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Documento informativo1

Mensajes clave
La poltica fiscal ofrece un abanico fundamental
de instrumentos para construir economas verdes
fijando precios de externalidades medioambientales
y compensando el impacto social. En particular
puede ayudar a la reorientacin de las inversiones
hacia tecnologas limpias y eficaces, y hacia el capital
natural e infraestructuras sociales, como sistemas
de educacin, de especializacin, de sanidad y de
proteccin social.
La persistente crisis fiscal en algunos pases ofrece
a los gobiernos la oportunidad de reformar sus
polticas fiscales teniendo en cuenta preocupaciones
medioambientales. Las experiencias pasadas han
demostrado que las crisis suelen ser un catalizador para
reformar las polticas medioambientales.
Se ha demostrado que la aplicacin de impuestos
medioambientales es la herramienta ms efectiva a la
hora de abordar las externalidades medioambientales,
pero tambin para fomentar la inversin verde.
Las reformas de los impuestos medioambientales en
varios pases han venido acompaadas de amplias
reformas fiscales (por ejemplo, desplazamientos
tributarios) con el objetivo de reducir la carga fiscal
general para fomentar la generacin de empleo y poder
abordar los problemas sociales.
En muchos pases se aplican exenciones impositivas o
deducciones fiscales para fomentar el uso de energas
renovables. Sin embargo, dicho apoyo debe estar bien
definido y debe realizarse un seguimiento estrecho. En
algunos casos, es difcil establecer su impacto global.
De forma general, gravar el mal comportamiento es
preferible a subvencionar el buen comportamiento,
aunque en algunos casos ambos sistemas son efectivos.
Al disear las reformas fiscales es esencial considerar su
posible impacto distributivo negativo sobre los grupos
vulnerables (por ejemplo, hogares con bajos ingresos,
pensionistas, hogares monoparentales). Los efectos
sociales y distributivos no deseados se pueden evitar
sin renunciar a las ventajas fiscales y medioambientales
netas. Sin embargo, estos impactos tambin se
pueden reducir aplicando exenciones de impuestos,
reducindolos o aplicando medidas compensatorias
directas.

Politca fiscal
Reformas de la poltica fiscal para conseguir una
economa verde
Una economa verde busca fomentar el crecimiento, la generacin
de empleo, la mejora medioambiental, la erradicacin de la pobreza
y la obtencin de la mayor equidad social posible desplazando las
inversiones hacia tecnologas limpias y eficientes, hacia el capital
natural y hacia infraestructuras sociales. Estas inversiones deben
catalizarse y recibir apoyo gracias a la reforma del gasto pblico y de
las polticas implantadas. En Rio+20, los pases adoptaron la economa
verde como herramienta voluntaria clave para el desarrollo sostenible
y la erradicacin de la pobreza.
Las polticas fiscales son especialmente importantes en una transicin
hacia una economa verde, y los gobiernos disponen de una
gran variedad de instrumentos fiscales para ello: gravar el uso de
combustibles fsiles o las emisiones en distintos sectores; modificar las
subvenciones al sector energtico que promueve actividades econmicas
desmedidas y que daan el medioambiente; y apoyar la tecnologa
limpia y la produccin sostenible ofreciendo incentivos fiscales. Para
promover un crecimiento verde y ms inclusivo, al disear las polticas
fiscales debera considerarse su potencial impacto social en, por
ejemplo, hogares con bajos ingresos, as como sus efectos econmicos y
medioambientales.
Las medidas fiscales constructivas pueden reflejar externalidades
medioambientales mediante la fijacin de precios del coste total de la
energa y de los servicios de transporte. Adems puede suponer una
fuente significativa de nuevos ingresos (ver imagen 1). En los Estados
Unidos, por ejemplo, se estima que 25 dlares por tonelada de CO2
podra suponer alrededor del 1% del PIB del pas, o ms de 1 billn
de dlares a lo largo de una dcada. En noviembre de 2010, Vietnam
aprob su primera ley sobre fiscalidad medioambiental y se espera que
genere entre 757 millones y 3.000 millones de dlares. En Australia,
entre 2010 y 2011, los impuestos medioambientales alcanzaron los
26.000 millones de dlares australianos, lo que supuso el 2% de su PIB
y el 7% de la recaudacin fiscal total.2 Adems, se espera que el nuevo
precio del carbono introducido recientemente en el pas genere entorno
a 1.600 millones de dlares australianos hasta 2015, que se destinarn
directamente a la hacienda pblica.3
Ante una situacin mundial de recesin fiscal, las reformas en poltica
fiscal pueden parecer un gran desafo para conseguir la transicin
hacia una economa verde. Sin embargo, a lo largo de los aos se ha
podido constatar que las crisis externas, ya sean fiscales, econmicas o
medioambientales, suelen servir de catalizador para implantar reformas
en las polticas (medioambientales).5 Es ms, la consolidacin fiscal
podra significar el anlisis exhaustivo del gasto pblico con el objetivo

El PNUMA define la economa verde como aquella que resulta en una


mejora del bienestar humano y la equidad social as como en una reduccin
significativa de los riesgos medioambientales y la escasez ecolgica.
Imagen 1. Recaudacin del impuesto medioambiental (% del PIB de los pases de la OCDE, 2010)4

Source: Upton, S. (2012). Upton, S (2012) Perspectivas ambientales de la OCDE hacia 2050:
las consecuencias de la inaccin.

de ahorrar y, con ello, ayudar a construir el marco que permita revisar


el gasto pblico y encontrar la manera ms rentable de conseguir los
objetivos distributivos. Tambin vale la pena mentar que la aceptacin
poltica de una reforma de la poltica fiscal verde podra ser mayor si
formara parte de una reforma fiscal ms amplia.

La funcin de los impuestos medioambientales


en la transicin hacia una economa verde
Los impuestos medioambientales son una herramienta efectiva y, si
estn diseados de forma apropiada, tambin eficiente para la poltica
medioambiental.6 Tambin pueden potenciar y generar financiacin
privada. Los estudios muestran que los instrumentos fiscales
incrementan la inversin verde. Las impuestos sobre el carbono, por
ejemplo, podran orientar las inversiones hacia tecnologas ms limpias
e incentivar la eficiencia energtica.
Basndose en experiencias pasadas se pueden obtener centrando la
atencin en el impacto de medidas fiscales sobre inversin verde: 1)
cuanto mayor es el PIB de un pas, mayor la proporcin de inversin
verde en relacin al PIB; 2) cuanto ms bajo es el tipo de inters,
mayor la inversin verde; 3) un incremento en el precio del petrleo
influye de forma positiva en la inversin en energas renovables;
4) el establecimiento de precios sobre el carbono parece tener una
implicacin importante en la inversin verde; 5) la presencia de tarifas
de alimentacin (no necesariamente la intensidad de la tarifa en s)
juega un papel importante en el incremento de la inversin verde; 6)
un mandato para energas renovables, en particular biocombustibles,
no parece tener un impacto importante en la inversin verde; y 7) el

establecimiento de precios y medidas


impositivas influye claramente en la
inversin en energas renovables.7
Los impuestos medioambientales tambin
han demostrado ser la herramienta
ms efectiva a la hora de tratar las
externalidades medioambientales. Los
impuestos sobre el carbono, por ejemplo,
pueden alejar las fuentes de generacin de
energa del carbn y reducir la demanda
de electricidad, combustibles para motor y
para calefaccin.8 Adems, los impuestos
medioambientales pueden equilibrar
los costes y beneficios si internalizan
completamente todas las externalidades
medioambientales, como la congestin
del trfico y los efectos negativos de las
emisiones de gas con efecto invernadero.
A pesar de que se utilizan ampliamente
polticas fiscales para afrontar las
externalidades, ms del 90% de las
emisiones de gases con efecto invernadero
siguen sin estar cubiertas mediante un
establecimiento de precios formal.9

En principio, la reestructuracin fiscal se


utiliza en relacin con la optimizacin de
ingresos estatales, el control del dficit presupuestario y la reduccin
del ratio deuda/PIB. Varios pases estn explotando el dividendo fiscal
generado de los impuestos medioambientales mediante su reciclado a
fin de reducir la distorsin de precio y la carga fiscal general, y afrontar
los problemas sociales. Alemania, por ejemplo, utiliza ecoimpuestos
para reducir los costes laborales. En otros casos los ingresos obtenidos
de los impuestos medioambientales se utilizan para compensar a
los hogares con bajos ingresos y mitigar el impacto social o apoyar
tecnologas limpias (es decir, invertir en tecnologa verde). En Barbados,
por ejemplo, los ingresos de los impuestos medioambientales se
utilizan para apoyar a su poblacin ms desfavorecida, basndose en
la conviccin de que un marco social debera incluir el medio ambiente.
En general, la reestructuracin de los impuestos ha demostrado ser ms
efectiva a la hora de reducir la carga fiscal general que la reduccin de
la cantidad de impuestos.

Reformando las subvenciones de energas


En todo el mundo el coste de subvencionar la energa es alto y
supone una parte importante del PIB anual. Ya solo las subvenciones
al petrleo, por ejemplo, llegaron a los 200.000 millones de dlares
en 2011. Se estima que eliminando 500.000 millones de dlares de
subvenciones en combustibles fsiles se podra incrementar la economa
internacional un 0,3% aproximadamente. Adems de los posibles
beneficios fiscales, la eliminacin de subvenciones de combustibles
fsiles en economas en desarrollo y emergentes podra reducir las
emisiones de gases con efecto invernadero un 6% en el 2050 en

El PNUMA lanz su Iniciativa de la Economa Verde en 2008 y en la actualidad


ayuda a ms de 20 pases en el mundo en su transicin hacia una economa verde.

Reforma Tributaria Ecolgica en Alemania


La Reforma Tributaria Ecolgica alemana se dise para
orientar los impuestos del empleo hacia los sectores
contaminantes o de alta necesidad energtica, con el
objeto de reducir las emisiones de carbono y ahorrar
energa, al tiempo de crear trabajo. En 1999, cuando se
puso en marcha la reforma fiscal, se inclua un incremento
progresivo de los impuestos en hidrocarburos para
combustibles, gas natural y gas lquido. La mayora de los
ingresos obtenidos por los impuestos se transfirieron al
plan pblico de pensiones para reducir los costes laborales,
mientras que un pequeo porcentaje se utiliz para
promover energas renovables y la eficiencia energtica.10
Segn el informe ecolgico de 200511 encargado por la
Agencia Alemana del Medio Ambiente, el impuesto cre
250.000 puestos de trabajo en 2003, lo que increment
el PIB un 0,5%, y condujo a una significante reduccin
en las emisiones de CO2 en relacin a la situacin del
modelo actual12 y a un cambio en el comportamiento como
fruto del impuesto. La cuota de mercado de productos
medioambientales y servicios relacionados aument y sus
precios disminuyeron.

relacin a la situacin del modelo actual. De los 409.000 millones de


dlares gastados en subvenciones al consumo de combustibles fsiles
en el 2010 solo 35.000 millones de dlares, el 8%, alcanzaron el
quinto en ingresos menores (el 20% ms bajo).13 Esto significa que las
subvenciones a la energa parecen tener una eficiencia tan pobre como
apoyar los ingresos de grupos sociales desfavorecidos.
Un buen ejemplo de una reforma exitosa de las subvenciones a la
energa es Irn, un pas con subvenciones muy elevadas. Iniciada
en 2011, el objetivo de la reforma de las subvenciones a la energa
era aumentar los precios de la energa un 95% de los precios
internacionales. Un elemento fundamental de la estrategia nacional
de Irn para eliminar las subvenciones era educar al pblico en temas
como los costes fiscales, el uso ineficiente de la energa y los efectos
distributivos limitados de las subvenciones. Adems se realizaron
pagos compensatorios en metlico antes del incremento del precio,
apoyados por unas amplias reformas del mercado financiero, como la
apertura de cuentas y nuevos cajeros automticos en zonas remotas.
Tambin recibieron apoyo las empresas sensibles antes esta medida
y de amplio consumo energtico. En general, aproximadamente un
50% de los 60.000 millones de dlares obtenidos por la reforma de las
subvenciones en Irn se ha gastado en medidas compensatorias, y un
25% en sectores afectados.
Desde un punto de vista internacional tambin se han utilizado
las subvenciones para estimular la inversin en energa limpia. En
2010, las subvenciones anuales para la ampliacin de energas

renovables a gran escala alcanzaron los 60.000 millones de dlares,


de loscuales aproximadamente dos tercios fueron a electricidad
y el resto a biocombustibles). India, por ejemplo, utiliza tarifas de
alimentacin para promover los proyectos de energa elica y solar.
Bajo los Generation-based Incentives (GBI) se han conseguido
proyectos de energa solar con una depreciacin acelerada del 80%,
mientras que en el caso de proyectos de energa elica solo los molinos
instalados antes del 31 de marzo de 2012 cumplan los requisitos para
el80% de la depreciacin acelerada.14 No obstante, para que estas
subvenciones sean efectivas tienen que presentar un claro objetivo y ser
monotorizadas muy de cerca.
Diversos pases tambin han canalizado sus ahorros a partir de la
eliminacin de subvenciones para afrontar otros problemas sociales.
Indonesia, por ejemplo, utiliz los ingresos de la eliminacindelas
subvenciones para erradicar la pobreza a fin de dar apoyo a
poblaciones marginadas. Jordania utiliz los ahorros de la eliminacin
de subvenciones a productos petrolferos (estimadas en un 7% de su
PIB) en apoyar proyectos contra el desempleo y la pobreza, como el
incremento de salarios en funcionarios y subvenciones en alimentos. La
ayuda tambin se ampli a hogares de ingresos medios y bajos a travs
de un sistema de transferencias.15
Las reformas de las subvenciones suelen enfrentarse a una fuerte
resistencia por parte de grupos de consumidores o lobbies que se
benefician de dichas subvenciones. Otras restricciones, como la falta de
cooperacin interministerial, desafan tambin el xito de las reformas
de subvenciones. Una comunicacin efectiva con un amplio abanico
de agentes interesados, as como asistencia tcnica, son cruciales a la
hora de superar estas barreras. En particular, comunicar las lagunas de
las subvenciones diseando un programa transparente que reoriente
algunos de los ahorros presupuestarios hacia inversiones pblicas
cruciales y desarrolle medidas para crear una red de seguridad bien
orientada a proteger a los hogares ms vulnerables podra tambin
facilitar el xito en las reformas de las subvenciones.

Lecciones aprendidas de la reforma de


poltica fiscal
1. Incremento en la transparencia de reformas fiscales para
obtener confianza
2. Comunicar e implicar a los agentes interesados,
incluyendo el sector privado; concienciar de los
beneficios de las reformas fiscales, de la falta de
eficiencia de las prcticas actuales (p.ej. subvenciones),
y medidas para afrontar el efecto distributivo para
superar la oposicin
3. Reformas en otras medidas regulatorias
complementarias en paralelo
4. Introduccin gradual del incremento del precio y
retirada progresiva de subvenciones
5. Introduccin de programas sociales especficos para
mitigar los impactos negativos sobre la poblacin pobre

El Informe sobre Economa Verde, publicado por el PNUMA en 2008,


presenta un programa econmico-social contundente para invertir el 2% del PIB
mundial en hacer que 10 sectores centrales de la economa sean ms ecolgicos.
Implicaciones de las reformas fiscales y lecciones
aprendidas
Las reformas en poltica fiscal verde podran proporcionar mltiples
beneficios. En Barbados, por ejemplo, los impuestos medioambientales
han contribuido a ofrecer calentadores de agua solares, y en Alemania
han contribuido a reducir los costes laborales y por tanto a crear nuevos
puestos de trabajo. Sin embargo, las reformas y medidas fiscales pueden
tener implicaciones complejas en la esfera econmica y social. En
particular, las reformas fiscales tienden a tener un impacto distributivo
en grupos vulnerables (p.ej. hogares de bajos ingresos, pensionistas,
hogares monoparentales...). Por lo tanto es necesario tener en cuenta los
objetivos distributivos y sociales a la hora de formular y aplicar medidas
fiscales, como las exenciones fiscales, tipos impositivos reducidos u
otras medidas compensatorias que podran contribuir al fortalecimiento
de redes de seguridad social, ya que no solo aumentan la aceptacin
social y poltica de las reformas fiscales sino que podran contribuir
tambin a una transicin igualitaria y justa hacia una economa verde.
La clave de una poltica de reforma fiscal verde de xito es alcanzar el
equilibrio entre los impactos distributivos y la eficiencia en los costes,
particularmente en la necesidad eventual de consolidacin fiscal.

Qu est haciendo el PNUMA

Copyright United Nations Environment Programme 2013

El PNUMA, en cooperacin con el Fondo Monetario Internacional


(FMI) y la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit
(GIZ), organiz un taller tcnico sobre Las polticas fiscales hacia una
economa verde inclusiva en octubre de 2012 en Ginebra.16 El taller
reuni a representantes de ministerios de finanzas y medio ambiente
para compartir y debatir sus experiencias y buenas prcticas a fin de
impulsar una economa verde a travs de reformas de poltica fiscal. El
taller, que finaliz con una debate interactivo entre los participantes,
tambin foment una cooperacin ms fuerte entre los ministerios de
finanzas y medio ambiente, e identific lagunas en los conocimientos
para una investigacin futura.
Con el fin de realizar un seguimiento de este esfuerzo conjunto, el
PNUMA, en asociacin con el FMI y GIZ, lanzarn una Red de Poltica
Fiscal para la Economa Verde basada en web. El objetivo de esta red
virtual es facilitar la comunicacin de conocimientos sobre reformas en
polticas fiscales y apoyar la transicin de los pases hacia una economa
verde ofreciendo recursos basado en web y una gua orientada a
facilitar procesos de aprendizaje colectivos sobre las reformas en
poltica fiscal medioambiental. Construyendo a partir de conocimientos
existentes y resultados en investigaciones realizadas por organizaciones
socio clave, el sitio web tambin ofrecer buenas prcticas y lecciones

aprendidas en varias reas temticas (p.ej. estudios de caso de pases


del PNUMA sobre poltica fiscal verde) de una manera sencilla para el
usuario. El mbito de las reas temticas cubiertas por la red incluye
la evaluacin de impacto de los impuestos medioambientales y las
reformas en subvenciones sobre combustibles fsiles, los impuestos
medioambientales y la creacin de empleo, la adjudicacin de contratos
con criterios ecolgicos, procedimientos de edicin de informes y
prcticas de impuestos medioambiental a nivel internacional.
Notas
1 Este escrito sobre normativas est basado en el documento de trabajo del PNUMA Driving
a Green Economy Through Public Finance and Fiscal Policy Reform (http://www.unep.org/
greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_Working_Paper_Public_Finance.pdf) y los
resultados del taller sobre polticas fiscales organizado conjuntamente por el PNUMA, FMI y
GIZ en octubre de 2012.
2 Documento de debate: Environmental taxes in Australia - Experimental new statistics,
2000-2011,Australian bureau of statistics. Disponible en: www.abs.gov.au/ausstats/abs@.
nsf/Products/17A6A5ACF1856FFFCA257AD2000E4E30?opendocument
3 El precio del carbono se fija como un impuesto que empieza con 23 dlares australianos la
tonelada y que se incrementa un 2,5% al ao. Pasado ese perodo, el mercado determina
el precio. Para ms informacin, consulte: Gobierno australiano (2011), Securing a
Clean Energy Future: The Australian Governments Climate Change Plan, CanPrint
Communications Pty Ltd, Canberra.
4 Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una poltica medioambiental; www.
oecd.org/env/policies/database.
5 Por ejemplo, en Nueva Zelanda, las reformas de las subvenciones agrcolas se introdujeron no
con motivo de una preocupacin medioambiental, sino por una cuestin de insostenibilidad
econmica de los programas de subvenciones que fue el catalizador del proceso de
reforma. Para obtener ms informacin, consulte Vitalis, V. (2006), Subsidy Reform in the
New Zealand Agriculture Sector, en Subsidy Reform and Sustainable Development:
Economic, Environmental and Social Aspects, OCDE.
6 Todava se necesita hacer mucho trabajo en el diseo y puesta en prctica de impuestos
medioambientales efectivos: muchos pases an reciben subvenciones en lugar de gravar
las energas provenientes de combustibles fsiles. Incluso aquellos que gravan de forma
importante las energas, lo suelen hacer de formas no efectivas desde una perspectiva
medioambiental (p.ej. gravando el uso de electricidad o los vehculos en lugar de las
emisiones).
7 Un estudio del FMI muestra que un incremento del 10% en el precio real del petrleo
conduce a un incremento en la inversin en renovables del mismo porcentaje (Eyraud and
Clements, (2012). Going Green. Finance & Development, IMF. Vol. 49, No. 2.)
8 Actualmente ms de 33 pases llevan a cabo medidas de establecimiento de precios sobre el
carbono.
9 Mooij et al. (2012). A fiscal policy to mitigate climate change: A guide for policy
makers, IMF.
10 Knigge, M. & Gorlach, B. (2005), Effects of Germanys Ecological Tax Reforms on the
Environment, Employment and Technological Innovation, Ecologic.
11 Idem.
12 Debe sealarse que el uso de los ingresos por impuestos medioambientales para reducir los
costes laborales puede aumentar la ocupacin, pero el efecto neto puede ser nulo ya que
los correspondientes aumentos en los costes energticos para las empresas podran influir
negativamente sobre el empleo.
13 Informe conjunto de AIE, OPEP, OCDE y el Banco Mundial sobre subvenciones a los
combustibles fsiles y otras energas: Una actualizacin de los compromisos del G20
en Pittsburgh y Toronto, Banco Mundial, IEA, OCDE, OPEP. Disponible en: www.oecd.org/
dataoecd/14/18/49006998.pdf
14 KPMG. (2012). Tax Incentives for Renewable Energy.
15 Banco Mundial (201). Subsidies in the Energy Sector: An Overview.
16 Para ver ms detalles: http://www.unep.org/greeneconomy/WorkshopsConferences/
FiscalPolicies/tabid/105008/language/en-US/Default.aspx

Para informacin:
UNEP/PNUMA
DTIE/Economics and Trade Branch
11-13, chemin des Anmones
1219 Chtelaine / Ginebra
Suiza
T: +41 (0)22 917 82 43
F: +41 (0)22 917 80 76
E: gei@unep.org
www.unep.org/greeneconomy