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Relaes Executivo-Legislativo no Brasil

Introduo
Neste Mdulo, vamos ilustrar que o regime poltico brasileiro o presidencialista,
baseado na existncia dos poderes executivo, legislativo e judicirio, autnomos e
independentes entre si.
No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele no governa sem o
Congresso, no governa isoladamente. As relaes executivo-legislativo no Brasil so
determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o presidente a figura
central.
A maioria das leis so de origem do executivo e so aplicadas atravs de medidas
provisrias. Para uns, trata-se de uma usurpao dos poderes do legislativo pelo
executivo. Para outros, constata-se uma delegao de poderes capaz de dotar o
sistema de maior eficincia e governabilidade.
Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa
Nacional fiscalizar e controlar as aes do poder executivo.

do Congresso

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizo cujas decises so tomadas


conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.

Unidade 1 Consideraes Acerca das Relaes ExecutivoLegislativo no Brasil


O regime poltico brasileiro o presidencialista, baseado na existncia de poderes
autnomos (Executivo, Legislativo e Judicirio) e independentes entre si. Entretanto,
muitas de suas prerrogativas no so exclusivas, e a competio entre os poderes
um elemento-chave para que cada um possa controlar excessos possveis dos demais
poderes.
Tal sistema favorece a ideia de controle (checks and balances), mas ao mesmo tempo
cria mais barreiras, ou pontos de veto. Ou seja, a governabilidade mais difcil em tal
sistema. Essa ideia foi bem desenvolvida por Montesquieu, na Frana, e pelos pais
fundadores (lderes polticos que participaram a Declarao de Independncia ou da
redao da Constituio dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no qual o nosso
sistema tambm se baseou.
As relaes executivo-legislativo no Brasil so determinadas por um tipo de arranjo
institucional em que o presidente a figura central. De fato, segundo a literatura, o
presidente brasileiro considerado um dos mais poderosos do mundo. Ele tem o poder
de legislar (cerca de 85% das leis so de origem do Poder Executivo) e o faz,
frequentemente por meio de medidas provisrias. Alm disso, o presidente tem
iniciativa exclusiva em diversas matrias como o Oramento Pblico, o qual pode,
tambm, contingenciar (ou seja, suspender os gastos) unilateralmente. No Brasil, o
presidente tambm tem poderes para influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do Congresso leva a


uma primeira discusso, sobre a produo legal no Brasil.
Como acontece essa influncia?
Por exemplo, ao solicitar urgncia constitucional, que suspende os prazos do
processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso,
constata-se que os projetos de interesse do presidente andam com mais
velocidade do que os projetos de iniciativa dos prprios parlamentares.

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Por que o presidente legisla mais? As teorias da ao unilateral x delegao
parlamentar

Quem legisla?
Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos projetos viram
lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisrias, que tm fora de lei no
nascimento e, consoante s regras constitucionais e regimentais, acabam tendo
prioridade sobre os demais projetos.
Os estudiosos se dividem:
Uma corrente afirma que sim, o presidente est usurpando uma prerrogativa que seria
essencialmente do Poder Legislativo a corrente da ao unilateral do presidente.
Outra corrente diz que o que parece ser a supremacia do poder executivo sobre o
poder legislativo no passa de delegao dos prprios parlamentares. Esses delegam
ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mo do seu direito elementar, por clculo
estratgico: ao abrir mo de buscar informaes, formatar leis e negoci-las entre os
pares e com setores da sociedade, ganham tempo precioso para levar adiante projetos
e aes mais prximos de suas bases eleitorais e ainda evitam ser, futuramente,
culpados por uma poltica considerada ruim. Alm disso, o parlamento naturalmente
fragmentado sua formao visa a representar a pluralidade social e poltica e
detm poucas informaes sobre todos os temas.
Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderncia do presidente no se d somente no
Brasil. Ele tambm bastante forte dos EUA e em outros pases presidencialistas, a
maioria deles localizada na Amrica Latina.

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Como o presidente negocia com o legislativo?

fato que o presidente, no Brasil, formalmente e, muitas vezes, na prtica prepondera. Mas ele no pode governar isoladamente. Da surge uma segunda
discusso oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente ir
negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituio e outras normas o
dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matrias no Congresso as medidas
provisrias, o oramento, as reformas constitucionais etc.
Como isso feito?
Para se compreender como o sistema funciona, fundamental entender o formato do
nosso sistema partidrio.
Existe uma alta taxa de fragmentao no sistema partidrio brasileiro. De fato, desde
1988 o Brasil tem sido governado por presidentes minoritrios, pois seus partidos no
obtm sequer 20% das cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum
presidente obteve acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinrios, o
presidente necessita da maioria de votos, que pode ou no ser absoluta. Maioria
simples a maioria dos presentes. Maioria absoluta a maioria da Casa (41 no
Senado, 257 na Cmara dos Deputados).
Nas reformas constitucionais, a situao ainda mais crtica. No Brasil, a Constituio
no trata somente de regras gerais ou de um arcabouo filosfico-moral para a
sociedade, mas tambm trata, s vezes minuciosamente, de polticas pblicas, que
mudam a cada governo.
Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas no Pas,
necessitaro alterar a Constituio. E para se aprovar uma emenda constitucional
preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em dois turnos de votao em
cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com uma ampla fragmentao do
Congresso (muitos partidos ali representados), como faz o Executivo? Ele constri uma
coalizo com outros partidos o famoso presidencialismo de coalizo, expresso
cunhada por Sergio Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crtico, mas que hoje
est assimilado no vocabulrio e no comportamento poltico do pas. Ela significa que o
presidente minoritrio (seu partido no tem maioria), mas ele atrai para sua base,
para apoi-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995), as coalizes tem sido estveis.
A coalizo no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes partidos no
espectro de centro-direita; a coalizo no governo Lula teve nove partidos, com o maior
grau de heterogeneidade das alianas, j verificado desde 1988 (direita-esquerda), e
o governo Dilma manteve as mesmas caractersticas.

A construo da base de apoio ao presidente no Brasil


Como construda a coalizo?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete ministerial e a


liberao de emendas oramentrias para a base parlamentar. S
egundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o nmero de
cadeiras de um determinado partido e sua alocao em pastas ministeriais. Ou seja,
h uma redistribuio de poder na coalizo no somente o partido do presidente que
governa, mas tambm aqueles que se juntam para fazer maioria. Esse um resultado
da elevada fragmentao partidria. muito semelhante ao que ocorre em sistemas
parlamentaristas multipartidrios (Itlia, Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel).
Entretanto, ele favorece o surgimento de crises polticas e, de fato, elas j surgiram
na nossa Histria quando a proporcionalidade no foi respeitada. Tambm gera o
problema de crises internas, j que as coalizes podem ser mais ou menos
homogneas. Se as plataformas partidrias so semelhantes, tende-se a ter menos
conflito dentro do governo. Se forem distintas e mesmo opostas a tendncia
haver mais conflito dentro do governo.
Na mesma linha, a liberao de verbas pelo Poder Executivo que detm a chave do
cofre est, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no Congresso, embora
no seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos votos. Muitos estudos tm
demonstrado a relao liberao de recursos manuteno da base de governo.
Esses dois mecanismos formao do ministrio e alocao de recursos pode ser
considerada uma forma de reduo da assimetria de poderes entre Legislativo e
Executivo, j que, formalmente, o executivo concentra poderes exacerbados no que
tange ao gerenciamento de recursos polticos. Ou seja, partilhar o poder executivo com
partidos que detm bancadas no Congresso, e desembolsar verbas oramentrias em
projetos priorizados pelos parlamentares uma forma de se reduzir o poder do
Presidente.

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Crticas ao presidencialismo de coalizo
Os crticos do sistema elencam uma srie de problemas. Alguns exemplos seriam:
o

brigas de jurisdio entre pastas ministeriais (uma defenderia a poltica X,


enquanto outra a Y, at mesmo contraditria);

paralisia decisria, causada pela heterogeneidade das alianas partidos


distintos da coalizo brigando para que o governo tome caminhos diferentes;

necessidade de negociaes constantes, ponto por ponto, de polticas, acima


de identidades ideolgicas ou programticas j existentes;

custo moral que representaria um sistema baseado na barganha constante,


sem ncora em projetos de longo prazo - isso geraria irracionalidade da produo
normativa e, consequentemente, de polticas pblicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa densidade


ideolgica e altamente fludos (por causa da constante troca de partidos, a famosa
dana das cadeiras), colocaria um alto preo ao sistema.
A soluo viria com uma reforma poltica, especialmente do sistema eleitoral e
partidrio, que reduzisse o nmero de partidos e concedesse a eles mais poder, em
detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista. Tal reforma daria
tambm mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio do voto. Essa reforma
do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema proporcional ou, no mnimo, o uso
de listas fechadas no mesmo sistema de voto proporcional , e a sua substituio
pelo sistema de voto distrital, que facilitaria a identificao do candidato eleito.
J os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e estabilidade que
ele representa ao contrrio do que haviam apontado Linz e Valenzuela, em estudo
que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua dupla legitimidade (eleies
isoladas para Congresso e Presidncia, mais as prerrogativas concorrentes), fadado
ingovernabilidade e, portanto, suscetvel a rupturas e golpes.
Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o que importa
que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide com a do executivo.
Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposio, mais uma vez similar a um
sistema parlamentarista, com nfase nos interesses da maioria versus da minoria, no
sendo to relevante a questo partidria. Isso porque os grupos se renem em blocos,
as mudanas de partido ocorrem dentro do mesmo espectro ideolgico e os partidos,
embora muitos, seguem suas lideranas no voto. Com isso, no h ameaas e o Brasil
vem sendo administrado, ao menos nos ltimos 18 anos, com bastante estabilidade,
permitindo mudanas estruturais e a consolidao democrtica.

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O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizo
Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso
Nacional fiscalizar e controlar as aes do poder executivo. Para tanto, ele (o
Congresso) tem diversos instrumentos:
a) as Comisses Parlamentares de Inqurito,
b) os Requerimentos de Informao,
c) o poder de convocar autoridades para prestar informaes,
d) as propostas de fiscalizao e controle,
e) as audincias pblicas (ocasies em que se "cobra do poder executivo o
cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, alm desses instrumentos, ainda responsvel por autorizar o


endividamento de Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio ou seja, pedidos de
emprstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores -, e tambm
responsvel por aprovar inmeras autoridades indicadas pelo Executivo: diretores do
Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo Tribunal Federal, juzes de
tribunais superiores, diretores de agncias reguladoras etc.
Essa atividade tambm afetada pela dinmica do presidencialismo de coalizo.
Estudos tm apontado para achados contraditrios: de um lado, como seria de se
esperar, a oposio sempre exerce mais atividades de controle (apresenta mais
requerimentos de informao, mais propostas de CPI etc) do que os partidos da base
do governo; entretanto, dadas algumas situaes, se v justamente o contrrio:
partidos da base do governo apresentando muitas iniciativas de controle. Segundo os
estudiosos, isso pode ser o resultado da diversidade de partidos na base (e nem todos
so de fato muito prximos do governo, podendo variar com as circunstncias
polticas); mas tambm, dado o grande nmero de partidos, uma forma desses se
afirmarem junto ao Poder Executivo.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, no sistema presidencialista, em contraposio ao
parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas so
concorrentes entre os poderes.
No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato considerado por muitos
estudiosos como a fora gravitacional do sistema poltico quem mais legisla.
Entretanto, ele no governa sem o Congresso. Em vista disso, existe um debate sobre
se os maiores poderes presidenciais se devem a uma usurpao do presidente ou a
uma ao estratgica dos parlamentares.
Os presidentes no Brasil so minoritrios (no tm maioria no Congresso). Isso porque
o sistema partidrio bastante fragmentado. Portanto, precisam formar uma base de
apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em sistemas
parlamentaristas multipartidrios: dividem os ministrios conforme os apoios no
Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada tambm compartilha a forma de
administrar o oramento.
Os crticos ao sistema fazem a defesa da reforma poltica, para que haja mais
governabilidade (menos partidos); os defensores afirmam que o presidencialismo de
coalizo no necessita de reformas, porque se mostrou estvel e governvel. Alm da
atividade legislativa, tambm a atividade de controle afetada pela dinmica do
presidencialismo de coalizo.