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Administrao

burocrtica e gerencial

pblica

Francisco Mafra

perodo, havia pouca necessidade de atuao estatal e de


contratao de funcionrios pblicos.
No decorrer dos anos, entretanto, e principalmente aps as
duas guerras mundiais do Sculo XX, o Estado se viu na
obrigao de reerguer-se poltica, econmica e socialmente.
Nesse momento, surgiu o Estado Social, que tinha como
deveres, alm dos j consagrados no perodo liberal,
educao, moradia, sade etc. medida que o Estado foi
assumindo maiores obrigaes, naturalmente foi crescendo o
nmero de pessoas que realizavam seu trabalho. A
organizao do pessoal se deu em hierarquias distintas e
organizadas. Este era o Estado burocrtico.

Administrao Burocrtica
Conceito
Burocracia administrao da coisa pblica por funcionrio
sujeito a hierarquia e regulamento rgidos, e a uma rotina
inflexvel. Recebe o significado abrangente de classe dos
burocratas. Identifica-se com grande influncia ou prestgio
de uma estrutura complexa de departamentos na
administrao da coisa pblica.
A administrao pblica burocrtica distingue claramente o
pblico e o privado. Nela h separao entre o poltico e o
administrador pblico. Aqui se deu o surgimento de
burocracias pblicas compostas por administradores
profissionais com recrutamento e treinamento especficos. O
relacionamento entre estas pessoas e os polticos devia ser
marcado pela neutralidade dos primeiros. Os Estados
democrticos, durante o sculo XX, tinham como principal
modelo de administrao pblica.[1]

Outras conseqncias advindas do aumento das atividades do


Estado: segundo o pensamento de autores alinhados com o
pensamento de que a economia e o mercado tinham suas
prprias regras, o gigantismo causador da inflao e de tantos
outros males, como o favorecimento de empresas privadas
com riquezas pblicas.
Este pensamento o do neo-liberalismo, iniciado com Hayek,
na Sua, no ano de 1947 e que passou a predominar no
cenrio global com a ascenso ao poder de Margareth Tatcher,
na Inglaterra (1979) e de Ronald Reagan, nos EUA (1980).
Com o passar dos anos, este pensamento foi tomando conta
do panorama mundial e, aps a queda do muro de Berlim e o
Consenso de Washington, no ano de 1991, passou a prevalecer
em vrios pases da Europa e das Amricas.
A partir de ento, a concepo de Estado foi sendo alterada
para o modelo gerencial, como veremos a seguir.

Caractersticas

Administrao Gerencial

O Estado burocrtico comporta instituies basicamente


hierarquizadas e controle enfocado nos processos.

Conceito

Combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista eram


seus maiores objetivos. Para tal, orientava-se pelas idias de
profissionalizao,
carreira,
hierarquia
funcional,
impessoalidade e formalismo.[2]

Administrao pblica gerencial aquela construda sobre


bases que consideram o Estado uma grande empresa cujos
servios so destinados aos seus clientes, outrora cidados;
na eficincia dos servios, na avaliao de desempenho e no
controle de resultados, suas principais caractersticas.

As crticas administrao pblica burocrtica so muitas;


dentre elas a separao do Estado e sociedade, pelo fato de
os funcionrios se concentrarem no controle e na garantia do
poder do Estado.

A Administrao gerencial seria conseqncia dos avanos


tecnolgicos e da nova organizao poltica e econmica
mundial, para tornar o Estado capaz de competir com outros
pases.

Em resumo, os atributos da administrao pblica burocrtica


poderiam ser representados pelo controle efetivo dos abusos.
Os defeitos, por sua vez, seriam a ineficincia e a
incapacidade de se voltarem para o servio dos cidados
como clientes.

Caractersticas

O modelo burocrtico, presente na Constituio de 1988 e em


todo o sistema do direito administrativo brasileiro, baseado
no formalismo e na presena constante de normas e rigidez
de procedimentos.
A histria dos Estados Modernos caracterizou-se por dois
perodos principais, sob influncia dos sistemas econmicos
do liberalismo e do estado social, com influncia direta sobre
os respectivos modelos.
Em um primeiro momento, logo aps as revolues burguesas,
deu-se o predomnio do pensamento liberal, pelo qual as
funes do Estado resumiam-se manuteno da ordem
interna e defesa da propriedade privada e proteo das
fronteiras contra as invases dos outros pases. Nesse

O Estado marcado com uma administrao gerencial aquele


que tem como objetivos principais atender a duas exigncias
do mundo atual: adaptar-se reviso das formas de atuao
do Estado, que so empreendidas nos cenrios de cada pas; e
atender s exigncias das democracias de massa
contemporneas.
O pensamento favorvel a este novo modelo resume-se em
que o Estado burocrtico no mais capaz de atender s
exigncias democrticas do mundo atual.

A administrao gerencial repousa em descentralizaes


poltica e administrativa, a instituio de formatos
organizacionais com poucos nveis hierrquicos, flexibilidade
organizacional, controle de resultados, ao invs de controle,
passo a passo, de processos administrativos, adoo de
confiana limitada, no lugar de desconfiana total, em
relao aos funcionrios e dirigentes e, por ltimo, uma
administrao voltada para o atendimento do cidado e
aberta ao controle social.
O Estado gerencial tem uma administrao baseada em
concepo democrtica e plural.

controle e os fins de uma e de outra so entre si distintos e


marcam as suas diferenas.
O "Plano Diretor" diz que a administrao gerencial a
soluo do problema da administrao burocrtica. Isto
porque a flexibilizao da estabilidade dos servidores, do
sistema de licitaes e dos oramentos que deixariam de ser
to detalhados, representaria a superao dos obstculos por
meio de mudana das leis e das instituies seguida de
evoluo para o sentido de uma administrao pblica
gerencial.
Evoluo e tendncias

A administrao gerencial empreende adequar as


organizaes pblicas aos seus objetivos prioritrios, que so
os resultados. Busca identificao com os usurios e
incrementar sua eficincia com mecanismos de quasemercado ou concorrncia administrada.[3]
A administrao pblica gerencial teria como apoio a
administrao burocrtica, conservando alguns dos seus
princpios, embora flexibilizados, mas teria como
fundamentos a admisso segundo critrios rgidos de mrito,
um sistema estruturado e universal de remunerao,
carreiras,
avaliao
de
desempenho
realizada
constantemente e treinamento sistemtico.
Utilizando-se do Plano Diretor da Reforma do Estado, buscase dotar o Estado de um ncleo estratgico, que formule e
controle a implementao de polticas pblicas.
Parte deste plano de reforma administrativa foi confiado ao
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, que
veio a transformar-se em uma secretaria; seu lema era o de
ajudar o Governo a funcionar melhor, ao menor custo
possvel,
promovendo
a
administrao
gerencial,
transparente e profissional, em benefcio do cidado.[4]
Esta citao esclarece o assunto:
"O objetivo central o de reforar a governana, mediante
transio programada, de um tipo de administrao pblica
burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e
para o controle interno, para uma administrao pblica
gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do
cidado."[5]
As estratgias da administrao pblica gerencial so
voltadas:
a) para a definio precisa dos objetivos que o administrador
pblico dever atingir em sua unidade;
b) para a garantia de autonomia do administrador na gesto
dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem
colocados disposio para que possa atingir os objetivos
contratados;
c) para o controle posterior dos resultados.
A administrao pblica gerencial deve aceitar maior
participao dos agentes privados e ou das organizaes da
sociedade civil.
Por fim, interessante comparao da administrao pblica
gerencial com a administrao de empresas privadas feita
pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Isto
porque a administrao pblica gerencial, apesar de inspirarse na administrao de empresas, no pode ser confundida
com esta ltima. Os modos de ingresso de recursos, o

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado


Introduo
A reforma administrativa em vigor no Brasil teve como
principal elemento ordenador a Emenda Constitucional de N
19, de 04 de junho de 1998. Antes da promulgao desta
emenda, foi editado o PLANO DIRETOR DA REFORMA DO
APARELHO DO ESTADO.
Elaborado pelo Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado e, depois de ampla discusso, aprovado
pela Cmara da Reforma do Estado em sua reunio de 21 de
setembro de 1995. O projeto recebeu a aprovao do
Presidente da Repblica, que o aprovou na forma ora
publicada.
Em sua apresentao, est expresso que a crise brasileira da
dcada 80 foi tambm uma crise de Estado. A razo para tal
crise seria o desvirtuamento do Estado, que se desviara de
suas funes bsicas, para ampliar a presena no setor
produtivo. As conseqncias teriam sido a deteriorao dos
servios pblicos, o agravamento da crise fiscal e a inflao.
Desta forma, a reforma do Estado seria instrumento
indispensvel para consolidar-se a estabilizao da moeda e
assegurar o crescimento sustentado da economia. Com isto,
esperava-se promover a correo das desigualdades sociais e
regionais.
A formao de uma unidade indivisvel entre Estado e
sociedade, numa democracia, exige o dilogo democrtico,
para a definio das prioridades do Governo, com o fim de
construir-se um pas mais prspero e justo.
Estavam, assim, lanadas as bases que introduziram os fins
ltimos buscados pela reforma do aparelho do Estado
implementada a partir do ano de 1985 no Brasil.
A reforma do Estado pode ser expressa como projeto amplo,
que envolva vrias reas do governo e a sociedade brasileira.
A reforma do aparelho do Estado est orientada para
transformar a administrao pblica, direcionando-a para a
eficincia e o atendimento pleno das pessoas de nossa
sociedade.
A Crise do Estado
O debate sobre o papel do Estado e sua interveno na
economia ocorreu de forma intensa. No Brasil, o mesmo se
deu muito em funo da macia presena deste no mercado e
os efeitos negativos advindos desta realidade. A frustrao
das demandas e das expectativas dos cidados brasileiros
tornou este debate concreto a exigir solues capazes de
produzir resultados efetivos.
O Plano Diretor cita a crise do Estado a partir dos anos 70:

"(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do


crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se
torna negativa; (2) como o esgotamento da estratgia
estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de
vrias formas: O Estado do bem-estar social nos pases
desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no
terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3)
como a superao da forma de administrar o Estado, isto , a
superao da administrao pblica burocrtica."
As solues ento apresentadas para a crise do Estado,
teriam transitado entre ignorar-se a mesma e implantar-se a
proposta neoliberal de Estado Mnimo. Ambas as idias foram
insuficientes para alcanar o fim a que se dirigiam e cederam
ao pensamento recentemente apresentado, de reformar-se o
Estado com o resgate de sua autonomia financeira e sua
capacidade de implementar polticas pblicas.
Mudana na Administrao Pblica
Foi inaugurada com o mesmo Plano uma srie de medidas a
serem tomadas no mbito do Estado, para a implementao
de uma nova Administrao Pblica. A meta primordial era
substituir a antiga administrao pblica formal ou
burocrtica, por uma administrao pblica gerencial. Esta
seria baseada em conceitos modernos de administrao e
eficincia, voltada para o controle de resultados e
descentralizada, para poder chegar ao cidado.
Uma das razes elencadas para a mudana, nos modelos de
administrao, era evitar, dentre outras prticas, o
clientelismo e a usufruio, por alguns, de benefcios que o
Estado teria de conceder a todos, indistintamente.
Outra razo fundamental pode ser posta: a necessidade de os
Estados contarem com uma Administrao Pblica moderna e
apta a responder aos anseios de uma sociedade baseada nas
informaes que hoje permeiam o mundo instantaneamente,
pode dizer-se, fruto, principalmente, da globalizao.
O desafio histrico posto ao Brasil era articular um novo
modelo de desenvolvimento capaz de trazer perspectiva de
um futuro melhor para a sua sociedade. Buscava-se, assim,
fortalecer o Estado para a melhoria na eficcia de sua ao
reguladora, dentro do mbito de uma economia de mercado,
na prestao de seus servios bsicos e nas suas polticas
sociais.
Para sua realizao, seriam inadiveis os passos a seguir
elencados:
"(1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econmicas
orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma
poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia
interna e criem as condies para o enfrentamento da
competio internacional; (3) a reforma da previdncia
social; (4) a inovao dos instrumentos de poltica social,
proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor
qualidade para os servios sociais; e (5) a reforma do
aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governana",
ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente
polticas pblicas."
A redefinio do papel do Estado envolveria a sua no mais
responsabilidade direta pelo desenvolvimento econmico e
social pela produo de bens e servios, mas por seu
fortalecimento, no papel de promotor e regulador desse
desenvolvimento. As
reformas
devem
resultar
na
transferncia para o setor privado das atividades que podem
ser controladas pelo mercado.

Publicizao, Governana e Governabilidade


Os termos "publicizao" e "governana" no so claros por
sua pouca utilizao na lngua portuguesa. J a palavra
"governabilidade" mais prxima do entendimento comum,
sem deixar de ser fundamental o esclarecimento de seu
significado. Devido sua utilizao freqente nos textos
doutrinrios produzidos quando da reforma administrativa de
1998, resta-nos esclarec-las para a maior compreenso dos
temas atinentes.
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
publicizao seria o processo mediante o qual posta em
prtica:
"...a descentralizao para o setor pblico no-estatal da
execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder
de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o
caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa
cientfica."
A consulta ao dicionrio revela que o termo "publicizao"
verbete ainda inexistente, na lngua ptria.
O programa de publicizao possibilitaria a transferncia para
o setor pblico no-estatal, da produo dos servios
competitivos ou no-exclusivos de Estado, estabelecendo-se
um sistema de parceria entre Estado e sociedade, para seu
financiamento e controle."
O processo de publicizao permitiria que o Estado no mais
exercesse o papel de executor ou prestador direto dos
servios. Seu papel de regulador e promotor dos servios
sociais, como educao e sade estaria mantido.
Fortalecer o Estado, nas suas funes de regular e coordenar
funes executivas de prestao de servios sociais e de
infra-estrutura, alm de descentraliz-las verticalmente para
Estados e Municpios, so buscados na publicizao.
A partir da nova realidade construda mediante o processo de
publicizao,
podemos
alcanar
o
significado
de
"governana".
Governana tem que ver com a transio programada de um
tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e
ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno,
para uma administrao pblica gerencial, flexvel e
eficiente, voltada para o atendimento da cidadania.[6]
Governabilidade possibilidade de ser governado, ou seja,
qualidade de governvel. A governabilidade estaria
legitimada pelas vias democrticas de formao dos atuais
governos, insculpidas nas nossas normas constitucionais.
A diferena entre governabilidade e governana resultaria de
que os atuais governantes no estariam tendo capacidade de
"governana", suficiente para implementar polticas pblicas
e enfrentar as resultantes limitaes decorrentes da mquina
administrativa rgida e ineficiente.
Diagnstico
A Constituio de 1988 encareceu significativamente o
custeio da mquina administrativa brasileira, com gastos de
pessoal, bens e servios. Como conseqncia, o aumento da
ineficincia dos servios pblicos.

O Plano arrola importantes discusses, na considerao dos


problemas atinentes busca de aperfeioamento da mquina
estatal:
a) a institucional-legal, com relao aos obstculos de ordem
legal para o alcance de maior eficincia do aparelho do
Estado;
b) a cultural, integrados os valores patrimonialistas e
burocrticos, em relao com os novos e modernos valores
gerenciais na administrao pblica brasileira;
c) a gerencial, associada s prticas administrativas.[7]
A dimenso institucional-legal indica que, na histria
brasileira, as reformas administrativas foram apenas
estruturais, nos respectivos rgos e resultaram em
obsoletas, caras e ineficientes.
As outras dimenses tm que ver com o novo modelo
gerencial, e as naturais dificuldades da transio entre o
tradicional e o novo.
A legislao brasileira refletiu sempre a ausncia de poltica
de recursos humanos coerente com as necessidades da
Administrao Pblica.
, fundamentalmente, protecionista e inibidora do esprito
empreendedor. Cita o texto a aplicao indiscriminada do
instituto da estabilidade para os servidores pblicos civis
detentores de cargos pblicos e os critrios rgidos de seleo
e contratao de pessoal, que impedem a contratao direta,
no mercado, das pessoas mais competentes.
As crticas Constituio de 1988 tambm se estenderiam ao
Regime Jurdico nico, que uniformizara o tratamento de
todos os servidores das administraes direta e indireta. As
formas de concurso pblico, aplicadas indistintamente para o
ingresso na administrao, no eram as mais adequadas,
menos flexveis do que poderiam ser, em alguns casos.
Por outro lado, a realizao dos concursos pblicos no
obedecia a critrios de regularidade e avaliao da
necessidade dos quadros, com a decorrente dificuldade da
implementao do sistema de carreiras.
A unificao do regime estatutrio para todos os servidores
civis, por sua vez, ampliou o nmero de servidores estveis e,
segundo o texto em anlise, encareceu enormemente os
custos da mquina administrativa. J os servidores no
valorizavam seus cargos, em funo da no exigncia da
eficincia, no desempenho de suas atribuies.

No tocante ao sistema de remunerao, os elementos


apresentados so os da existncia de um sistema distorcido,
no qual algumas carreiras, como as jurdicas e as econmicas,
so mais bem remuneradas, devido s gratificaes que visam
a premiar desempenho, enquanto os demais cargos so mal
remunerados.
Aps definir boa gesto como sendo aquela que define
claramente seus objetivos, que recruta os melhores
elementos por meio de concursos e processos seletivos
pblicos, que treina permanentemente seus funcionrios, que
desenvolve sistemas de motivao material e psicossocial,
que d autonomia aos executores e cobra resultados, o "Plano
Diretor" conclui que nada disto existe na administrao
pblica federal.
O modelo burocrtico brasileiro seria, ento, devido ao seu
estilo de controle rgido de processos, somada falta de
treinamento e de estrutura de suas carreiras, arcaico e
insuficiente para acompanhar as mudanas tecnolgicas e
repensar e propor novos objetivos e mtodos, dotados de
maior agilidade, menor tempo para realizao e custo mais
baixo.
Objetivos
A reforma do aparelho do Estado visa a criar condies para
que fosse reconstruda a administrao pblica, nos moldes
de modernidade e racionalidade.
Inicialmente, seria substituda a administrao burocrtica,
posto que ineficiente para extirpar os males do clientelismo,
do patrimonialismo e do nepotismo. Isto porque todos estes
"males" seriam contrrios aos princpios prprios da repblica
da igualdade de todos e da impossibilidade de favorecimento
pessoal, no trato com o Estado.
Outro objetivo foi modernizar o Estado, para se enfrentarem
os desafios da globalizao econmica, mediante substituio
dos padres hierrquicos e de controle.
A implantao da administrao pblica gerencial tornou-se
necessariamente outro objetivo. O fato de a mesma basear-se
nos conceitos atuais de administrao e eficincia justificou
sua prpria implementao.
A nova administrao pblica deve voltar-se para o controle
de resultados e descentralizada, de modo a ser acessvel aos
cidados.
Estes, por sua vez, devem deixar de ser considerados simples
usurios, para se tornarem clientes privilegiados dos servios
prestados pelo Estado.

Foi diagnosticada tambm a ausncia de um sistema de


incentivos de pessoal, principalmente no que tange poltica
orgnica de formao profissional, de capacitao
permanente e de remunerao condizente que valorizasse o
exerccio da funo pblica.

Objetivou-se organizar as estruturas da administrao com


nfase na qualidade e na efetividade do servio pblico, alm
de verdadeira profissionalizao do servidor pblico, que
passaria a receber ganhos mais justos para todas as funes.

A observao a de que a Constituio de 1988 e o Regime


Jurdico nico tentaram preservar a administrao, da
prtica da utilizao poltica dos cargos, mas, acabaram por
restringir a capacidade operacional do governo, dificultando
a aplicao de mecanismos de gesto de recursos humanos
que se baseassem em princpio de valorizao pelo
desempenho profissional de cada agente e permitissem a
busca da melhoria dos resultados das organizaes e da
qualidade dos servios prestados.

As propostas ento apresentadas que se converteram nas


Emendas Constitucionais n 19 e 20, de 1998, tinham como
objetivos respectivos tornar efetivas conquistas da
Constituio de 1988, ainda no concretizados, definir tetos
precisos de remunerao para servidores ativos e inativos,
flexibilizar a estabilidade e permitir regimes jurdicos
diferenciados para os servidores, assegurar que as
aposentadorias ocorressem em idade razovel e fossem
proporcionais ao tempo de contribuio do servidor.
A motivao negativa para os seus servidores tambm
essencial. Ou seja, a demisso por insuficincia de

desempenho seria capaz de fazer o servidor comum valorizar


o seu trabalho.
Com o fim de modernizar-se o aparelho do Estado, tambm
devem ser criados mecanismos que viabilizem a integrao
dos cidados, no processo de definio, implementao e
avaliao da ao pblica. Isto porque, por meio de controle
social crescente, ser possvel garantir a qualidade dos
servios pblicos.
Para ser reformado o Estado, de forma que ele no apenas
seja o que garante a propriedade e os contratos, mas que
tambm exera a coordenao da economia e busca de
reduo das desigualdades regionais.
Setores do Estado
O Estado pode ser dividido em quatro setores:
a) Ncleo estratgico. o governo, em sentido amplo. o
setor que define as polticas pblicas e cobra o seu
cumprimento. Responsvel pelas decises estratgicas,
corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao
Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da
Repblica, aos ministros e seus auxiliares e assessores
diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das
polticas pblicas.
b) Atividades exclusivas. Constitui-se do setor no qual so
prestados os servios s realizveis pelo Estado. So os
servios ou agncias em que se exerce o poder do Estado, de
regulamentar, fiscalizar e fomentar.
c) Servios no exclusivos. Aqui, o Estado atua de maneira
simultnea com outras organizaes pblicas "no-estatais" e
privadas. Aqui, no h o poder de Estado, mas se colocam
servios que envolvem direitos humanos fundamentais, como
educao e sade. So exemplos as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisas e os museus.
d) Produo de bens e servios para o mercado. a rea de
atuao das empresas. Caracterizado pelas atividades
econmicas voltadas para o lucro, que ainda permanecem no
aparelho do Estado. O setor de infra-estrutura um exemplo.
Est no Estado porque falta capital ao setor privado para nele
investir no mesmo ou so atividades monopolistas.
Para se dar maior capacidade de governar e maiores
condies de implementao de leis e polticas pblicas, o
"Plano Diretor" define os seguintes objetivos globais para os
setores do Estado:
Objetivos globais.
a) aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade
administrativa de governar com efetividade e eficincia,
voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento
dos cidados;
b) limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so
prprias, reservando-se, em princpio, os servios noexclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a
produo de bens e servios para o mercado, para a iniciativa
privada;
c) transferir da Unio para os Estados e Municpios as aes
de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao
direta da Unio;

d) transferir parcialmente da Unio para os Estados as aes


de carter regional, de forma a permitir maior parceria entre
os Estados e a Unio.
Objetivos para o ncleo estratgico.
a) aumentar a capacidade do ncleo estratgico, de forma
que os objetivos democraticamente acordados sejam
adequados e efetivamente alcanados;
b) modernizar a administrao burocrtica, que ainda se
justifica no ncleo estratgico, pela sua segurana e
efetividade, mediante uma poltica de profissionalizao do
servio pblico, ou seja, de polticas de carreiras, de
concursos pblicos anuais, de programas de educao
continuada permanentes, de efetiva administrao salarial e
de introduo, no sistema burocrtico da administrao
pblica, de uma cultura gerencial baseada na avaliao do
desempenho;
c) dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial, para
definio e superviso dos contratos de gesto com as
agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas
de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos
servios no-exclusivos do Estado, realizados em parceria
com a sociedade.
Objetivos para as atividades exclusivas.
a) transformao de autarquias e fundaes dotadas de poder
de Estado, em agncias autnomas, administradas segundo
contrato de gesto, sem indicaes polticas de seus
dirigentes, estes com liberdade para administrar recursos
humanos, materiais e financeiros que se encontrem sua
disposio, condicionada esta, porm, aos objetivos
indicadores de desempenhos previamente acordados;
b) substituio da administrao pblica burocrtica pela
administrao pblica gerencial;
c) fortalecimento das prticas de adoo de mecanismos que
privilegiem a participao popular, na formulao e na
avaliao de polticas pblicas.
Objetivos para os servios no exclusivos.
a) transferir para o setor pbico no-estatal estes servios,
mediante programa de "publicizao", pela transformao das
atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja,
em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que
tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para
celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo, ganhando
assim direito a dotao oramentria;
b) assegurar mais autonomia
dirigentes desses servios;

responsabilidade

aos

c) desfrutar de um controle direto desses servios pela


sociedade, por meio de seus conselhos de administrao. Mais
amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos
que privilegiem a participao da sociedade, tanto na
formao, quanto na avaliao do desempenho da
organizao social, viabilizando o controle social;
d) aumentar a parceria do Estado, da organizao social,
sendo que esta continuar a ter financiamento pblico e da
sociedade. Dever esta ltima participar de maneira
minoritria, comprando seus servios e fazendo doaes;

e) aumentar a eficincia e a qualidade dos servios,


atendendo melhor o cidado-cliente a custo menor;
Objetivos para a produo para o mercado.
a) dar continuidade ao processo de privatizao por meio do
Conselho de Desestatizao;
b) reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos
monoplios que sofrerem privatizao;
c) implementar contratos de gesto nas empresas que no
puderem ser privatizadas.[8]
Valorizao do servidor pblico.
O ltimo e mais importante objetivo, no texto de
apresentao do Plano Diretor, diz respeito ao servidor
pblico. o de sua valorizao mediante sua maior
motivao profissional, remunerao condizente com o
mercado de trabalho nacional e razovel segurana no seu
vnculo profissional com o Estado.
A relevncia do tema se deduz destas palavras:
"Se quisermos avanar na adoo de formas modernas de
gesto pblica, imprescindvel, tambm, que os servidores
passem a ter uma nova viso de seu papel, pois no dia a dia
do exerccio das funes pblicas que a mais profunda e
verdadeira reforma vai realizar-se."[9]
Anlise Critica.
No decorrer do sculo XX, assistiu-se a um movimento de
contestao dos modelos econmicos, em que os Estados se
mantinham afastados de qualquer interveno no mercado e
se limitavam a cumprir o papel de guardio das propriedades,
das fronteiras e das liberdades pessoais das pessoas que
compunham suas respectivas sociedades.
Desde a internacional socialista, em meados do sculo XIX, a
realidade decorrente da implantao do Estado Moderno, nos
moldes revolucionrios liberais advindos das revolues
burguesas, vinha sofrendo crticas.
A realidade era a de que o liberalismo no fora capaz de
evitar a grande concentrao das riquezas nas mos de alguns
e os Estados no eram capazes de ater-se no atendimento das
mais bsicas necessidades humanas de sua populao.
Dentre os fatos mais marcantes do sculo XX, destacam-se as
duas guerras europias, de alcance mundial, a 1 e a 2, em
1914 e 1939, respectivamente, que acabaram por exigir que o
Estado marcasse sua presena na vida social e econmica,
tambm cobrando tributos para a sua reconstruo.
O surgimento do chamado Estado Social - no confundir com
o socialismo sovitico de 1917 - foi uma decorrncia das
contestaes iniciadas no sculo XIX, em conjuno com as
necessidades que se fizeram prementes aps dois conflitos
que arrasaram o continente europeu e abalaram as estruturas
de outros pases envolvidos nestes conflitos.
No podemos esquecer, entretanto, que a sua completa
implementao s ocorreu nos pases tradicionais da Europa,
no sendo o caso do Brasil.

O fato que as vertentes tomadas por nossos governantes,


marcadas ou no pelas matizes dos pases dominantes, nunca
assumiram um posicionamento prprio ou independente, que
se assumisse e pautasse pelos interesses puramente
nacionais. A partir desta realidade, sabemos a fora da
influncia estrangeira que recebemos, mesmo no que diz
respeito administrao pblica e seus servidores.
As crises mundiais afetaram diretamente a realidade
brasileira e, como est descrito nas linhas do "Plano Diretor",
aqui tambm se faziam presentes todas as caractersticas de
administrao pblica burocrtica.
A mudana de cultura se faz realmente necessria, para que
seja implantada uma forma gerencial de se administrar a
coisa pblica.
O grande temor que surge, entretanto, conseqente da
observao da realidade nacional, no sentido de que, ao lidar
com o interesse coletivo, o administrador pblico ainda tem
forte inclinao para resguardar o seu interesse particular.
neste momento que somos inclinados a concordar com a
idia de que somente uma mudana de pensamento, a
introduo de uma nova filosofia, o tratamento adequado e a
transformao do servidor pblico podem concretizar avanos
concretos, na Administrao Pblica brasileira.
A partir da deciso de se valorizar o servidor pblico que se
tornam necessrias incurses em temas como estabilidade,
carreira e remunerao, dentre outros.

Notas
[1] "Cadernos do MARE da Reforma do Estado" - Vol.12. Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios.
Braslia, MARE, 1998. P.9.
[2] BRASIL, Presidente, 1995 (Fernando Henrique Cardoso).
PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO.
Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma do
/Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado, 1995. Pp. 10-59.
[3] "Cadernos do MARE da Reforma do Estado - Vol. 11- A Nova
Poltica de Recursos Humanos. Braslia, MARE, 1997. P.8.
[4] "Cadernos do MARE da Reforma do Estado - Vol. 5 - Plano
de Reestruturao e Melhoria da Gesto do MARE - 1998.
Plano de Reestruturao e Qualidade. Braslia, MARE,
1998.p.7.
[5] Ob. cit. ant. p. 11.
[6] Ob. cit. p. 19.
[7] Ob. cit. p. 33.
[8] BRASIL, (1995) Pp. 56-59.
[9] BRASIL, Presidente, in "Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado", p.11.

Informaes Sobre o Autor


Francisco Mafra

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado,


consultor jurdico, palestrante e professor universitrio.
Autor de centenas de publicaes jurdicas na Internet e do
livro O Servidor Pblico e a Reforma Administrativa, Rio de
Janeiro: Forense, no prelo.