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Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Control

Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico


frente al Estado por Incumplimiento de
sus Funciones. Entendiendo sus especiales
caractersticas
Jorge Alfredo Len Flores(*)(**)(***)

Primera parte (****)


NDICE
Anlisis

I. Especial Naturaleza de esta Responsabilidad.

II. El Funcionario y/o Servidor Pblico y el Principio de Legalidad

III. Otras caractersticas especiales de la Funcin


Pblica.

Feliz el que ha llegado a conocer las causas de


las cosas!
Publio Virgilio Marn. Poeta latino

(*) Abogado, Universidad Nacional Federico Villarreal. Estudios de Especializacin en Control y


Evaluacin de la Accin Administrativa, Instituto
Internacional de Administracin Pblica (Paris Francia).Egresado de la Maestra en Derecho Civil
de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
(**) El presente trabajo esta dedicado a la Dra. Lillian
Necochea Banda, quien me motiv para poner
por escrito mis primeras inquietudes sobre este
apasionante tema.
(***) Un agradecimiento especial al Dr. Hctor Maldonado Montalvo con quien hemos sostenido
conversaciones respecto de la problemtica de la
responsabilidad civil del funcionario pblico, las
mismas que han contribuido al esclarecimiento
de las ideas que expongo sobre la materia.
(****) La segunda parte del presente artculo se publicar
en la edicin de enero de 2010.

Resumen Ejecutivo
En esta primera parte, el autor inicia su anlisis haciendo mencin a la naturaleza de la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico frente al Estado, sealando que es frecuente que los
abogados la clasifiquen como una responsabilidad civil de carcter extracontractual, sin tener
en cuenta que muchas veces el dao es intencional o que es realizado durante el ejercicio de sus
funciones y que es consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones funcionales; no obstante, seala que esta duda ha sido aclarada en la definicin de Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico prevista en Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica. Asimismo, el autor indica que otro aspecto importante que no se tiene
presente al momento de evaluar la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico es
que ste se encuentra siempre sujeto al principio de legalidad. Finalmente, menciona las caractersticas especiales de la funcin pblica que inciden directa o indirectamente en los distintos
elementos de la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico.

I. Especial Naturaleza de esta Responsabilidad


De manera recurrente se constata que
los Abogados se acercan al tema de la Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico
frente al Estado sin tener en cuenta su especial naturaleza, y prima facie pretenden
clasificarla como una responsabilidad civil de
carcter extracontractual, por cuanto sostienen que el dao ocasionado a su Entidad
o al Estado por el funcionario o servidor pblico es un hecho extraordinario, imprevisto,
un accidente que por lo tanto encuadra
perfectamente dentro de los alcances de la
responsabilidad civil extracontractual que se
sustenta en el deber jurdico de no ocasionar
un dao injusto a otro, sin tener en consideracin en primer lugar que el dao que
ocasiona el funcionario o servidor pblico a
la entidad pblica en la que presta servicios
o al Estado es en algunos casos intencional,
esto es, de carcter doloso y en consecuencia
no es ni imprevisto ni accidental sino totalmente deliberado, ni reparar adems que ese
dao es realizado necesariamente durante el
ejercicio de sus funciones y adicionalmen-

te consecuencia del incumplimiento de sus


obligaciones funcionales, y por tanto encuadra mejor dentro de la responsabilidad civil
por inejecucin de obligaciones, ms conocida en el derecho peruano como responsabilidad civil contractual. Tngase presente
que para que exista responsabilidad civil
contractual no se requiere de la existencia
de un contrato sino del incumplimiento de
una obligacin o de su cumplimiento parcial,
tardo o defectuoso, conforme lo establece el
artculo 1321 del Cdigo Civil. Lo que ocurre
es que la denominacin de responsabilidad
civil contractual deriva del hecho que los
contratos hoy en da son la principal fuente
de obligaciones pero definitivamente no la
nica.
As el ejercicio de la funcin pblica(1)
conlleva siempre obligaciones para el funcionario o servidor pblico que la ejerce,
an cuando no supone necesariamente
la existencia de un contrato laboral o de
cualquier otra naturaleza, ni de un pago.
En ese sentido la definicin de Oficial Gubernamental o Servidor Pblico prevista
en la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin, de la cual el Per es pas sus-

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criptor, establece como tal a () cualquier


funcionario o servidor del Estado o de sus
entidades incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en nombre
del Estado o al servicio del Estado, en todos
sus niveles jerrquicos. Esta nocin amplia
de Funcionario o Servidor Pblico es recogida en la Novena Disposicin Final de la
Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica que seala: Todo aquel
que independiente del rgimen laboral en
que se encuentra, mantiene vnculo laboral,
contractual o relacin de cualquier naturaleza y que en virtud de ello ejerce funciones
en tales entidades.
Pero felizmente esta duda sobre la naturaleza de la responsabilidad civil del funcionario pblico ha sido zanjada en la definicin
de Responsabilidad Civil del Funcionario
Pblico prevista en la Novena Disposicin
Final de la Ley N 27785 Ley Orgnica del
Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica que establece:
Es aquella en la que incurren los servidores
y funcionarios pblicos, que por su accin
u omisin, en el ejercicio de sus funciones,
hayan ocasionado un dao econmico a su
Entidad o al Estado. Es necesario que el dao
econmico sea ocasionado incumpliendo el
funcionario o servidor pblico sus funciones,
por dolo o culpa, sea sta inexcusable o leve.
La obligacin de resarcimiento a la Entidad o
al Estado es de carcter contractual y solidaria, y la accin correspondiente prescribe
a los diez (10) aos de ocurridos los hechos
que generan el dao econmico". (El resaltado es nuestro).
II. El Funcionario y/o Servidor Pblico y el Principio de Legalidad
Otro aspecto importante que frecuentemente no se tiene presente al momento
de evaluar la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico es que este se
encuentra siempre sujeto al principio de
legalidad(2), segn el cual: Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a
la Constitucin, la ley y al derecho, dentro
de las facultades que le estn atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas; por tanto, su espacio para ejercer su libre albedro es muy reducido por no
decir que no existe, por cuanto su actuacin
debe siempre sujetarse a las normas, reglamentos y dems disposiciones vigentes y
estar orientada permanentemente a velar
por la finalidad pblica para la cual le fueron
atribuidas sus facultades. Esta obligacin de
sujetarse al ordenamiento jurdico administrativo y de orientarse al cumplimiento de
la finalidad pblica est presente aun cuando ejerza facultades discrecionales que el
ordenamiento jurdico le permita. Esto es,
que dicho condicionamiento de su actuacin no desaparece jams. Muy diferente
es el caso de un particular que acta en la

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esfera privada, en la que rige el principio de


la autonoma de la voluntad, segn el cual la
persona puede realizar cualquier conducta
que no este prohibida por normas de orden
pblico, cuyo espacio para el ejercicio de su
libertad de accin (que comprende la accin
y la omisin) es muchsimo ms amplio.
En lo que respecta al condicionamiento
de la actuacin del funcionario o servidor
pblico no olvidemos que la legislacin pblica en nuestro pas es frondosa y que constituye obligacin inexcusable del funcionario o servidor el conocerla a plenitud, y por
ello su primera tarea es informarse de todas
aquellas normas, reglamentos, directivas y
dems disposiciones legales relacionadas
con su quehacer funcional. El funcionario o
servidor debe tener siempre presente que
para el ejercicio de la funcin pblica existe
normativa de tipo general, dentro de la cual
estn los principios de la funcin pblica
(Respeto, Probidad, Eficiencia, Idoneidad,
Veracidad, Lealtad y Obediencia, Justicia y
Equidad, y Lealtad al Estado de Derecho); y
normativa especfica, y que dentro de esta
ltima se encuentra la que regula sus deberes (Neutralidad, Transparencia, Discrecin,
Ejercicio Adecuado del Cargo, Uso Adecuado
de los Bienes del Estado y Responsabilidad),
sus incompatibilidades y sus prohibiciones
(mantener intereses en conflicto, obtener
ventajas indebidas, realizar actividades de
proselitismo poltico, hacer mal uso de la informacin privilegiada y presionar, amenazar
y /o acosar).

III. Otras caractersticas especiales de la Funcin Pblica


A ello se agregan otras caractersticas especiales tales como:
- La Administracin Pblica es una organizacin jerarquizada, lo que conlleva que
en algunos casos nos puede exigir evaluar el concepto de la obediencia debida
como formula eximente de responsabilidad.
- El Estado cuenta con diferentes sistemas
administrativos que estn orientados a
organizar la actividad estatal en diferentes aspectos, que se aplican transversalmente a los distintos niveles de gobierno,
y cada uno de estos sistemas cuenta con
un rgano rector que se encarga de la
conduccin y organizacin de los mismos
para lo cual estn dotados de facultades
expresas.
- Cada funcionario o servidor pblico debe
tener claramente establecidas o asignadas las funciones o atribuciones que le
corresponde ejercer, no pudiendo invocar
el funcionario o servidor su ignorancia de
las mismas como eximente de responsabilidad.
- El funcionario o servidor pblico debe ejecutar sus funciones o atribuciones de conformidad al marco normativo vigente.
- El hecho que hoy en da la administracin pblica acta a travs de procesos y

no de actos unilaterales o aislados, y por


tanto casi siempre estamos ante hechos
complejos en los cuales en la produccin
del dao eventualmente tenemos a una
pluralidad de participes o autores que
tienen distintos niveles jerrquicos y
funciones.
El carcter continuo y permanente de la
actuacin de la Administracin Pblica, lo que conlleva que en el estudio del
dao no solo se deba tener en cuenta la
actuacin de una pluralidad de posibles
autores o participes de distintos niveles
jerrquicos y funciones, sino tambin de
funcionarios y servidores del mismo nivel
jerrquico y funciones pero correspondientes a diferentes periodos.
La existencia de la obligacin del superior
jerrquico de supervisar a sus subordinados, lo que puede determinar la existencia de responsabilidades indirectas por
omisin.
Aun cuando el origen de los funcionarios o servidores pblicos es diverso: de
carrera, de confianza, eleccin popular,
regimenes especiales, etc., la gran mayora ingresan por mandato de la ley previo
concurso pblico y por tanto no son elegidos por el Titular de la Entidad ni por
el superior jerrquico, sino que deben
ocupar su plaza por reunir determinadas
calificaciones objetivas.
La gran mayora de los funcionarios o
servidores pblicos perciben una contraprestacin econmica por sus servicios,
que puede ser una remuneracin, una
dieta, etc., aun cuando tambin existen
funcionarios o servidores pblicos ad honorem.
Situaciones cada da ms frecuentes en
las que en la produccin del dao concurren funcionarios o servidores pblicos
con terceros que pueden ser personas naturales o jurdicas.

Las caractersticas antes descritas inciden directa o indirectamente en los distintos elementos de la responsabilidad civil del
funcionario o servidor pblico: a) el sujeto
activo, b) el sujeto pasivo, c) el dao, d) la antijuridicidad, e) el criterio de imputacin, f ) la
causalidad; as como explican rasgos propios
de esta responsabilidad como la solidaridad,
la prescripcin, el alcance de la reparacin,
entre otros, que desarrollaremos en un prximo artculo. (...)
Notas:
(1) Ley N 27815 Cdigo de tica de la Funcin
Pblica, Articulo 2.- Funcin Pblica: A los efectos del presente Cdigo, se entiende por funcin
pblica toda actividad temporal o permanente,
remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de
la Administracin Pblica, en cualquiera de sus
niveles jerrquicos.
(2) Articulo 1.1 de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.