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Informe N° 608
Política Nacional
24/05/2007

Novedades
18/05/2007 Economía

Política y Economía: ¿Autónomos entre Sí?
Esteban Geoffroy

CONAPYME, de mochileros a empresarios
16/05/2007 Política Nacional

Concertación Vs. Alianza por la Conquista de las Clases Medias (II)
14/05/2007 Política Nacional

Este artículo trata sobre la relación existente actualmente entre política y economía, tema de gran relevancia en Latinoamérica hoy, donde una part e import ant e de los países han vivido ajustes estructurales que han configurado sistemas económicos de mercado, y en los cuales, a su vez, se han experimentado transiciones a la democracia luego de períodos marcados por el autoritarismo. La pregunta a la que intentamos dar respuesta es: Dado el desarrollo del sistema de mercado ¿se ha autonomizado la economía en relación a la política? En términos más específicos, nos interesa saber si en el actual escenario las instituciones democráticas tienen algo que decir ante los nuevos procesos economía o si, efectivamente, éstos operan de manera autónoma, siendo la polít ica un campo impot ente ante el impacto de los procesos económicos sobre la ciudadanía.

Concertación Vs. Alianza por la Conquista de las Clases Medias (I)

09/05/2007 Economía

Conflicto Derecha-Gran Empresa: ¿Neopopulismo o “Tongo”?
03/05/2007 Política Nacional

Autorreferentes

A un Año de Bachelet: ¿Gobierno Ciudadano? ¿Qué Pasó?
27/04/2007 Política Sectorial

Los desarrollos llevados a cabo por la teoría de sistemas indican que, dados los procesos de creciente diferenciación y complejización social, los diversos subsistemas de la sociedad se tornan autónomos entre s í , d e s ar ro l l a n d o l óg i c a s p ro p i a s y a u t o rr e fe r en t es . Este modelo de análisis ha sido aplicado con ciertos matices a la realidad latinoamericana, específicamente por Cousiño y Valenzuela ( 199 4), qu ienes afirman q ue con los aju stes estru cturales implementados en América Latina, es decir, con la implementación de un sistema de mercado, nos enfrentaríamos ante un proceso de autonomización del sistema económico respecto a los restantes sistemas sociales, incluyendo el sistema político. Para que esta autonomización de la econom ía se materialice, es necesario el desarrollo de una economía de mercado en la cual el Estado renuncie a su rol planificador. Es por ello que los autores identifican en los procesos de ajuste estructural el despegue de la "economía monetaria" en América Latina, de tal modo que la apertura de las economías nacionales que se origina con los ajustes estructurales permitiría la configuración de un sistema económico autónomo del sistema político "al romperse el carácter cerrado de la economía. La coordinación ya no puede ser política, en tanto las variables decisivas,

Propuesta de una Nueva Política Para el Patrimonio Cultural
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como el tipo de cambio, no pueden ser arbitrariamente manejadas por el Estado, puesto que dependen del comportamiento de otras monedas"(Cousiño y Valenzuela; 1994:128). A su vez, estas transformaciones económicas irían acompañadas de un proceso paralelo en la esfera política, ya que ésta, en la medida que va perdiendo su control sobre la esfera económica, también se autonomiza. En otras palabras, plantean que la institucionalización de una economía monetaria, basada en la autorregulación del sistema de precios, liberaría a la economía del control político, lo que también se refleja en la tendencia a la tecnocratización de la administración económica. La tecnocratización se expresa en la alta profesionalización de los equipos a cargo de la política económica del gobierno, lo que mantendría la administración económica relativamente inmune del control político. Esto último, de alguna forma, se puede ver en el alto grado de autonomía y el marcado perfil técnico que han tenido los ministros de hacienda en nuestro país durante los últimos años.

¿Y las Personas?

Sin embargo, esta lógica deja fuera del análisis a los sujetos. La implementación de reformas orientadas a la liberalización de la economía, es una opción política, implica la búsqueda de cierta finalidad valorizada por quienes toman la decisión de realizar las reformas. Una visión planteada también desde la sociología es la de Manuel Antonio Garretón, quien, si bien comparte la apreciación respecto a que los ajustes contribuyeron a generar grados de autonomía entre ambos campos, no pierde de vista que éstos responden a opciones políticas y que no permiten explicar de manera definitiva una separación radical entre economía y política: "Los ajustes estructurales resolvieron algunos problemas de corto plazo y agravaron otros, prepararon el terreno para un nuevo modelo de desarrollo en el largo plazo y contribuyeron a autonomizar la economía de la política. Pero siempre estas medidas fueron postuladas e impuestas ideológicamente como modelos definitivos y, en todos los países, han significado un aumento de la pobreza y un aumento de las desigualdades, lo que es el punto clave de un modelo de desarrollo a largo plazo. Las nuevas fórmulas de relación entre el Estado, la política y la economía, por lo tanto, entre sus actores sociales y políticos, están lejos aún de haber sido definidos" (Garretón; 2000: 21). Más allá de las valoraciones que hace el autor respecto al modelo económico imperante, nos parece interesante que problematice las nuevas relaciones entre política y economía, a diferencia de Cousiño y Valen zuela, qu ienes plan tean un a relac ión d efin itiva d e au ton omí a ent re am bos camp os.

Política y Economía: una Relación Bidireccional

De alguna forma, la hipótesis de la autonomización de la economía respecto a la política en el marco de un sistema de mercado, negaría la posibilidad de hablar de una economía política. Sin embargo, esta afirmación es discutible, siguiendo el planteamiento de autores como Sebastián Saiegh y Luciano Tomáis

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(1998), quienes plantean más bien una relación bidireccional entre el campo económico y el campo político. Desde el enfoque de la Nueva Economía Política (NEP), estos autores critican la tesis de la autonomización, ya que esta nueva corriente "… no ve a la economía como un mecanismo que se autosustenta independientemente del entorno social más amplio del cual ésta es parte. Entre otras cosas, la NEP presta particular atención a la determinación de las políticas económicas, reconociendo que las mismas no son llevadas a cabo por planificadores omniscientes y benevolentes, sino que son el resultado de complejas interacciones entre múltiples actores con intereses, información y creencias particulares, en el contexto de determinados marcos institucionales" (Saiegh y Tommasi;1998:10). En otras palabras, podemos decir que la NEP considera en su análisis los sujetos concretos que desarrollan tanto la actividad económica como política, así como también el contexto en que opera la economía.

Neo-institucionalismo

Una de las corrientes de la Nueva Economía Política que más influencia ha ganado en los últimos años ha sido el Neo-institucionalismo, cuyo análisis se centra en las relaciones entre la institucionalidad política y el desarrollo económico. Si dirigimos nuestra mirada a la función que cumplen los marcos institucionales actualmente en las economías de mercado encontramos las primeras luces que nos permitirían refutar o al menos problematizar seriamente la tesis de la autonomía de la economía respecto a la política. El académico chileno Leonardo Letelier plantea que en un marco de economía de mercado, donde hay permanente competencia entre actores privados, es papel de la política a través de la elección de gobernantes y representantes entregar un marco que regule la competencia entre estos múltiples competidores privados: "Por una parte, tenemos un conjunto de votantes que delega en el gobierno y en el Parlamento el beneficio de decidir por ellos sobre un conjunto de materias. Por la otra, el reconocimiento de que los individuos son esencialmente optimizadores pone a los ciudadanos ante la necesidad de establecer normas institucionales que resguarden el cumplimiento de los mismos objetivos para los cuales tales representantes han sido elegidos" (Letelier; 2003: 42) En este sentido la regulación institucional del escenario en que se desarrollarán los procesos económicos sigue siendo producida desde la política. El Estado cumple cada vez menos el rol de competidor, pero mantiene centralidad como agente regulador. En este punto cobran gran relevancia los aportes del Premio Nobel de Economía 1993, Douglass North, quien plantea que es el Estado (es decir, la política) el que genera el marco institucional que determinará el desarrollo económico en un sistema de mercado: "El marco institucional es un compuesto de reglas, restricciones formales (normas de comportamiento y convenciones) y sus características en términos de enforcement. Todos juntos definen las restricciones que determinan la interacción humana. Son las reglas del juego, y por tanto definen la manera en que se juega. Las organizaciones que surgirán consecuentemente, reflejarán las oportunidades disponibles en este conjunto institucional. Esto es, las restricciones inst itucionales, junto con las restricciones tradicionales (ingreso, tecnología), definen las oportunidades potenciales de maximización de riqueza de los entrepreneurs ('emprendedores o empresarios' políticos o económicos) de las organizaciones" (North; 1998:109)

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Credibilidad y Confianza

Kenneth Shepsle (1998), por su parte, nos señala que las instituciones políticas, al proporcionar reglas del juego claras, y mecanismos que obliguen a ceñirse a ellas, estableciendo de manera correcta los derechos de propiedad, le entregan credibilidad a los actores que participan del juego económico, siendo de esta manera facilitadoras del desarrollo económico. Shepsle nos dice que las instituciones políticas son las llamadas a generar confianza entre los distintos actores que participan en el campo económico. En Chile, el ex Ministro de Economía, Jorge Marshall, coincide con los autores antes citados, en cuanto a lo determinante que es la institucionalidad política para el desarrollo económico de los países: "El desempeño económico que alcanza una sociedad depende de las conductas y decisiones de cada uno de sus miembros, las que, a su vez, dependen del sistema de incentivos que ofrecen los arreglos institucionales. Si los sistemas de incentivos funcionan bien, estaremos en presencia de un círculo virtuoso: hay reglas del juegos que favorezcan la eficiencia, y las organizaciones exitosas, eficientes e innovativas refuerzan dichas reglas" (Marshall; 1998:192). Desde esta perspectiva, se puede afirmar que las instituciones son las encargadas de generar los incentivos y las reglas del juego para los actores económicos, y, en la medida que las instituciones son generadas políticamente, no podemos hablar de un sistema económico autónomo respecto al sistema político.

Las Cuatro Funciones del Estado

Dentro del marco general de la Nueva Economía Política nos encontramos con otra corriente específica que nos permite analizar la relación entre economía y política, y también cuestionar la tesis de la autonomía entre estos dos campos: se trata de la Teoría de la Elección Pública. Esta corriente se enmarca en la idea general de relación bidireccional planteada por Saiegh y Tommasi, en la medida en que toma parte del instrumental desarrollado por la ciencia económica para analizar la actividad de los agentes políticos. Samuelson y Nordhaus plantean que en los sistemas económicos de libre mercado el Estado debería intervenir cumpliendo cuatro funciones básicas (Samuelson y Nordhaus; 1992: pp. 880 a 882): Establecer el marco jurídico de la economía de mercado, es decir, fijar las reglas del juego económico a las que deben someterse todos los actores económicos incluido el propio Estado. En este sentido podemos encontrar un cruce con el enfoque neoinstitucionalista. Estabilización macroeconómica, función que se asocia básicamente con la necesidad de establecer correcciones frente a ciertos problemas originados por los ciclos económicos, tales como el desempleo crónico, la inflación o el estancamiento en el crecimiento. Para estos fines el Estado contaría con herramientas como la política monetaria y la política fiscal. Asignación de recursos, para cumplir de manera óptima esta función: el Estado debería intervenir en busca de una asignación socialmente deseable de los recursos, ya que el mercado autorregulado no siempre permit e una asignación de los recursos que satisfaga el interés colect ivo.

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Redistribución de la renta, destinada a contrarrestar las distribuciones demasiado desiguales que puede generar el mercado autorregulado. El Estado debería llevar a cabo esta función principalmente a través de recaudación de impuestos entre quienes perciben mayores rentas, los que luego se redistribuyen a través de prestaciones entre quienes tienen menos.

Siguiendo este esquema tenemos que el Estado sería el encargado de canalizar los intereses colectivos en el marco de una economía de mercado. Sin embargo, tanto Samuelson y Nordhaus (2002) como Letelier (2003), sostienen que el Estado no siempre logra canalizar el interés colectivo de manera eficiente, vale decir que así como el mercado tiene ciertas fallas (que el Estado debería corregir) el Estado también presenta falencias a la hora de intervenir en el proceso económico. Letelier nos indica que los actores concretos que administran el Estado no siempre actúan siguiendo el interés colectivo.

Los Límites para el Estado

Por su parte, Samuelson y Nordhaus nos advierten de las limitaciones de la intervención estatal en la economía desde la perspectiva de la eficiencia: "… las decisiones colectivas pueden dividirse en tres categorías generales: perjudiciales, redistributivas y eficientes….esta distinción entre los tres tipos de resultados es de suma importancia pues, como veremos, la acción colectiva no puede construir con seguridad reglas que siempre mejoren el bienestar de todo el mundo" (Samuelson y Nordhaus; 1992: pp 886-887). En este sentido es necesario dejar en claro que si bien desde el enfoque de la elección pública es necesario que el Estado intervenga en la economía de mercado, no existen garantías de que siempre lo haga de m anera correct a, en ten dien do que lo co rrecto sería la sat isfacció n d el in terés colect ivo. A pesar de esto último, tenemos que más allá de las fallas que puede tener la intervención estatal en la práctica, la Teoría de la Elección Pública asume que en el marco de una economía de mercado el Estado debe intervenir en el proceso económico (a través d e las cuatro fun ciones antes señaladas). Si partimos del supuesto que el Estado debe intervenir en la economía de mercado, y que detrás de estas intervenciones hay un proceso deliberativo, es decir, una discusión política tenemos que más allá del real grado de representatividad del interés colectivo y del nivel de eficiencia que alcancen estas intervenciones, estas siempre tienen una raíz política, por lo cual desde este enfoque también podemos criticar la tesis de la autonomización de ambos campos. En la actualidad nos encontramos con que en la gran mayoría de los países latinoamericanos cuentan con un mecanismo de elección pública de carácter netamente político: la democracia representativa, en la cual se eligen las autoridades y representantes. Estos deliberan políticamente acerca de las intervenciones económicas que llevará a cabo cada Estado, es decir, definirán la política económica del país, la que sigue siendo decisiva para el éxito o fracaso económico de una nación. En síntesis, podemos decir que más allá de los altos grados de autorregulación que pueda alcanzar la

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economía de mercado, ésta presenta ciertas fallas que requieren la intervención estatal. Detrás de estas intervenciones, independientemente de su eficacia, siempre existe un proceso de deliberación política, por lo cual desde el enfoque de la elección pública también se hace impensable la plena autonomización entre economía y política.

Conclusiones

En el presente trabajo se analizó la relación existente entre política y economía, dado el actual desarrollo de la economía de mercado en América Latina. El punto de partida de la reflexión fue la tesis desarrollada por Cousiño y Valenzuela, según la cual a partir de la implementación del sistema económico de mercado en nuestro continente, luego de los ajustes estructurales de mediados de los ochenta y principios de los noventa, la economía se vuelve un sistema autónomo respecto a la política. Si bien esta tesis es interesante en la medida en que da cuenta de ciertos procesos de autonomización económicos que se ven en la práctica, como la creciente autorregulación de precios y la tendencia a la tecnocratización de la administración económica, presenta falencias. En primer lugar la radicalidad de su planteamiento, ya que si bien efectivamente la economía se ha autonomizado del control político en ciertos aspectos, tampoco existe una desconexión absoluta. En este sentido planteamos que esta tesis excluye de su análisis a los sujetos concretos que implementaron las reformas estructurales, obviando que la liberalización de la economía es una opción política, que busca un fin valorizado por los sujetos que toman la opción. Para discutir la tesis de la autonomía de la economía respecto a la política utilizamos el marco conceptual de la Nueva Economía Política, el que, a nuestro juicio, sí toma en cuenta a los sujetos que planifican y ejecutan las políticas económicas. Este enfoque plantea la existencia de una relación bidireccional entre ambos campos. Analizando los argumentos desarrollados por los enfoques específicos de la Nueva Economía Política, tenemos que el Neo-institucionalismo nos permite afirmar que el marco institucional es el encargado de generar las reglas del juegos, los incentivos y fundamentalmente la confianza entre los actores económicos. En tanto las instituciones son generadas políticamente, no podemos entender a la economía como una esfera completamente autónoma respecto a la política. Por el contrario, están vinculadas en la medida q ue la p ol ít ica es la pro veed ora d el ma rco i ns ti tu ci on al p ara la ac ti vid ad econ óm i ca. La Teoría de la Elección Pública, por su parte, nos muestra que la intervención estatal es necesaria y de hecho sigue existiendo en la economía de mercado. En este sentido el Estado vendría a ser el canalizador del interés colectivo. El punto vinculante entre economía y política en este enfoque especifico, es que en las sociedades democráticas la definición de este interés colectivo, así como la elección de representantes y autoridades, remiten necesariamente a un proceso de deliberación política. En síntesis, las decisiones colectivas que se materializan en las intervenciones estatales (como es la política económica de un país), son tomadas a través de un sistema o mecanismo político, por lo cual desde la Teoría de la Elección Pública t a m p o co p od e m o s p e n sa r a la ec o n om ía co m o u n ca m p o p l en a m e n t e a u t ó n om o .

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A manera de conclusión general, podemos señalar que las instituciones, así como los mecanismos y procesos propios de la política, siguen siendo relevantes para los procesos económicos de los países, por lo que para proyectar metas ambiciosas de desarrollo económico, los países latinoamericanos deben necesariamente pensar paralelamente en fortalecer la institucionalidad democrática, de manera de garantizar transparencia, incentivos y confianza entre los actores económicos, como también para lograr una representación eficaz del interés colectivo de la ciudadanía.

Esteban Geoffroy: sociólogo, candidato a magíster en Ciencias Políticas de la Universidad de Chile

BIBLIOGRAFÍA: Cousiño, C. & Valenzuela E., Politización y monetarización en América Latina. Cuadernos del Instit uto d e Sociolog ía de la Pontificia U niversidad Cat ólica de Chile, Sant iago, 199 4. Garretón, M.A., Política y Sociedad ent re dos épocas, Homo Sapiens, Argentina, 20 00.

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Letelier, L. Estado Política y Gobierno: El aporte de la ciencia económica, en Revista Estado Gobierno y Gestión Pública, Vol II, Nº5, 2003-2004, Santiago, INAP U. de Chile, págs. 35-48. Marshall J., Orientaciones para la acción reguladora del Estado, en Revista Estudios Públicos, Nº 71, Invierno de 1998, Santiago, págs. 191-201.

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North, D., Una Teoría de la política basada en el enfoque de los costos de transacción en Saiegh, S. & Tomassi, M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA, Buenos Aires, 1998. págs. 97-112 Saiegh, S. & Tomassi, M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA, Buenos Aires, 1998. Introducción págs. 9-34. Samuelson, P. & Nordhaus, W, Economía, decimotercera edición, México, Mc Graw Hill, 1992. Shepsle, K., Discrecionalidad, instituciones y el compromiso del gobierno en Saiegh, S. & Tomassi, M, compiladores, La Nueva Economía Política: Racionalidad e Instituciones, EUDEBA, Buenos Aires, 1998. págs. 113-138.

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