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Diplomado de Extensin

ACCOUNTABILITYPOLICIAL
Primera Versin 2010

SESIN 1
Generalidades sobre los controles externos
1. Introduccin
Los procesos de liberalizacin y democratizacin vividos
durante las dcadas recientes en Amrica Latina,
han tenido como uno de sus objetivos centrales la
restauracin del Estado de Derecho colapsado al amparo
de las dictaduras, que marcadamente se significaron por
el empleo abusivo y faccioso de la autoridad policial y
por la generacin de una contracultura complaciente con
la impunidad, la corrupcin y la simulacin de un estado
de orden nicamente aparente.
La cuestin de la democracia electoral, la sociedad
pluralista y la alternancia en el ejercicio del poder, que
dominaron el debate acadmico y poltico de la regin
durante las dcadas de los ochentas y noventas, ha sido
gradualmente complementadas con una nueva discusin
acerca de la rendicin de cuentas y la transparencia,
pues la experiencia ha dejado demostrado que ni la
democracia electoral, ni la alternancia poltico-partidista,
son instrumentos suficientes para contar con gobiernos
eficaces y responsables. De hecho, recientemente se ha
dado cuenta de expresiones que evocan una especie
de aoranza por los regmenes militares-autoritarios
que se crean superados en Amrica Latina, ante la
ausencia de resultados econmicamente satisfactorios y
la persistencia de casos de corrupcin en los regmenes
de origen democrtico: la regin se encuentra, otra vez,
en una situacin crtica. Ahora es la violencia, el crimen
organizado y la descomposicin judicial lo que afecta
a los ciudadanos y que muestra, a la vez, lo poco que
se ha logrado en la creacin de sistemas de gobierno
democrticos (Frhling; p. 327).

Ese enfoque hacia la rendicin de cuentas, ha detonado


o ha sido acompaado, en la mayora de los casos, por
iniciativas de reforma policial dirigidas a profesionalizar,
transparentar, eficientar, en suma, a democratizar a la
Polica.
Los procesos de reforma en la regin tienen un mpetu
propio, derivado de las condiciones polticas y sociales
que ya hemos mencionado; sin embargo, la reforma
policial no es exclusiva de la regin. Estos procesos de
cambio bajo principios democrticos, se han dado en
distintas partes del orbe y si bien el contexto, los tiempos
y los factores detonantes pueden ser muy diferentes, las
metodologas utilizadas y las lecciones aprendidas han
nutrido las iniciativas en uno y otro lado del mundo. Este
fenmeno de caleidoscopio, donde la complejidad de las
formas revela tambin semejanzas y regularidades, es
percibido por Stone al afirmar que reformas ocurridas
en contextos tan distintos como el ruso o el yugoslavo,
tras la cada del rgimen sovitico; las vividas en
Afganistn tras el derrocamiento del gobierno Talibn; la
reforma sudafricana, en el marco de un conflicto racial
sin precedentes; o la de Los ngeles y otras ciudades
norteamericanas, con antecedentes importantes
de discriminacin, se dieron con la colaboracin de
acadmicos y practicantes, teniendo todas un nfasis
importante en los mecanismos de accountability (Stone).
Esta convergencia en tiempo, metodologas y fines, se
explica en parte por dos factores interdependientes,
que es importante identificar para entender mejor el
fenmeno: la contribucin del sector acadmico y la
agenda de los organismos de asistencia para el desarrollo.
El amplio trabajo acadmico se explica en parte por la
disponibilidad de financiamiento, mientras que este
ltimo aumenta en la medida en que existe evidencia

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generada por los estudios y la investigacin. Stone


refiere que la aportacin de la academia se ha dado
con la construccin de un marco terico, as como en su
apoyo para el diseo e implementacin de herramientas
prcticas.
Por su parte, David Bayley da cuenta de la importancia
que este tema ha tenido en el mbito de los organismos
internacionales y las fundaciones que trabajan en la
asistencia para el desarrollo, quienes han hecho fuertes
inversiones en este rubro. Refiere que tan solo Estados
Unidos destin, entre 1994 y 1998, casi un billn de dlares
para programas de estado de derecho en 184 pases.
De estos, 15 pases la mayor parte latinoamericanos
recibieron casi la mitad de los recursos (Bayley).
As, la reforma policial ha requerido, en distintos grados y
expresiones, la participacin de los sectores oficiales de
los Estados, de la sociedad civil y an de la comunidad
internacional, resultando determinante la voluntad
poltica de las autoridades policiales para emprender un
cambio sostenido y resuelto.
Esta sesin del Curso versa sobre los controles externos
que pueden concurrir al proceso de reforma policial,
con nfasis en la experiencia latinoamericana en general
y mexicana en particular, dada la nacionalidad de los
investigadores a cargo de la preparacin de los materiales
en esta parte del Curso.

finalmente, una sntesis de la Sesin. En todos los casos, se


incluye despus de la introduccin, un breve glosario que
aspira a uniformar la comprensin de ciertos trminos
clave utilizados a lo largo de cada Sesin, explicados de
manera sencilla y general, sin profundidades tericas o
caracterizaciones locales especficas, pues solamente
buscan homologar un entendimiento comn sobre el
texto de los materiales del Curso.
A lo largo de nuestra exposicin, hemos partido de la
referencia que hace Stone hacia un cierto tipo de consenso
internacional sobre la existencia de tres grandes categoras
de control sobre la polica, a saber: de controles internos,
de controles gubernamentales y de controles sociales. Sin
embargo, l mismo reconoce que hay distintos autores
que han distinguido una cuarta categora de controles:
la de los organismos independientes, al extraerlos de la
categora de controles gubernamentales.
Hemos seguido este ltimo criterio por la importancia que
revisten estos organismos para los procesos de reforma
presentes y futuros, de tal forma que dedicamos tres
sesiones al anlisis de los subtipos dentro de la categora
de controles gubernamentales ejecutivos, legislativos y
judiciales- mientras que las ltimas dos sesiones abordan
las dos categoras restantes de controles externos: los
organismos independientes y los de sociedad civil.

2. Tipologa del control policial externo


Los siguientes apartados muestran y desarrollan, a modo
de un catlogo, la tipologa del control policial externo,
resaltando su importante relacin con los mecanismos
internos, tanto en el plano de su implementacin y
funcionamiento, como tratndose de su anlisis y
evaluacin.
Durante las sesiones posteriores del Curso, nos
ocuparemos de los diversos tipos de control en particular,
desarrollando para cada segmento una somera
introduccin al tema, una propuesta de subclasificacin
comentada para cada tipo de control, un balance de los
alcances, beneficios y limitaciones de cada mecanismo y

Existe literatura prolija sobre la tipologa del control del


poder en general y del poder policial en particular. Es til
solamente como herramienta pedaggica, pues aunque
las clasificaciones aspiran a la generalidad propia del
conocimiento cientfico, jams acertarn a explicar con
exactitud, la variopinta realidad particular de cada una
de las instituciones sujetas a su abstraccin. Adems,
debe tenerse en cuenta que el diseo de los controles
policiales est condicionado en amplia medida por el
tipo de estructura poltica, jurdica y administrativa en el
cual se inscribe, resultando determinante para su diseo,
operacin y alcances, factores como:
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El sistema de gobierno presidencial o parlamentario,


como modelos prototpicos clsicos.
La composicin civil, militar o mixta de las fuerzas de
seguridad;
La forma de Estado federal, por autonomas, central
o unitaria, decisin que impacta decisivamente en
el diseo de la Polica, pues en pases como Mxico,
donde se adopta la forma de Estado federal y el
municipio como base de su divisin territorial y
de su organizacin poltica y administrativa, existe
al menos una corporacin de polica preventiva
por cada uno de los ms de 2500 municipios a lo
largo y ancho de la Repblica, ms diversas policas
preventivas y de investigacin en las 32 entidades
federadas, ms la Polica Federal y la Polica Federal
Ministerial, fenmeno de enorme complejidad que
no se presenta en Estados unitarios.
El sistema electoral y de participacin poltica
(segunda vuelta electoral, reeleccin de cargos
pblicos, plebiscito, referndum, iniciativa popular
y revocacin de mandato, etctera). Las reglas
electorales, por ejemplo, pueden favorecer o
desalentar intercambios cooperativos entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo; ante un incidente
policial escandaloso de abuso de la fuerza o de
corrupcin, por ejemplo, un legislador mexicano
difcilmente emprender medidas enrgicas de
fiscalizacin, si se tiene en cuenta que en este pas
prevalece todava el principio de no reeleccin
consecutiva para los representantes populares.
El sistema jurdico predominante (europeocontinental codificado de tipo legalista, o anglosajn
judicialista de corte consuetudinario).
Hecha esta acotacin, segn la literatura consultada y
con base en nuestra propia experiencia, identificamos
numerosasclasificacionesqueretomamosyreconstruimos
enseguida, para contextualizar los controles externos
policiales como tema central de este Curso.

2.1. De acuerdo con su ubicacin en el espectro pblicoprivado, el control externo sobre la Polica puede ser:
2.1.1. Oficial o pblico, cuando la supervisin se gestiona
desde instancias independientes de la Polica, pero
adscritas a alguno de los Poderes del Estado, a organismos
constitucionales autnomos o a una combinacin de
ellos, de composicin oficial mayoritaria; o bien
2.1.2. Extraoficial o privado, cuando la supervisin se
gestiona desde instancias ciudadanas, independientes
de la Polica y del Gobierno en general, por ejemplo, a
travs de:




Organizaciones no gubernamentales
Prensa y lderes de opinin
Universidades, academias y centros de investigacin
Partidos polticos, sindicatos, iglesias
Reportajes cinematogrficas u otras manifestaciones
artsticas.

2.2. Los controles oficiales externos, clasificados segn la


instancia detentadora del control, pueden ser:
2.2.1. Ejecutivos, cuando el control se ejerce por conducto
de dependencias u organismos distintos de la Polica,
pero adscritos en todo caso a la administracin pblica
central o paraestatal y con cierto grado de subordinacin
a los Presidentes, Gobernadores, Secretarios, Ministerios
o gobiernos provinciales (Contraloras administrativas,
por ejemplo)
2.2.2. Judicial, a travs de las resoluciones de los rganos
jurisdiccionales del Estado, dentro o fuera del Poder
Judicial (Tribunales ordinarios de justicia civil y criminal,
constitucionales, de lo contencioso administrativo y
Tribunales de Cuentas, por ejemplo).
2.2.3. Legislativo, a travs de los Congresos o asambleas de
representantes populares bajo cualquier denominacin,
ya por conducto de sus rganos permanentes (Pleno y
comisiones, por ejemplo), ya por la va de comisiones
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especiales de investigacin o de otras formas de


respuesta.
2.2.4. Por rgano autnomo, a travs de Comisiones y
Defensoras de Derechos Humanos y Agencias o Institutos
de Transparencia y Acceso a la Informacin, por ejemplo,
que son creados y sostenidos por el Estado, aunque
gozan de autonoma tcnica, presupuestal y de gestin
frente a los otros Poderes del Estado, al gobierno y sus
corporaciones de seguridad.
2.3. Por su nivel de especializacin, los controles externos
pueden ser:
2.3.1. No especializados, cuando el agente de control
tutela o supervisa actividades, materias o intereses de
diversa ndole, adems de la gestin policial, como la
seguridad de las relaciones comerciales, la proteccin
ambiental, la salud pblica o la salvaguarda de grupos
vulnerables. Es lo que ocurre con el Poder Judicial y las
Comisiones de Derechos Humanos, por ejemplo, o con
las Fiscalas o Contraloras Generales dependientes del
Poder Ejecutivo, que supervisan y sancionan la actuacin
administrativa en general, incluida la policial, como la
ejecucin de obras pblicas, el pago de emprstitos o el
suministro de servicios pblicos.
2.3.2. Especializados, cuando el control se ejerce a travs
de instancias cuya atencin gira nicamente sobre la
polica, como las Inspectoras o Visitaduras Policiales
no dependientes de aquella, o bien las comisiones
intersecretariales o grupos de anlisis convocados o
creados desde el Poder Ejecutivo. Los controles externos
de la Polica, entonces, pueden ser exclusivos, si slo
se dedican a esta labor como los consejos policiales
de vigilancia, los oficiales ministeriales encargados de
supervisar a la polica o los consejos para la evaluacin
de quejas o vigilancias policiales o bien funcionar
como medios inclusivos al comprender otras funciones
de control como en el caso de los cuerpos legilativos,
otros funcionarios elegidos por voto, partidos polticos,
medios de comunicacin y organizaciones defensoras de
derechos humanos. (Arias y Ziga; p. 22).

2.4.- Atendiendo a la temporalidad y finalidad del control


externo, ste puede ser ejercido antes, durante o despus
del evento, fenmeno o conducta objeto de supervisin,
con fines preventivos, correctivos, informativos, segn
el caso. Dentro de esta clasificacin cabra comprender
los controles que se ejercen de manera programada
y/o selectiva (como las auditoras administrativas y los
exmenes de aptitud fsica de los oficiales), en contraste
a los que se ejercen de manera aleatoria y/o sorpresiva,
como los exmenes de consumo de drogas o las revisiones
de prcticas policiales in situ.
2.5.- De acuerdo con su ejecutividad, el control externo
ejercido sobre la polica puede ser:
2.5.1. Coactivo.- Es el caso de los rganos disciplinarios,
como las Contraloras y los Consejos o Comisiones de
Honor y Justicia, o de los tribunales ordinarios, cuyas
determinaciones pueden ser coactivamente ejecutadas;
2.5.2. No coactivo.- Como ocurre con las recomendaciones
no vinculantes de la Comisin Nacional de Derechos
Humanos de Mxico, por ejemplo, cuya fuerza es
estrictamente moral; o como pudieran clasificarse los
estudios de diagnstico y lineamientos emanados de
alguna investigacin efectuada por organismos civiles.
2.6.- De acuerdo con el objeto de control, el control
externo puede operar:
2.6.1.- Sobre la actuacin individual, ya para el anlisis de
incidentes especficos, ya considerando la identificacin
de patrones de frecuencia o acumulacin de incidentes;
2.6.2.- Sobre el desempeo institucional de la Corporacin, que se subdividira en las siguientes vertientes:
2.6.2.1.- Desempeo segn resultados, dedicado a
dimensionar cuantitativamente las reas de desempeo
de la Polica, con nfasis en la medicin de los recursos
y de los resultados obtenidos (tiempos de patrullaje y
volumen de suministro de combustibles Vs. percepcin
de inseguridad, por ejemplo);
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2.6.2.2.- Desempeo segn la adhesin al marco ticojurdico, dedicado a analizar y/o procesar casos aislados
o situaciones generalizadas de corrupcin, violencia o
arbitrariedad en las acciones de la Polica; o
2.6.2.3.- Desempeo segn la percepcin del pblico
(encuestas de opinin sobre el trabajo de la polica e
identificacin con la comunidad, por ejemplo).
2.7.- Por el efecto sobre el objeto de control, ste puede
manifestarse con las siguientes variantes:
2.7.1.- Control-inspeccin, cuando ste concierne a la
verificacin de una conducta, como la prctica de cierta
auditora sobre los protocolos de actuacin de la polica;
o
2.7.2.- Control-autorizacin, cuando de l depende la
aprobacin de una decisin, como sera el caso de una
promocin policial de grados sujeta al visto bueno de
una instancia policial, en funcin del puntaje favorable
acumulado por los interesados.

Otras diferencias entre los controles jurdicos y los


polticos, es que aquellos operan obligatoriamente y a
peticin de parte, en tanto que stos son discrecionales
y se ponen en marcha unilateral y oficiosamente,
por determinacin del propio agente controlador. La
discrecionalidad, como atributo de los controles polticos,
radica en la oportunidad de su ejercicio, ms no en la
forma de su ejecucin o instrumentacin, que si bien se
aparta de los tecnicismos y las solemnidades del control
judicial, sigue estando sujeto a la Ley. As, los instrumentos
de control poltico tienen, tambin, naturaleza jurdica,
pues forman parte de orden constitucional y se ejercen
conforme a Derecho (Huerta).
2.9.- De acuerdo con su duracin, el control puede ser
permanente, si el agente que lo ejerce opera de manera
continua y estable por tiempo indefinido (como los
tribunales) o transitorio, si la instancia de control se erige
ad hoc para atender un cierto caso de mala conducta
policial, por ejemplo, disolvindose una vez que cumple
su cometido.

2.8.- De acuerdo con su naturaleza, el control puede ser:


2.8.1. Jurdico, cuando depende de la accin de los
tribunales y se ejerce de manera imparcial, independiente
y objetiva; o
2.8.2. Poltico, cuando depende de agentes en quienes
prevalece la parcialidad de la oposicin, la dependencia
de la mayora y la subjetividad de todos, como ocurre
con los controles parlamentarios, que no se desenvuelven
mediante los tecnicismos propios de la judicatura y
cuyos efectos se producen de inmediato, con efectos
generales. Los juicios derivados del control poltico, no
necesariamente expresan realidades histricas, como en
el fallo judicial que va de la abstraccin a la concrecin,
sino realidades polticas, que van de lo singular a lo
general y de lo fctico a lo estimativo (Valads; pp. 119
y 125).

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3. Relevancia de la diferenciacin entre controles


internos y externos
El estudio articulado de los controles internos y externos
que operan sobre la Polica, se explica y justifica a partir
de la amplitud misma del concepto de accountability
policial, que trasciende a la mera fiscalizacin domstica
de una Corporacin, como subestructura de cualquier
administracin pblica.
Es la propia e intrnseca concepcin de ese trmino
accountability la que demanda una asociacin
estrecha entre ambos tipos de control: si democracia y
responsabilizacin son categoras que se autoimplican,
y si la democracia supone la efectiva colectivizacin
de los asuntos pblicos, entonces un modelo de
responsabilizacin policial basado solamente en controles
internos, no es realmente accountability, sino una forma
inacabada y protodemocrtica de autosupervisin
burocratizada, de corte tradicional y enfoque legalista
predominante. Patricio Tudela se refiere a esa amplitud

conceptual, afirmando que el ejercicio de controlar


busca que los individuos y las organizaciones sean
responsables por su desempeo, ms all del enfoque
legal: El fortalecimiento de la accountability del sector
pblico es ms que combatir la corrupcin o el abuso.
Se trata de democracia, gobernabilidad, derechos de
las personas, informacin pblica y transparencia de
los rganos ante la sociedad y las propias autoridades.
Implica el fortalecimiento de las bases de un gobierno al
que los ciudadanos estn dispuestos a dar su confianza
(Tudela).
Dicho as, accountability es tanto el qu, como el
cmo, tanto los resultados como la forma: legitimidad,
aprendizaje institucional, deteccin y sancin de
desviaciones, mejora institucional, calidad en el servicio,
etctera. Planteado en otros trminos, accountability
aporta al objetivo de que el Estado Democrtico de
Derecho no sea un mero edificio de enunciados legales
y propsitos formales, sino una realidad viva, dinmica
y actuante.
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

Bayley cita entre las normas que deben regir la actuacin


policial en democracia, destacando que las actividades
policiales deben ser transparentes: la actividad policial
debe estar abierta a la observacin y debe ser reportada
regularmente a externos; y continua sealando que
este requerimiento aplica tanto a la informacin
respecto al comportamiento individual de los policas,
como a la relativa a las operaciones de la institucin en
su conjunto (Bayley).
Las Corporaciones policiales que siguen sistemticamente
la poltica de ocultar su informacin y que mantienen a sus
sistemas disciplinario abstrados del escrutinio pblico,
incurren en esa exacerbada forma de patologa poltica
el patrimonialismo que desvanece la frontera entre las
propiedades del Estado y las posesiones del gobernante,
quien se asume como dueo de todo. Desde ese
patrimonialismo, legalidad y rendicin de cuentas dejan
de ser un bien pblico y quedan privatizados de facto,
dentro de una caja negra que administra solamente la
propia polica y sus mandos.
En Responsabilidad policial en democracia, una
propuesta para Amrica Latina, por ejemplo, Hugo
Frhling y Ernesto Lpez Portillo resaltan la pertinencia
del control combinado interno/externo, cuando
afirman que para avanzar en la democratizacin de
las policas latinoamericanas, es necesario construir
sistemas de responsabilizacin a travs de controles
complementarios que requieren de la participacin de
distintas instituciones. De esta manera, la supervisin de
la polica no puede constituirse en un solo acto de control,
sino en la actuacin conjunta y equilibrada de diversos
organismos de manera paralela: la mejor polica funciona
en un contexto de balances de monitoreo y control, entre
diversos actores. Los acontecimientos y experiencias
ms recientes demuestran que los mecanismos de
supervisin tienen caractersticas de hbridos y, hoy en
da, en lugar de una lnea brillante que divide dos tipos
de mecanismos, la frontera entre ellos es permeable
(Frhling y Lpez Portillo; pp. 30 y 71).

En la prctica, accountability requiere mltiples


mecanismos, internos y externos, relacionados por
medio de sistemas que permitan su complementacin.
La relevancia de tal complementacin es extraordinaria
porque un sistema desequilibrado de controles internos
y externos puede, en lugar de fortalecer, debilitar algunos
de ellos o ambos (Martnez y Lpez Portillo). Anneke
Osse, citada por Hugo Frhling y Ernesto Lpez Portillo,
afirma en este sentido que la responsabilizacin policial
efectiva requiere de un sistema de mltiples actores, en
un cuidadoso balance entre unos y otros. Entre ellos,
los actores internos [] son cruciales para asegurar un
sistema de responsabilizacin policial, ya que cualquier
mecanismo externo de accountability requiere el
compromiso interno de la institucin para ser efectivo.
[] Los aspectos estructurales internos y externos de
accountability deberan apoyarse mutuamente para
asegurar el mximo efecto posible (Frhling y Lpez
Portillo; pp. 30 y 71).
Las recomendaciones de Robert O. Varenik para consolidar
un modelo eficaz y sostenible de responsabilizacin
policial, comprenden:
a) La participacin de la propia Polica como objeto y
como sujeto del proceso de reforma policial;
b) La necesidad de trascender el enfoque de casos, para
abordar aspectos estructurales del funcionamiento de la
Polica; y
c) La conveniencia de combinar mecanismos internos y
externos adecuadamente complementados (Martnez y
Lpez Portilllo)
La adecuada complementariedad entre los controles
internos y los externos, a su vez, parece manifestarse en
dos aspectos clave:

Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos


La idoneidad de los controles externos para
compensar las deficiencias de los internos; y

La idoneidad de los controles internos para
proveer informacin a los controles externos y asegurar
la implementacin y las recomendaciones de estos
ltimos.
Christopher Stone ejemplifica bien esta interdependencia
al destacar cmo los controles externos requieren
de una buena calidad de los controles internos para
no slo detectar y hacer pblicos los problemas, sino
intervenir y resolverlos. Como argumenta Bayley, para
cambiar la cultura y la actuacin de los miembros de una
organizacin no bastan las polticas, los lineamientos y las
rdenes, sino que se requiere tambin la gestin gerencial
para que la gente cumpla con esas directivas. En sentido
inverso, Stone expone cmo los sistemas internos de
alertamiento temprano, requieren de controles sociales
efectivos que generen las quejas, las cuales actan como
materia prima en los sistemas de informacin sobre los
que se basan este tipo de controles.
Nosotros, siguiendo a Diego Valads, destacaramos
adems el valor que tiene por s mismo el conjunto de
controles externos combinados entre s ejecutivos,
legislativos y judiciales, entendidos como controles
interorgnicos externos a la Polica toda vez que los
balances y contrapesos operan como fuerzas crecientes,
no menguantes, desde una perspectiva newtoniana del
equilibrio del poder que no se basa en la disminucin de
sus efectos, sino en su potenciacin (Valads; p. 1).
Ahora bien, regresando a Bayley, los mecanismos de
control interno son preferibles a los externos, debido a
que operan mejor informados, son ms minuciosos y
extensivos y pueden ser ms variados y diferenciados.
Tambin coincidimos con el escepticismo de Alemita
y Chukwuma, sobre la fiabilidad de que la Polica se
investigue a s misma. En todo caso, adheridos a Lpez
Portillo, la experiencia demuestra que sin mecanismos
externos es muy probable que los internos gocen
de absoluta discrecionalidad para determinar cules

asuntos son susceptibles de investigacin y cules no,


lo que reviste especial preocupacin en la violacin de
derechos humanos, como casos de tortura o ejecuciones
extrajudiciales (Martnez y Lpez Portillo).
Esta preocupacin por la absoluta discrecionalidad se
justifica, en expresin de Walker, cuando asegura que el
ambiente mismo de la gestin policial es por su propia
naturaleza el de una administracin por crisis, con lo cual
es fcil que, sin controles externos, el liderazgo policial
priorice la atencin de lo urgente sobre la efectividad,
incluso de los propios controles internos. Esto, en parte,
explica para l las limitaciones de la llamada reforma
profesional en los Estados Unidos, que busc lograr que
el servicio se prestara bajo los estndares desarrollados
para la profesin por la propia comunidad policial de ese
pas.
Un valor fundamental de los controles externos es
el que pueden aportar precisamente a travs de los
estndares o normas de actuacin policial. La existencia
de un conjunto variado de controles externos efectivos
puede significar el desarrollo de estndares basados en
una visin ms amplia que incorpore las necesidades de
distintos sectores de la sociedad y no slo los identificados
por la propia polica, ya que las instancias judiciales,
legislativas y del poder ejecutivo, as como los organismos
independientes, tienen sus propios mecanismos de
participacin e interaccin con la sociedad. Tal vez un
ejemplo apropiado por la gran publicidad que ha recibido
a travs del cine y la televisin es el caso Miranda, donde
la Suprema Corte de Estados Unidos estableci una serie
de normas que deben observarse durante un arresto,
como la obligacin de avisar al detenido sobre su derecho
a permanecer callado (advertencia Miranda) .
Los controles internos, por otra parte, presentan
limitaciones adicionales que justifican la concurrencia de
controles externos, como:

Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos


La escasez de recursos humanos y materiales
para garantizar la efectividad del control interno;

La generacin paulatina de relaciones de
convivencia ms o menos permanentes entre los policas
y el personal a cargo del control interno, que trastocan
la eficacia del control en el marco de la camaradera, la
complicidad o la animadversin, por ejemplo;

La estandarizacin de los procedimientos y
las polticas de valoracin de la conducta policial, que
anquilosan el modelo y le restan creatividad, innovacin,
confiabilidad y efectividad; y

El predominio de la visin policial y la apuesta
por las necesidades operativas, por encima de otras
consideraciones, principios o criterios importantes para
la comunidad.
Desde luego, se reconoce que los controles internos son
importantes porque consiguen un nivel de detalle fino
sobre el anlisis de la gestin, que normalmente no est
al alcance de los actores externos. A su vez, lo controles
internos son fundamentales para atender un sinnmero
de incidentes que no entraran en el mbito competencial
de los controles externos y que son fuente indispensable
de informacin como insumo estratgico para el trabajo
de los controles externos o la mayor parte de ellos.
Independientemente de las posturas de los distintos
autores en torno a las fortalezas y debilidades de los
distintos controles, existe un fuerte consenso sobre la
necesidad de combinar distintos tipos a fin de lograr
un control ptimo de la polica. El problema radica en
la seleccin de un modelo que combine varios de estos
controles de manera ptima, considerando la efectividad
y la eficiencia. Qu tipos de controles o combinacin
de estos se deben considerar? La respuesta requiere
un anlisis contextual para identificar las condiciones y
necesidades particulares del lugar donde deben operar.
Las condiciones polticas, el marco legal vigente, la
legitimidad de las instituciones, la capacidad tcnica, el

nivel de cultura poltica de la comunidad, por mencionar


slo algunos criterios, pueden ser determinantes para
decidir los tipos de control y su interrelacin.
Como ejemplo de lo anterior, un reporte preparado
para la Comisin de Polica de Eugene, sugiere que
para la decisin sobre el modelo de control externo
independiente, se debe considerar el nivel de relaciones
polica-comunidad: dependiendo el nivel de confianza y
de la experiencia en cuanto al rigor de las investigaciones
internas de las quejas ciudadanas, se puede optar por
un modelo de organismo independiente ms o menos
invasivo en trminos del control de la investigacin
(Police Assesment Resource Centre; pp. 25 a 27).
Ahora bien, con independencia del modelo que adopte el
control externo o la combinacin de diversos mecanismos
de este tipo, sus atributos ideales son a nuestro juicio y
con base en opiniones coincidentes (Frhling y Lpez
Portilllo; p. 105), las siguientes:
a) Independencia, es decir, que el control externo se
ejerza libremente y sin subordinacin al sujeto de
control, a efecto de no comprometer su objetividad y
confiabilidad;
b) Capacidad material y jurdica para investigar o evaluar,
esto es, que el agente de control se encuentre investido
de facultades legales y dotado de recursos financieros,
materiales, humanos y tecnolgicos suficientes para el
cabal desempeo de su tarea;
c) Autoridad para formular conclusiones y recomendaciones, es decir, que los resultados obtenidos a lo largo
del proceso de supervisin, puedan traducirse en acciones
de cambio efectivas, ms all de la retrica electoral o del
posicionamiento meditico de corto plazo;
d) Confidencialidad, lo cual significa que el agente de
control sea capaz de cumplir sus objetivos eficazmente,
sin comprometer la secreca de la informacin clasificada
en poder de la Corporacin;
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

e) Legitimidad moral, que supone la estimacin favorable


y la confiabilidad pblicamente reconocida de los actores
que ejercen el control externo en cuanto individuos, as
como el prestigio de las instituciones que representan,
en trminos de solvencia profesional, congruencia
ideolgica y apoliticidad electoral;
f) Garantas de sus titulares, particularmente tratndose
de los actores/controles oficiales, como la inamovilidad
en el cargo, los sistemas de carrera y la clusula
de irreductibilidad sobre la remuneracin de los
funcionarios.
4. reas de inters del control externo sobre la Polica
La literatura especializada (Frhling y Lpez Portilllo; p.
103 y ss.) y nuestra propia experiencia, sugiere que las
reas donde puede colocar su inters la supervisin
externa de la polica, son las siguientes:
1.- Planeacin operativa y efectividad en el cumplimiento
de los mandatos policiales, particularmente a travs de
observatorios especializados y la comunidad acadmica,
incluyendo los procesos para la determinacin de las
polticas;
2.- Eficiencia en el uso de los recursos a cargo de la Polica,
aspecto de mayor potencial para el Poder Legislativo, las
Contaduras Mayores de Hacienda y/o las Auditoras o
Fiscalas de Control Patrimonial.
3.- Incidencia y procesamiento de infracciones con
motivo de las atribuciones policiales, bajo cualquiera de
las siguientes alternativas:
3.1.- Supervisin sobre los controles internos (oversight),
revisando la actuacin de las oficinas de asuntos internos,
ya en casos especficos, ya evaluando de manera
sistemtica la operacin de dichas oficinas.
3.2. Investigaciones alternas y paralelas a las efectuadas
desde el interior de la Corporacin o el Gobierno.

3.3. Actuando como segunda instancia o tribunal de


alzada frente a los rganos internos de enjuiciamiento de
las Corporaciones policiales.

4.-Ambientepolicial,culturacorporativaygerenciapolicial
efectiva, por ejemplo, propiciando la participacin de
ciudadanos en las instancias decisorias de la Corporacin,
para tratar polticas de ascensos y reconocimientos o
para incidir en el diseo, implementacin y mejora de
los protocolos policiales, por ejemplo; o bien alentando
la participacin de los empresarios, organizaciones no
gubernamentales e instituciones de educacin superior,
en programas de reconocimiento y estmulo a los
policas.

5. Balance general de los controles externos


Los mecanismos externos tienen como principales
adversarios, la falta de voluntad poltica de la Polica, la
apata de la sociedad, la ausencia de estadsticas confiables
que guen el derrotero de las reformas y la opacidad de
los datos sobre incidentes policiales relevantes. Ninguna
reforma legislativa, por s sola, es capaz de diluir estos
obstculos, aunque puede instrumentar incentivos y
mecanismos institucionales que propicien la mitigacin
de esos fenmenos.
Corrientes de accin social impulsadas por la sociedad
civil y la iniciativa privada resultan fundamentales para
echar a andar el proceso, y debera impulsarse que
los propios Estados, en el concierto de la comunidad
regional, suscriban tratados, acuerdos de cooperacin u
otros instrumentos a travs de los cuales, se obliguen a
implementar mecanismos de supervisin policial externa
y especializada.
Uno de los ms graves problemas que aquejan a la
rendicin de cuentas de las Policas en Amrica Latina,
es la falta de informacin sistematizada que permita
colectar y analizar datos confiables y homogneos,
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

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incluso al interior de una misma corporacin. Por eso


es vital que los legisladores de nuestros pases y de sus
localidades, emprendan una revisin profunda de las
regulaciones en materia de acceso a la informacin y
generacin de bancos de datos de seguridad, pues de lo
contrario, el hemisferio vivir en una torre de Babel que
crea incomunicacin, desconcierto, confusin y falta de
continuidad en las buenas prcticas.
Se observa, particularmente en los mecanismos de
control externo que surgen de manera repentina como
respuesta ante casos escandalosos de corrupcin y/o
actuacin policial abusiva, una falta de continuidad en el
sostenimiento del anlisis.
La experiencia dicta que ningn modelo de control
policial incluso interno que opere bajo la lgica de
caso-por-caso, es til a largo plazo si no se acompaa
de una estrategia sistematizada tendiente a identificar
los patrones de comportamiento de los policas como
servidores pblicos y de la Polica como institucin,
para preparar e implementar cambios estructurales con
aspiraciones de permanencia.
Aunque Walker observa con cierta reserva el impacto de
estos controles y de los mecanismos de accountability
en general, coincide con Stone en resaltar condiciones
distintas a las que existieron en otros procesos de
reforma. Stone habla de cambios impresionantes en la
ltima dcada en muchos pases del orbe y resalta que
an cuando hoy siguen ocurriendo muchos abusos, el
conjunto de mecanismos externos con quienes tienen
que rendir cuentas se ha sofisticado, ganado poder y
multiplicado.
Es saludable observar las experiencias vividas por
otras Naciones del orbe, americanas o no, aunque es
recomendable no importar modelos institucionales ni
polticas forneas de manera experimental, pues ello
atenta con la tica de la funcin pblica y puede resultar
sumamente costoso desde el punto de vista poltico
y social. Ello no significa que las Naciones se aslen o

repudien sistemticamente las experiencias vividas


allende sus fronteras; simplemente se propone que
la adopcin de nuevos modelos, vaya precedida por el
filtro de una reflexin inteligente y juiciosa, a la luz de
las condiciones econmicas, socioculturales, polticas y
jurdicas de cada Estado adoptante.
Por ltimo, es importante recordar que la investigacin
sistemtica sobre la efectividad de la mayor parte de los
controles abordados aqu es an incipiente. Lo anterior
obliga no slo al filtro antes mencionado, sino a una
evaluacin profunda de estas iniciativas, desde su etapa
de concepcin e implementacin, hasta la valoracin de
sus resultados e impactos. Como menciona Walker, no
son pocas las experiencias fallidas y la propia naturaleza
de la funcin policial, hace complejo un cambio en este
tipo de instituciones.
6. Sntesis
Existe literatura prolija sobre la tipologa del control del
poder en general y del poder policial en particular. Es til
solamente como herramental pedaggico, pues aunque
las clasificaciones aspiran a la generalidad propia del
conocimiento cientfico, jams acertarn a explicar con
exactitud, la variopinta realidad particular de cada una
de las instituciones sujetas a su abstraccin. Adems,
debe tenerse en cuenta que el diseo de los controles
policiales est condicionado en amplia medida por el tipo
de estructura poltica, jurdica y administrativa en el cual
se inscribe.
De tal forma que la clasificacin de los controles
puede hacerse en funcin de criterios tan variados
como su ubicacin en el espectro pblico-privado, su
naturaleza, la instancia detentadora del control, el nivel
de especializacin, su ejecutividad, el objeto de control,
el efecto sobre el objeto de control, la duracin y la
temporalidad y finalidad del control externo.
Un valor fundamental de los controles externos es
el que pueden aportar precisamente a travs de los
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

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estndares o normas de actuacin policial. La existencia


de un conjunto variado de controles externos efectivos
puede significar el desarrollo de estndares basados en
una visin ms amplia que incorpore las necesidades de
distintos sectores de la sociedad y no slo los identificados
por la propia polica, ya que las instancias judiciales,
legislativas y del poder ejecutivo, as como los organismos
independientes, tienen sus propios mecanismos de
participacin e interaccin con la sociedad.
Independientemente de las fortalezas y debilidades de
los distintos controles, existe un fuerte consenso sobre
la necesidad de combinar distintos tipos a fin de lograr
un control ptimo de la polica. El problema radica en
la seleccin de un modelo que combine varios de estos
controles de manera ptima, considerando la efectividad
y la eficiencia. Qu tipos de controles o combinacin
de estos se deben considerar? La respuesta requiere
un anlisis contextual para identificar las condiciones y
necesidades particulares del lugar donde deben operar.
Las condiciones polticas, el marco legal vigente, la
legitimidad de las instituciones, la capacidad tcnica, el
nivel de cultura poltica de la comunidad, por mencionar
slo algunos criterios, pueden ser determinantes para
decidir los tipos de control y su interrelacin.
Las reas que resultan de inters para la supervisin
externa de la polica, son la planeacin operativa y
la efectividad en el cumplimiento de los mandatos
policiales; la eficiencia en el uso de los recursos a cargo;
la incidencia y procesamiento de infracciones con motivo
de las atribuciones policiales; y el ambiente policial, la
cultura corporativa y la gerencia policial efectiva.

7. Glosario
Agencia o Corporacin.- Para los efectos de este Curso,
no referimos indistintamente a la Agencia o Corporacin,
como la unidad organizacional que, usualmente formando
parte de la administracin pblica, se hace cargo de la
funcin policial, independientemente de su especfica

naturaleza o estructuracin jurdico-administrativa en


cada Pas.
Coactivo.- Que puede hacerse valer o ejecutarse por la
fuerza, por mandato legal.
Estado federal.- La forma de Estado federal implica
la creacin de un Estado Nacional, por virtud de la
unin de dos o ms Estados originalmente soberanos
e independientes, que pasan a formar as una sola
unidad nacional, aunque conservando su soberana
interior, traducida en un gobierno y sistema jurdico
propios y coexistentes con el gobierno y sistema jurdico
nacionales, entre otros elementos. En el Estado unitario
o central prototpico, en cambio, no existen tales Estados
interiores, sino en todo caso departamentos, distritos o
provincias, creados nicamente con fines administrativos
para la divisin del trabajo del gobierno central mediante
criterios regionales.
Organismo autnomo.- Es un organismo de Estado,
normalmente creado por mandato de una norma
constitucional, que desde una posicin independiente del
gobierno o la administracin pblica, asume funciones
pblicas de gran relevancia, como la organizacin de los
procesos electorales, la tutela de los derechos humanos
o el control inflacionario y del mercado monetario como
banco central.
Organizacin no gubernamental.- Son personas
colectivas o corporaciones constituidas legalmente con
nimo de permanencia, sin fines de lucro y ajenas al
gobierno, que persiguen fines lcitos de inters colectivo,
mediante las actividades de investigacin, difusin y
promocin de ciertas acciones militantes, en el mbito
de la proteccin del medio ambiente, la tutela de los
derechos humanos o de los consumidores, la realizacin
de actividades altruistas, etctera.
Poder Ejecutivo.- En los sistemas de gobierno
presidenciales, recaen sobre el Poder Ejecutivo las
jefaturas de Estado y de Gobierno, teniendo a su cargo
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

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las principales funciones de la administracin pblica,


como la conduccin de las fuerzas armadas y la polica,
las relaciones internacionales, la recaudacin tributaria,
los sistemas de educacin y salud pblicas, las obras de
infraestructura y el sistema de transporte, entre otras.
Poder Judicial, judicatura.- El rgano jurisdiccional
del Estado tiene a su cargo dirimir con fuerza coactiva
los conflictos que le plantean las partes (gobernados
y autoridades), mediante la aplicacin de la ley
general, impersonal y abstracta, a los casos concretos
controvertidos.
Poder Legislativo, Congreso.- Es el rgano del Estado
en el que se congregan los representantes populares
electos a travs de los comicios, normalmente llamados
diputados o asamblestas, quienes en forma individual
y en su conjunto, ejercen la funcin representativa,
deliberativa, fiscalizadora o de control poltico y legislativa
o de confeccin normativa, entre otras.
Sistemas de gobierno.- El sistema de gobierno se refiere
al tipo de relacin institucional que se establece entre los
rganos del Estado, con predominio del Ejecutivo en los
sistemas presidenciales y con predominio del Congreso o
asamblea de representantes tratndose de los sistemas
parlamentarios. Siguiendo a Arend Lijpart, ambos
sistemas pueden reconocerse a partir de tres diferencias
bsicas: La primera es que en los sistemas parlamentarios
el jefe de gobierno y su gabinete son responsables ante el
legislativo, lo cual les hace depender de su confianza, pues
perdida sta tendran que ser depuestos; la remocin se
basa en un voto de censura del parlamento; en cambio,
en el sistema presidencial el jefe de gobierno, que es
al mismo tiempo el jefe de Estado, es elegido para un
perodo de tiempo constitucionalmente establecido y no
puede obligrsele a dimitir el cargo. La segunda diferencia
es que los presidentes se eligen popularmente, bien
directamente o mediante un colegio electoral presidencial
de eleccin popular, y los primeros ministros son elegidos
por los legislativos. La tercera diferencia radica en que los
sistemas parlamentarios poseen ejecutivos colectivos

o colegiados, en tanto que los sistemas presidenciales


poseen ejecutivos unipersonales (Lijpart, p. 188).
Tribunal de alzada.- Se nombra as al Tribunal superior
en grado de aquel que ha dictado cierta sentencia o
resolucin, ante el cual se promueve un recurso o medio
de impugnacin a efecto de que dicha resolucin sea
revisada y en su caso, corregida, revocada o confirmada.

Lecturas de profundizacin y refuerzo


Osse, Anneke; Entendiendo la labor policial, Editorial
Amnista Internacional; Madrid, Espaa, 2007. Pginas
183 a 196. Disponible en formato digital: http://www.
amnesty.org/es/stay-informed/publications/books/
entender-la-labor-policial)
Mohor, Alejandra, y Frhling, Hugo; Reflexiones en torno
a la Corrupcin policial, disponible en: http://www.cesc.
uchile.cl/publicaciones/op_06_documentouno.pdf

Bibliografa consultada
Arias, Patricia y Ziga, Liza; Control, disciplina y
responsabilidad policial. Desafos doctrinarios e
institucionales en Amrica Latina; Flacso; Chile, 2008.
Barry, Daniel Patrick; Handling Police Misconduct in
an Ethical Way; Trabajo de tesis para Master of Arts,
Universidad de Las Vegas; Las Vegas, Estados Unidos,
1999.
Bayley, David H.; Democratizing the police abroad: what
to do and how to do it; Department of Justice, Office
of Justice Programs, Nacional Institute of Justice; Estados
Unidos, 2001.
Frhling E., Hugo y Lpez Portillo Vargas, Ernesto;
Responsabilidad policial en democracia, una propuesta
Sesin 1 | Generalidades sobre los controles externos

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para Amrica Latina; Instituto para la Seguridad y la


Democracia (INSYDE), Secretara de Seguridad Ciudadana
del Gobierno del Estado de Quertaro (Mxico), Comisin
de Derechos Humanos del Distrito Federal y Centro de
Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de
Chile; Mxico, 2008.
Frhling, Pierre; Reflexiones sobre la situacin actual
en Centroamrica, en Rojas, Francisco; y Sols, Luis
Guillermo; Crimen Organizado en Amrica Latina y El
Caribe; FLACSO; Chile, 2008.
Huerta Ochoa, Carla; Mecanismos constitucionales
para el control del poder poltico; Universidad Nacional
Autnoma de Mxico; Mxico; 2001.
Lijpart, Arend; Modelos de democracia, formas de
gobierno y resultado en treinta y seis pases; Ariel Ciencia
Poltica; Barcelona, 2000.
Lpez Portillo Vargas, Ernesto y Barrena Njera Guadalupe;
Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la
funcin policial; Serie Cuadernos de transparencia No.
14, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica;
Mxico, noviembre de 2008
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vigila a la polica; en www.insyde.org.mx
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Scott Dash y lvaro lvarez Ferro; Funcin policial y
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de 2006. Disponible en:
http://insyde.org.mx/products.asp?cat=58&hierarchy=0
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theory and practice: From Philadelphia to Abuja and Sao
Paulo; Sage, 2007 (Disponible en http://tcr.sagepub.
com/cgi/content/abstract/11/2/245)
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una emergencia, disponible en http://unpan1.un.org/
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