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Notas sobre Rendición de Autores: Blanche Cotlear y

Cuentas Carlos Alza


Lecciones sobre Voz de los TTL: Karen Sirker
Usuarios de Agua en Perú Diciembre 2009

Incidiendo en la regulación y en las políticas


años, comprendiendo únicamente los servicios de agua
públicas: La Defensoría del Pueblo y el potable y saneamiento.1
derecho al agua. 1
LISTA DE BUENAS PRÁCTICAS

Establecimiento de mecanismos para oír


las demandas de los usuarios de agua,
identificando los mayores problemas que
ellos enfrentan.
Existencia de una diálogo entre todas las
partes correctamente facilitado por una
institución con credibilidad.
Educación sobre la realidad del agua; los
costos de captarla, tratarla y distribuirla.
Despolitización de los procesos de toma
de decisiones en el sector agua.
Crear capacidad y conocimiento entre los
posibles reformadores y líderes.
El caso muestra cómo una institución gubernamental
autónoma del Estado puede jugar un rol de facilitación
entre los proveedores, el regulador y los usuarios del Hasta antes de 1990, el servicio público del agua en
servicio público de agua, haciendo que se escuche la voz zonas urbanas estaba a cargo del Servicio Nacional de
de estos últimos incluso a nivel local, y haciendo al Agua Potable y Alcantarillado – SENAPA, organismo
mismo tiempo que los usuarios entiendan las dificultades público descentralizado del entonces Ministerio de
y los costos de proveer y mejorar el acceso y la calidad Vivienda y Construcción
del agua. El caso muestra cómo la Defensoría del Pueblo
se constituye en una instancia para la recepción de Mientras en los años noventa otros servicios públicos
quejas de los ciudadanos, y cómo, basado en ello, como el de telecomunicaciones eran privatizados, el
establece un sistema para identificar los principales servicio de agua y saneamiento urbano quedó a cargo de
problemas a nivel de políticas públicas y regulación, lo empresas públicas municipales en todo el país, a
que le permite hacer recomendaciones a la autoridad excepción de la empresa de agua y saneamiento que
pública para el mejoramiento de la regulación. provee a la ciudad de Lima y Callao (SEDAPAL), la
cual se mantuvo bajo la forma de empresa pública del
CONTEXTO: Aunque la Constitución de 1979 gobierno administrada por el gobierno central.
establecía que los servicios públicos locales eran de
competencia municipal, su normativa recién se realizó a En 1994, la Ley General de Servicios de Saneamiento
través de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984. creó la SUNASS (Superintendencia Nacional de
Sin embargo, recién en 1990 se inició el proceso de Servicios de Saneamiento), organismo regulador de las
descentralización del servicio de agua potable y desagüe, empresas de agua y saneamiento. La creación de este
con su transferencia a los gobiernos provinciales y organismo se dio con el objetivo de llevar a cabo un
distritales. Este proceso duró aproximadamente tres proceso de privatización de dichos servicios, similar al

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Fuente: Informe Defensorial No. 94 “Ciudadanos sin Agua:
Análisis de un Derecho Vulnerado”. Lima, 2005
1
que se había llevado a cabo con la telefonía y
electricidad. Por tanto, su actuación no se centró en el La Defensoría del Pueblo identificó que el vínculo de las
mejoramiento de las empresas de agua, sino en detectar EPS con las municipalidades, cuyas autoridades se
ineficiencias y problemas y prepararlas para su constituyen en la Junta Empresarial y eligen a los
privatización. Sin embargo, el proceso nunca culminó. directores, era el problema central en la toma de
La prestación de los servicios de agua y desagüe se decisiones pues en lugar de darse éstas con criterios
encuentra a cargo de 50 Empresas Prestadoras de técnicos, se daban bajo intereses políticos, lo cual
Servicios de Saneamiento (EPS), registradas en la afectaba el desarrollo y la viabilidad de las empresas.
SUNASS. Estas son responsables, entre otros aspectos, Por otro lado, la principal fuente de ingresos de las EPS
de: i) cumplir los niveles de cobertura y calidad de los eran y son las tarifas pagadas por los usuarios, que en
servicios establecidos por la SUNASS; ii) ejercer control general se mantenían por debajo de los costos reales,
de calidad de los servicios y iii) aprobar los incrementos debido principalmente a la renuencia de las Juntas
tarifarios mediante la Junta General de Accionistas, Empresariales a aprobar los aumentos de tarifas
integrada generalmente por Alcaldes provinciales y solicitados por los directivos, e incluso en algunos casos,
distritales. a no aplicar incrementos aprobados por la propia
(http://www.sunass.gob.pe/empresas_prestadoras_indice SUNASS.
.php)
Con las reformas de los años noventa que promovieron
la privatización de las empresas del Estado, el gobierno
Las Empresas de Agua: 50 EPS peruano creó la agencia PROINVERSIÓN que con el
En el Perú existen 50 empresas de agua, 49 son de
apoyo de la cooperación alemana KFW y del Japan Bank
accionariado municipal y la que atiende a Lima y Callao for International Cooperation – JBIC, promovieron del
pertenece al Gobierno Central. 2003 al 2005, el proceso de licitación de la concesión del
servicio de agua y desagüe en las ciudades de Tumbes y
La principal fuente de ingresos de las EPS son las tarifas que, Piura. Esta decisión formó parte de un programa que
en general, se han mantenido por debajo de los costos reales incluía tres ciudades más (Huancayo, Trujillo y
debido, principalmente, a la renuencia de las Juntas Pucallpa). El proceso de concesión a un proveedor
Empresariales a aprobar los aumentos solicitados por los privado, sólo se llegó a concretar en el caso de Tumbes.
directivos, incluso en algunos casos tales juntas han decidido
no aplicar incrementos aprobados por la SUNASS. Simultáneamente, se producía un arduo debate
Las Juntas empresariales están formadas por los Alcaldes
ideológico y político sobre la pertinencia de privatizar
quienes eligen a los directores. Hasta el 2005, esta situación los servicios de agua potable y alcantarillado.
fue el elemento determinante para el predominio en las
decisiones empresariales de criterios políticos, antes que Junto al debate ideológico sobre si la privatización podía
técnicos, lo cual ha afectado el desarrollo y la viabilidad de las constituir un mecanismo idóneo para mejorar la
empresas. situación del sector agua, se observaba una enorme
ineficiencia en las empresas que se veía agudizada por la
La investigación de la Defensoría del Pueblo de 2003 y 2004 mala regulación existente. Si bien la privatización de las
dio cuenta de que las empresas se encontraban en una pésima empresas aparecía como una alternativa, también era
situación financiera, lo que no les permitía incrementar la evidente que este proceso no se daría de forma rápida, y
cobertura ni mejorar la calidad del agua. Los principales
problemas eran:
que no cubriría a todas las empresas. Por tanto, se
- 45% del agua no era facturada (se perdía por fugas físicas, requería de todas maneras de una acción estatal que
por conexiones en mal estado, o por instalaciones mejorase la situación del sector, en particular, para
clandestinas). aquellas empresas que no parecía que pudiesen ser
- El nivel de morosidad en el pago era de 5.5 meses en privatizadas, por lo menos de manera inmediata
promedio. (Huancavelica, Loreto, Tacna, entre otras). En tanto, la
- Los niveles de cobertura de agua, prácticamente no habían Defensoría del Pueblo seguía recibiendo quejas de los
aumentado entre 1998 y el 2003 (83.6% en agua y 75.3% ciudadanos contra las empresas y contra la SUNASS.
en desagüe).
- Las tarifas de ninguna de las empresas de agua cubría los Por ese entonces, la Defensoría del Pueblo había
costos económicos.
iniciado un proceso de relectura de sus prioridades, y
Fuente: Informe Defensorial No. 94 “Ciudadanos sin Agua: había decidido evaluar la situación de los derechos
Análisis de un Derecho Vulnerado”. Lima, 2005. económicos y sociales, en particular de los servicios
públicos.

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OBJETIVOS: El principal objetivo de la Defensoría del decisión administrativa o realice algún acto que evite la
Pueblo en el tema del agua es impulsar una mejora afectación del derecho ciudadano. A partir de estas
sustantiva en las políticas del sector, así como en la quejas se identifican también problemas a nivel de
regulación que permita la recuperación empresarial de políticas públicas o regulación, se hacen propuestas y
las agencias prestadoras de servicios, con el fin de que recomendaciones mediante los denominados “Informes
puedan lograr mayor cobertura, mejor calidad, y un Defensoriales”.
sistema tarifario sostenible y justo para los usuarios.
Así, durante los dos primeros años de funcionamiento de
EL PROCESO: En 1996 inició su funcionamiento la la Defensoría del Pueblo (1996-1998), alrededor del
Defensoría del Pueblo, órgano constitucional autónomo 10% de los reclamos recibidos correspondieron a
del Estado Peruano que actúa con independencia de los servicios públicos, siendo los servicios de agua y
otros poderes del Estado, haciendo uso de la persuasión saneamiento uno de los que generaba más descontento.
mediante las recomendaciones que emite sobre el Entre 1998 y 1999, sólo en Lima se recibieron 159 casos
comportamiento del Estado y la afectación de derechos por servicio de agua y entre 1999 y 2000 el número de
ciudadanos. La Constitución de 1993 le asignó la casos aumentó a 302 para la misma ciudad. Los usuarios
función de defender los derechos de la persona y la del servicio de agua se quejaban de las empresas
comunidad, supervisar el cumplimiento de los deberes prestadoras del servicio (EPS) y del organismo regulador
de la administración estatal y la prestación de los de servicios de agua y saneamiento (SUNASS),
servicios públicos a la comunidad2. fundamentalmente por problemas de facturación,
medición del consumo, diferencias en el acceso al
servicio y la calidad de la atención, entre otros temas.
Las empresas de agua aparecían constantemente entre las
15 instituciones públicas más quejadas a nivel nacional
de entre todas las entidades de la administración pública
local, regional y nacional.

Por estas razones, en el 2004, la Defensoría del Pueblo,


mediante su Adjuntía para los Servicios Públicos y el
Medio Ambiente, decidió desarrollar una investigación y
publicar un Informe Defensorial sobre el servicio
público de agua. El objetivo era emitir recomendaciones
para lograr una mejora en las políticas y en la regulación
La Defensora del Pueblo cuenta con un Defensor de los servicios públicos de agua y saneamiento que
Nacional, un Primer Defensor Adjunto, y con siete permita la recuperación de las empresas prestadoras de
Defensores adjuntos en temas especializados, uno de servicios. La Defensoría del Pueblo buscaba, con sus
ellos el Defensor Adjunto para Servicios Públicos. recomendaciones, que los cambios regulatorios
Asimismo, existen 38 Oficinas Defensoriales ubicadas a permitieran una mayor cobertura, mejoras en la calidad
lo largo de todo el Perú. de los servicios y del agua potable, así como un sistema
tarifario sostenible y justo para los usuarios.
La Defensoría del Pueblo se ha convertido, en sus trece
años de existencia, en una institución de enorme
credibilidad. De hecho, de manera permanente las El organismo regulador: SUNASS
encuestas de opinión más importantes del país muestran
a la Defensoría del Pueblo como la primera institución La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS) es el organismo regulador del agua y los desagües.
en la que la población confía para luchar contra la
Fue creada en 1994. Tiene funciones normativas, reguladoras,
corrupción, incluso por encima de la iglesia católica. supervisoras, fiscalizadoras y sancionadoras, así como de
solución de controversias entre ciudadanos y usuarios.
En las OD se atienden las quejas de los ciudadanos
contra la administración estatal y contra las empresas En ese sentido, regula todas las empresas de agua a nivel
que prestan los servicios públicos de agua, nacional. SUNASS también resuelve las quejas de los
telecomunicaciones, transporte y electricidad. Recibidas ciudadanos en segunda instancia cuando la EPS no le ha dado
las quejas, éstas se tramitan emitiendo recomendaciones la razón al ciudadano.
a la autoridad quejada para que cambie de actitud, su

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La Defensora del Pueblo al momento de presentar este caso La Defensoría del Pueblo seleccionó una muestra de 8
fue la Dra. Beatriz Merino Lucero.
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regiones (Lima, Arequipa, La Libertad, Piura, Cusco, emitidas fueron cumplidas total o parcialmente en los
Ayacucho, Loreto y Junín) para hacer su estudio, en ellas dos años siguientes.
se encontraba el 63.3% (11 millones de habitantes) de la
población urbana nacional abastecida a través de 9 MECANISMOS: Uno de los problemas que la
empresas de agua (8 municipales y 1 empresa del Defensoría del Pueblo debía enfrentar para lograr su
gobierno central ubicada en Lima). Como resultado de la objetivo era construir un diálogo permanente y abierto
investigación y el análisis de los casos, la Defensoría del con las autoridades y los ciudadanos, así como
Pueblo identificó esencialmente tres problemas serios: desarrollar mecanismos que le permitieran generar una
1. Crítica situación financiera de las empresas corriente de opinión sobre la necesidad de las reformas
municipales y la empresa del gobierno central. regulatorias y políticas públicas en el país. Esto incluía
2. Problemas regulatorios serios (tarifarios, de acceso, generar información técnica sobre la situación financiera
calidad y atención) en el organismo regulador. de las empresas, los problemas de un sistema tarifario
3. Problemas en las políticas públicas y normas del inadecuado, y la necesidad de inversión y decisiones
sector saneamiento que no estaban orientados a permitir públicas coordinadas.
el acceso de la gente al agua, especialmente a los más
pobres, con lo cual se vulneraba el derecho de acceso al Para ello, la Defensoría del Pueblo estableció una serie
agua. de mecanismos:

Para la Defensoría del Pueblo, al no tener poderes Sistema descentralizado de atención de quejas de los
coactivos ni sancionatorios, sino sólo persuasivos, era ciudadanos usuarios del servicio público: Desde su
muy importante construir un discurso sólido sobre el fundación en 1996, en que la Defensoría del Pueblo se
derecho al agua, incorporando así el enfoque económico constituye en un protector de los derechos de los
del derecho dentro del análisis. Superar la mera atención ciudadanos frente al propio estado, una de sus tareas es
de casos para lograr cambios regulatorios y de políticas recibir quejas de los ciudadanos a través de sus Oficinas
públicas era un paso importante que requería la Defensoriales. La recepción de quejas sobre el servicio
construcción de discursos, información y argumentación de agua se realizaba bajo la concepción de que el
basada en evidencias, así como elaborar propuestas que servicio de agua potable es un servicio público, que en la
devinieran en recomendaciones concretas. mayoría de los casos está brindado por empresas
estatales municipales. Para ello, desde el 2004, la
En julio del 2005, la Defensoría del Pueblo publicó el Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio
Informe Defensorial No. 94 titulado “Ciudadanos sin Ambiente organizó un equipo que brindó asistencia
Agua: Análisis de un Derecho Vulnerado”. Este informe técnica a los funcionarios de las Oficinas Defensoriales
contenía 19 recomendaciones concretas al Estado en las Regiones para la debida atención de quejas.
Peruano, en particular, al Congreso de la República, al Adicionalmente al debido recojo de las quejas, se les
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, al entrenó en la sistematización de la información para que
Ministerio de Salud, a los Gobiernos Regionales, se pudiese tener información consolidada en cada
Provinciales y Locales, al organismo regulador localidad, permitiendo detectar los problemas centrales y
SUNASS, y a las empresas prestadoras de los servicios particulares en cada una de ellas. Toda esa información
de saneamiento. El Informe Defensorial fue presentado sistematizada serviría adicionalmente para la elaboración
públicamente en una conferencia de prensa en la que el de un Informe Defensorial nacional sobre la provisión
Defensor del Pueblo, en nombre de los ciudadanos que del servicio del agua a nivel nacional, convirtiéndose el
habían presentado sus quejas y en defensa del derecho de Informe en un mecanismo de incorporación de voz de
todos los peruanos al agua potable, hizo un público los ciudadanos, y en un análisis de la situación que
llamado a las autoridades estatales para que implemente pudiese en última instancia presentar recomendaciones
las recomendaciones a fin de promover el acceso al agua al sector.
en el Perú.
El procedimiento de queja es el siguiente. Los
Después de una serie de reuniones con autoridades, con ciudadanos presentan su queja ante la Oficina
líderes de opinión y periodistas, talleres informativos a Defensorial, órgano que analiza jurídicamente el caso,
la población y autoridades, así como viajes itinerantes en investiga la situación que genera la vulneración del
las diversas regiones del Perú de parte de la defensoría, derecho, solicita información a la autoridad sobre lo
el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, ocurrido, y emite recomendaciones para resolver el caso
la SUNASS y las EPS, empezaron a realizar las
modificaciones a las políticas, normas y regulación
vigente. Catorce recomendaciones de las dieciocho

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Tramitando una queja de los ciudadanos
Los ciudadanos pueden presentar sus quejas contra una empresa de diversos sectores dándoles a conocer el diagnóstico
de agua potable o contra las autoridades públicas de dicho del sector y los puntos críticos que requerían solución
sector (SUNASS, Municipios, Ministerio de Vivienda, inmediata de acuerdo con la Defensoría del Pueblo.
Construcción y Saneamiento) a través de las 28 Oficinas Esto implicó en este caso particular, reuniones con
Defensoriales y los 9 Módulos de Atención en todo el país. autoridades como el Viceministro de Construcción y
Saneamiento, el Viceministro de Salud, Alcaldes de al
Al recibir una queja, los funcionarios –después de un análisis menos las 8 regiones seleccionadas como muestra en
legal- solicitan la información a la empresa o entidad pública la investigación, Directores Generales de los
quejada y verifican si hay algún incumplimiento de sus Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento,
obligaciones legales que afecten el derecho del ciudadano
Salud y Economía y Finanzas, así como con
(dilación en la respuesta, falta de respuesta, mala calidad en la
atención, facturación indebida, cobros arbitrarios o ilegales, Congresistas. Se tuvo también reuniones con partidos
etc.) políticos con la finalidad de impactar en el diseño de
políticas públicas desde los propios planes de
De encontrar fundada la queja, la Defensoría del Pueblo envía gobierno. La Defensoría del Pueblo incluso ha
una recomendación verbal a la autoridad (en reuniones circulado entre los actores mencionados el borrador de
oficialmente programadas) o por escrito (a través de oficios). La su propio Informe Defensorial con el fin de recoger
autoridad tiene el deber de colaborar dando información sobre sus opiniones y sugerencias antes de emitir su voz
dicho incumplimiento y si se acoge o no las recomendaciones. final, y poder, también, ir generando el ambiente
propicio para un debate sobre asuntos claves del
Las Oficinas Defensoriales mantienen permanente coordinación
diagnóstico y las posibles soluciones.
con las Adjuntías que se encuentran en Lima, por ejemplo, con
la Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio Ambiente.
Las Adjuntías asesoran a las Oficinas Defensoriales y les 2. Sistema de incidencia en medios de comunicación: El
brindan lineamientos de actuación. Asimismo, organizan las equipo que elaboró el Informe Defensorial No. 94,
supervisiones a nivel nacional que permiten recoger formado por dos personas, elaboró una estrategia de
información e identificar en el análisis del conjunto de los casos, impacto para la difusión de los medios de
los problemas estructurales, de regulación o de políticas comunicación. El informe apareció casi cuatro meses
públicas dando lugar a conclusiones y recomendaciones en un seguidos en los medios de comunicación, siendo
Informe Defensorial. citado casi todos los días en periódicos, diarios y
revistas especializadas. Adicionalmente, el equipo
concreto en las instancias correspondientes. Esta elaboró resúmenes ejecutivos de diversas partes del
información es recogida en un sistema de información informe para ser entregados a diversos diarios y
estadístico (SIEE) que consolida la información en cada medios de prensa con un lenguaje claro y conciso para
oficina Defensorial, y que sirve de base para los que pudiera ser entendido por los no-especialistas en el
informes defensoriales nacionales. Adicionalmente, la tema. Asimismo, se produjeron documentos con el
Adjuntía –encargada de elaborar el informe a nivel resumen del informe y documentos con información
nacional- realiza investigaciones especializadas y clave para periodistas de acuerdo a su interés temático.
técnicas, y analiza la recurrencia de casos presentados en Se organizaron reuniones de trabajo con periodistas
las Oficinas Defensoriales. De esta manera, la para realizar la presentación con detalle, notas de
Defensoría del Pueblo traslada las inquietudes y prensa e información a los medios de los eventos
problemas que aquejan a los ciudadanos a las públicos y conferencias en los que participaron
autoridades públicas. especialistas y funcionarios para hablar sobre el tema.
Estas estrategias fueron desarrolladas desde el 2004
Mecanismo de impacto de las recomendaciones en la hasta el 2006 aproximadamente. Del 2006 al 2009, la
autoridad sectorial, el organismo regulador y las Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio
empresas prestadoras del servicio: Elaborado el Ambiente ha mantenido esta labor de incidencia a
informe Defensorial, la Defensoría del Pueblo cuenta partir de la elaboración de un segundo informe sobre
con un equipo de trabajo dedicado a realizar actividades los servicios de agua focalizado esta vez en las zonas
de incidencia acerca de las recomendaciones emitidas a rurales del Perú. (Informe Defensorial No. 124 titulado
fin de buscar su realización por parte de la “El derecho al agua en zonas rurales: el caso de las
administración estatal. Este sistema incluye acciones municipalidades distritales.).
concretas, tales como las que se mencionan a
continuación: Capacitación Interna dentro de la Defensoría: Un
aspecto fundamental para el éxito de este programa fue
1. Sensibilización de la autoridad: la Defensoría del la generación de capacidades internas del personal de la
Pueblo realiza una serie de reuniones con autoridades Defensoría del Pueblo. Desde el inicio del proceso era

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crucial que el personal de la Defensoría del Pueblo cartas directas, medios de comunicación y reuniones, la
entendiera el problema de acceso al agua, y los necesidad de las reformas.
problemas que se enfrentan dentro del sector, así como
cuál era el enfoque del derecho al agua y los indicadores Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo realiza un
de seguimiento a las políticas que se estaban elaborando monitoreo de los casos que recibe a través de las
a partir de las recomendaciones. Para ello, hubo cursos, Oficinas Defensoriales, utiliza para ello los informes
conferencias y talleres, así como boletines periódicos defensoriales, sus conclusiones y recomendaciones para
breves y didácticos para la capacitación del personal que sustentar su posición frente a la autoridad regional, local,
permitió un lenguaje y visión común en toda la o EPS de su región. Un caso se concluye para la
institución a nivel nacional sobre este tema. Defensoría del Pueblo cuando la autoridad ha dado
respuesta (positiva o negativa). Si la respuesta es
Capacitación para los ciudadanos y la sociedad civil: negativa para el usuario, la Defensoría del Pueblo orienta
Habiendo terminado el proceso interno de capacitación, al usuario para que acuda a las instancias superiores o
la Defensoría del Pueblo diseñó e implementó un plan de para que presente el caso ante el Juez. Sin embargo, la
capacitación para la población fundamentalmente en tres Defensoría del Pueblo busca siempre la conclusión de un
temas: (i) explicar que el derecho de acceso al agua pura caso a través del diálogo con la autoridad, antes que
como un derecho humano; (ii) la situación politizada en judicializarlo. La tasa de conclusión de las quejas
la que se encuentra el sector agua en Perú por estar en recibidas es de 75%.
manos de las autoridades municipales; y (iii) que el agua
potable es un producto que tiene costos de producción y, Perspectiva de otros actores: Es crucial en este caso
por eso, existe una tarifa, y que el sistema tarifario actual destacar que otros actores jugaron un papel crucial en
no permite aumentar la cobertura ni mejorar la calidad llevar a cabo la reforma. Nada hubiera sido realmente
del agua ni de la atención a los usuarios de agua. posible si no hubiera existido una disposición real del
regulador y de la principal empresa proveedora de agua
Generación de espacios de diálogo entre las en pos de mejorar las condiciones legales de la reforma
autoridades y los ciudadanos: La Defensoría del del agua en el Perú. La SUNASS por primera vez desde
Pueblo organizó eventos informativos, talleres y foros de su formación asumió un papel reformista con el objetivo
discusión en diversas ciudades del Perú, en los que se específico de mejorar el sector, sin necesariamente estar
congregó a autoridades, reguladores, integrantes de la orientando su trabajo a la privatización del mismo.
sociedad civil, empresas proveedoras de agua y
ciudadanos en general, a fin de conocer de modo RESULTADOS E IMPACTO: Aunque es imposible
participativo los principales puntos críticos del señalar cuánto de las mejoras regulatorias fue producido
diagnóstico desde la mirada de cada actor, y las gracias a la intervención de la Defensoría del Pueblo, los
posibilidades al respecto. Simultáneamente, SUNASS distintos actores entrevistados para la realización de este
organizaba Audiencias Públicas para la fijación de documento, como es el caso del Gerente General de
tarifas, en las que la Defensoría del Pueblo participó Sedapal-Lima, los funcionarios de SUNASS, y el
sistemáticamente a fin de dejar su mensaje de apoyo a la personal de la Defensoría, coinciden en señalar que la
SUNASS sobre la necesidad de las reformas tarifarias. enorme credibilidad con que cuenta la Defensoría
significó un factor crucial en el proceso de información a
Mecanismos de Monitoreo de Acceso y Calidad del la ciudadanía sobre la necesidad de la reforma tarifaria.
Agua y Seguimiento de las recomendaciones de la Y con respecto a algunos resultados concretos que han
Defensoría del Pueblo: la Adjuntía para los Servicios sido identificados, pueden citarse los siguientes:
Públicos y Medio Ambiente estableció un sistema de
monitoreo de sus recomendaciones, a partir de la Mayor empoderamiento de los usuarios de agua:
elaboración de una matriz de seguimiento. Las Entre el 2006 y el 2007 se han registrado más de 2000
recomendaciones se publicaron en el diario Oficial El quejas por el servicio de agua y saneamiento a nivel
Peruano a través de la Resolución Defensorial que nacional. A esto se suman pedidos de intervención (535)
aprueba el Informe Defensorial. Adicionalmente, se ante la autoridad para lograr conexiones, atención de
envió el informe a todas las autoridades y empresas del emergencias, entre otros, y las consultas que realizan los
sector recordándole específicamente algunas de las ciudadanos, en cuyo caso se les brinda orientación legal.
recomendaciones contenidas en el informe referidas a su Por un lado, la existencia de Oficinas Defensoriales en
competencia específica. Posteriormente, el equipo de todo el país permite una mayor disponibilidad del
trabajo que elaboró el informe realizó un seguimiento de mecanismo de reclamo para los ciudadanos. La
las mismas, recordándole a la autoridad, por medio de Defensoría entiende que el aumento en el número de
quejas refleja un mayor conocimiento del derecho de los

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usuarios del agua, y no un empeoramiento del servicio metas de gestión tal como se muestra en la tabla anterior.
de agua. Estas 24 empresas han elaborado, con apoyo de
SUNASS, sus Planes Maestros Optimizados y han
Empresas con procesos de reestructuración tarifaria aprobado sus metas de gestión (micromedición, agua no
en marcha: La Defensoría del Pueblo recomendó contabilizada, reestructuración tarifaria y cobros
realizar una reestructuración tarifaria en todas las efectivos de las facturas). Con el apoyo del Banco
empresas prestadoras del servicio, toda vez que la Mundial se trabajó en el diseño general del Plan
investigación del Informe Defensorial había dado cuenta Maestro, que esencialmente apunta a coordinar a los
de que las tarifas estaban por debajo de los costos reales actores involucrados frente a un plan quinquenal, pero
de producir agua potable. Dicha situación generaba un con un horizonte de 30 años.

EPS METAS DE INCREMENTOS TARIFARIOS Mejoras regulatorias para la despolitización de las


2006 2007 2008 2009 2010 2011 decisiones sobre manejo de las EPS y reformas
SEDAPAL 16.45 7% tarifarias: Como se indicaba al inicio de este
% documento, uno de los problema de origen estaba en que
SEDALIB 11% 9.6% eran los propios alcaldes y los miembros del consejo
EPSASA 8% 8.8%
municipal los que se constituían en los miembros de las
SEDACAJ 8.2% 4.4%
EMAPAHUACH 9.9% 11.8
Juntas Directivas para decidir sobre el manejo de las
O % empresas de agua. Como era previsible, los intereses
SEDACUSCO 12% 12.1 políticos de estos actores llevaban a que se opusieran a
% incrementar las tarifas de agua, pues ello es siempre una
EMUSAP 8% 10.3 medida impopular, que puede impactar en su re-elección
ABANCAY % o en el respaldo que tienen de parte de los ciudadanos.
EPS 12% 8% 10.5 Una de las reformas consistió en cambiar la constitución
MOYOBAMBA %
de las Juntas Directivas, en la que actualmente no sólo
SEDAPAR 13% 6.7% 10.7
%
participan autoridades locales, sino también
EPSTACNA 8.3% 7.5% representantes de gremios locales, universidades, y
EPS CHAVIN 10% 8% 9.8% organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, como
EPS SIERRA 12% 15.3 ello no es tampoco una garantía de la ejecución de
CENTRAL % ajustes tarifarios, la SUNASS ha creado el marco
Fuente: SUNASS. Elaborado por la Defensoría del Pueblo. normativo por el cual si la EPS no realiza su plan
tarifario, la propia SUNASS lo hace de oficio, con lo
déficit creciente en la empresa, consecuentemente la cual se rompe la inacción.
falta de recursos para mejorar la eficiencia de la empresa
y lograr mayor acceso y calidad para los ciudadanos. El Mejoramiento de las Políticas y Regulación
Organismo Regulador SUNASS, tanto como el El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento
Ministerio del sector, aprobaron una serie de cambios en aprobó el Plan Nacional de Saneamiento y modificó las
los procesos de decisión tarifaria. normas referidas a las políticas de gestión de las
empresas de agua. El Ministerio de Economía y
De no realizarse el ajuste tarifario en las Juntas Finanzas mejoró sustantivamente las normas que
Directivas de las EPS formadas por Alcaldes, se imponían doblemente exigencias a las empresas.
estableció que las nuevas tarifas serían decididas por el SUNASS realizó una mejora en los sistemas de
organismo regulador de manera técnica, aunque los vigilancia de calidad del agua y cambios en la regulación
incrementos tarifarios sólo se producen si la EPS cumple para la aprobación de las estructuras tarifarias y
con metas de gestión específicas. Asimismo, la modificó sus reglamentos de reclamo y atención al
regulación se simplificó para que su cumplimiento por usuario. El Congreso de la República aprobó normas
parte de las EPS sea viable económica y técnicamente, destinadas a permitir el acceso al agua a las personas que
así como más efectivo. cuentan con propiedad informal o que son poseedoras de
bienes y que antes no accedían al servicio.
Mejoramiento en la Planificación de las EPSs: Con
estas nuevas políticas de gestión de la empresa y la Mejoras regulatorias sobre atención de Quejas
nueva regulación aprobada, SUNASS, desde el año Ciudadanas: Mediante una resolución del año 2006
2006, ha podido aprobar nuevas estructuras tarifarias emitida por SUNASS (Res No. 028-2006-CD-SUNASS,
para 24 empresas con incrementos progresivos en el de fecha 09 de julio de 2006), se aprobaron las
primer, tercer y quinto año, sujetos al cumplimiento de modificaciones al Reglamento y directivas relacionadas

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con la atención de reclamos. Esta norma se complementó reformar la estructura tarifaria, los usuarios se oponen
con otra resolución de SUNASS (Resolución No. 066- por principio al aumento del costo del agua. En medio de
2006-SUNASS-CD) que aprueba el Reglamento General ello, dado que la función de la Defensoría del Pueblo no
de Reclamos de Usuarios de los Servicios de es política, y el enfoque de derechos implica un llamado
Saneamiento, en el cual se regulan los reclamos de tipo a la solidaridad con el que no tiene agua o la recibe en
operacional (roturas de tuberías, aniegos, atoro de mala calidad, la Defensoría respaldó con su credibilidad
alcantarillado, etc.) y los reclamos comerciales no la propuesta de una estructura tarifaria en la que los que
relativos a la facturación (documentación para acceder al consumen más agua paguen más, propuesta que existe
servicio como la presentación de constancias de peri que todavía no ha logrado calar firmemente en la
posesión, plazos para declarar la factibilidad del servicio, ciudadanía.
etc.), tal como lo había recomendado la Defensoría del
pueblo. Estas normas son de aplicación inmediata para Ideologización del problema del Agua: El debate
las EPS y han permitido mayor predictibilidad en las ideológico sobre la privatización de las empresas de
decisiones administrativas para el ciudadano usuario del agua es un escenario poco propicio para plantear
servicio. Finalmente, SUNASS también aprobó los reformas. Las posiciones suelen polarizarse entre
“Lineamientos Resolutivos del TRASS” – Tribunal privatización y no-privatización, dejándose de lado el
Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios debate sustancial sobre la reforma real del sector.
de los Servicios de Saneamiento-, a través de los cuales
busca uniformizar los criterios que el regulador emplea Falta de Capacidades Técnicas: Los funcionarios y
al momento de resolver controversias entre los usuarios autoridades suelen carecer de las capacidades técnicas y
y las empresas prestadoras en materia de reclamos regulatorias, especialmente cuando se trata de empresas
comerciales. A la fecha, el regulador ya ha publicado en locales en donde la autoridad política toma decisiones
dos oportunidades dichos lineamientos. técnicas. Por otro lado, las restricciones legales del
sector público y la cultura conservadora que impide
Construyendo consensos sobre la reforma: La innovación en el sector público se constituyen en
Defensoría del Pueblo recomendó públicamente que el impedimentos para la modernización administrativa.
tema del agua debiera ser una prioridad en las agendas
de gobierno, y lo hizo, especialmente, en el marco de las Riesgo de poner el tema de manera muy técnica e
campañas electorales del año 2005. A esta propuesta se incomprensible para la opinión pública: El tema del
sumaron numerosas ONGs de derechos humanos, en agua y saneamiento suele ser puesto de manera muy
especial, las plataformas dedicadas a la promoción y técnica, lo que demanda la tarea de generar capacidades
vigencia de los derechos económicos, sociales y para traducir la información técnica en información
culturales, como la Coordinadora Nacional de Derechos sencilla para la población, la sociedad civil y las
Humanos y CEDAL. Estas ONGs que inicialmente autoridades inclusive.
defendían la propuesta del agua gratuita como un
derecho económico, después de participar en este Del dicho al hecho, hay mucho trecho: Finalmente, es
proceso, cambiaron su posición y respaldaron la preciso decir que aún cuando la regulación ha cambiado,
campaña de la Defensoría del Pueblo acerca de la ver que las normas se lleven a la práctica demanda
necesidad de la reforma tarifaria. tiempo y mucho entrenamiento local. La SUNASS tiene
una ardua tarea por delante que consiste en mejorar la
Asimismo, la Defensoría del Pueblo fue invitada por capacidad técnica de la mayoría de las Juntas Directivas
diversos partidos políticos para exponer el informe, de las EPS a nivel nacional, para que se encuentren
espacio en el que se planteó la necesidad de que se capacitadas para un manejo eficiente y efectivo de sus
incluya el tema del agua en los programas de gobierno empresas.
como eje central de la lucha contra la pobreza. En efecto, Autores: este documento ha sido escrito por Blanche Cotlear y
el nuevo Gobierno, que ingresó en el 2005, incorporó en Carlos Alza. Las interpretaciones y conclusiones de este documento
la campaña y en la propuesta electoral el tema del son sólo atribuibles a los autores y no al Banco Mundial, a sus
derecho al agua como una prioridad. Y el primer anuncio instituciones afiliadas, a su Directorio, o a ninguno de sus países
miembros. Para más información acerca de éste o de otros
efectuado por el gobierno de Alan García fue la creación proyectos de gobernabilidad en el sector agua, puede comunicarse
del Programa “Agua para todos”. con Blanche Cotlear bcotlear@worldbank.org o al 202-473-4475; y
sobre la experiencia en la Defensoría del Pueblo de Perú, puede
LIMITACIONES Y DIFICULTADES: comunicarse con carlos.alza@pucp.edu.pe.
Los Incrementos tarifarios son impopulares: Plantear Agradecimiento: a la Defensora del Pueblo del Perú, Beatriz
una reestructuración tarifaria es siempre una medida Merino, al Vice-Presidente del Instituto del Banco Mundial, Sanjay
impopular. No importando el sistema que se use para Pradham, y a la Coordinadora del Programa de Gobernabilidad en
el Sector Agua del Instituto del Banco Mundial, Karen Sirker, por el
importante apoyo para la realización de este estudio de caso escrito8
en conjunto por funcionarios de ambas instituciones.