You are on page 1of 81

Manual para la imparticin del Mdulo

Directorio Institucional

Coordinacin
Luis Pineda
Investigadores
Laura Becerra Pozos
Luis Pineda

DECA, Equipo Pueblo, AC


Ma. Eugenia Mata Garca
Presidenta
Laura Becerra Pozos
Directora
Areli Sandoval Tern
Coordinadora del Programa de Diplomacia
Ciudadana, DESCA, y Social Watch Mxico
Luis Pineda
Coordinador del Programa de Fortalecimiento
Municipal y Desarrollo Local

Cuidado de la Edicin
Laura Becerra Pozos
Marcela Corona Sierra
Agradecemos los aportes y sugerencias de:
Eugenia Mata Garca, Silvia Alonso Flix,
Marco Aurelio Meneses Valencia, Oscar Pineda Tllez, Areli Sandoval Tern, Olga Guzmn
Vergara, Marcela Corona Sierra y Sara Valds
Loza

Francisco Field Jurado No. 51


Col. Independencia C.P. 03630
Distrito Federal, Mxico
Tel + (52) (55) 55 39 00 15/55
www.equipopueblo.org.mx
Material elaborado para apoyar el proceso
de enseanza aprendizaje durante la facilitacin del Mdulo: Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas, del
Programa de Profesionalizacin y Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad
Civil 2011, de Indesol.
Ciudad de Mxico, 2011

Este material se realiz con recursos del Programa de Coinversin Social, perteneciente a la Secretara de Desarrollo Social. Empero, la SEDESOL
no necesariamente comparte los puntos de vista
expresados por los autores del presente trabajo.

Objetivos del Mdulo

Captulo I.
Conceptos bsicos para entender las Polticas Pblicas
1. La Poltica

2. Entre lo pblico y lo privado

3. El Estado y el Bienestar Social

4. mbitos de las Polticas Pblicas

Captulo II.
La Participacin Ciudadana para la Incidencia Poltica
1. Conceptos, Factores, Principios, Etapas y Niveles
2. Marco Jurdico de la participacin ciudadana en los diversos
mbitos de gobierno
3. Mecanismos de participacin ciudadana segn su objetivo



Captulo III.
El Ciclo de la Poltica Pblica
1. Ciclo de la Poltica Pblica

27
25

47

2. Participacin de las OSC en la promocin de Polticas


Pblicas

Captulo IV.
Construccin de propuestas de Incidencia en Polticas
Pblicas
1. La Incidencia en Polticas Pblicas

2. Diseo del Plan para la Incidencia Poltica

Anexos
1. Marco Jurdico

2. Anlisis de Poder

41

59
53

68

Fuentes Consultadas

76

Semblanzas de Docentes

79

CONTENIDO

Presentacin

No debe ser una poltica del monologo sino del dilogo. No del
distanciamiento sino del contacto. El poder debe surgir no del
acto de asumir la autoridad, sino en el momento de ejercer el
entendimiento y la razn.
Pero el poltico no debe andar en busca de auditorios como de
ser auditor de l mismo.
Escuchar para comprender y comprender para actuar; desechar
usos y costumbres obsoletos, lograr la credibilidad del acto
poltico.
Con todo y ser necesario, no debe de ser una poltica bajo
techo, ni mucho menos una poltica subterrnea. Deber ser con
frecuencia una poltica que salga a la calle y que toque a las
puertas. Es necesario levantar a los que duermen y llamar a los
que se apartan.
Palabras de Jaime Sabines, en una reunin del Centro de
Estudios Polticos, Econmicos y Sociales, en Tapachula.

Manual para la imparticin del Mdulo

Presentacin

l presente Manual, ha sido integrado


para facilitar la imparticin del mdulo:
Estrategias de Incidencia de las OSC
en las Polticas Pblicas, en el marco del
Programa de Profesionalizacin y Fortalecimiento de las OSC, Indesol 2011, con el fin de
actualizar, informar e instrumentar terica y
tcnicamente a quienes -desde sus espacios
locales- se han decidido a mejorar y fortalecer su trabajo para contribuir, junto con las
y los tomadores de decisiones, a que la sociedad consiga una mayor calidad de vida, en el
mbito de sus derechos.
Considerando que el impulso de polticas
pblicas no es privativo de los gobiernos, que
involucra a la sociedad, pues se trata de decisiones y medidas para asuntos o problemas
comunes, que por su dimensin e impacto se
convierten en pblicos, y que las organizaciones civiles se constituyen justamente por
su inters en ellos, es que nos parece fundamental que se vean como actoras de inters
pblico, con derecho a criticar, proponer y
persuadir, para que se generen soluciones a
los problemas sociales que atienden o ante
los temas y mbitos elegidos por cada una.
En tal sentido se desarrollan cuatro ejes
temticos que desde nuestro punto de vistacontribuirn a la comprensin y prctica de
la participacin de las OSC y de la ciudadana
con la que actan, en el diseo, gestin y

evaluacin de polticas pblicas, a partir de


estrategias claras de incidencia.
En el captulo I se exponen los conceptos
bsicos que ayudan a entender las dimensiones de la poltica pblica. Se inicia con una
referencia a la poltica, as como a la distincin entre lo pblico y lo privado; se recuerda
el trayecto para llegar al Estado de Bienestar; se sigue con los mbitos de las polticas
pblicas y cierra con una problematizacin
sobre la relacin Estado Sociedad en el marco de las polticas pblicas.
El captulo II est dedicado a la participacin ciudadana, considerando que hoy no
es posible imaginar la accin de gobierno sin
el enfoque de la democracia participativa deliberativa. La participacin social -ciudadana- es el vehculo fundamental de construccin de ciudadana. Se abordan aqu las
definiciones bsicas, el marco jurdico que la
reconoce y promueve, las modalidades o mecanismos principales de la participacin, particularmente los que favorecen estrategias de
incidencia, adems de una propuesta tcnica
para el diseo de una iniciativa de participacin.
El Ciclo de las Polticas Pblicas es el contenido del captulo III, en el que adems de
definir el entorno en el que se desarrollan,
identifican y explican las fases o momentos
del llamado ciclo de las polticas pblicas, en

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

un segundo apartado se abordan los recursos,


formas, problemas y retos de las organizaciones de la sociedad civil para participar en el
diseo, implementacin y evaluacin de dichas polticas pblicas.
Al captulo IV le corresponde presentar el
tema de la Incidencia Poltica, en qu consiste, cules son los mnimos para influir entre
quienes toman decisiones, porque es un recurso para las organizaciones de la sociedad
civil en la promocin de polticas pblicas y
cmo proceder para contar con una Estrategia o Plan de Incidencia viable, es decir, con
posibilidades de incidir en las polticas y gestin local.
Hay un apartado final destinado a que
los y las participantes pongan en juego los
conocimientos adquiridos durante la imparticin del Mdulo. Una actividad en grupo(s),
a partir de su quehacer cotidiano. Se trata
del diseo de una propuesta de estrategia de
incidencia, considerando un tema - problema que est siendo atendido por alguna de

las organizaciones participantes, que pueda


servir de gua o inspiracin, para acciones de
mayor significado y alcance de su quehacer,
en materia de incidencia en polticas pblicas.
Cada uno de los captulos del Manual contiene un Objetivo Especfico, un instrumento
de Autodiagnstico, que se propone como un
momento breve de reflexin de cada participante, para que ubique previamente su grado
de conocimiento del tema que se abordar. Al
final de cada captulo se plantea un Ejercicio
de Reflexin sobre las lecciones aprendizajes; en los dos ltimos se plantean ejercicios
grupales de aplicacin del conocimiento, en
el marco de la realidad o entorno local en que
trabajan las y los participantes del Mdulo.
Esperamos que el material que ofrecemos,
junto con el Mdulo presencial y sobre todo
la reflexin colectiva de cada grupo, contribuyan a mejorar la cualificacin de las y los
participantes para cumplir mejor con su tarea
y compromiso con la sociedad.
DECA, Equipo Pueblo, AC

Manual para la imparticin del Mdulo

Objetivos del Mdulo


Identificar las diversas propuestas

General
Contribuir al desarrollo y fortalecimien-

de las fases del ciclo completo de

to de las competencias genricas de las y

las polticas pblicas y conocer las

los integrantes de las OSC para impulsar

opciones de participacin de las or-

una actitud proactiva en la integracin de

ganizaciones de la sociedad civil en

estrategias para el diseo, gestin y se-

este proceso.
Comprender el alcance de la inciden-

guimiento corresponsable de las polticas


pblicas.

cia y la metodologa para disear,


proponer, dar seguimiento y evaluar

Especficos

polticas pblicas para influir en los

Conocer, analizar e interpretar las im-

mbitos de decisin gubernamental.

plicaciones tericas y prcticas de las

Disear en grupo una propuesta y

polticas pblicas a partir de sus con-

estrategia de poltica pblica desde

ceptos bsicos.

la experiencia, mbito de trabajo o

Conocer el alcance, factores, princi-

expectativas de las OSC participantes, en su localidad o entidad.

pios, etapas, niveles, sustento legal y


mecanismos de la participacin ciudadana para la incidencia.

CAPTULO I
Conceptos bsicos
para entender las
Polticas pblicas

Objetivo Conocer, analizar


e interpretar las
implicaciones
tericas y prcticas
de las polticas
pblicas a partir
de sus conceptos
bsicos.

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Autodiagnstico
Qu sabemos de las polticas pblicas?
1. Describa brevemente qu entiende por poltica?

2. Qu es una poltica pblica?

3. A qu instancia le corresponde impulsar las acciones para alcanzar el bienestar social en Mxico?

Las instancias gubernamentales

Las instituciones privadas

Las organizaciones de la sociedad civil

No sabe

4. A quin corresponde la decisin de promover una poltica pblica?


Las instituciones multilaterales

El gobierno federal

Los gobiernos estatales y/o locales

La sociedad civil

La iniciativa privada

A cualquiera de las anteriores


No sabe

5. Qu instancias desarrollan la poltica social en su entidad?

10

Manual para la imparticin del Mdulo

Presentacin1

prioritario del quehacer de las OSC, por lo que


nos proponemos pensar la poltica social
con enfoque de poltica pblica.

Cuando se trata el tema de Poltica(s)


Pblica(s), nos viene a la mente, casi en automtico, toda accin de gobierno en cualquiera de sus mbitos (federal, estatal, municipal) dirigida a satisfacer carencias de
ciertos grupos de la poblacin. Se da por hecho entonces que existen polticas pblicas a
favor de grupos o sectores, y que es obligacin del Estado atender estas necesidades sociales. La poltica pblica est soportada por
leyes y reglamentos que justifican el denominado gasto social que comprenden tambin el
itinerario normativo que deben seguir tanto
los operadores de la poltica como las y los
beneficiarios.
En general se dice que las Polticas Pblicas son un conjunto de propuestas, objetivos,
decisiones y acciones de un gobierno cuyo fin
es resolver una cuestin que la ciudadana
o el propio gobierno consideran prioritarios.2
Para comprender mejor la complejidad que
enmarcan las polticas pblicas, las abordamos en primer lugar en la poltica misma,
ubicando las diversas formas o caminos que
se siguen para definirlas y operarlas. Sabiendo que tambin ocurre que ante una situacin
o problema determinado no se han diseado
polticas especficas o no son las adecuadas.
En torno a los mbitos de la poltica pblica, centramos la reflexin en el social, campo

1. LA POLTICA
La poltica, del griego (pronunciacin figurada: politikos, ciudadano, civil,
relativo al ordenamiento de la ciudad), es
la actividad humana que tiende a gobernar
o dirigir la accin del Estado en beneficio de
la sociedad. Es el proceso orientado ideolgicamente hacia la toma de decisiones para
la consecucin de los objetivos de un grupo. El trmino fue ampliamente utilizado en
Atenas a partir del siglo V antes de Cristo,
en especial gracias a la obra de Aristteles
titulada, precisamente, Poltica. Tambin se
define como poltica a la comunicacin dotada de un poder, relacin de fuerzas, o como la
ciencia y el arte de gobernar, que trata de la
organizacin y administracin de un estado
en sus asuntos interiores y exteriores.3
Definiciones clsicas apuntan a definir Poltica como el ejercicio del poder en relacin
a un conflicto de intereses. Una perspectiva
opuesta contempla la poltica en un sentido
tico, como una disposicin a obrar en una sociedad utilizando el poder pblico organizado
para lograr objetivos provechosos para el grupo. As las definiciones posteriores del trmino
han diferenciado Poder como forma de acuerdo y decisin colectiva, de fuerza como uso de
medidas coercitivas o la amenaza de su uso.

1
Este captulo se integr con los aportes del investigador Gilberto Segura Gmez
2
El Ciclo de la Polticas Pblicas, Diplomado en Gerencia de Polticas Pblicas, mencin Empleo. Ezucchini,
David. Ed. Flacso. Repblica Dominicana

11

Diccionario Enciclopdico Universal, CREDSA, Espaa

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

dad de integracin, una forma de organizar


y modificar la organizacin de las relaciones
humanas, de darles direccin y sentido. Concebida as, podemos percibirla tambin como
algo que no forzosamente responde todo el
tiempo al Estado. Es decir, que la poltica es
algo ms que el Estado, es, incluso, anterior
y paralela al Estado. Vista as, no siempre el
Estado ser el fin de la poltica ni necesariamente lo que le d sentido.6
Por tanto, basta concluir aqu que la poltica no es necesariamente buena o mala,
sino que depende de lo que se hace con ella,
cmo se le define, en qu mbitos se propone,
su coherencia e incoherencia como discurso y
como accin, con qu fines y medios se plantea su realizacin (busca integrar o dominar
y de qu manera); se trata de una actividad
necesaria para la supervivencia cotidiana e
histrica de la especie, indispensable en el
proceso de constitucin del ser humano como
entidad que se autogenera y autodesarrolla
ms all de los impulsos biolgicos y genticos. Lo importante es que slo en los mbitos
donde se realiza la poltica puede plantearse
la posibilidad de la democracia. La poltica,
como espacio de opciones y confrontacin de
diferencias, es el campo necesario e indispensable donde hace presencia la democracia.7

Una definicin intermedia, que abarque a


las dos anteriores, tiene que incorporar ambos momentos: medio y fin, violencia e inters general o bien comn. As, podra ser
entendida como la actividad de quienes procuran obtener el poder, retenerlo o ejercitarlo
con vistas a un fin que se vincula al bien o
con el inters de la generalidad o del pueblo.4
En su acepcin ms amplia, la poltica
significa lo pblico, todo lo que refiere a situaciones donde haya intereses comunes en
un grupo. Originalmente hara referencia a
todo lo concerniente al ciudadano, o sea al
miembro de la polis; es decir, todo lo civil,
pblico, y social por extensin. Esta cuestin
pblica que puede ser apropiada como hemos dicho por un solo hombre, una familia
o grupo o clase de hombres, o recuperada por
toda la sociedad. Recordemos, que Max Weber (1964) explica cmo desde el siglo XVIII,
conforme los proletarios fueron expropiados
de los medios de produccin por una clase
social especfica, tambin se present una
expropiacin de los medios de hacer poltica por otra clase de personas (la burocracia
poltica). La apropiacin de lo pblico puede
darse simple y sencillamente mediante la imposicin de la definicin de qu es lo pblico,
es decir, qu es lo comn y asunto de todos.5
Desde esta perspectiva podemos leer a la
poltica como una forma de relacionar, organizar e identificar a los seres humanos,
es decir, verla como un mbito y una actividem
Dimensiones para la Democracia Espacios y Criterios. Definicin y Posibilidades de la poltica, Uribe
Iniesta, Rodolfo, Mxico, 2006
4
5

6
7

12

dem
dem

Manual para la imparticin del Mdulo

2. ENTRE LO PBLICO Y LO PRIVADO

la teora como en la prctica se pueden advertir diferencias sustantivas. A continuacin


se ofrece una explicacin separada, solo con
fines pedaggicos.

Para adentrarnos en el campo de las polticas


pblicas hace falta reflexionar sobre lo que
distingue lo pblico de lo privado, asunto relativamente nuevo y en el que an no hay
acuerdo total.
La construccin de espacios de relacin
se deriva necesariamente de una concepcin
distinta de los mbitos de lo pblico y de
lo privado, en el sentido de que privado es
aquello que responde a lo individual y frente
a lo cual el poder de decisin emana directamente de la constitucin propia del sujeto,
mientras que lo pblico implicara una nocin de conjunto, una referencia a lo que es
de todos, pero sobre todo una construccin
abstracta que no existe por s sola, sino que
requiere de la civilidad y de los acuerdos.8
Para su existencia, incluso lo privado requiere de la existencia de lo pblico, es decir, del
reconocimiento de aquellos que viven en sociedad, de que los bienes pueden ser de naturaleza
privada, pero tambin de naturaleza pblica. Y
es que los sujetos nicamente se constituyen
en individuos pblicos en tanto que se convierten en ciudadanos y en tanto que son capaces
de tomar decisiones como tales.9
Los conceptos de lo pblico, lo privado, la
justicia, la poltica, los derechos, el gobierno
y la sociedad civil, son temas que se tocan,
se entrelazan y se han vinculado de distinta
manera histricamente, as mismo, tanto en

Lo Pblico
A diario escuchamos o utilizamos frases como:
tal asunto es de inters pblico, se trata de informacin pblica, importancia pblica, servicio pblico, recursos pblicos, en otro sentido
solemos referirnos a la formalidad de las instituciones o a clasificaciones que se derivan de
la ley, tales como: sector pblico, seguridad
pblica, educacin pblica, salud pblica. El
hecho de que existan referencias a lo pblico, necesariamente tiene que explicarse por
la existencia de su oposicin: lo privado, as,
en la cotidianeidad hablamos de: sector privado, propiedad privada, seguridad privada,
educacin privada o particular, financiamiento privado, etc. Sin embargo, estas nociones
comunes todava no aclaran suficientemente
la frontera entre lo pblico y lo privado si es
que acaso existe-.
Encontramos varias dimensiones en este
tema:
Que existe multiplicidad de percepciones
e intereses entre la ciudadana sobre lo
pblico y lo privado;
Que lo pblico y lo privado en cuanto a
informacin est regulado por normas a
partir de la Constitucin y otras leyes;
Que existen instituciones pblicas encargadas de aplicar e interpretar la norma, que
expresa finalmente que lo privado est pro-

Entre lo Pblico y lo Privado. Un espacio para la


convivencia social a travs de la comunicacin, Casas,
Mara de la Luz
9
Casas, Mara de la Luz, p. cit.
8

13

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

tegido por lo pblico, en un caso, y en otro,


que lo privado se subordina a lo pblico;
Que por tanto, es una instancia, bajo diversos intereses, la que determina que es
lo pblico y que es lo privado. En el caso
de las Leyes de Transparencia existen dos
elementos para determinar que se considera privado, por ejemplo, la seguridad nacional y los datos personales de las y los
ciudadanos. Bajo este paraguas mucha de
la informacin puede o no ser proporcionada por parte de las instituciones de gobierno argumentando que esto debilitara
o pondra en peligro la seguridad del pas.
Nora Rabotnikof nos sugiere tres criterios o sentidos bsicos de lo pblico:

hablamos recordemos la partida secreta del


Presidente, que no obstante con tener recursos pblicos de origen, no se conoca su monto y su ejercicio era totalmente discrecional.
Aunque actualmente se dice que esta prctica ha desaparecido, la Constitucin vigente
sigue admitiendo esa posibilidad.
c) Lo que es de uso comn, accesible
para todos, abierto, en contraposicin
de lo cerrado, que se sustrae a la disposicin de los otros, es aquello que
al no ser objeto de apropiacin particular, se halla abierto, distribuido.
Tal es el caso de las plazas, las calles, los
parques,(construidos con nuestros impuestos),
que son abiertos y accesibles a todas las personas, sin embargo, hay situaciones que son
manifiestamente pblicas pero que guardan
restricciones como lo revela la accin de elegir representantes populares: son pblicas las
plataformas programticas de los partidos y los
nombres de los candidatos, en donde lo pblico
termina en la accin de votar, pero una vez que
los representantes elegidos arriban al poder, la
ciudadana no tiene posibilidades de conocer
el cmo y por qu toman las decisiones que
le benefician o le afectan negativamente. Esto
da pie a reflexionar no slo sobre esta accin
pblica sino a otras ms donde se presentan
problemas que exigen un proceso en la formulacin de polticas pblicas.10

a) Lo pblico como lo que es de inters o


de utilidad comn a todos, lo que atae
al colectivo, lo que concierne a la comunidad y, por ende, la autoridad de all
emanada, en contraposicin a lo privado, entendido como aquello que se refiere a la utilidad y el inters individual.
b) Lo que es y se desarrolla a la luz del
da, lo manifiesto y ostensible en contraposicin a aquello que es secreto,
preservado, oculto.
En el mbito del Estado se apela a un manejo confidencial de cierta informacin por
razones de seguridad o efectividad de la accin pblica, suele invocarse cuando se trata
de asuntos de la delincuencia organizada o
evitar daos en la imagen de algunas personas en lo particular, remitiendo al secreto bancario, el secreto fiscal y si de secretos

Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a


la oposicin abierto/cerrado y es el que ms relaciona pblico/ privado con la dimensin inclusin/exclusin. A lo
cual agrega: El conflicto real o potencial con los derechos

10

14

Manual para la imparticin del Mdulo

Conjeturas sobre lo pblico

de la racionalidad del sujeto en el campo


de lo privado.11
La filosofa poltica nos indica que tanto lo
pblico como lo privado son concepciones
relativamente recientes en la historia, y que
la escisin entre ambos mbitos tuvo un
origen eminentemente pragmtico-poltico,
que aparecen para justificar la aparicin del
Estado por contraposicin a la actuacin de
la sociedad civil, cuando que en realidad
ambas dimensiones representan simplemente aspectos de un mismo fenmeno integral
en los que se enmarca el sujeto.12
En gran medida la transformacin de los
espacios de lo pblico y lo privado se debe
a la vinculacin errnea a la que se ha
arribado en los ltimos tiempos entre los
ideales del liberalismo poltico, que convierte en equivalentes los derechos y las
libertades individuales bsicas, con los
comportamientos del liberalismo econmico, cuya nica atribucin es conseguir
la satisfaccin inherente a las necesidades
reales o ficticias de los consumidores.13

Lo pblico debe verse como un proceso cambiante, no esttico, el encuentro social en


el que todos ocupamos distintas posiciones
y con distintas perspectivas, pero al mismo
tiempo supone interesados en un mismo objetivo: el bien comn, que viene a ser
el reto o la justificacin plena de lo pblico
o quiz ms exactamente, de lo social.
No es tan exacto identificar a lo pblico
con todo aquello que tenga que ver con
el gobierno, la realidad en este sentido
indica que puede haber asuntos que de
acuerdo al pacto social debiera atender el
gobierno y en la prctica no sucede as,
o viceversa temas tradicionalmente privados que el gobierno retoma, o bien, una
mixtura de ambos. Pero, es claro que no
es algo definido sino en continuo movimiento y cambio, eventos que exigen una
interpretacin y explicacin, que lo pblico no es algo dado sino que se modifica y construye constantemente, donde
se abre un espacio para la participacin
ciudadana.
Las esferas de lo pblico y lo privado han
sido poco estudiadas, particularmente en
el mbito de su vinculacin con la participacin poltica. Sobre todo porque regularmente se piensa en la participacin
poltica como una expresin exclusiva de
la esfera pblica y no como una resultante

Lo privado
En efecto lo privado es una derivacin dialctica indisoluble de lo pblico que se expresa en
el momento en que uno de ellos quiere ejercer
presencia pues genera una respuesta inmediata

Entre lo pblico y lo privado. Un espacio para la convivencia social a travs de la comunicacin; Casas, Mara
de la Luz
12
dem
13
dem
11

individuales y la existencia de una pluralidad de formas


de vida hacen que lo comn-comunitario y lo pblico en
general aparezcan, en todo caso, como algo que hay que
construir, no como algo dado.

15

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

La autonoma de las personas es el principio de la libertad;


La libertad se gana defendiendo la autonoma y la autodeterminacin personal;
Slo los objetos y las cosas pueden tener
caractersticas privadas y absolutas porque su estatus se deriva de una transaccin o intercambio de diversa ndole.

contraria. Los ejemplos mencionados ubican


que las individualidades muy defendidas y referenciadas, por diversos actores sociales, solo
son privativas de las personas cuando aluden
a su intimidad orgnica y a las cosas, objetos
o infraestructura que pueden ser propiedad de
quien tuvo la oportunidad o puede obtenerlas
mediante un intercambio de diversa ndole.
Si nos quedramos con esta definicin podramos caer en la trampa de no ubicar con
claridad que muchas acciones de las personas
tienen en realidad una dualidad intrnseca,
pues pueden ser privadas y a la vez pblicas.
La voluntad de participar es un evento privado que es parte de la autonoma y libertad de
eleccin del sujeto. Sin embargo, esta accin
est influyendo en lo pblico porque est destinada a contribuir al bienestar de las personas con las que interacta o a las que est
dirigiendo su accin. Por ello, es importante
ubicar que cuando hablamos de participacin
de la ciudadana, sta solo se puede dar si
existe una voluntad privada y con tal voluntad se nace o se adopta en algn momento. Un
ejemplo pertinente es el Sufragio; la persona y
su libertad de eleccin es una accin privada,
pero votar influye en una situacin de carcter pblico como lo es un gobierno. Por tanto,
reiteramos que lo privado y lo pblico tienen
una relacin intrnseca y casi indisoluble.

Como se aprecia, existe una franja muy


delgada entre lo pblico y lo privado que nos
enfrenta en un primer momento a restricciones normativas, disposiciones que finalmente
se convierten en un medio, en medidas instrumentales, prcticas que regulan la interaccin social, con lo cual aparece otro espacio
que se agrega a lo pblico y lo privado.

3. EL ESTADO Y EL BIENESTAR SOCIAL


El Estado en la vida poltica adquiere un doble
papel; por una parte promover e incentivar el
desarrollo econmico y por otro, garantizar
la estabilidad poltica y social. En este punto
objetivo es donde se ubica la poltica pblica
que ha desarrollado programas de asistencia
social orientados a mitigar la pobreza y sus
mltiples efectos, tratando de universalizar
servicios como la educacin y la salud y en
otros casos enfocndose a la reduccin o
combate a desigualdades especficas.
En cada momento histrico del desarrollo
de los pases esta intervencin estatal ha sido
diferente, dependiendo del contexto nacional
e internacional, el debate ha oscilado entre:
qu tanto debe intervenir el Estado, qu y

Conjeturas respecto a lo privado


Los hombres y las mujeres no pueden ser
propiedad privada;
Las voluntades de los hombres y mujeres son
aspectos privados que influyen en lo pblico;

16

Manual para la imparticin del Mdulo

cmo hacerlo para regular las relaciones entre el Estado y los distintos actores sociales.
El historiador ingls Eric Hobsbawm afirma
que este concepto (Estado Benefactor) comenz a utilizarse a partir de los aos cuarenta
del siglo pasado, con el trmino ingls welfare state (estado de bienestar antecedente del
estado benefactor ), sin embargo, su origen
puede encontrarse en las primeras leyes de
pobres que se emitieron en Inglaterra, a partir
de 1601. En los albores de la Revolucin Industrial (1834) aparece otra ley donde se opera un
cambio fundamental en lo que vena siendo el
enfoque de la legislacin acerca de la pobreza.
Ley que queda enmarcada dentro de la lgica
de la Economa Poltica.
Lo que caracteriza tambin estas leyes es
la invocacin a la moralidad de la sociedad
y consecuentemente el deber moral que tienen los ricos de ayudar al ms pobre, bajo la
idea de que habra que asistir a los que fatalmente nacieron pobres, los principios de la
legitimacin de la pobreza. Tales son los antecedentes de la ayuda pblica que en nuestro tiempo se conoce como poltica pblica,
ideas que por cierto no estn muy distantes
de los actuales hombres ms ricos del mundo
que tambin emprenden acciones filantrpicas desprendindose de una parte minscula
de su fortuna para ayudar a los pobres, que
no terminan de ser completamente filntropos pues su accin est tambin destinada a
la mitigacin de los impuestos.
Estas leyes expresan tambin de manera
incipiente los derechos de los excluidos aun
cuando en ello va explicita su estigmatizacin y el reconocimiento en una categora

social: el asistido, donde se agrupan los desempleados, los indigentes y todos los que no
tienen medios de subsistencia.
El Estado de bienestar en Mxico
Contexto en el que surge
El final de la segunda dcada del siglo XX
dio pauta a un replanteamiento en el diseo
institucional de las economas del mundo, al
evidenciar la incapacidad de la centralidad del
mercado y el debilitamiento del Estado para resolver la peor crisis vista hasta ese momento.
Despus de la Segunda Guerra Mundial se
desarroll con ms vigor el reconocimiento
de la necesidad de la intervencin estatal, no
slo en el plano econmico, sino tambin en
el plano del bienestar social.
El modelo de ordenamiento que implement el primer gobierno de la Repblica
Federal Alemana despus de la Segunda Guerra Mundial, conocido como modelo social de
mercado, sustentado tericamente por Walter
Eucken y Alfred Mller-Armack, se adopt,
de manera bsica, en la mayora de los pases industrializados occidentales, slo que al
asumir distintas variantes en cada pas en general se le ha dado en llamar Welfare State,
Estado del bienestar. [Pfaller, 1997: 2]
En el Welfare State an se concibe al mercado competitivo como el mejor mecanismo
de coordinacin, porque promueve la eficiencia en la asignacin de recursos y propone la
eliminacin de las ganancias del monopolio,
para distribuir ese potencial de bienestar entre la poblacin.14
14

17

Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo y Estado

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Caractersticas del Estado de Bienestar

bin protegida, pero tambin regulada por el


Estado en defensa de intereses pblicos y del
mercado mismo. Es tarea del Estado lograr la
transparencia del mercado e intervenir en los
temas de bienes pblicos y en la falta de capacidad empresarial.17

El Estado de Bienestar se concibe en un enfoque social de mercado en donde hay un reconocimiento pleno del Estado. Sin embargo, la
centralidad del mercado, como asignador de
recursos y reproductor de la vida social, no
es un modelo eficiente en la distribucin del
bienestar social; se atribuye al Estado mismo
las funciones que promuevan polticas sociales universales, tendientes a elevar las condiciones de vida de la poblacin en general.15
En este sentido, los Estados benefactores se
adhieren a una firme vocacin por el bienestar equitativamente distribuido.16
Las condiciones polticas y sociales que
un Estado benefactor debe proveer son: Derecho al trabajo; seguridad social individual y
colectiva; promocin de la igualdad de oportunidades; lucha contra la pobreza y justicia
social, entre otras.
Las polticas que engloban a un Estado Benefactor no excluyen, sin embargo, el modelo
de mercado, sino simplemente, justifican la
intervencin del Estado en materia de distribucin de bienestar para paliar las inequidades e injusticias que promueve la mercantilizacin de la vida social. Es por eso, que en un
Estado de bienestar la libertad individual de
los participantes del mercado debe ser tam-

As, un Estado benefactor debe garantizar


el bienestar universal de la sociedad, as
como la seguridad en materia de empleo
como medio de inclusin social.
Desde este enfoque, la fuente ms importante de la desigualdad distributiva es la concentracin del patrimonio. El Estado debe procurar una amplia distribucin del patrimonio,
no mediante la expropiacin, sino va la generacin adicional de riqueza. Para ello, el Estado
debe decidir que parte del ingreso corriente de
los individuos se usa para generar patrimonio.18
El Estado benefactor en Mxico
La Revolucin Mexicana de 1910, que tuvo
como resultado la primera Constitucin Poltica (1917) que consagr importantes derechos sociales y formas de propiedad no privadas, protegidas por el Estado, contribuy a la
conformacin del Estado social de derecho.
Durante el periodo que va de la posrevolucin, de 1930 a mediados de los aos
ochentas, el Estado fue construyendo una
poltica de derechos universales que no con-

Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la


Facultad de Economa, BUAP, Ao X, no. 30, SeptiembreDiciembre de 2005, p. 57
15
Sarmiento, Julio M., Exclusin Social y Ciudadana
Poltica. Perspectivas de las Nuevas Democracias Latinoamericas, ltima Dcada, Centro de Investigacin:
Difusin Poblacional de Achupallas, No.008, Chile
16
Vzquez Snchez, Jorge, p. cit. p.57

p. cit.
Pfaller, Alfred, El Estado en la Economa Social de
mercado: el modelo y la realidad alemana, Alemania,
1997
17
18

18

Manual para la imparticin del Mdulo

cluy, al mismo tiempo se gener una clase


media y se aliment la idea de que la pobreza era un estadio transitorio y no un problema estructural. Desde hace treinta aos en
que se intensifica la globalizacin, el pas
transita hacia una poltica pblica radicalmente diferente de todo el tiempo anterior.
El antroplogo Sarav explica: El Estado ya
no solo no garantiza derechos universales (lo
cual nunca fue el caso, sino que ahora ha
abandonado la pretensin de lograrlo). No
por las limitaciones de un Estado benefactor incompleto y limitado que no llega a las
clases populares, y en particular a los pobres
estructurales, como sola ser en el pasado.
La ecuacin se ha invertido, y son ahora las
clases privilegiadas y medias las que se retiran del paraguas del Estado cedindolo a
los pobres y encontrando (en cierta medida
forzosamente) su reemplazo en el mercado.
El Estado benefactor se ha transformado en
un Estado Focalizado en aquellos que no tienen acceso al mercado. Pero a pesar de este
achicamiento, el Estado Focalizado contina
siendo limitado y no todos logran hacer valer
sus derechos sociales.
En el periodo que va de 1950-1980, Mxico pas de un Estado benefactor a un Estado neoliberal, sin embargo, la adopcin de
cada modelo enfrent desafos importantes.
La intervencin del Estado en Mxico
en los aos cincuenta y sesenta le permiti
lograr objetivos econmicos y satisfacer algunas demandas sociales. En el aspecto econmico, el Estado cre condiciones que redujeron los costos de produccin de la naciente
industria nacional y le asegur un mercado

cautivo. En trminos sociales El Estado como


promotor de una poltica social, distribuy
beneficios mnimos entre obreros, campesinos, clases medias y militares; los empresarios de los diversos sectores econmicos, de
nivel pequeo, mediano y magno, as como
las trasnacionales obtuvieron sus respectivos
y diferentes beneficios.19
Entre las acciones gubernamentales, que
tuvieron repercusiones importantes en los
aos posteriores, se encuentra el impulso
al sector industrial mediante subsidios y la
construccin de infraestructura con el fin de
promover el desarrollo econmico del pas.
Las polticas econmicas de este periodo
estaban basadas en el ideal del desarrollo industrial sustentado por el Estado. La implantacin de un modelo basado en la sustitucin
de importaciones, dando lugar a la proteccin domstica del sistema de tarifas, de los
grandes monopolios gubernamentales y de la
intervencin del Estado en el financiamiento
de firmas mexicanas, ensanch las funciones
del Estado en la distribucin de capitales.
Durante los aos sesenta, la poltica de Estado se caracteriz por concebir al gasto pblico como el medio principal para mejorar el
nivel de vida de la poblacin mexicana. Una
forma que adopt este gasto fue incrementar
el nmero de personas empleadas directamente por el gobierno. Sin contar los gobiernos estatales o municipales, el personal
Neoliberalismo y Flexibilizacin de los Derechos Laborales, Lyzaga de la Cueva, Octavio, UAM Azcapotzalco,
2001 (citado en Vzquez Snchez, Jorge, Neoliberalismo
y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista
de la Facultad de Economa, p. 70)
19

19

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

por otorgar subsidios a productos y servicios


ofrecidos por el sector pblico, y tener bajo
control los precios de los productos que ofreca el sector privado22, termin provocando
una de la ms grandes crisis en la historia. El
Estado mexicano haba financiado su poltica
benefactora bajo diversos prstamos internacionales, ya para ese entonces los principales
bancos internacionales se percataron de que
algo muy grave suceda en Mxico. Para 1982,
era evidente que el pas tena una deuda
enorme. As pues, ese mismo ao, Mxico fue
el primero en declarar que le era imposible
pagarla, consecutivamente diversos pases de
Amrica Latina afirmaron tener la misma incapacidad, lo que desencaden la Crisis de
la Deuda del Tercer Mundo, la que presentara un nuevo panorama poltico y econmico
para Mxico.
Otra de las fallas del Estado benefactor
mexicano es que en este periodo construy
un sistema de representacin de intereses,
calificado como corporativismo de Estado.23
La naturaleza corporativista del Estado
mexicano se expres en que ...las posibilidades de solucin de las demandas dependen
de la adscripcin, es decir, de la pertenencia a determinada organizacin, de la fidelidad poltica personal y no del ejercicio de
un derecho ciudadano y de la validez de la
demanda...24

empleado durante el gobierno de Lus Echeverra aument casi 60% al pasar de 830 mil
a ms de 1 350 mil personas.20
Adems, el gobierno no slo no escatim
en el gasto pblico en cuanto a los empleados,
sino tambin decidi comprar empresas de la
iniciativa privada, aunque en realidad no las
necesitara. El gasto tambin se increment por
el aumento constante de los subsidios.21
Estas polticas, sin embargo, provocaron
un gasto pblico desmesurado y consecuentemente el acelerado acceso de la economa
mexicana al financiamiento internacional. La
dcada de los setenta se caracteriz por un
excesivo prstamo de bancos internacionales
y de inversionistas extranjeros a numerosos
pases de Amrica Latina, evidentemente, entre ellos Mxico.
Existen datos importantes que permiten
ubicar que la corrupcin que se genera en
ese periodo es el punto de partida para generar una forma de vida de la sociedad y el
gobierno donde la gente giraba alrededor del
voluntarismo de los gobernantes y las negociaciones de los grupos sociales que buscaban
el beneficio con una actitud individualista o
de grupo focalizado. De ah surge la frase
que condensa esta actitud quien est fuera
del presupuesto est fuera del progreso
Las dificultades que enfrent
El Estado benefactor que prevaleci en Mxico
hasta los aos ochenta y que se caracteriz

Idem. p. 114
Schmitter, 1999; Aguilar, 1997, asentado en Coaliciones Distributivas [Vlez y Varela, 1991] que fueron la
base de la estabilidad poltica.
24
Gordon, Sara R. El Programa Nacional de Solidaridad en la modernizacin del Estado Mexicano 1995,
p. 118
22
23

20
Estructura Socioeconmica de Mxico, Crdenas, Enrique, Editorial Lumusa, Mxico, 2004, p. 88
21
dem. p. 89

20

Manual para la imparticin del Mdulo

En este sentido, el Estado benefactor mexicano exhibi un formato atrasado, ms parecido al Estado mercantilista del siglo XVI que
a los avanzados Estados benefactores europeos
que se desarrollaron despus de la Segunda
Guerra Mundial. La misma Sara Gordon nos
explica que: Al intercambiar apoyo poltico
por solucin de demandas, se dificulta y se
desalienta la autonoma de los ciudadanos y se
propicia la reproduccin de relaciones clientelares y de cacicazgos rurales y urbanos.
Aunque la estrategia del Estado mexicano
fue intervencionista y alcanz importantes objetivos sociales, dist mucho de una modalidad
benefactora avanzada, dado que las decisiones
sobre el gasto pblico se sustentaron en la negociacin de intereses, -incluidos los del propio gobierno- y no en la plena vigencia de los
derechos sociales. En este sentido se fortalece
la corrupcin y en muchos casos la institucionaliza, lo que aunado a lo anterior provoca un
asentamiento de la desigualdad social.

La estrategia neoliberal desmantel al Estado benefactor, a travs de medidas como


privatizar la produccin y el acceso al bienestar. En este esquema, el crecimiento econmico ha requerido de reformas estructurales
que amplen los espacios de oportunidad e
incentiven la asignacin eficiente de recursos. El Estado se ha orientado a promover estas reformas.
El nuevo modelo ha fracasado rotundamente en la generacin de oportunidades, () En
Mxico, la reforma educativa ha limitado el
acceso a la educacin superior, la reforma a
las instituciones de salud prcticamente ha
significado su desmantelamiento, con la consecuente reduccin de facto de la calidad de
sus servicios; la creacin de empleos no ha logrado recuperar la prdida de stos, en los periodos de crisis, el mercado laboral no ofrece
oportunidades a los jvenes y en general los
puestos de trabajo tienen baja remuneracin
e incertidumbre laboral. Los logros en materia
de combate a la pobreza se han reducido a
trasladar a los pobres extremos a la lnea de
pobreza, al decil ms bajo en la estructura de
la distribucin del ingreso.
En conclusin, el Estado benefactor, aunque sigui adherido al desarrollo capitalista,
reconoci las limitaciones del mercado en
materia distributiva, por lo que se plante
un claro objetivo en ese sentido. Sin embargo, su problema bsico fue que su orientacin
benefactora sigui dependiendo del comportamiento cclico de la produccin.
La estrategia neoliberal, por su parte, ha
fracasado en su intento de generar un ciclo
largo de crecimiento alto y sostenido, tam-

La crisis del Estado benefactor y el rediseo de polticas pblicas


Al igual que el Estado benefactor europeo en
los aos setenta, el Estado benefactor mexicano termin con una triple crisis: fiscal,
financiera y de legitimidad. Hacia 1983 se
instrumenta en Mxico el modelo neoliberal.
De acuerdo con OHiggins, el desmantelamiento del Estado benefactor se concibi de
manera muy mecnica, se busc eliminar de
tajo el mbito de la produccin estatal, el de
las finanzas pblicas y el de la regulacin en
la prestacin de los bienes y los servicios.

21

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

bra gran importancia e impacto en el sistema,


ya que ellas pueden originar por un lado un
clima de tranquilidad o de inestabilidad,
sirven pues como un posible mecanismo de
evaluacin del sistema poltico.26
Las mismas se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la
sociedad. Son concebidas como productos
del sistema poltico, no deben entenderse
como partes exgenas del mismo, sino como
constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos
formalmente institucionalizados del sistema
poltico adscrito al mbito del Estado.
En principio las polticas pblicas son las
acciones de gobierno, es el gobierno en accin, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala
Chandler y Plano, se pueden entender como
uso estratgico de recursos para aliviar los
problemas nacionales. Se trata pues, de la idea
que plantea Easton, de extraer recursos de la
sociedad para volver a colocarlos en ella.27
Sin embargo, podemos estar frente a polticas pblicas que provienen nicamente de
algn mbito del Estado, para que la burocracia las aplique, incluso, cabe sealar que no
se circunscriben al espacio nacional, ya que
organismos internacionales u otros Estados
influyen en la aplicacin de la poltica y an
financian su operacin y puesta en marcha,
por ejemplo el proyecto Salud Mesoamerica
2015 dirigido a la poblacin ms pobre de las
entidades del sur de Mxico y pases centro-

bin se ha entrampado en el mantenimiento


de la estabilidad macroeconmica, presa de
los intereses del capital extranjero, incapaz
de aminorar el atraso y acabar con la brecha
de la desigualdad. Esta situacin de desesperanza econmica se ha articulado con la
percepcin de atrofia y subdesarrollo en los
sistemas poltico y de justicia.25

4. MBITOS DE LAS POLTICAS PBLICAS


El concepto de polticas pblicas comenz a
utilizarse en Estados Unidos y Alemania en
los aos cincuentas y sesentas, el terico
de la administracin norteamericana, Henry
Mintzberg, lo precisa: El concepto poltica pblica ha significado desde hace mucho
tiempo para el sector pblico lo que el concepto estrategia significa para el sector privado, ambos consideran que es una gua un
plan, o un conjunto de directrices intencionadas para influir sobre ciertas decisiones
o actos en particular en el futuro.
La dimensin y origen de las polticas pblicas
Un sistema poltico se nos presenta como algo
integral, como un todo, que para poder analizarlo y entenderlo hay que tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aqu
donde las polticas pblicas como productos
del sistema poltico, su anlisis y estudio coNeoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, Aportes, Revista de la Facultad de Economa, Vazquez Snchez Jorge. p. 71 -73

25

26
27

22

dem
dem

Manual para la imparticin del Mdulo

americanos, donde interviene el capital privado de los hombres ms ricos del mundo, el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los
representantes de los gobiernos participantes.
Por tanto, la poltica pblica abarca un
amplio abanico de decisiones en donde no
necesariamente hace presencia la participacin social o bien es mnima. Algunos
ejemplos pueden ilustrarlo: los grandes lineamientos para Mxico, son consensados en
grupos de trabajo de los pases ms importantes y fuertes econmicamente, como el G
20, el Fondo Monetario Internacional (FMI),
el Consenso de Washington, el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo.
En lo nacional la poltica fiscal se define en
acuerdo con empresarios, aunque no exentos
de otros ingredientes polticos en el juego del
poder, entre los legisladores de distintos partidos polticos; la poltica salarial se ha establecido desde hace ya muchos aos en funcin
de las variables salario mnimo e ndice inflacionario, aunque subsisten negociaciones particulares con sindicatos que no se despegan
sustancialmente de este procedimiento. En
nuestra realidad social, desde lo pblico, suelen encontrarse decisiones y formulacin de
programas pblicos que afectan a una buena
parte de la sociedad en los que no son comunes los procesos de consulta y menos aun de
consenso entre todos los actores involucrados.
Tambin podemos reflexionar la poltica
pblica desde otro mbito: su ausencia, es
decir, espacios y problemas donde no encontramos explcitamente una accin, algn proyecto especfico o siquiera un lugar en las
prioridades de la agenda pblica. El no hacer,

el dejar pasar, el no querer ver la realidad


o un problema agudo, constituye de alguna
manera una decisin poltica.
Hasta aqu hemos identificado dos formas
de hacer la poltica pblica. Aquella donde
hay explcitamente una intencin o una intervencin pblica de amplio impacto social,
que incluye a todos o una parte de los actores
involucrados; y la otra en la que el espacio pblico o actor social est ausente dicha poltica.
Los mbitos de la poltica pblica
Considerando que las polticas pblicas se
disean y operan para responder a las necesidades y situacin de un pas, es claro que
los mbitos ms importantes de la poltica
pblica son el econmico, el poltico y el social, que incorporan la diversidad de acciones
en el campo de la seguridad, la justicia y el
bienestar. Para los fines del Mdulo que nos
ocupa centramos este apartado en el social.
Un mbito de las polticas pblicas es el
referido a la poltica social que tambin se
conoce como poltica de desarrollo social y
que es lo ms publicitado por los distintos
rdenes de gobierno. Esta nocin de poltica tiene variados matices, para empezar retomamos al especialista en desarrollo social
Fabin Repetto, quien afirma: Las polticas
sociales constituyen un subconjunto de las
polticas pblicas, entendidas estas como la
decisin y accin de una instancia estatal
ante un tema que forma parte de la agenda gubernamental. El concepto de <poltica
social> no tiene un lmite preciso, no es una
expresin tcnica con significado exacto se

23

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

utiliza para hacer referencia a la poltica de


los gobiernos respecto a aquellas actuaciones
que tienen impacto directo en el bienestar
de los ciudadanos a travs de proporcionarles servicios e ingresos. Por lo tanto, la parte
ms importante est formada por la seguridad social, la asistencia pblica, los servicios
sanitarios, la vivienda.
El Consejo Nacional de Evaluacin, organismo
desconcentrado del gobierno federal, (CONEVAL),
adopta una definicin ms pragmtica: es razonable concebir a la poltica social como aquellas acciones pblicas dirigidas a promover y
proteger el desarrollo social, y al gasto social
como aquel concentrado en educacin, salud,
seguridad social, vivienda y asistencia social.
Como ya hemos apuntado, en la poltica
social es el Gobierno el que determina sus
caractersticas, pero no necesariamente tiene
que intervenir una entidad en su ejecucin,
el Gobierno puede delegar esta funcin a organismos sin fines de lucro, como las ONGs
o bien a particulares, mediante algunos mecanismos de coordinacin, es el caso de las
guarderas infantiles del IMSS que ampla su
oferta mediante la subrogacin del servicio
a particulares; o bien el caso de fundaciones
privadas como la Fundacin Telmex, Televisa,
Azteca. Esta ltima modalidad, si bien parte
de principios de contenido social, en cuanto
al lucro, no siempre se da de manera pura
este supuesto, ya que este tipo de acciones
para las empresas se traducen tambin en
exenciones de impuestos y en otros casos
francamente significa un negocio.
En cuanto a la participacin ciudadana en
el mbito de la poltica social hasta ahora la

participacin se ve en el mejor de los casoscomo un asunto slo de coherencia democrtica, sin duda que tambin lo es, pero tambin es un asunto de eficiencia de la accin
gubernamental; en las condiciones actuales
los recursos pblicos, an con incrementos
razonablemente previsibles en caso de reformas, seran totalmente insuficientes para
hacer frente a las dimensiones que han adquirido los rezagos sociales acumulados, para
que una poltica social sea viable se requerir
que sea capaz de asumir -como un activo- la
fuerza creativa de la sociedad, tanto de las
iniciativas de los sectores sociales solidarios,
como de los mismos destinatarios, se trata de
desarrollar la capacidad gubernamental para
converger con las capacidades organizativas
que derivan de la cultura de la sociedad,
como dira Kliksberg de aprovechar el capital
social a favor del desarrollo.28
Por tanto sugiere Manuel Canto- Hay que
repensar lo gubernamental ya que lo pblico
no se puede reducir a lo gubernamental, pero
por la misma razn tampoco puede prescindir
de l, por tanto pensar el futuro de la relacin
gobierno sociedad, ahora de cara ms hacia el
gobierno, parece ser tambin un punto central.
En la literatura sobre el futuro de las acciones
gubernamentales para el desarrollo social parece que existen ya algunos consensos que se
pueden agrupar en los siguientes temas:
i) El gobierno seguir siendo el agente racionalizador de la poltica social a condicin
de no concebirse como el nico agente ni
28

24

dem

Manual para la imparticin del Mdulo

como el nico decisor, en la poltica social tendrn que concurrir no slo diversos
agentes, sino tambin distintos paradigmas con los cuales habr que desarrollar
intercambios y acuerdos;
ii) Tomar como punto de partida los derechos universales y de ellos derivar leyes,
es de fundamental importancia, pero reconociendo a la vez que las leyes marcan
los criterios de orientacin, no las polticas especficas, las que debern de estar
abiertas al debate y a la concertacin pblica con los agentes participantes;
iii) La poltica social no se podr pensar como
un paquete bsico de servicios ni como un
catlogo cerrado, sino sobre la base de derechos explcitos, deber incorporar un conjunto de posibilidades acordes con las respuestas que demanda la diversidad social;
iv) El gobierno ya no podr ser el agente nico en la prestacin de servicios, sino que
deber de desarrollar diversas frmulas de
combinacin pblico social privado
que hagan ms viable la consecucin de
metas razonables y medibles en el tiempo;
v) El gobierno entonces ya no podr ms percibirse como la cspide de la pirmide, si
acaso como el centro de una tupida red en
la que concurren multiplicidad de esfuerzos, la habilidad gubernamental tendr
que ser para mantener su impulso solidario o innovador y para construir los consensos, esto es lo que las recientes teoras
de la administracin pblica le demandan.

los problemas derivados de la creciente complejidad de la sociedad mexicana: migracin,


descomposicin social de tal suerte que
pudieran ser ya consagrados como el horizonte de largo plazo, me parece que no, que sin
duda hay muchas cosas que mantener en el
futuro prximo y otras que habr no slo que
modificar, sino tambin experimentar alternativas, esto es: pensar a la poltica social
con enfoque de poltica pblica.
Por ltimo, Canto afirma que lo social con
enfoque de poltica pblica, implica no slo
pensarlo en la dimensin de lo gubernamental (policy), sino tambin en la dimensin de
la poltica (politics), esto es: demandas de
mayor participacin ciudadana, de ms atribuciones a los gobiernos locales, de mayor
transparencia en la administracin pblica,
pero sobre todo de consensos en torno de la
redistribucin del ingreso y de los bienes pblicos. El desafo no es, como en los pases
desarrollados, el paso del Estado de Bienestar
(que nunca hemos tenido) a la Sociedad de
Bienestar (la que nunca podremos tener, si es
que en algn lado existe); nuestro dilema es
ms bien si nos conformamos con una democracia de procedimientos que por la escasez
de resultados se mantenga en la precariedad,
o bien una democracia que sea sustentable en
el largo plazo porque reconozca no slo derechos civiles y polticos, sino tambin econmicos y sociales, lo que implica el dilema
entre una poltica social asistencial y compensatoria o una poltica social como base
del desarrollo sostenido.29

La pregunta que queda planteada es si la


poltica social actual est dando respuestas a

29

25

dem

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


1. Cmo entender la poltica para el bien comn?

2. Cul sera la diferencia ms importante entre lo pblico y lo privado?

3. Cules son las dificultades para alcanzar el bienestar en Mxico?

4. Cules son las caractersticas ideales de la poltica social?

5. Qu mecanismos de participacin social, existen en su entidad, para promover


iniciativas en el campo de la poltica social?

26

Manual para la imparticin del Mdulo

CAPTULO II
La Participacin
Ciudadana para la
Incidencia Poltica
Objetivo Conocer el alcance,
factores, principios,
etapas, niveles,
sustento legal y
mecanismos de
la participacin
ciudadana para la
incidencia.
27

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Autodiagnstico
Qu sabemos sobre participacin ciudadana?
1. Sabe qu es la participacin ciudadana?

No

Explique

2. Existe una relacin entre democracia y participacin ciudadana?


No

3. La participacin de la ciudadana est regulada por el gobierno mexicano?




S
No
4. Sabe qu es un mecanismo de participacin ciudadana

No

Ejemplo

5. Las iniciativas de participacin ciudadana se planean o son una accin espontnea de un grupo de poblacin?


Se planean
Son una accin espontnea

Las dos anteriores

28

Manual para la imparticin del Mdulo

PRESENTACIN

Se volvi relevante no solo porque result funcional a varios enfoques de desarrollo,


sino tambin, porque adquiri valor propio
como un aspecto consustancial a la democracia. De ah la afirmacin de que la democracia
es la conjugacin del verbo participar en todos sus modos, tiempos, nmeros y personas.
As la sustancia de la democracia participativa es la participacin de la ciudadana.31
Es as que se ha rebasado la idea atrasada
de que las y los ciudadanos slo sirven para
votar y despus obedecer. Un gobierno que
se jacte de ser tcnicamente serio y polticamente justo, busca indiscutiblemente que su
gestin pblica est soportada por los consensos y el acompaamiento de la poblacin.
Las instancias para la gestin pblica (oficinas de atencin ciudadana) con una actitud
donde las y los gobernantes se colocan en
una posicin de superioridad con respecto a
los gobernados y gobernadas, expresan una
clara separacin entre la aceptacin ciudadana y el xito de los planes y proyectos.
La participacin ciudadana es un componente central de la construccin democrtica
porque:

La participacin ciudadana tiene una intencionalidad que surge de la propia gente, que
busca una aproximacin entre las diferentes
instancias de gobierno y la ciudadana, conlleva la decisin de intervenir en los asuntos
pblicos, con el propsito de incidir en las
estructuras, relaciones institucionales, procedimientos y prcticas de gobierno, y con ello,
el empoderamiento.
Tradicionalmente a la ciudadana se le ha
concebido solo como acompaante en las gestiones gubernamentales debido a que a las autoridades se les ha conferido, mediante el voto
popular, la gracia de la representacin. Sin embargo, en los ltimos aos, en los distintos enfoques sobre desarrollo que surgieron a finales
del siglo XX, como los de desarrollo integral o
sustentable, as como las iniciativas de participacin ciudadana, que tienen como experiencia emblemtica la del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil, han colocado como
ingrediente insustituible a la participacin de
la ciudadana, con una visin amplia, donde
la ciudadana, no solo emite votos, sino que
estructura iniciativas, desarrolla proyectos, supervisa y evala, junto y de la mano con sus
representados. Rodrigo Borja afirma que:

a) Fortalece y legitima al gobierno y contribuye a la eficacia de su desempeo.


b) Interviene en la funcionalidad de la gestin pblica y otorga mayor legitimidad a
las polticas pblicas.
c) Ampla el espectro de la representacin de
la pluralidad social.

la participacin ciudadana es un
importante componente de desarrollo
humano, pues permite la realizacin
de las capacidades, vocaciones y aptitudes de las personas.30
30

tas sobre una experiencia 1997-2003; Enrquez Villacorta, Alberto y Rodrguez, Marcos. San Salvador
31
dem

Citado en: Participacin ciudadana en San Salvador, No-

29

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

d) Propicia la inclusin de los intereses sociales en la agenda pblica.


e) Involucra a la ciudadana en los procesos
decisorios y en la regulacin de la vida
pblica.
f) Valida la funcin de la sociedad civil y
contribuye a su fortalecimiento.

deterioro de la calidad de vida y la prdida de


credibilidad.32
Entre los conceptos que se han utilizado
como sinnimos de participacin ciudadana, destacan la participacin comunitaria y
la participacin social, de los que se ofrece
una breve definicin en tanto que son comnmente aplicados por las organizaciones
civiles que las promueven en el espacio local.
Sin embargo, el hecho de denominarlas de
diversa manera, aun reconociendo que puedan tener sus particularidades, no significa
que alguna tenga un mayor valor o impacto,
por lo que hay que reconocerlas a todas como
distintas expresiones de participacin ciudadana.

Las prcticas de participacin ciudadana


se identifican con la existencia de un gobierno democrtico, que reconoce en la construccin de ciudadana el principio rector de la
democratizacin, y tambin una va para la
legitimacin de sus funciones y la eficacia de
sus acciones; y desde esa conviccin asume la
responsabilidad de generar condiciones para
hacerla efectiva.
En esta perspectiva, adems del diseo
de espacios e instrumentos para la participacin, se requiere de una normatividad que
los reconozca, as como el establecimiento de
reglas claras para la relacin entre las y los
actores participantes.

Participacin comunitaria
Se encuentra frecuentemente en los municipios rurales y en colonias o barrios de los municipios urbanos. Este tipo de participacin se
refiere a que los miembros de una comunidad
toman decisiones colectivas y participan en
la solucin de problemas y en la satisfaccin
de las necesidades como colectivo, frecuentemente participan varias familias, que ponen
el inters comn por encima del individual.33
Un rasgo que la distingue de otros tipos
de participacin es su independencia relativa
con respecto a las definiciones o acciones del
Estado y sus rdenes de gobierno. Es decir, es

1. CONCEPTOS, FACTORES, PRINCIPIOS,


ETAPAS Y NIVELES
Conceptos
La participacin ciudadana, entendida como
el conjunto de actividades legales emprendidas por la ciudadana, que estn directamente
encaminadas a influir en la seleccin de los y
las gobernantes y/o en las acciones tomadas
por ellos, adquieren ahora mayor relevancia y
protagonismo en los espacios locales, ante el

32
Gestin y Participacin. Gua Tcnica No 2, Guevara
Lpez, Elizabeth y Morales Sierra, Eduardo, Centro Fray
Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local, AC.
Mxico 2002 , p. 9
33
dem. p. 13

30

Manual para la imparticin del Mdulo

situacin de pobreza en la que viven, sino


recuperando el sentido colectivo de los pueblos originarios. Para los pueblos indgenas la
comunidad es su casa grande, donde tienen
que convivir, interactuar, discutir, celebrar y
luchar para poder seguir conservando su casa
su modus vivendi.37
Los diferentes procesos y acciones que
impulsan, estn encaminados a la bsqueda
del bien comn, como en el caso de Oaxaca,
el tequio es el trabajo que de manera gratuita brindan todos los hombres y mujeres,
incluido los ancianos y menores, cada quin
segn sus posibilidades y atributos, para una
tarea colectiva. La importancia, a la par de
nombrar a las autoridades, es el sentido de la
participacin en la fiesta, de organizarse para
vender sus productos, por la defensa de sus
recursos naturales, o como sucede en el caso
de los migrantes, que desde los lugares donde
se encuentran, reproducen estas formas de
organizacin comunitaria e incluso realizan
actividades dirigidas al beneficio de sus comunidades de origen.
Aunque no exclusivo de los indgenas,
tambin existen otras expresiones de organizacin comunitaria, que se reproducen en la
ciudad, en la medida en que van participando amplias capas de la poblacin, que han
ido tomando conciencia de sus derechos y
deciden participar de manera organizada. Lo
cierto es que en las diferentes expresiones,
en algunos casos cuentan con la amplia acep-

relativamente autogestiva: trata de resolver


los problemas independientemente de las acciones del gobierno local, si logra su competencia estar satisfecha, pero s no logra que
el gobierno participe, resuelve sus problemas
y necesidades de forma autnoma.34
En tal sentido la participacin comunitaria
puede definirse como formas de autogobierno
y resolucin de conflictos locales que imponen a los individuos condiciones y funciones
comunitarias determinadas, con independencia del gobierno o en constante interaccin
con l y con relativa autonoma.35
En los propios sistemas normativos internos que existen en las comunidades y pueblos indios, la dimensin comunitaria, es la
manera cmo se explicita la participacin
ciudadana. En todo caso nos referimos a la
Participacin Ciudadana y Comunitaria, que
tiene un sentido ms amplio, ms all de la
participacin poltica electoral. Existen diversas formas y expresiones de participacin
ciudadana ligadas a la responsabilidad para
satisfacer necesidades ms inmediatas y cotidianas y como tal, son reconocidas.36
Por tanto, pueden abarcar adems de lo
electoral, las dimensiones: cultural, social,
religiosa y econmica. No solo como una
manera de responder colectivamente a la
dem. p. 13
dem. p. 14
36
Los Sistemas Normativos, se refieren a las formas de
organizacin y toma de decisiones que se dan en los
pueblos indgenas, a travs de la Asamblea Comunitaria,
en la que se reconoce el poder del conjunto, para tomar
decisiones con un sentido del bien comn, que abarca
o social, religioso y comunitario, incluyendo el nombramiento de autoridades y el sistema de cargos de servicio
comunitario.
34
35

La participacin Ciudadana y Comunitaria, Abriendo


los caminos de la Participacin, Los Cuadernos de la
participacin Ciudadana 1, Servicios para una Educacin
Alternativa AC, Oaxaca, Enero 2009
37

31

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

En la participacin social, son actores importantes, los grupos sociales ya que en el


libre ejercicio de sus derechos se movilizan,
se organizan, demandan, solicitan acciones
para la solucin de problemas particulares
o pblicos, con independencia del gobierno
municipal pero tenindolo como interlocutor
inmediato.
La participacin social se diferencia de la
comunitaria porque sta se considera tradicional y se plantea atender problemas comunes, mientras la social generalmente es sectorial, es decir, moviliza a ciertos sectores de
la sociedad para la solucin de los problemas
que les interesan en particular.
Para efectos del Mdulo recuperamos el siguiente concepto:

tacin y promocin de las autoridades municipales, mientras que en otros, son las que se
oponen, al sentir o suponer que la ciudadana
se le escapa de su control.
La esencia de la participacin comunitaria, tiene que ver con un proyecto comn,
con un beneficio colectivo y no individual.38
Participacin Social
La participacin social se refiere a acciones
colectivas de poblacin organizada que obedece a una bsqueda de mejores condiciones
de vida de una parte o sector de la poblacin,
o que se siente amenazada en sus condiciones de vida por algn cambio. La ciudadana,
en el ejercicio de sus derechos, se organiza
frente al gobierno, frecuentemente con independencia de l, sin importar las restricciones que enfrentan para reivindicar sus
demandas.39
Est ligada frecuentemente a un ejercicio
libre y autnomo de la ciudadana respecto al
gobierno, y en algunos casos antagnicos a
l. Se ve reflejada en formas de participacin
organizada ya sea de sectores econmicos,
de demandas sociales urbanas o movimientos sociales feministas, ecologistas, pacifistas, juveniles, en pro de la niez, la salud, la
educacin, o el trabajo-. La ciudadana, en el
ejercicio de sus derechos, se organiza frente al gobierno, sin importar las restricciones
que enfrentan para reivindicar sus demandas.

38
39

La participacin ciudadana se expresa en las iniciativas organizadas por grupos de personas reconocidos como miembros de una comunidad, que se integran
en forma individual o colectiva para exigir su derecho histrico, en el caso de
Mxico incluido en la Constitucin, a ser
parte de una deliberacin razonable para
construir su proyecto de nacin, que les
asegure un nivel de vida adecuado.40
Por todo eso la participacin ciudadana ha
dejado de ser un acto fortuito o voluntario
que no requiere una metodologa o tecnologa para desarrollarse. La participacin ciudadana hoy est determinada por tiempos,

dem. p. 23
dem. p.16 y 17

Definicin elaborada por el Proyecto Toolkit Foundation, del que Equipo Pueblo es parte.
40

32

Manual para la imparticin del Mdulo

v. La equidad de gnero.
vi. La autodeterminacin.
vii. La diversidad cultural de cara a la equidad y la justicia.

contextos y objetivos, adems cuenta con


modalidades, etapas, niveles y herramientas.
Factores que propician la Participacin
Ciudadana

La participacin ciudadana no puede ser


asumida como homognea, al contrario, la
ciudadana debe de participar de acuerdo a
sus intereses, capacidades y disponibilidad,
lo que garantiza que cada persona se comprometa con ella.

La participacin ciudadana requiere de factores que propicien su surgimiento y formalizacin en las comunidades y programas de
gobierno:
a) Las demandas, expectativas y soluciones
de problemas de la comunidad.
b) La informacin que brinda el propio gobierno a la ciudadana, lo que debera incluir la posibilidad de dilogo, de comunicacin y de interpretacin.
c) La posibilidad de crear espacios o instituciones de participacin ciudadanas.
d) Una legislacin que reconozca la diversidad y permita la innovacin.
e) El fomento de una vida asociativa.

Etapas
La participacin ciudadana ser ms efectiva
si obedece a un plan o procedimiento, ubicando los momentos o etapas. Lo primera es
definir el propsito que se persigue con la
participacin. Las etapas son generalmente:
i. Identificacin del problema: Investigacin y discusin con el objeto de identificar los aspectos esenciales del problema
o tema a enfrentar.
ii. Anlisis del problema: Revisin del
contexto, de los factores que influyen,
los temas o las situaciones problemticas
para el impulso de posibles soluciones, o
formas de intervenir en ellos.
iii. Visibilizacin de soluciones: Examen
para identificar la diversidad de opciones
polticas, de los recursos disponibles o
que puedan movilizarse.
iv. Diseo de polticas: Seleccin de una
opcin poltica ptima, la definicin y
concretizacin de la misma, que pueda
ser puesta en prctica (viabilidad).

Principios
La participacin ciudadana debe partir de
principios bsicos:
i. La libertad de incorporacin y desincorporacin de las personas, buscando
su institucionalizacin, pero no su corporativizacin.
ii. La inclusin de las diversas formas, instancias y espacios de asociacin de la
ciudadana.
iii. La corresponsabilidad social.
iv. La transparencia y la rendicin de cuentas.

33

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

v. Ejecucin de la poltica: La operacin


de la poltica.
vi. Monitoreo, evaluacin y seguimiento:
Supervisin de la ejecucin, retroalimentacin de la efectividad y eficiencia de
las medidas tomadas sobre el problema o
asunto; el ajuste eventual de la poltica,
planeacin, organizacin y la implementacin de medidas, despus de finalizar
la experiencia para asegurar la sustentabilidad de la solucin del problema o el
manejo del tema.

vi. Toma de decisiones: Cuando la ciudadana es directamente involucrada en la


toma de decisiones y comparten la responsabilidad por los resultados probables.
vii. Riesgos compartidos: La participacin
ciudadana est personalmente implicada
en los resultados, incluido el riesgo de
que no sean los esperados, de esta manera la responsabilidad es compartida.
viii. Asociacin: Se construye con los dos
anteriores. Aqu los ciudadanos y ciudadanas no slo toman parte en la toma
de decisiones y comparten los riesgos de
los resultados, tambin participan en la
implementacin de las decisiones, sobre
una base de igualdad con las otras personas involucradas.
ix. Autogestin: Significa la gestin ciudadana autnoma del problema, de esta
manera le corresponde una responsabilidad y un compromiso completos. La autogestin se considera el nivel ms alto
de participacin.

Niveles
En cada una de las etapas, se puede participar con diversos niveles, desde, solo estar
bien informados(as) hasta la responsabilidad
completa de la gestin de una fase en cuestin. Entre ellos encontramos los siguientes:
i. Resistencia: Oposicin activa de las personas a una medida o poltica planteada
o instrumentada.
ii. Oposicin: Actitud de negacin ante el
planteamiento de una medida o poltica
y sus soluciones.
iii. Informacin: Entendida aqu como comunicacin a las personas involucradas.
iv. Consulta: Las personas involucradas tienen la oportunidad de expresar sugerencias y preocupaciones.
v. Construccin de consensos: Las personas involucradas interactan para entenderse entre s, discutir varias opciones y
llegar a una posicin negociada que sea
aceptable para todas.

En la prctica, se dan experiencias en donde estos niveles interactan, de tal manera


que puede haber oposicin y movilizacin,
pero tambin capacidad de propuesta en la
poltica pblica.
La formulacin de los propsitos de la participacin, tan concretos como sean posibles,
sin duda ayudar al desarrollo adecuado de
estrategias y procedimientos para la participacin ciudadana; encontrar las formas ms
apropiadas para motivar a las personas a participar, y permitir determinar los recursos

34

Manual para la imparticin del Mdulo

(financieros, de tiempo, etc.) necesarios para


alcanzar los propsitos planteados.

los a los mbitos federal, estatal y municipal.


Asimismo, hay leyes federales y estatales que
incluyen -en algunos apartados- aspectos relacionados con la participacin ciudadana, o
que siendo federales reconocen el nivel local.
En el Primer Nivel destacan la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeacin y la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, que establece la obligacin del gobierno federal a dar a conocer la
informacin pblica, incluyendo los recursos
pblicos. La ciudadana tiene el derecho a acceder a toda la informacin pblica, lo que la
fortalece, pues es el primer paso de la participacin ciudadana.
Adems se cuenta con la Ley Federal de
Fomento de las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil y otras
federales que recomiendan la participacin
ciudadana y de la sociedad civil, en los mbitos del desarrollo y la poltica social. (Ver
Anexo 1 del Manual).
Es importante tener en consideracin
que no existe una Ley Federal de fomento
o promocin de la Participacin Ciudadana,
aunque ha sido una demanda constante de
grupos, organizaciones civiles y diversos sectores de poblacin, en los ltimos aos.
En el segundo nivel estn las Constituciones Polticas de cada Entidad Federativa
y en el Distrito Federal, 19 de ellos cuentan
con Ley de Participacin Ciudadana.41 De otro

2. MARCO JURDICO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LOS DIVERSOS


MBITOS DE GOBIERNO
Una experiencia vinculatoria entre ciudadanos, ciudadanas y gobiernos representa
el mejor modelo de acercamiento hacia la
gestin gubernamental participativa. El argumento es que mientras las acciones sean
desvinculadas de los recursos, legalidad e infraestructura, las posibilidades de institucionalizacin, de polticas pblicas y normatividad son mnimas.
El trabajo de consulta, diseo de metodologas de intervencin, la operacin de proyectos y la evaluacin de las acciones, son
ingredientes que aseguran el xito de la iniciativa ciudadana, legitiman a los gobiernos
y pueden colocarse en el umbral de la sustentabilidad. La ciudadana se ve reflejada en
los proyectos y las obras, las aprehende, conserva y emula como banderas. Los gobiernos
adquieren una presencia y un consenso que
garantiza otras obras y se convierten en corresponsables del ejercicio de gobierno.
Esta conviccin se ha traducido en muy
diversos esfuerzos de organizaciones civiles y
sociales por contar con un respaldo jurdico
que favorezca y haga efectiva la participacin
ciudadana en las acciones de gobierno y polticas pblicas.
Los documentos jurdicos que garantizan
la participacin ciudadana corresponden a

La Leyes de participacin ciudadana vigentes en los


estados son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Quintana Roo,
41

35

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

tin y el desarrollo exitosamente, la participacin ciudadana es indispensable.


Las buenas ideas pueden hacer mucho
para mejorar el gobierno local y la ciudadana directamente involucrada o afectada por un problema y generalmente tiene las mejores. Sus experiencias directas,
pensamientos y discusiones, proveen la
creatividad e innovacin necesarias para
abordar temas delicados o complicados de
manera satisfactoria para todos.
Finalmente, la participacin ciudadana en
el gobierno local es casi siempre efectiva
por los costos. Los ciudadanos y ciudadanas suelen ayudar a localizar maneras ms
baratas de hacer las cosas, su voluntad
de participacin en la ejecucin de polticas puede reducir los costos financieros
de manera significativa, adems en un
sentido figurado, las autoridades locales
pueden pagar un alto precio cuando los
ciudadanos y las ciudadanas no estn involucrados directamente en el proyecto.

lado, solo seis entidades han aprobado una


ley de Fomento a las Actividades que realizan
las OSC.42
El tercer nivel se refiere a las Leyes Orgnicas Municipales o reglamentos municipales,
que como se sabe, son heterogneas y diversas, por lo que se recomienda recurrir a ellas
en los casos concretos.
No hay que olvidar que en el Sistema Normativo Indgena, existen leyes que son acatadas por el conjunto de la comunidad, aunque
no sean formales para la cultura occidental.
Las decisiones trascendentales adquieren mayor importancia para la comunidad.
No es aceptable que el municipio, o mejor dicho que la autoridad municipal decida
hacer una nueva autopista o carretera, sin
consultar e involucrar a los residentes en el
proyecto. Por tanto, es recomendable tomar
en consideracin que:
El gobierno debe de responder a las necesidades y demandas de las personas, involucrndolas en su identificacin, en el
diseo y aplicacin de polticas para atenderlas, lo que es una manera excelente
para asegurarse de que son adecuadamente atendidas.
La gestin de gobierno y el desarrollo en
particular, desde una perspectiva de la
sustentabilidad, involucra un conjunto de
temas de una amplitud y complejidad creciente. Para cumplir las tareas de la ges-

3. MECANISMOS DE PARTICIPACIN
CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO
Para que la participacin ciudadana tenga
mayores mrgenes de efectividad, adems
de planearla y de reconocer el respaldo legal
existente, debe seleccionar los mecanismos
(herramientas) ms adecuados. Las experiencias de participacin -en pases como el nuestro- ha hecho posible el diseo de mecanismos
diversos, que responden a las distintas intencionalidades o propsitos que se plantea.

San Luis Potos, Tamaulipas, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz,


Yucatn y Zacatecas.
42
Cuentan con Ley de Fomento: Baja California, Distrito
Federal, Morelos, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.

36

Manual para la imparticin del Mdulo

La seleccin de tales mecanismos, por tanto, depende del problema o asunto del que se
trate, del sector o grupo de poblacin que lo
promueve, de la complejidad del tema, es decir, de qu tan estratgica o significativa es la
intervencin de la ciudadana, o del alcance
que se le quiere dar: solo resistir, solo protestar, o tambin proponer, operar, monitorear,
evaluar. En este mdulo damos mayor peso a
aquellos mecanismos para una participacin
que privilegia o se propone incidir o influir
en las decisiones y/o polticas pblicas.
La incidencia supone una diversidad de
acciones y uso de instrumentos destinados a
lograr cambios en la esfera pblica, orientados principalmente a activar los derechos de
las personas, a equilibrar la distribucin del
poder y a construir democracia y equidad. Por
tanto se reconocen desde la manifestacin
pblica para oponerse o protestar por una
decisin, medida o poltica pblica; pasando
por los procesos de exigibilidad de derechos,
hasta los de consulta para evaluar y/ o pro-

poner salidas a las y los tomadores de decisiones, que no han considerado a la ciudadana
en el diseo de polticas. Al final, insistimos,
el resultado que se espera es la incidencia.
Por tanto, hay mltiples propuestas de
clasificacin de los mecanismos de participacin ciudadana, producto de la experiencia,
de las prcticas de grupos y organizaciones
civiles y de quienes, desde la academia, han
realizado ejercicios de abstraccin para devolverlos en forma organizada, jerarquizada,
para su aplicacin en nuevas iniciativas. Con
base en esa produccin conceptual se presenta una clasificacin, segn el objetivo, en la
que se da mayor peso e importancia a los que
recurrentemente se aplican en el mbito local
y de los que van ms all de ofrecer informacin a la ciudadana, y que suponen un grado
de participacin e influencia en la toma de
decisiones. Se consideran recursos para el
ejercicio democrtico, la base de la democracia deliberativa o directa, as como opciones para la incidencia poltica.43

43
Participacin Ciudadana. Texto de lectura, Mdulo 6,
Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hbitat y BM,
Mxico, 2005

37

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA SEGN SU OBJETIVO44


Tipo
Consulta a comunidades

Definicin o mbito

Ejemplos

Son instrumentos que establecen un mecanismo for- Acercamiento comunitario


malizado de interlocucin y dilogo con los representantes de grupos o comunidades ms o menos recono- Encuestas
cibles. Tratan de aprovechar el capital social existente
Grupos especializados o consultivos
Pretenden ser un mecanismo estable, con una composicin determinada y periodicidad de las reuniones,
aunque con atribuciones muy cambiantes segn los Comits o Consejos Ciudadanos
casos
La principal distincin de este grupo de instrumentos
es la que los divide segn las comunidades, sean territoriales o sectoriales (mujeres, jvenes)

Deliberacin

Son instrumentos que enfatizan la capacidad de re- Diagnstico rpido


flexin y dilogo de la ciudadana y de grupos de
Programacin integrada
referencia
Diseo participativo de
planes

En este grupo pueden distinguirse dos grandes tipos.


El primero se basa nicamente en la bsqueda de la Presupuesto participativo
informacin y deliberacin ciudadana; mientras que en
el segundo este objetivo se combina con una seleccin Foros
de las y los participantes, que los convierte en una
Cabildo abierto
muestra representativa de la sociedad
Democracia Directa

Son instrumentos participativos cuya principal cuali- Referndum


dad es la extensin de la participacin hacindola lle Plebiscito
gar al mximo posible de ciudadanos
Se pretende hacer posible que cualquier miembro de Revocacin de mandato
la comunidad participe directamente en la toma de
Consulta popular
decisiones
Una parte de esos mecanismos nos sirve tanto para Sufragio
tomar decisiones concretas como para contribuir a democratizar el proceso de eleccin de representantes y Iniciativa popular
hacerlo ms abierto a la influencia de la ciudadana

Basado en: Participacin Ciudadana y Polticas Sociales en el mbito Local, Memorias 1, IIS-UNAM, COMECSO,
Indesol; Ziccardi, Alicia (Coord); Mxico, 2004
44

38

Manual para la imparticin del Mdulo

Tipo
Evaluacin e incidencia en polticas
pblicas

Definicin o mbito
Son mecanismos o instrumentos de participacin ciudadana para observar, vigilar, dar seguimiento y evaluar procesos, polticas o programas de gobierno, con lo
que fortalecen la transparencia en la gestin pblica,
la rendicin de cuentas y la colaboracin entre servidoras y servidores pblicos y ciudadana para mejorar
su gestin

Ejemplos
Observatorio social
Monitoreo ciudadano
Contralora social
Observacin electoral

La evaluacin ciudadana regularmente tiene en la mira


proponer mejoras e influir en las decisiones sobre el
diseo y la aplicacin de polticas pblicas
Resistencia y
oposicin

Son los mecanismos que denotan una oposicin activa Marcha


o pasiva de la ciudadana ante una determinada decisin o ausencia de medidas gubernamentales, ante Plantn
un problema sentido
Mitin
Suelen ser mecanismos con una finalidad especfica,
de corta duracin, con una composicin heterognea Paros
y cambiante

Otros

En los ltimos veinte aos encontramos muchas expe- Mapas de inclusin y excluriencias que no aparecen en los grupos ya descritos. En
sin social
parte de los casos se trata de variantes con distintos
nombres y pequeas diferencias, en que los mtodos Talleres
organizativos se asemejan y encajan en las lgicas de
Ordenamientos territoriales
funcionamiento descritas
Tequio
O bien de experiencias comunitarias particulares de Sistema de cargos y servicios
una cultura o grupo
Asambleas comunitarias
Estatutos comunales

39

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Mapa de Mecanismos de
Participacin Ciudadana
Consulta a
comunidades

Deliberacin

Evaluacin e
incidencia en
polticas pblicas

Democracia
directa

Resistencia y
oposicin

Otros

Mapas de
inclusin y
exclusin social

Acercamiento
comunitario

Diagnstico
rpido

Encuestas

Programacin
integrada

Plebiscito

Monitoreo
ciudadano

Plantn

Talleres

Grupos
especializados o
consultivos

Diseo
participativo de
planes

Revocacin de
mandato

Contralora social

Mitn

Ordenamientos
territoriales

Comits o
consejos
ciudadanos

Presupuesto
participativo

Consulta
popular

observacin
electoral

Paros

Tequio

Foros

Sufragio

Sistemas de
cargos y servicios

Cabildo abierto

iniciativa popular

Asambleas
comunitarias

Referndum

Observatorio
social

Marcha

Estatutos
comunales

ma, anlisis o nicamente con funciones


consultivas. Cuando las personas en estos
grupos no se involucran en el diseo de
polticas y la toma de decisiones, el uso de
la herramienta es menos exitosa.
Comits o Consejos Ciudadanos: Son
de muy diversa naturaleza, sectoriales y
territoriales: de planeacin, de desarrollo
social, de desarrollo rural, sustentable,
de seguridad pblica, vecinales, micro
regionales, entre otros. Son espacios que
permiten que la ciudadana pueda tomar
decisiones sobre acciones que impulsa el
gobierno local, as como, evaluar, presentar propuestas, quejas, denuncias para ser
tramitadas por el gobierno.46

Descripcin de los mecanismos de participacin ciudadana


Acercamiento comunitario: Se realiza a
travs de actividades importantes para la
poblacin, regularmente para recoger su
punto de vista.
Encuestas: Conjunto de preguntas normalizadas dirigidas a una muestra representativa de la poblacin, con el fin de
conocer estados de opinin o hechos especficos.45
Grupos especializados o consultivos: Se
usan en las primeras etapas de una experiencia, para la identificacin del probleTomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Encuesta visitado el 15 de julio de 2009
45

46

40

dem. p. 44

Manual para la imparticin del Mdulo

Diagnstico rpido: Anlisis o valoracin


de un problema o tema a travs de la auto
percepcin de las y los actores involucrados.
Programacin integrada: La decisin de
los entes municipales de integrar sus acciones y coordinarlas a travs de la participacin de la ciudadana.
Diseo participativo de planes: Instrumento pblico a travs del cual se busca
descentralizar y democratizar la toma de decisiones, de tal forma que tambin se puede
convertir o se convierte en el instrumento
con el que los grupos excluidos participan
en la programacin social, permitindoles
gozar de los beneficios de la poltica social.
Presupuesto Participativo: Se inicia con
una consulta general de necesidades y expectativas, con una estructura ciudadana
representativa de cada localidad (barrio,
calle, manzana). A continuacin se establece una metodologa para detectar las
necesidades sentidas por la comunidad y
las reales, a travs de un ejercicio de consulta y convencimiento. Posteriormente
se operacionalizan esas necesidades, es
decir, se priorizan por importancia y monto disponible para su atencin, para integrarlas en un plan de desarrollo urbano,
que el gobierno facilita y suministra. Se
eligen representantes de comit de obra
y despus se crea un Comit General encargado de legitimar y firmar este plan en
corresponsabilidad.
El presupuesto participativo tiene una
gran diferencia con numerosos ejercicios
participativos realizados en nuestro
pas, por ejemplo, con COPLADE y COPLA-

DEMUN (los convenios que firman los gobiernos Federal, estatal y municipal) en
donde, en muchos casos, son los jefes de
manzana y lderes locales afines a intereses partidarios y de sector, los que determinan el plan de obras.
Foros: Herramientas similares a las mesas
redondas, aunque en la prctica el trmino
parece referirse a reuniones con mltiples
contrapartes que son ms incidentales y
menos atractivas para sus participantes.
Sin embargo, en muchos casos, los foros no
hacen ninguna diferencia, aparentemente
su carcter sin ataduras, no los convierte
en una herramienta para incidencia o para
fortalecer la participacin ciudadana.
Hay otros mecanismos de participacin directa, que inciden en la gestin y desempeo de los gobiernos locales, ya sea a travs de consultas pblicas o elaboracin de
propuestas. En Mxico existen, amparados
por la ley, varios mecanismos de este tipo.
Cabildo Abierto: Cuando las leyes establecen que al menos un nmero de reuniones
del Cabildo al mes, tiene que ser abierta, en
las que la ciudadana participa con voz.
Referndum: Consiste en someter un
asunto al voto popular. El referndum
por peticin, parte de las y los electores
y posibilita que una ley propuesta sea sometida al voto popular antes de que entre
en vigor. Por regla general se exige que un
porcentaje determinado de votantes firme
la solicitud que permita un referndum.47

47
Tomado de:http://www.ilustrados.com/publicaciones/
EpyAkAEkVAuKUBFAcb.php consultado el 7 de julio de
2009

41

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Revocacin de mandato: Cuando las leyes establecen la posibilidad de destituir


a un(a) presidente(a), gobernador(a) o
legislador(a) electo(a), antes de que termine el periodo por el que fue elegido(a).
Consulta Popular: Mecanismo por el que
se convoca al pueblo para que decida sobre un asunto particular de naturaleza pblica.
Sufragio: Equivalente a voto, forma de
expresin de la voluntad individual o corporativa en distintos tipos de asambleas
e instrumento de participacin en la vida
pblica, incluyendo la eleccin de quienes
gobernarn un pueblo o pas.
El sufragio universal acab por ser uno de
los instrumentos principales de las democracias representativas contemporneas,
en las que el voto es personal (no puede
hacerse por delegacin), libre (el Estado
tiene la obligacin de impedir cualquier
tipo de coaccin) y secreto; y su garanta
es un rasgo definitorio del Estado de Derecho50.
Iniciativa Popular: Cuando las leyes permiten que las personas presenten peticiones avaladas por sus firmas, para que se
tome en consideracin un determinado
asunto pblico, como puede ser una reforma de estatuto o una ley.51
Algunas Constituciones Estatales, Leyes
Orgnicas Municipales y Leyes de Partici-

El referndum como opcin se origina


cuando un organismo legislativo desea pedir a una mayora especfica del electorado
que acepte una medida antes de que se
haga oficial. Los llamados referendos estatutarios y constitucionales son tambin
considerados necesarios por algunos gobiernos como parte de los procedimientos
de validacin de algunas medidas. Ambos
referendos suelen exigir algo ms que la
mayora simple para ser aprobados. Son
formas de hacer participar al electorado
de un modo directo en los procesos legislativos de los gobiernos.
Plebiscito: Reciben el nombre de plebiscitos, las resoluciones tomadas por todo un
pueblo a pluralidad de votos (mayora de
votos). Representan los actos de voluntad
popular mediante los que el pueblo exterioriza su opinin sobre un hecho determinado de la vida poltica.48
Otras fuentes consideran que el Plebiscito
es una Consulta que se realiza directamente al pueblo para que resuelva lo que
considere ms conveniente respecto a la
solucin de un problema poltico de trascendental inters o sobre la aprobacin o
repulsa de determinados actos de sus gobernantes. 49
Destaca la naturaleza, eminentemente poltica, del plebiscito al indicar como ejemplos del mismo la aceptacin de una constitucin o la manifestacin de confianza
en una persona o en un rgimen poltico.

50
Tomado de: http://www.proyectosfindecarrera.com/
definicion/sufragio.htm visitado el 16 de julio de 2009
51
Participacin Ciudadana. Texto de lectura, Mdulo 6,
Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hbitat y BM,
Mxico, 2005, p. 43

48 dem
49 Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Editorial
Porra; 31. Edicin; Mxico 2003; p. 408

42

Manual para la imparticin del Mdulo

pacin Ciudadana, especifican tambin el


tipo de participacin ciudadana que deben promover los rdenes de gobierno; los
espacios y mecanismos en los que se concretan.
Observatorio Social: Instrumento de participacin que responde al inters o falta
de credibilidad de la ciudadana sobre la
ejecucin y/o resultados de una poltica o
programa, ante la ausencia de mecanismos
de inclusin en el actuar gubernamental;
a partir de la observacin - vigilancia de
la operacin e impacto de las polticas,
procesos y resultados de la gestin pblica. Puede entonces incluir acciones de
monitoreo y prever informes pblicos que
evalan y hacen recomendaciones a las
instancias tomadoras de decisiones.
Monitoreo ciudadano: Consiste en la
realizacin de ejercicios sistemticos, independientes y planificados para observar, dar seguimiento y proponer mejoras
sobre aspectos como la manera en que las
y los servidores pblicos toman decisiones
y utilizan los recursos pblicos; cmo se
generan y cules son los resultados de la
gestin pblica, su apego al marco legal y
el cumplimiento de metas y planes estratgicos, entre otros.52
Contralora social: Participacin ciudadana cuya intervencin en lo pblico
est orientada a la vigilancia, control y
evaluacin de los programas y acciones
de gobierno con la finalidad de elabo-

Gua para el Monitoreo; Consejo Ciudadano por la Transparencia. Secretara de la Funcin Pblica, Len V, Ana
Mara, Mxico, 2005, p. 6

52

43

rar propuestas encaminadas a optimizar


la gestin gubernamental. Es un tipo de
participacin que busca que la ciudadana
organizada, o no, puedan intervenir en el
curso de la esfera pblica a travs de su
inclusin en rganos colegiados o comits
-es decir, en forma directa-, o de manera
indirecta por medio de la activacin de los
sistemas de quejas y denuncia.
Observacin electoral: Entendida como
el conjunto de acciones ciudadanas que
dan seguimiento al desarrollo de las diferentes etapas del proceso electoral, con
la finalidad de contribuir a que stos se
realicen con transparencia, legalidad y
equidad, e inhibir irregularidades de los
actores polticos y sociales involucrados.
En sus inicios, la observacin electoral no
tuvo reconocimiento legal, fue hasta la reforma electoral de 1996 que se incorpora
dicha figura en la legislacin en la materia.
A lo largo de los ms de 20 aos de observacin electoral ciudadana en Mxico, las
organizaciones civiles interesadas, han
diseado mltiples estrategias, metodologas y herramientas de observacin de las
diferentes etapas y acciones del proceso
electoral, metodologas que en no pocas
ocasiones, han sido retomadas por las instituciones electorales y partidos polticos.
Marcha, plantn, mitin y paros generales: Son los mecanismos que denotan una
oposicin activa o pasiva de la ciudadana ante una determinada decisin o ausencia de medidas gubernamentales, ante
un problema sentido o de inters pblico.
Suelen ser mecanismos con una finalidad

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Sistema de cargo y servicios: Se refiere


al conjunto de funciones o responsabilidad que desempean los pobladores durante toda su vida en los mbitos poltico,
social, cultural y econmico dentro de su
comunidad. Para poder acceder a ser una
autoridad municipal o agraria, en algunos
municipios, se requiere haber cumplido
con anterioridad los cargos.
Asambleas comunitarias: Es el espacio
fundamental de participacin ciudadana,
donde hombres y mujeres discuten y toman decisiones referentes a la vida pblica y privada de la poblacin. En ella
tambin es en donde se eligen a las autoridades municipales o agrarias.
Estatutos comunales: Se refiere al documento que explicita la voluntad del
conjunto de la comunidad, en torno a la
forma en cmo sa comunidad organiza su
vida poltica, econmica y social, incluida la parte relacionada con la propiedad y
uso del territorio.

especfica, de corta duracin, con una


composicin heterognea y cambiante.
Mapas de inclusin y exclusin social:
Mapas actualizados que permiten la visualizacin de reas geogrficas que han sido
ms o menos favorecidas por polticas pblicas.
Talleres: Es una tcnica de enseanza y
sensibilizacin que se basa en la prctica.
La variedad de formatos para esta herramienta es amplia. Una manera de diferenciarlos es considerando su propsito; parece haber tres bsicos:
o Informacin y sensibilizacin
o Capacitacin, generalmente para el desarrollo de habilidades
o Desarrollo de polticas y preparacin para
la toma de decisiones
Tequio: Es el servicio gratuito que de manera organizada se da en una comunidad,
para realizar un trabajo que beneficiar
a la comunidad, como la construccin de
escuelas, palacios municipales, caminos,
entre otros.

44

Manual para la imparticin del Mdulo

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


1. Es la participacin ciudadana un acto democrtico?

No

2. Cules seran las diferencias ms importantes entre la participacin comunitaria,


la social y la ciudadana?(Ejemplifique)

3. Cules son los factores que propician la participacin ciudadana?

4. Qu importancia tiene el hecho de contar con un marco jurdico para impulsar y


promover la participacin ciudadana?

5. Cules son los mecanismos de participacin ciudadana que se han impulsado en


su localidad o entidad? Con qu propsito?

45

CAPTULO III
El Ciclo de la
Poltica Pblica
Objetivo Identificar las
diversas propuestas
de las fases del ciclo
completo de las
polticas pblicas y
conocer las opciones
de participacin de
las organizaciones
de la sociedad civil
en este proceso.

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Autodiagnstico
Qu sabemos sobre el diseo e implementacin de las polticas pblicas?
1. Conoce una definicin de poltica pblica?
Si

No

Cul

2. Sabe qu significa el ciclo de la poltica pblica?


Si

Explique

No
3. Hace falta investigar para poder promover una poltica pblica?
Si

No

4. Es necesario establecer alianzas o convenios con diversos actores para promover una poltica pblica?
Si

No

por qu?

5 Conoce una experiencia local de promocin de una poltica pblica desde la


sociedad civil?
Si

No

48

Manual para la imparticin del Mdulo

PRESENTACIN

e implementacin. Hace falta reunir o contar con condiciones y recursos que aseguren
su operacin de preferencia en el mediano
y largo plazo. Entre otras condiciones, para
responder a las demandas de la poblacin, es
fundamental contar con instituciones realmente eficaces y con voluntad para impulsar
reformas y polticas pblicas adecuadas.
Considerando lo anterior conviene recordar
los instrumentos que utilizan las instituciones
de gobierno que elaboran polticas pblicas,
que vienen a ser instrumentos de accin de las
polticas pblicas. Dichos instrumentos son:
Las normas jurdicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasin. 55
En primer lugar, las normas jurdicas, segn Pallares, constituyen el nico recurso
propio y exclusivo del Estado. Es a travs de
las normas jurdicas que los poderes pblicos
autorizan y establecen las actividades que
constituyen las polticas, y tambin, limitan
la discrecionalidad en el actuar de los que la
elaboran y ejecutan.56
En segundo lugar, elaborar las polticas
requiere de los servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material.
Son las distintas personas con grado de especializacin que operan en la Administracin
Pblica, y son las encargadas de elaborar las
polticas, la realizacin prctica, descansa sobre sus hombros.
El tercer instrumento son los recursos materiales, aqu se destacan principalmente los
financieros. Para poder llevar a cabo las polti-

Como se expuso en el primer apartado, las


polticas pblicas tienen el fin de atender las
necesidades de la poblacin, resolver determinados problemas, responder a las demandas sociales, desde quienes ocupan cargos y
responsabilidad en la administracin pblica.
Por eso se dice que: Un gobierno puede ser
calificado como efectivo si el objeto que le
da vida es alcanzado, o si sus rendimientos
permanecen y crecen ante los imperativos
pblicos que tienen encomendados.53
Sin embargo, pocas son las reivindicaciones sociales que logran trasladarse al campo
poltico, que normalmente resulta impermeable para tales demandas sociales, actuando
como una suerte de compartimento estanco.
De igual manera, solo alguna que otra logra
alcanzar el estatus de polticas pblicas. Para
que dicha conversin se produzca es necesario que las peticiones o exigencias sociales en
cuestin, presenten un perfil particularmente problemtico, en trminos reales y potenciales, es decir que constituyan lo que Jones
(1984) entiende como problema pblico: una
demanda, una necesidad o una oportunidad
de intervencin pblica, que requiere para
su tratamiento de una accin o intervencin
pblica que provocara la necesidad imperiosa de actuar sobre las mismas, diseando una
poltica ex profeso para afrontarlas.54
Las polticas pblicas para que sean efectivas exigen un cuidadoso proceso de diseo
53
54

Guerrero, Omar, citado por Aguilar, Luis, p. cit


Lasswell (1955- 1971), El ciclo vital de las polticas

55
56

49

dem
dem

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

de una secuencia de tiempos y sucesos que


efectivamente suceden uno tras otro. Es un
artificio para denotar slo los componentes
lgicamente necesarios e interdependientes
de toda poltica, integrados a manera de proceso. Adems, las polticas pblicas se conforman por una gran cantidad de acciones,
decisiones y relaciones de distinto tipo en
contextos multideterminados.58
En todo caso reconocer las polticas pblicas
como un proceso no implica un orden rgido, no
se debe aprender como una evolucin secuencial, pues estamos hablando de demandas o
problemas colectivos, de decisiones en el marco
de la administracin pblica, de negociaciones
entre ciudadana- gobierno, en fin de medidas
que respondan a la ausencia o ineficiencia de
polticas en torno a determinado asunto.
Pero el anlisis no se puede obviar ya que
una decisin plenamente deliberada, orientada a resolver problemas sociales, no puede soslayar responsabilidades, limitaciones,
intereses y otros asuntos que acompaan al
proceso. El anlisis requiere indagar por cada
una de las fases que existen o coexisten durante la interaccin poltica. 59
Adolfo Eslava considera que: El ciclo es
una herramienta que permite delimitar el
anlisis de acuerdo con un conjunto de etapas
que dan forma al desarrollo de las polticas.
Significa que siempre hay un antes, un durante y un despus que sern tan complejos como lo sean las condiciones, recursos y

cas pblicas es necesario que la Administracin


tenga recursos, los que obtiene fundamentalmente del pago de impuestos de la ciudadana.
Un cuarto elemento, es la persuasin,
que representa un instrumento efectivo muy
importante, seala Pallares, que los ciudadanos consideran al gobierno como legtima
expresin de la interpretacin mayoritaria de
los intereses generales de la sociedad.57

1. CICLO DE LA POLTICA PBLICA


Por su complejidad, encontramos diversas
propuestas y esfuerzos de anlisis - conceptualizacin sobre el ciclo, el recorrido, fases
o etapas que debe cubrir una poltica pblica. No es fcil poner en marcha polticas pblicas, hace falta metodologa, recursos y un
procedimiento que involucra a diversos actores. El Proceso de las polticas pblicas es un
conjunto de etapas de decisiones y acciones.
Siguiendo a Knoepfel y otros (2003), podemos decir que el ciclo es un marco de
referencia que sirve para buscarle sentido al
flujo (proceso) de decisiones y procedimientos que -en la realidad- forman una poltica
pblica. Luis F Aguilar es mas explicito: la
nocin de policy process (ciclo) es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modelacin,
ordenamiento, explicacin y prescripcin de
una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no
entiende ser la representacin descriptiva
57

Teora y ciclo de las polticas pblicas, Ejea Mendoza,


Guillermo, Mxico, 2006
59
El Ciclo de las Polticas Pblicas, Eslava, Adolfo. Colombia, 2008
58

dem

50

Manual para la imparticin del Mdulo

Este esquema fue perfeccionado por Hogwood y Gunn (1984), quien plantea un ciclo
de nueve fases en el curso vital de las polticas pblicas:

tiempo para disearlas y operarlas. La lgica


-dice Eslava- consiste en deliberar, hacer
y evaluar para volver a deliberar.
Pallares (1988), como muchos otros autores, define un Ciclo Vital en tres fases esenciales: i) Formulacin de las polticas pblicas; ii) Implementacin o aplicacin prctica
de las mismas, y iii) Evaluacin de su rendimiento. Lo que equivale igualmente a los tres
momentos identificados de manera general:
Diseo, Implementacin y Evaluacin.
El esquema cclico no es un instrumento rgido y estricto, no debe asumirse como
nica va de configurar polticas, al contrario
debe reconocerse como una herramienta flexible que permite plantear cuestiones anticipadamente y que simultneamente posibilite su
monitoreo, de manera que los distintos procesos puedan ser evaluados, cambiados o ajustados si se ubicasen problemas de relevancia.
En la literatura acadmica la idea del ciclo vital de la poltica arranca con Lasswell, quien disea el esquema de ciclo vital, consistente en
un curso secuencial por fases, que abarca desde
la identificacin del problema hasta la evaluacin de las polticas. Diseo que con los aos
resultar el referente bsico en la temtica.
Diversos autores van a redefinir y completar dicho diseo, as Kingdon (1984) propone
una secuencia de procesos que incorpora los
siguientes pasos:

1) Decidir qu (identificacin de la problemtica y definicin de la agenda)


2) Decidir cmo abordar dicha problemtica
(proceso de filtrado de temas-problemas)
3) Definicin del problema focal
4) Proyecciones de futuro y pronsticos
5) Definicin de objetivos, fines y prioridades
6) Anlisis de opciones
7) Implementacin, seguimiento y control de
polticas
8) Evaluacin y revisin
9) Continuidad, secuencia o terminacin de
las polticas
Mientras que Carlos Ruz Snchez identifica en su Manual para la elaboracin de Polticas Pblicas seis pasos:60
1. Identificar y definir el problema
2. Percibir la problemtica actual o futura
3. Seleccionar soluciones
4. Establecer objetivos o metas
5. Seleccionar los medios
6. Implementarla
Partiendo de las definiciones de los autores recuperados y con fines didcticos, proponemos el siguiente cuadro que integra los
contenidos fundamentales del ciclo:

1. Definicin de la agenda
2. Definicin de alternativas para la eleccin
3. Seleccin concluyente entre las alternativas enumeradas
4. Implementacin de la decisin

60

51

Citado por Aguilar

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Ciclo de las polticas pblicas (PP)61


Momentos de la PP

Componentes

Variables

Diseo o
Formulacin

Definicin de la agenda

-Decidir que es un problema pblico

Definicin de alternativas para la


eleccin

-Identificar la problemtica, causas y


efectos

Seleccin concluyente entre las alternativas o soluciones enumeradas

-Cmo abordar dicha problemtica


-Definir el problema focal y concreto
-Considerar las demandas de los diversos sectores
- Valorar y elegir alternativas u opciones polticas precisas
-Proyecciones de futuro y pronstico
-Definir Objetivos, fines y prioridades

Operacin/

Implementacin de la decisin

-Aplicacin prctica, seguimiento y


control de la poltica

Evaluacin de su rendimiento o
resultados

-Evaluacin y revisin

Implementacin o
aplicacin
Evaluacin

-Continuidad o reformulacin
-Secuencia o terminacin de la poltica

Todos los pasos son indispensables, pero


dentro del momento del Diseo o Formulacin, si logramos identificar con precisin
el problema, habremos avanzado un 50%.
61

Hay que establecer claramente a quien afecta, en dnde se presenta y cunto miden las
alteraciones que provoca el problema. Implica el anlisis tanto de la coyuntura como de

Diseado con las propuestas del ciclo de la poltica pblica, citados en el presente captulo.

52

Manual para la imparticin del Mdulo

acorde; la relacin de coherencia entre problemtica y poltica, debe ser directa y proporcional en razn de los diversos aspectos
anteriormente reseados. Puesto que se trata
de elegir la opcin concreta de poltica, el
componente decisional y el proceso decisorio, resultan centrales.63 Algunos recomiendan el estudio y seleccin de alternativas u
opciones polticas precisas y detalladas; hacer una valoracin y comparacin de las mismas, tomando en cuenta las ventajas e inconvenientes de cada una e incluso un anlisis
de costo beneficio.64
En cuanto al momento de la implementacin o aplicacin, la mayora de autores
piensa que no existe una separacin tajante y
radical entre la etapa de formulacin y la etapa de operacin. Sera difcil deslindar una de
otra, de ah que Barret y Fudge (1981) consideran la implementacin como un continuum de elaboracin y accin en el cual tiene
lugar un proceso negociador entre aquellos
que quieren llevar la poltica a la prctica y
aquellos de los que depende la accin. La implementacin de las polticas pblicas corresponde a las Administraciones Publicas, que
son las responsables de las mismas. Adems
se le considera la fase ms crtica del ciclo
porque el nmero de actores involucrados
aumenta mucho, as como las expectativas e
intereses.
Finalmente, el momento de la Evaluacin de las polticas pblicas, implica el
proceso de monitoreo y control de las mis-

los aspectos sociales y polticos en el lugar


que se quiera implementar la poltica, ya que
la mayora de las veces la ideologa-poltica
del gobierno impide la realizacin del objetivo planteado.
Cuando se analiza la Solucin al Problema para el cual se crear la poltica pblica
es conveniente valorar: i) El respaldo ideolgico-poltico; ii) los criterios polticos; iii)
los criterios tcnicos; iv) los criterios administrativos.
Tambin hay que considerar- sugiere
Aguilar- los recursos con los que se podr
contar para la planeacin y consecuente
implementacin de la poltica, tanto tecnolgicos como administrativos, organizacin
operativa, gasto, entre los ms importantes.
De igual manera hay que tener cuidado al
planearla ya que se debe tomar en cuenta la
opinin de la sociedad -o parte de ella- a la
que se dirige la poltica, porque desde nuestra visin puede parecer una magnfica idea,
pero para las personas puede ser perjudicial
o benfica.
La definicin de objetivos, es uno de los
momentos esenciales del ciclo, pues es sin
duda la referencia bsica de la poltica en
cuestin y el eje a partir del cual se calculan
las posibles desviaciones que en el proceso de
implementacin puedan producirse. Los objetivos o metas de la poltica, constituyen un
referente decisivo, puesto que estamos construyendo un futuro deseado.62
Una vez definidos los objetivos debe procederse a la eleccin de la poltica ms

dem
El ciclo de las polticas pblicas. Diplomado en Gerencia de Polticas Pblicas, mencin Empleo
63
64

62

Eslava, Adolfo, p. cit.

53

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

2. PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL


(OSC) EN LA PROMOCIN DE POLTICAS PBLICAS

mas, con base en las posibles desviaciones de


trayectoria en relacin a los objetivos y metas
establecidas y los resultados efectivamente
alcanzados. Con la evaluacin se constata el
grado de consecucin de las metas definidas,
con lo que se ajustan las expectativas respecto a las realidades conseguidas. Dicho ajuste
evidenciar los cambios, o modificaciones que
en su caso corresponda introducir y realizar.65
En definitiva, la Evaluacin, de cara al conjunto del ciclo vital de las polticas, podra ser
considerada la fase ms relevante por cuanto
que evidencia los resultados de la poltica.
Por ltimo, conviene recordar que la funcin ms importante de la deliberacin pblica y la elaboracin de polticas, es la definicin de las normas que determinan cuando
debern considerarse ciertas condiciones
como problemas de poltica. La solucin de
los problemas puede tener diversas caras, distintas formas de solucin y no solo una, por
tanto se debe considerar la mayor parte de las
opciones y al irlas analizando objetivamente
descartar e ir seleccionando las ms viables.66
Las decisiones importantes de polticas
son algo ms que simples esfuerzos por actuar de la mejor manera posible en la situacin inmediata que afronta el elaborador de
poltica. Tales decisiones se toman luego de
una deliberacin cuidadosa y se juzgan por
sus efectos de largo plazo, antes que por sus
consecuencias inmediatas.67

La participacin de las organizaciones de la


sociedad civil en el ciclo completo de la poltica pblica es una realidad y est reconocida
no solo como una opcin que los gobiernos
toman o dejan, sino como una expresin de
la vida democrtica y tambin como un derecho social. Es un signo de la democracia participativa y de un gobierno efectivo.
La sociedad civil ha dado muestras de su
inters y capacidades para participar, dialogar y proponer en su caso, polticas pblicas en los distintos campos o mbitos en los
que trabaja e influye, muchas veces en articulacin con actores locales comunitarios
igualmente interesados y comprometidos con
su entorno. La nocin de poltica pblica,
comenta Manuel Canto Chac, centrada en la
funcin gubernamental ya no es suficiente.
La distincin entre poltica pblica y accin
pblica est en el centro de la transformacin
de la relacin gobierno sociedad.
Aunque hay un captulo dedicado a la
participacin ciudadana aqu lo vinculamos
al ejercicio de control ciudadano y la gestin
gubernamental. Manuel Canto Chac, ubica los
distintos niveles de participacin, as como
mbitos de las polticas pblicas, considerando su ciclo.68

Eslava, Adolfo, p. cit


Aguilar, Luis F, p. cit
67
Majone, Giondomenico, Argumentacin y persuasin en
la formulacin de polticas, Mxico, CFE, Citado por Aguilar
65

68
Canto Chac, Manuel, Introduccin a las polticas pblicas. En Participacin Ciudadana y Polticas Pblicas en
el Municipio, MCD, Mxico, 2002

66

54

Manual para la imparticin del Mdulo

Niveles de participacin en las fases o ciclo de la poltica pblica*


Niveles de participacin/ Informacin Consulta Decisin Delegacin Asociacin
Fases del ciclo de la PP
D Agenda
I
Anlisis de
S
E Alternativas
Decisin
O Formulacin

Control

Implementacin
Evaluacin
*El cuadro implica, en el marco del ciclo de la poltica pblica, los diversos niveles posibles de participacin de la sociedad civil
o grupos ciudadanos interesados en la incidencia, en determinada(s) poltica(s), que puede abarcar una parte o el total del ciclo
y de los niveles.

En las sociedades en donde se ha distendido la relacin gobierno-sociedad, gracias al


desempeo democrtico de la ciudadana y
sus organizaciones, la poltica pblica tiende
a concebirse ms como accin que involucra
activamente a los actores sociales que como
intervencin gubernamental que promueve la
participacin social.69
Manuel Canto Chac, ubica dos enfoques
en la elaboracin de polticas pblicas:
La concepcin desde arriba de las polticas pblicas, se asume como un programa
de accin gubernamental en un sector de la
sociedad o en un espacio geogrfico, que se
acompaa con ciertas preferencias valorativas de quin toma la decisin, se respalda en
la determinacin de ciertos montos de recursos y logra imponerse como un acto pblico a
las y los administrados. En resumen, se en69

tiende la poltica pblica como la accin por


parte del gobierno dirigida a cumplir ciertos
objetivos. Lo que denota:
Un origen estrictamente institucional de
la accin orientada a problemas pblicos.
Se privilegia el trabajo de los expertos y
los decisores.
La poltica nace del desempeo tcnico,
legal y administrativo de las burocracias.
Es un producto para consumo de una sociedad pasiva o condescendiente.
La concepcin desde abajo de las polticas pblicas, se origina literalmente en la
constelacin de demandas sociales, y ms
propiamente en el corazn del conflicto de
intereses de los diversos actores. El gobierno
acta en funcin de las presiones de los grupos sociales en un juego de suma positiva y
procesa las demandas en las polticas.

dem

55

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Este ejercicio desde abajo de las polticas


pblicas reclama un conjunto de capacidades y destrezas en las organizaciones de
la sociedad, no intercambiables las unas por
las otras:70

ms frecuente en pases como el nuestro, hay


siempre tensiones y retos que enfrentar, algunos de los cuales estn ampliamente expuestos en el texto citado de Canto. Destacamos:
En el proceso de deliberacin con las
instancias tomadoras de decisiones puede
ocurrir que el nmero de las organizaciones
participantes resulte limitado y por tanto dejen fuera a otras que estn de una u otro
manera relacionadas con el tema o iniciativa
que se est promoviendo. Por distintas razones, no siempre pueden participar todos los
que deben o se encuentran involucrados e interesados. Un resultado no deseado es que el
nmero de escuchados- beneficiados sea mnimo, o el que se conforme una suerte de interlocutor elite. Manuel Canto concluye este
punto con la siguiente reflexin:
La participacin, an en los espacios deliberativos, no puede dejar de verse como una relacin de poder. Quienes
insisten en que ste debe quedar fuera
al hablar de la deliberacin, contribuyen
con ello a restarle legitimidad a sus diversos mecanismos, como si las relaciones de poder no jugaran en las acciones
orientadas con criterios democrticos. El
asunto de la democracia es si promueve
el acceso de los ms a las decisiones y si
con ello contrarresta las tendencias de las
lites a excluir. Al parecer los mecanismos de participacin y deliberacin podrn jugar ms su papel incluyente en la
medida en la que se mantenga la demanda social por participar y se renueven las
manifestaciones del poder que fuerzan
a las lites a abrir los espacios, estable-

Capacidades organizacionales, relacionadas con el funcionamiento sostenible de


la organizacin, entendido ste como ...
un ordenamiento slido y estable con capacidad de financiamiento necesario para obtener certidumbre econmica... un modelo
de funcionamiento eficaz... (y) un ejercicio
permanente de evaluacin y aprendizaje.
Destrezas tcnicas, que ...les permiten
elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones, darles seguimiento y evaluarlas.
Destrezas polticas ...se refieren al establecimiento de relaciones junto a otros actores
afectados y/o interesados frente a alguna
figura de autoridad, de manera corresponsable e institucional, tambin implican el
conocimiento del gobierno de tal suerte
que ...aprovechan las coyunturas... y logran insertarse en la arena de decisiones
Arraigo social, a travs del cual las organizaciones ...se articulan con los diferentes
actores de la comunidad o territorio... para
el diseo e implementacin de la propuesta
o proyecto. 71
Ahora bien aun cuando la intervencin de
las organizaciones de la sociedad civil en las
decisiones pblicas es una realidad cada vez
70
71

dem
dem

56

Manual para la imparticin del Mdulo

de aspectos especficos que requieren de informacin calificada, en todo caso la interrogante


que queda es si resultan compatible la especializacin y la visin de conjunto, por supuesto
que esta interrogante no es vlida slo para
la participacin ciudadana, sino prcticamente
para todo mbito de actividad humana.
Terminamos este apartado diciendo que
los instrumentos participativos por s solos no
nos explican la dinmica de construccin de
nuevas relaciones entre gobierno y sociedad,
sino que el grado de contribucin que puedan
tener est en funcin de la dinmica poltica que experimente cada sociedad. No habra
que olvidar que la concertacin requiere de
transaccin, de intercambio poltico, lo que
genera que en los ejercicios de concertacin
se pongan en juego otro tipo de recursos,
como son los simblicos, los productivos, los
polticos, y no solamente los discursivos.74

cindose as los equilibrios a travs de


rediseos institucionales incluyentes.72
En la metodologa. Las organizaciones y
en particular las redes o articulaciones pueden enfrentar dificultades de carcter tcnico
metodolgico en los procesos de dilogo y
concertacin con el gobierno, por falta de experiencia, escaso conocimiento del tema, dificultad para traducir acuerdos y objetivos en
acciones prcticas y otras relacionadas con la
estructura formal de la red.
De especializacin. Otra de las tensiones
que acompaa a las experiencias de participacin en polticas pblicas, es la que se da
con la especializacin en detrimento de la visin global sobre los asuntos relevantes de la
localidad. Es decir, analizar a fondo los problemas, a fin de resolverlos, implica un conocimiento especializado, pero la resolucin
de los problemas al estar habitualmente relacionados unos con otros- no puede hacerse
sin una mirada de conjunto. Cuando se trata de las relaciones entre organizaciones de
la sociedad civil y gobierno, la raz de este
problema se expresa como la tensin entre
las prcticas sectorializadas de la estructura
gubernamental y la visin de conjunto, de
demandas de solucin global y no parcializada a los problemas, existente en las organizaciones civiles y sociales.73
No obstante, se reconoce tambin que la
especializacin de las y los lderes les permite
participar con mayor eficacia en la resolucin
72
73

dem
dem

74

57

dem

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


Ejercicio en grupo
Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones participantes, realizar las siguientes actividades, responder las preguntas y desarrollar el ejercicio
sugerido. Es importante que consideren que se dar continuidad al mismo, en el ejercicio
del captulo IV.
Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la seleccin al azar.
El facilitador(a) va de grupo en grupo resolviendo dudas
Un integrante del grupo expone las respuestas y el ejercicio
Se establece un tiempo de preguntas u observaciones
El facilitador(a) integra una conclusin junto con las y los participantes
Preguntas
1. Definan poltica pblica en el marco de un sistema poltico
2. Cules son los factores que intervienen en el proceso de la poltica pblica?
3. Cul es el ciclo de una poltica pblica? Enumeren
4. Qu poltica pblica promovera desde el campo o mbito en el que trabaja su asociacin civil? Explique por qu, cmo y con qu otros actores de la entidad o localidad?
(Elegir un tema relacionado con la actividad de algunas de las organizaciones participantes)
5. Sealen en qu fases y niveles de la poltica participarn como OSC

58

Manual para la imparticin del Mdulo

CAPTULO IV

Construccin
de propuestas de
Incidencia en
Polticas Pblicas

Objetivo Comprender el alcance


de la incidencia y
la metodologa para
disear, proponer, dar
seguimiento y evaluar
polticas pblicas
para influir en los
mbitos de decisin
gubernamental.
59

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Autodiagnstico
Qu tanto sabemos sobre estrategias de incidencia en la gestin local?
1 Puede la ciudadana plantearse la incidencia poltica en su localidad?
Si

No

Por qu

2 Qu entiende por incidencia poltica?

3 Qu necesita una organizacin civil o ciudadana para promover una poltica


pblica?

4 Qu mecanismos de participacin conoce para la incidencia en la gestin local?


Especifique

5 Conoce o ha participado en iniciativas ciudadanas para la incidencia en su


entidad o localidad?
S

No

Cul?

60

Manual para la imparticin del Mdulo

PRESENTACIN

en quienes toman decisiones sobre polticas,


mediante la elaboracin y presentacin de
propuestas que ofrezcan soluciones a los problemas sociales o de la comunidad, con la finalidad de lograr cambios especficos en el mbito pblico, que beneficien a amplios sectores
de la poblacin o a sectores ms especficos.
Est dirigida a cambiar o innovar polticas
en temas especficos a partir de propuestas
tambin especficas. Una cosa es buscar que
las autoridades solucionen un problema o
atiendan una demanda sin importar la manera en que lo hagan; otra es proponer una poltica especfica frente al problema en cuestin. La idea de incidencia poltica se acerca
mucho ms a la segunda posicin: presentar
propuestas de polticas frente a problemas
sentidos por la sociedad o por un sector significativo de la misma.
Hablamos de un proceso en el que se negocia poder. A travs de la incidencia efectiva la participacin ciudadana va ms all del
marco de los procesos electorales para llevar
las relaciones de poder entre los gobiernos y
la sociedad civil a un plano de mayor igualdad. Es un medio por el cual grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en procesos polticos para hacer valer sus intereses
particulares y al mismo tiempo volver a los
gobiernos ms responsables, transparentes y
abiertos a la participacin ciudadana.
Una situacin se convierte en un problema objeto de incidencia poltica cuando se
reconoce que para solucionarlo es necesario
modificar polticas pblicas y relaciones de
poder. De hecho, toda intervencin por el desarrollo de la institucionalidad democrtica

Como ya se ha reiterado, la participacin ciudadana tiene distintos alcances, intenciones


y modalidades que al final buscan intervenir
en la vida poltica de la entidad o localidad y
una de esas manifestaciones es la incidencia
poltica. Pero a la vez, la incidencia poltica,
no es propiamente una actividad de participacin ciudadana, es un proceso ms amplio
y diferente en su objetivo de modificar polticas pblicas en beneficio de los intereses de
los grupos ciudadanos o sectores desfavorecidos, no slo en el campo poltico, sino en
diferentes mbitos de accin pblica: social,
econmica, de servicios.75
Se entiende por incidencia en las polticas
pblicas, la capacidad de la poblacin organizada para participar, influir, modificar, o frenar
mediante la persuasin o presin- la toma de
decisiones del gobierno en cualquiera de sus
mbitos con respecto a acciones estratgicas
que tienden a resolver problemas pblicos.76

1. LA INCIDENCIA EN POLTICAS PBLICAS


La incidencia poltica es un proceso deliberado y sistemtico que contempla la realizacin de un conjunto de acciones polticas de
la ciudadana organizada, dirigidas a influir
Incidencia Poltica, Material de sensibilizacin y
capacitacin; Programa Regional BioAndes, desarrollado
por la Asociacin para el Desarrollo Local -ASODEL
76
Gestin y Participacin, Gua Tcnica, Serie Guas de
Formacin en Derechos Humanos, Guevara Lpez, Elizabeth y Eduardo Morales Sierra; Mxico, 2002
75

61

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

requiere modificaciones en polticas sectoriales, regionales o nacionales y en las relaciones de poder existentes en esos espacios.
En trminos ms especficos, es necesario
hacer incidencia poltica cuando se identifica
como causas centrales de un problema a alguna o algunas de las siguientes situaciones:

como condicin previa, que la sociedad civil


o segmentos organizados de la misma, desarrollen capacidades colectivas (conocimientos
y habilidades) que les permitan, a partir de
un conocimiento del entorno poltico, identificar problemas especficos relacionados a
polticas pblicas, analizarlos adecuadamente, formular propuestas precisas, identificar a
las personas con poder de decisin (y a aquellos que las influencian), construir alianzas y
coaliciones amplias y disear una variedad de
estrategias y acciones a ser plasmadas en un
plan formal de incidencia. Es condicin bsica que el grupo involucrado comparta aspiraciones en cuanto al sentido del cambio y tenga la disposicin paja expresar sus intereses.
Considerando la experiencia de diversas
organizaciones de la sociedad civil de Amrica Latina se puede decir que generalmente se
plantean incidir por las siguientes razones:

La ausencia de polticas adecuadas en


relacin al problema en cuestin.
La vigencia de polticas que afectan intereses de determinados sectores frente
al mismo.
El incumplimiento sistemtico de polticas existentes.
Se incide polticamente con los siguientes propsitos
Elaborar propuestas de polticas frente a
la ausencia de las mismas en relacin a
temas o asuntos especficos, pblicos y
socialmente relevantes.
Actuar sobre polticas existentes ante un
tema o asunto para eliminarlas cuando
afectan intereses de determinados sectores o para hacerlas efectivas ante a su incumplimiento sistemtico.
Sensibilizar y educar a los hacedores de
polticas y a quienes las implementan y
las ponen en prctica.
Aportar en la construccin de estructuras
para la toma de decisiones a fin que sean
ms participativas, ms transparentes y
sobre las cuales sea posible exigir rendicin de cuentas.
Alcanzar los propsitos descritos requiere,

Razones para promover iniciativas de


incidencia poltica77
Defender los derechos y hacerlos realidad
Resolver problemas especficos
Traducir valores compartidos en polticas
pblicas que los reflejen
Generar canales de comunicacin para
expresarse ms all del voto
Hacer llegar sus propuestas a los tomadores de decisiones
Manual de participacin e Incidencia para organizaciones de la sociedad civil, Programa de Fortalecimiento de las OSC, Foro del Sector Social, Federacin de
Asociaciones Civiles y Fundaciones, Varios Autores, Argentina, 2004, p. 60
77

62

Manual para la imparticin del Mdulo

Factores que influyen en la incidencia poltica

Proponer una aproximacin colectiva a


un problema de ndole social
Buscar mejores condiciones de vida para
las personas
Fortalecer y empoderar a la sociedad civil
Favorecer la vida democrtica

Hay desde luego factores externos e internos


que contribuyen o favorecen la incidencia
poltica:78

Factores Internos

Factores Externos
-Apertura democrtica de autoridades y
servidores(as) pblicos

-Democracia interna de la organizacin

-Disposicin de interactuar con las instancias de Gobierno de manera constructiva


-Acceso a las personas con poder de decisin y
otros actores clave
-Disposicin de construir y fortalecer nuevas alianzas
-Equidad social, econmica y cultural
-Ubicacin de la incidencia en objetivos de corto,
mediano y largo plazo
-Influencia en la opinin pblica y generacin
de corrientes de opinin favorables
-Conocimiento del funcionamiento de los espacios de
-Transparencia y acceso a la informacin
decisin donde se promover la iniciativa
pblica
-Conocimiento del contexto poltico actual
-Descentralizacin de las decisiones de gobi-Manejo de informacin y capacidad de investigacin erno
-Acuerdo claros entre las personas/organizaciones
que impulsan la iniciativa
-Disponibilidad de recursos econmicos y humanos

2. DISEO DEL PLAN DE INCIDENCIA

En ese sentido, puede ser de gran utilidad


referirse al poder como el mbito en el que
la incidencia poltica se desarrolla. Asumiendo, que el poder tiene una cara abierta (las
instituciones polticas propiamente dichas),
una cara cerrada (los hoy llamados poderes
fcticos) y una cara invisible (el tramado

La forma que asuma la incidencia poltica y


sus modalidades, dependern de las caractersticas del sistema poltico en el cual se
desarroll. Si partimos de entender que el
sistema poltico es mucho ms complejo que
el sistema de gobierno, tendremos una visin
ms cercana a la realidad, del escenario para
la incidencia poltica.

78

63

Manual de participacin e Incidencia p. cit.

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

teresarse y participar en poltica, a la vez que


contribuye a la renovacin de sta.
Considerando el alcance de la incidencia
poltica, conviene contar con orientaciones
y herramientas para integrar de la mejor manera una iniciativa de Incidencia. Como todas las tcnicas, se les debe considerar como
una gua flexible, pero que asegure en lo posible su viabilidad.

de creencias, normas, prejuicios que legitima


el poder global).79
Un plan de incidencia poltica deber tomar en cuenta la peculiar configuracin del
poder nacional, local, sin descuidar ninguna
de sus dimensiones. Es decir, no slo los espacios abiertos de discusin y elaboracin
de las decisiones polticas. La cara abierta
del poder (consejos municipales y regionales, Congreso y consejo de ministros), sino
tambin los espacios cerrados, los pasillos
secretos que conectan los poderes fcticos
con el poder abierto.
Tener una idea clara de cmo se elaboran
y se toman las decisiones polticas en el pas
es muy importante para definir adecuadamente una estrategia y acciones de incidencia poltica.
Simultneamente, es necesario tener alguna idea de los niveles de sensibilidad de
los poderes y de quienes los ejercen frente a
la opinin pblica. Incluso los poderes ms
cerrados son en algn punto sensibles a las
grandes corrientes de opinin pblica, como
se puede verificar en el caso de la actitud
de los gobiernos frente a demandas que se
vinculan con temas de derechos humanos,
gnero o ecologa.80
En este marco los diversos momentos del
proceso de la incidencia poltica pueden ser
entendidos como momentos de un proceso de
educacin ciudadana, en tanto los lleva a in-

A. Importancia de contar con un Plan para


la Incidencia
Un plan de incidencia poltica es una gua y
un ordenamiento del trabajo que pensamos
llevar a cabo para promover cambios en situaciones propias del campo de las polticas
pblicas.
El plan de incidencia debe ser un documento explcito y conocido por las y los participantes, que precise las acciones, los mecanismos, as como los recursos humanos y
financieros necesarios, para lograr con xito
el propsito de la iniciativa.
No existen procedimientos estandarizados
para el diseo, implementacin y ejecucin
de un plan de incidencia. En realidad su concepcin y diseo responden a un ejercicio de
creatividad y a una capacidad colectiva para
dar respuestas estratgicas a problemas identificados. El plan de incidencia no debe convertirse en una camisa de fuerza, ms bien
debe ser como un camino abierto y flexible
para ordenar el trabajo mltiple y simultneo
que se propone realizar.

Veneklasen Lisa con Valerie Miller, Un Nuevo Tejido del Poder, los Pueblos y la Poltica, Gua de Accin para la Incidencia y la Participacin Ciudadana.
Oklahoma USA, 2002
80
Ver anexo: Anlisis de Poder que incluye la herramienta
Mapa de Poder
79

64

Manual para la imparticin del Mdulo

B. Condiciones para impulsar una Propuesta Ciudadana de Incidencia81

C. Pasos para desarrollar un Plan de Incidencia ciudadana

La iniciativa se desarrolla por una decisin consensada colectivamente


Existe una real necesidad de llevarla a
cabo por considerarse un problema social
Existe un diagnstico situacional del mbito donde se desarrollar la iniciativa
Se cuenta con la informacin y/o conocimientos necesarios para llevar a cabo la
iniciativa con xito
Se tienen los recursos indispensables para
hacer un trabajo de mediano o largo plazo, dependiendo de los objetivos
Se cuenta con mecanismos, convenios de
colaboracin y/o coordinacin institucional, o con propuestas para formalizarlos

Alcanzar sus propsitos requiere, como condicin previa, que la sociedad civil o segmentos organizados, desarrollen capacidades
colectivas (conocimientos y habilidades) que
les permitan, a partir de un conocimiento
del entorno poltico, identificar problemas
especficos relacionados a polticas pblicas,
analizarlos adecuadamente, formular propuestas precisas, identificar a las personas
con poder de decisin (y a aquellos que las
influencian), construir alianzas o coaliciones
amplias, disear una variedad de estrategias
y acciones para el plan formal de incidencia.

Plan para la Incidencia


Paso

Desarrollo

Identificacin de la Ini- -Identificacin del problema al que se le dar seguimiento


ciativa
-Organizaciones personas participantes y coordinadores de la iniciativa
-Ubicacin geogrfica
-Cobertura (personas zonas o sector que se beneficiar)
-Duracin de la iniciativa (Arranque y cierre aproximado)
Seleccin y anlisis del -Definicin del problema general y sus expresiones particulares
problema
-Anlisis de sus causas
-Ubicacin de las y los afectados
-Valoracin de su relevancia para la comunidad
-Identificacin de las polticas pblicas existentes que apoyan, restringen
la iniciativa, o las medidas ausentes frente al problema
Tomado de: Participacin e Incidencia Poltica de
las OSC en Amrica Latina, Becerra Pozos, Laura, ALOP,
Mxico, 2006

81

65

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Paso
Paso
Diseo de la propuesta

Desarrollo
Desarrollo
-Problema seleccionado y medida (solucin) que se propone
-Identificacin de gestores y tomadores de decisiones en el mbito gubernamental con quienes se negociar la iniciativa
-Viabilidad de la propuesta
-Definicin de objetivos
-Cambios esperados cuando haya sido operada

Anlisis de poder

-Identificacin de los distintos actores involucrados, directa e indirectamente:


a) los que toman decisiones en torno al problema (El Blanco)
b) los posibles aliados
c) los opositores
d) los indecisos
- Los organizadores y responsables de la iniciativa, analizando sus fortalezas, debilidades y recursos
-Se sugiere la integracin de un Mapa de Poder
(Ver Anexo Anlisis de Poder)

Estrategia y Programa de -Definicin de estrategias coherentes con los objetivos de la propuesta,


Accin
que tengan capacidad de influir en el blanco y generar productos
-Seleccin de estrategias de comunicacin, cabildeo e influencia
-Diseo del Programa
a) metas, actividades y resultados
b) responsables
c) cronograma de trabajo
Seguimiento y evalu- -Seleccin de mecanismos de seguimiento y evaluacin del proceso, proacin/ Indicadores
ductos y resultados.
- Diseo de indicadores de producto
-Se sugiere disear instrumentos o cuestionarios para evaluar los productos y resultados

66

Manual para la imparticin del Mdulo

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


Ejercicio en grupo
Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones participantes, disear una iniciativa ciudadana para la incidencia en la gestin local. (Tomar como
referente el ejercicio realizado del captulo III)
Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la seleccin al azar.
Cada grupo selecciona un programa social o poltica, dirigida a un grupo o sector, por
ejemplo, para mujeres, jvenes, infancia; salud, vivienda, etctera.
Cada grupo realiza una propuesta de incidencia en razn del programa o poltica pblica
seleccionada.
El facilitador(a) va de grupo en grupo resolviendo dudas.
Un integrante del grupo expone la propuesta y su grupo apoya con ms argumentos de
ser necesario.
Se establece un tiempo de preguntas y observaciones.
El facilitador(a) integra una conclusin junto con las y los participantes

Gua
Paso

Desarrollo

Identificacin de la iniciativa
Seleccin y anlisis del problema
Diseo de la propuesta
Anlisis de poder
Estrategia y programa de Accin
Seguimiento y evaluacin/ Indicadores

67

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Anexo 1
Marco Jurdico de la participacin ciudadana en Mxico82
Obligacin del gobierno

Derecho de la
ciudadana

Nivel de participacin

Espacio/ mecanismo
de participacin

Constitucin Polti- 6
ca de los Estados
Unidos Mexicanos

Publicar la informacin pblica, incluyendo los recursos


pblicos: transparencia y rendicin de
cuentas

Acceder a la
informacin
pblica

Informacin

Se establecern mecanismos, se definirn


procedimientos y
rganos responsables

Ley de Planeacin

Favorecer la participacin y consulta

Participar como
rganos de
consulta y en
la definicin de
los programas
de desarrollo
(comunidades
indgenas)

Consulta y definicin

Comit de Planeacin
del Desarrollo Municipal/Regional

Ley

Ley Federal de
Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental

Artculo

20

COPLADEMUN
COPLADER

1-64

Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica
Comisiones estatales
de Accesos a la Informacin Pblica

Constituciones Polticas de los


estados o en su caso Ley de
Participacin ciudadana

Activar los mecanismos de participacin


directa considerados
en las leyes

Ser consultado
para la toma de
decisiones sobre
asuntos pblicos

Consulta y decisin

Ley General de
Desarrollo Social

Garantizar la participacin activa y


corresponsable de los
beneficiarios y de la
sociedad en la planeacin, ejecucin,
evaluacin y supervisin de la poltica
social

Planear, ejecutar, evaluar


y supervisar la
poltica social

El nivel ms claro
que detalla la ley es
el de control de la
poltica social.

61

Referndum
Plebiscito
Iniciativa Popular

No especifica si el
nivel de participacin activa y corresponsable es de
consulta, decisin,
asociacin u otros

Consejo consultivo de
Desarrollo Social: es el
rgano consultivo de
la Secretara de Desarrollo Social

Los cuadros estn tomados textualmente de: Retos para una gestin municipal participativa, Larrea Villacin, Cristina, ENLACE, IAP, Mxico 2008
82

68

Manual para la imparticin del Mdulo

Ley

Artculo
67-68

69-71

Obligacin del gobierno

Derecho de la
ciudadana

Nivel de participacin

Espacio/ mecanismo
de participacin

Procesar objetivamente las denuncias

Denunciar ante
la autoridad
sobre cualquier
hecho que produzca o pueda
producir daos
al ejercicio de
los derechos que
establece la ley

Control y vigilancia
ciudadana

No se especifica ninguno; todo individuo


puede presentar la
denuncia con unos
requisitos determinados

Solicitar la
informacin a
las autoridades
municipales

Control y vigilancia
ciudadana

Mecanismo de contralora social de los


ciudadanos

Control y vigilancia
ciudadana.

A revisar en el reglamento

Impulsar la creacin
de contraloras sociales de los beneficiarios y facilitar el acceso
a la informacin
necesaria

Denuncia

Vigilar el ejercicio de los recursos pblicos


Emitir informes
Presentar,
atender e investigar las quejas
y denuncias

Reglamento de
la Ley General de
Desarrollo Social

60

Realizar las siguientes convocatorias


pblicas:
-Para la participacin
social en la formulacin de las polticas
pblicas sociales
y del sector de la
economa
-Para la participacin
social en la ejecucin
de programas de
desarrollo social

Participar en la
formulacin de
los programas,
proyectos y
normas relacionadas con el
desarrollo social
y econmico
Participar en
la ejecucin de
programas de
desarrollo social.
Hacer contralora social

-Para que realicen acciones de monitoreo


y contralora social
de los programas de
desarrollo social

69

No se especifica
el nivel de participacin en la
formulacin ni en
la ejecucin de las
polticas pblicas

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Ley

Artculo

Ley de Coordinacin Fiscal

33

Obligacin del gobierno

Derecho de la
ciudadana

Nivel de participacin

Espacio/ mecanismo
de participacin

Informar a la ciudadana de los recursos que se aplican


(transparencia y
rendicin de cuentas)

Acceder a la
informacin

Control y vigilancia
ciudadana

Vigilar y ejercer
un control sobre
la aplicacin de
los recursos

No se especifica el
nivel de participacin en la definicin del destino
de los recursos, si
es consulta, definicin, consenso u
otro

En base a este artculo


y a otros complementarios de otras normas, los municipios
han establecido el
Consejo de Desarrollo
Municipal

Promover la participacin de los


beneficiarios en su
destino, aplicacin y
vigilancia, as como
en la programacin,
ejecucin, control,
seguimiento y evaluacin de las obras y
acciones
Ley Federal de Fo- 6
mento de las Actividades Realizadas
por Organizaciones
de la Sociedad Civil

Favorecer la participacin de las


organizaciones de la
sociedad civil en los
rganos de consulta y
en los mecanismos de
contralora ciudadana

Participar en la
definicin del
destino de los
recursos

Participar de
acuerdo a la ley
de planeacin y
otras leyes como
instancias de
participacin y
consulta.

Consulta

Los que estn establecidos por otras leyes

Consejo Tcnico Consultivo (federal)

Integrarse a
los rganos de
participacin y
consulta
Participar en
los mecanismos
de contralora
social
Ley de Desarrollo
Rural Sustentable

26

Establecer el Consejo
y facilitar las condiciones para que sus
integrantes definan
planes de desarrollo
rural a operarse en el
municipio

Definir programas de
desarrollo rural
en el municipio
que integren
instrumentos
y acciones de
otros programas
sectoriales que
operan el municipio

70

Consulta y definicin

Consejo Municipal de
Desarrollo Rural Sustentable

Manual para la imparticin del Mdulo

ENTIDADES FEDERATIVAS QUE CUENTAN CON LEY DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Nota: Datos a Septiembre, 2010

71

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Anexo 2
El Anlisis de Poder83

1. Los Organizadores

El anlisis de poder consiste en la identificacin y estudio de los distintos actores involucrados, directa e indirectamente, en una
iniciativa o propuesta de incidencia poltica,
para establecer el papel que juegan y definir
estrategias especficas para actuar frente a
cada uno de ellos.
El anlisis de poder implica en primer
trmino, la identificacin y estudio de los
actores que toman las decisiones relativas a
la propuesta. A estos actores se les domina
blanco. Por tanto hay que ubicar a la o las
personas que en el mbito de la toma decisiones, aceptarn promovern la iniciativa.
El anlisis debe comprender cmo y dnde se
toman las decisiones.
Supone tambin la identificacin y estudio
de los posibles aliados, de los oponentes y de
los indecisos. Incluye asimismo el estudio
de las fortalezas y debilidades propias de la o
las organizaciones que promueven la iniciativa
de incidencia.
Incluye adems, el conocimiento de los
argumentos, posiciones, fortalezas y debilidades del blanco, de los aliados, los opositores y los indecisos. En este sentido es un
anlisis de la correlacin de fuerzas que se
mueve en torno a la propuesta.

Los organizadores son las personas, grupos


u organizaciones que se encargan de llevar a
cabo una propuesta de incidencia. Su labor
consiste en la concepcin de la iniciativa, el
diseo de la propuesta, la gestin y la implementacin o ejecucin de la iniciativa.

2. El Blanco
Es la persona o grupo de personas que por
su posicin cuentan con el poder de dar respuesta a las demandas y resolver el problema
implicado en la propuesta de incidencia. Es
sobre quin se deben concretar los principales esfuerzos de la gestin.
Regularmente se ubica en un espacio de
decisin que debe analizarse. El anlisis del
espacio de decisin consiste en identificar a
los responsables de las polticas
(Tomadores de decisiones) y establecer los
procedimientos a travs de los cuales toman
decisiones sobre ellas.
Hay dos preguntas clave que deben ser contestadas para lograr un buen anlisis del espacio de decisin: quin decide? y cmo decide?
Es necesario tener mucha claridad acerca
de quin toma las decisiones directas y relativas a la propuesta. Quin est en condiciones
de influir en el xito de la misma. Frecuentemente, los espacios de decisin se despliegan
en dos o ms niveles. Ejemplo; es probable
que una iniciativa de incidencia se traduzca

Participacin e Incidencia Poltica de las OSC en


Amrica Latina, Becerra Pozos, Laura; Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP),
Mxico, 2006
83

72

Manual para la imparticin del Mdulo

en un ante proyecto o proyecto de ley y que


ste deba ir primero a una comisin del Congreso (poder legislativo) y luego al pleno. En
ese caso, la campaa debe dirigirse a los dos
espacios de decisin.
Una vez que se haya definido quin toma
las decisiones y cmo, es necesario reforzar el
anlisis de poder visualizando a los actores,
sus relaciones y sus posibles movimientos, a
travs de lo que se llama el Mapa de Poder.

to de vista en relacin a la distribucin de


poder, recursos y oportunidades. Es seguro
que cualquier iniciativa de incidencia que se
emprenda tendr opositores de distinta naturaleza, con diversos argumentos y en distinta
cantidad.
El diseo de una estrategia de incidencia
poltica implica averiguar quin puede oponerse a sus objetivos. Esto es tan importante
como identificar a los aliados. La propuesta
ser ms efectiva si desde el inicio se tiene
una adecuada comprensin de cmo piensa
los opositores y por qu se sienten amenazados por el cambio de poltica propuesto.
Una estrategia de incidencia poltica puede incluir acciones y actividades dirigidas a
sus opositores. En ese caso, los opositores
pueden convertirse en una audiencia secundaria de la iniciativa de incidencia. Es importante considerar si hay algo que se puede
hacer para persuadir a los opositores para que
cambien sus opiniones, o por lo menos, para
que no se opongan rotundamente al cambio
de poltica que se persigue lograr.

3. Los Aliados
Los aliados son personas, grupos u organizaciones que respaldan los objetivos de la propuesta de incidencia.
Las motivaciones del apoyo pueden ser
muy diversas y es posible que vayan desde obtener beneficios muy concretos, hasta
compartir inquietudes y valores (promover la
justicia social, por ejemplo).
Contar con aliados resulta estratgico
en un proceso de incidencia. No slo por la
ayuda que suponen en trminos de recursos
humanos y materiales (condiciones de difusin, organizacin y movilizacin, por ejemplo), sino por la posibilidad de incrementar
el impacto de la iniciativa en la medida que
aumenta su credibilidad y visibilidad.

5. Los Indecisos
Los indecisos son actores que por falta de
informacin, de motivacin o de inters, no
tienen una posicin definida sobre el tema
en cuestin, pero a los que es estratgico
persuadir y convencer.
Algunas veces se comete el error de no tomar en cuenta a los indecisos pero es preciso
comprender que, llegada la hora, pueden ser
decisivos para el xito o fracaso de una iniciativa de incidencia.

4. Los Opositores
Los opositores son personas, grupos u organizaciones contrarias a los objetivos de la campaa de incidencia.
Todo cambio inevitablemente genera conflictos. No todos comparten un mismo pun-

73

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Identificacin de Actores

Preguntas para evaluarlos

Los Organizadores

Quines forman parte del grupo o coalicin de la iniciativa? Por qu son parte de sta?
Cules son sus razones?
Qu fortalezas poseen?
Qu debilidades tienen?
Con qu recursos cuentas?
Cmo estn organizados?

El Blanco

Qu personas o grupo de personas estn en condiciones de tomar decisiones sobre las polticas pblicas relacionadas al problema implicado en la campaa de incidencia?
Qu personas o grupos de personas tienen capacidad de influir sobre los tomadores de decisiones (gestores de polticas)?
Con qu informacin cuentan sobre el problema planteado y su propuesta de solucin?
Qu procedimientos se siguen para la toma de esas decisiones?
Cul es la mejor oportunidad para la toma de decisiones?
Qu espacios se utilizan para la toma de esas decisiones?
Qu opinin tienen sobre la propuesta?
Cules son los procedimientos legales y/o administrativos para tomar la decisin?
-Es en votacin por mayora?
-Se necesita el consenso de la junta directiva?
-Es una sola persona quin puede decidir y en cualquier momento?

Los Aliados

Qu otras organizaciones, grupos y personas estn interesados o estn abogando por el


mismo tema?
Existen coaliciones o es necesario establecerlas?
Qu estn dispuestos a hacer para expresar su respaldo?
Cules son sus dudas respecto de los esfuerzos de la iniciativa de incidencia?
Cun comprometidos e informados deben estar para seguir aliados?
Cules son las ventajas y desventajas de formar alianzas y coaliciones con cada una de estas
organizaciones o grupos?

Los Opositores

Existen organizaciones, grupos o personas que se oponen al cambio de poltica propuesto?


Por qu se oponen? Cules son sus argumentos?
Cules son sus intereses, estrategias, agenda?
Sobre quines ejercen influencia? Qu se puede hacer para reducir su influencia?
Qu amenaza representan para el xito de la iniciativa de incidencia?
Existen algunos puntos sobre los cuales se podra lograr un acuerdo con ellos?

Los Indecisos

Qu otras organizaciones, grupos o personas tienen inters en el tema pero no han asumido
una posicin respecto a l?
Por qu no han tomado una posicin? Qu necesitan para hacerlo?
Qu informacin tienen sobre los argumentos que sustentan la campaa de incidencia?
Qu opinin tienen de la campaa de incidencia? Cul, del equipo o coalicin a cargo del
proceso? Cul, de los aliados? Cul, de los opositores?

74

Manual para la imparticin del Mdulo

El Mapa del Poder


El mapa del poder nos ayuda a entender grficamente la posicin, intereses y relaciones que
se da entre los distintos actores y que inciden en la consecucin de los objetivos propuestos.
Ejemplo

GRFICO DEL MAPA DE PODER


Caso Luchetti

INDECISOS
ORGANIZADORES
Patronato de defensa de
los Pantanos de Villa

Ciudadana
Prensa radial, escrita y televisiva
en su mayora
Minora en el Congreso

Empresa Luchetti
Municipalidad de
Chorrillios

Frente de defensa de los


Pantanos de Villa
Comit de Apoyo a
los Pantanos de Villa

OPOSITORES

BLANCO
Municipalidad de
Lima metropolitana

ALIADOS
Pro Tema
Instituto de factibilidad Ecolgica
Foro Ecolgico
Alternativa verde
La red Nacional de Accin Ecologista de Chile
Observatorio de Conflictos Ambientales de Chile
Prensa escrita: La repblica y El Comercio
Prensa televisiva: Csar Hildebrandt

75

INRENA
Poder Judicial
Mayora en el Congreso

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

FUENTES CONSULTADAS

Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Ed.


Porra; 31. Edicin; Mxico, 2003. p. 408
Documento de trabajo desarrollado por el grupo ad
hoc auspiciado por ALOP y Novib para el taller en
Sao Paulo, Brasil, 2005 coordinado por CLAEH de
Uruguay (www.claeh.or.uy)

AGUILAR, Javier. La teora del corporativismo y


la experiencia histrica de Mxico, en Aportes,
Revista de la Facultad de Economa de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, nmeros 3 y
4, septiembre- diciembre de 1996/ enero-abril de
1997

EJEA, Mendoza Guillermo. Teora y Ciclo de las Polticas Pblicas, Mxico, 2006. www.azc.uam.mx/
socialesyhumanidades/03/reportes/.../vlec021.pdf

AGUILAR, Luis F. El aporte de la poltica pblica


y la Nueva Gestin Pblica a la gobernanza. XII
congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Santo
Domingo, Repblica Dominicana, 2007

ENRQUEZ Villacorta, Alberto y Rodrguez, Marcos.


Participacin Ciudadana en San Salvador, Notas
sobre una experiencia, 1997-2003
ESLAVA, Adolfo, El Ciclo de las Polticas Pblicas,
Teoras del Desarrollo, Medelln, Colombia, 2008

AGUILAR, Luis F. GOBERNANZA: El Nuevo Proceso de Gobernar. Ed. Fundacin Friedrich Naumann
para la Libertad, Mxico, 2010

EZUCCHINI, David. El Ciclo de las Polticas Pblicas, Diplomado en Gerencia de Polticas Pblicas,
mencin Empleo. FLACSO - Repblica Dominicana,
Foros de Grupos de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales. 2010 www.flacso.org.do/foros/
viewtopic.php?f=13&t=192

ALBUQUERQUE, Francisco, Apuntes sobre estrategia competitiva internacional y papel de las


regiones, Cuadernos del ILPES. Santiago de Chile,
1994
AROCENA Jos; Le dveloppement par linitiative
locale. Le cas franais, LHarmattan, Pars, 1986

Fourth report of the independent expert on the


right to development. (ElCN.4/2002/WG.l8/2 and
Add. 1)

BECERRA POZOS, Laura, Participacin e Incidencia


Poltica de las OSC en Amrica Latina, Asociacin
Latinoamericana de Organizaciones de Promocin
(ALOP). Mxico, 2006

GARCA Palacios, Omar A. Las Polticas Pblicas:


Productos del Sistema Poltico, Mxico www.tuobra.unam.mx

CANTO, Chac Manuel. Las Polticas Pblicas Participativas, las Organizaciones de Base y la Construccin de Espacios Pblicos de Concertacin
Local. De la Maza G y R. Villar (coordinadores) Interamerican Foundation, www.participacionciudadana.cl. Mxico, 2005

GONZLEZ, Mara Eugenia, Conferencia Ley General


de Desarrollo Social y sus implicaciones en el mbito municipal, En el 3er Congreso Nacional de los
Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos
(IGLOM), Oaxaca, Mxico
GORDON, Sara R. El Programa Nacional de Solidaridad en la modernizacin del Estado Mexicano,
en Carlos M. Vilas (Coordinador), Estado y polticas
sociales despus del ajuste, Editorial Nueva Sociedad UNAM, Mxico, 1995

CANTO, Chac Manuel. Sociedad Compleja y Poltica


Social. Mxico, 2006
CRDENAS, Enrique. Estructura Socioeconmica
de Mxico, Limusa, Mxico, 2004

GUEVARA Lpez, Elizabeth y Morales Sierra, Eduardo, Gestin y Participacin. Gua Tcnica No 2,
Centro Fray Julin Garcs, Derechos Humanos y Desarrollo Local, AC. Mxico, 2002

CASTRO Aguilar, Rosa. Mdulo Educativo: Participacin ciudadana para el Desarrollo Local, Fomento de la Vida FOVIDA. Per, 2003

76

Manual para la imparticin del Mdulo

Manual bsico para la Incidencia Poltica, Programa Centroamericano de Capacitacin en Incidencia, Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA), 2002

HAYEK F.A. Droit, legislation et libert, PUF, Paris,


1983
Incidencia Poltica, Material de sensibilizacin y
capacitacin; Programa Regional BioAndes, desarrollado por la Asociacin Para el Desarrollo Local
ASODEL. Lima Per, 2009

Manual de apoyo para Participacin Ciudadana


e Incidencia en Poltica Pblica Local desde el
enfoque de Derechos Econmicos Sociales. Ed.
Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio
de Montesinos, AC. Mxico, 2006

Introduccin al Municipio. Apuntes Municipalistas, Cuaderno 1, Centro de Servicios Municipales


Heriberto Jara, Servicios para una Educacin alternativa y Tequio Jurdico. Febrero, 2007

Manual de Participacin e Incidencia para organizaciones de la sociedad civil, Programa de


Fortalecimiento de las OSC, Foro del Sector Social,
Federacin de Asociaciones Civiles y Fundaciones,
Varios Autores. Argentina, 2004

JEANNOT, Fernando. Tercera va. La nueva economa mixta que impone el pragmatismo, Plaza y
Valdez Editores, Mxico, 2000

Manual para fomentar la participacin poltica


y electoral de las Mujeres Indgenas en Oaxaca.
Mata Garca, Ma Eugenia, Iniciativas para el Desarrollo de la Mujer Oaxaquea, Ed. IDEMO,AC IFE,
Oaxaca, Mxico 2009

JIMNEZ, Gmez Roberto. Anlisis del Proceso de


Formulacin de Polticas para la Reforma del Sector
Elctrico y su Potencial Incidencia en el Marco Institucional y la Produccin con fuentes renovables.
Estudios de Posgrado en Gobierno y Polticas Pblicas para optar al grado de Doctor en Gobierno
y Polticas Pblicas. Ciudad Universitaria Rodrigo
Facio. Costa Rica, 2009

Marco Legal Incidencia, Ed. Centro de Estudios


Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, AC.
Mxico, 2006

LARREA Villacin, Cristina; Retos para una Gestin Municipal Participativa; ED. Enlace- IAP e
INDESOL. Mxico, 2008

MORALES, Federico, Presentacin en el Foro Toolkit Participacin Ciudadana y Desarrollo Local.


Mxico, 2005

LASSWELL, H. D. The Political Science of Science: An Inquiry into the Possible Reconciliation of
Mastery and Freedom. En American Political Science
Review , N 4, 1956

OHIGGINS, Michael, The social welfare and the


privatization: the British experience, en Kamerman, Sheila B. y Alfred J. Khan (compiladores),
Privatization and the Welfare State, Princeton University Press, Princeton, N.J, 1989

LASSWELL, H. D. A Pre-View of Policy Sciences.


Ed. Elsevier, New York, 1971

Participacin Ciudadana, Coleccin Formacin de


Servidores Pblicos Municipales, Mdulo VI, IEEPAC/SEDESOL/HBITAT/Banco Mundial. Mxico,
2005

LEN Miravalles, Ana Mara y GIRN Bravo, Sandra.


Gua para el monitoreo ciudadano, Ed. Secretara
de la Funcin Pblica y Consejo Ciudadano por la
Transparencia. Mxico, 2005

PREZ Ordaz, Anglica, Participacin ciudadana y


poltica social en el mbito municipal. Apuntes
Casa del Tiempo UAM. Mxico, 2008

LYZAGA de la Cueva, Octavio. Neoliberalismo y


flexibilizacin de los derechos laborales, UAM
Azcapotzalco, Miguel ngel Porra. Mxico, 2002

77

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

PFALLER, Alfred. El Estado en la economa social


de mercado: el modelo y la realidad alemana,
(Electronic ed.): Bonn. 1997.- 12 B1. = 59 Kb, text.
Electronic ed. Bonn: FES Library, 1998. www.library.fes.de/fultext/atabsab teil/ling/00074.htm

VZQUEZ Snchez, Jorge. Neoliberalismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano, en Aportes,


Revista de la Facultad de Economa de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, nmero 30,
Septiembre- Diciembre de 2005

SANDOVAL Tern, Areli, Comprendiendo los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA); Ed. DECA Equipo Pueblo y Secretara de Desarrollo Social del GDF. Mxico, 2007

VLEZ, Fernndez y Flix Varela. Condicionamientos Estructurales del Derecho Econmico


en Mxico en Gil Daz, Francisco y Arturo M. Fernndez (compiladores), El efecto de la regulacin en
algunos sectores de la economa mexicana, Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico y Centro Internacional para el Desarrollo Econmico, Serie lecturas
de El Trimestre Econmico, nm. 70, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1991. pp. 23 a 40

SARMIENTO, Julio M. Exclusin Social y Ciudadana Poltica. Perspectivas de las Nuevas Democracias Latinoamericas, en ltima Dcada,
Centro de Investigacin: Difusin Poblacional de
Achupallas, no.008, Via del Mar, Chile,1997

VENEKLASEN, Lisa y Miller, Valerie. Un Nuevo Tejido del Poder, los Pueblos y la Poltica, Gua de
Accin para la Incidencia y la Participacin Ciudadana. Oklahoma, USA, 2002

SCHMITTER, Philippe C. Teora del Neocorporativismo, Universidad de Guadalajara, Mxico,1999


SEGURA Gmez, Gilberto. La poltica pblica y sus
instrumentos. Maestra en Ciencias en Desarrollo
Rural Regional. MDRR San Cristbal de las Casas,
Chiapas. Curso de Verano 2010

ZICCARDI, Alicia (Coord.); Participacin Ciudadana y Polticas Sociales en el mbito Local, Memorias 1; IIS UNAM, COMECSO, INDESOL; Mxico,
2004

URIBE Iniesta, Rodolfo. Dimensiones para la Democracia Espacios y Criterios. Definicin y Posibilidades de la Poltica. Mxico, 2006

78

SEMBLANZAS

Manual para la imparticin del Mdulo

Luis Pineda, estudi Pedagoga en la Universidad


Autnoma de Mxico y Planeacin y Desarrollo
a nivel maestra en el Programa Multinacional
de apoyo a Amrica Latina de la Organizacin de
Estados Americanos, OEA. Es coordinador del programa Fortalecimiento Municipal y Desarrollo
Local de DECA, Equipo Pueblo, A.C. Ha sido consejero electoral y miembro de diversas organizaciones nacionales e internacionales en los temas
de participacin ciudadana y desarrollo local. Ha
realizado investigaciones sobre el tema de la participacin ciudadana, desarrollo local, el derecho
a saber, la transparencia y la rendicin de cuentas
en diversos pases y regiones.

de favorecer la participacin poltica de las mujeres. Ha sido Consejera Electoral del IFE en Oaxaca,
desde el ao 2000. Es presidenta de DECA, Equipo
Pueblo, AC.
Silvia Alonso Flix, es psicloga egresada de
la UNAM, dedicada a la promocin y defensa de
los derechos civiles y polticos de la ciudadana.
Actualmente, se desempea como Secretaria Ejecutiva del Consejo Consultivo de la Ley Federal
de Fomento a las Actividades Realizadas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil. Asimismo, es
Consultora Independiente en los temas de participacin ciudadana, procesos electorales, acceso a
la informacin, vigilancia del ejercicio de gobierno, transparencia y rendicin de cuentas.

Laura Becerra Pozos, es Antroploga Social y


Maestra en Planeacin y Desarrollo; Directora Ejecutiva de DECA, Equipo Pueblo, Presidenta de Iniciativas para el Desarrollo de la Mujer Oaxaquea,
AC (IDEMO); integrante del Consejo Tcnico Consultivo de la Comisin de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil;
integrante del Consejo Directivo de la REMISOC;
Consejera de Chorlavi y Directora Regional de
CAMEXCA en ALOP; es autora de artculos y coautora de libros sobre sociedad civil.

Marco Aurelio Meneses Valencia, estudi Ingeniera Civil en la Universidad Autnoma Metropolitana, UAM, Colabora y es Presidente en Equipo
Pueblo Morelos, en temas de desarrollo comunitario sustentable y en el manejo alternativo de residuos slidos. Ha colaborado en la integracin de
programas ecolgicos en diversos gobiernos municipales de las entidades federativas de Morelos,
Guerrero, Baja California y Michoacn.
Oscar Pineda Tllez, estudi Relaciones Internacionales en la Benemrita Universidad Autnoma
de Puebla, y a nivel maestra en el Instituto de
Investigaciones Dr. Jos Mara Luis Mora estudio Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
Es investigador en DECA, Equipo Pueblo, AC en
temas de poltica social e incidencia poltica y actualmente es candidato a doctor en la Universidad
Autnoma Metropolitana.

Ma. Eugenia Mata Garca, es Directora de Iniciativas para el Desarrollo de la Mujer Oaxaquea, AC
(IDEMO). Desde hace 30 aos radica en Oaxaca,
trabajando con comunidades indgenas y prioritariamente con mujeres en el fortalecimiento de sus
liderazgos. Se ha especializado en incorporar el
enfoque de gnero en los proyectos de las organizaciones sociales y civiles, as como en el fortalecimiento organizativo y tcnico de las mujeres en
sus procesos; se ha destacado por su compromiso

79

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas


Manual para la imparticin del Mdulo

Areli Sandoval Tern, estudi Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional Autnoma


de Mxico y se ha especializado en Derechos Econmicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Es Coordinadora del Programa Diplomacia
Ciudadana de DECA Equipo Pueblo, A.C. as como
responsable de la iniciativa Social Watch - Mxico y las actividades de investigacin, promocin,
articulacin e incidencia en materia de DESCA de
la organizacin. Es Consejera Ciudadana de la Procuradura Social del Distrito Federal y representa
a Equipo Pueblo en el Comit de Seguimiento y
Evaluacin del Programa de Derechos Humanos
del Distrito Federal a travs del Consejo Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

Olga Guzmn Vergara, estudi Relaciones Internacionales en la Universidad de las Amricas,


Puebla. Hizo una estancia acadmica en la Facultad de Ciencias Sociales y Polticas de la Universidad de Lausanne, Suiza y realiz proyectos de
investigacin econmico-sociales en la Repblica
Checa. Colabora en DECA, Equipo Pueblo, AC en la
coordinacin de Diplomacia Ciudadana realizando
actividades de investigacin y promocin de los
derechos humanos.
Sara Valdes Loza, estudi Poltica y Gestin Social en la Universidad Autnoma Metropolitana.
Ha realizado investigaciones sobre el tema de juventud en exclusin social y participacin ciudadana. Es investigadora en DECA, Equipo Pueblo,
AC en la coordinacin de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local.

80
80

Estrategias de Incidencia de las OSC en las Polticas Pblicas

Se termin de imprimir en los talleres de


impretei, s.a de c.v.
en agosto de 2011
Diseo: communicare, s.c.
Se imprimieron 1000 ejemplares