel que stas puedan alcanzar. Estudios
realizados en Catalua, clasifican los tipos de participacin en asociativos y personales.
En los primeros la participacin se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones,
mientras en los segundos se participa de manera individual, en tanto ciudadano/a. A su
vez la participacin asociativa puede ser relativa a temas sectoriales, o bien ejercerse en
el plano territorial. Y la personal puede ser intensiva, es decir, que requiere de mayor
tiempo de dedicacin y sucesivas acciones a realizar (como ocurre con el presupuesto
participativo y con la participacin en las instancias contempladas en el Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental, por ejemplo), o bien extensiva, que alcanza a muchas
personas, pero a travs de actos simples y fciles de realizar (como una consulta
electrnica o una encuesta de satisfaccin de usuario).
Si relacionamos las categoras anteriores con las fases de la poltica pblica, tendremos la
siguiente matriz para clasificar formas de participacin en poltica pblica:
Cuadro 2
Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana
Por Fases de la Poltica y Tipo de Participacin
Participacin

Asociativa

Asociativa

Sectorial

Territorial

Mixta

Personal

Personal

Intensiva

Extensiva

En diagnstico
y formacin de
agenda
En formulacin
de Polticas y
Adopcin de
Decisiones
En Gestin
Fuente: Font y Gom, 1999.

La experiencia catalana es rica en los diferentes tipos de participacin, por lo que una
clasificacin de mecanismos existentes en la regin autonmica indica el siguiente
resultado:

17

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 3
Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana
La Experiencia de Catalua
Participacin

En
diagnstico y
formacin de
agenda
En
formulacin
de Polticas y
Adopcin de
Decisiones
En Gestin

Asociativa

Asociativa

Sectorial

Territorial

Mixta

Personal

Personal

Intensiva

Extensiva

Foros y Mesas
Sectoriales

Consejos
consultivos
sectoriales en
localidades

Planes
Estratgicos
Participacin
Temtica

Foros
Temticos
Crculos de
Estudio
Conferencias
de Consenso

Asambleas
Audiencias
Teledemocrcia
local

Consejos de
Entidades
Sectoriales

Consejos
municipales con
presencia
asociativa

Consejos
territoriales
mixtos
Jurados
ciudadanos
mixtos

Presupuesto
Participativo
Jurados
Ciudadanos
Paneles
Ciudadanos
Encuestas
Deliberativa
Gestin
voluntaria de
servicios
y
programas
municipales

Referendum
Consultas
populares
Teledemocracia
Local

Planes
Integrales
Gestin
Asociacin de
Servicios
Municipales

Gestin
Asociativa de
Centros
Comunitarios

Gestin
Compartida
de Servicios

Coproduccin
personalizada
de servicios

Fuente: Font y Gom, 1999.

Lo que importa destacar de la aplicacin de la precedente matriz, es que, dependiendo de


la poltica que se trate, la escala requerida y la fase de poltica en la cual se quiera
introducir la participacin, existen experiencias disponibles, de las cuales se puede
aprender y extraer lecciones para su replicabilidad o adaptacin. La decisin de que tipo
de participacin privilegiar debe tomar en cuenta elementos de realidad en los cuales se
aplica y no se limita a un solo tipo de participacin.
Otro modo de clasificar la participacin ciudadana es de acuerdo al nivel que alcance.
Nivel de participacin se refiere a los distintos grados de obligatoriedad que tienen las
decisiones de la sociedad civil que forma parte de un proceso de participacin
(PARTICIPA, 2008:54). Los niveles fueron clasificados en el pasado en trminos de la
escalera de la participacin segn su mayor o menor obligatoriedad, pero normalmente
se utiliza un esquema de tres o cuatro niveles: informacin, consulta, decisin y cogestin
y control. Sin embargo, esta clasificacin tiene el inconveniente de que tiende a
confundirse con las fases de la poltica, que tambin incluyen informacin, decisin,
control, etc. (Fernndez y Ordez, 2007) Y, por otra, slo incorpora la consecuencia de
la participacin hacia la gestin pblica y no las que tiene hacia la propia sociedad civil
que participa. Desde ese punto de vista resulta posible tambin clasificar la participacin

18

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

para cada una de las fases segn si alcanza solamente un nivel instrumental o funcional a
una poltica o programa pblico o si, adicionalmente, empodera o fortalece a la
ciudadana que participa, beneficiando ambos polos de la relacin. De acuerdo a esto se
puede proponer la siguiente matriz de anlisis y clasificacin:
Cuadro 4
Matriz de Clasificacin de la Participacin Ciudadana
Tipos de Participacin y Fase Asociada de la Politica
NO PARTICIPACIN
Uso de TI

Campaas

TIPO DE PARTICIPACIN

Gestin interna, mejora


de atencin al usuario

NO PARTICIPACIN
ENCUBIERTA

Informacin

Difusin de
informacin
Consulta no
vinculante

FASE ASOCIADA

Consulta
vinculante

Participacin
deliberativa

Diagnstico y
decisin

Ejecucin delegada

Co-ejecucin, supervisin

Implementacin

Evaluacin pasiva:
consulta, quejas y
reclamos

Reformulacin deliberativa
(Control social)

Evaluacin y
reformulacin

PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL

PARTICIPACIN
EMPODERADORA

Fuente: Fernndez y Ordez, 2007: 33.

La clasificacin anterior incorpora la llamada no participacin encubierta que, como se


vera mas adelante incluye un importante nmero de iniciativas que errneamente en
Chile se han incluido como mecanismos de participacin sin serlo realmente. (Ver punto
3.3).
Por otra parte, el concepto de participacin empoderadora resulta genrico si no se
establecen las dimensiones en que este mayor poder se expresa. Desde el punto de vista
de la propia sociedad civil se hace necesario considerar distintos aspectos que la hacen
ms fuerte y con mejores capacidades para ejercer la ciudadana. Desde el punto de vista
de la gestin pblica, que estamos analizando prioritariamente aqu, el poder se puede
clasificar en diferentes categoras: poder de denuncia, de certificacin, de asignacin, de
deliberacin y de escrutinio (Cunill, 2007). Estas categoras permiten una mayor
precisin al momento de planificar o de evaluar los mecanismos de participacin
concretos y los espacios que abren a la ciudadana participante.
Por ltimo, veremos que los distintos mecanismos de participacin tienen diferentes
ventajas y desventajas, las que son importantes de considerar a la hora de promoverlos.
19

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

De tal manera que se requerir un diagnstico de la situacin en la que se quiere poner en


prctica, as como los objetivos prioritarios que se persiguen con la participacin, los que
difieren segn casos y lugares. De esta manera podemos proponer una ltima manera de
clasificar la participacin ciudadana, esta vez segn diferentes criterios, que nos permitir
evaluar potencialidades y limitaciones de cada una de las modalidades participativas.
Cuadro 5
Clasificacin de Instrumentos de Participacin
Segn Caractersticas Relevantes
Criterios
Representatividad

Aconsejable
Encuesta Deliberativa

Grado de informacin / Consejo Consultivo


Deliberacin
Presupuesto Participativo
Capacidad Educativa
Extensin
Costo/
Organizativa

Dificultad

Impacto en Polticas

Planes Estratgicos
Plebiscito
Presup. Participativo
Consejo Consultivo

Plebiscito
Presup. Participativo

Deficitario
Consejo Consultivo
Plebiscito
Encuestas
Consejo Consultivo
Consejo Consultivo
Encuesta Deliberativa
Presupuesto Participativo
Encuesta Deliberativa

Fuente: Font, 2004.

3. La Participacin en Polticas Pblicas en Chile: datos relevantes


Se ha afirmado precedentemente que los avances en la materia en el pas son an escasos
y acusan mltiples deficiencias, existiendo un amplio campo de avance posible para los
efectos de contar con una gestin pblica participativa, con mayores grados de
involucramiento de la ciudadana y con una mayor eficiencia y eficacia en la gestin. En
este apartado examinamos algunos de los datos que existen sobre este tema,
considerando, sin embargo que los estudios empricos son escasos en Chile, sobre todo
comparados con otros pases de Amrica Latina. La agenda de participacin est
relativamente ausente de la investigacin acadmica en Chile y no existen centros
especializados en esta materia. Un relevamiento del conocimiento producido a travs de
encuestas sobre este tema en el pas, desde 1990 hasta 2006, indica que estas slo
incorporan la participacin electoral y la participacin en organizaciones (en trminos
cuantitativos), mientras que la gran cantidad de estudios de opinin no incorporan esta
temtica en sus preguntas (Gerber, 2007).
El estudio de Mnica Gerber identifica 71 estudios de opinin que han incorporado
alguna pregunta respecto de participacin, realizados por 16 centros. La cantidad de
estudios que incluyen temes relativos a participacin van incrementndose en el tiempo.
20

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Mientras entre 1990 y 99 fueron 31 encuestas, entre 2000 y 2006 se llevaron a cabo 40
estudios de opinin que incluan algn item o pregunta sobre participacin. Se totalizan
481 preguntas o itemes consultados: 63% de ellos se refiere a participacin directa (casi
la mitad acerca de participacin en organizaciones y la otra mitad repartida entre
intensidad de la participacin, disposicin a participar, opinin sobre participacin
y otros); el 21% de las preguntas refiere a participacin electoral y 11% sobre
participacin en general (Gerber, 2007: 10 19)
De tal manera que no se cuenta con fuentes de conocimiento sistemticas sobre la
participacin y, menos todava, acerca de la participacin incorporada en la gestin
pblica. Hecha la aclaracin precedente, expondremos sucintamente algunos de los datos
relevantes, de fuentes muy diversas con que se cuenta en diferentes mbitos.

3.1 Institucionalidad participativa: variedad de los Consejos Mixtos


Una primera modalidad de participacin institucional se ha establecido desde 1990 a
travs de lo que llamaremos Consejos Mixtos, es decir conformados por representantes
gubernamentales en conjunto con otros provenientes de la sociedad civil. Una revisin de
los estatutos y caractersticas de dichos Consejos revela una enorme variedad de criterios
para su conformacin, as como en el alcance y atribuciones que se les entregan.
Mencionemos las principales categoras que hemos podido identificar.
Consejos Directivos conformados a travs de mecanismos de cooptacin selectiva. A
travs de diversos criterios se incluye personas designadas por el Presidente de la
Repblica provenientes de diversos sectores. En el caso del FOSIS, este incluye
representantes de diversos ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no
pertenecientes al mbito gubernamental: del mundo empresarial, sindical, acadmica y de
organismos no gubernamentales. Sus funciones son directivas, aunque de hecho las
delega en el Director Ejecutivo. Tambin es el caso de la Comisin CONICYT integrada
por diversas personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos consejos es que
tienen a su cargo funciones de orientacin poltica de las reparticiones mencionadas.
Una segunda va de constitucin de los consejos es la designacin a propuesta de
organizaciones del sector involucrado, como ocurre con el Consejo Nacional de la
Cultura, donde son diversas ramas artsticas quienes proponen al presidente nombres para
su seleccin.
Una tercera modalidad es la que presenta la CONADI, cuyo consejo est conformado por
representantes del Presidente de la Repblica y consejeros electos por las diferentes
etnias reconocidas en el pas. Los sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa
organizacin sugieren que dicha combinacin de consejeros no ha tenido los resultados
que se esperaron.

21

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el de
la CONAMA, el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del
sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales de Salud y Consejos
Integrados de la Red Asistencial (CIRA)). Tambin el Sistema de Garantas Explcitas en
Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado por especialistas del
rea de salud.
Otras modalidades de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo de las Amricas,
al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del gobierno
de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario de
representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo
presida. Similar es el sistema contemplado para el Consejo del Fondo de Fortalecimiento
de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad7.
Finalmente en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores
Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate y los criterios
con anterioridad a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley.
Dichas comisiones han sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero
manifiestan una gran diversidad de criterios en cuanto a su conformacin, tienden a
sobrevalorar el papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la
sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema8. Pero por sobre todo la
limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las instancias de formulacin
y decisin de las polticas pblicas, por lo cual sus resultados son extremadamente
dismiles9. De hecho ha sido un mecanismo permanentemente utilizado desde 1990, para
temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin
Valech), educacin (Comisin Brunner), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin
de la Pobreza), pueblos indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de
participacin ciudadana institucionalizada, estas comisiones pueden considerarse una
respuesta ad hoc a necesidades polticas, que amplan la interlocucin e intentan preparar
condiciones para un acuerdo poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de
participacin por invitacin (Remy, 2005), sin establecer criterios pblicos para su
integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de las propuestas que
elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus
deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin10
7

Un anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en el documento adjunto de Felipe Viveros.


De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todosincorpor organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retiraron antes de firmar el 8 Un
anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en el documento adjunto de Felipe Viveros.
8
De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todosdocumento final. No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia, Previsin Social, Sistema Binominal y
Trabajo y Equidad.
9
Un anlisis pormenorizado de dichas Comisiones Asesoras bajo el gobierno de Bachelet, en Aguilera,
(2007).
10
Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso del Consejo
Nacional para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin del Progama Nacional del
8

22

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

3.2 Los esfuerzos normativos en revisin: Ley de Bases del Medio Ambiente y
Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
El nico cuerpo legal coherente de participacin ciudadana en la gestin de polticas
pblicas es el contenido en la Ley de Bases del Medio Ambiente, referido a la
participacin de la comunidad en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA)
al que deben someterse los proyectos de inversin en el pas. La ley distingue entre
proyectos que deben someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA), que cuentan con
una instancia de participacin, de aquellos que simplemente deben entregar una declaracin
de impacto ambiental. En trminos generales, los primeros son los ms grandes, complejos y
con mayor riesgo de afectar el medio ambiente. La participacin ciudadana se manifiesta en
diversos niveles: En primer lugar, el derecho a la informacin, por la obligacin del
proponente de publicar un extracto del proyecto o actividad sometida a una evaluacin de
impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica y las personas
naturales directamente afectadas, pueden imponerse del contenido del estudio y de los
documentos acompaados.
Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar, mediante las
observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad, las que deben hacerse
llegar a la CONAMA o a la COREMA respectiva, segn corresponda en el plazo de sesenta
das contado desde la publicacin. El reglamento de la ley establece las formalidades
mnimas que deben cumplir las observaciones. La autoridad administrativa tiene la
obligacin de ponderar, en los fundamentos de su resolucin, las observaciones formuladas
y notificar a quienes las hubieren hecho. Consecuentemente, las observaciones que formule
la comunidad no son vinculantes para la autoridad, que cumple con solo tenerlas en cuenta
al dictar su resolucin11.
Luego de 10 aos de vigencia del SEIA la evaluacin corriente de los mecanismos de
participacin establecidos en la ley es que ellos presentan mltiples limitaciones que los
hacen poco efectivos desde el punto de vista de las comunidades afectadas, as como
tambin desde el punto de vista de su legitimidad poltica. Vale decir, las limitaciones se
traducen en que los actores principales involucrados en los conflictos ambientales
empresas, organizaciones ambientalistas, organizaciones comunitarias- tienden a utilizar
otros mecanismos que consideran ms efectivos que el sistema establecido12.
Por una parte la opcin de presentar una Declaracin, en vez de un Estudio de Impacto
Ambiental, permite prescindir del proceso participativo. Por otra, las observaciones
mismo nombre y se transform en una fundacin con financiamiento pblico. En el caso del Consejo
Asesor de Educacin, funcion durante el ao 2006 y finaliz su trabajo con un Informe en 2007. Al
momento de redactar este informe, habiendo transcurrido apenas un ao de su publicacin (julio 2008)
intentamos encontrar en la internet el texto del informe sin que ello fuera posible: el sitio del Consejo ya no
funciona, el Ministerio de Educacin no lo tiene en su pgina web. Ni siquiera el Observatorio de Polticas
Educativas, organismo de control social ha considerado relevante mantenerlo como documento en su sitio
en la red.
11
Ms antecedentes sobre la participacin en el SEIA en el documento adjunto de Felipe Viveros.
12
Entrevista a Rodrigo Egaa, ex director de CONAMA.

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Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

realizadas por la comunidad tienen demasiadas restricciones: no se presentan con


anterioridad a que el proyecto est integrado en el sistema (con lo que se pierde un enorme
campo de negociacin, relacionado sobre todo a la ubicacin fsica de los proyectos), slo
pueden referirse a materias ambientales (an cuando los proyectos producen muchos otros
efectos), slo se cuenta con sesenta das para hacerlo (lo que supone una comunidad
organizada previamente y que cuenta con la informacin y competencias tcnicas requeridas
para ello) y, finalmente no son vinculantes para la decisin. Adicionalmente, las
observaciones se refieren solamente al proyecto ingresado al SEIA, pero los proponentes
tienen la opcin de realizar adendas al proyecto con posterioridad. Ello ha producido la
tendencia a presentar proyectos que omiten los aspectos ms conflictivos, incorporndolos
luego en las adendas, que no pasan por el proceso de participacin ciudadana.
Tambin ha sido criticada la ubicacin institucional de la CONAMA y la composicin de
las COREMAS. Bsicamente el problema consiste en la pertenencia a un ministerio poltico
como la Secretara de la Presidencia y la falta de autonoma de las instancias regionales con
respecto a autoridades sectoriales cuyas prioridades no son la preservacin y cuidado del
medio ambiente. La discusin ha llevado a la presentacin de un proyecto de ley para la
creacin del Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia Ambiental, estando
pendiente la modificacin del SEIA. Ms adelante presentamos las principales propuestas de
modificacin13.
El Ministerio de Obras Pblicas adapt el sistema puesto en prctica para los proyectos
ingresados al SEIA, an cuando los proyectos pblicos no tenan la obligatoriedad de
presentar estudios de impacto ambiental. Para ello cre una unidad dedicada al tema (hoy
Secretara Ejecutiva de Medio Ambiente y Gestin Territorial (SEMAT)) en la Direccin
de Obras Pblicas. El trabajo desarrollado en obras pblicas aborda algunas de las
limitaciones del SEIA, pues introduce de modo sistemtico la participacin anticipada, lo
que evita algunos de los principales conflictos relacionados con la ubicacin de los
proyectos (trazado de los caminos, por ejemplo). Tambin introdujo criterios de
participacin ciudadana en las Bases de Licitacin de obras viales y otras, extendiendo as el
alcance institucional de la participacin. Los lineamientos de la estrategia de incorporacin
de la dimensin de participacin se encuentran plasmados dentro del Manual de
Participacin Ciudadana en los proyectos de infraestructura y de de los manuales de
participacin enfocados al mundo indgena. Los manuales son instrumentos destinados a
fortalecer la capacidad de las comunidades para realizar el proceso de participacin de
manera ms informada, consistente y productiva. Como se ver luego, el MOP ha
participado junto a MIDEPLAN en la incorporacin de los criterios de participacin en el
Sistema de Inversin Pblica, sobre la base de su experiencia previa y el carcter pionero de
su trabajo dentro de la administracin pblica. No existen, sin embargo, evaluaciones
disponibles sobre el funcionamiento de estos procesos, en base a estndares de participacin
que permitieran perfeccionarlos o replicarlos en otras reparticiones.

13

Anlisis sobre el SEIA y la institucionalidad ambiental en Filgueiras (2002) y en la serie de Documentos


En Foco N 91 al 95, de Expansiva, citados en la bibliografa y disponibles en www.expansiva.cl .

24

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

3.3 Dbiles resultados del Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana


A partir del ao 2000 se comenz a implementar acciones tendientes a la incorporacin
de la participacin ciudadana en la gestin pblica, proceso que se expres en la
convocatoria al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, que
emiti un Informe que fue recogido a travs de diversos instrumentos por parte del
gobierno. Los principales de ellos fueron el proyecto de Ley de Asociatividad y
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, que se comenta ms adelante, la creacin
del Fondo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil y el Instructivo Presidencial de
Participacin Ciudadana. A travs de este ltimo, se instrua a los ministerios y servicios
pblicos para incorporar medidas y compromisos concretos en esta materia en las
diferentes polticas y actividades que realizan, los que se integran en un sistema de
seguimiento que realiza la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS) (DOS, 2007) El
gobierno no ha realizado evaluacin alguna de los resultados de este instructivo, pero
durante el perodo se han publicado dos estudios independientes al respecto. Ambos
arrojan resultados que indican avances muy escasos en la incorporacin de la
participacin ciudadana en la gestin pblica.
El primero de ellos se refiere a 106 iniciativas comprometidas e informadas por
diferentes reparticiones en la fase inicial de aplicacin del instructivo, hasta diciembre de
2004 (Espinoza, 2004). Tal como se aprecia en el cuadro siguiente, el 50% de las
iniciativas planteadas no pueden considerarse como de participacin, sino que se refieren
a creacin de condiciones para ella y a mejorar el contacto con los usuarios a travs del
uso de tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) y cambios en los sistemas de
atencin. Un 31% incorpora mecanismso de difusin y consulta y slo un 19% establece
formas de participacin que incluye decisiones compartidas y compromisos y apoyo a
organizaciones.

25

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 6
Compromisos Ministeriales de Participacin Ciudadana
Tipo de Iniciativa ( al 7.12.2004)
Creacin de Condiciones
- Gestin Interna
- Campaas
- Compromisos Gegerales
Mejor Contacto Usuario:
- Uso de TICs
- Mejor atencin y contacto
Difusin y consulta
- Difusin de informacin
- Mecanismos de consulta
Formas avanzadas:
- Apoyos y acuerdos de orgs.
- Usuarios inciden en formulacin diseo o
implementacin de poltica
Fuente: Espinoza, 2000

Nmero
25
10
6
9
28
9
19
33
11
22
20
9
11

Porcentaje
23,6%
9,4%
5,7%
8,5%
26,4%
8,5%
17,9%
31,2%
10,4%
20,8%
18,9%
8,5%
10,4%

Acumulado
23,6%

50%

81,1%

100%

El siguiente estudio es ms reciente, fue realizado en 2007 y analiza un conjunto de 305


instrumentos y mecanismos reportados pblicamente por el gobierno como resultado del
Instructivo Presidencial y la posterior Agenda Proparticipacin14. En ese anlisis se
entregan datos que confirman, tres aos despus, la falta de avances sustantivos en la
materia. Por una parte se establece que un 37% de lo que se informa como participacin
por parte de los ministerios y servicios (y se publica como tal por la DOS) no
corresponde a participacin, evidencindose una falta de comprensin y claridad (y
ausencia total de estndares) respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos
participativos puestos en prctica estn concentrados en la modalidad instrumental
(44%), muy principalmente en la modalidad ms bsica de esta: la participacin
informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos. La participacin que los
autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de fortalecimiento tanto para la
gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil slo alcanza un 19%
(Fernndez y Ordez, 2007).

14

En octubre de 2006 la Presidenta Bachelet anunci la Agenda Proparticipacin, que defini cuatro ejes
de polticas: Derecho ciudadano a la informacin pblica; Gestin pblica participativa; Fortalecimiento de
la sociedad civil y No discriminacin y respeto a la diversidad. El estudio en referencia evala en rigor los
resultados del Instructivo Presidencial del gobierno anterior, ms que la puesta en prctica de la nueva
Agenda.

26

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 7
Mecanismos e iniciativas de participacin ciudadana reportadas por el Gobierno
segn tipo de participacin
NO
PARTICIPACIN
Uso de TI
3,28%

TIPO DE PARTICIPACIN
INSTRUMENTAL
EMPODERADORA

Campaas
9,18%

Difusin de la informacin
26,23%
Consulta no vinculante
8,85%
Gestin interna, mejora de Ejecucin delegada
atencin al usuario 24,92%
2,95%
Evaluacin
pasiva:
consultas,
quejas, reclamos 5,57%
Fuente: Fernndez y Ordez, 2007: 34. N = 305

Participacin deliberativa
9,84%
Co-ejecucin, supervisin
5,9%
Reformulacin
deliberativa
(Control social) 3,28%

Durante la redaccin de este informe el gobierno ha anunciado la publicacin de un


nuevo Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, pero esta vez referido a cuatro
mandatos solamente, vlidos para todos los ministerios y fijando un plazo de ejecucin de
8 meses: establecer una normativa general sobre participacin ciudadana; rendir una
cuenta anual de gestin y ejecucin presupuestaria; disear mecanismos para establecer
Consejos Consultivos de la Sociedad Civil y poner a disposicin de la ciudadana sus
planes, programa y proyectos (www.participemos.cl)15. Al mismo tiempo ha dotado a su
poltica de participacin de un documento que rene los fundamentos y lneas
estratgicas en una Agenda Pro Participacin 2006 - 2010. A las metas originales de la
Agenda, se agregan fundamentos y desarrollos de contenido para las mismas (DOS,
2008).
3.4 La Crisis de la Institucionalidad Local
Gran parte de los mecanismos de participacin existentes, as como de los propuestos, se
ejercen en el nivel local, siendo frecuente la afirmacin de que es en ese mbito que esta
se puede ejercer de mejor manera. Un anlisis jurdico de su configuracin actual se
encuentra en el documento adjunto de Felipe Viveros. Ms all de su organizacin
jurdica, los estudios existentes sobre la normativa jurdica indican serios problemas en la
institucionalidad existente. Un primer estudio sobre valoracin de los instrumentos por
parte de los propios municipios, indic una muy baja valoracin y utilizacin de los
mecanismos y una tendencia creciente a establecer mecanismos adecuados a las
realidades especficas de las comunas estudiadas (SUBDERE, 2004). En el cuadro
siguiente se resumen las valoraciones de los instrumentos legales existentes: CESCOS,
Audiencias, Plebiscitos comunales, Ordenanzas de Participacin, segn la clasificacin
de municipios por capacidad que utiliza la SUBDERE (siendo 1 la menor capacidad
financiera e institucional y 8 la ms alta).
15

http://www.participemos.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=897&Itemid=1 Consultado
el 16 de agosto de 2008.

27

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 8
Valoracin de los instrumentos legales de participacin en el mbito local segn
tipo de municipio
Tipo de
Municipio

Valoracin de los Instrumentos Legales

Baja representativita de CESCOS


Falta capacitacin de funcionarios en gestin participativa
Municipios rurales: cercana en vez de instrumentos formal
Faltan recursos para plebiscitos
Tipos 1,2,3 (149
Falta compromisos e inters ciudadano para participar
municipios)
Dispersin geogrfica y principal preocupacin por fuentes laborales
Algunos sistemas alternativos de participacin: consejos territoriales,
organizaciones funcionales
Tipos 4,5,6 (166
Alto costo de plebiscitos
municipios)
Falta de inters de las personas por participar en CESCOS
Formas alternativas: talleres territoriales, encuestas
Cuentan con los 5 instrumentos legales
Inters de desarrollar metodologas participativas
Tipos 7, 8 (20
municipios)
Instrumentos legales no impactan en la gestin participativa: baja valoracin, alto
costo, escaso inters de personas en ellos
Iniciativas adecuadas a la propia realidad comunal.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de SUBDERE, (2004).

El anterior estudio, junto a otros datos provenientes de encuestas (slo el 19% de la


poblacin conoce la existencia de los CESCOS (Ms Voces, 2005), llevaron a la
SUBDERE a promover la realizacin de presupuestos participativos y cartas ciudadanas.
Mediante los primeros los municipios incorporan a la poblacin a la decisin sobre
algunas partidas presupuestarias (generalmente pequeas) y a travs de las cartas se
establecen compromisos de gestin (y tambin cogestin) entre municipio y comunidad
respecto a temas de inters. Las ms interesantes de ellas incluyen mecanismos de control
y evaluacin de lo comprometido. El programa de presupuestos participativos est en
plena ejecucin, el de cartas ciudadanas ya se realiz sin que exista evaluacin conocida
de sus resultados.
3.5 La Innovacin Local en busca de institucionalidad
Ms all de los instrumentos establecidos por ley para la participacin local, existe una
gran cantidad y variedad de formas mediante las cuales diferentes grupos organizados, en
conjunto con municipios y organismos pblicos sectoriales han desarrollado acciones
participativas en distintos mbitos. Dicha creatividad, sin embargo, no resulta
adecuadamente recogida por los instrumentos legales y de poltica pblica que existen.
Ms bien se trata de innovaciones poco conocidas y producto de la iniciativa local o de la
reformulacin local de algunos programas pblicos, pero que no se generaliza ms all de
algunas comunas.

28

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Una muestra de innovaciones locales la constituyen las iniciativas presentadas al Premio


Innovacin y Ciudadana en sus cinco versiones desde el ao 2000 en adelante,
provenientes tanto de la sociedad civil como del estado (en proporciones similares), que
muestra la existencia de un conjunto vasto y diverso de iniciativas que vinculan
proactivamente a la sociedad civil y el estado, principalmente en el mbito subnacional.
Cuadro 9
Premio a la Innovacin en Ciudadana
Postulaciones por Tipo de Institucin
Institucin
/Ao

2000

2001

Estado
280
203
Sociedad Civil
192
173
Mixtas
--Total
472
376
Fuente: Delamaza y Fernndez, 2008: 20

2002

2004

2006

Total

147
202
-349

197
182
-379

129
121
29
279

956
870
29
1.855

51.6
46.9
1.5
100,0

El conjunto de innovaciones locales se reparte en las diferentes regiones del pas y


atiende diferentes problemticas, cubriendo un amplio espectro, como se ve en la tabla
siguiente16.

16

Ms informacin sobre el Premio Innovacin y Ciudadana, dedicado precisamente a temas de


participacin y ejercicio de ciudadana en la gestin pblica en: www.innovacionciudadana.cl

29

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 10
Premio a la Innovacin en Ciudadana
Postulacin por tema
Temas

Postulaciones

Cultura
133
Deportes y recreacin
28
Desarrollo Social y Pobreza
233
Desarrollo Econmico Local
190
Educacin y Capacitacin
223
Gnero
69
Infancia y Juventud
110
Justicia
50
Medioambiente
122
Multisectoriales
67
Salud
382
Seguridad Ciudadana
34
Vivienda y Urbanismo
49
Planificacin Local
102
Familia *
2
Drogas *
6
Diversidad tnica *
4
Empleo *
2
Otros
49
TOTAL
1.855
* Categoras incorporadas para el V Ciclo del Premio Innovacin y Ciudadana en 2006
Fuente: Delamaza y Fernndez, (2008: 21)

%
7,2
1,8
14,8
10,3
12,1
3,7
5,9
2,7
6,6
3,6
20,7
1,8
2,7
5,5
0,1
0,3
0,2
0,1
2,7
100

Las innovaciones que provienen del sector pblico, son normalmente procesos
relativamente recientes, que surgen desde agencias especficas y no de las lneas centrales
de la poltica, por lo que su camino de institucionalizacin es an incierto. En el caso de
los programas ms institucionalizados percibimos ms bien una concepcin de
participacin que de ciudadana, como es particularmente el caso de las experiencias de
salud (aunque ello ha comenzado a cambiar) y gran parte de la las iniciativas
municipales. Est ms extendida la idea de innovacin asociada a los cambios en los
estilos de gestin, que a la introduccin de prcticas radicalmente nuevas orientadas al
fortalecimiento de la ciudadana social17.

17

Debe considerarse que tambin hay iniciativas de la sociedad civil que surgieron de programas pblicos o
de cooperacin entre ambos sectores. Ubicar el asunto de la accin colectiva a nivel local como un
problema de ciudadanos contra gobiernos o a pesar de los gobiernos o ms all de los gobiernos, es
perder de vista el hecho de que muchas historias exitosas de la accin colectiva son fundamentadas sobre
interacciones fuertes entre las instituciones sociales y pblicas, tanto a nivel local como nacional.
(Berdegu, 2000:12).

30

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Ms all del primer impacto de las innovaciones se observa la falta de mecanismos de


aprendizaje y acumulacin de conocimiento en el sector pblico. Son experiencias an
precarias, que dependen del apoyo poltico del alcalde, la disponibilidad de recursos
financieros, el apoyo del nivel central, etc. La dificultad para producir cambio
institucional a partir de la innovacin exitosa es un rasgo altamente negativo en las
polticas pblicas. No parece haber instrumentos que les permitan una evaluacin del
impacto real de las acciones y en funcin de ella organizar la replicabilidad, transferencia
o modificacin de lo realizado. Todava parece ser ms determinante la estructura
sectorial de las decisiones programticas y el control poltico de los recursos
institucionales.
Los grandes pendientes en estas innovaciones son el control ciudadano y la deliberacin.
La incorporacin de un enfoque de ciudadana deliberante en la gestin pblica debe
distinguirse claramente del acceso a la informacin, la participacin en la ejecucin de
programas y las consultas a la gente. Pareciera ser que la facultad de deliberar con
consecuencias vinculantes para la poltica pblica est restringida a autoridades, tcnicos
y poderes fcticos, pero tiende a dejar fuera a las expresiones propias de la
ciudadana18.
Las experiencias innovadoras estn transforman las figuras tpicas de la organizacin
social e institucional, de acuerdo al escenario de transformaciones en el que los actores
estn movindose. Lo que surge no responde a modelos puros, sino una suerte de
mestizaje en varios planos: entre los niveles de la accin, entre los tipos de instituciones,
en los mecanismos de representacin, en las identidades de cada uno. Es el espacio de lo
pblico no estatal (Cunill), lo social/empresarial, lo estatal/ciudadano y otras mezclas19.
En cuanto a enfoques, caen las barreras entre lo econmico, lo social y lo cultural. En las
iniciativas innovadoras destacadas hay algo ms que intersectorialidad, apuntndose a
enfoques integrales, aunque poco sistematizados, estudiados y evaluados.
La innovacin supone una cierta continuidad de la accin durante un tiempo. Es un
problema para los programas as llamados innovadores: trabajan con plazos muy breves y
metas muy acotadas y especficas. El problema no es slo de la continuidad poltica en s
misma, sino tambin el origen de los cambios y el poder relativo de las agencias que
pueden construir gobernabilidad desde abajo. Las decisiones de interrumpir un
programa o bien provienen de una decisin de poltica general, originada en La Moneda,
o bien a partir del control de los recursos y creciente orientacin programtica del
Ministerio de Hacienda20.
18

En Chile no hay Consejos Locales en torno a las reas de accin comunal (como los que existen en
Brasil, Bolivia o Colombia); los CESCOS slo tienen facultades consultivas y no funcionan casi en ningn
lugar; y las experiencias de presupuesto participativo an no se generalizan; entre otras falencias.
19
Las tendencias al mestizaje institucional tambin se dan entre las entidades estatales (no lucrativas) y las
del sector empresarial lucrativo, como hemos analizado en: Delamaza, 2001
20
De hecho el Programa de Evaluacin de Programas Gubernamentales no depende de MIDEPLAN, sino
de la Direccin de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Hacienda.

31

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

En general las iniciativas innovadoras involucran una accin reflexiva sobre s mismas. A
veces de pequeas comunidades que a travs de un proceso participativo se han planteado
hacia donde quieren ir, en una lgica de accin que recupera una nocin de proyecto
en el sentido amplio. Los resultados son interesantes en trminos de orientar la inversin
de agencias sectoriales, movilizar a la comunidad y sus propios recursos, generar
planificaciones plurianuales, etc. La proyeccin y scaling up de esas experiencias
depende directamente avances sostenidos en el proceso de descentralizacin, el apoyo
que reciban desde los niveles superiores de la accin pblica y la mantencin de su
autonoma de decisiones. Un contraejemplo de continuidad es Bogot, donde a travs de
cuatro administraciones de diferentes tendencias, se ha perfeccionado un sistema de
planeacin participativa como parte de un diseo de gobernabilidad democrtica.
(Velsquez y Gonzlez, 2003)
3.6 Avances Sectoriales y Regionales
En este ltimo acpite consignaremos avances que se han venido realizando en diferentes
mbitos y que resultan ejemplos interesantes de tomar en cuenta para la formulacin de
un nuevo ciclo de reformas tendientes a fortalecer la participacin ciudadana en polticas
pblicas.
a) Sector Salud
El Ministerio de Salud, a travs de la Subsecretara de Redes Asistenciales y la Divisin
de Gestin de la Red Asistencial asumi la incorporacin de la participacin ciudadana
como parte del proceso de modernizacin de la gestin pblica, apuntando a la
democratizacin y descentralizacin en la entrega de su servicio. Los objetivos Fueron
coordinar las acciones de los equipos tcnicos con la ciudadana con el propsito de
influir en la mejora de la salud, calidad de vida y la calidad del servicio. Estos objetivos
surgen en relacin a la implementacin de un nuevo tipo de gestin plasmados por la
Reforma de Salud la cual orienta principalmente a la prestacin de servicios pblicos y
privados, con el fin de incorporar la nocin de derechos universales a partir de la cual
define polticas de acceso, oportunidad y financiamiento. Por otro lado esta propuesta
intenta promover la gestacin y consolidacin de redes de salud estableciendo
estndares nacionales de calidad (Fernndez y Ochsenius, 2006).
Los desafos que ha implicado la implementacin estn vinculados con la necesidad de
adaptacin institucional en todas sus escalas (nivel central, Seremis, municipios y
servicios de salud), adems de un proceso de aprendizaje de todos los actores
involucrados, lo que significa redefinir modos de trabajos, reintroducir nuevas prcticas,
las cuales deben estar orientadas a velar por el cumplimiento de los derechos universales
a la salud de toda la poblacin. Otro de los desafos ha sido redefinir la gestin hacia una
visin orientada hacia la satisfaccin de los usuarios, dando una relevancia especial al
acceso de los sectores ms vulnerables de la sociedad, lo cual est estrechamente
vinculado con establecer una mayor vinculacin con la ciudadana en la prevencin,
32

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

educacin y promocin de la salud, entregndole un rol activo en la gestin local y


control de los objetivos que se planteen en conjunto. Una de las dificultades que se
presentan en este punto en el de las capacidades de sector pblico para integrar y articular
a la ciudadana en sus prcticas, para lo cual es fundamental que se gesten instancias de
capacitacin para el fortalecimiento de las capacidades de los actores involucrados.
El proceso por el cual se ha llegado a la situacin actual ha sido largo y diverso,
pudindose identificar diferentes momentos y programas que fueron integrando
paulatinamente estas orientaciones. El programa de Promocin de la Salud y Fondo Salud
con la Gente (1995), instancia que gener organizaciones ciudadanas en relacin a la
atencin primaria a nivel municipal; los Consejos de Desarrollo de Hospitales (1995) y
Comits de Usuarios de FONASA (1997), que se enfocaban a promover la
descentralizacin, coordinacin intersectorial y la incorporacin de demanda sociales;
programas orientados a sectores especficos de la poblacin (mujeres, adultos mayores,
indgenas), que promueven el reconocimiento de los derechos universales y modelos de
atencin en articulacin con la ciudadana. Tambin pueden mencionarse los Debates
Pblicos sobre el proceso de Reforma sectorial, las Cuentas pblicas de Servicios y
Hospitales y la instalacin de la OIRS (2002) e instalacin del plan piloto del Plan Auge
y de las redes asistenciales (2003- 2004). Una innovacin relevante ha sido la
implementacin de los presupuestos participativos en el Servicio de Salud Talcahuano,
que actualmente el Ministerio ha establecido como politica nacional para todos los
servicios (Fernndez (comp.), 2007)
b) Planes de Desarrollo Local
En el mbito territorial destacan las experiencias de planificacin. Si bien es cierto en el
mbito municipal se establece que la formulacin de los Planes de Desarrollo Local
(PLADECO) deben asegurar la participacin de la comunidad, la prctica corriente es
que sta consista en talleres consultivos organizados por consultoras externas, donde se
recogen opiniones de quienes asisten. Pero no estn definidos estndares que esa
participacin debe cumplir (ni por parte de la SUBDERE que ha normado la elaboracin
de los PLADECO, ni por parte de los propios municipios que los encargan), ni est
definido el modo de incorporacin de los resultados de dicha participacin en el propio
plan. Sin embargo lo que limita ms severamente el alcance y relevancia de la
participacin en los PLADECO es el hecho de que no existan instancias evaluativos y de
control de gestin y ejecucin del plan, ni que se puedan impugnar decisiones o acciones
que no resultan consistentes con el plan elaborado. Por ltimo, la modalidad ocasional
que asume la participacin en los PLADECO hace que no se produzca un proceso en la
ciudadana, sino que la opinin de los dirigentes se utilice apenas como un insumo en la
elaboracin del plan (Montecinos, 2007: 330 334)

33

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

c) Planificacin Territorial
En el mbito regional durante los aos 2005 y 2006 se realizaron interesantes ejercicios
de planificacin regional. Una de las experiencias pilotos implementadas es el Proceso de
Discusin Presupuestaria Territorial en la Regin del Bo Bo, la cual tiene como
objetivo coordinar a los diversos actores (pblicos, privados y sociedad civil).
Promoviendo la participacin ciudadana a nivel local, a travs de todos sus niveles de
decisin (diagnstico, discusin, decisin y control). Los criterios con los que se
implementa esta iniciativa son la participacin, organizacin (a nivel comunal o
territorial) y su continuidad en el tiempo. Teniendo siempre como finalidad de
profundizacin del Modelo de Gestin Pblica Territorial.
Las fortalezas que se mencionan dentro del desarrollo de este proceso es la posibilidad
de generar compromisos de inversin verificables, el cual se transforma en precedente
para asentar un cambio cultural en relacin a la participacin de diversos actores en la
formulacin y desarrollo de las polticas pblicas, con el propsito de legitimar un
modelo de planificacin territorial con base ciudadana. A partir de la evaluacin realizada
a esta experiencia se seala que el xito o fracaso en la implementacin de esta
experiencia tiene relacin con las particularidades territoriales, y las bases asentadas para
que se instale un proceso de gestin participativa. Adems de la comprensin que ste es
un proceso de largo plazo, que no slo debe tener en cuenta las capacidades participativas
de la ciudadana, sino adems de las autoridades e intuiciones convocadas a participar.
d) Presupuestos Participativos y Gestin Local
Como continuacin y desarrollo de este tipo de iniciativas, la SUBDERE est
desarrollando un programa de trabajo de fomento de la participacin ciudadana orientado
a que ciudadanos puedan influir en las decisiones de las polticas pblicas a nivel regional
y local, generando instancias de participacin vinculante para mejorar la eficiencia y la
eficacia de stas. Los principios asociados a esta estrategia son los denominados mnimos
universales, orientados principalmente a mecanismos de informacin, reclamos y
sugerencias, y los mximos, los cuales son instancias pilotos asociadas al control social y
a la rendicin de cuentas (cartas ciudadanas, presupuestos participativos). Las iniciativas
concretas son el Programa de Apoyo a los Presupuestos Participativos, los acuerdos con
Gobiernos Regionales para la implementacin de Planes Regionales de Participacin
Ciudadana y la actualizacin de las Estrategias de Desarrollo Regional con enfoque
participativo21.
Las principales experiencias de presupuestos participativos a nivel comunal se viene
desarrollando desde el ao 2003 en un conjunto pequeo de municipios, entre los que se
cuentan Negrete, Illapel, Buin, Cerro Navia, San Joaqun. Slo algunos han
21

Ms informacin en http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-29064.html. Consultado el 14 de


agosto de 2008.

34

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

institucionalizado el proceso en la ordenanza municipal, avanzando en la lnea de la


institucionalizacin del proceso. En el caso de Illapel, la ordenanza habla de Gestin
Municipal Participativa, apuntando a introducir criterios de participacin en el conjunto
de la inversin pblica en el territorio de la comuna y no slo en la inversin municipal,
lo que representa un avance de grandes proporciones atendida la debilidad presupuestaria
del municipio chileno22.
e) Sistema Nacional de Inversin Pblica
Otro avance sectorial es el de incorporacin de la participacin ciudadana en el Sistema
Nacional de Inversiones, como iniciativa de MIDEPLAN incluyndola como una
iniciativa integrada a los requisitos de admisibilidad de proyectos, seleccionando
programas piloto donde se incorporara el requerimiento en sus etapas de diseo y de
ejecucin. El propsito de esta iniciativa es sumar a los diferentes sectores de forma
gradual y paulatina, con el objetivo en el ao 2010 la participacin ciudadana sea exigida
dentro de todas las iniciativas de inversin. Considerando dentro de esta propuesta la
importancia generar un proceso regulado que aclare a la ciudadana la forma en se
implementarn los proceso participativos en cada uno de los sectores, de modo que las
demandas de stos sean consideradas tanto para la mejora de los proyectos y como para
otorgar un mayor legitimidad pblica a stos.
Los sectores seleccionados actualmente, en relacin a la exigibilidad de participacin
ciudadana dentro del Sistema de Estadsticas Bsicas de Inversin (SEBI) son: salud,
especficamente los establecimientos de atencin primaria; educacin y cultura, en
establecimientos educacionales de dependencia municipal existentes; sector energa,
dentro de los proyectos de extensin de redes que postulan al programa de electrificacin
rural; transporte, dentro de los proyectos de pavimento participativo; vivienda en
proyectos de mejoramiento de condominios sociales; y finalmente, proyectos
multisectoriales, dentro del subsector de desarrollo urbano en los proyectos de
construccin de espacios pblicos. Todas las iniciativas deben incluir dentro de sus
antecedentes una ficha de informacin acerca del proceso participativo y documentos que
acrediten la realizacin efectiva. La finalidad del proceso de participacin es determinada
por el objetivo de los proyectos.
Dentro del proceso presupuestario 2008, considerado como ao piloto, se verificar el
cumplimento de los requerimientos anteriormente sealados, pero no se emitirn juicios
con respecto a si los procesos participativos son o no pertinentes, o si se acogen
22

Analizando los casos chilenos, un estudio reciente concluye que en todos los casos de PLADECO la
consulta fue realizada en una nica asamblea informativa a dirigentes de las diversas organizaciones
sociales convocada para tal efecto la participacin ciudadana no super esa etapa y slo parcialmente
ayud a delimitar las prioridades de la poblacin. Mientras tanto en los presupuestos participativos, la
participacin ciudadana se instala en el diagnstico, definicin, implementacin y en la fiscalizacin de
los proyectos locales con un nfasis en el control y la fiscalizacin de la ciudadana sobre la gestin local
(Montecinos, 2007: 331 - 333)

35

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

pertinentemente las iniciativas de la ciudadana vinculada. Para el ao presupuestario


2009 estas exigencia se ampla a otras iniciativas dentro de las que se incluyen diversos
sectores, especialmente proyectos del MOP23.
f) Mesa Regional de Desarrollo Rural y Campesino de Coquimbo
Una ltima experiencia, de gran importancia por las proyecciones que puede tener y la
solidez del proceso previo es la constitucin de la Mesa Regional de Desarrollo Rural de
la Regin de Coquimbo. La Mesa se constituy en marzo de 2008, como resultado de un
proceso de ms de dos aos de demanda campesina y negociaciones entre diversas
instituciones de la regin. Tiene como contexto el Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP), la Asociacin de Municipalidades Rurales del Norte Chico24, el Gobierno
Regional (la Mesa la preside el Intendente Regional) y el conjunto de organizaciones
campesinas de la Regin de Coquimbo. Es una experiencia de modernizacin
institucional de los rganos de Gobierno y municipalidades, y de desarrollo de la
capacidad organizativa de los campesinos para incidir en la construccin de polticas
regionales de desarrollo rural, que se manifiesta en un acuerdo entre las partes para
instalar una institucionalidad cuya misin es elaborar y ejecutar un Plan de Desarrollo,
con la concurrencia de una amplia gama de entidades pblicas y de la sociedad civil.
Lo ms relevante del proceso, es la construccin de capacidades organizativas de los
campesinos, que elabora sus propias definiciones de desarrollo, estructura un discurso
inclusivo y despliega una estrategia de posicionamiento en el mbito poltico que es
compartida por los municipios rurales. Todo esto en el marco de los espacios de accin
que se generaron con la implementacin de los Consejos de Desarrollo Local (CDL),
instrumento de concertacin entre el Estado y la sociedad civil que crea el INDAP para
dar viabilidad al Proyecto de Desarrollo Rural de Comunidades Campesinas y Pequeos
Productores Agropecuarios (PRODECOP), de modernizacin de la agricultura
campesina25.
Luego de un largo y rico proceso de desarrollo, negociacin y acuerdos, hoy la Mesa
presenta un conjunto de desafos. No es el menor de ellos el que se trate de una
innovacin institucional sin precedentes en el pas (por su composicin, formalidad,
alcances y trayectoria previa) y la complejidad de la tarea que se ha planteado. Por esas
23

http://sni.mideplan.cl/ Consultado el 12 de agosto de 2008.


Institucin creada en junio del ao 2000, que rene a las municipalidades rurales de la Regin de
Coquimbo.
25
El PRODECOP se inicia a fines de 1995, financiado por un prstamo del Fondo Internacional de
Desarrollo Agrcola, Originalmente fue concebido para un periodo de 8 aos, pero diferencias entre las
partes provoc su finalizacin anticipada en el ao 2002, momento en que el Ministerio de Agricultura y el
Gobierno Regional de Coquimbo firman un Convenio de Programacin que da continuidad a los
principales componentes del PRODECOP, por medio de una nueva intervencin que se denomina
Proyecto de Asistencia Tcnica y Financiera para Sectores Campesinos Vulnerables, para el periodo que
se extiende entre marzo de 2003 y abril de 2008.
24

36

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

mismas razones representa una oportunidad de contribuir a la descentralizacin de las


polticas pblicas a partir de una experiencia regional. Requiere para ello constituir y
desarrollar soportes de los que hoy da carece, orientados a fortalecer su capacidad de
concertacin social e institucional, lo que incluye fortalecer a la contribucin e inclusin
de los actores sociales campesinos, que no cuentan con los recursos institucionales y
materiales de los estatales. Tambin requiere fortalecer su capacidad propositiva en el
mbito de trabajo que se ha fijado y su proyeccin de institucionalizacin (Ros, 2008).
El caso de la Mesa Regional se diferencia de las mltiples Mesas Territoriales que se han
implementado para abordar diferentes temticas en su grado de institucionalizacin y
formalizacin, en el alcance de sus objetivos y en la amplitud de la representacin que
incluye. De hecho en Coquimbo existan una decena de Mesas relativas a temas que
ahora estn incluidos y articulados en esta instancia, por lo cual han sido desactivadas26.

3.7 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin


Durante la elaboracin de este informe se reconoci constitucionalmente en Chile, por
medio de su aprobacin en el parlamento, el principio de transparencia. Este se vio
plasmada en la ley de transparencia, la cual establece que la informacin que se elabore
con presupuesto pblico y que surja desde rganos de la administracin es pblica.
Por medio de sta se crea adems el Consejo de Transparencia, el cual se constituye
como un rgano autnomo de derecho pblico, con personalidad jurdica y derecho
propio. La tarea encomendada a esta corporacin es la de promover el ejercicio de la
transparencia dentro de los organismos pblicos, adems de fiscalizar, sancionar el
cumplimiento de esta ley. El rol de esta institucin es garantizar a la ciudadana el acceso
a la informacin, siempre cuando no vaya en desmedro ni amenace la seguridad de
personas o de la nacin.
Este consejo estar constituido por un Consejo Directivo, los cuales cumplirn la funcin
de direccin y administracin de la entidad, y estar constituido por cuatro consejeros que
sern designados por el Presiente de la Repblica y con acuerdo de dos tercios de la
cmara del Senado. Los directivos, por su parte, sern elegidos por medio de concursos
pblicos y debern contar con capacidades tcnicas y experiencia destacada en las
temticas jurdicas y normativas (Chile Transparente, 2008).

26

Tal como se menciona ms adelante, existen algunas instancias que han alcanzado un grado interesante
de institucionalizacin en el mbito regional, como la Comisin Regional de la Pesca Artesanal de Maule
(COREDEPA) y el consorcio Araucana Andina (Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2006). Pero la
experiencia ms extendida es de instancias ad hoc, sin criterios claros de integracin y cuya sostenibilidad
es baja, pues est asociada a determinadas orientaciones de la autoridad. Las mesas generadas por el
Programa Chile Emprende en diferentes territorios, podran dar lugar a formas nuevas de
institucionalizacin si resuelven esas limitaciones (Gmez et al 2006).

37

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

El rol de este consejo es fundamental en la promocin de la transparencia y en el


resguardo de los derechos para acceder expeditamente a la informacin, lo que se
complementa adems con el rol que debe cumplir en la capacitacin difusin, y entrega
de lineamientos a la administracin pblica, con respecto a estas temticas. La
implementacin de esta organizacin va orientada a abordar y considerar los principio
fundamentales asociados a la transparencia tales como la libertad de informacin, de no
discriminacin, oportunidad, responsabilidad, gratuidad y control, siendo este ltimo el
que se constituye en un desafo para la sociedad civil, debido a que por medio del
ejercicio de control y de denuncia se favorece los procesos participativos, toda vez que la
informacin es un requisito clave para ella.
4. Consensos sobre Participacin
La participacin ciudadana en polticas pblicas ha suscitado un conjunto de estudios y
debates en Amrica Latina. De la literatura y la experiencia acumulada pueden extraerse
diferentes criterios que pueden considerarse como consensos actuales sobre el tema,
puesto que son mencionados por diferentes autores y en diferentes contextos como
factores crticos a ser considerados en el diseo de polticas y programas27. Presentamos
aqu dichos consensos slo a modo de recuento, sin desarrollarlos en cada una de sus
particularidades.
4.1 Elementos Polticos Generales

Voluntad poltica de romper con la inercia de la gestin


Descentralizacin las polticas y las decisiones.
Escenario local como el ms apropiado para experiencias participativas28
Trabajo coordinado e intersectorial de las agencias pblicas29

4.2 Caractersticas Deseables de la Participacin Ciudadana

Debe ser formal, con marco regulatorio, que otorgue herramientas de control a la
ciudadana.
Debe tener un adecuado diseo institucional

27

Hemos considerado como fuentes principales: Lpez y Pacheco, 2006; Blanco y Vargas, 2006;
PARTICIPA, 2008, Mrquez y otros, 2001; Velsquez y Gonzlez, 2003; Fernndez y Ordez, 2007;
Hevia, 2008; Font, 2004; Sabatini, 2006. Tambin incluimos los comentarios de nuestros entrevistados
internacionales, as como las opiniones recibidas en los Talleres de Consulta realizados.
28
En los Talleres de Consulta se mencion que el privilegio del escenario local (comuna, barrio) representa
un criterio normativo, en la medida que supone un proceso de descentralizacin mucho mayor que el
existente en nuestro pas. Vale decir que en la medida que se profundice la descentralizacin, la
participacin local se volver crecientemente adecuada para la participacin, la que hoy da no puede
ejercerse plenamente.
29
Igualmente este criterio representa uno de los principales obstculos para la participacin, dado el
carcter fuertemente sectorializado del estado chileno.

38

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Es preferible negociar desde un principio sus propias reglas del juego (lo que
normalmente depende del entorno institucional en que se da, pues muchos
entornos no habilitan para dicha negociacin)
Carcter vinculante, aumentar incidencia ciudadana para influir en decisiones
(este criterio se reitera permanentemente en la literatura sobre el caso chileno)
Reconocer el carcter de largo plazo del proceso de participacin, lo que implica
generar compromisos que mejoren la sostenibilidad. Pero de la misma forma
determinar el tiempo de la participacin, vale decir se requiere considerar la
oportunidad del ejercicio de las diversas formas de participacin.
Considerar todas las etapas de implementacin de las polticas
Aumentar rol de las organizaciones en identificacin del problema y el diseo de
soluciones
Orientacin a resultados. Para lo que se requiere que las instituciones tengan
una razn y objetivo claro de lo que se quiere hacer, y metas realistas y posibles
de alcanzar
Debe incluir la evaluacin del proceso por parte de los involucrados

4.3 Apoyo y requisitos

Instalar capacidades en los Municipios para los procesos participativos.


Asesora tcnica permanente (a funcionarios y representantes de la comunidad)
Disponibilidad de recursos. Necesidad de prever los costos econmicos,
organizacionales y de tiempo que requiere el proceso para sus diferentes actores
Promover instrumentos abiertos de participacin. Enfatizando en la
adaptabilidad de los instrumentos a las circunstancias de cada caso. Este punto es
de difcil resolucin, pues hay experiencias que muestran que la legislacin
aprobada se desvirta en su implementacin por parte de las instancias locales
(caso de la Ley de Participacin en el Distrito Federal de Mxico, participacin en
el SEIA en Chile, caso de las ordenanzas municipales de participacin en Chile).
Sin embargo, resulta contraproducente normar en exceso procesos que deben
tener pertinencia cultural y local. Una orientacin posible es la determinar
estndares para el proceso y no normar los detalles.
Presencia activa de un facilitador imparcial que permita que todas las partes
involucradas puedan participar adecuadamente, especialmente los sectores ms
dbiles o marginados.
La calidad de la informacin sobre la materia en discusin debe ser entregada a
todas las partes que intervienen de manera oportuna, suficiente y con pertinenci

4.4 Sobre la sociedad civil

La participacin se favorece con una sociedad civil constituida


democratizada, es decir con autonoma y prcticas democrticas
La articulacin de actores es tambin una ventaja en el proceso
Comunidad activa e informada de sus derechos y de la oferta pblica

39

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

4.5 mbitos de fortalecimiento ciudadano


Sobre la base de los consensos que hemos recopilado en la literatura podemos formular
un esquema de criterios que engloba los diferentes desafos que enfrentan las polticas
pblicas en relacin a la incorporacin de una participacin efectiva como factor de la
construccin de ciudadana. A eso le hemos denominado Fortalecimiento Ciudadano y lo
sintetizamos en el siguiente diagrama
Cuadro 11
Fortalecimiento Ciudadano
Ciudadana Civil
Ampliacin del reconocimiento de
derechos
Ciudadana Local
Instituciones de proximidad con
atribuciones y recursos

Ciudadana Social
Acceso con equidad a servicios bsicos
Ciudadana Activa
Mecanismos de participacin y exigibilidad
de derechos

El contar con un marco ms amplio, centrado en la construccin y fortalecimiento de la


ciudadana debe permitir a las polticas pblicas situar sus iniciativas no solo en cuanto a
establecer mecanismos de participacin cuyo impacto y significado no son evidentes,
sino en relacin a un enfoque comprensivo, asociado a la profundizacin democrtica.
Puede servir tambin de marco clasificatorio y evaluativo para la diversidad de
iniciativas, polticas y programas que se ponen en prctica, tanto en el mbito poltico
como social.

5. Desafos y Criterios Propuestas


5.1 Desafos segn etapas de la poltica y modalidades de la participacin
Reseamos aqu algunos desafos que se han identificado como de amplia aplicacin
relativos a algunos de los aspectos claves de o etapas de la poltica pblica, as como a las
diferentes modalidades de la participacin.
a) Sobre la institucionalidad participativa de los Consejos Mixtos los desafos son:
establecer pblicamente los criterios de su conformacin, una mejor regulacin de
su funcionamiento (publicidad de las actas, evaluacin de sus resultados),
favorecer su descentralizacin y dotarlos de ms soporte, pues muchos de ellos
cumplen ms un rol decorativo que efectivo. Similares desafos se presentan para
las Mesas Territoriales, que renen una diversidad excesiva de funciones en
relacin a los recursos y soporte institucional con que cuentan.

40

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

b) Con respecto al fortalecimiento de la sociedad civil, los desafos de apoyo son:


capacitacin, legitimidad, autonoma y recursos. La orientacin debe ser pasar de
lo particular/corporativo que predomina actualmente a favorecer orientaciones
hacia lo pblico/participativo. La experiencia demuestra que esto sucede con el
tiempo y a travs de procesos sostenidos de participacin y no a travs de eventos
desconectados entre s o meramente episdicos. El caso de movimientos urbanos
que nacieron por demandas muy especficas nacidas del inters de personas o
grupos afectados y que derivaron hacia organizaciones propositivas y
articuladoras de intereses ms amplios es un buen ejemplo de ello. Los casos de
Ciudad Viva en el Barrio La Chimba en Santiago y Accin por los Cisnes en
Valdivia son buenos ejemplos de aplicacin de metodologas de trabajo que
apuntan a la construccin de referentes de accin pblica en interlocucin crtica
con las autoridades, con alta capacidad de propuestas, desarrollo de proyectos y
contribucin a la poltica pblica.
c) La modalidad de participacin de tipo consultivo, es, como hemos visto, la ms
utilizada por el sector pblico y se est proyectando hoy en Consejos de la
Sociedad Civil con ese mismo carcter. Es necesario producir un salto de calidad
en relacin a esta modalidad, consistente en volverla un instrumento de
deliberacin pblica, fijarle estndares y establecer garantas a los actores. Las
garantas se refieren a la determinacin previa y no ad hoc de: a) mbitos y
materias en los cuales se establece la necesidad y oportunidad de realizar
consultas, b) quienes deben participar en ellas, y c) cules sern las consecuencias
de dichas consultas (quienes deben considerarlas y de qu manera). Los
estndares se refieren a los requisitos que las consultas deben cumplir para ser
vlidas, la periodicidad de las mismas, el modo de certificarlo, etc. Finalmente la
deliberacin pblica se promueve mediante el carcter pblico que deben tener
los resultados de las consultas y la promocin de debates, aprendizaje y
generacin de conocimiento a partir de ellos. Un ejemplo concreto que
proponemos se aplica al proceso prelegislativo de las Audiencias Pblicas que
realiza el parlamento, como veremos ms adelante. (Ver punto 6.11)
d) En cuanto a la participacin vinculante o decisoria, los desafos son de
ampliacin de los mecanismos existentes, que an son muy limitados; la
regulacin normativa y el establecimiento de criterios de reglamentacin. La meta
sera establecer estndares certificados para un nuevo ciclo de polticas pblicas.
El ejemplo de la Mesa de Desarrollo Rural y Campesino de Coquimbo apunta en
esa direccin y debiera ser materia de evaluacin y anlisis de las consecuencias y
requerimientos de operacin para instancias como esa.
e) En lo que refiere a la fase de gestin o implementacin de polticas, se verifica
un conjunto de desafos de participacin especficos. En primer trmino la fijacin
de estndares de acceso y disponibilidad de informacin para los participantes.
41

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Hasta ahora slo se est intentando la fijacin de estndares para la rendicin de


cuentas pblicas, lo que sin duda es un avance. Pero la informacin es ms crtica
an en la participacin durante la gestin de los proyectos que con posterioridad a
ella. Por otra parte se enfatiza en la necesidad de capacitacin de funcionarios y
participantes, para lo cual se podran incorporar dichas materias a los sistemas
actualmente accesibles de capacitacin del sector pblico y mediante el
incremento de la partida para capacitacin del Fondo de Fortalecimiento de la
Sociedad Civil. Tambin podra el establecimiento de criterios de transferencia y
asignacin de recursos a las experiencias de concertacin entre el sector pblico y
la sociedad civil, con el fin de estimularla y promoverla. La coherencia del diseo
e instrumentos programticos, debe expresarse en adecuadas reglamentaciones
(letra chica) de lo que la ley sancione en general. Es recomendable establecer
propuestas programticas para facilitar la implementacin de estas orientaciones
(Ver ms adelante la Propuesta Chile Participa).
f) Finalmente debe asegurarse la evaluacin, control y retroalimentacin
participativa, que hoy da estn prcticamente ausentes de los diseos
programticos, ms centrados en implementacin de proyectos y asignacin de
pequeos montos de recursos. Podra tomarse como experiencia orientadora la
Contralora Social, incorporada a los programas pblicos que se practica en
Mxico, que ha sido evaluada y sistematizada (Hevia, 2007)
Como puede advertirse en la enumeracin anterior, muchas de los desafos y lneas de
propuesta de este estudio no requieren modificaciones legales para implementarse.
Algunas de hecho ya estn incipientemente siendo puestas en prctica en algunos lugares
o regiones y lo que se requiere es incrementar su escala, sistematizar sus resultados y
analizar las condiciones para su generalizacin o replicabilidad. Vale decir, entonces que
ponen en juego la voluntad poltica de avanzar en el tema, ms que la dificultad jurdica
de hacerlo, como se analiza en punto relativo a factibilidad jurdica y poltica. En los
acpites que siguen expondremos las propuestas, tanto las que requieren modificaciones
legales como un conjunto de otras medidas que no necesariamente involucran reformas
legales. Pero antes de ello introduciremos algunos criterios generales que surgen de los
anlisis y debates realizados y que orientan el conjunto de las propuestas.
5.2 Criterios Normativos para incorporar la participacin ciudadana en el
diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas
a) Fundarla en derechos. La participacin es un derecho humano, exigible, parte de
los derechos humanos integrales. La perspectiva de derechos implica
la proteccin y exigibilidad jurdica de los mismos, o sea, de todos y cada uno de
los derechos, pero especialmente de aquellos que no cuentan con mecanismos de
tutela, como lo son los derechos econmicos, sociales y culturales. De esta
considera nace la necesidad de establecer estndares pblicos y claros respecto de
la participacin a la que los ciudadanos/as tenemos derecho y no entenderla como
42

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

una facultad discrecional de la autoridad. Como se apreciar en las propuestas


especficas la formulacin de estndares a cumplir se reitera en varias de ellas.
b) Incrementar su alcance e importancia. La participacin ciudadana es la prctica
cotidiana de la democracia y debe hacernos partcipes en la creacin del orden y
las polticas y no limitarse slo a evaluar o fiscalizar lo que otros deciden. Eso
otorga a los ciudadanos/as mayor responsabilidad en la produccin y desarrollo de
las polticas. Es necesario incrementar la relevancia y alcances de los procesos
participativos en tres rdenes de materias:
- Creacin de espacios deliberativos y desarrollar metodologas ad hoc
para ellos. Una metodologa para la deliberacin debe incluir aspectos ligados a la
resolucin de conflictos de intereses, propios de la concurrencia de actores
diversos. Los espacios deliberativos articulados a la gestin pblica, deben tener
consecuencias en trminos de gestin y eficacia y no quedar slo en la
deliberacin.
- Incrementar la incidencia y carcter vinculante de los espacios que se
creen, vale decir incrementar la expectativa sobre la importancia del proceso
participativo, pues hasta ahora se ha invertido mucho ms en la modalidad
consultiva que en decisiones compartidas, corresponsabilidad y control social
sobre la base de derechos garantizados (campo de lo pblico)
- Anticipar la participacin, incluyendo las fases de creacin y diseo, no
slo hacerlo en lo que est ya definido.
c) Respetar la autonoma social. La institucionalizacin de la participacin no
puede coartar la expresin autnoma de los movimientos sociales y la sociedad en
general. La literatura interpreta las crisis de gobernabilidad como una de las que
han producido ampliacin del sistema de participacin (Colombia, Bolivia),
confundindose all los intentos por cooptar y controlar los movimientos sociales
contestatarios, con la de proporcionar canales legtimos a la accin social. Una
experiencia como el Consejo Asesor Presidencial de Educacin tena como una de
sus motivaciones polticas el desactivar el movimiento estudiantil secundario. El
criterio que debe adoptarse es que la accin del Estado siempre tiene
consecuencias sobre el tejido social, la asociatividad y la convivencia, esos
resultados deben ser conocidos y evaluados como parte de las polticas, cuestin
que hasta ahora no se realiza. Las relaciones entre el estado y los movimientos
sociales deben contemplar tanto la cooperacin, como la confrontacin y la
autonoma mutuas.

43

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

d) Convertirla en orientacin de poltica. La participacin es "objeto de polticas",


en el sentido que el Estado debe emprender polticas "de" o "sobre"
participacin ciudadana, favorecindola explcitamente como una finalidad o
criterio transversal en las acciones que planifica y ejecuta. Tambin es importante
otra dimensin que considera a la participacin como principio inspirador,
componente o mtodo deseable de cualquier poltica pblica, referida a diferentes
objetos (vivienda, salud, seguridad, transporte, desarrollo rural, defensa...).
e) Institucionalizarla de modo flexible. El tipo de reforma que se necesita en
relacin a la participacin ciudadana es similar a lo sucedido con la Ley de
Transparencia, que es un ejemplo adecuado de institucionalizacin con apoyo de
la sociedad civil. Esta fue impulsada por la sociedad civil organizada (si bien por
grupos con influencia y mayor capital social y poltico); fue tramitada con una
alta prioridad poltica, por parte de gobierno y oposicin, contando con suficiente
exposicin pblica (por la adhesin de los medios); suscitando un consenso
transversal; se expresa en una ley; contempla un Consejo Autnomo que vela por
sus orientaciones e implementacin y cuenta con mecanismos de financiamiento.
Como una poltica de participacin ciudadana debe ser compatible y reforzar los
objetivos de inclusin social y accin contra la inequidad, vale decir algo similar a
la Ley de Transparencia, pero para los grupos pobres, locales, excluidos y no
organizados de la sociedad. Finalmente la participacin debe adecuarse y
diferenciarse segn los niveles en que se ejerce y el sector y poltica de que se
trate. Eso define tambin los participantes y sus formas de representacin.
f) Vincularla a las metas de inclusin y proteccin social. La participacin resulta
difcil en una sociedad marcada por la desigualdad estructural, que no iguala en
ciudadana a los participantes. Eso le resta relevancia al proceso participativo,
desestimula a las personas con menor poder y genera desconfianza. Es lo que
sucede con los exiguos fondos que los municipios ponen a disposicin de los
presupuestos participativos. Dicha herramienta, que tiene muchas ventajas, corre
el riesgo de volverse irrelevante frente a los fenmenos de segregacin espacial de
la ciudad, escasez de fuentes de trabajo, insuficiente infraestructura de servicios,
etc., como ocurre, por ejemplo en caso de Cerro Navia. Deben buscarse las
vinculaciones efectivas entre los mecanismos de participacin y las estrategias de
superacin de la pobreza, construccin de un sistema de proteccin social y
accin contra la desigualdad, con especial nfasis en asegurar la provisin
equitativa de los servicios sociales bsicos por
el
estado30

30

Un contraejemplo lo representa el Programa Puente, utilizado para ingresar al Sistema Chile Solidario.
En ese programa, focalizado en la extrema pobreza, se tom como unidad de intervencin la familia (en la
prctica la mujer jefa de hogar) prescindiendo de cualquier consideracin de la sociedad civil y las redes

44

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Puede la participacin superar la pobreza?


Qu requerimientos debe cumplir un mecanismo de participacin como los presupuestos participativospara contribuir a la superacin de la pobreza?
La propuesta de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza est orientado hacia un sistema de
proteccin social articulado en torno a garantas sociales - garantizar el acceso, calidad, oportunidad, y
mecanismos de control social que aseguren su adecuada implementacin. La forma en que se articula este
sistema es por medio de dos anillos: la conformacin de activo humano, social y patrimonial de los hogares
en pobreza (educacin, salud y vivienda); y la movilizacin de los activos acumulados (trabajo,
participacin e influencia pblica).
La participacin ciudadana es considerada uno de los factores claves en los condicionales de la superacin
de la pobreza, permitiendo reconocer las capacidades, habilidades y recursos materiales y no materiales de
las personas, activndose procesos sinrgicos (mejora de habilidades tcnicas, desarrollo de nuevas
destrezas), que permiten el reconocimiento, anlisis y expresin de problemas. Esto por medio de prcticas,
de polticas y mecanismos que estn enfocadas en darle ms protagonismo a las personas y comunidades
en situacin de pobreza, permitiendo se esta forma la vinculacin entre actores y gobernantes.
La evaluacin de programas de superacin de la pobreza indica que muy pocos han considerado la
participacin como un objetivo vinculado a la construccin de ciudadana (Concha, et al., 2001). Si bien
las polticas pblicas utilizan instrumentos de participacin como la informacin o la consulta a los
usuarios, la evaluacin global era deficitaria. Porque los elementos de participacin social en los programas
eran ms de tipo instrumental que de empoderamiento. (Serrano, 2002)
Los municipios se perciben como el lugar privilegiado para promover una gestin participativa, los cuales
tienen como desafos:
a) reconocer nuevas formas de organizacin comunitaria y generar mecanismos apropiados para
favorecer la participacin (uso de TICs, voluntariado, liderazgo efectivo, reuniones eficientes y
entretenidas, horarios flexibles y adecuados a la realidad de los miembros, entre otras);
b) romper con el crculo de desconfianza para favorecer la transferencia y el ejercicio responsable de
poder a la comunidad local, por medio de acciones de participacin con atribuciones que operen
en la prctica, permitiendo la cercana de las autoridades con la ciudadana (transferencias de
poder, descentralizacin de las decisiones).
c) instalar el control ciudadano como un mecanismo propio del ejercicio ciudadano (instalar prcticas
efectivas de entrega y exigibilidad de informacin, de manera de que estos se establezcan como
canales reconocidos y utilizados por la comunidad).
Fuente: Pagliai (s/f)

g) Construir la representatividad participativa. La participacin involucra


tambin resolver temas de representacin, pues gran parte de ella no se ejerce de
modo directo, lo que normalmente resulta difcil de enfrentar para los
responsables pblicos (con quin me entiendo? a quienes convocar, para que
sea representativo?). Apertura, publicidad e incrementalidad son los criterios que
se proponen. La apertura significa que no es responsabilidad del organismo
locales que pueden sustentar una estrategia de superacin de la pobreza a largo plazo. Se redujo el enfoque
de intervencin en pobreza, al tiempo que se desperdici una oportunidad para estimular la participacin
social. Un programa que busc otorgar garantas de ejercicio de ciudadana, se realiz sin la necesaria
participacin ciudadana.

45

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

pblico determinar a los representantes, sino definir mecanismos mediante los


cuales stos puedan determinarse. En este campo debe pasarse desde la
participacin por invitacin que no cuenta con un fundamento pblico y
transparente a la metodologa de determinar un universo de involucrados
(stakeholders) y a partir de ello convocar pblicamente a los interesados, tal
como lo hacen hoy diversos organismos pblicos. Con ello constituyen un registro
pblico que permite luego elegir representantes. Como este proceso siempre ser
incompleto, es indispensable la publicidad de dichos actos, vale decir darlos a
conocer, pero tambin explicitar los criterios que fundamentan la determinacin
de quienes debern participar (o elegir representantes). El logro nunca ser
completo, pues siempre un espacio de participacin as como incluye a algunos,
excluye a otros. Por ello debe considerarse un criterio de incrementalidad, en las
sucesivas convocatorias o ciclos de participacin. Vale decir se debe evaluar el
alcance obtenido por una convocatoria y orientar nuevos esfuerzos a incluir
quienes no estn participando, manteniendo abiertas las instancias. Como se trata
de instancias que cuentan con algn poder (de asignacin de recursos, de
orientacin de polticas, de veto, etc.) es necesario definir inhabilidades y
conflictos de intereses, reglamentando su adecuado funcionamiento (junto a
mantener la publicidad y la apertura de la instancia).31
h) Disear una institucionalidad coherente. Es fundamental mantener la
coherencia en los diseos institucionales de la participacin en polticas pblicas.
Slo as puede cumplir con el criterio de tener consecuencias vinculantes, resultar
oportuna y pertinente y ejercerse en las diferentes fases de la poltica. Un
contraejemplo lo muestra la Mesa Rural de Coquimbo, pues el plan que debe
formular no tiene una adecuada contraparte en el financiamiento, ya que este no
est definido para inversin rural, sino slo para lo sectorial. Algo similar
ocurre con el criterio ya adoptado de que la inversin pblica en territorio
indgena se debe hacer de modo participativo y pertinente, pero no se han
establecido los instrumentos concretos que podran ponerlo en prctica. La
SUBDERE est promoviendo la participacin como criterio para la planificacin
del desarrollo territorial, pero eso es todava ms bien un criterio de iniciativa y
voluntad poltica, pero no cuenta con mecanismos institucionalizados.

31

Por ejemplo los Consejos del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil establecieron inhabilidad
absoluta entre el rol de consejero/a y la presentacin de proyectos al Fondo desde el 2007. Ello no slo
incrementa la legitimidad de la instancia como participacin pblica y no corporativa- sino que adems
incentiva a la renovacin de los representantes, combatiendo la tendencia a la constitucin de elites
participativas.

46

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6. Propuestas Especficas
6.1 Introducir la Iniciativa Popular de Ley
Si bien este mecanismo se entiende como parte de las reformas polticas a favor de la
participacin, es indudable su impacto en la fase de construccin de las polticas pblicas,
especficamente en lo que refiere a lograr una agenda de polticas con mayor intervencin
de la ciudadana. Habindose presentado la reforma constitucional que consagra el
derecho a presentar iniciativas legislativas por parte de grupos de ciudadanos, lo que se
requiere ahora es normar y dar perfil especfico a un proyecto de ley en la materia. Por
una parte la DOS ha planteado un proyecto denominado Iniciativa Ciudadana de Ley, el
que ya ha sido discutido en un seminario en el Congreso Nacional durante el ao 2007.
Por otra parte un grupo plural de investigadores/as convocados por la Fundacin Chile
XXI, desarrollo diversos trabajos con respecto a esta modalidad de participacin y su
posible aplicacin en Chile. Como sntesis de dicho esfuerzo se formularon diversos
criterios a resolver que se mencionan en la siguiente vieta32.

32

De los trabajos producidos ya se han publicado en la web: Hevia, 2008 y Faundez, 2007.

47

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Criterios para la Iniciativa Popular de Ley La propuesta de Chile XXI


Se propone una iniciativa popular de ley (IPL) indirecta, vale decir que se presenta al parlamento,
como un modo de reforzar la labor legislativa y no debilitarla, sealndose y establecindose un
mecanismo para insistir en la propuesta en caso de que fuera rechazada o la discusin en el
Congreso haya modificado sustancialmente su espritu inicial (por ejemplo a travs de un
referndum).
La forma de presentacin la IPL debiera implicar un trabajo previo, poltico, tcnico y social de
los impulsores que permita dar viabilidad a la idea de legislar. Debiera tener como requisitos tanto
el patrocinio de instituciones y organizaciones reconocidas, un contenido concreto y elaborado, as
como de una cantidad de firmas individuales que la respaldan
Debe poder aplicarse al mbito ms amplio posible, incluyendo leyes ordinarias, de qurum
calificado y orgnico constitucional y excluyendo presupuesto, poltica internacional y la
poltica monetaria Podra tratar materias de carcter nacional, regional y comunal y tambin
apuntar a potenciar mecanismos actualmente existentes en el mbito local (Consulta),
incorporando a los Planos Reguladores Comunales como materia de IPL.
Exigir un porcentaje de firmas que no resulte inalcanzable como ha ocurrido con los plebiscitos
comunales-, pero que tampoco sea tan pequeo que de pie a la utilizacin de esta iniciativa como
medida de presin de movimientos y poderes fcticos. No utilizar el padrn electoral sino slo la
mayora de edad y considerar los costos asociados al proceso de recoleccin de firmas.
Establecer un estatus especial para que los patrocinadores o voceros de la iniciativa puedan
defender con derecho a voz, durante todo el trmite legislativo, el proyecto ante las cmaras. Se
trata de un reconocimiento a su funcin coadyuvante de los legisladores institucionales.
Asegurar un apoyo econmico que restituya los gastos a los ciudadanos que patrocinan las
iniciativas (en los casos que logren reunir el nmero de firmas mnimo y/o nicamente si la ILP
se aprueba).
Asegurar difusin y apoyo tcnico, definiendo claramente las obligaciones del Estado
poderes legislativo y ejecutivo al menos en cuanto a la necesaria difusin, apoyo
econmico y formas de asesoramiento a los ciudadanos que pretendan ejercer el derecho de
Iniciativa Legislativa Popular.
Fuente: http://www.chile21.cl/chile21/archivos/propuestas/Pp8.pdf

6.2 Profundizar el actual proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin


Ciudadana en la Gestin Pblica
La principal iniciativa legislativa que se ha intentado durante el perodo ha sido el
proyecto de ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica,
presentado al parlamento en junio de 2004, luego de un proceso de discusin
prelegislativo de ms de 3 aos. Este proyecto surgi como parte de un Plan de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, en respuesta presidencial a las propuestas y
recomendaciones del Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil,
convocado por el presidente Ricardo Lagos en el ao 200033. El proyecto de ley tuvo una
33

El Consejo fue formado por 28 ciudadanos/as vinculados a distintas organizaciones ms cuatro


representantes
ministeriales.
Ver
el
texto
de
la
respuesta
presidencial
en:
http://www.portalciudadano.cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129 El texto del proyecto de ley de
2004 en: http://www.chilevoluntario.cl/temas/ley.html Consultados el 15 de agosto de 2008. Otras
iniciativas presidenciales en el mismo perodo fueron el Instructivo Presidencial de Participacin
Ciudadana y el Fondo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil.

48

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

etapa de discusin hasta el primer semestre de 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva
administracin- envi un veto sustitutivo que reforz sus contenidos incluyendo los
siguientes aspectos principales:

Establece el derecho a la participacin ciudadana en la gestin pblica como


componente de la Ley de Bases de la Administracin Pblica
Establece la obligatoriedad de conformar Consejos de Organizaciones de la
Sociedad Civil, de carcter consultivo en materias prefijadas, en las distintas
reparticiones pblicas: ministerios, servicios y municipios (consultivos en
materias prefijadas)
Establece una categora de Asociaciones y Organizaciones de Inters Pblico
Simplifica el trmite para constituir organizaciones de inters pblico, a travs del
sistema de registro
Establece un Fondo para el Fortalecimiento de las OIP, coadministrado con
representantes de estas organizaciones
Establece un Estatuto del Voluntariado
Establece un sistema de Cuentas Pblicas que incluye la respuesta obligatoria de
la autoridad a los planteamientos de la ciudadana

Frente a este proyecto, la Coalicin de Organizaciones Ciudadanas ha planteado un


conjunto de indicaciones tendientes a profundizar los conceptos y mecanismos
establecidos en l, que se sintetizan en la siguiente vieta. Algunas de estas propuestas las
hemos considerado en otros apartados de este trabajo.

49

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Las Indicaciones de la Coalicin de Organizaciones de la Sociedad Civil por la


Participacin Ciudadana34

Obtencin de personalidad jurdica, modificacin de estatutos y disolucin va registro


Fondo de Fortalecimiento de la sociedad civil autnomo y descentralizado. Organismo de derecho
pblico, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma funcional
Consejo coordinador de polticas de desarrollo de la sociedad civil y facilitador de su participacin
en la gestin pblica
Cuentas pblicas con respuestas vinculantes
Consejo Comunal de OSC con ms atribuciones de control hacia el alcalde, mayor amplitud de
temas, ms pblico y accountable y regulado por norma general y no diferente por comuna

Sin embargo, ms all de las indicaciones al proyecto de ley, la Coalicin seala un conjunto de reformas
polticas que considera prioritarias junto a ese proyecto. Es interesante consignarlas para visualizar el
diferente alcance que pueden tener propuestas en este campo:
Referndum para asuntos claves de debate pblico.
Revocacin del mandato de representantes pblicos.
Fiscalizacin ciudadana de las autoridades de los distintos niveles,
a travs de recursos y acciones jurisdiccionales y de otro tipo.
Regulacin rigurosa y transparente del Lobby.
Participacin deliberativa en la toma de decisiones de los niveles
regional y comunal, a travs de consejos ciudadanos con carcter
vinculante u otras formulas apropiadas.
Creacin del Omubdsman o Defensor Ciudadano.
En el mbito municipal, formulacin de presupuestos participativos
con la sociedad civil local.

34

Ver el texto completo de las indicaciones en: http://www.elciudadano.cl/2007/03/21/indicaciones-alproyecto-de-ley-sobre-asociaciones-y-participacion-ciudadana-en-la-gestion-publica/ Consultado el 15 de


agosto de 2008.

50

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.3 Modificar la Ley General de Bases del Medio Ambiente


Resumimos a continuacin las principales propuestas de modificacin a la Ley General
de Bases del Medio Ambiente, referidas a la participacin ciudadana en el SEIA, dado
que es el principal cuerpo legal que institucionaliza la participacin ciudadana como
componente del ciclo de las polticas pblicas, que ya cuenta con un ejercicio de ms de
10 aos.

51

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Cuadro 12
Sntesis de propuestas de modificacin a la Ley General de Bases del Medio
Ambiente
Tpicos
Prdida de
sentido
y
relevancia
de
la
participacin

Intervencin
poltica de
las
decisiones
en el SEIA

Parcialidad
tcnica de
los Estudios
de Impacto
Ambiental

Desigualdad
de recursos

Situacin Actual

Recomendaciones

Propuestas

Instancias
actuales
generan un alto nivel de
frustracin, por la escasa
o nula incidencia de sus
argumentos

Estado debe garantizar


del derecho a influir
de forma directa y
relevante
en
las
decisiones

Plazo y Carcter
de la
participacin ciudadana en el
SEIA (Extensin del plazo en 60
das y establecer un proceso
vinculante
y
permanente,
favoreciendo
la
participacin
anticipada
y
eliminando
el
resquicio de las adendas)

La participacin en el
SEIA es una herramienta
que opera para mejorar
ambientalmente
los
proyectos y no para
modificarlos
o
rechazarlos

Democratizar
la
eleccin
de
las
autoridades
regionales, adems de
incluir representantes
de la sociedad civil en
las COREMA

Consultores que elaboran


los
estudios
son
contratados
y
financiados
por
los
proponentes.
Adems
de
no
contemplar
instancias
donde las COREMA
fundamenten
sus
decisiones.
Las comunidades deben
enfrentar las exigencias
de participacin con sus
propios
recursos
y
capacidades,
generndose
un
desequilibrio frente a los
proponentes.

EIA
deben
ser
realizados
con
autonoma de los
proponentes, adems
de exigir a las
COREMA
rindan
cuentas de su posicin
tcnica y de sus
decisiones sobre los
proyectos.
Comunidades deben
tener
acceso
a
informacin y acceso
a los recursos tcnicos
y
operacionales
necesarios.
El
procedimiento
de
evaluacin
debe
asegurar la igualdad
de
trato
y
oportunidades
para
que la participacin
sea efectiva.

Evaluacin de Impacto Ambiental


(EIA)
(Realizar
estudios
de
prefactibilidad,
reforzar
la
importancia de las variables
sociales. Eliminar las Solicitudes de
Aprobacin Provisoria y considerar
los impactos agregados de varios
proyectos en un mismo territorio).
Asesoramiento a Comunidades.
Contar
con
asesora
tcnica
financiada por el Estado. Que los
Municipios cuenten con Unidad
Ambiental. Creacin de un fondo
estatal para comunidades afectadas.
COREMAs. Democratizar eleccin
de integrantes y mejorar perfil
tcnico de los encargados de los
estudios de impacto ambiental
Fiscalizacin Judicial. Reforzar la
fiscalizacin y la sancin frete a los
daos ambientales por medio de una
Defensora de derechos ambientales.
Educacin.
Reforzar
la
responsabilidad
ciudadana
ambiental.
Vinculacin
del
Ministerio de Medio Ambiente y el
MINEDUC

52

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Adicionalmente a las propuestas de participacin en el SEIA, es necesario considerar las


implicancias participativas de la proyectada nueva institucionalidad ambiental. En
trminos muy generales, se considera beneficiosa la existencia de una institucionalidad de
mximo nivel (Ministerio) encargada de la conservacin, cuidado y promocin
medioambiental, independiente y de igual jerarqua que otros Ministerios polticos y
"productivistas" que priorizan otros intereses en la iniciativa pblica (como Economa,
Minera, Vivienda, MOP). Al mismo tiempo se debe considerar la dimensin
participativa de la futura Superintendencia Ambiental, rgano que requiere alta
autonoma funcional y debera ser accesible a la propia comunidad interesada en la
fiscalizacin y control en estas materias.
6.4 Formular un relato poltico general que legitime la participacin ciudadana.
Se requiere un relato que articule los esfuerzos sectoriales, les de sustentabilidad y
articulacin y favorezca su apropiacin social. Este desafo, planteado desde el interior de
la administracin, as como desde organismos de la sociedad civil se puede desglosar en
varios aspectos:
La necesidad de seales polticas claras, con poder y continuidad. Estas han existido en
diferentes momentos, pero no han tenido continuidad, no han sido objeto de visibilizacin
poltica en el discurso gubernamental y ha seguido orientaciones contradictorias35. La
falta de conceptos claros de referencia, agudiza esta situacin, lo que se presta para
confusiones entre difusin de los programas gubernamentales, proselitismo poltico,
animacin socio-cultural, pequeos fondos para organizaciones y participacin
ciudadana. Se sugiere una definicin ms precisa de lo que se entender por participacin
y la poltica que seguir al respecto.
Es necesario desarrollar una cultura de participacin que no es un asunto meramente
institucional, sino que reside en la sociedad. Aqu se ve clave el rol del sistema escolar y
la labor de educacin. En general a este sector se lo ve distante, resistente al tema y
carece
de
contribuciones
sustantivas
en
trminos
curriculares36.

35

A modo de ejemplo sealemos que luego del compromiso presidencial de duplicar el Fondo de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil durante el perodo, hecho pblico por la presidenta al lanzar la
Agenda Pro Participacin, este fondo se redujo en 100 millones en el presupuesto 2008, por iniciativa del
propio ejecutivo. Durante 2008 el Consejo Asesor de dicho fondo decidi suspender su funcionamiento,
luego de solicitar infructuosamente durante seis meses una entrevista con el Ministro Secretario General de
Gobierno (el mismo que design a los consejeros).
36
Si bien en 2004 el Ministerio de Educacin conform un una Comisin de Formacin Ciudadana, que
tena por objetivo el proponer una visin fundada de los nuevos requerimientos de la ciudadana
democrtica, as como criterios y medidas de mejoramiento de la formacin ciudadana en la experiencia
escolar, que entreg su informe en 2005, no se conocen iniciativas concretas de puesta en prctica de las
recomendaciones (Comisin Formacin Ciudadana, 2005: 12). La Comisin estuvo formada por 16
personas y cont con una Secretara de cuatro funcionarios de alto nivel del Ministerio de Educacin y el
Departamento de Educacin de Estados Unidos.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

La Experiencia de las Asignaturas Juveniles


CIDPA, una corporacin sin fines de lucro de Valparaiso, ha abordado la participacin ciudadana de los
jvenes por medio de variadas experiencias, siendo una de las ms destacadas las llamadas Asignaturas
Juveniles. Estas nacieron el ao 1995 a partir de la peticin de la escuela para abordar algunas temticas
conflictivas al interior del aula (drogas, violencia, entre otras). Frente a esta situacin, la propuesta a las
escuelas fue integrar estas temticas al curriculum de los estudiantes, para generar por medio de la
interaccin mecanismos de formacin social desde su propio espacio. Se persegua el objetivo de mejorar la
posicin del actor estudiante en el sistema local, en el sentido de ser considerado como activo, que co
participa en la construccin del espacio educativo en relacin a la calidad y la mejora del proceso
educativo.
El lugar ms apropiado para poner en prctica estos objetivos fueron los Consejos de Curso, para de esta
forma darle a la asignatura juvenil un espacio tan relevante como a los otros ramos. La forma en que se
aborda esta temtica es por medio del cruce entre la trayectoria educacional y la experiencia de vida
juvenil, utilizando como metodologa la conversacin social, como herramienta para vincular las
experiencias, y de este modo permitir un proceso de aprendizaje de participacin, de organizacin, y de
propuestas hacia el colegio.
Iniciada en Via del Mar, posteriormente se ampli a 800 liceos del pas, inicindose as un proceso de
capacitacin continua. Los logros alcanzados por sta fue la mejora de la posicin de los estudiantes
dentro de la escuela, adems fortalecer la capacidad de incidir en las relaciones, en el clima escolar, en la
relacin con los profesores y con los pares. La experiencia pas a ser parte de las iniciativitas del Misterio
de Educacin, distribuyeron manuales, a partir de los cuales escuela le fue dando su propio carcter a la
asignatura juvenil, hoy da se tiene conocimiento de la existencia de ms de 10 asignaturas juveniles. En la
actualidad el Ministerio de Educacin ya no reproduce los materiales, aludiendo a temas presupuestarios.
Fuente: Entrevista a profesionales de CIDPA

En la misma lnea anterior es necesaria una activa poltica comunicacional que favorezca
este tema, pues los medios de comunicacin modelan y socializan en determinados
sentidos y dificultan otros. Un plano se refiere a los medios masivos, que deben ser
abordados con refuerzo al pluralismo y la diversidad de voces. Pero otro es el desarrollo
de formas de comunicacin orientadas directamente al fomento de la participacin:
comunicacin local y regional, redes virtuales, medios de comunicacin escolar, radio y
televisin comunitaria, etc. La importancia de la comunicacin radica en que la
participacin de la sociedad civil no puede confundirse con la participacin de las
organizaciones, que es slo una fraccin de la misma. La prctica comn del estado es
relacionarse con la dirigencia de algunas de las organizaciones civiles, sin contar con
instrumentos para la socializacin y profundizacin de los contenidos culturales y
calricos asociados a la participacin en un mbito ms amplio. Ello encapsula las
iniciativas, les resta potencial de actuacin en el espacio pblico, favorece su
funcionalizacin y en definitiva les resta impacto.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

La experiencia de los Diarios Ciudadanos


La Fundacin Mercator, ha desarrollado los llamados Diarios Ciudadanos, buscando contribuir a
profundizar la democracia y ampliar el acceso a la informacin. Son peridicos locales difundidos a
travs de Internet. En 2006 existan cuatro Diarios Ciudadanos en pleno funcionamiento, en la nueva
Regin de Arica y Parinacota: www.elmorrocotudo.cl, en la Regin de Coquimbo: www.elobservatodo.cl,
en la Regin de OHiggins: www.elrancahuaso.cl y en la Regin del Maule: www.elamaule.cl. Las visitas
sumaban a la fecha ms de 12 mil promedio al da, superando en todos los casos a los diarios
convencionales locales. El diario ms antiguo de estos cuatro tiene un promedio de 7.000 visitas diarias,
mientras que los otros llegaban a 2.000 visitas diarias, alcanzando 1.500.000 al mes. Su caracterstica
principal son sus corresponsales ciudadanos, contando con 1.200. El periodismo ciudadano tiene su
mxima expresin en Corea, donde se cre el diario ciudadano Oh My News a principios del 2000 y
actualmente es el referente internacional del periodismo ciudadano con ms de 37.000 corresponsales y 14
millones de visitas.
Los Diarios Ciudadanos son espacios de concurrencia virtual, donde ciudadanas y ciudadanos expresan sus
preocupaciones, conversan, exponen y debaten sobre temas importantes para su zona como una plaza
pblica. Su formato es eminentemente participativo, porque sustituy un canal de comunicacin
unidireccional por uno multidireccional, donde cada noticia o artculo, es propuesto como tema de
conversacin. En efecto, no se trata de un portal temtico, sino de un espacio cotidiano de informacin y
dilogo, donde la conversacin deja de responder al control de la lnea editorial y se convierte en una
herramienta de expresin y participacin ciudadana local, que posiciona los temas que la regin considera
relevantes.

El gran ausente de la participacin ciudadana organizada son los nios y jvenes,


quienes, adems estn mostrando signos de adscribir a proyectos de vida muy ajenos a
esta, al menos en sus formas institucionalizadas. Se trata de un sector de alta
participacin al interior de s mismo, pero sin canales de incidencia y vinculacin con el
sistema de decisiones y polticas. Evaluar lo que est sucediendo en ese sector, abordar el
tema comunicacionalmente y aprovechando las nuevas tecnologas de comunicacin que
los jvenes utilizan se vuelve un asunto relevante. Puede citarse aqu la experiencia del
Concejo Municipal Infantil de Rancagua, donde se desarroll un proceso de formacin,
apoyado por funcionarios/as en terreno, asignados para el tema de la infancia, que
culminaba en la eleccin de un Concejo Infantil que se relacionaba directamente con el
Concejo Municipal. Asimismo las ya referidas iniciativas innovadoras de las Asignaturas
Juveniles, los Diarios Ciudadanos, se suman a otras, como por ejemplo hacer posible la
obtencin de fondos por parte de organizaciones sin personalidad jurdica (a travs de
otras organizaciones aliadas), como ocurre con el Fondo para el Fortalecimiento de la
Sociedad Civil. En todo caso se sugiere el levantamiento sistemtico de experiencias
juveniles y con jvenes, para formular propuestas especficas hacia ese segmento de la
sociedad.

55

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.5 Reformas relativas a la descentralizacin y municipalidades


Una reforma clave sera la del gobierno local, para favorecer la participacin. Hay
consenso en que los CESCOS no sirven (son poco conocidos, carecen de legitimidad, no
son valorados por los alcaldes y los propios consejeros consideran que tienen pocas
atribuciones) y debern ser reemplazados por Consejos de la Sociedad Civil de aprobarse
la Ley de Asociatividad y Participacin en la Gestin Pblica que actualmente tramita el
parlamento. Sin embargo el problema parece ser el paralelismo entre las instancias de
decisin y asignacin de recursos y programas con respecto a las instancias de
participacin. Una posibilidad es ampliar significativamente los concejos municipales,
para permitir la participacin amplia y diversa y tambin reformar las relaciones entre
Alcalde y concejo, en orden a desalcaldizar el municipio.
Es necesario un ordenamiento de niveles del gobierno mucho ms coherente. Gran parte
de los problemas que interesan a las personas tienen que ver con el territorio y lo que all
ocurre, depende poco del municipio. Debe haber consistencia entre la problemtica a
abordar, las competencias respectivas y las instancias de participacin. En el caso de la
problemtica urbana de ciudades como Santiago, problemas como el desarrollo
econmico local y reas como el manejo ambiental de cuencas, se requiere de la
asociatividad de municipios y de stos con otros organismos para tener respuestas
efectivas. Actualmente los municipios no cuentan con frmulas jurdicas para asociarse37.
Los municipios no pueden decidir solos, ni el Estado central planificar por sobre los
gobiernos locales. En reas como la gestin inmobiliaria, los Planes Reguladores
municipales han resultado muchas veces en graves conflictos al estar en manos
municipales, incluso sin producir grandes beneficios para los municipios.
La profundizacin de la descentralizacin debe ser coherente con los requerimientos de la
equidad, debe evitarse a toda costa un traspaso de atribuciones y competencias que
signifique que solamente los municipios ricos puedan asumirlas. Lo mismo puede pasar
con incrementar en demasa los requisitos de participacin que stos debern cumplir,
como sucede en la actualidad, de acuerdo a los datos obtenidos.
Es necesario fijar estndares o funcionalidad a la ordenanza de participacin (asociando
la calidad y desarrollo de la ordenanza a la asignacin de recursos). Tambin permitir el
aprendizaje de la prctica, sin la rigidez de una ordenanza que no se modifica. Un caso
que demuestra que la reglamentacin es un aspecto relevante del proceso de participacin
y que esta puede irse adaptando a la evolucin del proceso la proporciona la comuna de
Buin, donde el reglamento de su Presupuesto Participativo se evala y modifica cada
ao.

37

Ni la misma Asociacin Chilena de Municipalidades cuenta con personalidad jurdica, debiendo utilizar
la del municipio al cual pertenece su presidente como entidad legal.

56

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Finalmente uno de los grandes problemas que se ha enfrentado para extender la


metodologa de los presupuestos participativos es el escaso monto presupuestario
destinado a inversin con que cuentan los municipios (lo que los diferencia de los
brasileos mucho ms descentralizados). El presupuesto participativo ha demostrado
romper la distincin rgida entre formas instrumentales y sustantivas de
participacin, pues es ambas cosas a la vez. Los actuales mecanismos institucionales son
poco tiles, entre otras cosas porque no son instrumentales, no afectan realmente ningn
mbito de la vida de las personas. Las formas ms poderosas, como los presupuestos
participativos, son fuertemente instrumentales y a la vez sustantivos, es decir habilitan al
ciudadano para participar en la poltica local. Pero para ello se requiere vincular la
participacin con la inversin real en el territorio, no slo la proveniente de los fondos
municipales, sino incorporando la de origen sectorial y regional. Esto implica construir
alianzas entre municipio y comunidad para la negociacin con los niveles superiores.
En el caso de Illapel se ha establecido el concepto de Gestin Municipal Participativa
para dar cuenta de este enfoque, de tal manera que el municipio no establece un monto
fijo para la participacin en el presupuesto anual, sino que se trabaja sobre la
determinacin de prioridades por parte de la comunidad, las que deben luego concretarse
en proyectos en los niveles que corresponde. La Ordenanza de Participacin Ciudadana
de Illapel seala: La Gestin Municipal Participativa es una metodologa de gestin
pblica comunal, que es implementada mediante un mecanismos de asignacin de
recursos propios municipales, sectoriales y de recursos transferidos de otros niveles del
Estado, en la cual los ciudadanos y ciudadanas de la comuna debaten la gestin municipal
y priorizan un conjunto de proyectos pblicos locales destinados a satisfacer las
necesidades de la poblacin.
En el caso de Buin tambin se ha hecho nfasis en la priorizacin y no tanto en los
proyectos, acompandola de un intenso proceso de movilizacin y deliberacin
ciudadana. Eso ha permitido que en el ltimo ejercicio hayan participado 15 mil votantes,
lo que evidentemente da mayor legitimidad al proceso. A la vez el municipio ha ido
incrementando hasta 100 millones de pesos la inversin propia que incluye en el proceso
participativo.
Las principales propuestas pueden resumirse como sigue:

57

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Tpico

Propuestas

Reforma
Poltica

CESCO

Planificacin
y presupuestacin

Limitar la posibilidad de reeleccin de los alcaldes (y concejales?)


Determinar el nmero de concejales proporcionalmente a la cantidad de votantes
de la comuna, partiendo de un mnimo de 6, pero no limitndolos a 10 como
mximo. Si bien muchas comunas permaneceran como hoy, muchas otras
podran contar con un cuerpo de concejales mucho ms grande, adecuado para
ejercer su labor y mucho ms representativo.
Elegir a los concejales en cada unidad vecinal o territorial determinada y no en
votacin universal en la comuna, de tal manera de facilitar el vnculo con los
habitantes, reglamentar una funcin de rendicin de cuentas por territorios
(devolucin a los electores)
Considerar la remuneracin de la funcin de concejal
Dotar al concejo de atribuciones legislativas, nica manera de poder llevar
adelante las tareas de las que se hacen cargo
Instaurar un sistema de formacin y nivelacin de competencias de los/as
concejales electos, durante el perodo previo a la asuncin del cargo; con esto se
busca promover una mayor equidad en el acceso a ciudadanos con cierto
liderazgo local, pero que podran no tener la formacin poltica y tcnica
necesaria para acompaar procesos de administraciones y gobiernos locales ms
complejos (especficamente en temas de gestin pblica local, participacin
ciudadana, control ciudadano, transparencia pblica, etc.)
Debe discutirse el modo de generacin del CESCO, de tal manera que la
comunidad est efectivamente ms representada, sin depender de la voluntad del
alcalde y concejo para constituirlo
Debe ser autoconvocado y determinar su propia agenda
Establecer materias mnimas que deben ser consideradas en la consulta ciudadana
y no dejarlo a discrecin del Concejo Municipal
Una propuesta alternativa podra ser reglamentar mayores competencias
(vinculantes) del CESCO para participar en el seguimiento y evaluacin de las
principales polticas municipales, las que pueden estar circunscritas a
instrumentos de planificacin como el PLADECO, Planes Reguladores o la
agenda municipal que se sanciona en el Concejo Municipal.
El alcalde al asumir debiera establecer pblicamente su plan plurianual, con el
cual se puede ejercer el control ciudadano. Este plan, consistente con un Pladeco
expresivo de voluntad poltica (y no un instrumento tcnico), debe servir al
alcalde para convocar tanto a la ciudadana como a los organismos pblicos con
los que deber negociar presupuestos y proyectos. Luego de eso se puede
establecer el sistema de control del plan.
El presupuesto anual debe ser confeccionado con participacin ciudadana. Esto
significa introducir el criterio de priorizacin en todo lo que no es gasto corriente,
vale decir inversin y operaciones. Ms que presupuesto participativo, se
requiere discusin participativa del presupuesto municipal. Eso debe hacerse en
octubre, antes de la discusin del Concejo y luego informar en enero los
resultados a los que se lleg y el presupuesto que se ejecutar. Vale decir se
busca gestionar parte del Pladeco en conjunto con la ciudadana organizada (no
slo las organizaciones territoriales, ni los representantes en el CESCO)
Financiar el seguimiento y control social por parte de la comunidad y los cuerpos
colegiados que participen (CESCO, UCO, Agrupaciones territoriales, u otras que
se definan)
La Ley de Rentas II permite el acceso a informacin sobre la ejecucin
presupuestaria

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Recursos
Externos

Audiencias
Pblicas
y
Cartas
Ciudadanas

Planes
Reguladores

Un modo de estimular la participacin es que un porcentaje de los recursos


provenientes, por ejemplo, del FNDR que se est dispuesto a asignar
directamente a las comunas, vaya precisamente a fortalecer las instancias de
discusin presupuestaria participativa. De esa manera tanto municipio como
comunidad tendrn incentivo de involucrarse en esa discusin.
Ms que asignar una partida estandarizada a todos los municipios, debe
incentivarse la innovacin, priorizando a quienes la practican (innovar es
riesgoso). El mecanismo puede ser concursable, pero asegurar la igualdad de
condiciones para competir.
Se ha comenzado a tener buenas experiencias con audiencias pblicas, es
necesario fortalecer la obligatoriedad de alcaldes y concejales de asistir. Slo as
resultan.
Distinguir entre la funcin de una audiencia pblica, de la de una asamblea. La
primera tiene requisitos muy amplios que para declarar su obligatoriedad tal vez
debieras flexibilizarse (especficamente el requisito de presentar 100 firmas). En
el caso de la asamblea, no existen requisitos legales, de modo que podra ser un
instrumento ms plausible de implementar en orden a establecer acuerdos en
Cartas Ciudadanas, .Las Cartas Ciudadanas pueden ser un buen instrumento para
sistematizar el producto de las asambleas ciudadanas (tambin de las Audiencias,
por cierto) .
Debe cualificarse el uso de las Cartas Ciudadanas, para avanzar en compromisos
concretos y controlables. No interesa la cantidad de Cartas, sino la calidad de las
mismas y el uso que se les da.
As como ocurre con Pladecos y otros instrumentos, la participacin ciudadana
es posible con la actual legislacin. No es un obstculo legal el que existe, sino
ms bien de metodologa concreta para hacerla posible. Nuevamente aqu la
estrategia debe ser innovacin, aprendizaje y transferencia, con apoyo,
capacitacin e incentivos en recursos.
Los Planes Reguladores han resultado un instrumento insuficiente para cumplir
su funcin (regular el uso del suelo). Debe revisarse la metodologa de
construccin y los alcances de la participacin ciudadana en ellos.

A su vez en el campo de la descentralizacin tambin se plantean demandas de


participacin, varias de la cuales pueden ser implementadas sin previas reformas legales,
pues se refieren ms a la necesidad y posibilidades de integrar la participacin al ciclo de
la gestin pblica, mientras otras s lo requieren. Han sido sistematizadas por el Consejo
Nacional por la Regionalizacin de Chile (CONAREDE), a travs de un documento
llamado 10 Reformas Estratgicas Regionales publicado en noviembre del 2004. La
ltima de las reformas propuestas se refiere a la participacin ciudadana con control
social sobre decisiones de inters local y regional.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Las Propuestas del CONAREDE


Participacin Ciudadana con control social sobre decisiones de inters local y regional
Aprobar la Ley de Participacin Ciudadana con instrumentos vinculantes de consulta
Instituir la iniciativa de ley de la ciudadana y su derecho de acceder al Tribunal
Constitucional
Aplicar indicadores de descentralizacin y de participacin ciudadana en decisiones
locales y regionales
Evaluar el impacto regional de los proyectos de ley y de inversin
Establecer la obligacin de los candidatos a cargos ejecutivos de los gobiernos locales y
regionales a formalizar su programa y la facultad de revocar su mandato en caso de
manifiesto incumplimiento
Fuente: CONAREDE: Hitos, Cuentas y Proyecciones. 2006.

6.6 Integrar los niveles local y sectorial de participacin ciudadana


Se trata de valorar y relativizar al mismo tiempo el espacio local. O, en trminos ms
generales, la PC tiene que cubrir e integrar niveles y mbitos y no tiene porqu limitarse a
lo sectorial o exclusivamente a lo local (comunal o barrial).
En primer trmino se trata de valorar el espacio local como un espacio en el que tambin
se producen y desarrollan las polticas pblicas, donde adems la capacidad de incidencia
ciudadana es mayor. El requisito para ello es un mayor proceso descentralizador,
asociado a equidad y democratizacin de los espacios locales. Un buen ejemplo de
aplicacin de este principio y que podra implementarse tambin en otros mbitos es el de
las Defensoras Locales.
Defensoras Locales: un caso de poltica pblica local
Partiendo de la base que una mejor convivencia puede lograrse a travs de una mejor justicia, fortaleciendo
con ello la democracia, esta iniciativa est orientada al diseo de regulaciones e implementacin de normas,
instituciones, polticas y programas, en relacin a las diversas relaciones y escenarios de convivencia. Se
pretende hacer funcional la relacin entre ms ciudadana y participacin, el mejor acceso a la justicia y la
seguridad ciudadana. Adems de establecer una relacin directa y causal entre el ejercicio y respeto por lo
derechos humanos, el estado de derecho y la democracia, con la convivencia.
Las Defensoras Comunales, son una innovacin institucional que pretende alcanzar la eficacia de la
justicia, la gobernabilidad y la satisfaccin ciudadana a nivel local. Las defensoras deben cumplir una
funcin de inters pblico y en espacial de inters en los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad
civil, con autonoma del Estado, con el propsito de reforzar las capacidades de la ciudadana y sus
organizaciones. Es la ciudadana y sus organizaciones las que deben proteger y promover los intereses y sus
derechos fundamentales ante el Estado y al mercado. La promocin de la educacin, la difusin y la
habilitacin prctica de la ciudadana, su conocimiento y ejercicio es tarea de las Defensoras, donde el
cumplimiento de estas fortalece a la ciudadana y promueve la generacin de bases para la buena
convivencia y la resolucin de los problemas.
La forma en que se han implementado las Defensoras en Latinoamrica es diversa, los estndares mnimos
que se proponen que toda defensora debiese abordar son:

60

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

ser un espacio de acogida y tratamiento de la ciudadana en relacin a la promocin y respeto de


sus derechos;
ser un espacio institucional para el ejercicio y protagonismo responsable de la ciudadana, para el
control y exigibilidad efectivo del mandato ciudadano.
Chile, Cuba y Uruguay son los nicos pases de Amrica Latina que no poseen de una institucin nacional
del Ombudsam. En el caso de Chile tampoco posee defensoras locales y slo existen defensoras
municipales en las comunas de Maip, Lo Espejo y Rancagua (el rol que cumple esta orientado hacia la
fiscalizacin de asuntos municipales).
La falta de defensoras locales priva a las comunidades de un rgano autnomo que promueva y defienda
sus derechos, por lo que el ejercicio de derecho y acceso a la justicia, es ms largo y dificultoso,
principalmente en los territorios rurales. Una de las soluciones que se dilucidan frente a la problemtica
territorial son las defensoras locales, las cuales en muchos casos coexisten con otras escalas de esta
misma institucionalidad. Casos relevantes sistematizados son la Defensora del Pueblo de Buenos Aires; la
Casa de la Justicia de Colombia y la Defensora Ciudadana de la Municipalidad de Rancagua. En Buenos
Aires, los casos ms abordados fueron jubilaciones y pensiones, salud y comunicaciones; en el caso de
Colombia destaca que las solicitudes son hechas principalmente por mujeres y adultos, y los temas de
consultas son en su mayora conflictos familiares, perdida o ausencia de documentos y problemas penales.
En el caso de la Defensora Ciudadana de Rancagua, esta est encargada de ejercer un rol fiscalizador, de
dependencia directa del municipio, las principales consultas abordadas son interceder ante la empresa
privada, seguridad ciudadana, interponer querellas, interponer recursos de proteccin.
Fuente: Cox (2008)

Pero la participacin no tiene porque restringirse a lo local, en realidad la participacin


debe integrar niveles, dependiendo de las materias en discusin y los actores
involucrados. Este es un criterio clave de tener en cuenta, que matiza aquello de que el
espacio local es el ms propicio. La verdadera cuestin est en determinar los niveles de
decisin, implementacin y control involucrados y los actores que es posible vincular al
proceso participativo.

61

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Articulacin de lo local y lo sectorial a travs de la participacin. Consejos y


Conferencias de Polticas Sociales en Brasil
El caso brasileo es ilustrativo: en el nivel local existen los presupuestos participativos para materias de
asignacin de prioridades y proyectos, tambin funcionan diferentes Consejos Locales, relativos a materias
como salud e infancia. Sin embargo la constitucin de consejos no se restringe al nivel local, pues existen
tambin Consejos Paritarios en diferentes mbitos de polticas sociales. Su composicin es tripartita:
autoridades, trabajadores y comunidad organizada. Su funcionamiento es desigual en los distintos
contextos, dependiendo de la capacidad demostrada por las organizaciones sociales, el margen de apertura
de la autoridad y el mayor o menor corporativismo en la participacin de los sindicatos. Pero la actividad
no se restringe a la representacin en los consejos, pues tanto la deliberacin relativa al rea de poltica,
como la eleccin de los distintos consejeros, se realizan a travs de Conferencias, las que comienzan en el
mbito local y van realizndose a nivel estadual y tambin nacional. En casos como salud o vivienda y
urbanismo, se han verificado procesos de conferencias que movilizan varios miles de ciudadanos/as,
autoridades y trabajadores del Estado, fortaleciendo as tanto la transparencia y apropiacin ciudadana de
las polticas como la orientacin pblica de la accin de la sociedad civil brasilea. Las conferencias son
abiertas en la deliberacin, pero regladas en la constitucin de los consejos representativos. Es decir, en
cada nivel superior participan delegados electos, quienes son los que luego tienen derecho a elegir al
consejo inmediatamente superior. Los procedimientos de eleccin y funcionamiento las reglas para
distribuir el poder internamente- forman parte de las deliberaciones de las conferencias sobre polticas
sociales.

La participacin a nivel macro y de diseo de polticas resulta a veces difcil de imaginar


para los tcnicos, que la ven como populismo, dispersin y la consideran difcil de
implementar y poco aportadora por la diversidad de opiniones e intereses presentes en la
sociedad civil (Delamaza y Lauzn, 2008). Pero de hecho la participacin se produce
siempre, slo que normalmente a ella acceden los actores con mayor poder relativo en la
sociedad y lo hacen de modo informal, lo que resulta opaco para la ciudadana y tiende a
privatizar las decisiones. Tambin estos actores han tenido histricamente acceso a las
instancias formales como los directorios de las empresas estatales o diferentes
organismos que definieron la poltica pblica en el pasado o presente, como lo estudia la
historiadora Sofa Correa para el siglo XX (Correa, 2004). El desafo aqu es ampliar los
interlocutores, formalizar las instancias y publicitar los procesos. Tambin poner sobre el
tapete el tema de las formas de representacin38.

38

Tal como se mostr en el caso de las iniciativas innovadoras la participacin predominante en los
organismos y programas pblicos es cara a cara, intensiva y de los dirigentes de organizaciones,
restringindose a aquellas que son beneficiarias directas de la poltica. Es necesario disear mecanismos
para incluir los intereses no organizados, combinar formas presenciales con no presenciales, asegurar la
rendicin de cuentas hacia abajo de las organizaciones y realizar convocatorias pblicas, que no
segmenten la participacin y la vuelvan corporativa y meramente funcional.

62

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.7 CHILE PARTICIPA: un Programa para fomentar la Participacin y la


Ciudadana Activa en las Polticas Pblicas
El nfasis actual en la promocin de los derechos sociales, se ha expresado en el mbito
pblico a travs de programas pblicos como Chile Solidario, en la reforma de la salud y
en esfuerzo por construir un Sistema de Proteccin Social. Han promovido la ciudadana
social y han abierto el espacio para que actores pugnen por ensanchar esos derechos. En
algunos casos mediante movilizaciones que adquieren expresiones de conflictividad
social en pro de la equidad. Frente a estos avances, sin embargo, se detectan claras
inadecuaciones en la institucionalidad pblica para el manejo, acogida y reflexin sobre
las tensiones que generan estos procesos. Esto hace que los avances logrados, no se
consoliden, ni se traduzcan en el impulso a procesos de una Ciudadana Activa, capaz de
contribuir e impulsar resultados concretos de transformacin en reas relevantes para las
personas y los grupos sociales.
Los espacios de participacin ciudadana tienen tres grandes virtudes que parecen
necesarias en el momento actual: contribuyen a crear identidad y pertenencia de las
comunidades; generan co-responsabilidad con los recursos y polticas pblicas y
desarrollan capacidades para la vida cvica. Todos aspectos que generan tensiones en
grupos de la sociedad y que se agudizan cuando se abre la puerta para fortalecer la
democracia. Como la discusin sobre reforma del sistema poltico no concita suficiente
consenso, se corre el riesgo de que la participacin ciudadana, ampliamente demandada y
sustento del triunfo poltico de la presidenta en las elecciones, se postergue o distorsione
por las dificultades polticas.
Esta propuesta considera avanzar en participacin y ciudadana activa en las actuales
condiciones polticas globales, desarrollando un instrumento de carcter programtico al
interior del aparato pblico. Este programa debiera permitir a autoridades y funcionarios
poner en prctica acciones que favorezcan el desarrollo de la participacin ciudadana y
convertir esos avances en transformaciones ms permanentes, con impactos sobre
diversas reas de poltica e inters de las personas. Hasta ahora aunque exista la voluntad,
la mayor parte de los funcionarios carece de instrumentos concretos para llevarlas a cabo
con xito y permanencia. Aunque permanezca sin resolver el conjunto de los
requerimientos de reforma, este programa puede ayudar a crear condiciones
institucionales, prcticas y de adhesin para ese camino que, a la larga o a la corta, habr
que emprender. El supuesto de la propuesta es que no se parte de cero. No se debe
simplemente estimular la participacin, ni menos crearla. La amplia y diversa
experiencia de cientos de iniciativas innovadores en el nivel subnacional, en diferentes
reas temticas, entrega pistas concretas de cmo actuar, siempre y cuando encuentren
canales adecuados de potenciacin, aprendizaje y replicabilidad de las experiencias
positivas.

63

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Se propone la creacin de un programa multisectorial que podra llamarse CHILE


PARTICIPA. Este programa tendra por objeto potenciar los instrumentos y canales de
participacin que existen en los diversos programas y servicios pblicos, evaluarlos y
generalizarlos ampliando su impacto, a partir de la experiencia concreta. Chile Participa
es un programa para potenciar la iniciativa subnacional de servicios pblicos que estn
tratando de plasmar las metas de cambio en pro de la equidad, facilitando la coordinacin
de la accin pblica de los distintos sectores y la apertura de espacios para la iniciativa
concertada con la sociedad civil.
Promociona la innovacin en la gestin pblica para incorporar a la ciudadana,
poniendo al servicio de los funcionarios instrumentos para llevar adelante las tareas que
la participacin requiere: bsicamente financiamiento de estrategias participativas, apoyo
tcnico, recursos para desarrollar las acciones requeridas, simplificacin administrativa y
medidas que faciliten estos procesos (por ejemplo usar la infraestructura educativa
financiada por el Estado al servicio de la participacin social); proponer modificaciones
para que los distintos instrumentos de accin pblica incorporen criterios en pro de la
participacin o despejen las barreras existentes para ello39.
Coordina los servicios, programas e instrumentos pblicos con organizaciones de la
sociedad civil competentes en las reas respectivas, en enfoques y plantes integrados en
territorios convenidos con autoridades regionales y locales (planes conjuntos, integracin
de instrumentos). La escala es variable, pero debe tratarse de unidades con sentido para
sus actores, desarrollando las acciones sujetas a evaluacin de lo que se realiza, en
trminos de impacto especfico y replicabilidad o aprendizaje para otros.
Desarrolla Formacin y aprendizaje para fortalecer los recursos humanos,
principalmente del propio sector pblico, pero eventualmente tambin de la sociedad
civil. Debe contar con un sistema de aprendizaje de la innovacin participativa
(monitoreo, banco de buenas prcticas, intercambio) y modalidades de formacin y
capacitacin funcionaria.
Fortalece a la sociedad civil, en sus capacidades de incidencia en lo pblico: esto
supone formar agentes competentes, desarrollar espacios efectivos de interlocucin,
socializacin de modelos exitosos, desarrollo de instrumentos adecuados (por ejemplo
ligar las OIRs con las decisiones de modificacin programtica y hacer visible el
proceso).

39

Una propuesta complementaria en el campo del financiamiento es incluir en los fondos regionales
destinados a innovacin, una partida destinada a la innovacin social, cultural y poltica. La glosa
presupuestaria correspondiente (ao 2008) admite incorporar materias que, siendo relevantes para la
competitividad regional, no se ubican en el campo productivo o empresarial.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Debiera ser un programa intersectorial que opere descentralizadamente desde los


territorios, que ofrezca instrumentos, canales y respaldo poltico a las iniciativas que
surgen desde abajo. El programa debiera radicar en una agencia lder con presencia en
las regiones, pero contar con un Consejo de coordinacin intersectorial, del modo como
se ha realizado en Chile Emprende. La coordinacin con instancias regionales y locales,
pblicas y de la sociedad civil, puede operar por convenios sujetos a evaluacin para la
destinacin de recursos.
En trminos operativos el programa debiera desarrollar instrumentos de financiamiento,
como Fondos Regionales de Innovacin, para apoyar la experimentacin y para modelar
polticas participativas a partir de los resultados. Su programacin debe ser plurianual y
no limitarse al formato concursable. Las evaluaciones deben ser anuales con metas
pertinentes de desempeo y evaluacin para el siguiente ao. En la coordinacin
intersectorial debiera involucrar a sectores sociales tradicionales, como salud y
educacin, no slo a las agencias innovadoras, buscando contar con la infraestructura
social ya construida, invirtiendo ahora en operaciones innovadoras, asistencia tcnica y
readecuacin de normas y procedimiento40.
6.8 Fortalecer el papel de los Consejos Consultivos y las Juntas de Vecinos.
Entre las instancias que existen actualmente y que ya tienen cierta trayectoria en
diferentes lugares, destacan los Consejos Consultivos en diferentes reas y tambin las
Juntas de Vecinos, como instancia territorial de mayor legitimidad, legalidad y alcance en
el pas. En el caso de los Consejos Consultivos, algunos han dado origen, a buenas
prcticas, que han ido ms all de sus propsitos originales.

40

Ms informacin sobre CHILE PARTICIPA en:


http://www.innovacionciudadana.cl/portal/despliegue.php?ID_SECCION=11&ID_CONTENIDO=64
Consultado el 15 de agosto de 2008.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Buenas Prcticas de Consejos Consultivos


Puede citarse algunos casos como el Consejo Consultivo de CONAMA, que permiti tener un espacio de
interlocucin entre intereses diversos con patrocinio institucional y consecuencias para la gestin de la
poltica. En el campo local/sectorial se puede citar a los Consejos de Participacin Social del Servicio de
Salud Talcahuano, que son dirigidos en todos los casos por representantes de la sociedad civil, si bien estn
compuestos principalmente por organizaciones directamente vinculadas al sector salud. Tambin el
Consejo Consultivo de Salud de Coquimbo, tambin encabezado por un dirigente social, que impuls la
realizacin de un plebiscito comunal en La Serena, para redestinar a salud la antigua crcel del lugar. Ha
sido el nico caso en que la comunidad logr reunir el total de firmas requerido por ley para imponer un
plebiscito (que no se realiz pues el Concejo Municipal acord finalmente sumarse a la posicin del
Consejo Consultivo). Igualmente el caso del Consultivo de rea de INDAP, tambin en Coquimbo, que
tuvo un papel relevante en lo que ahora culmina como Mesa de Desarrollo Rural. Tambin la Comisin
Regional de Desarrollo de la Pesca Artesanal en Maule, que ha logrado tal grado de coordinacin entre
sindicatos de pescadores y autoridades sectoriales, que se ha podido redistribuir las cuotas de captura de las
reas de manejo pesquero entre diferentes caletas, cediendo unos para beneficiar a otros, es decir regulando
en el territorio la poltica pblica sobre la base de necesidades locales.
Fuente: Programa Ciudadana y Gestin Pblica, (2006 y 2008)

El requerimiento es fortalecer estas instancias, extrayendo de ellas las lecciones que


surgen de las buenas prcticas, con el fin de replicarlas. No se trata de extender la
modalidad de Consejo Consultivo, sino desarrollar metodologas e instrumentos para
hacerlos ms efectivos y contribuyentes a la implicacin ciudadana en la poltica. Una
demanda que existe es la de financiar la operacin de los consejos, incluida la
participacin de representantes sociales, quienes dedican tiempo y recursos. Remunerar
por asistencia como ocurre con los Concejos Municipales. Eso fortalecera e incentivara
la participacin organizada. Tambin se requiere brindar ms y mejor soporte en
asesoras y en general recursos tcnicos, pues en general se trata de instancias
sobrecargadas de funciones (no muy coherentemente establecidas) y que funcionan sin un
soporte adecuado.
El caso de las Juntas de Vecinos tiene connotaciones similares. Mientras algunas de
ellas no son sino un cascarn vaco y carecen de participacin efectiva, muchas otras han
renovado la participacin en la base y representan un canal de interlocucin interesantes
entre municipio, servicios y comunidad. En el pasado estas organizaciones tuvieron roles
relevantes, se coordinaron comunal y nacionalmente. Su accin estaba acotada a una
Junta de Vecinos por cada Unidad Vecinal. Sin embargo esa condicin fue impugnada
ante el Tribunal Constitucional por la oposicin a mediados de los noventa y no se ha
vuelto a considerar una frmula que devuelva a las organizaciones territoriales su
capacidad de agregar intereses en el territorio microlocal. En este contexto ha surgido la
orientacin a formar Consejos de Desarrollo Local, que busca una funcin similar, pero a
partir de la coordinacin de diferentes organizaciones. Las experiencias realizadas a partir
del programa Quiero Mi Barrio, Consejos de Desarrollo Local sustitutivos de las Juntas
de Vecinos, causando un gran conflicto y desintegracin social en las localidades. Hay
que propender a crear dichos Consejos, pero con estrategias incluyentes e innovadoras, y
66

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

no rupturistas. Es el caso del Consejo de Desarrollo de las Islas Huichas, en Aysn, el que
ha sido replicado en diversas comunas de esa regin. Dicho Consejo rene al conjunto de
las 26 organizaciones de las islas para constituir un solo interlocutor ante las polticas
pblicas, obligndolas a coordinarse entre s y romper el sectorialismo. (Programa
Ciudadana y Gestin Pblica, 2006). Estos consejos deben tener su financiamiento
asegurado en el nivel local, pero no pueden quedar sujetos a la discrecionalidad
municipal, del cual deben ser independientes. Fondos como el de Fortalecimiento de la
Sociedad Civil, podran ser fortalecidos con recursos para instancias de ese tipo.
6.9 Reformular el rol de la DOS y crear una institucionalidad coordinadora.
Es necesario contar con una institucionalidad pblica diferente a la actual para promover
la participacin ciudadana. Esta debe ser capaz de ejercer un rol coordinador de polticas,
as como de evaluador de su impacto sobre el fortalecimiento o debilitamiento de la
sociedad civil (Ver punto 6.9). La DOS no puede cumplir el rol que se le ha asignado de
liderar esta poltica, pues no cuenta con atribuciones para coordinar a ministerios y
servicios con mucho mayor poder, legitimidad y presupuesto. Tambin su ubicacin
dentro del Ministerio Secretara General de Gobierno que oficia la vocera gubernamental
(junto a ChileDeportes) es un elemento que juega en su contra, pues devala su
importancia relativa al interior del ministerio. Su origen y cultura institucional la hace
objeto de fuertes presiones por parte de los partidos polticos, en orden a favorecer a las
organizaciones vinculadas a ellos, principalmente las organizaciones territoriales. Si bien
se han experimentado avances sustantivos en algunos momentos (inicio de los gobiernos
de Lagos y Bachelet), se requiere un estudio especfico sobre la institucionalidad
necesaria. Esta debiese combinar una frmula tipo Consejo Mixto, con una institucin
con capacidad ejecutiva, pero con autonoma de la orientacin del gobierno.
Nueva Institucionalidad: Consejo y Fondo
Se propone un Fondo de Fortalecimiento de la sociedad civil con carcter autnomo y
descentralizado. Debe configurarse como un organismo de derecho pblico, con personalidad jurdica,
patrimonio propio y autonoma funcional. Los modelos institucionales similares que ya existen en la
administracin, y que podran servir de inspiracin para este fondo seran el FONDECYT y el FOSIS.
Sin embargo la propuesta de la Coalicin asigna al Consejo del Fondo la posibilidad de convertirse en
el Consejo Coordinador de polticas de desarrollo de la sociedad civil y facilitador de su participacin
en la gestin pblica. En este sentido debiera formularse primero la estructura y modalidad de
funcionamiento del Consejo, que podra inspirarse en el modelo desarrollado para el Consejo de la
Cultura y las Artes o para el Consejo de las Amricas, tanto en su composicin mixta, como en su
autonoma para formular programas y polticas. Ambos Consejos han estado asociados a Fondos
(FONDART y Fondo de las Amricas, respectivamente), por lo que pueden servir de referencias. Las
funciones que hoy cumple la DOS con relacin al Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil
debieran transferirse a la Secretara Tcnica de ste y del Consejo.
Fuente: Coalicin de OSC por la Participacin Ciudadana

67

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.10
Desarrollar un sistema de evaluacin de la gestin pblica que
incorpore la participacin ciudadana
Introducir criterios de participacin implica modificaciones en la gestin de las polticas
pblicas, algunas relativas a gestin presupuestaria, aunque no slo ellas. Es necesario
analizar en trminos sistmicos y no como mecanismos aislados- las consecuencias de
introducir mecanismos de participacin, en trminos de su impacto en el ciclo de gestin.
Por ejemplo, el necesario vnculo entre planificacin y asignacin presupuestaria, metas
de gestin y compromisos de corresponsabilidad41. Tambin es necesario considerar las
rigideces que tiene el sistema de control administrativo que ejerce la Contralora, el
impacto contrario a las alianzas locales del sistema de compras pblicas Chilecompra, el
impacto negativo de la generalizacin del sistema de concursos de proyectos para la
construccin de procesos de concertacin, revisar el sistema de evaluacin de programas
pblicos de la Direccin de Presupuesto, etc. As como ocurre con la introduccin de
cualquier prioridad poltica, es necesario remover los lomos de toro que impiden que
dicha prioridad se concrete en trminos de gestin. Como la participacin ciudadana
implica una modificacin del rol del estado, es necesario analizar procedimientos,
normativas y prcticas institucionales en diferentes campos. Hasta ahora se ha avanzado
ms en innovaciones programticas que en nuevos criterios de gestin segn un enfoque
de modernizacin democrtica del estado. Se recomienda un estudio a fondo de esta
cuestin: estudio sobre modificaciones principales que se requieren en el terreno de los
procedimientos de gestin y control de la misma.
Es necesario trabajar el ciclo de la poltica de modo integrado: fijar estndares y
procedimientos de evaluacin y fiscalizacin. Debe haber normativa consistente ex ante
(requisitos de presentacin de proyectos), as como para la evaluacin y fiscalizacin ex
post (explicitando las consecuencias de la evaluacin para el desempeo, la asignacin de
recursos o la modificacin de programas). Para cumplir cabalmente esta tarea es
necesario desarrollar herramientas de control ciudadano ad hoc. Por ejemplo en la
comuna de San Joaqun se ha constituido un Consejo de Fiscalizacin de la inversin
local. Este consejo est conformado por los 110 miembros del Consejo del Presupuesto
Participativo, que ampliaron su funcin a los proyectos municipales, al propio
presupuesto participativo y tambin a la inversin sectorial que se realiza en el territorio.
Peridicamente la Comisin de Fiscalizacin se rene con las autoridades para exponer
los resultados de su trabajo en terreno.

41

Un ejemplo de estos problemas en el mbito poltico se vivi cuando el Consejo Consultivo del Plan
AUGE recomend reorientar la ampliacin de cobertura del Plan hacia la prevencin y ampliacin de
grupos-meta en vez de aumentar la cantidad de patologas, como sealaba el programa y compromiso
gubernamental. Con posterioridad el Informe de Derechos Humanos 2007 aval tal postura desde un punto
de vista de garanta de derechos y no discriminacin (Centro de Derechos Humanos, 2008). El sistema de
control de gestin tiene que tener la flexibilidad para acoger ese tipo de modificaciones, producto de la
apertura participativa de los programas. Pero hasta ahora carece de instrumentos para ello.

68

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Tambin las decisiones de inversin deben contemplar los criterios expuestos y la


participacin. Eso significa incorporar en los criterios de evaluacin la presencia del
proceso participativo, as como las consecuencias que la inversin, proyecto o programa
propuesto tendrn en trminos de la sociedad civil y el fortalecimiento de la
participacin. En el mbito local y regional en la labor de las Secretaras de Planificacin,
as como tambin en el caso de los analistas del Sistema Nacional de Inversiones. La
propuesta contempla, por una parte incorporar la priorizacin de los proyectos por parte
de una instancia democrtica (CESCO, Consejo del Presupuesto Participativo, etc.), de
tal manera que si un proyecto no cuenta con esa priorizacin o respaldo, no obtiene el
necesario RS para ingresar al Sistema Nacional de Inversiones (quedando FI hasta
completar su proceso). Igual cosa con el PLADECO, el cual puede contemplar una vez
formulado, una Comisin de Seguimiento que realice el control social, como se est
haciendo actualmente con el PLADECO de Osorno, con la asesora del CEDER de la
Universidad de Los Lagos42.
Tambin en relacin a las estrategias de modernizacin de la gestin pblica es necesario
incorporar estos criterios. Hasta ahora estas estrategias se desarrollan con un enfoque
gerencialista, destinado a incrementar la eficiencia y la eficacia. Pero sera posible
incorporar criterios de eficiencia y eficacia democrticas. El profesor Egon Montecinos
ha propuesto que una parte de la asignacin por eficiencia en la gestin que otorga como
premio tanto el Fondo Comn Municipal y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional
se asigne con un criterio de eficiencia democrtica a la gestin participativa, hacindola
as orgnica a los estmulos e incentivos de la modernizacin del aparato pblico.
Es deseable establecer un Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) en relacin a
participacin ciudadana? Cmo definir los indicadores de una buena gestin
participativa? Hasta ahora los compromisos e indicadores de gestin que incorporan los
PMG son aquellos que pueden incluirse en una checking list de actividades realizadas.
Su nfasis est en los procesos de gestin y no en el impacto de la misma. Se podra
avanzar en establecer algunos estndares de certificacin de la calidad de los procesos,
pero no parece estar all la mayor dificultad, que estriba en la pertinencia de los criterios
que deben utilizarse. Pues los estndares que deben fijarse deben estar relacionados con
el impacto y realidad de la participacin y la construccin social en territorios y contextos
determinados y no con el cumplimiento de procedimientos uniformes (en tiempos,
procedimientos y modalidades, etc.) que no son en s mismos mejores o peores43. Por
esta razn si bien es importante generar incentivos institucionales para la incorporacin
de la participacin a la gestin pblica, no creemos que establecer un PMG sea el camino
42

No da lo mismo quien asesore los PLADECO, es sin duda preferible una institucin local con capacidad
de facilitar y asesorar el seguimiento, por sobre una consultora externa, por ms competencia tcnica que
tenga en formular planes. Sin embargo el formato competitivo abierto establecido para abaratar costos,
no permite este tipo de distinciones, que requieren apoyarse sobre otros objetivos, igualmente relevantes,
como el fortalecimiento de la participacin ciudadana.
43
La variedad de experiencias de presupuesto participativo en los diferentes municipios chilenos as lo
indica (Montecinos, 2007)

69

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

adecuado44. Lo que se requiere es establecer un Sistema de Evaluacin de las Polticas


Pblicas que analice cuan participativas son y fije los estndares y metas de impacto que
se buscan (una contraparte para el Sistema de Evaluacin de la DIPRES), con sus propios
criterios y que cumpla una funcin asesora y promotora de avances en la materia.
En la experiencia del MOP, que es la ms avanzada en cuanto a incorporar criterios y
procedimientos de participacin en sus acciones (Bases de Licitacin, etc.) se advierte
claramente las limitaciones que tiene el enfoque utilizado hasta ahora. A partir de las
evaluaciones realizadas por el propio ministerio (SEMAT, 2008)45 es posible advertir que
las acciones estn orientadas hacia la evaluacin del cumplimiento en la utilizacin de
mecanismos y herramientas de participacin recomendadas por el los manuales que se
han elaborado en cada caso, lo que ha significado el aprendizaje por parte de los
encargados de la implementacin de estos mecanismos, quedando la deuda en lo que
respecta a la apropiacin de los procesos participativos, por medio de una evaluacin de
los alcances que tiene ste, analizndolo como un proceso continuo, que requiere ser
evaluado en todas sus etapas. Para ello es necesario analizar las experiencias en relacin a
resultados e injerencia de la ciudadana en el desarrollo de cada una de las etapas de
desarrollo del los proyectos. En la actualidad se requiere pasar a un nuevo proceso que
implique un mayor involucramiento de la ciudadana, no slo como un proceso
instrumental ms de la gestin, sino buscando alternativas por medio de rescate y anlisis
los aprendizajes de los procesos ya realizados, enfatizando principalmente en la mirada
procesual y de influencia de la participacin. Como una manera de ejemplificar el tipo
de criterios que se pueden utilizar en estas evaluaciones, presentamos conjuntos de
indicadores, uno para la gestin local participativa y otra para la gestin de salud.

44

Adicionalmente los PMG asocian el cumplimiento de metas a la remuneracin de los funcionarios, lo que
tambin tiene defensores y detractores, pero al parecer ha tendido a acentuar una tendencia a incrementar el
cumplir en el papel, ms que en el impacto. Las cifras del Ministerio de Hacienda indican que un
cumplimiento inferior al 85% es excepcional en los PMG, lo que introduce la legtima sospecha al respecto.
45
http://www.moptt.cl/especial/memoria2002/ser/0210.htm

70

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Indicadores de Incorporacin de la Participacin en la Gestin Local


Variable
Rango (ms bajo ms alto)
Rol asignado por el Municipio a la ciudadana en la
gestin local del desarrollo
Importancia estratgica de la participacin
ciudadana

Sin rol Corresponsabilidad

Disponibilidad de Instrumentos que estimulan la


participacin ciudadana
Rasgo predominante del vnculo del municipio con
su comunidad
Soporte institucional del municipio para la
promocin de la participacin ciudadana
Inclusin de la participacin social en el ciclo de
gestin del desarrollo local
Fuente: SUR Profesionales, 2008

Dependiente de la oferta externa Oferta


innovadora
Personalismo asistencial Cooperativismo
horizontal
Improvisacin Solvencia Tcnica

No estratgica (obstculo) Gobernanza estratgica


(espacios de poder en objetivos y proyectos)

Diagnstico Evaluacin

Indicadores para analizar las Innovaciones Gestin Participativa En el Marco de


la Reforma de la Salud
Dimensiones
Subdimensiones
Provisin de servicios en poblaciones crticas
Inclusin y Equidad Apertura y flexibilizacin de servicios y problemticas sanitarias demandadas o
en las Experiencias
detectadas
Adopcin de nuevos enfoques
Nivelacin de estndares de cobertura
Nuevos arreglos institucionales
Innovacin en la Nuevas instancias de retroalimentacin entre servicios y usuarios
Gestin
Gestin en red y/o enfoque gerencial
Complementariedad y cofinanciamiento
Instancias o espacios institucionalizadas de dilogo y concertacin social
Gestin Participativa Desarrollo de Competencias para el dilogo con el Estado y/o el mercado
Incidencia en las iniciativas, soluciones y decisiones
Control social (acceso, oportunidad, calidad de la atencin, uso y destino de la
inversin pblica)
Fuente: Fernndez y Ochsenius, 2006.

71

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

6.11
Publificar, normar, ampliar y fortalecer el proceso de Audiencias
Legislativas
El Poder Legislativo cuenta con un mecanismo de trabajo pre legislativo con
organizaciones y personas que participan en las audiencias que sostienen las Comisiones
Permanentes. A travs de este mecanismo el parlamento enriquece y amplia la discusin
de los proyectos de ley. Sin embargo, las Audiencias, tal como se practican actualmente
revelan grandes limitaciones, como se puede observar en la siguiente vieta, que sintetiza
el Informe del Observatorio Parlamentario del ao 2007.
Participacin de la Sociedad Civil en las Comisiones Parlamentarias
El Balance Anual del Poder Legislativo el ao 2007, realizado por el Observatorio Parlamentario,
incorpor la verificacin de las posibilidades de participacin de la sociedad civil en el proceso
participativo, lo cual se transforma en una alternativa de participacin en esta rea, debido a la
inexistencia de una Iniciativa popular de ley. La recopilacin se enfoc en la participacin de la
sociedad civil en las Comisiones Permanentes de Trabajo Legislativo del Senado y la Cmara de
Diputados durante los aos 2006 2007, normada por la Ley Orgnica Constitucional del Congreso
Nacional, la cual permite que cada una de las comisiones defina si es necesaria la invitacin a opinar a
expertos y organizaciones en torno a los proyectos de ley que se discuten (sin obligatoriedad de
escucha), adems de definir a quienes se invita y con respecto a que proyectos.
Los datos recabados sealan que la mayor parte de las comisiones permanentes atendi al menos en
alguna oportunidad a organismos de la sociedad civil, entendiendo a la sociedad civil todas aquellas
entidades que no constituyen organismos del Estado. Se observ que las organizaciones con mayor
presencia en las comisiones del Senado son las empresariales (30%), seguidas de las organizaciones
sindicales (18%), quedando en tercer lugar las organizaciones sociales (18%). En el caso de las
comisiones de la Cmara de Diputados se vuele a repetir la preeminencia de las organizaciones
empresariales (32%), en segundo lugar los centros de estudio (14%), dejando relegadas al cuarto lugar
a las organizaciones sociales.
La participacin de la sociedad civil en estas instancias es limitada, lo cual dificulta aun ms el
contacto directo de la ciudadana con los parlamentarios (lobby, seguimiento), trabndose la funcin
de fiscalizacin de la sociedad civil a los poderes del Estado. Algunas organizaciones, especialmente a
empresas y organizaciones gremiales empresariales en ambas cmaras, tienen una presencia
privilegiada. Adems de la gran presencia y participacin que tiene el Instituto Libertad y Desarrollo
(14% del total en la cmara baja). No existe definicin de criterios respecto a que tipo de proyectos
requieren opinin y que tipo de organizaciones deben convocarse, consecuentemente no hay un
reconocimiento real del derecho de los ciudadanos a ser escuchados.
Fuente: Observatorio Parlamentario (2008: 26 36)

72

Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Las limitaciones de la modalidad actual de Audiencias llevan a proponer el estudiar


formas mediante las cuales este mecanismo:
a)

b)

c)
d)

e)

acente su carcter pblico, es decir se de a conocer ms ampliamente, de modo


anticipado y con reglas claras y conocidas acerca de quien, cuando y donde
puede hacer uso del derecho de participar en l, sin dejarla al arbitrio de los/as
parlamentarios/as.
ample y diversifique la participacin, apuntando a contar con la mayor
cantidad, calidad y pertinencia de participantes posibles, evitando los sesgos
actuales
fije con claridad en que materias y proyectos se requiere la participacin
ciudadana y como esta debe ejercerse
incorpore nuevas metodologas para la realizacin de audiencias que hagan
posible un alcance geogrfico mayor, un procesamiento de la informacin ms
expedito y un nmero mayor de participantes (no limitndose a la metodologa
de la exposicin presencial por invitacin previa)
establezca con claridad el modo como esta participacin se utilizar para la
elaboracin, modificacin o complemento informativo de los proyectos de ley.
Vale decir que se establezcan procedimientos claros para publicar, difundir y
aprovechar los insumos que la participacin entrega

El programa de Apoyo a la Funcin Parlamentaria, ejecutado por la Biblioteca del


Congreso podra realizar este estudio para proponer las modificaciones correspondientes.

7.

Factibilidad Jurdica y Poltica de las Lneas de Propuesta


7.1. Bases constitucionales

El debate sobre la incorporacin y mejoramiento de mecanismos de participacin


ciudadana en Chile es una exigencia del rgimen democrtico y esa debe ser su primera
lectura en clave constitucional. Al efecto, en la Constitucin chilena se contienen algunas
disposiciones que iluminan la secuencia de fundamentacin de toda propuesta de
inclusin normativa de tales mecanismos, no solo en el espacio de las polticas
pblicas, su diseo, gestin y control, aspecto en que se inscribe este Informe, sino de
mecanismos de participacin de los ciudadanos en la poltica propiamente tal, es decir,
aquella que parte con el reconocimiento de derechos polticos sustanciales propios de la
ciudadana en sentido clsico (votar, elegir y ser elegido, opinar y organizarse
polticamente), pero que en una democracia moderna, junto con valorar tales
dispositivos, los trasciende como una forma de autodesarrollarse y autoexpandirse.
El artculo 4 proclama que Chile es una repblica democrtica y el artculo 5 inciso 1
de la CPE prescribe que la soberana reside esencialmente en la nacin. Su ejercicio se
realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas y, tambin, por las
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Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

autoridades que esta Constitucin establece. Ningn sector del pueblo ni individuo
alguno puede atribuirse su ejercicio. Al reconocer el derecho de asociacin que tienen
todas las personas, la constitucin establece expresamente que los partidos polticos no
podrn tener privilegio alguno o monopolio de la participacin ciudadana, norma que,
asegurando un campo de accin lcito a los partidos en la formacin de la opinin y de la
voluntad ciudadana, descarta su hegemona y permite la accin amplia y diversa de otras
organizaciones, movimientos e iniciativas colectivas capaces de canalizar la participacin
(artculo 19 N 15 CPE).
De las propuestas formuladas en el apartado anterior, probablemente la nica que
requiere reforma constitucional es la que introduce la iniciativa popular de ley. En efecto,
este mecanismo afecta los procedimientos y rganos establecidos por la Carta
Fundamental para la formacin de las leyes, obligando a los poderes colegisladores a
compartir parte de sus atribuciones, si bien, bajo condiciones normativas de excepcin.
La consagracin constitucional puede ser relativamente sencilla en cuanto a su
formulacin. Con todo, a ello debe seguir luego un subsecuente desarrollo legal
propiamente tal, que determine un conjunto de aspectos regulatorios que la hagan
operativa, los cuales implican opciones tcnicas y polticas diversas segn lo muestra la
experiencia comparada.
Cabe recordar que en julio de 2007 fue presentada en el Congreso una reforma
constitucional que establece la Iniciativa Ciudadana de ley (Boletn N 5221-07) como
una tercera forma de origen de las leyes, junto con los mensajes presidenciales y las
mociones parlamentarias. Esto implica el derecho que tendrn grupos de ciudadanos de
presentar proyectos legislativos en las materias, con el procedimiento y bajo las
condiciones y requisitos que seale una ley orgnica constitucional.
7.2. Bases legales
Respecto de la viabilidad jurdica de las dems propuestas, nos parece que se debe
considerar si ellas forman parte de los ncleos de materias sealados en el artculo 60 de
la Constitucin, que seala las materias de ley y, luego, las restricciones que la
Constitucin de 1980 establece a la iniciativa legislativa del Congreso Nacional. En
efecto, el artculo 62 seala materias de ley cuya iniciativa corresponde exclusivamente al
Presidente de la Repblica. Se trata de cuestiones de la ms alta importancia para el
Estado, de fuerte sensibilidad poltica y que requieren asignacin de recursos, cuyo
impulso queda vedado al parlamento, tales como la divisin poltica y administrativa del
Estado, la administracin financiera o presupuestaria, la imposicin o reforma de tributos
de cualquier especie, la contratacin de crditos por parte del Estado, la asignacin de
remuneraciones, beneficios previsionales, negociacin colectiva laboral, entre las ms
relevantes.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

En tal sentido, varias de las propuestas formuladas en este Informe pueden requerir su
inclusin a travs de una ley o una modificacin legislativa y, en los casos de creacin de
orgnica estatal, ser ella materia privativa del Ejecutivo.
Desde luego, son materias de ley las propuestas relativas a la profundizacin y
mejoramiento de materias que ya son objeto de proyectos de ley actualmente radicados
en el Congreso, como el Proyecto de Ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana en
la Gestin Pblica (Boletn N 3562-06), las modificaciones planteadas a la Ley General
de Bases del Medio Ambiente, algunas de las reformas relativas a la descentralizacin y a
las Municipalidades, en cierta medida la reformulacin de las funciones de la Divisin de
Organizaciones Sociales y la creacin de una institucionalidad coordinadora e
institucionalizar las audiencia ciudadanas en el proceso legislativo.
Otro detalle importante asociado a los procedimientos legislativos establecidos en la
Constitucin chilena que en la prctica poltico legislativa se revela como determinante es
el relativo a la calificacin de las urgencias legislativas. El artculo 71 de la Constitucin
asigna esa funcin exclusivamente al Ejecutivo, con lo cual se genera un control
gubernamental absoluto sobre la agenda de prioridades legislativas, lo que implica que
muchas iniciativas pueden quedar postergadas en su camino legislativo al perder en
diversas coyunturas temporales la prioridad y urgencia relativas para el Ejecutivo.
El carcter decisorio que pueda tener cualquier organismo participativo que se plantee
como un interfaz Estado-sociedad debe estar establecido en la ley. Si la ley no le otorga
atribuciones decisorias el riesgo es alto de una escasa significacin del rgano en
trminos de la capacidad vinculante que puedan tener sus opiniones. Tal ha sido el drama
de muchos consejos consultivos de tipo temtico y, dentro de la institucionalidad
municipal, el caso de los consejos econmicos sociales comunales y provinciales. Sin
perjuicio de ello, cabe encontrar situaciones en que el prestigio o la influencia de los
participantes del rgano, o la coyuntura en que se constituye, haga altamente definitorias
sus opiniones, conclusiones o propuestas. Pero en tales casos, su significacin y autoridad
no dependern de la institucionalidad jurdica.
Ahora bien tal como se plantea en el texto, cabe proponer un salto de calidad en
relacin a las formas de participacin consultiva que prev la ley o que son creadas ad
hoc por el Ejecutivo. Este cambio implica una reformulacin poltica por parte de la
autoridad que la convoca y un nuevo uso social de las instancias respectivas, lo cual no
requerira necesariamente modificacin legal, sin perjuicio de cambiar potencialmente el
contexto en que se da la deliberacin.
En el caso particular del Proyecto de Ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana
en la Gestin Pblica, cabe sealar que se encuentra en su segundo trmite constitucional
en el Senado. Sin embargo, dada las coyunturas electorales que se avecinan y el breve
perodo que resta del actual mandato presidencial solo un clculo optimista puede
predecir que este proyecto ser aprobado como ley antes del fin del gobierno de la
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Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Presidenta Bachelet. Desde el punto de vista tcnico, conspira contra su fcil despacho el
carcter miscelneo de sus disposiciones, toda vez que a l concurren normas de qurum
simple como las que regulan el derecho de asociacin en general, las normas especiales
sobre organizaciones de inters pblico, el establecimiento de un fondo de
fortalecimiento de la sociedad civil, el estatuto del voluntariado, modificaciones a la ley
de juntas de vecinos y, adems, un conjunto de modificaciones a las leyes orgnicas
constitucionales de Bases de la Administracin del Estado y de Municipalidades, adems
de la ley orgnica del Ministerio Secretara General de Gobierno, en el que est inserta la
DOS.
Por su parte, conspiran a su aprobacin desde el punto d vista poltico, las ya observadas
disensiones existente sobre parte de su normativa, como por ejemplo, aquella que busca
dotar de recursos pblicos a la tarea promocional del Estado de fortalecer las
organizaciones de la sociedad civil, sobre todo en un contexto en que las miradas
inquisitivas de la oposicin y de la opinin pblica ven la asignacin de tales recursos
como un elemento de control poltico ejercido por el Ejecutivo.
7.3. Bases reglamentarias y administrativas
Tal como se seal previamente, la experiencia muestra que muchas iniciativas pueden
gestarse, implementarse y desarrollarse sin necesidad de dictacin de nuevas normativas
legales, dentro de las propias competencias de las autoridades administrativas centrales y
descentralizadas. Varias lneas de propuesta de este estudio no requieren modificaciones
legales para implementarse. De hecho, algunas ya estn siendo puestas en prctica en
algunos lugares o regiones y lo que se requiere es incrementar su escala, sistematizar sus
resultados y analizar las condiciones para su generalizacin o replicabilidad.
Lo que est en juego en estos casos es la voluntad poltica de los entes de gobierno y
administracin y las capacidades efectivas de autonoma reconocidas legalmente a los
gobiernos regionales y comunales.
Desde este punto de vista, en las diversas instancias del gobierno central y en las
instancias administrativas sectoriales y territoriales la creacin y desarrollo de
mecanismos que fortalezcan y estimulen la participacin ciudadana directa, sin debilitar
los mecanismos de la democracia representativa, constituyen un desafo de mejoramiento
de la calidad democrtica de la gestin pblica.
A tal efecto, mediante reglamentos, ordenanzas, instrucciones y resoluciones
administrativas, definidas con claridad, coherencia normativa y sencillez, pueden hacer
viables diversas formas y modalidades de participacin ciudadana orientados a fortalecer
capacidades de la sociedad civil organizada, permitiendo la articulacin de la diversidad,
voceras mltiples y unificadas, colaboracin de competencias tcnicas, redes
organizacionales y accountability o responsabilizacin entre otras.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Los instrumentos normativos que utilice el Ejecutivo en el ejercicio de su potestad


reglamentaria o, de manera similar, las autoridades regionales y municipales, para
incorporar la participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de
polticas pblicas, deben satisfacer determinados criterios jurdicos superiores. Por de
pronto, fundarse en derechos. La participacin es un derecho humano y la perspectiva de
derechos implica la proteccin y exigibilidad jurdica de los mismos, o sea, de todos y
cada uno de los derechos, pero especialmente de aquellos que no cuentan con
mecanismos de tutela, como lo son los derechos econmicos, sociales y culturales.
Tambin con herramientas normativas de nivel administrativo, las autoridades centrales,
regionales y comunales pueden crear mecanismos inclusivos, que resguarden y
promuevan el ejercicio de los derechos ciudadanos y que amplen y diversifiquen la
participacin de los grupos con menor poder y visibilidad, ms all del cuadro
organizacional actual de la sociedad civil chilena. Consecuentemente, los rganos del
Estado debern observar y respetar la dignidad y autonoma de los sujetos individuales y
colectivos llamados potencialmente a participar.
En esta misma lnea de reflexin, y aun considerando las limitaciones legales, las
autoridades administrativas deben tender a dotar a las deliberaciones de la comunidad de
la legitimidad social y poltica que permita tomar decisiones en un sentido congruente
con el sentir de la opinin mayoritaria.
En un sentido global, las polticas pblicas deben considerar la dimensin que incorpora a
la participacin como un principio inspirador procedente de la axiologa (valores)
constitucional, por lo tanto, un componente o mtodo necesario de introducir en cualquier
poltica pblica, referida a diferentes objetos (vivienda, salud, educacin, seguridad, etc.).
Es decir, se debe integrar transversalmente la mirada participativa en lo sectorial con
aquella que define instrumentos como orientados especficamente a viabilizar la
participacin ciudadana.
Finalmente, los mecanismos de participacin deben ser concebidos y elaborados
participativamente, es decir, crear mecanismos de participacin con participacin. Hay
aqu un desafo para las autoridades respectivas, centrales, regionales y comunales, de
promover la concurrencia y la actuacin relevante de los diversos participantes y adaptar
el proceso de elaboracin, ejecucin y evaluacin de cada programa a las caractersticas
de la materia, localidad o situacin, evitando que la voluntad legal (caso de la evaluacin
de impacto ambiental y la elaboracin de los planos reguladores, por ejemplo) o la misma
intencin administrativa que promueve el proceso se desvirten en el momento de su
implementacin.
En tal sentido, la metodologa de produccin jurdica que requiere cualquier reforma
relacionada con la participacin ciudadana exige un involucramiento creciente, desde los
orgenes mismos de la iniciativa, de las organizaciones de la sociedad civil concernidas y
de la opinin pblica. Leyes como la de proteccin frente al VIH, reformas referidas a la
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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

normativa sobre discapacidad, bosque nativo, derechos humanos y, ms recientemente,


acceso a la informacin pblica, entre otras, son fuentes para la construccin de modelos
flexibles sobre mtodos de legislar con la ciudadana. No se debe hacer grandes
expectativas sobre la actitud de los poderes pblicos en esta materia, ms all de la
transparencia y apertura al dilogo, pues buena parte de la responsabilidad de este camino
corresponde a las propias organizaciones que normalmente en estos casos deben enfrentar
un lobby poderoso de otras entidades, grupos o empresas.
Un aspecto relevante que requiere regulacin y que puede resolverse tanto a nivel legal
como administrativo o reglamentario y, en este caso, sobre la base de una lgica
inclusiva, perfectamente compatible con las normas de derecho pblico, es lo referido a
la representatividad participativa. Este Informe, evidentemente, opta por una va
administrativa y ofrece para ello criterios de apertura, publicidad e incrementalidad que
debe tomar en cuenta el agente pblico para su resolucin. Tal como se mencion en el
captulo respectivo, la apertura significa que no es responsabilidad del organismo pblico
determinar a los representantes, sino definir mecanismos mediante los cuales stos
puedan determinarse. La creacin de un registro pblico asegura cumplimiento de
requisitos mnimos, certeza en el universo de participantes y elegibilidad. Por su parte, la
publicidad de los actos es requisito de equidad, pues permite a todos tomar conocimiento
e incorporarse. Y la llamada incrementalidad permite recoger la experiencia de una
primera convocatoria en otras sucesivas. Tal como se menciona en el texto, en este orden
de cosas, se debe resolver, entre otros, los problemas de exclusiones, inhabilidades y
conflictos de intereses, junto con otros detalles para su adecuado funcionamiento.
Considerando las propuestas identificadas en este Informe en particular, no requieren
reforma legal aquella destinada a crear un Programa intersectorial para fomentar la
participacin y la ciudadana activa en las polticas pblicas (CHILE PARTICIPA), el
fortalecimiento de los consejos consultivos y de las juntas de vecinos. Asimismo, es parte
de una decisin administrativa consecuente la posibilidad de desarrollar un sistema de
evaluacin de la gestin pblica que incorpore la participacin ciudadana.
Tampoco requiere ley, en principio, las medidas de dar publicidad, normar, ampliar y
fortalecer el proceso de audiencias legislativas por parte de las comisiones que de manera
permanente se forman en ambas Cmaras del Congreso. Evidentemente, tales audiencias
podran tener una institucionalizacin mayor si se contemplaran en la Ley Orgnica del
Congreso Nacional.
La propuesta de creacin de un programa intersectorial y multidimensional (CHILE
PARTICIPA) es concebida como un instrumento de carcter programtico al interior del
aparato pblico que, a partir de capacidades ya existentes en el aparato pblico, potencie
los instrumentos especficos y canales de participacin que existen en los diversos
programas y servicios pblicos, evaluarlos y generalizarlos ampliando su impacto. En tal
sentido, no pretende constituir un nuevo organismo o agencia especfica. Con todo, una
figura de esta naturaleza, tarde o temprano, una figura de este tipo requerir una
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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

definicin de funciones y atribuciones, personal y presupuesto y, por ende respaldo e


iniciativa legislativa del Ejecutivo. Sin embargo, si el programa, tal como se propone en
este Informe, quedara radicado en un organismo pblico lder, con capacidad de
coordinacin intersectorial y presencia territorial en todo el pas, se reduciran los
problemas legales a la discusin presupuestaria de dicho organismo.
En cuanto a la institucionalidad de los consejos consultivos, ms all de la forma
inorgnica como estos han solido aparecer en la escena pblica, nos parece que est en
las manos del Ejecutivo establecer pblicamente los criterios para su conformacin,
dotarlos de una mejor regulacin de su funcionamiento (publicidad de las actas,
evaluacin de sus resultados), favorecer su descentralizacin y dotarlos de un soporte
tcnico y financiero que permita su normal funcionamiento.
En cuanto a las juntas de vecinos, a nuestro juicio, la nica manera de revitalizarlas
legalmente es reconsiderando su rol rector de promotoras y administradoras de las
necesidades y proyectos de las unidades vecinales, a travs de una interlocucin necesaria
y preferente con los municipios. Como sabemos, esta va qued clausurada en la dcada
de los noventa luego de sendos fallos negativos del Tribunal Constitucional frente a
proyectos de ley que buscaban restituirles esa funcin rectora mediante el diseo
normativo que autorizaba solo una junta de vecinos por cada unidad vecinal. Hoy da,
quince aos despus, un nuevo diseo que concibiera a las juntas de vecinos como
entidades que no solo expresan la libertad de asociacin de sus integrantes sino como un
verdadero interfaz socio-estatal, podra incentivar al Ejecutivo y a legisladores
democrticos a preparar seriamente e intentar una nueva iniciativa legislativa con
probable xito. La exitosa experiencia de algunos Consejos de Desarrollo Local que
incorporan y proyectan la labor de las juntas de vecinos, puede ser un poderoso estmulo
para ello.
En cuanto al desarrollo de un sistema de evaluacin de la gestin pblica que incorpore la
participacin ciudadana, esta, al igual que otras fases del ciclo de las polticas, como su
formulacin y diseo, su gestin o implementacin, hasta su evaluacin y seguimiento,
son tareas que pueden quedar insertas en un programa global como el propuesto CHILE
PARTICIPA o bien, en tanto falte una agencia coordinadora global, puede plantearse ms
modestamente una cierta estandarizacin relativa susceptible de ser aplicada en cada
programa particular que lo requiera, que contemple normas sobre acceso y disponibilidad
de informacin, requisitos de capacitacin para funcionarios y participantes y rendicin
de cuentas. En todo caso, la coherencia del diseo y de los instrumentos programticos
debe expresarse en adecuadas regulaciones especficas ms all de los criterios legales
bsicos.
Ahora bien, la participacin ciudadana, institucionalizada al menos al nivel de la
administracin, debe reunir ciertos requisitos, algunos de ellos ya mencionados en el
texto: en primer lugar, contar con un marco regulatorio formal y pblico, que determine
criterios fundamentales o bien desarrolle en detalle procedimientos, efectos y resultados.
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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

En general, los mecanismos que se creen deben poseer si no un carcter vinculante, una
vocacin o promesa vinculante por parte de la autoridad que convoca y moviliza los
recursos ciudadanos con el objeto de debatir, deliberar e incidir sobre las decisiones
pblicas.
Por otra parte, los mecanismos deben tener la capacidad de sostener el proceso
participativo en el mediano y largo plazo, sobre todo, ms all del mandato vigencia de la
autoridad concreta que ha contribuido a animarla. Precisamente, un rasgo esencial de la
institucionalizacin es el sujetarse a reglas y no a voluntades personales, esto es, la
virtualidad de los mecanismos, instancias u organismos participativos de permanecer ms
all de las personas que temporalmente ocupan cargos de autoridad.
Adems, los instrumentos jurdico administrativos que se elaboren a nivel de la
administracin deben hacerse cargo de la oportunidad temporal de los procesos
participativos, de manera de no frustrar expectativas cuando se trata, por ejemplo, de
programas o mecanismos que enfrentan situaciones de conflicto social, que tienen una
dinmica compleja y diversos mbitos decisorios complementarios.
Finalmente, otro rasgo de los instrumentos de participacin es su carcter abierto y
flexible, adaptado a las condiciones de materia y lugar. En el nivel local, sobre todo, y
dada la heterogeneidad de comunas, no parece correcto que, ms all de ciertos
estndares bsicos, se reglamenten los mecanismos con una prolijidad o exceso de detalle
que puede ser eficiente en un contexto social de mayor densidad.
7.4. Apertura de las mentalidades y de las voluntades polticas
La inclusin de mecanismos de participacin ciudadana en las polticas pblicas debe
inscribirse en el contexto de un debate ms amplio sobre la necesidad de abrir el sistema
poltico y jurdico chileno a la participacin de los ciudadanos, sin temores, clculos u
otras barreras mentales. En el caso de la iniciativa popular de ley, quizs ella no aparezca
como aquella que se considera ms urgente establecer o que sea demandada por mayoras
expresadas en encuestas de opinin (an cuando la Encuesta Mas Voces de fines del 2005
arroj un 78% de acuerdo con establecer este mecanismo). Sin embargo, ella resulta
emblemtica como signo de la postergacin del reclamo ciudadano por participar e
incidir en la deliberacin de los asuntos pblicos y en la orientacin de la poltica y la
marcha del Estado y de la sociedad.
Respecto de las propuestas que requeriran una reforma legal, la tarea es la de bsqueda
de consensos prcticos, toda vez, que por lo menos en las ltimas dos campaas
electorales presidenciales y parlamentarias todos los candidatos, coaliciones y programas
han sealado en sus textos y discursos la necesidad de incorporar mecanismos de
participacin ciudadana en favor de los intereses y necesidades de la gente.

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Mecanismos de Participacin Ciudadana en el Diseo,


Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Finalmente, un asunto de la mayor relevancia tiene que ver con el impacto global que
tienen las propuestas de participacin ciudadana sobre la cultura y el sistema polticos
chilenos. Impacto imaginado negativamente por algunos observadores de diferente signo
ideolgico, tanto de gobierno como de oposicin que, en el marco del menguado debate
nacional sobre el denominado y fenecido gobierno ciudadano, en su momento
hicieron or su voz crtica sobre diversos aspectos relacionados con la ampliacin de la
participacin ciudadana y las propuestas de inclusin de formas de democracia directa.
Resulta revelador comprobar cmo sobre estas propuestas de reconocido progreso
democrtico se alzan literalmente las tesis reaccionarias identificadas hace algunos aos
por Albert O. Hirschman, que denuncian sus eventuales efectos perversos, su inutilidad o
los graves peligros colaterales que conllevara su implantacin. Es necesario agregar, sin
embargo, que la propuesta del gobierno ciudadano careci de una formulacin
institucional clara, ms all de considerarse como un estilo de gobierno y una voluntad
de cambio, bastante imprecisa en sus alcances.
7.5. Sobre el fortalecimiento de la sociedad civil
Existe cierto consenso en la afirmacin de que los resultados concretos que se obtienen
de los mecanismos participativos que se ponen en prctica dependen en gran medida de la
existencia y capacidad existente en los propios participantes llamados a intervenir. Los
ciudadanos, individualmente, en grupos o en organizaciones pueden hacer exigibles los
mecanismos, cuya mera promulgacin legal o instalacin administrativa no resulta
suficiente.
Por ello, es necesario reiterar la idea de que capacitacin, legitimidad, autonoma y
recursos en favor de las organizaciones de la sociedad civil son los elementos
fundamentales para avanzar en este fortalecimiento. La creacin de dispositivos a favor
de una asociatividad autnoma, ciudadana, comunitaria, popular, incluso reivindicativa,
constituyen herramientas auxiliares ntida e ntimamente ligadas a los mecanismos de
participacin propiamente tales que favorecen la orientacin hacia lo
pblico/participativo. Esta consideracin tiene implicancias importantes sobre las
prioridades que deben establecerse al momento de impulsar una estrategia en pro de la
participacin que incremente su viabilidad poltica.
7.6. Hacia un bloque institucional de participacin ciudadana
Del anlisis de las propuestas se advierte que se ligan cuestiones de tipo normativoinstitucional con cuestiones relativas al diseo administrativo, la gestin y el
financiamiento. Esto implica integrar definitivamente las herramientas jurdicas en el
diseo de las polticas pblicas, evitando que dicho diseo quede separado por barreras
disciplinarias infranqueables de la actividad de creacin, interpretacin y aplicacin de
las normas jurdicas.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

Por otra parte, es necesario distinguir dos aspectos que suelen mezclarse y en los que la
ley puede tener un desempeo diferente en cada caso: as, desde una perspectiva ms bien
liberal, las leyes pueden ser muy exitosas en regular probablemente con pocas reglas el
reconocimiento de la actividad autnoma de las organizaciones y del ejercicio de sus
derechos ciudadanos, entre los cuales est el participar en todas las instancias que la
institucionalidad les ofrezca. Con todo, el desempeo del marco normativo puede ser ms
problemtico cuando se trata de crear organismos o instituciones, aun de liviana
envergadura administrativa, para promover o incentivar la accin participativa de los
ciudadanos. En este ltimo campo, la accin proactiva o constructivista de la ley se
topa muchas veces con las restricciones que los actores polticos y gubernamentales
imponen o se autoimponen desde la perspectiva del rol que se atribuye al Estado y sus
organismos en el contexto econmico y social que vivimos.
Sin perjuicio de lo anterior, los diversos mecanismos de participacin que se detallan en
este Informe forman parte de un ncleo normativo mayor que se potencia sinrgicamente
en una progresin democrtica virtuosa. Su conjunto puede ser identificado como un
bloque institucional de participacin ciudadana del ms alto nivel e inexcusable para
nuestra democracia constitucional, aquella que termina por desprenderse totalmente de
los lastres del autoritarismo as como de las limitaciones, muchas veces autoimpuestas,
del post autoritarismo.
A nuestro juicio, integraran ese bloque institucional de participacin un conjunto de
instituciones hoy da deficitarias o inexistentes en nuestro sistema, como son el contar
con un estatuto completo y coherente de efectiva descentralizacin regional y municipal,
mecanismos de ejercicio de la democracia directa y semidirecta (iniciativa popular de ley,
referndum revocatorio, plebiscito para dirimir diferencias entre los rganos
colegisladores, etc.) el establecimiento del Defensor de Pueblo, un sistema de
reconocimiento, garanta, proteccin y promocin de los derechos fundamentales, en
especial de los derechos econmicos y sociales, conforme a estndares internacionales, la
titularidad ciudadana para accionar ante el Tribunal Constitucional, los Tribunales
Electorales Regionales o la misma Contralora General de la Repblica y otras acciones
de responsabilidad, rendicin de cuentas y de inters pblico, en tanto formas de control
ciudadano de la gestin gubernamental, parlamentaria y municipal. Algunas de estas
propuestas coinciden o son complementarias con los mecanismos de participacin
ciudadana en la gestin pblica que especficamente desarrolla este Informe en sus
apartados precedentes.
Por ltimo, entre las tareas de futuro, nos parece que la creacin y perfeccionamiento de
mecanismos de participacin ciudadana posee puntos de interseccin importantes con el
tema relativo al rgimen de gobierno. En efecto, las tendencias participacionistas
impactan, sin duda, en instituciones caras al presidencialismo como el control sobre la
definicin de la agenda y la toma de decisiones sobre el diseo y la ejecucin de las
polticas pblicas y el impulso legislativo.

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http://www.scielo.cl/pdf/revcipol/v26n2/art10.pdf
Soto Barrientos, F. (2006) El derecho de la participacin ciudadana. Santiago de
Chile. Coleccin Pensamiento Social. Editorial Universidad Bolivariana.
Solis, F (2002) Proyecto Carretera Costera X Regin: Participacin ciudadana local en
un modelo de gestin ambiental centralista. Santiago, Chile. Revista Ambiente y
Desarrollo. Vol. XVIII N1. En: http://www.cipma.cl/RAD/2002/1_Solis.pdf. 22 pp.
SUBDERE (2004) Valoracin de los Mecanismos de Participacin Ciudadana en el
mbito Municipal. Subdere, Santiago de Chile.
Velsquez, F y Gonzlez, E (2003) Qu ha pasado con la Participacin Ciudadana en
Colombia? Fundacin Corona, Bogot.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

III. ANEXOS

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ANEXO 1: Antecedentes de la Consultora y el Ejecutor


El Programa Ciudadana y Gestin Pblica naci en 1998 con el fin de identificar,
evaluar, seleccionar, brindar reconocimiento pblico, investigar y difundir experiencias
innovadoras en la relacin entre Estado y Sociedad Civil. Por iniciativas innovadoras se
entiende aquellas que han modificado las polticas pblicas, introduciendo mecanismos
institucionales o diseos programticos y de proyectos que incorporan la participacin
ciudadana, el reconocimiento de derechos en diversos mbitos de poltica pblica de
aplicacin local, particularmente en el mbito subnacional.
El presente estudio es dirigido por Gonzalo Delamaza, director del Programa e
investigador de la Universidad de Los Lagos, con amplia experiencia nacional e
internacional en la materia. Cont con los servicios del abogado Sr. Felipe Viveros, quien
actu como consultor jurdico del estudio y fue responsable de la revisin del marco
normativo de la participacin en Chile y del anlisis de la viabilidad jurdica y poltica de
las propuestas planteadas en el estudio.
Tambin se cont con la participacin de Daniella Gac, sociloga, como asistenta de
investigacin, con experiencia en el mbito de polticas pblicas urbanas. Tuvo a su
cargo la revisin bibliogrfica y la recopilacin de material, la produccin de los Talleres
de Consulta y la preparacin de presentaciones con los resultados del estudio.
La organizacin y logstica de los Talleres de Consulta, la edicin de los informes, la
administracin de los recursos y las tareas de apoyo al Estudio estuvieron a cargo del
equipo de administracin del Programa compuesto por una administradora, una secretaria
y una estafeta. Tambin se cont con el apoyo de las unidades de Administracin y
Finanzas de la Universidad de Los Lagos.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

ANEXO 2: Documentos Consultados


1. - FERNANDEZ, Matas; ORDOEZ, Martn (2007) Participacin ciudadana en la
agenda gubernamental de 2007. Santiago, Chile. 158 pp.
2. - CLAD; BID (2007) Modelo abierto de gestin para resultados en el sector pblico,
66 pp.
3. - SOTO BARRIENTOS, Francisco (2006) El derecho de la participacin
ciudadana. Santiago de Chile. Coleccin Pensamiento Social. Editorial Universidad
Bolivariana.
4. - HEVIA, Felipe (2008) Qu es la contralora social? Qu se puede hacer en Chile?
Aclaracin conceptual para iniciar la discusin. Documento Exposicin en Dilogos
Participacin Ciudadana y Contralora Social realizado por ONG Genera.
5. - GOMEZ, F; LANZAROTTI, C; VAZQUEZ, A (2006) Gestin Pblico Privada
del Desarrollo Territorial y Empleo. Santiago de Chile. Instituto de Desarrollo Regional,
IDER. 170 pp.
6. - LOPEZ, Juan Felipe; PACHECO, Paula (2006) Participacin ciudadana y
calidad de las polticas sociales. Santiago, Chile. Serie en Foco. Expansiva. 17 pp.
7. - RIOS, Sergio (2008) Consejo de Desarrollo Local (CDL): una experiencia de
participacin campesina en la Regin de Coquimbo Chile. Encuentro Innovacin Local
en Amrica Latina. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas A.C. (CIDE).
8. - FONT, Joan (2004) Participacin ciudadana y decisiones pblicas: conceptos,
experiencias y metodologas En: ZICCARDI, A. Participacin ciudadana y polticas
sociales en el mbito local. Mxico. Instituto de Investigaciones Sociales de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, pp. 23-41.
9. - VELSQUEZ, F; GONZALEZ R, E (2003) Qu ha pasado con la participacin
ciudadana en Colombia? Bogot, Colombia. Fundacin Corona.
10. - SABATINI, F; SEPULVEDA, C; BLANCO, H (2000) Participacin ciudadana
para enfrentar conflictos ambientales. Santiago, Chile. Ediciones LOM. 242 pp.
11. - LAVIN, Julio (2006) El SEIA: Visin crtica a 10 aos de su vigencia. Santiago
de Chile. Serio en Foco N 95.
http://www.expansiva.cl/media/en_foco/documentos/03102006113639.pdf

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

12. - SOLIS, Francisco (2002) Proyecto Carretera Costera X Regin: Participacin


ciudadana local en un modelo de gestin ambiental centralista. Santiago, Chile. Revista
Ambiente y Desarrollo. Vol. XVIII N1. http://www.cipma.cl/RAD/2002/1_Solis.pdf. 22
pp.
13. - GARCA, J; ASTORGA, E (2002) Ruta Costera Sur: Sustentabilidad ambiental
de la poltica de desarrollo vial. , Chile. Revista Ambiente y Desarrollo. Vol. XVIII N
1. http://www.cipma.cl/RAD/2002/1_garca.pdf. 5 pp.
14. - SABATINI, Francisco (2006). Comentario Seminario tcnico Participacin
ciudadana y calidad de las polticas sociales. Comentario a la exposicin El rol de la
participacin en las polticas de vivienda social de Lus Eduardo Bresciani. Santiago,
Chile. Expansiva, 29 de junio 2006. http://www.expansiva.cl/biblioteca/audio/?id=176
15. - MRQUEZ, Francisca. (2001) Participacin ciudadana en la gestin pblica.
Primera parte. Revista Temas Sociales. Santiago de Chile: Ediciones SUR, V. 41,
octubre; 1 edicin. Obtenido desde: http://www.sitiosur.cl/r.php?id=84. [Consultado en:
26-04-2008]
16. - MRQUEZ, Francisca. (2001) Participacin ciudadana en la gestin pblica.
Segunda Parte. Revista Temas Sociales. Santiago de Chile: Ediciones SUR, V. 42,
noviembre; 1 edicin. Obtenido desde: http://www.sitiosur.cl/r.php?id=84. [Consultado
en: 26-04-2008]
17. - Seminario Experiencias Nacionales de Participacin Ciudadana en Desarrollo
Urbano. Martes 8 de Julio de 2008
Expositores: Francisco Sabatini ;Ivn Poduje; Mesa redonda Gestin de Grandes
Proyectos: Infraestructura Urbana.
18. - COX, Sebastin Defensoras Locales: Anlisis de Experiencias Modelos de
Rplicas en America Latina. ONG FORJA, Serie Investigacin para la accin.
19. - Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Unidad de Accin
Estratgica. Gabinete Subsecretaria. Programa de Trabajo En Fomento a la Participacin
Ciudadana
20. - Gobierno Regional. Regin del Bio-Bio (2006) Sistematizacin Discusin
Presupuestaria Territorial con Participacin Ciudadana.
21. - CUNILL, Nuria (2005) La transparencia en la gestin pblica Cmo construirle
viabilidad? Guatemala, BID. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social; Instituto
Nacional de Administracin Pblica de Guatemala; Real Ministerio de Asuntos
Exteriores de Noruega, 2006. 206 p (pp. 25- 57).
22. - PAGLIAI, Cesar Puede la participacin superar la pobreza? Potencialidades de
las experiencias de democracia participativa local.

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Implementacin y Evaluacin de Polticas Pblicas

ANEXO 3: Pauta General de Entrevistas


Estudio Mecanismos de Participacin Institucional.
1. Revisando las principales crticas a los enfoques de polticas participativas.
Cules le parecen ms aplicables a la experiencia de su pas / sector? En qu
casos?
a. Informaliza y debilita la poltica representativa
b. Es cara y lenta
c. No contribuye a la racionalidad pblica: porque la gente no entiende los temas;
porque las demandas son dispersas y poco coherentes o porque la gente no quiere
participar
d. Produce incremento de las expectativas y desborde de las instancias que se crean
(problemas de gobernabilidad)
e. En realidad son instancias encubiertas de captura de agenda e instituciones por
parte de grupos con poder previo (corporativo, local, etc.)
f. Otra crtica que sea aplicable?
2. La evidencia indica que una combinacin ptima es una institucionalizacin
flexible, por demanda y con contrapartes sociales slidas. Puedes citar algn
caso en que esta combinacin est presente? Es ms fcil que se d en el nivel
local? Depende de la conduccin poltica?
3. Otro lmite de las experiencias participativas innovadoras es la incoherencia de
los diseos institucionales en los que se insertan (insuficiente descentralizacin o
autonoma, choque con mecanismos de asignacin de los recursos, etc.). Tambin
la existencia de normativas que no se reglamentan o implementan adecuadamente.
Cules serian los factores claves a considerar para una institucionalizacin
adecuada hacia arriba y hacia abajo?
4. Cunto normar y regular? Hay quienes sugieren una normativa muy general e
incentivos institucionales versus quienes plantean establecer normativas
especficas que obliguen al sector pblico de manera general a establecer
mecanismos, independientemente de las situaciones especficas. Qu dice la
experiencia mexicana al respecto? Cul es la experiencia con leyes de
participacin?

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5. Cunto y cmo debe el Estado fortalecer a la sociedad civil? Sabiendo que la


situacin actual es de fragmentacin y desarticulacin, qu papel le cabe al
estado en esta dimensin especfica de la participacin?
6. Si el desafo no es establecer mecanismos de participacin sino desarrollar una
estrategia de fortalecimiento ciudadano, proponemos el siguiente esquema.
Favor comentar.
Ampliacin del Reconocimiento de Acceso con equidad a Servicios
Derechos
Bsicos
Ciudadana Pasiva
Ciudadana Social
Instituciones de Proximidad con Instrumentos de Participacin
Atribuciones y Recursos
Descentralizacin
Ciudadana Activa
7. Otro comentario, sugerencia o punto a considerar? Algn texto a leer s o s?
Algn caso que debemos considerar?
Gracias mil !!!

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ANEXO 4: Lista de Entrevistados

Entrevistados Internacionales
Nombre
Manuel Canto
Fabio Velsquez
Felipe Hevia de la Jara
Aldo Panfichi

Institucin
Universidad Autnoma
de Mxico
Foro por Colombia
CIESAS Mxico
Universidad Catlica del
Per

Pas
Colombia
Mxico
Mxico
Per

Entrevistados Nacionales
Nombre
Pablo Guzmn
Astrid Oyarzn; Ral Irarrzaval
Rodrigo Egaa

Liliana Cannobio; Tamara Jeri

Institucin
Habiterra
CIDPA
Asesor Presidencial de gestin y seguimiento de
polticas Pblicas y Encargado de Asuntos Indgenas.
SEGPRES
SUR Profesionales

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ANEXO 5: Material para los Talleres de Consulta

I
Criterios de la Propuesta

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ANEXO 6: Lista de Participantes Talleres


Taller 1: Sociedad Civil y ONG
Nombre
Manuel de Ferrari
Sebastin Cox
Cesar Pagliai
Pamela Diez
Lake Sagaris
Sergio Ros
Miguel Santibez
Soledad Daz
Cecilia Castro
Mariela Infante

Institucin
ONG Participa
Forja
Fundacin Superacin de la Pobreza
Fundacin Equitas
Ciudad Viva
Asesor Consejo Regional Campesino
Jundep Ex Presidente Accin
Corporacin Nacional de Campamentos
Corporacin Nacional de Campamentos
Corporacin Humanas

Taller 2: Acadmicos e Internacionales


Nombre
Cecilia Osorio
Nuria Cunill
Domingo Lovera
Egon Montecinos
Mnica Vargas
Marcela Ros

Institucin
Universidad Alberto Hurtado
Consultora
Universidad Diego Portales
CEDER Universidad de los Lagos
Universidad de los Lagos
PNUD

Taller 3: Polticos e Institucionales


Nombre
Carlos Montes
Francisco Estvez
Nora Donoso
Eolo Daz
Luis Moya
Julio Sau
Jorge vila
Evelyn Navarrete
Alejandra Barrueto
Marcelo Rojas

Institucin
Diputado PS
Director DOS
MINSAL
SECPRES
DOS
SECPRES
MIDEPLAN
SUBDERE
MIDEPLAN
SUBDERE

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IV. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN


CIUDADANA EN CHILE

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