Políticas públicas, agricultura no tradicional de exportación y desarrollo rural: el caso de Guatemala Octavio Damiani

Washington D.C., octubre de 1999

Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, el estudio incluyó también a Ecuador y a la región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Los resultados finales se presentan en Damiani, Octavio (2000). El Estado y la Agricultura no Tradicional de Exportación en América Latina: Lecciones de Tres Estudios de Caso. Serie de informes técnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C

I.

Introducción

Este informe presenta impresiones basadas en el trabajo de campo que realicé en Guatemala entre los días 26 de julio y 21 de agosto pasados. El mismo se centró en la agricultura no tradicional de exportación, incluyendo los cultivos de alto valor: hortalizas, frutas, plantas ornamentales y cultivos producidos de forma orgánica.1 Esto se motivó en las potenciales lecciones de la evolución de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala y otros países latinoamericanos para el diseño de políticas, programas y proyectos dirigidas a promover el desarrollo rural. Las exportaciones de cultivos no tradicionales surgieron en varios países latinoamericanos (entre otros en Guatemala, Costa Rica, Honduras, Chile, Brasil) desde finales de los años 1970s y experimentaron un extraordinario crecimiento durante los 1980s y 1990s. En el caso de Guatemala, las exportaciones de cultivos no tradicionales se multiplicaron por 25 entre 1975 y 1998, pasando de US$ 9 millones a US$ 224.4 millones. La literatura que ha analizado el crecimiento de estos cultivos ha destacado la importante influencia de los cambios en los patrones de consumo en los países industrializados, en los que ha aumentado en forma espectacular el consumo de frutas y hortalizas frescas. Al mismo tiempo, esta literatura ha prestado relativamente escasa atención tanto a las políticas que explican el desarrollo de nuevos cultivos de exportación y a los mecanismos a través de los cuales se produjo el aprendizaje de productores y exportadores sobre tecnologías y mercados. Esto es sorprendente si se considera que las exportaciones de productos no tradicionales constituyen un importante éxito de gran relevancia en términos de introducir nuevos cultivos y tecnologías de producción, en generar productos de alta calidad y en lograr el acceso a nuevos y exigentes mercados. Adicionalmente, los gobiernos de varios países latinoamericanos implementaron políticas de promoción de cultivos no tradicionales de exportación desde mediados de los años 1980s. Estas políticas se motivaron principalmente en el objetivo de desarrollar nuevas actividades de exportación para generar divisas y empleo en las áreas rurales. Por lo tanto, resulta importante comprender el papel de esas políticas en el surgimiento y desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación, del mismo modo que una extensa literatura sobre el desarrollo industrial que surgió desde finales de los 1980s ha analizado las políticas que condujeron a que países del sudeste asiático (principalmente Corea del Sur y Taiwan) desarrollaran una industria competitiva en el mercado internacional. Adicionalmente, los estudios sobre la agricultura no tradicional se han concentrado en sus efectos sobre la pobreza rural, analizando especialmente la capacidad de los pequeños productores en adoptar los cultivos de exportación y la generación de empleo. Estos trabajos han encontrado evidencias encontradas en los cambios producidos por los cultivos no tradicionales. Mientras algunos de ellos han encontrado efectos negativos sobre el empleo y han destacado las dificultades de los pequeños productores en adoptar estos cultivos, otros han encontrado que la agricultura no tradicional de exportación no solamente generó empleos, sino que influyó en un mejoramiento en los salarios y en las condiciones de trabajo de los trabajadores asalariados rurales. Por lo tanto, resulta importante analizar en diferentes circunstancias los factores que influyen en los efectos de la agricultura no tradicional de exportación sobre los sectores de la
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La agricultura no tradicional de exportación incluye cultivos cuyo acceso al mercado internacional es reciente, comprendiendo tanto cultivos nuevos como otros que habían sido cultivados anteriormente para los mercados internos en los países correspondientes. La demanda de estos cultivos está constituida principalmente por consumidores de ingresos altos y medio-altos, principalmente en Estados Unidos y países de Europa Occidental pero también de los países en vías de desarrollo. A diferencia de cultivos de exportación tradicionales como café y azúcar, los cultivos no tradicionales incluyen principalmente frutas y hortalizas que se caracterizan por su alto valor y por la importancia decisiva de la calidad para el acceso a los mercados.

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sociedad rural más desfavorecidos, a fin de comprender entre otros la influencia del contexto socio-económico, el papel de acciones específicas del sector público y las características específicas de los cultivos. Tomando en consideración estos antecedentes, este informe se concentra en las siguientes interrogantes: a) cuáles fueron las acciones del sector público y privado que determinaron el desarrollo de cultivos no tradicionales de exportación? b) en qué condiciones y con qué políticas el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación puede conducir a beneficios para la población rural de menores ingresos, tanto pequeños productores como trabajadores rurales asalariados? Estas preguntas se han analizado para el caso específico de Guatemala. En el curso del trabajo, se realizan comparaciones con el caso de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste brasileño en cuestiones como las políticas implementadas por el sector público y las acciones que los productores y el sector público tomaron para resolver diversos tipos de problemas. La economía rural en Guatemala cambió en forma sustantiva desde finales de los años 1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento de cultivos no tradicionales de exportación, entre los que se destacan las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos orgánicos. Las exportaciones de estos productos alcanzaban solamente a US$ 9 millones en 1975, lo que representaba el 1.4% del total de exportaciones y el 2% de las agrícolas. En ese momento, las exportaciones agrícolas de Guatemala comprendían un reducido número de productos considerados “tradicionales”, principalmente café, banano, azúcar, algodón y carne. Las exportaciones de estos productos alcanzaron a US$ 406 millones en 1975, lo que representaba el 92% de las exportaciones agrícolas (US$ 440 millones) y el 62.4% de las exportaciones totales del país (US$ 651 millones). En 1998, las exportaciones agrícolas no tradicionales habían alcanzado a US$ 224.4 millones, lo que representaba el 8.7% de las exportaciones totales (Banco de Guatemala, 1999). Dentro de aquellas, las exportaciones de productos agrícolas de alto valor (frutas, hortalizas y plantas ornamentales) alcanzaron a US$ 167.1 millones, lo que representó el 74.5% de las exportaciones agrícolas no tradicionales y el 6.5% de las exportaciones totales (ver cuadro No. 1). Las exportaciones de hortalizas alcanzaron a US$ 64.4 millones, de las cuales US$ 43.9 millones (67%) correspondieron a productos frescos, principalmente brocoli (US$ 11.8 millones), arveja china (US$ 8.4 millones) y coliflor (US$ 6.3 millones), mientras US$ 20.5 millones (32%) fueron congeladas. Mientras tanto, las exportaciones de frutas alcanzaron a 59.4 millones, entre las que se destacaron el melón (US$ 30.5 millones), las berries—mora y frambuesa—(US$ 3.8 millones) y el mango (US$ 3.9 millones). Por último, los cultivos orgánicos—producidos con una tecnología basada en la sustitución del uso de productos químicos (fertilizantes, pesticidas y herbicidas) por productos naturales y por técnicas de manejo—también se ha convertido en una de las importantes producciones no tradicionales en Guatemala. Entre ellos se destacan principalmente el café, siendo incipientes el banano y las hortalizas. Por último, la producción total de café orgánico, la cual comenzó a inicios de los años 1990s, alcanzó en 1998 una producción estimada de 80,000 quintales (3,560 toneladas), lo que representó el 1.8% de la producción nacional de 4.5 millones de quintales (200 mil toneladas).
Cuadro No. 1. Exportaciones de principales cultivos tradicionales y no tradicionales en 1997/1998

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Total exportaciones Exportaciones tradicionales Exportaciones no tradicionales Agrícolas

US$ 2,562 millones US$ 1, 535 millones US$ 646.2 millones US$ 224.4 millones

Principales productos agrícolas tradicionales Café US$ 580.8 millones Azúcar US$ 314.4 millones Banano US$ 177 millones Cardamomo US$ 36.6 millones Principales exportaciones agrícolas no tradicionales Hortalizas frescas y congeladas US$ 64.4 millones Hortalizas frescas US$ 43.9 millones Brocoli US$ 11.8 millones Arveja china US$ 8.4 millones Coliflor US$ 6.3 millones Otras hortalizas de vaina US$ 1.5 millones Otras hortalizas 15.9 millones Hortalizas congeladas US$ 20.5 millones Frutas frescas y preparados US$ 59.4 millones Melón US$ 30.5 milloness Mango US$ 3.9 millones Berries US$ 3.8 millones Sandías US$ 1.6 millones Flores, plantas y follajes US$ 43.3 millones Otros cultivos no tradicionales Hule US$ 38.3 millones Ajonjolí US$ 18.6 millones Tabaco US$ 26.8 millones Caucho natural US$ 24.5 millones Fuente: Elaborado en base a datos del Banco de Guatemala

Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de productores e informantes calificados permiten afirmar que mientras pequeños productores son los responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas, medianos y grandes productores constituyen los principales productores en frutas y medianos productores en plantas ornamentales.

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En el transcurso del trabajo de campo, he entrevistado a productores dedicados a cultivos no tradicionales, incluyendo a pequeños productores, cooperativas y empresas en el altiplano occidental (principalmente en los departamentos de Sacatepequez y Chimaltenango) dedicados a la producción de hortalizas (arveja china, brócoli, repollo y coliflor); productores grandes de melón localizados en la región oriente (departamentos de Zacapa, Chiquimula y El Progreso); productores de mango localizados principalmente en la franja costera sur del Océano Pacífico (departamentos de Retalhuleu, Suchitepéquez, Santa Rosa y Escuintla) y del oriente (Zacapa); productores de berries localizados en el altiplano occidental (departamentos de Guatemala, Sacatepequez y Chimaltenango); y productores de plantas ornamentales localizados en el altiplano occidental. Además, he realizado entrevistas con técnicos de instituciones del sector público que apoyan al sector agrícola y rural y con técnicos y líderesa de organizaciones de productores. El informe se organiza en cinco secciones. Después de esta introducción, la sección II presenta una descripción de la evolución de la agricultura no tradicional en Guatemala; la sección III se concentra en las políticas y otras acciones del sector público vinculadas a la agricultura no tradicional; la sección IV analiza acciones de organizaciones de exportadores y sus relaciones con el sector público; la sección V trata los efectos de la agricultura no tradicional sobre el empleo, mientras la sección VI presenta algunas conclusiones y lecciones preliminares. II. Una breve descripción del desarrollo de la agricultura no tradicional en Guatemala

Guatemala constituye uno de los países con mayores índices de pobreza en América Latina. El 75% de la población (10 millones de habitantes) se encontraba debajo de la línea de pobreza en 1995, mientras el 58% se encontraba en situación de pobreza extrema.2 La pobreza se concentra principalmente en las áreas rurales, donde vive cerca del 55% de la población y aproximadamente el 85% se encuentra por debajo de la línea de pobreza. Además, la pobreza afecta muy especialmente a la región del Altiplano Occidental, en la que se concentra la población indígena. Se ha estimado que más del 90% de la población indígena vivía con un ingreso inferior a la línea de pobreza en 1995, comparado con un 60% en la población no indígena (Banco Mundial, 1995). La pobreza rural en Guatemala se vincula fuertemente a una desigual distribución de la tierra. De acuerdo con el último Censo Agropecuario realizado en 1979, el 2.5% de las fincas mayores posee el 65% de las tierras, mientras que el 16% de las tierras es cultivado por el 88% de las fincas más pequeñas (con un tamaño medio de 1.5 hectáreas). Esta desigual distribución de la tierra explicaba una fuerte dualidad productiva. Los pequeños productores, esparcidos por todo el país pero muy especialmente en el altiplano occidental y las tierras bajas del norte (especialmente su parte sur, Alta y Baja Verapaz), se habían dedicado tradicionalmente a cultivos de subsistencia (maíz y frijol). Adicionalmente, el altiplano occidental constituía precisamente la región más castigada por el conflicto armado que afectaba a Guatemala desde hacía varias décadas. Mientras tanto, los productores medianos y grandes localizados principalmente en áreas de mejor calidad de los recursos naturales en el altiplano occidental y en las planicies costeras del Pacífico y el Caribe se dedicaban principalmente a cultivos tradicionales de exportación (café, azúcar, banano).
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Ver Banco Mundial (1995). La línea de pobreza se definió en ese informe como el ingreso necesario para adquirir una canasta básica de bienes y servicios. La línea de pobreza extrema se definió como la cantidad necesaria para comprar una canasta básica de alimentos. De acuerdo con lo expresado en el propio informe, las cifras de pobreza manejadas en el mismo podrían estar algo sobre-estimadas debido a que no se consideró la producción de alimentos destinada al autoconsumo. Informes del BID manejan valores de 55% de pobreza.

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Como se mencionó anteriormente, la economía rural en Guatemala cambió en forma sustantiva desde finales de los años 1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento en la superficie con cultivos no tradicionales de exportación y las exportaciones de los mismos, destacándose las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivos orgánicos.3 Hasta mediados de los años 1970s, la producción de frutas y hortalizas se destinaba al abastecimiento del mercado interno y ocupaba áreas poco significativas, por lo que no figuraba entre las categorías específicas de las estadísticas oficiales de producción agropecuaria. En el período 1996/1998, la superficie media anual con las principales hortalizas de exportación (brócoli, arveja china, coliflor, repollo, col de bruselas y ejote francés) había alcanzado a más de 16,000 manzanas, mientras la ocupada con las principales frutas (melón, mango, mora y frambuesa) superaba las 17,000 manzanas. Entre 1987—primer año en el que se cuenta con estadísticas oficiales sobre la superficie con cultivos no tradicionales—y 1998, la superficie con hortalizas creció en forma significativa, multiplicándose por tres en coliflor y por dos en col de bruselas y creciendo 37.8% en arveja china, 27.8% en repollo y 27% en brócoli (ver cuadro 2). Mientras tanto, la superficie cultivada se multiplicó ocho en mango y por tres en melón, y surgieron nuevos cultivos como frambuesa y mora. Por último, la producción de café orgánico ocupó a unas 4,000 hectáreas en 1998, involucrando a alrededor de 5,000 productores, de los cuales unos 3,500 fueron pequeños y medianos productores generalmente asociados a cooperativas. Parte de los cultivos no tradicionales, en particular el mango, ocuparon tierras dedicadas anteriormente a la ganadería. Mientras tanto, las hortalizas han sido cultivadas por pequeños agricultores que sustituyeron parte de sus áreas dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol), y el café orgánico incluyó superficies del mismo cultivo realizadas anteriormente con la tecnología convencional. Si bien no existen estadísticas oficiales sobre la distribución por tamaño de las áreas cultivadas con cultivos no tradicionales, la información proporcionada por organizaciones de productores e informantes calificados permite afirmar que pequeños productores son los responsables por una alta proporción de la superficie con hortalizas. Mientras tanto, medianos y grandes productores constituyen los principales productores en frutas, y medianos productores los de plantas ornamentales y café orgánico. En el caso del mango, es posible estimar que medianos y grandes productores, los que cultivan entre 200 y 500 hectáreas del cultivo, constituyen alrededor del 18% de un total de alrededor de 160 fincas productoras, ocupando cerca del 95% de la superficie cultivada. Mientras tanto, pequeños productores que se dedican también a cultivos anuales como maíz y frijol y plantan entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los productores y cultivan el 5% de la superficie del cultivo. En el caso de melón, la producción se encuentra concentrada en un reducido número (alrededor de 12) grandes productores. En el caso de las berries, si bien existen unos 425 productores con un promedio de 2 hectáreas por productor, las exportaciones se concentran en un grupo de algo menos de 30 productores, los que cuentan no solamente con superficies superiores (generalmente entre 4 y 6 hectáreas), sino que poseen plantas empacadoras, compran producción de otros productores menores y manejan una tecnología de producción y empaque acorde con las normas requeridas por los principales mercados externos, principalmente los Estados Unidos. El crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala se explica en parte por la creciente demanda de estos productos en países industrializados, así como a las ventajas competitivas de ese país derivadas de sus características climáticas y de suelos y su localización. Guatemala presenta una variedad de climas y suelos que le permite a sus productores realizar cultivos de clima tropical y templado en contraestación para el
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Por estudios sobre el desarrollo reciente de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala, ver entre otros a Carletto et al (1999), Samayoa Urrea (1990) and Von Braun (1989)

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abastecimiento de Estados Unidos y países europeos. Además, el país posee una localización más cercana al mercado norteamericano—el que se convirtió en el principal destino de los cultivos no tradicionales de exportación—que otros países competidores en América del Sur y Africa. Cuadro No. 2. Evolución de la superficie cultivada con principales cultivos en Guatemala (promedios anuales en miles de manzanas)
1987/89 Cultivos tradicionales Café Caña de azúcar Algodón Banano Cardamomo Maíz Frijol 365.9 124.0 53.0 11.2 61.6 993.3 231.4 78.3 171.6 56.8 12.8 62.5 906.4 176.8 375.0 189.2 22.2 16.0 67.9 968.2 188.5 383.8 240.5 3.6 20.5 69.8 815.1 175.6 4.9% 93.9% -93.2 83.0 13.3 -17.9 -24.1 1990/92 1993/95 1996/98 1987-98 (Tasa crecim)

Cultivos no tradicionales Brócoli Arveja china Coliflor Repollo Col de Bruselas Ejote francés Frambuesa Fresa Mora Melón Mango Plantas ornamentales Hule Ajonjolí 3.7 3.7 -3.6 -----2.3 -4.1 3.7 0.5 4.0 0.1 0.8 0.4 0.4 1.0 3.9 8.7 4.3 4.2 0.7 4.2 0.1 0.9 0.4 0.5 1.0 4.6 9.1 4.7 5.1 1.5 4.6 0.2 1.2 0.5 0.5 1.1 6.2 9.6 1.5 43.3 70.4 27.0 37.8 200.0 27.8 100.0 50.0 25.0 25.0 10.0 170.0 10.3

23.3 46.2

24.0 45.0

30.0 55.3

85.8 52.4

Fuente: Elaborado en base a información del Banco de Guatemala

A pesar de las ventajas competitivas originadas en sus características climáticas, las mismas no explican por sí solas el desarrollo de la agricultura tradicional en Guatemala, a pesar de ser de gran importancia. La próxima sección analiza la influencia en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación de diversas acciones del sector público, incluyendo las políticas macroeconómicas, la implementación de incentivos fiscales, las inversiones en bienes públicos (infraestructura e investigación agrícola), las políticas de liberalización comercial y el

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crédito. La información presentada muestra que el Estado desempeñó un rol menos activo en Guatemala que en Petrolina-Juazeiro en el surgimiento de la agricultura no tradicional de exportación. III. Políticas del sector público

Los estudios realizados bajo diferentes enfoques teóricos sobre el crecimiento de la agricultura no tradicional en países latinoamericanos han enfatizado que los países y regiones en los que se han desarrollado estos cultivos se caracterizan por contar con ventajas comparativas basadas en las características de los recursos naturales. Adicionalmente, varios autores destacan la importancia de apoyos específicos del sector público, entre los que se destacan: a) proveer un marco de políticas económicas favorable—baja inflación, tasas de cambio adecuadas, reducción de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio internacional; y b) invertir en bienes públicos, especialmente infraestructura (carreteras, electrificación rural) e investigación agrícola. Esta sección muestra que un ambiente macroeconómico favorable, la apertura del mercado norteamericano e inversiones en infraestructura (principalmente energía eléctrica, carreteras y puertos) favorecieron el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala. La apertura del mercado norteamericano fue un factor mucho más importante en Guatemala que en Petrolina-Juazeiro, donde los productores contaban con un mercado interno brasileño de mucho mayor tamaño e ingreso que sus pares de Guatemala. Mientras tanto, las inversiones en bienes públicos fueron—por razones que se explicarán en las siguientes secciones —más determinantes en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en PetrolinaJuazeiro que en Guatemala. Por último, mientras el desarrollo de la agricultura no tradicional en Guatemala se vio favorecida por un ambiente macroeconómico estable, la misma enfrentó en Petrolina-Juazeiro un contexto económico caracterizado durante los años 1970s y 1980s por la alta inflación y el fracaso de varios planes de estabilización. Esto sugiere que un ambiente macroeconómicas favorable no resultó una condición única ni imprescindible para el surgimiento y desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. A. El contexto macroeconómico

Al contrario de lo que ocurrió en Petrolina-Juazeiro, donde los cultivos de exportación surgieron a mediados de los años 1980s en un contexto de alta inflación, el crecimiento inicial de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala coincidió con un contexto macreconómico caracterizado por la baja inflación y tasas de crecimiento positivas. En efecto, la inflación media en Guatemala durante los años 1970s alcanzó a 7.5%, con un máximo de 13.8% en 1979. En ese período, el Producto Bruto Interno (PBI) creció a una media anual de 5.2%, alcanzando un máximo de 7.8% en 1977 y un mínimo de 1.9% en 1975. Estas condiciones favorecieron el crecimiento de los sectores no tradicionales en general. Sin embargo, al mismo tiempo, el valor de la moneda nacional (el Quetzal) se encontraba en ese período fuertemente sobrevalorado debido a que la política cambiaria desde la década de los 1950s se había caracterizado por mantener un tipo de cambio fijo con paridad de la moneda nacional al dólar. Esta política fue modificada en 1985, estableciéndose un sistema de tipo de cambios diferenciales y restricciones a las divisas. Si bien esto provocó un mejoramiento sustantivo de la competitividad de las exportaciones tanto de productos tradicionales como no tradicionales, ello ocurrió una vez que las exportaciones de hortalizas y de algunas frutas (específicamente el melón) ya habían adquirido un desarrollo considerable.

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Cuadro 3. Indicadores de la evolución de la economía en Guatemala (1970-1998)
AÑO 1970 1971 1972 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 TASA DE CRECIMIENTO PBI REAL 5.7 5.6 7.3 6.4 1.9 7.4 7.8 5.0 4.7 3.8 0.7 -3.5 -2.6 0.5 -0.6 0.1 3.5 3.9 3.9 3.1 3.7 4.8 3.9 4.0 4.9 3.1 4.3 4.9 TASA DE INFLACION 2.40 -0.50 0.50 15.90 13.10 13.58 7.45 9.10 . 13.77 9.08 8.64 -1.96 8.42 5.18 31.46 25.67 10.05 10.97 17.94 60.64 9.17 13.73 11.64 11.59 8.61 10.85 7.13 7.48 TASA DE CAMBIO 1/ 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 2.67 2.60 2.52 2.70 3.41 4.92 5.03 5.31 5.76 5.63 6.03 5.99 6.17 6.84

1/Tipo de cambio promedio de compra del sistema bancario a diciembre de cada año FUENTE: Departamento de Estudios Económicos, Banco de Guatemala

B.

Incentivos fiscales

Gobiernos de países latinoamericanos han considerado a las políticas de incentivos fiscales como una de las claves para el desarrollo industrial y especialmente atraer inversiones de empresas extranjeras. En algunos países (por ej. Brasil), la ejecución de estas políticas ha generado una gran competencia entre diferentes estados dentro del mismo país por atraer empresas extranjeras a través de exoneraciones diversas, lo que ha derivado en las denominadas “guerras fiscales”. De este modo, una de las interpretaciones posibles para el surgimiento y desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala y otros países se relaciona con la implementación de incentivos fiscales a esos productos.

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Efectivamente, la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala se vió favorecida por incentivos fiscales dirigidos a promoverla.4 Estas políticas tuvieron su origen en la crisis del petróleo que ocurrió a inicios de los años 1970s, la que produjo abultados déficits en las balanzas comerciales de Guatemala y otros países latinoamericanos importadores de petróleo (por ej. Chile, Argentina, Costa Rica y Uruguay). Además, los diversos productos considerados “tradicionales” en Guatemala (café, azúcar, banano y carne) habían sufrido períodos de significativas caídas en los precios internacionales, así como estancamiento en algunos casos en los valores exportados. Adicionalmente, estas políticas fueron implementadas como resultado de negociaciones con la recientemente creada la Asociación Gremial de Exportadores de Productos No Tradicionales (Agexpront). En el caso brasileño, las políticas que afectaron el desarrollo de Petrolina-Juazeiro incluyeron incentivos fiscales y líneas de crédito con tasas preferenciales para inversiones en diferentes sectores localizadas en la región nordeste. En Guatemala, los incentivos fiscales estuvieron dirigidos específicamente a sectores de exportación no tradicionales. Estos consistieron en los siguientes mecanismos: 1) Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, aprobada por el decreto 29-89. Esta ley tuvo como objetivo incentivar las exportaciones fuera del área centroamericana, estableciendo diversos beneficios, incluyendo la exoneración del pago del impuesto a la renta, la devolución de impuestos pagados por materia prima vendida a empresas que producen para exportación y la importación libre de aranceles de bienes que posteriormente sean re-exportados como parte de productos de exportación. Por ejemplo, productores podrían importar cajas para empacar frutas libres de impuestos en caso que exportaran su producción fuera del área centroamericana. Certificados de Abono Tributario (CAT), aprobados por el Decreto 22-84 de marzo de 1984. Los CATs constituyen incentivos fiscales a la exportación de productos no tradicionales dirigidos a mercados fuera del Mercado Común Centroamericano, los que se aplicaban en un valor de 10% para exportaciones ya establecidas y de 15% para nuevos productos. Eventualmente, el Gobierno dejó en suspenso el sistema en 1986, por lo que en la práctica no funcionó.

2)

Estos incentivos resultaron importantes en la promoción de la agricultura no tradicional de exportación tanto en Guatemala como en Brasil. Los mismos estimularon el procesamiento de la producción, disminuyendo los costos a través, por ejemplo, de la exoneración de impuestos a materiales empleados en el empaque. No obstante, los incentivos fiscales favorecieron fundamentalmente a los sectores no agrícolas—en especial la vestimenta—en los cuales los costos de estos insumos representaban una proporción significativamente mayor en los costos de producción. Así, los mismos no explican por sí solos el surgimiento de la agricultura tradicional de exportación. En el caso de Petrolina-Juazeiro, los incentivos fiscales y crediticios en el nordeste brasileño no fueron dirigidos al sector exportador, sino a las inversiones en la región nordeste en general. Además, y en el caso de Guatemala, varios de los productos no tradicionales de exportación, como las hortalizas y el melón, ya habían surgido como fuertes exportadores aun antes de la implementación de incentivos fiscales. Adicionalmente, los incentivos estuvieron presentes en regiones y productos que no lograron las condiciones de calidad y precios para competir en el mercado internacional, tanto en el caso de Guatemala como en el de Brasil. La próxima sección trata las inversiones en bienes públicos, principalmente infraestructura, que fueron realizados en ambos casos, analizando su influencia en el surgimiento de los cultivos no tradicionales de exportación.
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Entre otros, véase a Samayoa Urrea (1990)

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C.

Inversiones en infraestructura e investigación agrícola

Diversas estudios sobre el desarrollo industrial han destacado el carácter dinámico de las ventajas comparativas y la posibilidad de que intervenciones del sector público, mejoren las ventajas competitivas de distintas actividades. Estos trabajos han destacado el importante papel del Estado en proveer bienes públicos, especialmente infraestructura (carreteras, energía eléctrica, puertos) e investigación. En el caso de Petrolina-Juazeiro, las inversiones en infraestructura y la investigación sobre las posibilidades de producción de diferentes cultivos realizadas por instituciones del gobierno federal resultaron claves en crear condiciones mínimas para atraer empresas que introdujeron nuevos cultivos y proporcionaron know-how en materia de comercialización en mercados externos. Esta sección muestra que si bien las inversiones en infraestructura resultaron importantes para el desarrollo de la agricultura no tradicional en Guatemala, éstas fueron mucho menores y cumplieron un papel menos central que en PetrolinaJuazeiro. Mientras tanto, la investigación realizada en Guatemala sobre la identificación de nuevos cultivos de exportación que pudieran ser producidos en las condiciones del país y que contaran con una demanda externa creciente sólo resultó importante recientemente, llevando al surgimiento de nuevos productos de exportación durante los años 1990s, como berries y variedades de hortalizas. Hasta comienzos de los años 1980s, las inversiones en infraestructura habían estado dirigidas a apoyar a los sectores tradicionales. Guatemala había implementado (al igual que la mayoría de los países latinoamericanos) un modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones sustentado en parte por exportaciones agrícolas de productos tradicionales (azúcar, café, banano, algodón y carne). Esto había determinado un crecimiento importante del PBI y había permitido el mantenimiento de una política económica que aseguraba la estabilidad, incluído un tipo de cambio fijo con paridad de la moneda nacional y el dólar norteamericano. Los sectores de producción agrícola e industrial tradicionales poseían un peso determinante en el diseño de las políticas gubernamentales. Así, la promoción de exportaciones no tradicionales se había limitado a la creación de una organización especializada, el Centro Nacional de Promoción de las Exportaciones (GUATEXPRO) en 1971. Sin embargo, el Estado no implementó políticas específicas dirigidas a desarrollar cultivos no tradicionales. GUATEXPRO se concentró en la recolección de información de mercado, el envío de misiones comerciales y la participación en ferias comerciales en otros países a efectos de promover contactos entre exportadores y potenciales compradores. Adicionalmente, el Estado realizó inversiones en infraestructura portuaria (Puerto Quetzal y Puerto Barrios) y en carreteras (principalmente la carretera Panamericana) en atención a los cultivos tradicionales de exportación. Al mismo tiempo, industrias locales no tradicionales (por ej. vidrio y textiles) y productores de cultivos no tradicionales (hortalizas) habían comenzado sus ventas a otros países centroamericanos. En la agricultura se destacaba la producción de hortalizas que se dirigía a El Salvador y Honduras, aprovechando las ventajas climáticas y de suelos en relación a esos países y la localización cercana a los mismos. Estos cultivos eran producidos por campesinos localizados principalmente en departamentos del Altiplano Occidental cercanos a la ciudad de Guatemala (Sacatepeque, Chimaltenango y Quetzaltenango). Los mismos se destinaron inicialmente para el mercado interno y posteriormente se comenzaron a vender en parte a países vecinos a finales de los años 1960s, principalmente a El Salvador—país con escasos recursos naturales y una importante población—aprovechando la construcción de carreteras que comunicaron Guatemala con ese país.

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A pesar de la importancia de estas ventas al exterior en la generación de ingresos para los pequeños productores involucrados, las mismas no requerieron producir con calidad superior. Además, tampoco impusieron mayores demandas en organización y comercialización, dado que los productores vendían su producción a intermediarios salvadoreños y guatemaltecos que compraban la producción directamente en sus fincas. En ese contexto, la expansión de la superficie con hortalizas para el abastecimiento de los países vecinos resultó equivalente a una ampliación del mercado interno. A inicios de los años 1970s, aprovechando estas experiencias y la buena infraestructura de caminos y puertos que había sido construída por el Estado para atender a la agricultura tradicional, se instaló en Sacatepequez la compañía multinacional ALCOSA.5 Ello no requirió de beneficios especiales ni de inversiones fuertes en infraestructura como ocurrieron en el caso de Petrolina-Juazeiro. Esto se explica porque Petrolina-Juazeiro contaba en las etapas iniciales de desarrollo de su agricultura no tradicional con menores ventajas competitivas, por lo que el Estado debió desempeñar un rol más importante para crearlas y así crear las condiciones para atraer empresas interesadas en invertir en esa región. Así fue que la CHESF y la CVSF (posteriormente transformada en SUVALE y en la CODEVASF) realizaron fuertes inversiones en energía eléctrica y electrificación rural, construcción de carreteras e investigación agrícola. A diferencia de Petrolina-Juazeiro, las condiciones de clima y suelos en Guatemala eran similares a las de otros países en los que ya se sembraban cultivos de invierno. Además, pequeños productores en Guatemala producían cultivos hortíicolas para abastecer el mercado interno y de los países vecinos. Por último, las tierras en las que se localizó inicialmente la producción hortícola contaban con buenas condiciones de infraestructura que había sido construída para atender a la agricultura tradicional, dado que se encontraban localizadas cerca de la capital, contando con energía eléctrica y buenas vías de comunicación. Mientras tanto, como fue dicho anteriormente, la investigación desempeñó un rol muy importante en el surgimiento de nuevos productos durante los años 1990s. En el caso de Petrolina-Juazeiro, instituciones del sector público—principalmente el Instituto de Investigación Agropecuaria de Pernambuco (IPA) y la propia SUVALE—cumplieron un papel activo en realizar investigaciones durante las décadas de los 1960s y 1970s sobre las posibilidades de realizar nuevos cultivos. Debido a los pocos conocimientos existentes sobre las posibilidades productivas en las condiciones del semiárido del Nordeste brasileño, los resultados de estas investigaciones permitieron atraer empresas a Petrolina-Juazeiro que de otra forma no se hubieran establecido en esa región, disminuyendo los riesgos de iniciar sus actividades en esa nueva región. A diferencia de Petrolina-Juazeiro, el surgimiento de los cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala se caracterizó por una presencia de instituciones de investigación agropecuaria significativamente menor. Durante los años 1970s y 1980s, el sistema de investigación agropecuaria del Estado en Guatemala era muy débil. Así, las hortalizas y frutas para exportación cultivadas en ese período fueron introducidas por los propios pequeños productores y empresas privadas, los que asumieron la iniciativa (y los riesgos) de sembrar estos cultivos. De acuerdo a las entrevistas realizadas con empresarios, éstos se basaron en algunos casos (mango y melón) en la experiencia de México, donde estos cultivos de exportación ya se habían iniciado con anterioridad, mientras en las hortalizas resultó importante el ejemplo de los

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Véase a Kusterer et al (1986) por un estudio de caso detallado de ALCOSA.

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propios pequeños productores, los que sembraban estos cultivos desde hacía varias décadas y ya realizaban ventas a los países vecinos. A pesar de la menor importancia de la investigación agropecuaria en el caso de Guatemala, ésta tuvo un papel decisivo en nuevos cultivos que surgieron durante los años 1990s. Como se explicará en mayor detalle en la próxima sección, el Gobierno norteamericano promovió fuertemente la apertura del mercado norteamericano para la entrada de productos no tradicionales provenientes de países centroamericanos a mediados de los años 1980s como parte de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI). A su vez, la CBI previó la implementación de proyectos para identificar nuevos productos y promover su desarrollo para el ingreso en el mercado norteamericano. En el marco de estas iniciativas, la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) financió dos proyectos entre 1985 y 1994: a) el Proyecto de Apoyo a las Exportaciones Agrícolas No Tradicionales, conocido como PROEXAG, implementado entre 1985 y 1990, por un valor de US$ 9 millones; y b) el Proyecto de Apoyo a la Tecnología de la Industria de Exportación, conocido como EXITOS, implementado entre 1991 y 1995, por un valor de US$ 7.65 millones.6 Ambos proyectos fueron implementados por Chemonics International Inc. y tuvieron como contraparte nacional a Agexpront. Estos proyectos tuvieron el objetivo de promover el crecimiento de los volumenes y valores de las exportaciones agrícolas no tradicionales a través de la investigación sobre nuevos productos y de tecnologías que resolvieran algunos de los principales problemas de la producción, y también incluyeron otras acciones. 7 Estas actividades de investigación tuvieron gran importancia debido a que se centraron en el análisis de las posibilidades de realizar diversos cultivos en Guatemala de acuerdo con la demanda de mercados internacionales y las características del clima y los recursos naturales para producirlos con la calidad y las épocas del año adecuadas. Ello llevó a la identificación y posterior surgimiento de nuevos productos en los años 1990s, entre los que se cuentan las berries y diversas hortalizas. E. La eliminación de barreras comerciales

De acuerdo con analistas de diferentes perspectivas, las exportaciones de productos agrícolas no tradicionales (principalmente frutas y hortalizas frescas) surge a partir del crecimiento de la demanda de estos productos por parte de consumidores en los países industrializados, y la correspondiente respuesta por parte de productores en países y regiones con ventajas comparativas—principalmente en cuanto a las características de los recursos naturales y el costo de la mano de obra—para competir exitosamente en la producción de estos productos. Como consecuencia, cualquier medida que lleve a la disminución de las barreras al comercio internacional constituiría un factor importante que favorece a los cultivos no tradicionales. En el caso de Guatemala, el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación estuvo estrechamente ligada a la apertura del mercado norteamericano desde comienzos de los años 1980s. Una alta proporción de la producción en los cultivos no tradicionales (más del 90% en frutas como mango y melón y en hortalizas como brócoli y arveja china) se destina a la exportación. A su vez, entre el 80% y 90% de estas exportaciones se destina a los Estados Unidos. Los productos no tradicionales provenientes de Guatemala (así como del resto de los
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Informaciones proporcionadas por la oficina de AID en Guatemala. Fueron también incluidas acciones de fortalecimiento de organizaciones del sector privado vinculadas a la promoción del comercio y la inversión en el sector de exportaciones no tradicionales; la fijación de estándares de calidad y la implementación de programas de control de la calidad, de enfermedades y plagas y de presencia de residuos de pesticidas que comprometían el acceso a mercados internacionales; y el incremento de las inversiones en infraestructura, sistemas y redes de información de mercados y de diseminación de tecnologías.
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países centroamericanos) ingresan al mercado norteamericano libres del pago de aranceles desde 1983. Esto se debe a políticas específicas que el gobierno norteamericano implementó a inicios de los 1980s motivadas por los procesos políticos que se vivían en Centroamérica como consecuencia de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la presencia de conflictos armados al interior de varios países centroamericanos. Estas políticas se nuclean en la “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” (CBI) implementada a partir de 1982. La CBI constituye un programa de excepción y reducción arancelaria para todos los países centroamericanos y del Caribe con excepción de Cuba. Este programa cubre un mayor número de productos que el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), el que contiene excepción de aranceles a 4,450 productos de países en desarrollo implementado por Estados Unidos y otros 19 países industrializados desde 1976. Al mismo tiempo, caídas en los precios internacionales de los principales productos de exportación tradicionales (especialmente café y azúcar) condujeron a que las iniciativas de apertura comercial se centraran en el desarrollo de nuevos productos y no en los productos de exportación tradicionales. Además, se pretendía que estos nuevos sectores no solamente generaran rápidamente una producción exportable, sino que crearan empleo y promovieran un crecimiento con impactos positivos sobre los grupos de población de menores ingresos. Por último, existía el interés por parte de los programas de ayuda norteamericanos de apoyar sectores alternativos a las élites vinculadas a los productos tradicionales, las que dominaban el panorama político en la gran mayoría de los países centroamericanos. Al igual que en Petrolina-Juazeiro, los productores entrevistados afirmaron que estas medidas fueron muy positivas en el desarrollo de su producción, permitiéndoles reducir sus costos de producción. El acceso al mercado norteamericano tuvo una importancia central en el crecimiento de los cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala. Sin embargo, la importancia del mercado norteamericano no radicó en la propia apertura del mismo, sino en la necesidad que esta apertura impuso de resolver problemas relacionados con el logro de la calidad mínima necesaria para ingresar en ese exigente mercado y de evitar la presencia de enfermedades y plagas que comprometerían el ingreso al mismo, ocasionando al mismo tiempo grandes pérdidas a productores y exportadores. La próxima sección muestra que la apertura del mercado norteamericano motivó la implementación de acciones por parte de asociaciones de productores, muchas veces conjuntamente con instituciones del sector público, dirigidas a resolver estos problemas, incluyendo programas de combate a plagas y enfermedades en cultivos y para la fijación y control de estándares mínimos de calidad. Estas acciones fueron promovidas y apoyadas finacieramente por la propia AID al mismo tiempo que se implementó la CBI. E. Crédito

La disponibilidad de crédito para inversiones y capital de trabajo es considerada de gran importancia para viabilizar cambios en la producción agropecuaria. Varios de los cultivos no tradicionales de exportación exigen inversiones para construir infraestructura de irrigación o comprar equipamientos, así como capital de giro para la compra de insumos. Adicionalmente, varios de estos cultivos (por ejemplo mango, uva, banana y coco) son perennes, lo que lleva a que los productores recibirán los primeros ingresos hasta tres años después de realizar las inversiones. De este modo, resulta importante analizar cuáles fueron las fuentes de financiamiento de inversiones y capital de giro, principalmente entre pequeños productores, los que generalmente no poseen acceso al crédito. La disponibilidad de crédito tanto para inversiones como para capital de giro, y tanto para empresas como para los pequeños productores, fue significativamente mayor en PetrolinaJuazeiro que en Guatemala. La fuente principal de crédito en Petrolina-Juazeiro estuvo

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constituida por el Banco do Nordeste, el que maneja el Fondo Constitucional de Financiamiento del Nordeste, un fondo creado en 1988 para promover el desarrollo de la región nordeste y que recibe anualmente un 1.5% del impuesto federal a la renta. Con estos fondos, el Banco do Nordeste ha implementado diversas líneas de crédito de largo plazo para apoyar a la industria, la agricultura y los servicios. De este modo, la disponibilidad de crédito no resultó limitante para el desarrollo de la agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro. Mientras tanto, en el caso de Guatemala, la fuente principal de crédito de las grandes empresas estuvo constituído por líneas de crédito provistos por la banca oficial y privada, a la que estas empresas poseían relativamente fácil acceso debido a su disponibilidad de garantías y sus antecedentes a partir de operaciones anteriores para apoyar sus actividades en otros sectores. Adicionalmente, algunos de los grandes empresarios entrevistados eran accionistas de bancos privados, lo que facilitaba la obtención de crédito en ventajosas condiciones. En términos generales, los cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala poseen menores requerimientos de crédito que en Petrolina-Juazeiro. En primer lugar, mientras la totalidad de los cultivos no tradicionales en Petrolina-Juazeiro son irrigados, la mayor parte de los producidos en Guatemala son cultivados sin irrigación. Entre ellos se destacan las hortalizas, las que en un 90% de la superficie se realizan sin irrigación, el café orgánico y el mango. En segundo lugar, a diferencia de Petrolina-Juazeiro, en donde los principales cultivos no tradicionales, tanto de exportación (mango y uva) como dirigidos al mercado interno (banana y coco) son perennes, la mayoría de no tradicionales de exportación en Guatemala (brócoli, arveja china y otras hortalizas; melón; berries; plantas ornamentales) son anuales, siendo el café orgánico y el mango los únicos cultivos perennes. Mientras el mango constituyó solamente el 2% del valor de las exportaciones agrícolas no tradicionales en 1998, el café orgánico alcanzó a x%. En cuanto a los pequeños productores, estos contaron con grandes dificultades para acceder a líneas de crédito del sistema bancario formal debido principalmente a su falta de garantías. La fuente principal de crédito en aquellos productores que iniciaron el cultivo de productos no tradicionales provino de dos fuentes: a) Los contratos con empresas procesadoras de la producción y cooperativas de pequeños productores. Esta fue la fuente principal de crédito para pequeños productores en los cultivos de hortalizas. Como se verá en la sección V, los contratos con empresas procesadoras permitió a los pequeños productores iniciar la producción de estos cultivos a mediados de los años 1980s. A través de estos contratos, las empresas procesadoras no solamente proporcionaron los insumos necesarios para la producción, sino también la asistencia técnica que asegurara obtener los patrones de calidad requeridos por los mercados externos. b) La provisión de crédito por parte de proyectos de desarrollo rural, financiados generalmente en parte por organismos internacionales, fueron una fuente importante de crédito en algunos casos específicos, por ejemplo en el caso del café orgánico en Huehetenango.

IV. A.

El papel de asociaciones de productores Problemas de acción colectiva y el acceso a mercados

El apoyo a asociaciones de productores y cooperativas ha ocupado un papel importante en las políticas y proyectos de desarrollo rural implementados por organimos internacionales

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como el BID y por gobiernos en países en vías de desarrollo. Estas organizaciones han sido percibidas como un medio apropiado para superar los problemas de escala de los pequeños productores para comprar insumos, comercializar productos y procesar la producción en forma individual. Adicionalmente, varios estudios sobre el desarrollo industrial en países en desarrollo (especialmente aquellos preocupados por el papel desempeñado por las pequeñas empresas) han analizado el rol de las relaciones de cooperación entre empresas, intercambiando información, insumos y tecnología. Esta literatura ha destacado la importancia de estas relaciones de cooperación en la competitivad del conjunto de empresas involucradas, lo que resulta en una mayor “eficiencia colectiva” en el proceso de producción. Asociaciones de productores desempeñaron un papel central en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala. En Petrolina-Juazeiro, los exportadores de cultivos no tradicionales crearon Valexport en 1986, mientras en Guatemala formaron la Asociación Gremial de Exportadores de Productos No Tradicionales (Agexpront) en 1982.8 A partir de ese momento, tanto Valexport como Agexpront crecieron en forma excepcional tanto en número de asociados como en las actividades desarrolladas. En el caso de Agexpront, sus actividades están actualmente organizadas en cuatro divisiones dependientes de la Junta Directiva, las que atienden diferentes cuestiones. Una de ellas, la División de Competitividad y Acceso a Mercados, se centra en las relaciones con el Estado (lo que será tratado en la próxima sección) y promueve la organización de los asociados de Agexpront en siete comisiones—cada una de ellas con su propia Junta Directiva— correspondientes a diferentes sectores: a) Agrícola, la que incluye a sub-comisiones de productos específicos: arveja china; productos congelados (brocoli, coliflor, col de bruselas); berries (frambuesa, mora y cereza); mango; melón y papaya; plantas ornamentales; y productos “ecológicos” o producidos en forma orgánica.; b) Industria del Vesturio y Textiles; c) Recursos Hidrobiológicos (mariscos); d) Artesanías; e) Fabricantes de Muebles de Madera y Productos Forestales; f) Manufacturas; y g) Laboratorios. Además, Agexpront posee otras tres divisiones encargadas de cuestiones técnicas, incluídas las siguientes: a) la Division de Servicios Técnicos y Administrativos, la que comprende capacitación y asistencia técnica, promoción comercial, manejo y análisis de información, mercadeo y administración; b) la División de Servicios Descentralizados a Exportadores, los que comprenden una “ventanilla única” para realizar diversos trámites de exportación, así como la gestión de beneficios comprendidos en la Ley de Fomento a la Exportación y maquila (29-89); y c) División de Desarrollo, los que comprenden la formulación y ejecución de proyectos financiados parcialmente con fondos de otras instituciones públicas y privadas. Tanto Agexpront como Valexport difieren de las organizaciones analizadas en la literaturas sobre desarrollo rural y sobre “eficiencia colectiva” antes mencionadas, tanto en sus funciones como en sus relaciones con el Estado. En ambos casos, sus asociados no realizan intercambios de insumos y tecnología en el proceso de producción, ni se organizaron para resolver problemas de escala vinculados a la comercialización de insumos y productos o al procesamiento de la producción—si bien contratan en ambos casos transporte de productos en forma común—como en la mayoría de las cooperativas de pequeños productores. La cooperación entre productores en Agexpront y Valexport se motivó principalmente en los siguientes objetivos: a) el logro de una calidad mínima necesaria para el acceso a mercados por parte de todos los productores; y b) el combate a plagas y enfermedades que comprometen al acceso a mercados.
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Para mayores informaciones sobre los orígenes y trabajos iniciales de Agexpront, véase a Pérez Cruz (1994) .

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Los productores de cultivos no tradicionales de exportación en Guatemala enfrentaron, al igual que los productores en Petrolina-Juazeiro, problemas cuya resolución en forma individual era imposible, requiriéndose la participación del conjunto de productores. Estos problemas se refieren al logro de estándares de calidad reconocidos y a evitar la presencia de plagas que comprometen el acceso a mercados externos. El desafío mayor del conjunto de productores es lograr acordar en el cumplimiento de ciertos estándares de calidad y en implementar medidas de combate a plagas apropiadas, así como controlar el estricto cumplimiento de éstos por parte de todos los productores. Debido a que implementar estas medidas tiene un cierto costo para el productor individual, existe la fuerte posibilidad de incumplimiento por parte de algunos miembros del grupo. Estos “free riders”, los que se benefician de las medidas colectivas (por ej. el acceso a mercados rentables como consecuencia de haberse logrado una buena calidad) sin pagar los costos correspondientes, son generalmente difíciles de controlar. Agexpront llevó adelante en forma exitosa, del mismo modo que Valexport lo hizo en Petrolina-Juazeiro, programas para resolver estos problemas de naturaleza colectiva, fijando estándares de calidad que todos los exportadores deben cumplir e implementando programas para controlar plagas cuya presencia puede impedir el ingreso en los mercados externos. Mientras las iniciativas de Valexport se centraron en los cultivos de mango y uva, las de Agexpront incluyeron programas de calidad en hortalizas, mango, melón, berries y plantas ornamentales. En el caso de Agexpront, todos los programas han sido implementados por un departamento específico de la organización, el Programa Integral de Protección Agrícola y Ambiental (PIPAA). Este fue creado en 1991 en colaboración con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGA) debido a presiones por parte de los exportadores para un mejor desempeño de las actividades de fiscalización de plagas. Debido a que el Gobierno de Guatemala se encontraba implementando políticas de privatización y de reducción del gasto público, el MAGA y Agexpront decidieron que esta última crearía un departamento especial, el que se haría cargo de programas de fiscalización de plagas en ciertos cultivos de exportación no tradicionales. Durante los primeros años, PIPAA sería financiado en parte por el Estado, asumiendo Agexpront en forma creciente los costos de su funcionamiento. Asimismo, la mayor parte de los técnicos de PIPAA trabajaban en los programas de fiscalización del MAGA, siendo transferidos al nuevo programa de Agexpront. Hasta 1998, el MAGA continuó financiando los costos de viáticos y transporte de los técnicos fiscales, habiendo sido asumidos estos costos por Agexpront a partir de 1999. (i) Fiscalización de mosca mediterránea en mango

Tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala, los sectores público y privado actuaron en forma conjunta para lograr la apertura del mercado norteamericano a las exportaciones de mango. Efectivamente, los productores guatemaltecos enfrentaron los mismos problemas que los de Petrolina-Juazeiro en su intento de ingresar en el mercado norteamericano. Mientras las ventas a Estados Unidos permiten lograr precios hasta un 30% superiores que las realizadas a países europeos, el ingreso es mucho más difícil debido a que el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) impone estrictos controles a la importación de frutas frescas a efectos de prevenir el ingreso de la mosca mediterránea—plaga que afecta no solamente al mango, sino también a otros cultivos realizados en Estados Unidos. Tanto en Petrolina-Juazeiro como en Guatemala, las organizaciones de exportadores presionaron a los gobiernos nacionales para iniciar negociaciones con el USDA. Estas negociaciones condujeron en ambos casos a que el USDA y el MAGA efectuaran en forma conjunta trabajos de investigación para determinar la presencia y grado de incidencia de la plaga.

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Como en ambos casos se determinó su presencia, se acordó establecer la exigencia de establecer un programa de fiscalización, el que se encargaría de colocar trampas en las áreas de producción para exportación, recoger las mismas en forma semanal y realizar análisis de laboratorio de las especies capturadas. Además, se estableció también la obligatoriedad de realizar tratamientos específicos en toda la fruta exportada a los Estados Unidos. En ambos casos, los productores dedicados a la exportación en Estados Unidos debieron realizar fuertes inversiones en equipamientos, lo que fue decisivo en la concentración de la exportación en un grupo limitado de grandes productores. En el caso de Guatemala, el programa de fiscalización fue inicialmente implementado (entre 1991 y 1996) por Profruta, un programa del MAGA creado en 1989 para promover la expansión del cultivo de frutas no tradicionales de exportación. A partir de 1996, el programa fue transferido en forma total a PIPAA-Agexpront, incluyendo en 1998/99 a 7 inspectores de campo, 7 inspectores en plantas empacadoras y un supervisor y fiscalizando a unas 160 fincas productoras de mango para exportación con un total de 6,000 hectáreas. Los productores que poseen producción exportable—tanto en forma directa como a través de un exportador—deben participar en forma obligatoria del programa. Para ello debe pagar un valor de US$ 0.12 por caja de mango a efectos de cubrir los costos del mismo. El programa consiste básicamente en la colocación de trampas en áreas de producción, recolección semanal por parte de inspectores del programa y análisis de las mismas en laboratorio. En el caso en que sean encontrados ejemplares de mosca mediterránea, y dependiendo de los niveles de incidencia de la misma, PIPAA toma medidas específicas, entre las que se cuentan la incineración de fruta madura que pueda contener larvas, el control de brotes, la realización de fumigaciones más frecuentes y el reforzamiento de la fiscalización colocando un mayor número de trampas por unidad de superficie de cultivo. Además, las plantas exportadoras son supervisadas en forma permanente por un inspector de PIPAA, el que toma muestras de la fruta a efectos de examinar la posible presencia de larvas. La empresa debe pagar una tasa de inscripción de Qz 200 (US$ 27), a lo que se agrega US$ 0.13 por caja examinada. Finalmente, USDA y MAGA acordaron que Guatemala implementaría un programa de “pre-clearance”, por el cual el MAGA realizaría la inspección de la fruta en cada empresa exportadora. (ii) Fiscalización de plagas en plantas ornamentales

Existen unos 100 productores de plantas ornamentales en Guatemala, de los cuales 53 se encuentran asociados a Agexpront. Las acciones vinculadas al programa de fiscalización de plagas se originaron en problemas surgidos con un embarque de plantas ornamentales del género Ficus que un productor había enviado a Holanda en 1993. En esa oportunidad, autoridades fitosanitarias holandesas detectaron la presencia de Trips palmi, un insecto que también ataca hortalizas, lo que determinó el cierre del mercado holandés a efectos de determinar el origen de la plaga e implementar medidas correctivas. Esto causó una gran conmoción a nivel tanto del sector público como privado y mostró que ni las autoridades del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) ni de Agexpront contaban con informaciones básicas sobre la producción de plantas ornamentales, como el número de productores, la superficie cultivada y la localización de las áreas de producción. Como consecuencia, el MAGA y Agexpront decidieron formar una comisión con técnicos de ambas instituciones a fin de realizar un rápido estudio de localización de áreas productivas, así como efectuar análisis para determinar la presencia de la plaga. Adicionalmente, las autoridades fitosanitarias holandesas también enviaron especialistas para recoger muestras.

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Estos estudios llevaron a muestreos de primordios foliares de Ficus en las 13 fincas productoras en aquel momento. Sin embargo, no fue encontrado Trips palmi en ninguno de los casos, lo que indicaría que el foco de la misma podría haberse adquirido durante el transporte desde este país a Holanda. No obstante, el estudio recomendó la implantación de un programa permanente de fiscalización de Trips palmi. Esto determinó la decisión por parte de los productores de plantas ornamentales de crear un programa de control de calidad que consiste en la fiscalización de la presencia no solamente de Trips, sino también de otras enfermedades y plagas. Estas incluyen no solamente enfermedades y plagas prohibidas en países compradores, sino también otras que pueden ocasionar importantes pérdidas económicas a los productores. Ello se realiza a través de la recolección mensual de muestras de plantas y tierra de cada finca participante del programa y su análisis en laboratorios de Agexpront. El programa incluye a 4 inspectores, siendo financiado por una tasa de Qz 150 (US$ 20.3) a Qz 250 (US$ 33.8) mensuales por productor participante del mismo. Mientras el programa comenzó inicialmente con las 13 fincas productoras de Ficus, el número de participantes creció rápidamente, alcanzando a 100 fincas productoras de diversas plantas ornamentales en 1999. Cuando se detecta la presencia de algún problema, los técnicos de la institución realizan las recomendaciones correspondientes. De este modo, el programa de fiscalización funciona como un programa de asistencia técnica focalizado en el control de enfermedades y plagas. (iii) Prevención de enfermedades en berries

La producción y exportación de berries (principalmente moras y frambuesas) en Guatemala comenzó a inicios de los años 1990s, estando dirigida desde sus sus inicios al mercado norteamericano. Los exportadores enfrentaron un problema sanitario en 1997 debido a la aparición en ciertas ciudades de los Estados Unidos de infecciones intestinales causadas por la bacteria Cyclospora. Esta se asocia generalmente a la contaminación del agua de riego y la utilizada en fumigaciones y en labores de clasificación y envasado de la fruta, así como a la falta de higiene por parte de los trabajadores que realizan la cosecha, clasificación y empaque de la fruta. La Food and Drug Administration (FDA), institución del gobierno norteamericano encargado entre otras funciones de controlar la seguridad para consumo humano de los alimentos, determinó que el origen del problema estaba en berries importadas de Guatemala y otros países como Chile y México, lo que llevó al cierre temporal de las exportaciones al mercado norteamericano. Como consecuencia de ello, los productores de berries nucleados en el Comité de Berries de Agexpront se contactaron rápidamente con autoridades del MAGA para comenzar negociaciones con autoridades norteamericanas. A raíz de estas negociaciones, técnicos del FDA se trasladaron a Guatemala para visitar cultivos y plantas empacadoras y analizar las posibles fuentes de contaminación. El trabajo de FDA, el que fue realizado en estrecha colaboración con Agexpront, llevó a que se acordara que los exportadores de berries realizaran una serie de medidas preventivas tanto a nivel de cultivo como de la plantas empacadoras. Toda empresa exportadora de berries debería disponer de filtros para purificar el agua utilizada por los trabajadores y la empleada en diversas tareas tanto en la etapa de cultivo (por ejemplo fumigaciones para el control de enfermedades y plagas) como en la de clasificación y empaque (lavado de los envases). Además, las empresas exportadoras deberían realizar exámenes médicos periódicos a sus trabajadores a efectos de prevenir la presencia de Cyclospora. Estos trabajadores deberían también utilizar trajes y mascarillas especiales, y se establecían diversas medidas tendientes a preservar la higiene del trabajador y del producto, como por ejemplo la obligación de lavado de manos antes de la cosecha o entrada a la planta.

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A efectos de implementar un programa de fiscalización efectivo, Agexpront entró en contacto con el Food Marketing Institute, una institución que había trabajado en Chile en establecer controles de calidad rigurosos en la producción vitivinícola. Como consecuencia de los trabajos con el FMI y el FDA se creó un programa de calidad denominado “Programa de Excelencia”, cuya implementación Agexpront inició en 1998. El programa incluye los siguientes componentes: a) control de calidad del agua utilizada en plantaciones y plantas empacadoras; b) construcción de infraestructura para mejoramiento de la calidad del agua y la higiene de los trabajadores en plantaciones y cultivos; c) ejecución de prácticas de manejo agrícola; d) establecimiento de registros; d) mejoramiento del transporte, incluyendo congelado del producto. Así, el programa fue bastante más allá de las obligaciones establecidas por FDA. El programa incluye a 30 productores exportadores, siendo financiado en partes iguales por Agexpront y el MAGA. B. Las relaciones con el Estado

Las políticas y proyectos de apoyo al desarrollo de cooperativas y otras asociaciones de productores han sido frecuentemente criticadas por ser excesivamente paternalistas, promoviendo la formación de organizaciones incapaces de crecer y desarrollarse en forma independiente y autosostenida. Al contrario de ello, tanto Valexport como Agexpront se transformaron en organizaciones fuertes e independientes a pesar de haber recibido un fuerte apoyo inicial por parte de instituciones del sector público o de la cooperación internacional. En el caso de Valexport, el Estado había promovido la propia creación de la organización a través de CODEVASF, una institución del gobierno federal brasileño, la que convenció a los productores de la necesidad de crear la organización y apoyándola en forma decisiva en su período inicial de vida a través de recursos financieros y humanos. A pesar de ello, Valexport pronto logró funcionar en forma independiente y presionar fuertemente a la propia organización que la creó y a otras instituciones del Estado para que mejoren su desempeño en relación a la agricultura irrigada de exportación. A diferencia de Valexport, la cual fue promovida principalmente por una institución del gobierno federal brasileño, la creación de Agexpront estuvo fuertemente apoyada por los programas implementados por la AID en el marco de la “Iniciativa de la Cuenca del Caribe” (CBI) a inicios de los años 1980s. En ese momento, la mayoría de los países dependía de un reducido número de productos de exportación. Este modelo había entrado en crisis como consecuencia de la crisis del petróleo, por lo que muchos países buscaban alternativas para generar divisas a través de nuevas actividades de exportación. Como parte de la CBI, la AID implementaría programas de apoyo a productos no tradicionales. En ese momento, las asociaciones de productores predominantes en los países de Centroamérica y del Caribe representaban a sectores industriales cuya producción se dirigía básicamente al mercado interno y a exportadores tradicionales como banano, café y caña de azúcar. Estas instituciones, como la Cámara de Industrias en Guatemala, habían tradicionalmente concentrado su acción en presionar al Estado por medidas de protección. De este modo, la AID percibió la necesidad de crear nuevas instituciones representativas de los sectores de exportación no tradicionales en todos los países centroamericanos, los que defenderían intereses diferentes. Así, la AID mantuvo conversaciones con empresarios en Guatemala y otros países centroamericanos, motivándolos para formar organizaciones de productores no tradicionales, en parte a través de la promesa de canalizar

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proyectos de cooperación a través de ellos. Así, Agexpront fue formalmente creada en 1982 por un grupo de cinco empresarios en 1982.9 Adicionalmente, las cooperativas y asociaciones mencionadas en la literatura sobre desarrollo rural se presentan generalmente como organizaciones de pequeños productores que proveen servicios como extensión y crédito desatendidos por el Estado. Además, las relaciones entre instituciones del sector público y privado frecuentemente se han visto en forma negativa, asociándose con problemas de corrupción o de presiones por parte de empresas ineficientes para obtener subsidios o medidas de protección. A diferencia de ello, tanto Valexport como Agexpront desarrollaron relaciones de cooperación muy estrechas con instituciones del sector público, implementando diversas acciones en forma conjunta que sí se reconocen en la literatura sobre “eficiencia colectiva”. Estas relaciones se centraron no en la búsqueda de subsidios y mecanismos de protección, sino en señalizar los problemas que enfrentaba el sector exportador y el tipo de apoyos que el sector público podía proporcionar para superarlos. Las relaciones entre Agexpront y el Estado se dan principalmente en forma directa entre su Secretaría Ejecutiva y Ministros de Gobierno, o a través de instituciones de coordinación entre el sector público y privado: el Consejo Nacional de Exportaciones (CONAPEX) y la Comisión Nacional Coordinadora de Exportaciones (CONACOEX). La CONAPEX fue creada por el Gobierno de Guatemala en 1986 a partir de las demandas planteadas por Agexpront. CONAPEX posee como función principal proponer a las autoridades del gobierno la política nacional de promoción de las exportaciones, estando integrado por cuatro representantes de instituciones del sector público (Banco de Guatemala y Ministerios de Economía, Finanzas Públicas, y Agricultura Ganadería y Alimentación) y seis representantes del sector privado nombrados por la Cámara Empresarial de Guatemala, los que representan a los sectores agrícola, industrial, comercial, financiero, turismo, cooperativo. Mientras tanto, la CONACOEX coordina la implementación de la política de promoción de exportaciones, operando a través de grupos de trabajo que elaboran propuestas para ser ejecutados por organismos del sector público y privado. 10 Como fue mencionado anteriormente, Agexpront creó una estructura formada por varias divisiones, entre las que se destaca la División de Competitividad y Acceso a Mercados. Esta se centra precisamente en las relaciones con el Estado y es considerada como la más importante dentro de la institución. Así, la propia Secretaria Ejecutiva de Agexpront se encarga de la gestión de la División de Competitividad y Acceso a Mercados, siendo su principal función mantener contactos permanentes con altos funcionarios de instituciones del Gobierno, incluyendo principalmente los Ministerios de Finanzas y el MAGA. Las relaciones entre Agexpront y el Estado llevaron a la implementación de varias iniciativas conjuntas. Poco fue tratado en secciones anteriores, después de la creación de Agexpront y aun antes de la formación del CONAPEX, las negociaciones de Agexpront con el Estado llevaron a la aprobación de medidas específicas de apoyo al sector exportador, incluyendo la Certificados de Abono Tributario (CAT) aprobados en marzo de 1984. Algunos años más tarde (en 1989), el Gobierno aprobó la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila. Además, al igual que en Petrolina-Juazeiro, Agexpront presionó al MAGA para realizar negociaciones con el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) que permitieran a los productores de mango exportar al mercado norteamericano. Asimismo, Agexpront participó en forma activa en todas las negociaciones con gobiernos de países
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Las acciones de AID llevaron a la creación de la Federación Hondureña de Asociaciones de Productores y Exportadores de Productos Agrícolas y Agroindustriales (FEPROEX), la Gremial de Exportadores de Cultivos No Tradicionales de Panamá (GREXPAN), la Asociación de Productores y Exportadores de Productos No Tradicionales de Nicaragua (APENN). 10 El CONAPEX y la CONACOEX fueron creados por el Acuerdo Gubernativo 367-86.

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compradores que involucraron problemas de presencia de pesticidas no autorizados en esos países, enfermedades y plagas. Ello incluyó las negociaciones con USDA en relación a la presencia de pesticidas en arveja china, con el FDA respecto a medidas para prevenir la presencia de Cyclospora en berries, y con las autoridades sanitarias holandesas en relación a la presencia de Trips en plantas ornamentales. Por último, Agexpront creó en colaboración con el MAGA el Programa Integral de Protección Agrícola y Ambiental (PIPAA) en 1991. Hasta ese momento, el MAGA se encargaba de cumplir funciones de fiscalización y control de plagas a través de su Dirección General de Servicios Agronómicos (DIGESA), la cual también se encargaba de prestar servicios de extensión a pequeños y medianos productores. Debido a las políticas de reducción de gastos públicos llevada adelante por el Gobierno de Guatemala, junto a las exigencias de una creciente superficie de cultivos no tradicionales, llevó a que los productores de estos se sintieran insatisfechos con estos servicios. Como se mencionó anteriormente, la mayor parte de los técnicos de PIPAA fueron transferidos desde los programas de fiscalización que anteriormente realizaba el MAGA. Adicionalmente, y si bien el Estado no participó ni financió a Agexpront, tal como ocurrió con Valexport en Petrolina-Juazeiro, el gobierno financió con posterioridad en forma parcial varias actividades de Agexpront. Estas incluyen: a) el funcionamiento del programa de fiscalización de plagas (PIPPA) hasta 1998; b) el programa de control de calidad (“Programa de Excelencia) en berries, financiado en partes iguales por el MAGA y Agexpront; y c) la “Ventanilla única de exportación”, la que comprende todos los trámites necesarios que los exportadores deben realizar antes de enviar sus productos al exterior. Autoridades tanto del MAGA como de Agexpront prevén que todas estas actividades serán autofinanciadas en el corto plazo.

IV.

Los cultivos no tradicionales de alto valor y los pequeños productores

La modernización de la agricultura ha sido asociada en forma frecuente a diversos problemas sociales en el medio rural, como la concentración de la tenencia de la tierra, la emigración rural-urbana y el desempleo de mano de obra asalariada desplazada por la mecanización de tareas agrícolas. Asimismo, estudios sobre la agricultura no tradicional de exportación en países de América Latina han destacado diversas consecuencias negativas, entre las que se destacan las dificultades para adoptar los mismos. Estas dificultades se derivan de diversos problemas: a) Los cultivos no tradicionales de exportación generalmente poseen altos requerimientos de crédito para financiar inversiones en irrigación e insumos. b) Varios de los cultivos no tradicionales (por ejemplo cítricos, mango, uvas) son perennes y requieren dos o tres años para obtener los primeros ingresos, lo que resulta problemático para pequeños productores que deben obtener ingresos constantes para la subsistencia de sus familias. c) Algunos cultivos no tradicionales (por ejemplo el mango) se caracterizan por economías de escala asociadas a la posibilidad de mecanizar tareas como la aplicación de pesticidas, y muy especialmente en su empacado y procesamiento, lo que favorece su adopción por parte de grandes productores. d) Los cultivos no tradicionales de exportación están en general asociados a altos padrones de calidad y a la aplicación de tecnologías que son en general complicadas. La adopción de estas tecnologías requiere asistencia técnica que los pequeños agricultores generalmente no están en posibilidades de financiar; en aquellos casos en los que existe asistencia técnica de instituciones

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del sector público, ésta generalmente resulta poco efectiva, habiendo sido afectada negativamente por las políticas de reducción del gasto público impulsado por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. e) Los cultivos no tradicionales de exportación requieren de conocimientos sobre mercados y de contactos en el mercado internacional de difícil acceso para los pequeños agricultores. Políticas y proyectos dirigidos a apoyar la comercialización en la pequeña producción frecuentemente han promovido la formación de cooperativas y asociaciones de producctores. No obstante, éstas frecuentemente han sido dominadas por los productores mayores o han enfrentado problemas de gestión que las han vuelto inefectivas. A pesar de estas dificultades, los pequeños productores poseen una presencia significativa en los cultivos no tradicionales de exportación tanto en Guatemala como en Petrolina-Juazeiro. En el caso de Petrolina-Juazeiro (Damiani 1999), los colonos en proyectos de irrigación habían sustituído desde inicios de los años 1990s una alta proporción de cultivos tradicionales de bajo valor (principalmente frijoles) por cultivos perennes de alto valor (principalmente mango, uvas, banana y coco), logrando al mismo tiempo rendimientos similares y aun superiores en algunos cultivos a los de grandes productores. Mientras tanto, unos 30,000 pequeños agricultores son los responsables de la casi totalidad de la superficie cultivada con hortalizas en Guatemala, teniendo también una importante presencia en mango, donde si bien existe una alta concentración de la superficie cultivada—95% de la misma se encuentra en grandes productores—productores con áreas entre 1 y 2 hectáreas de mango constituyen el 82% de los productores. Las hortalizas han sido cultivadas por pequeños agricultores en contrato con empresas y cooperativas procesadoras y comercializadoras de la producción. Estos pequeños productores sustituyeron parte de sus áreas dedicadas a cultivos de subsistencia (maíz y frijol). Mientras tanto, pequeños productores de mango se dedican también a otros cultivos y comercializan su producción hacia la exportación a través de grandes productores con plantas empacadoras que cuentan con los equipamientos necesarios para realizar los tratamientos para prevenir la presencia de mosca mediterránea requeridos para exportar a los Estados Unidos. Las siguientes secciones se concentran en los factores que llevaron a la introducción de cultivos no tradicionales entre pequeños productores, haciéndose comparaciones entre los casos de Guatemala y Petrolina-Juazeiro. En primer lugar, se analizan características específicas de los cultivos y su influencia en las posibilidades de adopción por parte de los pequeños productores; posteriormente, se analizan los contratos entre pequeños productores y empresas industrializadoras o comercializadoras de la producción como un mecanismo que posibilitó que pequeños productores iniciaran la producción de cultivos no tradicionales. A. Características específicas de los cultivos

Las características de los cultivos constituyó un factor relevante en las posibilidades de los pequeños productdores de iniciar la producción de varios de los cultivos no tradicionales. Entre ellos se destacan los siguientes: a) La presencia de deseconomías de escala. Varios de los cultivos no tradicionales de exportación se caracterizan por incrementos en los costos de producción por hectárea a medida que aumenta su superficie cultivada. Esto ha sido identificado por diversos estudios principalmente para cultivos como las hortalizas, las que requieren una gran atención por parte de los trabajadores que realizan tareas necesarias para asegurar una buena calidad del producto. Empresas con superficies significativas de estos cultivos se ven en la necesidad de contar con grandes cantidades de mano de obra, lo que las lleva a incurrir en altos costos de supervisión de

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los trabajadores—costos que no se presentan en pequeños productores que utilizan básicamente mano de obra familiar. En el caso de Guatemala, las deseconomías de escala constituyeron un factor importante en la incorporación de pequeños productores en el cultivo de hortalizas para exportación. Inicialmente, empresas transnacionales ocuparon el papel principal en estos cultivos. En efecto, la empresa Alimentos Congelados Sociedad Anónima (ALCOSA), una compañía dedicada a la producción y procesamiento (congelado) de frutas y hortalizas, comenzó sus operaciones en Guatemala en 1971, teniendo como objetivo principal la venta al mercado norteamericano. Las acciones de ALCOSA se vincularon a préstamos de la Latin American Agribusiness Corporation (LAAC), la cual se financiaba principalmente a través de fondos de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID). En 1975, la compañía multinacional norteamericana Hanover Brands, Inc., compró ALCOSA y expandió las operaciones de la misma a través de nuevos préstamos de la LAAC, con el objeto de exportar vegetales (brócoli, coliflor, col de bruselas) al mercado americano. En un primer momento, la compañía llevó adelante sus propias plantaciones en tierras arrendadas, empleando unas 400 trabajadores directamente en la producción. No obstante, pequeños productores en la zona en la que se encontraban las tierras de la empresa progresivamente fueron adoptando estos cultivos. Al mismo tiempo, ALCOSA comenzó a realizar experimentos con productores medianos (20 a 40 hectáreas) y pronto se decidió a trabajar con productores pequeños (entre 1 y 2 hectáreas cada uno), los que se dedicaban exclusivamente a la siembra de maíz y frijol para su subsistencia. Los técnicos de ALCOSA observaron que los pequeños productores obtenían altos rendimientos en cultivos de brócoli, coliflor y arveja china. Esto llevó a que la empresa permaneciera cultivando sólo pequeñas superficies, iniciando contratos con pequeños agricultores y concentrándose en el empaque y la exportación de la producción. b) El carácter anual o perenne de los cultivos no tradicionales. Debido a que los pequeños productores deben obtener de la producción un ingreso que permita la subsistencia de sus familias, enfrentan en general dificultades para realizar cultivos perennes en los que los primeros ingresos se generan dos o tres años después de realizar las inversiones necesarias. Al contrario, los cultivos anuales aseguran ingresos en forma más rápida, lo que permite a los pequeños agricultores obtener los recursos necesarios para mantener a sus familias. En el caso de Guatemala, la mayor parte de la superficie con cultivos no tradicionales de exportación corresponde a cultivos anuales, siendo relativamente pequeña la importancia de cultivos perennes. Al contrario, como se dijo anteriormente, los cultivos no tradicionales de exportación en Petrolina-Juazeiro (mango y uva) son perennes. En este caso, el pasaje de cultivos tradicionales como maíz y frijol a los cultivos no tradicionales de exportación requirió una secuencia de cultivos en el tiempo, en la cual se introdujeron primero cultivos irrigados anuales de alto valor como tomate y cebolla, para posteriormente introducir paulatinamente cultivos no tradicionales perennes. Esto permitió que los pequeños agricultores obtuvieran los ingresos suficientes para mantener a sus familias. Además, los pequeños productores adoptaron tecnologías novedosas, entre las que se destaca la siembra de cultivos perennes como mango asociados en la misma área con anuales como frijol y tomate, lo que permitió generar ingresos mientras se producía el crecimiento del cultivo perenne. c) Los características de la producción orgánica. Los pequeños productores poseen algunas ventajas en relación a los productores de mayor tamaño para la producción de cultivos en forma orgánica. En el caso del café (el principal cultivo orgánico de exportación en Guatemala), la producción orgánica implica la sustitución de la tecnología convencional por un paquete

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tecnológico que incluye prácticas de manejo, manuales y biológicas para el control de malezas, enfermedades y plagas, la sustitución de fertilizantes por abonos naturales y la aplicación de prácticas de conservación de suelos. Esto lleva a costos de producción similares a los de la tecnología convencional (unos Qz 490 o US$ 66 por manzana), con menores costos en insumos químicos pero aumentos en los costos de mano de obra. Esto resulta ventajoso para los pequeños productores debido a su mayor disponibilidad de mano de obra y sus limitados recursos para la compra de insumos. Además, los productores medianos y grandes que aplican una tecnología producción tradicional y adoptan la tecnología de producción orgánica experimentan una caída en los rendimientos de entre el 30% y 40% durante los primeros tres años. Al contrario, una buena parte de los pequeños productores realizan una producción de baja productividad y baja utilización de insumos. De este modo, el pasaje hacia la producción orgánica en estos productores no implica una suspensión del uso de insumos, sino principalmente la introducción de nuevas tecnologías de manejo del cultivo, como las podas, el uso de abonos orgánicos, el manejo integrado de plagas y la aplicación de técnicas de conservación de suelos. Como consecuencia de ello, el efecto inicial del pasaje hacia la producción orgánica entre pequeños productores conduce generalmente no a una caída inicial en los rendimientos, sino a un rápido incrementeo en los mismos. Finalmente, la producción orgánica debe ser certificada por empresas especializadas, lo que resulta en costos significativos (alrededor de US$ 2,500-3,000) que los productores deben pagar anualmente. Si bien los pequeños productores deben enfrentar cada año los costos de obtener la certificación como productores orgánicos, estos costos pueden reducirse drásticamente si los productores se encuentran asociados en cooperativas u otros tipos de asociación. Además, muchas empresas certificadoras poseen precios preferenciales entre un 30 a 50% inferiores para organizaciones de pequeños productores.

B.

Las relaciones entre pequeños productores y grandes empresas

La mayor parte de las políticas y proyectos dirigidos a combatir la pobreza rural pretenden centrarse exclusivamente en la población rural pobre, evitando trabajar con productores o empresas mayores a efectos de evitar que éstos capten los beneficios previstos, por ejemplo del crédito y asistencia técnica provistos por los mismos. Al contrario de ello, las experiencias de Guatemala y Petrolina-Juazeiro muestran que las intervenciones más efectivas para promover la adopción de cultivos no tradicionales entre los pequeños productores se basaron en vincular a éstos a empresas mayores que facilitaron la comercialización de la producción y cumplieron un rol central en la transferencia de nuevas tecnologías. En el caso de Petrolina-Juazeiro, CODEVASF realizó contactos con algunas de las mayores empresas industrializadoras de tomate en Brasil, las cuales se encontraban localizadas en la ciudad de San Pablo, logrando que se establecieran en Petrolina-Juazeiro a inicios de los años 1980s (Damiani 1999). Para ello, CODEVASF promovió el establecimiento de contratos entre estas empresas y pequeños productores en sus perímetros irrigados y convenció al Banco do Nordeste a proveer crédito para el nuevo cultivo a condición de que los productores hubieran firmado contratos con las empresas industrializadoras. Estas acciones llevaron a una espectacular expansión del cultivo de tomate desde mediados de los 1980s, convirtiéndose en el principal cultivo comercial para los pequeños agricultores en los áreas irrigados. Adicionalmente, los técnicos del Banco do Nordeste en Petrolina que participaban de la evaluación de proyectos incluidos en las solicitudes de créditos de inversión realizadas por pequeños productores exigían

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la aplicación de las mismas tecnologías de producción propuestas en las solicitudes de financiamiento realizadas por las grandes empresas. Debido a que estos técnicos debían visitar a las empresas como parte de su trabajo de evaluación, poseían un conocimiento detallado de esas nuevas tecnologías; al exigirlas también a los proyectos presentados por los pequeños productores, las transferían a los profesionales que diseñaban estos proyectos. De este modo, los requisitos incluidos en las solicitudes de crédito del Banco do Nordeste se convirtieron en un mecanismo informal de transferencia de tecnología entre las grandes empresas y los pequeños productores. En el caso de Guatemala, los contratos de pequeños productores con empresas fueron también de gran importancia en sus posibilidades de adoptar cultivos no tradicionales de exportación. La expansión inicial de los cultivos hortícolas de exportación entre pequeños productores se produjo a partir de contratos con la empresa Alimentos Congelados Sociedad Anónima (ALCOSA) a partir de mediados de los años 1970s. Como se mencionó anteriormente, ALCOSA había comenzado sus operaciones en Guatemala en 1971, teniendo como objetivo principal la venta al mercado norteamericano. En el año 1976, un terremoto devastó el altiplano occidental de Guatemala, provocando la pérdida de unas 30,000 vidas humanas. Como consecuencia, el “Grupo Suizo”—una Organización No Gubernamental suiza financiada por la Cooperación de ese país—implementó un proyecto dirigido principalmente a la reconstrucción del municipio y la ciudad de Santiago Sacatepéquez. Estos esfuerzos se iniciaron con la construcción de viviendas pro grupos de campesinos, complementada con ayuda alimentaria. Al mismo tiempo, el Grupo Suizo comenzó a planificar acciones dirigidas a transformar la producción de los agricultores. Dada la presencia de ALCOSA en la región, se aprovechó la oportunidad para negociar con ésta un contrato para que pequeños productores en Santiago Sacatepéquez sembraran brocoli y coliflor, los que serían comprados en su totalidad por la empresa. Al mismo tiempo, el Grupo Suizo promovió que los grupos de pequeños campesinos que habían participado en la construcción de viviendas fundaran una cooperativa mayor denominada Cooperativa Cuatro Pinos. Esta cooperativa desempeñó un papel clave en la incorporación de pequeños productores en la producción de cultivos no tradicionales, dado que permitió la negociación con ALCOSA de un mayor volumen de producción. Además, el asesoramiento del Grupo Suizo permitió mejorar las condiciones de negociación debido a que proporcionó información. El primer contrato se realizó en 1978, llevando a una rápida expansión de estos cultivos entre los produtores campesinos. Las relaciones entre los pequeños productores y la empresa pronto enfrentaron dificultades relacionadas principalmente por los precios pagados. A raíz de ello, el Grupo Suizo impulsó a que la Cooperativa Cuatro Pinos comprara la producción de sus asociados y comercializara la producción en forma directa, proporcionando recursos para financiar la compra de producción de los asociados y apoyando el establecimiento de contactos con compradores en Europa y los Estados Unidos. Ello permitió obtener mejores precios y promovió un nuevo ciclo de crecimiento en la producción. No obstante, los contratos iniciales con ALCOSA resultaron de gran importancia debido a que resolvieron problemas centrales de financiamiento de la producción y mercado.

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V. i)

Los cultivos no tradicionales de exportación y la mano de obra asalariada La generación de empleos

Al igual que en Petrolina-Juazeiro, el crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala condujo a efectos positivos sobre el empleo. Estos efectos fueron de menor magnitud que en Petrolina-Juazeiro. En esta región, los cultivos no tradicionales ocuparon en su mayoría superficies anteriormente dedicadas a la ganadería, la que en el Nordeste brasileño ocupa niveles muy bajos de mano de obra. En el caso de Guatemala, una parte de los cultivos no tradicionales de exportación ocuparon también áreas con producción ganadera, así como con otros cultivos, menos intensivas en el uso de mano de obra (ver cuadros Nos 4 y 5). Las hortalizas (principalmente arveja china, coliflor y repollo), sustituyeron parcialmente a los cultivos de subsistencia (maíz y frijol); las plantas ornamentales y las berries ocuparon pequeñas áreas de bosques o dedicadas a cultivos como café; por último, los cultivos orgánicos (y en particular el más importante, el café) generalmente no implicaron la sustitución de superficies de un cultivo por otro, sino el cambio en la tecnología dentro del mismo cultivo. Esto llevó a una mayor demanda de mano de obra debido a que varias tareas, por ejemplo la eliminación de malezas o la producción de abonos orgánicos, implicaron la sustitución de insumos por mano de obra. En estos casos, los cultivos no tradicionales demandaron un mayor número de trabajadores (ver cuadro 5). Al contrario de estos cultivos, otros como el melón y el mango sustituyeron actividades más intensivas en el uso de mano de obra. El melón ha sido cultivado por productores grandes en los departamentos de Jutliapa, Zapaca y Chiquimula en el Altiplano Oriental. Estos productores arrendaron o compraron tierras de pequeños agricultores, los que se dedicaban a cultivos como tomate y tabaco que empleaban una mayor cantidad de trabajadores por hectárea que en melón. Mientras tanto, el mango sustituyó áreas tradicionalmente de algodón —cultivo de exportación hasta los años 1980s que desapareció debido al extraordinario aumento en la presencia de plagas—que habían sido ocupadas por corto tiempo por la ganadería.,
Cuadro No. 4. Mano de obra por manzana en distintos cultivos y proporción de los costos de producción Cultivo Brócoli Arveja china Coliflor Repollo Col de Bruselas Fresa Mora Melón Mango Plantas ornamentales Café orgánico No. jornales 136 352 136 136 143 2,480 1,530 121 % costo de producción 34.2 49.1 29.1 42.7 21.8 49.3 49.3

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45.0

Fuente: Elaborado en base a entrevistas a productores de los distintos rubros

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Cuadro 5. Mano de obra generada por los cultivos de exportación (1998) Cultivo Número de trabajadores 1/ Temporada de producción (meses) 6 6 6 5 5 12 12

Brócoli y otras hortalizas congeladas 20,000 Arveja china 25,000 Moras y frambuesas 9,500 Melón 10,300 Mango 8,000 Plantas ornamentales 10,000 Cultivos orgánicos 1,000 TOTAL 83,800 1/ Incluye tanto empleos permanentes como zafrales Fuente: Elaborado en base a información de Agexpront

Además de la mano de obra agrícola, la mayor parte de los cultivos no tradicionales de alto valor requieren de clasificación, empaque y ocasionalmente procesamiento luego de la cosecha. En el caso de brócoli debe agregarse el cocido, corte y congelado, lo que supone aun mayores requerimientos de mano de obra. La mano de obra ocupada en la industria, la que tiene un carácter temporal, alcanza a alrededor de 6,000 trabajadores durante 6 meses en brócoli. Adicionalmente, la agricultura no tradicional de exportación fue acompañada por una capacitación de la mano de obra rural y el aumento de la importancia relativa de la mano de obra permanente. En efecto, los trabajadores en los cultivos no tradicionales tanto en PetrolinaJuazeiro como en Guatemala deben poseer conocimientos y habilidades diferentes que los cultivos tradicionales y los de subsistencia. Estos conocimientos son necesarios para diversas tareas relacionadas con la tecnología de irrigación y con la aplicación de técnicas para lograr la calidad del producto requerida por los mercados externos. Una alta proporción de los cultivos no tradicionales en Petrolina-Juazeiro son irrigados, por lo que requieren trabajadores que se hagan cargo de los equipos. En el caso de Guatemala, la mayoría de los cultivos no tradicionales no son irrigados. Sin embargo, requieren tareas para las que se requieren conocimientos específicos, como las podas. La cosecha en frutas delicadas como mango y berries requiere de técnicas específicas para extraer los frutos de forma tal de que éstos no se dañen, viéndose afectada en forma negativa la calidad del producto. A ello se debe agregar la mano de obra en la etapa de procesamiento, la que es generalmente femenina y debe realizar tareas de lavado y envasado de los productos y otros como corte y cocción en brócoli. Por último, la producción de cultivos orgánicos involucra tareas que exigen también conocimientos especializados, entre las que se incluyen las siguientes: a) la elimación de malezas, la que en la tecnología convencional se realiza en base a aplicaciones de herbicidas, mientras que en la producción orgánica en base a carpidas por parte de trabajadores; b) la producción, transporte y aplicación de abono orgánico (compost) en la finca para su uso en sustitución de los fertilizantes químicos; c) la siembra de leguminosas para su uso como abono orgánico; d) las podas y descope de las plantas, las que si bien se realizan también en la tecnología convencional, resultan de mayor importancia y como consecuencia requieren un mayor cuidado en la producción orgánica; e) la construcción de terrazas, las que si bien productores con tecnología convencional también realizan, constituyen un requerimiento para la obtención de la certificación en la producción orgánica. Todas estas tareas requieren de capacitación, la cual en tanto en Guatemala como en Petrolina-Juazeiro fue realizada por las empresas. Los empresarios entrevistados destacaron que esta capacitación implicó un costo importante; como consecuencia, se mostraron preocupados por
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no perder a aquellos trabajadores capacitados, lo que lleva a incurrir en costos de capacitación de nuevos trabajadores cada año. La rotación de trabajadores es muy alta entre aquellos que trabajan en forma zafral o temporal. Por lo tanto, las empresas intentan mantener como permanentes a aquellos trabajadores en los que han invertido más en capacitación. De este modo, a través de los mayores requerimientos de capacitación, y como consecuencia de las acciones de las empresas para evitar los costos de transacción asociados con contratar nuevos trabajadores, la agricultura no tradicional de exportación condujo a un incremento de la mano de obra permanente. ii) Salarios y condiciones de trabajo

El crecimiento en la superficie de cultivos no tradicionales en Petrolina-Juazeiro se vio acompañado de significativos incrementos en los salarios tanto de los trabajadores de cultivos no tradicionales como de los tradicionales. En el caso de Guatemala, estos efectos fueron bastante más modestos. Aquellos trabajadores que realizan tareas de supervisión, los que poseen un conocimiento mayor, generalmente son permanentes y reciben salarios entre 10% y 30% superiores al salario mínimo. La gran mayoría de los trabajadores permenentes también reciben derechos sociales. Mientras tanto, la mayoría de los trabajadores en los cultivos no tradicionales reciben el salario mínimo legal (Qz 22 diarios o Qz 660 mensuales, equivalentes a US$ 2.97 diarios o US$ 89.2 mensuales, sin considerar beneficios sociales). Estos trabajadores frecuentemente no reciben sus derechos sociales, los que equivalen a aproximadamente 41% adicionales al salario base. Las diferencias en la evolución de los salarios y las condiciones de trabajo en PetrolinaJuazeiro y en Guatemala se relacionan al funcionamiento diferencial de las instituciones relativas a las cuestiones laborales rurales. Estas incluyen: a) la capacidad organizativa de los sindicatos de trabajadores rurales; b) la acción de instituciones del Estado encargadas de supervisar el cumplimiento de leyes laborales; y c) la influencia de instituciones representativas de los consumidores. a) La capacidad organizativa de los sindicatos de trabajadores rurales. El crecimiento de la agricultura no tradicional de exportación provocó en Guatemala y en Petrolina-Juazeiro la formación de una masa de trabajadores asalariados anteriormente inexistente. Sin embargo, mientras ello condujo en Petrolina-Juazeiro al surgimiento de sindicatos de trabajadores rurales activos y bien organizados que negociaron con sus empleadores aumentos de salarios y mejoramientos en sus condiciones de trabajo, ello no ocurrió en el caso de Guatemala (Damiani 1999). La agricultura no tradicional en Petrolina-Juazeiro surgió en un contexto de fuerte organización sindical en el sector rural. La estructura sindical rural en Brasil posee una organización vertical, con Sindicatos de Trabajadores Rurales a nivel municipal, los que a su vez forman Federaciones a nivel de estado y la Confederación Nacional de Trabajadores Agrícolas (CONTAG) a nivel nacional. Aunque los sindicatos a nivel municipal son generalmente débiles, los de la región de Petrolina-Juazeiro se desarrollaron en forma muy importante debido a la presencia cercana de sindicatos en la producción de caña de azúcar, así como de una Federación en el estado de Pernambuco con una larga tradición en la movilización de los trabajadores asalariados y con experiencia en organización y negociación de convenios salariales con empresas. Al contrario de Petrolina-Juazeiro, la organización sindical en Guatemala es sumamente débil, tanto a nivel nacional como mucho más aun a nivel local. Esto se explica por un marco legal que no favoreció a las organizaciones de la forma que ocurrió en Brasil, así como una visión negativa de los sindicatos por parte de la mayoría de los empresarios. Como

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consecuencia, no existieron en Guatemala organizaciones sindicales que estuvieran en condiciones de promover la organización de la masa de asalariados creada por la agricultura no tradicional de exportación. b) Las instituciones públicas relacionadas con los derechos laborales. El incremento en salarios y el mejoramiento en condiciones de trabajo en Petrolina-Juazeiro se produjeron a instancias de convenios anuales entre productores y trabajadores asalariados a nivel de toda la región. Estas negociaciones fueron realizadas no a nivel de empresa, sino por representantes de empresas y de sindicatos de trabajadores rurales de los 8 municipios incluidos en PetrolinaJuazeiro. Además, los convenios incluyeron a todos los productores de cultivos irrigados (no solamente los de exportación, sino también los de consumo doméstico). Estas negociaciones contaron con la participación activa de las autoridades del Ministerio de Trabajo (institución del gobierno federal) a nivel de los estados de Pernambuco y Bahia, los que actuaron como mediadores en las negociaciones. Además, las oficinas municipales del Ministerio de Trabajo en Petrolina y Juazeiro se encargaron de fiscalizar el cumplimiento de los convenios firmados, trabajando en forma conjunta con los propios sindicatos, los que a su vez financiaron en parte las actividades de fiscalización (principalmente el transporte de inspectores). Comparada con Brasil, la estructura institucional a cargo de las cuestiones laborales en Guatemala es débil. Las negociaciones salariales se realizan no a nivel colectivo sectorial, sino a nivel de empresa, y ocurre principalmente a nivel urbano, sin que esté institucionalizada la mediación del Ministerio de Trabajo. Además, esta institución posee una presencia significativamente menor a su similar brasileño en el interior del país, lo que limita también su capacidad de fiscalización, la que se concentra en el sector industrial y no en el agropecuario. c) El papel de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales. Las percepciones de los consumidores de productos agrícolas no tradicionales de exportación tuvieron una importante influencia en promover cambios positivos en salarios y condiciones de trabajo. En Petrolina-Juazeiro, los sindicatos de trabajadores rurales utilizaron la posibilidad de realizar denuncias sobre sus bajos salarios y pobres condiciones de trabajo en los mercados europeos, fortaleciendo su capacidad de negociación con las empresas (Damiani 1999). En Guatemala, estas percepciones resultaron importantes en los cultivos producidos en forma orgánica. En estos casos, los consumidores son de alguna forma representados por instituciones que realizan la certificación de productos como “orgánicos”. En efecto, los compradores de productos orgánicos exigen de los productores la obtención de una certificación que garantice que el producto se ha producido de acuerdo a ciertos estándares. Esta certificación debe realizarse una vez por año, siendo realizada solamente por empresas especializadas, la mayor parte de las cuales se encuentra basada en Estados Unidos y países de la Comunidad Económica Europea (CEE). Estas empresas utilizan criterios similares, los que son establecidos por la Federación Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica (INFOAM), asociación que abarca a las empresas certificadoras de productos orgánicos a nivel mundial y que autoriza el funcionamiento de empresas certificadoras. No obstante, la empresa compradora generalmente elige la empresa o empresas de su confianza, recomendando al productor una o más empresas. Los criterios de certificación orgánica definidos por la INFOAM responden a las demandas de los consumidores en los países compradores. En este sentido, han incorporado no solamente aspectos de la tecnología, sino también cuestiones relativas a la mano de obra y otras cuestiones sociales. Efectivamente, un productor de café orgánico debe dejar de utilizar insumos químicos durante unos tres años antes de estar en condiciones de recibir la certificación. Además, la certificación requiere condiciones mínimas de trabajo para sus trabajadores. Entre estas se cuentan el pago de un salario no menor al salario mínimo legal, el pago de derechos de seguridad

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social (alrededor de 41% del valor del salario), el cumplimiento de jornadas diarias de ocho horas, la disponibilidad de agua durante el trabajo y el no empleo de niños en el proceso de producción. Además, en el caso de trabajadores permanentes, se exige que el empleador les proporcione una vivienda digna y una superficie de tierra en forma gratuita para que siembren cultivos hortícolas que complementen su alimentación. En el caso de la mano de obra temporal, se exige que la misma cuente con condiciones de vivienda decorosas. VI. Lecciones preliminares El caso de Guatemala sugiere algunas lecciones preliminares sobre el papel a desempeñar por el sector público y privado en promover el desarrollo rural, en particular a través de nuevas la introducción de nuevas producciones dinámicas, con inserción en mercados exigentes y con impactos positivos en la generación de empleos, la capacitación de la mano de obra asalariada rural y el mejoramiento de sus salarios y condiciones de trabajo. 1. El papel que puede desempeñar el sector público para promover nuevas actividades dinámicas en una región/país sería variable de acuerdo a las ventajas comparativas iniciales, incluyendo factores como las características de los recursos naturales, la localización, el tamaño del mercado interno, y las intervenciones anteriores. De este modo, debería evitarse ciertos modelos de proyectos aplicados independientemente de las condiciones particulares, realizando diseños específicos para resolver problemas también específicos (discutir proyectos BID en Guatemala). 2. El marco de políticas económicas resultaría importante pero no fundamental para promover nuevas actividades como las mencionadas anteriormente en el sector rural. Aunque el mercado posee una importancia fundamental, la liberalización del comercio con potenciales países compradores resultaría de mucho mayor relevancia para países pequeños con un mercado interno reducido. Mientras tanto, los incentivos fiscales parecerían tener relativamente poca importancia a pesar de la popularidad de los mismos para atraer nuevas industrias. 3. Inversiones del sector público en infraestructura e investigación resultarían claves en etapas iniciales del desarrollo de una región/país. Las inversiones en infraestructura deberían ser más intensas en aquellos casos con menores ventajas competitivas—localización más lejana de los principales centros de consumo o recursos naturales más limitantes. La investigación agrícola resultaría central cuando el conocimiento existente es tan reducido que determina altos costos y riesgos para las nuevas empresas que desean establecerse, disminuyendo su importancia cuando aumenta la disponibilidad de informaciones, o el contexto es lo suficientemente similar a otros de los que se puede aplicar los resultados de investigaciones. 4. La disponibilidad de crédito para inversiones fue importante para el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación, aunque resultó un factor limitante para los pequeños productores por sus dificultades de acceder al crédito de la banca formal. En estos casos, la incorporación de pequeños productores a la producción de cultivos no tradicionales se relacionó en parte con la posibilidad de realizar cultivos con menores costos de inversión (por ej. que no utilizan irrigación) y con rápidos retornos (cultivos anuales y no perennes). Adicionalmente, los contratos con empresas procesadoras pueden constituirse (bajo ciertas condiciones) en un eficaz instrumento para el financiamiento de los costos de producción. 5. Las organizaciones de productores tienen un papel de gran relevancia a desempeñar en la agricultura no tradicional de exportación, pero sus funciones no se vincularían con aquellas comúnmente percibidas para cooperativas y otros tipos de asociaciones de productores, como la

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comercialización de insumos o productos y el procesamiento de la producción. El papel a desempeñar por las organizaciones de productores se centraría en resolver ciertos problemas asociados con la producción de cultivos no tradicionales de exportación: a) el logro de una calidad mínima necesaria para el acceso a mercados que todos los productores deben respetar; y b) el combate a plagas y enfermedades que pueden comprometer el acceso a mercados. 6. El Estado e instituciones de cooperación internacional podrían promover en forma activa la creación de organizaciones de productores como las presentes en Petrolina-Juazeiro y Guatemala, apoyando parte de sus costos en los primeros años. La creación de estas instituciones podría promoverse especialmente en momentos en los que se presentan graves problemas cuya resolución implica acciones colectivas, por ej. la necesidad de presionar a instituciones del Estado para negociar la apertura de un cierto mercado, o de combatir una nueva enfermedad o plaga en un cierto cultivo. 7. Los cultivos no tradicionales de exportación pueden llevar a efectos positivos sobre la pobreza rural, tanto debido a su adopción por parte de pequeños productores como por la creación de empleo asalariado, el aumento de los salarios rurales y el mejoramiento de las condiciones de trabajo. 8. Los pequeños productores serían capaces de adoptar principalmente cultivos de exportación no tradicionales con características específicas, entre las que se destacan los anuales, con deseconomías de escala y producidos en forma orgánica. Asimismo, estrategias de apoyo a pequeños productores tendrían más éxito si apoyaran cultivos anuales en forma inicial, promoviendo posteriormente a cultivos perennes, y que utilizaran una combinación de cultivos anuales y perennes. 9. Los efectos de los cultivos no tradicionales de exportación sobre la mano de obra dependerían no sólo de la demanda de empleo de éstos en relación al cultivo anterior, sino también en el balance entre oferta y demanda en la región en la que se encuentran localizados, la existencia previa de organizaciones de los trabajadores rurales bien organizadas, la presencia de instituciones del sector público encargadas de supervisar los derechos laborales de los trabajadores y de las conexiones entre los sindicatos y organizaciones que canalizan las demandas de los consumidores en cuanto a las condiciones de producción (tecnologías empleadas, salarios, condiciones de trabajo, etc.) de los productos consumidos.

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Referencias bibliográficas Banco de Guatemala (1999). Estadísticas de Producción Agrícolas 1998-1999. Guatemala. Carletto, Calogero, Alain de Janvry and Elisabeth Saudolet (1999). “Sustainability in the Diffusion of Innovations: Smallholders Nontraditional Agro-Exports in Guatemala.” In Economic Development and Cultural Change, pp. 345-369, Vol. 47, No. 2. Damiani, Octavio (1999). Beyond Market Failures: Irrigation, the State, and Non-traditional Agriculture in Northeast Brazil. Doctoral Dissertation, Massachusetts Institute of Technology. Cambridge, MA. Kusterer, Kenneth C., Maria Estrada de Batres, and Josefina Xuya Cuxil (1986). “The Social Impacts of Agribusiness: A Case Study of ALCOSA in Guatemala.” USAID Evaluation Special Study No. 4., Washington DC: USAID. Pérez Cruz, Héctor Enrique (1994). “Gexpront: Una Gremial No Tradicional”. In Gerencia, pp. 35-36. Marzo. Guatemala. Samayoa Urrea, Otto (1990). “Políticas de Desarrollo de las Exportaciones de Productos No Tradicionales en Centroamérica.” Guatemala: SIECA/CEIIE. Von Braun, Joachim (1989). Nontraditional export crops in Guatemala : effects on production, income, and nutrition. Washington, D.C.: International Policy Research Institute. World Bank (1995). Guatemala: An Assessment of Poverty. Washington, D.C.: The World Bank.

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