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Jean Meynaud

Directeur dtudes lcole pratique des Hautes tudes

(1960)

Nouvelles tudes sur

Les groupes de pression


en France

Un document produit en version numrique par Mme Marcelle Bergeron, bnvole


Professeure la retraite de lcole Dominique-Racine de Chicoutimi, Qubec
et collaboratrice bnvole
Courriel : mailto: mabergeron@videotron.ca
Dans le cadre de la collection : "Les classiques des sciences sociales"
dirige et fonde par Jean-Marie Tremblay,
professeur de sociologie au Cgep de Chicoutimi
Site web: http://www.uqac.uquebec.ca/zone30/Classiques_des_sciences_sociales/index.html
Une collection dveloppe en collaboration avec la Bibliothque
Paul-mile-Boulet de l'Universit du Qubec Chicoutimi
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Fondateur et Prsident-directeur gnral,
LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES.

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Un document produit en version numrique par Mme Marcelle Bergeron, bnvole,


professeure la retraite de lcole Dominique-Racine de Chicoutimi, Qubec.
Courriel : mailto:marcelle_bergeron@uqac.ca

JEAN MEYNAUD
Nouvelles tudes sur Les groupes de pression. Paris : Les Presses de la fondation
nationale des sciences politiques, 1962, 448 pp. Collection : Cahiers de la
Fondation nationale des sciences politique, n 118.
Courriels des ayant-droit :
Mme Meynaud-Zographos (pouse) :
Hlne-Yvonne Meynaud (fille) :

meynaud-zographos@orange.fr
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Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

Jean Meynaud
(1962)

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

Du mme auteur

CAHIERS DE LA FONDATION NATIONALE DES SCIENCES POLITIQUES

Librairie Armand Colin, Paris.


N 95. LES GROUPES DE PRESSION EN FRANCE. puis.
N 100. INTRODUCTION LA SCIENCE POLITIQUE. 2e dition. 1961. 376 p.
N 118. NOUVELLES TUDES SUR LES GROUPES DE PRESSION EN FRANCE. 1962,
408 p.

TUDES DE SCIENCE POLITIQUE


Lausanne (Suisse).
N 1.
N 2.
N 3.
N 4.
N 5.

LA SCIENCE POLITIQUE : FONDEMENT ET PERSPECTIVES. 1960, 228 p.


TECHNOCRATIE ET POLITIQUE.1960, 116 p.
LES GROUPES DE PRESSION INTERNATIONAUX. 1961, 560 p.
DESTIN DES IDOLOGIES. 1901, 104 p.
LES SAVANTS DANS LA VIE INTERNATIONALE. (En collaboration avec
Brigitte Schrder.) En prparation.

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Sommaire
AVANT-PROPOS

Chapitre I. CADRE DE L'ENGAGEMENT

I.

CHOIX D'UNE CONCEPTION DU GROUPE

II.

CLASSES ET GROUPES

III.

FRONTIRES DE LA NOTION DE GROUPE

Groupes et activits collectives.


Groupes et dmarches individuelles.
IV. UN INSTRUMENT DE SYSTMATISATION : LE GROUPE D'INTRT
V.

TYPOLOGIE DE L'INTRT COMMUN

VI. TAPES DE L'IDENTIFICATION


VII. QUESTIONS CONTROVERSES
Le cas des affaires.
Le cas des glises.

Chapitre II. FONDEMENTS SOCIAUX DU RASSEMBLEMENT


I.

DVELOPPEMENT DE L'ACTION COLLECTIVE

II.

INTRTS COUVERTS

Groupements de dfense.
Organismes de promotion.
III.

CAPACIT D'ADAPTATION

IV. FRAGMENTATION DE CERTAINS SECTEURS


V.

FAIBLESSES DANS LA REPRSENTATION

VI.

LES GROUPES D'INTRT EN TANT QUE PARLEMENT SOCIAL

VII. INTERVENTIONS EXTRIEURES


Internationales d'affaires.
Organisations internationales non gouvernementales.

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Chapitre III. SENS DE LA PRESSION


I.

LES GROUPES ET LA POLITIQUE

Politisation de l'objet.
Relations des groupes avec les partis.
II.

RPARTITION DES GROUPES

lments d'une classification.


Difficults de la rpartition.
III.

CONTROVERSES SUR LE MODE DE DSIGNATION

IV. LE CAS DES INSTITUTIONS PUBLIQUES


V.

LA PRESSION DASSISE TERRITORIALE

Chapitre IV. STYLES D'ACTION


I.

PART DE LEXPRIENCE NATIONALE

Traits de la psychologie franaise.


Influence du systme des partis.
II.

FACTEURS INTRINSQUES

Ampleur et qualit du recrutement.


Importance des ressources financires.
Modalits d'organisation.
Nature des valeurs affirmes ou dfendues.
III.

DENSIT ET RYTHME DE L'ACTIVIT DE PRESSION

Rseau de relations
Contacts avec les parlementaires.
Liaisons avec les fonctionnaires.
Relations avec la presse.
Intervention dans les lections
Essai d'orientation des adhrents.
Octroi d'un concours financier.
Actions spcifiques.
Actions dfensives.
Actions offensives.
Actions mixtes.
IV. TECHNIQUES D'INTERVENTION
tat des techniques
Ngociations et argumentation.
Mobilisation des adhrents.
Recours l'action directe, Emploi de la grve,

Utilisation de la puissance financire.


Utilisation des facults lgales.

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Facult d'emploi
V.

SITUATION SOCIO-POLITIQUE DES GROUPES


lments d'ajustement
Statut des groupes
Audience auprs des autorits.
Estime sociale auprs de l'opinion.

Chapitre V. RECHERCHE DE L'ACCS


I.

INTGRATION DES INTRTS


Administration consultative, Le cas du Commissariat au Plan, Conseil conomique et
Social, Gestion de certains secteurs, Vue d'ensemble,

II.

POINTS D'APPLICATION

Groupes et Assembles parlementaires


Relation des groupes avec les ministres et leurs collaborateurs
Rapports des groupes avec l'Administration
lments de base.
Lignes de conduite.
Les forces militaires
Groupes de pression et pouvoir judiciaire
Les interventions au niveau des collectivits locales
III.

ACTION SUR L'OPINION PUBLIQUE

Tactique des groupes.


Techniques de persuasion.
Rsultats acquis.
Chapitre VI. ISSUE DES REVENDICATIONS
I.

SCHMA D'VALUATION

tapes du combat des groupes


Obtention de l'accs.
Prise de la dcision.
Excution des mesures adoptes.
Persistance de la dcision.
Totalisation de ces stades.
Apparences et ralit
II.

FACTEURS DE L'ISSUE

Ce qui tient au groupe


Nature de la demande.
Potentiel de lutte.

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Ajustement des facults aux objectifs.


Ce qui tient aux autres groupes
Fragmentation des intrts.
Concurrence entre les groupes.
Situations d'indiffrence.
Ce qui tient aux pouvoirs publics
Rle des agencements institutionnels.
Distribution des forces politiques.
Ce qui tient aux facteurs externes
III.

POSITION DES GROUPES

lments d'interprtation.
Ractions aux choix gouvernementaux.

Chapitre VII. BILAN


I.

PLACE DES GROUPES

volution des faits.


Jugements sur l'volution.
Relve des partis par les groupes ?
II.

AVANTAGES ACQUIS PAR LES POUVOIRS PUBLICS

Sens de ce concours.
Un autre mode d'interprtation.
III.

CONSQUENCES DE L'INTERVENTION DES GROUPES

Analyse des critiques


Protectionnisme social.
Immobilisme gouvernemental.
Refus des disciplines collectives.
Altration de la balance des forces.
Le problme de la politique extrieure
IV.

GROUPES DE PRESSION ET INTRT PUBLIC

Notion de l'intrt public.


Essais de rglementation des groupes.
CONCLUSION
ORIENTATION BIBLIOGRAPHIQUE
INDEX DES AUTEURS
LISTE DES GROUPES CITS
INDEX DES SUJETS

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AVANT-PROPOS
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ont compliqu l'tablissement de cette nouvelle version : les


changements apports par la Ve Rpublique au fonctionnement des
institutions et les insuffisances de la science politique franaise dans l'analyse
monographique des groupes de pression.
EUX DIFFICULTS

De ces obstacles, le premier est trop vident pour exiger un long commentaire.
Nous manquons encore du recul indispensable pour valuer correctement
l'incidence des modifications dans la rpartition des pouvoirs et le style de la vie
publique. Certes, il n'est pas impossible d'apercevoir des essais d'adaptation et des
signes de continuit, le maintien de la constitution sociale du pays rendant
inconcevable une mutation soudaine des conduites professionnelles et, des
ractions idologiques. Mais, sur de nombreux points, nous ne sommes pas en
mesure de prsenter des descriptions et d'mettre des jugements qui chappent aux
servitudes de la polmique quotidienne.
Par ailleurs, la carence des tudes scientifiques est inquitante. On invoque
volontiers pour la justifier le caractre confus et occulte des dmarches accomplies
auprs des autorits. Ce n'est qu'un mdiocre prtexte, la situation s'expliquant par
l'attrait des sentiers battus et le poids de la routine. Les quelques travaux
disponibles (en particulier l'ouvrage de Henry Ehrmann sur le patronat) ont
consolid et largi la somme de nos connaissances sur des points dcisifs. Ils ont
prouv que ce secteur des relations sociales n'est pas inaccessible au chercheur.
L'analyse des groupes de pression en France comporte, de la sorte, de graves
lacunes et de multiples sujets d'hsitation. Il nous a sembl prfrable de ne jamais
cacher ces dfauts. Conscient des faiblesses de la premire version, nous avons
entirement rcrit l'ouvrage qui, dans son tat prsent, reste un essai. Tout en
gardant l'essentiel de l'armature thorique prcdente, nous en avons revu et
modifi plusieurs aspects. La partie illustrative a t presque compltement
transforme.
Dans ces conditions, il a paru opportun de donner ce travail un titre qui, tout
en tablissant une relation directe entre l'ancienne et la nouvelle version, illustre la
nouveaut du texte soumis au lecteur sans dissimuler le caractre partiel de divers

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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dveloppements. Nous esprons que, d'ici quelques annes, les conditions seront
runies pour l'tablissement d'un volume qui comporte moins de points
d'interrogation et de motifs de perplexit.
*

La formule groupe de pression est dsormais entre dans le vocabulaire


politique quotidien. On l'emploie pour exprimer ou systmatiser les multiples
interventions effectues sur les pouvoirs publics en vue d'obtenir l'octroi
d'avantages matriels ou le soutien de positions idologiques. De nombreux
esprits, sans contester pour autant la ralit des phnomnes dcrits, repoussent ce
mode d'appellation ou s'en dclarent insatisfaits.
En ralit, la dfinition courante soulve autant de problmes qu'elle contient
de mots. On peut mme la dclarer globalement contestable en signalant que les
autorits ne se font pas faute d'agir sur leurs interlocuteurs. La prsentation
habituelle ne montre pas que les groupements, s'ils effectuent des pressions, sont
aussi susceptibles d'en recevoir. Pour des motifs de commodit didactique, nous
gardons le concept usuel comme point de dpart : cependant, cette notion sera
critique, prcise et complte au fil des dveloppements. C'est seulement aprs
avoir consult l'ouvrage dans son entier que le lecteur sera en mesure de bien
connatre le sens et la porte que nous attachons cette catgorie.
Ce livre, s'il met en vedette divers problmes d'actualit, s'attache surtout
dgager les lments durables du problme. Il a t prpar et rdig sans esprit
partisan. Il servira, peut-tre, alimenter des polmiques. C'est l une servitude des
sciences sociales qu'il n'y a aucun moyen de renverser et qu'il serait ds lors vain
de rcuser, Nous y avons trouv une incitation la prudence dans l'expos des faits
et la rserve dans l'valuation des conduites.
Lausanne, juillet-novembre 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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CHAPITRE 1

CADRE DE LENGAGEMENT

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sur la notion de groupe, les thoriciens de la pression excluent


gnralement de leur champ d'investigation plusieurs sries de phnomnes
voisins ou connexes. Ces lments font rarement l'objet d'une prsentation
explicite. Les dimensions attribues au concept de groupe tant de nature purement
conventionnelle, ce silence engendre de srieuses imperfections. Nous voudrions
montrer ici la relativit des sparations habituelles sans ncessairement prconiser
leur rejet.
N SE FONDANT

Un point complique l'effort de systmatisation politique : les incertitudes et les


controverses de la sociologie dans l'analyse des groupes. Ces querelles, parfois
d'ordre terminologique, correspondent aussi, en de nombreux cas, des dsaccords
sur le fond. Il en rsulte une grande varit de dfinitions et de classifications qui
ne facilite pas la tche de l'utilisateur.

I. CHOIX D'UNE CONCEPTION DU GROUPE


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Certains sociologues, partisans d'une conception extensive, tiennent pour un


groupe toute situation ne de la rencontre de deux ou plusieurs individus (ainsi,
la limite, le fait de demander l'heure une personne dans la rue). Cependant,
beaucoup de spcialistes s'efforcent de construire une notion plus restrictive et
homogne, mais les opinions diffrent sur les traits de cette dlimitation 1 . Les uns
se bornent exiger un minimum d'unit de comportement, la pluralit et la
1

La bibliographie sociologique des groupes est la fois vaste et confuse. Voici quelques
lments dont la consultation pourrait servir de base une tude approfondie : SOROKIN
(P.A.), Society, culture and personality. Their structure and dynamics, New York, 1947 (chap.
4 9) ; HOMANS (G.C.), The human group, Londres, 1951 ; CARTWRIGHT (D.), ZANDER
(A.) ed., Group dynamics. Research and theory, Evanston (Illinois), 1953 ; HARE (A. Paul),
BORGOTA (E.F.), BALES (Robert F.), Small groups. Studies in social interaction, New York,
1955 ; BONNER (H.), Group dynamics. Principles and applications, New York, 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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proximit des individus en cause leur paraissant tre les bases essentielles du
groupe 1 . D'autres, au contraire, procdent une spcification rigoureuse qui
repose, en particulier, sur des attitudes communes et l'tablissement d'une cohsion
au moins relative des conduites 2 .
Nous adopterons une position moyenne subordonnant l'octroi de la qualit de
groupe l'existence d'un certain nombre de donnes. Trois facteurs se retrouvent
dans de nombreuses dfinitions : un rseau de relations se dveloppant selon un
modle reconnu ou encore la survenance d'une stabilisation des rapports entre les
membres ; un sentiment d'appartenance donnant aux adhrents l'impression de
former une collectivit vis--vis de ceux qui restent l'extrieur ; une communaut
de dessein reprsentant normalement le point de stabilisation. Selon les cas, ces
traits existent un degr plus ou moins lev : nous admettrons, par convention,
que l'on ne saurait parler de groupe en l'absence complte d'un ou plusieurs d'entre
eux.
Dans le langage courant, on emploie souvent le terme de groupe pour dsigner
un ensemble d'individus possdant une ou plusieurs caractristiques communes
( hommes , femmes , habitants des villes , diplms de l'enseignement
suprieur ...). Il s'agit, en ralit, de simples groupages, ventuellement
susceptibles d'un recensement statistique. Les collectivits ainsi voques existent
seulement dans l'esprit de ceux qui en font l'tude ou en ralisent le dcompte.
Cependant, ces rassemblements, conceptuels et non rels, ont une valeur pour
l'analyse sociale ds que les traits en cause agissent sur la formation des attitudes
individuelles ou provoquent la cration d'un groupe proprement dit (exemple, entre
beaucoup d'autres, des associations fminines et des groupements de jeunes).
Plusieurs sociologues attachent une importance considrable l'agencement
collectif allant jusqu' refuser le nom de groupe aux formations ne possdant pas
une incontestable organisation interne 3 . De mme, K. Mannheim fait de la
notion groupes organiss la pice centrale de sa classification des groupes, y
introduisant la famille, le clan, la tribu, la communaut de voisinage, le parti
politique, la bureaucratie, l'tat 4 . L'argumentation parat correcte condition de
voir dans l'organisation le mode d'tablissement et de fixation de rapports stables
entre les membres. Ce rsultat est obtenu par l'addition de plusieurs traits : un
minimum de division des fonctions ; un certain degr de cristallisation des
conduites permettant de prvoir, avec quelque certitude, les comportements
effectifs des membres, au moins dans les situations ne s'cartant pas trop de la
1
2

Ainsi J. FOLLIET dans l'ouvrage collectif L'homme et les groupes sociaux, Paris, 1960, p. 21.
Voir la dfinition complexe donne par G. GURVITCH in Trait de sociologie (publi sous sa
direction). Tome I, Paris, 1958, p. 187.
Selon l'expression de LUCIO MENDIETA Y NUNEZ, Thorie des groupements sociaux suivie
dune tude sur le droit social, traduit de l'espagnol, Paris, 1957, p. 30.
Voir Systematic sociology. An introduction to the study of the society, London, 1957, chap. 8
10.

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normalit ; une technique de conservation et de transmission des valeurs


communes, etc. Cependant, mme si l'on attribue au critre organisation ainsi
entendu, une grande place dans l'identification des groupes, il est prfrable de
conserver, en tant qu'lments de repre, le sentiment d'appartenance et l'identit
de but qui expliquent l'acceptation de disciplines collectives.
Mais, on peut entendre le mot d'organisation au sens plus restreint d'un
agencement institutionnel de type juridique (terme d'ailleurs ambigu puisqu'il sert
par extension dsigner le corps organis lui-mme : les organisations
professionnelles ). Tel semble tre le cas d'Allen Potter qui, tudiant les activits
de pression en Grande-Bretagne, s'est servi de la formule groupes organiss
pour spcifier les dimensions du domaine abord 1 . Caractrisant l'
organisation par quelques lments simples (un nom et une adresse ; des
dirigeants ou un comit de gestion ; des statuts ou, au moins, des rgles non crites
de fonctionnement), il carte de son propos la pression exerce par les individus ou
les groupes dpourvus des particularits qui composent un agencement formel. Ce
mode d'identification apporte l'analyse sociologique une indniable commodit :
il est pourtant difficile de l'accepter.
Certes, les lments numrs par Potter, qui sont d'ailleurs imprcis et
lastiques, constituent un facteur de stabilisation des rapports l'intrieur du
groupe. Ils ne diffrent de ceux que nous avons avancs que par un niveau plus
marqu de formalisme. Autrement dit, certaines situations que Potter cartera
comme non organises (crivains rassembls pour la signature d'un manifeste ;
firmes harmonisant leurs conduites sur la base d'un arrangement tacite ...) peuvent
tre tenues pour organises avec une conception plus sociologique et moins
juridique de l'organisation. Au total, surtout si la distinction se fonde sur des traits
formels, la notion de groupe non organis est sociologiquement suspecte. Ce
que Potter entend par l comporte des situations que l'on peut rattacher au concept
de groupe et d'autres qui ne lui sont pas assimilables, le critre de la stabilisation
des rapports servant tablir la ligne de partage. Il reste indiquer que les
groupements utilisent des systmes d'agencement diffrents et que la comparaison
de ces divers types, notamment sous l'angle de l'efficacit, reprsente un aspect
intressant de la thorie de l'action collective.
En dehors des controverses relatives la notion mme du phnomne, un autre
point divise les sociologues : la rpartition en un certain nombre de catgories des
multiples groupements de toutes sortes qui agissent dans la pratique. Selon une
valuation amricaine, les spcialistes auraient dj propos plus d'une centaine de
rubriques 2 . G. Gurvitch a tabli une classification comportant quinze entres
principales, (chacune faisant son tour l'objet de plusieurs subdivisions 3 .
1
2
3

Organized groups in British national politics, Londres, 1961.


FAIRCHILD (H.P.) ed., Dictionary of sociology. Ames (Iowa), 1958, p. 187.
In : La vocation actuelle de la sociologie, 2e dition, volume I, Paris, 1957, pp. 305-352.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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On comprend, ds lors, l'avantage que vaudrait l'analyse politique la facult


de dlimiter, d'un coup, dans cet ensemble complexe, les groupes relevant de sa
comptence directe ou susceptibles d'en faire l'objet.
Nous n'avons pas retenu parmi les critres du groupe la permanence de l'action
collective. Ce n'est qu'un facteur de classement des organismes. Les uns possdent
une mission de reprsentation et de surveillance gnrales dont la dure est en
quelque sorte illimite.
D'autres se forment dans un but prcis et unique, l'obtention d'un succs devant
normalement provoquer la fin des dmarches et la dissolution du groupement. La
dure de fonctionnement dpend des objectifs viss sans influer ncessairement sur
la nature de l'activit dploye. Il est vrai que beaucoup de groupes tentent de se
survivre par des moyens divers, une fois puis ou disparu le mobile de leur
constitution.

II. CLASSES ET GROUPES


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Nul ne refuse aujourd'hui de voir dans la stratification sociale une variable


importante, sinon essentielle, de la distribution des prfrences politiques. Mais,
rserve faite de la conception marxiste, nous ne disposons encore d'aucun schma
satisfaisant pour l'analyse de cette relation. Une telle carence n'tonnera pas si l'on
observe l'extrme confusion, de forme et de fond, qui, malgr tant de recherches,
entoure l'examen des clivages sociaux.
Selon un courant de pense, les classes sociales ne constituent pas de vritables
groupes sociaux en raison d'une double particularit d'ordre structurel :
imprcision de leur contenu et fluidit des frontires qui les sparent les unes des
autres (grande importance numrique des situations intermdiaires) ; absence chez
leurs membres de tendances ou aspirations communes susceptibles de provoquer
l'unification des conduites. Les classes seraient ainsi des sortes d'agrgats fonds
sur quelques caractristiques assez solides pour valoir l'ensemble des membres
un lment d'homognit ou de parent, mais trop diffuses pour susciter chez eux
le besoin ou le souhait d'une activit concerte. D'autres spcialistes adoptent un
point de vue entirement oppos : ainsi Jean Lhomme qui dfinit la classe comme
un groupe humain qui, ayant une fonction remplir, en a conscience et fait ce
qui est en son pouvoir pour la remplir en effet 1 . Mentionnons galement l'un des
1

In : Le problme des classes. Doctrines et faits, Paris, 1938, p. 82. Renvoyons galement son
dernier ouvrage, La grande bourgeoisie au pouvoir (1830-1880), Paris, 1960, qui apporte une
illustration magistrale de cette position.

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traits retenus par G. Gurvitch pour dfinir les classes : l'incompatibilit radicale qui
s'affirme dans leurs rapports respectifs 1 .
Pour l'analyse politique, qui seule importe ici, le point fondamental reste de
savoir si les classes engendrent, en tant que telles, des organismes de combat ou de
revendication. La question a t surtout discute au niveau des partis, les dbats
n'ayant pas abouti la formulation de thses univoques 2 . Mais elle se pose aussi
au plan d'autres formations (en particulier syndicats de travailleurs). En raisonnant
sur le cas franais, il est facile de voir qu'une fraction, et non certes la totalit, de
ces groupements a trouv dans la conscience de classe un mobile de constitution et
un principe d'impulsion. Il est galement acquis que les exigences de la lutte
quotidienne ont eu pour rsultat d'altrer la puret du dessein initial. Il existe
aujourd'hui une doctrine qui proclame l'attnuation des conflits de classe et,
partant, le dclin des idologies dans les socits dites opulentes de l'Occident :
nous avons exprim ailleurs de srieuses rserves sur cette nouvelle variante de
l'opportunisme 3 .
Ces observations ne sont pas contredites par la cration d'organismes de
dfense des classes ou couches moyennes qui exercent une activit notoire en
plusieurs pays dont la France : voir, en particulier, le rle du Comit National de
Liaison et d'Action des Classes Moyennes 4 . Cette tendance a galement suscit la
naissance d'un Institut International des Classes Moyennes (fond en 1903) et
d'une Union Internationale Catholique des Classes Moyennes (cre en 1956). On
pourrait tre tent de voir dans ces organismes le mode d'insertion directe d'une
couche sociale dans l'activit politique : mais cette supposition n'est gure fonde.
Chacun sait combien reste vague et confus le concept des classes moyennes dont la
valeur scientifique s'avre, au minimum, discutable 5 . Dans les descriptions
courantes qui en sont faites, cet ensemble comporte des lments franchement
htrognes et ayant des proccupations discordantes (artisanat et petit commerce
d'une part, employs et cadres de l'autre).
Selon une vue, aujourd'hui la mode, les classes moyennes seraient constitues
de cette partie des travailleurs qui disposent d'un capital intellectuel ou matriel :
cependant, en mettant sur le mme pied aux fins d'une hypothtique unification le
1
2

3
4

In : Trait de sociologie, op. cit., p. 199.


Voir notamment l'ouvrage collectif de l'Association Franaise de Science Politique, Partis
politiques et classes sociales en France (sous la direction de Maurice DUVERGER), Paris,
1955. Consulter galement BENDIX (R.), LIPSET (S.M.) ed., Class, status and power. A
reader in social stratification, Glencoe (Illinois), 1953.
Voir notre ouvrage Destin des idologies, Lausanne, 1961.
Le Comit, qui grouperait aujourd'hui une quarantaine d'associations, fait entrer dans les classes
moyennes notamment les petites entreprises, les artisans, les membres des professions librales,
les agriculteurs ( l'exclusion de la grande proprit) ainsi naturellement que les cadres.
Consulter toutefois BLETON (Pierre), Les hommes des temps qui viennent. Essai sur les classes
moyennes, Paris, 1956.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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possesseur d'un fonds de commerce et le titulaire d'un diplme d'ingnieur, on


tablit la fragilit et l'absence de vraisemblance de la catgorie considre.
Les organismes de dfense, et notamment le Comit franais, affirment que les
classes moyennes reprsentent l'lment le plus favorable l'quilibre conomique
et social. Leur but dclar est de dvelopper un esprit de solidarit entre les
membres de ces couches si diverses. Pourtant, dans la majorit des cas, les groupes
qui se rclament de ce pavillon dfendent les intrts d'une fraction particulire et,
notamment, de celle que menace le progrs conomique. En fait, cette notion a
plus de porte comme instrument du combat social (spcialement rpartition de la
charge fiscale) que comme outil d'investigation positive 1 .
Au total, sous l'angle propre de cet ouvrage, il n'apparat pas possible de
ramener les classes sociales des groupes susceptibles d'intervenir, en tant que
tels, sur les autorits gouvernementales. L'action de la stratification sociale nous
parat tre de contribuer la fixation des opinions et la dtermination des
conduites au sein de tous les groupements qui participent, de prs ou de loin, la
gestion des affaires publiques. Cette influence, moins mcanique et exclusive que
ne le disent les thoriciens marxistes, repose sur les facteurs objectifs de
diffrenciation qui, mme dans les socits conomiquement avances continuent
de sparer les hommes, et sur la conscience qu'en ont les intresss (des dcalages
restant toujours susceptibles de s'instituer entre la place relle d'un individu sur
l'chelle sociale et l'ide qu'il se fait de sa position).

III. FRONTIRES DE LA NOTION DE GROUPE


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Elles sont difficiles saisir. En bien des cas, l'application de cette notion une
situation concrte dpendra d'une valuation subjective et, donc, sujette
controverse. Nous allons prsenter quelques lments de rflexion sur la ligne de
partage.

Voir l'tude de Roland RUFFIEUX, L'influence politique des classes moyennes , pp. 190211, in : Les classes moyennes dans l'conomie actuelle (ouvrage collectif). Fribourg et
Louvain, 1961 (en particulier la 3e partie : Classes moyennes et stratgies politiques) qui
prsente ces classes comme les victimes des Fronts et l'enjeu des groupes d'intrt . Voir
galement l'tude de John BONHAM, The middle class vote, London, 1954 (cas de la GrandeBretagne).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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GROUPES ET ACTIVITS COLLECTIVES.


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Les sociologues sont gnralement d'accord pour exclure de la catgorie


groupe les rassemblements de foule (y compris ceux ayant allure de
manifestation, l'occasion desquels s'affirme entre les participants et souvent avec
intensit, un foyer commun d'attention et d'action rciproque). Ils en cartent
galement la notion de public que l'on peut dcrire comme un agrgat
d'individus ragissant aux mmes stimuli (ainsi tlspectateurs ) sans que les
membres soient ncessairement en tat de proximit physique. Autre notion du
public : l'ensemble des personnes qui, un moment donn, s'intressent au
mme problme (liaison avec l'tude de l'opinion).
Quand le public est matriellement runi en un lieu quelconque, les
sociologues parlent d' audience (ou, si l'on veut, d'auditoire au sens de la
collectivit de ceux qui coutent). Un cours d'enseignement suprieur relve
gnralement de cette formule : ce n'est pas un groupe. Mais si, l'issue de la
leon, s'institue habituellement un sminaire dont le fonctionnement suscite la
cration de pratiques rgulires, ne peut-on dire que l'assistance tend se
transformer en un authentique groupe ? Par sa simplicit mme, cet exemple
montre la difficult d'tablir des barrires rigoureuses et immuables entre les
groupements proprement dits et la srie, mal dfinie et malaisment reprable, des
situations voisines.
On trouverait plusieurs cas de cet ordre en tudiant les rapports des
intellectuels avec la vie politique 1 . Afin d'viter les controverses sur le contenu de
cette catgorie, nous nous bornerons quelques remarques sur les crivains et
artistes. On emploie souvent leur propos le terme de milieu (milieux
littraires ou artistiques de Paris par exemple) sans donner ce mot un sens
rigoureux. Cette appellation trs vague prte confusion et il serait utile
d'examiner les divers modes de relations qu'elle couvre. Il arrive que les crivains
n'entretiennent que des rapports superficiels et pisodiques (l'emploi du concept de
public constituant alors, et encore pas toujours, le maximum de systmatisation
concevable). En d'autres occasions, des crivains forment de vritables groupes qui
entrent directement dans notre champ d'observation : ainsi le Comit National des
crivains, fond au sein de la Rsistance pour coordonner l'action de ses membres.

Voir sur ce point l'tude de BODIN (L.), TOUCHARD (J.), Les intellectuels dans la socit
franaise contemporaine. Dfinitions, statistiques et problmes , Revue franaise de science
politique 9 (4), dc. 1959 : 835-880 (numro spcial sur ce problme). Pour une prsentation
diffrente, consulter l'ouvrage plusieurs gards, discutable, de HUSZAR (G.B.) ed., The
intellectuals. A controversial portrait, Glencoe (Illinois), 1960. Se reporter galement au
numro de la revue Arguments (4e trimestre 1960) sur Les intellectuels .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Mais, entre ces deux ples, on relve de nombreuses situations intermdiaires.


Ainsi, les salons littraires qui, certaines poques de la vie franaise, ont pris une
part importante dans la formation de l'esprit public et exerc une influence sur les
actes des autorits 1 . Pensons galement aux implications des manifestes appuys
par des crivains ou artistes en renom. Il est possible que l'opration se limite un
simple octroi de signatures n'entranant aucune stabilisation ultrieure des rapports
entre les participants. En d'autres circonstances, divers facteurs (et, notamment,
une volont rpressive des pouvoirs publics) transforment un ensemble diffus de
participants en un organisme d'intervention mieux articul et, ds lors, se
rapprochant du groupe 2 .
Au cours des annes rcentes, on a parfois utilis l'expression de parti
intellectuel ou parti des intellectuels pour systmatiser diverses positions
collectives de refus et de protestation l'gard du nouveau rgime et de la guerre
d'Algrie 3 . L'expression constituait la fois une improprit terminologique et une
surestimation politique : elle traduit pourtant une tendance des convergences
dans les attitudes qu'il serait regrettable d'exclure d'une tude consacre aux
pressions sur les autorits gouvernementales. Nous en voquerons divers aspects
par la suite.
Le procd du manifeste n'est pas ncessairement vou la critique des actes
gouvernementaux. On peut aussi l'utiliser pour favoriser la diffusion d'une
idologie. Ainsi le Manifeste pour une socit libre , adopt les 7 et 8 fvrier
1959 par les membres d'un colloque du Mouvement pour une Socit Libre qui se
prsentait cette occasion comme un rassemblement intellectuel et doctrinal mais
non politique. M. A. Pinay, alors ministre des Finances, affirma souscrire aux
principes comme aux conclusions de la dclaration, destine donner un nouveau
lustre aux thses du no-libralisme 4 .
Citons un dernier exemple : le cas des intellectuels rassembls autour d'une
revue. On envisage normalement qu'un priodique soit cr par un groupe qui veut
assurer l'expansion de ses ides. l'inverse, il y a des cas o c'est autour d'une
publication que se cristallise une tendance (voir, par exemple, le rle de
1

Pour une intelligente analyse du rle historique des salons, voir PICARD (R.), Les salons
littraires et la socit franaise 1610-1789, New York (Brentano's), 1943. Voir aussi
CHAPUISAT (E.), Salons et chancelleries au XVIIIe sicle daprs la correspondance du
conseiller J.-L. du Pan, Lausanne, 1943.
Nous pensons en particulier, la Dclaration sur le droit l'insoumission dans la guerre
d'Algrie . Voir le recueil de documents Le droit l'insoumission : le dossier des 121 ,
Paris, 1961 (Cahiers libres, n 14). Pour un exemple tranger, voir PAPA (E.R.), Storia di due
manifesti il fascimo e la cultura italiana, Milan, 1956 (le manifeste des intellectuels fascistes de
Giovanni Gentile et le contremanifeste de Beneditto Croce).
Voir par exemple NADEAU (M.), Vers un "parti intellectuel", Lettres nouvelles, fvrier
1961 : 3-11 ; l'auteur entend par cette expression l'exercice des pouvoirs d'animation de la
pense .
On en trouvera un expos sommaire in L'conomie, 12 fvrier 1959, p. 10.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Tmoignage chrtien ou de la revue Verbe). C'est un phnomne frquent en


France ainsi que le montre pour les annes 1930, le rle de publications comme
Raction, Combat, L'Ordre nouveau, Plans 1 . Mais par sa continuit et son
ampleur le meilleur exemple de cette catgorie est celui d'Esprit, fond en 1932
comme un centre o catholiques et non catholiques se rejoindraient dans une
attitude commune (personnaliste) devant les problmes de l'heure politiques,
sociaux, artistiques, littraires... En bref, selon la volont d'E. Mounier, cette
publication devait tre une revue de rassemblement, donc de confrontation entre
croyants et non croyants. Trs vite, Esprit groupa un noyau actif d'hommes qui se
voulaient indpendants des clivages habituels. Au point de dpart, l'Universit en
tait l'lment de gravit : aujourd'hui, le cercle des animateurs de la revue s'est
largement ouvert l'Administration (jeunes membres de l'Inspection des Finances
et du Conseil d'tat) ainsi qu'au journalisme.
Il est possible que de tels phnomnes relvent davantage de la diffusion des
idologies que de la pression politique. Mais la ligne de partage entre les deux
sries reste difficile tracer. En un sens, il ne s'agit pas d'un groupement formel
(encore qu'il y ait des groupes Esprit en plusieurs villes de France et de
l'tranger ainsi qu'une organisation des Amis d'Emmanuel Mounier), Pourtant,
l'ensemble a une cohrence et une sorte de style qui commandent de lui rserver
une place particulire dans l'analyse des forces politiques.

GROUPES ET DMARCHES INDIVIDUELLES.


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voquons maintenant la frontire qui spare les actions individuelles des


interventions collectives. Il arrive que l'individu accomplisse comme tel des actes
de pression. Il n'est pas pour autant un groupe. Il s'agit simplement ici d'examiner
le principe de la diffrenciation dont on ne se fait pas toujours une juste ide.
Premier aspect de la question : les dmarches accomplies par un individu isol
qui intervient sans prendre appui sur un lment collectif quelconque. Mais ne
doit-on pas galement compter avec les personnalits assez fortes pour donner une
impulsion de leur choix un organisme ou une institution proprement dite ? Soit,
par exemple, la gestion de la Banque Centrale dont chacun sait l'importance qu'elle
revt pour la politique conomique. Dans la plupart des tats, cet tablissement
fait dsormais partie du secteur public et semi-public. Or, il est bien connu que
l'influence exerce par la Banque sur les autorits dpend de la valeur et du
1

Il est regrettable que nous ne disposions pas d'tudes monographiques sur ces relations. Voir
toutefois COUTROT (A.), Un courant de la pense catholique. L'hebdomadaire Sept , Paris,
1961. On trouvera plusieurs aperus sur les revues des annes 1930 in TOUCHARD (J.),
L'esprit des annes 1930 , publi dans l'ouvrage collectif Tendances politiques dans la vie
franaise depuis 1789, Paris, 1960, pp. 89-120.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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temprament de l'homme qui en est le chef suprme : il en rsulte que, selon les
cas, le rle de l'organisme comme facteur des dcisions conomiques subira des
variations considrables. Par ailleurs, la manipulation de la masse montaire met
en mesure de peser sur le cours de l'action gouvernementale. L'exprience montre
qu'en divers pays ce pouvoir a t utilis soit pour des raisons d'orthodoxie
conomique, soit pour des mobiles d'ordre idologique (les premires apportant
souvent une couverture commode aux seconds).
On s'explique ainsi qu'en de nombreux cas, les ministres intresss aient jug
indispensable la russite de leurs plans une modification dans le personnel
dirigeant de l'Institut d'mission. Ce fut l'une des premires mesures dcides en
1936 par le Cabinet de Front Populaire : on possde bien d'autres exemples d'une
telle mutation 1 . En sens inverse, il est vrai, la rigidit bureaucratique comme aussi
la persistance d'anciennes fidlits limitent parfois les marges de manuvre du
successeur.
En principe, l'lment qui nous concerne ici est le complexe form par
l'organisme et le leader qui en assume la gestion. De cette faon, l'tude de la
personnalit se trouve rintgre dans l'analyse des groupes. Il reste simplement
exclure de celle-ci les dmarches de l'individu isol qui agit en dehors de tout
rattachement un systme collectif et exerce une influence, le cas chant, par la
seule force de sa personnalit. Cette diffrenciation soulve parfois des problmes
dlicats d'interprtation : songeons, par exemple, la capacit de persuasion que
donne un homme isol en apparence, le fait de disposer d'un rseau de relations
et d'amitis ou simplement d'un capital d'estime dans des institutions auxquelles il
n'appartient pas ou plus (anciens militaires).
Dernire observation : quand on traite du rle de l'individu en politique, il ne
faut pas se limiter aux personnalits hors-srie capables d'influencer, au moins
durant une priode, le cours de la vie nationale. On doit galement penser
l'homme moyen dans ses rapports directs avec l'une ou l'autre des autorits
gouvernementales et notamment les parlementaires. C'est l un aspect du problme
de la circonscription dont l'influence sur la conduite des dputs est aussi certaine
que mal connue. Cette action s'exerce par des techniques d'intervention collective
que nous retrouverons plusieurs reprises : mais on ne saurait exclure de cette
pression les dmarches d'lecteurs individuels en vue d'obtenir un avantage
personnel ou d'inflchir un choix de porte gnrale.

Le dernier en date (juillet 1961) est la lutte qui s'est livre au Canada entre le Cabinet
conservateur de M. J. Diefenbaker et le gouverneur de la Banque du Canada, M. J.E. Coyne.
Celui-ci entendait s'opposer la politique montaire expansionniste voulue par les autorits
pour lutter contre le sous-emploi : en dpit des garanties statutaires qui le protgeaient, le
gouverneur a d quitter sa charge, non sans avoir men une pre bataille contre le premier
ministre.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Enfin, il convient de ne pas oublier le rle des experts extrieurs


l'Administration qui, de faon officielle ou prive, fournissent des avis ou
suggestions aux hommes responsables des dcisions : opration susceptible de
constituer l'un des lments, encore trop souvent ngligs par les spcialistes, de
l'infiltration technocratique.
Ces brves remarques sur l'activit et l'influence de l'individu en politique sont
simplement indicatives d'un ordre de faits peut-tre trop diffus pour se prter une
complte systmatisation. Il est vrai aussi que ce phnomne se trouve masqu en
une large mesure par la propension des hommes se rassembler pour
l'accomplissement de tches collectives. Cette tendance a provoqu la formation
d'innombrables groupements qui sont venus s'ajouter aux cellules sociales
traditionnelles comme la famille ou le voisinage. Les groupes de pression sont
ncessairement issus de cet ensemble : est-il possible de particulariser les sources
de recrutement de cette catgorie ?

IV. UN INSTRUMENT DE SYSTMATISATION :


LE GROUPE D'INTRT
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Son tude a t entreprise voici une dizaine d'annes par David Truman 1 .
L'approche du problme qui se situe dans la ligne de la behavioral school a connu
un vif succs aux tats-unis o, en peu de temps, l'expression d'interest group a
bnfici d'une large audience et d'un emploi tendu. En voici l'inspiration
fondamentale.
Cette notion a pour base l'existence d'attitudes communes (shared attitudes)
chez les membres du groupe ce que l'on peut appeler un intrt commun .
Selon Truman, elle permet de saisir les demandes prsentes par n'importe quel
groupement vis--vis d'autres groupes sociaux en vue d'tablir, maintenir ou
tendre des formes de comportement suscites ou commandes par ces attitudes.
En d'autres termes, le groupe d'intrt se prsente comme un ensemble d'individus
qui, sur l'impulsion d'un intrt commun , expriment des revendications,
mettent des prtentions ou prennent des positions affectant, de manire directe ou
indirecte, d'autres acteurs de la vie sociale.
Le concept d' intrt commun est pris ici, on le voit, en un sens moralement
neutre. Il couvre aussi bien le dsir d'obtenir une plus large part du revenu national
ou l'lvation du prix du bl, que le souhait de mettre fin aux discriminations et
perscutions raciales. Comme l'exprime, en termes excellents, Samuel Beer
1

The governmental process. Political interests and public opinion. New York, 1951,
spcialement pp. 33-39.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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l'intrt dans cette prsentation se dfinit comme une simple disposition agir en
vue de raliser une quelconque fin 1 : ce qui correspond en somme l'ide
moderne de l'attitude dans laquelle les psychologues voient la variable expliquant
le passage d'une situation un comportement. L' intrt commun s'identifie
ainsi une attitude collective, c'est--dire l'attitude d'un groupe en tant que tel.
L'intrt-attitude ainsi caractris est soit positif, tendant promouvoir ou
maintenir un tat des affaires, soit ngatif, visant empcher ou disloquer une
certaine situation. Sans entrer dans une tude psychologique, disons la suite de
Beer que de telles dispositions comportent gnralement, quoiqu'en proportion
variable, des lments motionnels et cognitifs.
Cette conception neutre de l' intrt commun est refuse par plusieurs
auteurs qui lui reprochent d'tre en contradiction avec le langage courant. Selon
eux, il est impossible d'attribuer la qualit de groupe d'intrt aux organismes qui
se proccupent de la promotion de causes morales ou spirituelles (ainsi les
glises), l'expression voquant invitablement la recherche d'un avantage matriel.
Ils retiennent parfois cette rubrique pour en faire l'intitul d'une subdivision
rserve aux formations ayant comme raison d'tre l'accomplissement de
dmarches favorables au statut ou au bien-tre de leurs membres. Rduite de la
sorte n'embrasser qu'une partie des conduites d'intervention, la notion de groupe
d'intrt perd sa signification originale qui est de dvoiler l'unit d'inspiration et de
fondement des activits de pression sous l'apparente diversit des mobiles.
L'octroi d'un sens neutre au terme intrt implique une convention d'analyse.
Supposons ce choix acquis : est-il possible d'identifier les groupes d'intrt une
catgorie particulire de groupes ou, au contraire, tous les groupes ont-ils vocation
entrer dans une telle catgorie ? Il est difficile de rpondre nettement.
La sociologie amricaine tablit volontiers une distinction entre les groupes
primaires (relations directes et intimes concernant un petit nombre de membres :
famille, communaut de voisinage...) et les groupes secondaires (rapports
impersonnels liant une grande quantit d'adhrents : syndicats professionnels,
partis politiques...). Cette classification n'est pas sans rappeler l'ancienne
Les
groupes
secondaires
diffrenciation
Gemeinschaft-Gesellschaft 2 .
correspondent des organismes dlibrment constitus pour rpondre un besoin
quelconque : ce sont en principe nos groupes d'intrt. Mais les tudes les plus
rcentes paraissent renoncer l'tablissement d'une sparation rigoureuse entre les
deux types : elles prsentent l'ide d'un continuum dont formations primaires et
secondaires seraient les ples idaux. On observe en fait des groupes secondaires
1

In : Patterns of government. The major political systems of Europe (S.H. BEER et A.B. ULAM
ed.), New York, 1958, p. 33.
Pour un expos rapide, mais prcis, de cette opposition, voir BELL (E.H.), Social foundations
of human behavior, New York, 1961, pp. 297-302. Se reporter galement une bonne analyse
de K. DAVIS, Human society, New York, 1950, chap. II.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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composs d'un tout petit nombre de gens agissant sur la base de rapports directs
entre leurs membres (crivains ou universitaires qui lancent des proclamations).
D'un autre ct, on peut se demander si tout groupe (y compris des organismes
classs dans la rubrique primaire ) n'est pas susceptible de constituer un groupe
d'intrt : extension qui, en rduisant la facult slective du concept, affaiblirait sa
porte analytique.
Revenons Truman : il trouve le fondement de cette catgorie dans les
attitudes communes traduisant un besoin ou un souhait qui entrane des
revendications l'gard d'autres groupements sociaux. En rgle gnrale, il y a une
troite correspondance entre la prsentation de telles demandes et le
fonctionnement (ou, au dpart, la formation) de groupes secondaires dont la
multiplicit semble bien tre une constante des socits modernes (infra). Mais un
groupe tiquet primaire ne peut-il tre amen prendre des positions
semblables ? Il est difficile de ne pas l'admettre : ainsi, habitants d'un carrefour qui
rclament la municipalit l'tablissement de feux de signalisation. On peut dire
qu'en ce cas, le groupe considr change de nature et, ressentant un besoin
spcifique, devient un groupe secondaire. Cette interprtation sauvegarderait
l'assimilation groupes d'intrt groupes secondaires mais au prix d'une
argumentation que certains jugeront peut-tre artificielle ou spcieuse. En
dfinitive, la catgorie groupe d'intrt a probablement, d'une manire ou d'une
autre, une vocation plus extensive qu'on ne l'envisage habituellement 1 .
Le groupe d'intrt, au sens de Truman, est susceptible d'emprunter des voies
diverses pour la ralisation de son programme. Il peut s'attaquer directement
ceux dont il est ncessaire de modifier le comportement pour avoir gain de cause
(syndicat de travailleurs s'affrontant aux patrons pour la fixation du taux du
salaire). Il a galement la facult d'intervenir sur les autorits officielles pour en
obtenir des mesures capables d'assurer la satisfaction de ses demandes. Selon la
terminologie de Truman, ces organismes deviennent ainsi des groupes d'intrt
politiques, cette qualification leur tant acquise ds qu'ils s'attachent raliser
leurs objectifs par une action sur les pouvoirs publics. En somme le passage du
groupe d'intrt ordinaire au groupe d'intrt politique dpend d'une simple
modification dans le choix des points d'intervention sans impliquer de rupture dans
1

Le problme relve, bien entendu, d'une autre interprtation dans les socits de type ancien (
supposer que l'opposition primaire-secondaire y conserve une relle signification). Il en rsulte
une identification des groupes de pression diffrente de celle qui prvaut dans nos pays. Ainsi,
tudiant les groupes d'intrt au Liban (dans un rapport fait en 1958 l'Association
Internationale de Science Politique), Ralph E. Crow introduit sur la liste des organismes de
pression les grandes familles (dont les chefs reprsentent la fois les membres unis par des
liens de parent et la nombreuse paysannerie qui en dpend conomiquement et politiquement).
Le lecteur rpondra peut-tre que nous avons dans les socits modernes de l'Occident le
phnomne deux cents familles : mais l'expression, qui ne saurait tre accepte dans le
vocabulaire scientifique sans analyse ultrieure, traduit des phnomnes d'une autre nature et
d'un ge diffrent.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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les intentions finales. Il est vrai qu'une telle option peut tre ralise ds le dpart
et impliquer le cas chant (exemple des partis), une concentration exclusive de
l'activit sur le secteur autoritaire.
En somme, ce nouveau concept permet de saisir les aspects politiques de
l'action des groupes d'intrt (la politique tant comprise ici en un sens large, non
comme l'ensemble des dmarches lies aux activits partisanes, mais comme la
participation l'laboration et l'excution des dcisions qui intressent la
collectivit toute entire et s'imposent elles). Or, n'importe quel groupe d'intrt
est susceptible d'entreprendre de telles dmarches.
Soit, par exemple, un groupement cycliste. Au moment d'organiser une course
sur route, il va tre oblig de solliciter une autorisation de passage. Cette demande,
compte tenu des difficults de trafic sur les voies de grande communication, risque
de susciter l'opposition d'autres catgories d'usagers (clubs d'automobilistes). Le
gouvernement franais a dj pris cet gard des dispositions restrictives
(interdiction, durant certaines priodes de l'anne, de toutes les preuves sportives
sur les voies axiales et dans les cols). De telles dcisions sont susceptibles
d'engendrer un marchandage dans lequel pourront intervenir, surtout au niveau des
autorits locales, des considrations de politique partisane. Mais, bien entendu,
l'ampleur du recours la voie publique varie selon les groupes.

V. TYPOLOGIE DE LINTRT COMMUN


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En apparence, l'intrt commun change d'un groupe l'autre. Plusieurs tentatives


ont cependant t faites pour classer ces motivations concrtes en quelques
catgories gnriques. Aucune de ces recherches ne nous a valu et ne pouvait, en
ralit, nous procurer une cl parfaite d'interprtation. Chacune pourtant contient
des lments utiles.
1. La classification la plus courante est celle qui distingue les groupes la
recherche d'avantages matriels pour leurs membres, de ceux vous la dfense de
causes idologiques, morales ou philanthropiques (et que les Anglais appellent
d'une expression intraduisible promotional groups). Un syndicat patronal est
l'exemple type de la premire catgorie, une association contre le racisme le
modle de la seconde (ou encore un groupement philanthropique apportant secours
autrui). Cette rpartition correspond en gros au diptyque action intresse
dsintresse au sens courant de ces mots. Tout en ouvrant des perspectives sur les
mobiles de l'action collective, elle justifie d'assez nombreuses critiques dont voici
les principales.
Certains groupes dfendent la fois des intrts matriels et des causes
morales. Le Syndicat National de l'Enseignement Secondaire, par exemple, se

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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proccupe aussi bien de questions corporatives (traitements, heures


supplmentaires, vacances, retraites ...) que de problmes pdagogiques (valeur du
cycle d'observation et plus gnralement de la rforme de l'enseignement).
Aujourd'hui, suivant une longue tradition syndicale dont nous donnerons de
multiples exemples, il prend parti sur des affaires qui relvent de la nation dans
son entier (Algrie ; volution de la Communaut...). La sauvegarde du statut
professionnel a t et demeure le ciment principal de l'union : cependant, on
commettrait une erreur et une injustice en ngligeant les autres sources
d'inspiration.
Seconde faiblesse : la jonction ralise par de nombreux groupes entre la
dfense d'avantages et la promotion de valeurs. Les syndicats mdicaux refusent le
contrle fiscal par consultation des registres au nom du secret professionnel qui
reste l'un des articles de la mdecine librale. La rfrence idologique constitue
souvent en de tels cas la couverture de positions intresses (utilisation par les
patrons du thme de l' entreprise libre contre celles des interventions tatiques
qui leur dplaisent) : cependant, l'affirmation morale a parfois une valeur
autonome. Dernire remarque : le continuum intress dsintress offre
matire interprtation subjective. La place attribue chaque groupe risque de
varier selon l'humeur et les prfrences partisanes de l'interprte (ainsi en irait-il,
entre beaucoup d'autres, pour l'Association des Parents d'lves de l'Enseignement
Libre).
En somme, cette classification doit tre utilise avec soin, ce qui comporte
ncessairement un risque d'arbitraire. Selon ses partisans, elle aurait l'avantage
d'ouvrir des perspectives sur la frquence relative des interventions politiques dans
le dispositif d'action des groupes : les groupements qui se consacrent la dfense
de causes trouvant dans ces dmarches l'essentiel de leur mode d'influence tandis
que les autres, et spcialement les organisations professionnelles, mettraient en
uvre des moyens plus diffrencis. La remarque n'est pas inexacte sous une
rserve srieuse : en plusieurs pays, dont la France, la politique, en tant que mode
d'action et systme de motivation, tient une place grandissante dans l'activit
quotidienne de tous les groupes (associations buts matriels comprises).
2. Voici une seconde mthode de rpartition due un auteur amricain, Harry
Eckstein. Celui-ci distingue les groupes fonds sur des caractristiques objectives
(auxquels il rserve le nom de groupe d'intrt) et ceux fonds sur la promotion de
valeurs morales ou de conceptions idologiques (qu'il appelle groupes
d'attitudes) 1 . Les premiers se livrent une activit collective, le cas chant de
1

In : Pressure groups politics. The case of the British Medical Association, Londres, 1960, pp. 910. Avec des diffrences de vocabulaire, A. POTTER (op. cit., chap. I) s'inspire d'une
systmatisation analogue. Il distingue deux grandes catgories : les groupes qui se font les
reprsentants ou interprtes d'intrts particuliers (sectional interests) ; ceux qui s'attachent la
dfense de valeur ou conceptions morales (promotors of causes). Il ramne ces intrts aux
caractristiques d'ordre divers (physiques, professionnelles ou sociales) qui existent

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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nature politique, sur la base du trait ou de l'ensemble de traits qui particularise


leurs membres pralablement l'engagement et qui correspond soit une proprit
inne (sexe ou couleur de la peau), soit un tat acquis (chef d'entreprise ou
paysan). Cette notion se rapproche des facteurs de groupage voqus ci-dessus et
dont nous avons vu qu'ils taient capables, mais pas ncessairement, de susciter
une action concerte. L'attitude commune nat ventuellement de ces
caractristiques objectives et l'action qui en rsulte est gnralement d'esprit
intress . Quant aux autres groupes, auxquels Eckstein refuse d'appliquer le
qualificatif groupe d'intrt , ils trouvent leur origine immdiate dans une
communaut d'aspirations morales ou idologiques (parmi lesquelles on peut
ranger le dsir d'apporter secours aux catgories dshrites). On voit aisment que
cette approche conduit une interprtation diffrente de la prcdente : une
association de Noirs luttant contre la discrimination raciale sera dite
dsintresse avec le premier systme et intresse avec le critre
d'Eckstein.
L'un des lments essentiels qui transforment un lment de groupage en un
facteur de groupement est la volont de dfense. Si, demain, un quelconque
gouvernement dcidait d'imposer des charges particulires aux hommes blonds,
nous verrions trs probablement se constituer des groupes d'intrt partir de la
couleur de la chevelure. De faon plus gnrale, ce passage intervient sur la base
de caractristiques ou discriminations ayant des implications sociales, c'est--dire
de celles qui, compte tenu du contexte culturel, peuvent valoir leurs possesseurs
des menaces particulires ou des faveurs spciales. La notion de dfense (lutte
pour carter des prils ou obtenir des avantages) traduit parfaitement la situation.
Le mode de classification d'Eckstein nous parat contestable dans la mesure o
celui-ci, voulant rapprocher le sens politique du mot intrt de son acception
courante, rserve l'expression groupe d'intrt une srie particulire de
situations. Notons qu'en faisant entrer dans l'action intresse le
perfectionnement du statut social et moral (lutte contre les discriminations
raciales), cet auteur s'exposera aux critiques de ceux qui veulent identifier l'intrt
aux seuls avantages matriels. Mais cette conception, sous rserve d'un important
complment que nous exposerons plus loin (groupes d'affaires), parat utile pour
l'interprtation des divers types de groupes d'intrt politiques et spcialement des
groupes de pression dont nous tablirons plus tard les particularits propres. Elle
prsente en tout cas un avantage en nous montrant que l' intrt commun rsulte
tantt d'un choix dlibr (et donc rvocable) de l'individu, tantt d'une
caractristique objective (et donc, en principe, de porte plus durable). Sans penser
minimiser la force des impratifs de la conscience, observons qu'en bien des cas
l'existence de facteurs objectifs d'identification ou de situation, fait de l'action une
indpendamment de l'organisation de ces intrts par un groupe (ce qui lui permet,
contrairement aux thories courantes, de faire entrer dans la catgorie des intrts les groupes
ethniques et religieux).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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ncessit. Il serait utile d'tudier si les groupes dont l'impulsion profonde vient
d'un trait commun prouvent moins de difficults que les autres s'assurer un
recrutement adquat et des ressources financires satisfaisantes.
Au surplus, la mise en application pratique de cette distinction ne va pas sans
difficults. Certains groupes ont en effet un recrutement bivalent : ainsi les
organismes luttant contre les discriminations raciales qui rassemblent des sujets
directement concerns par ces pratiques (caractristique objective) et d'autres qui
se joignent aux premires pour la prservation de valeurs morales. D'un autre ct,
ce critre peut conduire sparer des lments qui, pourtant, participent une lutte
commune. Soit le secteur patronal : on y observe de multiples organisations
professionnelles ainsi qu'un certain nombre de groupements visant dfendre les
affaires sur le plan idologique (ainsi en France, l'Association de la Libre
Entreprise ; en Angleterre, l'Economic Leaque ou encore Aims of Industry). Ces
organismes peuvent tous tre dits intresss au sens courant du terme (y
compris les seconds qui se dveloppent en liaison avec l'emploi du procd des
relations publiques ). L'application du critre d'Eckstein oblige rechercher
dans les diverses catgories les organismes qui, en fait, sont au service d'un
intrt commun dtermin dont ils constituent un bloc, plus ou moins bien
articul, de dfense et de reprsentation.
3. On mentionnera enfin, mais sans lui attacher une importance considrable, un
autre critre de diffrenciation propos par Arnold M. Rose : l'opposition entre les
groupes dont le seul but est de fournir leurs membres, par un rseau appropri de
contacts internes, des facults d'expression ou des possibilits de satisfaction et
ceux dont, au contraire, l'action est dirige vers l'extrieur en vue d'obtenir
l'accomplissement d'un projet ou la ralisation d'un changement dans un secteur
dtermin de la collectivit 1 . Les premiers se suffisant en quelque sorte euxmmes, correspondraient des techniques de relations sociales plus ou moins
perfectionnes (associations sportives, clubs, socits scientifiques) : constituant
souvent des cercles ferms, ces organismes n'auraient que peu de contacts avec le
reste de la communaut et spcialement les autorits publiques. Les seconds,
l'inverse, seraient obligs de nouer de tels rapports par la nature mme de leur
mission, susceptible au surplus de comporter des aspects trs divers (dfense de
positions matrielles, uvres philanthropiques, mouvements de rforme sociale).
Rose caractrise les premiers de ces groupes par le terme expressive, les seconds
par les mots social influence et, peut-tre considrerait-il que la formule groupe
d'intrt ne vaut que pour la seconde catgorie.
Ce systme de prsentation a le mrite de montrer que certains groupes de
dimensions variables tendent constituer des sortes d'univers ferms sur euxmmes, alors que les autres, pour des raisons d'ailleurs diverses, recherchent les
contacts ou les changes avec des secteurs plus ou moins larges de la communaut.
1

In : Theory and method in the social sciences, Minneapolis, 1954, p. 52.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Toutes choses gales, les organismes dans lesquels les contacts internes prvalent
sur les relations externes sont moins susceptibles que les autres d'intervenir
directement dans la politique : cependant, plusieurs d'entre eux, et notamment les
clubs, ont une relle importance pour l'tude de la pression sur les autorits
publiques.
Cette influence se manifeste surtout au niveau de la formation de l'opinion en
raison des changes de vues et d'expriences qui s'tablissent entre les membres.
L'exemple des clubs britanniques est trop connu pour ncessiter une explication.
En fait, le club est davantage un lieu o peuvent s'exercer des interventions
discrtes qu'un organe de pression proprement dit. Runissant des membres des
catgories dirigeantes, prives et officielles, il donne aux premires la facult
d'exposer leurs affaires aux secondes dans une atmosphre propice la
comprhension. On a de mme soulign le rle des grands cercles parisiens o se
retrouvent et conversent les hommes responsables de tant d'importantes affaires.
Ce ne sont pas des centres de pouvoir, mais des points de rencontre dans lesquels
les dtenteurs du pouvoir peuvent tre influencs. Sur un plan beaucoup plus
modeste (aprs tout, la politique locale n'est pas un lment ngligeable), il est
souhaitable de ne pas omettre le caf o se runissent les notabilits de l'endroit et
que le dput local oublie rarement de frquenter quand il est sur place.
Mentionnons enfin, toujours sur le plan municipal, le rle des clubs sportifs dont,
contrairement aux analystes politiques, les partis ne sous-estiment pas
l'importance : une tude communiste rcente souligne l'effort men par les
dirigeants socialistes marseillais pour garder des liens troits avec boulistes,
footballeurs et cyclistes de la ville 1 .
On a parfois propos de sparer les associations qui exigent de la part des
membres un acte d'adhsion et les institutions, ou organismes techniques mis la
disposition d'une catgorie de bnficiaires en vue de lui permettre par exemple,
l'accession certains loisirs ou activits culturelles ou encore, de lui assurer des
secours ou un appui. Citons ce dernier titre la Fdration Franaise des Auberges
de jeunesse, les Jeunesses Musicales de France, l'Union Nationale des Camps de
Montagne ou, sur un autre plan, le Secours Catholique. La distinction qui recoupe
celle de Rose, n'est pas sans valeur s'il s'agit de montrer les diffrences dans les
mobiles d'adhsion et de participation. Nous ne saurions la retenir ici, car les dites
institutions agissent aussi sur les pouvoirs publics au nom de l'intrt des
bnficiaires de leur activit.
En dfinitive, aucune des typologies que nous avons tudies n'est pleinement
satisfaisante. Les classifications en sciences sociales comportent toujours une
frange d'incertitude due la force perturbatrice de l'lment humain et laissent
1

RIGHETTI (G.), La social-dmocratie dans les Bouches-du-Rhne , Cahiers du


communisme, avril 1961, p. 778.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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normalement l'interprte une marge d'indcision. La typologie propose par H.


Eckstein est plus stricte que la classification habituelle actions intresses
interventions dsintresses . Nous l'utiliserons dans la suite de cet ouvrage
sans oublier que l'origine de l'intrt commun est seulement l'un des facteurs de
diffrenciation des groupes (d'autres que nous examinerons plus loin style
d'action, degr d'autonomie... ayant une importance au moins gale et parfois
plus grande).
Demandons-nous, en dernier lieu, s'il n'existe pas des groupes d'intrt base
territoriale ou, si l'on prfre, des groupes dont la dfense d'un territoire en luimme constitue le fondement. Pendant longtemps la communaut locale a t,
aprs la famille, le groupement social par excellence imposant l'individu ses
normes de conduite (contraintes exerces par le voisinage et appuis fournis par
lui). L'agrandissement des communauts, le dveloppement des transports et des
moyens d'information ont libr l'individu de ces contacts ou, plus exactement, les
groupements secondaires spcialiss ont pris le pas sur le simple rassemblement
gographique. Cependant, en certaines occasions, la communaut territoriale se
ressoude et l'appartenance locale constitue ds lors le fondement d'un intrt
commun provoquant l'action concerte.
La Corse en fournit aujourd'hui, entre autres, un exemple typique. Les habitants
de l'le qui s'estiment dfavoriss et ngligs par les autorits centrales se sont
livrs, de nombreuses reprises, des manifestations ayant pour but de renverser
le courant (ainsi, grve gnrale pour protester contre la suppression du chemin de
fer ou la cration ventuelle d'un centre d'exprimentations nuclaires Calvi). Les
Corses rclament une srie de mesures pour compenser le handicap de l'insularit,
notamment dans l'ordre fiscal (adaptation aux conditions prsentes de l'art. 16
du dcret imprial du 24 avril 1811 qui exonre l'le du versement des impts
indirects) et conomique (dveloppement des investissements, rduction des frais
de transport et de manutention dans les ports).
Des groupements spciaux ont t crs pour dfendre les revendications. ainsi
celui dit Mouvement du 29 Novembre qui se veut tranger toute affiliation
partisane. Mais les reprsentants du dpartement tous les chelons agissent dans
le mme sens et en accord avec les organisations prives (congrs des maires ;
interventions du Conseil Gnral ; parlementaires...). En fait, il s'agit, au vrai sens
du terme, d'une mobilisation des hommes publics et des citoyens privs agissant
ensemble sur la base d'une communaut d'attache territoriale.
L'interprtation thorique de ces comportements dont on aura tudier d'autres
exemples (Bretagne) est dlicate : par plusieurs traits, ils sont trangers aux
catgories ordinaires. Il semble bien en tout cas que la notion d'un groupe d'intrt
runissant les habitants d'un territoire et relevant donc de la srie caractristique
objective s'inscrive dans les faits.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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VI. TAPES DE L'IDENTIFICATION


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Il est temps de dresser rapidement le bilan des rsultats acquis dans la premire
phase de cet essai d'identification. Les prsentations courantes des groupes de
pression sont mdiocres parce qu'elles entendent saisir le contenu de la catgorie
en une seule opration d'esprit numratif. On obtient par contre une vue mieux
fonde et quilibre en utilisant un processus de reprage plusieurs stades.
Nous reconnaissons d'avance quen de nombreux endroits la formulation
manque de la rigueur souhaitable. C'est notamment le cas pour les points de
passage d'un concept l'autre. Cette imprcision tient certainement l'imperfection
de nos connaissances sur les groupes et, aussi l'absence d'une grille qui
permettrait d'effectuer une distribution sans quivoque des lments du processus
politique. Mais elle vient galement de l'tat actuel de la mthodologie sociale qui
oscille d'une conceptualisation formelle, inapplicable au rel, une description de
style empirique, rebelle la gnralisation. Nous manquons des instruments de
travail indispensables une dcomposition des phnomnes concrets en leurs
aspects premiers et une valuation systmatique des facteurs en cause. La thorie
des groupes de pression ne saurait progresser plus vite que l'analyse politique
gnrale dont chacun connat l'tat de confuse mdiocrit.
1. Le premier chanon du raisonnement est la notion de groupe. Les conceptions
qui attribuent ce dernier un rle important en politique sont, nous le verrons
mieux plus tard, entirement fondes : en de nombreux cas, la dcision apparat
comme le rsultat ou le point de rencontre, ventuellement instable, d'actions et de
prtentions imputables des groupements. Mais il est impossible de voir dans ce
facteur le dterminant exclusif du cours des choses. moins d'admettre que la
personnalit constitue uniquement l'manation du collectif ou le produit du milieu,
on ne saurait exclure de l'analyse le jeu des variables individuelles. Il faut aussi
compter avec des situations que l'on ne peut ramener au concept de groupe sans lui
donner une extension si large quelle le priverait de valeur opratoire (ainsi,
ractions du public ou, mieux, des publics qui se forment propos et en
fonction des affaires de la Cit). Il est vrai que les critres permettant de
particulariser le groupe demeurent imparfaits : sur ce point important, la science
politique souffre des incertitudes de la connaissance sociologique.
On pourrait y trouver une incitation renoncer l'emploi de la catgorie
groupe et tudier comme un flux l'activit qui sexerce vis--vis du systme
politique et, au besoin, l'intrieur de celui-ci. Mais le moindre effort
d'interprtation exigera une dcomposition de cette pese. L'un des clivages que

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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l'on ne saurait viter est celui des sources et, ainsi, nous serions trs rapidement
ramens notre problme prsent 1 .
2. Le second chanon est la notion de groupe d'intrt qui forme la pice centrale
de ce mcanisme d'identification. Avant de l'avoir dgag, nous ne possdions
aucun moyen de distinguer globalement dans la masse confuse des groupes ceux
qui sont susceptibles d'intervenir sur les autorits publiques. Ce concept apporte le
fondement qui manque aux prsentations purement nonciatives de la catgorie
groupes de pression et dont le contenu concret varie ncessairement d'une
poque l'autre ainsi que d'un pays l'autre : mais il est beaucoup trop vaste pour
nous car, si toutes les formations de ce type sont susceptibles d'entreprendre des
dmarches sur les pouvoirs, certaines seulement se livrent de telles activits. Il
nous faut donc un maillon supplmentaire qui est la catgorie des groupes
d'intrt politiques , c'est--dire des groupes qui essaient de promouvoir ou de
dfendre leur intrt commun par la voie publique. Ce sont ces groupes seuls qui
nous concernent et cette spcialisation dans l'objet est le motif qui nous a conduit
abandonner l'expression groupe d'intrt , non assortie d'une restriction
qualitative, pour dfinir le domaine couvert par la discipline politique.
3. Les groupes d'intrt politiques constituent donc notre troisime chanon. Il
s'agit d'une catgorie encore trs vaste dont le principal avantage est de permettre
la systmatisation de tous les organismes qui, d'une manire ou d'une autre,
agissent sur la conduite des affaires publiques. Cette notion couvre par exemple la
campagne d'une association de chasseurs contre l'lvation du prix des permis ou
l'action engage par une ligue de pcheurs la ligne contre le projet de canalisation
d'une rivire. Elle s'applique aussi aux grandes organisations patronales et
ouvrires qui, par suite de l'expansion du dirigisme et de la politique sociale
(Welfare State), sont devenues les interlocuteurs habituels des autorits officielles.
Elle englobe galement des groupements comme l'Association des Anciens
Combattants d'Indochine et de l'Union Franaise ou celle des Anciens des Services
Spciaux de la Dfense Nationale dont on a beaucoup parl propos des
vnements de mai 1958. Enfin, bien entendu, cette catgorie rassemble les partis
et autres organismes de conqute du pouvoir. Une telle diversit rduirait
considrablement la valeur opratoire de la formule si nous n'tions en mesure de
rpartir en classes homognes les organismes ainsi rassembls (infra).
Par ailleurs, cette prsentation s'oppose la pratique qui rserve l'expression
groupements politiques aux partis et aux divers organismes la recherche du
pouvoir, les autres, et notamment les organisations professionnelles, tant nomms
groupements non politiques . En somme, les premiers seraient ceux qui voient
1

L'ouvrage de D. BLAISDELL, American democracy under pressure, New York, 1957, rpond
en gros, comme le titre le montre, cette inspiration. Mais l'auteur fournit aussi une vue
dcompose des acteurs de la vie politique sans que les facteurs adopts pour la distribution
apparaissent toujours avec nettet.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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dans la politique une fin en soi, les seconds ceux qui l'utilisent comme un
instrument ou un levier. Sans contester la valeur propre de ce mode de distribution,
nous exposerons plus loin les motifs qui nous conduisent en prfrer un autre.
Telles sont les trois premires tapes de l'identification des groupes qui nous
concernent ici : il s'agit de ceux dont l'activit, s'exerant au besoin de faon
exceptionnelle ou occasionnelle dans la sphre publique, relvent directement de
l'analyse politique. C'est un schma d'apparence complexe, mais il possde un
remarquable pouvoir de clarification que l'on va maintenant prouver en examinant
des situations d'interprtation difficile.

VII. QUESTIONS CONTROVERSES


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l'aide du schma ainsi trac nous allons examiner deux sries de situations dont
l'intgration aux catgories habituelles suscite un dbat : les affaires et les glises.
On en rapproche parfois des organismes comme les universits, les clubs ou
cercles dont, en premire analyse, l'activit propre semble par nature trangre
la politique : condition de s'en tenir des analogies, l'opration ne parat pas
illgitime. Dans l'ensemble, il est rare que ces problmes fassent l'objet d'une
discussion approfondie, la plupart des auteurs les rglant d'aprs des choix
traditionnels que l'on vite de soumettre l'preuve du raisonnement. Nous
voudrions esquisser les grandes lignes de la question et proposer des solutions qui,
sur plusieurs points, drogent aux habitudes courantes.

LE CAS DES AFFAIRES.


Les affaires d'abord. Les auteurs qui analysent les interventions dans la vie
publique s'attachent gnralement aux groupes professionnels rassemblant les
entreprises et omettent toute rfrence directe celles-ci. Ils laissent ds lors
l'impression que les groupements constituent le mode exclusif de ralisation des
dmarches sur le pouvoir. Cette position nous a toujours sembl fragile et
contestable. Nous proposons de la rejeter pour les motifs que voici.
En premier lieu, la production se ralise en une large mesure au moyen de
formules de type collectif. Des individus s'associent pour exploiter en commun une
certaine quantit de ressources et partager les bnfices qui peuvent en rsulter. Le
mouvement est spcialement fort dans quelques secteurs de la vie conomique
(activit minire, industrie manufacturire, transports, banques et assurances...),
mais on l'observe aussi, quoiqu' un degr moindre, dans les autres (agriculture,
distribution commerciale...). Les modalits juridiques de ce rassemblement sont
diverses : l'ide de base runion de forces en vue de consolider ou de dvelopper
une activit productive reste identique travers ces variations.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Un trait s'est affirm dans les conomies dveloppes : la concentration, c'est-dire l'apparition de vastes units et de grandes constellations. Ce mouvement revt
des aspects multiples : techniques (dimensions des tablissements) ; conomiques
(puissance des firmes) ; financiers (liaisons entre les affaires). L'tude
morphologique et la connaissance positive de ces phnomnes restent marques
d'incertitudes. vitant les controverses conomiques, nous soulignerons seulement
la consquence essentielle de ce mouvement pour l'analyse politique : la prsence,
dans le secteur o se ralise l'amnagement des ressources rares, de centres de
coordination, de ngociation et de dcision qui disposent de facults considrables.
Voici une donne qui, tout en traduisant seulement l'aspect conomique du
problme est suggestif : les entreprises occupant plus de 500 salaris ne
reprsentent en France que 0,2 % de leur nombre total, mais elles emploient 30 %
du personnel salari du secteur priv et versent 35 % des salaires pays dans ce
secteur 1 .
La concentration varie d'une branche l'autre. En France, plusieurs activits
sont trs concentres (deux socits faisant la quasi-totalit de la production de
l'aluminium ; trois, les 80 % de la construction aronautique ; quatre, les 95 % de
la fabrication d'automobiles de tourisme...). D'autres, il est vrai, se caractrisent
encore par une grande dispersion (btiment, cuir, textile...). La concentration varie
aussi d'un pays l'autre. Elle est, par exemple, trs dveloppe en Belgique o
quelques holdings dominent financirement l'conomie. Les avis divergent sur le
degr de concentration ralis dans l'conomie franaise, certains l'estimant
insuffisant par rapport aux marchs voisins (dont l'Allemagne). La discussion est
obscurcie par l'imprcision du terme qui exprime des phnomnes se situant
plusieurs niveaux : en France, la concentration financire est plus pousse que la
concentration technique et mme conomique. Cependant, sur ce dernier plan, la
structure industrielle franaise suit de plus en plus la tendance au rassemblement
qui s'affirme dans les conomies avances.
Les organismes ainsi constitus (gnralement en tant que socits) rpondent
l'ide du groupement secondaire car ils sont dlibrment forms en vue d'un but
dtermin. Mais certains d'entre eux sont de trs faibles dimensions (petit nombre
d'associs) et ont, de ce fait, divers traits du groupement primaire (rapports directs
entre les membres), cette remarque tablissant, encore une fois, la relativit de la
classification. Ces organismes, en tout cas, sont des groupes d'intrt au sens
technique du terme. On pourrait admettre que l' intrt commun est d'une
grande diversit si l'on considre la varit des activits concrtes. Mais la
fabrication du savon, la vente d'automobiles ou le transport des voyageurs
rpondent un souci uniforme : la ralisation d'un gain ou, si l'on veut, l'obtention
d'une part du revenu national. Nous avons l un genre d'intrt commun, clair et
1

Selon les calculs de lI.N.S.E.E., tudes statistiques, avril-juin 1959 : 165-185. Voir aussi le
numro spcial de Entreprise (15 avril 1961) : Les 500 premires socits franaises .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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indiscutable, qui entre sans difficult dans la dfinition neutre propose par
Truman. Comment le situer par rapport aux types dj examins ?
Correspondant la recherche d'un avantage matriel pour ses membres, ce
groupement est certainement de nature intresse au sens courant du terme.
Une association patronale l'est aussi, car, si elle ne tente pas d'acqurir directement
des bnfices en argent, son propos est de faciliter ses adhrents la ralisation du
gain. Au niveau de la firme, le profit est le mobile immdiat de l'union 1 .
Raisonnons maintenant sur la distinction d'Eckstein. La socit objectif
commercial ne se fonde pas sur une caractristique objective qui prexiste au
projet de rassemblement comme c'est le cas pour une organisation professionnelle.
C'est donc un souci de promotion qui cimente l'activit commune quoique d'une
nature spcifique : gagner un revenu. Or l'ide d'Eckstein est que les groupements
non fonds sur une caractristique objective sont plutt dsintresss . Il ne
parvient toutefois construire son systme qu'en cartant implicitement de la
structure des groupes les affaires qui en constituent pourtant une partie essentielle.
En principe, il n'y a aucun argument qui puisse empcher de sparer les
groupes fonds sur une communaut d'aspirations en deux types : les uns d'esprit
dsintress (promotional groups habituels), les autres contenu intress
( groupes d'affaires ). D'aucuns prfreront peut-tre et nous sommes de ceuxl une division tripartite : groupes caractristiques objectives (gnralement
intresss : dfense d'une catgorie mais en un sens large, incluant
l'amlioration du statut social des membres), groupes d'affaires o la volont
du gain est le principe de l'activit concerte (toujours intresss au sens strict
du terme) ; groupes promotion de causes (en principe dsintresss ). Au
stade actuel de la thorie politique, il ne serait pas raisonnable d'engager une
dispute sur la classification ds lors que les diverses situations sont clairement
dfinies. L'essentiel nous parat tre de ne pas oublier le jeu direct des affaires dans
les tudes de la vie politique.
Nous prconisons donc l'introduction dans le schma usuel des groupes
d'intrt d'une catgorie que nous appellerons groupes d'affaires . Elle prsente
des diffrences notables d'organisation et de fonctionnement avec beaucoup, sinon
1

Dans cette perspective, quel traitement rserver aux coopratives ? Celles de consommation
vendent leurs membres et des acheteurs occasionnels. Dans la mesure o l'opration
s'effectue approximativement au prix du commerce ordinaire, il y a ralisation d'un bnfice
qui, rserve faite d'affectations diverses, est ensuite rparti entre les cooprateurs. L'ambigut
vient de ce que les coopratives s'inspirent d'un idal mais sont conduites le raliser par des
oprations (achat-vente) ne diffrant pas dans leur nature de celles accomplies par les
commerants. Nous prfrons les introduire dans la catgorie des groupes recherchant des
avantages matriels pour leurs membres : pourtant, ce choix nglige des aspects originaux de
l'entreprise. N'en va-t-il pas de mme d'ailleurs pour les syndicats qui joignent des ambitions
rformistes ou rvolutionnaires la volont d'amliorer dans l'immdiat la situation de leurs
membres ? (infra).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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la plupart, des associations dj ranges sous cette rubrique. Les entreprises ds


qu'elles dpassent une certaine taille, sont agences comme des bureaucraties. Le
mode de formation de la dcision et le schma des communications internes et
externes y relvent de normes que l'on rencontre rarement dans les autres groupes,
du moins un tel degr. L'importance du personnel utilis par les affaires est trs
variable, mais se rvle parfois considrable.
En principe, le groupe d'intrt affaires se limite aux associs qui l'ont
fond et ceux qui sont venus se joindre eux (parmi lesquels, ventuellement,
des membres du personnel en cas d'acquisition, d'une manire ou d'une autre, d'une
fraction du capital). Cette limitation est conforme l'tat du droit positif et aussi
celui des murs. Cependant, on ne saurait tudier srieusement le groupe d'affaires
sans analyser la position de ceux qu'il emploie vis--vis des dirigeants et des
problmes que rencontre l'entreprise (cas, par exemple, o le personnel se joint aux
propritaires ou leurs reprsentants pour appuyer une dmarche auprs des
pouvoirs publics : demande d'une subvention ou d'une protection douanire).
Ces groupes d'affaires sont-ils susceptibles de se transformer comme tels en
groupements d'intrt politiques ? On ne saurait rpondre que par l'affirmative. Il
est vrai qu'en bien des cas l'intervention des affaires s'effectue par le truchement de
l'organisation professionnelle comptente (mme s'il s'agit d'une demande
concernant une firme dtermine). Au mobile usuel de renforcer la dignit et la
force de la revendication en lui donnant une allure collective, s'ajoute souvent le
dsir des gros de se dissimuler derrire un moyen ou un petit . On
connat ainsi les services que les firmes dites marginales ont rendus aux
professions organises dans les discussions avec les services du contrle des prix.
Mais cela tant, Siemens, Rhne-Poulenc, Montecatini, Courtaulds, General
Motors n'ont besoin d'aucun intermdiaire pour converser avec les autorits.
La densit des interventions (exceptionnelles ou habituelles) dpend de la
nature de l'activit exerce. Les firmes importantes de travaux publics, par
exemple, sont en rapports suivis avec les services administratifs qui reprsentent
pour elles un dbouch capital. Il s'agit d'obtenir la dcision de principe concernant
un programme d'ensemble ou un projet particulier et ensuite l'attribution de la
commande au dtriment des concurrents. En plusieurs pays, ces contacts ont
engendr des pratiques de corruption auxquelles l'on s'efforce de porter remde par
diverses procdures (adjudication publique). Beaucoup d'autres activits
n'impliquent pas des relations aussi frquentes avec les pouvoirs, mais, toutes
choses gales, le phnomne ne cesse de se dvelopper par suite de l'conomie
dirige et, aussi, des besoins de la dfense nationale. L'arme contrle aujourd'hui
une masse de fabrications, qu'il s'agisse de capotes ou d'avions. Les commandes
militaires sont un facteur important de l'activit des affaires. Or, la fonction
acheteur de l'tat s'accomplit avec des firmes plutt qu'avec des groupements
professionnels.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Pourquoi alors ce silence voulu leur endroit dans de si nombreuses


prsentations thoriques ? Parmi toutes les rponses concevables en voici une qui
explique bien des choses : la difficult de saisir les dmarches ainsi effectues. Le
groupe professionnel par son mcanisme mme, est rarement capable de l'action
secrte que le dirigeant suprme d'une firme peut engager.
numrer ici en dtails le contenu de la catgorie groupes d'affaires
obligerait dvelopper une longue leon de science conomique. Disons
simplement que l'effort de reprage de l'analyste politique doit s'exercer dans deux
directions ou, plus exactement, sur deux plans superposs. la base, les firmes
elles-mmes dont l'agrandissement est le signe de la concentration conomique.
C'est justement ce trait qui assure beaucoup d'entre elles le quantum de puissance
ncessaire la ralisation d'interventions directes sur le pouvoir. Mais il faut
galement compter avec les complexes d'affaires qui aboutissent, en somme, une
concentration du pouvoir ou de l'influence au second degr.
Ces combinaisons sont diffrentes selon les objectifs. S'agissant de la
coordination industrielle et commerciale, la formule utilise entre firmes qui
conservent chacune leur autonomie sera celle de l'entente ou cartel. En supplment
ou ct, on observe une concentration financire d'une vaste ampleur : elle a pour
rsultat d'tablir des liens contenu divers (dpendance mais parfois
interdpendance sans subordination) entre firmes qui, sur le papier, semblent
entirement spares les unes des autres. Encore que son ampleur et ses modalits
varient d'un pays l'autre, c'est un trait important du capitalisme moderne. La prise
de participations (qui revt plusieurs formes : directe, indirecte, croise...) est
l'instrument courant pour l'tablissement de ces rapports propos desquels les
conomistes parlent volontiers de groupes sans tre d'accord sur le sens du
terme. voquons aussi les concentrations d'influence qui se ralisent par la
prsence d'administrateurs communs dans les divers conseils.
Au total, on assiste la ralisation d'un regroupement par le sommet qui
s'exerce gnralement aux points stratgiques de l'conomie et dont la socit
holding est en plusieurs pays l'instrument habituel. Cette concentration financire
est fondamentale pour l'analyse politique. Songeons, ainsi, au rle de la Socit
Gnrale de Belgique dont on admet couramment qu'elle contrle un pourcentage
significatif de l'conomie du pays ayant, notamment, de trs fortes positions dans
des secteurs comme le charbon, la sidrurgie, la construction lectrique,
l'lectricit, le textile et mme la chimie. On connat galement l'influence
prpondrante de la Socit au sein de l'Union Minire du Haut-Katanga. Tous ces
points sont connus et il est inutile de multiplier les exemples. On sait moins que
l'action du capital financier s'tend mme des domaines relativement peu
concentrs, techniquement et conomiquement (en France, rle du groupe
Boussac dans le coton, du groupe Prouvost dans la laine, du groupe Lesieur
dans les corps gras, etc.).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Ces phnomnes sont difficiles tudier et surtout valuer, la prsence d'un


administrateur de la socit X dans le conseil de la socit Y pouvant impliquer des
relations trs diffrentes. L'analyse de lvolution des portefeuilles participations
et de la composition des conseils ouvre de nombreuses perspectives sur les liaisons
apparentes. Par contre, la rpartition interne des influences et le degr d'unification
des conduites, notamment vis--vis des autorits publiques, restent beaucoup plus
dlicats saisir et interprter. Or, c'est cet aspect qui nous intresse
principalement. Nous avons prcdemment refus de lier la notion de groupe
l'existence d'un arrangement formel de type juridique en insistant au contraire sur
la notion de stabilisation des rapports. Il est possible que cette conception ait une
utilit particulire dans le secteur d'allure fluide, mais de contenu finalement
articul que constituent les grandes affaires. L'tablissement de rapports personnels
est susceptible, sans aucun autre agencement, de provoquer une harmonisation des
comportements qui n'est pas trangre au concept de groupe.
Ne faudrait-il pas dans plusieurs cas parler de relations familiales ? En fait,
les commentateurs emploient en maintes occasions le terme de famille et non celui
de groupe (familles Rothschild, Lazard, de Wendel, Schneider, Mirabaud, Gillet,
etc.). En Belgique on cite, entre autres, les familles Solvay, de Launoit, Coppe,
Empain, Bekaert, etc. Cette notion veut dire qu'au centre du rseau de
participations il y a une famille, par les liens du sang et de l'alliance, qui tient les
principaux fils et coordonne l'ensemble. Mais surtout, le mot voque une
transmission de pouvoir hrditaire impliquant, par elle-mme, une consolidation
de la puissance (ide que certains accentuent en utilisant le terme dynastie ). La
persistance de ces situations en quelques secteurs contredit partiellement la thse
selon laquelle le contrle des affaires serait dsormais uniformment assur par
des managers grant un capital dont ils ne sont pas propritaires.
Par ailleurs, on n'est pas toujours mme d'valuer le degr de contrle exerc
par la famille sur le groupe qui porte son nom. S'il est connu par exemple, que la
Banque Rothschild est la proprit intgrale des trois frres associs (l'un d'entre
eux tant reconnu comme chef de maison), la situation n'est pas toujours aussi
claire. Nous pensons prfrable de partir de la notion neutre du groupe (gr
par des managers) en essayant de dgager, cas par cas, la part des actifs possds
par une famille ainsi que le niveau et le type de domination exerce par celle-ci.
Nous souhaitons donc intgrer dans les groupes d'intrt, ordinaires et
politiques, les firmes et les combinaisons d'affaires (les unes touchant plusieurs
secteurs d'activit, d'autres ayant une vocation plus spcialise) : cartels et
ententes ; holdings ; phnomnes de concentration d'influence, groupes au sens
conomique du terme ( plus ou moins forte coloration familiale). Or, ces
phnomnes ne connaissent pas de frontires (ainsi la famille Solvay passe-t-elle
pour dtenir une certaine part des Imperial Chemical Industries). Nous
retrouverons ce problme.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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LE CAS DES GLISES


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Passons maintenant aux glises. En ce qui les concerne, la marge de dsaccord


entre spcialistes sur les modalits de l'intgration aux groupes est moins grande.
Un point est certain : aucune tude srieuse des interventions sur le pouvoir ne
saurait faire abstraction des dmarches dictes par des mobiles religieux, mais il y
a encore des hsitations sur le choix des structures et hirarchies ecclsiastiques
qui relvent de nos analyses.
Dieu et Csar : tel est l'un des plus vieux thmes de la rflexion humaine et
aussi le fondement d'un conflit quasi permanent. Le chrtien est citoyen de deux
mondes, lit-on dans un ouvrage protestant... Le citoyen qui refuse l'autorit
ecclsiastique est un mauvais citoyen ; le chrtien qui rejette l'autorit politique est
un mauvais chrtien. 1 Mais on n'est jamais parvenu tracer nettement des
frontires entre les sphres d'autorit des deux pouvoirs. Un point dlicat est celui
de la libert religieuse, celle de l'individu et celle de l'glise. Voici le contenu que
lui assigne un ancien directeur de la Socit des Missions de Londres : La libert
de croyance et du culte, d'enseignement, de prdication et de propagande
missionnaire, la libert pour les enfants d'tre levs dans la foi de leurs parents, la
libert d'adopter ou d'abandonner la foi chrtienne ou toute autre religion 2 . Que
veut dire le terme libert et en particulier l'expression libert de
l'enseignement ? L'glise ne demande aucun traitement de faveur, dclare le
cardinal Feltin, mais seulement ce qui lui est ncessaire pour assurer sa mission de
vrit et de salut. 3 Cette fois, la revendication s'affirme plus clairement : car cet
lment ncessaire peut comporter, en particulier, un appel l'aide positive des
gouvernants pour l'accomplissement de certaines fonctions.
Il est difficile d'numrer en peu de mots les types de contacts que les autorits
religieuses sont susceptibles d'entretenir avec les pouvoirs. Leur nature et leur
ampleur ont vari avec les poques et les rgimes. Ces relations portent, au
minimum, sur les conditions d'exercice du ministre : moins d'interdire la
pratique de la religion, les gouvernements, y compris ceux des pays communistes,
rencontrent un problme de cet ordre dans des conditions diverses selon les
religions et le dveloppement de la pratique religieuse. De plus, les chefs
ecclsiastiques ne peuvent gure rester insensibles aux actes de Csar qui heurtent
le dogme ou la morale religieuse (pour les catholiques : divorce, birth-control...).
1

In : Lglise, ltat et leurs relations (ouvrage collectif prsent par la Communaut de travail
glise-Doctrine), Genve, 1946, pp. 74-75.
CHIRGWIN (A.M.), Le tournant dcisif. Les perspectives de lglise universelle, traduit de
l'anglais, Ble, 1951, p. 108.
In : Semaine religieuse de Paris, 11 fvrier 1961 : 176.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Dans cette double perspective, il est invitable que l'glise demande ses fidles
de l'appuyer auprs des gouvernants, notamment par un emploi judicieux de l'arme
lectorale. Le soutien, direct ou indirect, apport par les glises dans tant de pays
aux partis qui l'aident et la dfendent en est une confirmation vidente. En
voquant ces questions, on tombe sur le problme des rapports entre la foi et les
options politiques du croyant 1 .
Au surplus, l'glise est presque ncessairement conduite prendre position sur
les grandes affaires qui affectent le destin national et plus gnralement le sort des
peuples. L'Assemble des Cardinaux et Archevques de France publie au mois
d'octobre 1960 une dclaration sur le problme algrien affirmant la solidarit des
communauts : elle y condamne l'insoumission et les actes de terrorisme ou de
violence faisant outrage la personne humaine. L'Assemble du Protestantisme
Franais demande un statut lgal pour l'objection de conscience 2 , tandis que les
pasteurs cossais critiquent le fonctionnement de la Fdration d'Afrique Centrale
et que le British Council of Churches fltrit l'apartheid. Ces positions sont certes
inspires par un souci d'ordre moral et non par une volont de lutte idologique :
elles ont ncessairement des implications politiques que leurs auteurs nignorent
pas.
Il est donc impossible d'ignorer cet intrt commun dans une tude des
interventions sur le secteur gouvernemental. Mais la complexit de ces
manifestations rendent son intgration dlicate raliser dans les groupes d'intrt.
Avant de prendre position, jetons un coup d'il sur l'organisation centrale de
l'glise catholique en France qui agit, finalement, sous l'autorit suprme du SaintSige.
Elle comprend d'abord l'Assemble des Cardinaux et Archevques de France
qui se runit deux fois par an et dispose, entre temps, d'une commission
permanente qui prpare ses travaux. L'Assemble n'a en principe qu'une autorit
morale : elle donne des orientations, exprime des vux, prsente des suggestions,
formule des recommandations. Elle se distingue de l'Assemble Plnire de
l'piscopat qui groupe tous les vques de France (en principe, depuis la fin de la
guerre, priodicit triennale). L'piscopat a dcid en 1951 la cration de
Commissions piscopales (actuellement au nombre de 15) qui suivent l'activit
des mouvements et uvres (Commissions de l'Action Catholique Gnrale ; du
Monde Ouvrier ; du Monde Rural) et jouent un rle de conseil et d'information
1

Sur ce problme, voir les rflexions de Marcel PRLOT, Exigences chrtiennes et opinions
politiques , dans le volume collectif Politique et religion (Recherches et dbats du Centre
Catholique des Intellectuels Franais, cahier n 26, mars 1959) : 35-55. Pour une prise de
position rcente, consulter GERLAUD (M.-J.), RANQUET (J.-G.), glise et politique, Paris,
1961.
Vu exprim en particulier lors de l'Assemble du Protestantisme Franais tenue Montbliard
(29 oct.-1er nov. 1960) ; voir Rforme, 5 nov. 1960 : 13. Ce souhait a t mis par le pasteur M.
Boegner tmoignant devant le Tribunal militaire de Metz (Le Monde, 22 avril 1961).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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auprs de l'Assemble des Cardinaux et Archevques. Il existe aussi plusieurs


services gnraux de l'piscopat (au nombre d'une vingtaine dont le Secrtariat de
l'Enseignement libre), travaillant en liaison troite avec les Commissions. Reste
enfin l'Action Catholique, c'est--dire l'apostolat de lacs ou, si l'on prfre, la
collaboration des lacs l'apostolat hirarchique de l'glise. Les mouvements qui
la composent sont sous le contrle direct de la Hirarchie : cette action est dite
gnrale quand elle a pour terrain la paroisse et le diocse (Action Catholique
Gnrale Fminine) et spcialise si elle vise un milieu social (jeunesse
Ouvrire Chrtienne ; Action Catholique des Milieux Indpendants) 1 .
De cet ensemble qui constitue l'armature propre de l'glise catholique en
France, il convient de rapprocher et de distinguer de nombreux groupements se
vouant une autre tche que l'apostolat tout en la ralisant selon les directives de
la foi et de la morale chrtiennes. Il s'agit en somme, aux yeux de l'glise,
d'institutions temporelles qui ont une fonction de pastorale indirecte. Soit un
syndicat chrtien : il dfend les intrts professionnels de ses membres (rle
temporel) mais, et c'est le point retenir, tout en ayant aussi pour but de les
maintenir dans un climat et un milieu propres un certain style de vie chrtienne il
n'a pas de destination apostolique ouverte (avec les exigences et les restrictions
qu'impose une telle situation).
L'glise s'intresse beaucoup aux groupements d'inspiration chrtienne et, trs
souvent, mandate des prtres pour les guider et les conseiller (notamment au titre
de la fin pastorale) : en principe, ils ne l'engagent pas par leurs activits et prises de
position. Il ne faut certes pas pousser trop loin sur le terrain pratique cette
distinction formelle. La J.O.C. appartient l'Action Catholique et la C.F.T.C. au
second type ; or, il y a eu toutes les poques des rapports entre les deux
organisations. Cependant, l'volution rcente de la C.F.T.C. tablit clairement que
cette distinction n'est pas sans porte et nous en conserverons ici le principe. Au
surplus, on doit compter avec la varit qui affecte l'organisation de l'Action
Catholique selon les pays (ainsi en Italie existe-t-il ct des diverses branches de
l'Azione Cattolica Italiana des mouvements dits coordonns et d'autres dits
adhrents ).
Comment interprter la situation ? On pourrait tre tent par une approche
simple : traiter cet ensemble comme un bloc, le bloc catholique, dont il y aurait
lieu de rechercher les sources d'inspiration ou de contrle (le Saint-Sige comme
force d'intrt internationale) et les modes d'articulation. Pour tre utile, cette
1

Voir CHAIGNEAU (V.-L.), L'organisation de l'glise en France, Paris, 1956 ; DANSETTE


(A.), Destin du catholicisme franais, 192,6-1956, Paris, 1957 ; GARRONE (Mgr), L'Action
catholique, Paris, 1958 ; FALCONI (C.), La Chiesa e le organizzazioni cattoliche in Europa,
Milan, 1960 (France, pp. 259-441). Voir aussi DELMASURE (A.), Les catholiques et la
politique, Paris, 1960. Pour une analyse marxiste du catholicisme franais, se reporter l'tude
de MURY (G.), Essor ou dclin du catholicisme franais, Paris, 1960. Dans la mme
perspective, POULAIN (J.-C.), L'glise et la classe ouvrire, Paris, 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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rcapitulation devrait aussi comprendre les partis qui ont des liens particuliers, au
besoin d'ordre exclusivement spirituel, avec les autorits ecclsiastiques. Ce
procd d'analyse sur lequel nous reviendrons, consiste rechercher dans la
structure des groupements d'intrt politiques (partis compris) tous les lments
qui apportent un appui direct l'glise. Cette prsentation est indispensable tout
essai d'valuation globale de la force politique du catholicisme en France.
Pourtant, si l'on veut entreprendre l'tude des processus dcisionnels, il est
prfrable de dcomposer la notion car elle confond des lments de nature diverse
et ingalement dpendants des autorits suprmes. Il nous parat donc souhaitable
de distinguer le groupe d'intrt glise catholique des organisations qui en
facilitent le rayonnement et l'expansion sans lui appartenir de manire rigide.
Le premier est constitu de tous les fidles qui se rassemblent dans le cadre des
institutions ecclsiales. Groupement d'ampleur nationale, il comporte des
subdivisions locales (diocses) dont la capacit de manuvre peut tre accrue du
fait qu'il n'existe pas de chef propre l'glise de France (les vques dpendant du
Pontife romain). Les mouvements d'Action Catholique doivent en un sens tre
tudis un par un, comme des organismes particuliers ou du moins particulariss :
cependant, l'absence d'autonomie l'gard de la Hirarchie qui les caractrise et le
fait qu'ils constituent les pices d'un ensemble centralement dirig, en font des
organismes d'une nature propre que nous prciserons plus tard en examinant les
divers styles des groupes. Quant aux multiples associations qui ralisent leur objet
propre la lumire des principes chrtiens, nous croyons souhaitable de les traiter
non comme des lments religieux, mais comme des groupes ordinaires ayant avec
la confession catholique des liens plus ou moins stricts.
Cette position est contestable, spcialement pour la France (infra). On peut lui
reprocher d'exagrer les consquences de la distinction entre les organismes de
type ecclsial et ceux de nature temporelle. Elle transporte dans l'analyse politique
une diffrence tablie par l'glise elle-mme en fonction d'un point de vue
thologique (notion dite du Mandat qui relie un mouvement l'glise de qui il
tient ses droits et garanties : c'est en somme, selon l'expression consacre, le
certificat d'origine et d'authenticit ). Mais si on rejette cette diffrenciation, il
faut en rester la notion de bloc dont on a indiqu les mrites et les insuffisances.
Ces groupements relvent-ils de la catgorie caractristiques objectives ou
dfense de causes ? En un sens, la premire solution parat s'imposer au moins
pour les groupes dits religieux car la qualit de catholique prexiste au
rassemblement. Pour la deuxime srie mouvements d'inspiration chrtienne
on pourrait par contre s'en tenir la formule dfense d'une valeur . Avouons,
pourtant, une grande perplexit due au fait que beaucoup de gens traits de
catholiques dans les recensements, sous prtexte qu'ils ont reu le sacrement du
baptme, ne se considrent pas comme tels. Est-il possible de dfinir comme une
caractristique objective un point auquel beaucoup des soi-disant intresss

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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n'accordent pas de valeur et qui n'entrane aucune consquence pour eux 1 ? Le


seul catholique vritable est celui qui choisit de pratiquer la religion et, ds lors, la
notion de dfense d'une cause semble mieux convenir aux groupes considrs que
celle de facteur objectif, celle-ci pouvant contenir des revendications matrielles :
aide aux coles confessionnelles. Selon certains, la formulation de telles demandes
ne suffit pas donner au groupe une allure intresse , les fonds obtenus ne
profitant pas aux membres mais la cause elle-mme. C'est aussi le cas des
nombreuses associations scientifiques, culturelles, pdagogiques qui reoivent des
fonds de l'tat.
La situation se modifierait si le seul fait de la naissance dans la religion
catholique venait constituer la base d'une discrimination ou d'une perscution. La
caractristique objective retrouverait une signification propre par l'effet d'une
pression sociale extrieure. C'est par ce processus que des isralites, n'ayant plus
aucun lien avec le judasme, se dfinissent, se sentent et se proclament juifs en
raction aux courants et pratiques antismites qui attachent un jugement
dfavorable, capable de susciter pogroms et massacres, au seul fait de relever de
cette religion ou de paratre en relever (d'autres juifs l'inverse choisissant
d'chapper cette caractristique, notamment par le changement de nom).
Naturellement, ce processus d'examen et de classification ne saurait tre
transpos directement toutes les confessions. Nanmoins, il semble possible de
conserver pour d'autres religions que le catholicisme l'ide qui en est la base :
distinction entre les groupes religieux (les glises et leurs instruments directs
d'intervention dans le sicle) d'une part, les mouvements s'inspirant de
considrations religieuses dans une activit contenu laque et susceptible de
servir de relais ou d'lment de transmission aux premiers de l'autre. S'agissant, par
exemple, du protestantisme, nous situerons dans la premire catgorie la
Fdration Protestante de France (qui rassemble aujourd'hui l'glise Rforme de
France, l'glise Rforme d'Alsace-Lorraine, les deux glises luthriennes
Alsace. Lorraine et France l'Union des glises vangliques Libres, l'glise
Rforme vanglique Indpendante, la Fdration des glises Baptistes). Par
contre, nous classons dans la seconde srie la Fdration Protestante de
l'Enseignement ou la Fdration Franaise des Associations Chrtiennes
d'tudiants 2 .
L'introduction des groupements d'affaires et des glises dans la catgorie des
groupes d'intrt politiques nous semble donc, au total, lgitime ; mais l'opration
prsente quelques particularits. Ces organismes ont une fonction propre qu'ils
doivent accomplir par eux-mmes, les autorits publiques pouvant tout au plus
1

On pourra consulter sur ces problmes l'intressante tude, faite sur le cas italien, de CAPITINI
(A.), Battezzati non credenti, Florence, 1961.
Sur ces problmes, voir STPHAN (R.), Histoire du protestantisme franais, Paris, 1961
(spcialement chap. XVII).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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faciliter (ou entraver) sa ralisation. La pression sur les pouvoirs officiels ne


saurait donc constituer qu'une fraction de leur activit. D'un autre ct, ces
collectivits peuvent choisir de n'entrer dans la vie politique que par personnes
interposes, en utilisant, cet effet, les services d'un groupement de dfense ou
d'un parti qui fera de cette mission sa tche exclusive ou l'une de ses
responsabilits. C'est souvent cette pese indirecte qui est seule analyse, Affaires
ou glises tant alors prsentes comme des centres d'impulsion ou de
coordination. Nous souhaitons que la thorie des groupes d'intrt tienne compte
davantage de l'action directe de ces forces qui peut ventuellement se cumuler avec
le second mode d'intervention (organisation-guide).
*

Nous avons choisi d'arrter provisoirement le raisonnement thorique la


catgorie groupes d'intrt politiques dont le prochain chapitre donnera une
illustration concrte. En fait, nous ne sommes pas encore parvenus au chanon
groupe de pression . Mais est-il souhaitable de prolonger le processus
d'identification ? Tout dpend d'une option importante et dlicate : la volont de
traiter les groupes d'intrt politiques comme un tout (sous rserve de subdivisions
internes destines ordonner les phnomnes) ou le souci d'tablir entre eux des
distinctions fondamentales eu gard la nature et au sens de leurs interventions sur
les autorits. Si l'on accepte la premire de ces positions, la rponse la question
pose ne saurait tre que ngative. Dans un pareil cas, la formule groupe de
pression n'apporterait aucun claircissement supplmentaire. Bien plus, prise
comme synonyme de la catgorie groupes d'intrt politiques , elle conduirait
une interprtation errone de plusieurs des organismes y figurant (spcialement les
partis).
L'tablissement d'un quatrime chanon n'a donc de sens que si l'on souhaite
effectuer une division de principe l'intrieur de la masse des organismes qui
agissent dans la sphre publique 1 . Autrement dit, le problme n'est pas
simplement d'ordre terminologique comme trop d'analystes l'affirment encore. Si
nous entendons tablir et dfendre dans un prochain dveloppement (chapitre III)
le concept de groupe de pression, ce n'est pas pour assurer tout prix le maintien
d'une terminologie quivoque et contestable, mais pour conserver le principe d'une
diffrenciation substantielle 2 . L'utilit de cette rpartition en diverses classes de la
1

Nous rectifions ici une erreur d'interprtation commise dans la premire version de cet ouvrage,
Paris, 1958, p. 22.
On trouvera de nombreuses observations utiles sur les problmes voqus au cours de cette
section, in BREITLING (R.), Die zentralen Begriffe der Verbandsforschung " Pressure
Groups", Interessengruppen, Verbnde , Politische Vierteljahresschrift, octobre 1960, pp. 4773. Consulter aussi SARTORI (G.), Gruppi di pressione o gruppi di interesse ? Una
discussione sul neopluralismo Il Mulino, n 87 : 7-42, et ONOFRI (F.), Gruppi di pressione
e regime parlamentare , Tempi Moderni, aot-sept. 1958 : 319-351. On recommande enfin
l'tude de l'ouvrage collectif (publi sous la direction de H.W. EHRMANN) Interest groups on

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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catgorie groupes d'intrt politiques deviendra plus vidente quand on en aura


montr concrtement l'tonnante varit.
*

four continents, Pittsburgh, 1958. Le problme des groupes se pose aujourd'hui dans tous les
comportements de la vie sociale : c'est ainsi qu'il a retenu, en particulier, l'attention des juristes
soucieux d'lucider les conditions et modalits d'laboration de la rgle de droit. Voir sur ce
point RIPERT (G.), Les forces cratrices du droit, Paris, 1955 (spcialement chap. II, La lutte
pour le droit : sans que l'expression de groupe d'intrt y soit utilise, on trouvera dans le
texte une claire description des activits de ceux-ci, spcialement dans leurs rapports avec les
autorits). Du mme auteur, Le dclin du droit. tudes sur la lgislation contemporaine, Paris,
1949 (notamment chap. I, La loi du plus fort ).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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CHAPITRE II

FONDEMENTS SOCIAUX DU
RASSEMBLEMENT

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est consacr une tude d'ensemble des facteurs qui conduisent


les hommes se runir en vue d'une action concerte. La forme lgale de ces
organismes ainsi que le degr de contrle ralis par les pouvoirs publics, ont subi
des transformations au cours de l'histoire et varient encore d'un pays l'autre.
Mais, spcialement dans les socits modernes, le mouvement a pris un
dveloppement universel. On a dj not l'expansion des units collectives
destination proprement commerciale : cependant, il existe aussi dans tous les pays
un rseau plus ou moins dense et solide d'associations dont le but, pour reprendre
les termes de la loi de 1901, n'est pas de partager des bnfices (ce que les AngloSaxons appellent souvent des voluntary associations).

E CHAPITRE

Cette situation correspond l'expansion des groupements secondaires qui


tendent rduire le rle et l'importance pour les individus des formations
primaires. Elle a aussi pour rsultat d'accrotre le nombre des interlocuteurs
collectifs des autorits gouvernementales. Parlementaires et fonctionnaires sont
constamment sollicits par des individus qui dclarent agir, non pas en leur nom
personnel, mais comme porte-parole d'un ensemble plus vaste. Les managers de
grandes entreprises eux-mmes savent l'occasion se rclamer des actionnaires de
la firme (et singulirement des petits : efforts actuels pour dvelopper le
capitalisme populaire ).
En dcrivant ce mode d'activit, nous serons conduit mettre en vedette les
groupes dots d'une organisation apparente et acceptant de rendre public le
principe, sinon toujours le contenu, de leur activit : attitude qui, mme dans le
secteur des groupes d'affaires, ne va pas de soi. Dans les pays o le citoyen
bnficie d'une pleine libert d'association, on peut prsumer que ces organismes
reprsentent l'essentiel du secteur en cause. Cependant, on y trouve parfois des
lments d'action occulte dont la nature et la porte ne sont jamais faciles saisir.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Rappelons aussi les cas dans lesquels la stabilisation des rapports entre les
membres ne s'extriorise pas de faon formelle : mais, de telles situations qui, le
plus souvent, trouvent leur origine dans des ncessits particulires, s'insrent
malaisment dans un tableau visant dgager les lignes de force permanentes d'un
type de rapports humains.
Les dveloppements de cette section ont t conus non pour donner une
prsentation exhaustive du domaine voqu, mais simplement pour exprimer les
points qui importent particulirement l'analyse politique. L'un des principes de
notre slection est de montrer que, finalement, la somme et l'esprit des
interventions collectives sur les autorits gouvernementales dpendent du degr et
du mode d'organisation des intrts. Il existe une troite liaison entre la structure
totale des groupements et la constellation des dmarches accomplies. Les pressions
sur le pouvoir ne sont, aprs tout, qu'un simple aspect du combat social.
Cette structure des groupes est, bien entendu, fonction de l'tat de la socit
dans son ensemble. Elle est, en une trs large mesure, commande par le complexe
d'lments matriels et d'aspirations spirituelles (ainsi le nombre et la structure des
glises) qui prvaut une poque dtermine. Il existe certes des organismes en
retard ou en avance sur le temps, mais l'essentiel des formations traduit les
conditions rgnantes dans les divers secteurs de la vie commune. Cependant, voici
un fait notable : cette reprsentation par les groupes du milieu social demeure
imparfaite. En d'autres termes, les diffrents intrts n'ont pas une gale aptitude
se doter d'une organisation capable de faciliter les dmarches collectives et de leur
donner du poids. Cette dfaillance s'observe aussi bien l'gard des valeurs
morales que des caractristiques objectives . La reprsentation n'est pas
complte : on peut ds lors redouter que, sauf une ventuelle action correctrice des
pouvoirs, le systme fonctionne de manire partiale.

I. DVELOPPEMENT DE L'ACTION COLLECTIVE


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La place prise dans nos socits par les groupes d'affaires, au dtriment des units
individuelles, est trop connue pour exiger des explications particulires. Elle
correspond aussi bien des facteurs d'efficacit conomique qu' des impulsions
de domination financire. Les grandes socits ou corporations sont devenues en
quelques dcennies, l'un des lments essentiels du paysage social. Leur raison
d'tre, commune tous les groupements, est d'amliorer et de consolider la
ralisation d'un objectif par la formation d'une armature collective. La
multiplication effrne des associations volontaires est le signe de l'universalit de
cette tendance dans le monde contemporain. En voici quelques exemples dont
certains volontairement choisis un niveau marginal .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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En 1959, s'est fonde Paris une association dite Les Droits du Piton dont
l'objet est, comme son nom l'indique, de dfendre et de sauvegarder les droits des
pitons dans tous les domaines et plus particulirement auprs des pouvoirs
publics chargs de rglementer la circulation routire. Dans certains pays, des
groupements luttent, souvent avec force, contre la peine de mort et ont russi en
plusieurs cas faire triompher leur thse 1 . En 1944, divers milieux fminins de
Grande-Bretagne ont fond un comit qui a fonctionn jusqu'en 1956, pour obtenir
l'galisation des rmunrations entre les hommes et les femmes 2 . Il existe dans ce
pays une Euthanasia Society dont les opinions soulvent l'opposition des syndicats
mdicaux runis au sein de la British Medical Association. Aprs la premire
guerre mondiale (1921), s'est cre, sur l'impulsion de Raymond Poincar, une
Union Nationale des Officiers de Rserve dont certaines manifestations (les
carrefours ) ont appel l'attention du public et des autorits. Dans sa dernire
assemble (juillet 1961), la section tranger de la Fdration de l'ducation
Nationale a demand un rajeunissement de l'action culturelle de l'tat hors de
France. La protection des animaux a provoqu la formation de nombreuses
associations qui, dans certains pays (notamment Grande-Bretagne), exercent une
pression constante sur les pouvoirs en vue d'amliorer la rglementation existante
et d'en obtenir le respect 3 .
La lecture des dbats budgtaires illustre parfaitement cette diversit des
intrts : on y voit les dputs prendre la dfense des veuves et ascendants de
sapeurs-pompiers volontaires dcds dans l'accomplissement de leur service ou
du personnel des compagnies rpublicaines de scurit qu'irrite le mode de calcul
des indemnits pour dplacements collectifs. Il n'est en apparence aucune situation
ou valeur qui semble chapper un tel mouvement 4 .
1

Pour un expos de ces efforts, en Grande-Bretagne, voir ROSE (G.), The struggle for penal
reform, London, 1961 et TUTTLE (E.O.), The crusade against capital punishment in Great
Britain, London, 1961. Ces efforts ne faiblissent pas comme en tmoigne la rcente publication
(1961) de deux Penguin books destins exposer l'injustice et la futilit de la peine capitale :
HALE (L.), Hanged in error (ouvrage bien document et au ton modr), et KOESTLER (A.),
ROLPH (C.H.), Hanged by the neck (d'inspiration beaucoup plus violente et passionne).
Signalons en particulier le rle de la National Campaign for the Abolition of Capital
Punishment qui a rempli son objectif en 1957, la peine de mort n'tant plus applicable que dans
un tout petit nombre de cas. Mentionnons aussi que l'on vient de fonder une Anti-Violence
League dont le but, au contraire, est de rassembler les partisans de l'aggravation des chtiments
pour les crimes violents. Parmi les pays o la peine de mort n'existe pas, a t abolie ou n'est
plus pratique, citons : Allemagne de l'Ouest, Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Islande,
Isral, Italie, Pays-Bas, Norvge, Sude... Deux propositions de loi en France (1947 et 1953)
n'ont pas abouti.
Voir POTTER (A.), The Equal Pay Campaign Committee : a case-study of a pressure group ,
Political studies (Oxford), fvrier 1957 : 49-64.
Consulter par exemple sur cette activit Moss (A.W.), Valiant crusade : The history of the
Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals, London, 1961.
Un pasteur britannique a rcemment propos dans son bulletin paroissial (mai 1961) la
formation d'un syndicat du clerg visant empcher l'exploitation de celui-ci (notamment dans
l'ordre des salaires) et allguant que les vques taient plutt assimilables des employeurs. La

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Nul n'a jamais ralis, spcialement en France, un comptage exhaustif des


formations volontaires. Un calcul effectu aux tats-unis dans les annes 1950 a
permis d'tablir une liste de plus de 5 000 associations fonctionnant l'chelon
national : recensement qui, de l'avis mme du responsable, n'est certainement pas
complet 1 . Les tudes dites de communaut ont rvl la multiplicit de ces
rassemblements au niveau local. Ainsi une enqute effectue dans une ville suisse
de dimensions modestes (Morges, Canton de Vaud), a permis de noter la prsence
de 131 groupements de tous ordres 2 : chiffre qui reste infrieur celui de 300
trouv aux tats-unis pour une petite localit de la Nouvelle-Angleterre 3 . Le
mouvement n'est certes pas nouveau : on sait, en particulier, que les conditions
misrables des travailleurs, au dbut de la rvolution industrielle, provoqurent la
cration d'un grand nombre de socits d'entr'aide et de secours mutuel 4 . Il s'est
considrablement intensifi notre poque : quelles sont les raisons de cette
expansion ?
Plusieurs sociologues attribuent d'importantes fonctions aux groupements
volontaires. Ils y voient un mode de rpartition du pouvoir social entre de larges
masses de citoyens : vue optimiste si l'on considre le caractre litaire de la
gestion de la plupart de ces organismes. Ils leur concdent galement le mrite de
faciliter les ajustements et changements sociaux : ce qui suppose que les
dsaccords entre les groupes ne soient pas trop profonds. Nanmoins, les
spcialistes trouvent gnralement l'origine de ces groupements dans
l'affaiblissement des vieilles structures d'accueil et d'encadrement (notamment
famille et glise) par le jeu combin de l'industrialisation et de l'urbanisation. En
somme, l'individu chercherait obtenir de ces unions les satisfactions
matrielles, intellectuelles ou morales qu'il ne reoit plus d'ailleurs. C'est ainsi
que, d'aprs ces interprtations, le mouvement syndical aurait eu pour raison d'tre
de redonner aux travailleurs la jouissance de valeurs (scurit, estime de soimme, reconnaissance sociale, facult d'expression...) compromises par les
nouvelles conditions de la vie conomique 5 .
Ce problme n'a t que peu tudi. Les analyses que l'on vient de rsumer ne
sont pas sans fondement, mais elles accordent une part trop large aux motivations

3
4

proposition a reu un fort mauvais accueil de la part des autorits ecclsiastiques (le mot
rpugnant ayant t utilis par certains pour la qualifier).
On trouvera quelques indications numriques pour les tats-unis dans l'ouvrage dj cit
d'Arnold M. ROSE (chap. 3, A theory of the function of voluntary associations in
contemporary social structure ).
tat des groupements sociaux Morges fin 1959. Introduction de Jean MEYNAUD, Lausanne,
1961.
ROSE, op. cit., p. 55.
Le mouvement a revtu une grande ampleur en Angleterre. Voir la rcente tude de GOSDEN
(P.H.J.), The friendly societies in England 1815-1875, Manchester, qui ouvre de larges
perspectives sur un ensemble de phnomnes trop souvent ngligs par les historiens.
Selon des travaux de Karl POLANYI et Frank TANNENBAUM analyss par ROSE, op. cit.,
pp. 60-62.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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sentimentales en ngligeant le facteur rapports de force . Ces explications de


type idaliste tendent faire oublier qu'en bien des cas, les premires luttes
syndicales ont t des combats pour la vie, ainsi que le sont aujourd'hui les actions
engages contre les discriminations et perscutions raciales. Les intresss, aux
prises avec les lments objectifs de la situation, ont constat que le
rassemblement des nergies constituait la seule parade possible (liaison avec la
conscience de classe) et ils ont d d'abord se battre pour que le droit d'association
soit reconnu.
Autre facteur d'expansion des groupements : l'imitation. L'action collective
ayant fait ses preuves dans certains secteurs, d'autres ont suivi le mouvement pour
en tirer des avantages analogues. C'est l, probablement, l'une des causes
essentielles de la syndicalisation progressive des professions librales qui ont
longtemps pass pour le terrain privilgi des attitudes individualistes.
Il existe aujourd'hui, dans tous les pays conomiquement avancs, de puissants
syndicats mdicaux qui, allant jusqu' dclencher certains types de grve ( grves
administratives : refus de remplir les formulaires destins aux autorits et parfois
grves de soins ), s'opposent avec tnacit l'action des autorits 1 . On connat
l'pre bataille qu'a suscit en France la dcision gouvernementale d'assurer le
remboursement 80 % des honoraires mdicaux. Les conventions dj signes
avec la Scurit sociale ont profondment irrit certains praticiens et suscitent, au
sein de la Confdration des Syndicats Mdicaux Franais, divers regroupements
d'esprit d'ailleurs diffrent (ainsi le Groupement Intersyndical de Dfense et
d'Organisation de la Mdecine qui se refuse toute scission et entend agir
l'intrieur de la Confdration, le Groupe d'tudes et de Recherches pour une
Mdecine Moderne qui a t l'origine de l'Association des Mdecins
Conventionnistes de la Seine, etc.). Dsormais une partie des mdecins lutte,
l'extrieur de la Confdration, contre le systme tabli par le gouvernement (et
notamment le dcret du 12 mai 1960 dans lequel ceux-ci dnoncent un instrument
de discrimination). Rappelons galement l'existence d'un Syndicat National des
Omnipraticiens qui veut dfendre le mdecin gnraliste menac par la vogue
du spcialiste et estime le premier ls par la tarification officielle.

Sur les conditions d'exercice de la mdecine en France, il existe une certaine quantit de travaux
particuliers mais aucune tentative de synthse. Parmi les documents les plus rcents, voir
PINCEMIN (J.) et LAUGIER (A.), Les mdecins , Revue franaise de Science politique,
dc. 1959 : 881-900 ; le numro spcial d'Esprit, fvrier 1957 Les mdecins vous parlent de la
mdecine ; le numro de La Nouvelle Critique, mai 1961, contenant un ensemble d'tudes sur
La mdecine et les mdecins . Voir aussi PEQUIGNOT (H.), Mdecine et monde moderne,
Paris, 1953 ; SARANO (J.), Mdecine et mdecins, Paris, 1959, ainsi que le numro spcial de
la revue Synthse, janvier-fvrier 1961 L'organisation de la mdecine d'aujourd'hui (dbat
contradictoire). Notons la rcente cration d'une Union Nationale pour l'Avenir de la Mdecine
qui, luttant en particulier contre le dcret du 12 mai 1960, entend rassembler ceux qui
dispensent la mdecine et ceux qui en bnficient.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

51

La France n'a nullement le monopole de ce type de protestation et de


revendication. On connat, par exemple, le poids de l'American Medical
Association rfractaire toute tentative de socialisation de la mdecine ou de
ce qu'elle considre comme tel : forte de ses 180 000 membres (dont 5 %
seulement ne seraient pas d'accord avec la politique de la direction), elle s'oppose
aujourd'hui aux projets de l'Administration Kennedy visant tendre le champ de
l'aide et de l'assistance mdicales. En dpit des changements dans le statut de la
mdecine, la British Medical Association reste une force puissante qui, au cours
des dernires annes, a livr plusieurs batailles aux autorits 1 . Les mdecins
japonais ont dcid, dans le courant de 1961, de faire la grve des soins tous les
dimanches pour obtenir un relvement de 30 % de leurs honoraires. Enfin, sur le
plan international, une Association Mdicale Mondiale se dclare pour le libre
choix du mdecin ; elle se refuse admettre que les praticiens puissent tre
contraints de participer au fonctionnement de la Scurit Sociale et que leurs
honoraires soient fonction de la situation financire de l'organisme assureur.
Le mouvement ne se limite pas aux mdecins. Pharmaciens, avocats, notaires,
etc. ont eux aussi compris la force de l'action concerte. Lors de son XIe Congrs,
le Syndicat National des Notaires de France, d'Algrie et de la Communaut
Franaise a pris position contre plusieurs points du rapport Rueff-Armand
concernant la profession notariale. L'Union Fdrale des Magistrats qui groupe la
quasi-totalit des magistrats franais lutte pour le relvement de la condition
matrielle de ses membres : elle a vivement critiqu plusieurs aspects de la loi du
27 dcembre 1958 portant rforme de la magistrature et a contest la lgalit du
dcret du 21 dcembre 1960 qui, malgr l'inamovibilit, donne pouvoir au Garde
des Sceaux de dlguer d'office des magistrats de la mtropole dans les
dpartements algriens 2 .
En ralit, nous connaissons mal, faute d'analyses adquates, les facteurs de
l'expansion des groupements secondaires. L'exprience des professions librales
est prcieuse, car elle montre qu'il ne faut pas trop idaliser le processus (les
membres de ces secteurs jouissant dj, titre individuel, de l'estime sociale). La
recherche d'une conscration ainsi que des considrations de type altruiste (volont
d'ducation et de rforme) interviennent en d'autres cas. Dans toutes ces
hypothses, l'association constitue un levier d'intervention utile et souvent
1

Dont certaines analyses en dtail dans le livre dj cit de Harry ECKSTEIN, Pressure-groups
politics. The case of the British medical association.
Au cours des premiers mois de 1961, l'Italie a connu une vaste rvolte des professions librales
qui ont utilis cet effet de nombreuses formes d'action directe (avocats et mdecins allant
jusqu' des actes de grve). Chaque catgorie avait des mobiles particuliers ; ainsi les avocats
protestaient-ils contre l'insuffisance des effectifs du personnel judiciaire, le manque de locaux
appropris pour les tribunaux, les flagrantes ngligences de procdure qui en rsultent. Mais
toutes ces actions avaient aussi un dnominateur commun : le souci de lutter contre les
nouvelles modalits d'imposition fiscale auxquelles le gouvernement entend soumettre ces
secteurs.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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indispensable. Le dveloppement des groupes volontaires s'explique certainement


par la nature de la socit moderne mais aussi par ses dimensions (phnomne, si
souvent oubli, de la taille ). Au surplus, le mouvement n'a pas la mme
ampleur dans tous les pays parvenus un stade de civilisation comparable. Depuis
Tocqueville, il est traditionnel de souligner la faiblesse des organisations
volontaires en France. Ce jugement est-il fond 1 ?
*

Les auteurs de l'enqute sur Auxerre apportent, pour leur part, une confirmation
l'opinion courante 2 . Les associations qui existent dans cette ville sont nombreuses
et varies, mais elles ne sont pas trs importantes. Elles n'entament qu'assez peu la
vie propre de chacun. Ces organismes, qui suscitent de temps autre des occasions
de rencontre ou d'information, ne provoquent pas chez les membres un esprit de
corps lev. Les donnes numriques, en vrit peu nombreuses et souvent peu
sres, que l'on possde sur le taux d'adhsion aux partis, syndicats, mouvements de
jeunesse, etc., montrent que ce dtachement n'est pas particulier aux habitants
d'Auxerre, mais caractrise de trs larges secteurs de la vie franaise. Cette
mdiocrit gnralise du recrutement s'accompagne toutefois, en divers secteurs,
de pousses temporaires que suscite l'arrive d'une conjoncture historique
particulire : on l'a vu pour le syndicalisme, notamment en 1936 et 1945. Il est
possible que cette sorte de pulsation ne soit pas propre l'exprience syndicale
franaise : elle y revt en tout cas une ampleur certaine. En dfinitive, les Franais
tmoigneraient d'une faible propension former et maintenir des liens collectifs
de type volontaire.
Telle est du moins l'ide la plus gnralement admise. Bien des indices (par
exemple la faiblesse du taux franais de syndicalisation ouvrire par rapport des
pays comparables : Belgique ou Grande-Bretagne) semblent la confirmer.
Cependant, nous prouvons quelques doutes en observant que dans de nombreux
pays les dirigeants responsables des groupements se plaignent de l'apathie des
membres et de la faiblesse de leur participation. Une apprciation motive de la
force et de la valeur des organisations volontaires en divers pays exigeraient trois
ordres de connaissances qui font presque toujours dfaut : 1 Nombre des
organisations existantes et aptitude de cet ensemble reprsenter correctement la
totalit des aspects objectifs de la collectivit et des courants de pense qui s'y
manifestent ; 2 Capacit de ces groupements mobiliser les adhrents
susceptibles d'tre recruts sur la base du programme nonc (estimation moins
difficile faire pour le recrutement fond sur des caractristiques objectives
1

Voir le chapitre 4 de l'ouvrage de ROSE plusieurs fois cit : Voluntary associations in


France .
BETTELHEIM (Ch.), FRRE (S.), Une ville franaise moyenne, Auxerre en 1950. tude de
structure sociale et urbaine, Paris, 1950, pp. 247-252. Comparer avec BIRCH (A.H.), Small
town politics. A study of political life in Glossop, Oxford, 1959 (surtout chapitres 11 et 12) qui
souligne en particulier le dclin des glises.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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que pour celui reposant sur une communaut d'aspirations) ; 3 Niveau de la


participation des membres la gestion et aux tches courantes. Or, si l'on a
beaucoup parl abstraitement de ces problmes, les tudes positives sont rares et,
en dehors des tats-unis, presque inexistantes. Il convient donc de tmoigner de
prudence dans l'interprtation des situations nationales, car les consquences
attendues d'un taux lev de recrutement peuvent tre partiellement annules si les
membres ne viennent pas aux runions et ngligent mme de se dranger pour
l'lection des dirigeants (cas en particulier de plusieurs syndicats britanniques) 1 .
C'est avec ces rserves que l'on peut aborder la recherche des causes de la
faiblesse particulire de la France (du moins vis--vis des pays anglo-saxons ou
scandinaves) dans l'association volontaire. En dehors des habituelles banalits sur
le temprament individualiste franais, on peut citer divers lments explicatifs :
l'hostilit des philosophes du XVIIIe sicle contre les groupements (accuss
d'apporter d'intolrables restrictions aux droits des individus et de former un
obstacle au bon gouvernement ) ; l'ampleur et la gravit des entraves mises
autrefois par les autorits l'action collective (spcialement dans l'ordre du
groupement des travailleurs), la forte prvention des pouvoirs publics l'encontre
de la proprit dite de main-morte (qui a pratiquement empch dans ce pays la
cration de fondations) ; l'existence traditionnelle d'un grand pouvoir central,
appuy sur une forte bureaucratie capable et dsireux d'accomplir des tches qui,
ailleurs, sont confies des agents privs ; la mise en tutelle des autorits locales
qui est un corollaire du trait prcdent ; la rticence de l'glise catholique vis--vis
des associations qui ne sont pas sous son contrle direct...
Tous ces facteurs, dont la liste n'est pas exhaustive, ont probablement jou un
rle dans la situation envisage. Mais il n'est pas sr que ce tableau permette d'aller
au fond des choses. Les associations volontaires sont une pice du mcanisme
global qui imprime au fonctionnement de chaque socit son allure particulire.
supposer c'est une double hypothse que les associations volontaires jouent un
1

Voici deux tudes amricaines ; MACCOBY (H.), The differential political activity of
participants in a voluntary association , American Sociological Review, oct. 1958 : 524-532
(l'activit dploye dans des associations volontaires prdispose le sujet une plus large
participation la vie sociale en gnral et notamment aux lections) ; SCOTT (J.C. Jr),
Membership and participation in voluntary associations , mme revue, juin 1957 : 315-326
(essai pour dterminer l'influence respective de douze variables sur le niveau de la
participation). Pour une vue plus large, se reporter BARBER (B.), Participation and mass
apathy in associations dans l'ouvrage collectif GOULDER (A.W.) ed., Studies in leadership.
Leadership and democratic action, New York, 1950, pp. 477-504. Pour l'apathie syndicale, voir
LIPSET (S.M.), Political man. The social bases of politics, London, 1960, pp. 357-399, et
GOLDSTEIN (J.), The government of British Trade-Unions, London, 1952. Pour un exemple
faisant chec la norme gnrale, voir LIPSET (S.M.), TROW (M.A.), COLEMAN (J.S.),
Union democracy. The internal politics of the International Typographical Union, Glenco
(Illinois), 1956 (syndicat qui fonctionne sur la base d'un agencement bipartite). Consulter enfin
FREEMAN (H.E.), SHOWEL (M.), Differential political influence of voluntary
associations , Public opinion quarterly, hiver 1951-52, pp. 703-714.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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rle important dans la marche des collectivits et qu'elles ne le remplissent que peu
ou mal en France, ce pays se trouve-t-il irrmdiablement priv de diverses
variables rgulatrices ou possde-t-il des lments de remplacement (tels que, si du
moins l'on en croit Rose, les relations noues au caf, spcialement dans les petites
communauts et une intimit familiale plus grande qu'aux tats-unis) ? Sur la base
des connaissances acquises il est difficile de rpondre de telles questions.
*

Un dernier point : les cas d'affiliations multiples. Il arrive qu'un individu soit
simultanment membre de plusieurs groupements objectifs divers. C'est l une
situation tout fait normale si l'on considre que l' intrt commun d'un groupe
quelconque couvre seulement un aspect de la personnalit ou des proccupations
humaines. En bien des occasions, les plans d'activit de ces groupes ne se
recoupent pas ou, du moins, n'entrent pas en conflit : il n'en rsulte ds lors pour
leurs membres communs aucune source de tension ou de perplexit. Mais il peut
en dcouler des oppositions de porte diverse. Les unes, relativement mineures,
dont l'intress se dgagera au besoin par un artifice de raisonnement (membre
d'une ligue de contribuables qui est aussi partisan d'une aide aux coles libres,
l'artifice mental consistant rclamer la rduction d'autres dpenses). D'autres,
plus graves, s'analysent en des contestations fondamentales : exemple du chrtien
membre d'un syndicat ouvrier forte coloration anti-clricale. Des ventualits de
ce genre propos desquelles on parle parfois de conflit de loyauts contribuent
expliquer la fragmentation de la dfense d'un quelconque intrt commun en
plusieurs groupes 1 .

II. INTRTS COUVERTS


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Il ne s'agit pas de dresser un inventaire prtentions exhaustives, mais d'indiquer


les principaux types de groupements qui ont des contacts, plus ou moins troits,
avec la politique. Beaucoup d'organismes, simplement voqus ici, feront l'objet
d'observations supplmentaires dans la suite de cet ouvrage. Par ailleurs, on
n'insistera pas sur le cas des groupes d'affaires qui se forment dans les divers
compartiments de l'activit conomique en appliquant leur objectif gnrique
(profit) aux produits et services les plus varis. On se propose aussi d'tablir que
d'un pays l'autre la structure totale des groupes comporte des lments de
ressemblance et des facteurs de divergence.
1

En dpit de son importance thorique et pratique, le problme des affiliations multiples n'a
encore t que fort peu analys par les sociologues. Voir toutefois l'tude de KILLIAN (L.M.),
The significance of multiple-group membership in disaster , pp. 249-256 in l'ouvrage
collectif dj cit : Group Dynamics (qui donne quelques informations bibliographiques).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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GROUPEMENTS DE DFENSE.
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Partons des organismes fonds sur des caractristiques objectives dont la


notion de dfense caractrise bien l'esprit. Cette catgorie comporte, avant tout,
les groupements qualifis en France d' organisations professionnelles . Celles-ci
rassemblent les chefs d'entreprise, les travailleurs et les paysans. Ces
rassemblements comptent le plus souvent parmi les forces de pression majeures du
pays. On peut en rapprocher les organismes qui assurent la dfense et la
reprsentation des professions librales. Toutes ces units reposent sur des traits
qui prexistent la volont d'union et lui assurent une base solide. Dans des
situations de cet ordre, il est possible en principe (mais en pratique l'valuation
n'est jamais aise) de mesurer l'cart entre le total des personnes concernes et le
recrutement effectif.
Les catgories d'agents ainsi dtermines se retrouvent dans tous les tats
d'conomie avance. Cependant, on observe d'un cas l'autre de multiples et
profondes diffrences dans la structure et le mode de fonctionnement de ces
organismes. C'est ainsi que dans certains pays la centrale patronale est
comptente pour les questions conomiques et sociales (France : Conseil National
du Patronat Franais ; Italie : Confederazione Generale del'Industria Italiana) alors
qu'ailleurs cette fonction est rpartie entre deux organismes distincts (ainsi, en
Grande-Bretagne, il y a une Federation of British Industries pour les affaires
conomiques et une British Employers' Confederation pour la signature des
contrats collectifs). En certains cas, les affaires de dimensions modestes sont
groupes en une organisation particulire (Confdration Gnrale des Petites et
Moyennes Entreprises en France, National Union of Manufacturers pour la
Grande-Bretagne).
La C.G.P.M.E. constitue un lment caractristique de la structure
professionnelle franaise. Selon ses dirigeants, la Confdration qui groupe
environ trois mille syndicats reprsenterait 60 % de la production et 90 % de la
distribution, les entreprises affilies employant 60 % de la main-d'uvre. Membre
du C.N.P.F., la Confdration a toujours tmoign d'un vif souci d'autonomie vis-vis de la centrale patronale. Elle s'oppose, souvent avec vigueur, la pression du
grand capital et aux rformes d'inspiration technocratique . Cependant,
l'htrognit de sa clientle et la diversit des intrts dfendus lui rendent
difficile (rserve faite de quelques grands thmes de combat : hostilit la
fiscalit, l'extension de la scurit sociale...) la formulation de programmes
positifs.
La mme varit s'observe au niveau des salaris. Dans certains pays, les
centrales de travailleurs rassemblent en principe tous les salaris (ouvriers,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

56

employs, cadres) ou au moins la plupart d'entre eux. Ailleurs, on trouve des


organisations spcialises l'gard d'un type de travailleurs : ainsi, en France, la
Confdration Gnrale des Cadres. En Allemagne, ct d'un groupement
(Deutscher Gewerkschaftsband) qui s'assigne une comptence gnrale, on note
l'existence d'un organisme qui se consacre exclusivement aux employs et en
rassemble
effectivement
une
fraction
apprciable
(Deutsche
Angestelltengewerkschaft). Les fonctionnaires et autres agents de l'tat occupent
des positions varies l'intrieur du mouvement syndical.
La dfense des paysans est parfois trs concentre (cas de la National Farmers'
Union of England and Wales qui runit 90 % des paysans concerns). En France,
par contre, il existe divers groupements rpondant des clivages divers (infra).
Mme situation en Italie o s'affirme cependant un trs puissant organisme : la
Confederazione Nazionale Coltivatori Diretti qui groupe les petits propritaires
faisant valoir eux-mmes leur domaine (avec ou sans l'aide de la famille ou de
quelques salaris) 1 . ces divergences d'ordre structurel s'ajoutent bien entendu
les diffrences provoques par la fragmentation de l'intrt commun selon des
lignes de partages religieuses ou partisanes.
Nous avons uniquement parl des organisations centrales. En fait, celles-ci sont
des organismes de regroupement qui rassemblent des groupements spcialiss soit
par type d'activit, soit par zone d'implantation territoriale. Beaucoup
d'organisations suprmes reposent sur une double base, ce qui suscite des
problmes dlicats d'articulation et de communication. Les organismes membres
de ces confdrations sont souvent eux-mmes des fdrations qui reprsentent un
nombre considrable d'associations de base. Ainsi, par rapport au Conseil National
du Patronat Franais, l'Union des Industries Mtallurgiques et Minires ou l'Union
des Industries Textiles. Dans ces units complexes, le pouvoir et l'influence ne
suivent pas toujours les circuits statutaires. Malheureusement, les monographies
qui permettraient d'valuer avec quelque certitude les sources et la distribution de
la puissance font encore presque toujours dfaut 2 . En ce domaine, comme en tant
d'autres de porte analogue, l'analyse du mode de formation des dcisions et des
politiques (policies) constituerait une excellente voie d'approche : on voit, sans
peine, les obstacles que devra surmonter le chercheur pour y parvenir 3 .
1

Sur cette association d'un type particulier, Voir CIRANNA (G.), Un "gruppo di pressione" : la
Confederazione Nazionale Coltivatori Diretti , Nord e Sud, septembre 1958 : 28-53.
Circonstance qui donne un prix particulier au remarquable ouvrage d'Henry W. EHRMANN, La
politique du patronat franais, 1936-1955, traduit de l'amricain. Paris, 1959. notre
connaissance, il n'en existe aucun autre qui lui soit comparable en ampleur et en valeur sur l'un
quelconque des groupes qui agissent dans les divers pays europens. On trouvera quelques
indications sur le problme in LEROY-JAY (P.), Les organisations professionnelles groupes
au sein du Conseil National du Patronat Franais , Revue de Dfense nationale, nov. 1961 :
1736-1746.
L'ouvrage d'O. GARCEALI, The political life of the American Medical Association,
Cambridge (Mass.), demeure le modle de ce type d'analyse.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

57

Une autre question se pose : quel point de l'difice se situe l'organe de


pntration du secteur gouvernemental le plus efficace ? Soit, par exemple, le
Syndicat Gnral de la Construction lectrique. C'est une puissante fdration qui
groupe 31 syndicats primaires dont les adhrents font, globalement, 95 % du
chiffre d'affaires de la profession. Le Syndicat qui emploie 150 personnes a jou
un rle minent dans la rgularisation du march. Il a toujours accord une place
considrable l'information et la documentation dont chacun sait l'atout qu'elles
reprsentent dans l'art de persuader. Le Syndicat utilise cette arme aussi bien dans
les contacts avec ses membres que dans les rapports avec les services
gouvernementaux (et dsormais, aussi, intergouvernementaux). En dpit d'une
certaine tendance l'autonomie qui s'observe aujourd'hui chez certains syndicats
primaires, cet organisme est un puissant outil de dfense et de cohsion
professionnelles 1 .
Observons aussi le Syndicat Gnral de l'Industrie Cotonnire Franaise qui
axe son activit sur la dfense de ses membres et l'tablissement d'une
documentation (20 % de son budget annuel tant annuellement consacr la
prparation de statistiques professionnelles). Ce groupement rassemble 19
syndicats rgionaux et 8 syndicats affilis (unissant en tout 614 entreprises). Au
cours des dernires annes, il s'est particulirement attach la rorganisation et
la modernisation de l'industrie cotonnire, crant plusieurs organismes spcialiss
cet effet (le Fonds Professionnel d'Amnagement) 2 . En dfinitive, y a-t-il
avantage concentrer l'analyse de groupes d'intrt sur des organismes de ce type
ou sur des centrales comme le C.N.P.F. ?
quelques gards la question n'est pas pertinente, les uns et les autres se
chargeant de missions diffrentes. Cependant elle n'est pas inutile, en conduisant
souligner les faiblesses dont souffrent les grandes centrales en raison de
l'htrognit de leur recrutement et des divergences entre leurs membres. Le
risque de tensions internes est d'autant plus net que l'organisme central considr
est plus reprsentatif de l'ensemble de la catgorie (ainsi une confdration
agricole qui rassemble toutes les rgions aux vocations et proccupations souvent
opposes sur de nombreux points). C'est seulement au niveau des objectifs les plus
gnraux et des questions les plus vastes que l'union peut s'affirmer. Sur d'autres
problmes, l'organisation suprme est conduite des dclarations nuances et des
dmarches prudentes frisant l'attentisme : elle laisse aux organismes de base mieux
qualifis cet effet par l'homognit de leur composition le soin de prendre les
dispositions de combat. Ce n'est pas du C.N.P.F. que sont venues les affirmations
les plus violentes, dans un sens ou dans l'autre d'ailleurs, au sujet du trait de
March Commun.

1
2

Informations extraites d'Entreprise, numro du 26 novembre 1960.


Selon Entreprise, numro du 18 juin 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

58

Ces considrations n'entendent nullement dprcier l'importance des


organisations centrales sur le plan de la politique gnrale de l'tat dans l'ordre
conomique, financier et social. Charges d'un mandat global et disposant de
ressources financires adquates, elles sont en mesure de susciter ou de combattre
des politiques d'ensemble et, en certains cas, d'appuyer de leur autorit des
revendications spcialises. Des matires comme la fiscalit, la rglementation du
travail, la distribution du crdit... leur ouvrent de larges perspectives d'action. Mais
cette activit, dont le livre d'H. Ehrmann donne plusieurs exemples, ne doit pas
conduire sous-estimer ou passer sous silence, comme on le fait parfois, l'action
propre des organisations membres. Le C.N.P.F. n'est certainement pas le seul
groupe patronal puissant et efficace.
Avec des diffrences tenant aux particularits du champ couvert, on note la
mme dualit dans l'agriculture : organisme vocation centrale (Fdration
Nationale de Syndicats d'Exploitants Agricoles) et mission spcialise
(Association Gnrale des Producteurs de Bl qui s'attache aux problmes de la
politique cralire ; Association Gnrale des Producteurs de Mas ;
Confdration Nationale de l'Aviculture Franaise qui se dclare trs inquite de la
concurrence trangre, notamment dans le cadre du March commun ;
Confdration Nationale des Producteurs de Fruits et Lgumes qui revendique la
facult pour les producteurs d'assurer la gestion des marchs de production et
prconise l'extension obligatoire des disciplines de groupement tous les
producteurs intresss aprs consultation par rfrendum). Quelques-uns des
groupes spcialiss disposent d'une force certaine de persuasion : Confdration
Gnrale des Planteurs de Betteraves, Fdration Nationale des Producteurs de
Lait, Fdration des Associations Viticoles de France, etc.
Les organisations professionnelles vocation gnrale ou spcialise, ainsi que les
groupements de professions librales, constituent les lments les plus facilement
reprables et, plusieurs gards, les plus importants de la fraction des groupes
d'intrt qui reposent sur des caractristiques objectives . Bien d'autres
organismes de dfense d'une catgorie peuvent tre indiqus. Citons en particulier
les groupements de propritaires, de locataires, d'usagers des services publics, de
contribuables, de porteurs de valeurs mobilires, etc. Mentionnons galement les
associations d'tudiants et les innombrables amicales d'anciens lves, les
organisations de jeunes, les groupes d'automobilistes, les associations de malades
ou d'infirmes, ainsi que les groupements familiaux dont, l'poque rcente,
l'activit a beaucoup grandi en divers pays. Il va sans dire que l'influence de ces
groupes, surtout vis--vis des autorits publiques, est trs diverse. Cependant, dans
les pays conomiquement avancs, l'existence de formations dfendant et
reprsentant ces catgories est gnrale. Sur tous ces plans, on n'prouve aucun
sentiment de vritable surprise en passant d'une exprience nationale l'autre : les
composantes du tableau des groupes, en dpit de diffrences dans la terminologie
et la distribution des tches, montrent d'videntes ressemblances.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

59

La situation se modifie, par contre, si l'on passe au secteur n des consquences de


la guerre : groupements d'anciens combattants, prisonniers, dports et victimes
d'une occupation militaire. La structure et l'audience de ces mouvements
dpendent de facteurs historiques dont l'action n'a pas t uniforme d'un pays
l'autre. En raison du nombre et de l'extension gographique des conflits arms, la
qualit d' ancien combattant (parfois interprte il est vrai de manire souple)
est assez frquente : la Fdration Mondiale des Anciens Combattants dclare
rassembler vingt millions de membres appartenant trente-huit pays (encore n'estelle pas admise dans les pays communistes, sauf la Yougoslavie). Les autorits
franaises ont cr, en mai 1945, une Union Franaise des Associations de
Combattants et Victimes de la Guerre pour rassembler tous les membres de cette
catgorie, mais les associations particulires ont subsist, leur nombre s'levant par
suite des guerres dans les T.O.M. La Confdration Internationale des Anciens
Prisonniers de Guerre, par contre, n'a d'associations membres que dans huit pays
dont la France.
Les groupements de dports ne se rencontrent que dans les tats o tout ou
partie du territoire fut un moment donn occupe par l'ennemi. Il y en a plusieurs
en France de tendances politiques diverses. Citons en particulier l'Union Nationale
des Associations de Dports, Interns et Familles de Disparus (qui publie un
journal mensuel, Le Dport). Ce priodique est aussi l'organe de la Fdration
Nationale des Dports et Interns de la Rsistance ; des Associations
Dpartementales de Dports, Interns et Familles de Disparus ; de l'Association
Nationale des Familles de Rsistants et d'Otages morts pour la France ; des
Amicales des Camps ; de l'Association Nationale des Cheminots Dports,
Interns et Familles de Disparus. Mentionnons galement l'Association Nationale
des Anciennes Dportes et Internes de la Rsistance dont les ressources
matrielles sont modestes.
Autre lment particularisant les structures nationales : le facteur ethnique, qui
dpend troitement de l'origine et de la composition de la population. En certains
pays comme la France ou la Grande-Bretagne, il ne tient qu'une place secondaire
dans la vie politique. Aux tats-unis, par contre, c'est une variable, d'importance
notoire, des comportements et plus gnralement de la vie sociale 1 . En Belgique,
1

Pour une prsentation rcente de ce difficile problme, voir un numro spcial de Ddalus,
Ethnic groups in american life , Printemps 1961. On sait que ce phnomne a tenu une place
dans l'laboration de la politique trangre de ce pays et dans la position des citoyens
amricains l'gard des constellations extrieures. Selon S. LUBELL l'isolationnisme serait une
question d'appartenance ethnique et non de localisation gographique, le Middle West devant sa
tradition ses composantes ethniques (The future of American politics, New York, 1956, p.
149) : Lubell estime que les germano-amricains et les lments anti-britanniques furent les
promoteurs essentiels de cette attitude. Voir aussi GRAEBNER (N.A.), The new isolationism,
New York, 1956. On aura enfin intrt Pour une prsentation rcente de ce difficile problme,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

60

l'influence de ce facteur s'est beaucoup accrue au cours des dernires dcennies,


allant jusqu' provoquer de graves tensions parmi les citoyens. Faut-il d'ailleurs,
propos du cas belge, prsenter le conflit comme dordre ethnico-linguistique ou
comme de porte simplement linguistique ?
Le rle du facteur ethnique atteint son intensit maximum quand il inspire un
ensemble d'habitants le dsir de sortir de la collectivit nationale, soit pour fonder
un tat indpendant, soit pour se rattacher un autre tat. L'activit dploye cet
effet prend, selon les cas, l'allure d'un mouvement de protestation occulte ou d'un
parti travaillant dcouvert (ventuellement doubl d'une organisation secrte
implications terroristes). La situation est moins grave quand il s'agit de minorits
ethniques luttant pour obtenir soit la prservation d'un particularisme culturel (par
exemple enseignement de langues autres que l'idiome national ou de dialectes
rgionaux), soit l'lvation de leur statut social au niveau de la moyenne
collective : cependant, ces situations doivent tre interprtes avec prudence, la
premire srie de revendications pouvant constituer le prlude une
radicalisation des demandes et la seconde risquant, en cas de persistance des
pratiques contestes, d'engendrer de violentes tensions (cas des Noirs aux tatsunis). Le groupement amricain National Association for the Advancement of
Colored People est un bon exemple de formation luttant pour l'abolition des
discriminations ethniques sans mettre en cause le principe de l'unit nationale.
Reste un dernier cas : celui de communauts ethniques qui, bnficiant, en
droit et en fait, du statut normal des citoyens sont cependant victimes de prjugs
raciaux engendrant parfois de simples brimades (sgrgation sociale : impossibilit
d'accs un club), mais ayant, certaines poques, dgnr en vritables
massacres. Le principal exemple est celui de l'antismitisme que de nombreux
groupes composs de juifs ( caractristique objective ) et de non-juifs (dfense
d'une valeur), s'efforcent de combattre sans voir, encore, leurs efforts couronns de
succs.
On signalera enfin la situation des trangers et spcialement des travailleurs
venus de l'extrieur : c'est un secteur important dans les pays forte immigration
comme la France. Une partie d'entre eux finit par acqurir la nationalit du pays
voir un numro spcial de Ddalus, Ethnic groups in american life , Printemps 1961. On sait
que ce phnomne a tenu une place dans l'laboration de la politique trangre de ce pays et
dans la position des citoyens amricains l'gard des constellations extrieures. Selon S.
LUBELL l'isolationnisme serait une question d'appartenance ethnique et non de localisation
gographique, le Middle West devant sa tradition ses composantes ethniques (The future of
American politics, New York, 1956, p. 149) : Lubell estime que les germano-amricains et les
lments anti-britanniques furent les promoteurs essentiels de cette attitude. Voir aussi
GRAEBNER (N.A.), The new isolationism, New York, 1956. On aura enfin intrt se reporter
l'tude de ALMOND (G.A.), The American people and foreign policy, New York, 1950. se
reporter l'tude de ALMOND (G.A.), The American people and foreign policy, New York,
1950.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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d'accueil et tend s'assimiler, plus ou moins vite, au reste de la collectivit.


D'autres entendent conserver leur nationalit d'origine et garder des liens avec leur
pays natal mme si, pour des raisons diverses (notamment politiques), ils ne
souhaitent pas y retourner. Selon certaines informations, il existerait actuellement
en France environ cinq cents associations de cet ordre (125 polonaises et autant
d'italiennes, une centaine de russes, une quarantaine d'espagnoles, etc.) 1 . Ce sont
les groupements italiens et polonais qui occupent la place la plus importante. Les
premires, sans se dsintresser ncessairement de la politique, accordent une
place prpondrante aux problmes culturels conomiques et philanthropiques. Les
formations polonaises, par contre, sont nettement politises et se partagent en
plusieurs grandes fractions (une partie restant en liaison avec l'Ambassade de
Pologne en France, tandis que les autres se rattachent des organismes
indpendants soit d'inspiration catholique, soit de tendance nationale et socialiste
l'image de l'ancien gouvernement de Londres).
Signalons enfin le cas de l'immigration proprement politique (rfugis
espagnols ou immigrs d'Europe centrale). En certains cas (exemple de la
Pologne), une immigration d'abord conomique s'est renforce par la suite d'une
motivation politique. Le gouvernement franais a cr en 1952 une Association
pour l'tablissement des Rfugis trangers qui s'occupe essentiellement des
personnes inassimilables et dispose cet effet d'asiles et de maisons de cure.
Encore que la rglementation ne soit pas toujours respecte, les travailleurs
trangers bnficient du mme salaire et des mmes avantages sociaux que leurs
camarades franais. Sur le plan syndical, il n'existe pas d'organisation propre aux
salaris venus de l'extrieur qui se rpartissent ds lors entre les diffrentes
centrales (avec, semble-t-il, une prfrence pour la C.G.T.).
*

La ligne de partage entre les combinaisons fondes sur des caractristiques


objectives et celles fondes sur la promotion de valeurs (promotional groups)
offre, en plusieurs cas, matire interprtation. Nous avons dj analys le cas des
groupements religieux, spcialement partir du catholicisme. L'interprtation du
judasme apporte une ambigut supplmentaire : convient-il de ranger les
formations qui s'en rclament directement sous la rubrique ethnique ou religieuse ?
Il semble que dans plusieurs cas l'interprtation ethnique s'impose en raison de la
1

Il a exist, sous l'occupation, un Centre dAction et de Dfense des Immigrs qui a servi
d'instrument de liaison entre les diffrents comits nationaux de libration des immigrs et le
Conseil National de la Rsistance. Cet organisme a t dissous en 1949 par le Gouvernement
qui l'accusait d'tre devenu un simple organe de propagande communiste. Les informations
donnes dans ce texte sont extraites d'une tude de Th. SCHREIDER, La France, pays
d'immigration , Preuves 93, nov. 1958 : 31-44. Pour un exemple tranger, voir TOMASEK
(R.D.), The migrant problem and pressure-group politics , Journal of politics, mai 1961 :
295-319 (concerne les travailleurs mexicains employs aux tats-unis).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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nature ou de l'ampleur des buts viss par l'organisme. Ainsi traiterons-nous de la


sorte le Conseil Reprsentatif des Juifs de France, cr plus particulirement pour
l'tude des questions politiques (notamment celles souleves par les suites de la
perscution hitlrienne) ; le Fonds Social Juif Unifi, organisme coordinateur des
uvres de secours et d'assistance ; l'Alliance Isralite Universelle ; le Comit Juif
d'Action Sociale et de Reconstruction ; la Fdration des Socits Juives de France
(qui, fonde en 1923, comprend plus de 80 socits de secours mutuels, amicales
d'immigrs et organisations cultuelles), etc. Entrent par contre sous la rubrique
religieuse l'Union des Associations Culturelles de France (elles-mmes regroupes
dans le Consistoire Central qui prside toutes les activits du culte isralite en
France) et d'Algrie ; le Conseil Reprsentatif du Judasme Traditionaliste de
France ; l'Association Cultuelle Spharadite 1 .
Autre foyer d'hsitation : les organisations fminines. En dfinitive, elles sont
fondes sur un trait objectif, mais il arrive que des associations fministes
soient galement ouvertes aux hommes. Le plus souvent ces organismes mettent en
valeur des proccupations ou des revendications propres la femme, le relvement
de la condition de celle-ci constituant leur proccupation principale. D'autres
groupements (du type Union des Femmes Franaises) reprsentent, en ralit, un
mode particulier d'insertion des femmes dans la vie politique. Il semble, cependant,
que l'interprtation caractristique objective soit la plus juste quoiqu'il subsiste
des cas douteux. Enfin, dans plusieurs situations, il existe un dualisme de
caractristiques ou d'intentions, spcialement dans l'ordre des organisations
fminines religieuses (comme l'Action Catholique Gnrale Fminine). Parfois le
groupe s'articule selon plusieurs dimensions : Jeunesse Agricole Chrtienne
Fminine.
Nous touchons ici une proprit gnrale de la structure des groupes : l'effort
de cration d'un groupement qui combine, en une formation unique, deux, et
ventuellement plusieurs caractristiques objectives soit pour teindre un conflit de
loyauts (supra), soit pour donner une orientation particulire la prsentation
et la dfense d'une certaine situation. Ainsi le mouvement des Jeunes Patrons.
Autre cas, actuellement plus important. le Cercle National des Jeunes
Agriculteurs (organisme figurant de droit au Conseil de la Fdration Nationale
des Syndicats d'Exploitants Agricoles). Le Cercle s'appuie sur une vingtaine de
cercles de jeunes constitus dans les dpartements : tout en se proccupant des
techniques de soutien des marchs agricoles, les membres de ce mouvement
considrs un peu comme les jeunes turcs du syndicalisme paysan
tmoignent d'une attention particulire vis--vis des problmes d'volution long
terme (et singulirement de l'intgration de l'agriculture dans le processus de
1

Pour une forme particulire d'action relevant du judasme, consulter TARTAKOWER (Arieh),
Le socialisme juif en Europe orientale entre les deux guerres mondiales , Revue franaise de
science politique, janvier-mars 1952 : 96-119.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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transformation et mme de distribution de ses produits). Cet organisme qui veut


poser les problmes agricoles en termes de revendication mais aussi de
construction bnficie aujourd'hui d'une large audience qui dpasse les limites de
la profession 1 .
Signalons au passage le rle tenu par les lments jeunes dans les
manifestations bretonnes de juin 1961 et notamment par les syndicalistes forms
l'cole de la J.A.C. (rappel des oprations montes en 1960 par le Comit de
l'Artichaut). On a not au surplus que les plus ardents au combat taient ceux qui
mettaient en uvre des mthodes d'exploitation et de comptabilit modernes (rle
de la S.I.C.A. Socit d'Intrt Collectif Agricole qui a ouvert en mars 1961,
Saint-Pol-de-Lon, un march de vente des produits agricoles selon la technique
des enchres au cadran), Ici encore la pression des jeunes (en liaison avec
l'exprience de la guerre d'Algrie) ne semble pas contestable 2 .

ORGANISMES DE PROMOTION.
Retour au sommaire

Si l'on s'attache maintenant aux formations qui reposent sur une communaut
d'aspirations et de prfrences morales (promotion de causes), les diversits
nationales s'affirment avec beaucoup plus d'clat : ce niveau, les traditions
culturelles et les positions idologiques propres chaque pays interviennent non
seulement dans le fonctionnement des groupes, mais encore dans leur constellation
mme. Il est difficile de formuler des propositions ayant valeur gnrale.
Soit la Ligue Franaise de l'Enseignement. Cet organisme, d'une part accomplit
plusieurs tches d'ordre pdagogique avec l'appui et le concours des autorits
publiques, d'autre part intervient comme dfenseur de la lacit (la ligue est l'un
des piliers du Comit National d'Action Laque), au besoin contre le gouvernement
au pouvoir. Il parat difficile de lui trouver un quivalent dans d'autres pays. La
Ligue qui s'attache particulirement aux problmes de la formation civique des
1

D'aprs les dclarations du prsident du Cercle National au Figaro agricole, (janvier 1961), le
Cercle a t cr pour permettre aux jeunes de faire connatre leurs opinions sur les questions
l'ordre du jour. Il na jamais eu l'intention de susciter un nouveau syndicalisme oppos la
F.N.S.E.A. Il existe une limite d'ge pour ce recrutement (35 ans) au-del de laquelle les
intresss sont invits rejoindre le syndicalisme an . Mais, cela tant, le Cercle
revendique d'tre reprsent dans toutes les structures officielles et prives appeles traiter des
problmes agricoles.
Voir l'tude de Serge MALLET, La rforme syndicale en Finistre , Temps modernes juillet
1961 : 130-163. On sait que laction de la J.A.C. se prolonge au niveau des adultes par celle du
Mouvement Familial Rural. L'un et l'autre ont form et forment des militants syndicalistes
d'esprit novateur dont plusieurs animent les Centres d'tudes Techniques Agricoles et les
Coopratives d'Utilisation en Commun du Matriel Agricole, Perspectives socialistes, mai
1960 : 20.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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jeunes adultes qu'elle considre comme un chapitre essentiel de l'ducation


permanente, a pris cet gard de nombreuses initiatives dont certaines originales
(cration en 1957, d'un Centre d'tudes Politiques des Futurs lecteurs avec le
concours de la Section de la Ligue des Droits de l'Homme du 7e, arrondissement de
Paris et le journal Le Monde) 1 . En somme, son action est insparable du milieu
franais et de l'volution de la politique franaise. Cependant, on peut observer
d'un pays l'autre des points de convergence : par exemple, la lutte contre les
prjugs raciaux dont les groupes responsables relvent aussi bien, selon l'origine
de leur recrutement, de la combinaison caractristiques objectives ou dfense
des valeurs .
La Ligue Internationale contre l'Antismitisme est un exemple remarquable de
ce genre d'activit. Fonde en 1929, elle dispose d'un organe mensuel, Le Droit de
Vivre (prsent par elle comme le plus ancien journal anti-raciste du monde
entier ). La Ligue prend habituellement des attitudes de gauche (ainsi insiste-telle sur l'urgence de ngociations avec le F.L.N. et la ncessit d'une autodtermination dmocratique). Cependant, un autre organisme sest form qui, dans
l'ensemble, a des positions politiques encore plus radicales : le Mouvement contre
le Racisme, l'Antismitisme et pour la Paix dont l'organe, galement mensuel,
s'intitule Droit et Libert 2 . Il semble que l'existence du Mouvement ait rduit
l'importance et l'audience de la Ligue qui conserve toutefois l'appui d'minentes
personnalits (juives et non juives), cette scission tablissant que le processus de
fragmentation d'un intrt commun touche aussi la dfense des causes. En tout cas,
il est possible de trouver des organismes de ce type en d'autres pays et par exemple
aux tats-unis. Cependant, par leur style d'action, les groupes franais conservent
une physionomie assez originale. Signalons galement, titre documentaire, le
Comit d'Action de Dfense Dmocratique (Alliance Mondiale Anti-Raciste) qui
se situe dans un autre secteur de l'opinion politique. But : combattre le racisme
jaune, noir ou blanc sous toutes ses formes et dans tous les pays.
Autre exemple important : la Ligue des Droits de l'Homme. Certes, il existe
une Fdration Internationale des Droits de l'Homme (fonde en 1922) qui possde
des sections affilies dans 8 pays dont la France et une Ligue Internationale des
Droits de l'Homme (cre en 1942) qui rassemble 26 organisations nationales dans
18 pays. Pourtant, il est improbable que les formations ainsi runies aient jou
dans leur pays respectif un rle comparable celui assum en France diverses

Indication tire d'un rapport de R. ESCARPIT, La Ligue de l'Enseignement et l'ducation


civique , prsent au Colloque de Bordeaux sur le civisme (octobre 1959). Voir aussi
L'ducation du Citoyen , Cahiers pdagogiques, 15 fvrier 1959 (revue publie par le
Comit Universitaire dInformation Pdagogique).
Le M.R.A.P. a soumis au Parlement deux propositions de lois tendant renforcer la lutte contre
le racisme et l'antismitisme, l'une faisant entrer l'offense raciste dans les dlits de provocation,
l'autre sanctionnant certains actes de discrimination raciale ou de sgrgation. Pour un
commentaire de ces projets, voir les supplments aux numros 180 et 184 de Droit et libert.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

65

poques par la Ligue des Droits de l'Homme 1 . En 1933, au sommet de son


recrutement, elle disposait de 177 248 cotisants rels rpartis en prs de 2 450
sections : son groupe interparlementaire, instrument essentiel d'action, comptait
240 dputs et snateurs. Elle ne dispose plus de la force d'autrefois.
La diversit parat donc caractriser ce secteur. Cependant un grand nombre
d'associations internationales non gouvernementales, fondes sur une communaut
d'aspirations, tmoignent de l'universalit ou, au moins, de la large expansion de
certaines dispositions ou courants de pense. En voici quelques lments
importants, parmi lesquels figure une bonne partie des organismes d'inspiration
religieuse :
1. Associations buts charitables, philanthropiques et humanitaires. Bien
que l'expansion de la scurit sociale ait rduit leur champ d'action, beaucoup
exercent encore une activit importante : socits de la Croix Rouge, organismes
de protection de l'enfance (par exemple, en Grande-Bretagne, la National Society
for Prevention of Cruelty to Children ou, en France, l'Union Nationale des
Associations Rgionales pour la Sauvegarde de l'Enfance et de l'Adolescence), ou
de lutte contre les maladies (tuberculose, cancer...). Citons aussi les groupements
s'attachant la lutte contre l'esclavage et la prostitution (en Grande-Bretagne, The
National Committee for the Suppression of Traffic in Persons) 2 .
2. Associations ambitions rformistes ou ducatives (les deux notions tant
souvent lies). S'inscrivent dans cette catgorie les associations cres pour la
modification du systme pnal, la suppression de la peine capitale, la limitation des
pouvoirs de la police, la transformation du mode de scrutin, etc. Y figurent aussi
les groupes tendant favoriser l'expansion de la recherche scientifique
(Mouvement National pour le Dveloppement Scientifique ou Association
Nationale de la Recherche Technique). Un lment, souvent trs actif, sinon
pleinement efficace, de cette rubrique est form de l'ensemble de groupements
centrant leurs activits sur la protection de la paix et la ralisation du dsarmement
dont l'organisation britannique, The Campaign for Nuclear Disarmement, est un

Sur la Ligue, voir un bon article de Jean et Monica CHARLOT, Un rassemblement


d'intellectuels, La Ligue des Droits de l'Homme , Revue franaise de science politique,
dcembre 1959 : 995-1028.
On peut rapprocher de cette catgorie les organismes constitus pour assurer la protection des
animaux. La Grande-Bretagne est un de leurs lieux privilgis d'intervention (Conference of
Anti-Vivisection Societies ; League Against Cruel Sports ; Society for the Prevention of Cruelty
to Horses ; Royal Society for the Protection of Birds ; National Canine Defence League). Mais
la France possde aussi un grand nombre d'associations du mme ordre : Confdration
Nationale des Socits Protectrices des Animaux de France et de l'Union Franaise ;
Association Franaise pour la Dfense des Animaux ; Ligue Franaise pour la Protection des
Oiseaux ; Ligue Franaise pour la Protection du Cheval, etc.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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exemple intressant 1 . Mentionnons galement les groupes de dfense des Nations


Unies, les organisations luttant pour l'instauration d'un gouvernement mondial, les
associations visant promouvoir la formation d'une entit europenne ou encore
celles qui s'attachent sauvegarder une tradition (en Grande-Bretagne, la Ligue
des Empire Loyalists qui dnonce la vente des colonies (notre bradage ) et
soppose l'tablissement de liens avec le continent Europen. Nous trouverons
par la suite bien d'autres illustrations de cette catgorie (ainsi les mouvements de
lutte pour la diffusion du birth-control) dans laquelle on peut galement introduire
les socits constitues pour propager l'amiti entre les peuples (Association
France-U.R.S.S.) ou amliorer la connaissance de l'tranger (Centre des Hautes
tudes Amricaines).
3. Associations ayant pour rle d'apporter leurs adhrents des services ou
des satisfactions d'ordre divers (sans qu'au dpart, le recrutement soit fond sur
une caractristique objective indpendante de la volont des fondateurs). Par
exemple, les groupements qui se proposent d'assurer l'amlioration de la sant
mentale et qui se rassemblent dans la Fdration Mondiale pour la Sant Mentale.
Ou encore de nombreux organismes de type touristique, culturel ou rcratif : on
en trouve assez souvent le prolongement sur le plan international (Association
Internationale du Thtre d'Amateurs ou encore Fdration Internationale pour
l'ducation Artistique).
*

On emploie parfois en France l'expression de groupes ou socits de pense pour


qualifier certaines des formations voues la propagande et la promotion
idologique. En vrit la formule manque de clart et il est difficile de lui assigner
un contenu prcis. Auguste Cochin qui en a fait une tude extensive propos de la
Rvolution Franaise y voit un travail collectif d'expression. Voici sa dfinition du
phnomne : une association fonde sans autre objet que de dgager par des
discussions, de fixer par des votes, de rpandre par des correspondances en un
mot d'exprimer sans plus l'opinion commune de ses membres 2 . Selon lui, ces
Socits (acadmiques, littraires, patriotiques, etc.) auraient constitu au XVIIIe
sicle le milieu o germa la nouvelle conception morale et politique. Bien
diffrentes des salons littraires, elles constituaient selon les cas des organismes
1

Pour une bonne analyse monographique, voir BURGELIN (H.), Le mouvement pacifiste dans
l'Allemagne de Weimar , tudes politiques, 1961. Tout en notant qu'au niveau des grandes
dcisions ces groupes n'ont jou qu'un rle fort limit, il estime que leur influence morale n'a
pas t ngligeable.
In : La Rvolution et la libre-pense, Paris, 1924, p. 7. Voir aussi son ouvrage Les socits de
pense et la dmocratie, Paris, 1921. Sur les socits rvolutionnaires (en particulier leurs
moyens d'action), on trouvera d'utiles lments in CARDENAL (L. de), La Province pendant la
Rvolution. Histoire des clubs jacobins (1789-1795), Paris, 1929. Celui-ci place en tte des
techniques d'intervention de ces clubs, l'instruction civique et l'instruction gnrale du peuple.
Le civisme serait-il le thme commun toutes les poques troubles ?

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

67

secrets ou demi dcouverts . Le terme de socit et non celui de club lui parat
le seul exact pour dsigner les socits rvolutionnaires (Jacobins).
Les auteurs qui ont rcemment utilis ce terme en prsentent finalement une
conception un peu diffrente 1 . Ils partent des organisations buts ducatifs qui se
proposent de rpandre une idologie ou une morale et de celles fondes sur une
proccupation intellectuelle (en vue d'organiser la confrontation des opinions ou
d'veiller un intrt pour les problmes de la cit en fournissant les moyens de les
analyser). Entreraient dans les premires des groupes comme Vie Nouvelle
(personnalisme chrtien), le Mouvement de Libration Ouvrire (socialisme
humaniste), l'Union Sociale des Ingnieurs Catholiques. Comme centres de
rencontres (expression dj employe propos de certaines revues), on pourrait
mentionner le Club Jean Moulin (qui se recrute parmi les cadres suprieurs de
l'tat et des entreprises, les professions librales, l'enseignement) et le Groupement
d'tudes conomiques et Sociales (ingnieurs, en tout petit nombre d'ailleurs).
Enfin le Centre Ouvrier de Culture serait un exemple des organismes visant
renforcer l'attention porte par leurs membres aux affaires publiques. Mais on doit
noter que plusieurs organisations revendicatives (et qui, par certains cts, sont des
groupes de pression ordinaires : ainsi les syndicats ouvriers) se proccupent aussi
d'duquer leurs membres et de renforcer leur conscience de citoyen. Ce serait
donc, quelques gards, des groupements de pense.
Les organismes de ce type sont nombreux et d'importance variable. Citons
encore le Centre d'tudes pour la Rpublique qui entend rassembler des
personnalits intellectuelles de tous les milieux et de toutes les tendances pour
tudier des problmes d'actualit et proposer des solutions. Le Centre procde
l'tablissement de rapports (souvent publis dans la Revue Banque et Bourse). Son
recrutement est vari (hommes politiques, administrateurs de socit ; secrtaires
de fdrations syndicales ; cadres ; mdecins, etc.). Autre organisme (actuellement
en sommeil) : l'association dite tudes Politiques Impartiales qui constitua au
dbut de 1958 une mission d'enqute sur la rforme des institutions. Elle se
prsentait comme un vritable syndicat d'intrt gnral groupant tous ceux
la recherche d'une gestion efficace du pays, en dehors des sentiers battus de la
politique. Elle affichait au surplus l'ambition de faire appliquer par les pouvoirs
publics les solutions retenues (intention militante qui, en ralit, caractrise
beaucoup de ces organismes mme lorsqu'ils ne l'expriment pas).
En dfinitive, ces organisations jouent principalement sur les tableaux de
l'ducation et de l'information, leurs options politiques s'exerant en moyenne
1

Nous utilisons ici un rapport (ronot) de Olivier CHEVRILLON et Paul THIBAUD, Les
groupements et socits de pense de gauche (prsent en novembre 1960 l'Association
Franaise de Science Politique). Voir aussi l'intressante tude de Joseph HOURS, Les
socits idologiques , pp. 51-62 in : L'homme et les groupes sociaux, op. cit. Envisageant les
choses d'un point de vue diffrent, il estime que sectes et partis politiques sont les lments par
excellence de cette catgorie.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

68

plutt en faveur de la gauche, encore qu'on en puisse citer d'inspiration modre


(ainsi le Centre d'tudes Politiques et Civiques). Lis aux mouvements pour la
restauration du civisme (dont la signification reste d'ailleurs ambigu), ces
groupements touchent videmment de prs la formation des choix et des opinions
politiques. Certains manifestent une nette tendance se rapprocher des
organisations partisanes.
*

N'ayant pas encore dpass les chanons de raisonnement groupes d'intrt et


groupements d'intrt politiques nous devons introduire dans le tableau les
partis qui en constituent un lment essentiel. Ceux-ci rpondent assez souvent au
schma communaut d'aspirations , mais il arrive aussi qu'ils relvent, parfois
simplement titre d'aspiration, de la formule dfense d'une catgorie ; il n'est
d'ailleurs pas certain que ce critre de sparation convienne aussi bien aux
formations partisanes dont on connat l'htrognit du recrutement. On oppose
habituellement les partis, en tant qu'organismes ayant la conqute du pouvoir pour
but, aux groupes dont l'objectif est seulement d'influencer la politique (policy) et
les dcisions gouvernementales. Mais nous verrons au prochain chapitre que cette
nouvelle tape de l'identification qui doit aboutir la catgorie groupes de
pression au sens strict, est difficile tablir en raison des incertitudes qui
s'attachent la notion mme de parti.
Au surplus, les formations partisanes ne sont pas les seuls organismes dont la
rpartition soulve des problmes. voquons, ds maintenant, le cas des socits
secrtes que l'on dcompose souvent en deux sries. D'une part, les socits qui
entendent dissimuler leur activit et, si possible, leur existence mme : elles s'en
tiennent une action occulte dont les buts peuvent tre purement politiques
(Carbonari, socits secrtes irlandaises comme le Sinn Fein et, dans une large
mesure, le Ku-Klux-Klan) 1 . On pourrait en rapprocher les partis dissous par
injonction gouvernementale et qui continuent la lutte de faon clandestine 2 ainsi
que tous les organismes ou mouvements qui prfrent tenir caches leurs
dmarches et interventions ou sont contraints de le faire (rsistance l'occupant).
C'est donc la forme plus que le fond qui caractrise leur comportement, le mme
projet pouvant, selon les cas, tre poursuivi de faon ouverte ou ferme (essai de

Entrerait dans cette rubrique la Cagoule, sur laquelle on trouvera plusieurs informations dont
nous ne certifions pas la vracit, in TOURNOUX (J.R.), Secrets d'tat, Paris, 1960
(notamment pp. 79-80 et 121-122). La Maffia sicilienne constitue un exemple du mme ordre.
L'un des stratagmes des partis dissous en vue de poursuivre le combat est de former un
organisme publiquement dclar qui, tout en ayant un aspect autonome, se trouve en fait
contrl par l'appareil clandestin. Selon diverses sources allemandes (et en particulier
socialistes), le parti communiste dissous serait l'animateur de la Deutsche Friedensunion. Divers
organismes de ce type ont dj t interdits par les autorits de Bonn. Plusieurs des
organisations interdites par la Ve Rpubliques continuent d'avoir une activit clandestine.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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renversement du gouvernement par la force). Il n'est pas rare que la mme


entreprise soit conduite des deux manires.
cette premire srie s'opposent les socits secrtes dites initiatiques qui,
sans chercher dissimuler leur existence, entendent garder le secret sur leurs
crmonies et les signes de reconnaissance grce auxquels les affilis (qui ont t
pralablement soumis au rite de l' initiation ) sont censs se retrouver et se
distinguer des autres. Le type en est la Franc-Maonnerie ou plutt l'ensemble des
obdiences qui la constituent. En un sens, ce sont donc des groupes ferms plutt
que secrets. Cependant, l'exprience montre que l'un de ces traits va rarement sans
l'autre (au moins pour le contenu de l'activit). Les socits de cette srie se
prsentent volontiers comme des groupements moraux ou des rassemblements
philosophiques : en ralit, plusieurs ont entretenu des relations trs troites avec
la politique et dans un sens purement partisan. Nous verrons plus tard s'il faut ou
non les considrer comme des groupes de pression.
Autre mode d'intervention sur le secteur gouvernemental : les ligues qui ont fait
beaucoup parler d'elles durant la dcennie 1930-1940. Citons parmi les principales
les Jeunesses Patriotes remontant aux annes 1924-26 ; la Solidarit Franaise
lance en 1933 et surtout les Croix de Feu dont l'origine se situe la fin de l'anne
1927. Base de recrutement : jeunes et anciens combattants. On peut les dfinir par
un critre commun : l'antiparlementarisme. Voues l'action directe, les ligues se
livraient l'agitation, la propagande et parfois au combat de rue : l'existence chez
elles d'un certain appareil d'intervention arme a souvent conduit les qualifier de
l'expression para-militaire. Ce trait pourtant n'est pas un aspect ncessaire du
phnomne ligue , mode de rassemblement qui, servant de point de rencontre
aux mcontents, possde d'anciennes traditions dans la vie franaise (Ligue des
Patriotes fonde en 1882 et laquelle est attach le nom de Droulde, Ligue de la
Patrie Franaise...) 1 .
Rappelons ici le cas des organismes de lutte, ouverte ou cache, constitus par
des minorits insatisfaites de leur situation. De ces formations qui relvent de la
catgorie caractristiques objectives , on doit rapprocher l'norme ensemble de
mouvements fonds dans les pays politiquement dpendants par les tenants de
l'indpendance. L'tude de leur structure et de leur activit (qui, notre
connaissance, n'a pas encore t entreprise de faon systmatique) sortirait du
cadre de cet ouvrage, mais nous aurons signaler plusieurs fois ce phnomne.
1

Le terme de ligue est aussi utilis par la gauche : ainsi la Ligue pour le Combat Rpublicain,
fonde pour servir de trait d'union diverses formations et hommes politiques de gauche (MM.
F. Mitterrand, A. Pastre, J. Ramadier, J. Baboulne, etc.) ou la trs rcente (dcembre 1961)
Ligue pour le Rassemblement Anti-Fasciste qui, forme au dpart d'universitaires et d'crivains,
n'entend pas limiter son action au seul milieu intellectuel. Rappel aussi de la Ligue des Droits
de l'Homme, de la Ligue de l'Enseignement, etc. Mentionnons galement la Ligue de la
Rpublique forme en 1921 pour coordonner l'action des divers partis de gauche en vue de leur
permettre de regagner leurs positions d'avant-guerre. Elle s'est reconstitue aprs la Libration.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Le tableau des groupes d'intrt que nous venons d'esquisser est donc aussi
complexe qu'imposant 1 . Un trait accrot la difficult d'en donner une vue
satisfaisante : la flexibilit de cet ensemble par suite de l'volution de la vie
politique et de l'apparition de circonstances nouvelles.

III. CAPACIT D'ADAPTATION


Retour au sommaire

Les groupes d'intrt subissent naturellement le contre-coup de tous les facteurs et


vnements qui affectent la vie sociale : variations de la conjoncture conomique,
survenance de conflits arms ; changement dans la rpartition professionnelle de la
population active, etc. L'intervention des forces internationales les contraint aussi
parfois des ajustements dans leur approche des problmes (Saint-Sige et
Hirarchies nationales). Nous voudrions insister ici sur la facult autonome
d'adaptation qu'ils dploient souvent soit pour affronter dans de meilleures
conditions les impratifs et risques de la situation, soit aussi pour peser sur
l'vnement et participer directement au processus de transformation (voir, par
exemple, la rcente cration en Grande-Bretagne, d'une Anti-Common Market
League). Ds lors, le tableau des forces organises dans un pays quelconque
comporte la fois des lments durables et des secteurs mouvants. En dehors de
zones stables cette structure se caractrise galement par une assez grande
plasticit. Nous essaierons d'tablir cette proprit en considrant successivement
trois sries d'adaptations.
*

Nous insisterons, en premier lieu, sur les volutions individuelles non pas tant dans
les agencements administratifs que dans la conception globale de la mission
remplir. Il arrive qu'au bout de quelques annes le groupe ait ainsi ralis une
transformation profonde : conservant le vieux nom (auquel s'attache le prestige des
anciens succs) il est devenu en ralit un organisme nouveau par la doctrine et le
style d'action. Quelques exemples permettront d'illustrer le sens de cette mutation :
notamment la Confdration Franaise des Travailleurs Chrtiens et l'Union
Nationale des tudiants de France.

Pour ne pas alourdir un expos dj abondant, nous avons nglig le phnomne des sectes qui,
pourtant, relve partiellement de la politique (surtout dans les pays de civilisation ancienne, il
est vrai). On dsigne d'ailleurs sous ce nom des ralits trs diverses comme on pourra le voir
en consultant les deux livres suivants :
HOWSE (E.M.), Saints in politics. The "Clapham Sect" and the growth of freedom, London,
1953 ( verser au dossier de la diffusion des idologies), et WILSON (B.R.), Sects and society.
The sociology of three religious groups in Britain, Londres, 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

71

1. Commenons par l'U.N.E.F. pour laquelle la transformation est radicale. Fond


en mai 1907, cet organisme n'aura jusqu' la premire guerre mondiale qu'un
rayonnement limit (les Associations Gnrales d'tudiants s'occupant surtout
d'activits rcratives). Entre les deux conflits, ce groupement exercera une action
plus large, mais en se plaant essentiellement sur le terrain corporatif : reconnu
d'utilit publique en 1929, il rclamera et obtiendra la cration de la mdecine
prventive universitaire et d'un sanatorium pour tudiants. Le dpart vers les
positions actuelles remonte au Congrs de Grenoble (avril 1946) au cours duquel
est vote une Charte posant les bases doctrinales d'un syndicalisme tudiant. En
apparence, le systme entre immdiatement en application, la premire grve
tudiante ayant lieu les 6 et 7 juin 1947 sur des problmes de droits d'inscription et
de taux des bourses. En ralit, il faudra une bonne dizaine d'annes pour que la
conception syndicale s'implante dans la mentalit tudiante 1 .
Depuis le renversement de la majorit en 1956, qui marqua la victoire des
syndicaux , l'volution s'est acclre et approfondie. L'U.N.E.F. a continu de
lutter sur le plan professionnel dclenchant des grves et des manifestations de rue
l'occasion de plusieurs dcisions gouvernementales (par exemple, manifestation
du 3 fvrier 1961 au Quartier Latin pour rclamer la suppression des droits
universitaires, une allocation d'tudes et la construction de chambres). Mais, de
plus, l'association n'a cess de prendre des positions trs vigoureuses sur les grands
problmes de la vie nationale et, notamment, sur la guerre d'Algrie. En somme,
partant de la condition de l'tudiant, elle aboutit une vue globale du monde. la
suite du Congrs de Lyon (avril 1960), l'U.N.E.F. a dcid de reprendre ses
relations avec l'Union Gnrale des tudiants Musulmans d'Algrie (U.G.E.M.A.)
et diverses rencontres tenues Lausanne ont concrtis ce choix. l'issue de la
premire (juin 1960), fut publi un communiqu commun rclamant l'ouverture de
pourparlers entre le gouvernement franais et le F.L.N. l'occasion de la troisime

Pour l'tude dtaille de cette volution, voir FOURNIRE (M. de La) et BORELLA (F.), Le
syndicalisme tudiant, Paris, 1957 et GAUDEZ (P.), Les tudiants, Paris, 1961. Voir aussi
BARALE (Jean), Les tudiants d'Aix-en-Provence et la politique en mai 1957 , Revue
franaise de science politique, dc. 1959 : 964-982, ainsi quune note (ronote) : Quelques
remarques sur le problme de l'engagement politique en milieu tudiant , prsente par R.
GIRARDET l'Association Franaise de Science Politique (nov. 1960). Pour une vue rcente,
se reporter POMONTI (J.), SFEZ (L.), Perspectives pour le mouvement tudiant , Cahiers
de la Rpublique, nov. 1961 : 32-51. Mentionnons le cas de la Fdration des tudiants
d'Afrique Noire en France (dont l'importance tient ce qu'il y a actuellement dans les
Universits franaises de 7 8 000 tudiants africains et malgaches). La Fdration se compose
d'un certain nombre de sections (celles de Paris et de Toulouse exerant une influence
prpondrante) qui regroupent en leur sein les diverses fdrations nationales (autrefois
territoriales). C'est une association combative dont plusieurs dirigeants professent des opinions
politiques avances. L'un des thmes de la lutte est la conqute de l'indpendance totale et la
ralisation de l'unit africaine, beaucoup des adhrents estimant que la souverainet des
anciennes colonies franaises reste, dans la plupart des cas, formelle. Durant la priode rcente,
le gouvernement franais a procd quelques expulsions, mais en petit nombre.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

72

(juin 1961), l'U.N.E.F. a accept de signer une dclaration affirmant, notamment,


que le Sahara ne peut tre dtach de l'Algrie 1 .
Sous la Ve Rpublique, l'U.N.E.F. apparat donc, au premier chef, comme une
force d'opposition la politique officielle non seulement dans l'ordre de l'ducation
nationale mais sur le plan des questions aussi graves que l'Algrie ou aussi
dlicates que l'enseignement libre. Le Gouvernement a pris contre elle plusieurs
mesures de lutte (suppression de la subvention de fonctionnement ; annulation de
la subvention prvue pour le Festival culturel international de Poitiers ; retrait de
trois siges au Centre National des uvres Universitaires ; plainte en diffamation
dpose par la Prfecture de Police). Signalons aussi l'affaire des sursis dont le
rglement final (dcret du 25 mars 1960) a d'ailleurs apport l'U.N.E.F. des
satisfactions au moins partielles.
2. L'volution de la C.F.T.C. est peut-tre moins spectaculaire. Cependant, les
positions actuelles de cette Centrale, devenue en quelques annes une organisation
puissante et combative, sont bien loignes des conceptions initiales et, au surplus,
le point final de l'volution n'a peut-tre pas encore t atteint.
La C.F.T.C. a t fonde officiellement en 1919, mais son origine remonte
l'anne 1887, date de cration d'un Syndicat des Employs du Commerce et de
l'Industrie qui s'largira en 1912 en une Fdration Franaise des Syndicats
d'Employs. Au point de dpart, il s'agit d'un syndicalisme rserv aux catholiques
mais, sur l'impulsion de Marc Sangnier les esprits vont voluer vers des formules
plus ouvertes. La charte constitutive de la Confdration fait rfrence au
catholicisme social, tout en le considrant seulement comme une source
d'inspiration. En quelques points du territoire. (Alsace surtout) des lments
protestants se joignent l'organisme. La cration de la J.O.C. en 1927 sera pour le
groupe une source de renforcement et de vitalit. En 1936, de jeunes universitaires
disciples ou sympathisants de la revue Esprit, fondent un Syndicat Gnral de
l'ducation Nationale destin jouer, aprs la guerre, un grand rle dans la
formation de la minorit .
partir de 1945 en effet, ont cohabit au sein de la C.F.T.C. deux tendances en
opposition ouverte sans que l'unit du mouvement ait jamais t brise. La
minorit qui a pour organe les Cahiers Reconstruction, se manifesta pour la
premire fois au Congrs de septembre 1945 et s'affirma ds 1947 comme une
force compacte et dynamique (un texte propos par elle cette poque sur le mode
d'lection du Bureau recueillant environ 40 % des voix). En 1948, on s'effora de
rsoudre le problme de la coexistence des tendances en adoptant une sorte de
charte qui fixe les droits et liberts de la minorit : elle stipule que les minoritaires
tout en tant tenus d'appliquer les dcisions de la majorit ont le droit de
continuer la lutte, par les voies rgulires et en pleine lumire, pour s'efforcer de
1

Texte complet de ce communiqu in : Le Monde, 23 juin 1961. Le membre de phrase sur le


Sahara tait videmment le point essentiel pour les ngociateurs de l'U.G.E.M.A.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

73

faire prvaloir leur point de vue. Ce libralisme a sans nul doute contribu
carter les risques de scission que faisait natre l'ampleur des oppositions. Certes,
des crises graves se sont produites en 1952 et en 1957 au cours desquelles divers
leaders majoritaires ont t tents d'utiliser la force du nombre pour supprimer les
droits acquis par les minoritaires. Autre source de conflit : la trs vive critique faite
par la minorit de l'action des dirigeants lors de l'arrt des grves d'aot 1953.
Cependant, l'esprit de conciliation l'a emport, parfois avec peine, dans ces divers
cas et finalement, l'opposition a obtenu en 1957 quatre siges au Bureau
Confdral qui est le gouvernement suprme de l'organisme.
Un facteur a contribu cette volution : la transformation progressive du
recrutement de la C.F.T.C. qui, jadis centr sur les employs de bureau et de
commerce, atteint dsormais les couches ouvrires. Or, ce sont des minoritaires qui
contrlent les Fdrations d'Industrie les plus dynamiques (btiment, air-guerremarine, chimie et surtout celle de la mtallurgie qui connat un vif
dveloppement).
Cependant, peu peu, les ides de la minorit ont gagn en audience. Sans
imposer ses vues, celle-ci est dj parvenue modifier de faon notable les
positions du mouvement. Voici les principaux aspects de cette transformation.
La confessionnalit d'abord. Depuis la rvision des statuts de 1947, la rfrence
au catholicisme social a pratiquement disparu du texte de base. Il semble que l'on
ait voulu adopter des formules prudentes, acceptables pour les croyants de diverses
confessions et ne heurtant pas srieusement les non-croyants. La minorit voudrait
maintenant aller plus loin en supprimant compltement l'tiquette confessionnelle
qui entrave le recrutement en milieu ouvrier. Cependant, il est douteux que la
Confdration parvienne prochainement une lacisation complte.
Deuxime secteur : les contacts avec le monde politique, et particulirement le
M.R.P., auquel la minorit n'a jamais t favorable. En 1954, elle prsentera des
dclarations favorables M. Mends-France et en 1956, appuiera les candidats du
Front Rpublicain ; aujourd'hui, elle souhaiterait la constitution d'un puissant parti
de gauche non communiste. La minorit a contribu dvelopper l'indpendance
de la C.F.T.C. l'gard du M.R.P. (notamment dans l'affaire des subventions aux
coles libres) et accrotre son pragmatisme dans les indispensables contacts avec
le monde des parlementaires.
Sur le plan doctrinal en troisime lieu, la minorit est franchement gagne au
principe du socialisme dmocratique comportant une rpartition nouvelle du
pouvoir dans l'entreprise et dans l'tat. N'ayant pas russi convaincre la majorit
qui trouve ce socialisme incompatible avec la morale sociale chrtienne, les
minoritaires ont modifi leur tactique en dfendant la thse de la planification
dmocratique qui, sous un autre titre, exprime en gros la mme pense. Or, cette
position a t accepte une trs large majorit, ce qui constitue un remarquable

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

74

succs pour la minorit. Enfin, la C.F.T.C., qui affirme que ni la C.G.T. ni le parti
communiste n'ont le droit de se prtendre la conscience de la classe ouvrire, n'est
pas dfavorable l'unit d'action avec les cgtistes sous rserve d'en limiter le
champ des objectifs prcis et limits et de tenir compte de la gographie
syndicale des branches. Cependant si la C.F.T.C. accepte je coude--coude avec la
C.G.T. dans l'ordre professionnel (et parfois dans l'ordre politique : infra), elle
entend sauvegarder son indpendance et sa personnalit et ne rien aliner de ses
conceptions propres : d'o l'affirmation d'une volont de dsengagement
l'gard de la C.G.T. destine lever toute quivoque sur les rapports entre les deux
centrales.
Grande volution, au total, dont la minorit a t le moteur. Certes, la tendance
traditionaliste que heurte l'abandon progressif de la doctrine chrtienne livre
encore des combats de retardement : cependant, au cours des dernires annes,
s'est affirme une sorte de no-majorit qui rassemble les majoritaires modrs
(assimilables un centre) et les minoritaires. La diversit continue de s'affirmer,
bien que les divergences semblent avoir perdu leur caractre explosif. Signalons
enfin que la C.F.T.C. a sign avec l'Union Gnrale des Travailleurs Algriens un
communiqu rclamant des ngociations directes avec le F.L.N. 1 .
3. Lors du 7e Congrs de la C.G.T.-Force ouvrire (novembre 1961), on a vu
s'affirmer et s'tendre un peu la minorit qui s'oppose l'actuelle politique du
bureau confdral (qui a recueilli cependant 85 % des mandats). Les minoritaires
ont rclam par exemple que la centrale cesse de participer aux travaux des
organismes officiels (conseils d'administration de la Scurit sociale ; Conseil
Suprieur du Plan...) ; certains ont dfendu le principe de l'unit d'action avec la
C.G.T. Compte tenu de la faiblesse numrique de cette opposition qui na pas de
structure organique il s'agit encore de dclarations de principe (la motion hostile
la participation du Plan ayant toutefois obtenu 28 % des suffrages). Ce rveil de
la combativit ouvrire chez F.O. a plusieurs origines (notamment dynamisme des
lments jeunes) : des observateurs en ont dduit que le mouvement conduirait
F.O. accentuer son opposition au gouvernement.
*

Voici maintenant une seconde srie d'adaptations : elles consistent dans le


renforcement de secteurs anciens ou l'apparition de groupements nouveaux, en
fonction de l'volution des problmes et de la modification des besoins. Ce
mouvement rsulte, en une large mesure, de la plasticit de la vie sociale. L'activit
1

Il n'existe encore que de rares analyses labores de cette volution. Voir toutefois Rioux
(Lucien), Le syndicalisme, Paris, 1960, pp. 85-96. Pour l'immdiat aprs-guerre, LEFRANC
(G.), Les expriences syndicales franaises de 1939 1950, Paris, 1950, pp. 223-231. Ce sujet a
t trait par M. Bernard CIEUTAT dans mon sminaire de l'Institut d'tudes Politiques de
Paris (1959-1960) : j'ai utilis les rsultats de son enqute pour la prparation de ces
dveloppements.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

75

conomique, par exemple, provoque un renouvellement perptuel des


spcialisations (mtiers et professions) dont dcoule invitablement un processus
de cration d'organismes neufs ou de transformation des anciens. Mais l'volution
a bien d'autres aspects.
Au cours des annes rcentes, on a pu observer une accentuation de la dfense
des familles. Le phnomne s'affirme en France o est intervenue en 1945, par
dcision gouvernementale, la formation d'un vaste rseau deux tages : Unions
Dpartementales d'Associations Familiales et Union Nationale des Associations
Familiales qui, en fdrant les premires, constitue la pice centrale du dispositif.
Ce systme n'avait pas pour objet de mettre fin aux activits des organisations
familiales constitues sur la base d'affinits particulires. Ces groupements (la
Confdration Nationale des Associations Populaires Familiales, la Confdration
Nationale de la Famille Rurale, la Fdration des Associations Familiales
Protestantes, la Fdration des Associations de Familles de Militaires...) qui
peuvent s'associer en toute libert au rseau U.D.A.F.-U.N.A.F., conservent leur
activit propre : le plus important d'entre eux est la Fdration des Familles de
France qui, constitue en 1948 par la fusion de trois mouvements, compte 55
fdrations dpartementales et rassemble 150 000 familles. Cependant, les intrts
familiaux dans leur ensemble sont dsormais pris en charge par un organe puissant
auquel est assur un accs direct aux conseils gouvernementaux 1 .
On observe le mme mouvement dans d'autres pays. Il existe depuis 1921 en
Belgique, une Ligue des Familles Nombreuses qui se prsente comme un
mouvement pour la rforme des institutions et des lois dans le sens familial. La
Ligue qui veut tre le syndicat des familles rassemble actuellement 360 000 d'entre
elles. Ses procds de travail sont doubles : interventions auprs des pouvoirs
publics pour amliorer les conditions de vie des familles et gestion de plusieurs
fonds et services crs dans l'intrt de celles-ci (fonds du logement, des tudes... ;
service de renseignements juridiques et sociaux, de vacances familiales...). Un
signe de l'attention porte cet intrt est la cration en 1947, d'une Union
Internationale des Organismes Familiaux reprsente dans une quarantaine de
pays.
Il arrive que la fondation d'organismes spcialiss dans la dfense d'un intrt
intervienne trs rapidement. C'est par exemple le cas pour les associations de
1

L'U.N.A.F. bnficie rglementairement d'un prlvement sur les cotisations d'allocations


familiales d'un montant de 0,03 %. Le principe mme de son activit est mis en cause par divers
groupements et, notamment, le parti communiste qui lui reproche de ngliger les milieux
populaires au bnfice des familles bourgeoises. Voir AIMOT (J.), Les communistes et
l'action familiale , Cahiers du communisme, fvrier 1961 : 304-317.
Il et t facile de prendre d'autres exemples pour illustrer la plasticit de la structure des
groupes. C'est ainsi qu'en peu d'annes, l'activit nuclaire a suscit la formation de multiples
organismes nationaux et internationaux. On en trouvera la liste in : Annuaire-guide
international de l'nergie atomique, Paris, 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

76

sinistrs (victimes de la rupture du barrage de Malpasset ou des inondations). Les


avatars de la dcolonisation ont galement provoqu la cration de groupes
rassemblant les sujets qui en sont frapps. Tel est le cas, en France, de nombreuses
associations de rapatris dont la rintgration dans la collectivit nationale soulve
des problmes complexes. Actuellement (septembre 1961), leur nombre serait
approximativement de 300 000 (90 000 familles) dont la plus large part venant de
la Tunisie (130 000) et du Maroc (125 000).
En novembre 1956 a t cre l'Association Nationale des Franais Rapatris
d'Afrique du Nord et d'Outre-Mer, qui tait de fort loin le plus important des
organismes de cette catgorie. Une scission, due des divergences dans les
conceptions politiques (fvrier 1960) a provoqu la formation du Rassemblement
National des Franais Rapatris d'Afrique du Nord et d'Outre-Mer. L'un et l'autre
de ces groupements se rclament du principe de rintgration des rapatris dans la
nation : ils repoussent les secours ou subventions de rinstallation pour
revendiquer, comme un droit, une juste indemnisation. Cependant, il existe
d'autres groupes spcialiss par origine gographique (Association Franaise des
Sinistrs et Rescaps d'Agadir) ou par type d'activit (Association Nationale des
Policiers Rapatris d'Afrique du Nord et des T.O.M.). Des ngociations sont en
cours (septembre 1961) pour rassembler plusieurs de ces mouvements en un
organisme unique. On n'a pas besoin d'insister sur les problmes de tous ordres que
soulverait la survenance de nouveaux rapatriements massifs et dont se proccupe
galement l'Union des Franais l'tranger. Des questions du mme ordre se sont
poses dans tous les pays qui ont eu accueillir des nationaux rfugis ou
expulss 1 .
*

Le droulement de la guerre d'Algrie et l'volution politique de la Ve Rpublique


ont suscit la naissance d'un nombre considrable de groupes sur le territoire
algrien comme en mtropole. Ils sont d'importance, d'inspiration et de nature trs
varies. On trouve des organismes de combat partiellement clandestins dont
certains ont engag des actions d'ordre insurrectionnel (Front National Franais
dont il a t beaucoup question lors du Procs des barricades ) 2 . Plusieurs ont
t dissous par les autorits, d'autres entrant d'eux-mmes en sommeil. Le plus
important est aujourd'hui l'Organisation de l'Arme Secrte (O.A.S.) dont, en dpit
de multiples divulgations journalistiques, l'implantation et la structure restent mal
connues du public. L'O.A.S., dont l'activit s'est considrablement accrue en 1961,
1

L'Allemagne occidentale est, en Europe, l'exemple le plus important et significatif. Sur les
groupes de rfugis, on trouvera une bonne mise au point in LEMBERG (Hans), Le rle
politique des rfugis , Documents, septembre-octobre 1960, pp. 506-520. Voir aussi
GROSSER (A.), La dmocratie de Bonn, 1949-1957, Paris, 1958, pp. 111-113 et passim.
Sur lequel deux ouvrages ont dj t publis : BROMBERGER (M. et S.), ELGEY (G.),
CHAUVEL (J.-F.) Barricades et colonels, 24 janvier 1960, Paris, 1960, et SRIGNY (Alain
de), Un procs, Paris, 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

77

se manifeste par des attentats individuels et des explosions de plastic ; mais des
dputs la Chambre y dfendent les points de vue que soutient cet organisme. En
un sens, on peut interprter ces actes, et spcialement le contenu terroriste qu'ils
manifestent, comme un ultime moyen de pression sur les pouvoirs (les dirigeants
suprmes et aussi les lments d'excution) : ce serait, en somme, la continuation
des pousses et interventions anciennes, mais par d'autres moyens. Cependant, si
l'on tient compte de tous les facteurs, il n'est pas possible de ranger l'O.A.S. (
laquelle le Gouvernement a dcid d'appliquer la loi du 10 janvier 1936 sur les
groupements de combat paramilitaires et milices prives) parmi les groupes tudis
dans cet ouvrage et dont on dfinira plus loin les caractristiques.
D'autres groupes, la plupart en fait, se proposent simplement d'agir sur
l'opinion publique par l'information et la propagande. En raison de l'originalit de
leur procd, nous voudrions voquer ici les colloques.
Citons en premier lieu ceux organiss par l'Association pour la Sauvegarde des
Institutions judiciaires et la Dfense des Liberts Individuelles qui a t cre en
1957. En voici la liste : Royaumont (juin 1960), Aix-en-Provence (dcembre
1960), Grenoble (mars 1961) et Lille (juin 1961). Les trois premiers avaient pris
pour thmes les questions relatives la suprmatie du pouvoir civil sur l'autorit
militaire, aux garanties des liberts individuelles, aux modalits d'application de la
politique d'auto-dtermination. C'est ainsi que le Colloque de Grenoble a tabli et
adopt une Charte de l'Autodtermination fonde sur quelques grands principes
(dont l'exclusion de tout partage ou amputation du territoire algrien et le rejet de
tout statut octroy). Le Colloque de Lille a examin les problmes de la mise en
uvre de l'autodtermination et du retour la formule d'un tat rpublicain et
dmocratique : il a insist en particulier sur la ncessit d'une mobilisation des
masses populaires et des forces dmocratiques pour faire chec toute
tentative de coup de force.
Ces colloques ont rassembl quelques centaines de participants dont les
personnalits dominantes appartiennent aux secteurs de la magistrature, de
l'universit, du barreau, du syndicalisme et du monde politique (communistes
compris). Quelques membres du clerg s'y sont galement associs, titre priv
bien entendu. Les discussions ont parfois t trs pres, l'accord s'tant finalement
institu au prix de concessions rciproques. Le ton y est donn par les juristes
auxquels revient gnralement l'laboration des principaux rapports. Mais si
l'esprit de la recherche est juridique, la politique ne saurait tre exclue de telles
manifestations dont le rayonnement semble s'tre accru en plusieurs secteurs de
l'opinion.
D'autres groupements ont utilis la technique du colloque. Ainsi existe-t-il un
Comit d'Organisation des Colloques Universitaires qui a dj tenu plusieurs
runions sur le problme algrien avec le concours de professeurs de
l'enseignement suprieur et de membres du Centre National de la Recherche

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Scientifique. Selon nos informations, les premires initiatives en ce secteur


auraient t prises vers la fin de 1957.
Signalons galement les Colloques de Vincennes sur l'Algrie Franaise dont le
premier a suscit la formation du Comit de Vincennes (aujourd'hui dissout) qui se
prsentait comme une sorte de confrence rassemblant des membres de certains
partis politiques. Le colloque initial s'est tenu en juin 1960 avec environ 150
participants qui ont prononc un serment leur faisant obligation, en premier lieu,
de dfendre l'Algrie terre de souverainet franaise pour qu'elle demeure
partie intgrante de la Rpublique 1 . Le second qui rassemblait aussi des
universitaires, des syndicalistes et des militaires, a eu lieu en novembre de la
mme anne. Le troisime remonte avril 1961 : il s'en est pris la politique
gaulliste, dclarant dans un appel au peuple franais que l'essentiel tait d'y
apporter un terme. Lors du rfrendum de janvier 1961, le Comit de Vincennes
s'en est remis pour la propagande au Comit National de Dfense pour l'Intgrit
du Territoire qu'il avait fond en novembre 1960 en collaboration avec le Front de
l'Algrie Franaise et son prolongement mtropolitain : le Front National pour
l'Algrie Franaise, tous deux dissous par dcret gouvernemental 2 .
Notons aussi l'existence d'organismes dont la proccupation est de porter la
connaissance du public des faits et des opinions relatifs au conflit algrien
(pratique concernant notamment des ouvrages ou documents interdits par les
autorits). Il arrive souvent que ces bulletins fassent eux-mmes l'objet de saisies,
mais l'exprience tablit que la porte de telles mesures n'est jamais complte.
Signalons le Centre de Coordination pour la Dfense des Liberts et de la Paix qui
publie Tmoignages et Documents. Autre organe : Vrit-Libert qui porte en
sous-titre Cahier d'Informations sur la Guerre d'Algrie et qui parat sous la
responsabilit d'une quipe comprenant plusieurs non-violents. Vrit-Libert a
diffus par exemple (numro de juillet 1960) le texte intgral de l'ouvrage de
Francis Jeanson Notre guerre (saisi chez les ditions de Minuit). Dans le sens des
partisans de l'Algrie franaise, signalons le Centre d'Information pour les
Problmes de l'Algrie et du Sahara qui a publi Vrits sur l'Algrie et le Sahara,
ainsi que diverses sries de brochures (de la Jeune Rsistance la NoKollaboration ; Coexistence Pacifique et Subversion). Ce mode de diffusion est
rapprocher des lettres confidentielles (lettres d'informations de priodicit
variable, publies sous forme ronote et expdies aux abonns sous enveloppe

Les actes de ce colloque ont t prsents en une brochure par le Comit qui a galement publi
un bulletin hebdomadaire (ronot) et une revue trimestrielle.
Signalons un autre domaine d'application : la recherche scientifique. Un premier colloque a t
organis Caen (novembre 1956) sous le patronage des Cahiers de la Rpublique. Un second
s'est tenu Grenoble (octobre 1957) sur les relations Universit-Industrie. Sur ces
manifestations, voir les documents publis dans Les Cahiers de la Rpublique, janvier-fvrier
1958.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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ferme : genre qui semble avoir t cr par Paul Dehme avec ses diffrents
bulletins).
Il est impossible d'analyser et mme de signaler la totalit des organismes
fonds dans le but d'informer et d'influencer l'opinion publique. On se bornera
mentionner, en raison de son retentissement, le Comit Maurice Audin. Ce groupe
a t cr en dcembre 1957 aprs la soutenance in absentia de la thse de M.
Audin. Le Comit est pass d'une tche particulire (rechercher et faire connatre
les circonstances de la disparition de M. Audin) une vocation gnrale : prendre
position sur tous les cas de torture et les signaler l'opinion. Le Comit, qui entend
se limiter au cas franais, agit essentiellement par la publication de documents
sous des formes diverses (ouvrages, brochures, Bulletin de liaison...), soit sous sa
seule signature, soit avec le concours d'autres organismes (Secours Populaire
Franais, Ligue des Droits de l'Homme, Comit de Coordination pour la Dfense
des Liberts et de la Paix, etc.). Il met galement des dclarations qui sont
reproduites en plusieurs journaux quotidiens. Le Comit Audin, sans disposer d'un
systme rigoureux d'organisation, compterait aujourd'hui plusieurs milliers de
membres. Il a t fond au Quartier Latin par des universitaires (enseignement
suprieur et C.N.R.S.) : depuis, le mouvement s'est tendu d'autres milieux mais
l'pine dorsale en reste l'Universit (beaucoup de mathmaticiens notamment).
Encore que le Comit accepte toutes les adhsions, sa dominante politique se situe
gauche. Son activit, que les dirigeants veulent de persuasion, a eu de larges
chos en France et dans plusieurs pays trangers.
Soulignons enfin que plusieurs de ces groupes se fixent une tche d'ducation
des citoyens : ainsi le Centre d'Information Civique qui disposerait aujourd'hui
(selon ses propres dclarations, il est vrai) de 20 000 correspondants organisant
100 000 chanes de lecture. Quelques-uns ont explicitement pour mission
d'appuyer le Gnral de Gaulle : Association Nationale pour le Soutien de l'Action
du Gnral de Gaulle constitue en mai 1958. Titre initial (27 mai) : Association
pour l'Appel au Gnral de Gaulle dans la Lgalit Rpublicaine (dnomination
qui se transformait en l'actuelle ds le 28). L'Association dite un bulletin dont le
tirage serait de l'ordre de 100 000 exemplaires, sans que l'on connaisse, toutefois,
le nombre rel des adhrents. Il ne semble pas que ces organismes dont les
dirigeants responsables ont parfois tendance surestimer le rle exercent
aujourd'hui une profonde influence. Ces groupements ont certes dploy une
grande activit l'occasion des rfrendums : il nous parat douteux que ces efforts
aient constitu un facteur dcisif des rsultats observs.
*

Ce foisonnement d'organismes est le signe d'une adaptation de la structure


politique des circonstances nouvelles. Il est possible que l'expansion de certaines
activits (ainsi, les Colloques) constitue un genre de compensation l'abaissement
des partis et des assembles parlementaires sous la Ve Rpublique. Cependant, il

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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ne s'agit que d'un substitut trs imparfait. Cette multiplication doit faire l'objet
d'une interprtation prudente. Il serait erron d'en conclure une intensification de
la participation des citoyens la vie politique. Plusieurs de ces groupes auxquels
le terme groupuscules ou l'expression organisations fantmes
conviendraient mieux n'existent que sur le papier. Ce sont souvent les mmes
personnes qui animent les uns et les autres de ces organismes ou passent des uns
aux autres. Rares sont, parmi ces nouvelles formations, celles qui peuvent se
targuer d'un recrutement tendu. Ont-elles rellement contribu l'volution de
l'opinion ou se bornent-elles exprimer des changements dj prsents dans
l'esprit public ? Peut-tre la publication de certains ouvrages (notamment sur les
tortures) a-t-elle eu finalement plus de poids que les innombrables appels de
personnalits (dont les dclarations et signatures sont trop frquentes pour
conserver un rel prestige auprs de l'opinion).
Comme autre exemple d'adaptation aux circonstances historiques, on peut citer
l'ensemble des mouvements de rsistance une occupation trangre (dont il faut
rapprocher, mais en les distinguant, les efforts entrepris par les nationaux contre un
rgime dictatorial) 1 . L'attaque s'effectue soit de l'intrieur (combat clandestin
proprement dit), soit partir de bases extrieures, l'tablissement d'une liaison
entre les deux fronts d'assaut se rvlant souvent compliqu. En dpit de leur
importance, ces organismes n'ont que rarement fait l'objet d'analyses
sociologiques : il n'en existe pas de typologie satisfaisante.
*

Nous arrivons enfin une troisime srie d'adaptations qui concernent les rapports
entre les groupes. Ceux-ci sont souvent en tat de rivalit directe ou restent
indiffrents les uns aux autres. D'autres fois, ils manifestent une propension
s'entendre pour l'accomplissement d'objectifs communs. Voici quelques exemples
de ce comportement.
Un vaste champ d'investigation est aujourd'hui fourni par les rassemblements
raliss dans le cadre de l'intgration europenne. Un grand nombre de branches
professionnelles ont dj constitu, l'chelle des Six pays, des organismes qui

Pour une bonne vue d'ensemble, voir le petit ouvrage d'Henri MICHEL Les mouvements
clandestins en Europe (1938-1945), Paris, 1961. On trouvera des tudes monographiques dans
la collection Esprit de la Rsistance . Voir, en particulier : GRANET (M.), MICHEL (H.),
Combat , Paris, 1957 ; CALMETTE (A.), L' O.C.M. Organisation civile et militaire,
Paris, 1961 ; GRANET (M.), Dfense de la France , Paris, 1960. Pour l'tude de l'opposition
un mouvement totalitaire, on pourra partir du numro spcial de la Revue dhistoire de la
deuxime guerre mondiale, oct. 1959, sur L'opposition allemande Hitler . Voir aussi
ROTHFELS (H.), The German opposition to Hitler (traduit en anglais de l'allemand), London,
1961, ainsi que DELZELL (C.F.), Mussolini's ennemies. The Italian anti-fascist resistance,
Princeton (N.J.), 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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leur donnent la facult d'agir sur les autorits de Bruxelles et de Luxembourg 1 .


Ces regroupements sont de formes juridiques diverses, mais, pris dans leur totalit,
ils constituent un impressionnant levier d'intervention. En quelques annes s'est
ainsi constitue une structure nouvelle dont le rle grandira ncessairement si les
pays intresss parviennent raliser une politique conomique commune.
Sur le plan national proprement dit, on observe de nombreux rassemblements
de contenu variable qui conduisent les organismes de base faire simultanment
partie de plusieurs combinaisons. Les groupes de travaux publics et de transports
routiers par exemple, appartiennent au C.N.P.F. mais ils se retrouvent avec les
reprsentants d'autres branches au sein de l'Union Routire. Le Conseil National
du Cuir runit des associations agricoles, industrielles et commerciales qui sont
dj membres de centrales professionnelles. Cette tendance la formation de
regroupements que nous avons propos d'appeler groupes de superposition
s'observe travers l'interprofession (rapports agriculture-industrie). Elle est
gnrale 2 .
Il arrive que de semblables alliances soient conclues en vue d'exercer une
pression extrieure la dfense professionnelle au sens strict du terme. C'est le cas
en France o l'on note des rassemblements d'organisations syndicales constitus
cet effet. Cette conjonction syndicaliste des fins politiques qui s'effectue par
contacts directs entre les dirigeants sans entraner la cration d'une organisation
formelle est l'un des traits particularisant l'action des groupes sous la Ve
Rpublique 3 . Signalons par exemple, le communiqu mis le 2 aot 1961 par la
C.G.T., la C.F.T.C., l'U.N.E.F. et la Fdration de l'ducation Nationale pour
appeler les travailleurs la vigilance, En certaines occasions, la communaut
d'action s'est tendue des partis : c'est ainsi que plusieurs formations partisanes
(S.F.I.O., Union Dmocratique du Travail, Parti Radical...), diverses organisations
syndicales, la Ligue Internationale contre le Racisme et l'Antismitisme ainsi que
le Cercle des Jeunes Agriculteurs ont, durant les premiers mois de 1961, tenu des
1

On en aura une juste ide en consultant deux documents de la Communaut : Rpertoire des
organisations agricoles non gouvernementales groupes dans le cadre de la Communaut
conomique Europenne, Bruxelles [1959], et Rpertoire des organismes communs crs dans
le cadre de la Communaut conomique Europenne pour les associations industrielles,
artisanales et commerciales des six pays, Bruxelles [1960]. Pour un essai de systmatisation
concernant la C.E.C.A., voir HAAS (E.B.), The uniting of Europe, Londres, 1958 (chap. 5, 6, 9,
10, 11).
Voir les exemples donns par S. FINER pour la Grande-Bretagne dans Interest groups on tour
continents, op. cit., pp. 124-125.
Signalons les contacts directs tablis entre plusieurs groupements franais et des organisations
algriennes correspondantes. Nous avons dj signal le cas U.N.E.F.-U.G.E.M.A. et C.F.T.C.U.G.T.A. Il y en a eu d'autres : F.O.-U.G.T.A. par exemple (contacts nous Bruxelles le 9
fvrier 1961 sous l'gide de la Confdration Internationale des Syndicats Libres). Plusieurs
dclarations communes ont t signes la suite des runions tenues Genve les 16 et 17
fvrier 1961 : l'une tant accepte d'une part par les syndicats ouvriers C.G.T.-U.G.T.A., l'autre
par les organisations d'tudiants, U.N.E.F.-U.G.E.M.A.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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sances de travail pour l'laboration d'un pacte fondamental des garanties en


Algrie.
Cependant, ces regroupements et alliances ne doivent pas dissimuler l'un des
traits qui affectent galement la structure totale des groupes : la division qui
caractrise certains secteurs et aboutit parfois une vritable pulvrisation des
efforts.

IV. FRAGMENTATION DE CERTAINS SECTEURS


Retour au sommaire

C'est un problme que nous avons dj rencontr diverses reprises : on voudrait


en esquisser ici une prsentation plus gnrale. Voici un cas susceptible d'en
montrer l'acuit : selon des informations rcentes, le personnel de la Rgie
Autonome des Transports Parisiens serait rparti entre seize syndicats et deux
associations (rserves aux cadres de direction). Affiliations de ces syndicats : trois
la C.G.T. ; cinq F.O. ; un la C.F.T.C. qui ne fait pas de distinction par
catgories ; cinq autonomes (par fonctions) ; deux indpendants . O
trouver les raisons d'un tel miettement ?
Faisons abstraction des problmes de dcentralisation territoriale et des
querelles de personnes, encore que celles-ci soient susceptibles de provoquer des
tensions internes et de compter parmi les lments d'une ventuelle scission. Il
semble que quatre sries de mobiles aient pouvoir d'entraner la division.
1. En premier lieu, des divergences sur la conception mme de l'intrt commun
et la manire d'en assurer la dfense. Nous avons dj vu plusieurs exemples de
cette tendance : essai de reprsentation spare des cadres ou de distinction entre
les employs et les ouvriers 1 . Rappelons aussi la formation des cercles de jeunes
agriculteurs qui ont une conception particulire des problmes de la terre et des
mesures capables de les rsoudre. En principe, ces positions sont exclusives de
divergences idologiques : cependant, ce n'est pas toujours compltement le cas
(rapports entre les syndicats de cadres et les organismes de classes moyennes
prfrences conservatrices : la Confdration Gnrale des Cadres dfend
vigoureusement le rgime des retraites complmentaires, mais elle se prononce
aussi en faveur de l'conomie concerte).
Parmi les sources de ces diffrenciations, on doit mentionner un certain
gosme professionnel qui conduit des agents ayant une qualification leve
1

Sur ce problme, voir JACQUIN (F.), Les cadres de l'industrie et du commerce en France,
Paris, 1955, pp. 173-235.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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sparer leur sort de l'ensemble. C'est l l'un des fondements du syndicalisme


autonome que l'on trouve, par exemple, dans les transports chez les agents de
conduite (un autre mobile tant d'chapper aux rivalits entre les centrales ainsi,
Fdration de l'ducation Nationale). Cependant, divers organismes de
regroupement admettent en leur sein l'existence de syndicats fonctionnellement
spcialiss (vieille querelle entre le syndicalisme de mtier et d' industrie ).
Parfois la fragmentation correspond une diffrence de vocation. Soit les
associations de parents d'lves. Si l'on excepte celle des coles libres, il y en a
trois : Fdration des Conseils de Parents d'lves des coles Publiques (la plus
nombreuse : environ 800 000 membres ; elle s'occupe surtout des coles primaires
pour lesquelles elle jouit d'un monopole de fait) ; Fdration des Associations de
Parents d'lves des Lyces et Collges (environ 400 000 membres dont les
enfants suivent l'enseignement classique et moderne traditionnel) ; Fdration
Nationale des Associations de Parents d'lves de l'Enseignement Public (environ
170 000 adhrents essentiellement pour l'enseignement technique). Chacune des
trois Fdrations est donc, en fait, spcialise dans une catgorie d'enseignement.
Cependant un regroupement augmenterait sans doute leur rayonnement et serait
d'autant plus naturel que les familles ont souvent des enfants rpartis entre les
divers ordres : mais il existe entre ces organismes plusieurs divergences de fond
qui rendent l'unification dlicate. Actuellement, le dsaccord s'aggrave par suite de
la tendance de la Fdration des Conseils de Parents d'lves tendre ses
activits aux enseignements classique, moderne et technique (l'une des raisons de
cette politique paraissant tre le refus de la Fdration des Parents d'lves des
Lyces et Collges de condamner l'aide apporte par l'tat l'enseignement priv).
2. Le second facteur de fragmentation est la religion. Nous l'avons dj
rencontre propos du syndicalisme (C.F.T.C.) pour lequel ce facteur agit aussi au
niveau international (Confdration Internationale des Syndicats Chrtiens). Une
telle division existait avant la guerre en Allemagne (o, d'ailleurs, les organisations
socialistes rassemblaient la plus large part des travailleurs syndiqus). l'issue du
conflit, le syndicalisme s'y est reconstitu dans un cadre unitaire et, rserve faite
d'une petite minorit qui a rejoint des associations confessionnelles, l'unit a pu
tre maintenue. Autre secteur d'lection de ce facteur : les mouvements de
jeunesse 1 . La fragmentation y est encore plus nette car protestants et isralites
prfrent, tout comme les catholiques, avoir leurs propres organisations.

Voir la brochure du Conseil Franais des Mouvements de Jeunesse, Prsence de la jeunesse,


1955 (sur les mouvements, voir spcialement pp. 98-110). Pour une analyse monographique des
tendances actuelles des jeunes l'gard de la politique, voir LAPIERRE (J.-W.) et NOIZET
(G.), Une recherche sur le civisme des jeunes la fin de la Quatrime Rpublique, Aix-enProvence, 1961. Sur les organisations de jeunesse communistes travers le monde voir le
symposium Les communistes et la jeunesse , Nouvelle Revue internationale, octobre 1961,
pp. 131-159 (France : pp. 135-143) ; novembre 1961, pp. 99-125 ; janvier 1962, pp. 107-131.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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En ralit, l'attention que porte l'glise catholique au lacat conduit, on l'a vu,
la formation en de trs nombreux domaines d'associations base confessionnelle.
Dans les pays dont les habitants se rpartissent entre plusieurs religions
rassemblant chacune une fraction apprciable de la communaut (Pays-Bas), la
division atteint, en bien des cas, un niveau trs lev.
3. Le troisime facteur, le plus volontiers cit, est celui des clivages partisans. L
encore le syndicalisme est l'exemple courant (France : C.G.T. et C.G.T.-F.O. et sur
le plan international : Fdration Syndicale Mondiale et Confdration
Internationale des Syndicats Libres). Des efforts ont t tents pour promouvoir la
runification qui nont eu aucun succs jusqu' prsent. Citons par exemple, la
formation, en octobre 1957, du Mouvement Syndical Uni et Dmocratique. il a
tent d'organiser le rapprochement sur la base de la charte adopte en janvier 1948
par le Syndicat National des Instituteurs lors d'un Congrs Extraordinaire et qui lui
a permis de conserver son unit. Ce document affirmait la lutte des classes et
l'indpendance des syndicats par rapport l'tat, au gouvernement, aux partis
politiques ainsi que la dmocratie syndicale par la reconnaissance et le respect des
divers courants.
En Italie, il existe trois centrales : la C.G.I.L. (Confederazione Generale
Italiana del Lavoro) ; la C.I.S.L. (Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori) et
l'U.I.L. (Unione Italiana del Lavoro). La premire, la plus forte, est d'inspiration
marxiste tandis que la seconde, un peu moins puissante, est domine par les
lments de la Dmocratie Chrtienne. Enfin la troisime, de loin la plus faible,
accueille les travailleurs qui se refusent l'une ou l'autre obdience. Signalons
aussi l'activit des A.C.L.I. (Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani) fondes ds
1944 par l'Action catholique : elles travaillent en marge des syndicats et se
dfinissent comme une force chrtienne qui se propose d'lever le niveau social du
monde du travail italien 1 .
Cependant, le syndicalisme n'est pas le domaine exclusif de tels clivages qui
s'affirment, par ailleurs, en de multiples secteurs. En France, il a toujours jou un
rle dans l'organisation professionnelle de l'Agriculture et la tentative unificatrice
de la Confdration Gnrale de l'Agriculture s'est termine rapidement par un
chec. ct de la Fdration Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles qui
joue le rle syndical et tient la place principale lors des manifestations, nous
trouvons la Confdration Nationale de la Mutualit, de la Coopration et du
Crdit Agricole ( groupe Saint-Germain ) et la Confdration Gnrale de la
Coopration Agricole ( groupe La Fayette , conventionnellement classe plus
droite). ces organisations du secteur priv, s'ajoutent les Chambres
1

Voir la brochure de prsentation du mouvement Le A.C.L.I. Principi Attivit Struttura, Roma


(Collana Organizzazione , n 1). On trouvera d'intressants exposs sur le syndicalisme dans
ce pays in I sindicati in Italia, Bari, 1955. Consulter galement LA PALOMBARA (J.), The
Italian labor movement : problems and prospect, Ithaca (N.Y.), 1957.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

85

d'Agriculture. Ayant statut d'tablissements publics, elles disposent d'un important


budget aliment par des dcimes additionnels la contribution foncire des
proprits non bties. lues par les agriculteurs, ces Chambres sont les
conseillers lgaux du gouvernement. Au sommet, se situe l'Assemble
permanente des Prsidents des Chambres d'Agriculture 1 .
Le secteur anciens combattants est, lui aussi, partag entre de nombreux
groupements qui s'inspirent de clivages partisans dans leur conception de l'action
collective (depuis la conservatrice Union Nationale des Combattants jusqu'
l'Association Rpublicaine des Anciens Combattants et Victimes de la Guerre
sympathies communistes). Au cours des annes rcentes, l'U.N.E.F. n'est pas
parvenue raliser l'unanimit sur son programme : plusieurs des organisations
membres ont vcu en tat de dissidence ou de semi-dissidence. La cration d'une
Fdration rivale a t plusieurs fois annonce : voir la constitution Montpellier,
le 29 juin 1961, d'une Fdration Nationale des tudiants de France dont on ne
connat pas encore l'implantation relle (le gouvernement lui ayant dj concd
trois siges dans le Conseil du Centre National des uvres Universitaires sur un
total de onze attribus aux tudiants).
Au niveau des mouvements de jeunes, le facteur partisan s'ajoute aux clivages
religieux pour accrotre la fragmentation. C'est ainsi qu'il existe quatre
organisations communistes (Union des jeunesses Communistes pour les jeunes
gens des villes ; Union des Jeunes Filles ; Union de la jeunesse Agricole, Union
des tudiants Communistes) dont l'action est coordonne par un Conseil National
du Mouvement compos des bureaux de ces quatre groupements.
4. Venons-en un quatrime lment : le facteur ethnique. Nous choisirons pour
en traiter le cas de la Belgique o l'opposition Flamands-Wallons se manifeste
avec force. Ce pays connat aussi des clivages politiques et religieux qui, d'ailleurs,
concident souvent en raison de l'existence d'un trs puissant parti confessionnel
(Parti Social-Chrtien). C'est ainsi que l'on y trouve trois sries de syndicats : la
Fdration Gnrale du Travail de Belgique (socialiste), la Confdration des
Syndicats Chrtiens et les Syndicats libraux (d'ailleurs de trs faible importance).
Cependant l'antagonisme ethnique ou ethnico-linguistique apporte une variable
supplmentaire la division.
Nous ne dirons rien ici des causes et des modalits de cette opposition : la
cration rcente par M. Andr Renard du Mouvement Populaire Wallon (qui a
obtenu un gros succs initial) en atteste l'ampleur 2 . L'un des aspects les mieux
1

Pour un tat de ce problme, voir le fascicule Les organisations professionnelles agricoles


franaises, publi par la revue Chambres d'agriculture. Pour une interprtation, se reporter
MENDRAS (H.), Les organisations agricoles , pp. 231, 251, in : Les paysans et la politique
dans la France contemporaine, Paris, 1958.
Il existe aussi, depuis 1954, un Mouvement Populaire Flamand (analys dans le n 130 du
Courrier hebdomadaire du C.R.I.S.P., en date du 24 novembre 1961). Pour une vue gnrale,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

86

connus de cette bataille est la querelle linguistique : le recensement qui devait


avoir lieu au 31 dcembre 1960 1 (chaque feuillet individuel comportant un volet
linguistique) a finalement t renvoy. Cependant, d'autres mobiles plus profonds,
et qui, selon les militants des deux bords, mettent en cause des principes de
civilisation, interviennent pour sparer les communauts. En plusieurs de ses
rgions et industries (charbonnages), la Wallonie souffre d'un vieillissement et
d'une dtrioration conomiques qui exasprent les rivalits et engendrent un grave
malaise. Quelle est l'influence de ces lments sur la structure des groupes de
pression ?
La premire consquence concerne l'quilibre interne de ces groupements. Elle
oblige raliser un quilibre dlicat dans l'octroi des postes de direction et, de
faon plus gnrale, la composition des organes de gestion. En plusieurs cas, les
groupes possdent deux subdivisions et des bureaux traitant sparment des
affaires de Flandre et de Wallonie. Ces amnagements sont coteux (en temps et
en ressources), mais ils ne compromettent pas, en principe, l'unit d'action et
d'inspiration du mouvement. Les choses seraient beaucoup plus graves si les
grandes organisations professionnelles se scindaient rellement en deux, chacune
d'elles limitant sa comptence une partie du pays et y pratiquant une politique
autonome. Il est vident qu'une telle rupture au niveau de l'organisation prive,
serait le signe ou le rsultat d'une division irrmdiable du pays, la solution
fdraliste que plusieurs milieux dirigeants de Wallonie appellent de leurs vux
constituant alors le moindre mal 2 .
Une seconde consquence, dj voque, est la cration de nombreux groupes
rservs aux reprsentants de l'une ou l'autre des ethnies. M.-P. Herremans qui les

nous renvoyons aux solides travaux de M.P. HERREMANS, La question flamande, Bruxelles,
1948, et La Wallonie. Ses griefs, ses aspirations, Bruxelles, 1951. Selon des dclarations
rcentes de M. RENARD (Le Monde, 21 novembre 1961), le Mouvement Populaire Wallon
entendrait agir comme un simple groupe de pression ayant en vue la ralisation de deux
objectifs : le fdralisme et les rformes de structure. M. Renard a notamment affirm que le
groupe qui n'a pas d'ambitions politiques viterait d'tablir un programme gouvernemental et
disparatrait une fois ses objectifs raliss. Mais la distinction, qui est d'allure tactique, reste
fragile : la question mrite en tout cas d'tre suivie de prs.
Voir sur ce problme, LVY (Paul M.G.), La querelle du recensement, Bruxelles, 1960. Voir
aussi MOYERSOEN (L.). Le problme des frontires linguistiques , Res publica 2 (1),
1960 : 20-32.
On rappelle que le comit de coordination des sections wallonnes de la Fdration Gnrale du
Travail de Belgique a publi en janvier 1961, la suite des grves contre la loi unique , un
communiqu prconisant la transformation de la F.G.T.B. en une confdration gnrale belge
fonde sur deux (ou trois) fdrations rgionales. Propos de crise ou revendication d'avenir ?
Mentionnons ici un lment de poids : la rcente prise de position des socialistes wallons qui
dtiennent la majorit absolue en Wallonie pour un systme fdraliste, Le Monde, 26 sept.
1961. Voir LECLERCQ (J.), Analyse scientifique de l'option fdraliste des socialistes
wallons , Socialisme, sept. 1961 : 581-597.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

87

dnomme groupes de pression linguistiques , en a fait l'tude pour Bruxelles 1 .


Il en distingue de nombreuses sries : associations d'action flamande ou wallonne
proprement dite ; associations culturelles, religieuses, rgionales, sportives ;
organisations de jeunesse et associations estudiantines ; associations caractre
professionnel. On voit que le domaine est vaste. Certaines de ces organisations ont
un caractre combatif qui s'exprime jusque dans le titre (ainsi, chez les Wallons, le
Bloc de la Libert Linguistique et le Rassemblement Bruxellois contre la Tyrannie
Linguistique qui ont pratiquement fusionn). Il en est plusieurs de fort
dynamiques : ainsi, chez les Flamands, Davidsfonds, association catholique
caractre culturel qui vise assurer le dveloppement du peuple flamand. Pour
d'autres, religieuses ou sportives par exemple, le mobile linguistique ne semble pas
prdominant, mais ces groupes n'hsiteraient pas intervenir dans la lutte en cas de
crise srieuse affectant les rapports interethniques (comme celle ne du problme
de l'amnistie). Il est frquent qu' la suite d'affiliations multiples, le mme individu
appartienne simultanment des associations de style divers, ce qui amliore les
perspectives de mobilisation populaire sous l'gide des groupes dominants. Bien
entendu, la Belgique connat des rassemblements fondement ethnique de plus
vaste ampleur, mais de combativit ingale. Nous n'en mentionnerons qu'un : le
Congrs National Wallon dont l'origine remonte octobre 1945 et qui rassemble
diffrents mouvements proccupations militantes (comme la Wallonie Libre).
Tels sont les quatre principaux facteurs de clivage. La fragmentation qui en rsulte
est lourde de consquences pour les dirigeants de ces formations. Cependant,
l'numration ainsi faite doit tre interprte avec soin, car, en l'utilisant sans
nuances, on risquerait de commettre des erreurs d'valuation.
Le premier clivage (dfense spare ou commune des cadres et des travailleurs
par exemple) se traduit gnralement par des querelles sur la ralit de l'existence
d'un intrt commun particulier. Ce sont surtout les trois autres facteurs de division
qui soulvent des difficults d'apprciation. Les intrts reposant sur une
caractristique objective peuvent subir une fragmentation par suite du conflit
de cette caractristique avec une autre (syndiqus d'appartenance ethnique
diffrente) ou de l'intervention de valeurs idologiques extrieures la situation de
base (syndiqus ou anciens combattants spars par des affiliations ou conceptions
partisanes). Les groupes dfendant des valeurs ou des conceptions morales
identiques peuvent tre diviss soit par des considrations objectives
(ethniques en particulier), soit par le jeu d'autres valeurs (partisanes notamment).
Mais dans ce cas, les choses sont moins nettes, car on peut se demander si la valeur
dfendue (par exemple action culturelle ) est dissociable de son contexte : en
ralit, l'intrt culturel communiste et l'intrt culturel catholique ne sont pas deux
aspects artificiellement opposs d'une mme valeur, mais deux valeurs
1

En deux notes publies dans le Courrier hebdomadaire du Centre de Recherche et


d'Information Socio-Politiques (n 52, 12 fvrier 1960, et 56, 11 mars 1960). Voir aussi du
mme auteur Les Congrs wallons , Ibid., n 22, 12 juin 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

88

effectivement diffrentes. En somme, c'est surtout au niveau des intrts communs


caractristiques objectives que l'on pourrait parler de fragmentation : dans les
cas d'intrts communs communaut d'aspirations , l'intervention des critres
sparateurs provoquerait en moyenne plutt la diversification des groupes que
l'clatement d'un intrt prexistant.
Cette remarque peut tre tendue une situation particulire et assez courante :
il s'agit du cas o, dans la pratique, la fragmentation ne produit pas les effets que
l'on en pourrait attendre, un seul groupement continuant centraliser l'intrt
commun en cause. Soit la caractristique objective tudiant : la cration
d'associations catholiques, protestantes, socialistes, communistes, ethniques
fragmente l'intrt commun ds que chacune d'entre elles veut reprsenter
exclusivement sa propre catgorie de membres. La multiplication des groupes
n'aboutit pas un tel rsultat, du moins pas ncessairement, si ces regroupements
spcialiss ne font pas obstacle un rassemblement gnral du type U.N.E.F.
dfendant les tudiants en tant que tels.
Au total, la consquence apparente de tous ces processus est la multiplication
des groupes. C'est l un trait vident de la situation. Mais l'opration prend des
sens diffrents selon les cas : tantt authentique fragmentation d'un intrt
commun objectif prexistant, tantt simple diversification ne mettant pas en cause
une reprsentation d'ensemble, tantt diversification idologique d'une cause, c'est-dire en ralit de l'intrt commun lui-mme.
Naturellement, le jeu des clivages n'est pas le mme selon les pays. Certains
ont tendance les cumuler tandis que d'autres semblent leur chapper. Toutes
choses gales, plusieurs facteurs restreignent la tendance la multiplication,
notamment sous l'aspect de la fragmentation : la rduction du nombre de clivages
partisans (rgime deux partis) et l'absence d'un fort groupement communiste ;
l'unit de religion et l'inexistence d'un anticlricalisme militant ; l'homognit
ethnique et l'limination (ou l'affaiblissement) des discriminations raciales.
Cependant, quand des lments de division s'affirment, les diffrents secteurs en
sont ingalement frapps : dans l'ensemble, le syndicalisme ouvrier est plus
permable la fragmentation que l'organisation patronale. La menace communiste
contribue mme faire disparatre chez les patrons certaines diffrences
traditionnelles (ainsi, en France, le patron protestant, d'esprit volontiers libral,
tendra-t-il se rapprocher des conservateurs). Au surplus, le problme ne se pose
pas, en fait, au niveau des groupes d'affaires (pouvoir de cohsion du capital).
*

Nous avons dj voqu le cas d'organismes qui conservent leur unit malgr des
divergences internes d'ordre idologique (C.F.T.C. en particulier). Un autre
groupement mrite cet gard une analyse particulire : la Fdration de
l'ducation Nationale. La Fdration, on l'a dit, est autonome au sens o elle

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

89

n'adhre aucune centrale . Jadis l'une des Fdrations professionnelles de la


C.G.T., elle a quitt celle-ci aprs la guerre pour des raisons politiques. Ce dpart
est intervenu avant la cration de F.O. que la Fdration n'a pas rejointe. La
Fdration groupe la plus large part des enseignants, y compris ceux que leurs
affiliations ou sympathies partisanes auraient plutt pousss vers la C.G.T. Il en
rsulte des tensions et affrontements internes au sein de chacune des organisations
qui la composent.
Le plus important par le nombre et l'influence est le Syndicat National des
Instituteurs. Le Syndicat, qui gre plusieurs institutions (dont la Mutuelle
Assurance Automobile des Instituteurs de France), rassemble environ 80 % du
personnel des coles primaires (qui y adhrent souvent ds leur entre aux coles
normales). Le Syndicat a aussi des rapports troits avec la Ligue de
l'Enseignement. On y relve trois tendances qui se heurtent chaque congrs :
autonome (fortement majoritaire) ; ex-cgtiste ; cole mancipe , qui
correspond au vieux syndicalisme d'inspiration rvolutionnaire. Les divergences
portent sur l'Algrie (les majoritaires mettant l'accent sur le problme des
minorits), l'action revendicative (question de la grve des examens), la politique
gnrale (attitude l'gard du pouvoir gaulliste), l'action laque. La minorit excgtiste reproche aux majoritaires de mener l'action exclusivement dans le cadre
du Comit National d'Action Laque dont sont exclus les reprsentants des partis :
elle estime dsormais ncessaire de lier cette protestation la lutte contre le
pouvoir personnel et la domination des monopoles. En somme, les instituteurs
membres du parti communiste sont en nette minorit mais ils sont trs actifs,
spcialement au niveau des coles normales.
Pour l'enseignement secondaire, l'organisme membre de la Fdration est le
Syndicat National de l'Enseignement Secondaire (Classique et Moderne). Avant la
guerre, les professeurs de cet ordre appartenaient surtout au Syndicat National des
Lyces, Collges et Cours Secondaires indpendant de tout centre de
regroupement. La situation actuelle date de 1944, poque laquelle l'ancien
Syndicat procda sa dissolution. Il s'est reconstitu depuis, mais ne joue qu'un
rle modeste. L'actuel syndicat qui compte de 25 30 000 membres, dispose de la
majorit relative dans les tablissements du second degr, quoique ici encore, la
diversit des opinions provoque des clivages : cependant, l'organisme dfend des
positions politiques assez radicales, notamment sur les problmes de l'Outre-Mer
et de l'Algrie (ses dcisions en faveur de la paix par la ngociation ayant t
acquises la quasi-unanimit). Son bureau national a vot cet gard un mot
d'ordre (runion du 21 dcembre 1960) : Organiser des actions de masse pouvant
faciliter la constitution d'un front syndical commun .
La Fdration est moins forte dans l'Enseignement Suprieur en raison d'une
tendance de plusieurs branches (ainsi le Droit) se rassembler en syndicats
indpendants. Elle comprend le Syndicat National de l'Enseignement Suprieur

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

90

tendances gauchistes qui, disposant d'assez fortes positions dans les Facults des
Sciences et progressant ailleurs, reste minoritaire dans la profession.
La Fdration de l'ducation Nationale, o les autonomes du primaire
jouent un rle dcisif, se ressent de toutes ces divergences dans ses prises de
position collective. On l'a vu en particulier pour le problme algrien propos
duquel les minoritaires lui ont vivement reproch de prendre des positions trop
modres et de striliser l'ardeur combative en insistant sur la complexit du
problme. Ce reproche lui est en tout cas souvent fait par plusieurs membres du
secondaire (et aussi du technique dont on n'a pas parl afin de ne pas
alourdir l'expos).
En dehors de la F.E.N., la principale force reste le Syndicat Gnral de
l'ducation Nationale affili, on le sait, la C.F.T.C. dont il est l'une des
Fdrations les plus orientes gauche. C'est un syndicat unique pour l'ensemble
des enseignants. Mais il existe plusieurs autres organisations d'importance rduite.
En voici deux de cration rcente : le Mouvement National Universitaire d'Action
Civique (d'origine gaulliste) et le Syndicat Indpendant de l'Enseignement Public
(qui a reu l'adhsion de nombreux instituteurs exerant leur activit en Algrie).
Citons enfin les associations de spcialistes dont la Socit des Agrgs est un
exemple intressant.
La division est normalement source de faiblesse. Les intresss disposent de
quelques parades (pactes, durables ou temporaires, d'unit d'action ;
rassemblement s'effectuant la base malgr les divergences au sommet) dont la
mise en application est souvent dlicate. La prsence d'organisations rivales
favorise les manuvres de la partie adverse si elle sait conserver son unit. Le
syndicalisme est le lieu d'lection de telles attitudes (patrons refusant de traiter
avec certains syndicats ; ministres choisissant les reprsentants officiels de la
branche sans tenir compte de la force respective des tendances, etc.). On connat au
surplus toutes les difficults que soulvent la dtermination de la
reprsentativit et le choix de l'organe le plus reprsentatif 1 . Ces
considrations expliquent qu'en diverses occasions des lments gouvernementaux
et patronaux aient apport encouragement et appui aux promoteurs de scissions
syndicales. Cette sparation suscite donc affaiblissement : toutefois, n'y a-t-il pas
certains secteurs qui, en l'absence de tels avatars, demeurent dans un tat de grande
mdiocrit ?

Sur ce difficile problme, voir le travail de NEUVILLE (Jean), La reprsentativit des


syndicats, Bruxelles, 1960 (qui prsente en outre d'intressants dveloppements sur le calcul du
taux de syndicalisation).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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V. FAIBLESSES DANS LA REPRSENTATION


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Compte tenu des prcdents dveloppements, l'intitul de cette section peut


surprendre. L'aptitude des intrts s'organiser (expansion des groupements
secondaires) parat tre un aspect courant des socits modernes. mesure que des
proccupations neuves ou des conceptions nouvelles se font jour, on voit se
constituer des groupements pour en assurer la dfense. Est-il possible qu'un rseau
aussi dense comporte des zones de mdiocrit ?
Ce scepticisme ne saurait tre cart sans argumentation. Aprs tout, la
faiblesse d'une structure de dfense et de reprsentation peut passer pour la preuve
ou au moins le signe que cet intrt n'existe pas ou a cess de compter. Ds lors,
les situations ainsi releves rsulteraient simplement de l'inaptitude de
l'observateur s'en tenir aux besoins rels existants et d'une tendance valuer la
pratique l'aide de schmas prconus. Le danger d'une interprtation idaliste
n'est pas contestable, mais il est possible d'exposer des causes objectives de
faiblesse. Bien entendu, nous raisonnons dans l'hypothse d'une complte libert
d'association : la faiblesse, voire l'inexistence de l'action collective organise,
ayant pu rsulter certaines poques d'une prohibition des autorits.
1. Nous partirons d'un exemple qui relve de la catgorie caractristiques
objectives : celui de la vieillesse. Chacun reconnat que l'augmentation de la
proportion des vieillards dans la population due surtout selon les dmographes,
la baisse de la natalit a cr de srieux problmes pour les socits modernes 1 .
La question prend aujourd'hui une dimension nouvelle : les difficults
qu'prouvent les hommes de plus de quarante ans trouver des situations
correspondant leurs aptitudes. Si l'on fait abstraction de cette tendance qui
proccupe particulirement les associations de cadres le souci principal reste de
fournir aux personnes ges le moyen de subsister dans des conditions dcentes.
On aura une juste ide de l'ampleur des ressources ncessaires en considrant que
le pourcentage des Franais de soixante-cinq ans et plus s'lve environ 12 % de
la population.
Il existe en cette matire une abondante lgislation dont le contenu reoit
priodiquement des amliorations (cration en 1956 du Fonds National de

Voir MARSH (D.C.), Old people in the modern world : a growing political problem ,
Political science, mars 1952 : 22-28. Voir aussi SCHMIDHAUSER (J.R.), The political
behaviour of older persons : a discussion of some frontiers in research , Western political
quarterly, mars 1958 : 113-124.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

92

Solidarit) 1 . Cependant, la situation matrielle des vieux reste dans l'ensemble trs
mdiocre. Selon les estimations du ministre du Travail 2 , le total des sommes
verses aux vieux salaris en 1957 ne s'est lev qu' 4,63 % de la production brute
nationale (contre 3,17 % en 1949, il est vrai). Voici une donne tmoignant de la
persistance d'une grande misre : la carte d' conomiquement faible , qui donne
droit quelques avantages, dont l'aide mdicale, n'est dlivre qu'au-dessous d'un
plafond annuel de ressources de 1 352 nouveaux francs. Or, le systme s'applique
aujourd'hui un nombre considrable de vieux Franais.
Certes, il existe des associations formes de vieux ou constitues leur
bnfice (Fdration Nationale des Associations de Vieux de France et des
Territoires Associs ; Union des Vieux de France et des Territoires Associs ;
Confdration Nationale des Vieux Travailleurs ; Groupement National d'Action
Sociale en faveur de la Vieillesse, etc.). On recense aussi des groupes ayant pour
mission de reprsenter et de dfendre les titulaires des divers rgimes de
vieillesse (Caisse Autonome de Compensation de l'Assurance Vieillesse
Artisanale ; Union Nationale des Institutions de Retraite des Salaris ; Association
Gnrale des Institutions de Retraite des Cadres, etc.). D'autres organisations
constitues des fins diffrentes se proccupent galement du sort des vieillards.
Enfin, les pouvoirs publics ont cr une Commission d'tude des Problmes de la
Vieillesse et, plus rcemment, un Comit National de la Vieillesse de France 3 .
En somme, la caractristique vieillesse provoque dans nos socits une
discrimination notoire au dtriment de ceux qui en sont marqus. Il apparat
lgitime de voir dans une situation de cet ordre le signe que la reprsentation de ce
secteur, malgr le grand nombre des intresss (il existe actuellement en France
plus de cinq millions de personnes dpassant les soixante-cinq ans), souffre de
graves dfaillances. En fait, les groupements de vieux ne disposent que d'une
influence mdiocre et ne sont gure en mesure de mobiliser la puissance lectorale
que leur importance numrique pourrait justifier (certains partis, dont la socialdmocratie allemande, attribuant aujourd'hui une large place, dans leurs thmes de
propagande, l'lvation des pensions de vieillesse). Les causes de cette situation
sont probablement de plusieurs ordres (culturel, moral, matriel) parmi lesquelles
on n'oubliera pas les infirmits physiques des vieillards et la mdiocrit des
1

2
3

Pour un expos de la lgislation franaise, en faveur des personnes ges, voir l'ouvrage publi
par la Documentation franaise, Les institutions sociales de la France, tome III, Paris, 1955, pp.
33-59. Consulter galement PLASSARD (J.), Allocations, pensions et rentes pour les
retraites , Bulletin Sedeis, 1er juillet 1956, n 657, ainsi que La politique sociale de la France,
1960 (Documentation franaise). Sur ces problmes, voir le compte rendu (multigraphi) de la
20, session du Centre des Hautes tudes Administratives (11 fvrier-9 juillet 1960), Le rle et
la mission de l'administration en face du problme de la prolongation de la vie humaine, ainsi
que l'ouvrage collectif La vieillesse problme d'aujourd'hui, Paris, 1961 (travail tabli par le
Groupe Lyonnais d'tudes Mdicales, Philosophiques et Biologiques, d'inspiration catholique).
Publi au J.O. (Document administratif) du 22 mai 1958.
Dont les membres ont t nomms par arrt publi au J.O. du 4 janvier 1961, pp. 174-175.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

93

ressources financires dont ils disposent. Beaucoup de temps s'coulera avant que
les hommes dans la force de l'ge, c'est--dire les producteurs de richesses,
admettent, sans arrire-pense, que l'entretien des personnes ges fait partie des
cots humains.
2. Le secteur consommation est volontiers cit en tant qu'illustration d'une
telle faiblesse. Ce n'est pas inexact. Ayant longuement tudi ce problme
ailleurs 1 , nous ne le prsenterons ici que trs succinctement. On assiste
aujourd'hui une multiplication sans prcdent du nombre des associations de
consommateurs dont plusieurs, quoique avec des moyens rduits, accomplissent
srieusement leur mission et rendent des services (en France, l'Union Fdrale de
la
Consommation 2
ou
en
Allemagne,
l'Arbeitsgemeinschaft
der
Verbraucherverbnde). Par ailleurs, tous les pays ne sont pas sous cet angle au
mme niveau, les groupes nerlandais par exemple tant beaucoup plus nombreux
et solides que les formations italiennes correspondantes.
La Confdration Nationale des Associations Populaires Familiales a
rcemment lanc l'ide d' organisations d'usagers , spcialement dans l'optique
familiale : l'expression famille usagre traduisant les actes d'utilisation des
services de tous ordres procurs par la socit 3 . Mais en dpit des efforts
accomplis, un point demeure : la production est l'lment dominant de la vie
conomique et dans les communauts modernes, les entreprises de production
tendent se subordonner les consommateurs. Ni sur le plan des prix, ni mme sur
celui de la qualit 4 , le client n'est globalement en mesure de tirer le parti optimum
de son pouvoir d'achat.
Point essentiel : un moment donn, la rpartition des forces productives
s'effectue selon les plans des entreprises qui s'inspirent uniquement de la
demande solvable dans leurs calculs. Or, moins d'une foi aveugle dans la
valeur de l'ordre existant, aucun argument ne permet davancer que cette
rpartition correspond un optimum social. Les pouvoirs publics ne restent pas
toujours inactifs devant cette situation : par des dispositions rglementaires et des
pressions morales sur les entreprises, ils s'efforcent de supprimer quelques-unes
1

Voir nos tudes Les consommateurs et le pouvoir , Revue de l'Institut de sociologie (Solvay)
4, 1961 : 647-682 ; Les groupements de dfense des consommateurs , Revue conomique,
mars 1961 : 161-207 ; Acheter mieux. L'information objective du consommateur, O.E.C.E.,
1961.
Sur l'Union fdrale, voir Bossu (Jean-Roger), Revue de lAction Populaire, juillet-aot 1960 :
811-821.
Voir ses deux brochures La consommation et les associations populaires familiales et Les
organisations dusagers dans la socit (supplment Combat familial, respectivement n 15 et
n 19).
Pour un point de vue contraire, voir la brochure du C.N.P.F., L'organisation de la qualit pour
le march, Paris (1960). Admettons qu' l'poque rcente les firmes industrielles ont accompli,
d'elles-mmes, de srieux efforts pour amliorer qualitativement les produits mis sur le march.
Mais la ncessit d'un contrle par les consommateurs se fait toujours sentir.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

94

des tares les plus voyantes du systme (fraudes) et de rtablir l'quilibre des forces
entre production et consommation. Mais ces interventions, qui ne touchent pas au
fond du problme, restent fragmentaires.
C'est un fait que l'homme et spcialement le travailleur se dfend comme
participant la production et non en tant que consommateur. Plusieurs
explications, dont certaines fort subtiles, ont t avances pour rendre compte de
cette propension 1 . Voici une ide qui, probablement, ouvre la voie une
interprtation correcte : les groupes sociaux tmoignent de beaucoup plus d'ardeur
pour dfendre des aspects ou lments particuliers de la condition humaine que
pour sauvegarder des positions communes tous. L'action syndicale confirme cette
vue, chaque organisation tendant faire prvaloir ses besoins propres : la
ralisation d'actions communes tous les travailleurs soulve ds lors des
difficults complexes. Or, la consommation concerne, par dfinition, tout le
monde : supposer qu'une action approprie permette d'obtenir le succs d'une
revendication donne (rduction d'un prix excessif : suppression d'une pratique
restrictive ou spculative...), le bnfice en reviendrait la collectivit tout entire.
Est-ce, en moyenne, un motif assez exaltant pour susciter l'action concerte ?
3. Le mme raisonnement vaut, en gros, pour les locataires. Certes, les pouvoirs
publics franais et quelques autres d'ailleurs gnralement mus par des
considrations lectorales leur ont longtemps accord des avantages
exceptionnels en ce qui concerne le taux des loyers et le maintien dans les lieux.
Mais, entranant une dgradation de l'habitat et l'arrt de la construction prive, ces
faveurs se sont finalement retournes contre leurs bnficiaires. L'uvre des
H.L.M. s'est rvle globalement insuffisante. Depuis quelques annes, il y a une
vive reprise de la construction due, pour une large part, l'apport (en subventions
et en prts) de fonds publics. Cependant, il ne semble pas que les organisations de
locataires (Confdration Nationale des Locataires ; Confdration Gnrale du
Logement ; Union Centrale des Locataires de France et de l'Union Franaise)
soient en mesure d'orienter la politique gouvernementale du logement 2 . Au
surplus, le niveau actuel de la construction, malgr son ampleur relative, ne permet
pas, et de fort loin, de satisfaire tous les besoins. Il subsiste en France un grave
problme des mal logs et mme des non logs qui, dans une large mesure,
est un legs du pass.

Comme par exemple l'ide du cot de l'information beaucoup plus supportable si l'effort
porte sur un objet spcialis qu'avance A. DOWNS, pp. 254-256 in : An economic Theory of
Democracy, New York, 1957.
Sur ce point, voir MEYNAUD (Jean), LANCELOT (Alain), Groupes de pression et politique
du logement , Revue franaise de science politique 9 (4), dc. 1958 : 821-860. Signalons
toutefois la tenue Paris (janvier 1960) d'un colloque sur le thme Comment russir la
construction et l'quipement des ensembles immobiliers . Groupements organisateurs de cette
runion : Centre National pour l'Amlioration de l'Habitation, Union Nationale des Associations
Familiales, Union Nationale des Caisses d'Allocations Familiales, Conseil Franais des
Mouvements de jeunesse, Centre d'tudes des quipements Rsidentiels.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

95

Signalons toutefois l'effort des centres de propagande et d'action contre les


taudis. Il en existe environ 180 qui sont groups en une Fdration Nationale. Ces
centres sont composs de techniciens de l'amlioration du logement, de
reprsentants des services officiels, de personnes animes d'esprit social et de
mal logs . S'occupant, au dpart, de l'entretien et de l'amlioration de l'habitat
ancien, ces centres s'attachent dsormais galement l'agrandissement de
logements existants par l'adjonction de pices nouvelles et la cration de
logements nouveaux dans des btiments anciens. Ils interviennent cet effet
auprs du Fonds National d'Amlioration de l'Habitat, des Caisses d'Allocations
Familiales, des Prfectures, des organismes prteurs ou collecteurs de fonds (au
titre de la cotisation de 1 % sur les salaires)... Lors de son dernier Congrs (octobre
1960), la Fdration a formul plusieurs demandes aux pouvoirs publics
(concernant notamment l'aide au logement des personnes ges, l'amlioration du
confort de l'habitat disponible, la formation de techniciens polyvalents...).
Mentionnons galement la rcente cration d'une Association pour l'Hygine et le
Progrs Social dans l'Habitation proccupations ducatives (ce groupement tant,
au dpart, l'manation d'une quinzaine d'associations industrielles travaillant dans
ce domaine).
Il y a donc des secteurs (fonds sur des caractristiques objectives ) dont
l'action auprs des pouvoirs s'avre mdiocre par suite de l'impuissance des
groupes comptents mobiliser les intresss pour un projet collectif. Une telle
situation n'est pas toujours sans remde et il arrive que des intrts, rputs faibles,
parviennent augmenter leur audience. On peut se demander si telle n'a pas t le
cas des jeunes dont les mouvements marquent aujourd'hui une propension
croissante intervenir dans la vie politique (parfois en liaison avec des syndicats
s'occupant d'enseignement ou d'ducation).
Cette tendance engendre des rassemblements. En 1947, a t fond un Conseil
Franais des Mouvements de jeunesse qui a cr en 1954 un Centre d'tudes des
Problmes de la Jeunesse. Autre tmoignage de cette volution : le Groupement
d'tudes et de Recherches des Organisations de Jeunesse et d'ducation Populaire,
mis sur pied la suite d'un manifeste sign le 8 aot 1958 et qui comprend
actuellement une cinquantaine d'associations membres. En dcembre 1960, une
quinzaine de mouvements affilis ce groupement ont crit au Premier Ministre
une lettre insistant sur le dsarroi de la jeunesse engage dans la guerre d'Algrie 1 .
De faon plus gnrale, le G.E.R.O.J.E.P. se propose de contribuer l'ducation
civique des jeunes : il proclame l'indpendance de ces associations vis--vis des
pouvoirs publics en repoussant tout monopole d'tat et tout embrigadement ; il
revendique une gestion dmocratique des installations culturelles. On notera que
ce groupement rassemble des mouvements laques et d'action catholique, des
syndicats d'universitaires et d'tudiants.
1

Voir Le Monde, 24 dcembre 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

96

De nombreux indices attestent la place prise par la jeunesse dans les


manifestations de la vie sociale changement qui n'est certainement pas sans
rapport avec la rcente pousse dmographique du pays (rle des facteurs objectifs
dans l'audience dont bnficient les groupes). Lors de la dernire Semaine Sociale
(Reims, juillet 1961), on a observ la prsence de treize mouvements de jeunesse
(I'U.N.E.F. elle-mme y assistant titre priv) : sur 2 500 participants, 64 %
auraient t des moins de trente ans 1 . On sait par ailleurs que des reprsentants
de mouvements de jeunesse ont t introduits dans les commissions spcialises
charges de prparer dans le dtail le prochain plan quadriennal (1962-1965) :
entrent ainsi dans les conseils du gouvernement des membres de la Jeunesse
Agricole Chrtienne, du Centre de Coopration Culturelle et Sociale, des
claireurs de France, de la Fdration Franaise des Maisons de Jeunes et de la
Culture, de l'U.N.E.F., de la jeunesse Ouvrire Chrtienne, etc. Cette tendance
semble devoir s'affirmer et se dvelopper encore dans les annes venir (influence
prvisible des organisations d'tudiants quand ceux-ci seront de cinq six cent
mille).
Autre secteur longtemps nglig : les rgions sous-dveloppes du pays. Or,
l'poque rcente, a t cr un imposant dispositif de relvement et d'expansion des
conomies rgionales (infra). Toutefois, il est probable que jusqu' prsent, ce sont
les rgions dj puissantes et dynamiques qui ont su en tirer le meilleur parti.
*

Passons maintenant aux groupes fonds sur une communaut d'aspirations


idologiques et morales. En ce qui les concerne, il est certes plus facile d'admettre
que la mdiocrit ou la carence de l'organisation traduit l'inexistence d'un
sentiment d'intrt dans le public. Ce secteur est en ralit particulirement ouvert
aux initiatives, comme en tmoigne la formation incessante d'associations
correspondant aux ides et proccupations du temps.
Considrons, par exemple, l'activit du Mouvement Franais pour le Planning
Familial qui, en dpit d'oppositions considrables, poursuit son activit depuis
1956 (dans le cadre d'une association dite La Maternit Heureuse) 2 . Le problme
de la limitation volontaire des naissances a fini par tre prsent au grand public au
cours d'une mission de la tlvision en date du 13 octobre 1960 3 . Le 28 avril
1961, le groupe socialiste de l'Assemble Nationale a dpos une proposition de
1
2

Selon Le Monde, 18 juillet 1961.


Sur les buts actuels du Mouvement, voir la dclaration faite au journal Le Monde, 17 mars 1961.
Notons la rcente ouverture Paris (aprs Grenoble), d'un Centre d'Information du Mouvement
Franais pour le Planning Familial, Bulletin dinformation du Mouvement, septembre 1961, p.
26.
Pour l'analyse de cette mission, se reporter une tude d'Andre MICHEL dans le Bulletin
dinformation de la Maternit Heureuse, mars 1961, pp. 2-19.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

97

loi tendant autoriser en France la vente des produits et objets permettant de


prvenir la grossesse. Ce texte (qui vient aprs deux tentatives faites sans succs
l'Assemble, en 1957) n'a actuellement pas de chance d'tre adopt : il montre en
tout cas la possibilit d'exprimer une thse quand le soutien d'une partie de
l'opinion lui est acquis.
Sur cette base, il serait tentant d'admettre que l'absence ou la faiblesse de
l' intrt commun sur une affaire quelconque prouve simplement l'inexistence
de la question. Mais cette conception simpliste conduirait des erreurs
d'interprtation. Il faut en effet distinguer la ralit d'un problme et sa perception
par le public. En ce sens, il est permis d'avancer que la valeur recherche
scientifique a fait et continue de faire l'objet d'une considrable sous-estimation.
Voici un autre aspect de cette situation : le cas des notions qui bnficient en
principe d'un large assentiment chez les citoyens et qui pourtant, sont
mdiocrement dfendues par eux contre les actes ou pratiques contraires ces
idaux. Certes, on trouve gnralement des organismes qui se donnent pour but la
dfense de telles positions et obtiennent parfois des rsultats apprciables par une
pression judicieuse sur les autorits. Mais ces groupes ne reoivent que rarement
du public le soutien qu'ils seraient fonds en attendre, compte tenu des
conceptions dominantes et de l'tat des murs. Tout se passe comme si les
citoyens entendaient se dcharger sur les autorits publiques de la sauvegarde de
ces valeurs : ce qui n'est pas toujours un bon calcul.
cette srie appartient la dfense de la moralit publique telle que veut
aujourd'hui l'assurer le Cartel d'Action Morale et Sociale ( la suite de la Ligue
Franaise pour le Relvement de la Moralit Publique). Comme le note le Cartel
qui dclare professer une absolue neutralit dans les questions politiques,
philosophiques ou religieuses la moralit publique est un sujet difficile... Il lui
faut se garder la fois du zle intransigeant de l'aptre et de la passivit
sceptique 1 . Or, bien souvent, de tels efforts laissent le public dans un tat
d'apathie teint de quelque ironie.

Dans la prface une brochure (ronote), Civisme et moralit publique, qui souligne in fine
l'importance du rle des associations (familiales, fminines...) dans le dispositif de protection de
la moralit. Pour un tmoignage tranger, voir KYLEKEITH (R.), The high price of
pornography, Washington (D.C.), 1961 (spcialement le chapitre VI sur les groupes qui
combattent ce flau).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

98

VI. LES GROUPES D'INTRT EN TANT QUE


PARLEMENT SOCIAL
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Divers auteurs, on le verra, souhaitent la cration d'une telle assemble. Il ne


semble pas possible, en tout cas, d'admettre que la structure spontane des groupes
permet une reprsentation complte et harmonieuse des intrts sociaux. Toutefois,
pour interprter correctement la situation, il faut se dbarrasser de deux ides assez
courantes et de sens d'ailleurs oppos.
D'un ct, l'existence d'une solide organisation n'est pas la condition suffisante
pour une victoire. Encore que la polmique tende en sous-estimer l'importance et
l'ampleur, les checs subis par les groupes sont aussi caractristiques de ce mode
d'intervention que les succs remports. Et ceci, mme pour des groupements
susceptibles d'invoquer des arguments moraux solides l'appui de leurs
revendications.
Soit, par exemple, le problme du montant des prestations familiales en France.
Au cours des dernires annes, la non application de la loi du 22 aot 1946 qui
rattachait au S.M.I.G. le salaire servant de base au calcul des prestations, a
provoqu une dgradation relative du pouvoir d'achat des familles. Il s'agit l d'un
fait indiscutable et d'ailleurs reconnu par les autorits responsables 1 . Cependant,
malgr plusieurs campagnes et d'innombrables interventions, lU.N.A.F. qui
reproche aux autorits des tendances tatistes contraires aux principes
fondamentaux du systme de protection familiale n'a pu obtenir le redressement de
la situation (le gouvernement actuel ayant toutefois form une Commission
d'tudes des problmes de la famille et devant revoir la question dans son
ensemble, compte tenu des propositions faites par cet organisme). Observons au
surplus quen raison de l'importance du retard pris, un programme de redressement
devra ncessairement s'taler sur plusieurs annes (ce qui comporte, dj, des
risques graves pour les familles).
En sens inverse, l'absence ou la faiblesse habituelle d'un groupe ne signifie pas
ncessairement que les pouvoirs publics ngligent absolument le problme.
Considrons la question de la spculation foncire dont l'ampleur est si grande que
des constructeurs privs (Syndicat des constructeurs en coproprit) ont joint leurs
voix aux Offices d'H.L.M. pour demander l'tat de l'enrayer. En fait, l'lvation
du prix des terrains aboutit annuler les gains techniques raliss au cours des
dernires annes et compromet la ralisation des plans d'urbanisme. Malgr la
gravit du problme, aucun groupement ne s'est fond en vue de combattre ce
1

Voir les chiffres prsents in Positions. Informations U.N.A.F., n de juillet 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

99

phnomne. Cependant, le Ministre de la Construction a prsent au Parlement un


projet contre la spculation foncire et le Conseil Interministriel charg de
prsider l'amnagement de la rgion parisienne (district), a dcid la cration
d'un tablissement public destin faciliter l'acquisition par les dpartements et
communes des terrains ncessaires la construction. Un dcret publi au J.O. du
11 aot 1961 donne aux prfets les moyens de prserver de la spculation foncire
les derniers espaces verts de la Cte d'Azur et les sites touristiques de la Corse. Il
est d'ailleurs douteux que les mesures ainsi envisages soient la mesure du
mouvement qu'il s'agit de combattre (en particulier faiblesse de la taxe sur les
spculations foncires qui doit, en principe, tre perue partir de 1962).
Autre exemple du mme ordre : le problme des pollutions atmosphriques
pour lequel il n'y a toujours pas de rglement d'ensemble. L encore, nous sommes
en prsence d'un texte d'origine ministrielle de porte gnrale et d'allure
rpressive. Or, si certains groupes s'taient proccups de cette grave question
(ainsi, l'Union Fdrale de la Consommation), il ne semble pas y avoir eu d'action
concerte de type priv pour remdier aux dfauts de la situation. Mentionnons
aussi, propos de la pollution des eaux, le rle de l'Association Franaise pour
l'tude des Eaux qui se voue la dfense de la cause de l'eau dans la cit et
dans l'industrie.
*

En ralit, un intrt, peu ou mal dfendu par le groupe responsable, est


susceptible d'tre renforc de deux manires.
D'abord, par l'intervention d'autres groupements qui dcident d'ajouter ce
nouveau domaine leurs activits courantes. C'est ainsi que la protection du
consommateur, sujet devenu rcemment d'une grande actualit, est aujourd'hui
revendique par plusieurs groupements qui tentent mme de s'en assurer le
monopole. On peut en dsigner quatre sries : les coopratives de consommation
qui se rclament d'une longue tradition de lutte contre le profit et les intermdiaires
commerciaux ; les syndicats de travailleurs qui insistent sur la dfense du pouvoir
d'achat de leurs adhrents (plusieurs centrales syndicales ayant rcemment suscit
la formation d'une Organisation Gnrale des Consommateurs) ; les associations
fminines faisant valoir que les femmes grent l'essentiel du budget domestique ;
les organisations familiales qui s'attachent l'lvation du niveau de vie de leurs
membres. Chacune de ces catgories a certes des titres assurer la dfense des
consommateurs, mais aucune n'a ni le droit d'en revendiquer l'exclusivit, ni la
facult d'en raliser de faon intgrale l'accomplissement. Toutes ont leurs
proccupations propres avec lesquelles il peut arriver que l'intrt de la totalit des
consommateurs entre en conflit.
Autrement dit, l'aide d'autres groupes se rvle souvent prcieuse aux
associations de consommateurs proprement dites : elle ne saurait servir de substitut

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

100

l'action de celles-ci. De faon gnrale, l'exprience tablit que la faiblesse du


groupe directement intress n'est que partiellement compensable (principe de la
spcialisation de l'intrt commun).
Reste, il est vrai, une deuxime source de consolidation : l'action publique. Les
pouvoirs peuvent s'y prendre de plusieurs manires pour rduire les consquences
des dfaillances de l'action prive. Ainsi apporter une aide financire l'organisme
considr (parmi les nombreux exemples disponibles citons les mouvements de
jeunesse) ou encore crer un organe officiel capable d'exprimer le point de vue de
la catgorie (rappel du Comit Vieillesse : voir aussi la cration rcente d'un
Comit National de la Consommation sur le modle habituel des conseils
consultatifs tablis auprs de l'Administration) 1 . L'autre voie est de prendre
l'initiative de mesures capables d'amliorer la situation (au besoin contre les dsirs
des groupes puissants : exemple de la rglementation des substances additives et
des colorants dans les produits alimentaires).
Les autorits seront parfois aides dans cette tche par des groupements qui se
constituent partir d'un intrt moral ou scientifique pour dfendre certaines
valeurs (sant publique : les socits d'hygine alimentaire) ou porter secours des
catgories dshrites (associations ou fondations philanthropiques). Il est frquent
que les ressources de ces groupes soient trop limites pour leur permettre
d'entreprendre de vastes campagnes. Mais ils possdent parfois en leur sein des
personnalits minentes capables d'appeler l'attention des autorits sur un
problme et de leur suggrer une solution.
Les partis sont galement susceptibles d'initiatives en ces matires et c'est dans
cet esprit qu'un polmiste britannique vient de suggrer la formation d'un parti
des consommateurs 2 . La formule semble heureuse si l'on observe que la dfense
des consommateurs consiste aborder, d'un point de vue dtermin, l'tude et la
solution des divers problmes socio-conomiques : toutefois, il parat utopique
actuellement d'envisager la mobilisation des citoyens sur un tel thme.
Les partis interviennent au Parlement ou ailleurs soit en vertu ou au nom d'une
certaine conception du bien public, soit pour des mobiles lectoraux. Pour le
dput en proie aux affres de la rlection comptent la fois les groupes et les
lecteurs individuels, organiss ou non. Le parlementaire prend donc en
considration (problme de l'influence de la circonscription) des intrts diffus et

1
2

J.O., 24 dcembre 1960, p. 11 681.


YOUNG (Michael), The chipped white cups of Dover a discussion of the possibility of a new
progressive party, London [1961].

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

101

non coordonns, qui constituent pour lui, selon une formule ayant valeur
d'illustration, un groupement d'intrt virtuel ou, mieux, peut-tre potentiel 1 .
Reste finalement l'Excutif et, au sein de celui-ci, la fonction publique dont de
multiples initiatives ont justement pour mobile la correction des dsquilibres
entrans par l'ingalit de puissance des groupes sociaux.
Divers auteurs ont propos de crer une catgorie embrassant les groupes qui
dfendent l'intrt gnral ou public. S. Beer, par exemple, distingue les groupes
ayant des intrts spcialiss (special-interest groups) de ceux qui s'attachent
l'intrt gnral (general-interest groups) 2 . Les premiers se concentreraient
exclusivement sur les intrts de leurs membres, tandis que les seconds se
proccuperaient avant tout d'obtenir des avantages pour les autres. Beer reconnat
d'ailleurs que cette classification rencontre une grave difficult : la prtention des
groupes ayant des intrts spcialiss se rclamer de l'intrt gnral (pratique
trs rpandue, peu d'associations osant prsenter leurs revendications sans tenter de
les rattacher au bien de la communaut).
Cette distinction nous parat contestable et dangereuse. Soit, par exemple, un
groupe qui entreprendrait de lutter contre la consommation du tabac (bien entendu
au titre de la sant publique et non, comme c'est parfois le cas, pour vendre au
fumeur un produit ou un mode de dsintoxication). Serait-il possible et souhaitable
de lui dcerner la qualit de groupement d'intrt gnral ? Il faudrait d'abord
savoir o se situe cette ide qu'il est arbitraire d'associer au souci de procurer
autrui des avantages. moins de verser dans des spculations de philosophie
morale trangre l'analyse sociologique, il apparat difficile de dfinir l'intrt
gnral en termes prtablis et absolus. Cette notion, dont nous ferons plus loin
une critique approfondie, n'est ventuellement saisissable que dans un contexte
dtermin, en fonction de tous les lments du dossier et notamment des diverses
forces qui essaient d'agir sur la dcision (parmi lesquelles les associations but
dsintress ). On n'chappe ce relativisme qu'en se rattachant une doctrine
qui fixe une fois pour toutes le chemin suivre et indique les moyens d'y parvenir :
encore une telle boussole ne suffit-elle pas toujours viter les ttonnements et
les manuvres opportunistes (comme en tmoignent les discussions qui se
droulent au sein du mouvement communiste).
Nous croyons qu'il ne saurait y avoir de groupe de l'intrt gnral parce qu'en
pousant une cause, si altruiste soit-elle, l'organisation se condamne une vue
unilatrale de l'affaire. La recherche d'un point d'quilibre qui tienne compte de
tous les aspects et de tous les intrts en prsence (organiss ou inorganiss) reste
1

Pour une approche thorique de cette notion, voir TRUMAN (D.), The governmental process,
op. cit., pp. 114-115, et passim. Nous n'utilisons l'expression que comme image, prfrant
dfinir le phnomne considr comme un public .
Op. cit., p. 39.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

102

la tche la plus complexe et, probablement, la justification fondamentale de


l'appareil politique : en principe, ces responsabilits et prrogatives ne se dlguent
pas. Leur exercice suppose, en particulier, que le responsable final de la dcision
n'ait pas d'intrt personnel aux mesures prises (infra).
Le choix de ces formules suffit marquer, le lecteur l'aura compris, un
dsaccord complet avec les partisans de la cration d'un parlement social : nous
aurons plus loin reprendre ce problme et le discuter de faon plus serre. Ce
dveloppement nous aura montr en tout cas que les faibles ne sont pas
toujours aussi isols qu'ils le paraissent : dans certaines limites, des groupes plus
forts acceptent parfois de leur apporter un appui. Ces constellations d'efforts
doivent tre tudies cas par cas : elles forment un aspect de la notion de bloc que
nous avons dj utilise.

VII. INTERVENTIONS EXTRIEURES


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C'est un problme que nous avons longuement examin dans un autre ouvrage 1 .
Nous devons cependant en traiter ici afin d'viter une lacune srieuse dans ce
tableau. Mais la prsentation des phnomnes sera rduite l'indispensable. On
tudiera surtout les interventions venues du dehors tout en disant quelques mots de
celles diriges vers l'extrieur.
Les autorits nationales sont soumises l'action de forces trangres qui tentent de
peser sur la politique du pays soit dans le domaine des rapports extrieurs, soit
aussi dans celui des affaires internes. Il n'est aucun secteur de l'activit
gouvernementale qui ne puisse faire l'objet de telles interventions vis--vis
desquelles la proclamation de la souverainet ne constitue pas une barrire
infranchissable. Ces dmarches sont effectues par les pouvoirs officiels ou des
lments privs, les premiers pouvant d'ailleurs servir de truchement aux seconds.
En principe, nous ne parlerons ici que des actes dpourvus d'officialit. Un mot
toutefois d'une modalit relativement nouvelle de ce mcanisme les pressions
exerces par les organisations intergouvernementales.
Citons un exemple particulier : les efforts de la C.E.C.A. pour l'harmonisation
des conditions du travail. La Haute Autorit, surtout sous la prsidence de M. Jean
Monnet, estimait ncessaire, pour amliorer sa position dans l'opinion publique
internationale, de susciter un certain courant d'action en matire sociale. En fait,
son intervention ne pouvait aller trs loin faute de moyens techniques et par suite
de la rsistance des employeurs admettre l'immixtion des autorits de
Luxembourg en dehors du cadre du Trait (voir, notamment, l'article 68 cartant en
1

Les groupes de pression internationaux, Lausanne, 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

103

principe de cette comptence les modes de fixation des salaires et des prestations
annexes). Les travailleurs, tout en souhaitant une intervention progressive dans le
domaine social, au nom des objectifs gnraux du Trait, se mfiaient d'une
rglementation internationale et souhaitaient la cration d'organismes paritaires
dont les dcisions auraient ensuite fait l'objet d'une ou plusieurs conventions.
En dcembre 1954, le Comit Consultatif, sur l'impulsion des syndicats,
recommande unanimement la Haute Autorit d'tudier les moyens de nature
favoriser l'harmonisation des conditions de travail (particulirement dans l'ordre de
la rduction de la dure hebdomadaire du travail, des congs pays et des jours
fris). la suite de ce vu, la Haute Autorit cra des commissions mixtes
employeurs-travailleurs, ( Acier et Charbon ), les patrons l'inverse des
salaris estimant qu'il ne devait rsulter de ces travaux aucune pression directe sur
la politique de chaque pays.
Autre source d'interventions : l'Assemble Commune (devenue Assemble
Parlementaire Europenne). Elle a pendant plusieurs annes exerc une vive
pression pour que soit voqu sur le plan paritaire, auprs de la Haute Autorit ou
d'elle-mme, le plus grand nombre de problmes sociaux. Mais, en raison des
difficults rencontres dans ce secteur (conflits des lgislations nationales ;
solidarit existant sur le plan national entre l'activit minire ou mtallurgique et
les autres industries) et de l'opposition patronale, la Commission Sociale de
l'Assemble parvint seulement dvelopper les confrontations de vue entre les
intresss. Parmi les initiatives de l'Assemble, citons une rsolution (prise en
janvier 1959 avec l'accord de la Haute Autorit) prconisant la rduction du travail
salaires constants (en ralit l'instauration progressive de la semaine de 40 heures
sur 5 jours).
Cet exemple dmontre le jeu des organisations professionnelles auprs des
centres intergouvernementaux et l'utilisation que certaines d'entre elles en font
pour tenter d'influencer les politiques nationales. Ces entreprises demeureront
voues des rsultats modestes tant que la facult de dcision restera aux mains
des pouvoirs publics de chaque pays. Cette limitation s'exerce avec encore plus de
force au niveau des grandes institutions intergouvernementales (O.N.U. et Agences
spcialises), que caractrise, depuis le dbut, un cart entre les ambitions et les
moyens dont on ne saurait dire qu'il tende s'amenuiser. Cependant, mme les
gouvernements qui se refusent tenir compte de dispositions arrtes (et la France
n'est pas la seule dans ce cas), en subissent dans certaines limites le contrecoup
(rle de l'opinion publique internationale).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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INTERNATIONALES D'AFFAIRES.
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Parmi les forces prives capables d'intervenir sur les gouvernements des divers
pays, figurent les groupes ou internationales d'affaires, c'est--dire les firmes dont
l'activit s'exerce, en proportion plus ou moins large, hors de leur territoire
d'origine. De nombreuses entreprises amricaines occupent aujourd'hui une telle
situation et certaines que le magazine U.S. News and World Report n'hsitait pas
nommer, en termes candides, une autre sorte de corps de la paix 1 jouent un
rle capital dans les pays d'installation (United Fruit Company dans les Carabes ;
Firestone Tire and Rubber Company au Liberia, Creole Petroleum Corporation au
Venezuela). Mais les tats-unis n'ont aucun monopole des firmes ramifications
internationales que l'on trouve dans tous les pays (dont la France), qui ont dj
ralis une vaste accumulation de capitaux.
Il est arriv que ces firmes contrlent troitement la politique gouvernementale
du territoire d'accueil, reprsentant mme sous plusieurs aspects une sorte d'tat
dans l'tat. L'poque prsente est moins propice ce genre de dmembrement de
souverainet qui, cependant, n'a pas compltement disparu. Au surplus, les pays
dvelopps eux-mmes tmoignent de suspicion l'gard des plus puissants d'entre
eux et notamment des tats-unis (rticences britanniques, canadiennes,
allemandes, franaises, etc., vis--vis des investissements amricains). Ce
problme revt des aspects conomiques et des implications politiques.
L'intervention des groupes d'affaires trangers dans le pays peut s'effectuer par
la cration d'une simple succursale sans personnalit morale, ou par la constitution
d'une socit filiale ayant une existence autonome. Elle se ralise aussi l'aide de
prises de participation dans des affaires dj formes. On sait que la jurisprudence
franaise se fonde pour la dtermination de la nationalit sur le critre du sige
social effectif, caractris notamment par la prsence de dirigeants de la socit et
par la conclusion de la majorit des affaires sociales 2 . Par consquent, telle socit
1

Dans son numro du 26 juin 1951, pp. 66-70. Le magazine fait videmment allusion au corps
des volontaires de la paix dont l'Administration Kennedy tente de promouvoir l'activit au
niveau international (et spcialement dans les pays sous-dvelopps).
La jurisprudence s'tant toutefois dpartie de ce principe dans quelques circonstances
particulires (ainsi, en temps de guerre, contrle des biens ennemis). Plusieurs juristes
contestent qu'il soit techniquement possible ou souhaitable d'appliquer une personne morale le
concept de nationalit. Deux d'entre eux, Suzanne BASTID et Franois LUCHAIRE ont
propos de lui substituer le concept d'une double allgeance juridique et politique (dans un
ouvrage de l'Institut de Droit Compar de l'Universit de Paris, La personnalit morale et ses
limites. tude de Droit compar et de Droit International Public, Paris, 1960). L'allgeance
juridique serait dtermine par le lieu du sige social et l'allgeance politique d'aprs la
nationalit de ceux qui forment ou contrlent l'entreprise. Soit la filiale d'une socit amricaine
en France : elle est juridiquement soumise la loi franaise, mais reste politiquement une

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

105

dont un groupe tranger a le contrle (total ou simplement majoritaire) par le jeu


des capitaux est tenue pour une socit franaise si elle rpond la condition du
domicile.
C'est l un point de vue que l'analyse politique ne saurait faire sien : les affaires
dont les dirigeants sont, d'une manire ou d'une autre, soumises des directives et
une centralisation extrieures, doivent tre considres comme groupements
d'intrt trangers. Une raison, entre autres, milite en faveur de cette
interprtation : les grandes firmes sont en relations troites avec les gouvernements
de leurs pays respectifs qui, en divers cas, utilisent les investissements extrieurs
pour renforcer leur propre politique.
La mise en application de ce critre soulve d'ailleurs de nombreuses
difficults. La rpartition du capital, surtout si le titre donne lieu de larges
transactions boursires, est souvent impossible tablir. Si la proprit des actions
est disperse entre de multiples actionnaires, ventuellement franais, il suffit d'un
paquet minoritaire de titres, pour garantir un groupe, au besoin tranger, le
contrle de l'affaire. Enfin, il faut prendre garde aux camouflages et subterfuges de
toute sorte que les grandes firmes emploient pour brouiller les pistes : une socit
juridiquement franaise qui dpend d'une holding trangre (luxembourgeoise
ou liechtentinoise) restera politiquement franaise si l'organisme extrieur est en
ralit aux mains d'lments franais.
L'industrie ptrolire passe pour un exemple privilgi de telles interventions sur le
pouvoir. En France, jusqu une poque rcente, si l'on met part la Compagnie
Franaise des Ptroles (dont l'tat dtient 40 % du capital), le march relevait des
grandes firmes internationales runies dans le Cartel des Ptroles. Le ptrole,
cependant, intresse les autorits plusieurs titres : dfense nationale ; balance des
paiements ; prlvement fiscal (le prix de l'essence vers par l'automobiliste
comportant environ 75 % de taxes). Entre les deux guerres, ces mobiles,
spcialement les deux derniers, conduisirent les autorits franaises promouvoir
une politique de raffinage (vote d'une loi en 1928 qui autorisait l'entre du brut
presque en franchise, les produits raffins tant au contraire lourdement frapps).
Au point de dpart, cette politique fut vivement critique par les trusts anglosaxons qui firent valoir des raisons en apparence commerciales contre la cration
de raffineries sur les lieux de consommation. Le gouvernement franais rsista aux
pressions et, en 1939, la France disposait dj d'une capacit de raffinage de 8
millions de tonnes.
Les choses allaient se modifier avec l'expansion des recherches ptrolifres sur
le territoire mtropolitain, le tournant de la politique ptrolire tant marqu par la
affaire amricaine. Ce systme nous parat convenir tout fait l'analyse des groupes telle
qu'on l'envisage ici.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

106

fondation, en octobre 1945, d'un organisme d'tat, le Bureau de Recherches des


Ptroles (venant aprs la cration d'une Rgie Autonome des Ptroles institue
pour lexploitation du gisement de gaz naturel de Saint-Marcet). Mais c'est la mise
en valeur des ressources sahariennes qui devait modifier les donnes du problme
et provoquer de dures batailles politiques. En plusieurs secteurs de l'opinion (
gauche comme l'extrme droite), l'action de la Ve Rpublique en ce domaine
allait susciter de vives critiques qui atteignirent leur paroxysme lors de la
publication des ordonnances du 22 novembre et du 2 dcembre 1958, dites Code
ptrolier : le reproche fut fait aux autorits d'avoir capitul devant les trusts
trangers 1 . tout prendre cependant, ces imputations sont abusives et si le Code
comporte quelques faiblesses (notamment dans le rgime fiscal), il n'est pas sans
mrites. Plusieurs commentateurs ont soulign l'quilibre de ses dispositions
respectives 2 .
Les discussions relatives l'laboration du Code se sont entirement droules
dans la coulisse. Par contre, la cration d'un rseau national de distribution a t
porte, au moins sous plusieurs de ses aspects, sur la place publique. On voudrait
rappeler ici l'essentiel de l'affaire : elle montre la puissance des interventions
trangres dans la dtermination de le politique nationale et tablit aussi que cette
force connat des limites.
Le problme essentiel tait celui de la commercialisation du brut saharien
dont l'coulement risque, compte tenu de l'engorgement du march et de
l'expansion des ventes sovitiques, de soulever de nombreuses difficults. Une
large part du ptrole saharien est actuellement exploite par des socits d'tat qui
ne disposaient d'aucun rseau propre de raffinage et de distribution : cas de la S.N.
Repal Socit Nationale des Recherches de Ptrole en Algrie pour HassiMessaoud, de la Rgie Autonome des Ptroles pour Edjeleh...). Or les grandes
compagnies internationales, aux prises avec une offre excdentaire, prouvaient de
solides rticences devant ce nouvel apport. Il semble qu'un premier compromis,
rsultat de fortes pressions gouvernementales sur les socits du Cartel, soit
intervenu au cours de l't 1959 : de vives discussions allaient s'instituer sur le
contenu des contrats de reprise qui devaient permettre l'envoi sur le march du

Voir par exemple LExpress, 22 janvier 1959 ( Le cartel international des ptroles prend
possession du Sahara ) ou France-Observateur, 22 janvier 1959 ( Le gouvernement
internationalise le ptrole saharien ). Pour une autre prsentation, voir divers articles de P.
FONTAINE in : Charivari (celui de janvier 1957 consacr au thme Algrie et ptrole ;
ceux de fvrier et mats 1959, etc.) et de C'est--dire (notamment celui d'avril 1958, Le ptrole
suscite les convoitises : 33-38).
En ce sens le rapport de Ren RICHARD au Conseil conomique et Social, J.O. Avis et
rapports du Conseil, 21 juin 1960. Le Conseil a conclu (p. 446) : Le Code ptrolier saharien
par l'quilibre de ses dispositions constitue l'instrument juridique ncessaire l'encouragement
et au dveloppement de l'exploitation du Sahara . Voir aussi les articles d'Alain MURCIER,
La politique ptrolire de la France au Sahara in : Le Monde, des 5, 6 et 7 fvrier 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

107

ptrole zone franc (contrats qui expirent soit la fin de 1962, la plupart , soit au
dbut de 1963).
En aot, cependant, survenait une seconde initiative gouvernementale qui avait
pour but la cration d'un nouveau rseau franais de distribution (s'ajoutant aux
chanes trangres et celle de la Compagnie Franaise des Ptroles). Cette action,
qui devait aboutir au projet d'une Socit Industrielle des Ptroles, butait sur une
difficult : l'absence d'un rseau de vente permettant la socit un dmarrage
rapide. Le projet une fois connu du public (novembre) provoqua de nombreux
remous : on rappelle notamment que M. A. Pinay dclara ouvertement s'en
dsolidariser et en fit l'un des motifs du dsaccord qui devait provoquer sa
dmission en janvier 1960. Les groupes internationaux faisaient campagne contre
le projet en lui reprochant d'aboutir une nationalisation de fait des deux tiers de la
production saharienne. Cette phase s'acheva avec l'insurrection des barricades ,
le gouvernement dclarant ajourner la ralisation de son entreprise.
Cependant, l'affaire allait aboutir sous une forme un peu diffrente avec la
cration de l'Union Gnrale des Ptroles (avril 1960), constitue de plusieurs
organismes : Rgie Autonome des Ptroles ; S.N. Repal et quatre socits
capitaux largement publics : le Bureau de Recherches des Ptroles qui contrle ces
dernires et S.N. Repal n'apparaissant pas directement. L'appareil de
commercialisation de l'U.G.P. sera assur, au dpart, grce une prise de
participation de 60 % (d'un cot d'environ 12 milliards) dans la filiale franaise du
groupe amricain Caltex. Or, ce rseau actuellement dficitaire, est des plus
modestes (une raffinerie reprsentant 3,75 % de la capacit nationale et un
ensemble de points de vente distribuant 3,25 % des carburants consomms). La
production saharienne tant dj de l'ordre de 12 millions de tonnes, l'U.G.P.
n'apporte qu'une solution trs partielle aux problmes poss et il faut donc
combiner les deux procds : contrats de reprise par les groupes existants et accs
direct au march d'une partie du brut saharien.
Il semble que l'intention gouvernementale soit que ce rseau se dveloppe
mesure des progrs de la consommation dont on envisage un doublement dcennal.
Divers projets actuels de construction de raffineries ont pour ambition de donner
assez rapidement aux publics (dans lesquels n'est pas comprise la Compagnie
Franaise des Ptroles) le contrle de 8 10 % du march de consommation. Les
groupes internationaux conserveraient ainsi les positions acquises : mais, ce qu'ils
voient d'un trs mauvais il, leur progression serait freine par l'existence de ce
rseau tmoin. Lors de l'Assemble gnrale du 16 juin 1960 d'Esso-Standard, le
rapport du Conseil d'Administration a dplor la cration de l'U.G.P. sans laquelle,
estime-t-il, la commercialisation du ptrole saharien et t mieux assure 1 .

Le Monde, 19-20 juin 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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L'opration possde en apparence des motifs conomiques (faire des socits


sahariennes des ptroliers part entire). Elle n'a pas t non plus exempte
d'arrire-plans politiques (on a voqu cet gard un national-ptrolisme
tendant renforcer les liens entre le Sahara et la mtropole et on a fait valoir
l'appui donn par l'arme au projet de la S.I.P.). En France, mme, de vifs
reproches ont t adresss aux responsables du projet, notamment par des
parlementaires qui interprtent l'affaire comme une manifestation d'autorit des
technocrates , et des journalistes qui y voient une manifestation de l'esprit
Algrie franaise. On a beaucoup critiqu le silence complet du gouvernement
dans la prparation de l'affaire et son refus d'noncer publiquement les buts viss 1 .
Mais il faut dire ce qui, peut-tre, explique bien des choses que le
gouvernement a d tenir tte une trs forte opposition trangre dont on a de
multiples tmoignages (blocage par les actionnaires amricains de la cession de la
chane Ozo la S.N. Repal ; indiscrtions calcules de milieux britanniques
dans la presse ; campagne trs active auprs d'hommes politiques franais ; appuis
fournis la rsistance des groupes internationaux par des personnalits officielles
amricaines, etc.).
La fracheur de l'accueil rserv par les cinq autres pays du March commun au
plan franais qui tendait y assurer un accs privilgi au ptrole saharien, est un
signe sans quivoque de ce vaste dispositif de pression. Les intrts trangers n'ont
pas craint de prtendre qu'il s'agissait l d'une manifestation de l'imprialisme
franais et d'un effort pour prolonger la situation prsente en Algrie. Il ne semble
pas que ces dclarations aient conduit quiconque oublier le fait qu' la base de
l'opposition des ptroliers on trouve essentiellement des facteurs conomiques
et commerciaux 2 .
On peut approuver ou critiquer l'opration U.G.P. Elle tablit, aprs la loi de
1928 et beaucoup d'autres attitudes gouvernementales sous la IIIe et la IVe
Rpublique, qu'il est possible de passer outre la volont des groupes ptroliers
internationaux. Il est vrai que de nombreux pays moins puissants que la France ont
galement confirm avec clat cette facult 3 .

Voir par exemple les critiques de France-Observateur dans ses numros des 17 mars et 2 juin
1960.
On observera sans surprise que l'administrateur-dlgu du groupe Royal-Dutch a rcemment
dclar que les intrts des producteurs et consommateurs sont bien servis par les mcanismes
de l'conomie libre et que les gouvernements n'ont pas intervenir dans cette industrie (Tribune
de Genve, 27 juillet 1961). Il est douteux que ce vu soit accompli.
Pour un exemple, voir les pressions faites par les trusts internationaux surtout amricains sur le
gouvernement italien en vue d'obtenir la concession de permis de recherche dans la pninsule.
SFORZA (M.C.), Operazione petrolio, Firenze, 1956.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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ORGANISATIONS INTERNATIONALES NON


GOUVERNEMENTALES.
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Une seconde srie d'interventions trouve son origine dans les groupements qu'il est
devenu usuel d'appeler des organisations internationales non gouvernementales. Ce
sont en somme des groupes d'intrt au second degr qui rassemblent, pour une
action commune et sous des formes juridiques varies, soit des associations
nationales (cas le plus gnral), soit des individus de diverses nationalits, soit
encore simultanment les deux. Il en existe au moins douze treize cents et leur
nombre ne cesse de crotre 1 . Aujourd'hui, toute une littrature se dveloppe
exaltant les mrites de ces organismes et la contribution qu'ils apporteraient la
cause de la comprhension internationale : ce sont des vues qui tmoignent de
beaucoup d'optimisme. Pour un grand nombre d'entre eux, leur influence sur la
politique internationale est faible, sinon inexistante. Trois catgories cependant
mergent : les organisations patronales et singulirement la Chambre de
Commerce Internationale ; les organisations syndicales dont on a dj mentionn
l'existence et le nom ; les organisations religieuses.
1. La Chambre de Commerce Internationale apparat comme l'interprte du
monde des affaires au plan international. C'est un puissant organisme tendances
librales, comme en tmoigne le thme de son 18e Congrs (Copenhague, mai
1961) : L'entreprise prive et l'expansion conomique des pays sousdvelopps . La Chambre estime que l'on a eu trop tendance mettre avant tout
l'accent sur les prts et l'aide intergouvernementaux et pas assez sur les possibilits
et mrites de l'entreprise prive qui reprsente une somme immense d'expriences
pratiques en matire de dveloppement. D'o le conseil donn aux pays retards de
ne pas dcourager l'initiative prive et, en vue d'obtenir un niveau concurrentiel, de
ne pas abuser de l'intervention par licences, contingents et tarifs. L'dification
d'une classe moyenne doit tre l'objectif essentiel des gouvernants et des hommes
d'affaires. L'entreprise prive trangre a un grand rle jouer dans cette mise en
valeur, mais, pour prosprer, elle a besoin de libert et de scurit et ne peut oprer
sous la menace de la saisie et de l'expropriation.
C'est en somme plaider pour l'extension aux tats sous-dvelopps de formules
qui, sur la base des rsultats observs, suscitent aujourd'hui une profonde mfiance
en plusieurs secteurs des nations modernes. Il est improbable que ces conseils aient
beaucoup d'cho et il faut dire qu'ils provoquent, chez les jeunes lites des pays en
voie de dveloppement, un grand mcontentement.

Renvoi lAnnuaire des organisations internationales, 8e dition, Bruxelles, 1961, qui donne
des indications sur 1 422 organisations (dont 154 inter-gouvernementales).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

110

La Chambre agit avec efficacit sur le plan des ralisations pratiques. Ainsi
poursuit-elle une uvre d'unification et de normalisation dans le domaine des
changes (rgles et usances relatives aux crdits documentaires adoptes par plus
de soixante pays ; rglement uniforme pour l'encaissement des effets de
commerce...). D'un autre ct, elle exerce son activit quotidienne dans tous les
secteurs qui commandent la marche des affaires et la ralisation du profit (fiscalit,
rglementations douanires, investissements, transports...).
2. Les grandes centrales syndicales sont idologiquement divises, la rivalit EstOuest ayant provoqu l'clatement de la Fdration Syndicale Mondiale (dont la
plus large partie des membres vient des pays communistes) et suscit la formation
d'une Confdration Internationale des Syndicats Libres (dont les piliers sont
l'A.F.L.-C.I.O. des tats-unis, les Trade Unions britanniques et les syndicats
allemands). La Confdration Internationale des Syndicats Chrtiens n'a quune
importance rduite. Ces organismes se proccupent naturellement des conditions
de la vie professionnelle (surtout dans le cadre de l'Organisation Internationale du
Travail). Mais la diffrence dans le niveau conomique de leurs membres,
qu'accuse l'adhsion des pays sous-dvelopps, permet difficilement une action de
cet ordre au plan international : d'o, chez la C.I.S.L. et la C.I.S.C., une tendance
la rgionalisation de l'activit.
Au cours des dix dernires annes, ces organismes spcialement la F.S.M. et
la C.I.S.L. se sont attachs des questions proprement politiques et en particulier
la lutte contre le colonialisme 1 . La C.I.S.L. s'est ainsi rvle un adversaire
tenace de la position franaise en Afrique du Nord : elle a apport son appui la
formation des centrales tunisiennes, marocaines et algriennes qui ont constitu
l'une des pices du dispositif tabli par les nationalistes pour la conqute de
l'indpendance. De plus, la C.I.S.L. a dpos au B.I.T. plusieurs plaintes contre le
gouvernement franais pour violation de la libert syndicale qui, la plupart du
temps, reprsentaient une attaque contre le systme colonial (plaintes instruites par
le Comit de la Libert Syndicale). Les syndicats amricains eux-mmes n'ont pas
cess d'agir dans le mme sens.
1

Le thme de l' anti-colonialisme est galement l'un des sujets de prdilection des
organisations internationales d'tudiants. Il en existe deux : l'Union Internationale des tudiants
qui, sigeant Prague, s'appuie essentiellement sur le bloc communiste et le Secrtariat de
Coordination des Unions Nationales d'tudiants qui organise priodiquement des Confrences
Internationales des tudiants. La cration du Secrtariat (1952) est la consquence de
l'clatement de l'Union. La 9e C.I.E. (Klosters Suisse aot 1960) groupe 73 unions
nationales selon la rpartition gographique suivante : Afrique et Moyen-Orient, 20 ; Asie et
Australie, 11 ; Amrique du Nord et du Sud, 22 ; Europe, 20. La C.I.E., sous l'influence des
dlgations du Tiers-Monde en particulier, rejette dsormais le principe de la dfense de
l' tudiant en tant que tel . Une rsolution adopte Klosters s'lve contre le colonialisme, le
totalitarisme, l'imprialisme, le racisme et la dictature sous toutes leurs formes. Les nouvelles
bases de coopration dfinissent les responsabilits des tudiants vis--vis du maintien de la
paix. Sur le thme du nocolonialisme , voir en particulier le n XXXVII de la revue
Prsence africaine.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

111

Actuellement, une lutte se livre entre les centrales pour la conqute des
sympathies du Tiers-Monde. Elle est particulirement dure en Afrique o vient
d'tre cre (mai 1961) une Fdration syndicale panafricaine (dont le secrtariat
permanent est compos de reprsentants du Maroc, de l'Algrie, du Ghana, de la
Guine, du Mali et de la R.A.U.). Cette Fdration, tendances neutralistes, refuse
de s'affilier l'une ou l'autre des centrales existantes et entend parler au nom de
l'ensemble du continent. C'est l une position qui, actuellement, n'est pas accepte
par tous les syndicats africains dont plusieurs adhrent la C.I.S.L. africaine ou
l'Union Panafricaine des Travailleurs Croyants : ils viennent de fonder (janvier
1962) la Confdration Syndicale Africaine 1 .
3. Quelques mots enfin des grandes organisations religieuses : catholiques (Pax
Romana ou Fdration Internationale des Hommes catholiques...) ; protestantes
(Alliance Universelle des Unions Chrtiennes de jeunes Gens...) ; juives (Congrs
Juif Mondial...). Elles ont souvent exerc une influence l'O.N.U. (par exemple,
lors de la prparation de la Dclaration Universelle des Droits de l'Homme). En
dehors de ces formations, on doit aussi compter avec les glises elles-mmes.
Ainsi, le Conseil cumnique des glises qui rassemble, mais sans aucun lien de
subordination, la plupart des glises Protestantes et (aprs l'admission de l'glise
russe), l'essentiel aussi des glises Orthodoxes. Le Conseil ne dispose sur ses
membres que d'une influence morale : c'est un lieu de rencontre et non un centre de
commandement. Tout autre est le cas du Saint-Sige qui est, sur le plan
international, l'expression de l'intrt commun catholicisme . Encore que l'on ait
volontiers tendance exagrer l'ampleur, la continuit et la porte de l'action
pontificale dans l'ordre politique (toute activit tenue secrte engendrant
l'accusation de complots ), il s'agit d'une force considrable qui s'exerce aussi
bien dans l'ordre des relations internationales que de la politique interne.
Prenons l'exemple de la condamnation de l'Action Franaise la fin de 1926.
Elle s'accompagna non seulement de mesures disciplinaires pour les catholiques
n'acceptant pas de se soumettre (refus des sacrements et de l'enterrement l'glise
en particulier), mais encore de nombreux changements parmi les titulaires des
postes d'autorit de l'glise (mise l'cart des prtres et religieux favorables
l'A.F. ; modifications dans la direction de La Croix, etc.). distance, on peut voir
que l'opration stoppa le dveloppement de ce mouvement en tarissant son
recrutement. Selon l'interprtation officielle, qui ne fait pas l'unanimit, les motifs
de cette condamnation auraient t d'ordre purement doctrinal. L'intervention de la
Papaut a eu en tout cas des consquences sur la vie politique franaise (comme en
aura, au mme moment, la nomination au sige de Lille d'un jeune prlat, Mgr
Linart, favorable l'action syndicale et comme en ont eu, l'poque rcente, les
dcisions de Rome sur l'apostolat en milieu ouvrier). L'influence du Saint-Sige
(dont l'orientation change selon le Pontife au pouvoir) varie, certes, selon le pays :
1

Sur ces divers problmes, voir FISCHER (G.), Syndicats et dcolonisation , Prsence
africaine, oct. 1960-janv. 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

112

en quelques-uns, dont l'Italie, elle est un facteur essentiel dans le droulement de la


vie politique.
Les organisations non gouvernementales tentent d'agir sur les tats par le
truchement des institutions intergouvernementales (ainsi, dmarches pour
l'adoption d'une convention dont on s'efforcera ensuite d'obtenir la ratification par
les diffrents gouvernements). Mais en plusieurs occasions, elles interviennent
directement sur les autorits nationales. Parmi les facteurs qui commandent
l'efficacit de leurs dmarches vis--vis des diffrents pays, figure la qualit du
membre national. Or, les rapports qui s'tablissent l'intrieur d'une association
internationale entre les adhrents de base et les dirigeants centraux sont variables.
Nous devons mentionner enfin le cas des groupements de partis dont
l'Internationale Socialiste est le type. La force aujourd'hui la plus dynamique est le
mouvement communiste international. On peut la saisir diffrents niveaux qui,
souvent, sont malaisment dissociables : gouvernements au pouvoir dans les pays
rgime communiste ; ensemble des partis communistes nationaux dans le monde
entier (actuellement au nombre de 80 environ, mais d'importance diverse selon les
cas depuis l'italien, dont les effectifs sont de l'ordre de 1,7 1,8 million, jusqu'
l'amricain qui en a moins de 20 000) ; associations internationales (du type
organisations non gouvernementales ) qui, sans limiter leur recrutement aux
seuls communistes, suivent et dfendent les directives et mots d'ordre du
mouvement (Conseil Mondial de la Paix, Union Mondiale de la Jeunesse
Dmocratique, etc.). Le P.C. sovitique joue un rle cl dans l'animation et la
coordination de cet ensemble : il est toutefois probable que plusieurs influences s'y
exercent dsormais (dont une d'origine chinoise) et que l'ensemble comporte plus
de jeu qu'auparavant (en liaison avec le souhait du polycentrisme exprim par les
communistes italiens).
*

Jusqu' maintenant nous nous en sommes tenus aux interventions venues du


dehors. Il reste dire quelques mots des dmarches effectues vers l'extrieur par
des groupes disposant de la puissance ncessaire et singulirement les grandes
combinaisons d'affaires structure de base nationale. Il peut en rsulter, au niveau
de la politique gouvernementale, des consquences de porte diverse.
On conoit que le groupement priv traite directement avec les autorits trangres
et en obtienne des arrangements satisfaisants. Cependant, des difficults peuvent
surgir contre lesquelles la firme se trouvera impuissante (rquisition ou
nationalisation d'une entreprise, par exemple). Dans ce cas, le responsable de la
marche du groupe se tournera naturellement vers son gouvernement pour lui
demander un appui direct ou indirect. Cette prise en charge d'intrts privs par
une autorit publique tait jadis monnaie courante, le recours une dmonstration
de force entrant dans l'arsenal des moyens disponibles et, en tout cas, utilisables.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

113

Le climat s'est modifi et de tels actes sont dsormais susceptibles de provoquer de


vastes remous. Les tats n'ont ni les mmes possibilits, ni le mme dsir de
protger les biens nationaux l'tranger. Cependant, l'abstention n'est pas toujours
possible (cas d'un actif dont l'importance dpasse la personne de ceux qui en sont
propritaires ou en assurent la gestion : canal de Suez). Cet exemple illustre jusqu'
quel niveau d'intervention de tels engrenages peuvent mener les tats dans la
dfense d'intrts ayant une implication matrielle extrieure. Sans aller jusque l,
le soutien d'une revendication matrielle contre un gouvernement tranger est
capable d'envenimer des rapports, de susciter des tensions et animosits.
Les exigences des groupements professionnels en matire de politique
commerciale extrieure ont souvent une influence du mme ordre. En insistant
pour placer un produit sur un march tranger, le gouvernement indispose les
approvisionneurs nationaux de ce march. Songeons seulement la mauvaise
presse qu'a valu en France aux dirigeants des tats-unis, le soutien apport par
ceux-ci aux vises expansionnistes du cinma amricain. Mais si les autorits en
cause refusent de soutenir les revendications, elles s'alinent la sympathie de leurs
propres ressortissants. Il serait facile d'allonger la liste de conflits de cet ordre.
Autre aspect du problme : les pouvoirs ont parfois la facult d'utiliser les intrts
et les influences de leurs nationaux dans un but conforme leurs desseins. On sait
aujourd'hui qu'en plusieurs cas des gouvernements ont pouss leurs nationaux
s'intresser un territoire qu'ils convoitaient, s'efforant ensuite de couvrir, sous un
prtexte de protection des affaires, une intervention but stratgique. Sans aller
jusque l, les autorits tirent parfois un rel profit de contacts et possessions de
leurs ressortissants l'tranger.
En voici un exemple : la Socit Norvgienne de l'Azote. Lors de la cration de
l'entreprise, en 1905, pour la fabrication des engrais synthtiques la Banque de
Paris et des Pays-Bas et ses amis franais couvrirent les 2/3 des actions de
numraire mises (participation un peu accrue en 1907). Le titre ft introduit sur le
march en 1909 et se classa en plusieurs pays. En 1939, la part franaise dpassait
encore nettement la moiti du capital. La Banque de Paris et des Pays-Bas n'avait
plus que 11 000 titres sur les 579 445 composant le capital social, mais son
influence au sein de la socit restait trs grande et elle agissait comme
reprsentant de l'ensemble des actionnaires franais. Il est possible de citer un cas
o cette influence s'exera au profit de la politique nationale : durant la priode
1914-18 et malgr l'attitude de neutralit de la Norvge, la socit livra aux Allis
des quantits massives de nitrate d'ammoniaque synthtique. On sait qu'en mars
1940, la Socit confia un officier envoy en Norvge par le Gouvernement tout
le stock d'eau lourde qu'elle avait dj fabrique et dont la France dsirait s'assurer
tout prix la possession afin de donner une impulsion aux recherches sur l'nergie
atomique. Or, cet officier tait, en temps de paix, membre du personnel de la
Banque de Paris et des Pays-Bas. Cet acte tait d'autant plus significatif que,
depuis l'anne 1927, lI.G. Farbenindustrie dtenait 25 % du Capital.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

114

l'tranger, l'un des cas les plus intressant fut probablement celui des
rapports entre lI.G. Farbenindustrie et l'tat allemand jusqu'en 1945 1 . On sait que
les services gouvernementaux de ce pays eurent recours elle pour de nombreuses
interventions l'tranger. Ainsi, la veille de la deuxime guerre mondiale, obtintelle de la Standard Oil N.J. la divulgation des techniques de fabrication du plomb
ttra-thyl (carburants pour aviation haut indice d'octane) ainsi que de l'isooctane (carburation dans les moteurs explosion). De plus, l'I.G. cra ds 1929 un
bureau auquel ses agents dans le monde entier envoyaient des rapports mensuels
sur les activits politiques, conomiques et militaires des pays o ils travaillaient :
documentation qui, aprs laboration, tait transmise aux autorits. Ds 1938, la
firme dcidait de suspendre sa publicit dans les journaux latino-amricains
hostiles l'Allemagne. Cet exemple beaucoup mieux connu que d'autres grce au
procs de Nuremberg accuse un rare degr de collaboration en ces matires.
Mais on se tromperait en pensant que lI.G. fut la seule grande entreprise mondiale
rendre des services de cet ordre son gouvernement.
Dans l'ensemble, nous croyons avoir tabli que l'tude des groupes dans un pays
quelconque nglige un point essentiel en oubliant, comme c'est souvent le cas, les
interventions extrieures. Il est vrai que le reprage et l'interprtation de ces
situations posent souvent des problmes dlicats 2 .
*

Voir LEVASSORT (R.), Quelques aperus sur lI.G. Farbenindustrie A.G. , tudes
conomiques allemandes, Paris, 1951 (ouvrage collectif).
Nous avons pass sous silence, pour ne pas alourdir l'expos, le secteur de la politique culturelle
l'tranger ou vers l'extrieur. On sait la place qu'elle tient dsormais dans les stratgies
nationales : ainsi l'effort accompli par plusieurs pays qui prend parfois allure de rivalit
ouverte pour recevoir les tudiants et former les techniciens des pays sous-dvelopps. En de
trs nombreux cas, ce sont des services officiels qui assurent l'essentiel de cette action, mais il
existe aussi des groupes dont la mission va dans le mme sens et qui apportent un concours aux
autorits. Pour la France, citons en particulier : l'Alliance Franaise qui se propose de grouper
en associations les Franais de l'tranger et surtout les trangers qui tudient ou pratiquent la
langue franaise (ltat contribuant pour 10 % son budget global, y compris les coles de
l'tranger dans lesquelles sont dtachs environ 160 170 professeurs de l'enseignement
public) ; la Mission Laque Franaise qui a organis plusieurs lyces l'tranger (en 1956 on en
comptait 16 rassemblant 20 000 lves) : association prive travaillant en rapports troits avec
le Ministre des Affaires trangres et celui de l'ducation Nationale, la Mission se prsente
comme une manation de l'Universit. Mentionnons enfin l'uvre des congrgations religieuses
rpandues dans le monde entier (plusieurs milliers d'coles). Sur tous ces problmes, voir un
numro spcial des Associations internationales, avril 1961 : La France et la coopration
internationale .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

115

CHAPITRE III

SENS DE LA PRESSION

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groupes d'intrt politiques permet, et c'est un point


essentiel, le reprage des divers groupements qui jouent un rle, comme tels,
dans la conduite des affaires publiques. C'est pourtant un instrument imparfait,
l'ensemble ainsi dsign comportant des organismes qui diffrent
considrablement par la nature de leur activit et le mode de leur intervention. Il
s'agit dsormais de rpartir ces formations en quelques classes homognes.
A CATGORIE

L'opration peut sembler contestable dans son Principe mme. L'interprtation


de la politique exige la totalisation et non la dcomposition des forces qui
s'attachent la dfense d'une catgorie, au soutien d'une firme, la promotion
d'une cause. Mais avant de procder cette synthse il est indispensable de
dterminer les particularits d'inspiration et de comportement qui dlimitent la
place tenue et le rle jou par chacun des lments de cette combinaison. La classe
groupes de pression n'a de signification que si elle rpond un type de
dmarches particulier.
L'essai de conceptualisation prsent ici a t tabli principalement en fonction
de la politique franaise contemporaine. Peut-tre aura-t-il aussi une utilit pour
l'interprtation d'autres poques ou de pays diffrents : nous n'avons pas le droit de
le prsumer. Ds lors ce systme reste-t-il trs en de des modles actuellement
proposs par divers auteurs amricains pour exprimer en formules de porte
universelle la totalit des structures et des processus de la vie politique 1 .

L'un des plus rcents et significatifs est celui de G. ALMOND in : The politics of the developing
areas, Princeton, 1960 (ouvrage collectif dont l'introduction prsente le modle considr pp. 364).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

116

I. LES GROUPES ET LA POLITIQUE


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Beaucoup de groupements se rclament explicitement d'une neutralit idologique


et peu consentent avouer des liens avec la politique. Cette revendication
d'apolitisme est habituelle chez les groupes d'affaires et les organismes dfenseurs
d'une catgorie en tant que telle. Mais les associations fondes sur une
communaut d'aspirations prennent souvent la mme attitude. Actuellement de
nombreux mouvements (en particulier chez les jeunes) s'efforcent de prparer leurs
membres aux responsabilits du citoyen : or, ces tentatives se dissimulent la
plupart du temps sous la rubrique ambigu du civisme (d'o la distinction usuelle
entre la politique que l'on rejette et le politique dont on se rclame). Autre signe de
cette tendance : l'utilisation du terme national pour dsigner des activits
auxquelles devrait s'appliquer l'adjectif politique 1 . De plus, le thme de
l'apolitisme sert parfois d'instrument de combat contre les dirigeants de groupes
dont une partie des membres dsapprouve l'activit militante.
Ces prtentions ou ces reproches omettent un point capital : en s'associant
l'laboration ou l'excution d'une dcision des autorits officielles, le groupement
participe une activit de nature politique. L'opration peut rsulter soit d'une
demande des intresss qui, n'arrivant pas rsoudre un problme par leurs
propres forces, en appellent l'aide des pouvoirs soit aussi, ne l'oublions pas, d'un
mouvement autonome de ceux-ci qui, mcontents de l'tat des choses,
entreprennent d'agir pour le modifier. Dans les deux cas, la responsabilit de la
solution choisie passe de la sphre des relations prives celle des rapports
publics. C'est une mutation susceptible d'atteindre n'importe quel domaine : le
financement des coles confessionnelles, la rglementation des ventes
temprament, la protection des oiseaux. Elle signifie que dsormais l'affaire
considre relve d'un systme particulier de dtermination, dont les dmarches
effectues par les groupes, dans un esprit offensif ou dfensif, sont une pice
d'importance variable. Ces contacts reprsentent donc un lment de
fonctionnement de l'appareil public : ils entrent dans la srie complexe des
relations politiques.

Jacques SAINT-GERMAIN par exemple, estime que les responsables de l'industrie et du


commerce dont on ne peut mconnatre la comptence devraient tre consults par les
autorits sur la rforme des institutions, l'amnagement constructif du rgime parlementaire...
la politique trangre, le problme de l'Union Franaise... (in La Fonction patronale, Paris,
1958, p. 62) : mais l'ide figure sous une rubrique intitule La fonction nationale . Louis
SALLERON par contre, n'hsite pas traiter le thme : La politique dans la formation
patronale , Cahiers du C.E.P.E.C., n 2.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

117

Il est vrai que pour beaucoup, sinon pour la quasi-totalit des citoyens, la
politique s'identifie aux querelles idologiques et rivalits partisanes. C'est sur des
considrations de ce genre que roulent en pratique les dbats relatifs l'apolitisme.
Il est impossible de distribuer l'tiquette politique conformment cette vue.
Mais la conception courante doit tre retenue comme principe supplmentaire
d'interprtation : elle suggre d'tudier la qualit des rapports politiques qui
s'tablissent entre les autorits et les groupes et de signaler les diffrences qui
s'observent d'un cas l'autre dans l'esprit et les modalits de ces relations.

POLITISATION DE L'OBJET.
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Une premire direction d'analyse est possible : la nature de l'objet du groupe.


Certains organismes ont un but qui se rattache directement et ostensiblement aux
rivalits partisanes. Mentionnons, par exemple, ceux qui se proposent de lutter
contre l'expansion du communisme.
C'est le cas en France du Centre d'tudes Suprieures de Psychologie Sociale
qui se donne pour mission de combattre le mouvement communiste partir d'une
tude approfondie de la doctrine et de la stratgie de cette formation 1 . Citons pour
l'Italie le cas des Comitati Civici fonds en 1948 par des lments venus de
l'Action Catholique pour faire chec la propagande communiste, duquer la
conscience civique des citoyens et intervenir dans les lections au profit de
candidats dmo-chrtiens 2 . D'autres groupements, la plupart en fait, s'en tiennent
des revendications particulires qui ne mettent pas directement en question le
complexe de prfrences idologiques de la communaut : ainsi les demandes de
l'Union Nationale des Associations Familiales concernant l'allgement des charges
fiscales qui psent sur les familles nombreuses.
Cette distinction est utile au sens o il est souhaitable d'tablir une diffrence
entre l'Association pour Dfendre la Mmoire du Marchal Ptain et l'Union des
Industries Chimiques. Elle se heurte pourtant un obstacle : l'extension des
activits du groupe des problmes qui semblent extrieurs son objet propre.
L'exemple type est celui d'une fdration de locataires votant une rsolution sur la
1

Sur l'activit et les principes du Centre qui a des connexions, on le sait, avec des milieux
religieux et militaires, voir SAUGE (G.), chec au communisme, Paris, 1958. Le Centre anime,
notamment, un Comit de Dfense des Perscuts du Communisme et un Centre National de
Liaison des Comits Civiques.
Encore qu'elle travaille selon des mthodes fort diffrentes, on peut rapprocher de cette
catgorie la John Birch Society qui se propose d'extirper le communisme des tats-Unis par
tous les moyens et s'efforce en somme de promouvoir une nouvelle chasse aux sorcires . Il
est difficile d'apprcier la puissance de ce groupe. Selon certaines informations, elle compterait
de nombreux membres, bnficierait de larges ressources, jouirait d'appuis dans des milieux
influents.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

118

guerre d'Algrie. Cette situation, fort simple en apparence, soulve en ralit un


problme d'interprtation d'une particulire complexit.
La question se pose spcialement au niveau des groupes fonds pour la dfense
d'une catgorie dtermine ( caractristiques Objectives ) dont le jeu des
clivages partisans provoque en bien des cas, on le sait, la fragmentation. Ce
dpassement du but apparent n'est pas chose rare. Les groupements d'anciens
combattants ont toujours pris position dans les luttes nationales (spcialement
propos des relations extrieures). Le cas du patronat est plus complexe, surtout
dans la mesure o l'on y fait figurer des lments htrognes : les commerants et,
plus largement, les moyennes et petites entreprises dont les reprsentants n'hsitent
pas prendre position sur les questions l'ordre du jour dans un sens
habituellement conservateur ; le grand patronat dont les interventions extraprofessionnelles sont plus discutes et, probablement, plus nuances. Entre l'Union
de Dfense des Commerants et Artisans et le Conseil National du Patronat
Franais la diffrence n'est pas uniquement dans le ton.
D'une manire gnrale, le C.N.P.F. reste officiellement muet sur les problmes
qui ne concernent pas directement la vie conomique et sociale. Il n'a jamais pris
position comme tel sur le conflit algrien. Une semblable dmarche ne
correspondrait pas son style ni l'image qu'il s'efforce de donner de lui
l'opinion. Il n'est pas certain d'ailleurs que ses membres tmoignent cet gard
d'opinions suffisamment proches pour que soit possible l'tablissement d'une
dclaration commune. On commet probablement une erreur en prtant aux
dirigeants du secteur priv des jugements ncessairement clairs et rigoureux.
Cependant les managers de l'conomie disposent de multiples filires pour exposer
aux responsables leurs ides sur la conduite des affaires gouvernementales
(contacts directs dans les bureaux et les couloirs ; relations sociales : clubs,
frquentations mondaines, liaisons familiales, amicales d'anciens lves ;
interventions confidentielles sur divers leviers de formation de l'opinion...). Le
mcanisme s'apparenterait un processus d'imprgnation, ventuellement
rciproque, d'aspect gnralement diffus et de contenu souvent vague 1 .
Tout autre est le comportement de diverses organisations qui prennent
ostensiblement position sur les problmes les plus graves et les plus brlants de la

Pour l'tude de ces problmes, renvoi au livre de H. EHRMANN, La politique du patronat


franais, 1936-1955, op. cit., spcialement le chap. 5. Pour un autre exemple (Allemagne),
ALMOND (G.A.), The political attitudes of German business , World politics, janvier 1956 :
157-186 ; BANN (R.F.), The Federation of German Employers Association : a political
interest group , Western political quarterly, sept. 1960 : 652-669, ainsi que HARTMANN (H.),
Authority and organization in german management, Princeton, 1959, particulirement le chap.
VII. On aura galement profit consulter un rapport de l'American Management Association,
The business man in politics, New York, 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

119

vie nationale. C'est le cas des syndicats en France et ailleurs aussi du reste 1 .
Comment analyser ces dmarches ? Une premire version affirme que les
dirigeants en cause abusent de leur audience et de l'apathie de la base pour engager
le groupe comme tel dans une voie qui n'est pas la sienne. Cette hypothse n'est
pas exclure dans tous les cas. Elle nglige pourtant un lment d'explication
fondamental : la conformit de ces actes au sens que le groupe donne sa mission.
On peut certes concevoir les syndicats de travailleurs comme de pures
machines revendicatives qui viteraient d'introduire dans la dfense de leurs
membres des proccupations idologiques ou des soucis rformistes. Mais, dans
plusieurs pays, une autre tradition a prvalu : considrer l'action professionnelle
dans un contexte social global. Certes, les ncessits de la vie quotidienne
imposeront souvent de composer avec cet idal. La rforme d'une socit injuste et
mdiocrement efficace constitue pourtant l'ambition finale et sans cesse raffirme.
Sans un tel largissement de l'objet, de nombreux aspects de l'activit syndicale
cesseraient d'exister ou perdraient leur raison d'tre : effort d'ducation des
membres qui ne porte pas seulement sur l'acquisition de facults techniques ;
volont de participer au pouvoir conomique soit au niveau de l'entreprise, soit
dans les organismes o s'labore la politique conomique et sociale du pays ; souci
de prendre position sur toutes les questions qui agitent les citoyens. Les
discussions intervenues dans les syndicats britanniques sur l'armement nuclaire
donnent un exemple spectaculaire de cette tendance.
En dfinitive le syndicat, socit partielle quant au recrutement, se tient pour
charg de responsabilits nationales. C'est l une propension ancienne, mais qui
reoit un lan nouveau par le fait de l'abaissement des partis et des parlementaires.
Elle a suscit en tout cas un phnomne de vaste porte idologique : le
dclenchement d'une grve politique gnrale pour soutenir l'action du
gouvernement au pouvoir face des tentatives insurrectionnelles (grve d'une
heure le 1er fvrier 1960 l'appel des trois grandes centrales). Signalons aussi la
mobilisation syndicale ralise du 22 au 26 avril 1961 pour le maintien de la
lgalit rpublicaine et le respect des liberts dmocratiques (avec nouvelle grve
gnrale d'une heure le 24 avril) 2 .
La consquence essentielle de ces attitudes pour notre propos est qu'en
adoptant une conception extensive de son objet le groupe cesse en un certain point
de s'occuper seulement de questions particulires ses membres (salaires) pour
s'attaquer des problmes qui concernent l'ensemble des citoyens (rgime du
1

On trouvera un bon point de dpart pour l'tude de cette question in GOETZ-GIREY (R.), La
pense syndicale franaise. Militants et thoriciens, Paris, 1948.
Rappelons la grve de dfense rpublicaine organise le 30 mai 1958 par les syndicats de
l'enseignement (Fdration de l'ducation nationale, mais aussi Syndicat Gnral de l'ducation
Nationale). Il semble qu'elle ait t largement suivie.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

120

Sahara). Et cela, mme si dans le choix de ces positions, il part de la condition de


ses membres et non d'une ide abstraite du citoyen. Le clivage entre socits
partielles et totales est fragile, la dfense des travailleurs pouvant s'effectuer de
faon diffrente selon l'opinion que les intresss ont d'une guerre en cours.
Pourtant, il ne manque pas d'apparence logique si l'on considre que le fondement
de ces groupes ( caractristiques objectives ) est la protection d'une catgorie
dtermine. Les tenants de l'apolitisme professionnel voudraient justement que
l'action s'arrte quand elle cesse de correspondre la satisfaction d'un besoin ou
d'une demande qui soit propre aux intresss. Est-ce possible ?
On peut le contester en dclarant qu' moins de remonter aux causes de la
situation, l'action sera finalement voue la strilit. L'amlioration du sort
matriel des travailleurs comme aussi l'lvation du budget de l'ducation
nationale est difficilement concevable sans une profonde rduction des dpenses
militaires. La lutte pour le dsarmement est donc indissociable de la revendication
professionnelle. Cette tactique est en vrit d'application gnrale. La lutte contre
la fiscalit restera sans effet si les charges publiques ne cessent d'augmenter : les
organisations de patrons et de classes moyennes, les ligues de contribuables ne se
font pas faute de rclamer une rforme des structures de l'tat. L'cueil rside dans
l'enchanement successif des causes : en partant d'une notion comprhensive de la
situation, on en arrive rapidement une critique gnrale de la politique officielle.
Second motif de rpudiation de l'apolitisme : ne pas prendre position, c'est en
quelque sorte accepter la position dominante ou les pratiques effectives.
L'argument est tout fait pertinent au plan individuel : le citoyen qui s'abstient
prend finalement le parti du plus fort. Il est douteux que le raisonnement s'applique
aussi bien au cas des groupes car, dans notre systme de rapports politiques, les
associations prives n'ont pas vocation se prononcer sur les problmes de la vie
nationale. On peut dire qu'il s'agit l d'une erreur de l'Assemble constituante qui
s'en est tenue des formules d'un individualisme prim. On peut aussi affirmer
que l'apathie du citoyen cre un vide. Quoi qu'il en soit, le prolongement de
l'activit au del des limites professionnelles contribue de facto une
transformation du rgime qui accentue le poids des communauts professionnelles
au dtriment de la collectivit globale des citoyens (laquelle risque d'en tre peu
peu rduite au rle d'une chambre d'enregistrement). Au surplus, la situation cre
un dsquilibre dans la mesure o tous les groupes n'ont pas un gal dsir de
prendre de telles positions et une gale aptitude le faire.
En ralit, ces attitudes correspondent un choix de porte morale dont
l'analyse sociologique doit montrer les implications mais qu'il ne lui appartient pas
de juger. La tradition franaise du syndicalisme, dont se rclament dsormais les
tudiants, a pour consquence d'amoindrir considrablement la porte du critre
nature de l'objet pour l'apprciation qualitative des dmarches collectives. Par
ailleurs, sans donner leurs actes une justification touchant la philosophie
politique, de nombreux groupements ne se font pas faute d'largir la sphre

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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d'application de leurs interventions soit par des proclamations publiques, soit par
des contacts discrets. La tendance est moins sensible chez les groupes vous la
promotion d'une cause particulire ou, peut-tre, la remarque-t-on moins par suite
de la coloration idologique qui caractrise plusieurs de ces organismes
(glissement de la lutte anti-nazie au combat contre le rarmement allemand).
Cependant, de tels phnomnes existent aussi dans cette catgorie (surtout si on y
inclut les groupes religieux qui, selon des styles propres chaque glise, prennent
souvent position sur les problmes du citoyen).
La division esquisse au dbut de ce paragraphe n'a donc qu'une faible porte
opratoire. Accepte sans prcaution, elle pourrait au surplus suggrer que les
groupes se vouant exclusivement la dfense d'un objet professionnel, au sens
strict de l'expression, n'essaient pas de modifier le systme de prfrences
idologiques de la collectivit. On dit volontiers que pour de tels organismes
l'action politique constitue une simple technique d'action, un moyen, entre
plusieurs autres, de promouvoir des revendications corporatives. Ce n'est pas
ncessairement inexact, mais il y a diverses faons de manier un outil.

RELATIONS DES GROUPES AVEC LES PARTIS.


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Un bon procd de rpartition est d'examiner l'attitude de ces groupements


l'gard des formations partisanes. C'est sur ce terrain que se concentrent le plus
souvent les attaques contre la politisation des groupes. D'autre part, l'tude de ces
relations facilitera l'examen ultrieur de la distinction entre les partis et les
groupes. Ces rapports manquent en beaucoup de cas de clart et de prcision. C'est
donc au prix d'une schmatisation assez rigide que nous allons exposer cinq grands
types de position.
1. Premire attitude : neutralit du groupe vis--vis des formations partisanes en
prsence. Les dirigeants traitent avec les hommes au pouvoir sans se proccuper
de leur orientation idologique et se gardent d'exercer la moindre intervention sur
les choix lectoraux de leurs membres. En bref, l'organisation est non-partisane. La
mise en pratique de cette conception se conoit aisment au niveau de petits
groupes privs des moyens ncessaires une action srieuse : dans de tels cas, c'est
l'tat des forces plus qu'un choix autonome qui dicte la conduite. Le phnomne
est beaucoup moins frquent au plan des organismes qui disposent d'un grand
poids par la masse des adhrents et l'ampleur des intrts reprsents. Un exemple
anglais illustre ce type de comportement : la National Farmers' Union of England
and Wales 1 .
1

Voir SELF (P.), STORING (H.), The farmers and the state , Political quarterly, janvier-mars
1958 : 17-27. Pour une vue plus dtaille, voir des mmes auteurs The State and the farm,
Londres, sous presse. Plusieurs groupements britanniques patronnent un certain nombre de

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

122

La raret de cette situation en France s'explique par la rigueur des conditions


indispensables sa ralisation. Il faut, la fois, que l'intrt commun en cause soit
assur d'un soutien gal chez les diverses formations et que le groupement en
conserve la reprsentation totale. Or, dans la mesure o une catgorie est dfendue
par tous les partis (anciens combattants), chacun d'entre eux s'efforcera de
mobiliser son profit les sympathies idologiques qu'il possde dans le milieu
considr : d'o risque de fragmentation de ce secteur selon des clivages partisans.
D'une manire gnrale, l'existence de profondes divisions idologiques ou
religieuses complique le maintien de l'unit et contraint les responsables une
action politique slective. En divers milieux, on reproche volontiers aux
groupements de s'immiscer dans les luttes de partis. Il est possible que ces
manuvres contribuent alourdir l'ampleur des oppositions. N'oublions pas
pourtant que, dans une large mesure, la structure et le mode de fonctionnement des
groupes sont le reflet de la socit dans laquelle ils exercent leurs activits.
L'impossibilit d'assurer la runification syndicale n'est pas seulement due des
manuvres gouvernementales ou patronales : elle procde directement de
divisions durables dans l'esprit public.
2. Une seconde position d'inspiration voisine de la prcdente consiste dans
l'octroi du soutien du groupe aux hommes qui lui sont favorables, quel que soit
leur parti. C'est le rsultat d'une conception pragmatique de la politique qui
s'attache au contenu de l'activit et non l'tiquette idologique du reprsentant.
Beaucoup de groupes franais utilisent en apparence ce procd lors des
campagnes lectorales (prise d'engagements crits ou oraux par le candidat). En
fait, ces oprations correspondent souvent un simulacre, les intresss
connaissant par avance la liste de leurs amis et de leurs adversaires, et l'affectation
de neutralit dans la recherche des appuis constituant un pur artifice ou un simple
moyen de propagande 1 .
L'emploi de ce procd l'gard de candidats individuels est difficilement
concevable dans le cas de partis discipline rigide. Au surplus, il suppose qu'un
intrt puisse trouver des appuis auprs d'hommes appartenant des formations
opposes. Certes, les partis, et davantage encore les candidats, tmoignent d'un
singulier clectisme dans le choix des objets de leur sollicitude. Cependant, divers
groupements sont socialement trop marqus pour que l'opration soit possible : ils

candidats aux lections. Rserve faite des Trade Unions, le chiffre en est gnralement trs
petit. La National Union of Teachers accorde ainsi son soutien 12 candidats galement rpartis
entre Conservateurs, libraux et travaillistes.
Voir sur ce point les observations de G.-E. LAVAU, pp. 69-70 in : Interest groups on four
continents, op. cit. Consulter aussi ROYER (J.-M.), Quelques groupes de pression vus
travers la presse , pp. 142-164 in : Les lections du 2 janvier 1956, Paris, 1957 (ouvrage
collectif).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

123

sont ainsi obligs par leur activit mme ou leur rputation des dmarches
partisanes slectives.
Le syndicalisme amricain a longtemps pass pour l'exemple-type de ce
pragmatisme, le mot d'ordre tant de punir les ennemis et de rcompenser les amis
du syndicat. Certaines organisations (par exemple, les cheminots) tiennent des
fichiers sur lesquels sont indexs au fur et mesure les actes des
parlementaires (projets de loi, votes, discours...) qui concernent le sort des
travailleurs. Les rsultats de ce bilan sont diffuss lors des consultations lectorales
et les adhrents invits en tirer les consquences.
Au cours des dernires annes, l'A.F.L.-C.I.O. s'est efforc de peser de tout son
poids sur les lections, les spcialistes de l'tude lectorale tant en gnral
d'accord pour ne pas surfaire son influence. Les directives mises tendent obtenir
l'inscription du maximum d'lecteurs sur les registres et les amener aux urnes le
jour de l'lection. L'organisation publie par l'intermdiaire de son comit
d'ducation politique un bulletin hebdomadaire qui analyse les positions des
hommes politiques l'gard des problmes du travail. Durant la campagne
lectorale elle rpand dans chaque tat des fiches rappelant, sous forme de tableau,
le vote des parlementaires sortants en matire conomique et sociale au cours de la
lgislation coule. Enfin, l'A.F.L.-C.I.O. soutient formellement les candidats qui
se sont dclars favorables sa plate-forme. Il semble pourtant que, dsormais,
l'influence du syndicalisme joue globalement au profit du parti dmocrate ce qui
n'empche pas l'octroi ventuel d'un soutien local tel rpublicain ayant bien servi
les intrts des travailleurs. Les syndicalistes dans l'ensemble ne veulent pas d'un
parti ouvrier prfrant contrler la machine de l'extrieur : sans tre pleinement
satisfaits des dmocrates, ils savent que ceux-ci (rserve faite des lus du Sud),
leur sont plus accessibles que les rpublicains 1 .
3. Une troisime position est celle de l'tablissement de liens privilgis entre un
groupe et un parti (ainsi, en Grande-Bretagne, les relations entre les Conservateurs
et la Federation of British Industries). Le parti soutient les revendications du
groupe quil associe, le cas chant, l'laboration de son programme (le premier
tant souvent conduit pour des raisons tactiques modrer les revendications de
son partenaire). En change, le groupement apporte son concours au parti
(notamment sous la forme d'une aide financire). Mais cette notion gnrale est
susceptible de nombreuses variations selon qu'il s'agit d'un organisme riche ou
1

Sur ces problmes, consulter JULIEN (C.), Le nouveau Nouveau Monde, tome I, Paris, 1960,
pp. 243-256. Voir aussi SHEPPARD (H.L.), MASTERS (N.A.), The political attitudes and
preferences of Union members : The case of the Detroit auto-workers , American political
science review, juin 1959 : 437-447 ; CAREY (J.B.), Organized labour in politics , Annals of
the American Academy of Political and Social Science, sept. 1958 : 52-62, et WILENSKY
(H.L.), The Labor vote : a local union's impact on the political conduct of its members ,
Social forces, dc. 1956 : 111-120.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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pauvre, buts matriels ou d'inspiration idologique. Il est clair qu'un multipartisme de type franais qui tolre la prsence de formations d'inspiration voisine
complique ncessairement le tableau.
Le C.N.P.F. a gnralement entretenu des relations de cet ordre avec les partis
de droite et du centre, la multiplicit et la souplesse de ces formations lui
garantissant de larges facilits de manuvre, mais l'exposant des dfections en
cas de scrutin dlicat, Aprs les difficults que lui valut le tripartisme, le patronat
peu peu tir de son repli politique par l'volution des esprits accorda son
soutien diverses formations conservatrices de faible importance. L'interprtation
de ses rapports avec le R.P.F. reste encore controverse. Finalement, durant les
dernires annes de la IVe Rpublique, la situation n'tait plus trs loigne de
celle de l'avant-guerre 1 .
La multiplicit des partis soulve aussi des problmes pour d'autres groupes et
en particulier pour l'glise catholique dont les revendications (cole libre) trouvent
des dfenseurs en plusieurs formations de droite et du centre. Toutes choses gales,
la comptition entre plusieurs partis pour les voix d'une catgorie ainsi, les
lecteurs catholiques accrot les facults d'influence du groupe qui, condition
d'tre suivi par ses adhrents, est en mesure de se livrer une certaine surenchre.
Il semble que l'attitude de la Hirarchie soit souvent, mais pas toujours, de laisser
les fidles libres tout en rduisant la marge de leur choix par des exclusives. Autre
type de liaisons partisanes : celles de la Ligue des Droits de l'Homme avec les
partis de gauche (surtout radical-socialiste au temps de sa plus grande splendeur).
La Ligue, dont au surplus, les relations avec les loges n'ont jamais t contestes,
invitait ses membres voter pour des candidats d'esprit nettement laque et
dmocratique.
4. Quatrime situation : la formation par les groupes de partis capables d'assurer
la dfense de leurs idaux et de leurs revendications auprs de l'opinion et dans les
assembles lgislatives. Une telle opration est rare car elle suppose des groupes
puissants : elle a abouti en divers pays des partis dits indirects dont les syndicats
eux-mmes sont membres.
Le cas le mieux connu est le Labour Party de Grande-Bretagne mais d'autres
partis socialistes, en particulier le norvgien et le sudois, relvent de cette
formule 2 . En pareil cas, le problme est celui de la position respective entre les
deux instances : son interprtation soulve parfois des controverses. C'est ainsi que
les auteurs britanniques sont diviss sur le degr d'autonomie laiss par les Trade
Unions au parti parlementaire proprement dit. Le parti travailliste tire des
cotisations syndicales 50 70 % de ses ressources. Les unions disposent de prs de
1
2

Pour une tude de ce problme, renvoi EHRMANN, op. cit., pp. 191-201.
Voir FERRATON (H.), Syndicalisme ouvrier et social-dmocratie en Norvge, Paris, 1960, et
FUSILIER (R.), Le parti socialiste sudois. Son organisation, Paris, 1954.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

125

80 % des votes lors de la confrence annuelle. Cependant, des voix autorises


estiment inexact de prtendre que le syndicalisme contrle totalement le parti et se
trouve en mesure de lui dicter sa ligne officielle 1 . En raison de la profonde
dfiance l'gard de l'action parlementaire qui a caractris la phase de naissance
et de consolidation du syndicalisme franais, la S.F.I.O. s'est organise sur d'autres
bases. En France, les rapports entre partis et syndicats s'inscrivent dans le cadre de
la formule des relations privilgies, ou obissent un schma impliquant
subordination des activits des seconds aux objectifs des premiers.
Les affaires sont galement capables de crer et d'animer des formations
partisanes pour dfendre leurs intrts. Cependant, on a peu d'exemples en France
d'une telle opration. Mentionnons toutefois le cas de l'Alliance Dmocratique qui
fut entre les deux guerres l'un des instruments de la promotion des intrts
patronaux dans la vie parlementaire.
Le cas des partis dmo-chrtiens n'est pas sans ambigut et ne saurait faire
l'objet d'une interprtation uniforme. D'une faon gnrale, l'glise a t le grand
recruteur de ces formations et il est douteux que sur les questions importantes leurs
dirigeants se dterminent sans prendre en considration les points de vue de la
hirarchie catholique. Directives ou conseils ? Il est difficile de se prononcer en
termes gnraux, car le rle du clerg dans la politique prend des modalits et une
intensit diverses selon les pays. Les interventions de l'glise diffrent
considrablement, par le ton, de celles des autres groupes : quelques mots ou
mme un simple silence de sa part, prennent parfois une force singulire pour les
fidles. Cependant, pour s'exprimer en termes nuancs et se situer de prfrence
sur le plan moral, les positions de l'glise ne sont jamais dpourvues d'efficacit et
ont parfois une valeur dcisive.
5. Reste voquer une cinquime position : la soumission des groupes aux partis
qui, ds lors, les utilisent comme un instrument de pntration dans des milieux
spcialiss. C'est une situation dont l'analyse politique connat de nombreux
exemples : ainsi, la persistance du pronisme dans la vie politique argentine grce
l'influence exerce par le mouvement sur une large partie du syndicalisme.
Malheureusement, les polmistes ont tendance abuser de la formule en accusant
les groupes dont l'activit leur dplat, d'tre au service d'intrts partisans (ou, en
termes plus modernes, d'en constituer le lobby). L'engagement politique d'une
catgorie les tudiants par exemple ne doit pas tre interprt comme le signe
de sa subordination un ou plusieurs partis, ni mme comme le rattachement
inconditionnel une conception idologique toute faite.

En ce sens Martin HARRISON, Trade Unions and the Labour Party since 1945, London, 1960.
Sur ce problme, voir aussi ALLEN (V.L.), Trade Unions and the Government, London, 1960,
ainsi que McKENZIE (R.T.), British political parties, London, 1955.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

126

L'interprtation des rapports entre les partis et les groupes pose sous cet angle
des problmes d'interprtation exceptionnellement dlicats. Les rcents incidents
entre le Parti Communiste et le Mouvement de la Paix en apportent une
confirmation 1 . C'est au plan de l'action syndicale que la question se pose avec le
plus d'ampleur : la C.F.T.C. a parfois cd aux pressions de la direction
parlementaire du M.R.P. mais il apparat impossible de voir dans la premire un
satellite du second. Parmi les problmes de principe les plus controverss, figure la
compatibilit entre les postes de direction dans les partis et dans les syndicats.
Voici enfin deux cas particuliers qui feront l'objet d'une analyse ultrieure :
les organismes en relations avec le parti communiste que celui-ci dnomme
organisations de masse et que les thoriciens, la suite de Maurice Duverger,
appellent volontiers des organisations annexes ;
les associations du mouvement d'Action Catholique qui reprsentent en somme
des lments au service d'un groupement plus large qui en assure la direction
spirituelle et la coordination 2 .
Au bnfice de ces observations gnrales, on peut maintenant aborder la section
consacre la dcomposition de la catgorie groupes d'intrt politiques
essai dont le lecteur pressent certainement la complexit.

Incidents voqus par M. M. THOREz devant le Comit central le 15 janvier 1961 : Il ne peut
pas tre question d'imposer ou mme de suggrer aux organisations de masse une position en
tout point identique celle du Parti, sa politique, ses mots d'ordre. Mais nous pensons aussi
qu'on ne peut admettre, et plus forte raison suggrer, des positions notoirement contraires
celles du Parti et, en dfinitive, l'intrt du Mouvement lui-mme. La mme attitude s'impose
l'gard de toute autre organisation de masse intresse , France nouvelle, 1er fvrier 1961, p.
18. Il semble que la reprise des essais nuclaires sovitiques ait cr une nouvelle source de
tensions entre le parti et le mouvement.
Sur l'ensemble du problme, voir l'tude de Linares QUINTANA (Segundo V.), Interaccin
de los grupos de presin y los partidos politicos , Revista argentina de ciencia politica, janvier
juin 1960 : 56-68, ainsi que PEDRAZZI (L.), Partiti politici e gruppi di pressione , Il Mulino,
1954, III, pp. 601-613.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

127

II. RPARTITION DES GROUPES


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En termes de logique, l'opration consiste distinguer des ensembles de groupes


dfinis par le fait que ces groupes possdent tous et possdent seuls un ou plusieurs
caractres communs 1 . Il s'agit donc avant tout de rechercher les particularits
capables de servir de point ou de facteur d'agrgation.
Les tudes concernant cette question sont rares. De faon explicite ou implicite,
la plupart des auteurs qui s'attachent raliser une telle distribution utilisent un
critre de type fonctionnel. Mais la dmarche reste quivoque si son auteur omet
de signaler que ce principe peut tre compris de deux faons. D'abord, la mission
du groupe vis--vis de ses membres et qui est en relation directe avec les
fondements ou mobiles gnriques du rassemblement ; ensuite, son rle dans le
systme politique considr sans qu'il en ait ou que les autres en prennent
ncessairement conscience.
La dtermination des caractres communs dans une optique fonctionnelle qui
combine les deux aspects de la notion nous parat finalement un procd
acceptable. Il est juste toutefois de noter que cette dmarche a un caractre
conventionnel et, en quelque mesure, hypothtique. Elle impose une reconstruction
intellectuelle de la situation, le risque existant donc que l'observateur se trompe sur
le sens de la ralit analyse ou, pis encore, qu'il l'examine l'aide de conceptions
doctrinales prtablies. Ce danger est grand quand il s'agit d'valuer le rle tenu
par ces organismes, le silence mme des textes constitutionnels sur les groupes
politiques aggravant le pril d'une interprtation subjective 2 .

Dfinition tire du Vocabulaire technique et critique de la philosophie de LALANDE, le terme


groupe ayant t substitu au mot objet .
Rares encore sont les constitutions qui dfinissent le rle des partis dans le fonctionnement de
l'appareil gouvernemental : voir toutefois l'art. 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 : Les
partis et groupements politiques concourent l'expression du suffrage et l'article 21, al. 1, de
la loi fondamentale de la Rpublique Fdrale Allemande : Les partis concourent la
formation de la volont politique du peuple . Trs peu nombreux restent les textes qui
attribuent expressment une responsabilit aux groupes autres que les partis : voir cependant
l'art. 32 (alina 3) de la Constitution Fdrale de la Confdration helvtique : Les
groupements conomiques intresss seront consults lors de l'laboration des lois d'excution
et pourront tre appels cooprer l'application des prescriptions d'excution .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

128

LMENTS D'UNE CLASSIFICATION.


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l'aide du critre mission-rle qui exprime l'intention d'un classement fonctionnel,


il est possible de rpartir les groupes d'intrt politiques en trois grandes classes
ayant chacune leurs caractristiques propres par rapport aux deux autres.
1. Citons d'abord les organismes dont l'activit est centre sur la conqute et
l'occupation du pouvoir en tant que tel et sous ses diverses formes. Cet objectif
constitue la mission du groupe vis--vis de ses adhrents et plus gnralement de
ses partisans. De l'effort ainsi entrepris dcoulent plusieurs tches qui le conduisent
jouer un rle : recrutement de leaders capables de tenir les leviers de commande
et formulation d'un programme global sur les affaires de la collectivit. Cette
mission et ce rle sont certes entendus de manire trs diffrente selon les pays :
mais, pris ensemble, ils constituent une particularit fonctionnelle que l'on
rencontre chez plusieurs groupements, sans la trouver chez d'autres. Nous
dfinirons cette particularit comme la volont d'obtenir la direction de l'appareil
gouvernemental et d'en assurer directement la gestion en fonction d'une vue
globale de la socit.
Les partis sont l'lment type de cette catgorie. On prtend, parfois les
identifier par le simple fait qu'ils prsentent des candidats aux lections. En de trs
nombreux cas cette rgle simple peut suffire. Pourtant, elle ne permet pas
d'embrasser toutes les situations, comme permet de l'tablir le cas des partis
dissous qui militent dans la clandestinit (d'autres exemples tant d'ailleurs
disponibles : formations qui s'estiment encore trop faibles pour affronter le corps
lectoral ou qui jugent l'opration contraire leur philosophie de la politique...).
En divers pays, la liste des partis est peu abondante et relativement stable.
Ailleurs, ces traits disparaissent et l'on assiste la naissance de nouveaux partis
dont l'activit est souvent phmre. C'est ainsi qu'aux dernires lections belges
(mars 1961) on a vu surgir une srie de nouveaux partis qui espraient attirer les
suffrages des mcontents et des aigris et dont plusieurs se rclamaient de la notion
d'une quatrime force (par exemple, le Parti National Belge ou l'Union Nationale
des Indpendants) 1 . Ce phnomne joue avec une plus grande intensit en France
o il arrive que ces formations remportent un succs apprciable (Poujadisme aux
lections du 2 janvier 1956).

Sur la question, voir une tude Les partis politiques non traditionnels , publie par le
Courrier hebdomadaire, n 101 (24 mars 1961) du Centre de Recherche et d'Information SocioPolitiques.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

129

Nous intgrons aussi cette catgorie les ligues et mouvements qui, agissant de
faon ouverte ou clandestine, se proposent de renverser le systme tabli par la
force et de substituer aux institutions existantes d'autres formules d'agencement
constitutionnel. Nous y mettons galement l'ensemble des mouvements de
rsistance contre les forces d'une occupation trangre.
Ce dernier cas soulve une difficult, les organismes de la Rsistance ne se
considrant pas comme des partis et refusant mme d'tre tenus pour tels. Sans
entrer dans la controverse, observons seulement que ces mouvements assumaient
les fonctions que les circonstances interdisaient aux partis. Au surplus, le rejet par
les intresss de l'tiquette parti est de pratique frquente, mme si les
organismes en cause ont en ralit des buts voisins de ceux des formations
partisanes traditionnelles 1 .
2. Voici une seconde srie de groupements dont les rapports avec le secteur
gouvernemental se caractrisent par l'mission et la dfense de revendications
spcialises. Vis--vis de ses membres, la mission du groupe est de lutter au profit
d'une catgorie ou pour le triomphe d'une cause dtermine. La formule demandesoutien (soutien que l'on recherche ou que l'on accorde) exprime bien les deux
aspects de cette activit revendicative mais elle ne rend pas compte de la totalit du
phnomne, omettant de souligner le rle de ces organismes dans l'appareil public.
Sur la base de l'exprience politique contemporaine, on doit admettre que les
groupes remplissent un rle de reprsentation auprs des autorits. Certes, il est
rare qu'ils fassent l'objet d'une reconnaissance officielle, au moins sur le plan des
principes constitutionnels : ce qui nempche pas plusieurs d'entre eux d'tre
rglementairement intgrs dans l'appareil gouvernemental. Pourtant, mme en
l'absence d'une telle conscration, ces groupes sont en fait dans la position
d'intermdiaires reconnus pour tout ce qui concerne leur spcialit.
Nous proposons donc de dfinir le trait particulier de ces groupes par le
diptyque revendication-reprsentation dont la mise en pratique conduit influencer
les autorits sans volont de se substituer eux.
Les nombreux groupements qui relvent de cette classe ont avec la politique
des relations diverses. Ils ne se font pas faute dagir, dans la mesure de leurs
moyens, pour modifier l'quilibre des forces parlementaires dans un sens favorable
l'lment demande-soutien (propension qui, dans certains rgimes de fonction
publique, touche aussi les agents administratifs). Cependant mme s'ils participent
1

Prsentant le Regroupement National pour l'Unit de la Rpublique (fond le 19 octobre 1960 et


mis en sommeil en juillet 1961), M. J. SOUSTELLE dit : Le regroupement national est "si
peu un parti comme les autres" qu'il n'est pas un parti . Cependant, l'art. 2 des statuts prvoit
que ce groupement a pour objectifs de faire fonctionner normalement et le cas chant
perfectionner les institutions dmocratiques tablies par la Constitution, ... de rnover la
structure administrative et conomique du pays, etc. . Pour l'tude de ce groupe, se reporter
notamment Voici Pourquoi (bi-mensuel).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

130

au choix des candidats et en patronnent certains, les syndicats britanniques ne


deviennent pas en tant que tels une formation partisane : la prsence de
syndicalistes au pouvoir n'est pas celle des syndicats. Certains de ces groupes, on
l'a vu, sortent de leur objet propre ou, si l'on veut, comprennent celui-ci en un sens
large : la sphre de leurs dmarches en est considrablement largie, mais il s'agit
toujours d'une magistrature d'influence et non de l'exercice des responsabilits
gouvernementales. Ces pratiques (intervention dans la slection des candidats ;
prises de position sur les problmes nationaux) rapprochent des partis les groupes
qui s'y livrent sans qu'il soit possible d'assimiler les seconds aux premiers.
3. Nous en arrivons la troisime catgorie : les groupes qui se consacrent
l'ducation, politique ou civique, de leurs membres ou se proccupent d'organiser
entre eux des changes intellectuels ou confrontations. Le cas des mouvements
d'ducation et des socits de pense vient immdiatement l'esprit. Cette mission
s'accompagne d'un rle dont l'importance est trop volontiers sous-estime : la
diffusion et l'approfondissement de la culture politique. Le phnomne s'observe
tous les niveaux de la vie sociale, les milieux rputs cultivs tmoignant souvent
d'ailleurs d'une complte mconnaissance des affaires publiques. Ici encore nous
dcouvrons une particularit de mission (ducation-confrontation) et de rle
(amlioration-communication de la culture politique).
Un doute nat aussitt : de tels organismes existent-ils l'tat autonome ou
n'entrent-ils pas, d'une manire ou d'une autre, dans l'une des deux catgories
exposes ? En ralit, la seconde ventualit est frquente. Certains de ces
organismes constituent en effet de simples dmultiplications intellectuelles d'autres
groupements ou encore de purs instruments de propagande au service de ceux-ci :
plusieurs organes du Parti Conservateur britannique (Conservative Political
Center, Bow Group, One Nation Group...) constituent un exemple du premier
cas 1 , le second tant illustr par les associations ou firmes de relations publiques
cres par les organismes patronaux pour leurs besoins propres. De tels organismes
doivent tre traits comme un instrument au service d'un groupe plus large qui leur
imprime sa qualification.
En d'autres cas, l'uvre ducation-confrontation se prolonge en une action de
type revendicatif (nuance soutien d'une cause ) : Ligue des Droits de l'Homme.
Au total, l'utilisation de cette rubrique particulire doit se faire avec soin. Pour
qu'elle soit lgitime, il faut que le groupe considr garde son autonomie et mme

Sur lesquels on pourra lire CRITCHLEY (J.), The intellectuals , Political quarterly, juilsept. 1961 (numro spcial sur le parti conservateur) : 267-274. Il semble que la Socit
Fabienne se rapproche davantage de la formule groupement de pense . Voir son propos
COLE (M.), The history of Fabian socialism, London, 1961. Citons pour la France le cas du
Centre d'tudes et de Recherches Marxistes, Cahiers du Communisme, fvrier 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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ses distances l'gard des partis ou organismes assimils et que d'un autre ct, il
n'exprime pas de revendication aux pouvoirs publics.
C'est peut-tre l'heure actuelle le cas du Club Jean Moulin dj cit et o se
rencontrent hauts fonctionnaires, universitaires, cadres industriels, dirigeants
syndicalistes. C'est une formation originale qui existe comme un tout sans que soit
connue l'extrieur la liste de ses membres. Il semble que le Club n'accepte
aucune personnalit en vue pour viter qu'on ne tente de le rattacher tel ou tel
courant. Parmi ses membres, aujourd'hui au nombre d'un peu plus de 300,
beaucoup sont gaullistes , mais jamais inconditionnellement. Depuis sa
cration, le Club n'aurait jamais enregistr de dmission. Cet organisme a ralis
de nombreuses tudes qui touchent tous les aspects de l'actualit politique,
conomique et sociale : ses publications (Bulletin et documents spars) jouissent
d'un rayonnement certain. Quelques-unes ont t commentes au del des
frontires : ainsi les documents sur Les perspectives d'emploi des Europens en
Algrie et Les garanties de la minorit en Algrie ont-ils t analyss en plusieurs
journaux trangers et paraissent-ils avoir t tudis par les dirigeants algriens de
Tunis.
Le Club Jean Moulin se rclame indubitablement d'une conception globale de
la vie sociale et des rapports politiques 1 . Il a pris une position plutt favorable au
rgime prsidentiel 2 . Par ailleurs, il dclare tre intervenu directement dans la vie
politique : au moment du 24 janvier 1960 (campagne des tlgrammes et
distribution par l'intermdiaire des syndicats de 500 000 carte-lettres adresses au
Prsident de la Rpublique) et le 27 octobre de la mme anne (participation la
manifestation organise par l'U.N.E.F. au Quartier Latin). Ces actes s'cartent du
schma socit de pense l'tat pur, mais ils ne reprsentent qu'une petite
partie de l'activit du Club dont le nom n'a pas t associ des activits partisanes
encore que ses sympathies soient nettement pour la gauche. Toutefois, au cours des
derniers mois, le Club a pris, de plus en plus, des positions publiques, notamment
sur les problmes de l'avenir de l'Algrie : ainsi, se rapproche-t-il beaucoup des
groupes idologiques (promotion d'une cause) 3 .
1

On en trouvera l'expos dans la Charte du Club Jean Moulin (publi en juillet 1958). Voir
galement l'ouvrage L'tat et le citoyen, Paris, 1961 (publi sous la seule signature du Club).
Voir le n 22 (mars-avril 1961) du Bulletin du Club. Voir aussi le n 6 (juin 1959) sur La
bataille scolaire. Propositions d'une solution par tapes, respectant les principes rpublicains
traditionnels .
Moins bien connue est l'association Patrie et Progrs constitue au dbut de l't 1958 par de
jeunes fonctionnaires, pour la plupart anciens de l'E.N.A., leur retour d'Algrie. Voir Survivre
de Gaulle, Paris, 1959, uvre de deux des fondateurs J. GAGLIARDI et P. ROSSILLON, qui
se prsentent comme socialistes sans sentimentalisme et Franais sans conservatisme .
L'Express a publi sur ce mouvement une trs courte tude dj ancienne (n du 12 mars 1959).
Le groupe qui, depuis la publication de l'ouvrage ci-dessus, aurait volu vers un nationalisme
plus ouvert et un socialisme plus rvolutionnaire comprendrait un millier de militants : il
publie un bulletin qui serait diffus 7 000 exemplaires (dont la moiti adresse de jeunes

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

132

Diffrent est le cas du Centre d'Information Civique (supra). Selon ses statuts,
l'Association a pour objet d'animer une organisation de relations publiques et
d'information et se propose de mettre le pays au fait des grands problmes d'intrt
gnral par tous moyens appropris . Elle est gre par un conseil dont les
membres se disent tous spcialistes de l'information, des relations publiques, de la
presse et de la psychologie sociale. C'est, en fait, un organisme d'information et de
propagande qui se rattache la premire srie.
Tel est le schma trois dimensions que nous suggrons pour dcomposer la
catgorie groupes d'intrt politiques dans la France de 1961. Il s'agit d'une
bauche qui devrait encore faire l'objet d'une longue laboration si le prsent
ouvrage tait exclusivement vou la thorie des groupes. Comme toujours le
cadre s'applique facilement aux situations simples. S.F.I.O., C.N.P.F., Groupement
d'tudes conomiques et Sociales et soulve des rserves dans les cas complexes
qui sont nombreux. Ce systme, en tout cas, aide comprendre la diversit des
formules d'organisation auxquelles un groupe donn peut avoir recours,
notamment quand il s'agit d'assurer sa dfense (paysans fondant un parti ou se
limitant agir en groupe de pression).

DIFFICULTS DE LA RPARTITION.
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Voici d'abord quelques difficults qui, pour ntre pas ngligeables, ne


compromettent pas la valeur heuristique de la division prsente. La premire, qui
n'est pas propre ce sujet, est la totale imprcision du vocabulaire, le mme mot
(par exemple, ligue ou rassemblement), tant en pratique utilis pour dsigner des
activits ressortissant l'une quelconque des catgories tablies. Loin de favoriser
la classification, la terminologie est souvent facteur de confusion.
Par ailleurs, les groupements ne restent pas statiques. Il y a des passages d'une
catgorie l'autre dont le seuil n'est pas facile dterminer : en prsentant des
candidats aux lections du 2 janvier 1956, l'U.D.C.A. et ses annexes cessaient ipso
facto de constituer de simples groupes de revendication (l'tat actuel du
mouvement aprs sa disparition du Parlement restant difficile qualifier). Cette
mutation peut tre, en particulier, le fait de tout groupe de revendication qui,
dsesprant d'assurer le triomphe de sa cause par les procdures habituelles, croira
trouver le salut dans un renversement insurrectionnel du pouvoir (cas de plusieurs
groupes fonds en Algrie).

officiers servant en Algrie), Patrie et progrs, qui se prsente comme une socit de pense et
critique vigoureusement la politique du chef de l'tat.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Autre danger : la tentation d'associer certaines modalits de conduite (secret de


l'action) une catgorie particulire de groupe. La clandestinit caractrise certes
de nombreux mouvements entrant dans la rubrique conqute-amnagement du
pouvoir, mais d'authentiques socits de pense peuvent agir de mme.
L'expression socits secrtes ( initiatiques comprises) est de ce point de
vue quivoque car elle met en vedette la forme et non le fond de l'activit.
Par ailleurs, le classement dans une catgorie n'est valable que par rapport un
systme tatique donn. Un parti qui essaie d'agir sur un gouvernement tranger
(libration d'un prisonnier politique) est l'gard de cette autorit un simple
organisme de revendication. Observons le cas des minorits qui veulent obtenir
soit leur indpendance, soit leur rattachement un autre tat. Elles peuvent agir
successivement aux trois niveaux en fonction de l'exaspration du sentiment
national : depuis la simple socit culturelle qui veut maintenir la flamme de la
patrie perdue jusqu'au parti parlementaire ou l'organisation terroriste qui entend
provoquer un nouvel amnagement du pouvoir par modification de son cadre
gographique d'exercice. Il est d'ailleurs possible que le bloc minoritaire suscite
simultanment des organismes se rpartissant dans toutes les sries (d'o la
ncessit des totalisations). Admettons qu'un parti parlementaire ou un mouvement
assimil fasse appel aux instances internationales : il est l'gard de celles-ci dans
la position d'un groupe de pression international 1 .
Nous atteignons maintenant le stade des difficults fondamentales qui mettent
en cause le principe mme de la division adopte. Ce que nous appelons catgories
constitue en fait des types de comportement. Or, rien n'empche un groupement
quelconque d'assumer simultanment plusieurs conduites. Un syndicat peut agir et
agir normalement comme un organisme de revendication-reprsentation : en mme
temps, il prend position sur des problmes nationaux en fonction d'une vision
globale de la socit et il contribue l'ducation de ses membres. ce titre, il n'est
pas un groupe de revendication comme les autres, ou du moins comme d'autres.
On peut aller plus loin en voquant le cas d'organismes qui tout en se rclamant
d'une catgorie, et en s'y rattachant en fait par divers traits, adoptent un
comportement correspondant une autre classe. L'exemple le mieux connu est
celui des partis de trs faibles dimensions n'ayant aucune chance d'accder au
pouvoir en tant que tels (situation laquelle on peut assimiler celle des partis
dissous par dcision autoritaire et agissant dans la clandestinit ou encore celle des
partis systmatiquement exclus du jeu gouvernemental par les autres formations
partisanes). Dans un sens diffrent, les groupes de pression idologiques qui se
rclament d'un projet large (ainsi, combat pour le passage d'une formule unitaire de
l'tat une rpartition fdraliste des pouvoirs) vont presque ncessairement
adopter des tactiques qui les rapprocheront des formations partisanes. Il ne semble
1

Pour la thorie de ce phnomne, se reporter notre ouvrage Les groupes de pression


internationaux, op. cit., pp. 103-117.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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pas que ces observations compromettent le mcanisme de distribution adopt :


elles devraient pourtant conduire une rpartition plus nuance, cest--dire plus
pousse.
On critique parfois les sociologues qui subdivisent l'infini le systme de
prsentation d'un phnomne : l'exemple que nous venons de donner tablit l'utilit
des subdivisions. Notre systme trois dimensions est beaucoup trop simpliste :
malheureusement, les tudes monographiques qui permettraient, en le
compliquant, de dvelopper sa valeur opratoire n'existent pas. On peut essayer de
surmonter la difficult par l'artifice des situations intermdiaires . Ce n'est pas
trs srieux. Le plus sage en attendant mieux, est de classer les groupes dans l'une
des trois catgories en fonction de l'lment dominant ou, si l'on prfre, du
comportement principal qui permet l'adoption d'autres comportements ou en
apporte la justification.
Un tel procd (qui, en somme, fait appel une sagesse empirique pour
quilibrer des dficiences conceptuelles momentanment invitables) peut
conduire des dcisions arbitraires. Sans doute un perfectionnement du systme en
rduirait-il le nombre et la gravit : pourtant, aucun mode de rpartition, si labor
soit-il, ne permettra d'viter compltement ce danger. Comment qualifier, par
exemple, la situation de la Franc-Maonnerie sous la IIIe Rpublique ? Socit
philosophique ou groupement de pense : certainement. Mais la Maonnerie fut
alors bien plus que cela. premire vue, la formule revendication-dfense d'une
cause semble convenir et l'on placerait alors les obdiences sur le mme plan que
d'autres groupes avec lesquels les Maons entretenaient des rapports suivis (Ligue
des Droits de l'Homme, Ligue de l'Enseignement...).
Mais la Maonnerie a eu aussi des rapports trs troits avec le Parti Radical
dont une tude rcente a essay de prciser la nature et l'ampleur 1 . Selon l'auteur
de cette tude, le parti radical aurait, de 1901 1936, profondment subi
l'influence de la Franc-Maonnerie (notamment forte osmose sur le plan des
liaisons personnelles) : cependant, mme durant cette priode, il n'y aurait pas eu
absorption totale du parti par le groupe, la volont d'indpendance du parti ayant
parfois t nettement affirme (par exemple au Congrs Extraordinaire de
Clermont-Ferrand en mai 1934). Au total la collusion ne parat pas avoir t
absolue, les liens s'tant dtendus semble-t-il depuis 1936. Ds lors, on ne peut
appliquer ce cas la formule dj examine du parti au service du groupe et, en
tout cas, pas de faon rigide.
Peut-tre faut-il introduire une donne supplmentaire en gard
l' initiation : est-il impossible d'admettre que les frres radicaux
reprsentaient la Maonnerie au sein du Parlement avec une intensit particulire
due justement, au caractre spcifique de l'affiliation au groupement ? Ou, si l'on
1

BARDONNET (D.), volution de la structure du parti radical, Paris, 1960, pp. 227-242.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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prfre, existait-il un parti de Maons au Parlement regroupant travers les


barrires partisanes (radicales et socialistes notamment) des hommes ms par un
mme idal ? Et dans l'affirmative quelle a pu tre l'importance d'un tel
rassemblement ? On dit volontiers que les paysans ont des partisans sur tous les
bancs de l'Assemble ; mais la dfense de l'agriculture et la promotion d'une vue
globale de la socit (communaut renforce par des liens initiatiques ) ne sont
pas des donnes du mme ordre.
Encore un exemple pour illustrer le risque de classification arbitraire :
l'interprtation des mouvements algriens du 13 mai. Dans la mesure o son
activit reposait sur une totale mise en cause du systme de la IVe Rpublique, on
peut hsiter classer l'Union Franaise Nord-Africaine au sein des groupes
ordinaires de revendication (objet de l'Union cre en juillet 1955 : la dfense de
la souverainet franaise en Algrie et le regroupement des Franais face la
politique d'abandon en Afrique du Nord et la carence du gouvernement face aux
vnements d'Algrie ). Le doute est encore plus fort soit pour le Mouvement
Populaire du 13 mai qui rassemblait les anciens militants de l'U.F.N.A. et du
Comit de la Renaissance Franaise et dont les adhrents furent rapidement
qualifis d' activistes , soit pour le Front National Franais dont on a dj parl :
ce furent l des organes directs du combat politique qui relvent de notre premire
catgorie. La mme observation vaut aussi, naturellement, pour l'O.A.S.
*

Les notions prsentes dans cette section expliquent, en tout cas, nos rticences
l'gard du diptyque groupes politiques - groupes non politiques . Le
principal mobile en est la ralisation par les seconds d'une action politique dont il
est bien difficile, en plusieurs cas, de dcider s'il s'agit d'une fin en soi ou d'un
simple moyen. D'une situation l'autre, les techniques de participation ou
d'intervention sont souvent similaires : ainsi partis et groupes s'efforcent-ils
d'influencer l'opinion par des campagnes de mme apparence. Le seul lment de
diffrenciation que nous ayons trouv est celui de la fonction que les groupes
entendent assumer, la varit de l'objectif vis conduisant ceux-ci considrer la
politique sous des optiques diffrentes et entretenir avec elle des rapports
exclusifs ou simplement pisodiques. Un organisme du type pur groupe de
pression , qui consacre toute son activit l'tablissement de contacts avec les
autorits publiques et donc qui fait de la politique en permanence, ne devient
pas pour autant un parti. Avantage auxiliaire de notre systme de prsentation il
repousse d'emble la prtention l'apolitisme professionnel.
Le critre mission-rle constitue pour nous une tape de la longue route qui
doit mener une classification systmatique des forces politiques. Il n'est
certainement pas le dernier mot de cet effort. Dans l'tat actuel de la
documentation et du raisonnement thorique, il nous parat constituer un
instrument d'analyse utile et cohrent.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

136

Nous voici parvenus au bout de l'effort d'identification par la formulation du


quatrime chanon du raisonnement annonc la fin du premier chapitre : la
catgorie groupes de pression . Nous sommes d'avis de la constituer avec les
groupements dont l'activit s'exprime de faon exclusive ou dominante par le
diptyque revendication-reprsentation. Cette rubrique comporte d'ailleurs une
multitude de groupes que, sur la base de prcdentes analyses, nous rangerons en
trois sries :
1 des groupes d'affaires et des glises (hirarchies et bureaucraties ecclsiales)
dans les conditions que nous avons dj spcifies ;
2 des groupes de dfense d'une catgorie ( caractristiques objectives ) ;
3 des groupes de promotion d'une cause.
Il est inutile de revenir sur ces notions qui ont dj fait, chacune, l'objet de longues
explications. La catgorie groupes de promotion illustre le phnomne de la
communaut d'aspirations : il est probablement utile d'y rserver une place
particulire aux groupes qui se vouent la protection dsintresse d'une
catgorie (par exemple, les organisations dites charitables ou philanthropiques).
Motif de cette sparation : ces groupes n'ont gnralement pas le mme type de
contacts avec les autorits que les organisations purement promotionnelles (tels les
groupements qui luttent pour la suppression de la peine de mort ou l'intgration
europenne).
Cette classification distingue les groupes de pression des organismes
conqute et amnagement du pouvoir (qui agissent eux aussi en fonction d'une
communaut d'aspiration ou d'une similitude d'origine de leurs membres ou encore
comme instrument d'intervention d'un centre-guide). Elle aboutit galement
exclure de la classe groupes de pression les socits ou groupements de pense
et, plus gnralement, les organismes rpondant la formule ducation ou
confrontation (au titre de la mission) communication de la culture politique (au
titre du rle) : ce qui conduit carter, entre autres, les rassemblements constitus
autour d'une revue. Ces comportements nous semblent relever davantage de la
diffusion des idologies que des interventions sur les autorits publiques. Nous
hsitons d'ailleurs prconiser cette sparation. N'est-elle pas paradoxale une
poque o les groupes revendication-reprsentation s'efforcent souvent
d'obtenir la sympathie de l'opinion, notamment par la technique des relations
publiques ?
Redisons en tout cas que la particularit justifiant l'exclusion est la nondpendance l'gard d'organismes rangs dans les autres catgories et l'absence
d'interventions directes sur les pouvoirs publics. Ce dernier point est important :
les groupes de la deuxime catgorie n'utilisent l'action sur les esprits que comme
un levier de porte indirecte vis--vis des autorits. Quand cette action se prsente

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

137

l'tat pur et dans ce cas seulement c'est au chapitre de la formation de


l'opinion qu'il faut en rendre compte.
Mais sommes-nous fonds employer les termes groupes de pression pour
dsigner les phnomnes retenus ?

III. CONTROVERSES SUR LE MODE DE


DSIGNATION
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Il existe un large dbat sur le concept mme de groupe de pression . On lui


reproche en particulier d'attenter la bonne renomme de ceux qui sont ainsi
prsents. L'observation est valable : les groupes de pression ont en quelque sorte
mauvaise rputation. Pour minimiser la porte de ce fait, le spcialiste se rclame
volontiers d'une conception neutre qu'il a d'ailleurs du mal mettre en pratique.
Mais il est incapable d'effacer le jugement dfavorable inclus par le public dans
cette formule. Un point aggrave la situation : la propension courante refuser cette
appellation pour les organismes dont l'activit est tenue par le responsable de
l'valuation pour conforme la morale et utile la collectivit.
Nous trouvons un bon exemple de ce raisonnement unilatral dans un rcent
ouvrage du R.P.A. Desqueyrat sur L'enseignement politique de l'glise 1 .
L'glise, crit-il, ne saurait admettre les groupes de pression puisque leur
premier but est de s'imposer aux gouvernants ou d'luder les prescriptions du
Pouvoir central. Est-ce l une condamnation de l'Association des Parents
d'lves de l'Enseignement Libre et du Secrtariat ou du Comit National de
l'Enseignement Libre dont, au cours des dernires annes, l'activit a fortement
pes sur les autorits ? Il ne le semble pas, l'auteur ayant pralablement rduit la
catgorie groupes de pression aux organismes dont l'objectif est d'obtenir la
proclamation ou le retrait d'une dcision conomique du pouvoir , c'est--dire en
ralit aux groupements d'affaires et organisations professionnelles.
Une autre manire de formuler ce reproche est de contester l'application de
cette tiquette des organismes qui ont une activit propre (les affaires, les
universits, les glises...) et pour lesquels l'intervention sur les pouvoirs n'est qu'un
moyen, entre plusieurs autres, de raliser leur programme. Cet argument ne porte
pas. Certes, la frquence de ce recours est un point significatif quand on tudie le
style des groupes (infra), mais le but de notre catgorie est justement de saisir des
comportements communs au travers de situations et de circonstances particulires
et diverses.

Paris, 1960, p. 266.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

138

En un sens, les hommes responsables d'un groupe ont souvent raison de dire
que ce groupe n'est pas comme les autres. Mais, ds qu'ils se tournent vers les
pouvoirs, ils accomplissent un type de dmarche qui les rend justiciables de notre
analyse au mme titre que tous les auteurs d'interventions analogues. Il est certes
fcheux qu'un lment d'apprciation pjorative s'attache cette appellation. Il en
va de mme pour de nombreux termes du langage politique qui, ne l'oublions pas,
sert indiffremment la science et la polmique. Ce n'est pas un motif qui justifie
lui seul un changement dans le vocabulaire. N'y a-t-il pas des raisons plus graves
pour rendre cette transformation souhaitable ?
On notera que, jusqu' une poque rcente, l'tude des groupes de pression fut une
spcialit amricaine. Certes, ces phnomnes, du moins une partie d'entre eux,
n'taient pas ncessairement perdus de vue en d'autres pays. Pour la France, on
pourrait citer, surtout pour la dcennie 30-40, de nombreux travaux, d'allure
volontiers polmique, sur les fodalits ou congrgations conomico-financires,
les deux cents familles, les trusts et la haute banque (l'un des plus marquants de ces
travaux tant l'ouvrage d'A. Hamon, Les matres de la France, 3 vol. 1936-38).
Mais ces tudes restaient en une large mesure trangres l'enseignement
universitaire. Au surplus, les analyses ne couvraient qu'un secteur de l'action sur
l'appareil gouvernemental. La situation n'tait pas fondamentalement diffrente
ailleurs.
Quand le problme s'est pos d'engager des recherches selon l'inspiration de la
science politique moderne, beaucoup ont eu tendance dclarer que si le problme
n'avait pas t tudi dans leur pays, c'est tout simplement parce qu'il, n'y existait
pas. On en venait affirmer que les groupes de pression taient un phnomne
propre la politique des tats-Unis sans quivalent en dehors de ce pays. Cette
rsistance fut particulirement forte en Grande-Bretagne, les spcialistes y
tmoignant d'une grande aversion l'gard du schma amricain : les mmes
rticences se manifestaient ailleurs et par exemple aux Pays-Bas.
Cet tat d'esprit aura finalement dur peu de temps. Certes, l'action des
pressure-groups s'exerce aux tats-Unis avec des traits spcifiques. Il a suffi
cependant de quelques enqutes sociologiques pour tablir que des phnomnes de
mme ordre se produisent en permanence dans les pays europens. On a compris
que si dans certains tats l'action des groupes et en particulier des grandes
fdrations professionnelles tait peu voyante, la raison en tient au fait que ces
groupements sont pratiquement intgrs dans la structure gouvernementale. Le
groupe n'a aucune raison de protester ouvertement contre un projet l'laboration
duquel il a t associ ds le dbut avec voix dlibrative et qui, ds lors, constitue
presque ncessairement un compromis. Divers commentateurs ont tendance
insister sur les groupes qui se livrent ostensiblement l'action directe (infra). Ce
ne sont pas toujours les plus efficaces. En bien des cas, le recours de tels
procds trouve son origine dans des refus ou oppositions pralables de la part des
autorits que les intresss se rvlent impuissants convaincre autrement.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

139

Aujourd'hui, la cause est entendue et l'tude des groupes progresse, un rythme


ingal, dans la plupart des pays europens. ce stade, les critiques que l'on fait au
concept de groupe de pression sont d'ordre terminologique. Avant de les exposer,
disons qu'ils sont largement fonds.
Et d'abord l'improprit du terme pression . Il suggre l'ide d'une contrainte
et il suffit d'un peu de malveillance pour lui associer une ide de violence ou mme
de chantage. Encore qu'il perde beaucoup de sa force dans le langage courant, ce
mot se situe l'oppos d'une dmarche d'intention amicale ou simplement
courtoise. Il signifie en somme que l'on oblige quelqu'un faire quelque chose
qu'il ne voudrait pas faire, au besoin, comme disent les Anglais, en lui tordant un
peu le bras. Les hommes politiques aggravent cette impression en voquant la
tyrannie des groupes 1 .
Or, en bien des cas, l'intervention de leurs reprsentants sur les pouvoirs
publics consiste dans le dpt d'une documentation ou un change d'arguments. La
pression est en ralit un essai de persuasion qui revt une intensit ingale.
Certes, ne soyons pas dupes des bonnes manires. Les psychologues savent de
longue date que l'exercice d'une contrainte ouverte n'est pas la seule faon
d'obtenir le conditionnement des esprits. L'argumentation d'un expert rput peut
provoquer finalement au moins chez certains des interlocuteurs des groupes
des effets plus puissants que le barrage des routes ou le sciage des poteaux
tlgraphiques. N'oublions pas non plus l'action tenace et insinuante des relations
publiques . Pourtant, tout prendre, le mot pression accentue la rigueur et la
duret d'une large partie des dmarches.
Il y a plus. La formule groupe de pression et la remarque conserverait sa
valeur si l'on disait groupe de persuasion parat attribuer un type de
formation le monopole d'un certain genre d'intervention (point mentionn, supra).
Or, comme le note Marcel Prlot, l'accomplissement d'une pression s'analyse en
une conduite que peut assumer n'importe quel individu ou organisme 2 . Dans ces
conditions, pourquoi particulariser une catgorie par un moyen ou un ensemble de
moyens d'usage commun ?
La remarque est pertinente. Le point qui compte est le but ou le projet au
service duquel est mis l'instrument de la pression ou de la persuasion. Nous avons
choisi de la dfinir par le diptyque revendication-reprsentation . Admettons
d'emble la lgitimit d'une autre spcification. Il faudrait en tout cas que le nom
donn la catgorie traduist les fins de l'action et non pas seulement les
techniques utilises pour les atteindre.
1

L'expression est de M. Pierre MENDS-FRANCE in : Les Cahiers de la Rpublique, nov.-dc.


1959 : 7.
In : La science politique, Paris, 1961, p. 110.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

140

Autre critique grave (dj voque dans l'avant-propos) : le risque de


dformation. La formule groupe de pression est susceptible, par son libell
mme, de susciter de srieuses erreurs d'interprtation. sur le sens de la vie
politique. Elle donne croire que l'initiative appartient ncessairement un seul
secteur : les groupes qui font pression, tandis que les autres acteurs du systme
gouvernemental et notamment la bureaucratie administrative, se limiteraient
subir passivement la pousse adverse. Or, nous savons que la situation est souvent
l'oppos, les autorits exerant par exemple une impulsion vis--vis des affaires
pour les persuader d'accepter un dispositif d'action ou les y contraindre. Par
ailleurs, toute action ou initiative dclenche normalement chez les destinataires un
lment de rponse ou de riposte (l effet en retour des cybernticiens ). On se
trompe en exprimant l'influence sous la forme d'un circuit sens unique : le
rsultat final traduit la valeur de l'action et la force de la rtroaction. Ainsi, la
pression rsulte-t-elle finalement non d'un mcanisme une dimension mais d'une
opration composantes multiples.
Enfin, la formule groupe de pression dissimule entirement l'un des aspects
essentiels du problme : les concours que, de plus ou moins bon gr, les
groupements sont susceptibles d'apporter leurs interlocuteurs officiels.
N'oublions pas que les fonctionnaires eux-mmes soulignent volontiers, au moins
pour plusieurs cas, cette rciprocit.
Ds lors, pourquoi ne pas changer simplement le nom de la catgorie pour
adopter un vocable plus satisfaisant tous gards ? Certes, l'usage n'est pas
uniforme. Un grand nombre d'auteurs amricains utilisent dsormais l'expression
interest group : nous avons dj indiqu les raisons, assez srieuses, qui peuvent
dconseiller cette formule. L'expression groupes organiss n'est pas non plus
trs heureuse. Une autre proposition a t faite par S.E. Finer : remplacer les mots
pressure group par l'tiquette lobby (que certains utilisent dj en France, au
singulier ou au pluriel) 1 . Cette suggestion ne nous parat pas meilleure.
Les termes lobbying et lobbyist sont d'un usage courant aux tats-Unis. On s'en
sert gnralement pour dsigner un compartiment de l'activit des groupes de
pression : le secteur des interventions directes sur les hommes publics
(parlementaires, ministres, fonctionnaires, magistrats) responsables de la dcision.
Ces dmarches, souvent effectues par des techniciens spcialiss, reprsentent un
aspect important, et parfois capital de la pression : elles correspondent la
recherche et l'exploitation de l' accs . Mais les groupes exercent aussi d'autres
dmarches implications politiques que le mot de lobby , dans une
terminologie stricte, ne couvre pas : prises de position dans les campagnes
lectorales ; effort de propagande gnrale sur l'opinion publique...
1

Voir son ouvrage Anonymous Empire : A study of the lobby in Great-Britain, London, 1958.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

141

En somme, la proposition de Finer revient prendre la partie pour le tout. L'un


de ses principaux dfauts est de passer sous silence les vastes tentatives de
persuasion que ralisent les groupes en vue de peser, indirectement, sur les
pouvoirs. Au surplus, le lobbying comme technique spcifique de pression
perd souvent de sa valeur dans les pays comme la France o le recours l'action
directe (grves de toutes sortes) fait aussi l'objet d'une utilisation frquente. Pour
toutes ces raisons, il ne parat pas souhaitable d'accepter la suggestion de Finer. Au
surplus, si on venait l'utiliser sur une large chelle, le mot lobby prendrait
rapidement un sens aussi dfavorable que la formule groupe de pression .
Au total, nous gardons ici l'appellation groupe de pression pour dsigner le
quatrime chanon du processus d'identification. Faute d'en connatre une qui lui
soit rellement suprieure d'abord : mais aussi pour ne pas cder la tentation qui
pousse chaque spcialiste se crer son propre vocabulaire. Ce concept est
dsormais connu et employ : voulant en utiliser un nouveau, on smerait la
confusion. Au surplus, en dpit de sa mdiocrit terminologique, le concept a
permis de saisir des phnomnes passs sous silence et sous-estims.
Si nous acceptons de garder la forme, travaillons perfectionner le fond. Voici
justement une question difficile : comment traiter et interprter les institutions
publiques et semi-publiques par rapport la catgorie ainsi particularise ?

IV. LE CAS DES INSTITUTIONS PUBLIQUES


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Pour un courant de la pense thorique, il faut traiter ces institutions comme des
groupes d'intrt. G. Almond les range dans les institutional interest groups ( ct
des socits ou corporations commerciales, glises et ordres religieux, etc.) qu'il
rapproche des associational interest groups (organisations volontaires) 1 . Certes,
ces groupes (assembles lgislatives, services administratifs, armes...) remplissent
d'autres fonctions mais ils relvent doublement de notre sujet, exprimant et
soutenant les proccupations et revendications de leurs propres membres d'une part
et se faisant aussi parfois les champions d'autres groupements sociaux (ainsi, l'ide
courante qui voit dans le Ministre de l'Agriculture de nombreux pays un groupe
de pression au service des paysans).
La conception habituelle au contraire carte entirement de ce domaine les
divers lments de l'appareil gouvernemental. Elle tablit, en somme, une
diffrence de nature entre l'activit et les groupements privs, et l'action et les
institutions publiques, d'autre part. On ne saurait, selon cette optique, assimiler les
1

Op. cit., p. 33.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

142

services tatiques dots de l'officialit et du monopole de la contrainte physique,


de simples associations tendant faire prvaloir des intrts dtermins par les
voies usuelles de la ngociation et de la pression. Il arrive qu'une administration
quelconque discute avec ses ressortissants : mais, l'issue du dbat, le
fonctionnaire a la facult d'mettre une circulaire imprative. L se trouverait
finalement la diffrence qui prive l'assimilation de lgitimit.
Cette frontire parat logique. Elle est en harmonie avec la notion de l'tat que
des gnrations de juristes ont mise au point et enseigne. Bien que l'ayant adopte
au dbut de nos recherches, en grande partie pour sa commodit, elle nous procure
une insatisfaction croissante. Avant d'exprimer quelques vues gnrales, nous
devons citer quelques-uns des cas dans lesquels la frontire a t franchie ou
semble indfendable.
*

1. Voyons en premier lieu le cas des fonctionnaires et autres agents publics.


Depuis la loi du 19 octobre 1946, le mouvement syndical, qui s'tait puissamment
dvelopp malgr des condamnations juridiques, a t officiellement consacr. Le
droit de grve est dsormais reconnu ces lments pour la dfense de leurs
intrts professionnels (ce droit tant toutefois retir aux Compagnies
rpublicaines de scurit, aux personnels de police, au personnel pnitentiaire et
aux magistrats). On sait que les fonctionnaires ont constitu de fortes fdrations
dont personne ne conteste l'appartenance la catgorie tudie dans cet ouvrage.
Les mandataires de ces organisations figurent au Conseil Suprieur de la Fonction
Publique, dans les comits et commissions paritaires 1 . Cet exemple n'est peut-tre
pas probant, les fonctionnaires tant au service de l'Administration sans constituer
celle-ci (pas plus que le personnel d'une affaire ne constitue l'entreprise ellemme).
2. L'exemple des entreprises publiques est plus rvlateur. Il s'agit d'entreprises
industrielles et commerciales qui sont enleves l'appropriation prive et relvent,
finalement, de l'autorit de l'tat. l'poque rcente, le lgislateur a voulu donner
ces units une large autonomie afin de leur permettre de conserver l'efficacit de
la gestion prive et de jouer le jeu du march. Certes, ces exploitations font l'objet
de nombreux contrles gouvernementaux mais leurs dirigeants (qu'on accuse non
sans raison d'un penchant technocratique) disposent de larges facilits de
manuvre. Juridiquement, socialement, politiquement, ces entreprises ont une

Sur l'esprit du syndicalisme dans la fonction publique, Voir CATHERINE (R.), Le


fonctionnaire franais, Paris, 1961, pp. 70-73. Voir aussi GRGOIRE (R.), La fonction
publique, Paris, 1954, spcialement chap. VII. Il n'existe pour la France aucune analyse
monographique des syndicats de la fonction publique. Pour la Grande-Bretagne, voir l'ouvrage
de HUMPHREYS (B.V.), Clerical Unions in the Civil Service, Londres, 1958.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

143

ralit propre. Elles entretiennent de nombreux rapports, dont l'esprit a vari, avec
les groupes du secteur priv 1 .
Les syndicats forms par le personnel de ces services ( cheminots ,
gaziers , lectriciens , mineurs ) forment un puissant outil de
revendication : le pourcentage des charges sociales par rapport aux salaires verss
qui en plusieurs cas (houillres, chemins de fer...) est le double du chiffre courant
de l'industrie le montre clairement. De plus, ces entreprises elles-mmes
disposent l'gard de l'appareil gouvernemental d'une force de marchandage
considrable qui s'exerce parfois sur des points vitaux de l'conomie du pays (ainsi
plan de dveloppement nergtique : protection du charbon contre le mazout ou le
gaz naturel). tort ou raison, la S.N.C.F. a pu disposer de la plus large partie des
crdits publics d'investissements dans les transports, au dtriment de la route et des
transports fluviaux dont l'tat de vtust est incroyable. Il y aurait quelque
incongruit traiter l'Association Nationale de la Navigation Fluviale de groupe de
pression en refusant d'appliquer ce qualificatif au chemin de fer.
La situation est encore plus nette en Italie o l'on trouve deux normes
complexes publics : l'E.N.I. (Ente Nazionale Idrocarburi) et lI.R.I. (Istituto per la
Ricostruzione Industriale) dont le chiffre d'affaires total s'est lev en 1960 la
somme de 1 306 milliards de lires (secteur entirement spar de la Confindustria
depuis novembre 1957). Ce sont des organisations trs puissantes qui interviennent
activement et ouvertement dans la vie politique : en particulier, elles essaient,
l'exemple de ce que font les groupes privs, de possder ou de contrler des
journaux quotidiens. Le capital public , spcialement l'E.N.I., occupe une place
minente dans la bataille pour l'orientation de l'appareil tatique.
3. Nous voudrions mentionner en troisime lieu les nombreux organes crs par
les pouvoirs publics pour assurer la reprsentation des intrts sur une base
officielle. Ces organes ont t souvent, mais pas toujours, constitus sous la
forme d'tablissements publics (notion dont les juristes dclarent que l'extension
ainsi faite a provoqu sa dsagrgation). Sans tenter un inventaire exhaustif, voici
quelques exemples de cette tendance 2 .
Les Chambres de Commerce, d'abord, qui ont pour anctres des institutions de
l'Ancien Rgime. lues par l'ensemble des industriels et commerants de leur
1

Sur ces problmes, EHRMANN, op. cit., pp. 292-299. Noter en particulier l'activit de
l'Association des Cadres Dirigeants de l'Industrie qui runit dirigeants responsables du secteur
priv et des entreprises nationalises (pp. 172-177). En de nombreux milieux, on a signal et
critiqu la politique de tarifs prfrentiels pratiqus en plusieurs cas par le secteur public au
bnfice de grosses affaires.
Pour l'tude de ce problme, se reporter CHENOT (B.), Lorganisation conomique de l'tat,
Paris, 1951, spcialement pp. 182-273. Pour la priode de Vichy, durant laquelle la formule fut
largement utilise, voir CULMANN (H.), Les services publics conomiques, Paris, 1942,
spcialement les chap. VI et VII.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

144

circonscription, elles assurent un rle de gestion technique et sont les porte-parole


de la collectivit locale des entreprises 1 . On a galement cr d'autres organes du
mme type comme les chambres de mtiers (artisanat) et celles d'agriculture. Ces
organismes bnficient en plusieurs cas, par dlgation des autorits, de
prrogatives de puissance publique (ainsi pour leur financement).
Autre exemple d'institution corporative officielle : les Ordres. Ces derniers, qui
sont un signe d'imbrication du public et du priv, correspondent une organisation
rglementaire de la branche. L'Ordre runit tous les membres de la profession dont
il assure la discipline et qu'il reprsente auprs des pouvoirs publics. Le plus
ancien est l'Ordre des Avocats (subdivis en barreaux). On connat bien aussi
l'Ordre des Mdecins constitu aprs de trs longues discussions par la loi du 7
octobre 1940, dissout la Libration (le gouvernement d'Alger l'ayant dj
supprim par dcret du 18 octobre 1943) et reconstitu par ordonnance du 24
septembre 1945. Mais la formule existe en beaucoup d'autres secteurs (citons
parmi les plus importants : architectes, pharmaciens et experts comptables) et on
propose parfois de l'tendre (notamment aux journalistes).
Pour la plupart des professions ainsi organises, il y a coexistence entre l'Ordre
et les syndicats ou associations (ainsi l'Association Nationale des Avocats de
France et de la Communaut). En principe, le syndicat dfend les intrts
matriels, l'Ordre assurant un niveau de plus haute dignit, la prsence auprs des
autorits et le maintien des bons principes. En ralit, il est difficile de ne pas voir
dans la situation deux aspects d'une mme tche de revendicationreprsentation (le dualisme ayant parfois provoqu des conflits d'attribution).
Il serait facile d'allonger cette liste (par exemple, sous Vichy, les comits
d'organisation dont l'activit a renforc les tendances l'association des milieux
patronaux). Le phnomne se relie l'intgration des intrts conomiques et
sociaux dans l'appareil gouvernemental (mouvement dit de l'administration
consultative que nous retrouverons plus loin). En principe, cette introduction
directe des intrts dans les structures administratives doit tre distingue de la
cration des institutions corporatives que nous venons d'voquer. Mais au niveau
de la politique, les rsultats des deux courants se rapprochent et certains
organismes ou se ralise cette intgration (ainsi l'Office National
Interprofessionnel des Crales) soulvent des questions analogues celles que
nous posons ici.
Parmi les tablissements publics de type traditionnel susceptibles de nous
intresser directement, nous mentionnerons les Universits et Facults. plusieurs
reprises, les organes reprsentatifs de ces institutions ont pris des positions
1

Voir LEFVRE (C.), Le rgime lgal des Chambres de Commerce, Paris, 1953. Pour une
analyse rcente des activits de la Chambre de Commerce de Paris, voir Entreprise, 16 juillet
1960 : 30-33.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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contraires une dcision ou projet gouvernemental. Ainsi le vote par l'assemble


de la Facult des Sciences de Paris d'une motion contre la cration ventuelle de
facults autonomes des techniques 1 . Mais l'exemple le plus spectaculaire est la
lutte engage par cette mme Facult, de concert avec les associations d'tudiants,
pour l'affectation l'enseignement scientifique du territoire de la Halle aux Vins.
En dpit d'une trs forte rsistance des ngociants qui mirent en avant plusieurs
solutions de rechange (Hpital Sainte-Anne, Parc de Sceaux) et d'une grande
inertie des services administratifs (qui laissrent se primer deux permis de
construire) la volont conjugue des professeurs et des lves, manifestant
ensemble travers les rues du Quartier Latin, finit par l'emporter (sans pour autant
qu'un point final soit mis aux difficults de la ralisation technique).
4. Nous voquerons enfin une quatrime srie de phnomnes : les interventions
des collectivits locales vis--vis de positions ou de dcisions du pouvoir central.
Leurs porte-parole s'efforcent, naturellement, d'obtenir des autorits nationales le
maximum de concours pour la solution de leurs difficults propres : les
revendications concernant l'lectrification et l'adduction des eaux, par exemple,
sont bien connues. Il s'agit de questions dont on est port sous-estimer la valeur
quand on raisonne au niveau de la politique nationale. Soit la distribution de l'eau.
Lors de l'laboration du Premier plan de modernisation, on estimait 1 600 000 le
nombre des habitants non encore desservis domicile par un rseau d'adduction
dans les communes urbaines (900 000 dans celles de plus de 10 000 habitants et
700 000 dans celles de 5 10 000). Quant aux besoins ruraux restant satisfaire,
ils concernaient en gros 25 000 communes et plus de 14 000 000 d'habitants.
Depuis lors, de gros efforts ont t effectus mais on comprend l'impatience des
collectivits intresses obtenir l'aide indispensable.
Les parlementaires sont les intermdiaires normaux pour la prsentation de
telles demandes (dfense de la circonscription). En plusieurs cas, les intresss
passent l'action directe, spcialement propos de l'amnagement du territoire et
de la dfense des productions locales.
Parmi les formes de cette action, citons : dmissions des municipalits, refus
d'organiser les lections, grve administrative (non accomplissement des
formalits et non dlivrance des actes, etc.). De telles mesures ont souvent t
employes dans le Midi viticole mais la crise agricole de ces dernires annes en a
tendu la sphre d'application 2 . Signalons enfin l'existence d'une Association des

1
2

Selon Le Monde, 20 mai 1961.


On signalait rcemment (Le Monde, 18 juillet 1961) qu'une trentaine de communes envisagent
de faire la grve administrative pour obtenir la suppression des pages sur les bacs de la BasseSeine.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

146

Maires de France qui intervient, parfois trs activement, sur de nombreux


problmes 1 .
La liste ainsi tablie n'est qu'indicative. Nous examinerons dans la section suivante
le cas des nombreux organismes fonds pour assurer l'expansion conomique
rgionale. Elle suffit pourtant montrer la fragilit de la frontire entre le
public et le priv ainsi que les erreurs d'interprtation pouvant rsulter
d'une vue fragmente.
*

Il apparat impossible de ne pas intgrer ces divers cas dans une tude d'ensemble
des pressions sur les autorits gouvernementales. Sous des apparences diffrentes,
ils prservent tous, un degr d'ailleurs variable, un trait commun : autonomie
relative des auteurs de la pression vis--vis des pouvoirs qui en font l'objet. ct
d'un aspect formel, le critre possde aussi un contenu rel : la dcentralisation
territoriale ou fonctionnelle a pour rle de maintenir ou de dvelopper, dans des
limites dfinies, l'indpendance des bnficiaires vis--vis du pouvoir central.
Sans mconnatre les difficults d'application d'un tel principe, on pourrait
l'employer pour dplacer la limite dans un sens extensif. Resterait alors en dehors
de notre zone le pouvoir central dans ses diverses incarnations (Parlement,
Excutif, Administration, Arme et Police, Magistrature...). On les tiendrait pour
un monde part possdant la facult suprme de commander sans que leurs
conduites propres puissent tre systmatises dans le schma groupes d'intrt .
Cette position prsente peut-tre des avantages. On peut certes dfinir
aujourd'hui l'arme comme un groupe de pression proprement dit. Ce mode de
dsignation pourtant n'explique qu'une partie des phnomnes. Selon les cas, la
force arme relverait du secteur des groupes amnagement-conqute du
pouvoir que nous avons prcisment exclus des phnomnes de pression du type
revendication-reprsentation . D'autres schmas plus nuancs permettent,
semble-t-il, de mieux rendre compte des diverses positions prises par les militaires
l'gard du pouvoir 2 .
1

On vient de fonder une Association Nationale des lecteurs et Dlgus l'lection du


Prsident de la Rpublique Franaise et de la Communaut, dite Association des Grands
lecteurs. S'agit-il de prparer ds maintenant la prochaine lection prsidentielle ?
Nous prenons la libert de renvoyer notre tude Les Militaires et le pouvoir , Revue
franaise de sociologie (2) 1961 : 75-87. Il serait intressant d'analyser mieux qu'on ne l'a fait,
les efforts tents par les militaires pour entrer en contact avec l'opinion. Signalons le groupe
Rencontres cr Paris la fin de l'anne 1957. Ses promoteurs s'efforcent de rassembler dans
des runions peu nombreuses des citoyens d'origine, de profession, de formation et d'opinion
diffrentes pour tudier les problmes qui divisent les Franais. Ces sances ont attir environ
350 personnes (parmi lesquelles un grand nombre de jeunes hauts fonctionnaires et de cadres du
secteur priv). Originalit de ce groupement de pense : la prsence toutes les manifestations

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

147

Avouons pourtant une grande perplexit, plusieurs phnomnes nous suggrant


de supprimer toute frontire (ainsi, similitudes de recrutement entre les hauts
dirigeants publics et privs, passages du secteur public au secteur priv infra). En
attendant le rsultat d'autres recherches en cours, nous prfrons ne pas mettre de
jugement final sur ce problme. Celui-ci ne semble susceptible d'une solution
srieuse que dans le cadre d'une rvision globale portant sur les modes de
prsentation de l'appareil gouvernemental. Au moins est-il pos. Une bonne
illustration en est fournie par les groupes territoriaux.
Toutefois, avant d'en terminer avec cette section, nous voudrions signaler la
position de Earl Latham qui se rattache la conception extensive mais en rangeant
les institutions tatiques proprement dites (assembles, services administratifs,
tribunaux...) sous la rubrique groupes officiels , l'adjectif signifiant que le
groupe peut exercer contre les autres groupements ou individus des pouvoirs que
ceux-ci ne peuvent pas retourner contre lui. L' officialit selon le terme de
Latham est donc la diffrence de nature technique qui existe entre les groupes
publics et privs. En d'autres termes tous ces groupes participent la mme lutte,
les uns disposant toutefois de prrogatives spciales et exerant ds lors des
responsabilits propres 1

V. LA PRESSION D'ASSISE TERRITORIALE


Retour au sommaire

Nous avons dj signal, partir de l'exemple corse, le cas des groupements ou


mouvements d'intrt dont la dfense d'un territoire dtermin pour la totalit de
ses activits ou sur un point particulier constitue la raison d'tre. Le critre de la
localisation gographique y tient une place dominante, soit pour la slection des
objectifs, soit pour le recrutement des membres. Nous allons examiner ici de
manire un peu dtaille ce problme gnralement nglig.
La dimension territoriale est d'abord facteur d'organisation dans de nombreux
groupements. La modalit la plus simple est celle des sections locales d'un
groupement de pense. La question s'impose aux grandes organisations
professionnelles qui sont gnralement fondes sur deux assises : verticale (les
associations recrutement national par produit ou type d'activit) et horizontale
(les unions rgionales ou dpartementales, composes de groupes objet divers
qui, chacun pour son domaine, rassemble les diverses units fixes dans la

(runions, discussions ou repas) d'un certain nombre d'officiers (une centaine entrant dans le
total cit).
Voir, de cet auteur, The group basis of politics : notes for a theory , American political
science review 66 (2), juin 1952 : 376-397. Voir aussi son ouvrage The Groups basis of
politics : A study in basing point legislation, Ithaca, 1952.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

148

circonscription). Ainsi la firme relve-t-elle trs souvent de deux ordres de


groupement l'un, vertical-national qui reprsente une spcialit l'chelon national
l'autre, horizontal-dpartemental (local) o les diverses branches de production se
retrouvent pour faire face aux soucis communs ns d'une localisation particulire.
La mise en pratique de cette double dimension provoque la cration de structures
d'intrt assez complexes 1 . On a par ailleurs dj cit les Chambres de Commerce
qui sont auprs des pouvoirs publics les porte-parole des intrts, industriels et
commerciaux, de leur zone d'intervention.
L'assise territoriale devrait tre tudie mieux qu'on ne l'a fait jusqu'
maintenant. Elle joue un rle considrable au niveau de la politique locale. Elle
inspire aussi, spcialement aux parlementaires, des dmarches convergentes et, en
tout cas, trangres aux clivages partisans (position des lus des dpartements
viticoles) : cas des dlgations composes de parlementaires de la rgion ou
conduites par eux (dmarches auxquelles les Ministres sont gnralement
sensibles). Il arrive frquemment que les fdrations dpartementales d'une grande
confdration (par exemple la F.N.S.E.A.) dploient une combativit ingale, les
plus ardentes pouvant s'opposer une attitude modratrice des dirigeants centraux
et les obliger plus d'intransigeance. En matire agricole, voir le Comit de Guret
qui tend son action une quinzaine de dpartements du Centre ou encore le
Comit d'Action Rgionale pour le Sud-Ouest fond par quatorze fdrations
dpartementales d'exploitants et les cercles des jeunes agriculteurs en vue de
renforcer leur facult d'action au sein de la F.N.S.E.A. Tous ces traits prcisent ou
largissent notre connaissance des groupes de pression ordinaires sans en modifier
les points d'application.
Cependant, il existe d'autres types de regroupement territorial, temporaire ou
durable, dont la caractristique est justement d'chapper aux divisions habituelles,
professionnelles notamment, en provoquant des constellations originales de force.
Voici un exemple : les protestations suscites dans les Alpes-Maritimes et en
Corse par le projet du Commissariat l'nergie Atomique d'immerger au fond de
la Mditerrane des dchets radio-actifs. Citons encore les craintes exprimes par
les habitants de la zone de Lacq contre les dangers de contamination rsultant de la
proximit des puits de ptrole et des usines soufre 2 . De tels rassemblements se
constituent souvent par rapport aux problmes de l'eau : protection contre les
risques d'inondation (cration rcente dbut de 1961 d'une Association de
Dfense des Intrts des Riverains du Rhne groupant les riverains des
dpartements des Bouches-du-Rhne, du Gard et du Vaucluse) ou encore
amnagement de l'irrigation. La matrise de l'eau est devenue la condition de survie
de l'agriculture dans les rgions climat contrast : d'o l'importance de certains
1

Voir l'tude de VIDEAU (M.-F.), Le syndicalisme patronal en Gironde , pp. 113-172 in :


Problmes de l'agglomration bordelaise, tome II, Bordeaux, 1958 (ouvrage collectif).
Voir l'intervention de M. Guy EBRARD l'Assemble nationale, J.O., Dbats parlementaires
(Assemble nationale), 14 novembre 1959, pp. 2388-2389.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

149

ouvrages comme le Canal de Provence (dont l'tude fut entreprise par le Gnie
Rural ds 1948). Sa ralisation (qui utiliserait les eaux du Verdon) intresse quatre
dpartements, deux cent cinquante communes et plus d'un million d'habitants.
Au cours des dernires annes, la formule de l'amnagement des bassins
fluviaux a bnfici d'une grande audience (impulsion due partiellement
l'exemple de la T.V.A. aux tats-Unis). C'est ainsi que l'on prconise la cration
d'une Compagnie de la Loire qui aurait pour fonction de pallier le caprice du dbit
des eaux, le manque de ressources du sous-sol et l'insuffisance de l'industrie de
transformation (ce qui impliquerait en particulier le percement d'une voie d'eau, la
cration d'une liaison routire Centre-Europe-Ocan, l'amlioration de la desserte
ferroviaire). La dfense de tels projets exige des regroupements de force d'une
vaste ampleur. Mais la recherche d'avantages conomiques n'est pas la seule
motivation des conduites analyses ici. Interviennent aussi des considrations de
prestige local. L'ensemble de ces facteurs explique les positions prises l'encontre
des dcisions gouvernementales tendant apporter des modifications dans
l'assiette territoriale des collectivits ou provoquant la suppression de certaines
implantations nationales en milieu local (fermeture de tribunaux, dplacement d'un
rgiment...).
Les constellations d'intrt qui se forment en ces occasions prsentent une
physionomie originale : avant d'mettre des suggestions gnrales nous allons
tudier quelques exemples concrets.
*

1. Nous commencerons par les groupements ns du projet d'adduction Paris des


eaux des Vals de Loire. Il s'agit d'une mobilisation ralise propos d'un problme
spcifique. Nous nous attacherons principalement dcrire les acteurs de l'affaire
en vue de montrer la fragilit de la frontire habituelle entre groupements du
secteur priv et institutions de la vie publique 1 .
Quelques indications d'abord pour situer le problme. Il se rsume en une
phrase. Paris et sa banlieue n'ont pas assez d'eau. Les difficults s'aggraveront si
l'on n'adopte pas des remdes de grande ampleur. Mais la proccupation est
ancienne. Le 30 dcembre 1911 anne de scheresse exceptionnelle le Conseil
Municipal demandait aux services de la Prfecture de la Seine d'entreprendre des
1

En dehors de notre propre documentation, nous utilisons la thse (pour le diplme de l'Institut
d'tudes Politiques de Paris) prpare sous notre direction par Jean-Michel CUBLIER, L'affaire
des Vals de Loire. Aspects techniques et politiques, Paris, dactylographi, 1960. Pour la
prsentation officielle du projet des services parisiens, voir KOCH (Pierre), La Direction
Technique des Eaux et de l'Assainissement, Paris, 1949, pp. 33-45 (extrait de Travaux, n 180
bis, ditions 1949). Voir aussi le n 981 des Notes documentaires et tudes de la
Documentation franaise. On aura une ide de la continuit des services en consultant
SENTENAC, Le captage et l'adduction Paris d'eau provenant des alluvions des vals de
Loire , Le Gnie civil, 30 avril 1932 : 433-438.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

150

recherches prliminaires qui aboutirent, le 2 fvrier 1913, la prsentation d'un


mmoire favorable l'adduction des eaux des Vals de Loire. Le Conseil Municipal
accepta les conclusions des services et obtint en mai 1915 du Ministre des
Travaux Publics l'autorisation d'ouvrir l'enqute d'utilit publique qui commena
officiellement en aot 1928. Elle devait aboutir le 11 septembre 1931 une
dclaration d'utilit publique par dcret soumis pour avis au Conseil d'tat. Le 10
juillet 1934, le Syndicat Gnral pour l'Alimentation en Eau de la Rgion
Parisienne (infra) dcidait d'mettre un emprunt de trois milliards de francs de
l'poque mais, malgr des ngociations de plusieurs annes avec le Ministre des
Finances, l'autorisation d'mission ne fut pas donne.
Aprs la libration, l'affaire se poursuivit avec des vicissitudes diverses : mais
en juillet 1957, le Conseil d'tat annulait pour vice de forme un dcret du 10
septembre 1951 qui prorogeait pour la quatrime fois la dclaration d'utilit
publique de 1931. Administrativement, il fallait donc tout recommencer. Une
ordonnance du 11 janvier 1959 allait y pourvoir en rtablissant la dclaration de
1931. Depuis, les choses n'ont pas avanc au niveau de la dcision. Une
proposition de loi a t dpose au Snat pour abrogation de l'ordonnance : le
Ministre de l'Intrieur s'est born indiquer qu'un dbat parlementaire prcderait
toute mise en uvre du projet.
Point important : l'attachement au projet des techniciens de la Prfecture de la
Seine (Direction Technique des Eaux et de l'Assainissement qui dpend de la
Direction Gnrale des Services Techniques de Paris). Les adversaires critiquent
l' enttement et l' aveuglement de l' Administration . En fait, des
gnrations de fonctionnaires n'ont cess, depuis une trentaine d'annes surtout, de
dfendre ce programme et d'en perfectionner le contenu. Durant cette priode, le
projet a t prsent d'innombrables organismes de caractre technique,
gnralement avec succs. L'administration parisienne a t soutenue dans cette
lutte par le Conseil Municipal de Paris qui a consacr la question plus de vingt
dbats. On voit, au dpart, que l'lment essentiel d'impulsion et de dfense, la
principale ligne de force si l'on veut, rsulte de la conjonction d'une assemble
locale lue et d'un service administratif. Il serait tentant de voir dans cet ensemble
un authentique groupe d'intrt, les animateurs et inspirateurs de la campagne
ayant employ, diverses reprises, un mode d'intervention et d'argumentation
voisin de ceux utiliss par ce type de formation.
Parmi les initiatives du Conseil Municipal, figure la cration du Syndicat
Gnral pour l'Alimentation en Eau de la Rgion Parisienne. C'est un syndicat de
communes (Paris et 152 autres), dont la fondation dfinitive remonte au mois de
juillet 1934 1 . Il entretient des rapports trs troits avec l'administration
1

On rappelle que les syndicats de communes, dont la cration a t prvue par une loi du 22 mars
1890, constituent aux termes de l'ordonnance du 5 janvier 1959 des tablissements publics ayant
pour but de grer un ou plusieurs services intercommunaux. On en compte actuellement plus de

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

151

prfectorale et municipale (notamment pour le recrutement de son personnel).


jusqu' une date rcente, le Syndicat n'avait eu qu'une activit limite,
principalement d'ordre technique. Cependant, en 1957, il allait entrer ouvertement
en lutte contre les adversaires du projet qui venaient de publier une brochure
dnonant le programme d'adduction en termes violents : il ne semble pas s'tre
livr depuis des manifestations publiques d'envergure 1 .
La base de la rsistance l'adduction des eaux de la Loire se situe dans le
bassin fluvial considr. L'opposition y a exist ds que le programme fut connu
du public, mais il semble que le premier organe collectif de lutte ait t le Comit
de Dfense des Vals de Loire (fond le 9 aot 1952) dont on vient d'voquer la
brochure programme La vrit sur l'eau frache et pure des Vals de Loire.
Parmi les arguments avancs, les riverains font valoir que le captage abaisserait
infailliblement le niveau du fleuve et striliserait les nappes qu'il alimente et les
sols qui l'environnent. Dans son assemble gnrale, le Comit dcidait la
constitution d'un Comit d'Action Parlementaire destin regrouper les
parlementaires de toutes tendances ayant en commun d'tre les lus des
dpartements riverains de l'Allier et de la Loire. Cependant, en juin 1954, le
Comit de Dfense largissait son objet sans modifier son bureau, en prenant le
titre de Comit de Dfense du Bassin de la Loire.
Dernire transformation : la fondation, le 28 septembre 1956, par les membres
du Comit de Dfense et l'assemble gnrale des 24 Chambres de commerce du
Bassin de la Loire d'une Association Nationale pour l'tude de la Communaut de
la Loire et de ses Affluents qui lutte la fois contre le projet d'adduction des eaux
Paris et pour la promotion conomique du Bassin (supra Compagnie de la Loire).
Ainsi, l'Association entend-elle se montrer constructive.
L'Association repose sur un recrutement trs large (sa vocation gographique
s'tendant une vingtaine de dpartements) et de nature trs diversifie (Conseils
Gnraux, Municipalits, Chambres de Commerce et d'Agriculture, Comits
d'Expansion, Socits d'Amnagement, personnes physiques et socits prives de
l'industrie et de l'agriculture). Notons les liens qui l'unissent l'Assemble des
Chambres de Commerce du Bassin de la Loire qui (fonde en 1913), a pris une
part active la lutte contre l'adduction : celle-ci a, en particulier, apport un
concours financier au premier Comit. Le sige de l'Association est la Chambre
de Commerce d'Orlans et du Loiret. Le Comit Parlementaire a naturellement t
maintenu. La thse des dfenseurs de la Loire est qu'il existe des moyens
d'alimenter Paris en eau sans ruiner personne .

3 800 (dont une centaine seulement qui dpassent le cadre dpartemental). Le plus grand
nombre (environ 3 250) ont t forms au titre de l'adduction d'eau et de l'lectrification.
Brochure intitule propos de la vrit sur l'eau "frache et pure" des Vals de Loire, telle que
la conoit le Comit dit de Dfense des Vals de Loire . Le Syndicat a publi en 1947
l'Imprimerie municipale un important document Rapport sur le projet d'adduction deau des
Vals de Loire.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

152

Ce point de vue est galement soutenu par un Comit d'initiative pour


l'Amnagement du Bassin de la Seine qui lutte Contre le projet Vals de Loire
en liant les deux problmes de la protection contre les inondations et de la
fourniture d'eau Paris. Constitu en juin 1948, le Comit, qui s'honore de
plusieurs patronages officiels et a publi une nombreuse documentation, estime
que priorit doit tre donne la cration de barrages-rservoirs l'amont de Paris
sur la Seine et ses principaux affluents qui apporteraient une solution aux deux
difficults en suspens. Du moins conviendrait-il, selon lui, d'puiser les possibilits
des barrages avant de passer un autre systme.
Les Services techniques de la prfecture et la majorit des diles parisiens
estiment, au contraire, que si la construction de barrages et l'adduction des eaux de
la Loire ne sont pas contradictoires, les deux problmes des risques d'inondation et
de l'alimentation en eau potable doivent tre spars. Le Comit d'Initiative fait
aussi valoir que les intrts du dpartement de la Seine se trouvent sur plusieurs
points en opposition avec ceux d'autres dpartements du Bassin Parisien et
dclarent que la ralisation du projet des Vals de Loire est voulue par un groupe
occulte trs puissant 1 .
On ne saurait envisager de faire ici le dcompte de tous les organismes publics,
semi-publics ou privs qui ont eu l'occasion ou l'obligation d'intervenir au cours de
cette longue histoire, qu'il s'agisse du Conseil Suprieur des Ponts et Chausses, du
Conseil Suprieur d'Hygine Publique de France ou de la Chambre de Commerce
de Paris. En mai 1957, sur l'initiative de membres du Comit d'action
parlementaire, le Conseil de la Rpublique se prononait contre le projet. La
dernire phase de la controverse a t marque par l'entre en scne du
Commissariat gnral au Plan qui s'est attach l'analyse des projets rivaux (Vals
de Loire et barrages-rservoirs) en termes de cot financier. D'une faon gnrale,
le Ministre des Finances tmoigne d'une opposition irrductible au projet Vals de
Loire en raison de son prix de revient. On ne peut encore anticiper les implications
que pourra avoir pour ce problme l'activit du nouveau District de Paris.
Cette affaire, dont on a simplifi au maximum la prsentation 2 , montre bien
l'troite imbrication du public et du priv ainsi que l'impossibilit de dissocier leur
1

Selon l'expression utilise dans une Communication Interdpartementale (ronote) en date


du 10 juillet 1955. Le Journal de Gien, 2 septembre 1954, parle de projet criminel et
d' attentat contre la Loire et ses riverains .
Ainsi n'avons-nous pas parl d'un autre projet, mis en mai 1958, de captage des circulations
phratiques de la Basse-Seine (immenses nappes aquifres actuellement perdues). De mme,
nous n'avons pas voqu les divers intrts privs concerns par le problme (travaux publics
eaux minrales dont la vente est facilite par le mauvais got d'une large partie de l'eau
parisienne produits chimiques employs pour la purification des eaux de Seine, etc.) : il ne
semble pas que de tels intrts aient pes dans le processus analys. Du moins, n'avons-nous pas
trouv trace d'intervention de cet ordre.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

153

action respective en plusieurs situations de la pratique. L'tude de la politique des


conomies rgionales va confirmer cette remarque.
2. L'existence de groupes de pression vocation rgionale n'est pas particulire
la France. Mentionnons seulement l'exemple belge du Comit de Dfense du
Borinage 1 . Officiellement constitu le 4 novembre 1948 pour lutter contre des
fermetures de mines, le Comit a par la suite largi ses objectifs au salut
conomique rgional. La cellule de base en a t l'Association des Employs des
Charbonnages Marginaux du Borinage mais l'organisme, qui est demeur un
groupement de fait, est parvenu intgrer partis, syndicats, associations de classes
moyennes, autorits communales, organisations wallonnes... et donner ce
complexe un minimum d'homognit.
Le Comit a fait pression sur les pouvoirs dont dpend le sort du Borinage : le
Conseil National des Charbonnages ; l'Excutif (plus particulirement les
dpartements des affaires conomiques, des travaux publics, des affaires
trangres ainsi que le cabinet conomique du premier ministre) ; les organisations
wallonnes comptence conomique ; la presse, et travers elle, l'opinion
nationale et rgionale. Il a organis plusieurs manifestations de masse. Un peu plus
tard (aot 1959), une dissidence allait susciter la formation d'une Commission
largie de Dfense du Borinage dont l'activit, concurrente de celle du premier
Comit, a suscit de nombreuses polmiques.
Par son caractre systmatique, l'exprience franaise a revtu une beaucoup
plus grande ampleur. La planification rgionale n'est pas une nouveaut en Europe.
Cependant jusqu' une poque rcente, la France s'tait peu soucie d'une telle
mthode d'action : le Premier Plan de Modernisation et d'quipement, tabli en
1946, avait pour ambition exclusive d'augmenter la production sans trop se
proccuper des modalits d'implantation gographique des units industrielles.
C'est seulement en 1953-54 que sur diverses impulsions (dont celle des services de
l'amnagement du territoire), la notion du dveloppement rgional allait bnficier
d'une vaste audience. Il en est rsult un ensemble trs touffu de dispositions
rglementaires dont les plus importantes ont t prises en 1945-55 2 . Ces textes
ont, en particulier, confirm et prcis la notion de programme rgional.

Nous utilisons pour la rdaction de ce paragraphe une documentation publie par le Centre de
Recherche et d'Information Socio-Politiques dans son Courrier hebdomadaire, nos 3, 27 et 31 de
1959.
Sur ces problmes, l'ouvrage fondamental est VASSEUR (M.), Le droit de la rforme des
structures industrielles et des conomies rgionales, Paris, 1959. Voir aussi CARMOY (G. de),
Les organisations professionnelles et l'expansion conomique rgionale , Revue franaise de
science politique (2) 1956 : 277-290, ainsi que notre propre tude La planification rgionale
en France. Essai d'interprtation politique , Revue de l'Institut de sociologie (Solvay) (1) 1958 :
5-48.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

154

Sans entrer dans une controverse qui sortirait des limites de cet ouvrage,
marquons que beaucoup reprochent aujourd'hui aux autorits centrales un
comportement trop rticent l'gard des zones sous-dveloppes 1 . On critique
globalement la politique d'amnagement en dclarant notamment qu'elle n'a jamais
obi une ide d'ensemble : les dcisions n'auraient t prises (spcialement par le
Fonds de Dveloppement conomique et Social) que pour rsoudre des cas
particuliers. On reproche au Quatrime Plan un manque d'audace et de fermet
dans la rgionalisation des objectifs. Les reprsentants ou dfenseurs des
rgions pauvres font grief aux autorits nationales de cder la loi d'airain de la
rentabilit immdiate 2 .
3. En ce qui concerne l'objet de cette section, le point important est la cration de
nombreux organismes capables d'exercer des pressions sur les autorits
gouvernementales et qui entrent difficilement dans les catgories traditionnelles.
Plusieurs traduisent expressment dans leur structure l'imbrication du public et du
priv que nous avons dj signale plusieurs reprises (ainsi, large dveloppement
de la socit d'conomie mixte). Nous nous bornerons ici une seule catgorie
d'organisme : les Comits d'Expansion conomique.
La formule est apparue pour la premire fois dans un dcret du 11 dcembre
1954. Elle avait pour but de normaliser l'activit de comits d'tudes qui s'taient
crs spontanment (le premier Reims en 1943). Aux termes du dcret, ces
Comits comprennent des lments qualifis des banques, de l'agriculture, du
commerce, de l'industrie, de la pche, des transports, de l'artisanat et des
organisations de travailleurs les plus reprsentatives. Le texte ajoute que les
collectivits locales, les rgions conomiques, les Chambres de Commerce, de
Mtiers et d'Agriculture, les organismes interprofessionnels patronaux, les comits
rgionaux des conseillers du commerce extrieur du ressort considr y figurent
aussi. En bref, il s'agit d'un rassemblement des forces socio-conomiques de la
circonscription.
Cette composition tablit que dans l'esprit de ses initiateurs la formule tait
destine provoquer une rencontre entre l'initiative prive et les autorits
publiques qui gardaient la haute main sur la politique des conomies rgionales.
Cependant, les attributions officielles des comits vis--vis des pouvoirs taient
1

Cf. l'intervention de M. Bertrand MOTTE l'Assemble nationale, J.O. du 14 novembre 1959,


Dbats parlementaires, p. 2 399 : Nous avons l'impression qu'il n'y a pas eu vritablement un
tournant de pris dans l'volution gnrale du comportement conomique sur le territoire
mtropolitain ; que l'agglomration parisienne continue de s'alourdir, de s'agrandir et prend des
proportions de moins en moins humaines ; que les rgions faibles voient leur faiblesse se
confirmer aucun moyen de vitalit ne s'installant chez elles, que les rgions dites fortes ne
disposent pas d'autres moyens vraiment autres que ceux dont elles disposaient dans le pass
pour essayer de rester fortes ou pour essayer d'viter les menaces ou les responsabilits
nouvelles que leur apporte la pousse dmographique .
Selon l'expression de Maurice LE LANNOU, Le Monde, 6 avril 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

155

trs limites, le texte se bornant leur ouvrir la possibilit d'tre consults sur les
mesures destines favoriser le dveloppement conomique. En particulier, ces
organismes ne jouissaient pas lgalement de la facult d'exprimer des avis sur le
contenu des programmes d'action rgionale.
Certes, en plusieurs cas, les comits ont bnfici d'un accs aux autorits
responsables bien plus tendu que ne le concdait la lettre du texte, Le Comit
d'tudes Rgionales conomiques, Nord et Pas-de-Calais et le Comit d'tude et
de Liaison des Intrts Bretons ont t associs l'laboration des plans concernant
leur rgion. Un arrt du 15 avril 1959 a fait figurer parmi les membres du Comit
des plans rgionaux cr en dcembre 1958, des personnalits dsignes par la
Confrence Nationale des Comits Rgionaux d'tudes et l'Institut Franais des
conomies Rgionales. Mais ces concessions restent en de des revendications
des reprsentants locaux. Au surplus, l'adoption du programme rgional n'est pas
ncessairement synonyme d'excution.
Considrons le cas du Comit Breton (C.E.L.I.B.) 1 . Constitu le 30 octobre 1951
sous la forme juridique d'une association, le Comit runit la plupart des lus, des
collectivits locales, des groupements professionnels et des organisations
syndicales de Bretagne pour l'tude des problmes communs aux quatre
dpartements (Ctes-du-Nord, Finistre, lle-et-Vilaine, Morbihan) et la dfense de
leurs intrts 2 . La dominante du C.E.L.I.B. est agricole : dix-huit groupements s'y
rattachent ce titre contre quatre ou cinq d'ordre industriel. Son organisation
s'articule sur deux grandes commissions : la commission parlementaire qui groupe
les hommes politiques de Bretagne ( l'exception des membres du parti
communiste) et la commission d'expansion conomique qui runit les notabilits,
les groupes conomiques locaux et quelques techniciens. Le Comit comprend
aussi un Bureau d'tudes industrielles et artisanales, un Bureau d'Exportation, un
Comit Interprofessionnel de propagande pour les produits bretons et la Fdration
Thermale et Climatique de Bretagne.
Durant une premire phase, qui aboutit en novembre 1953 la remise d'un
rapport d'ensemble aux autorits nationales, le C.E.L.I.B. s'est vou l'tude. Dans
une seconde phase, il s'est efforc de convaincre les grands commis parisiens de la
pertinence de ses ides et de la valeur de ses projets. Il utilisa essentiellement cet
effet ses membres parlementaires qui, comme on le dit, firent intervenir leurs
1

Sur cette question, voir PLEVEN (R.), Avenir de la Bretagne, Paris, 1961. Le Plan breton
publi au J.O. du 14 juillet 1956, a t comment dans un numro spcial de la revue Bulletin
de conjoncture rgionale (VIe Rgion conomique), janvier-mars 1957. Voir aussi
PHLIPPONNEAU (M.), Le problme breton et le programme d'action rgionale, Paris, 1957.
En dehors de notre propre documentation, nous utilisons la thse (pour le diplme de l'Institut
d'tudes Politiques de Paris) prpar sous notre direction par Daniel CHABANOL, L'chec des
groupes de pression, qui contient un chapitre sur le C.E.L.I.B., Paris, dactylographi, 1960.
On sait que la Bretagne de la VIe Rgion ne comporte pas le dpartement de la LoireAtlantique.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

156

relations . L'une des grandes proccupations fut d'obtenir la conscration, au


titre de programme officiel, du rapport prsent en 1953. Mais le texte publi au
J.O. ce titre n'acceptait qu'une partie des suggestions, le hiatus tant spcialement
marqu dans le secteur industriel. Au surplus, l'ensemble du document traduisait le
souci d'viter des engagements financiers prcis sauf dans le domaine de
l'lectrification, de l'adduction d'eau et de la voirie. Le C.E.L.I.B. ne put obtenir
l'augmentation du nombre de zones critiques qui demeura trs faible.
Au total, aprs avoir dploy beaucoup d'nergie, le C.E.L.I.B. n'a-t-il acquis
que des rsultats modestes. Les Bretons observent au surplus que la phase de mise
en excution du programme s'est rvle dcevante. Certes, des rsultats ont t
enregistrs 1 mais en dfinitive, les dmonstrations populaires se sont rvles plus
efficaces que les dmarches parlementaires.
Soit le barrage de la Rance, dont la construction avait t dcide en 1956 par
l'Assemble Nationale. Trs souhait par les dpartements intresss, ce projet
rencontrait des rticences au sein du Ministre de l'Industrie. Les techniciens (en
particulier ceux de l'E.D.F.) en discutaient l'opportunit pour des raisons de cot,
d'autres installations hydrauliques de mme puissance devant permettre
d'conomiser de 11 15 milliards sur les 58 prvus. Finalement, en vue de rduire
le mcontentement rgional, le projet sera excut mais une chelle un peu
moindre que prvu l'origine (40 milliards d'anciens francs). Cependant, les
Bretons ont d'autres sources de mcontentement : ainsi, le retard mis leur fournir
le gaz de Lacq.
Le cas du C.E.L.I.B. nous montre bien la relativit des frontires tablies dans
le domaine des interventions sur le gouvernement. Il nous livre un schma d'action
qui est d'application frquente : les dmarches de parlementaires auprs de
fonctionnaires pour l'aboutissement d'un projet. Il tablit c'est un point que nous
retrouverons la force de rsistance de la haute bureaucratie aux pressions reues.
Quoi qu'il en soit, l'intrt commun dveloppement de la Bretagne demeure un
foyer de revendications et d'agitation populaire.
4. Nous parlerons dans un autre chapitre des rvoltes agricoles qui ne sont pas
propres cette rgion, bien qu'elles y aient revtu une gravit particulire. La
Fdration des Syndicats d'Exploitants du Finistre a occup une place spciale
dans le mouvement et contribu rendre la crise plus lourde au niveau national.
Mais le mcontentement a une assise qui dpasse le cadre des campagnes.
Rcemment, le Conseil municipal de Lorient a mis les pouvoirs publics en garde
contre l'tat d'exaspration ressenti par les populations bretonnes dont chaque

On en trouvera un expos, d'allure optimiste, dans un numro spcial de Entreprise, sur les
problmes de la Bretagne (11 juin 1960).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

157

municipalit se fera un devoir de raliser les justes aspirations par tous les
moyens 1 .
La situation de la Bretagne prsente une particularit : l'activit d'lments
fdralistes qui trouvent une occasion de propagande dans la revendication
conomique. On a soulign, ces temps derniers, l'existence d'un Mouvement
d'Organisation de la Bretagne qui a comme programme, l'octroi la province d'une
sorte d'autonomie rgionale interne et dclare rassembler aujourd'hui une dizaine
de milliers de membres. Nul ne connat au juste la force relle de ce courant dont,
selon certains, l'implantation s'effectuerait dans les petites villes et villages plus
que dans les grands centres et dont l'action, en tout cas, n'a pas un caractre
clandestin. On tomberait dans un conomisme vulgaire en passant directement de
la mvente des artichauts ou des petits pois un tat de contestation de
l'appartenance nationale que le M.O.B., la diffrence d'anciens partis
autonomistes , tel le Parti National Breton, ne semble nullement mettre en
question. Mais compte tenu de la structure et des habitudes politiques franaises, la
demande ventuelle que soit cre une rgion disposant de larges attributions
administratives et financires mme si ce schma tait propos pour tout le
pays constituerait une trs srieuse revendication.
*

En somme, les exemples de groupement d'intrt base territoriale ou rgionale


montrent bien l'arbitraire des distinctions traditionnelles. Il est difficile de
s'accrocher la sparation public-priv quand on voit lutter au coude coude
patrons, ouvriers, paysans, maires, conseillers gnraux, dputs et snateurs,
organismes culturels... On peut certes invoquer des artifices de raisonnement : les
personnages publics ne feraient que s'associer un rassemblement dont les intrts
privs formeraient la base et l'aile marchante. Ou encore, ils n'entreraient dans ces
combats que dpouills de leur investiture officielle ou, tout au moins, de l'aptitude
utiliser les procdures autoritaires pour le triomphe de cette cause. De tels
raisonnements ressemblent trop des arguties juridiques pour qu'on se sente incit
les dvelopper ici.
Un point fort simple domine les dbats : au niveau de l'activit des groupes de
pression et pour l'analyse de ces phnomnes, la sparation entre les lments
privs (ce que l'on a parfois appel de faon contestable les groupes non-politiques
supra) et l'appareil de l'tat mrite d'tre discute dans son principe mme et il
est impossible de la retenir de faon rigide. Autre leon de porte gnrale :
1

Le C.E.L.I.B. a organis Pontivy le 19 aot 1961 un rassemblement d'lus locaux et de


parlementaires de l'Ouest qui ont lanc un ultimatum au gouvernement, certains orateurs
indiquant que si des mesures n'taient pas prises, les Bretons deviendraient les fellagahs de la
mtropole (Le Monde, 22 aot 1961). Signalons aussi la formation d'un Comit de Vigilance
qui groupe des reprsentants des fdrations d'exploitants agricoles et des divers syndicats
ouvriers. Sur le plan universitaire, il existe un mouvement de la jeunesse tudiante Bretonne.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

158

l'intensification de la pousse de revendication ou mme de rvolte que provoquent


la divulgation et la diffusion de certaines donnes statistiques. La comptabilit
nationale, ds qu'elle apporte des dcompositions par secteur professionnel
(industrie - agriculture) ou par lments territoriaux (revenu moyen compar par
rgion), donne des demandes, jusqu'alors assez imprcises, un fondement solide
et cohrent. On savait dj en gros que le Parisien vit mieux que le Breton :
dsormais, la diffrence s'exprimant par un chiffre accrot le mcontentement des
dfavoriss et radicalise leurs attitudes. L'analyse statistique devient ainsi levain
d'agitation politique.
Ces groupements territoriaux semblent, au moins en plusieurs cas, dots d'une
relle puissance. Toutefois, il n'est pas certain et il reste mme improbable que
l'influence exerce soit, en moyenne, proportionnelle l'ampleur des concours
officiellement promis ou accords. Il est difficile de rassembler en un faisceau
cohrent des lments htrognes qui, dans les circonstances de la vie courante,
sont souvent en tat de rivalit ouverte. Il est encore plus difficile de donner cette
mobilisation des volonts un caractre durable (sous rserve de la consolidation
qu'un malaise politique du type de celui frappant la Wallonie peut apporter).
Cependant, ces groupes ne sont pas sans efficacit pour les intrts reprsents. Ils
provoquent des dmarches qui comportent parfois une relle force de pntration
(dlgations de parlementaires, base non partisane, auprs d'un ministre). Ils
permettent certaines personnalits de s'affirmer et de consacrer la cause une
nergie qui, sans cela, n'eut peut-tre pas trouv d'exutoire : ce qui nous ramne
une fois encore l'influence exerce par les notables et les dirigeants litaires.
Mais la plus grande contribution de ces groupes est, probablement, d'veiller ou de
renforcer une opinion rgionale et de susciter des initiatives spontanes (ainsi,
patrons ou travailleurs s'habituant raisonner en termes rgionaux dans leurs
propres organisations).
Reste savoir si ces efforts sont capables de surmonter la rsistance des faits.
Nous retrouverons ce problme.
*

Le cas des groupements nous rappelle une observation de porte gnrale dont il
faudra tenir compte dans la suite de ces dveloppements : la ncessit d'effectuer la
totalisation des forces dont le groupe considr est capable d'assurer la
mobilisation son profit, le bloc, dfensif ou offensif selon les cas, qu'il parvient
constituer autour de lui. La dcomposition est certes indispensable, redisons-le, si
l'on veut disposer des concepts opratoires qui sont indispensables l'dification
d'une thorie. Mais, une fois la classification opre, il faut se prparer la
reconstitution de l'ensemble 1 .
1

Comme exemple de connections dont une analyse approfondie serait utile, mentionnons la
relation arme active officiers de rserve ou encore, surtout au lendemain d'une guerre, la

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

159

Dmarche d'autant plus indispensable que certains intrts possdent une


aptitude certaine se mnager des concours divers niveaux d'intervention. En
dehors de son action directe, la Hirarchie catholique compte sur l'activit des
mouvements d'Action Catholique et aussi sur le soutien des multiples groupements
qui se rclament, plus ou moins ouvertement, de la foi ou de la morale chrtienne.
L'glise a aussi des liens, directs ou implicites, avec plusieurs partis. Si l'on veut
valuer sa puissance politique globale, c'est naturellement le bloc partis-groupe de
pression qu'il faut considrer : cette observation vaut, bien entendu, pour le
patronat, l'agriculture ou le syndicalisme.
Il faut aller plus loin. Ce bloc de dfense ou d'attaque comprend galement des
lments de l'appareil gouvernemental ou secteur public. Le point est vident pour
les parlementaires qui, d'ailleurs, le reconnaissent souvent. Un phnomne du
mme ordre s'observe aussi au niveau de l'administration. Dans des conditions que
nous prciserons, certains groupes sont assurs de trouver conseils et appui auprs
de tel service. Ce rseau de relations, partisanes et bureaucratiques, est un des
lments du bloc de puissance que nous signalons ici. Bloc dont la force de
persuasion et le niveau d'efficacit ne sont pas sans rapport avec le soutien reu de
l'opinion.
Mais ces considrations nous amnent aux portes des prochains
dveloppements qui vont porter, la structure de la pression tant dfinie, sur
l'activit des groupes et l'accueil qui leur est fait par les dirigeants publics
responsables.
*

relation arme anciens combattants. Il ne semble pas possible d'tudier les manifestations de
l'esprit ancien combattant sous la Rpublique de Weimar sans introduire dans le tableau,
ct des groupements, la Reichswer elle-mme, les associations runissant les anciens
combattants rentrs dans la vie civile, et l'arme ceux rests sous les drapeaux. Mais les uns et
les autres partageaient certaines valeurs : la nostalgie d'une communaut dans l'hrosme et le
sentiment qu'un devoir sacr commandait d'en rester dpositaire. Ainsi s'expliquent les rapports
entre l'arme rgulire et plusieurs des groupements, notamment propos du rarmement
clandestin (la premire trouvant dans les seconds les cadres ncessaires cet effet).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

160

CHAPITRE IV

STYLES D'ACTION

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que dlimite dans le prcdent chapitre ( revendicationreprsentation ), la catgorie des groupes de pression demeure trs vaste. En
un sens, il est indispensable de mettre toutes ces formations sur le mme
plan, la volont d'influencer les dcisions publiques constituant le principe de
l'activit qui nous intresse ici. Mais il est clair que ces groupements sont divers,
soit par la manire dont ils conoivent leur intervention sur le pouvoir, soit
d'autres points de vue. On amliorerait beaucoup la connaissance du sujet en
redistribuant cette masse htroclite selon quelques lignes directrices tires de la
pratique.
ELLE

Nous allons essayer de prciser ces diffrences par rapport au style d'action, qui
exprime et synthtise les modalits de comportement du groupe dans ses rapports
avec les autorits. C'est une notion qualitative destine saisir aussi bien la densit
de ces relations que leur tonalit mme. Il est clair que le classement des
organisations en fonction d'un tel concept suppose une apprciation ou, si l'on
prfre, une valuation par l'observateur des divers traits capables de constituer des
facteurs de partage. Il faut d'abord choisir les lments de comparaison et, ensuite,
en faire l'application chaque cas. Sur ces divers plans, l'opration prsente des
risques d'interprtation subjective.
Avant d'en venir la position mme des groupes, il est donc indispensable
d'examiner les lments dont elle rsulte. Nous en retiendrons trois : facteurs
intrinsques du groupe ; densit et rythme de l'activit de pression ; tat des
techniques d'intervention. L'tude successive de ces trois sries de variables
permettra de dgager progressivement le mode d'insertion du groupe dans le
systme gouvernemental.
Chaque groupe, certes, est une combinaison originale et, peut-on dire, unique
de ces lments. Chacun aussi peut tre rapproch des autres d'une ou plusieurs
faons. Mais, en dehors et au-dessus de cette varit, n'y a-t-il pas certains points
communs tous les organismes qui agissent dans un contexte national dtermin ?

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

161

La question, pour notre propos, revient examiner si les groupes de pression


franais, pris collectivement ou individuellement, ont, en tant que tels, une
physionomie particulire. Parce qu'il domine les autres, ce problme doit faire
l'objet de notre premire analyse.

I. PART DE L'EXPRIENCE NATIONALE


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Qu'il y ait un problme, la liste des bvues commises par les groupes d'un pays,
quand ils interviennent dans la vie d'un autre tat, en apporte un loquent
tmoignage. On observe, en particulier, une troite relation entre le mode de
fonctionnement d'un systme politique et la manire selon laquelle les intrts sont
articuls et dfendus. Les changements qui surviennent dans ce systme,
condition d'tre tenus pour durables, suscitent des modifications dans le
fonctionnement des groupes et les formes de leur activit d'ordre politique. Plus
gnralement, nous le savons, la structure des groupes est un produit de la vie
sociale dont elle pouse les particularits. En mme temps, c'est l'effet normal de
retour, le jeu des groupes consolide et parfois accentue les traits de la socit qui
affectent l'action collective. Mais, ces banales gnralits puises, il reste difficile
de saisir concrtement les caractristiques de l'exprience nationale qui donnent
une allure propre aux dmarches des groupes et qui, pour partie, rsultent
justement de l'activit pralable de ceux-ci.
En dpit de nombreux efforts, la psychologie des peuples reste domine par les
strotypes 1 . La mode est dsormais l'tude du caractre national et il a fallu
rcemment tout un volume pour exprimer le mouvement des recherches en ce
domaine 2 . jusqu' prsent, les rsultats obtenus n'ont pas t la mesure de
l'nergie dpense. L'analyste politique, mme s'il aborde ces travaux avec
sympathie, n'y trouve pas beaucoup d'lments rpondant ses proccupations.
Cette carence a une consquence fcheuse : les hommes de science adoptent plus
ou moins consciemment les strotypes, favorables ou dfavorables, dont se
nourrit le public. Sans vrifications srieuses, nul ne connat la part de vrit,
probablement faible, de ces jugements tout faits.
Aujourd'hui, une caractristique s'affirme : la tendance exprimer en un lourd
jargon des notions de sens commun et qui demeurent telles, en dpit d'une

Pour un tat de ce secteur d'analyse, voir MIROGLIO (A.), La psychologie des peuples, Paris,
1958.
DUIJKER (H.C.J.), FRIJDA (N.H.), National character and national stereotype. A trend report
prepared for the International Union of Scientific Psychology, Amsterdam, 1960. Pour des vues
dj plus anciennes, se reporter au Bulletin International des Sciences sociales 4 (3).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

162

phrasologie discutable. C'est, ct de grandes qualits, l'un des travers de


l'analyse sociale amricaine (au moins de ses courants les plus progressifs) 1 .
Le secteur que nous allons reconnatre est donc sem d'embches aprs avoir
expos quelques vues concrtes, nous essaierons d'noncer certains thmes de
recherche.

TRAITS DE LA PSYCHOLOGIE FRANAISE.


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De tous les traits psychologiques attribus aux Franais, l'individualisme est celui
qui touche de plus prs notre sujet. Reconnaissons que les commentateurs voient
dans cette disposition l'un des lments les plus significatifs, sinon mme le plus
marquant, de la conscience franaise (liaison avec le portrait-robot du Franais
moyen : petit homme raisonneur qui, chaque jour, reconstruit le monde au Caf du
Commerce). Ce trait rendrait compte en notre domaine, de la faible propension
relative la constitution de groupements volontaires, de la mdiocrit du
recrutement et de la participation, de la difficult pour les dirigeants responsables
d'organiser des manifestations coordonnes ou, plus prosaquement, d'obtenir le
paiement des cotisations.
Deux rserves viennent toutefois l'esprit. La tendance l'action collective
s'affirme aujourd'hui avec plus de force dans les secteurs modernes et dynamiques
de la vie sociale le Conseil National du Patronat Franais est un organisme plus
solide que l'ancienne Confdration Gnrale de la Production Franaise. Il est
possible que l'individualisme s'exprime surtout dans les structures traditionnelles et
les couches les plus mres de la population. Deuxime rserve : cet individualisme
psychologique n'empche pas les Franais d'accepter en certains domaines (service
militaire, par exemple) des servitudes auxquelles rpugnent des peuples rputs
d'esprit plus grgaire. Au total, sans nier a priori cette tendance, nous aimerions
qu'il en soit fait un usage moins systmatique et que l'on se proccupe d'en dfinir
avec prcision les composantes et manifestations (si possible par milieux sociaux
et zones gographiques), en vue de permettre des comparaisons avec l'tranger, ce
qui pourrait rserver des surprises.
1

Ainsi cette phrase de G. ALMOND sur la France (op. cit., p. 37) : The rational part of the
culture takes the form of an absolute-value rationality rather than a bargaining, instrumental
rationality . L'auteur veut, probablement, exprimer ainsi la propension attribue aux Franais
de s'accrocher aux principes sans tmoigner d'aptitudes au compromis, ou plus simplement
encore leur esprit de systme. Mais on ne transforme pas un lieu commun, d'ailleurs discutable
(voir, par exemple, le fonctionnement du parti radical sous la IVe Rpublique ou l'tat actuel des
relations montaires avec le Maroc et la Tunisie) simplement en lui donnant une forme pdante.
On n'en lit ensuite qu'avec plus de profit et d'attention l'expos clair, direct et pntrant de H.W.
EHRMANN, On democracy in France , Colorado Quarterly 9 (4), Printemps 1961 : 5-27.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

163

De l'individualisme, on glisse facilement l'insuffisance de civisme, ou ainsi


que le disent les commentateurs, affectant des prtentions moralisatrices, au pch
d'indiffrence civique. Les Franais n'auraient pas le sens de l'tat comme entit
permanente gardienne de l'intrt gnral. Pierre-Henri Simon, qui soutient cette
vue, crit : ... Le citoyen, au lieu de regarder vers l'tat comme vers une valeur
commune ou une puissance tutlaire assurant le maintien de l'ordre public et la
permanence du corps social, le considre avec dfiance et en parle toujours comme
d'un adversaire redoutable qu'il est prudent d'affaiblir et louable de tromper 1 . Le
Franais, et ceci est capital pour l'tude de la pression, aurait donc tendance ne
pas se considrer comme moralement tenu de respecter les dcisions des autorits.
On passe en effet de l'anarchisme sentimental ou de la rvolte intellectuelle au
souci de conservation des privilges matriels contre l'intrt gnral ou, du moins,
contre les ordres de ceux chargs de l'interprter. En crivant un livre intitul Le
citoyen contre les pouvoirs, Alain n'a-t-il pas fourni une sorte de justification
tous ceux qui rsistent aux autorits, aux grandes coles qui refusent d'aller
s'installer en province ou aux bouilleurs de cru qui ridiculisent les tentatives de
contrle public ?
Un trait de cette indiffrence au destin collectif serait la monte des
revendications particulires, chacun critiquant l'tat et tout le monde exigeant
quelque chose de lui. D'o la tendance une gestion drgle des finances du pays
et, finalement, au sacrifice permanent de l'unit montaire qui rejette sur les
faibles les sacrifices dont les forts ne veulent pas prendre leur part.
Tendance d'autant plus curieuse que, comme le notait voici dj longtemps A.
Siegfried, elle concide avec une gestion des patrimoines privs, sage sinon mme
exagrment prudente : la folie du citoyen laisserait-elle intacte la modration de
l'individu ?
Il y a du vrai dans ces reproches, mais les Franais ont-ils un quelconque
monopole de ces dispositions ? L'analyse des pays trangers montre au contraire
que plusieurs manifestations de l'incivisme y ont un champ d'application trs large.
Soit, par exemple, le problme de la moralit fiscale et, singulirement, de
l'exactitude des dclarations 2 . Beaucoup de Franais raisonnent comme si la
France constituait l'exemple privilgi de la fraude, oubliant que celle-ci dpend au
moins autant de la structure des impts que de dterminations psychologiques. On
1
2

Dans le numro spcial dj cit des Cahiers pdagogiques : 7.


Pour l'tude de ce problme, on pourra se reporter DUBERG (J.), La psychologie sociale de
l'impt dans la France daujourdhui, Paris, 1961, et LAUFENBURGER (H.), Thorie
conomique et psychologique des finances publiques, Paris, 1956. Voir aussi le Trait de
politique fiscale de M. LAURE, Paris, 1956, ainsi que les tudes publies par F. OULS dans la
Revue comptable, numros d'octobre 1959, fvrier 1960 et avril 1960. On pourra consulter enfin
le rapport gnral du groupe d'tudes fiscales institu par arrt gouvernemental du 9 fvrier
1959 (publi in Statistiques et tudes financires, supplment au numro de mai 1959), ainsi
que le rapport gnral de la Commission d'tude Fiscale (prvue par l'article 2 de la loi des
finances pour 1961), Statistiques et tudes financires, aot 1961 : 1051-1083.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

164

oppose volontiers l'incivisme fiscal des Franais au civisme fiscal des Anglais ou
des Amricains. Ce n'est pas srieux. En Grande-Bretagne et aux tats-Unis, les
grandes entreprises utilisent leurs comptes frais gnraux pour rduire les
bnfices imposables avec une ampleur et une impudeur qui surprendraient
beaucoup les dtracteurs du contribuable franais, s'ils consentaient aller aux
faits au lieu de se contenter de slogans. On pourrait faire une observation de mme
porte en ce qui concerne le niveau gnral de moralit de la vie publique.
Il est galement habituel d'incriminer la propension des Franais discuter en
termes idologiques, faire prdominer les symboles gnraux sur les ralits
particulires et tmoigner en tout d'esprit de systme (les trangers, en
particulier, nous font grief de notre cartsianisme et de notre penchant pour les
rglements juridiques). Cette critique est partiellement contradictoire avec
l'accusation faite aux diverses catgories de ne penser, chacune, qu' ses intrts
matriels. Il serait fort tonnant que l'univers des jugements strotyps soit
marqu par une cohrence interne des affirmations.
Certes, le verbalisme de la vie politique surprend. Les conceptions mises
laissent l'impression de ne pas mordre sur le rel. Mais est-ce un phnomne
particulier la France ? En fait, le recours aux mots est, dans tous les pays et tous
les niveaux, un truc de gouvernement. Croit-on que les rgimes communistes
ou ceux des pays sous-dvelopps en soient exempts ? L'utilisation des
qualificatifs imprialiste ou fasciste simplement pour discrditer
l'adversaire ou trouver un bouc missaire tmoigne du caractre universel de
cette habitude. Il est vrai que les rivalits idologiques sont, en France, souvent
assez fortes pour provoquer la fragmentation des groupes : cependant, on observe
ailleurs (en Italie mais aussi dans des pays rputs pratiques : ainsi Belgique et
Pays-Bas) des phnomnes d'inspiration analogue. La France, c'est un fait, n'est
pas parvenue trouver une solution aux querelles confessionnelles, mais, en
quelques dcennies, elle a absorb un grand nombre d'trangers sans qu'il en
rsulte dans la socit et la vie syndicale franaise de vritables clivages ethniques
(le cas des travailleurs algriens en mtropole posant, il est vrai, une question
particulire).
Au total, les groupes de pression subissent dans leur structure et leur mode de
fonctionnement le poids de ce que l'on appelle, un peu ddaigneusement, les
vieilles querelles idologiques. Quiconque examine l'tat des organisations
internationales non-gouvernementales qui sont le reflet des structures nationales
se rend vite compte qu ce niveau galement, la diversit des idologies produit
ses consquences habituelles : ds lors, le cas de la France cesse de constituer une
singularit. Soit l'exemple des journalistes : on trouve des organisations
internationales spares pour ceux qui se rattachent au monde occidental, pour
ceux qui appartiennent au monde communiste ou sympathisent avec lui, pour les
catholiques, pour les juifs... On peut dplorer cette fragmentation qui, l'chelle
d'un pays, complique la reprsentation des intrts et suscite des tensions entre les

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

165

membres de la communaut. Toutefois, les regrets s'attnuent si l'on considre que,


dans les pays o elle existe, l'unit est le fruit d'un conformisme qui traduit
l'aptitude des couches dominantes exercer, par une sorte d'imprgnation diffuse
de la vie commune, un contrle social sans dfaillance.
En divers milieux trangers les explications par le consensus jouissent d'une
certaine vogue : la notion permettant en particulier d'attnuer le problme du
rapport des forces. C'est en ces termes que l'on prtend rendre compte de quelques
traits des groupes d'intrt en France : ainsi, l'impossibilit de donner une allure
stable avec mcanisme d'arbitrage des conflits aux relations entre les
employeurs et leur personnel, ou encore, la tendance de certains secteurs sociaux
s'inspirer de l'tranger et s'appuyer sur lui, y compris quand il devient un
occupant militaire, pour mieux rsister aux pressions du groupe adverse. Si ces
imputations sont trop souvent fondes sur une vue partielle du problme, elles
contiennent un lment de vrit : les rapports humains sont difficiles et heurts,
l'une des parties contestant la lgitimit du rgime de proprit, ou n'ayant plus
confiance en lui.
Mais les explications par le consensus n'ont aucune valeur et sont une
mystification, si l'on oublie de signaler que l'accord sur un rgime social
ingalitaire n'est jamais obtenu de faon spontane. L'un des traits de la structure
franaise que l'on observe aussi en d'autres pays europens est l'absence d'un
groupe dont la pression sociale serait suffisante pour plier tous les autres au respect
de l'ordre tabli. Par divers biais (en particulier dsidologisation des grands
moyens d'information), on peut obtenir la rigueur, l'apathie : une apathie qui, de
temps autre (1936, 1945, 1953) cde la place de brusques sursauts de rvolte.
Mais les choses ne vont pas jusqu' l'acquiescement. Il y a en France des lments
domins : mais, dans l'ensemble, les humbles n'ont pas, ou n'ont plus, le
respect des puissants .
Les rapports entre les groupes prennent ainsi, en plusieurs occasions, la forme
d'un combat dont l'intensit est parfois artificiellement accrue par des outrances
verbales. L'lment d'intgration que constitue en cette matire, non le rgime des
partis, mais l'autorit morale d'une couche dominante, fait manifestement dfaut
ici. En se fondant sur des analyses, qui sont probablement partielles, de nombreux
commentateurs dplorent la diminution de la tolrance : vitons pourtant d'oublier
que ce genre d'attitude bnficie surtout aux catgories les mieux pourvues.
De surcrot, la France est aujourd'hui secoue par un pre conflit entre les
dfenseurs des forces traditionnelles et les partisans de transformations brutales
centres sur la notion d'efficacit. Toutes les conomies connaissent des rivalits
professionnelles, y compris celles dites stationnaires (rappel des luttes entre corps
de mtiers sous l'Ancien Rgime). Mais les querelles augmentent d'intensit et
changent de nature ds que survient un principe de transformation dynamique. On
dclare volontiers en France qu'une fois la lutte actuelle rgle, de tels combats

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

166

cesseront d'avoir leur raison d'tre : cette vue simpliste postule un arrt du progrs
technique qui, tout moment, suscite des impulsions nouvelles dont le propre est
de compromettre les situations acquises.
L'acuit des dissensions actuelles tient l'ampleur et la gravit des
transformations ralises en peu d'annes et, galement, au fait bien connu que la
modernisation n'a rellement touch qu'une partie du territoire. Les protestations
des catgories menaces ou ngliges se transforment ainsi en revendications
rgionales et reoivent de cette expansion une force explosive. On sait, au surplus,
les consquences que la guerre et, plus gnralement, le problme algrien ont
exerc chez de nombreuses catgories de jeunes : la revendication d'un Plan de
Constantine pour tant de rgions mtropolitaines sous-dveloppes et dont le
retard ou le dnuement lgitimerait bien une telle entreprise en constitue un
aspect dont on aurait tort de sous-estimer la gravit. L'ide se rpand qu'un pays,
o tout est renouveler de fond en comble, doit conserver l'intgralit de ses
capitaux qui, de toute faon, seront insuffisants, pour raliser un tel programme. Il
serait bien tonnant que l'audience de ce thme ne s'tende pas durant les annes
venir (infra).
L'ampleur de ces colres rgionales est un trs grave problme qui retentira
pendant longtemps sur la vie franaise. La svrit du conflit rsulte de ce que
durant de nombreuses annes les forces disponibles ont t consacres, non
prparer et faciliter les volutions indispensables, mais tablir des digues de
protection, internes et externes. Ce qui revient mettre en cause la responsabilit
des gouvernants et des partis qui ne se sont pas rvls capables d'imposer aux
professionnels une volont d'efficacit. Cette mdiocrit des formations partisanes
franaises ne serait-elle pas l'un des facteurs essentiels pour l'valuation de
l'activit des groupes ?

INFLUENCE DU SYSTME DES PARTIS.


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L'affirmation en a t trs souvent faite par des auteurs franais. Relisons, par
exemple, Explication de notre temps de L. Romier 1 : Les partis, en France, crit
celui-ci, constituent des associations troubles, fragiles et vtustes. Les partis
tombent de plus en plus la merci des intrts. Les partis invoquent une mystique
qui s'avre arrire et suranne (p. 189), et galement : ... De plus en plus dans
la lutte des partis, l'opposition des intrts prend l'avantage sur l'opposition des
prjugs, pour deux raisons : parce que les nouvelles conditions de l'existence
imposent chaque citoyen un souci plus pressant de ses intrts, et que, du reste,

Publi Paris en 1925.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

167

les prjugs doctrinaux s'effritent 1 (p. 193). Sur le march central de la politique
que reprsentent le Parlement et ses alentours, nous dit encore Romier, il s'agit
avant tout de capter telle catgorie lectorale de prjugs et surtout d'intrts au
profit d'un clan de professionnels de la politique. Ainsi les partis sont-ils
finalement dans l'incapacit de modrer et de trier les revendications en fonction
d'une vue quelconque du destin national.
Les spcialistes du comparative politics expriment, en dfinitive, mais de faon
plus pdante, des ides qui ne diffrent pas beaucoup de ces constatations. Selon
eux, la caractristique du systme franais (et italien) serait que partis et groupes
de pression ne se trouvent pas les uns l'gard des autres dans une position
d'autonomie. Ils s'interpntrent et, plus ou moins, se contrlent rciproquement
(l'lment dominant ou moteur tant tantt le parti, tantt le groupe). Ainsi ces
partis sont-ils dans l'incapacit d'assurer les mmes fonctions que les partis
amricains ou britanniques, fortement diffrencis les uns et les autres des groupes
d'intrt : recueillir les demandes et transformer les revendications particulires en
systmes alternatifs de politiques (policies) gnrales. Dans de tels systmes o
chacun est anim d'un souci de compromis (adjustive bargaining ethos), les partis
servent en quelque manire d'cran entre les autorits officielles et les
groupements privs dont ils annulent l'effet dsintgrateur . Au contraire, dans
les systmes du type franais, la soumission des partis aux intrts ou l'utilisation
des seconds par les premiers des fins de politique partisane auraient pour
inluctable rsultat d'accentuer la tendance la dsagrgation sociale 2 .
En ralit, le problme de l'accs des partis aux groupes spcialement dans
l'ventualit trs frquente o des liens privilgis s'tablissent entre un parti et un
groupe (supra) est beaucoup plus complexe que ces prsentations, d'esprit plus
doctrinal que sociologique, ne le donneraient supposer. La souplesse de la
discipline partisane facilite l'accs des intrts des parlementaires individuels que
complique ou rend moins efficace une stricte dtermination des conduites et
rpartition des rles par un centre d'inspiration bureaucratique. En revanche,
l'appui de simples individus n'est pas l'abri de dfaillances ou retournements,
dont la formation de liens d'organisme organisme rduit, sans la supprimer,
l'ventualit. Il n'existe encore aucune tude srieuse de la permabilit respective
des divers systmes de partis la pression des groupes. Nous savons toutefois que
la structure et le fonctionnement des partis eux-mmes reprsentent seulement
l'une des variables de la question considre.

Ainsi Romier exprimait-il dj la thse du dclin des idologies alors que certains des tenants
actuels de cette position opposent au contraire, l'apathie actuelle l'animation d'avant la guerre.
On trouvera un exemple de ces vues qui mlent les lieux communs aux gnralisations htives
in : ALMOND (G.), A comparative study of interest groups and the political process ,
American political science review, mars 1958 : 270-282.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

168

En France, les partis politiques ont pratiquement tous un lectorat socialement


composite et tous aussi sont marqus, au moins sur le plan des dclarations de
principe, par les contestations idologiques. Le second de ces traits complique la
tche des groupements vous la dfense de causes lorsque l'orientation
idologique des assembles leur est dfavorable (la force de la Ligue de
lEnseignement sous la IIIe Rpublique lui venant de la nature de ses liens avec le
parti radical 1 , parti gouvernemental dans des majorits d'orientation diverse). La
premire de ces caractristiques bnficie aux groupements professionnels,
plusieurs d'entre eux au moins : le fait que l'on trouve des paysans dans la clientle
lectorale de tous les partis est certainement l'un des lments de l'audience que les
organisations agricoles reoivent au Parlement.
Le comportement rel des groupes professionnels, et spcialement des milieux
d'affaires, contredit sur plusieurs points le schma de l'interpntration rciproque
dress ci-dessus. En fait, ces organismes sont trs attentifs ne pas lier leur sort
aux fortunes d'un seul parti 2 . Sans ngliger l'appui des formations centralement
organises, ces groupes utilisent volontiers dans les Assembles, les services de
parlementaires lis des formations souples (comme l'taient, sous la IVe
Rpublique, le Parti Radical, le Centre des Indpendants, l'U.D. S.R. ...). N'ayant
pas de comptes rendre une instance bureaucratique, de tels dputs sont, certes,
plus libres de leurs mouvements que les autres. Il est vrai que les organisations
professionnelles, mme si les votes de leur clientle sont trs disperss, ont des
affinits avec certaines formations. Mais, en cas de renversement de la majorit,
ces groupes n'ont gnralement pas l'habitude de rester dans l'opposition et tentent
de se rapprocher des vainqueurs qui ne leur rservent pas ncessairement mauvais
accueil : opportunisme dans lequel on pourrait, sans verser dans le paradoxe, voir
un lment d'intgration. Les partis connaissent cette tendance qui peut les inciter
ne pas prendre de trop gros risques pour la dfense d'un intrt dtermin.
Toutes choses gales, le fait que plusieurs partis se disputent les faveurs
lectorales de la clientle d'un groupement social, accrot la force de marchandage
du groupe et permet difficilement au systme partisan d'exercer une action
modratrice. Ceci vaut galement pour diffrents groupes idologiques : on l'a dj
vu propos des catholiques et laques. Mais, pour russir, la manuvre exige deux
conditions. La premire est que le vote de cette clientle soit rellement fluide et
que les partis puissent esprer tirer un profit de leur comprhension l'gard des
revendications. Deuxime condition : il faut que le groupe sauvegarde son unit.
Or, en divers cas, les partis sont susceptibles de favoriser un clatement pour
s'assurer un satellite plus complaisant. Dans des situations de ce type, le systme
1
2

Sur la nature de ces relations Voir BARDONNET (D.), op. cit., p. 246.
G. LAVAU, dont les recherches nous ont aid dans la rdaction de ces dveloppements, cite
cet gard une dclaration typique du secrtaire gnral du Syndicat National des Bouilleurs de
Cru expliquant aux adhrents que l'indpendance vis--vis des partis est l'une des conditions du
triomphe de la cause (Interest group on four continents, op. cit., pp. 80-81).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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partisan joue en apparence un rle dsintgrateur : cependant, le morcellement


n'existerait pas s'il ne trouvait un fondement dans l'esprit public qui explique la
fois les clivages partisans et l'action de ces clivages sur la structure des groupes.
Au surplus, mme dans ces situations, le schma de l'interpntration est loin de
toujours convenir : on se tromperait en l'appliquant de faon rigide par exemple
aux rapports entre le M.R.P. et la C.F.T.C.
Beaucoup de ces considrations n'ont plus, sous la Ve Rpublique, qu'une
signification historique. Certes, en quelques affaires, on a vu s'affirmer des
mcanismes d'intervention analogues ceux que nous venons d'voquer. La
conjonction, et aussi la concurrence, U.N.R.-Indpendants-M.R.P., a durci le
conflit sur l'enseignement confessionnel : il en a dcoul un climat de surenchre
qui est tout particulirement intervenu lors du dbat sur la loi scolaire dans les
derniers jours de 1959, le vote de plusieurs amendements ayant conduit le
Parlement dpasser le contenu du Projet ministriel. Cependant deux
transformations ont eu pour consquence, sinon de dtendre compltement les
relations entre partis et groupes (les uns et les autres ayant souci de mnager
l'avenir), du moins d'en altrer la porte et l'efficacit.
D'abord, la victoire de l'U.N.R. aux lections de novembre 1958. Certes, la
nouvelle formation comportait un bon nombre de membres lus en raison de leurs
attaches locales et de leurs affiliations anciennes, mais la volont du parti c'est-dire en fait le point essentiel de sa position de constituer une masse de manuvre
au service de la politique du chef de l'tat et de ses ministres rduit
considrablement l'efficacit des dmarches faites auprs des parlementaires. Il
reste ces derniers la facult d'agir sur les services administratifs, ce qui les
transforme en une sorte de relais pour l'exercice et l'amplification de la pression.
Ce procd, dj employ sous les prcdents rgimes, n'est pas sans efficacit : il
ne saurait remplacer la puissance que l'ancien Parlement tirait de sa vocation de
contrleur universel de la chose publique.
D'un autre ct, la suprmatie de l'Excutif dans la conduite des affaires
publiques aurait suffi rduire l'importance du Parlement comme objet de pression
quelle qu'ait t la composition politique des assembles lgislatives (la prsence
de l'U.N.R. ayant abouti liminer ou rduire des conflits qui, dans l'tat de
l'opinion, n'auraient pas ncessairement tourn l'avantage des parlementaires).
On tentera, dans la suite de ce volume, d'indiquer les consquences de ces
transformations sur le mode de fonctionnement des groupes et l'tat de leur
influence. Il est probable que la rduction des pouvoirs du Parlement n'a pas
beaucoup modifi la capacit d'intervention de certains secteurs dont l'essentiel des
rapports avec l'appareil public suivait dj la voie administrative. D'autres groupes
qui trouvaient dans l'appel au Parlement une suprme ressource contre les
dcisions des services (l'affaire agricole en 1956-57) ont vu leur facult d' accs
globalement rduite : d'o la tendance un dveloppement de l'action directe que

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

170

les autorits ministrielles essaient de bloquer en organisant de nouveaux circuits


de communication (ainsi emploi du procd de la table ronde ).
*

Il est facile d'numrer les points dont une analyse approfondie amliorerait notre
connaissance du mode d'insertion des groupes dans la vie publique 1 .
D'abord l'tat de la culture politique au sens des normes, valeurs, croyances,
qui inspirent la population, ou dont elle se rclame : par exemple, la conception de
l'autorit qui prvaut dans une socit, ou encore, l'image, mme vague, du destin
national qui s'affirme un moment donn. L'tude du contexte culturel est
fondamentale pour la comprhension de l'activit des groupes et l'valuation de
l'accueil rencontr ou des rsultats obtenus. Il existe gnralement une sorte de
code moral sinon commun tous, du moins largement accept, dont nous verrons
plusieurs effets en tudiant les techniques d'action. Les lments idologiques
d'une culture influenant mme les forces matrielles qui s'en estiment
affranchies : ils interviennent dans la slection des techniques de persuasion, le
choix des objectifs et, aussi, la fixation du climat gnral des dmarches (problme
des limites que les groupes s'imposent volontairement). S. Finer a soulign que
plusieurs traits de la culture britannique constituent autant de freins l'action des
groupes (ainsi l'ide qu'il y a un bien public diffrent de la somme des intrts
particuliers) 2 . De tels lments se trouvent partout : il faudrait les inventorier sans
accepter comme des certitudes les ismes traditionnels.
Il serait utile, en second lieu, de disposer d'une sorte de tableau, sinon des
conflits eux-mmes qui se renouvellent constamment, du moins des principales
sources de rivalits et des grandes lignes de clivage. Chaque commentateur est,
pour sa part, assur de bien les connatre : c'est souvent une illusion. Un conflit se
dfinit par son ampleur et sa dure, mais aussi par son intensit. D'un autre ct, en
se limitant aux pour et aux contre , on nglige les positions intermdiaires
dont la varit nuance surprend toujours quand une analyse complte des divers
points de vue en prsence est effectue. Enfin, lorsque les conflits existants
sectionnent la communaut en des points diffrents, il conviendrait d'examiner la
force respective des oppositions : la dfense de la lacit oblitre-t-elle la
communaut d'appartenance sociale ou s'efface-t-elle devant la solidarit sociale ?
On dispose aujourd'hui de techniques d'analyse qui permettraient de dpasser le
stade des approximations, la mme remarque valant pour les dbats sur le systme
conomique.

Pour l'tude des points signals dans ce paragraphe, on se reportera utilement au modle
prsent par S. BEER in : Patterns of government, op. cit., pp. 3-51.
In : Anonymous Empire, op. cit., p. 105.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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La connaissance de ces sources de conflits est indispensable pour examiner


correctement le jeu des groupes vis--vis des autorits officielles et dans leurs
rapports respectifs. Si cette table fait dfaut, on en est rduit une interprtation
purement circonstancielle et qui ne donne aucun lment pour la prvision des
conduites futures. Soit le problme paysan : les syndicats ouvriers sont-ils
sympathiques aux revendications rurales, ou tout fait indiffrents, ou, en
dfinitive, favorables aux ides productivistes des techniciens ? Et dans quelle
mesure peut-on prsumer sur ce problme une position commune du
syndicalisme... Il est assez facile de reprer les situations ouvertes d'alliance ou de
rivalit, mais, entre les deux sries, s'tend une vaste zone d'attitudes
intermdiaires que nous sommes mal outills pour connatre et interprter.
Une troisime recherche pourrait utilement porter sur le dnombrement des
mcanismes de tous ordres qui interviennent pour rgler ou rduire ces conflits en
fonction des idologies dominantes (conceptions globales qui en une large mesure,
traduisent les positions et les intrts des couches occupant le sommet de la
pyramide sociale). Les partis sont capables, en certaines occasions, de raliser une
telle mdiation, mais ct, ou en dehors d'eux, d'autres forces tiennent un rle
dans ce processus (ainsi les agents locaux du pouvoir central). Nous dirions
volontiers des formations partisanes, qu'elles exercent une mission irremplaable,
mme quand elles donnent des signes objectifs de mauvais fonctionnement : cette
vue, qui pourrait invoquer l'observation sociologique, comporte aussi, disons-le, un
lment de prfrence subjective.
En attendant l'tablissement d'un tel cadre, il faut se borner des vues
gnrales dont la valeur clarificatrice est ncessairement limite. Notre premire
tape sera l'analyse des groupes eux-mmes.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

172

II. FACTEURS INTRINSQUES


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Ils sont au nombre de quatre : ampleur et qualit du recrutement ; importance des


ressources financires ; modalits d'organisation et de prise des dcisions ; nature
des valeurs affirmes ou dfendues. Considres isolment ou globalement, ces
variables contribuent dterminer la puissance du groupe et tablir les
dimensions de sa facult de pntration. Malheureusement, faute de disposer d'un
nombre suffisant d'tudes monographiques, il est trs difficile d'en donner une
analyse significative : nous allons rsumer ici des notions plus longuement
dveloppes ailleurs 1 .
Au surplus, le problme varie considrablement selon les catgories de groupes
de pression. Il n'est pas le mme pour les organismes qui constituent en ralit des
bureaucraties (et dont les groupements d'affaires sont l'exemple type), et pour ceux
qui s'apparentent aux organisations volontaires ne cherchant pas raliser, au
moins directement, des bnfices. Pour les premiers, l'armature administrative
existe dj et il s'agit seulement de mettre en place une liaison efficace avec les
autorits gouvernementales. Dans les autres cas, c'est l'organe tout entier qui doit
tre construit en fonction des buts viss. Mais l'dification d'une centrale patronale,
capable d'assumer galement des tches purement professionnelles, soulve des
questions diffrentes, quantitativement et qualitativement, de celles suscites par
un groupement philanthropique. Les indications exprimes ci-dessous ne sont
qu'un schma trs grossier de la question.

AMPLEUR ET QUALIT DU RECRUTEMENT.


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La connaissance des effectifs dpend gnralement de la bonne volont des


dirigeants. Or il est rare que ceux-ci consentent fournir des donnes sincres et
prcises. On critique souvent comme trop optimistes les chiffres dclars par les
centrales syndicales : en fait, il n'est aucune indication de cet ordre qui, d'o qu'elle
mane, ne doive faire l'objet d'une vrification et d'une interprtation attentives.
Sur le plan quantitatif d'abord. Des organismes comme les centrales syndicales,
la Ligue de l'Enseignement, le C.N.P.F., la F.N.S.E.A., le Syndicat National des
Bouilleurs de Cru, etc., sont, chacun dans leur sphre, susceptibles de revendiquer
des masses importantes d'adhrents. Mais ces chiffres, supposer qu'on les tienne
1

En particulier in Essai d'analyse de l'influence des groupes d'intrt , Revue conomique (2),
1957 : 177-220. Pour la France, deux monographies seulement rpondent de telles exigences :
le livre plusieurs fois cit de H. EHRMANN, et l'ouvrage de S. HOFFMANN, Le mouvement
Poujade, Paris, 1956.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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immdiatement pour vrais ou qu'on ne les accepte qu'aprs rectification, n'ont de


sens que par rapport l'effectif mobilisable. Encore que fort dlicate, l'valuation
de cette relation est statistiquement concevable quand il s'agit d'un groupe fond
sur des caractristiques objectives . Il est par contre trs souvent impossible
d'mettre un jugement motiv sur la capacit agrgative des formations qui
reposent sur une communaut d'aspirations, les dimensions du recrutement
nexprimant pas ncessairement la force du courant. L'effectif des groupes luttant
contre le racisme est minime par rapport au nombre de citoyens qui dsapprouvent
fermement les discriminations raciales : mais, gnralement, ceux-ci s'en remettent
aux autorits pour l'abolition de telles pratiques.
En rgle gnrale, l'incapacit d'un groupement mobiliser tous ceux qui se
rclament d'une cause ou sympathisent avec elle est, la fois, plus frquente et
moins grave que l'impuissance d'un groupement spcialement au niveau
professionnel rassembler la catgorie dont il veut assumer la dfense. Plus
exactement, les groupes attachs la protection d'une catgorie ne seront pas pris
au srieux ou ne seront mme pas entendus s'ils ne runissent pas une fraction
apprciable de celle-ci : rserve tant faite des cas dans lesquels les autorits, pour
viter de traiter avec un organisme qui leur dplat idologiquement, choisissent de
dialoguer avec un autre, mme s'il est moins reprsentatif que le premier (situation
frquente depuis 1947 dans le syndicalisme ouvrier).
L'examen quantitatif ne va donc pas sans difficults ni incertitudes.
L'valuation qualitative est, pourtant, encore plus complexe. Il s'agit d'apprcier la
discipline des adhrents l'gard de consignes venues du centre et l'ampleur des
sacrifices qu'ils sont prts faire pour le bien collectif. On aborde ainsi la question
de la combativit. Celle-ci dpend certes des circonstances : une succession
d'checs peut contribuer l'amoindrir. Mais, toutes choses gales, un point
diffrencie les groupes : l'importance relative dans la vie des sujets de l'intrt
commun dfendu. Normalement, l'esprit combatif des membres atteindra son point
le plus lev quand l'objet de l'activit collective conditionne troitement leurs
moyens d'existence ou lorsque la solution du problme est entirement dans les
mains des autorits : ainsi les revendications des dpartements viticoles en cas de
mvente ou d'effondrement des prix du vin.
On dit gnralement qu'en rgime dmocratique, le nombre des adhrents, s'il
est imposant, constitue lui seul un facteur de puissance. Ce n'est pas inexact.
Rappelons toutefois que l'attention porte une masse quelconque par les
formations partisanes dpend de leur espoir de conserver les lecteurs acquis ou
d'obtenir des voix supplmentaires. Le groupe sera donc particulirement bien
plac s'il parvient s'assurer un recrutement nombreux et disciplin et si, de
surcrot, le vote de ses membres se rpartit, avec une marge d'indtermination,
entre les diffrentes tendances.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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IMPORTANCE DES RESSOURCES FINANCIRES.


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L'argent peut tre utilis directement pour corrompre les hommes responsables
d'une dcision. Ce n'est pas, dans une civilisation comme la ntre, son rle le plus
courant. En ralit, le niveau des ressources financires disponibles commande la
qualit du travail administratif accompli et, aussi, l'ampleur de l' essai de
persuasion que le groupe peut entreprendre soit l'gard des membres de
l'appareil public, soit vis--vis de la collectivit tout entire. En gnral,
l'tablissement d'une documentation satisfaisante, qui soit la fois solide et
attrayante, cote beaucoup d'argent. C'est aussi le cas pour l'information (et
notamment pour les programmes mens au titre des relations publiques ).
Comment se ralise le financement des groupes ?
Si l'on se borne aux indications fournies par les statuts ou aux dclarations
officielles, les cotisations seraient le mode normal de couverture des dpenses.
Pour apprcier la porte de cet argument, il faut observer qu'en France les
contributions des membres sont gnralement peu leves et que les dirigeants ont,
en moyenne, de srieuses difficults pour obtenir le versement de la totalit des
sommes dues ce titre. Certes, beaucoup de groupes franais vivent dans un tat
de grande pauvret et ne subsistent que par l'apport de concours bnvoles.
D'autres ont des moyens plus considrables et certains, spcialement dans le milieu
patronal, passent pour disposer d'abondantes ressources. Mais sur ce point, il
n'existe pratiquement pas d'informations vrifiables. Quelques lments de
documentation ont t rassembls sur des aspects particuliers du problme (ainsi,
couverture d'une fraction des dpenses lectorales par des groupes professionnels :
infra). Ces donnes, qui ne sont pas toutes srieuses, restent fragmentaires.
En de nombreux cas l'tat, il est vrai, vient au secours des groupes. Et ceci de
deux manires : soit en leur versant directement des subventions inscrites au
budget (cas de la Ligue de l'Enseignement et des mouvements de jeunesse, par
exemple), soit en percevant des taxes leur profit (contribution pour frais de
bourse et chambre de commerce additionnelle la patente ; cotisation pour frais de
chambre d'agriculture additionnelle la contribution foncire des proprits non
bties, etc.) 1 . De telles situations, qui sont relativement nombreuses (on a dj cit
le cas de l'U.N.A.F.), tablissent que les autorits contribuent parfois soutenir
1

On doit signaler le nombre singulirement lev des taxes dites parafiscales dont une bonne part
alimentent la caisse d'organismes professionnels. Voir au J.O. du 24 dcembre 1960, pp. 1165111661, la liste, avec leurs principales caractristiques, des taxes dont la perception est autorise
pour 1961. Par ailleurs, selon une estimation rcente, le nombre des associations bnficiant de
subventions de l'tat serait de l'ordre de 3 000. Une partie des fonds ainsi distribus renforce
l'appareil de pression sur les autorits.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

175

avec des deniers publics la pression qui s'exerce sur elles. Mais ce n'est pas de
tels groupements que songent en gnral ceux qui dnoncent le rle de l'argent
dans la vie politique.
Les grandes affaires sont certes les mieux places pour mobiliser rapidement
des sommes d'une certaine importance. Tenus par l'existence d'un budget, les
dirigeants des organisations professionnelles n'ont probablement pas la mme
libert de manuvre. On peut concevoir au surplus que les firmes distribuent
directement leurs faveurs aux bnficiaires individuels ou agissent par
l'intermdiaire de leur chambre professionnelle : l'enqute effectue sur l'Union
des Intrts Economiques aprs la victoire du Cartel des Gauches montra que
chacun de ces modes de rpartition avait t utilis.

MODALITS D'ORGANISATION.
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Nous n'insisterons pas ici sur la varit des formes juridiques choisies par les
fondateurs : ceux-ci se dterminent naturellement en fonction des objectifs viss et
des moyens disponibles (syndicats ; associations rgies par la loi de 1901 ; socits
commerciales ; organismes de fait...). De mme, nous ne nous arrterons pas sur
les divers types d'agencement interne qui se rapprochent, quelques gards, des
formules de l'amnagement tatique. On connat des groupes unitaires, d'autres
tant au contraire constitus selon une inspiration fdrale ou confdrale. Deux
points par contre doivent, en raison de leur importance, faire l'objet d'une mention
particulire.
En premier lieu, la valeur et le temprament du leader dont dpendent pour une
part non ngligeable le rayonnement du groupe et sa capacit d'influence.
diffrentes reprises, des organisations professionnelles ont fait appel des
membres des grands corps de l'tat ou des agrgs de l'Universit en vue
d'amliorer la position gnrale du groupe et de dvelopper son rseau de relations.
Mais, le pantouflage au profit des groupements d'intrt n'a jamais reprsent
un courant trs fort. C'est gnralement un patron ou un manager de la branche
considre qui tient directement les leviers de commande : le problme est alors de
choisir un homme qui ne heurte pas l'opinion, tout en dfendant avec continuit et
rigueur les revendications du groupement. Or, contrairement ce qui se passe en
d'autres pays, il y a en France une mfiance systmatique l'gard des gros ;
d'o la tendance des groupements confier ostensiblement la dfense de leur sort
un moyen (les lments les plus importants de la branche participant de trs
prs, mais sans clat extrieur, la prise des dcisions).
Les modalits du processus dcisionnel sont gnralement arrtes dans les
textes de base (statuts et rglement). Il est d'ailleurs trs rare que la marche
effective de l'organisation s'effectue conformment ces normes. On trouve, en

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

176

effet, dans ce type de groupement l'tat d'apathie des adhrents qui se vrifie, en
pratique, dans tous les organismes sociaux dpassant une certaine taille. Dans ces
groupes comme dans les grandes socits commerciales ou les partis, le pouvoir
vient d'en haut, c'est--dire d'un homme s'appuyant sur une bureaucratie
professionnelle ou d'un petit groupe d'hommes (constituant ce que les Anglais
appellent le cercle intrieur ). Il s'agit, en somme, d'un certain autoritarisme
oligarchique qui rduit les assembles gnrales la fonction d'une chambre
d'enregistrement.
Cette rationalisation par le sommet de l'activit du groupement parat convenir
aux branches dynamiques de l'conomie, habitues de longue date une technique
de comportement unifie. Dans les branches traditionnelles, comme l'agriculture, il
arrive que les dcisions centrales ou les accords passs avec les autorits, soient
critiqus par les hommes de la base qui font grief aux dirigeants nationaux d'une
trop grande modration l'gard des pouvoirs publics 1 .

NATURE DES VALEURS AFFIRMES OU DFENDUES.


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On peut considrer le problme de deux manires. Soit examiner les positions


prises par le groupe comme tel sur les problmes de son ressort ou sur tout autre et,
partir de l, essayer de retrouver les valeurs qui sous-tendent et expliquent les
choix effectus. Soit raisonner directement sur les conceptions du groupement
telles qu'elles sont exprimes par les dirigeants pour remonter ensuite jusqu'aux
positions actuelles et examiner dans quelle mesure celles-ci concident avec les
affirmations initiales : la comparaison entre les affirmations morales et les
comportements concrets rintroduit dans nos proccupations le problme du
rapport entre les idologies et les ralits.
On sera peut-tre tent de dire que cette question n'a pas de sens pour les
groupes qui se vouent la dfense d'intrts matriels sans faire intervenir dans
leurs dmarches des considrations idologiques. Cette position serait, sans aucun
doute, errone et mme fallacieuse. D'abord il n'est pas rare que les groupes
formulant des demandes au profit de leurs membres, tentent de renforcer leurs
revendications par des arguments idologiques. Il arrive mme que la spculation
morale constitue le point de dpart du raisonnement dont la demande matrielle
reprsente le dernier chanon (squence type : ncessit de sauvegarder l'quilibre
social du pays ; d'o, ncessit d'assurer le maintien de classes moyennes qui ont
1

Au niveau des syndicats, l'apathie des adhrents permet un petit groupe de se saisir du pouvoir
et de le conserver mme s'il n'est pas politiquement reprsentatif de la majorit des syndiqus.
Voir, en Grande-Bretagne, le cas de l'Electrical Trades Union qui, groupant 240 000 membres,
est contrle, au sens plein du terme par la minorit communiste (le nombre des adhrents ce
parti parmi les membres tant au plus de 1 %).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

177

seules pouvoir d'assurer cet quilibre ; d'o enfin, ncessit de ne pas les accabler
sous un rgime fiscal qui les conduirait leur perte). Au surplus, la volont de
conqurir des avantages matriels comporte une signification sociologique
implicite, mme si ce dsir est exclusif dans l'esprit du sujet de toute rflexion
morale. Il est toujours utile de reconstituer le code des valeurs morales d'un groupe
qui dclare ne pas en avoir.
Les quatre sries de facteurs que l'on vient de mentionner donnent au groupe la
possibilit de raliser sa mission et, le cas chant, d'utiliser la pression sur le
gouvernement pour accomplir son programme. On va examiner maintenant le
contenu du dispositif d'action que les organisations, ayant choisi d'agir par la voie
tatique, sont conduites mettre en pratique.

III. DENSIT ET RYTHME DE L'ACTIVIT DE


PRESSION
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On oppose assez souvent les groupes dont l'activit a exclusivement pour objet
d'influencer les pouvoirs publics (organismes que des auteurs amricains nomment
les purs groupes de pression), aux organismes pour lesquels ce genre de dmarche
reprsente seulement une part, d'ailleurs variable, du plan d'action. La distinction
est utile mais pourrait conduire une interprtation errone en suggrant que les
groupes de la seconde catgorie ne s'intressent qu'pisodiquement la politique,
en somme, quand ils en ont besoin. Or divers groupements et en particulier les
centrales patronales, ont dsormais des rapports continus avec les autorits
officielles, ventuellement par le truchement de services spcialiss ( attachs
parlementaires ). C'est pour quelques-uns la conscration d'une pratique ancienne
que le dirigisme conomique et l'avnement du Welfare State ont renforce.
Dans ce paragraphe, nous partirons donc du cas des groupes pour lesquels les
relations avec les pouvoirs constituent une proccupation permanente, mme s'ils
ont d'autres thmes d'activit et d'autres moyens d'action. Il est clair que de
multiples organismes sont trs loin d'appliquer un tel schma qui exige des moyens
financiers srieux. Ils se bornent ds lors agir en certains moments que nous
signalerons au fur et mesure.
Rseau de relations
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L'acquisition d'une influence sur les autorits publiques implique une tche de
longue haleine. On peut, certes, obtenir des rsultats notables en utilisant des
circonstances favorables (ainsi, la prsence d'un ami au sein du Cabinet d'un
ministre). Mais les organismes les plus importants ne sauraient lier leur fortune

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

178

des supports de nature instable. Ils doivent, tout moment, tre prts faire front
des attaques ou profiter de conjonctions heureuses en vue d'amliorer ou de
consolider la position du groupe. L'objectif-cl dans cette perspective, est la
constitution et l'entretien d'un rseau de relations.
Ce rseau est, dans une large mesure, question de relations personnelles et, en
plusieurs cas, de frquentations mondaines. Il y a l toute une srie d'lments qu'il
est difficile de systmatiser et dont il serait fcheux, pour la validit de
l'explication, de ngliger le rle. Par ailleurs, l'allure mme de ces rapports varie
selon les groupes (le djeuner discret organis par une banque d'affaires, ou le
banquet, plus ouvert et bruyant, mont par une association de petits commerants).
Ces relations se traduisent souvent par des entretiens de travail, soit avec des
parlementaires, soit avec des hauts fonctionnaires. L'intrt port chacune de ces
catgories varie selon les groupes, mais beaucoup s'efforcent de conqurir et de
sduire la fois les reprsentants populaires et les agents administratifs
l'argumentation utilise dans les deux cas n'tant pas ncessairement la mme.
On n'insistera pas ici sur les qualits indispensables pour assurer le succs de
telles dmarches : ce sont celles de tout vrai ngociateur. L'un des traits habituels
de ces intermdiaires qui forme d'ailleurs lune des conditions de la russite est
de ne pas se placer en situation d'adversaire, mais d'apparatre dsireux et capable
de cooprer une tche commune. Il est vrai que tous les groupes ne sont pas en
mesure d'adopter un tel style particulirement caractristique du secteur grand
patronat.
Les relations ainsi voques restent, malgr tout, fluides et incertaines. D'o
souvent, le dsir de les consacrer et de les renforcer par des liens durables. En
anticipant parfois sur des dveloppements venir, nous voudrions indiquer
quelques-uns des moyens utiliss pour accrotre la solidit et l'efficacit du rseau
de relations.

CONTACTS AVEC LES PARLEMENTAIRES.


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Les reprsentants des groupes obtiennent sans doute audience et appui chez les
parlementaires qui partagent directement leurs soucis. Cet attachement trouve son
origine, soit dans une situation antrieure, soit dans une liaison postrieure la
dsignation lectorale. On a surtout voqu ces problmes propos du secteur des
affaires, mais ils se posent aussi pour les autres milieux professionnels.
La question qui a soulev le plus de controverses est la prsence, dans les
assembles lgislatives, d'administrateurs ou de managers des grandes firmes. La

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

179

loi stipule divers cas d'incompatibilit 1 . Elles concernent, en particulier, les


fonctions de direction dans les entreprises ayant exclusivement un objet financier
et faisant publiquement appel l'pargne, dans celles recevant de l'tat des
subventions, garanties d'intrt ou avantages analogues et enfin dans celles dont
l'activit principale consiste en l'excution des travaux publics ou la prestation de
fournitures aux collectivits publiques. Dans le cas o un parlementaire exerce,
lors de son lection, une fonction de membre du conseil d'administration ou de
surveillance de ces socits, il peut la conserver, mais il n'a pas le droit d'en
accepter en cours de mandat. Il existe aussi une incompatibilit entre le mandat
parlementaire et l'exercice de fonctions de direction ou d'administration dans les
entreprises nationales et tablissements publics nationaux.
Pour toutes les autres activits ou entreprises, il n'y a pas d'incompatibilit.
Observons toutefois que la Ve Rpublique a apport quelques restrictions
l'exercice d'un cumul avec la profession d'avocat. Ce cumul est licite, soulevant
parfois des questions dlicates (parlementaire plaidant pour une grosse socit ou
lui servant d'avocat-conseil). La loi interdit dsormais aux parlementaires-avocats
d'accomplir un certain nombre d'actes susceptibles de les placer dans une situation
morale difficile (par exemple, plaider ou consulter contre l'tat, les collectivits et
tablissements publics) 2 .
Voyons maintenant les faits. Observant que les lections de 1951 et de 1956
n'avaient envoy l'Assemble nationale qu'une quarantaine d'industriels ou de
dirigeants de syndicats patronaux, M. Dogan soulignait que sous la IVe Rpublique
les dtenteurs du pouvoir conomique ne sont que rarement dtenteurs d'un mandat
parlementaire, l'action par personnes interposes constituant donc la rgle 3 . Leur
nombre a pourtant augment dans l'Assemble lue en novembre 1958. Soit la
rubrique grands propritaires fonciers, industriels, hommes d'affaires, dirigeants
de socits anonymes (pour la France Mtropolitaine seulement) : occupant 95
siges sur 565 en 1893, elle tait tombe 20 sur 522 en 1945 pour remonter 54
en 1958 sur 465. Quant la rubrique cadres du commerce et de l'industrie elle
reprsentait aux trois dates retenues les chiffres suivants 1, 21, 33. Si l'on tablit
une rubrique cadres du secteur priv industriels dirigeants de socits on
trouve dans l'Assemble de la Ve (toujours pour le seul territoire mtropolitain), 83
1

Le texte en vigueur est l'ordonnance n 58 998 du 24 octobre 1958 portant loi organique qui
reprend, en les tendant quelque peu, les incompatibilits traditionnelles.
Aucune incompatibilit n'a t finalement tablie entre le mandat parlementaire et les fonctions
de maire ou de conseiller gnral. Cependant, il a t envisag de le faire. Pour une critique de
ce cumul, voir l'tude de Michel DEBR, Trois caractristiques du rgime parlementaire
franais , Revue franaise de science politique, janvier-mars 1955 : 21-48.
Les lections du 2 janvier 1956, Paris, 1957, p. 463. On comparera cette observation avec la
description de la IIIe Rpublique faite, non sans esprit de polmique, par F. DELAISI, La
dmocratie et les financiers, Paris, 1910. Delaisi distinguait deux sortes de dputs
d'affaires : les dputs administrateurs et les dputs avocats-conseils l'ensemble une
centaine dans les deux chambres formant l'tat-major politique du grand capitalisme (p.
78).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

180

parlementaires, soit environ 18 % du total. De l'Assemble de janvier 1956 celle


de novembre 1958, le nombre des commerants a beaucoup baiss (disparition
des poujadistes ) 1 .
Il est probable que l'volution ainsi constate traduit davantage les rsultats
d'une consultation particulirement ingalitaire qu'un renversement fondamental de
la pratique des affaires. Au surplus, le fait qu'aux lections de novembre 1958 un
trs grand nombre des lecteurs se sont prononcs avant tout pour ou contre
le gnral de Gaulle, diminue la porte des observations que l'on pourrait tre tent
de prsenter sur la composition socio-professionnelle du Parlement.
Mais un autre moyen de consolidation des rapports semble ouvert aux
groupements d'affaires : offrir des parlementaires, en cours de mandat, des postes
d'administration ou de direction dans des entreprises industrielles ou
commerciales. Ce procd a certainement t utilis sous la IIIe Rpublique. E.
Beau de Lomnie a montr comment au dbut du sicle, on ouvrit l'accs des
grands conseils un solide noyau des reprsentants les plus influents et les plus
souples des nouvelles quipes afin de s'assurer les complicits parlementaires
indispensables 2 . Il montre que les combinaisons du bloc combiste permirent
d'attirer dans ces postes quelques-uns des plus authentiques radicaux . Il semble
que, spcialement depuis la fin de la seconde guerre mondiale, cette pratique ait
cess, rserve faite de rares exceptions. En contre-partie, la formule organisation
professionnelle , sans oublier l'action directe des grandes firmes, tient dsormais
une grande place dans la dfense de ce segment social. Un changement dans les
murs est, en tout cas, nettement perceptible.
Notons au surplus que la vigueur avec laquelle est dfendue une catgorie n'est
pas ncessairement proportionnelle au nombre des parlementaires qui en sont
issus. Ainsi pour les paysans. M. Dogan a observ que le chiffre des dputs
d'origine agricole a progressivement diminu du dbut la fin de la IIIe
Rpublique, la chute tant plus forte que ne suffiraient l'expliquer les
modifications dans la composition professionnelle de la population active. De
1924 1940, leur chiffre a oscill de 70 90 (les grands propritaires cdant de
plus en plus leur place aux agriculteurs moyens) soit de 11 13 % de l'effectif 3 .
L'Assemble de 1958 compte seulement 54 agriculteurs. C'est un chiffre
apprciable mais trs infrieur au nombre de dputs mobilisables pour la dfense
paysanne (l'Amicale Parlementaire Agricole compte 273 adhrents dont 181
1

2
3

Pour une tude approfondie de ce problme, voir DOGAN (M.), Changement de rgime et
changement de personnel , pp. 241-279 in : Association Franaise de Science Politique, Le
rfrendum de septembre et les lections de novembre 1958, Paris, 1960. Voir aussi son tude
Political ascent in a class society ; French deputies 1870-1958 , pp. 57-90 in : MARVICK
(D.) ed., Political decision-makers, Glencoe (111.), 1961.
In : Les dynasties bourgeoises, tome II, Paris, p. 402.
Voir son tude La reprsentation parlementaire du monde rural , pp. 207-227 in : Les
paysans et la politique dans la France contemporaine, Paris, 1958 (ouvrage collectif).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

181

dputs, 69 snateurs et 23 membres du Conseil conomique et Social). Il est


faible, si on le compare celui de 56 dont bnficie la catgorie mdecinspharmaciens .

LIAISONS AVEC LES FONCTIONNAIRES.


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Dans ce secteur, la pratique la plus discute est le passage de hauts fonctionnaires


au service d'intrts privs. C'est le pantouflage qui vient de faire l'objet de
quelques tudes 1 . Le phnomne est trop souvent cit propos des groupes de
pression pour ne pas exiger un commentaire.
On peut concevoir le pantouflage en un sens large couvrant tous les dparts
de hauts fonctionnaires, quel que soit le secteur de destination (entreprises prives
ou publiques, organisations internationales, carrire politique). Selon une
acception troite, le phnomne dsigne l'migration vers le secteur des affaires et
c'est celui qui nous intresse le plus sous l'angle de cette tude. Le mouvement
touche la fois les grands corps administratifs (et en premier lieu l'inspection des
Finances) et les corps techniques d'Ingnieurs (d'abord, semble-t-il, les Ingnieurs
des Mines). Certains corps toutefois ne sont que plus faiblement touchs par le
mouvement : ainsi la Cour des Comptes o l'on n'enregistre pas plus d'une ou deux
dmissions par an.
Le pantouflage s'est dvelopp entre les deux guerres, mais il tenait dj
une place apprciable au dbut du sicle 2 . Soit l'inspection des Finances : en 1953,
sur 270 inspecteurs n'ayant pas atteint l'ge de la retraite, 70 avaient dmissionn.
Au point de dpart, les secteurs de prdilection des anciens inspecteurs sont les
banques, les assurances, les chemins de fer et les compagnies maritimes. Le
secteur bancaire a toujours conserv une place de choix (notamment, l'poque
rcente, banque d'affaires). Durant les dernires annes, d'autres branches sont
1

Voir LALUMIRE (P.), L'Inspection des Finances, Paris, 1959, premire partie, titre III.
Consulter aussi le mmoire de diplme pour l'Institut d'tudes Politiques de Grenoble de
Philippe CHAPAL, L'vasion des hauts fonctionnaires hors de l'Administration, juin 1958,
dactylographi.
Selon LALUMIRE (Op. cit., p. 73) vers les annes 1890-1900, un inspecteur des Finances sur
deux pantouflait aprs neuf ans de service public, des promotions entires aprs 1890 ayant
perdu par dmission la moiti de leurs effectifs. Nous ignorons si d'autres corps ont subi
l'poque la mme dsagrgation. D'aprs F. PIETRI (Le Financier, Paris, 1931, p. 85) en 1908
environ, le quart des inspecteurs ayant figur dans les cadres s'taient dirigs vers les grandes
entreprises. Il estime d'ailleurs, qu' un inspecteur des finances garde de son tat, sa vie durant,
et le titre et l'empreinte . Son action, une fois quitt le service de l'tat, favoriserait le
glissement de la finance prive vers la finance publique : elle faciliterait le groupement des
forces prives de la finance autour du ministre, cette sorte d'obdience un suzerain dont ... le
rle est capital (p. 86). Le trait n'est pas dpourvu d'idalisme : on ne saurait lui contester
toute porte.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

182

entres dans le mouvement : industrie cotonnire, automobile, chimique... De


faon gnrale, les inspecteurs des finances se dirigent vers les domaines
conomiquement les plus dynamiques. Quelques-uns sont directement passs au
service d'organisations professionnelles.
Les explications du phnomne sont souvent unilatrales au sens o l'on
expose exclusivement les raisons du dpart des fonctionnaires : sociales (liens de
famille), administratives (incohrence du travail gouvernemental) et conomiques
(faiblesse des rmunrations publiques). Mais pourquoi l'empressement l'accueil
observ dans le secteur priv ? Il ne serait pas du tout quitable d'interprter
l'opration comme le prix de services rendus. Le dsir de possder des cadres d'une
grande valeur explique dj en une certaine mesure l'engagement de ces lments
par les affaires. Intervient galement le souhait de disposer d'agents qui jouissent
de relations ou d'amitis dans les services administratifs, connaissent
l'Administration, savent quel langage utiliser vis--vis d'elle. Sous ces diffrents
aspects, la prsence dans une affaire d'hommes au courant du milieu et du style
administratifs comme aussi des liaisons Parlement - bureaux ministriels constitue
un atout certain. C'est une contribution au renforcement du rseau de relations.
Nous ignorons les effets que le recrutement par l'cole Nationale d'Administration
pourra avoir, long terme, sur le phnomne. P. Lalumire estime qu'il n'en
rsultera aucune discontinuit dans le mouvement. Ce n'est pas impossible.

RELATIONS AVEC LA PRESSE.


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Ce sujet touche l'action sur l'opinion publique dont nous aurons nous occuper
au chapitre suivant. Nous n'en parlons ici qu'au titre d'lment de ce vaste
mcanisme de relations dont la possession constitue l'un des atouts essentiels des
groupes de pression. On n'aura pas besoin, en tout cas, d'insister sur les services de
tous ordres que les journaux sont susceptibles de rendre.
Les groupes ont leur propre presse. Elle est extrmement nombreuse et varie.
Le Rpertoire de la presse et des publications priodiques franaises (1960) 1
relve 453 titres pour la rubrique Agriculture-levage et 2 018 pour celle
Techniques, Industries et Commerces, Artisanat o ont t classes notamment
les publications manant des syndicats et groupements patronaux ainsi d'ailleurs
que la presse d'entreprise (453 titres) destine au personnel. Les syndicats et
groupements mdicaux y sont reprsents pour 325 titres, les migrs et rfugis
par 386, les religions et croyances par 1 109 dont 902 pour la seule religion
catholique ( quoi il faut ajouter la grande presse catholique que les auteurs du
Rpertoire rangent dans la section de l'information gnrale et la masse des
1

dition publie en 1961 par la Documentation franaise.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

183

Bulletins paroissiaux et inter-paroissiaux dont l'ouvrage cite 3 000). Ajoutons que


cette presse est mal connue sous l'angle scientifique et, dans l'ensemble, fort peu
consulte en dehors des destinataires directs 1 .
Ce dsintrt des chercheurs pour ce secteur de l'information constitue notre
avis une grave erreur. Vis--vis des membres du groupe, cette presse a trois
fonctions troitement soudes : donner une information sur les problmes de la
profession, expliquer et ventuellement justifier l'action mene par les dirigeants,
renforcer la cohsion. En certains cas (C.N.P.F. par exemple) elle est
volontairement sche et incolore et n'apprend pas grande chose l'observateur
extrieur. Les choses sont bien diffrentes pour les groupes composs des petites et
moyennes entreprises (La Boucherie franaise, La Boucherie en gros de Paris, La
Boucherie chevaline de France, lIndustrie laitire, Le Limonadier de Paris, La
France gazeuse, Mare de France, La Triperie franaise...). En de nombreux cas,
cette presse explique en dtail les difficults rencontres et les concours reus. Il
arrive qu'elle cloue au pilori les parlementaires hsitants ou rfractaires. Selon des
avis autoriss, cette technique d'information serait, surtout au niveau des intrts
locaux, un bon moyen, l'un des meilleurs en fait, d'influencer le jugement des
reprsentants, ceux-ci tant trs attentifs viter les critiques susceptibles de leur
aliner des catgories entires d'lecteurs 2 .
Mais il va sans dire que les groupes tentent aussi d'obtenir les services de la
presse gnrale et ceci qu'il s'agisse de la presse engage (qui essaie d'influencer le
lecteur et qui, au risque de perdre des clients, affirme ses ides) ou de la presse
commerciale (dont le mot d'ordre est de vendre , ce qui implique
ncessairement un certain conformisme : efforts pour suivre la politique
gouvernementale et pour exprimer les ractions de l'opinion). Les groupes ont un
double intrt bnficier d'un accs la presse gnrale : obtenir que leurs
revendications ou positions soient exprimes et le soient en termes favorables ;
prsenter au public et aussi aux autorits officielles une ide avantageuse de leurs
manifestations. Ce dernier point est important : il est frquent que les responsables
de la dcision acquirent une ide de la force d'un mouvement ou de la puissance
de ses rassemblements d'aprs ce qu'en dit la presse. La prsentation du chiffre des
participants un dfil en gros caractres dans la premire page est, elle seule,
un argument. Il arrive aussi que l'intrt du groupe soit d'obtenir le silence ou un
traitement de la nouvelle, qui minimise le problme (cas, par exemple,
d'intoxications alimentaires).

Parmi les rares tudes disponibles voir LABRUSSE (B.), La presse agricole , pp. 303-317
in : Les paysans et la politique..., op. cit. Voir aussi HOURDIN (G.), La presse catholique,
Paris, 1957.
Ainsi Lo HAMON in : Les parlementaires en France , Revue internationale des sciences
sociales (4), 1961 : p. 622.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

184

Les groupes vous la dfense des causes obtiennent parfois un accs assez
large dans la presse engage qui leur est favorable. Dans un grand nombre de cas,
la pauvret des organismes vocation morale ou idologique est un handicap
srieux. Un obstacle gnral est l'abondance des matires devant laquelle se
trouvent placs les journaux. Ceux-ci, mme quand ils ont beaucoup de pages, ne
peuvent publier chaque jour qu'une petite partie du matriel distribu par les
grandes agences. Les groupes doivent donc donner la presse, et spcialement la
presse commerciale, des raisons d'effectuer une slection qui tourne leur
avantage. C'est une tche complexe qui, au niveau des groupements importants, est
effectue soit par des agents spcialiss du type attachs de presse , soit par des
maisons de relations publiques (spcialement dans le cadre des campagnes
systmatiques).
Les groupes disposent, dans la limite de leurs ressources financires, de divers
moyens d'action et de pression dont tous ne contribuent pas rehausser le niveau
moral de la presse : distribution des fonds normaux de publicit qui conduisent les
rdactions une grande prudence sur certains sujets ; achat d'espace pour
l'insertion d'un communiqu (du type publicit rdactionnelle ) : procd qui,
dans le cadre des relations publiques , va jusqu' l'acquisition de pages
entires... Ces techniques sont, plusieurs gards, dangereuses : le journal tente de
dgager sa responsabilit en insrant la suite le terme communiqu , mais
beaucoup de lecteurs ne font pas la diffrence. De nombreux journalistes critiquent
ces pratiques dont ils connaissent bien les risques 1 . Un point domine le dbat et le
rend malheureusement strile : le journal est l'un des rares biens conomiques dont
le prix de vente reste systmatiquement infrieur au cot de revient industriel. Ce
dcalage tablit et dlimite la vulnrabilit des journaux aux pressions
conomiques (dont une enqute internationale en cours s'efforce de prciser, pays
par pays, l'ampleur et les modalits).
Bien entendu, tous les procds de contact dj voqus propos des
parlementaires et fonctionnaires jouent aussi leur rle pour les directeurs et
rdacteurs de journaux (entretiens de travail, frquentations mondaines, amitis
personnelles, relations de club, etc.). Un autre moyen existe, il est vrai, et semble a
priori beaucoup plus puissant : l'acquisition de tout ou partie d'un journal par le
groupe afin que celui-ci puisse, rserve faite des prcautions prendre vis--vis du
public, en dterminer souverainement la ligne. Une telle mthode est d'utilisation
courante en Italie. La Confindustria passe pour contrler, directement ou travers
les groupes industriels affilis, environ 55 % du tirage total de la presse
1

Voir par exemple l'ouvrage intelligent et courageux de J. KAYSER, Mort d'une libert.
Technique et politique de l'information, Paris, 1955, spcialement pp. 86-94 et 196-200. Pour
une bonne vue des rapports entre la presse et l'opinion, consulter le cours d'A. GIRARD
l'Institut d'tudes Politiques de Paris, L'opinion publique et la presse (anne 1958-59, 2
fascicules, ronographi). Pour une prsentation gnrale, voir CHAPUIS (R.), L'information,
Paris, 1959 (avec une bibliographie). Consulter galement les Actes de la 42e Semaine sociale
de France, Les techniques de diffusion dans la civilisation contemporaine, Paris, 1955.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

185

quotidienne : on s'explique ainsi que la grande presse italienne soit, en gnral,


d'un conformisme certain pour tout ce qui concerne les affaires et les groupements
conomiques 1 . De tels phnomnes existent galement en France, mais sous une
forme et une chelle diffrentes : il semble que la prise de participation soit
plutt le fait de groupes d'affaires proprement dits que d'organisations
professionnelles 2 . On retrouve ainsi plusieurs des traits de la presse d'avantguerre 3 .
ct de la presse gnrale, nous devons galement compter avec certains
secteurs de la presse spcialise, c'est--dire celle qui vise des publics particuliers :
ainsi la presse qualifie d'conomique et financire soit quotidienne (L'Agence
conomique et financire, L'Information ou Le Capital...) soit hebdomadaire
(Lconomie, Le journal des finances, Entreprise, La Vie franaise...). Par les
sujets qu'elle aborde, cette presse intresse beaucoup de groupes de pression parmi
les plus puissants. Les relations qu'elle entretient avec eux demeurent dans
l'ensemble mal connues.
Les brves indications ainsi prsentes laissent subsister de nombreux
problmes 4 . Mentionnons en particulier celui des grands rgionaux dont on
1

Selon Ignazio WEIS, Propriet e finanziamento stampa quotidiana in Italia , Tempi Moderni,
juillet-sept. 1960 : 3-12. Voir aussi son rcent ouvrage Politica dell'informazione, Milan, 1961.
Les noms le plus souvent cits cet gard (voir, par exemple, de H. CALVET, La presse
contemporaine, Paris, 1958, pp. 305-307) sont ceux de Beghin, Bleuestein-Blanchet, BlochDassaut, Boussac, Cino del Duca, Prouvost, Smadja, etc. L'appartenance d'un journal tel
groupe financier ou industriel n'implique pas ncessairement que sa direction soit financire ou
industrielle. On peut viter cette situation par un ddoublement des relations : une socit des
propritaires d'une part, une socit de gestion de l'autre qui garde la matrise sur le journal pour
la rdaction courante. Il arrive aussi souvent que tel industriel ou financier ne soit pas en nom
dans le journal, ses parts tant dtenues par une holding ou une filiale quelconque qui se fait
officiellement reprsenter par un technicien ou un simple porte-parole.
Pour l'avant-guerre, l'un des exemples les mieux connus est celui de F. COTY, l'industriel en
parfums qui, aprs avoir contrl plusieurs journaux (Le Figaro et Le Gaulois), cra un organe
L'Ami du peuple, pour sa propre propagande personnelle. H. EHRMANN (La politique du
patronat franais, op. cit., p. 186), donne un certain nombre d'indications sur les relations,
relles ou prsumes, avec les milieux d'affaires d'organes comme Le Temps, Le Journal des
dbats, la Journe industrielle... Sur cette priode, on pourra consulter les travaux, nettement
engags, de HAMON (A.), Les matres de la France, Paris, 1935-36, vol. II et MODIANO (R.),
Les matres secrets de la presse, Paris, 1936 (ditions du parti socialiste S.F.I.O.). Le petit
ouvrage de R. BARRILLON, Le cas Paris-Soir, Paris, 1959, n'apporte presque rien sur les
liaisons socio-conomiques.
Ainsi celui des agences de presse (l'Agence France-Presse ayant pris la Libration la suite de
l'Agence Havas laquelle les partis de gauche reprochaient sa partialit et qui tomba sous la
coupe des Allemands durant l'Occupation). Signalons l'existence de Agra-Presse (bulletin
hebdomadaire de l'agence agricole du mme nom) dont le but est de fournir du matriel
d'information aux publications agricoles ayant souscrit un abonnement (d'un montant assez
lev). De mme, nous n'avons pas voqu le problme des autres grands moyens d'information
(radio et tlvision). Or, sur plusieurs points (postes priphriques demande de cration d'une
chane de tlvision commerciale), ces questions touchent notre sujet. En Grande-Bretagne,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

186

connat le vigoureux dveloppement et le rle au niveau de la politique locale


(Ouest-France, Le Progrs de Lyon, Le Dauphin libr, Sud-Ouest [Bordeaux],
Le Provenal, La Dpche du Midi...). Plusieurs de ces quotidiens sont la proprit
d'une famille qui y investit parfois la totalit de son avoir. Cette situation conduit
une grande prudence dans le choix de la ligne : joue dans le mme sens le fait que
plusieurs de ces journaux sont lus par l'immense majorit des habitants de leur
rgion. Autre lment de modration vis--vis de l'industrie et du commerce local :
l'importance des ressources tires de la publicit qui peuvent reprsenter jusqu'
40 % des recettes.
En dehors de leur action dans la formation de l'opinion et de leur utilisation
ventuelle comme instrument de pression, les journaux sont des groupes d'intrt
en tant qu'entreprises de presse. Leurs interventions sur les pouvoirs ont des
aspects matriels (par exemple, obtention d'un tarif fiscal ou postal privilgi) et
moraux (protestation contre les saisies ou brimades infliges aux journalistes).
L'un des organismes les mieux connus et les plus importants en ce domaine est la
Fdration Nationale de la Presse Franaise.
L'tude des rapports entre la presse et les groupes de pression nous conduit
citer l'un des principaux aspects de l'activit quotidienne de ceux-ci : la recherche
de l'information sur ce que fait ou pense le gouvernement et sur ce qu'il prpare
(spcialement, mais non exclusivement, dans le domaine intressant directement le
groupe). Une large partie des dmarches accomplies auprs des parlementaires et
des fonctionnaires n'a pas d'autre objet. Il en est rsult une activit spcialise
dans le culte de l'indiscrtion. Nous avons dj fait allusion aux lettres
confidentielles dans lesquelles un commentateur a vu l'une des presses les plus
influentes de notre poque 1 .
Il en dcoule l'impossibilit de prparer quelque chose dans le secret ou de
conserver un caractre confidentiel aux dlibrations d'un comit quelconque (y
compris le Conseil des Ministres). R. Massigli qui a consacr ce sujet quelques
pages substantielles y voit, avec raison, une terrible faiblesse de notre vie
publique 2 . Il est vrai que la contrepartie du secret d'tat lui semble rsider dans
la loyaut et l'abondance des informations mises la disposition du public. Le
nouveau rgime a t, spcialement au sommet, plus discret que le prcdent : la
consigne du silence ayant t parfois brise sans que l'on ait toujours su s'il
s'agissait d'une authentique fuite, d'une indiscrtion calcule ou d'une

1
2

l'institution d'une seconde chane (commerciale) de tlvision constitue l'un des exemples les
plus significatifs de pression dont nous disposions : nous en reparlerons.
FRON (B.), Feu la presse libre (Paris [1957]), p. 117.
In : Sur quelques maladies de l'tat, Paris, 1958, pp. 9-27.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

187

manifestation de la lutte engage entre diverses personnalits. Par ailleurs, le


souhait de R. Massigli sur l'information n'a pas toujours t satisfait 1 .
Intervention dans les lections
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On a dj voqu, propos des rapports entre les groupes et la politique, le cas des
organisations qui interviennent dans les consultations lectorales en s'efforant
d'arracher un engagement aux candidats contre promesse d'un soutien ou menace
d'une action dfavorable. Les groupements vous la dfense de causes pratiquent
volontiers ce procd (lutte contre l'intgration europenne), se rangeant parfois en
deux camps opposs (dfenseurs de l'cole libre et partisans de la lacit). Mais la
tactique est aussi utilise pour la protection de catgories attaches des
revendications particulires (petites et moyennes entreprises ; industrie htelire ;
associations de malades ; anciens combattants, rsistants, dports ; fonctionnaires,
etc.). Naturellement, la liste de ces organismes varie selon la structure et les
activits de chaque circonscription.

ESSAI D'ORIENTATION DES ADHRENTS.


Il est rare que les groupes de pression prparent rellement les lections. En
particulier, il ne semble pas qu'ils jouent un rle du moins la plupart et peut-tre
la quasi-totalit d'entre eux dans la rdaction des programmes. C'est l'ouverture
de la campagne qui dclenche leurs interventions. Elles se limitent gnralement
aux revendications que nous venons de mentionner. Celles-ci sont prsentes par
lettres contenant une formule que l'on demande aux candidats de signer et qui
contient l'engagement, en cas d'lection, de travailler la ralisation du but
considr. Certains de ces textes contiennent tout un questionnaire dont on rclame
le renvoi dans un dlai trs bref. En quelques cas, une documentation soigne ou
abondante accompagne la dmarche. Toutes ces interventions qui donnent parfois
lieu un grand tapage morcellent la campagne en dtournant l'attention des vrais
problmes de la politique nationale. En ce sens, elles dcouragent les candidats qui
voudraient exposer les questions gnrales 2 . Ont-elles d'autres consquences ?
Ces interventions touchent les candidats qui, toutes les fois o il n'y a pas
incompatibilit trop grande avec leur orientation globale, s'efforcent de rpondre
de faon favorable en vue d'obtenir des concours ou de ne pas s'aliner des
1

Ne pas oublier une autre face du problme : les interventions des autorits sur les journaux. Voir
l'tude de l'Institut International de la Presse, Les pressions du pouvoir sur la presse, Zurich,
1955.
Citons ici Christian PINEALI, Mon cher dput, Paris, 1959, p. 22. Au candidat qui vient de
parler de la paix et de la concorde internationale, le maire du village demande de prendre
position sur les dgts commis par les sangliers

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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sympathies. Nous avons la conviction que dans un grand nombre de cas, c'est un
faux calcul, les groupes se targuant de pouvoir fixer le vote de leurs membres sans
tre rellement en mesure de l'orienter. Certes, la multiplicit des candidatures
rend plausible la crainte de la voix marginale qui peut dcider du succs de l'un
au dtriment de l'autre. Elle rend ainsi concevable l'exercice d'une facult
d'arbitrage entre candidats de nuances diffrentes mais voisines. Cependant, mme
en tenant compte de cette particularit, nous estimons que la plupart des
organismes de revendication font beaucoup plus de bruit qu'ils ne sont en mesure
de faire de mal. Le candidat qui ne veut sacrifier aucune chance n'est pas en tat de
se livrer une froide estimation et prfre signer. Fait-il donc un march de dupe ?
Ce serait le cas si le vainqueur s'attachait ensuite avec nergie la ralisation de
tous les engagements pris et qui sont souvent contradictoires (plus de dpenses et
moins d'impts). En pratique, rserve faite de quelques cas srieux (coles
libres) toutes ces dmarches sont assez illusoires.

OCTROI DUN CONCOURS FINANCIER.


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Il existe pour les groupes un second moyen d'intervenir dans les lections : l'octroi
d'un concours financier des candidats dtermins. Son utilisation une chelle
apprciable suppose l'existence de ressources financires adquates. En beaucoup
de pays, les syndicats ouvriers et aussi les coopratives de consommation aident,
de faon parfois substantielle, les partis socialistes. De leur ct, les groupements
patronaux apportent leur concours des formations modres, ou conservatrices,
ou directement des candidats individuels. Les modalits d'octroi d'une telle aide
dpendent de la structure des partis (souple ou rigide) et aussi du rgime lectoral.
En France, les patrons on t accuss de nombreuses reprises de fausser le jeu
du scrutin grce leur puissance financire. On leur a reproch, en particulier, la
constitution de caisses ou de comits aliments par les subventions de grandes
entreprises et distribuant les sommes ainsi acquises des candidats capables et
dsireux, en cas d'lection, de dfendre les intrts du secteur priv, singulirement
du grand patronat. Le premier en date de ces organismes semble avoir t le
Comit Rpublicain du Commerce et de l'Industrie fond en 1898 par le Snateur
Mascuraud qui jouait le rle d'intermdiaire entre milieux d'affaires et milieux
gouvernementaux. Selon une interprtation, le Comit a constitu au moins
jusqu'en 1911, un vritable organisme para-radical 1 . Le Comit assuma en tout
cas un rle important aux lections de 1902 et 1906 recevant des fonds du patronat
pour les rpartir entre le parti radical et l'Alliance Dmocratique. Mais, l'issue de
la premire guerre mondiale, le Comit allait tre clips par l'Union des Intrts
conomiques.
1

Selon D. BARDONNET, volution de la structure du parti radical, op. cit., p. 251.

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L'Union, fonde en 1910 par une trentaine de syndicats patronaux contre les
menaces socialistes , se composait essentiellement de reprsentants des affaires
et des grandes associations professionnelles. Elle tint, sous la prsidence d'E.
Billiet, une place notoire lors des lections de 1919, son programme d'ailleurs
extrmement vague ayant t approuv par plus de 350 des candidats lus. On cite
souvent parmi les principaux contributeurs la caisse de l'Union, durant cette
priode, les grandes compagnies d'assurances, les socits minires et ferroviaires,
certaines industries et commerces de l'alcool, etc. Avec ces fonds, l'Union couvrait
une partie des frais de la campagne lectorale des candidats soutenus et leur
fournissait un matriel de propagande. L'Union appuya avec fermet les membres
de l'Alliance Dmocratique, mais en vue de mieux lutter contre le Cartel des
Gauches, elle ne s'interdit pas d'apporter une aide un certain nombre de dputs
et de snateurs radicaux.
Aprs le succs remport par le Cartel des Gauches, on constitua sur initiative
socialiste, une Commission parlementaire pour tudier les mthodes et l'action
relle de l'organisme. L'enqute tourna court et l'Union put poursuivre son activit
soutenant les grands intrts conomiques, mais allant jusqu' faire des avances
prcises au parti radical. Cependant, il n'est pas sr qu'aprs l'alerte de 1924, l'on
ait continu d'utiliser le systme de distribution centralis des fonds : des ententes
directes se seraient alors noues entre les gros bailleurs d'argent et les
parlementaires. Il semble que les Compagnies d'Assurances, en proie des
menaces de nationalisation, aient apport un concours substantiel ces entreprises.
L'Union des Intrts conomiques semble avoir t un authentique groupe de
pression et non une simple caisse lectorale. Elle a lutt, au nom du libralisme,
pour carter tous les projets ou vellits d'tatisme et de socialisme. Reconstitue
aprs la Libration, elle ne semble pas avoir exerc une activit politique
considrable. Sur le plan de la distribution des subsides patronaux, elle aurait t
relaye, notamment aux lections de 1951, par le Centre d'tudes Administratives
et conomiques anim par le snateur Boutemy. Beaucoup d'affirmations ont t
colportes sur le Centre dont plusieurs ne sont pas sans vraisemblance. On pense
qu'il aurait interrompu son activit quand M. Boutemy fut oblig de dmissionner
du Cabinet prsid par M. Ren Mayer o il exerait les fonctions de ministre de la
Sant Publique (9 fvrier 1953). Selon certaines informations, l'Union des Intrts
conomiques aurait alors t appele jouer un rle dans la prparation des
lections de 1956. Aucun lment de preuve n'est venu appuyer cette suggestion.
Dans l'ensemble, ces questions restent mal connues 1 . Il est donc difficile de se
prononcer avec certitude sur la valeur de ces pratiques pour les bailleurs de fonds.
1

Il serait videmment trs souhaitable que nous disposions pour la France d'un ouvrage
comparable au livre rcent et fort remarquable crit sur les tats-unis par Alexander HEARD,
The costs of Democracy, Chapel Hill (North Carolina), 1960. Pour une prsentation gnrale,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

190

Observons que si la France a eu en 1919 la Chambre bleu horizon , la GrandeBretagne a eu la mme poque, un parlement kaki ; que tout l'argent d'Ernest
Billiet n'a pas russi empcher la victoire du Cartel des Gauches en 1924 ; que le
patronat a d subir la vague du Front Populaire en 1936, ; que tous les grands
bailleurs de fonds prsums (assurances, chemins de fer, houillres...) ont t
finalement, en grande partie, nationaliss ; que les annes 1945-46 ont tout de
mme entam les structures conomiques du capitalisme ; qu'il a suffi de l'entre
en scne de M. Poujade en 1956 pour annuler en grande partie le jeu des
apparentements ... Si l'argent joue un rle dans la vie politique, il n'a pas
nanmoins, le pouvoir d'en transformer les inspirations fondamentales et d'en
bloquer indfiniment les rythmes.
Naturellement, les groupes s'efforcent de garder le contact avec ceux des
parlementaires lus grce leur concours ou leur patronage. Ils utilisent cet effet
des modes de liaison que nous examinerons au chapitre suivant. Disons
immdiatement qu' ce stade, l'argument lectoral est aussi utilis et de faon
intensive. On verra de mme que les groupes s'efforcent d'intervenir dans la
carrire des fonctionnaires : mais le statut des agents administratifs et l'tat des
murs rduisent notablement l'efficacit de ces tentatives.
Actions spcifiques
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Il s'agit dsormais des activits ou manuvres conduites par un groupe propos


d'un dispositif dtermin qui le concerne particulirement. On peut dire que les
lments dj mentionns n'ont d'autre objectif que de mettre le groupement en
mesure de mieux se battre si la lutte s'avre ncessaire. Nous distinguerons cet
gard trois sries d'action.

ACTIONS DFENSIVES.
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Elles sont beaucoup plus nombreuses qu'on ne l'imagine en gnral. Dans sa


signification usuelle, le concept de groupe de pression est associ la notion
d'attaque, une attaque destine augmenter sans cesse les avantages dont
bnficient les membres de l'organisation. En ralit, les intrts particuliers n'ont
pas toujours pour ambition d'enlever des positions nouvelles. Deux types
d'initiatives les conduisent agir en position dfensive.
mais lmentaire, Voir SHANNON (J.B.), Money and politics, New York, 1959. On trouvera
quelques lments utiles dans un ouvrage dj ancien LEWINSOHN (R.), L'argent dans la
politique, traduit de l'allemand, Paris, 1931 : l'ouvrage n'effectue pas un tri assez rigoureux entre
les faits prouvs et les simples suppositions.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

191

D'abord un mouvement en quelque sorte autonome des autorits officielles.


Citons, par exemple, la rglementation des refus de vente. Le dcret du 9 aot
1953 est venu interdire les pratiques restrictives de la concurrence (refus de vente,
majorations discriminatoires de prix, imposition d'un prix minimum). Le Conseil
d'tat ayant, sur requte des intresss, annul certaines parties du dispositif, un
nouveau dcret en date du 24 juin 1958 a repris la substance du premier. Enfin,
une circulaire ministrielle du 31 mars 1960, dite Circulaire Fontanet ,
interprte et prcise sur de nombreux points les conditions d'application de ce
dcret. Ces mesures ont suscit une vive opposition des milieux commerciaux,
l'Administration portant l'entire responsabilit d'avoir dclench et soutenu le
mouvement. Autre exemple : les projets prts diverses reprises au Cabinet de
rglementer la grve dans les services publics ou l'emploi, par les ministres
responsables, du droit de rquisition l'encontre d'un personnel entr en grve ou
manifestant l'intention de le faire 1 . Dernier exemple cit : la lutte des sidrurgistes
contre le Plan Schuman.
Mais la menace peut tre due l'action d'un autre groupe assez puissant pour
soulever l'opinion publique ou mettre en branle l'appareil public. Citons le cas des
organisations laques obliges, par leur morale mme, de faire front aux
interventions victorieuses des dfenseurs de l'cole libre. Mentionnons aussi
l'exemple de la lutte engage en plusieurs pays par les socits de temprance
contre la consommation des boissons alcoolises. Il est possible que l'offensive
d'un groupe ait directement pour cible l'activit d'un autre (lutte contre la
prostitution ou pour la socialisation des industries d'armement). En d'autres cas, les
incidences sur autrui ne sont pas recherches par le groupe assaillant qui pourra
mme, afin d'viter une opposition supplmentaire, amnager sa revendication de
manire lser le moins de monde possible (organisations de propritaires
revendiquant le retour au droit commun, pour le maintien dans les lieux, mais
admettant d'emble certaines exceptions).
La distinction ainsi suggre manque parfois en pratique de nettet. Les
discussions des pouvoirs publics avec les mdecins au sujet du remboursement des
honoraires aux assurs sociaux, et donc de la tarification des actes mdicaux,
reprsentent en une large mesure une dtermination autonome des autorits (rappel
du projet de M. Gazier dpos le 26 fvrier 1957 sur le bureau de l'Assemble
nationale pour rendre effective la disposition de l'ordonnance prvoyant le
remboursement 80 % des honoraires mdicaux). Mais la Fdration Nationale
des Organismes de Scurit Sociale n'a certainement pas t trangre l'affaire, et
une fois la bataille dclenche, elle a pris ouvertement position en faveur du projet

On sait que le dcret autorisant la rquisition des personnels de quelques branches vitales
(S.N.C.F., R.A.T.P., Air-France, industries lectriques et gazires) a t publi au J.O. du 20
mai 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

192

ministriel. Cependant, le principe de la distinction doit tre maintenu car la


prsence d'un fort groupe rival complique ncessairement la tche de dfense.
Le groupement menac dans ses intrts ou ses conceptions va d'abord
s'efforcer d'agir de manire prventive en bloquant l'initiative adverse (d'o la
ncessit d'un bon service de renseignements, notamment l'gard des projets de
l'Administration). L'action sera parfois conduite dans le secret avec un certain
souci des nuances, voire du compromis. En d'autres occasions, le refus s'affirmera
public et brutal. Beaucoup de groupements, spcialement dans l'ordre
professionnel, s'efforcent de soulever leurs adhrents contre les intentions prtes
au gouvernement avant mme que celles-ci n'aient reu un commencement de mise
en pratique. Cette technique d' ameutement contre l'intention correctrice ou
rformatrice des pouvoirs rend difficile, par la suite, d'accepter franchement des
solutions de conciliation : elle alourdit le climat politique et donne aux discussions
avec le pouvoir l'allure d'une rivalit inexpiable.

ACTIONS OFFENSIVES.
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Elles sont videmment nombreuses et traduisent un effort propre du groupe pour


dvelopper le bien-tre de ses membres ou obtenir le triomphe d'une cause.
L'attitude dfensive est certes plus frquente qu'on ne le pense. Mais l'exercice
d'un comportement offensif sur un point ou sur un autre est la caractristique
courante de tous les groupes qui se livrent des interventions sur les pouvoirs. Il
serait inutile de multiplier les exemples de telles conduites qui apparaissent dans
toutes les pages des journaux : les revendications agricoles, les demandes des
anciens combattants et tudiants, les efforts en faveur des techniques de la
planification des naissances ou pour la ralisation de l'intgration europenne en
sont des exemples qui, par leur clart, n'appellent aucun commentaire particulier.
En plusieurs cas, les revendications d'un groupement lsent les intrts d'un
autre ou compromettent le maintien des valeurs auxquelles ce dernier est attach.
Nous retombons sur l'un des aspects de la catgorie prcdente. On observera que
certaines associations non contentes de se dfendre, contre-attaquent en prsentant
un projet rival. Voici un cas : la construction ventuelle d'un tunnel sous la
Manche. Un Groupement d'tudes du Tunnel sous la Manche (constitu sur
l'impulsion de la Compagnie Financire de Suez et dans lequel les intrts des
chemins de fer franais et britanniques sont assez bien reprsents) dpose un
rapport concluant l'tablissement d'un tunnel uniquement ferroviaire. L'Union
Routire, soucieuse d'viter que l'affaire n'aboutisse la cration d'un monopole au
profit du rail, engage la lutte en proposant d'abord la construction d'un tunnel
complet, puis, un peu plus tard, l'dification d'un pont d'une grande hardiesse

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

193

technique qui ferait communiquer par une liaison niveau constant les falaises des
deux rives 1 .
En d'autres cas, l'action du groupe ne suscite pas de protestation ou
d'opposition systmatiques de la part d'autres organismes. Il en va ainsi quand la
collectivit menace est trop faible pour ragir srieusement ou ne dispose pas
d'une organisation adquate ou, encore, n'a mme pas conscience du problme : ce
fut longtemps le cas pour la catgorie consommateurs . Il en est de mme pour
beaucoup des revendications dont le succs se traduit par un prlvement sur le
revenu public. Au total, face un intrt ventuellement puissant, il n'y a gure
que des ractions diffuses et sans relle consistance dans les autres secteurs de la
communaut. En de telles situations, le seul obstacle, parfois infranchissable,
rside dans une opposition des autorits publiques, particulirement des services
administratifs.

ACTIONS MIXTES.
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Nous dsignons ainsi les activits dans lesquelles se fondent des proccupations
offensives-dfensives, la dominante de l'attitude n'tant pas toujours facile saisir.
Voici quelques exemples.
D'abord la lutte pour le maintien d'un avantage acquis. L'offensive a eu lieu et a
donn tout ou partie des rsultats escompts. Mais l'adversaire ne dsarme pas et
ce peut tre soit une association prive, soit un service administratif (ainsi,
l'administration fiscale, quand elle espre obtenir, d'une manire ou d'une autre,
l'annulation d'une faveur ou d'une exonration accorde par les assembles
lgislatives). Donc, des groupes qui font en apparence figure de triomphateurs
demeurent sur le qui-vive : ce qui peut les conduire soit rester sur une stricte
dfensive, soit, au contraire, engager une nouvelle lutte pour dvelopper les
avantages acquis et, par l, renforcer la position de marchandage au cas d'une
ventuelle mise en cause de la situation. L'accroissement des revendications des
groupes dj satisfaits correspond l'apptit que provoque tout succs initial et la
crainte d'une action de l'adversaire que l'on espre intimider ou dcourager par le
dploiement d'exigences nouvelles.
Deuxime cas : les essais entrepris par les groupes pour obtenir l'annulation de
dcisions des pouvoirs et, plus gnralement, pour obtenir le retour au statu quo
dans tous les cas o il a t modifi d'une manire qui dplat aux intresss. Nous
1

Voir la brochure de l'Union, Pour une liaison complte travers le Pas-de-Calais (Problmes
d'actualit, XVIII), Paris [1960]. Signalons la rcente constitution d'une Socit d'tude du Pont
de la Manche laquelle participent de grandes socits nationales (Crdit Lyonnais, B.N.C.I...)
et de puissants groupes privs (Le Creusot...).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

194

citerons cet gard l'ensemble des ractions provoques par la mise en uvre du
plan de redressement financier fin dcembre 1958. Les mesures prises cette
occasion suscitrent de violentes oppositions en de nombreux secteurs de la vie
conomique et sociale. Les autorits responsables avaient proclam au dbut leur
volont de ne pas capituler devant les pressions. Cependant elles devaient par la
suite, sans toutefois se laisser dborder et en conservant l'essentiel de la rforme
acquise, donner sur plusieurs points des satisfactions aux protestataires. Citons :
l'octroi d'apaisements aux contribuables sur l'interprtation de l'article 68 de
l'ordonnance du 30 dcembre relatif aux signes extrieurs (une circulaire
d'application publie dans le Bulletin des Contributions directes du 20 janvier
1959 adoucissant la rigueur du texte initial) ; la suppression en trois tapes (la
dernire en date du 10 juin 1959) de la franchise de 3 000 anciens francs pour le
remboursement des produits pharmaceutiques ; une majoration de 4,5 % du salaire
minimum interprofessionnel garanti en date du 3 fvrier ; le retour partiel
l'indexation automatique des prix agricoles en fvrier-mars 1960 (mesures qui,
d'ailleurs, ne donnent pas satisfaction aux organisations agricoles) ; le
rtablissement partiel de certaines retraites d'anciens combattants, etc.
Autre exemple : l'effort accompli par les groupes concerns (notamment
l'Union Nationale des Limonadiers, Dbitants de Boissons) pour obtenir
l'annulation des dispositions arrtes en vue de rduire la consommation de
l'alcool. Une premire lutte fut engage ds aprs la Libration contre les mesures
du Gouvernement de Vichy prises sur la base de travaux du Haut-Comit de la
Population. Un second combat fut ensuite livr contre les tentatives faites par le
gouvernement de M. Mends-France qui visait notamment rduire la
consommation d'alcool dans les dbits, diminuer le nombre de ces derniers ou
en empcher l'accroissement, et lever les taxes sur les dbits. Dans les deux cas,
les organisations intresses sont parvenues obtenir le retour la situation
antrieure (voir, par exemple, l'abrogation du dcret du 26 dcembre 1954 qui
comportait des dispositions fiscales dfavorables aux dbitants et qui ft annul
avec effet rtroactif).
On emploie volontiers le schma gouvernement ami-ennemi pour rendre
compte des divers types de situation que nous venons de dfinir. La dfensive est
le plus souvent impose par un gouvernement ennemi ; en tout cas, elle est plus
facile raliser sous un gouvernement qui se dit ami et s'effectue alors sous
forme d'interventions discrtes. L'offensive est mieux concevable et a plus de
chances de succs dans le cas d'un gouvernement ami . Il serait facile de
multiplier les nuances et, sans doute, ce schma apporte-t-il un principe utile
d'interprtation qui s'applique aussi bien au contenu de l'action qu' ses modalits
(ton utilis dans la campagne en particulier). Cependant on ne doit pas le prendre
trop la lettre. En plusieurs cas l'offensive nat et se dveloppe sous des
gouvernements ennemis , la dfensive est impose sous des gouvernements
amis .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

195

Au surplus, on se tromperait gravement si l'on concevait, propos d'une


question quelconque, les autorits publiques comme un bloc anim par une
inspiration unique. Nous retrouverons ce point au chapitre suivant, mais il est bon
de signaler ds maintenant que le secteur officiel est normalement divis, la
sparation atteignant, non seulement les autorits dites politiques (parlementaires
et ministres) mais les services administratifs eux-mmes qui, la plupart du temps,
sont, sur de nombreux points, en tat d'opposition. On pressent ds maintenant les
constellations qui s'affirment au sujet d'une question litigieuse et dans lesquelles se
retrouvent, de manire parfois confuse, aussi bien des lments de l'appareil public
que des groupements privs.

IV. TECHNIQUES D'INTERVENTION


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Nous allons d'abord prsenter un tat de ces techniques en ramenant quelques


notions simples les manifestations trs diverses de la pratique. La liste ainsi tablie
est impressionnante et tendrait accrditer l'ide que les groupes privs disposent
d'une puissance irrsistible. Il nous faudra donc examiner ensuite les conditions et
circonstances qui restreignent la facult d'emploi.
tat des techniques
L'objectif est d'inflchir d'une manire ou d'une autre la dcision des autorits dans
un sens favorable aux revendications matrielles ou morales soutenues. Il y a de
nombreux moyens de le raliser ou, du moins, d'en tenter l'accomplissement. Le
terme pression , on l'a dj vu, ne convient qu'imparfaitement plusieurs d'entre
eux.

NGOCIATIONS ET ARGUMENTATION.
Nous entendons par l les changes de vue de toute nature qui interviennent entre
les autorits officielles et les intresss propos d'une question quelconque. Il est
impossible d'enfermer en quelques formules l'ensemble de ces contacts et
dmarches qui tiennent dsormais une si large part dans la vie des parlementaires
et des fonctionnaires. Ces relations se droulent le plus souvent de faon tout fait
officieuse, mais en quelques cas, prennent une allure officielle et revtent une
certaine solennit (ainsi Tables-Rondes sur l'agriculture runissant membres de
l'appareil public et dlgus de grandes organisations professionnelles).
On peut concevoir en gros deux types de consultation : celles qui s'effectuent
une fois le projet dress, compte pouvant tre tenu des observations faites par les
intresss ; celles qui ont pour effet d'associer les reprsentants des groupes la
prparation et l'laboration du texte ou de l'acte. Les groupements s'efforcent

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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naturellement d'obtenir le bnfice de la seconde modalit qui est particulirement


usite en quelques pays europens. L'intgration des groupements l'appareil
gouvernemental augmente l'utilisation de ce procd. Sans entrer dans un jugement
de valeur, disons que l'association directe des groupements privs la fonction
lgislative ou rglementaire n'est pas conforme l'esprit du rgime reprsentatif
qui fait reposer sur le citoyen agissant par ses lus le gouvernement du pays. C'est
un cas de corruption du rgime politique sur lequel nous reviendrons.
L'une des tactiques favorites d'un certain genre de groupes est l'tablissement et
la remise aux autorits responsables d'une documentation sur l'activit ou les
problmes en cause. Les destinataires et spcialement les parlementaires
reconnaissent volontiers qu'il s'agit l d'une technique de persuasion efficace (la
seule susceptible d'tre employe l'gard des hommes d'esprit indpendant).
Cette situation s'explique par l'impossibilit dans laquelle se trouvent les services
officiels d'accomplir une tche analogue. Les partis ont parfois tent de crer des
bureaux d'tudes susceptibles de prsenter des dossiers sur les questions en cours
aux parlementaires adhrents ou amis : dans l'ensemble, ils n'ont ni les ressources
financires, ni les capacits techniques qui seraient indispensables cet effet. Ds
lors, la seule documentation dont disposent les membres des assembles
lgislatives est bien souvent celle qui leur a t remise par les organisations
intresses.
Les fonctionnaires sont assez souvent, quoique pas toujours, mieux placs pour
se renseigner. Il est rare que les gens de l'extrieur soient en mesure d'valuer
l'ampleur et la qualit des matriaux ayant servi la prparation d'une affaire.
Ayant t mme de le faire en quelques occasions, nous avons t frapp de la
pauvret et, parfois, de la lgret de quelques-uns de ces dossiers. Les facteurs de
cette situation sont nombreux : manque de crdits pour l'achat d'ouvrages ou de
revues (surtout d'origine trangre) ; absence de contacts avec les spcialistes (et
en particulier les universitaires) ; incapacit de sortir de la routine quotidienne... Il
arrive donc aussi que la documentation des groupes apporte aux agents de l'tat
eux-mmes un matriel qu'ils n'ont pas pu rassembler ou n'ont mme pas cherch
runir.
Certains organismes accordent une telle importance cet aspect de leurs
activits qu'ils ont cr des bureaux ou instituts d'tudes spcialiss rassemblant
des techniciens de grande valeur. Citons, par exemple, l'Institut Technique
Franais de la Betterave Industrielle dont les rapports sur la culture de la betterave
et les moyens d'en accrotre le rendement font autorit. L'Institut Franais de
l'Alcool, qui joue entre autres rles celui de centre d'tudes, a analys en termes
techniques tous les problmes de la production et de l'utilisation de l'alcool. Par
ailleurs, les groupes qui en ont les moyens n'hsitent pas faire appel aux
meilleurs experts (juristes, conomistes, ingnieurs...) pour renforcer leur
argumentation.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

197

La documentation ainsi tablie est souvent d'une grande valeur intrinsque.


Bien entendu, elle exprime finalement les choses dans une optique favorable aux
intrts dfendus. Mais la prsentation est parfois si habile qu'il est difficile de
dceler l'orientation des arguments employs et de saisir le point o l'on passe des
faits objectivement vrifiables des jugements ou positions intresss . En
divers cas, ce matriel est accompagn d'un projet de texte lgislatif ou
rglementaire entirement rdig dans les bureaux du groupe.
C'est videmment ce stade que l'emploi du terme pression peut tre tenu
pour particulirement inadquat. L'objection est faite non seulement par les
groupes qui mettent la prtention selon l'expression anglaise de donner le best
advice, mais aussi par plusieurs de leurs interlocuteurs et notamment par des
fonctionnaires. Ceux-ci se refusent faire un procs de tendance systmatique aux
groupes. Ils dclarent que si nombre d'entre eux agissent dans un sens totalement
goste, d'autres rendent des services aux autorits responsables en les informant
sur ce qui se passe dans une branche et en leur prsentant des suggestions utiles.
Ainsi, les groupes qui ont accs l'Administration fourniraient-ils aux
fonctionnaires des ides, des thmes de rflexion, des projets qui ont leur prix.
Ce sont l des remarques dont nous aurons faire tat plus tard quand il s'agira
d'interprter l'action des groupes dans son ensemble. Ces fonctionnaires affirment
d'ailleurs ne pas tre dupes des bonnes intentions de leurs visiteurs : pour eux, le
problme est d'utiliser les services des professionnels sans se laisser forcer la main
et en sachant au besoin renverser le sens de la pression exerce. Il est possible que
de telles dclarations sur le rle des lobbies qui ne feraient probablement pas
l'unanimit du secteur administratif sous-estiment un peu les prils d'une
discussion avec des techniciens trs avertis et dont toutes les facults sont centres
sur une seule question. Mais il se peut que sur ce point notre propre jugement soit
oblitr par une trs profonde mfiance, qu'il est juste d'avouer au lecteur, l'gard
de tout ce qui rappelle, de prs ou de loin, les pratiques corporatives.
Les discussions que l'on examine ici se droulent dans des climats trs divers,
le style d'action du groupe concern en constituant l'une des variables-cls. Dans
certains cas, il est frquent que l'on arrive assez vite l'invective et la menace :
menace d'alerter l'opinion et d'exposer l'affaire aux adhrents dans les journaux du
groupe ; menace de tout mettre en uvre pour empcher la rlection (ce que l'on
appelle parfois, de faon un peu dramatique, le chantage la non-rlection) ;
menace faite un fonctionnaire de porter le cas devant ses suprieurs hirarchiques
et d'entraver sa carrire, etc.
Parfois le raisonnement est en apparence plus modr : les animateurs du
groupe, tout en dclarant des intentions purement pacifiques, affirment qu'ils ne
seront plus en mesure de contrler la situation si les autorits persistent dans leur
attitude ngative. C'est l un aspect du procd dit d'intoxication qui connat
notre poque une fortune singulire. Il s'agit, d'une manire ou d'une autre, de

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

198

susciter chez l'interlocuteur, un rflexe de crainte et de le conduire ainsi


l'acquiescement o la capitulation. Cette technique, qui prend des formes plus ou
moins labores, est normalement utilise par les groupes privs vis--vis des
autorits officielles mais celles-ci ne se font pas faute d'y avoir recours pour
faciliter le droulement de leur propre stratgie. Quand on en est l, une autre
technique d'intervention apparat et se dveloppe.

MOBILISATION DES ADHRENTS.


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Impuissants obtenir satisfaction par leurs propres forces, les dirigeants se


retournent vers les adhrents ou sympathisants afin qu'ils accomplissent, en bloc,
des actes ou dmonstrations capables d'mouvoir et de flchir les autorits. Ds
lors, en de nombreux cas, le terme pression retrouve sa justification. Cette
technique aboutit souvent faire retomber le poids du conflit sur le public
lespoir tant parfois ouvertement formul que ce dernier agira sur les autorits
afin d'en obtenir une dcision propre mettre un terme aux contraintes subies).
Soulignons aussi qu'en de nombreux cas, les autorits du groupe ne parviennent
pas contrler le mouvement et n'ont en pratique d'autre voie que de se placer la
remorque de leurs membres en feignant de les diriger.
un premier stade, la mobilisation des adhrents se situe encore dans le cadre
du fonctionnement normal des institutions : ainsi, les campagnes de lettres,
tlgrammes ou coups de tlphone manant de prfrence de la circonscription ;
la constitution de dlgations qui apportent aux parlementaires l'expression de
critiques ou de vux 1 ; les campagnes de signatures recueillies par le procd du
porte porte... Toutes ces actions ont pour but d'impressionner les responsables en
les informant de la profondeur d'un sentiment populaire ou de l'ampleur des
sympathies portes une cause par la population.
De ce point de vue, on doit mentionner la ptition organise par le Comit
National d'Action Laque pour protester contre l'aide publique accorde
l'enseignement confessionnel. Selon ses initiateurs, la ptition aurait recueilli un

Ce procd est trs souvent utilis par les organisations de masse quanime le parti communiste.
C'est ainsi que de multiples dlgations se rendirent au Parlement lors de la discussion sur la
ratification des Accords de Paris par l'Assemble Nationale en dcembre 1954. Lors de la
confrence de Genve sur l'Indochine (avril-juillet 1955), de trs nombreuses dlgations furent
envoyes auprs des deux parties. Plus rcemment, des dlgations, en petit nombre d'ailleurs,
se sont rendues la Confrence d'Evian et en particulier Bois d'Avault (sige suisse des
ngociateurs du F.L.N. dont le journal titrait non sans quelque excs : Au Bois d'Avault, une
file ininterrompue de dlgations , El Moudjahid, n 81, p. 5 : dlgations, ajoutait le journal,
venues exprimer spontanment leur volont de paix en Algrie, leur admiration pour la lutte
hroque de notre peuple, leur dtermination de poursuivre le combat pour une solution juste et
durable en Algrie .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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total de 10 813 697 signatures 1 . La campagne du Comit s'est acheve par la tenue
Paris d'une Journe d'Action Laque (19 juin 1960) qui a comport, le matin, une
runion tenue au Parc des Expositions de la porte de Versailles avec la
participation de 25 000 dlgus dpartementaux 2 .
1 Recours l'action directe Les manifestations publiques, cortges, dfils...
sont une autre forme de ce rassemblement des adhrents. Ils sont d'importance et
de signification ingales. Peu ont t probablement plus dramatiques et chargs de
sens que la manifestation des policiers, le 13 mars 1958, devant le PalaisBourbon : prvue comme une manifestation de revendication professionnelle, elle
se transforma vite en un acte politique, injures et cris divers tant profrs
l'adresse des dputs. Il est en effet frquent que ces rassemblements prennent une
tournure diffrente de celle envisage par les promoteurs. On en arrive parfois
des scnes d'meute pure et simple impliquant rvolte ouverte contre les autorits
tablies.
Un exemple trs rcent est celui de diverses manifestations paysannes en
Bretagne (juin 1961 ), qui ont suscit des actes de violence particulirement
graves : le dimanche 4 juin, l'occasion des lections cantonales, attaque de divers
bureaux lectoraux avec incinration des urnes ; le 8, prise d'assaut de la sousprfecture de Morlaix ; le 14, occupation et isolement de la ville de Paimpol,
personne ne pouvant entrer ou en sortir d'environ 15 h prs de 24 h ; blocage
partiel et temporaire de voies ferres (Quimper-Paris, notamment) ; obstruction de
routes par dmolition d'arbres ; coupures de fils tlphoniques, etc. Des
dmonstrations analogues eurent lieu en plusieurs rgions, notamment dans le
Languedoc viticole ( isolement de Bziers dans la nuit du 27 au 28 juin ;
interruption du trafic ferroviaire et empoignades avec le service d'ordre venu pour
rtablir la circulation...). Encore que leur extension et leur intensit aient t trs
grandes, ces manifestations n'ont pas t les premires du genre l'poque
rcente : citons, par exemple, les incidents d'Amiens (le 11 fvrier 1960 : heurts et
bagarres avec le service d'ordre l'occasion d'une manifestation de 30 000
cultivateurs).
Ces mouvements sont rapprocher de la technique du barrage des routes par
les organisations paysannes. C'est le type de manifestation destine alerter
l'opinion et agir sur le gouvernement (dont on espre que le souci d'viter une
1

On trouvera une critique de la ptition et des moyens mis en uvre par ses promoteurs dans les
Cahiers de l'Action Populaire, numros des 15 mai 1960, pp. 303312 et 1er juin 1960, pp. 329340. Pour la revue catholique, il y a eu tromperie sur la marchandise et exercice de
pression de la part de certains collecteurs. Il semble pourtant difficile de contester que cette
mobilisation n'ait pas correspondu un lan profond.
Pour un compte rendu de la journe, voir Le Monde, 21 juin 1960. On observera que la
campagne de signatures dclenche par le Comit dans le pays n'a pas empch le Cabinet de
prendre les dcrets d'application de la loi du 31 dcembre 1959 (dcrets publis au J.O. du 24
avril 1960).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

200

dsorganisation de la circulation le conduira revoir sa position). Cette technique


revt des formes que l'on ne peut dcrire ici (par exemple, le procd dit du
barrage filtrant comportant l'emploi de tracteurs disposs en chicanes qui
ralentissent la circulation au lieu de la bloquer compltement, ou encore la tactique
dite de l' escargot consistant dgager les rues ou routes au rythme le plus lent
possible). Avant les manifestations bretonnes, le Comit, dit de Guret, dont
l'action, on l'a vu, s'tend sur une quinzaine de dpartements du centre, avait
prconis et mis en pratique de tels procds qu'il utilisera nouveau par la suite
(journes de barrages, fixes ou mobiles, le 17 juin, les paysans se runissant
l'appel du tocsin).
En principe, les barrages (dont on peut rapprocher les essais de rallyes
automobiles de protestation tendent dsorganiser la circulation urbaine),
n'impliquent aucune violence : les agriculteurs, au contraire, tmoignent de
prvenance vis--vis des usagers de la route et s'efforcent de leur expliquer les
raisons de l'activit entreprise. On peut, il est vrai, s'interroger sur leur efficacit.
Ds lors, les partisans les plus ardents de l'action directe proposent de raliser
une chelle massive l'obstruction des voies ferres ou le sciage des poteaux
tlgraphiques : actes qui obligeraient les autorits intervenir dans des conditions
extrmement dlicates.
Signalons une technique en honneur dans quelques pays trangers : celle des
marches dont la mieux connue est probablement la marche anti-atomique qui
se droule chaque anne en Angleterre l'occasion des ftes de Pques. En 1961, il
y a eu deux colonnes de manifestants, l'une partie de Aldermaston (centre
nuclaire anglais), l'autre, de Wethersfield (base amricaine), qui se sont runies
Trafalgar Square pour aller ensuite manifester devant le palais de Westminster.
Cette manifestation organise par la Campaign for Nuclear Disarmament a pour
but d'appeler l'attention de l'opinion et de lui inculquer le dsir de lutter contre la
politique gouvernementale. Les avis diffrent sur le mouvement, les uns y voyant
une sorte d' cume de la vie anglaise ou une mascarade, d'autres le tmoignage
de tendances morales et religieuses trs profondes : il tmoigne en tout cas de
beaucoup de vitalit. On estime 30 000 le nombre des marcheurs pour 1961,
l'intrt port par la population ayant sembl moindre qu'en 1960. L'atmosphre de
cette manifestation est gnralement paisible (quelques incidents ayant toutefois
fait l'objet de sanctions judiciaires). On sait que les autorits franaises ont refoul
les marcheurs britanniques qui, le 30 avril 1961, se proposaient de continuer
leur manifestation jusqu' Paris 1 .
On peut en rapprocher les manifestations organises en cosse contre la
prsence de sous-marins amricains, porteurs d'engins nuclaires, dans la base
1

La marche est galement utilise pour appuyer des revendications extrieures la politique.
Ainsi Rome, la marche du silence des sourds-muets et la marche de la douleur des
mutils civils. La dmonstration se rapproche alors beaucoup des manifestations ordinaires,
avec peut-tre un peu plus de solennit.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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concde par le gouvernement britannique ; les marches de Pques organises


une chelle assez rduite en quelques villes de l'Allemagne de l'Ouest pour
protester contre les armes atomiques (dmonstrations qui ont d'ailleurs t
formellement condamnes par les dirigeants du parti socialiste) ; l'action entreprise
aux tats-Unis contre les pratiques de discrimination raciale par les Freedom
Riders ou Plerins de la Libert (quipes composes de Noirs et de Blancs qui se
dplaaient en autocar d'un tat sgrgationniste l'autre, en refusant de tenir
compte des injonctions et interdictions caractre racial). Dans toutes ces
occasions, il s'agit encore de susciter des courants d'opinion favorables la cause
dfendue : si l'on songe l'cho soulev dans le monde entier par les incidents
racistes survenus dans l'Alabama (mai 1961), il semble que les organisateurs de
ces dmonstrations aient choisi un moyen adquat d'intervention 1 . ce courant,
se rattachent les manifestations silencieuses contre la violence, rcemment
organises en milieu universitaire parisien la suite d'attentats au plastic.
Plusieurs de ces actes relvent de la mthode dite de dsobissance civile et
dont l'un des aspects est de refuser de tenir compte des ordres ou consignes des
autorits en se limitant une rsistance passive. C'est la mthode de la nonviolence qui a connu plusieurs applications en France l'poque rcente,
spcialement propos du conflit algrien 2 . Des membres de l'Action Civique
Non-Violente se sont ainsi rassembls aux Champs-lyses, Vincennes, devant
le Ministre de l'Intrieur pour protester contre les camps d'assignation rsidence.
Des rassemblements ont galement eu lieu en plusieurs villes de province selon un
scnario devenu rituel (les manifestants s'asseoient ou se couchent mme le sol
en tenant des banderoles au-dessus de leur tte et se font ensuite traner jusqu'aux
cars de police). On trouve dans le mouvement des membres de l'enseignement ;
des militants syndicalistes ; des tudiants normaliens, sciences po ...) ; des
jeunes soldats, etc. Quelques-uns d'entre eux ont t jugs pour excitation de
militaires la dsobissance ou refus d'obissance aux autorits militaires
(notamment un ancien prsident de l'Association des tudiants de Nancy).
2 Emploi de la grve D'une toute autre facture est l'acte de grve qui connat
une trs vaste extension notre poque et reoit sans cesse des utilisations

De ce point de vue, la saisie du navire Santa-Maria par le commandant Galvao a constitu un


acte d'une porte spectaculaire rarement gale. Pour l'interprtation de l'affaire par le
gouvernement portugais, voir Un acte de piraterie au XXe sicle , Portugal. Faits et
documents (1), 1961 : pp. 4-17. Le responsable de l'opration vient d'expliquer en dtail son
point de vue GALVAO (H.), The Santa-Maria ; Londres, 1961.
Sur le sens attach leurs actes par les non violents, voir BOURDET (C.), "Action directe" et
"non-violence" , France-Observateur, 2 juin 1960. Voir aussi MARTIN (P.), Plastic et nonviolence , Le Monde, 6 juillet 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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nouvelles. Nous en avons dj voqu divers cas particuliers. Il reste en prsenter


ici une notion gnrale 1 .
Dans son acception traditionnelle, la grve est un pisode des rapports entre
employeurs et employs. C'est une cessation concerte du travail dans un but de
revendication. ce titre, elle atteint la puissance publique en tant que patron,
touchant aussi bien les fonctionnaires que le personnel des entreprises publiques.
La grve revt de nombreuses formes qu'il n'est pas indispensable d'numrer en
dtail : citons seulement la grve du zle , par laquelle les douaniers provoquent
des embouteillages aux frontires ou dans les centres de rception des
marchandises trangres, et les grves dites tournantes (par exemple, arrts du
travail d'une heure ou deux qui touche successivement les divers services d'une
administration ou d'un tablissement : les Chques Postaux).
En bien des cas, les grves faites par les agents de l'tat et du secteur public de
l'conomie apportent aux usagers et l'ensemble du pays une gne considrable.
C'est le cas en particulier pour l'arrt des transports. Mentionnons aussi diverses
initiatives des enseignants, en matire d'examens et de correction de copies, qui ont
des rpercussions psychologiques dsagrables dans les familles. On sait que la
grve gnrale des examens, conue pour appuyer les revendications de la
profession enseignante, a finalement pu tre vite grce des concessions
gouvernementales (avril 1961). Il est clair que de telles manifestations n'ont plus
rien voir avec la grve classique qui a pour but d'amener un patron priv
composition en le privant temporairement de la force de travail ncessaire la
ralisation du profit.
Mais, dsormais, la grve sort des rapports du travail proprement dits pour
dsigner toute cessation d'activit par une catgorie sociale quelconque ou, si l'on
veut, tout refus d'accomplissement des tches ou formalits qui sont la raison d'tre
d'un tat ou d'une profession. On en a cit de nombreux exemples propos des
professions librales et des autorits municipales. Les tudiants en ont fait
plusieurs (grves d'assistance au cours) pour appuyer leurs revendications. Le
procd a parfois gagn les commerants (fermeture des boutiques dcrte pour le
28 mars 1955, avec un succs d'ailleurs relatif, par le mouvement poujadiste) et les
paysans (technique de la cessation des approvisionnements, bl et lait par
exemple : en mai-juin 1956 entre autres, pour le lait, l'action a pris la forme de
cessations tournantes de livraison par grandes rgions de production). Au
niveau du petit commerce, on a observ diverses reprises l'organisation de
grves d'achat par des groupements mcontents de mesures gouvernementales
(l'objectif tant toujours d'amener les autorits composition en suscitant une gne
srieuse pour les consommateurs et aussi les producteurs).
1

On abuse souvent du terme grve. Ainsi a-t-on parl de la grve de la messe propos des
manifestations organises le dimanche 30 avril 1961 par les catholiques algrois au sujet de la
lettre pastorale de Mgr Duval (accus de mler la religion la politique).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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On a dj mentionn les deux arrts de travail d'une heure raliss sous la Ve


Rpublique pour appuyer les autorits contre des forces insurrectionnelles. Il arrive
que des grves commences pour des raisons sociales et conomiques s'achvent
en manifestations politiques : tel parat avoir t le cas, en Belgique, du
mouvement contre la loi unique qui, pendant plusieurs semaines (dcembre
1960-janvier 1961) a paralys toute la Wallonnie industrielle et diverses rgions
flamandes. Cette grve a jou un rle particulirement important en dvoilant des
tensions latentes qui portaient des germes de conflit. Il est trop tt pour dire si elle
aura contribu modifier l'orientation socio-politique de la Belgique.

UTILISATION DE LA PUISSANCE FINANCIRE.


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L'argent joue un rle dans la prparation et l'excution de toutes les activits que
nous venons de mentionner, qu'il s'agisse d'un fonds de grve ou de l'tablissement
d'une documentation. Nous voudrions prsenter ici les cas dans lesquels l'emploi
de la fortune ou du revenu constitue un levier direct de la ngociation ou de la
pression.
Voyons d'abord les situations dans lesquelles l'emploi de cette facult s'effectue
de manire ngative : gner ou touffer les autorits publiques en les frappant la
caisse . Le refus de payer l'impt en constitue un exemple. On sait que cette
technique a t prconise diverses reprises par les organisations de petites et
moyennes entreprises (la Confdration Gnrale des P.M.E. et surtout
l'U.D.C.A. : en particulier, opration patentes lance par M. Poujade en aot
1955). N'oublions pas qu'un tel moyen d'action a t galement prconis par
certaines autorits spirituelles : ainsi le conseil fait aux fidles, en 1950, par
l'vque de Luon, de diffrer le paiement des impts jusqu' ce qu'aient t
satisfaites les revendications des coles Libres. Deux remarques propos de cette
technique : les consignes donnes ne sont gnralement pas suivies par les
adhrents ; les tribunaux refusent de voir dans l'opration un cas lgitime de grve
et considrent l'incitation au refus comme un dlai punissable. Certes l'exprience
a montr qu'un mouvement de contribuables mcontents peut devenir, au moins
temporairement, une puissante force de pression et obtenir ce titre des
concessions substantielles (cas du Poujadisme). Mais le groupe utilise cet effet
des techniques normales d'intervention : en particulier, la menace lectorale 1 .
Une autre situation, de bien plus grande envergure, est le maniement des
capitaux privs qui permet le montage de crises boursires destines affoler les
autorits et, plus gnralement, la manipulation globale de l'mission montaire en
1

Sur le poujadisme, en dehors de l'ouvrage cit de S. HOFFMANN qui est la rfrence de base,
voir titre documentaire la brochure publie par Dfense de l'Occident, Le poujadisme, Paris,
1956.

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204

vue de paralyser la trsorerie publique. C'est poser le problme du mur d'argent


(Institut d'mission ou Banque Centrale, banques ordinaires, tablissements
financiers...). Le rle de la finance dans la politique, trs souvent voqu entre les
deux guerres, est devenu l'un des arguments essentiels l'appui de la
nationalisation de la Banque de France et des quatre plus grands tablissements de
dpt 1 .
En plusieurs cas, la pression de la Banque de France sur les gouvernements
relve du domaine des faits prouvs et d'ailleurs reconnus par les intresss euxmmes. Sans remonter plus haut, citons la pese exerce par les rgents en 193435 sur le Prsident du Conseil P.-E. Flandin pour le contraindre raliser une
politique de rduction massive de dpenses publiques, celui-ci refusant au
contraire d'accepter le dilemme dflation-dvaluation que les autorits montaires
tentaient de lui imposer. Pendant plusieurs mois, le Trsor dut vivre d'expdients et
le Conseil de Rgence ne fit rien pour arrter la spculation contre le franc que
dclenchait une telle situation.
En d'autres circonstances par contre, les allgations mises sont plus
hasardeuses. Ainsi, l'accusation faite aux banques d'avoir, en diverses situations,
suscit ou favoris la fuite des capitaux l'tranger : de tels mouvements ne sont
pas contestables quoiqu'ils soient en gnral conditionns beaucoup plus par un
rflexe de peur ou un dsir d'vasion fiscale que par une volont de pression sur les
autorits. Il reste hors de contestation que les dtenteurs de la puissance financire
peut-tre vaudrait-il mieux dire montaire s'en sont servis pour discrditer ou
briser des Cabinets s'cartant de l' orthodoxie ou peu attentifs aux intrts des
possdants : on ne saurait pour autant rendre le mur d'argent responsable de
tous les maux qu'a entrans une gestion imprudente des finances publiques,
comme aussi l'absence de courage civique chez tant d'hommes politiques.
Venons-en maintenant aux utilisations de l'argent ayant pour but d'obtenir les
faveurs ou la complicit des hommes publics (parlementaires et fonctionnaires).
C'est un sujet complexe dont, pourtant, il n'est pas impossible de prciser le sens.
La premire difficult est de dlimiter le domaine mme de la corruption. La
chose est simple s'il s'agit de versements montaires destins l'amlioration
immdiate des ressources personnelles de l'intress. Mais il y a des situations plus
difficiles interprter : ainsi, les services rendus un parlementaire par une firme
en recrutant un membre de sa famille ou l'un de ses lecteurs influents (ou encore
l'un des parents de celui-ci). Il convient galement d'interprter avec soin les
situations dans lesquelles l'argent vers n'est pas destin satisfaire directement

Voir la brochure d'inspiration polmique de F. DELAISI, La Banque de France aux mains des
200 familles, Paris, 1936 (publication du Comit de Vigilance des Intellectuels Antifascistes).
Voir aussi DAUPHIN-MEUNIER (A.), La Banque de France, Paris, 1936.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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des besoins personnels mais mener des luttes politiques (alimentation d'une
caisse lectorale, versement de subventions un journal...).
Signalons aussi, en dclarant d'emble attribuer ce fait quelque importance,
les multiples avantages consentis et distributions effectues au titre des relations
sociales (ce que les Amricains appellent social amenities) : djeuners d'affaires,
week-ends la campagne, cadeaux l'occasion du Nouvel An. N'oublions pas non
plus les invitations visiter une firme, une rgion, un pays. Ce dernier point mrite
une mention particulire. Au cours des annes rcentes, Amricains, Sovitiques,
Chinois, etc. ont rivalis de gnrosit l'gard de parlementaires, hommes
d'affaires, syndicalistes, etc., leur offrant de longs et parfois somptueux voyages
dits d'tudes ou d'information ; encore que les bnficiaires s'en dfendent,
l'acceptation de telles faveurs risque de crer des liens prjudiciables
l'impartialit.
Notre numration est simplement indicative : rien ne serait plus facile que de
l'allonger et de la diversifier. Il est clair que l'on ne saurait ranger sous une
rubrique corruption la totalit, ni mme la plus large partie des actes ainsi
relevs. Encore faut-il s'entendre ce propos. Les destinataires de beaucoup de ces
libralits n'ont pas le sentiment d'tre corrompus , mais il est douteux que la
mme puret existe chez les incitateurs ou donateurs. ( Corrompre, dit Littr, c'est
gagner quelqu'un par dons ou promesses. ) Pour ceux qui en supportent le cot, le
but de ces manifestations est de crer des liens privilgis et d'obtenir par la suite,
au minimum, un accueil favorable. Mme s'ils ne constituent pas, dans l'tat des
prescriptions lgales et des murs, des actes de corruption, ils forment l'un des
aspects de l'utilisation du levier argent .
Deuxime question : l'extension de ces procds dans la vie politique
contemporaine. Il faut distinguer. Nous pensons que les cas d'achat direct des
consciences (ainsi paiement de mensualits ou versements pisodiques : les
vendus selon le terme populaire), s'ils ne sont pas exceptionnels, demeurent
rares. Encore que ce ne soit pas une vue dmontrable, nous affirmerions volontiers
admettre comme une donne de la situation l'honntet du personnel politique et
administratif dans sa trs large majorit. Par contre, nous ne tmoignerions pas du
mme optimisme en ce qui concerne les facilits secondaires et autres avantages
sociaux qui semblent connatre un vif dveloppement. Cet ouvrage n'tant pas un
trait de morale civique, nous n'avons pas porter un jugement sur ces pratiques :
pourtant, au plan de l'examen sociologique, on ne saurait les dclarer sans
influence sur les rapports entre les intrts et les pouvoirs.
Reste mentionner un dernier aspect : le rle de la concussion dans la
conduite des affaires publiques et la prise des dcisions. On peut en un sens
diffrencier le trafic d'influence (abus intress de l'autorit dtenue par un
gouvernant en vue d'obtenir des faveurs pour des tiers, en dehors de ses propres
fonctions) de la prvarication (abus direct des facults ouvertes par le poste
occup, galement dans un intrt personnel matriel). De tels abus ne sont pas

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

206

ncessairement suscits par un versement d'argent, mais la distribution d'une


somme quelconque en est trs souvent l'lment incitateur.
L'explication par l'argent est trs populaire ds que des intrts commerciaux
sont impliqus. Et, sur cette base, on en vient attribuer de mystrieuses
transactions financires le rsultat de l'inertie ou de la mauvaise volont des
services administratifs. Un facteur limite pourtant la capacit de la monnaie avoir
le dernier mot : la multiplicit des services et bureaux qui collaborent
l'instruction d'une affaire et, ds lors, se contrlent rciproquement. Quand il est
vers titre direct (pots-de-vin), l'argent permet de conqurir des avantages
particuliers (dont le trafic de licences d'importation est rest un exemple typique) :
la passation des marchs de l'tat ouvre galement aux groupes corrupteurs
certaines possibilits d'action. Par contre, au plan des dcisions de porte gnrale
(choix des investissements financs par l'tat), il est beaucoup plus douteux que
l'argument financier ait la moindre utilit.
Les phnomnes que l'on vient de dcrire sont souvent mis en vedette
l'occasion des scandales dont ils constituent un aspect significatif. Il y en a
dans tous les pays et sous tous les rgimes, la seule diffrence entre eux rsidant
dans l'aptitude du systme organiser l'touffement. Les scandales sont de divers
ordres, de murs en particulier : mais beaucoup sont dus l' abus de la puissance
de l'argent selon l'expression de M. Blocq-Mascart 1 . On en a relev un bon
nombre l'poque contemporaine qui, rptons-le, ne dtient aucun monopole en
la matire ; les trafics lis au ravitaillement et la rpartition des denres
alimentaires (affaire du vin qui donna lieu la cration, en fvrier 1947, d'une
Commission d'enqute parlementaire : on aurait pu, l'poque, en soulever bien
d'autres) ; trafic des piastres ; affaire des bons d'Arras ; affaire Roger Peyr-Van
Co, dite des gnraux ; affaire du Comptoir National du Logement... 2 .
Tout rgime a ses cloaques , crit J. Fauvet propos des affaires que
suscita la guerre d'Indochine 3 . Et il est clair que les travaux de la commission
d'enqute parlementaire constitue en cette occasion, s'ils furent dans l'ensemble
dcevants, n'en aboutirent pas moins clabousser le rgime. En dehors de
l'accusation faite plusieurs hommes politiques de s'tre laiss corrompre par VanCo, on doit aussi ne pas oublier les multiples trafics qui s'accomplirent dans le
cadre de cette guerre : trafics engendrant la perception de commissions ou
courtages et provoquant la rencontre, dans des conditions plus que suspectes,
1

In : Du scandale, Paris, 1960, chap. X. C'est d'ailleurs plutt dans le chap. VI, Abus du
pouvoir , que l'auteur range les phnomnes voqus dans ce paragraphe.
Malheureusement, les rfrences bibliographiques disponibles en ces matires sont rares et
ingalement srieuses. Le Crapouillot a consacr deux livraisons aux Scandales de la IVe
(numros 27 et 28). Sur l'affaire des piastres nous disposons de l'ouvrage trs controvers de J.
DESPUECH, Le trafic des piastres avec des documents photocopis, Paris, 1953, dont toutes
les accusations ne sont pas d'une grande solidit. Sur l'affaire des gnraux, voir WILLIAMS
(Ph.), L'affaire des gnraux , Cambridge journal, mai 1951, pp. 469-480.
In : La IVe Rpublique, Paris, 1959, p. 159.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

207

d'affairistes, de politiciens et parfois aussi de fonctionnaires... 1 . La Commission en


vint aussi voquer, sans parvenir des conclusions nettes, la part de certains
groupes d'intrt puissants dans toutes ces pratiques 2 .
Admettons que ces scandales sur lesquels, malgr tout, la lumire n'a pas t
faite mettaient en cause des lments particuliers sans qu'on puisse gnraliser
les constatations l'ensemble de l'appareil public, politique et administratif. Il est
lmentaire, quand on veut sauver la partie saine, de procder des amputations
chirurgicales. N'ayant pas su ou pu le faire, le rgime devait payer plus tard son
manque de clairvoyance et de courage.

UTILISATION DES FACULTS LGALES.


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C'est lune des voies ouvertes aux groupes pour lutter contre des dcisions prises
leur encontre. Il nous semble utile de dire quelques mots de cet aspect du sujet qui
est gnralement nglig 3 .
On peut imaginer en premier lieu l'appel une autorit suprieure. En France,
o il est traditionnel de mettre en cause le Cabinet devant le Parlement, quelques
groupes se sont efforcs d'obtenir des Assembles un dsaveu de mesures adoptes
par les ministres et le vote de mesures plus conformes aux intrts professionnels.
C'est ainsi qu'en plusieurs occasions les organisations agricoles ont rclam la
convocation du Parlement en sance extraordinaire. Ce dplacement du terrain de
la lutte a t ralis notamment en septembre 1957, le Cabinet prsid par M.
Bourgs-Maunoury ayant dcid, sous la pression des paysans, de runir le
Parlement en session extraordinaire du 17 septembre au 20 octobre (pour tre
d'ailleurs renvers le 30 septembre non sur les questions agricoles, mais sur la loicadre algrienne).
Autre possibilit d'attaque : le recours l'autorit judiciaire sous rserve que les
textes ou actes contests entrent dans la sphre de comptence de celles-ci. En
voici un premier exemple. les recours forms par de nombreuses affaires contre
l'application de la circulaire du 31 mars 1960 qui interdit les pratiques
commerciales restrictives. Ces recours ont t prsents devant les tribunaux
judiciaires, mais des pourvois ont t galement adresss au Conseil d'tat, les
auteurs invoquant le dfaut de base lgale de la circulaire. Il est impossible de
1
2

Selon la remarque de F. GOGUEL, Esprit, avril 1950 : 684.


Pour une valuation globale des travaux de la Commission d'enqute, voir WERTH (A.), La
France depuis la guerre, 1944-1957, traduit de l'anglais, Paris, 1957, pp. 307-322.
Nous ne traiterons pas ici du droit de ptition pratiquement tomb en dsutude. Voir toutefois
MOREAU (J.), Un inconnu : le droit de ptition sous la IVe Rpublique, Paris, 1958 (extrait des
Travaux juridiques et conomiques de l'Universit de Rennes, t. XXI, 1958).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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qualifier de pression l'exercice d'un droit reconnu tout citoyen : mais,


supposer que les magistrats ne confirment pas ou pas pleinement les thses de
l'Administration, il peut en rsulter pour celle-ci une obligation ou une incitation
revoir et, peut-tre, nuancer son point de vue. Il arrive alors qu'un ministre
rencontre des difficults judiciaires l o il ne comptait que sur des oppositions
politiques. La mise en application de la circulaire Fontanet appartient cette
catgorie d'affaires : elle a donn lieu de nombreuses pripties juridiques (ainsi,
en une espce, le point de vue de l'Administration a-t-il t confirm par un arrt
de la Cour de Cassation saisi dans l'intrt de la loi par le procureur gnral
prs ladite Cour : arrt rendu le 13 juillet 1961).
Second exemple : les pourvois forms par les tudiants contre la rsiliation des
sursis d'tudes. L'affaire a commenc le 11 aot 1959 par la publication d'une
circulaire interministrielle relative au rgime des sursis. Ce texte lui paraissant
la fois contraire aux intrts des tudiants et entach d'illgalit, l'U.N.E.F. (qui n'a
d'ailleurs jamais contest l'existence d'un certain nombre d'abus), dcida d'engager
la lutte pour obtenir son abrogation. Le combat s'est droul sur plusieurs plans :
action sur les autorits ministrielles responsables qui a culmin avec
l'organisation d'une grve des cours pour une dure de deux jours (16-17 mars
1960) ; pourvoi form devant le Conseil d'tat (au titre de l'U.N.E.F. et de l'Union
des Grandes coles) et qui devait aboutir l'annulation du texte litigieux par cette
juridiction, la thse des tudiants lui attribuant un caractre rglementaire tant
donc accepte ; organisation de recours par les tudiants intresss devant les
Conseils de Rvision (recours effet suspensif), selon les formules et une mthode
mises au point par leurs associations et avec le concours d'avocats assurs par
celles-ci ; menace de retrait de l'U.N.E.F. de la Commission nationale ArmeJeunesse 1 .
Au cours de cette lutte, l'U.N.E.F. a tenu informs du dveloppement du
problme les grandes organisations syndicales et les mouvements de jeunesse le
Syndicat National de l'Enseignement Suprieur (F.E.N.) ayant donn l'ordre ses
membres de s'associer la grve. Elle a agi auprs du Premier Ministre, des
parlementaires, des recteurs et doyens de Facult. Trs rapidement, plusieurs textes
sont venus attnuer la porte de la circulaire, les Conseils de Rvision ayant dans
la plupart des cas accord le renouvellement aux tudiants menacs de rsiliation
et dfendus par les avocats de l'U.N.E.F. Finalement, cette affaire, insparable du
contexte politique actuel, a t rgle par une ordonnance et un dcret publis au
J.O. du 25 mars donc quelques jours aprs la grve (et dont l'U.N.E.F., consulte,
avait pralablement approuv les grandes lignes tout en souhaitant quelques
retouches). Cet exemple tablit en tout cas l'troite imbrication de l'appel au
judiciaire et du recours au politique en certaines circonstances.

Voir U.N.E.F.-Informations, Sursis (50) : 45-46. Ce document contient les pices officielles du
dossier et expose le point de vue de l'Association.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

209

Cette question se rattache au droit d'une association d'intervenir en justice pour


la protection des intrts dont elle a la charge. Rserve faite de celles auxquelles la
loi confre le droit d'agir raison de faits portant atteinte aux intrts dont elles
assument la dfense (associations pour la protection des travailleurs domicile ou
la sauvegarde de la moralit publique), les associations ne peuvent intervenir qu'en
justifiant d'un intrt direct et personnel leur appartenant en tant que personne
morale. C'est le problme classique de la distinction entre l'action corporative et
individuelle 1 . Or, en notre domaine, de telles interventions peuvent avoir valeur
politique. Citons par exemple le procs fait La Voix du Nord par le Comit
Maurice Audin (qui s'est constitu en association, notamment pour avoir le droit de
plaider en justice), devant le Tribunal de Grande Instance de Lille (mai 1960), le
Tribunal devant d'ailleurs dclarer irrecevable la plainte en diffamation formule
par le Comit 2 .
En plusieurs cas, la frontire sparant l'utilisation lgitime d'un droit des
actions interdites par la loi est facile dfinir. Ainsi, pour les empchements mis
l'exercice des contrles fiscaux par le mouvement poujadiste, ou encore pour la
rsistance aux expulsions (et a fortiori le squattage ) organise par les
organisations de locataires. Il est possible que dans l'esprit des promoteurs de ces
actes surtout les dfenseurs de locataires la dmarche entreprise soit empreinte
d'une valeur morale suprieure aux consignes de la lgislation positive. Cependant,
il ne s'agit pas l de l'exercice d'un droit, mais bien de l'exercice d'une pression
d'une nature particulire : recours l'illgalit appuy sur une mobilisation des
adhrents et de sympathisants. Mais la question n'est pas toujours aussi nette.
Soit le refus de coopration avec les pouvoirs publics qui peut prendre de
multiples formes : ainsi, dcisions des organisations professionnelles de se retirer
d'organismes officiels aux travaux desquels elles avaient accept de participer (ce
fut dans le pass, quelques reprises, le cas des coopratives agricoles de crales
dans leurs rapports avec l'O.N.I.C.). En apparence, ce retrait correspond
simplement l'exercice d'un droit. Cependant, l'opration peut entraner une
certaine dsorganisation du travail, objectif que visent entre autres les promoteurs
de l'opration. L'exercice d'un droit provoque ainsi une pression et ne saurait
chapper cette qualification.

Sur le problme, voir LAUBADRE (Andr de), Trait lmentaire de droit administratif, 2e
dition, Paris, 1957, pp. 352-353. Voir aussi CORNU (G.), FOYER (J.), Procdure civile, Paris,
1958 ( Thmis ), pp. 346-348. Pour un exemple tranger, voir VOSE (C.E.), Litigation as a
form of pressure group activity , Annals of the American Academy of Political and Social
Science, septembre 1958 : 20-31. L'auteur signale en particulier l'activit de l'American Liberty
League, de la National Consumers' League et de la National Association for the Advancement
of Coloured People (notamment aide aux individus au nom desquels sont plaids des test
cases ).
Voir Le Monde, 25 mai 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

210

Autre exemple : la mauvaise volont apporte cooprer avec les nouveaux


directeurs en cas de nationalisation d'une affaire ou le souci de se limiter aux
simples obligations lgales. Ce manque d'esprit coopratif, accompagn il est vrai
de quelques manuvres supplmentaires, a t reproch par les Travaillistes aux
dirigeants de l'Iron and Steel Federation lors de la nationalisation de la sidrurgie.
On a pu parler ce propos dans les milieux travaillistes il est vrai, de sabotage de
l'action gouvernementale.
Mentionnons ce propos la force d'inertie dont l'interprtation n'est pas
toujours aise. Sollicit d'entreprendre certaines activits, un groupe industriel ou
financier, sans adopter une attitude nettement ngative, invoquera des difficults
techniques ou sollicitera des garanties publiques, les unes et les autres comportant
le cas chant de srieux lments de justification. La position prudente et
rticente de la sidrurgie franaise vis--vis de la construction d'une acirie Bne
semble relever de ce genre de tactique.
Telle est la liste, impressionnante on le voit, des techniques d'intervention la
disposition des groupes. Reste toutefois tudier les conditions et circonstances
qui en permettent et en limitent l'utilisation.
Facult d'emploi
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Un point est certain : la plupart des groupes ne disposent que d'un choix rduit de
moyens et il ne leur est pas toujours possible d'employer compltement les leviers
qu'ils ont en leur possession. Cette restriction, involontaire ou volontaire dans
l'emploi des techniques d'intervention, est un aspect important du sujet. On
voudrait lui consacrer quelques explications.
En premier lieu, les groupes ne sont pas en mesure de se servir, le voudraientils, de la totalit des instruments concevables. Beaucoup sont pauvres ou possdent
juste les moyens d'entretenir un lger secrtariat. Toute une srie de dmarches et
d'interventions leur sont ds lors pratiquement interdites. D'autres trouvent un
handicap dans la petitesse numrique des catgories reprsentes ou leur faiblesse
intrinsque. On peut admettre que, dans certaines limites, le nombre et la richesse
sont des lments substituables : ce n'est pas toujours le cas, les actions permises
par chacun de ces facteurs n'exerant pas la mme influence auprs des diffrents
interlocuteurs. Groupes riches et peu nombreux d'une part, groupes nombreux et
pauvres de l'autre, auront leurs propres points de faiblesse, leurs propres lments
de dsquilibre.
En second lieu, les groupes sont susceptibles de s'imposer une sorte de
restriction volontaire dans l'emploi des moyens disponibles. Il s'agit en quelque
sorte pour les intresss d'viter tout abus dans l'usage de leurs lments de force
et, par exemple, de leurs disponibilits financires. On peut voir dans cette attitude

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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l'effet d'une contrainte morale ou le souhait de donner l'opinion une certaine


image du groupe. N'ayons d'ailleurs pas trop d'illusions : cette volont de renoncer
aux actes compromettants se bornera parfois une simple apparence, l'activit
litigieuse prenant simplement un caractre clandestin. Au surplus, ne nous
exagrons pas la spontanit de ces limitations : elles sont gnralement
commandes par l'tat des murs et les dispositions de l'opinion.
Soit, par exemple, la corruption. Pendant longtemps elle a constitu un mode
normal d'intervention dans les affaires publiques et il en va encore ainsi dans de
nombreux pays o les mthodes concussionnaires s'affirment presque ciel ouvert.
Dans les pays d'Europe Occidentale, de telles pratiques existent mais leur
dcouverte suscite un sentiment de rprobation. En France, la mauvaise rputation
des grandes affaires dans de larges secteurs de l'opinion tient au fait qu'on leur
attribue, trop volontiers, l'habitude de corrompre les hommes politiques. Il est
difficile de tracer une frontire prcise entre ce que la collectivit tient pour
lgitime et ce qui lui parat contestable. Encore qu'elle constitue l'un des lments
de ce clivage, la lgalit ne saurait suffire l'exprimer. Il y a des actes que le
public tend rprouver bien qu'ils ne soient pas contraires aux lois : le lock-out
semble tre de ceux-l. En tout cas, cette frontire ne saurait tre dcrite comme
une ligne rigide qui sparerait le bien et le mal la manire des dfinitions d'un
quelconque catchisme civique. La division varie selon les poques : au surplus,
l'apprciation porte sur l'emploi d'un moyen est un moment donn fonction du
contexte social.
Il en va ainsi pour la grve. Certains mouvements de revendication bnficient,
sans aucun doute, sinon de l'appui actif du moins de la sympathie de l'opinion. Ce
n'est pas toujours le cas. La rptition des arrts de travail pour obtenir des
avantages supplmentaires comme aussi leur utilisation, sans souci des
consquences pour le public, par des syndicats dont les membres ne sont pas parmi
les plus mal pourvus, risquent de susciter des critiques et mme de soulever la
rprobation en de nombreux secteurs. Il arrive que les groupements fassent cet
gard des erreurs de calcul. La violence est souvent payante dans l'immdiat :
long terme, elle peut susciter de profonds ressentiments chez ceux qui en ont t
les victimes innocentes ou les spectateurs passifs.
Gnralement, il y a une gradation dans l'emploi des moyens, l'action directe,
notamment par la grve, n'intervenant qu'en cas d'chec des ngociations. Cette
rgle est-elle toujours accepte aujourd'hui ? On peut en douter en observant la
propension de nombreux organismes introduire, ds le dbut des conversations,
la menace d'un recours la violence au cas o les satisfactions revendiques
seraient refuses, ou encore la tendance s'emporter avant que le danger ne soit
devenu actuel. Ce serait en somme la confirmation des thses soulignant que les
Franais, en raison de la violence de leurs oppositions idologiques, ngligent les
possibilits du compromis et mme s'en mfient.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

212

Certes, il ne serait pas difficile d'analyser aujourd'hui l'action des groupes en


termes de violence, la Ve Rpublique ayant aggrav une prdisposition naturelle en
fermant ou, en tout cas, minimisant l'exutoire parlementaire. On note, de
multiples signes, dont beaucoup ne se rapportant pas au conflit algrien, une
exaspration croissante dans les rapports, un ton d'pret qui conduit chacun
accuser l'autre de graves mfaits et tmoigner d'outrance dans les demandes.
Tout se passe comme si les diverses catgories socio-professionnelles n'ayant
confiance ni dans les pouvoirs publics, ni dans les autres groupes, se considraient
comme mobilises en permanence pour la sauvegarde de leur position conomicosociale. N'aurait-on plus confiance que dans l'talage de la force ? Rcemment,
Monseigneur Fauvel, vque de Quimper, rappelait aux militants catholiques
paysans les conditions auxquelles l'glise soumet l'exercice du recours ultime la
violence. Tout en affirmant que si les pouvoirs se drobent... ils deviennent
responsables d'une situation injuste , l'vque dclarait que les moyens violents
employs doivent tre honntes, proportionns et contrls par les responsables
et condamnait les actes de sabotage . Que les autorits spirituelles se limitent
dans une telle conjoncture donner des conseils de modration, n'est-ce pas le
signe d'une dgradation irrmdiable dans la capacit d'accepter les liens sociaux ?
Dans cette perspective, il est lgitime que beaucoup s'meuvent de l' inquitante
monte de la violence , (R. Lecourt). Mais, cette situation est en quelque mesure
la consquence du refus d'accepter les vieilles hirarchies et les divisions sociales
traditionnelles.
Il faut cependant faire quelques rserves et se garder en tout cas des clichs que
nous avons dj combattus sur le comportement politique des Franais. En premier
lieu, nous manquons des analyses historiques qui permettraient d'apprcier
l'aggravation de la tendance actuelle par rapport au pass. Les meutes du Midi
vinicole avant la premire guerre mondiale 1 comme aussi l'pret des luttes
syndicales, montrent que le recours la violence n'est pas une nouveaut dans la
vie sociale franaise. Et il est douteux que les remous engendrs par la C.E.D., la
plus grande bataille idologique de cet aprs-guerre, aient gal en ampleur, en
intensit et en dure, les luttes de l'affaire Dreyfus.
Il est galement possible que la prise en considration de la dimension
comparative provoque quelque modration dans le jugement port sur les
pratiques franaises. La Grande-Bretagne a eu aussi des grves longues et dures et
la notion de grve sauvage que l'on y a nonc, montre bien que la base n'obit
pas toujours aux consignes de modration venues d'en haut. Le redressement
financier de dcembre 1958 n'a pas suscit de mouvement analogue celui
provoqu en Belgique par la loi unique qui, il est vrai, touchait sur quelques
points (chmage et pensions) des conqutes tenues pour essentielles par la classe
ouvrire. Les journaux italiens contrls par la Confindustria sont peu loquaces sur
1

Pour une analyse des causes de la crise, voir WARNER (Ch. K.), The Winegrowers of France
and the government since 1875, New York, 1960, chap. 2 4.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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les mouvements revendicatifs : mais qui lit l'Unit (organe du parti communiste),
le paysage social de la pninsule apparat bien diffrent. Au surplus et c'est une
troisime rserve, en France mme, bien des affaires, dont il est ds lors peu parl,
se rsolvent aussi par des compromis : sans adopter la doctrine du dclin des
idologies, il faut noter un certain affaissement des rivalits l'poque actuelle, les
activits traditionnelles que menace le progrs conomique, constituant les
principaux foyers de troubles violents.
Ces remarques n'ont d'autre objet que de suggrer quelque prudence dans
l'valuation des tendances prsentes. Il ne faut pas s'en tenir aux seuls lments qui
justifieraient, au moins en apparence, la thse d'une aggravation de la violence
dans les rapports sociaux. Violence qui, redisons-le, n'est pas toujours un indice de
force ou de puissance. Peut-tre, en dfinitive, le ton et c'est dj quelque chose,
reconnaissons-le est-il plus virulent que le contenu de la dmarche. En effectuant
la classification des groupes, nous avons exclu de la catgorie groupes de
pression ceux qui veulent changer, au besoin par la force, l'idologie de base et le
mode de fonctionnement des institutions. C'est probablement dans ce secteur que
les conditions d'appel la force et de recours la violence sont les plus denses et
les plus inquitantes : ce n'est pas exactement notre sujet, bien que l'tablissement
d'une telle diffrenciation perde beaucoup de son sens si l'on passe de l'univers
conceptuel la vie pratique. Les groupes de pression qui agissent dans un tel
climat en sont marqus : en portent-ils directement la responsabilit, au moins la
plupart d'entre eux ?

V. SITUATION SOCIO-POLITIQUE DES GROUPES


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L'objectif des groupements est d'amliorer leur position auprs des gouvernements
et dans l'opinion. Ce facteur, que nous appelons ici le statut, commande en une
large mesure la facult d'accs aux autorits officielles. Certes, le fait de parler
avec les hommes responsables et mme d'tre reu habituellement par eux ne
signifie pas que l'organisme considr soit en mesure de faire triompher ses
revendications. L'accs, on le verra mieux plus loin, n'assure pas ncessairement le
succs mais c'est, en bien des cas, la condition d'une pression efficace. Il revient
aux groupes d'imprimer leur comportement les traits favorables une telle
entreprise, encore que de nombreux lments limitent cet gard leur capacit de
manuvre.
lments d'ajustement
En premire analyse, la variable cl semble tre la nature et la mentalit globale de
la clientle du groupe. Une association de petits commerants ou de bouchers ne
saurait effectuer le mme type d'ajustement qu'un comit de financiers ou de
grands patrons. Une culture comporte toujours des sous-cultures qui marquent

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

214

chacune certains groupes de prfrence d'autres. Le style d'action est donc pour
partie un phnomne culturel, ce qui n'est pas sans rejaillir directement sur la
tonalit mme de l'activit collective. Sous cet angle, les groupes constitus
l'chelle nationale comportent souvent des varits locales que l'on peut interprter
comme le rsultat des cultures rgionales qui sont un aspect des sous-cultures que
nous venons de citer.
Mais cette diversit dans les clientles exprime une caractristique plus
profonde : l'objectif, la qualit, le sens de l'activit du groupe. plusieurs gards,
il existe une relation troite entre le propos inclus dans l'objet social et les moyens
utiliss pour la dfense ou la promotion de ce but. travers des dmarches sur le
gouvernement, de porte uniforme (au sens o il s'agit toujours d'influencer le
processus de dcision), un groupe de financiers, de savants, de syndicalistes
conserve ses caractristiques propres qui sont souvent le fruit d'une longue
tradition. De l, ces diffrences dans le style d'action qui conduisent des
observateurs superficiels dclarer que telle catgorie de groupes n'est pas comme
les autres. Cette position, qui pourrait avoir une valeur si elle se fondait sur la
mesure de frquences statistiques ou la constatation positive de rgularits de
comportement, traduit simplement, dans la plupart des cas, un jugement de valeur,
un prjug, une conception a priori.
Soit, par exemple, les groupes religieux. L'glise catholique, par l'intermdiaire
de ses reprsentants accrdits, traite directement avec les autorits publiques et
selon une logique qui, au mode d'expression prs, ne diffre pas de celle d'autres
groupements interventions discrtes. Mais, en mme temps, elle exerce, par le
truchement de ses prtres (et aussi de nombreux lacs), une action diffuse par une
voie uniquement morale ou spirituelle. Or, cette facult sera en plusieurs occasions
employe pour suggrer des dterminations politiques, lectorales notamment.
Cette influence qui dcoule du magistre que l'glise exerce sur les mes des
fidles, est comprise dans l'objet collectif. Sous cet aspect, l'glise constitue une
combinaison unique. Nanmoins, il serait facile de dgager des types
d'interventions galement originaux en analysant le grand patronat, les petits
paysans ou les tudiants.
En un sens, pour tous les groupes revendication-reprsentation , la politique
constitue une technique de ralisation du projet envisag. Mais, et c'est un autre
lment du style d'action, la structure de l'activit dtermine, ou tout au moins
explique, la place dvolue ce moyen : elle rend compte de l'image que le groupe
se fait de ses rapports avec les gouvernants. Pour certains de nos groupes d'intrt
les bureaucraties d'affaires et les glises notamment il s'agit simplement de
faciliter ou de favoriser par ces interventions, une activit qui trouve en elle-mme
ses propres moyens de russite et de dveloppement (ces organismes tant fonds,
dans une tout autre fin que l'exercice d'une pression, sur les pouvoirs et la

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

215

participation la politique) 1 . On pourrait en rapprocher, nous l'avons vu, certains


groupements dont la mission est soit de procurer des services leurs membres
(clubs), soit d'apporter aide et secours autrui (institutions philanthropiques).
D'autres groupes ont un objet qui les oblige en quelque mesure concentrer
leur attention et leurs forces sur les attitudes et positions des autorits ils sont, en
somme, des groupes de pression par vocation propre. Ainsi, les organismes de
promotion ou de soutien d'une cause quand ils se limitent un objectif dont
l'accomplissement dpend entirement et uniquement d'une dcision politique, ou
encore les groupes de dfense d'une catgorie dont en pratique les revendications
ne s'adressent qu' l'tat. Les organisations professionnelles sont un type
intermdiaire si, comme ce n'est pas toujours le cas, elles rendent leurs membres
d'autres services que celui d'une action collective sur l'tat. Toutes choses gales,
les groupes ou organismes dont l'activit, pour une part plus ou moins large, se
droule hors de la politique, aborderont les autorits dans un autre esprit que ceux
dont la raison d'tre se limite de telles interventions.
Ajoutons que les particularits ainsi dfinies dterminent un autre lment du
style d'action : la nature et la qualit des moyens disponibles. C'est plusieurs
gards une contrainte d'une particulire rigueur. Toute action rflchie exige une
adaptation des moyens aux fins et, ventuellement, une redfinition de celles-ci en
fonction des instruments existants ou pouvant tre employs. Les groupes n'ont pas
toujours la possibilit de raliser un tel ajustement, encore que certains, grce
l'ampleur et la diversit de leurs ressources, soient mieux placs pour l'accomplir.
La brutalit du style rsulte parfois de l'impossibilit de trouver un autre principe
d'action qui prsente quelque efficacit.
Ainsi se dfinissent, au total, des clivages multiples : groupes nombreux ou
restreints, riches ou pauvres, calculateurs ou brutaux, secrets ou bavards, exasprs
ou tranquilles, presss ou patients, etc. Bien entendu, ces traits lmentaires
forment leur tour des catgories complexes que la faiblesse des tudes
monographiques ne permet gure d'expliciter. On peut concevoir aisment un
groupe restreint et riche, capable de calculer ses interventions et de les tenir
secrtes (financiers ou grands patrons, par exemple) qui, selon le cas, pourra tre
patient ou press. Les groupes nombreux et pauvres sont brutaux par calcul peuttre, mais souvent aussi par ncessit : ils sont gnralement impatients et tendront
vite l'exaspration... Naturellement, nous sommes conscient de l'aspect
rudimentaire de ces suggestions. On peut esprer qu'un dveloppement des
analyses permettra de dpasser ces banalits et de dresser, de concert avec les
techniciens de la psychologie sociale, une srie de profils psychologiques des
groupes expliquant la diversit des styles d'action.
*
1

Comme le propose, tort croyons-nous, A. POTTER in : Organized groups in British national


politics, op. cit., p. 15.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

216

Il reste prciser un point qui agit aussi sur ces styles : le degr d'autonomie dont
bnficient les groupes, ou, en d'autres termes, la capacit engager une action
dont ils portent vis--vis de leurs membres l'exclusive responsabilit. Ce n'est pas
toujours le cas, une premire restriction cette libert de manuvre tant apporte
par l'adhsion une centrale ou un quelconque organisme de regroupement dont
les conseils ou directives psent sur le comportement des units composantes. Ce
sera ainsi, la situation des syndicats ouvriers l'gard des confdrations qui les
rassemblent. On observe une assez grande diversit dans les attitudes respectives.
Rserve faite de dcisions exceptionnelles (action rcente contre l'Electrical Trades
Union), le T.U.C. britannique, par exemple, se borne exercer sur ses membres
une simple magistrature d'influence moins contraignante que les directives mises
et les dcisions de porte gnrale prises par les autorits centrales de la C.G.T.
Encore le cas cgtiste montre-t-il qu'il ne faut pas attribuer cette dpendance
vis--vis du centre un caractre trop absolu, des membres agissant parfois de leur
propre initiative. En d'autres secteurs, la situation est beaucoup plus lche : ainsi,
pour le patronat. Lors de son adhsion au C.N.P.F., la Confdration Gnrale des
Petites et Moyennes Entreprises a pris grand soin de dclarer qu'elle n'entendait
pas aliner son autonomie (supra).
Tout autre est la situation des organismes d'Action Catholique par rapport la
Hirarchie ecclsiastique. L'Action Catholique est, d'aprs la dfinition officielle,
l'organisation qui permet la participation des lacs l'apostolat de la hirarchie. Les
lments qui la composent et dont nous avons montr les liens invitables avec le
secteur des affaires publiques, agissent en relation troite avec un centre moteur ou
inspirateur. En un sens, le vritable et unique groupe de pression est l'organisationguide 1 , les organisations spcialises constituant seulement des instruments de
pntration et d'expansion au service de la premire. Les groupements d'inspiration
chrtienne tantt chappent ce schma, tantt s'en rapprochent (supra, volution
de la C.F.T.C.).
On doit rapprocher de cette situation les organisations de masse lies au parti
communiste et dont le Mouvement de la Paix ou l'Union des Femmes Franaises
constituent un exemple utile. Ces organisations s'affirment trangres la politique
et se prsentent comme des associations rassemblant des individus que rapprochent
leurs conditions d'existence, ou encore leurs proccupations morales ou matrielles
(ce qui nous ramne la dualit caractristique objective - communaut
d'aspirations). Leur recrutement est, en principe, beaucoup plus large que celui du
parti. Il s'agit de runir des gens qui ne sont pas membres de celui-ci, soit parce
qu'ils hsitent franchir le pas dfinitif, soit parce qu'ils n'approuvent pas tous ses
thmes. Plusieurs de ces groupes rendent des services leurs membres sans aucune

Comme l'a montr F. ONOFRI, Tempi moderni, art. cit : 338.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

217

considration d'appartenance partisane (ainsi, les organisations de locataires qui


luttent contre les expulsions, etc.) 1 .
Pour rendre compte de ces phnomnes, M. Duverger a cr la catgorie dite
des organisations annexes . Il entend par l des groupements divers, crs par
le parti et contrls par lui, en fait ou en droit, qui permettent d'largir ou
d'approfondir la participation : de l'largir en agglomrant autour du noyau des
partisans proprement dits, des associations satellites formes de sympathisants ; de
l'approfondir en compltant l'encadrement politique des adhrents ralis par le
parti, par un encadrement familial, social, culturel, etc. 2 . La C.G.T. est
volontiers cite comme la plus grande et la plus importante de ces organisations
dont les liens avec le parti sont d'intensit ingale.
Cette notion a fait l'objet de nombreuses et, souvent, vives critiques. On lui
reproche d'exagrer la dpendance idologique et la subordination matrielle au
parti communiste (attitude particulirement nette chez les syndicalistes qui
dclarent conduire leurs affaires en fonction de l'intrt des membres et non d'une
stratgie partisane externe, ou encore, chez les dfenseurs des locataires dont
l'action est dite trangre au combat idologique). Deuxime dfaut : cette notion
nglige la possibilit que les dites organisations exercent elles-mmes des
pressions sur le parti (par exemple, pour le dtourner d'une politique ou d'un choix
dict par une apprciation tactique de la situation et pouvant se rvler contraire
aux intrts de diverses catgories). Enfin, ce concept omet de prendre en
considration les motifs d'adhsion propres aux adhrents, du moins de beaucoup
d'entre eux. Le salari s'affilie la C.G.T. parce qu'il voit dans ce groupe le
meilleur dfenseur des travailleurs : il s'en retirerait en cas de dception grave sur
cette capacit. Ds lors, l'organisme doit adopter une ligne de conduite tendant
faire concider ses buts rels et ses objectifs dclars. Il risque ainsi de devenir le
thtre d'un conflit d'intrts entre le centre-guide externe et les lments internes
(conflit pouvant se rvler aigu si les communistes participaient aux
responsabilits du pouvoir).
Aucune de ces remarques n'est totalement vraie ou compltement ngligeable.
Il est exact, par exemple, que la C.G.T. compte parmi ses adhrents des membres
et des lecteurs de la S.F.I.O. La notion de M. Duverger reprsente une
approximation un peu appuye, mais finalement correcte de la ralit. Il est
impossible de ne pas considrer le parti communiste, en dehors de sa vocation
d'ordre gouvernemental, comme un centre d'impulsion et d'influence (et le mme
phnomne s'observe au niveau international, ce que les communistes appellent
eux-mmes le mouvement communiste international ). Mais nous commettons
1

Sur ces organisations, voir BRAYANCE (A.), Anatomie du parti communiste franais, 1952,
chap. VII. Pour l'avant-guerre voir FERL (T.), Le communisme en France. Organisation,
Paris, 1937, chap. VIII et XIV (Collection Documentation catholique ).
Les partis politiques, 2e dition, Paris, 1954, p. 130.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

218

probablement une erreur en classant, sous une rubrique d'apparence rigide, une
ralit htrogne et, au surplus, mouvante. Au lieu de s'en rapporter une formule
unique, il serait ncessaire d'tudier le problme cas par cas, sur le plan national et
aussi international, les organisations considres se rangeant vraisemblablement
selon un continuum qui va de la position liens privilgis une situation de
complte dpendance vis--vis du parti (des facteurs de personne n'tant pas sans
jouer un rle dans cette diversit relative).
Les organisations de l'Action Catholique se disent galement apolitiques et
ce caractre leur a parfois t reconnu par des textes officiels 1 . Ici, la situation
diffre du cas prcdent au sens o la dpendance vis--vis de l'organisation-guide
est ouvertement proclame, et o le recrutement se limite aux adeptes effectifs et
complets d'une confession dtermine. L'Action Catholique est autre chose qu'une
organisation annexe dans l'acception de Duverger : c'est un organisme officiel de
dmultiplication d'une activit qui se diffrencie par secteurs, sans donner aux
organismes particuliers une autre justification ou support que le mobile initial.
Nous avons donc, dans ce cas, des organisations spirituellement subordonnes un
groupe d'intrt plus vaste dont elles sont, en somme, les agences spcialises. Le
style d'action est au surplus diffrent de celui des organisations de masse qui
agissent en relation avec le parti communiste. L'application aux deux situations de
la mme formule susciterait une regrettable confusion. C'est peut-tre dans certains
mouvements d'inspiration chrtienne, mais non intgrs l'Action Catholique, qu'il
conviendrait de rechercher le pendant des organisations annexes de type
communiste.
Observons toutefois nous l'avons dit que la particularisation de l'Action
Catholique proprement parler en fonction d'un lien de subordination hirarchique
(voir la thorie du mandat de la Hirarchie ces mouvements), est quelque peu
artificielle, surtout dans un pays comme la France o l'acceptation des consignes
n'est pas toujours alle sans heurts. C'est un fait que ces mouvements, tout en se
fixant des objectifs proprement religieux, ont certaines orientations idologiques
de droite ou de gauche (ce que, en cas de conflit ouvert, la Hirarchie prsentera
comme des querelles d'tat-major) : en certaines occasions, le resserrement de la
tutelle de la Hirarchie a provoqu la mise en sommeil d'un mouvement. voquons
ici la crise de l'Association Catholique de la Jeunesse Franaise (1957) : dmission
du prsident de l'A.C.J.F. qui reut une large publicit et fut suivie, aprs la lettre
de l'Assemble des cardinaux et archevques, par le dpart des dirigeants
nationaux de la J.E.C. Motifs de dsaccord : part du temporel dans l'activit du
1

C'est le cas pour l'Italie selon l'art. 23 du Concordat sign sous Mussolini et toujours en
vigueur : L'tat italien reconnat les organisations dpendant de l'Action Catholique italienne
en tant que, comme le Saint-Sige l'a dcid, elles dveloppent leur activit en dehors de tout
parti catholique et sous la dpendance immdiate de la hirarchie de l'glise pour la diffusion et
la ralisation des principes catholiques . Il est clair que cet apolitisme est, plus que jamais, de
pure faade.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

219

mouvement, libert des membres dans les options politiques, facult d'initiative
des lacs...
On voit par ces simples remarques qui n'expriment qu'une faible partie des
complexits de la pratique, l'insuffisance du schma organisations annexes vis-vis de telles situations (pour lesquelles, d'ailleurs, il ne semble pas avoir t fait).
Il serait impuissant en tout cas rendre compte du lent glissement vers la gauche
de nombreux mouvements forms autour de l'glise (qu'ils appartiennent
l'Action Catholique ou soient simplement d'inspiration chrtienne).
Ayant examin les facteurs d'ajustement, nous devons prsenter maintenant
quelques remarques sur le statut des groupes qui est un signe vident de l'habilet
des dirigeants tirer le meilleur parti des ressources disponibles.
Statut des groupes
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C'est en grande partie un problme de rputation. Nous en distinguerons deux


aspects qui ne concident pas ncessairement : l'attention accorde aux groupes par
les autorits officielles et l'estime sociale dont ils jouissent dans la population.

AUDIENCE AUPRS DES AUTORITS.


L'intrt dont bnficie un groupe dans le milieu parlementaire n'est pas toujours
l'indice que son activit est favorablement apprcie : il peut s'agir simplement
d'un rflexe de crainte lectorale. Plus significatives cet gard sont les relations
noues avec l'Excutif et, spcialement, les services administratifs. C'est le lieu de
rappeler les remarques des fonctionnaires touchant l'utilit de tels contacts, du
moins quand il s'agit de groupes reprsentant des interlocuteurs valables.
Il est certes difficile d'tablir la liste de tels interlocuteurs tant sont nombreux et
diversifis les rapports entre les bureaux et les intrts, soit de faon officieuse,
soit titre officiel (infra : l'intgration des groupes l'appareil public). Dans les
deux cas, il y a une sorte de reconnaissance du groupe comme porte-parole
lgitime d'un secteur ou d'une activit. Ceci vaut d'abord pour les relations
spcialises : ainsi, celles de la Direction des Industries Chimiques avec les
organismes privs correspondants. D'une autre nature est la consultation d'un
groupe sur les problmes gnraux de la politique conomique et sociale. Ce sont
en principe les grandes centrales patronales, syndicales. qui bnficient d'un tel
privilge.
quelques gards, ces groupements entrent alors dans le cercle intrieur o
sont arrts les choix fondamentaux. L'ampleur et la nature de ces liaisons varient
selon les gouvernements au pouvoir qui d'aprs leur orientation politique, seront
tents de privilgier tel secteur (les syndicats de travailleurs, par exemple) sans

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

220

d'ailleurs tre en mesure d'ignorer les autres. La reprsentativit de l'organisme


est un critre de valeur pour la participation la vie de ce cercle. Cependant,
depuis 1947, la C.G.T., plus reprsentative pourtant que les autres centrales, en a
t carte de faon presque systmatique pour des raisons de tactique idologique.
Signalons aussi que durant plusieurs priodes, l'avis de la profession agricole sur la
politique conomique globale n'a pas t d'un grand poids.

ESTIME SOCIALE AUPRS DE L'OPINION.


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Elle tient de nombreux facteurs de contenu objectif, mais des lments


motionnels ou franchement passionnels sont toujours susceptibles d'en altrer
l'incidence.
La nature mme de la mission du groupe constitue un lment de cette
apprciation (caractre respectable de certains intrts : ainsi, dfense des
familles ou des victimes de la guerre). Autre lment : l'ampleur de l'activit du
groupe et son importance tant pour le bien-tre national que pour la puissance du
pays (encore que, sous cet angle, de singulires erreurs d'optique puissent tre
commises). L'influence des circonstances n'est pas non plus ngligeable (cas des
paysans durant les poques de pnurie). Enfin, n'oublions pas les consquences de
certaines mthodes d'action susceptibles de heurter le public mme s'il n'en souffre
pas directement.
ces donnes relativement faciles saisir, s'ajoutent des lments affectifs qui
conduisent des prises de position parfois peu ralistes. C'est, par exemple, un fait
que les affaires ne bnficient pas d'un grand prestige dans l'opinion. On leur
reproche volontiers des dfauts (absence de dynamisme) qui, certaines poques,
ont caractris le comportement du pays tout entier. D'un autre ct, on leur prte
des attitudes (volont de corruption des hommes politiques) qui ne correspondent
pas en fait une disposition gnrale : c'est dire que le domaine de l'apprciation
sociale des groupes subit aussi le poids des strotypes. Vis--vis des groupements
de travailleurs, le reproche de politisation de l'activit syndicale qui exige une
valuation nuance (supra) constitue souvent un facteur brutal d'apprciation
pjorative.
Les deux notions que nous venons d'voquer audience chez les autorits, estime
dans le public ont certes des points communs : ainsi, la difficult pour un groupe
nouveau d'obtenir rapidement l'une comme l'autre. C'est souligner le rle jou par
l'ge du groupe dont la porte est bien mise en lumire par les querelles que se
livrent les fractions rivales, lors d'une scission, pour l'utilisation du non
traditionnel. Cependant, ces notions ne concident pas ncessairement. Il y a des
groupes qui bnficient d'une plus grande popularit, d'une plus vive estime auprs

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

221

de l'opinion qu'au sein des bureaux (souvent, les mouvements de petits ).


Comme exemple de la situation inverse, mentionnons le cas du patronat.
Certes, l'apprciation porte sur les grandes affaires par les hauts fonctionnaires
n'est pas uniformment favorable. Les sentiments de ceux-ci, comme le note H.
Ehrmann, ne sont pas dpourvus d'une certaine ambivalence... Les jeunes
fonctionnaires qui occupent dj des postes importants perdent patience devant les
habitudes et les traditions de la collectivit patronale 1 . Cependant le C.N.P.F.,
beaucoup plus que la C.G.P.M.E. ou U.D.C.A., reste pour eux l'interlocuteur
valable alors que sa rputation sociale manque d'clat,
Ces considrations introduisent tout naturellement l'tude de l' accs
auquel est consacr le prochain chapitre.
*

La politique du patronat, op. cit., pp. 227-228.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

222

CHAPITRE V

RECHERCHE DE L'ACCS

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L S'AGIT

pour les dirigeants du groupe d'obtenir et, si possible, de conserver le


contact avec les autorits qui ont comptence pour statuer sur les revendications
mises ou susceptibles d'influencer la dcision. En somme, c'est la recherche de
l'interlocuteur utile. Nous n'piloguerons pas sur l'importance de cette mission
pour les intrts dfendus. plusieurs gards, l'tablissement de telles relations
conditionne l'efficacit de l'activit entreprise. Cependant, il faut viter une
tendance, dont voici deux aspects, surestimer la valeur de ces rapports.

Le premier consiste tenir pour assur de la victoire le groupe qui obtient


l'accs aux centres dcisionnels (tape qui, selon les cas, prsente des difficults
plus ou moins grandes). Le public adopte volontiers cette attitude, mais de
nombreux spcialistes mettent une opinion peine diffrente du problme et l'on
peut voir dans cette position, fondamentalement errone, l'un des facteurs ayant
conduit ngliger l'tude approfondie des causes de succs ou d'chec. Or, la
question est plus complexe. Le fait de parler avec les gouvernants et d'en tre
entendu ne suffit nullement garantir aux intresss un rglement favorable de
l'affaire. La recherche de l'accs est un lment de la tactique des groupes que l'on
doit analyser sans ide prconue quant l'issue finale (chapitre VI).
Second aspect de cette surestimation : l'ide que les autorits n'agiraient pas si
elles ne recevaient d'impulsion extrieure. C'est une notion que nous avons
combattue en montrant que les pouvoirs s'attachaient, en de nombreux cas, la
solution d'un problme ou la dfense d'une cause malgr la faiblesse, voire
l'inexistence de la pression organise sur ce point. Il est facile de comprendre que
certaines questions doivent tre rsolues ou certains lments pris en considration
en tout tat de cause. Le gouvernement franais ne saurait, aujourd'hui, ngliger le
sort matriel et moral des rapatris originaires d'Afrique du Nord. De la mme
manire, les ngociateurs franais du Trait de March commun ne pouvaient
ignorer les difficults et proccupations de l'agriculture nationale. Les
organisations qui s'occupent de ces problmes obtiennent assez aisment l'accs
aux autorits comptentes sans que l'on soit fond imputer de telles dmarches

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

223

la responsabilit intgrale de mesures d'aide ou de sauvegarde qui, d'une certaine


manire, auraient t prises sans l'intervention des intresss : il arrive ainsi que les
circonstances objectives facilitent la tche des dirigeants des groupes dont il reste
toujours possible que l'action propre cre un courant acclrateur ou amplificateur.
Nous allons examiner successivement les contacts officiels et les relations
officieuses des groupes privs avec les autorits publiques, les secondes demeurant
encore plus nombreuses et varies que les premiers pour la France. Cependant,
l'intgration directe des intrts dans la structure tatique, mme si elle a laiss
subsister les pratiques officieuses, constitue un aspect trop significatif des
tendances actuelles pour ne pas mriter un examen attentif. Enfin, en dehors de la
recherche directe de l'accs, qu'elle soit officielle ou officieuse, nous examinerons
les interventions sur l'opinion publique dont le but est d'amliorer le statut social
des groupes qui y ont recours et de faciliter, de faon indirecte, les dmarches
accomplies auprs des autorits.

I. INTGRATION DES INTRTS


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Rappelons qu'en partant de l'observation sociologique et non d'une prfrence


doctrinale ou philosophique, nous avons dlimit la catgorie des groupes tudis
dans ce volume par la double notion de revendication-reprsentation . C'est en
se fondant sur le second volet de cette activit que les autorits publiques associent
les forces prives l'laboration des dcisions. Mais celles-ci, et nous retrouvons l
le problme du corporatisme, profitent ncessairement de l'occasion ainsi offerte
pour dfendre leurs demandes propres. En fait, sauf dans un univers de concepts, la
reprsentation n'est pas dissociable de la revendication.
En tudiant les frontires entre les secteurs priv et public, nous avons vu qu'en
plusieurs cas, le lgislateur a cr, pas ncessairement sous la forme
d'tablissements publics, des organismes dont la vocation est d'assurer
officiellement la reprsentation d'un secteur ou d'une profession dtermin
(Chambres de Commerce, Ordres...). Il est frquent que ceux-ci bnficient d'un
financement privilgi de nature para-fiscale et d'une dlgation de prrogatives de
puissance publique ce que certains juristes appellent le pouvoir
professionnel 1 . Il est normal que les autorits, et spcialement les services
administratifs, utilisent ces organes pour un certain nombre de tches qui, sans
cela, relveraient entirement de l'appareil public. C'est ainsi que les Chambres de
Mtiers collaborent l'application de lois et rglements sur l'enseignement
technique et sur l'apprentissage, etc. Cependant, le mouvement va dsormais
1

Voir HEILBRONNER (A.), Le pouvoir professionnel dans la publication du Conseil d'tat,


tudes et documents 6 : 33-52.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

224

beaucoup plus loin au sens o des groupes purement privs participent, selon des
procdures reconnues et parfois, dans le cadre d'institutions ad hoc, la prise des
dcisions autoritaires, Les groupes entrent, de cette manire, dans les structures
officielles. Ils ont, ds lors, les moyens lgaux de faire pression du dedans :
situation qui affaiblit encore le principe de la sparation entre le public et le priv.
Ce n'est certes pas une nouveaut. Le procd de consultation officielle des
intrts privs en particulier, fut en honneur sous l'ancien rgime, spcialement aux
XVIIe et XVIIIe sicles (cration de nombreux Conseils du Commerce). L
premire Chambre de Commerce proprement dite (Marseille), remonte au 3
novembre 1650. Ces Chambres, supprimes par un dcret des 27 septembre - 16
octobre 1791, seront rtablies par un arrt des Consuls du 3 nivose an XI. En
1859, tait institu en Belgique un Conseil de l'Industrie et du Commerce : son
existence devait tre phmre, les auteurs belges faisant partir de 1887, date de
cration du Conseil de l'Industrie et du Travail, l'introduction d'organismes
consultatifs dans la vie publique. Ds 1880, en Allemagne, Bismarck songeait
instituer un conseil conomique. Pratiquement, en France et ailleurs, c'est partir
de la fin du XIXe sicle que le mouvement va s'affirmer avec une force
grandissante. Il s'tendra mesure que se dvelopperont les responsabilits
tatiques, dans l'ordre conomique et social.
Il s'agit en effet d'un mouvement universel : une preuve en est fournie par
l'intrt dont l'Organisation Internationale du Travail a tmoign vis--vis de la
question. Ds fvrier 1940, le Conseil d'Administration du B.I.T. dcidait d'inscrire
l'ordre du jour de la plus proche confrence le problme des mthodes de
collaboration entre les pouvoirs publics, les organisations professionnelles
ouvrires et patronales. Aprs avoir t maintes fois soulev dans l'intervalle, ce
thme fut repris par la Confrence Internationale du Travail dans ses quarantetroisime (1959) et quarante-quatrime (1960) sessions 1 . Une recommandation
prconisant cette consultation et cette collaboration a t adopte le 20 juin 1960
par 212 voix contre 0 et 34 abstentions (les membres employeurs ayant fait valoir
au pralable qu'il serait souhaitable de donner au systme un caractre volontaire).
Le rgime franais que l'on va brivement analyser s'inscrit donc dans une
volution de porte gnrale. La politique conomique et sociale constitue,
directement ou indirectement, l'occasion de telles rencontres, mais la gestion des
ressources rares n'puise pas la vocation du procd (voir, par exemple, la
Commission Arme-jeunesse).
Nous nous limiterons ici aux cas dans lesquels les autorits font officiellement
appel aux groupes professionnels pour des tches de gestion et de consultation.
Mais il existe des liaisons d'une autre nature que divers auteurs interprtent comme
1

Voir, pour la 43e session, les rapports VIII (1) et VIII (2), pour la 44e les rapports V (1) et V (2).
Ils contiennent une documentation intressante au niveau international.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

225

une intgration de fait : nomination un poste public (ministre, haut fonctionnaire)


d'un homme d'affaire ou manager priv qui, le cas chant, cessera d'exercer son
mtier habituel pendant la priode de participation aux affaires de l'tat (systme
souvent utilis aux tats-Unis pour l'occupation de hauts postes de nature politicoadministrative). Il ne serait ni quitable, ni raliste, de prsumer que l'intress
reste incapable de faire abstraction de ses liaisons et proccupations habituelles :
l'exprience montre pourtant que ce dcrochage est difficile et qu'il s'avre
souvent imparfait.
1 Administration consultative. On dsigne par l la cration, auprs de
l'Administration, d'organismes consultatifs ayant pour rle de fournir des avis sur
la prparation et la mise en pratique des dispositifs d'intervention
gouvernementale. Leur prolifration est un trait manifeste du fonctionnement
prsent des institutions. Selon une estimation officielle, leur nombre total
s'lverait un chiffre compris entre 4 500 et 5 000 dont les neuf diximes tablis
auprs des administrations centrales (500 conseils, environ 1 200 comits, plus de
3 000 commissions). De nouveaux noms viennent sans cesse s'ajouter la liste,
mais beaucoup de ces organismes n'ont qu'une action trs secondaire, certains ne
tenant qu'un rle pisodique. Parmi les organismes les plus rcents, mentionnons le
Comit National de Conciliation, appel intervenir dans l'application de la loi du
31 dcembre 1959 sur l'aide l'enseignement confessionnel, le Comit ayant
notamment pour mission d'exprimer un avis sur des questions gnrales (extension
du rgime du contrat simple aux tablissements secondaires et techniques ;
maintien au profit des tablissements ne passant pas contrat avec l'tat, ou dont le
contrat est limit quelques classes, de ressources quivalentes celles de la loi
Barang...). Sur un plan diffrent, rappelons la cration du Comit National de la
Consommation (dcret du 19 dcembre 1960, J.O. 24 dcembre) qui a pour objet
de permettre la confrontation permanente des reprsentants des pouvoirs publics
et des reprsentants des intrts collectifs des consommateurs pour tout ce qui a
trait aux problmes de la consommation .
La composition de ces Conseils est trs diverse selon l'objectif vis. On y
trouve en gnral trois catgories de membres : des fonctionnaires, des porteparole des intrts (ces derniers tant dsigns ou prsents par les organismes
professionnels les plus reprsentatifs), des experts indpendants. Divers conseils
comportent des parlementaires (Conseil Suprieur des Alcools, des Ptroles...). La
comptence de ces organes est purement consultative. Facultative la plupart du
temps, la consultation est parfois obligatoire pour l'Administration (les cas o
celle-ci ne peut agir que sur avis conforme restant exceptionnels) 1 .
1

Parlant du Comit National des Prix (compos des reprsentants, au nombre de 27, des grands
intrts professionnels), Louis FRANCK souligne : Le gouvernement tient un trs grand
compte de ses avis, mais il n'est nullement oblig de s'y conformer , Les prix, Paris, 1957, p.
62. Louis Franck signale aussi la tendance du syndicalisme professionnel faire glisser la
question vers les milieux politiques quand la position de l'Administration ne lui donne pas
satisfaction, ajoutant et la remarque est prcieuse que les cas ayant retenu l'attention de

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

226

En somme, cette comptence demeure limite. Pourtant, si l'on en croit des


techniciens, la puissance des groupements, jointe la prudence des fonctionnaires,
aurait pour effet d'accrotre l'influence de l' administration consultative dans la
conduite des affaires. Tel est en tout cas l'avis de Bernard Chenot qui souligne que
les bureaux sont la fois lis et couverts par les prises de position de ces
organismes. Ainsi, nous dit-il, par cette porte modeste les groupements
professionnels ont pntr nouveau dans la cit politique et participent
indirectement l'exercice du pouvoir 1 .
Sous la Ve Rpublique, les autorits ont cr des comits mission limite dans
le temps pour tudier les grands problmes de la politique conomique et proposer
des programmes de rforme. Le procd n'tait pas inconnu sous la IVe Rpublique
(cration, par arrt du 6 janvier 1954, d'une Commission charge de l'tude des
disparits entre les prix franais et trangers), mais il a retenu davantage l'attention
du public sous la Ve en raison des suites donnes au rapport du Comit Rueff
lors du redressement financier de dcembre 1958 (infra). Signalons aussi le
Comit dit Rueff-Armand institu par dcret du 13 novembre 1959 avec la mission
d'examiner les situations de fait ou de droit qui constituent d'une manire
injustifie un obstacle l'expansion de l'conomie (comit compos de
fonctionnaires, d'conomistes, d'industriels et de syndicalistes). Mentionnons
galement la Commission scolaire, spcialement dans sa version de juin 1959 qui,
on le sait, a soulev des difficults et suscit des controverses.
Au total, la technique de l'Administration consultative a facilit la pntration
des intrts privs dans le systme gouvernemental : de ce point de vue,
l'laboration des plans d'quipement et de modernisation mrite une attention
particulire.
2 Le cas du Commissariat au Plan 2 . Soit la prparation du 4e plan qui est
destin orienter l'expansion de l'conomie franaise entre le dbut de 1962 et la
fin de 1965. Son laboration qui doit s'achever par un vote du Parlement, a connu
plusieurs phases : tablissement de prvisions d'activit et valuation des moyens
ncessaires par les services du Commissariat ; analyse de ces travaux par la section
des investissements et du plan du Conseil conomique ; tude gouvernementale
des options envisages et envoi le 25 mai 1960 par le Conseil des ministres de
directives au Commissariat (taux de croissance annuel retenu durant l'excution du
plan : 5,5 % ; tablissement dfinitif du cadre d'action en fonction des directives
ministrielles. C'est au cours de cette dernire phase qui est celle de l'laboration
proprement dite, qu'interviennent les Commissions de modernisation (institues

1
2

l'opinion publique (betterave, essence ou transports routiers) traduisaient davantage une


diffrence de degr qu'une diffrence de nature dans l'action quotidienne (p. 64).
Organisation conomique de l'tat, op. cit., p. 191.
Pour une vue gnrale du problme, renvoi BAUCHET (P.), L'exprience franaise de
planification, Paris, 1958.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

227

l'occasion de la prparation de chaque plan et composes de reprsentants de


l'administration, des intrts professionnels, des syndicats ouvriers et d'experts).
Au titre du 4e plan, on a cr 24 commissions de modernisation comportant
prs de 800 membres. Leur but essentiel est de dterminer les objectifs particuliers
proposer aux diverses branches pour que les rsultats globaux envisags soient
atteints, de signaler les difficults de cette ralisation et d'indiquer les moyens
ncessaires pour les surmonter. Pour mieux remplir leur mandat, les Commissions
se fragmentent en groupes de travail soit par sous-secteur d'activit, soit par
problme : elles ont toute latitude d'entendre les personnalits de leur choix
(entretiens sans procs-verbaux). Les perspectives dfinies par les Commissions
constituent la base des travaux de synthse, le Commissariat au Plan ayant la
charge, sous le contrle final des autorits, de rechercher un quilibre global.
Il est entendu que les membres des commissions y sigent titre personnel et
non s-qualits. Cette prcaution peut faciliter quelques ajustements, mais on ne
doit pas en exagrer la porte. Quand un sidrurgiste prside la Commission de la
Sidrurgie ou le vice-prsident de l'Union des Industries Chimiques celle de la
Chimie, c'est tout de mme un grand secteur de l'activit conomique avec ses
problmes, ses difficults, ses soucis qui s'exprime par son intermdiaire. C'est
justement cette confrontation entre gens de mtier et techniciens publics qui, selon
les partisans de ce systme, donne son prix la mthode.
Ce procd illustre en tout cas la thse qui voit dans les contacts entre
professionnels et fonctionnaires une source d'avantages rciproques. Rserve faite
d'un systme de planification autoritaire, l'industrie, comme l'exemple britannique
le montre, parat peu dispose accepter des taux de croissance prtablis moins
que ceux-ci ne rsultent de discussions dtailles et approfondies avec
participation de chefs d'entreprises et de dirigeants professionnels. D'un autre ct,
dans un tel systme, les industriels apportent aux responsables finaux de
l'tablissement des objectifs, les informations et avis indispensables. Le
Commissariat au Plan est dsormais rattach au Ministre des Finances et Affaires
conomiques : mais il dispose, en fait, d'une autorit morale propre et d'une large
autonomie. Il est possible que cette situation facilite le dialogue avec les hommes
de l'activit prive.
En somme, si les Commissions de modernisation ne constituent pas un procd
d'intgration permanente des intrts organiss l'appareil gouvernemental, elles
ouvrent tout de mme ceux-ci l'accs l'un des centres o s'labore la politique
conomique, du pays et o sont, en pratique, tranches des options d'une porte
capitale. Les syndicats de travailleurs sont associs ces tches : cependant, il ne
semble pas que les syndicalistes soit en moyenne pleinement satisfaits des
conditions dans lesquelles se ralise l'opration. Ils soulignent qu'il n'en rsulte
aucun partage du pouvoir conomique qui demeure l'apanage du patronat et du
gouvernement (l'une des principales difficults des syndicalistes au sein des

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

228

Commissions de Modernisation tant leur infriorit en matire d'information


conomique) 1 . Le nombre des syndicalistes figurant dans les commissions et
groupes de travail reste faible par rapport au chiffre de la reprsentation patronale :
les autorits ne leur ont par ailleurs confi ni prsidence, ni rapport. Autrement dit,
selon les Centrales, le fonctionnement actuel du Commissariat ne rpond pas au
concept de planification dmocratique , tel que dfendu aujourd'hui par
certaines d'entre elles, notamment la C.F.T.C. La C.G.T. va jusqu' interprter le
plan comme une tromperie destine dtourner les travailleurs de la lutte des
classes.
Signalons enfin l'existence du Conseil Suprieur du Plan qui a notamment pour
mission d'examiner chaque anne les rapports d'excution du Plan et, en comparant
les rsultats aux objectifs retenus, de proposer au Gouvernement les mesures
susceptibles de favoriser l'accomplissement des fins choisies. Le Conseil
comprend plusieurs catgories de membres, notamment celle rserve des
prsidents (au nombre de sept) de Comits Rgionaux d'Expansion conomique et
celle affecte aux reprsentants d'un certain nombre de grandes organisations
professionnelles nommes par le gouvernement aprs consultation des dites
organisations (C.N.P.F., C.G.P.M.E., F.N.S.E.A., Cercle National des Jeunes
Agriculteurs, Confdration Nationale de la Mutualit, de la Coopration et du
Crdit Agricole, C.G.T., C.G.T.-F.O., C.F.T.C.).
3 Conseil conomique et Social. La IVe Rpublique comportait dj un
Conseil conomique qui tait l'hritier direct du Conseil National conomique
institu en janvier 1925 2 . Le Conseil de la Constitution de 1946 avait 169
membres dont le bloc essentiel (120) tait affect au travail salari (45), aux
entreprises industrielles et commerciales (40) et l'agriculture (35), cette dernire
bnficiant en plus de 5 siges au titre de la coopration agricole. L'optique
adopte par les crateurs de cette institution tait donc nettement professionnelle
(la plupart des membres tant choisis par les organisations intresses dans la
limite des contingents attribus). La comptence du Conseil restait purement
1

Sur ce problme, Voir JACQUES (R.), Pour une approche syndicale du Plan , Esprit, juilletaot 1961 : 16-39. Parmi les revendications prsentes, citons la transformation des principales
commissions en organismes permanents qui, composes concurrence d'un tiers de
reprsentants syndicaux, contrleraient l'excution au niveau des branches. Pour la conception
qu'a la C.F.T.C. de la planification dmocratique, se reporter au rapport prsent au 30e Congrs
confdral (juin 1959).
Pour l'tude du Conseil sous la IVe voir AUBRY (M.), Le Conseil conomique, Paris, 1953, et
Le Conseil conomique , dans la collection des Notes et tudes documentaires de la
Prsidence du Conseil, n 2 290 (4 mai 1957) ; LESIRE-OGREL (H.), Les organisations
syndicales ouvrires au Conseil conomique , dans l'ouvrage collectif Expriences franaises
d'action syndicale ouvrire, Paris, 1956, pp. 357-428 ; SELIGSON (H.), An evaluation of the
Economic Council of France , Western political quarterly, mars 1954 : 36-50. Consulter
galement l'intressante tude de R. GOETZ-GIREY, La distance sociale et les groupes du
Conseil conomique , Revue conomique, septembre 1957 : 890-905, qui propose une
mthode pour dterminer la position morale des divers groupes au sein de l'Assemble.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

229

consultative, la demande d'avis tant obligatoire dans certains cas (tablissement


du plan conomique national).
Aucune tude approfondie n'ayant t faite sur cette institution, il est difficile
d'exprimer un avis motiv sur son fonctionnement. Il semble cependant possible de
dire que le Conseil, dans sa version IVe Rpublique, n'a pas t d'une grande utilit
aux autorits, spcialement l'Excutif. Il a certes apport aux groupes d'intrt
une tribune supplmentaire pour exprimer leurs thses et revendications : mais en
raison de la faible audience de l'organisme, l'occupation de cette tribune (sauf,
peut-tre, au dbut pour le patronat encore handicap sur le plan politique), ne
reprsentait pas pour les principaux groupements un objectif de relle valeur. Sur
le plan des options nationales, il ne semble pas que les avis du Conseil aient jamais
pes trs lourd. Le Conseil a peut-tre influenc certaines lois, mais de faon
probablement rduite. Au surplus, nous lui devons un assez grand nombre de
bonnes tudes sur des sujets d'actualit : cependant, il eut t facile d'obtenir les
mmes services, et bien moindres frais, d'un centre de recherches conomiques
correctement quip cet effet 1 .
Lors de l'laboration de la Constitution du 4 octobre 1958, il n'y eut pas
unanimit chez les spcialistes sur l'opportunit de recrer un semblable organisme
dans les nouvelles institutions. Cependant, le Conseil figure dans l'Avant-Projet de
Constitution, prpar par le gouvernement, sous le titre de Conseil conomique,
Social et Scientifique. Devenu le Conseil conomique et Social, il fait l'objet du
Titre X de la Constitution qui est trs bref, l'essentiel de la rglementation ayant
t promulgu par l'ordonnance n 58-1360 du 29 dcembre 1958 portant loi
organique. Dans sa nouvelle version, le Conseil prsente plusieurs diffrences par
rapport celui de la IVe Rpublique sans que l'institution en soit
fondamentalement modifie.
Le Conseil comprend dsormais un nombre de membres un peu suprieur
l'ancien, soit 205 (l'augmentation bnficiant essentiellement l'Outre-Mer qui
dispose, en fait, de 40 siges), sur lesquels 65 font l'objet d'une dsignation
gouvernementale. Comme dans l'ancien Conseil, le gros bloc des siges va
toujours aux organisations professionnelles (45 pour les travailleurs, 41 pour les
entreprises industrielles, commerciales et artisanales, 40 pour l'agriculture dont 5
au titre des coopratives...). Les attributions ne sont pas non plus bouleverses. Le
1

Cette position ne fait pas l'objet d'un accord unanime. Ainsi selon J. CHATELAIN (La
nouvelle Constitution et le rgime politique de la France, Paris, 1959), le Conseil joua dans
l'ensemble le mme rle utile sur le plan technique mais discret que celui de son prdcesseur
(p. 130). Nous n'avons gure trouv trace d'une telle influence sauf, peut-tre, dans le domaine
du logement (question sur laquelle le Conseil a mis plus de vingt avis). Dans ce cas particulier,
les thses du Conseil auraient t diffuses par certains de ses membres qui participaient
diverses commissions (du type de l'administration consultative). Mais l'opration ne revenaitelle pas, pour ces personnalits, faire adopter par le Conseil des thses dont, en mme temps,
elles soutenaient ailleurs le bien-fond...

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

230

Conseil reste une assemble consultative n'ayant aucune facult propre de dcision
et continue d'tre saisi de demandes d'avis ou d'tudes (la consultation tant
obligatoire pour les projets de loi de programmes et les plans caractre
conomique ou social, l'exception des lois de finances). Le Conseil peut
galement se saisir lui-mme de questions entrant dans sa mission .
Mentionnons toutefois deux innovations dont il reste difficile d'apprcier la
porte effective. L'art. 4 de l'ordonnance dispose que chaque anne le premier
ministre fait connatre la suite donne aux avis du Conseil conomique et Social .
Autre changement : la cration au sein du Conseil de sections comportant au
maximum 21 membres, pour l'tude des principaux problmes intressant les
diffrentes activits conomiques et sociales. L'art. 11 donne la liste des sections
qui doivent tre obligatoirement cres (section : des conomies rgionales, de
l'expansion conomique extrieure, de l'adaptation la recherche technique et de
l'information conomique...), d'autres sections pouvant tre institues par dcret.
Aprs le remaniement du 19 janvier 1961 (J.O. du 20), il en existe onze. Point
important : le gouvernement peut appeler siger en section, pour une priode
dtermine ne dpassant pas 2 ans, des personnalits extrieures au Conseil et
choisies pour leur comptence (pas plus de sept par section).
En l'tat actuel de la documentation, il est difficile de dire si le Conseil
conomique et Social de la Ve Rpublique bnficie, dans l'laboration de la
politique officielle, d'une influence suprieure celle dont disposait celui de la IVe.
Il semble que le nouveau rgime ait voulu accrotre le poids effectif du Conseil en
substituant son activit l'action d'autres organismes de consultation conomique
(compensation la rduction des pouvoirs des Assembles lgislatives ?). C'est
ainsi que les ministres techniques ont t invits signaler celles de leurs
commissions consultatives qui pourraient tre supprimes au profit du Conseil. On
s'est efforc d'augmenter la part de ce dernier dans l'tablissement du plan
d'quipement (celui-ci revendiquant d'tre l'organe charg de suivre l'excution du
Plan et demandant de jouer un rle majeur dans les discussions sur la rpartition
des revenus). Cependant, on se heurte ici deux obstacles : l'un, qui dpend du
mode de slection des membres, tenant au niveau de technicit requise pour
aborder les problmes de programmation conomique et financire avec une
comptence suffisante ; le second, encore plus dcisif, rsultant de la composition
mme du Conseil qui continue de reprsenter pour la plus large part les
centrales professionnelles.
Or celles-ci, ds que confrontes les unes aux autres dans l'enceinte d'une
Chambre, sont conduites serrer les rangs et intervenir comme des ensembles.
D'un autre ct, les intrts de leurs membres sur des points prcis (par exemple,
programme d'investissements), ne sont pas ncessairement convergents et se
trouvent mme parfois franchement opposs. Dans l'impossibilit de laisser
apparatre de telles failles, les groupes sont vous des changes de gnralits
propos desquelles l'accord intra-professionnel est presque toujours facile raliser.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

231

Il en dcoule dans les dbats et avis du Conseil une tendance l'acadmisme plus
hier qu'aujourd'hui, admettons-le peu propice l'exercice d'une relle influence.
D'un autre ct, le Conseil se trouve dans l'incapacit de proposer des arbitrages
entre les revendications des groupes dont beaucoup d'ailleurs se prteraient mal
la publicit du compte rendu officiel. Le risque existe ds lors que cet organisme
en vienne faire sienne la totalit des revendications des grandes organisations
professionnelles, chacun votant pour le voisin, charge de rciprocit.
4 Gestion de certains secteurs. Il est dsormais assez frquent que des
groupements privs soient associs l'activit d'organismes ou tablissements
publics chargs de grer divers secteurs de la vie conomique. Citons, par
exemple, l'Office National Interprofessionnel des Crales, l'Institut des Vins de
Consommation Courante, l'Office National de la Navigation, l'Office Scientifique
et Technique des Pches Maritimes, les Ports Autonomes... Ces organismes
remplissent des fonctions qui pourraient normalement tre celles des services
ministriels ordinaires. En les constituant sous forme d'tablissements autonomes,
les autorits ont toute latitude pour associer leur gestion des personnalits
extrieures l'Administration. Ainsi, l'Association Gnrale des Producteurs de
Bl et l'Union Nationale des Coopratives Agricoles de Crales participent-elles
aux travaux de l'O.N.I.C. qui a la charge de rglementer et de diriger le march des
crales 1 . De mme, le Comit de l'Office National de la Navigation groupe avec
les reprsentants de l'tat ceux des salaris, des transporteurs et de divers
organismes. Ce mode de participation constitue sans aucun doute une utile voie
d'accs pour les groupements intresss.
Il ne serait pas difficile d'allonger la liste des organes qui associent au niveau
de la rgularisation d'un march par exemple le btail fonctionnaires et
professionnels. De tels organismes ont parfois de lourdes dcisions assumer au
fur et mesure des fluctuations du march sans qu'il soit toujours possible
d'instituer un rel contrle des oprations effectues. Ce sont en effet des activits
qui diffrent profondment des tches traditionnelles de la puissance publique et
qui ne pourraient tre correctement remplies dans le cadre des schmas
administratifs habituels. D'un ct, les autorits ne sauraient abandonner des
oprateurs privs le soin de prendre des dcisions dont dpendent les prix et les
niveaux d'approvisionnement de denres vitales. D'un autre ct, elles sont,
pratiquement, dans l'incapacit de se passer de l'exprience et des relations des
milieux intresss. L'imbrication des secteurs priv et public est ici dans la nature
des choses : on n'a pas besoin de disserter sur les problmes de tous ordres qui en
rsultent et qui, sans un fort lment de moralit chez les responsables,
engendreraient vite les pires abus.
1

diverses reprises le Comit de Guret dont la position diffre sur ce point de celle de la
F.N.S.E.A. a demand la cration d'un Office National de la Viande fonctionnant comme
l'O.N.I.C., ce procd lui semblant seul capable d'assurer la sauvegarde des intrts des
emboucheurs sans que soient lss ceux des producteurs ou des consommateurs.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

232

On mentionnera pour achever cette brve prsentation le cas d'institutions


cres pour coordonner les actions individuelles en vue de l'expansion conomique
rgionale socits de dveloppement rgional, groupements professionnels
agrs, socits d'conomie mixte, etc.
5 Vue d'ensemble. On a peine envisager la densit du rseau de relations qui
s'tablissent partir et en fonction de l'administration consultative. Ce
foisonnement devient manifeste ds que l'on consulte la liste des instances
conomiques et sociales dans lesquelles les groupes importants dtiennent un
sige.
Soit par exemple l'U.N.A.F. Au seul plan national, elle dclare assurer une
reprsentation familiale dans plus de cinquante conseils ou commissions (seules,
les organisations principales tant prises en considration). Ces instances vont
du Conseil conomique et Social au Conseil de Perfectionnement de
l'Enseignement Mnager Familial, du Comit National de la Productivit la
Commission Interministrielle des Foyers Ruraux, du Conseil Suprieur du
Commerce la Commission Nationale des Maisons Familiales de Vacances, etc.
Sur le plan dpartemental (U.D.A.F.), il faut compter avec les Caisses
d'Allocations Familiales, les Bureaux d'Aides Sociales, les Offices
Dpartementaux d'H.L.M., les Comits Techniques Dpartementaux des
Transports... Bien entendu, le mme phnomne s'observe pour toutes les
catgories de groupes. C'est ainsi que la Fdration Nationale des Coopratives de
Consommation agit en cette qualit au Conseil conomique, au Conseil National
du Crdit, l'O.N.I.C., l'Institut des Vins de Consommation Courante, au Comit
National des Prix, au Comit Inter-professionnel des Fruits et Lgumes, au Comit
Professionnel de la Semoulerie, etc.
Il est difficile de porter un jugement global sur ce mouvement qui, comme
beaucoup de phnomnes voqus dans ce chapitre, n'est pas sans ambivalence.
On peut estimer que cette politique apporte aux fonctionnaires un capital
d'exprience et une somme de connaissances pratiques de valeur irremplaable.
D'un autre ct, la prolifration de ces organismes a sans doute des consquences
sur la conduite des affaires publiques que, faute d'tudes srieuses, nous
connaissons mal. Il est trs douteux qu'elle aboutisse une complte colonisation
des services administratifs. dfaut de tout autre lment, un facteur garantirait
aux bureaux une certaine autonomie, la rivalit des intrts empchant que soit
donn plein effet toutes les positions prises en raison de leur caractre
ncessairement contradictoire. Cependant, le procd consistant jouer de l'un
contre l'autre n'est pas un bon systme de gouvernement. Disons surtout que la
situation n'est pas aussi noire, les fonctionnaires n'ayant pas, en moyenne,
l'habitude de capituler inconditionnellement devant les revendications prives.
Mais, au moins dans certaines limites, l'Administration ne dcide plus seule : elle
partage ses facults de gestion (supra les observations de B. Chenot).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

233

C'est justement ce genre de dsagrgation et de pulvrisation des prrogatives


publiques au profit d'lments privs que critiquent vivement divers auteurs 1 .
Cette dcomposition de la facult autoritaire constitue en somme une technique
d'amoindrissement et parfois d'annulation de l'galit devant les services
administratifs qui, sur le plan des principes, demeure l'une des bases de notre
systme politico-administratif. L'organisation de conseils ou comits consultatifs
reprsente une rupture de cette norme en donnant certains groupes ou catgories
un accs privilgi. Observons au passage que cette situation justifie, en quelque
manire, le point de vue de ceux qui placent les institutions officielles sur le mme
plan que les institutions prives et interprtent les unes comme les autres en termes
de groupes d'intrt.
En gnral, ces attaques pargnent le Conseil conomique (publicit donne
aux travaux de l'organisme), ainsi que les Commissions spcialises du Plan (que
l'on tient pour les auxiliaires indispensables de la planification souple). Par contre,
les critiques sont beaucoup plus vives l'gard des Conseils consultatifs qui
ouvrent aux professionnels la facult d'imposer dans le secret leur point de vue
l'Administration, et des organismes de gestion commerciale qui permettent des
intrts privs de se dissimuler derrire les autorits officielles tout en gardant le
contrle du jeu. Que penser de tels jugements ?
Une rponse sans quivoque exige d'abord une prise de position sur le sens des
rapports politiques. Il serait absurde de soutenir que, dans son travail quotidien,
l'Administration doit agir seule sans tenir compte des vues des professionnels ou
autres techniciens. La consultation est invitable et souhaitable. Encore
conviendrait-il que les bureaux responsables conservent sinon toujours le premier,
du moins le dernier mot. S'il n'en est pas ainsi, on passe du plan de la dmocratie
reprsentative celui de la gestion corporative.
Ces remarques ne constituent nullement un plaidoyer pour le retour des
formules d'inspiration librale que la densit du dirigisme patronal rduit
gnralement un pur simulacre. La ncessit d'une organisation tant admise, il
s'agit simplement de dterminer l'orientation du systme, c'est--dire de savoir qui
du citoyen ou du producteur travers leurs reprsentants doit avoir la
responsabilit finale. On en revient en tout cas aux mthodes d'esprit corporatif
quand le producteur prend part, sur un pied d'galit avec les services
administratifs, l'laboration des textes qui le concernent. Sur le plan idologique

Pour une critique de cet ordre, voir LAVAU in : Interest groups on tour continents, op. cit., pp.
82-84. Dans son ouvrage dj cit, Organisation conomique de ltat, B. CHENOT tmoigne
lui-mme de vives rticences l'gard de ce procd.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

234

ce procd ne semble pas compatible avec les principes dont se rclament


officiellement les rgimes de dmocratie reprsentative.
Une fois poss les termes du dbat doctrinal, il convient de vrifier l'allure des
faits. On peut se demander si la thse pessimiste n'exagre pas un peu le risque de
dsagrgation en se fondant sur l'existence de quelques Conseils (ainsi, celui des
Alcools) qui, certaines poques, ont jou un rle considrable dans la sphre
publique. Il est possible qu'en dfinitive la consquence de ce mouvement soit
seulement d'amplifier la tendance naturelle des fonctionnaires trouver des
solutions de compromis qui ne mcontentent pas trop leurs interlocuteurs et
chercher des couvertures qui leur vitent les histoires. Malgr quelques
tentatives, le sujet n'a pas t explor et il est impossible ce propos de rpondre
prcisment.
Un point est certain : l'intgration des intrt n'a aucunement mis fin aux
dmarches de type officieux. Tout se passe comme si ces procds, et en
particulier l'administration consultative, avaient pour rsultat d'apporter aux
bnficiaires une voie d'accs supplmentaire (en principe trs largement ouverte
si l'on s'en tient la prolifration des organismes, mais en pratique de type litaire
si l'on admet que peu de groupes sont capables de s'assurer ainsi des avantages
substantiels).
Au total donc, l'intgration des intrts, tout en apportant certains avantages
l'Administration, a probablement pour consquence d'augmenter dans l'ensemble le
poids des pressions exerces sur le secteur public et ceci, de faon ingalitaire.
Dans cette perspective, il serait peut-tre lgitime de rserver l'emploi de ces
techniques aux groupes qui sont dans l'impossibilit d'intervenir efficacement par
d'autres moyens en raison de la faiblesse des intrts dfendus ou reprsents
(vieillards, consommateurs...). La cration de tels Comits donnerait aux
catgories bnficiaires une sorte de reconnaissance officielle compensant la
mdiocrit de leur force propre. Mais dans l'tat prsent des forces, une telle
proposition relve de l'utopie.

II. POINTS D'APPLICATION


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Nous entrons dsormais dans le domaine des interventions spontanes, celles qui
s'effectuent sans que les intresss empruntent une voie officialise ou, si l'on veut,
institutionnalise. C'est ce niveau que l'opinion situe de prfrence les
phnomnes de pression, oubliant ou ignorant les facilits ouvertes par
l'intgration des groupes privs dans l'appareil gouvernemental. Ce sont de telles
dmarches que l'on propose parfois, sinon d'interdire, du moins de rglementer
svrement. Ds lors, avant d'entreprendre l'analyse des points d'application de
cette activit, il ne sera pas inutile de fixer le sens de l'opration.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

235

Ces dmarches revtent, on le sait, des formes multiples : les unes discrtes et
mme clandestines, les autres tout fait ouvertes. En de nombreuses circonstances,
l'initiative de tels rapports revient aux groupes privs, mais les autorits et
spcialement les services administratifs ne se font pas faute de les provoquer ds
qu'elles le jugent utile ou ncessaire. Entre tant d'exemples disponibles, citons
celui des pressions exerces maintes reprises par les gouvernants sur les
professionnels, afin d'en obtenir l'amiable, des baisses de prix ou rductions de
tarifs. Pourtant, il existe en plusieurs milieux de srieuses rticences l'gard du
principe mme de telles relations. Sont-elles donc fondamentalement contraires
l'esprit de nos institutions ?
Observons d'ailleurs que si la facult d'accomplir de telles dmarches fait
l'objet de controverses doctrinales, elle n'est gnralement pas mise en cause au
niveau de la pratique. Ces interventions sont dans la nature des choses, surtout
dans un rgime de dmocratie parlementaire et il ne saurait tre question de se
dispenser d'y rpondre , lit-on dans une instruction du Ministre de la Sant
Publique et de la Population tablie au sujet des demandes de visa de spcialit
pharmaceutique 1 . Si l'on admet l'intgration officielle des intrts, avec ses
implications corporatives, il parat difficile et, disons-le, illogique, de s'en prendre
aux dmarches officieuses sur les divers secteurs du pouvoir. D'un autre ct, il est
possible de faire des rserves sur l'officialisation des contacts qui transforme la
nature du systme et d'accepter le principe des interventions officieuses et
facultatives en s'efforant de limiter leur domaine la formulation de simples avis.
Mais, en bien des cas, les deux techniques d'accs procurent aux groupes des
facilits et avantages analogues.
Les Points d'application de ces dmarches varient naturellement d'un rgime
l'autre. La structure mme des institutions, mais aussi le rgime lectoral et le
systme des partis, sans oublier le statut de la fonction publique, constituent autant
d'lments dont les groupes doivent tenir compte dans l'laboration de leur
tactique. Tous, on l'a vu, ne bnficient pas cet gard des mmes facilits. Ils
sont donc souvent conduits faire porter l'essentiel de leurs efforts sur un secteur
donn de l'appareil public quitte utiliser l'influence de ce secteur pour neutraliser
ou repousser les initiatives d'autres lments de l'appareil dfavorables aux intrts
dfendus. Les Parlementaires ne sont pas sans moyen d'action sur les
Fonctionnaires et vice-versa.
Dans cette perspective, il est utile de considrer l'univers gouvernemental non
comme un systme d'autorits et de services hirarchiquement superposs, mais
comme un systme de centres de pouvoir ngociant les uns avec les autres et

Recueil des textes officiels intressant la sant publique et la population, 1960, n 52 (Annexe
l'Instruction numrote, 3 780).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

236

disposant, les uns l'gard des autres, d'une facult de marchandage rciproque 1 .
Il n'est peut-tre pas indiqu de repousser totalement et pour l'tude de tous les
problmes la conception verticale du processus dcisionnel. En de nombreux cas
pourtant, la prsentation horizontale, qu'illustre la notion de vases communicants
rend mieux compte du droulement des ngociations. Elle s'applique
particulirement bien aux nombreuses dcisions qui sont le fruit de transactions
multiples ayant suscit l'intervention de plusieurs sries de protagonistes (rappel
des explications donnes ci-dessus sur l'laboration du plan d'quipement).
Les relations entre les groupes et l'appareil gouvernemental tendent ainsi
s'affirmer et se dvelopper selon certaines normes qui, le temps aidant, entrent
parfois dans la catgorie des rgles non crites du jeu politique : ainsi, sous la IVe
Rpublique, le rejet quasi rituel par l'Assemble nationale, du budget des Anciens
Combattants et l'ouverture conscutive d'une phase de discussion avec les autorits
ministrielles en vue d'obtenir une fraction des ajustements demands. Il arrive que
ces comportements soient si bien enracins qu'ils survivent, au besoin sous un nom
diffrent, une interdiction formelle. Ainsi en alla-t-il sous la IVe Rpublique de
l'interdiction faite aux dputs par le Rglement de l'Assemble nationale, de
former au sein de l'Assemble des groupes de dfense d'intrts particuliers :
l'expression fut effectivement bannie du langage parlementaire, quoique la chose
subsista sous d'autres noms (groupes d'tudes associations ou amicales
parlementaires...).
En certaines occasions pourtant, le changement dans les institutions est assez
profond pour mettre en cause sinon la totalit, du moins une large partie des
relations et pratiques habituelles. Il en rsulte pour divers groupes une situation
d'incertitude qui n'est pas ncessairement favorable la paix sociale. Tel semble
tre le cas de la Ve Rpublique au bout de trois annes de fonctionnement. La
situation est diffrente de celle suscite par le passage la IVe Rpublique.
distance, le lien de filiation entre les institutions de 1946 et celles de l'avant-guerre
s'affirme clairement : et, de fait, ds le tripartisme disparu, on en revint sur de
nombreux points au systme usuel de ngociations. Actuellement, le rgime
comporte plusieurs lments de rupture par rapport la tradition parlementaire de
ce pays : ainsi, diminution considrable et, sur plusieurs points, annulation quasi
totale du rle des partis comme voie d'accs 2 .
Il est assez facile de faire le compte de ces modifications au moins sous leur
aspect ngatif (fermeture de certaines portes), et aussi de marquer plusieurs
continuits (ncessairement acquises ds l'instant que le rgime se bornait
1

Voir sur ce point les suggestives remarques de G. SARTORI, Parlementarisme et


dmocratie , Res publica (2) 1960 : 116-117.
Pour ce qui concerne les institutions de la Ve Rpublique, se reporter aux manuels de Marcel
PRLOT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 2e dition, Paris, 1961, et Maurice
DUVERGER, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5e d., Paris, 1960.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

237

modifier la constitution politique sans toucher la constitution sociale ), il


est par contre beaucoup moins ais d'indiquer les voies qui ont t ouvertes pour
remplacer les lments d'accs diminus ou supprims. En plusieurs cas (rapports
avec les agriculteurs et les travailleurs en particulier), le rgime a prouv de
grandes difficults obtenir une certaine stabilisation des rapports sur la base de
procds tenus pour lgitimes de part et d'autre (la IVe Rpublique ayant
frquemment subi de tels checs). Convenons que l'absence de recul ne permet pas
d'exprimer la situation par des formules prcises.
Groupes et Assembles parlementaires
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1. Sous les IIIe et IVe Rpubliques, la critique des parlementaires n'a jamais
manqu d'aliment. Les chansonniers ne perdaient aucune occasion de rallier les
dputs-commissionnaires allant jusqu' faire des courses dans les grands
magasins pour les femmes de leurs lecteurs influents. Les doctrinaires de
l'antiparlementarisme, style Action Franaise, se plaaient un niveau plus lev
en reprochant aux dputs de cultiver les dissensions sans se soucier des intrts
suprieurs du pays. On trouvait aussi de telles critiques jusque sous la plume
d'hommes lis au systme. Le reprsentant, n'hsitait pas crire l'un d'entre eux,
n'est plus un reprsentant que dans le sens commercial du mot, le mandataire,
auprs des pouvoirs publics des intrts particuliers 1 .
En ralit, ces imputations contenaient une double charge. La premire accusait
les parlementaires de se conduire non comme les dfenseurs des intrts gnraux
de la nation mais les chargs d'affaires privs de leurs mandants (ainsi, la pression
exerce par les parlementaires sur le ministre ou les services administratifs en vue
d'obtenir places et faveurs pour les lecteurs). Qu'il s'agisse d'une rclamation
l'autorit militaire ou d'une demande de dgrvement fiscal, le dput apparaissait
ainsi comme un objet de premire ncessit (Maurras). La seconde critique
allait plus loin : elle accusait les dputs et snateurs de se mettre comme
lgislateurs au service d'intrts spcialiss (parfois extrieurs la circonscription)
en oubliant que l'homme public ne doit connatre de tels intrts que pour effectuer
les arbitrages imposs par l'intrt gnral.
Sur le plan doctrinal, ces reproches soulvent des questions complexes. La
dfense de la circonscription se rattache finalement la notion de mandat impratif
dont le but est de lier l'lu par des instructions de l'lecteur et dont la facult de
rvocation du premier par le second est le couronnement logique. On sait que la
tradition franaise de la souverainet nationale s'oppose ce fractionnement
(l'actuelle Constitution dclarant nul dans son article 27 tout mandat
impratif) : chaque lu est un lment de la reprsentation nationale et, ce titre, il
1

P.-E. FLANDIN cit par JOSEPH-BARTHLEMY, Le gouvernement de la France, nouvelle


dition, Paris, 1924, p. 57.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

238

reprsente la nation toute entire. Cette conception est difficilement compatible


avec la dfense d'intrts particuliers propres la circonscription ou extrieurs
elle 1 .
Au niveau de la pratique, on doit reconnatre que les parlementaires, sans pour
autant accepter la thorie du mandat impratif dans ses ultimes consquences, ne
se sont jamais fait faute d'assurer la sauvegarde et la promotion des intrts de la
circonscription et de rendre compte leurs lecteurs des efforts entrepris (sans que
le passage du scrutin d'arrondissement au scrutin dpartemental aboutisse, comme
certains l'espraient, donner au dput une vision ncessairement plus large des
choses). De mme les groupes d'intrt, beaucoup d'entre eux au moins, ont-ils
toujours trouv une large audience auprs d'un grand nombre de parlementaires
des raisons tactiques, le respect de la discipline partisane ou encore, dans certains
cas, des motifs moins nobles, conduisant tel ou tel parlementaire se faire le
champion ou le porte-parole d'un intrt non reprsent dans sa circonscription.
On commettrait d'ailleurs une erreur srieuse en tirant de ces faits des
consquences trop rigides et notamment, en dclarant les parlementaires
incapables de s'inspirer dans leurs choix des intrts de la collectivit toute entire.
En fait, l'observation des parlements contemporains conduit carter deux notions
prconues : l'une, d'esprit optimiste, faisant de la recherche de l'intrt gnral le
seul critre effectif de l'action et de la dcision lgislatives , l'autre, de nature
pessimiste, y voyant le rsultat, quasi-mcanique, de pressions et d'interventions
extrieures 2 .
1

Signalons que la pratique parlementaire anglaise tolre, sous certaines conditions, que des
membres de la Chambre des Communes agissent comme reprsentants d'intrts particuliers.
Voir sur cette question le chapitre VIII de l'excellent ouvrage de J.D. STEWART, British
pressure groups. Their role in relation to the House of Commons, Oxford, 1958. Voir aussi
BEER (S.H.), The representation of interest in British government : historical background ,
American political science review, septembre 1957, pp. 613-650, et McGILL (B.), Conflict of
interest : English experience 1782-1914 , Western political quarterly, septembre 1959 : 808827. Pour une analyse globale de la situation des organisations professionnelles vis--vis des
services gouvernementaux, voir TIVEY (L.), WOHLGEMUTH (E.), Trade associations as
interest groups Political quarterly, janvier-mars 1958 : 59-71.
Pour une justification de cette remarque, voir notre tude Prsentation gnrale des
parlementaires , Revue internationale des sciences sociales (4) 1961 : 577-608. Nous ne
disposons en France d'aucune analyse du courrier reu par les parlementaires. De quelques
sondages trs fragmentaires, nous avons tir l'impression que ce courrier mane, la fois, de
municipalits et de conseillers gnraux (dont quelques-uns filtrent le courrier adress au
parlementaire par leurs lecteurs) ; de groupements les plus divers ; d'lecteurs individuels (le
plus grand nombre de missives sollicitant un appui vis--vis de l'Administration, un petit
nombre seulement s'attachant des questions de porte gnrale). La pratique des campagnes de
lettres organises ne semble pas tenir encore un grand rle dans la pratique franaise. On
indique souvent qu'il en est autrement aux tats-unis : cependant des auteurs estiment qu'il n'est
pas prouv que le trs important courrier reu par les hommes politiques de ce pays soit d
des instructions donnes leurs membres par les groupes de pression. En ce sens SUSSMANN
(L.), Mass political letter writing in America : the growth of an institution , Public opinion

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

239

L'une des tactiques favorites des groupes sous les IIIe et IVe Rpubliques de
ceux du moins qui proclament ouvertement leurs revendications a t de runir
les parlementaires favorables leur cause en formations d'appellation diverse, mais
d'ambition identique : assurer la cohsion des votes sur une question ou un
ensemble de problmes. Citons parmi ces formations qu'il ne faut pas, bien sr,
confondre avec les groupes de pression incitateurs : l'Amicale Parlementaire
Agricole, le Groupe Interparlementaire de l'Artisanat, l'Intergroupe Europen, le
Groupe Interparlementaire de la Ligue des Droits de l'Homme, l'Association
Parlementaire pour la Dfense de l'Enseignement Libre, etc. En d'autres cas (grand
patronat, milieux financiers) les liens entre les intrts et le milieu parlementaire
restaient beaucoup plus discrets.
2. Ces considrations ont perdu largement de leur intrt sous la Ve Rpublique
en raison de la rduction des prrogatives du parlementaire, aussi bien comme
contrleur de l'Excutif (facult de remontrance) que comme porte-parole des
vux et surtout des refus de l'opinion. Cette situation tient de nombreux motifs
dont, avant tout autre, la personnalit du chef de l'tat qui est le principal facteur
de l'actuelle rpartition de l'influence politique. Mais elle dcoule aussi de la
Constitution du 4 octobre 1958 qui, voulant placer l'Excutif en position de force,
a considrablement rduit les activits traditionnelles du Parlement. Or, ce texte
dj rigoureux l'gard des parlementaires, a t aggrav par l'interprtation trs
stricte qu'en a faite le Conseil constitutionnel lors de son apprciation de la
constitutionnalit du rglement de l'Assemble nationale 1 et par la volont du chef
de l'tat de garder un contrle d'opportunit sur la convocation du Parlement en
session extraordinaire la demande de la majorit des membres composant
l'Assemble nationale 2 . Sans entrer dans une analyse dtaille des nouvelles
institutions qui n'aurait pas sa place ici, on voudrait simplement marquer quelquesuns des points sur lesquels le renversement est le plus net.

quarterly, t 1959 : 203-212. Voir dans The Observer du 28 mai 1961 les remarques d'un
membre des Communes sur le tri et le classement des communications reues.
Sur cette question, voir l'tude de RUZI (D.), Le nouveau rglement de l'Assemble
nationale , Revue du droit public et de la science politique, septembre-octobre 1959 : 863-914.
D'une manire gnrale, l'interprtation du Conseil a provoqu un net resserrement des facults
et comptences des Assembles (ainsi, la dcision du Conseil, publie au J.O. du 9 septembre
selon laquelle l'art. 34 interdit aux parlementaires de statuer sur les conditions de fixation des
prix d'objectif en matire agricole).
Demande prsente par 287 dputs en mars 1960. Le chef de l'tat a justifi son refus par une
lettre en date du 18 mars adresse au prsident de l'Assemble nationale dans laquelle il dclare
conserver la responsabilit de dcrter une telle session sans tre li par l'obtention du quorum
fix l'art. 29. Le chef de l'tat souligne galement que la raison d'tre de cette rgle est de
mettre les parlementaires l'abri des pressions des groupements professionnels. Cette dcision
dont le bien-fond juridique a fait l'objet d'interprtations diverses revtait en tout cas une
grande porte politique en refusant un groupement le droit de se battre sur le terrain o il est le
plus puissant.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

240

D'abord, la transformation quasi-totale du systme des commissions


permanentes dont tous les spcialistes estiment qu'elles ouvraient une voie d'accs
particulirement utile et fructueuse aux intrts organiss 1 . Leur nombre a t
rduit de 19 6 afin d'viter la concidence de leurs attributions avec celles des
Ministres : ainsi, ces commissions (et en particulier la Commission de la
Production et des changes qui a 120 membres) ont-elles en gnral un champ
trop large pour tre un outil d'intervention efficace. De plus, et le point est
essentiel, les Commissions ont perdu le droit de substituer leur propre texte celui
prsent par le gouvernement : dsormais, c'est sur le projet dpos par l'Excutif
que s'engage obligatoirement la discussion en sance plnire.
Les parlementaires conservent, concurremment avec le premier ministre,
l'initiative des lois mais, en vertu d'une volution dj largement amorce sous la
IVe Rpublique, ils perdent cette facult lorsqu'elle aurait pour consquence une
diminution des ressources publiques ainsi que la cration ou l'accroissement d'une
charge publique. De plus, l'art. 34 de la Constitution dtermine un domaine rserv
la loi et hors duquel le Parlement ne peut pas agir. On a pu ds lors se demander
si le vote de la loi n'tait pas devenu une comptence d'attribution, le domaine
rglementaire reprsentant la norme et le domaine lgislatif l'exception. Autre
innovation de la Constitution de 1958 : l'octroi au Gouvernement d'une large
capacit de direction de l'activit lgislative. Ainsi, la concession d'une priorit,
dans l'ordre du jour, aux projets dposs par le Cabinet ou aux propositions
acceptes par lui. Mentionnons enfin l'importance de prrogatives dont le
gouvernement dispose, aux termes de l'art. 44, l'gard des amendements formuls
par les parlementaires.
Mais la transformation la plus spectaculaire, du moins aux yeux de l'opinion
rside dans la stabilit ministrielle une stabilit non exclusive d'ailleurs
d'importants changements internes dans la rpartition des postes (infra). Pour des
raisons tenant la fois la lettre des textes et la rpartition des forces dans
l'Assemble, celle-ci a cess de procder au renversement priodique du Cabinet.
Il serait certes trs excessif d'attribuer la pression des groupes la responsabilit
exclusive des crises ministrielles sous les IIIe et IVe Rpubliques : mais ceux-ci
sont parfois intervenus directement dans le retrait de la confiance (renversement du
Ministre de M. Ren Mayer en mai 1953) et surtout, ont contribu, en maintes
occasions, l'affaiblissement et la dsagrgation intrieure de plusieurs
formations ministrielles (notamment grce au harclement entrepris par des
parlementaires amis soit en sance plnire, soit en commission).

Sur ce problme, on pourra lire encore avec profit le vieil ouvrage de JOSEPHBARTHLEMY, qui n'a pas t refait, Essai sur le travail parlementaire et le systme des
commissions, Paris, 1934. Consulter galement Le travail parlementaire en France et
l'tranger, tudes prsentes par Franois GOGUEL, Paris, 1955.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

241

Il est clair que, dans l'ensemble, cette diminution des prrogatives des
assembles contraint les groupes diriger leurs interventions vers les centres de
pouvoir dont l'influence s'est maintenue ou se rvle ascendante. Ajoutons que la
chute de la IVe Rpublique a fortement restreint le prestige des parlementaires
dans le pays, l'volution tant aggrave par la volont du chef de l'tat de
conserver la responsabilit des affaires les plus graves, quitte s'adresser
directement aux citoyens par rfrendum en vue d'obtenir une approbation globale.
Les partis ne sont plus les facteurs d'impulsion et de dcision qu'ils demeurent, au
moins partiellement, en d'autres pays : la pntration des intrts dans le systme
politique ne s'effectue plus que faiblement et occasionnellement par leur
intermdiaire.
Certes, l'abaissement du secteur lgislatif dans son ensemble ne date pas de la
V Rpublique et n'est pas particulier la France. Les spcialistes ont tabli depuis
longtemps que les nouvelles fonctions assumes par l'tat, spcialement dans
l'ordre conomique et social, se prtent mal au travail parlementaire. Dj sous la
IVe Rpublique, des questions fondamentales, comme la planification et la
rpartition des investissements publics, chappaient au contrle des assembles ou
ne leur taient soumises que pour la forme. Parmi les signes les plus clairs de ce
dessaisissement progressif qui bnficiait en fait aux techniciens de
l'Administration, figure l'volution des pratiques relatives au mode de prsentation
du budget de l'tat (le dcret du 19 juin 1956 qui en marqua l'aboutissement ayant
pour but de limiter les empitements du Parlement sur l'initiative budgtaire et de
rduire aux seules grandes masses le contrle exerc par l'Assemble tout
entire) 1 .
e

En France toutefois, ce mouvement tait dissimul par l'attribution aux


Chambres d'un contrle politique gnral aboutissant l'instabilit ministrielle et
par l'aptitude du Parlement se saisir de n'importe quel problme de dtail
(notamment lors des longues et, parfois, interminables discussions budgtaires au
cours desquelles pouvaient tre voques les revendications, locales ou
professionnelles, les plus insignifiantes). Certes, le Parlement n'exerait pas pour
autant un rel leadership politique, ses facults l'gard du Cabinet se manifestant
surtout de faon ngative, mais il conservait les apparences de la puissance et la
facult de bloquer ou d'annuler les initiatives de l'Excutif en quelques secteurs
domins par de puissants intrts. Aujourd'hui, le vent a tourn et, en plusieurs
milieux, l'on tend regarder le Parlement comme une force entirement
ngligeable voue un rle de figuration . Est-ce une interprtation correcte ?
*

Sur cette question, se reporter CARTOU (Louis), Pouvoir financier et pouvoir politique (
propos du dcret du 19 juin 1956 dterminant le mode de prsentation du budget de l'tat) ,
Revue du droit public et de la science politique, mars-avril 1957 : 256-295.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

242

Plusieurs lments permettent en tout cas de comprendre cette position : le fait que
les nombreuses tensions survenues entre le Lgislatif et l'Excutif aient finalement
tourn au profit de ce dernier (masse de manuvre de l'U.N.R.) et ne l'aient pas
conduit se dpartir de sa ligne de conduite l'gard des Assembles ; le fait que
de trs importantes mesures (comme l'tablissement d'une force de frappe )
aient t en quelque sorte imposes des assembles ouvertement hostiles ou
rticentes ; le fait que le Parlement ait chou obtenir des correctifs ou
rectifications dans des domaines o il exerait une action quasi souveraine (voir
par exemple, en novembre 1959, l'impuissance des parlementaires imposer le
rtablissement de la retraite des anciens combattants) ; le fait aussi que,
l'exception de diverses pousses de fivre confinant la rvolte, les dbats au
Palais-Bourbon, spcialement dans l'ordre politique, revtent souvent un tour
acadmique... Cependant, en plusieurs domaines (quipement, promotion sociale,
orientation agricole), le Parlement a jou un rle lgislatif qu'il ne serait pas juste
de minimiser. Le changement de ton compte sans doute pour beaucoup dans la
dsaffection relative du public l'gard des assembles lgislatives.
Parmi les moyens d'action qui restent ouverts aux parlementaires, mentionnons
le procd des questions . Il s'agit d'une demande de renseignements ou
d'explications formule par un dput ou snateur. La pratique actuelle des
Assembles connat d'une part des questions orales (avec ou sans dbat, celles avec
dbat ne donnant pas lieu toutefois l'mission d'un vote), d'autre part, des
questions crites, auxquelles les ministres sont censs rpondre au J.O. dans le
dlai d'un mois. En France, les questions orales n'ont jamais tenu une place
analogue celle qu'elles occupent aux Communes, les questions crites faisant, au
contraire, l'objet d'une utilisation considrable. L'une des consquences de ce
procd est de susciter un contrle dispers mais en quelque sorte permanent de
l'Administration. Il n'est pas rare que les demandes formules touchent,
directement ou indirectement, aux intrts d'un groupe.
En plusieurs cas, les ministres ont d livrer des luttes difficiles pour assurer le
vote de certains projets, les critiques et rserves tant, dans l'ensemble, plus vives
au Snat qu' l'Assemble nationale. Il en a t ainsi, notamment, dans le domaine
des problmes agricoles (spcialement le mode de fixation des prix : question de
l'indexation) et de certaines questions connexes, telle la rglementation du
privilge des bouilleurs de cru et de la lutte contre l'alcoolisme. Aprs un premier
succs, obtenu non sans peine l'Assemble le 3 dcembre 1959, le premier
ministre subira un chec au Snat le 3 mai 1960 (un sous-amendement qui
maintenait le droit de cession et de transmission du privilge ayant t adopt au
scrutin public par 110 voix contre 55, 126 snateurs n'ayant pas pris part au vote).
Revenant toutefois la charge, le Cabinet obtiendra finalement des deux
Assembles en juillet 1960 la possibilit de rgler le problme par ordonnances,
sous rserve de mesures transitoires pour sauvegarder les droits acquis par les
bnficiaires actuels. De mme, le Cabinet a reu l'autorisation de prendre par la

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

243

mme voie des mesures pour rduire la consommation d'alcool et abaisser le prix
des jus de fruits et des eaux minrales 1 .
Notons d'ailleurs que les organisations paysannes qui, dans l'ensemble,
paraissent avoir t dues par la loi d'orientation agricole adopte en mai 1960
dont le but tait d'tablir la parit entre l'agriculture et les autres activits
conomiques 2 continuent de rclamer que la solution du problme paysan soit
laisse au Parlement. Aprs les graves incidents de juin-juillet 1961, l'Amicale
Parlementaire Agricole demanda la tenue d'une session spciale des assembles
pour laquelle elle avait prpar des textes dont certaines dispositions taient
susceptibles d'engager les finances publiques au del des chiffres arrts par
l'Excutif. En raison de l'ampleur et de l'intensit des troubles agricoles, il est clair
que le problme paysan est l'un de ceux propos desquels peuvent se heurter avec
le plus de violence les diverses conceptions de la fonction parlementaire.
En somme, la situation actuelle, aussi bien dans la forme que sur le fond,
comporte une diminution des prrogatives parlementaires qui tablit une rupture
dans la tradition lgue par les prcdentes rpubliques. En de nombreuses
circonstances notamment dfense globale d'une rgion les reprsentants
n'auront d'autre alternative que d'agir en solliciteurs (exercice d'une pression)
auprs de l'Excutif et des bureaux. Que rencontreront-ils dans ce secteur ?

En application de cette loi, une srie de textes (4 ordonnances, 4 dcrets et un arrt) en date du
29 novembre 1960, concernant la lutte contre l'alcoolisme, ont t publis au J.O. du 30. L'un
d'entre eux tablit une rglementation svre de la distribution et de la publicit des boissons
alcoolises. D'autres mesures visent les dbits de boissons alcoolises (interdiction d'en ouvrir
auprs des entreprises occupant plus de mille salaris ; possibilit d'interdiction par arrt
prfectoral auprs des hpitaux, hospices, difices de culte, etc. ; tablissement de zones de
protection auprs des grands ensembles, etc.). Selon les organisations intresses qui en font
une vive critique, ces dispositions viseraient ou seraient susceptibles d'affecter prs de 250 000
dbits. Quant au privilge des bouilleurs de cru, sa suppression a t dcide par le procd de
l'extinction, par une ordonnance du 30 aot 1960 (J.O. du 31). Le bnfice de l' allocation en
franchise des 10 litres d'alcool pur est maintenu, titre personnel, au profit des personnes
physiques pouvant y prtendre durant la campagne 1959-1960, mais celles-ci n'ont la possibilit
de le transmettre qu'au conjoint survivant. Pour les bouilleurs, ne possdant pas la qualit
d'exploitants agricoles, l'ordonnance prvoit qu'ils conserveront le privilge leur vie durant. Les
bouilleurs sont d'ailleurs trs mcontents des dcisions ainsi prises. Lors de leur dernier Congrs
national (Avranches, 18 et 19 novembre 1961), qui rassemblait 6 000 personnes, la dcision a
t prise d'agir contre le gouvernement (auquel on reproche d'autoriser l'importation de whisky)
et d'engager la lutte contre le dispositif restrictif institu. De nombreux parlementaires
assistaient la runion. Le Conseil conomique s'est saisi lui-mme du problme de
l'alcoolisme . Voir J.O., Avis et rapports du Conseil conomique, 19 fvrier 1959 (le rapport
ayant t prsent par le docteur May).
On en trouvera un bon rsum in SERVE (J.) La loi d'orientation agricole , Revue de
lAction Populaire, juillet-aot 1960 : 857-868. Sur les problmes agricoles en France, voir la
rcente tude de MILHAU (J.), MONTAGNE (R.), L'agriculture aujourd'hui et demain, Paris,
1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

244

Relations des groupes avec les ministres et leurs collaborateurs


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Sous les IIIe et IVe Rpubliques, les ministres taient habituellement choisis parmi
les membres du Parlement. Ctait donc des hommes politiques ayant la charge
d'assurer la direction suprme et la coordination finale d'un ensemble parfois
complexe de services et d'organes administratifs. Cette position leur valait d'tre
soumis en permanence une double srie d'interventions. D'abord, les pressions
que subit normalement tout parlementaire du fait de ses lecteurs, de groupes
particuliers, des instances du parti : pressions affectes d'un dynamisme spcial en
raison de la qualit mme du destinataire. On attendait davantage d'un ministre que
d'un simple dput et les initiatives du premier retentissaient sur le destin et le
prestige du parti plus que les dmarches du second. Bref, les lecteurs espraient
un accroissement des faveurs (y compris des avantages pour les collectivits
territoriales en tant que telles) et les dirigeants du groupe parlementaire
souhaitaient que la gestion du secteur considr s'effectut dans l'axe des tactiques
et considrations partisanes.
Ces proccupations amenaient d'ailleurs les partis demander et souvent
exiger, l'attribution prioritaire de postes dtermins dans les combinaisons
ministrielles (la prfrence des radicaux sous la IIIe Rpublique allant
l'Intrieur, l'Instruction publique, l'Agriculture d'o ils pouvaient, selon J. Kayser,
imposer une direction politique l'Administration, nommer des postes
d'influence, apporter des satisfactions individuelles tangibles la clientle et ses
amis ) 1 .
D'un autre ct, le parlementaire devenu ministre entrait en contact direct avec
des services ayant une longue habitude des problmes traits, de fortes traditions
bureaucratiques et, assez souvent, des ides trs arrtes sur la manire de grer les
affaires publiques. Ces bureaux se trouvaient en mesure d'expliquer au ministre le
sens des demandes prsentes et de lui en exposer, au besoin sous forme chiffre,
les consquences prvisibles. Par ailleurs, les fonctionnaires s'efforaient d'obtenir
que le ministre fit siens leurs propres projets, qu'ils aient t construits de faon
autonome ou en liaison avec des groupes d'intrt. En principe, le ministre
possdait la direction hirarchique du dpartement ministriel : cependant, en
plusieurs cas, c'est au concept ngociation et mme marchandage qu'il
convient d'avoir recours pour expliquer le droulement de la situation.
La part respective de ces deux sries d'lments variait selon la personnalit du
ministre, la dure de sa prsence dans le Ministre, la nature de ses connaissances
sur les affaires du dpartement, la qualit de son attention pour les problmes
traits. Il n'est pas possible, sauf au niveau de la polmique, de traduire en une
1

In Le radicalisme des radicaux que publie l'ouvrage collectif Tendances politiques dans la
vie franaise depuis 1789, Paris, 1960, p. 76.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

245

seule formule l'ensemble des conduites ministrielles vis--vis des groupes.


Souvent, des fonctionnaires se sont plaints de la propension des ministres aux
compromis, aux concessions, aux capitulations (dues pour partie une notion trop
comprhensive de la solidarit ministrielle). Cependant, on peut citer plusieurs
cas dans lesquels des ministres ont inflig des groupes des checs ou coups
d'arrt dcisifs : ainsi, sous la IVe Rpublique, l'institution de la C.E.C.A. contre la
volont des sidrurgistes appuys par le C.N.P.F. ou encore l'arrt de l'envoi de
l'alcool la carburation dcide par M. Paul Ramadier 1 . En de nombreuses
occasions aussi, des ministres ont t personnellement l'origine d'actions
autonomes de l'tat juges dfavorables leurs intrts par les groupes concerns
(par exemple, toujours sous la IVe, les essais de rglementations des ententes et de
tarification des actes mdicaux).
*

L'une des ambitions de la Ve Rpublique a t de dparlementariser la fonction


ministrielle et d'augmenter l'indpendance des ministres vis--vis des intrts
particuliers. On pense ici l'art. 23 de la Constitution instituant l'incompatibilit de
cette fonction avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de
reprsentation professionnelle caractre national et de tout emploi public ou de
toute activit professionnelle . La premire de ces restrictions vise limiter
l'ambition des parlementaires de devenir ministres. Celle touchant l'activit
professionnelle a pour but d'interdire la confusion des intrts publics et privs
(cas, autrefois observ, d'avocats-ministres plaidant durant l'exercice de leurs
activits ministrielles). La stipulation relative la reprsentation professionnelle
carte du Cabinet les dirigeants en poste, l'chelon national, des groupements
d'intrt de cette nature (syndicats patronaux et ouvriers par exemple) : on a voulu
ainsi priver les groupes de pression d'une voie d'accs qui, vrai dire, tait peu
utilise dans le rgime parlementaire franais.
Autre particularit du nouveau systme : l'habitude prise, ds le dbut, de
rserver un certain nombre de postes ministriels des non-parlementaires. En un
sens, c'est un aspect de la vieille querelle entre les ministres-amateurs et les
ministres-spcialistes dont Joseph-Barthlemy critiquait le principe en crivant :
Les ministres sont les reprsentants de la nation chargs de contrler comment
les spcialistes la soignent, comment ils lui amnagent et lui entretiennent sa

Par lettre en date du 2 juillet 1956 adresse au prsident du Conseil Suprieur des Alcools :
texte dans lequel le ministre signifiait sa volont de ne plus encourager des dbouchs qui
conservent un caractre exceptionnel dans la mesure o ils sont artificiellement crs pour
permettre l'coulement de stocks excdentaires d'alcool et dont le maintien contribuerait
aggraver les charges du Trsor (lettre publie avec la rponse des intresss in Alcool et
drivs, juillet-aot 1956 : 9-13). Sur ces problmes, voir BROVIN (B.E.), Alcohol and
politics in France , American political science review, dcembre 1957 : 976-994.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

246

maison 1 . En principe, le spcialiste (on dirait plutt aujourd'hui l'expert) est


l'homme qui dispose d'une connaissance reconnue sur une activit ou une srie de
problmes : il s'en trouve d'ailleurs chez les parlementaires soit en vertu d'une
occupation antrieure, soit en raison de l'exprience acquise au service de l'tat.
Dans le choix des ministres non parlementaires, la Ve Rpublique a parfois
adopt le critre de la comptence spcialise qui est une application directe de la
technocratie (appel au Ministre des Finances du gouverneur de la Banque de
France). En d'autres occasions, elle a fait plutt confiance des techniciens des
ides gnrales, selon la formule bien connue, possdant une vue globale du
domaine en cause et l'aptitude au commandement de grands ensembles humains
(nomination d'un ingnieur la Dfense nationale). Encore que la distinction entre
les deux cas soit parfois fragile (slection d'un conomiste pour le Ministre de
l'Industrie), elle mrite d'tre retenue, l'argument de la comptence n'ayant pas le
mme sens dans l'une et l'autre de ces situations. Le milieu parlementaire
comportant de nombreux techniciens des ides gnrales, le choix de tels
techniciens l'extrieur des assembles s'analyse davantage en une volont
supplmentaire de dparlementarisation de la fonction ministrielle qu'en un
effort spcifique de promotion du technicien.
On considre parfois que ce mouvement est susceptible de provoquer une
dpolitisation de la fonction ministrielle. Cette conception est assez largement
illusoire un double point de vue. La cessation du mandat parlementaire
n'implique nullement l'abandon par l'intress des vieux rflexes et critres
partisans : il en irait pareillement, mme si le nouveau ministre tait conduit
renoncer dfinitivement briguer les suffrages populaires et c'est encore plus vrai
si l'intress conserve le dsir de reconqurir par la suite un sige dans l'une des
assembles. Le technicien non parlementaire, condition qu'il n'envisage pas de se
prsenter par la suite aux lections, est certes mieux plac pour rsister aux
consignes des partis, mais contrairement aux illusions de la technocratie, il ne
saurait se dterminer selon des facteurs purement techniques : jusque dans les plus
petites dcisions, le gouvernement des hommes suppose la mise en pratique de
conceptions morales, de vues sur le destin national, de prfrences spirituelles,
c'est--dire de tous les lments qui dfinissent et particularisent les idologies
politiques. La notion de ministre-apolitique pche par une contradiction logique
qu'aucun raisonnement dialectique ne saurait surmonter. L'attention accorde par
les partis au dernier remaniement ministriel (aot 1961) montre, au surplus, la
persistance des vieilles habitudes travers les pratiques nouvelles.

Le gouvernement de la France, op. cit., p. 118. Pour une perspective historique de la


rglementation constitutionnelle, voir DEMICHEL (A.), De l'incompatibilit entre les
fonctions de ministre et le mandat parlementaire , Revue du droit public et de la science
politique, mai-juin 1960 : 616-647.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

247

C'est donc encore la notion de dparlementarisation qui convient le mieux


pour exprimer les tendances prsentes du recrutement des ministres, soit qu'ils
doivent abandonner leur mandat pour accder cette fonction, soit qu'ils
proviennent d'une autre carrire. On estime qu'ainsi les titulaires de ces postes
seront moins sensibles aux interventions et pressions des partis et des
parlementaires et, par l, moins accessibles aux intrts qui utilisent les liaisons
partisanes et les assembles comme une voie de pntration dans le systme
gouvernemental. Le rejet de la formule des ministres parlementaires a pu,
certaines poques, tre tenu pour un moyen de lutte contre les empitements de
l'Excutif sur les prrogatives du Parlement (ainsi, sous la Constitution de 1791).
Pour le constituant de 1958, l'incompatibilit a t adopte au contraire en tant que
moyen de renforcement de la branche excutive.
Au surplus, dans l'esprit des fondateurs du rgime, cette indpendance de
l'Excutif devait tre renforce par la stabilit ministrielle qui, toutes choses
gales, amliore la comptence des titulaires et renforce leur facult de rsistance
aux pressions subies. Sous les prcdents rgimes, les groupes conservaient
l'espoir quun changement de l'quipe au pouvoir amnerait aux leviers de
commande des hommes mieux disposs l'gard de leurs revendications. Et, se
fondant sur cette esprance, ils travaillaient en hter la ralisation. La Ve
Rpublique a dtruit les aspects de l'instabilit ministrielle qui taient les plus
voyants et les plus profitables aux groupes mais, en fait, elle n'y est parvenue qu'en
acceptant des transformations successives d'une ampleur apprciable, dans la
composition du Cabinet.
Ces modifications internes s'expriment aisment en une donne statistique : sur
les vingt-huit membres du Cabinet actuel (fin aot 1961), seize seulement sont en
fonction depuis le 8 janvier 1959 et encore six d'entre eux sont-ils, entre temps,
passs d'un poste l'autre. Plusieurs Ministres ont conserv une absolue stabilit
(Affaires trangres, Affaires culturelles, Travaux publics, Travail, Construction,
Anciens Combattants, Industrie), mais quatre ont chang trois fois de titulaires
(Intrieur, Information, ducation nationale, Agriculture). Les modifications
enregistres dans les deux dernires annes sont intressantes pour notre propos,
car elles se trouvent en rapport avec deux des plus graves difficults rencontres
par le rgime : l'aide aux coles confessionnelles et la crise paysanne.
Significative, en particulier, fut la dmission de M. A. Boulloche survenue le 23
dcembre 1959 avant l'ouverture l'Assemble du dbat sur la loi scolaire 1 .
1

Autre dmission sur laquelle on a beaucoup pilogu : celle de M. A. Pinay qui dans la forme
n'en fut pas une, un communiqu de l'lyse ayant rgl ce problme en dclarant que
l'intress cessait, sur dcision du chef de l'tat, d'exercer ses fonctions. Parmi les motifs
apparents de la rupture, figuraient des projets mettant en cause les intrts ou positions de
certains groupes : opposition des entreprises ptrolires prives la constitution d'une Socit
Industrielle des Ptroles ; protestation des groupes patronaux Chambre de Commerce de Paris,
Confdration Gnrale des Petites et Moyennes Entreprises contre les amnagements au Code
de Commerce (rforme des socits anonymes) envisags par le ministre de la justice...

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

248

L'affaiblissement des pouvoirs des Assembles lgislatives (dont la rduction de la


dure des sessions est un aspect) 1 a soulev, pour les groupes, deux grandes sries
de difficults : d'une part, impossibilit d'en appeler au Parlement d'une dcision
prise par les autorits ministrielles dans l'exercice de leurs comptences
constitutionnelles et, galement, du retard apport par l'Administration instituer
le dispositif d'application d'une mesure lgislative (dcrets d'excution de la loi
d'orientation agricole par exemple) ; d'autre part, obligation de concentrer sur un
seul secteur de l'appareil gouvernemental les demandes nouvelles (ainsi, les
mesures de lutte contre la diminution du pouvoir d'achat agricole). D'autres
groupes furent privs de l'appui moral que leur valait la prsence au Parlement d'un
grand nombre de dputs directement et immdiatement sympathiques leurs
revendications (syndicats ouvriers).
On ne peut sous-estimer le poids de cette volution. Il est douteux qu'un
Parlement nanti de ses pleines prrogatives de contrle ait accept, sans ragir, la
circulaire Fontanet sur les pratiques commerciales restrictives, le dispositif de
suppression (mme long terme...) du privilge des bouilleurs de cru, les
ordonnances de lutte contre l'alcoolisme, la rsiliation des sursis, etc. Ce Parlement
aurait probablement critiqu la lettre adresse le 6 mars 1961 par le premier
ministre au prsident du C.N.P.F. pour lui demander de fixer aux alentours de 4 %
par an le rythme des augmentations de salaires, les secteurs qui disposeraient de
facults suprieures devant les affecter partie la baisse des prix, partie aux
investissements : prcisons toutefois ici qu'en plusieurs branches ou firmes du
secteur priv, le taux rel des augmentations accordes dpasse dj sensiblement
la marge prvue par cette lettre. Dans la mme perspective, l'insistance mise par
diverses organisations rclamer la convocation du Parlement montre bien qu'elles
en attendent plus de comprhension l'gard de leurs demandes.
Sans doute, serait-il excessif et injuste de dclarer que des Assembles, libres
de leurs mouvements, eussent limit de tels refus leur activit lgislative : mais il
est fort douteux que dans cette hypothse, divers groupes n'aient pas t dfendus
plus vigoureusement contre les projets et dterminations de l'Excutif.
Est-ce dire que l'Excutif ait triomph des pressions subies ? Oui, dans
plusieurs cas (formation de l'Union Gnrale des Ptroles, supra). Mais, en
d'autres situations, il a d amnager des dcisions antrieures (ainsi, pour les
mesures de redressement financier de dcembre 1958) et il a tenu grand compte
des revendications mises par les intresss (affaire des sursis). Parfois il s'est

Cependant, le dpart de M. Pinay eut probablement des causes plus profondes que les
interventions des intrts ainsi menacs.
On rappelle que, sous la Ve Rpublique, la dure maximum des sessions ordinaires qui sont au
nombre de deux s'tablit environ cinq mois et demi.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

249

laiss dborder au profit de ses propres partisans (aide l'enseignement). Dans


divers cas, des engagements de nature conomique ont t pris en fonction
d'impratifs politiques (ainsi, promesse de tenir une table-ronde sur la viticulture
faite le 6 janvier 1961 aux maires des dpartements viticoles mridionaux pour les
dissuader de conseiller l'abstention au rfrendum) 1 . Enfin, les protestataires ont
obtenu des avantages donnant satisfaction au moins une fraction de leurs
demandes (paysans) et diverses mesures ont t prises pour rduire le
mcontentement breton.
On peut, en fait, se demander si la ligne de conduite du rgime l'gard des
groupes n'a pas subi, au contact de la pratique, un certain inflchissement. Dans un
premier temps, le Cabinet, libr de la tutelle parlementaire, s'en tient une
politique de rigueur qui entend subordonner troitement les revendications
particulires aux dcisions arrtes par les autorits. Cette tendance s'affirma
particulirement au cours de la priode juin 1958-janvier 1959 durant laquelle
seront prises 336 ordonnances concernant les domaines les plus divers. Les
sollicitations de l'actualit ont fait perdre de vue l'opinion l'ampleur des rformes
et parfois des bouleversements raliss cette occasion (dfense nationale, justice,
enseignement, systme hospitalier, plans d'amnagement, etc.). Des amnagements
partiels, et souvent fort importants, ont t apports des systmes ou institutions
existants dont on n'a pas voulu transformer intgralement l'conomie (passation
des marchs de l'tat, correction du rgime administratif et financier des H.L.M.,
dlivrance des visas pharmaceutiques, pargne-construction...). Or, il apparat bien
que ces mesures ont t l'uvre des ministres (aids naturellement par les
services), soit qu'ils aient dispos de dossiers complets tout prpars avec
indication des alternatives en prsence, soit qu'ils aient tent d'innover en faisant
passer leurs propres ides dans la pratique.
Le redressement financier de dcembre 1958 entre dans ce schma. Mais, cette
fois, le dispositif s'en prend aux intrts immdiats d'un grand nombre de
catgories sans que les sacrifices soient rpartis avec une complte galit sur toute
la population. D'un autre ct, plusieurs points de ce programme (mesures
d'conomie) suscitent de trs vifs ressentiments, alors qu'il n'en rsulte pas toujours
des allgements substantiels pour les finances publiques. En d'autres termes, le
plan des experts manque de sens politique et provoque des ractions de
dsappointement et mme de dsenchantement que le retour la stabilit
montaire ne fera pas disparatre. Il est possible que la brutalit des dcisions
prises en cette circonstance explique, avec d'autres facteurs, la remonte des partis
traditionnels aux lections municipales des 8 et 15 mars 1959 (et notamment du
parti communiste). partir de l, une volution s'bauche. Le Cabinet accepte
mieux qu'auparavant le dialogue avec les forces sociales (le Premier Ministre
demandant par exemple aux super-prfets de maintenir un contact troit dans leur
rgion avec les organisations professionnelles et de les runir, le cas chant, pour
1

Cette Table ronde s'est effectivement tenue en mars 1961. Voir Le Monde, 17 mars 1961.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

250

une confrontation de points de vue). octroi d'amnagements (certains antrieurs, il


est vrai, aux lections) saffirme. Certes, des refus brutaux interviendront encore
(rejet de la demande de convocation du Parlement en sance extraordinaire,
supra), mais on en vient plus volontiers aux ngociations et aux mesures de
compromis.
Les dirigeants du nouveau rgime se rendent compte, leur tour, qu'il est
difficile de gouverner systmatiquement contre-courant des forces et ralits
sociales mme si leur profonde rforme parat idalement souhaitable. Bientt, un
nouveau mobile de modration interviendra : la volont de ne pas priver le chef de
l'tat, pour des raisons matrielles, du soutien de l'opinion qui lui est indispensable
dans la poursuite de sa politique algrienne. Il faut viter que les viticulteurs
refusent leur confiance au rgime pour l'accomplissement de ses principaux
desseins, simplement parce qu'ils sont mcontents des prix du vin. Cette hirarchie
des problmes n'a pas et ne pouvait tre formule avec clart : nous pensons, sans
tre en mesure de fixer les points et dates d'inflexion, qu'elle a marqu le
comportement gnral du rgime vis--vis de plusieurs groupes d'intrt. La
rcente augmentation du prix du lait (septembre 1961), en dpit des dangers
conomiques d'une telle dcision (stimulation d'une production dj excdentaire),
illustre clairement cette tendance : le prix politique rclam par le ministre de
l'Agriculture a t prfr au prix technique dfendu par le ministre des
Finances (inquiet de la perspective d'un accroissement des dpenses publiques au
titre du soutien du march).
La rsistance des ministres s'est souvent affirme au niveau des revendications
capables de compromettre les divers quilibres financiers : encore qu'il ait d'autres
causes, l'arrt de l'inflation ouverte ne saurait tre dissoci de cette attitude. Par
contre, la ralisation de diverses mesures de changement envisages ou annonces
(recommandations du rapport Rueff-Armand), n'a pas obi au mme rythme. le
souci de ne pas accrotre le mcontentement a prim sur la volont rformatrice.
Le poids de l'opinion continue de s'affirmer malgr l'abaissement des organes
(Parlement) chargs de l'exprimer.
On a reproch au gouvernement, en plusieurs milieux, une partialit
systmatique l'gard des possdants et du grand patronat : c'est globalement
injuste si l'on raisonne au niveau des intentions. Cette critique s'explique pourtant
si l'on considre que ce sont souvent, mais pas toujours, les moins bien nantis qui
revendiquent une aide matrielle de l'tat (les paysans plus que les banques
d'affaires, pour donner un exemple extrme). L'attitude librale est normalement la
position des forts. Ds lors, il est probable qu'une politique de dgagement relatif
vis--vis des groupes sera ressentie avec le plus d'intensit par ceux auxquels seul
le mcanisme public peut valoir les compensations ncessaires au rtablissement
d'un certain quilibre : il est frappant d'observer la disparit dans l'augmentation
des salaires qui a caractris la phase 1960-1961 (les salaris favoriss par le plein

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

251

emploi obtenant des hausses trs suprieures celles octroyes par l'tat ses
fonctionnaires) 1 .
Deux facteurs ont accru le poids de cette politique de svrit. D'une part, le
rgime, en dpit de plusieurs efforts (voyages du chef de l'tat dans les provinces,
allocutions tlvises des hauts dirigeants, etc.), n'est pas parvenu tablir des
contacts pleinement satisfaisants avec les diverses catgories sociales : les
explications indispensables n'ont pas toujours t donnes au moment opportun.
Une certaine chaleur dans les rapports a souvent fait dfaut la Ve Rpublique.
D'autre part, et c'est plus grave encore, les responsables ont parfois laiss traner
les problmes ou refus d'couter initialement les dolances, en donnant une
impression d'indiffrence vis--vis des revendications, cette attitude provoquant
une dtrioration du climat et conduisant, par durcissement des groupes,
l'preuve de force (cas notamment des rapports avec le personnel des grandes
industries nationalises). Certains sont alls jusqu' accuser le rgime de
dsinvolture l'gard des soucis et proccupations des gouverns. C'est une
vidente exagration, mais il ne suffit pas de concessions tardives, qui semblent
alors avoir t arraches , pour regagner la confiance perdue ou compromise.
*

Reste voquer la personnalit du chef de l'tat qui, en un sens, commande tout


l'difice et qui, si l'on en croit Marcel Prlot, dtient le pouvoir gouvernemental
dont le premier ministre est l'agent excutif 2 . On a l'habitude de parler son
propos d'un domaine rserv dont une large partie (en particulier, dfense
nationale et relations extrieures) est, traditionnellement, assez peu affecte par les
pressions des groupes. En matire d'intgration europenne, il ne semble pas que
les associations l'ayant prise comme objet de leurs activits, aient eu une grande
influence sur les choix effectus. Nous reviendrons plus loin sur le problme
algrien : encore que le dessous des cartes reste mal connu (en dpit de tant
d'impressions et de divulgations journalistiques), il semble bien que le gnral de
Gaulle ait chemin selon son ide propre sans dpendre des groupes et
organisations divers ayant pris pour objectif d'inflchir la position des autorits
dans un sens ou l'autre.
L'action ainsi exerce par le chef de l'tat constitue une transformation
importante dans la vie nationale. Elle est encore plus nette si l'on considre que le
prsident de la Rpublique a galement jou, dans des conditions que nous
connaissons mal, un rle d'arbitre suprme dans des affaires dont la gestion est
1

Voir l'analyse de ces disparits dans tudes statistiques, avril-juin 1961, et l'article tude
spciale sur les revenus des employs et des cadres , Revue franaise du travail, avril-juin
1961. Il ressort de tous ces documents que les traitements des fonctionnaires publics sont rests
au dernier rang dans la course l'amlioration.
In : Pour comprendre la nouvelle Constitution, 2e d., Paris, 1959, p. 50.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

252

normalement laisse aux membres du Cabinet : par exemple, rpartition des crdits
budgtaires et mme fixation de certains prix (extension et fluctuations du
domaine rserv ). D'aprs ce que nous en savons, il ne parat pas que ces
interventions se soient gnralement exerces dans le sens du compromis.
Observons toutefois, pour en terminer avec ce problme, que selon certains
commentateurs (ainsi Jacques Fauvet), le premier ministre jouerait un rle
grandissant dans la conduite de la politique nationale (cette mission lui tant
d'ailleurs formellement attribue par les articles 20 et 21 de la Constitution).
Nous voudrions achever cette esquisse en disant quelques mots des Cabinets
ministriels dans lesquels les fonctionnaires tiennent d'ailleurs une place
dominante 1 . R. Catherine, qui a consacr au sujet quelques pages pntrantes,
distingue les Cabinets bote lettres qui se contentent de signer le courrier
prsent par les services, et les Cabinets tentaculaires qui interviennent en toute
chose, se saisissent de toutes les questions et entendent dcider de tout ou tout
reconsidrer : cependant, il considre que la majorit se situe entre ces deux
extrmes et parvient tablir des relations correctes avec les services 2 . Si l'on
compare la situation prsente avec celle de l'avant-guerre, il semble qu'en moyenne
l'influence de ces cabinets se soit dveloppe (notamment, action des conseillers
ou experts techniques qui participent, ce titre, la gestion des affaires
ministrielles).
Le point important pour notre propos est de savoir si les Cabinets offrent aux
intrts organiss une voie d'accs particulire (qui serait d'autant plus prcieuse
que leurs membres, ayant une entre directe auprs du ministre et connaissant ses
positions ou intentions, peuvent agir de faon notable sur ses projets et dcisions).
On l'a souvent prtendu sur la base de quelques exemples, des groupes
professionnels se flicitant ouvertement de la comprhension dont un directeur ou
un chef de Cabinet tmoignait leur gard. Des observateurs perspicaces ont
soulign l'existence de rapports entre les membres de certains Cabinets et les
personnages compromis en divers scandales 3 . Se plaant sur le plan des rapports
administratifs, Catherine souligne qu'il y a des Cabinets plus permables que
d'autres, des entourages avec lesquels il est plus facile de nouer des contacts 4 :

3
4

Cette question a t peu tudie. Voir toutefois l'tude de J.-L. SEURIN, Les Cabinets
ministriels , Revue du droit public et de la science politique, novembre-dcembre 1956, 12071294. Sur le rle tenu dans ces organismes par l'Inspection des Finances, consulter l'ouvrage
dj cit de P. LALUMIRE, pp. 161-174. Pour lui, la pntration des inspecteurs, de plus en
plus importante, reste essentiellement technique : elle est une tape de leur carrire. Comparer
ces textes avec l'tude faite Pour la Belgique par V. CRABBE, Cabinets ministriels et
organisation administrative , Revue de l'Institut de sociologie (Solvay) (3) 1960 : 531-555.
In : Fonction Publique. II, Vingt-six autres propos, Paris, 1958 ( Cabinets et services , pp.
33-39).
Ainsi Ph. WILLIAMS, Politics in postwar France, Londres, 1954, p. 327.
In : Le fonctionnaire franais. Droits, devoirs, comportement, Paris, 1961, p. 319.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

253

la remarque vaut aussi pour les relations entre les Cabinets et les groupements
privs.
Autre aspect de la question : ces groupements ont-ils l'habitude de rechercher
l'tablissement de liens privilgis avec les Cabinets ministriels ? Encore que les
donnes positives fassent dfaut, il apparat bien que les plus importants d'entre
eux spcialement les grandes organisations patronales prfrent aux contacts
avec les membres des Cabinets des relations suivies et confiantes avec les services
qui ont entre autres avantages ceux de la comptence technique et de la
permanence. Il est probable que de temps autre des dcisions, matriellement
avantageuses pour les intresss, ont pu tre obtenues, voire arraches contre
l'avis des bureaux, grce l'appui des collaborateurs directs du ministre. Il est par
contre plus difficile d'admettre qu'une organisation quelconque parvienne
s'assurer par ce biais une influence srieuse et durable sur la conduite des affaires
administratives. Or, c'est justement cette position que recherchent les groupes en
mesure de nouer des relations troites avec les fonctionnaires.
Rapports des groupes avec l'Administration
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C'est une question difficile sur laquelle les thoriciens mettent des vues sinon
totalement opposes, du moins relativement divergentes. Nous analyserons
principalement ici le cas des fonctionnaires agissant dans le cadre normal des
services. Mais cette activit n'puise pas l'influence de la fonction publique dans
l'tat. De nombreux agents exercent leur mtier dans les Cabinets ministriels ainsi
qu'auprs des commissions permanentes des Assembles lgislatives. D'autres sont
dtachs auprs des entreprises publiques (et, exceptionnellement d'ailleurs, de
quelques grandes affaires prives). On a dj voqu la situation des fonctionnaires
qui, aprs pantouflage , continuent d'entretenir des rapports avec les bureaux de
l'tat. Enfin, en dehors de l'action officielle, on doit galement compter avec les
dmarches que les fonctionnaires font titre priv et, en principe du moins, hors
service : ainsi, association aux manifestations et travaux d'un parti.
Depuis la Libration, des fonctionnaires ont figur dans les entourages ,
c'est--dire dans ces petits cercles officieux constitus autour de tel homme
politique qui semble promis un brillant avenir (rassemblement que l'on a parfois
qualifi, avec quelque excs, de brain-trust). Sous la Ve, voquons le rle des
fonctionnaires dans des organismes comme le Club Jean Moulin ou Patrie et
Progrs. Sans doute, plusieurs de ces activits ne concernent qu'un noyau assez
restreint de hauts fonctionnaires : mais ce sont justement ceux qui ont la plus
grande importance pour notre propos.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

254

Avant d'examiner les conduites de ces agents vis--vis des groupes, il est
ncessaire d'examiner les lments du cadre dans lequel elles se situent 1 .

LMENTS DE BASE.
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Tout en tant indispensables la comprhension de notre sujet, ces points relvent


d'une tude gnrale de l'Administration et non de l'analyse spcialise des
rapports de celle-ci avec les groupes. Nous nous bornerons en faire une trs
brve prsentation qui tiendra davantage de l'numration que de l'examen
raisonn. Quatre caractristiques doivent tre signales.
1. Les fonctionnaires jouissent en France d'un statut qui, dans l'ensemble, leur
apporte de srieuses garanties contre les interventions arbitraires qui seraient
susceptibles d'affecter leur carrire.
De ce point de vue, l'ordonnance du 4 fvrier 1959, qui constitue dsormais le
texte de base de la fonction publique, ne parat pas avoir apport de modification
fondamentale par rapport au statut de 1946. Il en rsulte, notamment, une grande
stabilit dans les carrires administratives qui, sous les prcdents rgimes,
contrastait avec l'instabilit des ministres. Une formule bien connue traduisait la
situation : les ministres passent, l'Administration demeure.
Ce n'est pourtant pas dire que la vie professionnelle des agents de l'tat ait t
totalement soustraite aux vicissitudes de la politique et, par l, aux interventions
des groupes de pression capables de s'assurer cet effet le concours de ministres
ou mme de parlementaires. En ralit, les relations entre l'administration et la
politique forment un sujet complexe et mouvant 2 . Tout d'abord, il existe une
certaine quantit d'emplois suprieurs pour lesquels les nominations sont laisses
la discrtion de l'Excutif (la liste en tant actuellement fixe par le dcret n 59552 du 21 mars 1959). D'un autre ct, l'attribution de hauts postes s'est effectue,
en plusieurs cas, sur la base de critres partisans. Il est indubitable que des amitis
de parti ont favoris considrablement le droulement de certaines carrires. On
amplifie srieusement l'tat de choses en parlant de la colonisation de tel
Ministre par un parti dtermin. Cependant, de telles tendances se sont
1

On trouvera une bonne base de dpart pour l'tude de ces problmes in : L'Administration
franaise. I, Administrations centrales, Bibliographie commente tablie par B. GOURNAY,
Paris, 1960. Sur la structure de l'Administration, la principale source disponible est l'ouvrage de
la Documentation franaise, Les institutions juridictionnelles et administratives de la France,
Paris, 1961 (Les institutions politiques de la France. II).
Nous avons tent d'en prciser les grandes lignes in Administration et politique en France , Il
Politico (1) 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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manifestes depuis 1945, plus peut-tre que sous la IIIe. Enfin, aucun statut ne
saurait viter certains passe-droits ou injustices trouvant leur origine dans des
motifs extrieurs au service.
En somme, l'entre dans la Fonction publique donne aux agents de solides
garanties pour le droulement de leur carrire. Les failles qui rsultent de
l'intrusion d'lments partisans dans le systme ne sont pas sans ouvrir des
possibilits d'action aux groupes professionnels ou idologiques intresss.
2. Si les tudes consacres la situation juridique des fonctionnaires sont
nombreuses, rares demeurent celles qui s'attachent prciser, en termes
scientifiques, les principes du comportement psychologique des agents de l'tat et
la constellation des valeurs dont ils s'inspirent dans leur action quotidienne. Or la
connaissance de ces points est indispensable si l'on veut tudier de faon positive
les ractions de ces agents aux pressions des groupes privs.
Un auteur amricain, Alfred Diamant, a mis l'ide qu'en prsence d'un
leadership politique faible et discontinu l'administration publique d'une grande
nation moderne ne peut manquer de dfinir ses propres rgles de conduite et ses
propres standards d'apprciation 1 . Elle en viendra ainsi crer des systmes ou
dispositifs qui lui permettront de fonctionner sans le secours de directives
politiques et s'efforcera d'laborer un ensemble de contrles internes qui
remplaceront les contrles politiques le mouvement ayant finalement pour
rsultat d'intensifier la faiblesse du leadership politique. C'est une intressante
hypothse de travail qui rend compte de plusieurs tendances observes en France,
spcialement au niveau des grands corps. Quel est alors le contenu intellectuel et
moral du complexe culturel ainsi labor ?
Analysant les dispositions d'esprit fondamentales , R. Catherine en distingue
trois qu'il dfinit avec prcision : le sentiment national, le sens de l'tat, l'esprit de
progrs. Notons en particulier l'un des aspects attribus au sens de l'tat : La
conscience de la suprmatie temporelle de l'tat dans la mesure o il reprsente
l'intrt gnral . Il est vrai que Catherine entend ainsi fixer les orientations
spirituelles requises par les emplois publics et non dfinir des comportements
effectifs 2 . On a longtemps considr comme un dogme, dans de larges secteurs de
l'opinion, que la conduite des fonctionnaires se fondait sur la prservation et la
promotion de l'intrt public, sans que l'on ait pour autant tent de prciser la
signification de ce concept 3 . cette vue optimiste s'oppose l'opinion de ceux qui
voient dans la haute fonction de l'tat un instrument au service des grands intrts
1

2
3

En une tude sur le cas franais prsente dans l'ouvrage collectif Toward the comparative
study of public administration, Indiana University, 1957, pp. 182-218.
In : Le fonctionnaire franais, op. cit., pp. 157-176.
Voici un exemple de cette attitude. L'article publi dans la revue Ralits, dcembre 1958, pp.
114-127, sous le titre : Ceux qui ont maintenu : les grands commis .

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conomiques (position dicte par la communaut d'origine sociale, l'utilisation du


pantouflage, etc.). Entre la dfense du capitalisme et le souci du bien commun o
passe, en termes d'observation sociologique, le juste principe d'interprtation des
comportements ?
Raisonnant sur la base d'une enqute effectue dans le milieu intress, H.
Ehrmann s'est efforc de prsenter une valuation pondre de ces diverses
incitations 1 . Selon lui, l'un des traits de la IVe Rpublique aurait t l'apparition
chez les hauts fonctionnaires d'un sentiment croissant de scepticisme vis--vis de
la notion d'intrt public en tant que principe d'inspiration des conduites : sans
envisager le rejet de ce critre comme guide de l'action, les grands commis
auraient t ports, par suite des pressions subies, mettre en doute la possibilit
de l'appliquer. Au surplus, la division des esprits sur l'orientation mme de
l'activit conomique de l'tat les uns raisonnant en termes d'expansion et de
dveloppement conomiques, d'autres restant fidles aux dogmes de l'orthodoxie
montaire aurait de toute faon compliqu la recherche d'un tel standard. Cette
situation aurait eu pour consquence de faciliter la pntration des groupes
d'intrt dans l'appareil gouvernemental. H. Ehrmann, au surplus, n'oublie pas le
rle des facteurs externes (environmental influences) et en particulier des
incitations une position comprhensive l'gard des intrts privs que peut
susciter le pantouflage ou sa perspective.
Bien d'autres enqutes de ce genre seront ncessaires pour qu'il soit possible de
formuler avec scurit un jugement prcis sur de tels problmes. Ainsi, l'arrive
des nouvelles gnrations de fonctionnaires en provenance de l'E.N.A. est-elle ou
non susceptible de renforcer la part de l'intrt public dans la dtermination des
conduites ? Au surplus, nous l'avons dj dit, la notion de bien commun revt un
sens diffrent selon les poques et les acteurs de la vie publique. Un fonctionnaire
peut acquiescer aux demandes d'un groupe parce qu'il juge son activit conforme
l'avantage national tout entier : ce faisant, il aura le sentiment de servir et non de
trahir l'intrt gnral. Il faudrait donc pousser l'analyse plus loin et rechercher les
facteurs concrets par lesquels est mise en pratique la notion abstraite d'intrt
gnral (infra).
Il est possible que l'on ait dans l'ensemble sous-estim les dommages causs
par la faiblesse du leadership politique la volont des fonctionnaires de s'attacher
la dfense du bien public. Il est galement possible que l'volution socioconomique d'aprs la Libration ait incit une modification du contenu effectif
de cette notion. Il faut aussi reconnatre que le fait d'valuer globalement les
1

French bureaucracy and organized interests , Administrative science quarterly, mars 1961 :
534-555. Voir, du mme auteur, Administration et groupes de pression , conomie et
humanisme, janvier-fvrier 1960 : 22-30, ainsi que Les groupes d'intrt et la bureaucratie
dans les dmocraties occidentales , Revue franaise de science politique, septembre 1961 :
541-568.

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ractions d'une collectivit prdispose aux jugements strotyps . Ceci tant


admis, nous continuons penser que, sous la IVe Rpublique, les fonctionnaires
ont persist dans une distinction entre les intrts privs particuliers et la notion de
ce qu'ils croyaient ou voulaient tre l'intrt du pays tout entier. Et nous continuons
aussi d'estimer que dans la moyenne des cas, c'est le standard de l'avantage
commun qui a t leur guide ce critre (dont nous connaissons trs mal le mode
d'laboration et le contenu), ayant pu les amener soit s'opposer aux groupements,
soit favoriser leur action.
Un point, en tout cas, facilite cette disposition d'esprit : le fait que les mesures
prises n'affectent pas les intrts personnels des fonctionnaires. Ceux-ci en ont
assez souvent dduit qu'ils incarnaient, et eux seuls, l'intrt gnral face la
pousse des revendications particulires. Pousse l'excs, cette position qui est
l'un des fondements de l'idologie technocratique n'est pas soutenable. Il ne suffit
pas d'tre dsintress pour se trouver en tat d'exprimer le bien commun. Dans
cette perspective, les grands commis sont volontiers ports ngliger au profit des
desseins de longue porte les exigences immdiates de la situation politique.
Cependant, il reste qu'une situation d'loignement l'gard des intrts matriels
en cause favorise le souci de promotion de l'avantage collectif. C'est en dclarant
un tel dtachement impossible (influence du facteur de classe) que les thoriciens
marxistes voient dans les hauts fonctionnaires les dfenseurs et serviteurs des
catgories sociales dominantes : mais il ne semble pas que cette ide permette
d'expliquer, valablement et quitablement, les conduites actuelles de l'ensemble de
la haute fonction publique en France.
Au surplus, ct des grands principes, il faut galement attribuer une place
ce que B. Gournay a heureusement appel les dformations bureaucratiques 1 .
Parmi les caractristiques retenues, citons comme particulirement adoptes
notre propos : la prudence (qui engendre le got pour l'anonymat , la
passivit , la tendance au refus , la dpersonnalisation des relations
humaines ) et la mfiance qui conduit le fonctionnaire par peur de se voir
taxer d'arbitraire, de favoritisme, de prfrence politique , un penchant pour les
solutions automatiques et mcaniques. Ces points sont importants si l'on observe
que beaucoup de groupes, sans menacer rellement la carrire des agents de l'tat,
sont susceptibles de leur valoir des ennuis, de leur causer des histoires (par
exemple, en lanant contre eux des accusations dsagrables dans la presse
professionnelle). C'est probablement en plusieurs cas une incitation ne pas entrer
en conflit ouvert avec les reprsentants des organisations prives.
3. Le troisime point est l'augmentation du rle propre de l'administration. Il est si
connu que nous nous bornerons ici quelques trs brves remarques.
1

Titre d'un article publi dans les Cahiers Chrtiens de la Fonction Publique, 4e trimestre 1958 :
16-26

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Cet largissement recouvre en ralit deux problmes diffrents. Le premier est


l'largissement des tches qui a accompagn l'extension des fonctions de l'tat,
spcialement dans l'ordre conomique et social. Le second est l'accroissement des
marges de manuvre et des facults de dcision qui en est rsult pour les
bureaux. Le dveloppement de la zone du pouvoir rglementaire sous les IIIe et IVe
Rpubliques (notamment par le procd dit des dcrets-lois) est un aspect de ce
phnomne que la Constitution de la Ve Rpublique amplifie dans des conditions
dj indiques. Les procds imagins pour sauvegarder les prrogatives
parlementaires (lois-cadre ou lois-programme) n'ont fait qu'accuser le
renforcement des prrogatives administratives.
C'est dans cette perspective que se situent les discussions intervenues au cours
des dernires annes sur la technocratie. Ce sont, en ralit, de vieilles ides et, en
un sens aussi, de vieilles pratiques auxquelles les tendances actuelles de la vie
politique ont donn un regain d'actualit. Nous ne voulons pas revenir ici sur des
problmes que nous avons longuement discuts ailleurs 1 . Disons simplement avoir
not, aprs plusieurs autres, la part prpondrante prise par la haute administration
dans l'laboration des dcisions les plus importantes pour la vie du pays et,
naturellement aussi, dans leur excution quotidienne. puissance reposant la fois
sur la continuit dans la fonction et la possession d'une comptence (aussi bien
celle du technicien des ides gnrales que celle de l'expert). Tout en critiquant
les notions plus motionnelles que scientifiques de gouvernement
bureaucratique et de quatrime pouvoir , nous avons conclu l'existence de
solides infiltrations technocratiques donnant la haute fonction publique, malgr
les dngations de quelques-uns de ses membres, une importance politique
significative.
Ces dveloppements rduisent considrablement la porte des distinctions
scolaires entre politique et administratif , ou encore gouvernement et
administration . La sparation effectue ici entre le pouvoir ministriel et
l'action administrative est purement didactique : nous ne l'avons prsent qu'aprs
avoir marqu une prfrence pour l'interprtation du systme politique comme un
ensemble de centres de pouvoir ou d'influence en tat rciproque de consultation et
de ngociation. On peut toutefois se demander si les dirigeants suprmes de la Ve
Rpublique n'ont pas contribu rendre, par leur style d'action, un peu de sa porte
cette antique distinction. Il est probable que le mouvement s'affirme au niveau du
domaine rserv du chef de l'tat, le doute restant par contre permis l'gard
des attributions quotidiennes des services. N'oublions pas au surplus qu'en un
1

Nous avons dvelopp ces notions en plusieurs travaux, notamment Technocratie et politique,
Lausanne, 1960, et Qu'est-ce que la technocratie ? , Revue conomique, juillet 1960 : 497526. Pour une prsentation diffrente des phnomnes, voir l'tude de B. GOURNAY,
Technocratie et administration , Revue franaise de science politique, dcembre 1960 : 881890 (travail dont nous avons prsent un commentaire in mme revue, septembre 1961 : 671683).

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certain sens (supra) la conservation des comptences techniciennes s'effectue au


sein mme du gouvernement par le truchement de plusieurs anciens hautsfonctionnaires.
4. jusqu' maintenant, nous avons parl de l'Administration : c'est divers gards
une simplification indispensable mais, prise la lettre, cette notion pourrait
conduire la conception d'une bureaucratie homogne et unie susceptible de
manuvrer comme un bloc dans un sens ou dans l'autre.
Est-il ncessaire de souligner longuement les aspects mythiques d'une telle
reprsentation ? En fait, l'Administration est diverse, htrogne, dsunie : la
situation rsultant de multiples facteurs de clivage dont deux dj ont t voqus
(divergences sur la philosophie de l'intervention conomico-sociale de l'tat et
diffrences d'attitudes entre les gnrations qu'accentue probablement la rupture
dans les modes de recrutement et de formation introduite par les rformes de
1945). Ces distinctions sont dj importantes, beaucoup signalant, en particulier,
que les jeunes gnrations se montrent naturellement plus rserves et volontiers
plus dures que les prcdentes vis--vis des groupes d'intrt (sans toutefois que
l'on ait la certitude d'un tarissement du courant pantouflage chez les nouvelles
quipes, supra).
certaines poques (notamment dirigisme de pnurie), les pouvoirs publics
ont t amens crer des administrations nouvelles dont les modes de
recrutement et les standards de conduite n'taient pas exactement comparables
ceux des vieilles bureaucraties : ainsi, les services du Ravitaillement. Le retour
une situation dite normale a permis de liquider la plupart de ces anomalies. D'une
manire gnrale, les services neufs, mme quand ils s'insrent dans le cadre
habituel de l'administration publique, prouvent souvent des difficults avec les
bureaux traditionnels pour lesquels seule l'anciennet est un gage de srieux, sinon
mme de comptence. Autre distinction, de valeur cette fois permanente : les
administrations verticales et horizontales . Elle se fonde sur une diffrence
dans l'ampleur de la vocation et, par voie de consquence, dans la nature de la
clientle attache au service ou en dpendant.
Les administrations verticales sont celles qui ont comptence pour
s'occuper d'une activit particulire ou, si l'on veut, d'un intrt spcialis (qui peut
d'ailleurs embrasser des lments composites : agriculture). Ces administrations
ont affaire un public dtermin avec lequel elles nouent des relations troites qui
peuvent aller jusqu' des modalits de gestion forme collgiale (administrateurs
et administrs rpartissant ensemble, par exemple, des licences d'importation).
C'est l une intgration de facto des intrts organiss dans la sphre des dcisions
administratives. Les Directions dites techniques constituent l'exemple type de ces
administrations : elles ont leur clientle attitre, les fonctionnaires tant en
relations troites avec les dirigeants des organisations professionnelles
correspondantes. Ajoutons que ces services sont souvent grs par des spcialistes,

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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du type ingnieur , ayant avec les administrs une communaut de


proccupations techniques.
On peut considrer comme telles soit des Ministres entiers (Agriculture 1 ,
Construction, Anciens Combattants, etc.), soit certaines Directions l'intrieur des
Ministres vocation horizontale ou mixte. La plupart des Directions du
Ministre de l'Industrie sont des administrations de structure verticale (Mines,
Carburants, Gaz et lectricit, Industries Mcaniques et lectriques, Industries
Chimiques, Industries Diverses et Textiles). De plus, divers conseils ou comits
consultatifs sont installs auprs de ce Ministre (Conseil Suprieur de l'lectricit
et du Gaz, Conseil Suprieur du Ptrole, Conseil Suprieur de l'Artisanat, Comit
Consultatif de l'Utilisation de l'nergie, Conseil Gnral des Mines, Comit de
Coordination de la Recherche Industrielle).
Les administrations horizontales s'occupent au contraire d'affaires qui
concernent tout le pays ou, au moins, un ensemble vaste et htrogne d'activits,
Le Ministre des Finances, une large partie des Ministres du Travail et de
l'Intrieur correspondent ce schma. La caractristique de ces bureaux est qu'au
lieu d'tre soumis une pression d'origine unique, ils se trouvent en proie des
revendications multiples et souvent contradictoires. S'agissant des groupes de
pression, les services de ce type sont plutt en rapport avec les grandes
centrales (patronales ou syndicales) qu'avec les organisations spcialises.
Comme nous le verrons plus loin, l'accs des groupements ces deux sries
d'organisation ne se fait pas dans les mmes conditions d'efficacit. De plus, il
existe souvent entre ces types d'organisation de srieux conflits, spcialement dans
l'ordre de l'administration conomique et financire (infra). Mais la rivalit
horizontal-vertical n'est qu'un aspect des luttes intra-administratives que l'on
observe aussi bien de Ministre Ministre qu'entre les divers bureaux d'un mme
dpartement (et qui trouvent parfois leur origine dans de pures questions de
personne) : voir, par exemple, le cas d'une hausse des tarifs des chemins de fer sur
laquelle peuvent s'opposer le Directeur du Trsor (quilibre budgtaire), le
Directeur gnral des Prix (problme du cot de la vie), le Directeur des Relations
conomiques Extrieures (risque d'lvation du prix des produits exports), etc.
Or, et c'est un point que l'opinion nglige souvent, l'activit administrative sur
un problme donn met gnralement en jeu plusieurs services qui interviennent
soit pour fournir des avis pralables, soit pour participer l'laboration de la
dcision. La plupart des choix ainsi raliss sont, en fait, de nature collective,
ayant t pris au terme de dmarches, procdures, runions de commissions, qui
s'talent sur plusieurs mois, parfois des annes. Cette dmultiplication joue non
1

Sur le Ministre de l'Agriculture, voir l'tude de Charles DE VAUGELAS dans l'ouvrage dj


cit Les paysans et les politiques..., pp. 253-268. Voir aussi le numro de septembre 1958 de la
Revue du Ministre de lAgriculture.

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seulement pour la leve d'options importantes (ainsi, amnagement du territoire)


mais aussi pour des questions que l'on peut, au niveau de la gestion des affaires
publiques, considrer comme du dtail (fixation du prix d'une spcialit
pharmaceutique ou mme achat d'un terrain pour y construire un btiment).
Il est possible, comme l'indique B. Gournay, que ce caractre collectif soit
facteur d'irresponsabilit (le phnomne s'observant galement dans les grandes
administrations prives). Du point de vue de la pression des intrts, il y a deux
consquences qui se neutralisent partiellement : la possibilit pour un groupe
quelconque de trouver un dfenseur, plus ou moins chaud il est vrai, dans la
sphre administrative est sans doute accrue par cette diversit et ces rivalits. En
mme temps, la difficult augmente pour lui de runir tous les concours
ncessaires ou, si l'on prfre, de mettre tout le monde d'accord sur sa
revendication (cas, par exemple, de l'U.N.E.F. qui trouve en moyenne plus de
comprhension auprs de l' ducation nationale que des Finances ). Elle
atteint son point maximum quand les intrts d'un groupe sont susceptibles de lser
ceux d'un autre ayant aussi de puissants dfenseurs. Cette situation peut avoir
d'heureux rsultats en ouvrant au pouvoir des marges de manuvre : il arrive
galement qu'elle suscite un immobilisme gnrateur de tensions ou de gaspillages
(retards et insuffisances dans la coordination des transports).
Ces observations s'appliquent tout particulirement au cas de l'administration
conomique qui, en l'absence de monographies appropries, reste mal connu. On
trouve de nombreux services verticaux qui se consacrent chacun un secteur de la
production (sidrurgie, textiles, industrie pharmaceutique...), tandis que de
multiples administrations horizontales traitent de problmes se posant tous les
secteurs (monnaie, crdit, investissements, fiscalit, commerce extrieur et
changes...). Entre ces deux sries d'organismes, on observe des rivalits qui
dgnrent parfois en conflits ouverts et doivent tre arbitres par les instances
suprmes. Les Ministres techniques (l'Agriculture) reprochent aux horizontaux
spcialement les Finances qui ont le contre-seing de tous les textes rglementaires
comportant des rpercussions financires de les priver de moyens sans les
dispenser de leurs responsabilits. Ils les accusent aussi de compliquer la gestion et
d'alourdir les affaires en se livrant, sous prtexte de coordination, de constantes
immixtions dans la solution des problmes courants, etc. ces imputations, les
Ministres et services horizontaux rpondent en se disant les seuls capables de
faire prvaloir une direction conomique unifie et de sauvegarder les finances de
l'tat. Ils critiquent galement les organismes verticaux, accuss de fodalisme ,
pour leur permabilit qu'ils jugent excessive aux revendications des groupes
privs. Est-ce le cas ?

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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LIGNES DE CONDUITE.
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Nous voquions plus haut, parmi les dviations psychologiques des agents de
l'tat, la prudence et la mfiance : ces attitudes s'expliquent au moins
partiellement si l'on tient compte de la densit des interventions et pressions qui
s'exercent sur les bureaux. D'un autre ct, selon un processus bien connu, les
demandes prsentes comportent presque toujours une majoration des besoins
rels. On comprend que les fonctionnaires aient tendance s'installer sur des
positions dfensives qui donnent un aspect spcifique leurs relations avec le
public 1 . Avant d'examiner les dmarches effectues directement par les groupes,
on dira quelques mots de pressions ayant une autre origine, car en bien des cas, ces
dernires sont un moyen indirect de promotion de revendications collectives.
1. On doit d'abord signaler les interventions des services les uns l'gard des
autres et que l'on pourrait pour cette raison qualifier d'intra-administratives.
Mentionnons aussi les dmarches en provenance du monde parlementaire soit
directement, soit par le truchement d'un Cabinet ministriel. Nous abordons ici le
procd, bien connu sinon toujours correctement analys, des
recommandations dont, comme le dit R. Catherine, la pratique se perd dans les
tnbres de l'histoire. Beaucoup qui concernent des lecteurs individuels relvent
de la dfense de la circonscription : elles s'attachent la rparation de torts ou la
concession de faveurs. Une quantit apprciable se rapporte d'ailleurs au sort des
fonctionnaires eux-mmes. D'autres requtes cependant ont trait la protection et
la promotion d'intrts collectifs.
Les commentateurs signalent volontiers que les agents savent faire la
diffrence entre les vraies recommandations (celles qui engagent leur auteur) et
les fausses (c'est--dire de pure forme). Les secondes ou pseudorecommandations, font l'objet de rponses aimablement ngatives . Les autres
donnent lieu enqute plus pousse, surtout si le correspondant est un homme de
poids n'ayant pas l'habitude d'abuser du procd. Les ministres sont, en gnral,
assez attentifs au courrier expdi par leurs collgues parlementaires. Ces
changes pistolaires ne sont pas toujours sans valeur pour l'Administration ellemme, un dput avis tant capable de donner des informations utiles sur les
incidences l'chelon local d'un dispositif conu par une autorit centrale 2 .

Sur ce problme peu connu, se reporter aux tudes groupes dans un numro spcial des
Cahiers Chrtiens de la Fonction Publique, Les administrations et leurs publics , 3e trimestre
1958.
Ce paragraphe doit beaucoup aux observations et commentaires de R. CATHERINE, Le
fonctionnaire franais, op. cit., pp. 337-347. Voir aussi SAUVY (A.), La bureaucratie, Paris,
1956, pp. 66-67.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Observons que, de leur ct, les organisations de fonctionnaires ont


normalement recours l'action parlementaire pour obtenir les amliorations juges
souhaitables leur statut tant matriel que moral. Sous les IIIe et IVe Rpubliques,
les parlementaires utilisaient en faveur des agents administratifs toutes les voies
ouvertes par le rglement et la pratique des assembles : questions crites ou
orales, interpellations, dpt de proposition de loi, activit en commissions 1 ...
L'abaissement actuel des prrogatives parlementaires est certes un dsavantage
srieux pour les syndicats de fonctionnaires.
2. Venons-en maintenant aux interventions des groupes proprement dits propos
desquelles un dbat s'est institu au cours des annes rcentes. Si cette discussion
qui s'appuie beaucoup plus sur des donnes fragmentaires et des impressions que
sur une documentation exhaustive ne pouvait mettre fin la controverse, elle a
contribu en clairer plusieurs points. Nous voudrions en exprimer l'essentiel
sous forme d'une srie de propositions qui iront des lments accepts par tous,
aux notions sur lesquelles s'expriment des avis divergents.
Tout le monde est d'accord pour souligner l'importance que les contacts
administratifs prsentent pour de nombreux groupes, spcialement les
organisations professionnelles. Les interventions de l'tat se manifestent, le cas
chant, par la leve de grandes options, mais celles-ci ne prennent leur valeur,
positive ou ngative aux yeux des intresss, qu'au niveau de l'excution
quotidienne. On a dj signal le point en tudiant la constitution du rseau de
relations . H. Ehrmann prcise l'observation pour un secteur en voquant les
contacts officieux qu'entretiennent environ deux cents personnalits importantes du
mouvement patronal et un nombre un peu plus lev de fonctionnaires 2 .
Cependant, les groupes n'ont pas un gal accs aux services administratifs. En
rgle gnrale, les fonctionnaires prfrent traiter avec les organisations discrtes
et se disant respectables , c'est--dire vitant d'avoir recours la violence et
l'action directe. En moyenne galement, les groupements qui parviennent se
mnager des appuis parlementaires fort nombreux et apparents suscitent des
apprhensions et des rticences chez les services. Le style d'action de plusieurs
groupements de petits cadre mal avec l'esprit et les techniques de l'action
administrative. Sous cet angle, bureaucraties d'affaires et organismes
professionnels de haut rang, dont les mthodes de travail se rapprochent de celles
de l'Administration publique, bnficient de facilits particulires.
Toutes choses gales, les Ministres et organisations de type vertical sont plus
accessives aux intrts organiss que les lments horizontaux. La structure mme
des premiers facilite l'tablissement de relations quasi corporatives capables de
1

Sur ce problme, voir TIANO (A.), Les traitements des fonctionnaires et leur dtermination
(1930-1957), Paris, 1957, pp. 413-421.
La politique du patronat, op. cit., p. 227.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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conduire une confusion des intrts particuliers avec l'intrt gnral 1 . Jouent en
ce sens de nombreux facteurs : attrait de la technique pour le fonctionnairetechnicien ; communaut d'ducation (rle des grandes coles d'ingnieurs,
Polytechnique en particulier) ; importance des intrts dfendus pour la vie
nationale... Les instances horizontales, sans tre ncessairement impermables,
sont moins aisment accessibles. Il parat lgitime d'admettre que la plupart des
grandes Directions de la Rue de Rivoli sont dans ce cas et se trouvent, eu gard
leur vocation organique et l'esprit de leur personnel, l'abri des interventions et
menaces des groupes politiquement puissants. Reste il est vrai, l'existence de
liaisons entre certains services de ce Ministre et les tablissements bancaires ou
financiers : on n'a jamais srieusement dmontr que les dcisions des premiers
aient eu systmatiquement pour but de favoriser les seconds.
Rappelons ici que de nombreux fonctionnaires, spcialement dans les services
dits verticaux, se dclarent insatisfaits du schma groupes de pression . Ils
soulignent que le bnfice retir de ces contacts est rciproque et dclarent qu'en
plusieurs cas, les projets tablis par les groupes, aprs de longues et minutieuses
tudes, correspondent, au prix de quelques rectifications et corrections, l'intrt
du pays ou des directives gnrales de politique conomique (celles, par
exemple, des plans de modernisation). Ils affirment, au surplus, tre en mesure de
contrler les demandes et d'viter toute tentative de dbordement. C'est une vue
probablement optimiste des rapports entre la puissance publique et les affaires :
cependant, en l'tat actuel des structures et des pratiques socio-conomiques, de
telles relations qui comportent des dangers ne sont pas vitables.
Plus gnralement, chaque service spcialis tend avoir sa clientle attitre
qu'il dfendra, le cas chant, contre les autres services et spcialement contre ceux
qui ont la charge de distribuer et de rpartir les crdits. Cette propension des
fonctionnaires se faire les avocats d'intrts particuliers est videmment le point
qui proccupe le plus les analystes des attitudes administratives. Elle est pourtant
dans la nature des choses et, dans certaines limites, correspond la mission des
services. Le risque, insparable de tout systme continu de rapports, est que le
service en cause aille trop loin et trop fort dans la protection accorde. En un sens
d'ailleurs, les oppositions d'intrt et les rivalits administratives, tout en
expliquant certaines surenchres, contribuent en rduire les dangers.
On peut considrer que, dans l'ensemble, la mthode de l'intgration des
intrts, en offrant aux professionnels une voie d'accs supplmentaire, augmente
les chances des groupes et le poids des pressions. Sans constituer un facteur de
colonisation des services par les intrts, elle a probablement pour rsultat
d'inflchir le comportement des fonctionnaires dans le sens de l'acceptation de
1

R. CATHERINE, Le fonctionnaire franais, op. cit., p. 385, reconnat qu'il existe des
administrations dont le caractre public parat parfois clips par le caractre professionnel et
dont les portes sont largement ouvertes aux pressions, justifies ou non, de l'extrieur .

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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compromis et de la recherche d'lments de couverture . En bref, elle accentue


les tendances corporatives dans lesquelles les spcialistes s'accordent dceler le
risque maximum d'interventions abusives. Or de tels Conseils ou Comits existent
galement auprs des administrations publiques horizontales 1 .
Si l'organisation corporative, officielle ou officieuse, apporte un lment de
permabilit, on doit galement compter avec d'autres facteurs. C'est ainsi que la
prudence le souci d'viter les histoires si elle suggre gnralement de
rester sur la dfensive peut aussi conduire cder, ne serait-ce que provisoirement,
devant une pousse trop considrable. D'autres facteurs sont galement
susceptibles d'aggraver la situation : ngligence dans l'exercice de la fonction ;
poids de relations personnelles ou familiales ; sollicitations matrielles (dsir de
faciliter un passage au secteur priv ou rception directe d'avantages pcuniaires).
Nous pensons que de telles pratiques sont finalement rares et que le contrle des
services les uns par les autres en rduit le pril. Au surplus, bien des lments sont
capables de rduire la permabilit, y compris dans les services verticaux dont le
cas (spcialement, mais non exclusivement l'Industrie ) ne fait pas toujours
l'objet d'un traitement suffisamment quitable. Ces services ne sont pas dmunis de
moyens de protection et de dfense que plusieurs ne se font pas faute d'utiliser (ne
serait-ce que la force d'inertie ou la rsistance passive). N'oublions pas enfin que
beaucoup des dcisions reproches aux instances administratives verticales sont,
en ralit, le fait du ministre ou de son Cabinet.
Nous ne sommes pas en mesure de dire si la Ve Rpublique a compltement
transform ce tableau qui doit l'essentiel de ses composantes des observations
ralises sous la IVe Rpublique. Nous avons cit plusieurs cas dans lesquels la
rsistance des ministres dits techniques, s'est affirme contre de puissants intrts.
Mais une chose est la lutte propos de questions qui cristallisent les oppositions,
une autre, l'action quotidienne en rapport avec des interventions courtoises,
tenaces, bien documentes et ayant souvent pour elles lapparence de la raison.
Voici nos conclusions sur ce problme dlicat et complexe. Aucun service n'est
totalement impermable , la prudence ou la lassitude pouvant induire les plus
durs des agents des concessions. Certains sont normalement plus permables
que d'autres (spcialement les instances verticales en vertu d'une propension
identifier trop vite et trop compltement les projets particuliers ou revendications
spcialises l'intrt du pays tout entier). Les divisions et rivalits administratives
ont gnralement pour rsultat de rduire globalement la porte des dmarches en
un point quelconque du secteur administratif. Durant les dernires dcennies divers
facteurs (affaissement chez les agents de la croyance aux vertus de l'intrt public,
expansion des relations d'allure corporative...) ont peut-tre diminu la volont de
rsistance des agents et facilit, en plusieurs cas, les efforts de conqute des
1

On trouvera la liste des divers conseils ou comits fonctionnant auprs du Ministre des
Finances et Affaires conomiques au J.O. Assemble nationale, 6 fvrier 1958, pp. 551-556.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

266

groupes. Cependant, sous la IVe Rpublique, le secteur administratif semble, en


moyenne, avoir mieux rsist la pousse des groupes que le monde parlementaire
(les exceptions observables fonctionnaires trs accueillants , parlementaires,
ministres ou non, trs durs conduisant nuancer le principe sans dtruire sa
validit).
Dans l'tat actuel de la documentation, ces conclusions restent des hypothses
de travail : les trop rares travaux publis en cette matire notamment les analyses
bien des gards pntrantes de H. Ehrmann nous ont incit prciser et
amnager des positions antrieures sans que nous y trouvions matire un complet
renversement 1 .
Les forces militaires
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On a parfois propos d'interprter les relations entre l'arme et les autorits civiles
l'aide du schma groupes de pression . Nous avons dj indiqu les raisons
qui nous en ont dissuad. Cette position est, en particulier, inadquate pour dcrire
et systmatiser les efforts de l'tablissement militaire en vue de se substituer aux
pouvoirs civils ou de les placer sous son contrle. Ce sont des phnomnes d'une
autre nature qui relvent du diptyque conqute - amnagement du pouvoir . S'il
s'agit de rendre compte des activits de l'arme dans le cadre des procdures du
rgime (interventions des services militaires sur les bureaux des Finances , ou
encore tentatives du corps des officiers en vue d'amliorer son statut matriel...) il
n'y a pas, en principe, de motif qui oblige de les traiter selon un principe diffrent
de celui appliqu aux services civils (avec bien entendu les amnagements imposs
par la situation : ainsi les limitations apportes la dfense des intrts
professionnels par les principes de subordination). Dans cette perspective, le
schma technocratique n'est pas sans valeur 2 .
Nous voudrions situer ici le cas de l'arme comme objet de pression de la part
des groupes privs. cet gard, les services militaires subissent des interventions
analogues celles qui s'exercent sur les institutions civiles et qui sont souvent
d'une facture trs banale (dmarches des parlementaires au profit de tel membre
des forces armes). Sur ces matires, il n'y a rien de particulier ajouter ce qui a
t dit au paragraphe prcdent. Par contre, deux points nous paraissent justifier
une mention spciale.

Pour une comparaison avec un pays voisin, voir LA PALOMBARA (J.) et POGGI (G.), I
gruppi di pressione e la burocrazia italiana , Rassegna italiana di sociologia, octobredcembre 1960 : 31-55. On trouvera galement d'utiles lments d'information in WILLSON
(F.M.G.), Administrators in action. British case studies, vol. I, Londres, 1961.
Voir l'tude de Prosper WEIL, Arme et Fonction publique dans l'ouvrage collectif La
dfense nationale, Paris, 1958, pp. 183-203.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

267

1. Le premier, indpendant des vicissitudes de la politique intrieure franaise,


tient l'ampleur des dpenses militaires dans les budgets actuels. Pour tous les
pays engags dans la course aux armements, celles-ci constituent dsormais une
des composantes essentielles de la vie conomique et un facteur dterminant de la
recherche scientifique elle-mme 1 . Nous avons dj signal l'importance des
commandes militaires pour les groupements d'affaires et la qualit des efforts que
ceux-ci accomplissent afin de s'assurer une place satisfaisante dans la rpartition
des ordres de production. Le phnomne est particulirement net pour les socits
de construction aronautique et s'explique aisment si l'on considre que le
transport civil arien nexige qu'un nombre d'avions relativement faible : ce cas,
particulirement frappant, n'est pas isol.
On en a tir la conclusion que cette masse d'investissements considrables qui
transforme l'arme en acheteuse, commanditaire, propritaire et mme
entrepreneur constitue un levier politique de premier ordre 2 . Cette
militarisation de l'conomie vaudrait aux militaires, et ce l'Ouest comme
l'Est, de jouer un rle dominant dans la vie sociale et de plier leurs fins les
entreprises tant prives que publiques. Toujours selon les mmes commentateurs,
l'ordonnance du 7 janvier 1959 sur la Dfense Nationale serait en France
l'instrument permettant l'arme de souder ses tches civiles ses missions
militaires.
Il y a toujours quelque excs passer dogmatiquement de la capacit
d'ordonner le stockage stratgique du ptrole, une facult de direction politique
du pays. Cependant, plusieurs facteurs accentuent le poids de l'tablissement
militaire dans l'activit conomique : non seulement l'ampleur de la fraction du
revenu national affect l'armement, mais l'troite imbrication, en de nombreux
secteurs, des programmes des recherches civiles et militaires, l'extension croissante
des implications de la dfense nationale. Dans cette perspective, il est bon de
suivre de prs, pour autant que la chose soit possible, l'volution des rapports entre
les services militaires et les bureaucraties d'affaires (les auteurs voqus l'alina
1

Signalons le rle du Comit d'Action Scientifique de la Dfense Nationale groupant de hautes


personnalits du monde scientifique et universitaire, il se trouve ainsi en contact avec
l'ensemble des grands organismes de recherche publics et privs. Sur ces divers problmes, voir
l'expos rapide de CORTESSE (P.), La part de l'arme dans la vie conomique de la nation ,
La Nef (numro spcial sur L'arme franaise ), nouvelle srie, Cahier n 7 : 97-108. Voir
aussi les tudes prsentes dans la 2e partie, section B, du volume dj cit La dfense
nationale. Comparer avec les articles de M. MARANTZ et G.M. LYONS sur le cas des tatsUnis in Revue franaise de sociologie (numro spcial Guerre-Arme-Socit ), avril-juin
1961 : 54-74.
L'expression est de P. NAVILLE, qui ajoute : Avions ou capotes, Dassault ou Boussac, il
s'agit d'abord de marchs. Mais ces grands patrons sont aussi propritaires de journaux, ils
animent des lobbies, leur activit dteint sur toute une gamme de sous-traitants,
d'intermdiaires, de clients... (Nouvelle revue marxiste, numro spcial sur L'arme et le
pouvoir , juin 1961, p. 26). Du mme auteur Le rle conomique de l'arme , Tribune
marxiste (6) 1959 : 12-18.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

268

prcdent ayant le tort de conclure et mme de gnraliser partir de donnes


toujours fragmentaires et souvent douteuses).
2. Le second courant mentionner ici est au contraire li aux vnements
politiques actuels et singulirement au conflit algrien. Il s'agit, cette fois, de
l'ensemble des interventions et pressions effectues sur les autorits militaires afin
qu'elles soutiennent une solution plutt quune autre en sopposant, s'il le faut par
la force, aux directives envoyes ou aux mesures adoptes par les autorits
centrales. Admettons d'ailleurs le caractre schmatique de cet expos du
problme, ni tous les militaires, ni tous les dirigeants civils ne s'tant trouvs, les
uns ou les autres, du mme ct de la barricade. Cependant, mme si l'on veut s'en
tenir aux seules pices et dclarations officielles (par exemple, les tmoignages des
intresss lors des procs), il est indubitable que des relations ont t tablies, de
faon parfois intime, entre des chefs d'units ou services militaires d'une part, des
groupements de civils activit plus ou moins clandestine de l'autre.
En gnral, les militaires affirment avoir tenu dans ces rapports le rle de
l'lment dominant et, ainsi, estiment avoir pes sur ces groupes pour en utiliser,
en canaliser et, le cas chant, en modrer l'activit. Cette thse qui attribue
l'arme une autonomie de conduite n'est pas invraisemblable si l'on considre
qu'une fois laisses elles-mmes, les organisations civiles n'ont pas t jusqu'
prsent en mesure d'intervenir de manire dcisive, sur l'action du pouvoir central.
Le militaire, beaucoup plus que le groupement d'intrt priv, nous semble avoir
t le facteur-cl de la situation (13 mai compris, bien entendu). Pourtant, ne sousestimons pas le rle d'incitation ou la fonction de soutien moral que ces groupes
ont certainement tenu, plusieurs reprises, l'gard des responsables militaires.
Cette imbrication du militaire et du civil a trouv son couronnement dans la
constitution des Comits de Salut Public aprs le 13 mai. Il est facile de voir que le
pouvoir central a pratiquement annul leur capacit d'influence, qui se trouvait dj
rduite, en donnant aux officiers l'ordre de quitter ces organismes (directives
adresses au commandant en chef le 9 octobre 1958). Certes, le Comit de Salut
Public Algrie-Sahara protestera vivement contre cette dcision, appelant les
Algriens une grve gnrale pour le 16 octobre, mais l'chec de cette opposition
fut complet. L'affaire montra en tout cas, et nul ne pouvait s'y tromper, que c'tait
en ralit l'Arme qui dtenait le contrle du mouvement 1 .
1

On rappelle que, ds le dbut, les autorits rgulires, et en particulier les dirigeants militaires
d'Alger, se sont efforcs d'viter que les comits ne se substituent aux divers organismes
administratifs existants. Les buts qui leur furent fixs taient de faire connatre les vux de la
population, d'aider l'arme dans sa lutte et d'assurer la liaison entre la population et le
commandement dpositaire des pouvoirs civils et militaires. Ds le milieu de juin, le gnral de
Gaulle rejetait en la traitant d' incident fcheux et intempestif , la notion premptoire du
Comit de Salut Public qui, l'unanimit, s'levait contre l'organisation d'lections municipales
avant le rfrendum, demandait la disparition de la loi-cadre et la suppression des partis
politiques. On sait au surplus que des dissensions intestines affaiblirent rapidement le

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

269

Tout permet de croire que les choses sont encore plus nettes en ce qui concerne
les rapports nous en Mtropole par l'Arme ou certains de ses lments avec des
groupes privs comme l'Union Nationale des Officiers de Rserve ou, de faon
beaucoup plus diffuse et limite, avec certaines chapelles intgristes ou centres
d'inspiration anti-communiste. Il ne semble pas que depuis 1958, un groupement
d'intrt quelconque ait eu pouvoir de capturer l'tablissement militaire pour en
faire l'instrument de ses desseins propres, l'arme au contraire, ayant tent de se
servir, maladroitement parfois, de tels organismes pour tendre son rayonnement
dans les milieux civils et les convaincre de la valeur de ses critres d'apprciation.
Groupes de pression et pouvoir judiciaire
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Il ne faut pas confondre avec l'exercice d'une pression le recours, par un groupe,
aux procdures judiciaires dont nous avons dj donn plusieurs exemples.
L'introduction d'une instance contre une disposition dont on conteste la lgitimit
juridique constitue un trait caractristique de l'tat de droit : le plaignant tablit son
dossier, plaide sa cause et attend le verdict. Il n'y aurait pression au sens utilis
dans ce livre que s'il y avait effort (soit directement par le justiciable, soit
indirectement par le truchement d'un parlementaire) pour influencer le magistrat
autrement qu'au moyen des faits de la cause.
Dans les pays o fonctionne le systme de l'lection des juges, il est invitable
que les groupes organiss s'efforcent d'orienter la slection eu gard aux
convictions prtes aux candidats et leurs diverses affiliations. La dsignation par
l'lection est en usage notamment aux tats-Unis (au moins pour plusieurs sries
de postes). Ds lors, les auteurs qui tudient l'activit des pressure-groups dans ce
pays consacrent parfois des dveloppements au problme de leurs rapports avec le
judiciaire 1 .
En France o les magistrats sont choisis au concours, on a toujours pens en
gnral que l'indpendance des juges se mesure par rapport aux pouvoirs
politiques 2 . Avant la guerre, on a souvent dnonc les pressions d'ordre

rayonnement de ces comits. Pour un tmoignage d'ensemble sur les positions de l'arme
franaise, voir ELY (Paul), L'arme dans la nation, Paris, 1961.
Voir par exemple le chapitre consacr ce problme par D. TRUMAN, The governmental
process, op. cit., pp. 479-498 : il y expose les interventions directes ou indirectes effectues sur
les juges.
N'est-ce pas Michel DEBR qui crivait en 1952 (La Rpublique et ses problmes, p. 43). On
voit par instruction de l'Excutif le jeu de la loi modifi, dans certains cas, des poursuites htes
et ailleurs arrtes. On voit l'excution des jugements soumise l'arbitraire de l'Administration.
Ce sont l de graves remarques et il est mauvais pour une dmocratie que l'ide soit maintenant
partout accepte qu'une poursuite ou qu'une dcision de justice ne soient pas des actes objectifs
ni dfinitifs... . Et il est de fait que, dans les cas assez rares o des magistrats ont t
publiquement mls des scandales , il s'agissait d'affaires implications nettement
politiques (tumulte soulev par le dcs, non clairci, du conseiller Prince en fvrier 1934).

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

270

parlementaire ou ministriel s'exerant sur les magistrats, non sans souligner que la
multiplicit des chelons gravir pour parvenir au sommet de la hirarchie en
facilitait la ralisation. En vue d'amliorer la situation et d'assurer l'indpendance
de la fonction judiciaire dans l'tat (selon les expressions de M. Paul CosteFloret dans son rapport sur le texte constitutionnel), les art. 83 et 84 de la
Constitution du 27 octobre 1946 avaient cr un Conseil Suprieur de la
Magistrature dont la mission tait, notamment, d'assurer cette indpendance.
La Constitution de 1958 a repris l'institution, non sans lui apporter quelques
changements. C'est dsormais le prsident de la Rpublique qui est garant de
l'indpendance de l'autorit judiciaire, le Conseil Suprieur de la Magistrature
l'assistant dans cette fonction (articles 64 et 65 du texte constitutionnel). De plus,
la Ve Rpublique a promulgu une ordonnance n 58-1270 du 22 dcembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature (J.O. du 23 dcembre).
Ce statut simplifie considrablement l'chelle des grades : celle-ci, dj rduite
quatre grades en 1953, n'en comporte dsormais plus que deux diviss chacun en
deux groupes, un certain nombre de magistrats figurant hors hirarchie. On estime
que la sparation de plus en plus nette du grade et de l'emploi ouvre tout
magistrat, mme s'il n'a pas pu ou voulu appeler l'attention de l'autorit charge des
nominations, l'espoir d'obtenir une fin de carrire dcente. L'art. 4 de l'ordonnance
proclame l'inamovibilit des magistrats du sige (principe que ceux-ci estiment
tre contredit par une dcision rcente du pouvoir, supra) et l'art. 5 affirme la
libert de parole des magistrats du parquet.
Ces textes et les commentaires qui les accompagnent, ne font jamais mention
de l'indpendance des juges l'gard des justiciables. On raisonne comme si les
premiers, une fois l'abri des interventions directes ou indirectes des pouvoirs,
n'avaient rien redouter des seconds et n'taient pas, en tout cas, susceptibles de
succomber leurs pressions. Observons que la protection contre ce type de
dmarches (aussi bien pour les magistrats que pour n'importe quel dtenteur de
l'autorit) ne saurait tre assure uniquement par des dispositions lgislatives ou
rglementaires : elle n'a d'autre fondement que la valeur morale et la probit des
agents 1 .
Il n'existe pas, en ces matires, de documentation permettant d'mettre une
apprciation qui, formule dans un sens ou dans l'autre, s'impose objectivement.
On ne peut donc livrer que des impressions. Encore que la mise en pratique de la
loi ne soit pas une opration mcanique, le juge n'est pas charg de modifier le
complexe des rapports sociaux existants : et on ne saurait lui reprocher de donner
raison au plus fort ou au moins digne du moins celui qui apparat tel si la loi
1

Voir sur ces problmes le petit ouvrage de CASAMAYOR, Les juges, Paris, 1957, spcialement
pp. 143-148 et passim. Sur les rapports entre la justice et la politique on trouvera quelque
contribution dans l'ouvrage collectif La Justice, Paris, 1961, spcialement celle de Georges
LAVAU, Le juge et le pouvoir politique , pp. 59-92.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

271

prescrit exactement et clairement qu'il en soit ainsi. Beaucoup de critiques faites


la justice manquent ainsi leur but car elles s'adressent en ralit la Socit. Ceci
tant, nous pensons que le plus grave pril reste l'interfrence du pouvoir politique
dans les affaires judiciaires sans qu'on soit fond en dduire que la pratique se
caractrise par une subordination gnrale ou simplement frquente, aux consignes
du pouvoir (rserve faite, bien entendu, de la situation particulire des membres
des Parquets). En ce qui concerne les groupes, il est possible, pour reprendre le
mot technique, que des magistrats isols aient t permables la pression
d'intrts organiss. Nous tiendrions pour une grave erreur que l'on prtende
gnraliser sur la base de ces exemples particuliers que chacun et surtout le
plaignant battu prtend dtenir sans procder, dans la quasi-totalit des cas, une
analyse complte des faits de la cause.
Nous croyons possible de dire en conclusion que la magistrature franaise,
malgr ses imperfections, ne constitue pas une voie d' accs intressante et
rentable pour les groupes de pression (rserve faite bien entendu de l'utilisation par
les justiciables du principe de lgalit, ce qui est une affaire toute diffrente).
Autrement dit, l'interprtation des rapports entre les tribunaux et la politique relve
d'un autre schma que celui des groupes de pression.
Les interventions au niveau des collectivits locales
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C'est un sujet mal connu 1 . En France, cette question n'a pas encore donn lieu
une analyse systmatique (les quelques monographies s'y rapportant par exemple
celle, dj utilise, de Cublier sur les eaux des Vals de Loire n'ayant pas fait
l'objet d'une publication). Cette carence est regrettable tant pour ce qui est des
grandes villes que des petites communauts 2 .
On peut distinguer deux sries de dmarches. Les unes tendant utiliser les
autorits locales comme un levier d'intervention sur le pouvoir central. C'est ainsi
par exemple, que l'on agira sur le prfet pour qu'il insiste auprs de Paris sur la
gravit de la situation et l'impossibilit o il serait de maintenir l'ordre si
satisfaction n'tait pas donne aux revendications mises (technique
d'intoxication : supra). Les maires accomplissent souvent de telles dmarches
comme nous l'avons dj vu plusieurs reprises et il serait intressant d'tudier,
1

Deux auteurs, S. HUMES et F.M. MARTIN, viennent de publier un gros ouvrage, The structure
of local governments throughout the world, La Haye, 1961. Sur les 432 pages de texte, les
groupes de pression en occupent moins de deux (pp. 56-57). Pour l'tude de ces groupes dans
une ville moyenne (18 000 habitants), voir l'tude dj cite de A.H. BIRCH, Small-town
politics, spcialement chapitres 11 et 12. Pour un travail de plus vaste ampleur, se reporter
SAYRE (W.S.), KAUFMAN (H.), Governing New York City. Politics in the metropolis, New
York, 1960, spcialement chapitres III et XIII.
Parmi les rares esquisses disponibles, mentionnons celle dresse par B. CHAPMAN in : The
prefects and provincial France, Londres, 1955, pp. 217-223.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

272

sous cet angle, l'activit de leur Fdration. Une seconde srie de pressions
concerne l'utilisation des facults propres des agents ou conseils locaux ainsi, le
pouvoir rglementaire dont dispose le prfet qui peut dicter, sous forme d'arrts,
des prescriptions gnrales (pouvoir accru par le dcret du 26 septembre 1953 sur
la dconcentration administrative). Il est donc naturel que les intrts locaux
tentent d'inflchir ces dcisions dans un sens favorable leurs revendications.
tudiant avec A. Lancelot l'activit des groupes de pression du logement au
niveau local, nous y avons trouv ces divers paliers d'intervention. Exemple de la
premire mthode : en dcembre 1957, des dlgations de locataires H.L.M. se
sont rendus, l'initiative de la Confdration Nationale des Locataires, aux
prfectures et mairies pour que leurs dolances soient communiques au Ministre
de la Reconstruction et du Logement. Relve de la seconde, la lutte contre les
expulsions (la loi ayant donn la prfecture la facult de suspendre l'opration s'il
y a menace de trouble pour l'ordre public : d'o tablissement d'un dialogue entre
le prfet et le commissaire de police auquel participent les groupes intresss) 1 .
Les organisations qui oprent au niveau des collectivits locales sont souvent
des branches d'un organisme plus vaste oprant dans le cadre national et ayant son
sige Paris : ainsi, les producteurs de lait. Dans un tel cas il est possible
d'amnager selon un programme synchronis, deux sries d'interventions (les unes
au plan local, les autres au niveau central) qui se soutiennent mutuellement.
D'autres dmarches correspondent des proccupations purement localises. On
sait qu'il existe aujourd'hui, en matire de syndicalisme agricole une tendance la
formation de groupes rgionaux (par exemple, le Comit de Guret) dont les
animateurs ne sont pas toujours en plein accord avec les dirigeants centraux sur la
tactique suivre.
Nous avons ainsi achev l'tude des dmarches d'inspiration spontane qui, en
plusieurs occasions, se doublent de pressions dans le cadre de l'intgration
officielle des intrts. Les unes et les autres constituent ce que l'on pourrait appeler
les interventions directes au sens o elles s'adressent sans intermdiaire l'appareil
gouvernemental. Il reste analyser les interventions indirectes par lesquelles les
groupes s'efforcent d'amliorer leur capacit d'influence et leur facult de
marchandage en tentant d'obtenir la faveur ou, au minimum, la neutralit de
l'opinion.

Pour quelques dtails supplmentaires, voir l'tude dj cite : Groupes de pression et


politique du logement , pp. 854-859.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

273

III. ACTION SUR L'OPINION PUBLIQUE


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vitant de tomber dans le vieux mythe d'une opinion publique omniprsente et


omnicomptente qu'il ne suffit pas de baptiser conscience populaire pour
transformer les conditions du problme nous partirons de la notion de public
conu comme un agrgat d'individus rpondant aux mmes stimuli ou, mieux,
comme l'ensemble des individus qui, un moment donn, s'intressent aux mmes
problmes. L'opinion publique se compose ainsi des avis ou convictions exprims
par les sujets qui ragissent une situation ou une dclaration dtermine.
L'action exerce ce titre reprsente, essentiellement, un essai de persuasion.
Elle vise d'abord, ne l'oublions pas, les propres membres du groupe : ceux qui sont
satisfaits et aussi ceux qui critiquent la gestion. Elle s'tend galement, dans des
conditions diverses, au del des adhrents actuels soit pour dvelopper le
recrutement, soit simplement pour obtenir que le groupement bnficie dans
l'opinion d'un climat de sympathie et de comprhension. Enfin, elle est dirige,
avec une intensit et un degr de priorit valables, vers les pouvoirs publics, soit
que l'organisme tente par ce moyen de les conqurir ses thses, soit que les
dirigeants entendent se servir comme d'un atout auprs d'eux du soutien acquis ou
de l'intrt veill dans l'opinion.
Certains auteurs font entrer tous ces efforts, en y joignant luvre
documentaire analyse au chapitre prcdent, dans le cadre des relations
publiques . En un sens large, on dfinit par l les relations tablies entre les
leaders d'un groupement et toutes les autres personnes avec lesquelles elles sont en
contact ou cherchent entrer en contact, y compris leurs propres adhrents 1 . Nous
tudierons successivement les attitudes des groupes l'gard du principe mme de
telles activits, les moyens mis en uvre et les rsultats obtenus. Si les
dveloppements exposs ici sont plus brefs que ceux fournis sur le mme thme
par des ouvrages trangers c'est que ces mthodes d'intervention n'ont pas encore
pris en France la mme ampleur qu'en d'autres pays (tats-Unis et GrandeBretagne notamment). Cependant, le mouvement se dveloppe et connat dj une
assez large extension.

TACTIQUE DES GROUPES.


1

Formule trs proche de la dfinition labore par l'Association Franaise des Relations
Publiques : Les activits dployes par un groupe en vue d'tablir et de maintenir de bonnes
relations entre les membres du groupe et entre les groupes et les diffrents secteurs de l'opinion
publique , cite par H. VERDIER, Les relations publiques. Information et action, Paris, 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

274

Il faut d'abord mettre part les groupements qui, se vouant la dfense d'une
cause, tentent par tous les moyens de favoriser la diffusion des thses ou doctrines
considres. Dans ce cas, l'essai de persuasion du public est l'activit essentielle de
l'organisme, les dirigeants ou inspirateurs attendant d'un mouvement de l'opinion,
assez profond pour tre irrsistible, la prise de la dcision ou le renversement de la
politique officielle qu'ils souhaitent, Rappelons cet gard les actions du
Mouvement de la Paix contre l'armement nuclaire, celles de Paix et Libert contre
le communisme.
L'outil stratgique de ces interventions est la campagne de propagande
proprement dite. Il s'agit d'amener le maximum de citoyens adopter le
programme propos et, le cas chant, en faire un lment dterminant de leur
choix lors d'une campagne lectorale. L'un des plus grands exemples historiques
fut la campagne pour l'tablissement de la prohibition aux tats-unis 1 . Plus prs
de nous, signalons l'action mene en Grande-Bretagne pour l'tablissement d'une
chane de tlvision commerciale (avec cration d'une organisation particulire
The Popular Television Association qui accomplit, finalement avec succs, un
vaste effort pour rendre le public britannique sympathique sa revendication) 2 .
Nous en rapprocherons pour la France les diverses campagnes entreprises
contre l'alcoolisme. Citons cet gard l'uvre du Comit National de Dfense
contre l'Alcoolisme. Ce Comit reprsente la transformation (survenue le 15
dcembre 1949), de l'ancienne Ligue Nationale contre l'Alcoolisme cre en 1872
et reconnue d'utilit publique en 1880. Dot d'un Comit scientifique compos de
membres choisis en raison de leurs hautes fonctions ou de leur comptence en
matire d'hygine sociale il groupe des membres individuels et les personnes
morales dsirant joindre leurs efforts aux siens 3 . On sait que les pouvoirs publics
ont cr en novembre 1954 un Haut Comit d'tude et d'Information sur
l'Alcoolisme visant renforcer la communaut d'attitudes des partisans de la lutte
contre l'Alcool. Notons que les viticulteurs, et spcialement les vignerons du Midi,
reprochent aux autorits de s'associer une telle propagande.
Voici un dernier cas : l'action des organismes, d'inspiration patronale, qui
s'efforcent de dvelopper des sentiments favorables la libre entreprise et font
une propagande contre l'expansion de la rglementation conomique et de la
lgislation sociale. Un exemple privilgi est celui des tentatives effectues par des
1

Elle a t magistralement analyse par P. ODEGARD en un ouvrage classique : Pressure


politics. The story of the Anti-Saloon League, New York, 1928.
Elle a t fort bien dcrite par WILSON (H.H.), Pressure-group. The campaign for commercial
television, Londres, 1961.
Voici la liste des moyens d'action du Comit : cration de comits dpartementaux, cantonaux
et municipaux ; organisation de meetings, confrences, cours, expositions ambulantes, concours
scolaires... ; diffusion de tracts, bulletins, affiches projection de films et causeries la radio ;
ditions de brochures de documentation ouverture de dispensaires et de maisons de cure ; action
auprs des pouvoirs publics et des parlementaires.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

275

branches ou firmes menaces de nationalisation pour convaincre le public des


dangers d'une telle mesure. L'une des mieux connues reste celle de la campagne de
l'industrie sucrire britannique sous le gouvernement travailliste de cet aprsguerre (finance par Tate and Lyle, le plus gros sucrier britannique, pour un
montant de 200 000 livres) 1 .
Le genre d'action que nous venons de dfinir se rapproche souvent, mais doit tre
distingu en principe, des efforts accomplis pour obtenir une meilleure
comprhension par le public des activits du groupe. C'est en somme une tentative
rationalise en vue d'amliorer le statut social. Sous cet angle, les relations
publiques reprsentent ce qu'un organisme public ou priv accomplit et dit en
vue de se faire connatre et apprcier du public. Si nous consultons la liste des
organismes qui, en France, se livrent de telles activits sur une large chelle,
nous y trouvons des firmes prives comme Esso-Standard, Shell-Berre ou la
Compagnie lectro-Mcanique, mais nous y rencontrons aussi la Rgie Renault et
les P.T.T. (qui ont cr en 1952 un service des relations extrieures s'occupant en
particulier des relations avec la presse). titre d'indice d'une volution rapide,
soulignons que les notaires ne ddaignent plus dsormais d'avoir recours des
prsentations apologtiques de leur profession dans le plus pur style des relations
publiques. (Voir Le Monde, 1er novembre 1961, sous le titre Le notaire : un
homme d'affaires moderne et avis .)
Cependant, un tel effort n'a pas une dimension universelle. Il existe des
groupes, spcialement ceux de nature financire, qui ne dsirent nullement appeler
l'attention de l'opinion sur leurs activits et dmarches. Plus gnralement, les
affaires en France ont t longtemps attaches, une tradition de secret qui s'est
tendue leurs organisations professionnelles. Les groupes ont longtemps estim
que le meilleur service leur rendre tait de ne pas parler d'eux ou de n'en pas trop
parler. Certes, ces organismes entretenaient des rapports privilgis avec quelques
journaux (supra) mais l'gard du grand public, l'indiffrence prvalait. Il est
curieux d'observer que cette attitude n'a pas t modifie, au moins pas
immdiatement et en tout cas pas compltement, l'occasion des attaques lances
en divers secteurs de l'opinion contre le grand patronat et les firmes importantes.
De ce point de vue, il est classique d'opposer la conduite des chefs d'entreprise
franais celle de leurs collgues amricains la National Association of
Manufacturers mais bien d'autres groupes aussi qui ont entrepris des actions,
vastes et complexes, pour tourner l'opinion en leur faveur. Ainsi les patrons
amricains se sont-ils efforcs de persuader le public utilisant cet effet tous les
moyens de propagande imaginables que la ralisation du profit est la condition
ncessaire du progrs conomique et de l'amlioration du bien-tre national.
1

Sur cette campagne, voir l'tude bien documente de WILSON (H.H.), Technique of pressure.
Antinationalization propaganda in Britain , Public opinion quarterly, t 1951 : 225-242.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

276

Certes, le climat moral des deux pays est diffrent, mais la divergence dans les
tactiques demeure saisissante. La situation est en train d'voluer et la technique des
relations publiques s'affirme avec plus de force dans la conduite des affaires
franaises : pourtant, la modification caractrise davantage les grandes firmes
individuelles que les syndicats patronaux (la position de la Confindustria en Italie
semblant en cette matire trs voisine de celle du C.N.P.F.).
Les auteurs anglo-saxons, amricains surtout, parlent volontiers cet gard
d'un effort d' ducation du public. Le mot se justifierait peut-tre s'il s'agissait
d'une action dsintresse dans son principe et ayant pour seule fin d'exposer les
faits de la cause. Nous avons retenu plus haut la notion de groupe ducationcommunication , mais en soulignant la raret de telles situations. Ici, l'objectif
reste, plus ou moins long terme, de servir les intrts d'un groupe ou d'une
activit, de renforcer sa position dans la vie sociale et, par l, auprs des autorits
politiques. C'est en somme au vrai sens du mot un essai de persuasion, c'est--dire
le contraire d'une uvre ducative, qui, pour tre telle, doit souligner les dfauts
avec autant de force que les qualits, reconnatre les lments de valeur, et ne pas
cacher les points contestables.
L'un des aspects de cet effort ducatif du public est l'achat par des
entreprises de pages entires de journaux (procd encore peu employ en France,
mais dj courant dans les pays anglo-saxons), qui, sans comporter d'incitations
commerciales, prsentent, souvent avec talent, un petit nombre de faits favorables.
Nous ne reprochons pas ces firmes d'utiliser les atouts en leur pouvoir : nous ne
pensons pas que le terme ducation traduise adquatement l'esprit et les
modalits de ces oprations. Admettons pourtant que cet effort peut avoir des cts
positifs, ainsi, en tendant la connaissance des particularits d'un produit ou d'une
industrie : ce gain reste toutefois l'accessoire du but rel qui est la persuasion.
Cet effort est difficile distinguer de la publicit dite collective, celle que l'on
ralise au nom d'un produit ou d'un type de service et non d'une firme dtermine.
En principe, la publicit de cet ordre a pour rle tout comme la rclame
individuelle de dclencher l'achat, la fonction des relations publiques tant
simplement de crer un climat de comprhension et de sympathie. En pratique les
deux se rejoignent parfois, comme l'tablit, par exemple, la consultation du
matriel documentaire prsent par le Centre d'tudes et de Documentation pour
l'Utilisation du Sucre. Ces textes, souvent fort intelligents et en gnral trs bien
prsents, constituent la fois un mode de promotion commerciale et un essai
d'explication de l'industrie sucrire qui met en lumire l'aptitude de celle-ci
surmonter les difficults et approvisionner correctement le march.
Selon l'optique qui est ici la ntre intervention des groupes de pression dans la
formation de l'opinion il semble que les deux grandes lignes d'activit ainsi
dgages permettent de saisir l'essentiel de l'action entreprise, l'une avouant
franchement ses objectifs que l'autre, au contraire, vite de proclamer ouvertement.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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Reconnaissons qu'il s'agit de deux types idaux entre lesquels il est parfois difficile
de distribuer les dmarches concrtes. Les moyens utiliss dans l'un et l'autre cas
ne sont pas sensiblement diffrents, leur emploi s'effectuant avec plus d'intensit
dans le premier, plus de continuit dans le second. Mais prcisment quels sontils ?

TECHNIQUES DE PERSUASION.
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Rappelons d'abord ce qui a t dit des rapports avec la presse propos de


l'tablissement et de la consolidation du rseau de relations . C'est l le mode
traditionnel d'intervention des groupes ce niveau. Et, dans les limites de certains
objectifs (par exemple, impressionner le dput local ou le reprsentant sur
place du pouvoir central), il est clair que le mode de communication conserve toute
sa valeur. Cependant, s'il s'agit de persuader tout un public a priori hostile ou
indiffrent, le recours aux procds ordinaires de la presse ne suffit certainement
pas, d'o la mise au point durant ces dernires annes de techniques nouvelles
(dont la recherche dite motivationnelle est un aspect important) 1 .
D'une manire gnrale, le recours ces techniques est encore assez peu
rpandu en France pour autant qu'il ne s'agisse pas de la promotion commerciale,
directe ou indirecte. Il faut dire aussi que plusieurs d'entre elles demeurent trs
coteuses et que rares sont les groupes qui pourraient en assumer la charge. Les
dirigeants ont certes la possibilit de demander leurs membres une contribution
spciale pour l'entretien d'une campagne (ce que les Anglo-Saxons appellent, d'une
heureuse expression, un fighting fund). Jusqu' prsent, le procd a t utilis
plutt pour l'alimentation de caisses lectorales que pour l'amnagement, une
vaste chelle, d'essais systmatiques de persuasion. On doit dire au surplus qu'en
France les intresss, et tout particulirement les membres des organisations
professionnelles, n'en ressentent encore le besoin que rarement.
Observons par exemple le problme paysan. Il est clair que les citadins, et
spcialement les Parisiens, ignorent peu prs tout de la question agricole.
Exception faite de ceux qui sont en contact direct avec les agriculteurs, les
habitants des villes paraissent, en moyenne, insensibles aux difficults relles des
hommes de la terre. L'image des lessiveuses ne semble pas avoir perdu tout son
public. Certes, les intermdiaires aussi reoivent leur part de rprobation dans
la hausse des prix des produits alimentaires : cependant (souvenir des temps de
pnurie ?) il n'est pas rare que le paysan soit aussi englob dans le bloc confus des
responsables de la vie chre . Peu de Franais savent valuer le cot humain de
1

Sur la technique desquelles, on pourra lire MARCUS-STEIFF (J.), Les tudes de motivation,
Paris, 1961. Voir aussi HENRY (H.), L'tude de motivation. Sa pratique et ses applications,
traduit de l'anglais, Paris, 1959.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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l'agriculture. Or, il n'est pas acquis que certaines manifestations paysannes et en


particulier les barrages de routes et, a fortiori, les arrts de la circulation
ferroviaire contribuent appeler favorablement l'attention du public urbain sur la
cause agricole. Actuellement, la F.N.S.E.A. envisage de lancer des campagnes
d'information massives et spectaculaires pour obtenir le soutien de l'opinion auprs
des pouvoirs publics : ce sera certainement, compte tenu de vieilles habitudes de
pense et de la limitation des moyens matriels disponibles, une tche difficile.
Les techniques de persuasion oscillent de l'emploi des contacts directs (les
relations face to face de la sociologie amricaine), l'utilisation des grands moyens
d'information (mass-communications). Sans entrer ici dans une discussion de leur
valeur respective, disons qu'aprs avoir accord une influence prpondrante aux
seconds, les spcialistes se rendent compte que les premiers, condition de faire
l'objet d'un amnagement systmatique, ne sont pas sans efficacit. Voici quelques
applications de lune et l'autre de ces mthodes.
La technique des contacts directs, c'est celle dont se servent par exemple, les
hommes et les femmes de la British Union for the Abolition of Vivisection quand
ils installent Trafalgar Square leur stand de dmonstration et de propagande.
C'est, sur un autre plan, le cas des paysans bretons et des vignerons de l'Aude
lorsqu'ils viennent effectuer Paris la vente directe de leurs produits : on a mme
vu cet t (1961) Rome les intresss procder des distributions gratuites de
fruits dans la rue. On peut en rapprocher le procd dit du porte--porte
(signature de l'appel de Stockholm), du moins si les visites ne s'adressent pas aux
convaincus et comportent un lment d'endoctrinement.
Ces exemples tablissent que ce mode de contact ne saurait convenir tous les
groupes et toutes les causes (ce qui confirme la remarque, dj souvent faite, que
les organisations ne disposent que d'une libert de manuvre rduite dans le choix
des techniques d'intervention). Cette tactique notamment la fourniture
d'explications au public lors de la signature d'une ptition est accessible aux
groupes qui disposent la fois d'un rseau de militants dvous et d'une
bureaucratie centrale capable d'agencer la campagne et d'en exploiter les rsultats.
En plusieurs pays, les associations d'automobilistes et les groupes s'occupant de la
circulation routire sont dans une telle situation.
Passons maintenant l'utilisation des grands moyens d'information qui revt des
aspects multiples. Campagnes de presse : ainsi, l'achat d'espace dans les journaux,
en janvier 1957, par la Chambre intersyndicale des ptroles soucieuse de montrer
au public comment elle avait russi approvisionner le pays malgr la fermeture
du Canal de Suez ; les pages de journaux consacres par le Rarmement Moral
expliquer les mobiles et le contenu de son activit, etc. Ce genre d'interventions sur
l'opinion prend aussi la forme de distribution d'imprims ou de brochures (La Vie
du Rail de la S.N.C.F. ; Revue des Voyages de la Compagnie Internationale des
Wagons-Lits ; Ptrole-Progrs tabli par le Dpartement de l'Information d'Esso-

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

279

Standard...), de projections de films et de la prsentation d'exposs sur les chanes


de la radio-tlvision commerciales, d'expositions et de visites d'usines,
d'organisation de concours 1 ...
L'un des aspects relativement neuf de ces activits, du moins en France, est un
effort de pntration dans l'enseignement. On s'est rendu compte, l'exprience, du
rle que jouent certains (baptiss ds lors personnes-cls ) dans la formation de
l'opinion. Or, sous cet angle, les professeurs et autres agents de l'enseignement
constituent un lment de choix en raison des orientations qu'ils sont susceptibles
de donner la jeunesse. C'est ainsi qu'aux tats-unis, la National Association of
Real Estate Boards a incit, par une aide financire, divers collges et universits
crer des cours o son point de vue est expos : elle a de mme stimul
l'tablissement de manuels consacrs la proprit foncire, la construction et
la gestion des immeubles... Dans ce domaine, l'action des groupes et firmes revt
des formes particulires commandes par la nature du public en cause :
encouragements la recherche ; prparation et distribution d'un matriel scolaire
(brochures, photographies, films...) ; octroi de bourses. Citons ce propos celles
attribues par la Socit Caltex (importation, raffinage et distribution du ptrole)
dont on a dj parl plus haut : les unes pour des voyages l'tranger accordes
des lves de l'enseignement secondaire et les autres pour des missions
conomiques distribues des tudiants du degr suprieur.
Au total, pour reprendre les termes d'un rapport prsent au Congrs des tats-unis
et qui au moins pour l'instant convient mieux la situation amricaine qu'au cas
franais : Aucun moyen d'affecter la pense des hommes, aucun processus
institutionnel de formation de l'opinion, aucune innovation mcanique n'est sousestime. Les efforts directs pour influencer la lgislation n'ont pas disparu, mais ils
sont devenus, sans cesse davantage, secondaires par rapport cette tentative trs
soigneusement labore de capturer l'opinion publique 2 . Quels sont les rsultats
de cette lutte pour l'esprit de la nation et spcialement de l'effort entrepris pour
gagner une activit ou une firme le bnfice de la sympathie du public ?

On trouvera plusieurs exemples de telles actions dans l'ouvrage dj cit de VERDIER (H.), Les
relations publiques.
General Interim Report House Select Committee on lobbying activities. H. Rept 3 138, 81 St.
Cong. 2d sess. L950.

Jean Meynaud, Nouvelles tudes sur les groupes de pression en France (1962

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RSULTATS ACQUIS.
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en croire plusieurs spcialistes amricains, le old lobby fond sur la corruption et


l'intimidation aurait pratiquement disparu devant le new lobby qui tente de
l'emporter par la seule force de l'information et de la documentation : et dans
l'ensemble, ces auteurs sont ports juger plutt favorablement le sens de
l'volution. Cette position, qui nest pas exempte d'un souci de conformisme
social, nous. parat contestable. De nombreux exemples viennent priodiquement
nous rappeler que le vieux lobby n'est pas mort et qu'il se conjugue avec le
nouveau plutt q