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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL

NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL
NA GESTO DAS
POLTICAS SOCIAIS
GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

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A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL NA
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Conselho Editorial Acadmico


Responsvel pela publicao desta obra

Profa Dra Cirlene Aparecida Hilrio da Silva Oliveira (Coordenadora)


Profa Dra Helen Barbosa Raiz Engler (Vice-Coordenadora)
Profa Dra Eliana Bolorino Canteiro Martins
Profa Dra Analcia Bueno dos Reis Giometti

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A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL
NA GESTO DAS
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2013 Editora UNESP

Cultura Acadmica
Praa da S, 108
01001-900 So Paulo SP
Tel.: (0xx11) 3242-7171
Fax: (0xx11) 3242-7172
www.editoraunesp.com.br
feu@editora.unesp.br

CIP Brasil. Catalogao na publicao


Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ
P51a
Peres, Gislaine Alves Liporoni
A assessoria do servio social na gesto das polticas sociais [recurso
eletrnico] / Gislaine Alves Liporoni Peres. 1.ed. So Paulo, SP : Cultura
Acadmica, 2013.
recurso digital
Formato: ePDF
Requisitos do sistema: Adobe Acrobat Reader
Modo de acesso: World Wide Web
ISBN 978-85-7983-425-7 (recurso eletrnico)
1. Servio social. 2. Servio social Aspectos polticos. 3. Servio social
Aspectos morais e ticos. 4. Servio social Prtica. 5. Livros eletrnicos.
I. Ttulo.
13-06381

CDD: 361.001
CDU: 364.01

Este livro publicado pelo Programa de Publicaes Digitais da Pr-Reitoria de


Ps-Graduao da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP)

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SUMRIO

Apresentao 7
Introduo 9
1. A poltica de assistncia social 13
2. Modelo democrtico de gesto 107
3. O cenrio da pesquisa 155
Concluso 205
Referncias bibliogrficas 213
Apndice 227

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APRESENTAO

Um dos traos distintivos da mestra Gislaine Alves Liporoni


Peres encontra-se nesta obra que tenho o prazer de apresentar. Independente de ser sua orientadora, a opo por um Programa de
Ps-Graduao stricto sensu e pela linha de pesquisa Servio Social:
mundo do trabalho representa a convico de toda a sua trajetria
de vida profissional e pessoal.
A autora concluiu duas formaturas de nvel superior ao mesmo
tempo, Servio Social e Pedagogia; cumpriu estgio em ambas, o
que muito contribuiu para a prtica interventiva do assistente social e compreenso crtica sobre as expresses da questo social.
Interessante observar que, profissionalmente, exerceu atividades
tanto em organizaes governamentais, Secretaria Municipal de
Franca (Sade), Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social (Poltica de assistncia social), como nas no governamentais, Instituies Espritas Nosso Lar (idosos) e Estrada de
Damasco (crianas). Em todas desenvolveu pesquisas que orientaram suas aes.
A diversidade e qualidade do pensar, agir e fazer permitiu a
essa pesquisadora ampliar viso de mundo adequada s variadas
interfaces da questo social pertinente ao sculo XXI no que diz
respeito incluso, participao, efetivao da cidadania, acesso

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das populaes em situao de vulnerabilidade e risco social aos


direitos. Por outro lado, fez com que se tornasse atenta organizao tcnica e administrativa, elaborao, coordenao e execuo
de programas e projetos sociais, reas em que grande a importncia do conhecimento e prtica da gesto.
Sempre envolvida com o contexto do trabalho, buscou incessantemente o desenvolvimento profissional, ficando mais forta
lecida e estimulada quando da possibilidade de consolidao da
Poltica Nacional de Assistncia Social com a aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social materializada atravs do Sistema nico
de Assistncia Social, que provocou redimensionamento das rela
es entre Estado e sociedade civil, configurando situao nova
para a proteo social no Brasil.
A autora mergulhou nesse universo e a obra que agora apresenta evidencia-se necessria a estudos e reflexes para o Servio
Social pela relevncia do seu objeto, pelo tratamento srio, responsvel e comprometido do eixo terico, pela pesquisa emprica e,
principalmente, pelo carter instigante das questes que prope;
o Servio Social como espao de conhecimento ganha consistncia
real e efetiva no trabalho, na prtica profissional, no campo das realizaes concretas.
Profa Dra Claudia Maria Daher Cosac

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INTRODUO

O objeto de estudo deste livro o Servio Social e o processo de


assessoria na gesto da poltica de assistncia social na esfera municipal, e procura contribuir para o debate sobre a gesto descentra
lizada e participativa, e provocar, no assistente social, inquietao,
busca de novos conhecimentos para atuar naquela poltica, concebida a partir da Constituio Federal de 1988, promulgada na Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas) em 1993, reestruturada na
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) em 2004 e recentemente organizada enquanto Sistema nico de Assistncia Social
(Suas).
O interesse em estudar o tema gesto de polticas sociais e o
Servio Social surgiu de indagaes emergentes a partir da trajetria profissional da pesquisadora, que desde o incio da formao
acadmica acompanha a implantao e gesto da Loas e do Suas
nos municpios que compem a regio administrativa de Franca
(SP), lcus da pesquisa.
A assistncia social como poltica pblica universal, redistributiva e de qualidade representa importante passo na consolidao
da proteo social brasileira, organizada sob novos conceitos, prticas, reordenamento administrativo e gesto democrtica.

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Essa reestruturao visa romper com o velho modelo socioassistencial, baseado na cultura do favor e clientelismo, e avanar na
direo da garantia de direitos sociais mediante absoro e insero
da assistncia social no plano poltico, seja nos espaos de deciso,
seja na prtica.
A relevncia da ao profissional do Servio Social na poltica
de assistncia social est em sua contribuio, por vezes decisiva,
no contexto da poltica, sobretudo na defesa intransigente dos direitos sociais. Nesse contexto insere-se uma reflexo sobre a possibilidade concreta do processo de assessoria no agir profissional do
Servio Social, enquanto espao real e efetivo de trabalho.
O estudo teve como foco principal conhecer o processo de assessoria do Servio Social na gesto da poltica de assistncia social,
e os objetivos especficos foram:
estudar o processo de assessoria do Servio Social na implantao do Suas;
refletir sobre a atuao profissional do assistente social no
processo de assessoria; e
analisar as perspectivas e possibilidades do exerccio profissional no campo da assessoria, especialmente na gesto
pblica da poltica de assistncia social.
A construo do trabalho passou por alguns questionamentos
essenciais temtica: como vem sendo operacionalizada a gesto da
poltica de assistncia social na esfera municipal? Por que crescente a demanda por assessoria nesse universo? A formao acadmica no Servio Social tem correspondido s necessidades da gesto
no mbito do trabalho profissional para o assistente social? Quais
as reais possibilidades do processo de assessoria do Servio Social
na gesto dessa poltica, especificamente na implantao do Sistema nico da Assistncia Social?
Diante dos questionamentos apresentados, pressupe-se que
os municpios brasileiros, sobretudo os de pequeno porte, no es
to, tcnica e politicamente, capacitados para operacionalizar o

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modelo de gesto pblica introduzido, dificultando o cumprimento da Constituio Federal de 1988, regulamentada pela Lei
Orgnica de Assistncia Social, e impedindo a materializao do
Sistema nico de Assistncia Social.
Esse conjunto de leis elege o municpio como principal responsvel para conduzir a poltica de assistncia social, o que exige
formas de gerenciamento pblico capazes de dar respostas s demandas sociais locais, fortalecer o cofinanciamento da assistncia
social e proporcionar a participao da sociedade nas tomadas de
decises. Trata-se de gesto democrtica e transparente, no autoritria, no hegemnica e no centralizadora.
O recorte temporal da pesquisa abrangeu o perodo compreendido entre a promulgao da Constituio Federal de 1988 at o
ano de 2010, quando da operacionalizao dos dados empricos,
a partir da implantao do modelo de gesto descentralizada e participativa da poltica de assistncia social proposto pela Loas e reafirmado no Suas.
Os resultados identificam o processo de assessoria para o Servio Social na gesto da poltica de assistncia social como campo de
trabalho em expanso, exigindo do assistente social conhecimentos
e habilidades pertinentes ao exerccio da funo. Tem tambm a
pretenso de socializar os resultados com os sujeitos da investigao, tendo em vista reflexes aprofundadas sobre as formas de conduo das aes, sobre as mudanas ocorridas nos espaos de atuao do assistente social, sobre a democratizao da gesto, o real
atendimento s necessidades dos municpios, das demandas decorrentes dos servios sociais, adequao da proposta de gesto ao cotidiano de trabalho com a utilizao de metodologias exequveis.
O contedo da investigao foi organizado em trs captulos.
O primeiro, A poltica de assistncia social, aborda a trajetria
histrica da poltica de assistncia social no Brasil, considerando
desde as prticas filantrpicas organizadas pela Igreja Catlica no
perodo colonial at a promulgao da Constituio Federal de
1988, que inseriu a Assistncia Social no campo da Seguridade Social, regulamentada pela Loas em 1993, materializada na PNAS

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(2004) atravs do Suas, exigindo nova organizao do poder pblico para consecuo da gesto descentralizada e participativa da
poltica, particularmente a esfera municipal.
O modelo democrtico de gesto constitui o tema do segundo captulo, que enfatiza a participao da sociedade civil organizada no processo de deciso sobre a poltica de assistncia social e
a organizao das redes socioassistenciais no contexto do Suas.
Apresenta a questo da gesto da poltica de assistncia social sob o
modelo descentralizado e participativo adotado como mecanismo
do Estado para efetivao de prticas democrticas.
O captulo 3, O cenrio da pesquisa, mostra a metodologia
aplicada ao estudo e o cenrio da pesquisa onde o Servio Social
tem contribudo para a implantao e o desenvolvimento dos princpios e diretrizes da poltica de assistncia social, movido pela
perspectiva de defesa dos direitos sociais da populao usuria dos
servios socioassistenciais.
A Concluso, construda a partir das constataes empricas e
reflexes tericas realizadas no decorrer da investigao, procura
contribuir para o debate sobre a gesto da poltica de assistncia social e, igualmente, acrescentar elementos para o trabalho profissional do Servio Social no campo da assessoria.

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A POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

A trajetria histrica da
poltica de assistncia social no Brasil
A trajetria histrica da consolidao da poltica de assistncia
social no Brasil repleta de acontecimentos complexos, contraditrios, favorveis e desfavorveis sociedade civil.
Vale observar que em qualquer parte do pas sempre existiram
pessoas vivendo margem da sociedade, em situao de desigualdade, vulnerabilidade e excluso social decorrentes das inmeras
contradies sociais impostas pelos modelos econmicos, polticos
e sociais adotados pelo Estado brasileiro nos diferentes momentos
histricos.
Inicialmente, a responsabilidade de assistir essas pessoas coube
sociedade civil, que, diante das necessidades do seu prximo,
passou a criar formas de ajuda voluntria; s mais tarde, a partir do
sistema de proteo social, essa responsabilidade foi incorporada s
diretrizes polticas do Estado.
Pode-se considerar a Igreja como a primeira forma organizada
de assistncia social no Brasil. Desde o perodo colonial (sculos

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XVI a XIX), ela preparava grupos de fiis1 para assistir doentes,


carentes, rfos, vivas, pessoas sem renda e incapacitados para o
trabalho, aos quais doavam alimentos, medicamentos, recursos
materiais e apoio espiritual. Essas aes eram mantidas com recursos financeiros, humanos e materiais advindos dos prprios fiis.
Nessa poca, a economia encontrava-se organizada exclusivamente para atender aos interesses do mercado externo. O Brasil exportava para as metrpoles, Portugal e Espanha, matrias-primas
como ouro, prata, cobre, salitre, cana-de-acar e madeira, e importava produtos manufaturados por preos expressivamente altos.
A sociedade, estratificada, representava as desigualdades, diferenas de posies e papis sociais onde os senhores de engenho se
encontravam em nvel mais alto, concentravam poderes econmicos e polticos; os comerciantes, artesos, profissionais liberais e
funcionrios pblicos encontravam-se na camada mdia; e, na base
da sociedade, os escravos. Nessa escala evidencia-se o incio das
contradies sociais brasileiras.
Sob a orientao da Igreja, as aes sociais da poca eram realizadas pelos dois primeiros estratos da sociedade, as quais, na sua
maioria, utilizavam o trabalho escravo para manuteno de seus interesses econmicos. Como descreve Faleiros:
A assistncia social neste perodo consistiu na proteo parcial aos
velhos, s crianas, aos doentes e aos pobres com base nas Leis das
ndias (1500-1542) e na atribuio de favores em troca de lealdade
das classes dominadas.
[]
A assistncia era praticada pelas classes dominantes, que, no
Brasil, viviam em grande parte do trabalho escravo e organizavam-se em torno da exportao; eram compostas pelos comer1. Fiis, no pargrafo, so pessoas que seguem os princpios de determinada religio. No caso histrico do Brasil, pertenciam Igreja Catlica, que teve participao fundamental na disseminao da caridade e filantropia voluntrias.

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ciantes, latifundirios e altos funcionrios do reino. (Faleiros,


1989, p.17)

Tratava-se de um perodo em que a assistncia social era re


ferenciada pelos princpios da filantropia e da benemerncia, sen
timentos impregnados na trajetria histrica da poltica de assistncia social, na postura de quem praticava e recebia.
A filantropia (palavra originria do grego: philos significa amor e
antropos, homem) relaciona-se ao amor do homem pelo ser humano, ao amor pela humanidade. No sentido mais restrito, constitui-se no sentimento, na preocupao do favorecido com o outro
que nada tem, portanto, no gesto voluntarista, sem inteno de
lucro, de apropriao de qualquer bem. No sentido mais amplo,
supe o sentimento mais humanitrio: a inteno de que o ser humano tenha garantida condio digna de vida.
[]
Enquanto a filantropia tem sua racionalidade que j chegou a
conformar uma escola social positiva, a benemerncia vai se constituir na ao do dom, da bondade, que se concretiza pela ajuda ao
outro. []
A nobreza criou o esmoler para recolher o benefcio e os
vinteneiros para verificar a necessidade; a Igreja criou os diconos, que visitavam os assistidos e mediam suas necessidades; as
misericrdias coletavam esmolas para ajudar principalmente os
rfos e se constituram na primeira forma organizada de assistncia no Brasil; os bodos foram tambm uma forma de acesso
dos pobres a alimentos distribudos pela Igreja. (Mestriner, 2008,
p.14-5; grifo do autor)

O favor outra forma de relao que atravessava as aes assistenciais brasileiras, [] dando-se de forma verticalizada entre o
senhor e o apadrinhado (idem, p.15). Denominada relao clientelista, em que os direitos eram desconhecidos, quem recebia o

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benef cio devia obrigaes e lealdade, marcas que distanciaram a


assistncia social da lgica dos direitos sociais, o que retardou sua
identidade poltica.
Com a independncia do Brasil e a criao do Estado nacional
(1822), foram sendo estabelecidas as circunstncias para a instalao do modelo de produo capitalista no pas, iniciando a transio do ncleo central da economia agrria para outros segmentos
de produo, gerando nova nacionalidade societria.
Nessa conjuntura, o trabalho escravo passa a ser substitudo
pelo trabalho livre, tornando a fora de trabalho mercadoria vendida em troca de salrio, momento que fomenta o xodo rural; o
crescimento desordenado dos centros urbanos origina a formao
da mo de obra de reserva, e a excluso social, marcada pela escravido e pela no qualificao para as mudanas estabelecidas nas
relaes de trabalho, provoca ascenso da pobreza e da misria.
Os fenmenos de pobreza no derivam de causas naturais (como,
por exemplo, certas catstrofes climatolgicas), nem de desgnios
divinos, nem da responsabilidade individual dos prprios caren
ciados. Tm uma origem social, ligada s caractersticas que
dominam no funcionamento da sociedade, sendo, portanto, imprescindvel desvel-la se se pretende uma anlise correta e rigorosa. (Alayn, 1992, p.112)

Alm disso, com o advento da abolio da escravatura, em


1888, e o projeto de consolidao do modelo capitalista de produo, a mo de obra disponvel tornou-se insuficiente, provocando a entrada de imigrantes europeus para suprir a demanda de
trabalhadores nas lavouras de caf, principal produto da economia
brasileira.
Para muitos autores, a passagem do trabalho escravo para o
trabalho livre foi marcada pela ausncia de compromisso das elites
econmicas com os trabalhadores, sobretudo no tocante a garantia
de direitos sociais, fato este que deu condies para ampliar as expresses da questo social e configurar a poltica social do Brasil.

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[] historicamente, a questo social tem a ver com a emergncia


da classe operria e seu ingresso no cenrio poltico, por meio das
lutas desencadeadas em prol dos direitos atinentes ao trabalho,
exigindo seu reconhecimento como classe pelo bloco do poder, e,
em especial, pelo Estado. Foram as lutas sociais que romperam o
domnio privado nas relaes entre capital e trabalho, extrapolando a questo social para a esfera pblica, exigindo a interferncia do Estado para o reconhecimento e a legalizao dos direitos
e deveres dos sujeitos sociais envolvidos. (Iamamoto, 2001 apud
Alves, 2009, p.29)

De acordo com Iamamoto & Carvalho:


A questo social, seu aparecimento, diz respeito diretamente
generalizao do trabalho livre numa sociedade em que a escravido marca profundamente seu passado recente. Trabalho livre
que se generaliza em circunstncias histricas nas quais a separao entre homens e meios de produo se d em grande medida
fora dos limites da formao econmico-social brasileira. (Iamamoto & Carvalho, 1986, p.127)

At 1887, nenhuma legislao social foi registrada no Brasil. A


primeira, em 1888, diz respeito criao de uma caixa de socorro
destinada aos burocratas da administrao pblica, posteriormente
ampliada aos trabalhadores das estradas de ferro estatais e funcionrios dos Correios. Esse fato deu incio ao sistema de proteo social, frgil e esparso, que se estende at o incio da segunda metade
do sculo XX.
Em termos constitucionais, somente com a promulgao da
Constituio Federal de 1891 foi deliberada a responsabilidade
do Estado em prestar socorro nas situaes de calamidade pblica.
No contexto do Estado, a assistncia social origina-se com tentativas de criao de um sistema previdencirio, mediante a promulgao sequencial de leis sociais que vo garantindo direitos
isolados, como o caso de frias para funcionrios da Imprensa

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Nacional e do Ministrio da Fazenda em 1889, a regulamentao


do trabalho infantil em 1891 (legislao jamais posta em prtica) e
o direito penso aos funcionrios da Marinha.
Nessa ordem, no perodo imperial, as aes da assistncia social continuaram reproduzindo a filantropia, a benemerncia e o
favor, sob o controle da Igreja e da classe dominante, situao que
perdurou at o final do sculo XIX.
A passagem para o sculo XX prossegue com a explorao das
riquezas naturais brasileiras e a hegemonia do setor agroexportador, atendendo aos interesses da nova metrpole mundial, os
Estados Unidos da Amrica.
Apesar do predomnio da agricultura, a migrao para os centros urbanos impulsiona o incio da industrializao e produz
mudanas expressivas nas relaes de trabalho, com desdobramentos da questo social. A grande oferta de mo de obra, agravada pela chegada de trabalhadores estrangeiros e a insero de
mulheres e crianas no mercado, empurra o preo da fora de trabalho para baixo, o que resulta em exaustivas jornadas de at
catorze horas dirias, condies de insalubridade e aumento na incidncia de acidentes de trabalho nas indstrias.
Esse setor passa a gerar insatisfaes e lutas defensivas por
parte dos trabalhadores que, no perodo, desencadearam manifestaes por diminuio da jornada de trabalho, proibio do trabalho infantil, regulamentao do trabalho de mulheres, direito a
frias, seguro contra doena e acidente, contrato coletivo de trabalho, entre outras reivindicaes.
A questo social j existente num pas de natureza capitalista,
com manifestaes objetivas de pauperismo e iniquidade, em especial aps o fim da escravido e com a imensa dificuldade de incorporao dos escravos libertos no mundo do trabalho, s se
colocou como questo poltica a partir da primeira dcada do
sculo XX, com as primeiras lutas de trabalhadores e as primeiras
iniciativas de legislao voltadas ao mundo do trabalho [].
(Behring & Boschetti, 2008, p.78)

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As primeiras dcadas do sculo XX foram marcadas pela organizao poltica da classe trabalhadora, formao de sindicatos nas
reas da agricultura e da indstria, acontecimentos estes influen
ciados por movimentos internacionais, como a Revoluo Russa
(1917): Uma srie de eventos polticos na Rssia, contrrios ao sistema capitalista e s relaes de trabalho assalariado, gerados pela
Revoluo Industrial, com vistas a criar uma sociedade mais igualitria e justa, promovendo a evoluo das ideias socialistas (Revoluo, on-line); o Tratado de Versalhes (1919) que consagrou certos
direitos trabalhistas, previdencirios, e procurou [] estatuir internacionalmente uma poltica social mais compreensiva relativamente classe operria (Iamamoto & Carvalho, 1986, p.170).
Nessa poca surgiram as associaes de socorro mtuo e caixas
beneficentes que desenvolviam atividades com fins assistenciais e
corporativas, o caso das ligas operrias, que procuravam aglutinar
trabalhadores de diversas categorias e lutavam pela defesa de in
teresses coletivos, com algumas conquistas efetivadas, como a reduo da jornada de trabalho para onze horas dirias e expedio de
decretos federais e estaduais visando regulamentar questes relativas s condies sanitrias e de periculosidade das indstrias.
Esse conjunto de medidas foi seguido pelas entidades filantrpicas e beneficentes, que passaram a adotar o modelo higienista2
nas aes sociais, caracterizado pelo atendimento assistencial preventivo e de segregao, mas voltado s questes de sade. Por essa
tica, os servios sociais apresentavam-se organizados por moda
lidades de atendimento como asilos para idosos e invlidos, or
fanatos para crianas abandonadas, hospcios para os alienados,
sanatrios para doentes mentais e instituies de auxlio para
imigrantes.

2. A adoo do modelo higienista nas prticas sociais das primeiras dcadas do


sculo XX espelhava-se na medicina higinica, adotada principalmente nos
grandes centros urbanos, para assistir a populao que ocupava moradias precrias, sem nenhuma estrutura sanitria, em consequncia do crescente xodo
rural que provocava aparecimento de doenas.

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Na dcada de 1920, iniciou-se o processo de transio da base


econmica do sistema agrrio comercial para o sistema industrial,
contrariando a poltica partidria prevalecente, denominada poltica do caf com leite, defensora da agricultura como verdadeira
produtora da riqueza nacional.
Essa mudana no foco da economia deixou espao para uma
divergncia de interesses entre as lideranas, refletindo diretamente na precarizao das condies de trabalho, estimulando as
reivindicaes dos trabalhadores, e levando o Estado a reconhecer a
questo social; assim, ele passa a intervir como mediador e regulador na manuteno da ordem pblica.
O Estado, para responder s demandas sociais emergentes,
passou a apropriar-se do mecanismo assistencial, que configura a
excluso enquanto mantm o trabalhador na condio de assistido,
beneficirio ou favorecido pelo Estado, e no usurio, consumidor
e possvel gestor de um servio a que tem direito (Sposati et al.,
1987a, p.29). Modelo este at ento utilizado pela sociedade atravs
de aes paliativas e fragmentadas, para amortecer os impactos da
questo social.
O Estado assume paulatinamente uma organizao corporativa,
canalizando para sua rbita os interesses divergentes que emergem
das contradies entre diferentes fraes dominantes e as reivin
dicaes dos setores populares, para, em nome da harmonia social
e desenvolvimento, da colaborao entre as classes, repolitiz-las e
disciplin-las, no sentido de se transformar num poderoso instrumento de expanso e acumulao capitalista. A poltica social formulada pelo novo regime que tomar forma atravs de legislao
sindical e trabalhista ser sem dvida um elemento central do processo. (Iamamoto & Carvalho, 1986, p.154)

Cabe acrescentar que, para a maioria dos estudiosos da poltica


de assistncia social, o Decreto Legislativo no 4.682, de 24 de janeiro de 1923, mais conhecido como Lei Eloi Chaves, tornou-se o
marco legal do incio do sistema de proteo social brasileiro, []

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formado por um conjunto diverso de polticas ou intervenes diretas e indiretas, cujo objetivo reduzir riscos e vulnerabilidades,
com base em direitos, garantindo seguranas (Lavinas, 2006,
p.254). Trata-se da primeira legislao trabalhista que institui a
obrigatoriedade da criao de caixas de aposentadoria e penses
(Caps), para trabalhadores ferrovirios e martimos.
Nos anos 1920, a nossa Previdncia Social estava organizada na
forma de organizaes civil, privada, do ponto de vista da sua
gesto. O controle por parte do poder pblico se fazendo apenas
de maneira externa ao sistema, como aquele existente, de resto,
e em geral, para qualquer outra instituio de carter privado.
(Oliveira & Teixeira, 1989, p.31)

Foi um sistema baseado no modelo bismarckiano,3 com carter


de seguro social contributivo, que abarcou uma pequena parcela
dos trabalhadores urbanos, privilegiando algumas categorias profissionais, sem participao direta do Estado na administrao e no
custeio.
At 1930, a poltica social nacional pautava-se pelo laissez
faire, caracterizado pela ausncia de planejamento, que no permite, por parte do Estado, uma interveno direta nos problemas,
ou um comportamento de proteo social que amenizasse a situao, mas apenas mecanismo de censura (Mestriner, 2008,
p.69).
Sposati et al. (1987a, p.63) confirmam: O Estado, pela prpria
historicidade das necessidades sociais, passa a assumir novos encargos frente sociedade. Torna-se, cada vez mais, um agente produtor e organizador das desigualdades e do espao do confronto.
Efetivamente, a assistncia social passou a compor o conjunto
das polticas sociais do sistema previdencirio, embora as reas de
maior destaque fossem o trabalho e a previdncia.
3. Modelo de proteo social desenvolvido pelo alemo Otto Von Bismarck (Boschetti, 2003, p.61).

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Com o advento da crise de 1929-1932, a economia brasileira


ficou abalada pela paralisao do comrcio de caf, provocando a
migrao em massa dos trabalhadores do campo para as cidades,
sinalizando a necessidade de regulamentao do trabalho e enfrentamento da questo social, levando as elites econmicas a reconhecer a necessidade do Estado como mediador.
Por outro lado, a crise do capitalismo mundial colocou a oligarquia exportadora de caf em situao de vulnerabilidade econmica
e poltica, abrindo espao para que a pecuria e outros ramos da
agricultura, como a cana-de-acar e gros, alterassem a liderana
prevalecente at ento.
A mudana na correlao de foras no interior das classes dominantes, denominada Revoluo de 1930, para Behring & Boschetti,
[] na verdade, foi uma espcie de quartelada, com um afastamento no muito contundente da oligarquia cafeeira, a qual, por
seu peso econmico, era o setor com capital acumulado para investir em outros produtos e impulsionar a diversificao da economia brasileira. (Behring & Boschetti, 2008, p.105)

Nesse cenrio nacional, de acordo com Pereira,


[] a ao do Estado perante as necessidades sociais bsicas limitava-se, nesse perodo, a reparaes tpicas e emergenciais de
problemas prementes ou a respostas morosas e fragmentadas, a
reivindicaes sociais dos trabalhadores e de setores populacionais empobrecidos dos grandes centros urbanos. (Pereira, 2008a,
p.128)

Ao mesmo tempo, as expresses da questo social tornaram-se


relevantes, gerando a necessidade de organizar de maneira metdica e sistemtica as aes assistenciais, as quais receberam adeso
das instituies sociais e filantrpicas. No perodo, a Igreja Catlica, atravs do apostolado social, criou a Juventude Estudantil

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Catlica (JEC), a Juventude Operria Catlica (JOC) e a Juventude Universitria Catlica (JUC).
Fragilizado pelos sucessivos acontecimentos polticos, econmicos e sociais, o perodo da Repblica Velha termina com a deposio do presidente Washington Luiz e a posse de Getlio Vargas,
que chega ao poder apoiado pela elite industrial, pelo segmento militar e pelas camadas populares. O governo Vargas, instalado em
1930, caracteriza-se pela tentativa de organizar as relaes entre
capital e trabalho (Couto, 2008, p.95) e romper com a hegemonia
do caf em direo modernizao do Estado.
Nessa conjuntura, a Igreja encontrou novo espao para interveno na vida social e se aliou ao governo para reconquistar privilgios perdidos, tendo em vista que a temtica foi repudiada pelas
lideranas catlicas. O governo, por sua vez, apostou na capacidade
disciplinadora da Igreja para conter os movimentos reivindicatrios, e uniu-se a ela para resguardar a ordem social.
O Servio Social surgiu nesse momento histrico, de interveno do Estado na questo social, atrelada ao movimento de reunificao e recristianizao da sociedade. Esses acontecimentos
provocaram a vinculao da profisso com o catolicismo, ligao
esta que perdurou at os anos 1980, quando se iniciou o processo
de renovao da profisso no Brasil. O Servio Social legitimou-se
na diviso social e tcnica do trabalho, na produo de conhecimento e no reconhecido domnio no campo das polticas sociais.
Castro (2008, p.47) explica:
nesta tica que se deve visualizar a relao Igreja-Servio Social,
pois os vnculos daquela com o assistencialismo profissional fo
ram mudando de carter conforme as transformaes sociais reclamaram uma definio no s do assistencialismo catlico, mas
tambm, da doutrina social da Igreja, das suas polticas e relaes
de poder no bojo do novo quadro emergente de foras.

O Servio Social desponta no pas, especialmente em So


Paulo, onde as tenses da classe trabalhadora eram mais visveis.

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Em 1932, por iniciativa dos setores filantrpico e religioso, aps


identificar-se a necessidade de promover mudanas nas atividades
tradicionais de caridade, foi criado o Centro de Estudos e Ao Social de So Paulo (Ceas), que qualificava agentes para a prtica
social. Mestriner (2008, p.111) ressalta que derivam da as primeiras escolas de Servio Social, da demanda por servio tcnico
especializado para solucionar, ou ao menos amenizar, a questo social. De certa forma, a Constituio de 1934 expressa as tendncias e contratendncias desse perodo (Behring & Boschetti, 2008,
p.105). Na verdade, foi a primeira a apresentar a assistncia social
no seu texto.4
Artigo 138 Incumbe Unio, aos Estados e ao Municpio
nos termos das leis respectivas:
a)assegurar amparo aos desvalidos, criando servios especializados e animando os servios sociais, cuja orientao
procuraro coordenar;
b) estimular a educao eugnica;
c) amparar a maternidade e a infncia;
d) socorrer as famlias de prole numerosa;
e)proteger a juventude contra toda explorao, bem como,
contra o abandono fsico, moral e intelectual;
f)adotar medidas legislativas e administrativas tendentes a
restringir a mortalidade e a morbilidade infantis; e de higiene social que impeam a propagao das doenas transmissveis;
g)cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.
Artigo 141 obrigatrio, em todo o territrio nacional, o
amparo maternidade e infncia, para que a Unio, os Es4. A Constituio de 1934, antes mesmo de ser colocada em prtica, foi alterada
pelo texto da Constituio de 1937, que restringiu as disposies sobre essa
matria.

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tados e os Municpios destinaro um por cento das respectivas rendas tributrias. (Brasil, 1934, on-line)
As principais providncias desse governo foram tomadas com
relao ao trabalho, pela concesso de direitos trabalhistas rela
cionados a aposentadorias, penses, seguro-desemprego auxlios-doena, maternidade e famlia, alm de medidas de preveno e
socorro em acidentes de trabalho.
A poltica de seguridade social vincula-se fortemente s neces
sidades da grande indstria e, mais precisamente, quelas que utilizam capital intensivo. Essa vinculao pode ser identificada em
trs nveis: na organizao do mercado de trabalho, na reproduo
ampliada da fora de trabalho e na construo de pactos entre o
grande capital e os grandes sindicatos de trabalhadores, principalmente quanto concesso de salrios indiretos. (Mota, 1995,
p.129)

Uma das primeiras medidas de proteo social, do perodo,


aconteceu em 1930, com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, rgo que passou a fiscalizar e controlar as
aes referentes aos trabalhadores desses setores. Em 1932, foi instituda a carteira de trabalho, que se tornou documento de cidadania no Brasil. Porm, os trabalhadores que no tinham registro
em carteira, a exemplo dos trabalhadores rurais e autnomos, eram
excludos de todo tipo de direito social, originando a denominada
cidadania regulada e discriminatria.
Ainda no campo do trabalho, em 1943 foi criada a Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), legislao que regulamentou o
texto da Constituio Federal de 1937 e disps sobre a necessidade
do reconhecimento das categorias dos trabalhadores pelo Estado.
Essa consolidao trabalhista criou a carteira de trabalho, instituiu jornada diria de oito horas, frias remuneradas, salrio maternidade e criou a rea de segurana e a medicina do trabalho
(Couto, 2008, p.103).

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A CLT inspirava-se na Carta del Lavoro da era fascista de Mus


solini, propugnando o reconhecimento das categorias de traba
lhadores pelo Estado e atrelando sua organizao sindical ao
Ministrio do Trabalho. Estava, ento, desenhada a arquitetura
formal-legal da relao do Estado com a sociedade civil, e que
marcou profundamente o perodo subsequente de expanso fragmentada e seletiva das polticas sociais, que segue at 1964. (Behring & Boschetti, 2008, p.108)

No sistema pblico de previdncia, as aes comearam com


a extino das caixas de aposentadorias e penses (Caps), previstas na Lei Eloi Chaves, substitudas pelos institutos de aposentadorias e penses (IAPs), criados por categorias profissionais,
privilegiando algumas ocupaes, sobretudo a dos funcionrios
pblicos.
Dentre as principais medidas, adotadas no perodo, destaca-se a
criao dos institutos de aposentadorias e penses (IAPs). Os
IAPs, criados a partir de 1933, diferentemente das caixas, no se
vinculavam s empresas e sim s categorias profissionais mais expressivas no mercado de trabalho, para as quais sempre havia um
sindicato (martimos, bancrios, industririos, servidores do Estado, trabalhadores vinculados ao setor de transporte de cargas e
comercirios). (Mota, 1995, p.168)

Em 1930, tambm foi criado o Ministrio da Educao e Sade


Pblica, dando incio Poltica Nacional de Sade, com nfase nas
medidas preventivas atravs do combate s falhas em nutrio, saneamento bsico, assistncia mdica e educao sanitria. Na educao propunha-se inserir todas as crianas na escola, defendia-se o
ensino secundrio pblico, instalaram-se campanhas de educao
para adolescentes e adultos analfabetos, e investiu-se em cursos
tcnico-profissionalizantes e ensino superior, visando qualificao da mo de obra para a indstria crescente.

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Nesse contexto, cresceu a demanda por assistentes sociais


diplomados,5 com a perspectiva de que os profissionais graduados
atuassem na mudana de comportamento das famlias e pessoas,
para que melhorassem seus comportamentos e suas condies
quanto higiene, moral e sua insero na ordem social (Faleiros, 2007, p.13).
No discurso do governo, a questo social era reconhecida como
questo poltica, dever do Estado. Utilizou-se como estratgia de
ao o incentivo ampliao de entidades privadas sem fins lucrativos, mediante transferncia de recursos pblicos voltados manuteno dos servios prestados por aquelas entidades populao
carente.
Em 1942, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
sob o comando da primeira-dama do pas, com o objetivo de assistir famlias dos pracinhas envolvidos na Segunda Guerra Mundial. Gradativamente, essa instituio foi se tornando a principal
articuladora da assistncia social no Brasil, sem perder a marca inicial do clientelismo e assistencialismo.
A gesto pblica da LBA, centralizada, mantinha, at ser extinta, representao institucional em todos os estados da federao
e no Distrito Federal, prestando os seguintes servios: assistncia
jurdica; atendimento mdico social e materno-infantil; distribuio de alimentos para gestantes, crianas e nutrizes; assistncia
integral criana, adolescentes e jovens em servios de creche e
abrigo; qualificao e iniciao profissional; gerao de renda;
assistncia ao idoso e pessoa com deficincia; desenvolvimento
social, comunitrio, assessoria tcnica e financeira, atravs de convnios celebrados com entidades pblicas e privadas prestadoras
de servios na rea da assistncia social.

5. Em 1936, foi fundada a primeira Escola de Servio Social, na cidade de So


Paulo, e, gradativamente, nos anos 1940, foram surgindo outras nas capitais
dos estados brasileiros.

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O Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) era outra estrutura ligada assistncia social e tinha como atribuies: rea
lizao de pesquisas para levantamento de dados sobre a questo
social; participao na elaborao de critrios para partilha de re
cursos destinados s instituies assistenciais; proposio de po
lti
cas sociais a serem desenvolvidas; e organizao do Plano
Nacional de Servio Social nos setores pblico e privado.
O Conselho Nacional de Servio Social (CNSS) tampouco chegou
a ser um organismo atuante. Caracterizou-se mais pela manipulao de verbas e subvenes, como mecanismo de clientelismo
poltico. Sua importncia se revela apenas como marco da preo
cupao do Estado em relao centralizao e organizao das
obras assistenciais pblicas e privadas. (Iamamoto & Carvalho,
1986, p.256)

Ainda na dcada de 1940, foi criado o Servio Nacional da


Aprendizagem Industrial (Senai), com a finalidade de organizar as
escolas de aprendizagem para industririos, e o Servio Nacional
do Comrcio (Senac), tambm voltado educao profissionalizante das classes populares.
O Senai ser assim um misto de dois processos histricos de qualificao da fora de trabalho. Combinar para a reproduo da
fora de trabalho, enquanto tal a violncia simblica do sistema
escolar com a coero e o autoritarismo das unidades de produo.
O empresariado confiar aos verdadeiros educadores a tarefa de
aprimoramento dos tributos morais e cvicos da juventude operria. (Ibidem, p.264)

Essas medidas polticas de proteo e assistncia ao trabalhador representaram novo padro de respostas pblicas s necessidades sociais emergentes, que caracteriza o chamado Estado de
Bem-Estar Social ou Welfare State, em que o Estado se torna o

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principal agente de promoo social por meio da implantao de


um conjunto de aes pontuais inscritas nas polticas sociais.
O Estado de Bem-Estar Social passa a falsa ideia de que o Estado reconhece o protagonismo dos trabalhadores sobre as condies de explorao das relaes de trabalho. Para Schons (1999,
p.119), o Estado explicitamente chamado para arbitrar o conflito
entre o capital e o trabalho [] fazendo at mesmo algumas concesses classe trabalhadora [] para manter a tranquilidade e a
paz.
Para Sposati et al.,
o Welfare State o Estado de Bem-Estar Social foi a alternativa
histrica das sociedades capitalistas do ps-guerra para a resoluo das desigualdades sociais. A partir da ocorreu uma forma
combinada entre a chamada poltica econmica keynesiana e o
Welfare State. Enquanto aquela proporcionava um crescimento
sem precedentes regulado e estimulado as polticas sociais
amenizavam tenses e conflitos, potenciando a produo ou facilitando o consumo. (Sposati et al., 1987a, p.32)

Embora a assistncia social estivesse aparentemente presente


na proposta poltica do governo, a rea social permaneceu legada ao
setor privado mediante apoio financeiro do Estado.
Importante ressaltar que, com o incentivo do Estado, as organizaes assistenciais religiosas e filantrpicas deixaram de ser
prerrogativa da Igreja Catlica, e passaram a surgir entidades dirigidas por outras confisses religiosas, como adventistas, batistas,
evanglicas e espritas.
Entretanto, Vargas no consegue amenizar os efeitos causados
pelas turbulncias econmicas, polticas e sociais, e deposto em
1945, o que representou o fim da ditadura e o incio da democratizao do pas.
Esse ser um governo que terminar por produzir conciliaes,
negociaes elitistas, novas composies de fora e excluso da

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populao, fazendo o velho regime ainda que reformado conviver


com o quase novo []. (Mestriner, 2008, p.71)

Em 1946, no governo do general Eurico Gaspar Dutra (1946


1951) foi promulgada uma nova Constituio, considerada uma
das mais democrticas do Brasil. Apesar disso, o governo Dutra
no foi diferente; providenciou medidas pontuais na economia, e
a assistncia social ganhou aporte e reconhecimento de responsa
bilidade estatal atravs da criao do Servio Social do Comrcio
(Sesc) e o Servio Social da Indstria (Sesi).
O complexo Senai, Sesi, Sesc e Senac (Sistema S) difundiu
gradativamente a necessidade de contratao de assistentes sociais
para atuarem na educao social e moral dos alunos das escolas tcnicas de aprendizagem industrial.
Nessa estrutura, o Servio Social passou a realizar encami
nhamentos para entidades destinadas providncia de documentos
pessoais da demanda atendida pelo Sistema S, atendimento sade,
orientao familiar, atendimento em grupo, organizao de ati
vidades de lazer, alimentao suplementar, organizao de associaes de alunos; tpica atuao voltada adequao da mo de obra
jovem, necessria s caractersticas da indstria na poca. A proposta era introduzir nesses alunos os requisitos psicossociais necessrios reproduo da ordem capitalista, isto , produzir o
operrio ajustado a esse estgio de desenvolvimento da formao
econmico-social brasileira (Iamamoto & Carvalho, 1986, p.264).
Em 1951, Getlio Vargas retorna ao poder, mesmo com forte
oposio da ala conservadora e da atuao sindical, propondo um
tipo de gesto que procurou atuar mais sobre o sistema econmico
brasileiro, eliminando todos os fatores que pudessem atrapalhar os
caminhos da industrializao.
No segundo mandato pouco investiu nas polticas sociais. As
aes foram reduzidas a um conjunto de deliberaes pontuais nas
reas de sade, educao, previdncia, habitao e assistncia social, sem qualquer preocupao no aprofundamento das transformaes, necessrias questo social.

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Vargas cuidava de expandir a ao centralizadora do CNSS e


da LBA, que passaram a certificar as entidades sociais sem fins lucrativos e deliberar sobre o repasse de recursos financeiros a elas.
A insatisfao da sociedade com o aumento do custo de vida e a
oposio das lideranas econmicas e polticas da poca pem fim
ao segundo mandato de Vargas, culminando com o seu suicdio, em
1954.
Na sequncia, Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956-1961)
chega presidncia e apresenta projeto otimista de fazer o pas crescer cinquenta anos em cinco. O Programa de Metas de Kubitschek
priorizou o crescimento dos setores de energia, transporte, alimentao e indstria de base, dando pouca nfase assistncia social.
As principais metas, alm da construo de Braslia, podem ser
classificadas em trs grandes grupos. Primeiro, os investimentos
pblicos nas reas de energia e transporte. Segundo, a ampliao
ou instalao de novos e importantes segmentos de bens intermedirios, com destaque para as reas de siderurgia, cimento, minerais no metlicos, lcalis, papel e celulose, borracha e fertilizante.
E, finalmente, o conjunto de metas relacionadas indstria de
bens de capital, compreendendo a construo naval, a indstria
mecnica e a de material eltrico pesado, alm da indstria automobilstica. (Dedecca & Proni, 2006b, p.79)

Contudo, o setor industrial encontrou limites s inovaes tecnolgicas exigidas pelo mercado poca, impedindo-lhe acom
panhar o desenvolvimento dos pases avanados, situao que
intensifica a dependncia do pas com o exterior. O Plano de Metas
passou a ser mantido com capital estrangeiro, o que gerou dficit
pblico anunciando o fracasso na sustentao do crescimento.
A supervalorizao da poltica econmica em prejuzo da poltica social provocou o crescimento das tenses urbanas e rurais,
com destaque para os movimentos estudantis, que pleiteavam ensino superior pblico e apresentavam reivindicaes em favor da
poltica de reforma agrria.

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Na previdncia e assistncia social, o governo se interessou


pelos IAPs e manteve o abono familiar destinado s famlias numerosas, bem como os programas habitacionais iniciados nos governos anteriores.
Um conjunto de leis (Lei no 2.756/56, Lei no 3.470/58 e Lei
o
n 3.577/59) ampliou os incentivos s entidades sociais e filan
trpicas inscritas no Conselho Nacional de Servio Social (CNSS),
concedendo algumas isenes s instituies atravs do Certificado
de Fins Filantrpicos que isenta as entidades da contribuio da
cota patronal6 da Previdncia Social.
Essas medidas levaram as instituies sociais e filantrpicas
a se organizar juridicamente e regular os servios assistenciais,
aumentando o domnio de conhecimentos especficos e absorvendo, gradativamente, o profissional de Servio Social nessas orga
nizaes.
Em 1960, foi promulgada a Lei Orgnica da Previdncia Social
(Lops), que modifica a proteo social por meio da expanso do sistema particular de servios e benefcios desenvolvidos pelas in
dstrias de grande porte, pelas multinacionais, empresas estatais e
setor bancrio.
Na mesma ordem, foram desenvolvidas as polticas sociais do
presidente Jnio Quadros e do vice-presidente Joo Goulart, que
investiram em poltica anti-inflacionria baseada na industrializao e no incentivo agricultura.
O governo Joo Goulart (1961-1964), particularmente, ins
tituiu medidas de combate ao analfabetismo entre a populao
adulta, desenvolvendo cursos de educao popular com a utilizao
do mtodo Paulo Freire.7 Igualmente na sade, implantou servios
voltados a assistir a populao empobrecida, atuando na proteo
maternidade e infncia.

6. Cota patronal o recolhimento feito pelos empregadores Previdncia Social


sobre a folha de pagamento de seus trabalhadores.
7. Paulo Freire, educador e filsofo brasileiro, construiu mtodo de alfabetizao
voltado educao popular.

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Na assistncia social, continuava a expanso das entidades privadas sem fins lucrativos, incentivadas pelos convnios celebrados
com o governo.
Nesse momento histrico, o Servio Social encontrava-se engajado nas polticas sociais desenvolvimentistas, atuando nas cooperativas habitacionais em vrios projetos, como construo da casa
prpria em sistema de mutiro, produo de horta caseira e co
munitria, confeco de roupas e enxovais para recm-nascidos, e
grupos de melhorias nos bairros. Iamamoto & Carvalho (1986,
p.346) esclarecem que, nesse perodo, h, tambm, um signi
ficativo alargamento das funes exercidas por assistentes sociais,
em direo a tarefas, por exemplo, de coordenao e planejamento,
que evidenciam uma evoluo no status tcnico da profisso.
Todas essas prticas voltadas para o desenvolvimento comunitrio provocaram na categoria um conjunto de indagaes acerca da
identidade profissional, constatando a necessidade de se converterem as aes paliativas, at ento realizadas, em aes de natureza
transformadora, iniciando, assim, os primeiros passos para a reconceituao da profisso.
No entanto, a ausncia de impacto positivo das polticas sociais
diante de contradies e conflitos sociais, polticos e econmicos
resultou no movimento militar que implantou no Brasil o governo
totalitrio pelo Golpe de 1964, instalado, de acordo com Paulo
Netto (2008, p.33), para reverter o processo de democratizao
que estava em curso antes de 1964 (e de neutralizar os seus principais protagonistas).
A estrutura governamental imposta concedeu ao Estado maior
controle e poder, proibindo qualquer forma de manifestao social.
A proposta governamental da poca voltou-se ao crescimento econmico, gerando, por um lado, a estabilidade poltica, ordem e
segurana, e, de outro, marginalizao popular, desmobilizao
social, desarticulao das organizaes sindicais. Novamente, a
questo social passou a ser tratada de forma repressiva.
O novo modelo econmico e poltico que instaurou o Estado
autoritrio, centralizador, repressivo e cruel, levou a presidncia do

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pas, entre 1964-1985, a ser ocupada por uma sequncia de cinco


militares: general Humberto de Alencar Castelo Branco (1964
1967), marechal Arthur da Costa e Silva (1967-1969), general
Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974), general Ernesto Geisel
(1974-1979) e general Joo Batista Figueiredo (1979-1985).
Esse grupo de militares governou mediante reformas institucionais que ampliaram o controle e o poder do Estado, lanando o
Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg/1964-1966), estrategicamente formulado para neutralizar o processo democrtico, em
curso antes de 1964, e enfrentar a inflao crescente.
Investiu tambm na criao de agncias de crdito com o Banco
Nacional de Desenvolvimento Social (BNDS) e o Banco Nacional
da Habitao (BNH), com amplos poderes para definir gastos
prioritrios, e instituiu poupanas compulsrias como o Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), Programa de Integrao
Social (PIS) e Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (Pasep).
As aes assistenciais continuaram sendo utilizadas para amenizar as expresses das desigualdades sociais. As medidas sociais
de Castelo Branco consistiram na criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), em 1966, que unificou e centralizou as
aes da previdncia, passou a cobrir acidentes de trabalho e ampliou a previdncia aos trabalhadores rurais (pelo Funrural),8 s
empregadas domsticas, aos jogadores de futebol e autnomos.
Igualmente, o governo Costa e Silva, pelo Ato Institucional
o
n 5 (AI-5) e o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), reforou a ideia autocrtica da ditadura e centralizou ainda mais o
poder no Estado. Assim, o Estado autoritrio se une fortemente s
foras dominantes, colocando fim poltica de massas (Mestriner,
2008, p.154).
8. Lei no 4.214/63 Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural
(Funrural), era um sistema previdencirio especfico do trabalhador da rea
rural, mantido por tributo cobrado sobre o resultado da comercializao de
produtos agropecurios. Foi extinto em 1975.

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A poltica social voltou a atender os interesses econmicos, e os


servios passaram a ser ofertados por meio de critrios, especialmente o de renda, que excluam os mais empobrecidos.
De acordo com Pereira,
[] a partir de 1967, a poltica social deixou de configurar um
simples complemento ou extenso da economia e se afirmou como
um meio importante de acumulao de riquezas. Os programas
sociais que passaram a ser desenvolvidos desde ento tinham
como objetivo prioritrio atender aos interesses especficos da
economia de empresa, embora integrassem a ao estatal. Ou seja,
embora pblicos na sua gesto, tais programas tiveram a sua execuo privatizada. (Pereira, 2008a, p.136)

O governo Mdici prossegue com a mesma poltica econmica,


que, embora apresentasse bom desempenho, comeava a despertar
as primeiras preocupaes com o aumento da dvida externa e interna. O governo Geisel, sentindo os primeiros sinais de fracasso
do milagre econmico, denominao dada ao crescimento econmico da poca, instalou o I e o II Plano Nacional de Desenvolvimento. O primeiro propunha mudar o padro de desenvolvimento
industrial e, ao mesmo tempo, manter o crescimento econmico,
promovendo a economia nacional com a captao crescente de recursos externos em condies de alto risco.
O segundo plano buscava superar as dificuldades de conti
nuidade do crescimento e objetivava estabelecer um padro industrial semelhante ao dos pases avanados.
Esse plano trouxe fortes indicadores do empobrecimento da
classe trabalhadora, o que levou o Estado a apelar para as polticas
sociais com expanso de alguns programas, sobretudo nos setores
da sade e da previdncia, para abrandar as desigualdades sociais
latentes. Nesse perodo foi criado o Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social (MPAS) e instalado o Conselho de Desenvolvimento Social, ambos para enfrentamento da pobreza.

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Para Mota (1995, p.169),


[] a expanso dos sistemas particulares de proteo social se
dar, principalmente, nas grandes indstrias multinacionais, nas
empresas estatais (produtoras de bens e servios) e no setor bancrio. Tais iniciativas integram o sistema de proteo social vigente ps-1964, o qual era composto pelos servios prprios e/ou
agenciados pelas empresas, pelas entidades empresrias como Sesi,
Sesc e Senai, pelo complexo filantrpico e pela previdncia social
pblica. Uma nova diviso socioinstitucional de seguridade se
instala com base na formao de clientelas especficas para os
servios existentes, quais sejam: servios para os trabalhadores
das pequenas e mdias empresas nacionais; uma seguridade social
prpria do trabalhador da grande empresa, podendo ser uma estatal, um banco ou a moderna indstria automobilstica; e o INPS,
para os demais trabalhadores.

Em 1974, passa a ser concedida a renda mensal vitalcia para os


idosos pobres, no valor de meio salrio mnimo, momento em que o
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social incorporou a LBA
e a Fundao Nacional para o Bem-Estar do Menor (Funabem),
com o objetivo de imprimir diretriz pedaggica e assistencial s
crianas e aos adolescentes, abandonados e infratores, sob a tica
do modelo punitivo do Cdigo de Menores.
A assistncia social restringiu-se s aes desenvolvidas pela
LBA, apoiada na atribuio da responsabilidade social iniciativa
privada, atravs da ampliao dos benefcios concedidos s instituies sociais. Esse fato motivou a sociedade civil organizada a
constituir, formalmente, novas entidades filantrpicas (creches,
asilos, hospitais, abrigos e instituies dispensariais).
O Estado, por sua vez, passou a financiar programas e projetos sociais elaborados em gabinetes, de carter compensatrio,
sem qualquer base na realidade, configurando o chamado Estado
assistencial, descompromissado com o enfrentamento da questo
social.

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Nesse momento de ampliao das instituies e incorporao


das prticas assistenciais pelas instncias governamentais, o Servio Social, de acordo com Mestriner,
[] busca legitimar-se pelos resultados que produz, procurando
ultrapassar a concesso de auxlios financeiros e materiais, com
aplicao de tcnicas psicossociais para reduo da dependncia
do cliente, tal padro de ateno passa a ficar restrito a profissionais da rea, que nem toda instituio pode contratar. Esta teorizao e a maior racionalidade do Servio Social provocam uma
dicotomia entre promoo e assistncia, deixando esta ltima para
voluntrios e auxiliares sociais. (Mestriner, 2008, p.146)

Nesse contexto, o Servio Social, que desde os anos 1960 vinha


discutindo a metodologia e a ideologia da atuao profissional, promoveu, pelo Movimento de Reconceituao, vivido no final da
dcada de 1970 e incio dos anos 1980, a ruptura com as prticas
paternalistas e props atuao identificada, comprometida com os
interesses das classes populares. Um movimento que reclamou
nova base terico-metodolgica e negou a reproduo do Servio
Social dos pases da Europa e dos Estados Unidos.
A profisso passa a apoiar-se na perspectiva dialtica,9 aproximando a prtica da ideologia marxista, que determina repensar e
expandir a dimenso poltica da atuao profissional.
No plano do exerccio profissional, a esse movimento vivido no
final dos anos 1970 e incio da dcada de 1980, correspondeu um
avano significativo da prtica social, especialmente no sentido de
9. A noo de dialtica origina-se no pensamento clssico grego e retomada e
reformulada por Hegel. O finito deve, portanto, ser apreendido a partir do
seu oposto, o infinito, o universal, e essa relao entre o particular e a totalidade que Hegel denomina unidade dialtica [] aplicada aos fenmenos historicamente produzidos, a tica dialtica cuida de apontar as contradies
constitutivas da vida social que resultam na negao e superao de uma determinada ordem (Quintaneiro, Barbosa & Oliveira, 2002, p.28-9).

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que passou a ter um novo ponto de ancoragem, construdo com


base nas alianas com a classe trabalhadora. (Martinelli, 2008,
p.147)

O III Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais, em setembro


de 1979, evidenciou a mudana projetada na prtica profissional
quando, em assembleia geral organizada pelo Conselho Federal de
Assistentes Sociais (CFAS), decide-se que a mesa de honra seja
composta por representantes dos trabalhadores, em vez de autoridades polticas. Paulo Netto (2008, p.149) afirma que a partir da,
a interlocuo entre o Servio Social e a tradio marxista inscreveu-se como um dado da modernidade profissional.
[] no bojo do Movimento de Reconceituao, verifica-se a gestao de uma trajetria de ruptura com as marcas de origem conservadora da profisso. Ou seja, procura-se reorientar o potencial
da prtica profissional no horizonte dos interesses daqueles que
participam da sociedade atravs do seu trabalho. (Iamamoto,
2007a, p.123)

O ltimo presidente do perodo da ditadura, Joo Batista Figueiredo, assume o governo no bojo da crise do regime, adotando
uma poltica econmica recessiva em virtude da dvida externa,
fragilizando o Estado como protagonista do processo de desenvolvimento econmico.
Embora os planos econmicos adotados dessem nfase es
trutura industrial complexa, o setor brasileiro mostrava-se pouco
competitivo em virtude da insuficincia tecnolgica, frustrando o
projeto de industrializao.
O cenrio volta a favorecer os movimentos sociais para a redemocratizao com a reconstituio das organizaes populares, a
partir de discusses de problemas cotidianos e pontuais, como insuficincia de infraestrutura, falta de creche para filhos dos trabalhadores, precariedades dos transportes, aumento da violncia e
discriminao contra a mulher. Aes que foram ganhando fora,

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volume e passaram a reivindicar melhoria salarial, aumento de emprego, garantia e expanso de direitos sociais.
A dvida externa contrada no perodo leva adoo de mudanas na poltica econmica nacional a partir dos anos 1980. Na
negociao da dvida externa, foi assinado acordo com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), em que se adotou poltica de
ajuste financeiro, na lgica do crescimento da economia brasileira.
Dentre os instrumentos de controle da dvida estavam o corte
dos gastos pblicos, a emisso de moeda e a venda de ttulos do
Tesouro Nacional, medidas que alimentaram o processo inflacionrio, desencadeando efeitos sociais incontrolveis: desemprego,
precarizao das condies de trabalho, elevao dos ndices de
pobreza e vulnerabilidade social, aumento do nmero de famlias
chefiadas por mulheres e crescimento da criminalidade. Demandas
que emergem na contramo da poltica de cortes com gastos pblicos.
As polticas sociais do perodo tornaram-se mais seletivas, voltadas a atender os mais carentes dos carentes, reforando a prtica
assistencialista e clientelista. A insuficincia do Estado na oferta de
programas sociais levou expanso da participao da sociedade
civil nas aes assistenciais, provocando o desmonte da proteo
social, at ento mantida pelo poder pblico.
O corte nos gastos sociais foi se refletindo na desresponsa
bilizao do Estado com a questo social. A seguridade social no
Brasil passou pelo processo de privatizao das polticas de sade e
assistncia social, seguindo o iderio neoliberal.
A soluo encontrada pelo Estado no trato da questo social foi
a transferncia da execuo da poltica de assistncia social para as
organizaes no governamentais, atravs de celebrao de con
vnios e parcerias tcnicas e financeiras, que favoreciam a prtica
da filantropia e do voluntariado, historicamente presentes nas prticas sociais.
Os anos 1980 representam um perodo de crise para a economia brasileira; o pas, fortemente marcado pela pobreza e excluso social, tornou-se cenrio de transio do regime autoritrio

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para a retomada da democracia, quando surgiram os movimentos


de defesa dos direitos sociais e a campanha nacional pelas Diretas
J. Mediante processo de eleio via Colgio Eleitoral, abriu-se
espao para a participao de candidatos civis. Tancredo Neves foi
eleito, mas no chegou a governar, em decorrncia de seu fale
cimento, assumindo o vice-presidente Jos Sarney, que governou
no perodo 1985-1990, conhecido como a Nova Repblica.
Esse governo atingiu a popularidade por meio do Plano Cruzado, que consistiu no congelamento de preos e salrios, dando a
perversa noo de estabilidade econmica que, na verdade, acirrou
a precariedade de vida da populao.
Mestriner assinala:
[] o governo Sarney, empossado em 1985, pe em execuo um
quadro de reformas institucionais, visando ao desenvolvimento
econmico e o enfrentamento da questo social, num clima bastante conflituoso. Tal empreendimento vai ser ainda dificultado
pelo prprio estilo de governar de Sarney, sem agressividade e sem
foras para superar antigos compromissos e ganhar legitimidade.
(Mestriner, 2008, p.186)

Dentre as estratgias para enfrentar a pobreza, o governo reorganizou a Secretaria da Assistncia Social dentro do Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, dando nfase assistncia social
entre as polticas pblicas, ao que acabou no sendo viabilizada
pela falta de definio das fontes financiadoras.
Em 1985, atravs de decreto, cria a Secretaria Especial de Ao
Comunitria (Seac), subordinada ao gabinete da presidncia, com a
finalidade de elaborar e executar projetos sociais de baixo custo no
mbito da ao comunitria; por exemplo, lana o Plano Nacional
do Leite de Crianas Carentes, conhecido como o leite do Sarney,
distribudo gratuitamente para a populao, tendo como pblico-alvo crianas de zero a sete anos de idade, pertencentes a famlias
com renda mensal de at dois salrios mnimos.

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O governo do slogan tudo pelo social acaba reincidindo nas


prticas assistencialistas e emergenciais.
Assim, neste perodo, mantm-se o carter compensatrio, seletivo, fragmentado e setorizado da poltica brasileira, subsumida a
crise econmica, apesar do agravamento das expresses da questo
social. As propostas de reestruturao das polticas sociais, formuladas no mbito dos grupos de trabalho criados pelo governo
Jos Sarney destinados a repensar as polticas de previdncia,
sade, educao e assistncia social, no foram implementadas
[]. (Behring & Boschetti, 2008, p.144)

Nos anos 1980, o Servio Social avanou na proposta da atuao profissional voltada para os interesses da classe trabalhadora,
tendo como objetivo no mudar o comportamento ou meio, mas
contribuir para organizao e mobilizao social nas lutas especficas [] para derrotar o capitalismo (Faleiros, 2007, p.19).
Perodo que contou com a ampliao das escolas de Servio
Social, bem como cursos de ps-graduao brasileiros. Esse fato
contribuiu para o debate das diversas vertentes ideolgicas que
permeiam a profisso, como tambm para o crescimento de pesquisas na rea, interlocuo com as demais cincias sociais e, sobretudo, para significativa produo terica.
Na gesto militar de Figueiredo, instalou-se o processo impulsionado pela expressiva participao da sociedade para mudanas
estruturais em todas as reas das polticas sociais, com vistas a redefinir o sistema de proteo social brasileiro. Simultaneamente
reforma constitucional do pas, aconteceu o momento de trans
formao da economia mundial emergindo o processo de globalizao financeira e produtiva com ampla adeso por parte dos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, concepo que defendeu a
transferncia da execuo das polticas sociais para a sociedade civil
organizada e desresponsabilizou o Estado pelo trato da questo
social.

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Em meio a essa realidade, foi designada para o Congresso Nacional a redao da nova Constituio, que conviveu com presses
advindas dos segmentos com interesses afetados. Mas as articu
laes da sociedade nacional e de personalidades comprometidas
com o ideal democrtico levam promulgao da nova Constituio Federal, a 5 de outubro de 1988.
A Carta Magna instituiu o conceito de cidadania, reconhecendo cada brasileiro como sujeito de direitos civis, polticos, sociais, e anunciou um novo formato para a gesto e o financiamento
das polticas sociais, a partir de modelo descentralizado e partici
pativo.
O sistema descentralizado e participativo definido por Uga
(1991, p.97) como:
[] um processo de distribuio de poder que pressupe, por um
lado, a redistribuio dos espaos de exerccio de poder ou dos
objetos de deciso isto , das atribuies inerentes a cada esfera
de governo e, por outro, a redistribuio dos meios para exercitar
o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros, fsicos.

De acordo com Behring & Boschetti (2008, p.141):


[] a Constituinte foi um processo duro de mobilizao e contra-mobilizao de projetos e interesses mais especficos, configurando campos definidos de foras. O texto constitucional refletiu
a disputa de hegemonia, contemplando avanos em alguns aspectos, a exemplo dos direitos sociais, com destaque para a seguridade social, os direitos humanos e polticos, pelo que merece a
caracterizao de Constituio Cidad, de Ulisses Guimares
[].

Impe uma governabilidade social democrtica, participativa e


controlada, capaz de aproximar os servios e as aes pblicas das
necessidades da populao, considerando as particularidades de
cada territrio.

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Para Sposati & Falco (1990, p.18),


A descentralizao constitui igualmente uma excelente frmula
de organizao da ao do Estado. O desenvolvimento das funes do Estado de tal monta, que os organismos centrais de
deciso se encontram paralisados ou limitados em sua ao. No
caso brasileiro, certo que os interesses e as especificidades locais
foram e so pouco reconhecidas pelas aes do Estado federal.

A Constituio de 1988 dedica um captulo seguridade social, que passa a ser composta pelas polticas de sade, previdncia
e assistncia social (artigo 194).
Artigo 194 A seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos Sade,
Previdncia e Assistncia Social.
Pargrafo nico Compete ao Poder Pblico, nos termos da
lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV irredutibilidade do valor dos benefcios;
V equidade na forma de participao no custeio;
VI diversidade da base de financiamento;
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de
trabalhadores, empresrios e aposentados.
A assistncia social ganha seo especfica (artigos 203 e 204),
estabelecendo diretrizes a serem adotadas pela Poltica de Proteo
Social, de direito do cidado e dever do Estado. Conquista efeti-

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vada graas ao processo de luta e participao dos sujeitos dessa


poltica.
Nesse momento histrico, de reconhecimento da assistncia
social como poltica pblica de fato e de direito, o Servio Social
encontra-se diante do desafio de casar o projeto tico-poltico da
profisso com a Poltica Pblica de Assistncia Social sob a tica do
direito, da universalidade e do dever do Estado, condio legal pleiteada desde o movimento de reconceituao da profisso. Importante ressaltar ainda que a nova configurao da assistncia social
passa a demandar expressivo nmero de profissionais, no mais na
condio de executor, mas, de planejador e gestor da poltica de assistncia social.

As conquistas da poltica de assistncia social


A partir da Constituio Federal de 1988, a poltica de assistncia social ganha corpo de poltica pblica e passa a integrar o
Sistema de Seguridade Social, adquirindo carter de universa
lidade, uniformidade e equidade sob a responsabilidade do Estado
e a participao social nas tomadas de decises acerca dessa po
ltica.
Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que acompanha a palavra poltica, no tem uma identi
ficao exclusiva com o Estado, mas sim com que em latim se
expressa com res pblica, isto , coisa de todos, e, por isso, algo que
compromete, simultaneamente, o Estado e a sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a sociedade se
faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e
condies de exercer o controle sobre sua prpria reproduo
e sobre os atos e decises do governo e do mercado. o que pre
ferimos chamar de controle democrtico exercido pelo cidado
comum, porque um controle coletivo, que emana da base da so-

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ciedade, em prol da ampliao da democracia e da cidadania. (Pereira, 2007, p.222; grifo do autor)

No captulo da seguridade social, a Constituio (1988) prescreve no artigo 203 os destinatrios da assistncia social, e, no artigo 204, as fontes de financiamento e, sobretudo, as diretrizes a
serem adotadas.
Artigo 203 A assistncia social ser prestada a quem dela
necessitar, independentemente da contribuio seguridade
social, e tem por objetivos:
I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de
deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria;
V a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso, que comprovem
no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la
provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Artigo 204 As aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195, alm de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal, e a coordenao e
execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia
social;
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das
aes em todos os nveis.

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Historicamente, at 1988, a assistncia social no compunha o


conjunto de diretrizes do Estado, e as aes previstas eram legadas
s entidades sociais sem fins lucrativos, parcialmente financiadas
pelo Poder Executivo.
De fato, a Constituio de 1988 anuncia a assistncia social
como instituio constitucional integrada seguridade social, como
dever do Estado, por meio de polticas pblicas (Simes, 2009,
p.27), redefinindo o processo histrico da assistncia social no
Brasil, sinalizando para a ruptura com as prticas assistencialistas e
a viso fatalista da pobreza. So mudanas ocorridas em tempos de
acirramento da dvida externa do pas, provocando a emergncia da
pobreza que, na dcada de 1980, atingiu mais da metade da po
pulao nacional. Essa realidade contracena com o contexto mundial de afirmao da globalizao da economia, que tem como
modelo de nao o Estado mnimo, chocando-se com os princpios
da democracia inscrita na Constituio Federal.
Martins conceitua:
Simplificadamente, a globalizao pode ser entendida como o resultado da multiplicao e da intensificao das relaes que se
estabelecem entre os agentes econmicos situados nos mais diferentes pontos do espao mundial. Em outras palavras, trata-se de
um processo que, para avanar, requer a abertura dos mercados
nacionais e, tanto quanto possvel, a supresso das fronteiras que
separam os pases uns dos outros. (Martins, 2000, p.16)

O fenmeno da globalizao supe a liberdade nas relaes


entre os agentes econmicos mundiais, o que no plano ideolgico
ajusta-se ao pensamento liberal, que nesse momento passa a ser
chamado de neoliberalismo, o novo liberalismo, defendendo a proposta do Estado reduzido e a precarizao das polticas sociais.
O pensamento liberal produo ideolgica que reflete os interesses e as pretenses da sociedade burguesa aparecida com a Revoluo Industrial na Inglaterra [].

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[]
[] o pensamento liberal consagra as liberdades individuais,
a liberdade de empresa, a liberdade de contrato, sob a gide do
racionalismo, do individualismo e do no intervencionismo estatal na esfera econmica e social. (Vieira, 2007, p.186)

A primeira fase das polticas sociais brasileiras orientadas


pelos princpios democrticos e de direitos se iniciam com enfrentamento das contradies impostas pela nova ordem da economia
mundial.
Ao mesmo tempo, acontece a primeira eleio direta do pas
para Presidncia da Repblica, em 1989, com a vitria de Fernando Afonso Collor de Mello, um poltico que discursava na contramo das proposies da Constituio em vigor. Inspirado no
iderio neoliberal, que tem como princpio fundamental a liberdade econmica, o novo governo, em meio crise poltica e econmica dos anos 1990, adota um plano de estabilizao econmica, o
qual decreta troca da moeda de cruzeiro novo para cruzeiro, confisca contas correntes, cadernetas de poupana, inicia o processo
de desmontagem do setor estatal e passa o comando financeiro
para o capital privado.
As primeiras medidas do Plano Collor reduziram o papel do
Estado e instauraram as privatizaes, especialmente dos setores
de telecomunicao, energia eltrica, siderurgia e transporte, eli
minando as barreiras para o livre comrcio que permite entrada e
sada de capital estrangeiro no pas. Modelo econmico defendido
no Consenso de Washington realizado em 1989 e ao qual o Brasil
aderiu em 1990. Foi um evento que contou com a participao dos
presidentes eleitos da Amrica Latina, representantes do Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e Banco Internacional de Desenvolvimento (BID). No evento, foram apresentadas as reformas
econmicas em curso, baseadas nos princpios da liberdade econmica; da maximizao de lucros pela iniciativa privada em decorrncia da reduo de emprego, salrio e direitos sociais; aumento
do preo dos produtos bsicos e fragilizao dos movimentos so-

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ciais. Consequncias que afetam diretamente o trabalhador, reproduzindo a pobreza e a desigualdade social.
No entanto, o Plano Collor no deu sustentao a sua proposta
de governo, e o Brasil voltou a conviver com a inflao, a crise poltica, gerando a efervescncia dos movimentos sindicais e populares, num perodo grvido de possibilidades de aprofundamento
da democracia poltica e econmica, mas tambm repleto de tendncias regressivas e conservadoras ainda fortes e arraigadas na sociedade brasileira (Behring & Boschetti, 2008, p.143).
No campo social, apesar do discurso a favor dos descamisados
e ps descalos, Collor desencadeia o desmonte do sistema de
proteo social constitudo nos governos anteriores, afetando mais
diretamente a seguridade social, na tentativa de desvincular os benefcios sociais do valor do salrio mnimo. Tambm veta o projeto
de regulamentao da assistncia social, em 1990, cujo teor originaria a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas).
As aes nas reas da assistncia social centram-se em programas seletivos e focalizados de enfrentamento da pobreza, tarefa
atribuda, especialmente, sociedade civil organizada. Um dado
curioso que, no perodo de 1989 a 1991, foram registrados cortes
significativos nos recursos destinados LBA e, consequentemente,
s entidades sociais.
Nesse momento, o Servio Social se posiciona em terreno contraditrio: de um lado, a Constituio impondo reforma demo
crtica do pas e a garantia de um conjunto de direitos sociais, e, do
outro, as transformaes societrias sob a tica neoliberal, apontando para a fragilizao do trabalho e a refilantropizao.
Contradio que traz para o profissional de Servio Social no
vos desafios, amadurecimento e consolidao da profisso, por
meio da discusso e proposio de um projeto tico-poltico que
explicita os compromissos da categoria com autonomia e emancipao social dos indivduos. Importante esclarecer que a proposta
do projeto tico-poltico do Servio Social brasileiro vem sendo
construda desde o Movimento de Reconceituao (final dos anos

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1970), comprometendo a profisso com os interesses da classe trabalhadora, incluindo o processo de democratizao do pas.
Nitidamente, os discursos de Collor sinalizam para o Estado
mnimo e professam o iderio neoliberal. Mestriner afirma:
Sob a influncia das tendncias globalizantes da economia, que
marginaliza o Estado no processo de desenvolvimento, colocando
no mercado todo o poder de regulao, Collor endossa a agenda
pblica de priorizao do ajuste externo e da estabilizao da economia, subordinando questes como a reduo da pobreza, a
garantia de direitos sociais, a consolidao das instituies democrticas e a preservao do meio ambiente, prioridades para o pas
at ento e que colocavam o Estado no centro das proposies e
encaminhamentos. (Mestriner, 2008, p.199)

Do ponto de vista legal, o perodo proporciona a aprovao do


Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) Lei no 8.069, de 13
de julho de 1990 , e instaura a doutrina de proteo integral criana e ao adolescente, em substituio represso do Cdigo de Menores; porm, a operacionalizao poltica da lei demandou discusses e desafios nos anos subsequentes. Assim como a Lei Orgnica
da Sade (Lei no 8.080/90), que regulamenta os eixos da universalizao de acesso a todos e dever do Estado na sua conduo.
Dois anos aps a eleio, sucessivas denncias de corrupo do
alto escalo do governo e escndalos envolvendo a LBA, que supos
tamente estabeleceu convnios com instituies fantasmas, pem
fim ao governo Collor, atravs do processo de impeachment e a
posse do vice-presidente Itamar Augusto Cantiero Franco, que governa de 1992 a 1994, disposto a conter a inflao atravs da ela
borao do Plano Real, coordenado pelo ministro da Fazenda,
Fernando Henrique Cardoso.
A proposta tem como princpio manter o valor externo da
moeda e reconquistar a confiana do capital estrangeiro, baseada
em um programa de ajuste fiscal associado a um rol de medidas de

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atrao de capital externo, mediante abertura para as privatizaes, viabilidade das fuses, incorporaes de empresas e oferta de
prazos sedutores aos investidores internacionais.
O plano provoca queda acentuada das taxas de inflao, ao
mesmo tempo em que altera o projeto de desenvolvimento do pas
e impulsiona a integrao da nao ao mundo globalizado, chocando-se com os princpios da universalidade, da responsabilidade
pblica, da gesto democrtica e dos direitos sociais assegurados na
Constituio de 1988.
No caso da assistncia social, a regulamentao dos artigos 203
e 204 da Constituio de 1988 desencadeia vrios movimentos envolvendo trabalhadores da rea, sindicatos, organizaes no governamentais, profissionais liberais, partidos polticos, intelectuais,
parcelas da Igreja e universidades, organizados em grupos de estudo, fruns de discusso, comisses temticas, trabalhando para a
construo do projeto de lei para regulamentao da poltica.
O primeiro projeto de lei foi formatado em 1989, sob a autoria
do deputado Raimundo Bezerra, que, aps aprovado pela Comisso Temtica e pela Comisso de Finanas, seguiu para o Senado e foi integralmente vetado pelo presidente Fernando Collor
de Mello, em 1990.
Em abril de 1991, a matria volta a ser colocada em pauta no
Legislativo, passa por algumas alteraes e ganha apoio de outros
deputados federais. Nesse mesmo ano, em Braslia, impulsionado
por grande esforo empreendido pelos segmentos envolvidos na
construo da lei, foi realizado o primeiro Seminrio Nacional de
Assistncia Social. Desse evento surgiu a Comisso Nacional pela
Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), que construiu um documento denominado Ponto de vista que defendemos.
Em 1992, surge um novo projeto de lei, fruto do trabalho dessa
comisso, agora relatado pela deputada Ftima Pelaes, que, ao ser
apresentado, sofre ameaa de ao de inconstitucionalidade por
parte do procurador-geral da Repblica, dr. Aristides Junqueira,
inviabilizando a regulamentao da lei.

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De forma muito expressiva, os profissionais de Servio Social


participaram do processo de construo da lei de regulamentao da
poltica de assistncia social. O tema foi amplamente debatido no
Congresso Nacional de Servio Social realizado de 24 a 28 de maio
de 1992. Nessa poca, o Ministrio do Bem-Estar Social, dirigido
por Jutahy Magalhes Jnior, em parceria com a LBA, Sesc e Sesi,
promove encontros em todo o pas, articulando participao das organizaes da sociedade civil, da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) e do Conselho Nacional de
Segurana Alimentar, culminando na Conferncia Nacional de Assistncia Social, em junho de 1993.
O evento contou com a participao da vereadora de So Paulo
e assistente social Aldaza Sposati na plenria, a qual apoiou o projeto de lei, discutindo-o artigo por artigo; aprovado, ele foi enviado
ao Conselho Nacional de Seguridade Social. Aps reviso do contedo, a proposta foi encaminhada para o Ministrio do Bem-Estar
Social para aprovao do presidente Itamar Franco. Este, por sua
vez, o remeteu ao Congresso Nacional, que o apreciou e aprovou
em setembro de 1993, e, em novembro do mesmo ano, o Senado fez
o mesmo.
Assim, na gesto do presidente Itamar Franco e do ministro
Jutahy Magalhes Jnior, foi aprovada e publicada a Lei Orgnica
de Assistncia Social (Loas) Lei no 8.742, em 8 de dezembro de
1993.
A Loas inaugura uma nova era para a poltica de assistncia
social brasileira e cria o desafio da implantao de seus princpios e
diretrizes, sobretudo na construo de novos conceitos, culturas,
concepes e prticas.
A poltica de assistncia social passa a se afirmar sobre os paradigmas da garantia de direitos, da proteo social, do carter no contributivo, da responsabilidade estatal, da integrao com as demais
polticas pblicas e universalizao do acesso aos bens e servios.
No primeiro artigo, a Loas assegura que a assistncia social
prov mnimos sociais, reconhecendo a necessidade de garantir a

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proviso de benefcios eventuais dada a realidade de pobreza e miserabilidade instalada no pas. Sobre a questo dos mnimos sociais,
Sposati explica:
[] considero que h uma dupla interpretao de mnimos sociais: uma que restrita, minimalista, e outra que considero ampla
e cidad. A primeira se funda na pobreza e no limiar da sobrevivncia, e a segunda em um padro bsico de incluso []
[]
[] propor mnimos sociais estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir a
todos os seus cidados. Trata-se de definir o padro societrio de
civilidade. Neste sentido ele universal e incompatvel com a seletividade ou focalismo. (Sposati, 1997 apud Silva, Yasbek & Giovanni, 2006, p.126)

No captulo III, a Loas dispe sobre a organizao e gesto da


poltica de assistncia social, definindo as aes necessrias para
efetivao da descentralizao e participao da sociedade exigindo
que cada instncia de governo tenha uma estrutura operacional
composta por Conselho de Assistncia Social, Fundo Municipal de
Assistncia Social, rgo Gestor para comando nico da poltica
de assistncia social e do Plano de Assistncia Social.
No captulo IV, classifica os benefcios, servios, programas e
projetos de assistncia social, diferenciando-os enquanto prticas,
mas articulados ao sistema de proteo social.
Essa nova cultura em torno da assistncia social concebida na
gesto descentralizada, que atribui s esferas federal, estadual e
municipal a corresponsabilidade no financiamento e execuo da
poltica, elegendo o municpio como instncia dotada de capacidade tcnica e operacional para gerir o sistema municipal de assistncia social, dentro dos preceitos da municipalizao.
Na organizao da gesto, a Loas apresenta como competncias dos governos federal e estadual as funes normativas e a participao no financiamento da assistncia social, e, do municpio e

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Distrito Federal, a execuo das aes finalsticas da poltica. O


que Ferreira explica:
Aos municpios e ao Distrito Federal coube a carga mais pesada:
garantir o custeio e a implementao dos benefcios eventuais
(auxlio natalidade e morte), implementar os projetos de enfrenta
mento pobreza, atender s aes assistenciais de carter emer
gencial e prestar os servios assistenciais previstos na lei. (Ferreira,
2000, p.144)

A descentralizao no apenas forma de diviso de responsabilidade e de custeio da poltica, mas um modelo de governana
pautada no protagonismo da participao popular e do poder local.
Nesse sentido, a participao popular regulamentada com a
criao de instncias deliberativas como os conselhos de assistncia
social e as conferncias de assistncia social. A primeira rgo
deliberativo e permanente, de carter paritrio entre o poder pblico e a sociedade civil, com competncia para deliberar sobre a
poltica de assistncia social. A segunda, realizada a cada dois anos
pelas trs esferas de governo, mediante efetiva participao social,
tem como atribuio avaliar execuo, financiamento e gesto da
assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento da poltica.
Para Raichelis, a participao popular
Significa acesso ao processo que informa as decises no mbito da
sociedade poltica. Permite participao da sociedade civil orga
nizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e a arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do
acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo
critrios pactuados. (Raichelis, 1998a, p.40)

Embora esteja constitucionalmente reestruturada, a assistncia


social ainda preserva, nos anos 1990, a identidade com clientelismo
e compadrio, e, no que tange responsabilizao do Estado, a

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subor
dinao aos interesses econmicos e polticos. Continua
sendo praticada pela sociedade civil organizada e pelo Estado como
poltica no prioritria, sem definies claras de seus objetivos e
sem planejamento das aes e articulaes com outras polticas setoriais.
Para Sposati, Falco & Teixeira (1989, p.27),
Superar a assistncia social enquanto ajuda significa conferir-lhe o
estatuto de uma poltica social, isto , articul-la como proposta
universal. Embora no se tenha perspectiva de cristaliz-la como
forma discriminada de ateno, necessrio que esta ganhe nova
visibilidade, saia do limbo. Deve-se lembrar que, embora conte
com um aparato organizacional e oramentrio, a assistncia social pblica no se explica como uma poltica social medida que
esta conflito, oposio e contradio de interesses.

No nvel federal, at 1994, as conquistas da assistncia social


conferem ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
substituto do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), em parceria com a LBA, o poder de oferecer, aos estados e municpios,
programas de capacitao aos tcnicos da poltica, para viabilizar
prtica efetiva do sistema descentralizado e participativo.
Os estados e municpios iniciam a criao da estrutura tcnica
e operacional definida na Loas, mas os municpios, de modo muito
particular, limitam-se a transformar as antigas estruturas, prin
cipalmente os fundos sociais de solidariedade, coordenados pelas
primeiras-damas, em rgos gestores, sem proceder mudana
proposta pela poltica, favorecendo a permanncia das prticas
clientelistas.
Entretanto, a assistncia social avana enquanto poltica de
Estado e passa a ser espao de defesa dos segmentos mais atingidos
pela pobreza e desigualdade social. Essa conquista confronta-se
com a investida do pas na retomada do crescimento econmico
baseado nas ideias neoliberais, que defendem as propostas de
reduo do Estado no controle de alguns setores da economia e

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no desmonte das garantias constitucionais de universalizao do


acesso s polticas pblicas de sade, educao, previdncia e assistncia social.
O governo Itamar Franco, apesar de viabilizar a promulgao
das leis orgnicas das polticas sociais, no consegue ser criativo na
rea social, reproduzindo todo o legado dos governos anteriores,
no apresentando evoluo na garantia dos direitos sociais inscritos
nas normas vigentes.
Em 1995, o pas passa a ser presidido por Fernando Henrique
Cardoso, que instituiu o Plano Real, propondo alterao do projeto
de desenvolvimento e integrao da nao no contexto internacional da globalizao, tendo como eixo central a privatizao de
parte importante do patrimnio pblico; esse projeto gerou impactos negativos no campo do trabalho, no meio ambiente, na educao e, acumulativamente, problemas sociais.
Novamente o Brasil encontra-se em um processo fortemente
concentrador de renda, em que a economia prioriza a exportao,
produzindo cada vez mais bens de consumo para pases ricos. Esse
tipo de processo no gerou emprego e renda para a classe trabalhadora e ainda manteve altas taxas de juros.
No caso das polticas sociais, o governo administra atravs de
medidas provisrias, como o caso da MP no 813, de 1o de janeiro
de 1995, que extinguiu o Ministrio do Bem-Estar Social, a LBA e
o Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia (CBIA). A assistncia social passa a fazer parte da estrutura do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, gerida pela Secretaria de Assistncia
Social (SAS) e o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).
No mesmo ano, cria-se o Programa Comunidade Solidria,
com aes de combate misria no pas, priorizando atendimento
nas reas da alimentao e nutrio, desenvolvimento urbano atravs de saneamento bsico, habitao e desenvolvimento rural. O
programa ficou locado na Casa Civil e foi presidido pela primeira-dama, Ruth Cardoso.
A estratgia desse programa de ao coletiva, com apelo
solidariedade e parceria da sociedade civil e do Estado (Silva,

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2007, p.62; grifo do autor). O Comunidade Solidria envolveu


parcerias entre o Estado e iniciativas particulares da sociedade
civil, como organizaes no governamentais (ONGs), associaes comunitrias, empresas e fundaes, proposta divergente da
diretriz da Loas que versa sobre a primazia do Estado na conduo
da poltica. O Comunidade Solidria favoreceu o crescimento das
organizaes privadas, de interesse pblico, que passaram a assumir a responsabilidade pela melhoria da qualidade de vida da
populao. Esse programa tornou-se articulador de parcerias e
promotor de um novo relacionamento entre Estado e sociedade,
sob o apelo do voluntariado e incentivo ao exerccio da corresponsabilidade, incluindo a iniciativa privada no combate pobreza e
excluso social.
Buscando legitimar a descentralizao e a participao popular
prescrita na Loas, o Conselho Nacional de Assistncia Social con
vocou, em novembro de 1995, a I Conferncia Nacional de As
sistncia Social, realizada em Braslia, com a presena de 1.069
participantes; o objetivo era avaliar os avanos da poltica nos dois
primeiros anos de implantao da Loas e propor diretrizes para o
aperfeioamento da assistncia social.
Essa primeira conferncia obteve pouca participao dos conselhos de assistncia social, dada a herana histrica, poltica e cultural do pas no que se refere a espaos efetivos para a participao
social.
Em 1997, foi aprovada a Medida Provisria no 1.473-30, que
propunha alterar o perodo para a realizao das conferncias de
assistncia social de dois para quatro anos, mas, como j estava
prevista a II Conferncia, foi desencadeado amplo movimento dos
conselhos municipais, implantados em 65,4% dos municpios
brasileiros, para sua concretizao. Assim, realizou-se a Reunio
Ampliada do CNAS, em abril de 1997, com a convocao da
II Conferncia Nacional de Assistncia Social, tendo por tema O
sistema descentralizado e participativo da assistncia social construindo a incluso universalizando direitos.

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No mesmo ano foi aprovada a primeira norma operacional bsica de assistncia social (NOB/97), que estabeleceu condies
para garantia de eficcia e eficincia da gesto descentralizada da
assistncia social. Na sequncia, em 1998, foi aprovada nova NOB,
e esta ampliou as atribuies do Conselho Nacional de Assistncia
Social, propondo a criao da Comisso Intergestores Tripartite
(CIT), de carter consultivo, composta por gestores representantes
dos trs nveis de governo, com competncia para pactuar sobre a
gesto da poltica de assistncia social da Unio, dos estados e dos
municpios.
A ampliao do nmero de conselhos municipais de assistncia social implantados aps a primeira Conferncia Nacional
justifica-se por ser condio imposta pela Instruo Normativa
CNAS no 1/1997 para repasse de recursos aos municpios, implantao e funcionamento de conselhos, planos e fundos de assistncia
social.
Entretanto, a ausncia de definies claras acerca da poltica de
assistncia social no leva em considerao a Loas e fomenta a permanncia das prticas solidrias nessa poltica, que, conforme Sposati, Falco & Teixeira (1989, p.17), constitui um conjunto de
programas, atividades desconexas em que as aes ganham valor
em si mesmas, e no pelas alteraes que ocasionam nas condies
de reproduo social.
O Brasil chegou ao final do milnio convivendo com os de
safios de participar do processo de globalizao enquanto economia
competitiva, erradicar as desigualdades sociais instaladas ao longo
de sua trajetria, e promover a democracia garantida na Carta
Magna de 1988.
Dando continuidade ao processo histrico da poltica de assistncia social, em 2001 o CNAS organizou a III Conferncia Nacional de Assistncia Social, com o tema central A poltica de
assistncia social: uma trajetria de avanos e desafios. A conferncia abordou trs eixos temticos: controle social, financiamento
e gesto social. Nesse espao democrtico, os participantes repu-

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diaram a forma adotada pelos governos federal e estaduais na implantao da poltica de assistncia social, que contraria o princpio
de descentralizao estabelecido na Loas.
O repdio esteve diretamente relacionado aos investimentos
priorizados pelos governos federal e estaduais, cujos repasses de recursos desrespeitaram os planos municipais de assistncia social.
Os recursos transferidos aos fundos municipais ocorreram com valores pr-definidos, projetos e metas estabelecidos. Dentre as proposituras dessa conferncia, encontram-se a eliminao de pacotes
de programas prontos, o fim da liberao de verbas carimbadas e
aes sobrepostas.
O relatrio final da III Conferncia Nacional props, ainda, a
definio do conceito de mnimos sociais, assegurado no artigo 2o,
pargrafo nico da Loas, temtica que se arrastou at a aprovao
dos pisos propostos na Poltica Nacional e Norma Operacional Bsica de 2005.
Em 2001, o governo criou o Programa Bolsa Escola, programa
nacional de garantia de renda, vinculada educao e voltada ao
enfrentamento da pobreza. Consistia na transferncia de recursos
s famlias pobres e em situao de excluso, condicionada ao retorno e permanncia de crianas na escola.
Na viso dos crticos, o Bolsa Escola tinha carter compen
satrio e residual; para seus idealizadores, tratava-se de programa
de redistribuio de renda. Com ele, criou-se o Cadastro nico,
documento informatizado de identificao do pblico-alvo a ser
atendido nos programas Bolsa Escola, Renda Mnima, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), todos
programas de transferncia de renda direta aos grupos familiares
em situao de vulnerabilidade social.
Podem-se registrar como avanos na poltica de assistncia social, no perodo, a luta da sociedade pela garantia dos direitos
socioassistenciais previstos na Loas; a expanso do Benefcio de
Prestao Continuada aos idosos e pessoas com deficincia; o processo de descentralizao da poltica mediante a organizao tc-

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nica operacional dos estados e municpios; a atuao parcial dos


conselhos de assistncia social nas trs esferas de governo e o cofinanciamento da poltica de assistncia social pela Unio, pelo Distrito Federal, pelos estados e municpios, embora sem percentual
definido em lei.
Nos dez anos subsequentes Loas, no se pode negar a mudana de paradigma da filantropia e benevolncia para a concepo
de direitos. Porm, constata-se que as prticas conservadoras persistem no interior da poltica de assistncia social, inviabilizando a
consolidao de direitos. Do mesmo modo, as aes sociais permaneceram segmentadas, seletivas e fragmentadas, focadas nos mais
pobres entre os pobres, sem contar a fragilidade da atuao das instncias de controle social da poltica, especificamente na esfera
municipal.
Nesse cenrio, o Servio Social, de modo particular, vem ocupando papel de destaque por ser a categoria que melhor se insere
nesse campo de respostas para as diferentes expresses da questo
social contempornea. Nesse espao abrem-se as possibilidades do
exerccio profissional comprometido com a autonomia e emancipao da populao subalternizada, princpio predominante no
Cdigo de tica da profisso.
A Loas, ao trazer para o centro do debate os direitos, dispo
nibiliza ao profissional de Servio Social instrumento legal para
viabilizar o acesso cidadania. Sem ignorar as determinaes scio-histricas e ideopolticas, contraditrias aos princpios da poltica
de assistncia social, a atuao competente, tica, com base em metodologias adequadas, torna-se o caminho correto para o assistente
social viabilizar acesso aos direitos e garantir o protagonismo dos
usurios da poltica.
Em 2003, Luiz Incio Lula da Silva passou a presidir o pas.
Essa mudana poltico-governamental construiu o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, instrumento de planejamento estratgico
que expressa diretrizes polticas e econmicas, permite visualizar
aes e metas de governo para os quatro anos de mandato. O PPA
foi estruturado mediante participao popular: pela primeira vez,

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o governo federal abriu-se para um debate democrtico com a sociedade e seus diversos segmentos (Freire, 2008, p.140).
No entanto, Lcia Freire (2008, p.155) conclui que:
[] apesar de ter sido um processo interessante, evidente que o
PPA no incorporou as sugestes ali formuladas de inverso de
prioridades. Tanto que aqueles que participaram dos debates nas
consultas e plenrias lanaram uma nota de protesto pela no
incorporao da maioria das propostas discutidas, configurando
um processo pouco substantivo.

Na rea social, o governo adotou, como estratgia de enfren


tamento pobreza, o Programa Fome Zero, proposta que tem
como principal objetivo implantar uma poltica de segurana alimentar e nutricional voltada a atender brasileiros em situao de
carncia alimentar ou vulnervel a ela. O Fome Zero parte do
princpio do direito alimentao como dever do Estado e conjuga
com o artigo primeiro da Loas, que assegura atendimento s necessidades bsicas.
O problema da fome no Brasil, afeto assistncia social, apresenta um percentual intolervel e exige medidas radicais e emergen
ciais, porm trata-se de questo estrutural diretamente relacionada
pobreza, que no pode ser resolvida com programas focados somente nas demandas sociais. O Programa Fome Zero, coloca na
agenda pblica e em evidncia na sociedade a desigualdade e concentrao de renda no Brasil (Silva, Yasbek & Giovanni, 2006,
p.127).
Os programas de transferncia de renda so outra estratgia
adotada na assistncia social. A equipe governamental, ao avaliar
os programas sociais em curso, optou por sua unificao e, em
2003, transformou o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale Gs e
Carto-Alimentao no Programa Bolsa Famlia.
Esse programa mantm as disposies dos programas anteriores, ou seja, de permanncia e retorno escolar de crianas e adolescentes, acompanhamento sistemtico da sade de crianas e

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gestantes, acrescidas da participao do grupo familiar em aes


socioeducativas de assistncia social.
O Bolsa Famlia elevou o valor monetrio do benefcio, expandiu a idade de cobertura para filhos, at quinze anos de idade, e
introduziu o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), recurso
repassado aos municpios, regularmente, para manuteno das
atualizaes do programa e desenvolvimento de trabalho socioe
ducativo com os beneficirios.
No momento de desenhar a proposta, a ala defensora das polticas sociais do pas teve como maior desafio garantir a todos os
brasileiros os direitos assegurados na Constituio Federal e regulamentados pela Loas. Processo que desencadeou inmeras discusses no mbito nacional, visando reestruturao da poltica de
assistncia social.
A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, organizada
pelo CNAS em sintonia com o Ministrio do Desenvolvimento Social, foi realizada em Braslia em 2003, apontando como principal
deliberao a construo do Sistema nico da Assistncia Social
(Suas), o que originou o novo texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), em 15 de outubro de 2004, atravs da Resoluo no 145 do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome.
O Suas vem sedimentar as intenes da Loas e marcar nova
etapa da proteo social, apresentando com maior clareza os procedimentos para implementao da poltica de assistncia social.
Esse sistema regula e organiza a assistncia social pela universalizao dos direitos, da igualdade de acesso aos servios, sem
qualquer discriminao, respeita a diversidade das regies e fortalece as relaes entre Estado e sociedade civil.
No texto da Poltica Nacional de Assistncia Social, o Suas
materializa o contedo da Loas, cumprindo no tempo histrico
dessa poltica as exigncias para a realizao dos objetivos e resultados esperados que devem assegurar direitos de cidadania e incluso social []. Define e organiza os elementos essenciais e

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imprescindveis execuo da poltica de assistncia social possibilitando a normatizao dos padres nos servios, qualidade no
atendimento, indicadores de avaliao e resultados, nomenclatura
dos servios e da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estru
turantes e de subsistemas conforme descrito []. (Brasil, 2004,
p.33)

Para a operacionalidade da poltica, prev o uso de tecnologia


de informao como forma de elaborao, avaliao e monitoramento das prticas assistenciais e seus resultados.
O novo desenho da poltica de assistncia social padroniza nomenclaturas e pisos de proteo, regulamenta programas, projetos,
servios e aes socioassistenciais em todo o territrio nacional,
evitando paralelismos e disperso de recursos.
No Suas, os usurios da poltica de assistncia social so famlias, indivduos e grupos que se encontram em situao de vulne
rabilidade, risco social e pessoal, decorrentes de rompimento ou
fragilidade de vnculos familiares e comunitrios.
Esse sistema define e organiza a assistncia social em todo o
territrio nacional estabelecendo que a proteo social garanta:
sobrevivncia: atravs de acesso a renda monetria que
possibilite a sobrevivncia;
acolhida: mediante garantia de proviso das necessidades
humanas bsicas, dignidade;
convvio familiar: baseado no preceito de que a unidade familiar a base para o desenvolvimento de potencialidades,
subjetividades coletivas, construo cultural e poltica.
A proteo social tem como base organizacional a matricidade
sociofamiliar, a territorializao, a proteo proativa, integrao
seguridade social e das polticas sociais e econmicas; e preconiza
que os programas, projetos, servios, aes e benefcios previstos
nos artigos 22, 23, 24 e 25 da Loas tenham como foco prioritrio a

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famlia, seus membros e indivduos, respeitando-se as caractersticas territoriais onde se encontram.


Por essa tica, cabe proteo social garantir que o ncleo familiar seja capaz de promover a acolhida de seus membros, a convivncia, a autonomia, a sustentabilidade e o protagonismo desses
indivduos.
A territorializao significa o reconhecimento da presena de
mltiplos fatores sociais e econmicos que levam o indivduo e a
famlia a situao de vulnerabilidade, risco pessoal e social (Brasil,
2005c, p.132).
O princpio da proteo proativa consiste no conjunto de aes
socioassistenciais capazes de reduzir as situaes de risco social efetivadas, especialmente na proteo social bsica.
A integrao das polticas sociais e econmicas caracteriza-se
pelas aes conjuntas entre elas enquanto dinmica da gesto da assistncia social.
O instrumento regulador do Suas a Norma Operacional Bsica NOB/Suas, que foi instituda pela Resoluo CNAS no 130,
de 15 de julho de 2005, e estabelece as condies para garantir sua
eficcia, apresenta conceitos, define estratgias, princpios e diretrizes para a sua operacionalizao.
A Poltica Nacional de Assistncia Social define como usurio:
[] cidados e grupos que se encontram em situao de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlia e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade:
ciclo de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas;
uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria
ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social. (Brasil, 2004, p.86)

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Passam a ser funes da assistncia social a proteo social nas


categorias bsica e especial, a vigilncia social e a defesa social e institucional.
A proteo social bsica tem por objetivo prevenir situao de
risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies,
e pelo fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. O
equipamento executor dessa proteo o Centro de Referncia da
Assistncia Social (Cras), unidade estatal que organiza e coordena a
rede de servios socioassistenciais de proteo social bsica.
A proteo social especial subdividida em mdia e alta complexidade. primeira cabem os servios ofertados s famlias e
indivduos com direitos violados, mas cujos laos familiares e comunitrios no foram rompidos. A alta complexidade garante
proteo integral: moradia, alimentao, higienizao e trabalho
protegido para famlias e indivduos que se encontram sem referncia, em situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu
ncleo familiar e comunitrio. Esses servios so oferecidos no
Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social (Creas)
enquanto unidade pblica estatal de prestao de servios especializados e continuados.
A defesa social e institucional aponta para integrao e articulao da assistncia social com a sade e previdncia, sob a tutela da
seguridade social, como forma de assegurar a efetivao dos direitos
socioassistenciais e sua defesa, atravs dos mecanismos de ouvidoria, conselhos, centros de referncia e outros espaos de execuo
da assistncia social.
J a vigilncia social visa ao conhecimento das situaes de
vulnerabilidade social que incidem sobre a populao de determinado territrio, criando formas de sistematizao de informaes,
construo de indicadores que evidenciem demandas prioritrias a
serem trabalhadas pela assistncia social.
O Suas prope a gesto descentralizada e participativa, com
novo desenho, deixando claras as atribuies e competncias do
Estado nos trs nveis de governo, que sero to mais efetivas

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quanto maior a ampliao dos espaos de participao e controle da


sociedade.
Trata-se, portanto, de uma nova verso para a relao entre o
pblico e o privado, que se estabelece atravs de aes integradas
e articuladas entre a sociedade civil e o Estado. Outro ingrediente
fundamental na relao pblico-privado e na reorientao da poltica a consecuo da assistncia social em sistema de rede socio
assistencial, ou seja, o conjunto integrado de aes da iniciativa
pblica e privada para ofertar programas, projetos e servios na
proviso da proteo social.
A Loas, no artigo 24, define como programas aes inte
gradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios
e os servios assistenciais.
No artigo 25, considera projetos os investimentos que buscam
subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que garantam
meios, capacidade produtiva e de gesto para melhoria da qua
lidade de vida dos grupos populares. J os servios (artigo 22)
compreendem as atividades continuadas, voltadas para as neces
sidades bsicas, que visem melhoria da qualidade de vida da
populao.
No sentido de potencializar a capacidade gestora dos entes federativos, o Suas elege requisitos para a gesto da Unio, dos
estados e do Distrito Federal. Atribui trs nveis para os muni
cpios: inicial, bsico e pleno. Cada nvel apresenta requisitos e
responsabilidades para o repasse do cofinanciamento (federal e estadual) e garante a autonomia deles, capacidade que os municpios
comprovam por meio do aprimoramento da gesto da assistncia
social.
As comisses intergestores bipartites (CIB) so regulamentadas como instncias formais de negociao e pactuao dos nveis
de gesto dos municpios, organizadas dentro dos estados, compostas por representantes indicados pelo rgo gestor estadual de
assistncia social e gestores municipais indicados pelo Colegiado

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Estadual de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas)


ou congnere.
Na PNAS, os municpios brasileiros so classificados por
porte, de acordo com o nmero de habitantes:
Municpio de pequeno porte I, com populao de at
20.000 habitantes.
Pequeno porte II, com populao entre 20.001 a 50.000
habitantes.
Mdio porte, com populao entre 50.001 a 100.000 habitantes.
Grande porte, com populao entre 100.001 a 900.000 habitantes.
Metrpole, com populao superior a 900.000 habitantes.
Os princpios organizativos do Suas reforam a democratizao do Estado, a promoo de maior justia social, polticas mais
eficientes e distribuio mais equitativa dos servios pblicos para
toda a populao.
Silveira (2007, p.62) descreve:
Afirmar que a assistncia social deve ser socialmente assumida no
bojo de um projeto poltico emancipatrio no significa que ela
isoladamente enfrenta e supera a excluso, a pobreza e outras
expresses da desigualdade. preciso reconhecer os limites das
polticas sociais na alterao das estruturas de poder e nos determinantes geradores das demandas por direitos. No obstante, essa
poltica tem um potencial estratgico na ampliao do sistema de
proteo social e da conscincia crtica.

O Suas consolida o modelo de gesto compartilhada, cofi


nanciamento e cooperao tcnica, estabelecendo diviso de res
ponsabilidades entre os vrios nveis de governo, respeitando a
diversidade das regies decorrente de caractersticas culturais, socioeconmicas e polticas.

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Na assistncia social, o compromisso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) tornou-se proposta
preliminar da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos
do Suas10 (NOB/RH) que, aps longo debate, teve seu texto final
aprovado em dezembro de 2006.
A NOB/RH/Suas consolida os princpios e diretrizes na
cionais para gesto de recursos humanos na poltica de assistncia
social, no mbito do Suas, normatiza preceitos ticos para os trabalhadores da assistncia social e define equipes de referncia para
atuarem na poltica. Dentre as aes asseguradas, prope capacitao continuada de recursos humanos, estabelece a criao de
planos de carreira, cargos e salrios, extensivos aos trabalhadores
das entidades e organizaes de assistncia social no governamentais. O financiamento da gesto de recursos humanos responsabilidade e atribuio dos gestores federais, estaduais, municipais e do
Distrito Federal, encarregados da organizao do Cadastro Nacional dos Trabalhadores do Suas (CadSuas), bem como do controle social da gesto de recursos humanos e formalizao das
regras de transio em cada uma das instncias de governo.
No perodo compreendido entre 2006 e 2009, o Suas ganhou
efetividade nas funes de vigilncia e defesa social, atravs do
Suasweb,11 um sistema de tecnologia da informao (TI) de acesso
universal onde so lanadas e acessadas informaes relativas a
gesto, planejamento, execuo, avaliao, prestao de contas fsicas e financeiras da poltica de assistncia social nacional, possi
bilitando consultas, pesquisas e dados sobre a Rede Suas. Essa
medida originou a Poltica de Tecnologia e Informao do MDS,
construda coletivamente pelos membros do Comit Gestor de
Tecnologia e Informao, constitudo a partir de 2005 com a misso
de aprimorar ferramenta capaz de coletar, transferir, processar,

10. Sobre essa temtica, consultar MDS/CNAS, Resoluo no 269, de 13 de


dezembro de 2006.
11. Aspectos regulatrios desse processo esto publicados na Portaria no 459/2005
e traduzidos no Manual de Orientao Tcnica do Suasweb (Brasil, on-line).

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produzir informaes e comunicar sociedade o papel, as funes e


os resultados do trabalho do MDS na construo do Suas.
Com o objetivo de fortalecer o controle social da poltica de
assistncia social exercido pelos conselhos, tornando-os espaos
de disputa de ideias, pactuao, deliberao e participao efetiva
na agenda do Estado, foi editada a Resoluo CNAS no 237 de
dezembro de 2006, que dispe as diretrizes para estruturao, reformulao e funcionamento dos conselhos de assistncia social.
Essa resoluo fortalece as atribuies dos conselhos e reitera o
compromisso assumido pelos conselheiros, representantes do po
der pblico e da sociedade civil, para deliberar e interferir na
agenda governamental e direcionar a assistncia social para a
universalidade de acesso.
No ano de 2007, a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social desenvolveu o tema Compromissos e responsabilidades para
assegurar proteo social pelo Suas, debateu e deliberou sobre os
subtemas: plano decenal; direitos socioassistenciais, controle social
e protagonismo dos usurios; financiamento; gesto do trabalho e
intersetorialidade entre as polticas sociais. A temtica implicou,
essencialmente, a avaliao do Suas nas esferas municipal, estadual,
federal, enfatizando dificuldades, desafios e avanos na implantao do sistema.
O relatrio final ressalta que essa conferncia representou o
primeiro momento de avaliao do Suas, e ela entrou para a histria
da Poltica Nacional de Assistncia Social, em que, coletivamente,
foram confirmados pactos para a edificao da assistncia social
sob os princpios, diretrizes e eixos norteadores do Sistema nico
de Assistncia Social.
A VII Conferncia Nacional de Assistncia Social aconteceu
em 2009 e teve, como tema central, Participao e controle social
no Suas; promoveu debate e deliberao sobre os eixos: processo
histrico da participao popular no pas; trajetria e signif icado
do controle social na poltica de assistncia social; protagonismo do
usurio, o seu lugar poltico no Suas; conselhos de assistncia social

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e o Suas; bases para garantia do financiamento da assistncia so


cial; democratizao da gesto do Suas; entidades de assistncia
social e o vnculo Suas; e trabalhador do Suas.
Embora o relatrio final dessa conferncia no tenha sido
disponibilizado a tempo para a realizao do presente estudo, as
propostas encaminhadas pelas Conferncias Municipais paulistas
Conferncia Estadual apontam para a necessidade de monitoramento e avaliao mais efetivos, a consolidao das deliberaes
dos conselhos pelo poder executivo, a capacitao continuada dos
trabalhadores do Suas, a criao de novos espaos de participao e
protagonismo dos usurios nas decises da poltica, entre outros.
Outra conquista do Suas refere-se Resoluo no 109, de novembro de 2009, que aprova a Tipificao Nacional de Servios
Socioassistenciais12 que passam a ser organizados por nveis de complexidade, com definio precisa sobre os servios da proteo social bsica e especial. O documento (que culmina com a redao do
Projeto de Lei do Senado no 20,13 de outubro de 2009, aprovado em
maio de 2010) define os parmetros nacionais para inscrio de
entidades e organizaes de assistncia social, bem como dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais nos conselhos de assistncia social dos municpios e do Distrito Federal.
Regulamenta tambm o artigo terceiro da Loas, que, pela sua amplitude, no deixava clara a definio de entidades e organizaes
de assistncia social.
Com vistas ao avano na implementao do Suas, torna-se importante realizar anlise reflexiva sobre a vontade poltica dos
governantes na direo da democracia, da participao popular e
desconcentrao do poder.
A plena consolidao desse sistema requer gesto participativa
mediante aprimoramento da capacidade gerencial e fiscal dos entes
12. Sobre esse aspecto, consultar MDS/CNAS, Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009.
13. Consultar MDS/CNAS, Resoluo no 16, de 5 de maio de 2010.

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federativos, conhecimento aprofundado da realidade dos territrios e construo de metodologias de trabalho social, estimuladoras
da autonomia e cidadania dos seus usurios.
Sem dvida, o Suas abre novo espao de interveno para o
assistente social, colocando-lhe como desafio profissional transpor
as tradicionais linhas de atuao terico-metodolgicas, tico-polticas e tcnico-instrumentais, e decifrar, na concretude da prtica
profissional, as possibilidades de a poltica de assistncia social
tornar-se instrumento material e efetivo de transformao social.

A organizao dos estados para consecuo da


poltica de assistncia social
A Constituio Federal de 1988, ao legitimar o regime democrtico no Brasil pelos princpios de descentralizao e participao
social, instituiu novo desenho para as polticas sociais e apontou
para a necessidade do reordenamento institucional dos estados
para implementao dessas polticas.
No caso particular da poltica de assistncia social, a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas/1993) normatiza o artigo 204 da
Constituio Federal e enuncia a descentralizao, a participao
da populao, a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo e
as diretrizes para a organizao da poltica em todo o territrio nacional. A Poltica Nacional de Assistncia Social institui o Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), reafirma as diretrizes contempladas na Loas e apresenta a releitura das competncias e responsabilidades nos trs nveis de governo.
Nessa ordem, para a compreenso do processo de participao
popular e descentralizao das polticas sociais nos estados, faz-se
importante observar que desde a Proclamao da Repblica, em
1889, regimentada na Constituio da Repblica dos Estados
Unidos do Brasil de 1891, o Estado brasileiro adotou como forma
de governo a repblica federativa.

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No contexto da poca, a concepo de repblica referia-se estritamente forma de governo, sinnimo de independncia da
metrpole e no forma de vivncia e de convivncia segundo um
ideal modelador de uma proposta poltica (Rocha, 1996, p.18).
Ainda segundo Rocha,
A frmula da repblica encontra a sua constitucionalidade na
fonte legtima do poder no povo, traduzida nos sistemas jurdicos
dos Estados modernos pela frase normada de que todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente nos termos desta Constituio (pargrafo nico, do
artigo 1o, da Constituio brasileira de 1988). (Rocha, 1996, p.29)

Na prtica, os valores contidos no princpio da Repblica, da


coisa pblica, do bem comum, aquela que atende aos interesses gerais de todo cidado, decide em nome do povo e pelo povo por meio
de governabilidade responsvel, no se efetivaram nos diferentes
momentos da histria da repblica brasileira.
O sistema republicano indica como deve estar organizado o
poder pblico no territrio nacional; no caso brasileiro, em trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. No entanto, a repblica
brasileira adota como forma de Estado a federao, que compartilha o poder pblico entre a Unio, os estados-membros, o Distrito Federal e os municpios.
Assim, o federalismo se contrape centralizao do poder na
Unio, prima pela diviso desse poder e pela transferncia de competncias, atribuindo relativa autonomia aos estados-membros,
Distrito Federal e municpios. A ideia predominante no princpio
federativo a unidade na pluralidade (Rocha, 1996, p.172). O
exerccio do poder propagado do centro para as extremidades,
sem que se perca o equilbrio entre as partes e o ncleo central.
O princpio federativo assegura a pluralidade de ordens jurdicas
autnomas e afinadas numa unidade que se assenta na totalidade
da ordem constitucional nacional soberana. Isso explica por que o

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federalismo representa uma forma descentralizada de organizao


do poder no Estado, sem embargo de se manter um centro asse
gurador da unidade do sistema jurdico. Esse centro que garante
a diversidade das ordens jurdicas parciais, porque no se rebelam
contra a matriz constitucional polarizada naquele ncleo unificador da ordem nacional. A combinao de elementos consti
tucionais, a garantir o pluralismo poltico e a pluralidade jurdica,
harmoniza-se pela existncia daquele centro do poder que descentraliza sem se anular. (Rocha, 1996, p.172)

A histria do Estado brasileiro mostra a tendncia descentralizao poltica em vrios momentos. Carlos Simes (2009, p.34)
lembra que: O federalismo foi proclamado, antes mesmo da
Constituio republicana, por decreto do governo provisrio, na
noite de 15 de novembro, provisoriamente como forma de governo
da nao brasileira (Decreto no 1, 1889).
No entanto, nos primeiros cem anos da repblica federativa,
particularmente nos anos 1960, durante o governo militar, o modelo de Estado consolidou um formato centralizado de gesto, com
caractersticas de Estado unitrio, no qual as decises poltico
administrativas, financeiras e legislativas concentravam-se nas
mos do governo federal.
Os governadores dos estados e prefeitos municipais exerciam o
poder poltico submissos ao governo central, que desempenhava a
autoridade poltica sobre todo o territrio nacional. [] a centralizao do governo federal praticamente anulou a ideia de federao, fazendo com que os estados e municpios perdessem sua
autonomia (Sposati & Falco, 1990, p.14).
O perfil das polticas sociais do perodo era impregnado de
traos autoritrios, centralizao, paternalismo e assistencialismo.
As aes de assistncia social, formuladas e financiadas pelo governo federal, consistiam em programas e projetos uniformes para
todo o territrio nacional, voltados ao enfrentamento das desigualdades instaladas no pas. Aes eram implementadas pelas diversas
instituies pblicas e organizaes privadas, a exemplo da Legio

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Brasileira de Assistncia (LBA), que operava nos diversos estados e


mantinha convnios com entidades filantrpicas de acordo com o
modelo vigente.
Durante os anos do militarismo prevaleceu a centralizao decisria e financeira na esfera federal, comprometendo a eficincia
das polticas sociais.
Estavam concentradas na Unio as principais fontes de finan
ciamento das polticas sociais e as atribuies de formulao e reformulao dos programas sociais o que inclua a definio de
seus modos de execuo, de seus critrios de elegibilidade e de seus
mecanismos operacionais. Aos estados e municpios cabiam as tarefas de execuo e implementao das polticas sociais. (Oliveira
& Biasoto Jnior, 1999, p.5)

Estados e municpios eram meros executores dos programas e


projetos, centralmente formulados, e gestores dos recursos financeiros transferidos pelo governo da Unio. Inexistia planejamento
no mbito local, portanto, as demandas sociais eram ignoradas e os
resultados desconhecidos.
No entanto, esse modelo de Estado centralizador foi se tornando frgil diante das manifestaes da sociedade civil, que retomou os movimentos sociais, e criaram-se novas organizaes
sindicais e partidos polticos no final dos anos 1970, levando o Estado a estabelecer relaes mais prximas com a sociedade, assumindo, inclusive, funes antes inerentes a ela. Caractersticas da
chamada concepo ampliada, que pensa o Estado como espao
contraditrio e expressa o jogo de foras da sociedade civil, ampliando funes e ampliando domnios (Carvalho, 1991, p.100).
Na viso de Alba Maria Pinho de Carvalho (1991, p.104), no
final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, vivenciamos no Brasil
o fenmeno da ampliao do Estado. Ns temos no Brasil um Estado ampliado.
Afirmar o Estado brasileiro como Estado ampliado considerar que:

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[] a partir da consolidao da sociedade civil, o Estado alargou


suas fronteiras, entrou no mbito da sociedade civil, incorporou
determinadas foras e assumiu determinadas funes que eram
prerrogativas da sociedade civil. Alm de suas funes tradicionais de violncia e de fora, (e ns conhecemos a face violenta do
Estado), o Estado assume tambm funes econmicas ele tem
um papel importante na economia ele assume funes polticas,
funes culturais, funes ideolgicas que esto expressas em medidas, em polticas e mecanismos que o Estado hoje expressa na
sociedade. (Carvalho, 1991, p.104)

O perodo representa a ruptura com a cultura meramente


formal da repblica federativa e a recuperao das bases do Estado
federativo no Brasil. Premissas que foram sustentadas na Constituio Federal de 1988, nos artigos primeiro e dezoito, os quais
mantm e enfatizam a manuteno do modelo de Estado fede
rativo.
Artigo 1o A Repblica Federativa do Brasil, formada pela
unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito [].
[]
Artigo 18 A organizao poltico-administrativa da Re
pblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os estados,
o Distrito Federal e os municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio.
O Estado brasileiro, de acordo com a Constituio, composto
por trs entes federados (Unio, estados e municpios), dotados de
autonomia, considerando que o Distrito Federal tido como estado-membro anmalo (artigos 18 a 32). Com efeito, nos termos
constitucionais, desfruta de competncias prprias dos estados-membros e dos municpios, cumulativamente [] (Simes,
2009, p.30).

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Importante trazer para o texto as concepes de Estado e Estado de Direito. Estado de difcil conceituao e os estudiosos do
tema apresentam divergncias.
Joo Ubaldo Ribeiro (1981, p.75) afirma: O Estado, claro,
no existe sem as pessoas que o compem, ou seja, sem a sociedade
onde ele est implantado. Refletindo sobre a concepo desse
autor, conclui-se que o surgimento do Estado est diretamente
relacionado s questes da sociedade, que, nas relaes cotidianas,
vivencia conflitos de interesse e poder. Nessa frequncia social, um
grupo passa a ter domnio sobre o outro e d origem a governantes
e governados, gerando a necessidade de institucionalizar e organizar as relaes atravs da formao do Estado.
Potyara Pereira (2009, p.292) considera:
[] o Estado, apesar de possuir autonomia relativa em relao
sociedade e classe social com a qual mantm maior compromisso
e identificao (a burguesia, por exemplo), tem que se relacionar
com todas as classes sociais que compem a sociedade, para se legitimar e construir a sua base material de sustentao. Alm disso,
o Estado criatura da sociedade, pois esta que o engendra e o
mantm (e no ao contrrio).

Por essa tica, Evaldo Vieira (2007, p.153) arremata:


Em qualquer sociedade historicamente moderna sempre ficou
consignado o antagonismo entre o homem e o Estado: o homem
em busca da conservao de sua vontade e o Estado pretendendo a
uniformidade das vontades humanas e a confirmao incontrastvel da sua fora institucional.

O Estado brasileiro configura-se no Estado de Direito, que


transforma os direitos naturais e os torna juridicamente protegidos,
evitando o exerccio ilegtimo e arbitrrio do poder pelo Executivo.
A Constituio Federal de 1988 prescreve o Estado de Direito

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Democrtico que impe, ainda, o poder popular, atravs de participao efetiva da sociedade no controle das decises. Apesar de ter
se originado no liberalismo, o Estado de direito democrtico impe
algo mais: o princpio da soberania popular. Este princpio diz que
o governo e o Estado necessitam de legitimidade vinda do povo
(Vieira, 1998, p.11).
Sobre o Estado de Direito, Evaldo Vieira considera ainda
que:
O Estado de Direito impe a condio de que a lei se origine de
um rgo popular representativo, que expresse a vontade geral.
Impe mais: que a lei comum se relacione e se subordine a uma
Constituio.
[]
Apenas uma vontade individual no cria a lei reclamada pelo
Estado de Direito. Esta lei precisa ser gerada por uma assembleia
de representao popular livremente eleita, composta de todos os
setores significativos da sociedade, e no somente alguns. []
Um Estado de Direito tambm pressupe a separao de poderes
que , antes de tudo, a distribuio de funes e de competncias.
(Vieira, 2007, p.131)

Diante da conceituao de Estado de Direito, no qual a sociedade democrtica fundamental para a sua estabilidade, torna-se
necessrio discorrer sobre a relao da sociedade democrtica com
o Estado como aquela que participa efetivamente, controla e influencia as decises do Estado.
Assim como o Estado, a sociedade tambm um conceito
sobre o qual existem divergncias de opinio. No entanto, este estudo foca a sociedade na concepo apresentada na Constituio
vigente, ou seja, de sociedade civil, que passou a designar formas
de ampliar a representao da sociedade nos processos de gesto
do Estado (Amaral, 2008, p.60). Na mesma obra, a autora con
sidera:

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[] a nosso ver, vem se formando, paulatinamente, dentre outras


formas, a partir das propostas participativas que incluem a sociedade em alguns processos, numa clara tentativa de subordin-la
para dar legitimidade reforma neoliberal do Estado. Trata-se de
dar visibilidade ao movimento de afastamento do Estado das suas
responsabilidades sociais de trazer para o debate questes relevantes garantia de direitos fundamentais, e, portanto, ampliar os
processos de emancipao poltica na sociedade. (Amaral, 2008,
p.61)

Retornando ao texto da Constituio de 1988, ela outorga


competncias aos entes federados, inviabilizando a subordinao
de um ente a outro e adota medidas efetivas rumo descentralizao do poder pblico, configurando o novo pacto federativo.
Os entes federados compartilham o poder e as receitas financeiras distribuindo-os formalmente, mas, o que se observa na prtica, que esse fato tem sido pouco respeitado pela Unio.
Os dispositivos constitucionais, na dcada de 1990, impulsionaram a reforma do Estado por meio do processo de eleies diretas, descentralizao fiscal e transferncia de competncias entre
os entes federativos.
Os estados-membros e os municpios no so soberanos por
que esto subordinados Unio, mas detm autonomia administrativa, legislativa e tributria. Os estados possuem competncia
executiva, legislativa e judiciria. Os municpios renem competncias executiva e legislativa.
O fato que, no caso brasileiro, embora a Constituio Federal
promulgue a descentralizao poltico-administrativa das polticas
sociais, no estabelece a repartio de atribuies entre as esferas de
governo, desencadeando diversos espaos de debate sobre a descentralizao das polticas sociais.
Contudo, de acordo com Rocha (1996, p.165-7):
Nem h centralizao absoluta nem descentralizao total do
poder pblico do Estado. A organizao poltica de cada Estado

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enfatiza uma tendncia para uma maior ou menor centralizao,


ou seu inverso, e dela resulta a constitucionalizao da forma de
organizao poltica do poder.
[]
O que conduz concluso sobre o acolhimento de um modelo
centralizador ou descentralizador , portanto, a extenso das competncias polticas decisrias distribudas entre entidades que
compem um Estado com capacidade autnoma para criar o
Direito.

O processo de descentralizao proposto atribui ao municpio


o papel central na implementao e oferta dos servios sociais pblicos bsicos de direito do cidado. Aspecto que, a princpio, foi
amplamente discutido por especialistas da rea que compreendiam
a fragilidade dos municpios para execuo autnoma das polticas
sociais.
No Brasil, o municpio uma pessoa jurdica de direito pblico
interno, constitucionalmente definida como pessoa da federao,
dotada de autonomia poltica e administrativa. Do princpio constitucional da autonomia poltica municipal decorre a condio de
deter essa entidade federada estrutura sociopoltica prpria e condies financeiras suficientes realizao de objetivos locais
consoantes com os princpios constitucionais positivados no sistema jurdico. (Rocha, 1996, p.262)

O municpio assume o encargo de gesto das polticas sociais,


sob o princpio da municipalizao dos servios pblicos, concebido como unidade da federao dotada de estrutura poltica,
financeira e administrativa suficiente para planejar, executar e avaliar as polticas sociais em consonncia com as demandas locais.
Sposati & Falco (1990, p.21), sobre o princpio de municipalizao, ressaltam:

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A Constituio brasileira de 1988, ao enunciar o princpio de municipalizao, expressou, na realidade, um movimento internacional de modernizao da administrao pblica (modernizao
do Estado) onde a descentralizao de poder e descentralizao
executiva so diretrizes consensuais.

As ideias consistem em reaproximar o Estado da sociedade


civil atravs do municpio, proporcionando o exerccio do poder
local.
No entanto, a realidade dos municpios que compem o Estado
brasileiro desigual; a maioria dos 5.561 de pequeno porte, com
populao de at 20 mil habitantes e, historicamente, apresentam
elevado grau de dependncia tcnico-operacional dos governos es
tadual e federal, sem contar as diversidades quanto a densidade
demogrfica, dinmica econmica, indicadores sociais, capacidade
de arrecadao tributria e capacidade tcnica e operacional de suas
administraes.
Marta Arretche (2000, p.28, grifo do autor) considera determinantes do processo de descentralizao das polticas sociais:
[] i) fatores de tipo estrutural, sejam eles de natureza econmica
ou de natureza poltico-administrativa; ii) fatores de tipo institucional; ou ainda iii) fatores ligados ao poltica, quer estes envolvam as relaes entre os trs nveis de governo ou as relaes
entre Estado e sociedade.

Com relao aos fatores de tipo estrutural, a autora refere-se


possibilidade de os estados e municpios assumirem a gesto, com
capacidade fiscal e poltico-administrativa. Quanto aos fatores do
tipo institucional, considera que as aes polticas so estruturadas
pelas instituies pblicas estatais, que tm cristalizadas heranas
centralizadoras, de interesses polticos passando, tambm, pela capacidade operacional dos equipamentos e recursos humanos com
conhecimento especializado. Os fatores ligados ao poltica

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compreendem, entre outras explicaes, a disputa entre os entes federativos e destes com a sociedade sobre o papel de controle no
exerccio da funo de governar. Destaca, ainda, a cultura do clientelismo, assistencialismo e concentrao das decises no meio
executivo.
Pensando assim, a heterogeneidade da estrutura dos municpios, acrescida s determinantes do processo de descentralizao,
influencia diretamente a reforma democrtica do Estado e impe,
para os governos federal e estadual, a adoo de medidas estra
tgicas, compensando os obstculos impostos descentralizao
poltico-administrativa orientada pela Constituio.
Dessa forma, a descentralizao do Estado, nas dcadas de
1980 e 1990, aparece como forma de superar a crise fiscal na gesto
do Estado, incluindo o avano democrtico instaurado poca, decorrente da articulao da sociedade civil, reafirmando as bases
institucionais do Estado federativo.
No tocante poltica de assistncia social, a Constituio
Federal a organiza atravs de diretrizes polticas administrativas
descentralizadas, da participao popular e da primazia da responsabilidade do Estado na conduo da assistncia social em cada esfera de governo.
Sob a lgica da descentralizao, a Loas define atribuies para
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios, cabendo
Unio, em primeira instncia, as competncias de formular, coordenar e implementar a poltica de assistncia social no territrio
nacional. Aos estados, organizar, coordenar e monitorar a operacionalizao da poltica nos municpios; ao Distrito Federal e municpios, a execuo atravs da prestao de servios que visam
melhoria na qualidade de vida da populao local, seja por meio de
realizao direta ou mediante parcerias com entidades assistenciais.
A participao popular delineada na Constituio, solidificada
na Loas e na Poltica Nacional de Assistncia Social, confere sociedade civil o papel de exercitar o controle social sobre elaborao,
execuo, financiamento, acompanhamento e avaliao da poltica
de assistncia social.

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As instncias legitimadas de participao e controle social so


os conselhos e conferncias de assistncia social, organizaes representativas que expressam a democratizao do processo de definio, elaborao e execuo dessa poltica.
A participao popular prev permanente controle e decises
compartilhadas entre o Estado e a sociedade civil. Trata-se de controle abrangente no apenas nos aspectos de legitimidade e regu
laridade, mas de eficcia, eficincia e efetividade. O que Pedro
Demo (2001, p.20) considera: Participao, por conseguinte, no
ausncia, superao, eliminao do poder, mas outra forma de
poder. Ainda acrescenta Demo (2001, p.18): dizemos que participao conquista para significar que um processo, no sentido
legtimo do termo: infindvel, em constante vir-a-ser, sempre se
fazendo.
Nesses termos, a participao social est diretamente relacionada capacidade da sociedade civil de se organizar, expressar suas
necessidades e reunir foras para fazer valer suas deliberaes.
No tocante primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social, fica evidente que se trata de
poltica de Estado, concebida sob gesto estatal no sentido de fazer
valer os direitos sociais, mediante prvio consentimento das instncias de controle social.
Pressupe a presena do Estado como referncia global para
consolidao da assistncia social enquanto poltica pblica, rompendo com as marcas da filantropia e benevolncia para a garantia
de direitos. Interferindo, inclusive, no modo de fazer a poltica
pelos demais agentes da assistncia social, para que caminhe com o
objetivo de garantir a participao dos usurios e seus direitos, de
forma integral.
O processo de difuso e construo da poltica de assistncia
social passa, obrigatoriamente, pela definio das competncias
dos nveis de governo, bem como pela prtica compartilhada da
poltica entre os entes federados.
Esse conjunto de diretrizes da poltica de assistncia social
conclama o reordenamento dos estados e institui princpios organi-

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zativos para sua consecuo nos trs nveis de gesto governamental.


No que concerne preparao dos estados para implementao
e avano da assistncia social, cabe a cada uma das esferas do governo, Unio, estados, Distrito Federal e municpios, providenciar
os mecanismos legais que compem a estrutura bsica para organizao e gesto da poltica; o artigo 30 da Loas apresenta como requisitos de gesto, nas trs esferas de governo:
rgo Gestor da Poltica de assistncia social, unidade pblica estatal correspondente ao comando nico da poltica,
responsvel pelas funes de coordenar, articular, negociar, planejar, acompanhar e avaliar a poltica de assistncia social em cada nvel de governo, mediante controle
social dos conselhos de assistncia social. As funes
enumeradas so atribudas a um gestor pblico, desem
penhado pelo respectivo chefe do Poder Executivo e secretrio, ou equivalente, por este indicado.
Fundo de Assistncia Social, unidade oramentria em
que so alocados os recursos financeiros destinados execuo da assistncia social. Responsvel pelo planejamento
das receitas e despesas dentro do plano de assistncia social, pela limitao de gastos do rgo gestor sob a fisca
lizao do Conselho de Assistncia Social. Utiliza-se dos
instrumentos de planejamento oramentrio da administrao pblica, ou seja, do Plano Plurianual (PPA), da Lei
de Diretrizes Oramentria (LDO) e da Lei Oramentria
Anual (LOA).
Plano de Assistncia Social, instrumento de planejamento
que define diretrizes, prioridades, aes, objetivos, metas
e resultados almejados. Define a poltica de assistncia social em conformidade com a realidade do territrio de
abrangncia, identifica necessidades deman
dadas e introduz formas de enfrentamento das problemticas sociais. elaborado pelo rgo gestor com base na previso

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oramentria realizada pelo Fundo de Assistncia Social e


submetido aprovao do Conselho de Assistncia Social.
Anualmente, os planos precisam ser reelaborados, complementados e aperfeioados, para conquistar consistncia
e legitimidade.
Conselho de Assistncia Social, instncia eleita para
exercer o controle social sobre a poltica de assistncia
social em cada esfera de governo, de carter permanente e
deliberativo, composio paritria entre representantes
governamentais e representantes da sociedade civil, unidade vinculada ao rgo gestor da assistncia social,
responsvel pelo apoio administrativo e financeiro ne
cessrio ao funcionamento do conselho. Exerce papel de
mediao da relao entre sociedade e poder pblico. Responsvel legal pela organizao das conferncias de assistncia social.
O artigo 30 da Loas impe como condio para repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social aos municpios,
estados e ao Distrito Federal, a efetiva instituio de Conselho de
Assistncia Social, Fundo de Assistncia Social e Plano de Assistncia Social, bem como institui a normatizao do comando nico
em cada esfera de governo para organizao e gesto da poltica,
definido como rgo Gestor da Poltica de assistncia social.
A organizao da Unio para institucionalizao da poltica de
assistncia social apresenta no comando nico da poltica e como
rgo gestor o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), atravs da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS), atual rgo da administrao pblica federal, com compe
tncia para coordenar, formular e operacionalizar a PNAS via Suas
no territrio nacional, a partir do paradigma da universalizao de
direitos e proteo social.
A participao e o controle social sobre as aes pblicas, ou
seja, os planos e oramentos so exercidos pelo Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), institudo pela Loas. O CNAS tem

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poder de deciso sobre assuntos de interesse coletivo, e as deliberaes originadas desse colegiado afetam diretamente a vida da populao usuria e interferem na agenda poltica do governante.
composto por dezoito conselheiros titulares e suplentes, com mandato de dois anos, permitida uma reconduo.
O Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), criado
tambm pela Loas, proporciona recursos e meios para cofinanciar
programas, projetos, servios e aes socioassistenciais desenvolvidas pelos estados, Distrito Federal e municpios, repassados
fundo a fundo, ou seja, diretamente do FNAS para os fundos estaduais e municipais, alm do financiamento integral do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) e capacitao de recursos humanos
relativos assistncia social.
A gesto do FNAS feita pelo prprio Ministrio do Desenvolvimento Social, sob orientao e controle do Conselho Nacional
de Assistncia Social.
Compem a receita do FNAS dotaes oramentrias da
Unio, doaes, contribuies em dinheiro, bens mveis e imveis
provenientes de entidades nacionais, internacionais e pessoas fsicas, sorteios, loterias, contribuio social de empregadores, receitas de aplicao financeira e transferncia de outros fundos. O
FNAS fica responsvel pelo recebimento e anlise de prestao
de contas dos estados e municpios, submetendo-as apreciao do
CNAS.
Em nvel federal, o instrumento de planejamento utilizado a
prpria PNAS, de onde derivam programas, projetos, servios,
aes e benefcios sociais, com definio de metas e resultados a
serem alcanados a curto, mdio e longo prazo na consolidao dos
princpios e diretrizes da poltica, referendados pelo CNAS.
Na consecuo da poltica de assistncia social, os estados-membros dispem da mesma estrutura da Unio, e h para eles
um rgo da administrao pblica estadual designado para gestor
estadual, geralmente uma secretaria de Estado, responsvel pela
formulao, implantao, coordenao, avaliao da poltica esta-

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dual, bem como pela normatizao, articulao das aes governamentais e no governamentais na rea e, fundamentalmente, pelo
apoio dos municpios na execuo da assistncia social.
Os conselhos estaduais de assistncia social, na mesma ordem
do Conselho Nacional, esto organizados com base no artigo 16 da
Loas. So espaos paritrios de representao do poder pblico e
da sociedade civil, onde so discutidas, elaboradas e fiscalizadas as
polticas sociais do estado, instncia de atuao permanente no
mbito da gesto democrtica e do exerccio do controle social da
poltica.
Os fundos estaduais de assistncia social efetuam a gesto dos
recursos financeiros dos estados, destinados execuo da poltica
de assistncia social e respaldados nas especificaes legais.
As vantagens de gesto financeira atravs dos fundos institudos a partir da promulgao da Loas consistem na melhor dis
tribuio e gesto dos recursos da poltica de assistncia social,
melhor controle e avaliao de desempenho, e maior transparncia
na gesto dos recursos e confronto das despesas e receitas geradas.
Os planos estaduais de assistncia social consistem em estratgia privilegiada no direcionamento da poltica de assistncia social nos estados, viabilizam o ordenamento de atos decisrios,
seleo de aes, escolha de mtodos estratgicos para atingir o foco
da intencionalidade, permitem articulao antecipada de resultados, e garantem a racionalidade das prticas sociais.
J a organizao dos municpios para a consecuo da poltica
de assistncia social, objeto de estudo da presente investigao, a
principal pilastra para a maior ou menor eficincia enquanto poltica pblica.
Na organizao da poltica de assistncia social brasileira, o
municpio desempenha papel-chave, e nesse territrio que se d a
operacionalizao para oferta efetiva de servios sociais, direito dos
cidados.
No municpio, o rgo Gestor Municipal a unidade pblica
estatal encarregada de formular, coordenar, cofinanciar, elaborar

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plano municipal, organizar e gerir a rede municipal de proteo social, executar benefcios eventuais, definir padres de qualidade,
superviso, monitoramento e avaliao da poltica de assistncia
social.
O Conselho Municipal de Assistncia Social possui importante atuao na aprovao, fiscalizao e avaliao de resultados
da poltica. Assume, entre outras responsabilidades, a inscrio de
entidades e organizaes de assistncia social. As leis municipais
que criam os conselhos definem tanto a composio da representao quanto o nmero de membros do conselho.
Os conselhos municipais constituem-se em verdadeiros impulsionadores dos avanos na poltica de assistncia social, deliberam com conhecimento as reais necessidades das demandas
instaladas no territrio do municpio e motivam-nas a se assumirem como atores principais da poltica.
Embora dados estatsticos apontem que 98,4% dos municpios
brasileiros possuem conselho de assistncia social, eles ainda enfrentam problemas na sua constituio e manuteno, ou seja, na
participao popular, de forma concreta. Outra dificuldade ocorre
quando se deparam com gestes municipais desfavorveis parti
cipao.
Os fundos municipais de assistncia social so os instrumentos
de gesto de todos os recursos destinados assistncia, sendo classificados como unidades oramentrias que possibilitam a movimentao de dotaes de maneira descentralizada. Anualmente,
devem ficar estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) as aes que sero desenvolvidas e os recursos a elas destinados, ou seja, sendo uma unidade oramentria, dever contemplar recursos para todas as aes da assistncia social (benefcios,
servios, programas, projetos e aes) por fonte de financiamento.
O Fundo Municipal inclui recursos dos cofinanciamentos da
Unio, do estado e a contrapartida do municpio. A contrapartida
obrigatria e corresponde parcela do recurso financeiro prprio
do municpio a ser creditado regularmente na conta do Fundo Municipal de Assistncia Social.

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Essa unidade administrada por um ordenador de despesas,


denominado gestor do fundo, nomeado pelo Poder Executivo local
ou por grupos e comisses de gestores.
O Plano Municipal de Assistncia Social, enquanto instrumento de planejamento governamental, constitui-se em estratgia
para mudana mais profunda nas relaes e prticas, sua concretizao exige delimitao de tempo para realizao das aes, elege
opes, prioridades, articula reas e setores, considera cenrio,
contexto, territrio e correlao de foras, assumindo as dimenses
terico-polticas e tcnico-operacionais.
Os componentes bsicos do plano municipal,
[] os objetivos gerais e especficos; as diretrizes e prioridades
deliberadas; as aes e estratgias correspondentes para sua implementao; as metas estabelecidas; os resultados e impactos esperados; os recursos materiais humanos e financeiros disponveis
e necessrios; os mecanismos e fontes de financiamento; a cobertura da rede prestadora de servios; os indicadores de monitoramento e avaliao e o espao temporal de execuo. (Brasil, 2004,
p.155)

A organizao institucional do Distrito Federal para consecuo da poltica de assistncia social segue a mesma padronizao
dos municpios, com a diferena de sediar a capital da Repblica
Federativa do Brasil e ser considerado um estado-membro anmalo (artigos 18 a 32 da Constituio Federal).
Com a promulgao da Poltica Nacional de Assistncia Social
normatizada pela Norma Operacional Bsica que instituiu o Sistema nico de Assistncia Social, alm dos requisitos previstos no
artigo 30 da Loas sobre a organizao dos estados para implementao da poltica de assistncia social, foram introduzidos novos
requisitos para a gesto da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios.
A Unio passa a ter como responsabilidades, alm das contidas
no artigo 12 da Loas, novas atribuies na gesto da poltica de as-

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sistncia social, entre elas: instituir sistema de informao, monitoramento e avaliao, apoiando o Distrito Federal e os municpios na
sua implementao; elaborao e execuo de poltica de recursos
humanos com plano de carreira, cargos e salrios para os trabalhadores da assistncia social; desenvolver estudos e pesquisas para
levantamento quantitativo das demandas e qualitativo com relao
s reais necessidades por elas expressadas; articular e coordenar
aes de fortalecimento das instncias de participao e controle
social, cofinanciar a proteo social especial, entre outros.
Da mesma forma, ampliam-se as atribuies dos estados, que
passam a cumprir as competncias previstas no artigo 13 da Loas
acrescidas das responsabilidades impostas pelo Suas, ou seja, coordenar o processo de reviso do BPC no mbito do municpio; estruturar secretaria executiva para a Comisso Intergestores Bipartite e
para o Conselho Estadual de Assistncia Social; cofinanciar a proteo social bsica; cofinanciar o pagamento de benefcios eventuais no mbito estadual; instalar, coordenar e cofinanciar o sistema
estadual de monitoramento e avaliao das aes de assistncia social; elaborar poltica estadual de recursos humanos; preencher
plano de ao no Suas/WEB; alimentar esse sistema; apresentar
relatrio de gesto e demais responsabilidades previstas na poltica.
O Distrito Federal, na sua organizao institucional da poltica
de assistncia social, alm dos requisitos previstos no artigo 14 da
Loas, tambm se responsabiliza por instalar Centro de Referncia
de Assistncia Social (Cras), manter estrutura para gerenciamento
do BPC, organizar secretaria executiva, realizar diagnstico das
reas de vulnerabilidade e risco, e implantar servios de proteo
social bsica e especial.
Para os municpios, as exigncias tornam-se ainda maiores;
esse ente federativo precisa se habilitar em um dos nveis de gesto
do Suas, sendo eles gesto inicial, bsica e plena. Cada um dos nveis prope novos instrumentos de gesto e implica o cofinanciamento das aes pelos governos federal e estadual.
A gesto inicial destinada aos municpios com organizao
mnima para implementao da poltica de assistncia social, com-

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preendendo a operacionalizao da base de dados do sistema Suas/


WEB, preenchimento de plano de ao, relatrio de gesto on-line
e manuteno do Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia.
Na gesto bsica, o municpio assume a responsabilidade de
organizar a proteo social bsica no seu territrio, prevenindo situaes de risco por meio de desenvolvimento de potencialidades e
aquisies. Os requisitos da gesto bsica consistem no cumprimento dos itens previstos no artigo 30 da Loas mais a estruturao
de Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras); e, de acordo
com o porte do municpio, ampliam-se para manuteno da estrutura fsica e de recursos; elaborao de plano de insero e acompanhamento dos beneficirios do BPC; realizao de diagnstico das
reas de risco e vulnerabilidade social, e definio de secretaria executiva para apoiar o funcionamento do Conselho Municipal de Assistncia Social.
A gesto plena corresponde a todas as exigncias da bsica e
insere a responsabilidade de organizar a proteo social especial no
municpio que demanda criao do Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), instalar e coordenar o sistema
municipal de monitoramento e avaliao das aes de assistncia
social por nvel de proteo bsica e especial e demais estruturas
previstas na poltica.
Portanto, a forma como os estados se organizam para implementao da poltica de assistncia social pode se tornar vetor para
os avanos do Suas no territrio nacional, e indicador para a quali
ficao dos servios de assistncia social rumo aos resultados de
impacto, a garantia de direitos sociais e universalidade da poltica.

A participao do Servio Social no processo


A poltica de assistncia social, historicamente, fica afeta ao
trabalho profissional do Servio Social. Com o advento da Loas,
que atribui assistncia social status de poltica pblica, e a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, que introduz o

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Sistema nico de Assistncia Social, mais do que nunca, a temtica


est presente no cotidiano da profisso.
Conforme pontuam Behring & Boschetti (2008, p.19):
O tema da poltica social, portanto, seja de um ponto de vista histrico-conceitual, seja a partir de anlises mais especficas, no
Brasil e no mundo, tem sido central para a rea de Servio Social,
no debate profissional, na pesquisa cientfica e na formao profissional nos anos 1990. No que se refere ao debate profissional, as
demandas postas pelo mercado de trabalho, que cresceu fortemente, certamente exigem esse investimento.

Pensar a participao do Servio Social no interior das polticas


sociais compreende vislumbr-las como campo de trabalho em que
possvel atualizar os compromissos ticos e polticos da profisso
com os interesses da populao usuria. Porm, sem a viso ingnua de que essas polticas so capazes de acabar com as desigualdades sociais constitudas ao longo da histria poltica, econmica e
social do pas.
Para apresentar a conexo entre as polticas sociais e o Servio
Social no Brasil, torna-se prudente retomar o processo de insti
tucionalizao do Servio Social brasileiro, que se inicia na dcada
de 1930, no contexto da crise mundial de 1929, fato que provocou
mudanas profundas na economia e na poltica nacionais. O momento proporcionou a implantao do movimento de industrializao em detrimento da economia agroexportadora, deslocando o
poder poltico desse setor econmico para a classe empresarial.
O perodo representou o aprofundamento do modelo de produo capitalista e gerou modificao intensa na vida social, prin
cipalmente da classe trabalhadora, que deixou o campo e migrou
para os grandes centros urbanos em busca de novas oportunidades
de emprego e melhores condies de vida.
Na verdade, a migrao em massa da classe trabalhadora ocasionou uma srie de consequncias danosas vida dessa populao,

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que passou a ocupar as periferias das grandes cidades e a viver em


condies precrias decorrentes de falta de moradia, baixa renda e
insuficincia de servios de sade, saneamento bsico e educao
provenientes do inchao desordenado da rea urbana.
Nesse cenrio de transformaes eclodiu a questo social, em
decorrncia da insatisfao da classe trabalhadora, manifestada
pelos movimentos sociais reivindicatrios por melhores condies
de trabalho e sobrevivncia.
A Igreja Catlica enxergou terreno propcio para reconquistar
o espao perdido nas dcadas anteriores e retomar seu papel disci
plinador na sociedade. Assim, buscou revigorar suas aes sociais
com o objetivo de conter as reivindicaes da classe trabalhadora
e, com isso, caiu no gosto do Estado, que precisava de aliados para
amenizar os efeitos da questo social.
No entanto, a Igreja pensou novos mtodos organizativos e
disciplinadores para recatolizar a nao, adotando como estratgia
a mobilizao do laicato atravs da articulao dos intelectuais
adeptos dos princpios do catolicismo. Dessa forma, elaborou
planos especialmente voltados para a interveno e o controle dos
movimentos reivindicatrios.
Na nsia pelo aprimoramento da interveno social, a Igreja,
aliada ao Estado, se especializou na ao social. Na dcada de 1930,
expandiu seus aparatos sociais criando a Ao Universitria Catlica, o Instituto de Estudos Superiores, a Associao de Bibliotecas
Catlicas, entre outras. Instituies estas que levaram implantao do Centro de Estudos e Ao Social de So Paulo (Ceas), em
1932, responsvel pelo curso de Formao Social para Moas, buscando garantir atuao mais eficiente baseada no estudo da doutrina social da Igreja.
Em 1933, intensificaram-se as aes do Ceas com a formao
da Juventude Feminina Catlica, entre outras iniciativas, que levaram criao da primeira Escola de Servio Social do Brasil, na
cidade de So Paulo, no ano de 1936, segundo o modelo europeu,
organizada em torno do binmio trabalho e sade da mo de obra

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(Faleiros, 1989, p.20). Posteriormente, essas escolas foram criadas


nos demais estados brasileiros.
O Servio Social brasileiro nasce no momento em que Igreja e
Estado, unidos pela preocupao comum de resguardar e consolidar a ordem e a disciplina social (Iamamoto & Carvalho, 1986,
p.159) mobilizaram-se para controlar a autonomia dos movimentos
reivindicatrios manifestados.
O fato de o Servio Social se originar no perodo da chamada
Reao Catlica, no qual o capitalismo ganhava fora, fez com que
a profisso carregasse as marcas da formao religiosa, da caridade
e do assistencialismo por quatro dcadas consecutivas.
A formao dos primeiros assistentes sociais estava voltada
para a prtica da ao social destinada a recristianizar e recuperar o
Homem. Os componentes curriculares das primeiras escolas de
Servio Social compunham-se de curso de Filosofia, Moral, Le
gislao do Trabalho, Doutrina Social, Enfermagem, conhecimentos necessrios para interveno junto classe trabalhadora e
suas mazelas.
Essa formao direcionada para lidar com a questo social
elegeu o assistente social como profissional habilitado para trabalhar no s nas obras sociais da Igreja, mas tambm nos programas
sociais do Estado e nas iniciativas empresariais.
O perfil profissional do assistente social e a sua formao provocaram, nos anos 1930 e 1940, demanda superior oferta de
profissionais, levando intensificao do processo de formao e
adequao no currculo para atender o mercado de trabalho.
Nesse perodo, o Estado passou a organizar servios para
atender as solicitaes da populao, abrindo espao de trabalho
para os assistentes sociais formados, tornando-se o principal empregador da categoria.
Na perspectiva de enfrentar a questo social, o Estado passou a
intervir, tambm, nas relaes entre o empresariado e a classe trabalhadora, organizando e gerindo servios assistenciais e previ
dencirios, ampliando os espaos de atuao do Servio Social no
setor pblico. Dessa forma, a profisso passou a integrar os meca-

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nismos de execuo das polticas sociais, exercendo sua prtica com


o mtodo de caso, sobretudo na tarefa de aconselhamento dos in
divduos.
Embora regulamentado como profisso liberal, o profissional
do Servio Social se inscreveu na diviso social do trabalho como
prestador de servio assalariado, demandado pelo empregador e
no por aquele que alvo dos seus servios, ou seja, os traba
lhadores. Contradio permanentemente presente no exerccio da
profisso, que se encontra ora na situao de auxiliar no controle
social da classe trabalhadora, em acordo com os interesses do empregador, ora como articuladora de direitos sociais dos trabalhadores, o que contraria as pretenses do empregador.
Essa ambiguidade levou os profissionais de Servio Social a
instaurar amplo processo de reflexo crtica nas dcadas de 1970 e
1980, em busca de nova identidade e de novas bases de legitimao para o Servio Social junto s classes subalternas (Silva,
2007, p.26). Iniciaram-se, na poca, as indagaes sobre o compromisso do Servio Social com a populao usuria dos servios.
Nesse contexto, a profisso foi se institucionalizando vinculada s entidades sociais, s organizaes privadas de carter empresarial e como parte integrante da ao social do setor pblico.
No caso especfico do estado de So Paulo, no ano de 1935, os
assistentes sociais formados passaram a atuar no Departamento de
Servio Social do Estado, ao qual competia, de acordo com Iamamoto & Carvalho (1986, p.178):
[] a) superintender todo o servio de assistncia e proteo social; b) celebrar, para realizar seu programa, acordos com as instituies particulares de caridade, assistncia e ensino profissional;
c) harmonizar a ao social do Estado, articulando-a com a dos
particulares; d) distribuir subvenes e matricular as instituies
particulares realizando seu cadastramento. A esse Departamento
subordinado Secretaria de Justia e Negcios Interiores caberia, alm dos itens relacionados acima, a estruturao dos Servios Sociais de Menores, Desvalidos, Trabalhadores e Egressos

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de reformatrios, penitencirias e hospitais e da Consultoria Ju


rdica do Servio Social.

Diante das demandas do Estado, a Escola de Servio Social de


So Paulo foi adequando o currculo do curso s necessidades do
Departamento de Servio Social, preparando profissionais para
trabalhar na organizao dos centros familiares em bairros populares. O pblico atendido consistia em famlias excludas dos bens
e servios, junto s quais os assistentes sociais trabalhavam para
manuteno e fortalecimento do grupo familiar sob a lgica da moralidade, do bom relacionamento, do bom marido, da esposa submissa e responsvel pelos cuidados com a sade, higiene e educao
dos filhos.
Exemplos dessa articulao, na prtica, podem ser vistos atravs
das atividades das assistentes sociais subindo os morros das favelas
para levar as pessoas a regularizarem suas relaes de casal por
uma certido de nascimento dos filhos e a evitar relaes consideradas promscuas ou perigosas: era a ordem moral e social para
harmonizar classes sociais e edificar a boa famlia, o bom operrio, o homem ou a mulher sadia []. (Faleiros, 2007, p.13)

Esse tipo de atuao permaneceu no interior do Servio Social


por vrias dcadas, sem apresentar resultados efetivos na organizao familiar, que chegou ao sculo XXI convivendo com as
mesmas dificuldades e os mesmos problemas estruturais.
Com a aprovao do Cdigo de Menores, em 1927, o Servio
Social passou a atuar junto aos juizados de menores, trabalhando
com crianas e adolescentes em situao de abandono, e delinquentes atravs de estudo de caso, triagem e abrigamento.
Assim, sucessivamente, foram criados novos organismos estatais, como o Conselho Nacional de Servio Social (1938), com a
funo de rgo consultivo do governo, das entidades privadas,
e estudar os problemas do Servio Social (Iamamoto & Carvalho,
1986, p.256); a Legio Brasileira de Assistncia (LBA, em 1942); o

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Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), o Servio


Social da Indstria (Sesi) e o Servio Nacional do Comrcio (Senac),
institudos na dcada de 1940, constituindo novos campos de trabalho para o assistente social.
Na dcada de 1940, logo aps a instaurao do Estado Novo,
outros espaos de trabalho foram abertos para o assistente social,
que passou a atuar em institutos e caixas de aposentadorias e penses, prefeituras municipais, obras particulares e empresas.
Nessas estruturas, a atuao se dava no campo educacional e
no de formao social da populao atendida, promovendo ati
vidades de lazer, ocupacionais e de preparao para o trabalho;
orientao familiar e de economia domstica; servios de sade e
alimentao; concesso de benefcios, entre outras, a partir das prticas de planto, seleo, triagem e encaminhamento.
Assim, o Servio Social passou a desenvolver, alm da metodologia de trabalho de caso, o trabalho de grupo, sob influncia dos
Estados Unidos.
O mtodo de caso atendia as necessidades emergenciais do indivduo, como fome, doena, abandono, desemprego. O mtodo
com grupos pretendia promover a integrao social e a harmonizao de interesses. Mais tarde, na dcada de 1950, o mtodo de
desenvolvimento de comunidade surge, com o objetivo de trabalhar interesses comuns, unio de esforos da populao como estratgia para alcanar reivindicaes.
Prticas criticadas por Vicente de Paula Faleiros (1989, p.24):
Os mtodos do Servio Social so divises artificiais que negam
os prprios fundamentos da sociedade de classes, e atuam tecnicamente, com instrumentos tcnicos que foram modernizando-se
at chegar ao computador.

O Servio Social, na dcada de 1950, continuou cada vez mais


absorvido pelo Estado e pelas polticas sociais, atuando nas disfunes e ajustamento dos indivduos sociedade atravs da concepo
dos trs mtodos: caso, grupo e comunidade.

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Na dcada de 1960, os profissionais passaram a apresentar em


congressos e eventos da categoria a defesa de novos posicionamentos diante do aumento e agravamento das demandas sociais,
sob a viso crtica da inoperncia da metodologia reproduzida dos
Estados Unidos.
Marilda Iamamoto e Raul Carvalho (1986, p.341), sobre o
Congresso Pan-Americano de Servio Social, realizado no Rio de
Janeiro, em 1949, descrevem: Um segundo confronto de opinies
ocorre nas discusses sobre a formao para o Servio Social, ressaltando a necessidade de definio do nvel de escolaridade exigida
para o ingresso no curso de Servio Social, bem como a exigncia de
que a formao para o Servio Social se faa unicamente em nvel
universitrio. Esse momento marcou o ingresso do Servio Social
no espao universitrio.
Esses espaos tornaram-se importantes veculos de reflexo sobre a prtica e a identidade profissional, aquecendo os debates
sobre os resultados do trabalho empreendido pelo Servio Social
dentro dos diversos campos de atuao, pblicos e privados, que
conduziram a novos referenciais tericos, mtodos e tcnicas no cotidiano profissional, ainda na viso cientificista e tecnicista.
Maria Lcia Martinelli (2008, p.143) descreve o momento
profissional:
O cotidiano profissional estava povoado de exemplos que deixavam claro que a no-identidade tomara conta do Servio Social. Atendendo mecnica e inquestionadamente aos interesses
dos mandantes da prtica, dos compradores de sua fora de trabalho, os agentes j no discerniam mais o espao ocupacional da
profisso, as funes que lhes correspondiam e que peculiarizavam a sua prtica. Assim, no obstante fosse crescentemente
ratificada e absorvida pelo aparato burocrtico-institucional, a
profisso no ganhava legitimidade entre os usurios nem valorizao, seja na conscincia popular, seja, paradoxalmente, na conscincia de muitos de seu agentes.

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Conforme exposto, subentende-se que, no perodo, instaurou-se crise na profisso despertando a necessidade de repensar a prtica profissional e os resultados almejados.
No entanto, as caractersticas do perodo da ditadura militar
(1964-1985), de profunda represso dos movimentos populares
e organizaes civis, afetaram diretamente o Servio Social, que
vivia, nessa poca, processo de ampla discusso e indignao com
as condies de vida das demandas beneficirias dos servios, expressas na dependncia, explorao e dominao decorrentes do
modelo de produo vigente.
O padro intervencionista do Estado provocou o enfrentamento dos assistentes sociais com a necessidade de mudanas
estruturais e metodolgicas para a profisso, rumo academia, o
que gerou os Encontros de Arax (1967) e Terespolis (1972), que
marcam o esforo da categoria profissional em torno da sistematizao terico-prtica do Servio Social (Silva, 2007, p.35).
Nesse processo de construo de nova perspectiva profissional,
nos anos de 1970, a profisso recebeu forte influncia terico-marxista, assimilada de forma fragmentada e reduzida prtica da militncia poltica sem proposta concisa de atuao transformadora,
principal propositura daquela corrente.
Essa linha de pensamento passou a integrar o contexto da formao do Servio Social, propondo a ruptura com a prtica tra
dicional. Continua nos dias atuais, compondo os debates sobre a
formao e atuao profissional.
O movimento institudo no interior da profisso, nos anos
1970 e 1980, proporcionou mudana na prtica profissional do assistente social, que passou a ser pautada pela defesa dos interesses
dos usurios do Servio Social. Porm, no tocante proposta de
ruptura com o Servio Social tradicional, Jos Paulo Netto (2008,
p.127) bem define:
[] o Servio Social com que se depara o observador contem
porneo configura-se como um caleidoscpio de propostas terico-metodolgicas, com marcadas fraturas ideolgicas, projetos

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profissionais em confronto, concepes interventivas diversas,


prticas mltiplas, proposies de formao alternativas sobre
o patamar de uma categoria profissional com formas de organizao antes conhecidas [].

O autor retrata que, embora o Servio Social buscasse referncia terico-metodolgica nica, passou a contar com uma diversidade de referncias: o pluralismo terico, poltico e ideolgico.
Realidade que pode ser apreciada por dois prismas contraditrios:
o da falta de unidade no interior da profisso e o no reconhecimento da diversidade mencionada.
Na segunda metade dos anos 1980, foi instaurada a Nova Repblica, o que gerou a reduo intervencionista do Estado, conhecido como Estado mnimo, e desencadeou o enxugamento das
polticas sociais, que exigiam reestruturao e modernizao do
Servio Social para a garantia de novos espaos e oportunidades de
trabalho.
Apesar do cenrio contraditrio atuao profissional, o movimento pela Constituinte, desencadeado poca, possibilitou a
retomada da participao social, e o Servio Social encontrou terreno frtil para o exerccio poltico profissional em defesa da bandeira da democracia e dos direitos sociais.
Nesse momento histrico, a pesquisadora acabava de ingressar
no curso de Servio Social e pde vivenciar a intensa participao e
envolvimento dos profissionais, docentes e alunos nos debates, no
levantamento de proposituras e na defesa da universalidade das polticas sociais. Renasceram, nessa conjuntura, as lutas sociais e o
envolvimento da profisso no cenrio poltico e nas decises sobre
os rumos das polticas sociais.
Promulgada a Constituio de 1988, foi possvel sonhar com a
estruturao do sistema de proteo social brasileiro, porm as
polticas sociais continuaram a apenas amenizar a gravidade da
pobreza e da precria qualidade de vida da populao menos favorecida, econmica e socialmente.

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No entanto, os assistentes sociais, juntamente com outros trabalhadores sociais, apostando no texto democrtico da Constituio, iniciaram rduo trabalho rumo legitimao da poltica.
Formaram grupos de trabalho, os denominados Grupos de Trabalho da Loas (GT-Loas) a pesquisadora teve o privilgio de participar de um desses, quando era estagiria da Secretaria Estadual
de Trabalho e Promoo Social, na Equipe de Ao Social de Franca
(SP). Eram grupos formados em todo o Brasil, e, de suas propostas
e o apoio de alguns parlamentares, nasceu a Lei Orgnica de Assistncia Social.
Sem dvida, a Loas foi marco histrico na trajetria da poltica
de assistncia social e tornou-se importante instrumento de trabalho dos assistentes sociais engajados na prtica da referida poltica.
Essa lei representou um novo momento, tanto para a poltica
de assistncia social quanto para o Servio Social ao apresentar,
como princpios, a universalidade, a igualdade e o respeito dig
nidade do cidado. Bases que se articulam ao compromisso da profisso na defesa dos interesses dos usurios.
Apesar de muito criticada, pelo momento politicamente contraditrio em que surgiu, a Loas permite vislumbrar avanos na
conquista de direitos sociais, antes nunca assegurados legalmente.
Implantou garantias favorveis ao alcance de resultados de impacto
nas aes sociais, mas a concretude dos seus princpios depende,
em grande escala, do posicionamento dos profissionais que desenvolvem sua prtica nessa poltica.
Essa lei orgnica ampliou o campo de trabalho do assistente social, que passou a ser solicitado para estruturar a operacionalizao
da poltica de assistncia social, sobretudo em mbito municipal, o
que conduz assertiva de que o profissional est capacitado para
sua gesto, elaborando metodologias exequveis realidade a ser
abordada.
No entanto, a poltica de assistncia social amplamente censurada pelo Servio Social, como incapaz de romper com as relaes
econmicas e sociais instaladas pelo capitalismo. Porm, reconhecer

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os limites dessa poltica significa superar a viso heroica do Servio Social que refora unilateralmente a subjetividade dos sujeitos,
a sua vontade poltica sem confront-la com as possibilidades e limites da realidade social (Iamamoto, 2007a, p.22).
Por essa viso, cabe ao assistente social, comprometido com os
princpios fundamentais do Servio Social, construir propostas de
trabalho criativas e capazes de preservar e efetivar direitos (idem,
p.20), tornando-se, assim, o canal de ligao entre os direitos sociais assegurados na poltica e o protagonismo dos usurios.
Como profissional da prtica, a pesquisadora, nos quase vinte
anos de atuao na poltica de assistncia social, experimentou as
frustraes da interveno impotente diante do agravamento das
desigualdades sociais e reconhece as contradies entre a redao
da Loas e o desejo poltico dos governantes em efetiv-la. No entanto, o profissional propositivo, criativo e apaixonado pela prtica
consegue elevar o usurio condio de sujeito da sua prpria
histria.
A pesquisadora compreende que a mudana desejada o resgate da autonomia e da autoestima dos usurios depende do
compromisso profissional, do trabalho sistemtico, persistente e
exaustivo que transpe barreiras dirias, como afirmam Elaine
Behring e Ivanete Boschetti (2008, p.198):
Isso significa que, mesmo que no se consiga mudar o todo no
imediato, as mudanas cotidianas e imediatas tm e tero implicaes na totalidade, porque as conexes que existem entre realidades diferentes criam unidades contraditrias.

Durante os dez primeiros anos da Loas, a conjuntura poltica e


econmica foi desfavorvel consolidao da assistncia social
como poltica pblica, de direito do cidado e dever do Estado.
Contudo, inegvel que a Loas trouxe avanos na organizao
e na gesto da assistncia social, reconhecimento que desencadeou
entre seus idealizadores, incluindo os assistentes sociais, a luta pela

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aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a


implementao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
O processo de construo do Suas contou com a participao
efetiva dos assistentes sociais, que se mobilizaram para discutir e
propor mudanas no texto preliminar da PNAS, redigida pelos
estu
diosos da assistncia social em conjunto com o Conselho
Nacional de Assistncia Social e Ministrio do Desenvolvimento
Social.
A pesquisadora, novamente, teve a oportunidade de participar
desse processo de construo e recorda o impacto que o texto pre
liminar da PNAS causou nos profissionais, assistentes sociais,
membros dos grupos de discusso em todo o pas, principalmente a
proposta de modernizao tecnolgica, cujo acesso seria on-line,
para informaes, monitoramento e avaliao. Aspecto novo para
os trabalhadores da poltica, acostumados com a execuo de tarefas burocrticas, rotineiras e preestabelecidas.
Silveira (2007, p.62) apresenta como reflexo que:
A implementao do Suas pode revelar tendncias que reforam a
simples anlise da legislao regulamentadora, com adaptao
apressada s realidades locais/regionais, sem mudanas significativas, podendo expressar prticas tecnicistas e burocrticas, que
desconsideram o significado scio-histrico dessa poltica, no
que se refere ao processo de ampliao dos direitos, enquanto mediao fundamental que viabiliza explorar as contradies da sociedade desigual, reduzir processos de excluso do acesso aos
bens e servios e impulsionar aes protagnicas no fortalecimento de uma base ideopoltica transformadora.

Sob esse conjunto de fatores, somente o arcabouo jurdico no


supre a necessidade para processar as mudanas adequadas s propostas do Suas. O caminho a ser percorrido prev o rompimento
com as prticas assistencialistas e filantrpicas presentes nas aes
sociais.

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Sobre o Servio Social, Norberto Alayn (1992, p.25) afirma:


[] a gravidade da atual crise e a urgncia de enfrentar seus efeitos
seguramente vo implicar, na nossa profisso, a necessidade de
adequar alternativas, de repensar os objetivos profissionais e, com
certeza, tambm a necessidade de ensaiar propostas metodolgicas conformes s novas exigncias.

No caso especfico do Servio Social, passou a ser exigida maior


capacidade terico-crtica para realizar leitura da realidade, adequao metodolgica e desenvolvimento de habilidades gestoras,
sugerindo a insero profissional no processo de formao continuada.
Para atuar no contexto da assistncia social, os profissionais,
alm de adquirir o domnio dos conceitos inerentes a ela, precisam
trabalhar diretamente com a vontade poltica dos governantes, ser
estratgicos, propositivos e potencializadores de esforos administrativos, acrescidos da capacidade tcnica e operacional nos campos
da informao, do planejamento, monitoramento e da avaliao.
Cabe ainda ressaltar a importncia do conhecimento sobre
gesto atravs das abordagens da Administrao, e da apropriao
desses conceitos, que contribuem, efetivamente, para a operacionalizao e instrumentalizao necessrias para se concretizar a interveno nos fenmenos sociais, econmicos e polticos.
Mas h pouco interesse do Servio Social pelo conhecimento e
a consequente prtica sobre gesto, o que representa vetor efetivo
leitura e execuo correta da poltica, s demandas sociais, s necessidades sentidas e realidade vivida.
Importante ressaltar que, a partir da Loas e da implementao
do Suas, o assistente social vem ocupando o papel de gestor da poltica de assistncia social, especialmente na esfera municipal, dinmica esta relacionada ao fato de a trajetria histrica da profisso
estar vinculada formulao e execuo das polticas sociais.
O assistente social a categoria profissional, legitimada na
PNAS, com maior representatividade no quadro das equipes mul-

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tidisciplinares necessrias regulao da estrutura proposta para a


gesto e execuo da assistncia social. Compe, majoritariamente,
as equipes dos centros de referncia de assistncia social (Cras),
centros de referncia especializados de assistncia social (Creas),
dos rgos gestores, secretarias executivas dos conselhos de assistncia social, e responde, como tcnico, na gesto do Benefcio de
Prestao Continuada.
Observa-se que, no processo de descentralizao, o municpio
assumiu o papel central no desenvolvimento da poltica de assistncia social. No entanto, de acordo com os relatrios das conferncias de assistncia social realizadas, os municpios, em sua maioria,
encontram-se despreparados para operacionalizar o Suas.
Dentre os limites identificados na gesto municipal, encontram-se a legitimao da assistncia social como poltica pblica de
direito, a criao de mecanismos de participao, o funcionamento
das estruturas do rgo gestor, dos fundos e conselhos de assistncia social.
Devido a essas dificuldades, prefeitos e gestores municipais
passaram a solicitar ajuda tcnica para a implantao do Suas, demandando consultorias e assessorias. A assessoria um processo
mais elaborado que envolve, alm dos servios da consultoria, a
operao de parte dos servios, mediante acompanhamento e participao no desenvolvimento, execuo e avaliao dos programas,
projetos, servios e aes.
Refletindo sobre essas questes, depreende-se que se trata de
campo de trabalho em expanso no qual o Servio Social, pela sua
permanente ligao com a poltica de assistncia social, est apto a
atuar.
A assessoria solicitada para a gesto do Suas exige capacitao
terico-metodolgica para o estudo das demandas sociais, anlise
crtica e propositiva dos indicadores sociais, compreenso da rea
lidade trabalhada, planejamento, execuo e avaliao dos programas e projetos socioassistenciais.
A assessoria, para o Servio Social, recente e polmica, partindo da concepo de que essa prtica pode afastar o profissional

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dos interesses da populao usuria, tendo em vista o carter temporrio dela, levando a crer na descontinuidade e no rompimento
de vnculo com o usurio. Essas consideraes dependem da qua
lidade do servio prestado, e da habilidade do profissional em conseguir planejar sua atuao dentro do tempo e espao necessrios ao
alcance dos objetivos e metas almejados.
Pode-se considerar, ainda, que no a prtica da assessoria que
determina o maior ou menor comprometimento com os princpios
da profisso. O fato de o assistente social atuar nos espaos reconhecidos como legtimos pela profisso no o livra de contradies.
Nessa lgica, no campo da assessoria, o assistente social encontra terreno frtil para efetivar o compromisso profissional e
promover mudanas nas condies de vida da populao usuria.
Caso contrrio, esse espao de atuao tende a ser ocupado por
profissionais de reas afins, e os direitos inseridos na poltica, ainda
que insuficientes perante as vulnerabilidades sociais, no sero
concretizados.
Com relao demanda por assessoria no que diz respeito ao
Servio Social, Bravo & Matos (2006, p.30) observam:
[] a entrada em cena do tema assessoria/consultoria no debate
profissional, expressa a maturidade do atual projeto de profisso
do Servio Social brasileiro, conhecido como projeto tico-poltico do Servio Social. Pois somente com o reconhecimento da
relevncia de uma leitura crtica da realidade [] e do reconhecimento das dimenses da tica e da poltica, que o Servio Social
passa a considerar a importncia de um trabalho profissional projetado e no empiricista e tambm identificado como um profissional detentor de conhecimentos relevantes a serem discutidos
com outros sujeitos sociais e profissionais.

A considerao anterior aponta para a impreciso com que o


termo assessoria tem sido utilizado pelos assistentes sociais, enquanto profisso que produz conhecimento e detm respeitvel
domnio das polticas sociais. A assessoria torna-se campo de tra-

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balho no qual os princpios da profisso so defendidos e desenvolvidos. Importante observar que o Servio Social sempre se fez
presente no processo de construo das polticas sociais, particularmente da assistncia social; embora nem sempre tenha participado
diretamente na sua elaborao, mantm-se presente na execuo
dessas polticas.

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MODELO DEMOCRTICO DE GESTO

A participao da sociedade civil organizada


A Constituio Federal de 1988 consagrou a gesto descentralizada e participativa como modelo da poltica de assistncia social,
fundamentado no processo de redemocratizao instaurado no pas
a partir dos anos 1980.
A Lei Orgnica de Assistncia Social declarou como diretrizes
dessa poltica (artigo 5o, incisos I, II e II):
I descentralizao poltico-administrativa para os estados,
o Distrito Federal e os municpios, e comando nico das aes
em cada esfera de governo;
II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao e no controle das aes em todos
os nveis; e
III primazia da responsabilidade do Estado na conduo da
poltica de assistncia social em cada esfera de governo.
A participao popular, ao lado da descentralizao poltico-administrativa e a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social, efetivam-se por meio de

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organizaes representativas, a partir da sociedade civil, com a


perspectiva consciente e poltica do alcance de objetivos e interesses comuns.
O Estado democrtico de direito, adotado pela federao brasileira, se sustenta em certos princpios vlidos em qualquer pas
onde liberdade prevalece sobre autoridade (Vieira, 2007, p.130), o
que significa manter os direitos fundamentais s liberdades das
pessoas. A descentralizao do poder e a participao da sociedade
na concepo e gesto das polticas sociais so fundamentos essenciais democracia.
necessrio o reordenamento poltico-institucional do Estado, por meio da criao de espaos de participao social, como
conselhos, conferncias, para viabilizar as polticas sociais voltadas
aos interesses da sociedade civil.
A Constituio Federal, concebida para delegar responsabi
lidades, aposta na capacidade da sociedade civil em se organizar e
expressar suas necessidades a fim de reduzir as desigualdades sociais no exerccio da cidadania ativa.
O Estado brasileiro, formado pelos estados-membros, Distrito
Federal e municpios, responsvel pela conduo da poltica de
assistncia social, e tem sua frente um governante que, embora
pertencente a uma sociedade que o elegeu, nem sempre busca, funcionalmente, os interesses dela. Nesse caso, cabe sociedade civil
assegurar e fiscalizar a garantia dos prprios interesses.
A democracia s atinge sua forma plena quando a participao
se faz presente no cotidiano da vida pblica, evocando a cidadania.
O modelo de gesto preconizado implica nova forma de articulao entre o Estado e a sociedade civil, que passaram a ocupar o
mesmo espao para decidir sobre a gesto das polticas sociais, mas
nem sempre com interesses convergentes.
De acordo com Battini (1998, p.38), a nova relao pblico e
privado fundamental pois ela existe para deliberar os caminhos e as normativas em defesa da universalidade de direitos, o
que requer diviso de poder, negociaes e consensos adequados
realidade, palco das aes das necessidades da populao usuria.

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Para compreender os avanos e desafios da participao da sociedade civil no contexto das polticas sociais, particularmente da
assistncia social, torna-se importante um breve relato histrico
da cultura que organizou a sociedade brasileira.
No perodo colonial, a sociedade, composta por latifundirios
e escravos, mantinha relaes sociais pela submisso, explorao e
pelo favor. O fim da escravido representou a primeira forma de
luta pela conquista de direitos e espao na sociedade brasileira.
Posteriormente, com a consolidao do modelo capitalista de produo, as lutas se manifestaram atravs de greves movimentos
operrios por melhores condies de trabalho e qualidade de vida,
caracterizados como primeiros mecanismos de participao social,
embora facultada a participao de coletividade especfica a de
terminados segmentos sociais. Constituam-se em manifestaes
contra as desigualdades econmicas, sociais e polticas que, de alguma forma, sempre se deparavam com a represso do Estado.
Com isso, apenas os reflexos conscientes e a solidariedade entre a
classe trabalhadora na luta por interesses comuns no bastavam
para conduzir clara compreenso dos mecanismos de dominao
vigentes.
O perodo da ditadura militar, de carter controlador e repressivo, cortou o processo de participao social em curso, com fe
chamento de sindicatos, cassaes, tortura de lideranas sociais e
destruio de espaos de cidadania. Mas, por outro lado, aguou a
indignao de grupos que reconheciam a manifestao popular
como mecanismo de conquista.
Nesse sentido, a participao praticada nesse perodo foi entendida como luta social, correlao de foras entre o poder pblico
e a sociedade civil. Para Faleiros (2001, p.77), participao definida como luta, combate, mobilizao, presso, poder, ou seja,
como articulao de foras e de estratgias em torno de interesses
de classes para a conquista de poderes, recursos e reconhecimento.
Esse entendimento difere da participao proposta a partir da
Constituio de 1988, embasada no respeito s divergncias, no
dilogo, na construo e deciso coletivas.

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No final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980, ocorreu a


retomada dos movimentos sociais e da luta pela redemocratizao
do pas, o que enfraqueceu o regime militar, originando a transio
para o regime democrtico.
Os movimentos sociais, que, na dcada de 1980, lutaram pelo fim
do regime autoritrio e pela democratizao da sociedade, foram
atores sociais importantes na discusso e definio das novas
formas de organizao e gesto das polticas pblicas, especialmente as polticas sociais. (Cunha & Cunha, 2002, p.15)

O movimento pela Constituinte representou uma das mais importantes conquistas via participao popular. Decorreu desta o
voto direto, a garantia dos direitos sociais, a participao da sociedade civil atravs de conferncias e conselhos gestores das polticas
sociais.
A diretriz da sociedade civil na gesto da poltica de assistncia
social difere de outros mecanismos de participao, como movimentos sociais, sindicatos, organizaes de categorias profissionais, entre outros, pela sua forma e concepo.
A participao da sociedade no contexto da poltica de assistncia social est diretamente relacionada com a gesto da poltica,
regulada por legislao especfica que legitima os conselhos e conferncias como instncias de participao, e consiste num processo
em constante movimento e ascenso. Para Pedro Demo (2001,
p.18), no existe participao suficiente, nem acabada. Participao que se imagina completa, nisto mesmo comea a regredir.
Behring & Boschetti (2008, p.178) observam:
[] que se os conselhos tm grandes potencialidades como arenas
de negociao de propostas e aes que podem beneficiar milhares, milhes de pessoas, e de aprofundamento da democracia,
h tambm dificuldades para realizao dos sentidos da participao e pleno desenvolvimento na direo apontada.

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Nesse sentido, compreende-se por participao o exerccio cotidiano traduzido em responsabilidades, valores, tica, atitudes,
mudanas de comportamento, esforo individual e profundo conhecimento da realidade sobre a qual incidem as aes.
No caso especfico da assistncia social, a nova organizao
jurdica, poltica e administrativa, que inclui a participao da sociedade civil na formulao da poltica, tem o dever, constitucionalmente posto, de estabelecer elementos para no s formular a
poltica, como, e essencialmente, reavali-la continuadamente na
direo do enfrentamento das expresses da questo social. Isso
significa que no basta conter a participao no bojo da lei; h que
se construir, tambm, instrumentos adequados com metodologias
exequveis, para que as instncias de controle, os conselhos de
direitos, efetivem mecanismos de participao tanto no que se
refere s trs esferas de governo como nas conferncias de assistncia social.
Os conselhos so criados em lei especfica, elaborada pelo
Poder Executivo e aprovada pelo Legislativo, e classificam-se em
instncias deliberativas, de carter permanente e composio paritria entre o poder pblico e a sociedade civil, por meio de organizaes representativas compostas pela sociedade civil organizada.
Cada esfera de governo institui seu conselho por lei que estabelece sua composio, o conjunto das atribuies e a forma pela qual
suas competncias so exercidas.
A natureza deliberativa e de controle atribui ao conselho poder
de deciso sobre a formulao e execuo da poltica, bem como de
fiscalizao sobre o cumprimento de suas determinaes e auto
ridade para analisar e intervir na poltica de assistncia social. No
ato de deliberar, o grande desafio transformar suas deliberaes
em aes do poder pblico, ou seja, interferir na definio das
aes, prioridades e metas dos governos e funcionamento de seus
sistemas administrativos (Cunha & Cunha, 2002, p.16).
Nesse sentido, evidencia-se que o conselho encontra resistncia, principalmente no Poder Executivo, nas tentativas de neu-

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tralizar o poder do conselho, que, por sua vez, utiliza instrumentos


jurdicos para fazer valer suas determinaes.
O carter permanente dos conselhos define que, uma vez
criado, passa a integrar definitivamente a estrutura da poltica nos
estados.
A paridade na composio do conselho exige que as repre
sentaes sejam equivalentes entre os conselheiros do poder pblico e da sociedade civil. A representao do poder pblico
indicada pelo Executivo e a da sociedade civil, que garante a
representatividade da populao, ocupada por entidades, organizaes sociais consideradas interlocutoras crticas do segmento que
representam.
A representao do poder pblico deve configurar-se no s na
explanao do posicionamento poltico do governante sobre as temticas em pauta, mas, sobretudo, no conhecimento terico, nas
informaes necessrias construo de deliberaes exequveis e
na defesa dos interesses gerais da sociedade, sob a lgica do controle social sobre a poltica de assistncia social.
Para que as entidades no governamentais possam representar
a sociedade civil faz-se necessria mudana na cultura que as organiza, constituda, at ento, sob a lgica e estrutura do trabalho
assistencialista. Embora eleitas para fins sociais especficos, de interesse pblico, carregam na sua formao histrica o modelo de
gesto centralizadora e, em geral, hereditria, tendo em vista que
um pequeno grupo de scios fundadores e diretores decidem sobre
o que melhor para a populao usuria dos servios ofertados.
Odria Battini (1998, p.37) explica:
A diversidade no linear, ou seja, no indica diferenas apenas
entre o grupo do governo e o grupo da sociedade, mas, sim, contradies internas aos prprios grupos. nessa relao que se age
e por ela encontram-se resistncias e avanos. Isso manifesta a
presena do poder que contamina relaes e as mediaes que se
operam no cotidiano.

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A Loas (artigo 17, 1o, inciso II) assegura que a representao


da sociedade civil pode se efetivar, tambm, pela participao direta do usurio ou organizao de usurios da poltica de assistncia social, o que significa sair da condio de representado para
decidir sobre os rumos dessa poltica. Na ltima Conferncia de
Assistncia Social, realizada em 2009, essa temtica foi amplamente discutida, chegando-se concluso do vazio dessa representao nas trs esferas de governo e a necessidade de se criarem
mecanismos que garantam o protagonismo do usurio no interior
do conselho.
A Resoluo CNAS no 24/2006 (artigo 1o, 1o e 2o) define:
Os usurios so sujeitos de direitos e pblico da Poltica Nacional
de Assistncia Social PNAS []. Sero considerados representantes de usurios, pessoas vinculadas aos programas, projetos,
servios e benefcios da PNAS, organizadas sob diversas formas,
em grupos que tm como objetivo a luta por direitos. Reconhecem-se como legtimos: associaes, movimentos sociais, fruns, redes entre outras denominaes, sob diferentes formas de
constituio jurdica, poltica ou social. [] Sero consideradas
organizaes de usurios aquelas juridicamente constitudas, que
tenham, estatutariamente, entre seus objetivos a defesa dos direitos de indivduos e grupos vinculados PNAS, sendo caracte
rizado seu protagonismo na organizao mediante participao
efetiva nos rgos diretivos que os representam, por meio de sua
prpria participao ou de seu representante legal, quando for o
caso.

Vrios fatores postergam a participao direta do usurio nesse


colegiado; merecem destaque o desconhecimento do usurio sobre
o contedo da poltica de assistncia social e a ausncia de informao quanto ao direito participao na composio dos con
selhos.
Essa representatividade merece melhor apreciao, pois trata-se de espao efetivo de participao popular e exerccio de cida-

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dania. Faleiros (2001, p.79) ressalta: Quando a sociedade est


fechada para a negociao na base do autoritarismo, da excluso
ou da incluso limitada das classes subalternas, no h lugar para
participao. Sposati et al. (1987a, p.37) tambm salienta que a
realizao da cidadania tem que se fazer sob uma forma de solidariedade social, que avance enquanto organizao das classes subalternas.
Pedro Demo (2001, p.71) conclui:
Cidadania no significa necessariamente viso funcionalista da
sociedade, como se fosse possvel inaugurar o consenso definitivo.
Ao contrrio, na unidade de contrrios, o cidado consciente sabe
que vive dentro do conflito de interesses, marcado pela provisoriedade do devir. Do lado dominante, investe-se tudo na inculcao da ideia de que a ordem vigente legtima e no deve ser
tocada []. Do lado dos desiguais, a paisagem outra. Cidadania
fundamental viceja neste lado, aquela que sabe tomar conscincia
das injustias, descobre os direitos, vislumbra estratgias de
reao e tenta mudar o rumo da histria. Participao quer profundamente isto. Por isso, podemos dizer, sumariamente, que cidado o homem participante [].

A cidadania compreende soberania popular e conquista do


direito de participar como metodologia de aprendizagem e conhecimento.
As conferncias de assistncia social, realizadas em mbito
municipal, estadual e federal, integram o processo de democratizao da gesto pblica e constituem espaos importantes de par
ticipao social, onde so deliberadas grandes aes para o avano
da Poltica Nacional de Assistncia Social.
Maria Ins Souza Bravo (2009, p.396) define:
As conferncias so eventos que devem ser realizados periodi
camente para discutir as polticas sociais de cada esfera e propor
diretrizes de ao. As deliberaes das conferncias devem ser en-

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tendidas enquanto norteadoras da implantao das polticas e,


portanto, influenciar as discusses travadas nos diversos con
selhos.

Assim, as conferncias so espaos de carter propositivo e deliberativo, organizados a cada dois anos pelos conselhos das res
pectivas esferas de governo, para debater, decidir e deliberar as
prioridades da poltica de assistncia social para os anos seguintes.
Nesses eventos renem-se governo, sociedade civil organizada
e cidados, com troca de experincias e aproximao entre os que
tomam as decises e os usurios da poltica, ambos atores do processo.
A participao da sociedade na gesto e fiscalizao da poltica
de assistncia social, atravs dos conselhos e conferncias, se traduz
no controle social que permite sociedade organizada intervir na
definio de prioridades e elaborao de planos de ao, interagindo com o Estado.
Para Raquel Raichelis (1998a, p.77), controle social envolve o
acesso aos processos que informam as decises no mbito da so
ciedade poltica. Viabiliza a participao da sociedade civil orga
nizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes.
O controle social visa direcionar as polticas para melhorar o
nvel de oferta e qualidade dos servios, definir prioridades e reclamar direitos.
Nessa perspectiva, o controle social permeia as dimenses poltica, tcnica e tica. A dimenso poltica relaciona-se deliberao
sobre a agenda governamental mediante definio de prioridades e
aprovao dos planos de assistncia social. A tcnica diz respeito
fiscalizao da gesto e do alcance dos objetivos, metas e resultados
propostos nos planos. A dimenso tica prima pela construo de
novos valores a partir dos princpios da equidade, universalidade e
justia social.
Conforme preconizado na Loas, os conselhos de assistncia social tm atribuies especficas no mbito de cada uma das esferas

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de governo. O Conselho Nacional responsvel pelo estabelecimento das normas, diretrizes gerais e articulao da Poltica Nacional. Os conselhos estaduais so responsveis pela formulao,
coordenao e fiscalizao da poltica no seu mbito territorial. J
os conselhos municipais so responsveis pela formulao, coordenao e controle da poltica no nvel local.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e a Norma
Operacional Bsica (NOB/Suas-2005) reforam a importncia dos
conselhos como espaos de participao e controle social, conferem
relevncia e ampliam as aes pertinentes a essa instncia de poder.
A partir da NOB/Suas, os conselhos dos trs nveis de governo
passaram a ter novas atribuies e a zelar pela efetivao do Suas. O
Conselho Nacional passou a atuar e deliberar, tambm, como instncia de recurso dos conselhos das demais esferas, incluindo a
Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Os conselhos estaduais
tiveram ampliadas suas aes no sentido de aprovar planos integrados de capacitao de recursos humanos para a rea de as
sistncia social, atuar como instncia de recurso da Comisso
Intergestores Bipartite (CIB) e instncia de recurso dos conselhos
dos municpios. Igualmente, os conselhos do Distrito Federal e dos
municpios passaram a validar e solicitar a habilitao nos nveis de
gesto inicial, bsica e plena.
Ressalte-se que no percurso da descentralizao, da participao social e da responsabilizao dos Estados na conduo da
Assistncia Social, os municpios assumiram papel central com
base na lgica da municipalizao, desencadeada pela promulgao
da Constituio Federal de 1988.
O conjunto dos fatos at ento relatados pela autora do presente estudo deixaram marcas na sua trajetria de vida profissional,
tendo em vista os catorze anos de trabalho em secretaria do Estado
lotada em uma de suas regionais, a cidade de Franca (SP) , que
possibilitaram aproximaes significativas com o tema ora de
senvolvido, o que conduz impertinncia de tecer algumas re
flexes a respeito do funcionamento dos conselhos e conferncias
municipais.

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Na prtica, esses mecanismos de controle social ainda delegam


ao poder pblico as tomadas de deciso sobre os rumos da poltica
de assistncia social, ou seja, a gesto democrtica, constitucionalmente posta. No entanto, fatores variados tm inviabilizado a consolidao do modelo proposto.
Observaes sistemticas da pesquisadora, advindas de atua
o profissional ativa nas duas instncias de poder antes mencio
nadas, levam a crer que a participao da sociedade civil se encontra
truncada, sem a devida compreenso da amplitude e do alcance da
contribuio direta para decises polticas, o que representa enten
der o termo participao no sentido estrito. Interesses individuais
se sobrepem aos coletivos, h pouca iniciativa e comprometimento, o que pode ser explicado a partir do desconhecimento sobre a
poltica de assistncia social; por atitudes e posicionamentos, veem-se os integrantes dessa sociedade na condio de simples espectadores, sem exercer o protagonismo.
Os representantes diretos dos conselhos, por sua vez, tm pouco conhecimento sobre gesto da poltica, e faltam-lhes habilidades
essenciais para elaborao de planejamentos adequados estrutura
do municpio, ao cumprimento de objetivos e metas que fundamentam as aes previstas, ao controle e aplicao dos oramentos;
temem tomar decises e opinar, porque podem desagradar os governantes; apresentam imaturidade de conscincia sobre cidadania
e, por isso, se distanciam das informaes fundamentais implementao da poltica e desinformam os participantes. Por outro
lado, evidenciam acirrado posicionamento poltico-partidrio, impedindo a insero da sociedade como um todo, deixam vista fragilidades explcitas para fazer acontecer as deliberaes das outras
instncias de conselhos e das conferncias.
Da mesma forma, a participao do poder pblico nos espaos
democrticos encontra-se permeada pela resistncia do funcio
nalismo pblico em deixar a rotina de trabalho, a ausncia de atos
voluntrios, o cuidado para no haver choques com as diretrizes
do governante, a no apropriao correta dos conceitos, a indis
ponibilidade para a divulgao de informaes sobre oramentos,

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facilitar as vias de acesso ao poder pblico, e vrios outros problemas.


A insero de massas nos mecanismos da vida poltica, a participao e o controle social, consistem em processo novo, recente, e
ainda em construo no pas, por isso exigem permanente debate,
mobilizao e sensibilizao dos trabalhadores da poltica, dos governantes e da sociedade civil. Exigem at mesmo mecanismos de
provocao, entendidos aqui como estratgias de motivao poltica positiva participao, insero no processo.
As observaes da pesquisadora tambm levam concluso de
que no se trata apenas de ausncia de vontade poltica ou da cultura popular desfavorvel participao, e, ainda, da falta de compromisso dos trabalhadores e intelectuais, o que remete a um
complexo e contraditrio conjunto de fatos que ainda carecem de
estudos, reflexes e pesquisas.
Sensibilizado com a fragilidade dos conselhos no exerccio
de suas atribuies, o Conselho Nacional de Assistncia Social
(CNAS) deliberou na Resoluo no 237, de 14 de dezembro de
2006, diretrizes para estruturao, reformulao e funcionamento
dos conselhos nas trs esferas de governo. O artigo 3o dispe dezesseis atribuies comuns, confirmando as asseguradas na Loas e sistematizando outras previstas no Suas.
A mesma resoluo (artigo 21) considera que, para o bom desempenho da funo de conselheiros, estes sigam esses princpios:
sejam assduos s reunies;
participem ativamente das atividades do conselho;
colaborem no aprofundamento das discusses para auxiliar nas decises do colegiado;
divulguem as discusses e as decises do conselho nas instituies que representam e em outros espaos;
contribuam com experincias de seus respectivos segmentos, com vistas ao fortalecimento da assistncia social;
mantenham-se atualizados em assuntos referentes rea
de assistncia social: indicadores socioeconmicos do pas,

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polticas pblicas, oramento, financiamento, demandas


da sociedade, considerando as especificidades de cada regio do territrio;
colaborem com o conselho no exerccio do controle social;
atuem, articuladamente, com o seu suplente e em sintonia
com a sua entidade;
desenvolvam habilidades de negociao e prtica de gesto
intergovernamental;
estudem e conheam a legislao da poltica de assistncia
social;
aprofundem o conhecimento e o acesso a informaes referentes conjuntura nacional e internacional relativa poltica social;
mantenham-se atualizados a respeito do custo real dos servios e programas de assistncia social e dos indicadores
socioeconmicos da populao que demanda esses servios, para ento argumentar, adequadamente, sobre as
questes de oramento e cofinanciamento;
busquem aprimorar o conhecimento in loco da rede pblica e privada prestadora de servios socioassistenciais;
mantenham-se atualizados sobre o fenmeno da excluso
social, sua origem e abrangncia nacional, para poderem
contribuir com a construo da cidadania e no combate
pobreza e desigualdade entre classes;
acompanhem, permanentemente, as atividades desenvolvidas pelas entidades e organizaes de assistncia social,
para assegurar a qualidade dos servios oferecidos aos beneficirios das aes de assistncia social.
Com a inteno de desvelar a contribuio do Servio Social no
debate acerca da participao social e a gesto democrtica, importante refletir sobre as colocaes de Maria Ins Bravo (2009,
p.401):

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Os profissionais de Servio Social desde os anos 1980 perodo


marcante de releitura da profisso incorporam a temtica dos
movimentos sociais na formao profissional, nas pesquisas e na
produo acadmica. Entretanto, a articulao do debate com
anlises empricas, e sua relao com o trabalho do Servio Social,
foi pequena [].
[]
Nos anos 1990, o debate do Servio Social se desloca para os
espaos de controle democrtico, perante o esvaziamento dos movimentos sociais e implementao dos conselhos. Considera-se,
entretanto, que os estudos e intervenes com relao a esses mecanismos precisam estar articulados ao debate relativo aos movimentos sociais.

Os espaos democrticos de participao so instncias de


atuao do Servio Social que, historicamente, tm sua prtica
comprometida com os interesses da populao e a defesa dos direitos sociais.
O assistente social, profissional conhecedor dos espaos de
conquistas sociais e intelectualmente preparado para decodificar as
relaes que se estabelecem no terreno pblico, pode tornar-se um
diferencial para a consolidao da gesto democrtica.
Marilda Iamamoto (apud Bravo, 2009, p.402) ressalta
[] que importante a ao dos assistentes sociais nos conselhos
e nos movimentos sociais. Trata-se de reassumir o trabalho de
base, de educao, de mobilizao e de organizao popular, que
parece ter sido submerso no debate terico-profissional frente ao
refluxo dos movimentos sociais. necessria uma releitura crtica
da tradio profissional do Servio Social, reapropriando-se das
conquistas e habilitaes perdidas no tempo e, ao mesmo tempo,
superando-as de modo a adequar a conduo do trabalho profissional aos novos desafios do presente.

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A leitura anterior permite compreender que a cristalizao do


Servio Social em uma nica vertente ideolgica faz com que o
assistente social se distancie da realidade, diversa e contraditria,
das oportunidades de trabalho e das efetivas mudanas no bojo das
relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil.
A Constituio Federal de 1988 legitimou os conselhos e conferncias como espaos democrticos a serem apropriados pela sociedade civil. Nesse processo, o Servio Social, que sempre primou
pela formao crtica, rene conhecimento para planejar intervenes que efetivem as polticas sociais.

A organizao das redes socioassistenciais


A Loas assegurou a assistncia social como direito do cidado e
dever do Estado, poltica a ser realizada atravs de um conjunto de
aes da iniciativa pblica e da sociedade civil organizada.
Considera sociedade civil organizada as entidades e organi
zaes de assistncia social, definidas como aquelas que prestam,
sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos usurios da
poltica de assistncia social, atuando na defesa e garantia dos direitos sociais.
Legalmente, as entidades e organizaes so pessoas jurdicas
de direito privado, mas, de acordo com Simes (2009, p.390), elas
se distinguem quanto ao conceito: entidade tem referncia legal
originria nas entidades de fins filantrpicos, e o de organizao
origina-se da formao das organizaes no governamentais, incluindo, posteriormente as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
As entidades constituem-se juridicamente em associaes,
unio de pessoas que se organizam para fins no econmicos
(Novo Cdigo Civil, artigo 53) (Brasil, 2002), o que equivale a
dizer que no h impedimento legal para que a associao desenvolva atividade de gerao de renda, desde que os resultados sejam
aplicados integralmente na consecuo dos objetivos da entidade.

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A partir do momento em que as entidades adquirem a qua


lidade de utilidade pblica, passam a ser reconhecidas como organizaes sociais. Assim, Oliveira & Romo (2006, p.17) afirmam
que somente as associaes civis e as fundaes podem qualificar-se como organizaes sociais; as sociedades no, e justamente por
perseguirem finalidades lucrativas.
O ttulo de organizao social permite a celebrao de contratos
e convnios com o Estado mediante repasse de recursos oramen
trios, bens pblicos e servidores, viabilizando que a organizao
cumpra seus objetivos.
As entidades e organizaes de assistncia social brasileiras
apresentam uma variedade de nomes centro, associao, fundao, instituto, casa, lar, dispensrio, entre outros. No sentido de
consolidar uma identidade ao conjunto delas, em meados dos anos
1980, as entidades e organizaes receberam a titulao Sociedade
Civil Organizada e Organizaes No Governamentais (ONGs),
terminologias que evidenciam a no identidade com o governo.
Sob a denominao de ONGs, as entidades e organizaes de
assistncia social passaram a conviver com novos modelos estruturais, saindo da lgica assistencialista, adotando padro de atuao
voltado a servios qualificados e mensurao de resultados. Isto
vai se refletir no apenas na modificao dos quadros de pessoal
envolvido, como na metamorfose dos objetivos e misses das or
ganizaes e nas formas de gesto de seus programas sociais
(Landim, 2002, p.35).
H cerca de duas dcadas, as ONGs passaram a ocupar lugar
de destaque nas polticas sociais pela abrangncia e diversidade
das aes desenvolvidas, despertando para a necessidade de atribuir a essas organizaes conceito que abrigasse todas as organi
zaes privadas, sem fins lucrativos, que atendem interesses do
pblico em geral, fato que originou a denominao terceiro setor
(TS).
A Constituio de 1988, ao abrir a participao da iniciativa
privada nos campos antes ocupados pelo Estado, possibilitou a
conceituao do terceiro setor enquanto conjunto de instituies

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de carter no lucrativo e no governamental (Fernandes, 1994,


p.11).
Hudson (2004, p.11 apud Oliveira & Romo, 2006, p.25)
define:
Terceiro setor consiste em organizaes cujos objetivos principais
so sociais, em vez de econmicos. A essncia do setor engloba
instituies de caridade, organizaes religiosas, entidades voltadas para as artes, organizaes comunitrias, sindicatos, associaes profissionais e outras organizaes voluntrias.

Sob as diversas terminologias apresentadas, tornou-se difcil


caracterizar entidades e organizaes de assistncia social na perspectiva da Loas, pois nem toda instituio sem fins lucrativos
passvel de ser identificada como entidade de assistncia social.
Apesar de comporem o terceiro setor, as organizaes de assistncia social apresentam caractersticas que as diferenciam das demais, so voltadas para o interesse pblico, as demandas sociais.
Embora no integrem a administrao pblica, mantm gesto de
recursos para o pblico com o objetivo de realizar o bem comum,
so registradas em cartrio mediante estatuto social com finalidade
de atender a populao usuria da assistncia social. So tambm
passveis de requerer ttulos de utilidade pblica, entidade de fins
filantrpicos e entidade beneficente de assistncia social, certifi
caes expedidas pelos rgos que compem a estrutura da poltica
de assistncia social.
De acordo com a Resoluo no 191, de 10 de novembro de
2005, do CNAS, as entidades e organizaes de assistncia social se
caracterizam por:
ser pessoa jurdica de direito privado, associao ou fundao devidamente constituda, conforme disposto no artigo 53 do Cdigo Civil Brasileiro e no artigo 2o da Loas;
ter expressos, no relatrio de atividades, seus objetivos,
sua natureza, misso e pblico beneficirio, conforme de-

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lineado pela Loas, pela PNAS e suas normas operacionais;


realizar atendimento, assessoramento ou defesa e garantia
de direitos na rea da assistncia social aos seus usurios,
de forma permanente, planejada e contnua;
garantir o acesso gratuito do usurio a servios, programas,
projetos, benefcios e defesa e garantia de direitos, previstos na PNAS, sendo vedada a cobrana de qualquer espcie;
possuir finalidade pblica e transparncia nas suas aes,
comprovadas por meio de apresentao de planos de trabalho, relatrios e balano social das atividades ao Conselho de Assistncia Social competente;
aplicar suas rendas, seus recursos e eventual resultado
operacional integralmente no territrio nacional, na manuteno e no desenvolvimento de seus objetivos institucionais.
Essa regulamentao proporciona s entidades e organizaes
de assistncia social condies de integrar a rede socioassistencial
do Suas, adequando seus servios aos princpios organizativos do
sistema.
A definio das entidades e organizaes de assistncia social
ocupou, nos ltimos dez anos, os espaos de discusso da poltica
de assistncia social, desencadeando as publicaes da Resoluo
no 16, de 5 de maio de 2010, que define os parmetros nacionais
para a inscrio das entidades e organizaes de assistncia social
nos conselhos de assistncia social; o Decreto no 7.237, de 20 de
julho de 2010, regulamenta o processo de certificao das entidades
beneficentes da assistncia social para iseno das contribuies de
seguridade social.
Na verdade, as entidades e organizaes assistenciais sempre
se fizeram presentes no contexto da assistncia social, assumindo,
em diversos momentos, papel de executoras dos servios sociais de
enfrentamento questo social.

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Refletindo sobre a trajetria dessa poltica, observa-se que, at


o final do sculo XIX, o que havia sido consolidado no que se referia assistncia social eram as organizaes de natureza religiosa
de iniciativa da sociedade civil. Somente nos anos 1930, o Estado
passou a assumir parte das aes sociais, apoiado nas prticas sociais das entidades presentes no arsenal da assistncia social.
O que mudou com o passar do tempo foram as formas de
relao entre o Estado e a sociedade civil organizada. No final do
sculo XX e incio do sculo XXI, o Brasil passou a integrar o novo
padro de economia mundial, a globalizao.
Esse fenmeno se baseia nas relaes menos rgidas estabe
lecidas entre capital e trabalho, na privatizao do patrimnio
pblico, terceirizao de servios, abertura do mercado nacional
mediante supresso de fronteiras entre os pases, provocando transformaes tecnolgicas e de informao.
Essas caractersticas foram acompanhadas de graves implicaes tanto no campo social, como desemprego, trabalho informal,
achatamento salarial e empobrecimento da populao trabalhadora, quanto no campo poltico, como processo de esvaziamento da
responsabilidade social do Estado, justamente no momento de intensificao das demandas sociais desassistidas.
Na poca, a sociedade civil, atravs das entidades e organi
zaes de assistncia social, ampliou os servios sociais ofertados,
porm revestidos da lgica das prticas assistencialistas e compensatrias, voltadas para a ajuda e benesse populao em situao de
vulnerabilidade social.
Nesse contexto, a articulao entre o Estado e a sociedade civil
organizada caracterizava-se pela informalidade, sem nenhuma relao de compromisso explcito. Efetivava-se na celebrao de convnios para repasse de recursos financeiros e concesso de isenes
fiscais, independentemente dos resultados alcanados pelos servios desenvolvidos.
O Estado, que pareceu fragilizado no perodo, a partir da
Constituio de 1988 retomou a posio de principal responsvel
na conduo da poltica de assistncia social, dividindo com a so-

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ciedade civil a funo da proteo social aos indivduos e famlias


em situao de vulnerabilidade social.
A Loas legitimou nova forma de articulao entre o Estado e a
sociedade civil; passaram a se basear na capacidade tcnico-operacional das entidades e organizaes de assistncia social na prestao dos servios e insero das demandas no processo, implicando
conhecimento para a elaborao de planejamento com objetivos e
metas claros, metodologias exequveis e avaliaes continuadas.
Tornaram-se prticas imprescindveis celebrao de parcerias
entre pblico e privado.
Os princpios da eficcia, eficincia e efetividade passaram a
compor o cotidiano das organizaes socioassistenciais, preocupadas em aperfeioar recursos, controlar, avaliar e socializar resultados mediante planejamento das aes.
Em 2004, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia
Social, que introduziu o Sistema nico de Assistncia Social, a relao entre o Estado e a sociedade civil assegurou a formao de
redes socioassistenciais, partindo da compreenso de que a construo integrada da assistncia social possibilita compartilhamento
de conhecimento, aes e responsabilidades que potencializam essa
poltica pblica de direito.
De acordo com a PNAS (Brasil, 2004, p.100), o imperativo de
formar redes se deu pela seguinte razo:
[] porque a histria das polticas sociais no Brasil, sobretudo a
de assistncia social, marcada pela diversidade, superposio e,
ou, paralelismo das aes, entidades e rgos, alm da disperso
de recursos humanos, materiais e financeiros.

As diversas reas de atendimento social, cada vez mais, esto


organizadas em torno de redes. De acordo com Castells (1999,
p.565),
Redes constituem a nova morfologia social de nossas sociedades, e
a difuso da lgica de redes modifica de forma substancial a ope-

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rao e os resultados dos processos produtivos e de experincia,


poder e cultura. [] A presena na rede ou a ausncia dela e a dinmica de cada rede em relao s outras so fontes cruciais de dominao e transformao de nossa sociedade: uma sociedade que,
portanto, podemos apropriadamente chamar sociedade em rede,
caracterizada pela primazia da morfologia social sobre a ao social.

A estrutura de rede passou a ser utilizada h cerca de um sculo


e seu conceito est relacionado ideia de ligao, entrelaamento,
conexo, complementaridade. No contexto, a rede formada pela
articulao entre pessoas e organizaes que partilham valores e interesses comuns.
A temtica das redes ganhou evidncia a partir das mudanas
econmicas, polticas e sociais desencadeadas no final do sculo
XX, quando o mundo globalizado passou a se organizar em torno
da tecnologia da informao.
Segundo Castells (1999, p.67), tecnologia significa:
[] o uso de conhecimentos cientficos para especificar as vias de
se fazerem as coisas de uma maneira reproduzvel. Entre as tecnologias da informao, incluo, como todos, o conjunto convergente
de tecnologias em microeletrnica, computao (software e hard
ware), telecomunicaes/radiodifuso, e optoeletrnica. Alm disso,
diferentemente de alguns analistas, tambm incluo nos domnios
da tecnologia da informao a engenharia gentica e seu crescente
conjunto de desenvolvimentos e aplicaes [].

Decorre desses argumentos a tendncia ao uso do sistema de


redes nas diversas reas, particularmente na poltica de assistncia
social, que passou a utiliz-lo como forma de organizao e relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, procurando romper
com a reproduo histrica das prticas isoladas, pontuais e sobrepostas.
O trabalho em rede proposto sugere o fim da relao dualista,
de um lado o Estado e seus programas e do outro as entidades e

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os servios sociais, pois a experincia mostrou que as aes indi


vidualizadas no so eficazes. Igualmente, a referncia de rede
supe que o Estado, na condio de responsvel pela assistncia
social enquanto direito de todo cidado, seja capaz de promover as
entidades e organizaes de assistncia social do campo da filantropia e do assistencialismo para o campo da cidadania e dos direitos sociais.
A perspectiva de rede no Suas prev a articulao entre Estado
e sociedade civil organizada, bem como entre as diversas polticas
pblicas, reconhecendo a necessria complementaridade entre os
servios desenvolvidos por elas.
O Estado assume o papel de coordenador do processo de mobilizao das redes, articulando e integrando as organizaes da
sociedade civil e as governamentais na busca por integrar o atendimento s demandas sociais.
A adeso ao modelo de gesto em rede pela assistncia social,
de acordo com Kauchakje, Delazari & Penna (2007, p.136), decorre da caracterstica da maleabilidade, combinando-se tanto
com o modelo gerencial quanto com o participativo. [] Pode-se
admitir que a gesto de polticas pblicas em rede uma estratgia
de enfrentamento da questo social.
As relaes em rede pressupem a ausncia de hierarquia e
norteiam-se pelos princpios da horizontalidade e da democracia;
assim, no h subordinao entre os integrantes da rede. A ho
rizontalidade fundamenta-se em propsitos comuns e valores assumidos coletivamente; a democracia implica autonomia, respeito
e organizao, pela articulao da informao, criao de canais
permanentes de comunicao, revitalizao de compromissos, cons
trues coletivas, negociaes, compatibilizao de interesses, en
tre outros fatores.
Nenhuma organizao atende todas as necessidades sociais,
mas, conhecendo o trabalho de todos os equipamentos da rede, caminhando integrados, pode-se esperar atendimento integral dos
usurios. A rede busca respostas articuladas e se completa na prestao dos servios.

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A gesto em rede estabelecida pelo Suas se alicera nas relaes


entre as polticas setoriais e as organizaes de assistncia social,
que se reordenam e propem aes voltadas ao atendimento das
demandas sociais.
A articulao entre as polticas parte do princpio de que compartilhar conhecimento, informao, recursos e criatividade torna
possvel a abordagem ampliada das expresses da questo social, e
viabiliza a qualidade e efetividade das aes realizadas.
A articulao intersetorial pode ser considerada um dos maiores desafios na consolidao dos princpios e diretrizes do Suas. As
polticas pblicas se apresentam de forma setorializada e fragmentada, cada qual oferecendo servios especficos na sua rea. Quando
chamadas a trabalhar de modo compartilhado, h possibilidade de
se concretizarem as aes conjuntas e o desejo de servios de maior
abrangncia e incluso social.
A complexidade das necessidades dos usurios da poltica de
assistncia social apresenta interface com as demais reas; assim, as
respostas s questes identificadas colocam-se na dependncia no
s dos servios socioassistenciais, mas de um conjunto de servios
desenvolvidos pelas polticas especficas.
Nesse sentido, a interdependncia entre elas supe assumir
compromisso de partilhar decises, estabelecer aes complementares, protocolos de inteno, parcerias, intercmbio de prticas e
recursos.
De acordo com Colin & Silveira (2007, p.158):
O ponto de convergncia entre as polticas sociais, que guardam
as suas particularidades e instncias prprias, pode ser reconhecido justamente na prestao de servios em conjunto e nas medidas que acionam programas e projetos gerenciados por outras
polticas, como as de trabalho, sade, educao, segurana alimentar, esporte, cultura, lazer, entre outras.

Note-se que a composio da rede intersetorial no se restringe


ao dilogo entre gestores das polticas sociais e os servios organi-

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zados, mas se estende tambm aos conselhos setoriais enquanto


instncias de controle social e de garantia dos direitos sociais.
A articulao da rede socioassistencial inclui as organizaes
da sociedade civil como parte responsvel pela consecuo da poltica de assistncia social. A construo da rede depende da adeso
das entidades e organizaes de assistncia social aos princpios e
diretrizes do Suas, o que significa compartilhamento de intencionalidades, objetivos e valores.
Colin & Silveira (2007, p.157) definem rede socioassistencial
como:
[] o conjunto de aes unificadas e direcionadas para a construo e concretizao dos direitos. Portanto, mesmo as iniciativas
realizadas por organizaes no governamentais so pblicas e
determinadas pelos parmetros e definies do Suas.

As organizaes que se inscrevem na poltica de assistncia social devem abandonar as prticas isoladas e reaprender a trabalhar
atravs da rede, tomando decises sobre as aes sociais embasadas
no conhecimento das demandas do territrio de atuao e da natureza de cada parceiro envolvido, aceitando as vises e os interesses
voltados para o bem comum.
Para tanto, se faz necessria a adequao da gesto no interior
das organizaes, aderindo ao modelo descentralizado e partici
pativo, no qual os usurios efetivamente se inserem nas decises
sobre os servios.
Da mesma forma, deve-se garantir a universalidade de acesso,
extinguindo os critrios de elegibilidade para insero nos servios,
sob a lgica da igualdade e dignidade dos usurios, primando pela
centralidade da famlia, na garantia da convivncia comunitria.
Odria Battini afirma:
As entidades devem tramitar do campo privado para o pblico
permitindo a garantia dos direitos e da representao poltica dos
usurios, devendo ser compreendidas como espao de defesa de

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direitos e acesso aos servios e no como a soluo dos problemas


onde geralmente se praticam a cooptao e o sujeitamento dos
usurios e, muitas vezes, do corpo de funcionrios, aos interesses
dos mandantes. (Battini, 1998, p.39)

Outra caracterstica evidenciada na questo das redes, proposta pelo Suas, diz respeito continuidade e ao tempo indeterminado dos servios, considerando que as aes de assistncia social
no podem ser interrompidas. Historicamente, os programas, projetos e servios na rea tendem descontinuidade decorrente da
falta de recursos, vigncia de convnios e parcerias, esvaziamento
dos servios ou, simplesmente, por deciso dos gestores.
O carter da continuidade ficou assegurado no Suas pelo novo
modelo de cofinanciamento compulsrio, regular e automtico, que
agiliza os fluxos de transferncia e regularidade nos repasses fundo a
fundo, mediante depsito mensal dos recursos financeiros baseados
nos pisos de proteo social, viabilizando o planejamento das aes.
A organizao da assistncia social em rede exige romper com
as prticas fragmentadas e pulverizadas, passando a aes contnuas, permanentes, sincronizadas e complementares.
Assim, tanto no mbito da rede socioassistencial quanto na intersetorial, sugere-se adoo de metodologia de trabalho em rede
prevendo fluxos de referncia e contrarreferncia na identificao
dos servios que correspondem a cada demanda, padronizao de
procedimentos, encaminhamentos, estratgias tcnicas e polticas,
definio de instrumental prprio de cada uma das tipificaes dos
servios.
Perpassa a questo das redes socioassistenciais a construo de
um sistema de informao com vistas transparncia da poltica,
divulgao dos programas, projetos e servios e implantao do
sistema de acompanhamento dos resultados alcanados.
A PNAS (Brasil, 2004, p.109) define:
Tecnologia da informao , basicamente, a aplicao de diferentes ramos da tecnologia no processamento de informaes. Na

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dcada de 1990, significativa a ampliao de conceitos e empregos na rea da informao, alargada enormemente com o uso
de tecnologias, permitindo o desenvolvimento de aplicaes que
vo alm do uso pessoal ou do uso singular por uma organizao.

A NOB/Suas (Brasil, 2005c, p.136) define que a rede socioassistencial se organizar a partir dos seguintes parmetros:
oferta, de maneira integrada, de servios, programas, projetos e benefcios de proteo social para cobertura de
riscos, vulnerabilidades, danos, vitimizaes, agresses
ao ciclo de vida e dignidade humana e fragilidade das
famlias;
carter pblico de corresponsabilidade e complementaridade entre as aes governamentais e no governamentais
de assistncia social evitando paralelismo, fragmentao
e disperso de recursos;
hierarquizao da rede pela complexidade dos servios
e abrangncia territorial de sua capacidade diante da
demanda;
porta de entrada unificada dos servios para a rede de proteo social bsica atravs de unidades de referncia e para
a rede de proteo social especial por centrais de acolhimento e controle de vagas;
territorializao da rede de assistncia social sob os critrios de: oferta capilar de servios baseada na lgica da proximidade do cotidiano de vida do cidado; localizao dos
servios para desenvolver seu carter educativo e preventivo nos territrios com maior incidncia de populao em
vulnerabilidade e risco social;
carter contnuo e sistemtico, planejado com recursos garantidos em oramento pblico, bem como com recursos
prprios da rede no governamental;
referncia unitria em todo o territrio nacional, de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indi

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cadores de resultados de rede de servios, estratgias e


medidas de preveno quanto a presena ou agravamento
e superao de vitimizaes, riscos e vulnerabilidades sociais.
A mesma Norma Operacional esclarece que, nos municpios, a
articulao das redes seja coordenada pelos rgos gestores e fomentada pelas unidades pblicas, Centro de Referncia de As
sistncia Social (Cras) e Centro de Referncia Especializada de
Assistncia Social (Creas), de acordo com os nveis de proteo social bsica e especial.
Para tanto, preciso mapear as unidades das polticas intersetoriais e as organizaes de assistncia social no territrio local,
identificando a capacidade operativa da rede, as demandas atendidas, as reprimidas, e os segmentos sem ateno para, posteriormente, definir em conjunto as aes a serem mantidas, ampliadas,
reformuladas, ou mesmo encerradas.
A articulao compreende, ainda, orientao sobre a qualidade
dos servios socioassistenciais, investimento em capacitao dos
trabalhadores e definio de objetivos e metas de interesse coletivo.
Para tanto, tornam-se necessrios procedimentos como unidade de
cadastro da rede, criao de indicadores de qualidade dos programas, projetos e servios, definio do perfil das instituies e padronizao da nomenclatura dos servios ofertados.
No tocante padronizao dos servios, a Resoluo no 109, de
11 de novembro de 2009, do CNAS, aprovou a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, organizados nos nveis de
proteo social bsica e especial, construindo parmetros sobre a
homogeneidade das nomenclaturas para os servios, definindo:
Servios de proteo social bsica:
Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia
(Paif);
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos;

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Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para pessoas com deficincia e idosas.
Servios de proteo social especial de mdia complexidade:
Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi);
Servio Especializado em Abordagem Social;
Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida
(LA), e de Prestao de Servios Comunidade (PSC);
Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosos(as) e suas Famlias;
Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
Servios de proteo social especial de alta complexidade:
Servio de Acolhimento Institucional, nas seguintes modalidades:
abrigo institucional;
casa-lar;
casa de passagem;
residncia inclusiva.
Servio de Acolhimento em Repblica;
Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora;
Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas
e de Emergncias.
Para cada modalidade, a Resoluo no 109 estabelece nome do
servio, descrio das atividades, usurios, objetivos, provises,
aquisies pelos usurios, condies e formas de acesso, perodo de
funcionamento, abrangncia, impacto social esperado, representando avano na unificao dos servios da rede socioassistencial e
aprimoramento do Suas.

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No entanto, organizar a gesto em rede socioassistencial requer


a construo de metodologia prpria, de forma a definir rotinas, estratgias de articulao, responsabilidades e compromissos de cada
um dos atores.
A rede socioassistencial no uma cadeia de servios, mas uma
articulao das organizaes da assistncia social, polticas sociais e
conselhos em torno de interesses comuns, interdependentes e complementares.
As necessidades dos usurios da poltica de assistncia social
se fazem presentes nas redes socioassistenciais, e a organizao
delas consiste no espao de ao do Servio Social, no pelo fato de
ser uma profisso eminentemente interventiva, mas pela capacidade crtica de questionar, modificar as relaes de poder, incluir
e responder s demandas sociais.
Como afirma Martinelli (2004 apud Baptista & Battini, 2009,
v.1, p.159):
Na verdade, o assistente social um profissional que trabalha permanentemente na relao entre estrutura, conjuntura e cotidiano,
e no cotidiano que as determinaes conjunturais se expressam e
a que se coloca o desafio de garantir o sentido e a direo da ao
profissional.

A questo da gesto da
poltica de assistncia social
A Constituio Federal de 1988 elegeu a descentralizao e
participao social como padro de gesto a ser implantado pelas
polticas sociais brasileiras.
Para integrar o novo modelo de gerenciamento, a Loas estabeleceu parmetros de gesto para a assistncia social, exigindo reordenamento institucional dos estados para adoo da poltica, que,

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na sua trajetria histrica, careceu de procedimentos sistemticos


de planejamento, organizao, controle e direo.
Os princpios e diretrizes que fundamentam a gesto des
centralizada e participativa implicam a repartio de competncias,
responsabilidades, obrigaes entre as esferas de governo e na participao ativa da sociedade civil nas definies da assistncia social, caracterizando-se como gesto social pelo fato de gerenciar
aes sociais pblicas voltadas ao atendimento das demandas e
necessidades dos cidados, com vistas a minimizar vulnerabilidades e riscos sociais.
De acordo com Singer (1999, p.55),
A gesto social abrange uma grande variedade de atividades que
intervm em reas da vida social em que a ao individual auto
interessada no basta para garantir a satisfao das necessidades
essenciais da populao. Estas reas so bastante diferenciadas,
indo desde o abandono de crianas e de idosos por parte dos familiares, a falta de abrigo para indigentes e enfermos fsicos ou mentais, at a excluso temporria ou definitiva da produo social de
pessoas aptas ao trabalho e necessitadas de renda.

Vrios estudiosos compreendem que a gesto descentralizada e


participativa foi a forma de gerenciamento encontrada pelo Estado
para enfrentar os problemas sociais agravados pelo processo de globalizao da economia, instalado no pas nos anos 1980.
Diante das transformaes sociais, econmicas e tecnolgicas
provocadas por esse processo, o Estado, sob o risco de reduo da sua
influncia sobre a sociedade, despertou para a necessidade de ofertar
polticas sociais coerentes necessidade e ao interesse dos usurios.
A nfase na priorizao do usurio alterou a lgica do processo
de organizao e funcionamento das polticas sociais, levando a administrao pblica a rever as prticas calcadas nos princpios da
centralizao e fragmentao institucional.
A temtica da gesto tornou-se um desafio para a assistncia
social, que, por vrias dcadas, apresentou-se dispersa em uma in-

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finidade de programas e projetos nem sempre significativos em


termos de recursos, abrangncia e com alcance desconhecido pelos
gestores pblicos.
A Loas apresenta os subsdios para gesto da poltica de assistncia social, atribuindo a cada esfera de governo responsabilidades
e competncias para formular, executar, financiar, avaliar e criar
mecanismos de participao e controle social, incorporando o planejamento nessa poltica.
O modelo de gesto proposto a partir da reestruturao orgnica da poltica de assistncia social depende de esforos polticos e
administrativos, acrescidos da capacidade tcnico-operacional nos
campos de informao, planejamento, monitoramento e avaliao
para sua efetividade.
Essas exigncias levam necessidade de recorrer Administrao enquanto rea do conhecimento que fornece subsdios prtica da gesto.
Administrao significa maneira de governar organizaes ou
parte delas. o processo de planejar, organizar, dirigir e controlar
o uso de recursos organizacionais para alcanar determinados
objetivos de maneira eficiente e eficaz. (Chiavenatto, 2000, p.18)

A grande contribuio da Administrao para a gesto da poltica de assistncia social, que se d em conjuntura complexa, so os
conceitos, modelos de estrutura organizacional, funes e habilidades inerentes ao gestor.
No entanto, no basta apropriar-se das teorias e prticas administrativas, necessrio conhecer e considerar as especificidades da
poltica de assistncia social.
Em seu captulo III, a Loas define a organizao e os aspectos
da gesto da assistncia social, reservando Unio as atribuies de
formular a poltica nacional, cofinanciar as aes e apoiar tcnica e
financeiramente os estados, municpios e Distrito Federal.
Os estados ficam com as atribuies de elaborar a poltica em
sua esfera de atuao, compor o cofinanciamento e apoiar, tcnica e

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financeiramente, os municpios na consecuo da poltica de assistncia social. O Distrito Federal e os municpios assumem o papel
de executores e se responsabilizam por parte do cofinanciamento
da poltica.
Saliente-se que a Loas deixa claro que as instncias de governo
permaneam articuladas e se apoiando mutuamente durante todo o
processo de implantao daquela poltica. Para tanto, torna-se necessrio novo desenho institucional dos estados, que passam a
organizar estruturas prprias para a gesto, compostas de rgo
gestor, conselho paritrio e fundo financeiro, adotando o plano de
assistncia social como principal instrumento de gesto.
O rgo gestor da poltica de assistncia social, responsvel
pelo comando nico em cada esfera de governo, uma unidade pblica estatal com a misso de normatizar, regulamentar, elaborar,
coordenar, acompanhar, monitorar e avaliar o desenvolvimento da
poltica em seu mbito, promover e incentivar investimentos para
qualificar a capacidade de gesto e cofinanciar as aes socioassistenciais, alocando recursos diretamente no Fundo de Assistncia
Social.
A unidade pblica, nas esferas federal e estadual, consiste em
secretarias de governo ou congneres, que nos municpios esto
organizadas de diferentes formas, em secretarias, departamentos e
setores muitas vezes acoplados a estruturas de outras polticas sociais, dependendo do porte dos municpios.
O rgo gestor da poltica conta com recursos humanos, fsicos, materiais e financeiros para desempenho de suas atribuies e
funcionamento, tendo frente um gestor pblico com a funo de
gerenciar a poltica no seu territrio. Dentre as tarefas desse gestor,
est o compromisso de elaborar o plano de assistncia social, compor e garantir o funcionamento do conselho, participar da gesto do
fundo, criar mecanismos permanentes de participao social, promover intersetorialidade entre as polticas sociais, articular as redes
socioassistenciais e consolidar a gesto do trabalho.
No desempenho da gesto, o conhecimento profissional essencial para a efetividade da poltica. O gestor pblico e a equipe de

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profissionais precisam dominar as legislaes, os conceitos e metodologias apresentados na poltica de assistncia social, e conhecer
os instrumentos de gesto, mecanismos gerenciais e financiamento.
O primeiro passo para inovar a gesto da poltica supe deixar
de olhar unicamente para dentro das estruturas do setor pblico e ir
direto sociedade, identificando as necessidades latentes, analisando e quantificando a realidade sob novas posturas:1 viso social
inovadora, incluindo os casos individuais como parte de uma situao social coletiva; viso social de proteo que supe conhecer
os riscos, as vulnerabilidades sociais e os recursos de que dispe
para enfrent-los; viso social capaz de captar as diferenas sociais,
confrontando a leitura microssocial com a leitura macrossocial;
viso social capaz de entender que a populao tem necessidades,
mas tambm possibilidades e capacidades que podem e devem ser
desenvolvidas; e viso social capaz de identificar foras, e no fragilidades.
Sob esses paradigmas, conhecer a realidade requer apropriao
de dados, informaes e ndices, analisando fatores econmicos,
pol
ticos, culturais, sociais, possibilidades de mudana, desen
volvimento e transformao. Compreende aproximar e analisar as
estruturas locais, identificando, alm das condies objetivas, tambm as condies subjetivas do territrio, o jogo de vontades pol
ticas, potencialidades, interesses e necessidades existentes, inter
dependentes e integrados s caractersticas da realidade nacional.
Os ndices, medidas relativas que configuram a incidncia de
uma determinada ocorrncia ante um universo dado (Baptista,
2007, p.49), constituem componentes importantes para o conhecimento e compreenso da realidade. Podem ser acessados nas diversas fontes de informaes, desde documentos oficiais (estatsticas,
relatrios, planos, mapas), at pesquisas de campo, depoimentos,
pesquisas de dados secundrios, reunies e contatos com a popu
lao interessada e envolvida.
1. A Poltica Nacional de Assistncia Social (Brasil, 2004, p.69) apresenta novas
vises sociais sobre a realidade como condio para garantir proteo social.

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O conhecimento e reflexo sobre a realidade consistem em


etapa preliminar ao planejamento. Esse processo permite constatar
fatos e tendncias que subsidiam a interveno direcionada e propositiva com relao aos resultados.
Myrian Veras Baptista (2007, p.13) esclarece:
O termo planejamento, na perspectiva lgico-racional, refere-se ao processo permanente e metdico de abordagem racional e
cientfica de questes que se colocam no mundo social. Enquanto
processo permanente, supe ao contnua sobre um conjunto dinmico de situaes em um determinado momento histrico.
Como processo metdico de abordagem racional e cientfica,
supe uma sequncia de atos decisrios, ordenados em momentos
definidos e baseados em conhecimentos tericos, cientficos e tcnicos.

No processo de planejamento, durante e aps o conhecimento


da realidade a ser trabalhada, inicia-se a sistematizao das ati
vidades e dos procedimentos necessrios implementao dos
objetivos, dando origem ao plano de ao. De acordo com Baptista
(2007, p.99),
O plano delineia as decises de carter geral do sistema, suas linhas polticas, suas estratgias, suas diretrizes e precisa responsabilidades. Deve ser formulado de forma clara e simples, a fim de
nortear os demais nveis da proposta. tomado como um marco
de referncia para estudos setoriais e/ou regionais, com vistas
elaborao de programas e projetos especficos, dentro de uma
perspectiva de coerncia interna da organizao e externa em relao ao contexto no qual se insere. No plano so sistematizados e
compatibilizados objetivos e metas, procurando otimizar o uso
dos recursos da organizao planejadora.

A PNAS considera o plano de assistncia social instrumento


estratgico de gesto que regula e norteia a execuo da poltica em

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cada esfera de governo. Esse instrumento permite dimensionar a


demanda para cada atendimento, definir a forma de operacionaliz-los e criar mecanismos de articulao entre eles. a base de
uma atuao planejada e alocao eficiente de recursos na rea
social.
A elaborao do plano de assistncia social tarefa do rgo
gestor da cada mbito governamental. A estrutura desse instrumento de gesto comporta objetivos, diretrizes, prioridades, estratgias para operacionalizao de aes, metas, resultados e impactos
esperados, recursos disponveis e necessrios, cobertura da rede de
servios, indicadores de monitoramento, avaliao e espao temporal para execuo.
Os objetivos e metas so definies fundamentais para o xito
do plano e precisam apresentar clareza, legitimidade e exequibi
lidade. Quanto abrangncia, os objetivos e metas explicitam o
que se quer para realiz-los.
Para o aperfeioamento da poltica, o plano de assistncia social deve contemplar entre seus objetivos e metas, aes de maior
amplitude, portanto demandam tempo mais longo para serem concretizadas, bem como aes imediatas e em mdio prazo.
As definies dos passos para se atingirem os objetivos e metas
levam construo da metodologia que explicita a rotina, estratgias, responsabilidades e compromissos assumidos para consolidao da proposta. Nessa etapa so selecionados, por critrios, os
indicadores de monitoramento e avaliao que permitem perceber,
quantitativa e qualitativamente, as disfunes geradas por fatores
imprevistos e a consequente capacidade de reao e adequao s
novas situaes impostas pela dinmica da realidade.
Monitoramento e avaliao so componentes da gesto que
permitem acompanhar e mensurar o alcance dos objetivos e metas
estabelecidos no plano. No entanto, exigem implantao de sistema
operativo e gerencial de dados, bem como dos fluxos de informao sobre a assistncia social, preferencialmente armazenados
de forma informatizada, agregando preciso e modernidade gesto
da poltica.

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A PNAS aposta na tecnologia da informao para aperfeioamento da assistncia social, no s como recurso para produo de
dados, ndices e informaes importantes para tomada de deciso,
mas como mecanismo necessrio padronizao preconizada no
Suas e divulgao dos programas, projetos, servios e benefcios
de assistncia social, garantindo a universalidade de acesso aos
usurios.
Quanto avaliao, a gesto da poltica sinaliza para o modelo
participativo, que tem como eixo metodolgico o envolvimento e
a participao dos formuladores, gestores, implementadores e beneficirios no prprio processo avaliativo (vila, 2001, p.86).
As prticas de monitoramento e avaliao permitem examinar
mais precisamente a capacidade de resposta da poltica de assistncia social s demandas sociais, garantir resultados mensurveis e
apoiar-se nos modernos modelos de gesto que utilizam os critrios
da eficincia, eficcia e efetividades para medir e qualificar o desempenho.
A eficincia e a eficcia so indicadores de desempenho medidos durante a execuo do plano de assistncia social. A efeti
vidade um indicador de avaliao posterior, mensurado aps a
execuo das aes propostas no plano para quantificar e qualificar
os impactos promovidos sobre a realidade.
O oramento a ser trabalhado no plano depende de prvia
negociao com os governantes, considerando que a poltica de assistncia social no possui percentual,2 legalmente assegurado, nos
oramentos das trs esferas de governo. Conhecer o montante a ser
destinado assistncia social evita a inoperncia do plano por insuficincia de recursos financeiros.
As aes e oramento do plano de assistncia social articulam-se com os demais instrumentos de gesto dos estados, ou seja, o
2. A Conferncia Nacional de Assistncia Social realizada em 2007 sugere que o
percentual a ser destinado assistncia social no seja inferior a 5% do total do
oramento, nos trs nveis de governo.

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Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO),


Lei Oramentria Anual (LOA) e a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei no 101/2000); esse conjunto de regulamentaes norteia a
administrao pblica, respeitando as competncias e atribuies
de cada ente federado, ao qual o plano de assistncia social se integra garantindo a exequibilidade dos objetivos idealizados.
As leis, PPA, LDO e LOA so de iniciativa do Poder Executivo e constituem instrumentos de apoio ao processo de planejamento. O PPA a lei que estabelece diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica e contempla os trs ltimos exerccios de
mandato e o primeiro do mandato seguinte para favorecer a continuidade programtica entre as administraes. A LDO a lei que
tem por finalidade orientar na elaborao do oramento anual,
compreende parte das metas e prioridades constantes do PPA, e a
LOA estima a receita e autoriza a despesa.
Esses instrumentos de gesto contm:
medidas de carter executivo, normativo e indicativo a
serem adotadas;
metas e prioridades de curto e mdio prazo da administrao;
disposies sobre legislao tributria;
disposies sobre equilbrio entre receita e despesa;
normas a respeito de empenhos;
medidas para controle de gastos e avaliao de resultados;
recursos e despesas previstos para cada exerccio.
Os primeiros planos de assistncia social foram elaborados
com objetivos e metas para quatro anos, em consonncia com a vigncia do PPA, porm o Suas estabelece que eles sejam revistos
anualmente, a partir da releitura da realidade.
O relatrio anual outro instrumento de gesto assegurado
pela PNAS e permite identificar o cumprimento dos objetivos,
metas e resultados esperados no plano de assistncia social.

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A PNAS (Brasil, 2004, p.156) considera:


O Relatrio de Gesto destina-se a sintetizar e divulgar informaes sobre os resultados obtidos e sobre probidade dos gestores do
Suas s instncias formais do Suas, ao Poder Legislativo, ao Ministrio Pblico e sociedade como um todo. Sua elaborao compete ao respectivo gestor do Suas, mas deve ser obrigatoriamente
referendado pelos respectivos conselhos.

Na assistncia social, o plano fundamental para a construo


da poltica planejada e para que ela seja efetiva e de impacto sobre
as situaes de vulnerabilidade e riscos sociais identificados nos
territrios; viabiliza a democratizao do processo decisrio e insere a assistncia social no sistema de planejamento global da
Unio, dos estados e municpios.
Os conselhos de assistncia social participam do processo de
construo do plano mediante propostas e sugestes. Essa instncia contribui para a elaborao e tem como encargo aprovar o
instrumento de gesto nas trs esferas de governo. Observar que os
conselhos, compostos paritariamente por representantes do poder
pblico e da sociedade civil, tenham conhecimento suficiente
e adequado sobre a poltica de assistncia social para deliberar e
propor aes para sua efetividade. Esta uma importante observao, tendo em vista que a experincia profissional da autora do
presente estudo tem comprovado o contrrio.
Na tarefa de aprovao do plano, os conselhos possuem autonomia para modificar esse instrumento, especialmente no tocante
proposta de aplicao dos recursos financeiros, que devem estar em
harmonia com os critrios de partilha pactuados pelo conselho.
O conselho, em conjunto com o rgo gestor, define critrios
de partilha entre as aes da poltica de assistncia social, viabilizando a transferncia de recursos financeiros alocados nos fundos
para os programas, projetos, servios e benefcios. Esses critrios
baseiam-se no conhecimento da realidade e identificao das prioridades a serem trabalhadas. A tarefa requer competncias tcnicas

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e conhecimento da realidade. Assim, todas as vezes que houver deliberaes sobre as aes da assistncia social h que se levar em
considerao os critrios de partilha.
A implantao e o bom funcionamento dos conselhos so condies essenciais para a consolidao da gesto descentralizada e
participativa. Cabe ao rgo gestor da assistncia social, nos respectivos mbitos de governo, garantir suporte tcnico e administrativo para o desempenho dos conselhos. A PNAS determina que
o Poder Executivo, atravs do rgo gestor da assistncia social,
disponibilize recursos materiais, financeiros, fsicos e humanos
necessrios ao funcionamento dos conselhos, mediante criao de
secretaria executiva, objetivando avanar no desenvolvimento das
aes sociais previstas.
Secretarias executivas so criadas por ato do Poder Executivo,
vinculadas ao rgo gestor e constituem apoio ao conselho, com a
finalidade de:
oferecer suporte tcnico-operacional;
subsidiar a realizao de reunies ordinrias e extraordi
nrias;
apoiar comisses temticas e grupos de trabalho formados
no interior dos conselhos;
sistematizar informaes que possam subsidiar as deliberaes do colegiado;
promover medidas necessrias ao cumprimento das deliberaes pactuadas;
tornar pblicas as decises do conselho;
assessorar no preparo de pautas e articular os conselheiros
para as reunies;
secretariar reunies e outras atividades que surgirem no
decorrer do trabalho.
O fato de os conselhos passarem por processo de indicao e
eleio de seus membros a cada dois anos, sendo permitida uma
reeleio, gera permanente rotatividade de seus membros, din-

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mica que exige qualificao continuada dos conselheiros para o


exerccio da funo.
A PNAS reconhece a necessidade de investir na educao permanente e na construo de identidade dos atores da assistncia
social, dentre eles os conselheiros, que desempenham o papel fundamental de acompanhar e avaliar a gesto da poltica.
O Fundo de Assistncia Social compe a estrutura de gesto da
poltica da rea e consiste em unidade oramentria criada em lei e
destinada gerncia financeira da poltica. Nele so alocados os recursos advindos do cofinanciamento das esferas de governo, compostos por um conjunto de contas bancrias sob responsabilidade,
coordenao e gerenciamento do rgo gestor da poltica da assistncia social, alm de controle e fiscalizao dos conselhos.
Essa estrutura no possui personalidade jurdica prpria,
nem autonomia administrativa e financeira (Brasil, 2005c, p.162),
vincula-se administrao pblica e constitui mecanismo de captao e apoio financeiro assistncia social.
Para desempenho das atividades do fundo, o Poder Executivo
de cada esfera de governo indica um ou mais ordenadores de despesas, denominado(s) gestor(es) do fundo, com atribuio de gerenciar, repassar e contabilizar os recursos, de acordo com o plano
de assistncia social elaborado pela instncia pblica coordenadora
da poltica e aprovado pelo conselho.
Os gestores do fundo trabalham em sintonia com os gestores
da poltica de assistncia social, sob sua orientao, e devem conhecer legislaes oramentrias, tcnicas contbeis, normas de
tribunais de contas e operacionalizao de unidade oramentria,
requisitos que viabilizam o repasse de recursos para programas,
projetos, servios e benefcios de forma gil, com reduzida fisca
lizao burocrtica, padronizao de instrumentais de controle fsico-financeiro e permanente fluxo de informaes.
Essa unidade oramentria tem ainda como atribuio orientar,
receber e analisar, sistematicamente, a prestao de contas da rede
cofinanciada pelo fundo, comparando a aplicao dos recursos com
os objetivos e metas contidos no plano de assistncia social.

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Compete ao gestor do fundo prestar contas s instncias co


financiadoras da poltica, respeitando normas preestabelecidas e
utilizando instrumentais pertinentes prestao de contas padronizados pelas instituies de controle financeiro dos governos. Instrumentais simplificados e de fcil entendimento para registrar
gastos e repasses de recursos, possibilitando compreenso, apreciao e aprovao sistemtica do conselho sobre as questes oramentrias.
A instituio dos fundos se traduz em gesto transparente e
possibilita visualizar a aplicao de todos os recursos destinados
poltica. O gestor do fundo se compromete a disponibilizar todas
as informaes sobre o recebimento e destinao dos recursos para
o conselho, rgo gestor e os cidados interessados.
O Fundo de Assistncia Social instrumento de gesto que garante distribuio equitativa e justa dos recursos, possibilita retroalimentao do planejamento e viabiliza a gesto democrtica dos
recursos mediante participao efetiva dos conselhos.
A gesto descentralizada e participativa da assistncia social
compreende, alm da institucionalizao das estruturas do rgo
gestor, fundo, conselho e elaborao do plano, tambm a gesto do
trabalho, a articulao permanente entre as polticas sociais e entre
as redes socioassistenciais.
Com referncia gesto do trabalho, o Suas aponta para a
necessidade da estruturao e requalificao do setor pblico e
elege a poltica de recursos humanos como eixo decisivo para a qualidade dos servios. A manuteno de quadro de pessoal qualificado na quantidade necessria torna-se responsabilidade dos entes
pblicos.
Sob essa lgica, a NOB-RH/Suas assegura que o preenchimento dos cargos pblicos para execuo da assistncia social
acontea pela criao desses cargos em lei e nomeao por concurso
pblico. Prev a aprovao de plano de carreira, cargos, salrios e
poltica de qualificao profissional para trabalhadores da assistncia social como incentivo a produtividade, empenho e capacidade tcnica nas aes sociais.

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De acordo com a NOB-RH/Suas (Brasil, 2005c), as diretrizes


para a gesto do trabalho pressupem:
conhecer os profissionais que atuam na assistncia social,
caracterizando suas expectativas de formao e capacitao para construo do Suas;
propor estmulo e valorizao desses trabalhadores;
identificar os pactos necessrios entre gestores, servidores,
trabalhadores da rede socioassistencial, com base no compromisso da prestao de servios permanentes ao cidado
e da prestao de contas de sua qualidade e resultados;
uma poltica de gesto do trabalho que privilegie a qualificao tcnico-poltica dos agentes.
Os parmetros da gesto do trabalho estendem-se a todos os
trabalhadores do Suas, inclusive queles que prestam servio nas
organizaes e entidades de assistncia social.
A efetividade dos pressupostos dessa norma operacional depende da adeso e do compromisso dos gestores da assistncia
social com a qualidade dos servios oferecidos pela rede socio
assistencial.
Esta norma um instrumento de gesto que s ter eficcia se o
seu contedo for amplamente pactuado e assumido entre os gestores da assistncia social e se houver adeso s suas diretrizes.
Estas devem auxiliar os conselhos de assistncia social em relao
s suas tarefas de controle social da gesto do trabalho no Suas, e
deve ser tambm uma referncia para os trabalhadores. (Brasil,
2005c, p.10)

No tocante articulao entre as polticas sociais e as redes socioassistenciais, essa face da gesto aposta no compartilhamento de
conhecimentos, aes e responsabilidades, como forma ampliada
de abordar as expresses da questo social e concretizar a proteo
social.

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No entanto, as polticas sociais so setoriais e se apresentam,


tradicionalmente, desarticuladas, com redes de servios especficas, mas atendendo os mesmos usurios. A gesto intersetorial
assegurada na PNAS prope acabar com a fragmentao das necessidades sociais, o paralelismo de aes e a divergncia de objetivos,
o que exige mudana na prtica e na cultura das organizaes gestoras das polticas sociais.
A intersetorialidade requer dos gestores dessas polticas novas
atitudes, criao de espaos permanentes para troca, tomada de
decises e avaliao de resultados, implicando envolvimento dos
vrios profissionais que atuam nos servios e a participao e o protagonismo dos usurios.
A articulao entre as polticas necessita de comunicao permanente entre as estruturas e planejamento conjunto. A PNAS
assegura como principais polticas a serem articuladas, as que compem a seguridade social: sade, previdncia e assistncia social.
A gesto intersetorializada exige compromisso dos gestores
das polticas com a populao usuria e otimizao de recursos humanos, financeiros e materiais, com o objetivo de qualificar as
intervenes, reduzir o tempo de execuo e ampliar os resultados
de impacto pretendidos.
A gesto descentralizada e participativa passa pela articulao
das redes sociossistenciais atravs de mapeamento das entidades e
organizaes de assistncia social do territrio, assim como de levantamento dos servios oferecidos, pblico atendido, rea de
abrangncia, recursos disponveis, caractersticas da direo e perfil dos dirigentes.
Compor as redes socioassistenciais apresenta o desafio de direcionar os diferentes objetivos das organizaes que integram a
malha de servios da assistncia social para o planejamento e desen
volvimento de aes interdependentes, voltadas para os princpios
e diretrizes assegurados no Suas. Implica habilidade administrativa
para desenvolver sinergia, tomar decises que contemplem interesses e metas comuns, negociando e estabelecendo condies continuadas para que os atores tenham o mesmo grau de importncia,

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ganhos e compromissos. O equilbrio da rede depende de padronizao de servios, regras, delegao de atribuies, procedimentos
e estratgias de ao coletivas.
Importante considerar que, no processo de articulao das
redes, as organizaes so limitadas no cumprimento de metas e
determinadas atividades, o que torna necessria qualificao continuada dos atores para assegurar a unidade de interesses e objetivos.
Compete ao rgo gestor da poltica de assistncia social prever
no planejamento estratgias para a gesto intersetorializada e em
sistema de redes socioassistenciais considerando-se essas articulaes mecanismos fundamentais para atendimento das necessidades
dos cidados e a melhoria na gerncia da poltica.
No contexto da descentralizao, os municpios so respon
sveis pela materializao da poltica de assistncia social. A di
nmica do processo de transferncia de competncias para os
governos locais, ocorrida nos ltimos dezessete anos, leva necessidade do aprimoramento da gesto pblica por parte dos muni
cpios, sobre os quais recai a competncia de ofertar servios de
qualidade, usar de forma responsvel os recursos e garantir os
direitos dos cidados.
Embora o pacto federativo delibere autonomia poltica, legislativa, administrativa, financeira e organizativa aos municpios,
estes ainda necessitam desenvolver real capacidade para realizao
das competncias constitucionais.
A gesto eficaz das polticas pblicas pelos municpios depende de capacidade tcnica para encontrar solues prprias, ampliar a arrecadao, romper com a dependncia de transferncias
governamentais e aumentar a captao de recursos.
O Suas atribui aos municpios, alm dos aspectos da gesto da
poltica de assistncia social observados no decorrer deste texto, escalas com nveis de gesto, concedidas de acordo com a capacidade
tcnica e operativa apresentada por eles. Trata-se de inscrev-los
nas gestes inicial, bsica e plena, levando em considerao que
cada nvel apresenta exigncias especficas e condiciona o repasse

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de recursos dos fundos estaduais e federal para os fundos muni


cipais.
Para habilitar o municpio na gesto inicial, a NOB/Suas
(Brasil, 2005c, p.152) exige: comprovao de criao e funcionamento do conselho; criao e funcionamento do fundo; elaborao
do plano, alocao de recursos financeiros prprios no fundo e
apresentao dos instrumentos legais de comprovao dessas estruturas.
A habilitao da gesto bsica requer organizao do municpio para operacionalizar a proteo social bsica atravs das comprovaes necessrias gesto inicial, acrescidas de: instituio do
Cras; manuteno de estrutura para recepo, identificao, acompanhamento e orientao dos beneficirios do BPC, com no mnimo um profissional de Servio Social para oferecer esse servio;
plano de insero e acompanhamento dos beneficirios do BPC e
estrutura da secretaria executiva do conselho.
Na gesto plena, o municpio deve cumprir todos os requisitos
da gesto bsica, bem como: criao e funcionamento do conselho
municipal dos direitos da criana e do adolescente e conselho tutelar; demonstrar capacidade instalada na proteo social especial
de alta complexidade; realizar diagnstico das reas de vulnerabi
lidade e risco social; cumprir pacto de resultados com base em in
dicadores sociais pactuados pela CIB e deliberados pelo Conselho
Estadual de Assistncia Social; instalar e coordenar sistema municipal de monitoramento e avaliao das aes da assistncia social
por nvel de proteo social bsica e especial; alojar as atividades e o
gestor do fundo no rgo gestor da poltica, e elaborar e executar
poltica de recursos humanos, com implantao de plano de carreira para os servidores pblicos que atuam na assistncia social.
Considera-se complexa a gesto da assistncia social preco
nizada pela Loas, PNAS e NOB/Suas porque implica novas es
truturas, instrumentos, recursos humanos, fsicos, financeiros,
prticas planejadas, organizadas, controladas, articuladas e dirigidas. Exigncias que levam necessidade de gestores pblicos

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inteligentes, comprometidos com a gesto inovadora, portadores


de habilidades para relaes interpessoais, alm de entusiasmados
com as possibilidades de a poltica de assistncia social propiciar
servios de qualidade, dignidade e autonomia aos cidados que
dela necessitarem.
O gestor pblico da assistncia social o facilitador e mediador
da gesto compartilhada, subentendendo-se que o xito dos princpios e diretrizes da poltica depende, em grande parte, das habilidades que ele possuir e desenvolver.
Na gesto descentralizada e participativa, o perfil do gestor
torna-se vetor para consolidao de avanos na democracia e cidadania. vila (2001, p.109) enumera habilidades inerentes ao gestor:
ser capaz de comunicar-se com eficcia, interna e exter
namente, dando e recebendo as informaes necessrias
ao organizacional e social;
ter capacidade de liderana, buscando interao e aglutinando esforos; para tanto, preciso estar aberto a crticas
e permitir a participao;
ser capaz de analisar permanentemente os contextos interno e externo, de adaptar-se s novas situaes e de
pensar estrategicamente o futuro; para isso concorrem,
alm da busca constante de informaes, o uso da criatividade, a flexibilidade e uma postura propositiva;
promover um processo constante de capacitao do seu
pessoal, estimulando a formao e manuteno de um
grupo com esprito analtico-crtico capaz de compreender
o contexto em que se processam as mudanas (organizacionais e do ambiente externo), o que os levar a serem,
tambm, agentes de transformao;
ter capacidade de negociao e conhecimento; essas habi
lidades contribuiro para uma melhor administrao de
conflitos, para a ampliao do universo de atuao da organizao (buscando a formao de parcerias, por exemplo) e

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para a venda da importncia e legitimidade dos projetos,


o que favorecer a captao de recursos;
ter sensibilidade para definir prioridades, para decidir; ser
intuitivo e assumir riscos;
dar transparncia gesto;
ser capaz de organizar-se administrativamente.
Pode-se afirmar que a gesto proposta pelo Suas exige compreender conceitos e teorias da prtica administrativa acrescidos do
auxlio das cincias da informtica e domnio das cincias sociais e
humanas enquanto elementos que explicam o pensamento e a ao.
Na esfera municipal encontram-se vrios assistentes sociais
exercendo a funo de gestor da poltica de sua rea. No podemos
esquecer que as polticas sociais vm se constituindo historicamente em mediaes fundamentais para o exerccio do trabalho do
assistente social (Baptista & Battini, 2009, p.108).
Entende-se que esse profissional que ocupa os espaos da gesto da assistncia social consegue, pelas caractersticas da sua
formao, ultrapassar os procedimentos formais da democracia,
buscando caminhos para negociar interesses, direitos da populao
e promover a justia e a equidade social.
A gesto pblica, enquanto campo de estudo e interveno do
Servio Social, ainda tem desafios a superar. O ensino superior e as
pesquisas constituem elementos para a qualificao e o aprimoramento da prtica profissional no desempenho da gesto.

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O CENRIO DA PESQUISA

Desenvolvimento da pesquisa
A presente investigao baseou-se no mtodo indutivo, que, a
partir de premissas menores, permite chegar s generalidades, articulando teoria, o conhecimento sobre a realidade, com a realidade
emprica. De acordo com Cosac (1998, p.48), esse tipo de estudo
entendido como um processo dinmico, objetivo e natural, estabelecido entre a realidade investigada e a lgica do pensamento
manifestado nos depoimentos dos sujeitos.
Segundo Marconi & Lakatos (2000, p.86), induo um processo mental por intermdio do qual, partindo de dados particulares suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou
universal, no contida nas partes examinadas. O mtodo indutivo
conduz ao raciocnio de que o contedo mais amplo que as premissas nas quais se baseia.
Para Cervo & Bervian (1996, p.25),
Pode-se afirmar que as premissas de um argumento indutivo
correto sustentam ou atribuem certa verossimilhana sua concluso. Assim, quando as premissas so verdadeiras, o melhor que
se pode dizer que a sua concluso , provavelmente, verdadeira.

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O estudo utilizou a abordagem qualitativa, considerando o estabelecimento de contato direto e aproximaes sobre a trajetria
profissional dos sujeitos, aprofundando reflexes sobre o que pen
sam a respeito do objeto da pesquisa. Ou seja, ela trabalha com o
universo dos significados, dos motivos, das aspiraes, das crenas,
dos valores e das atitudes (Martinelli, 1994, p.14).
Martinelli (1994, p.16) afirma:
No que se refere s pesquisas qualitativas indispensvel ter presente que, muito mais do que descrever um objeto, buscam conhecer trajetrias de vida, experincias sociais dos sujeitos, o que
exige grande disponibilidade do pesquisador e um real interesse
em vivenciar a experincia da pesquisa.

A anlise qualitativa ocorreu a partir dos depoimentos dos sujeitos da investigao, o que deu vida ao objeto de estudo e ampliou
a possibilidade de se conhecerem a prtica, a experincia e o pensamento desses sujeitos atravs do dilogo e das narrativas verba
lizadas.
Na construo e ampliao do conhecimento sobre o objeto enfocado foi aplicado o estudo de pesquisa exploratrio e descritivo,
mediante cuidadoso levantamento do eixo terico, embasado em
autores considerados relevantes na abordagem do tema estudado.
Dada a complexidade do objeto de pesquisa e sua caracterstica interdisciplinar, o estudo exploratrio consistiu na consulta bibliogrfica e investigao terica sobre polticas sociais, gesto, Servio
Social, Administrao e Direito.
Para Gil (1994, p.45), as pesquisas exploratrias visam:
[] proporcionar maior familiaridade com o problema, com
vistas a torn-lo mais explcito []. Pode-se dizer que estas pesquisas tm como objetivo principal o aprimoramento de ideias ou
a descoberta de intuies.

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Os estudos de natureza descritiva buscam desvendar as caractersticas de um fenmeno, podendo considerar como objeto de
pesquisa uma determinada situao, um indivduo ou at mesmo
um grupo (Richardson, 1999).
No processo de compreenso do objeto de estudo foram realizadas consultas na Biblioteca da Universidade Estadual Paulista
(UNESP), particularmente na Faculdade de Cincias Humanas e
Sociais campus de Franca, no Centro Universitrio de Franca
(Unifacef), na Internet, alm da aquisio de vrias obras pertinentes temtica. Tambm foram feitas pesquisas das legislaes
pertinentes Poltica Nacional de Assistncia Social e s demais
que dela decorrem com a finalidade de situar a proposta da intersetorialidade e a questo das redes socioassistenciais constantes no
Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
O processo de investigao terico-metodolgica consistiu em
leitura e fichamento das obras relacionadas ao tema, possibilitando
reconhecer a pluralidade apresentada nos debates tericos e a construo do trabalho amparado na cientificidade, que
[] caminha sempre em duas direes: numa, elabora suas teorias, seus mtodos, seus princpios e estabelece seus resultados;
noutra, inventa, ratifica seus caminhos, abandona certas vias e
encaminha-se para certas direes privilegiadas. (Minayo, 2007,
p.11-2)

As vrias correntes tericas estudadas instigaram permanente


reflexo acerca do objeto de estudo o Servio Social e o processo
de assessoria na gesto da poltica de assistncia social na esfera
municipal, enfocando a trajetria histrica dessa poltica no Brasil,
as conquistas trazidas pela Loas, pelo Suas e a gesto descentralizada e participativa proposta.
O estado de So Paulo, para implementao da poltica de assistncia social, se organiza atravs de uma Secretaria Estadual de
Assistncia e Desenvolvimento Social (Seads), responsvel pela

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formulao, coordenao, implantao, avaliao e gesto da Poltica Estadual de Assistncia Social, descentralizada em 26 dire
torias regionais de assistncia e desenvolvimento social (Drads),1
localizadas nas regies administrativas, conforme apresentado no
Mapa 1.
Mapa 1 Regies administrativas do estado de So Paulo Diretorias
regionais de assistncia e desenvolvimento social do estado de So Paulo.

Fonte: Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social (Seads). (So Paulo,


on-line).

1. As Drads em ordem alfabtica: Alta Noroeste, em Araatuba; Alta Paulista,


em Dracena; Alta Sorocabana, em Presidente Prudente; Araraquara; Avar;
Baixada Santista, em Santos; Barretos; Bauru; Botucatu; Campinas; Capital
So Paulo; Fernandpolis; Franca; Grande So Paulo-ABC, em Santo Andr;
Grande So Paulo-Leste, em Mogi das Cruzes; Grande So Paulo-Norte, em
Guarulhos; Grande So Paulo-Oeste em Osasco; Itapeva; Marlia; Mogiana,
em So Joo da Boa Vista; Piracicaba; Ribeiro Preto; So Jos do Rio Preto;
Sorocaba; Vale do Paraba, em So Jos dos Campos; e Vale do Ribeira, em
Registro.

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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O universo da investigao ficou delimitado regio administrativa de Franca,2 por ser sede administrativa de governo definida
pela Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social
(Seads), Diretoria Regional de Assistncia e Desenvolvimento Social de Franca (Drads-Franca). Compreende 23 municpios da regio Nordeste do estado de So Paulo e tem a cidade de Franca
como sede regional. O Mapa 2 apresenta os municpios que compem a regio:
Mapa 2 Regio Administrativa de Franca Diretoria Regional de Assis
tncia e Desenvolvimento Social Drads-Franca.

Fonte: Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social (Seads). (So Paulo,


on-line).

2. A regio administrativa de Franca composta pelos municpios de Aramina,


Batatais, Buritizal, Cristais Paulista, Franca, Guar, Igarapava, Ipu, Itirapu,
Ituverava, Jeriquara, Miguelpolis, Morro Agudo, Nuporanga, Orlndia,
Patrocnio Paulista, Pedregulho, Ribeiro Corrente, Restinga, Rifaina, Sales
Oliveira, So Joaquim da Barra e So Jos da Bela Vista.

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No Mapa 2, o municpio de So Joaquim da Barra encontra-se


destacado porque, at o ano de 2004, a regio administrativa de
Franca, para fins de assistncia social, era formada por trs sub
regies administrativas que dispunham de escritrios regionais de
assistncia social (Eras) ligados Drads-Franca, sendo um em Ituverava, um em Franca e outro em So Joaquim da Barra. Com o
reordenamento institucional da Seads (2004), que organizou a assistncia social por meio do Programa Estadual de Proteo Social
Bsica e Especial, visando agilidade administrativa, reduo de
custos e aprofundamento do processo de descentralizao e municipalizao, os Eras foram extintos, passando a integrar a regio
administrativa de Franca.
Essa regio do estado de So Paulo abrange municpios de vrios portes, sendo um de grande porte, um de mdio porte, sete de
pequeno porte II e catorze de pequeno porte I, ocupando os nveis
de gesto atribudos pela Poltica Nacional de Assistncia Social:
inicial, bsica e plena.
A regio apresenta diversidade quanto ao ndice Paulista de
Vulnerabilidade Social (IPVS), indicador que combina duas dimenses: socioeconmica e demogrfica, classificando os muni
cpios paulistas em seis grupos de acordo com a vulnerabilidade
social: grupo 1 nenhuma vulnerabilidade; grupo 2 vulnerabilidade muito baixa; grupo 3 vulnerabilidade baixa; grupo 4 vulnerabilidade mdia; grupo 5 vulnerabilidade alta; e grupo 6
vulnerabilidade muito alta.
A Tabela 1 demonstra as caractersticas quanto a populao,
porte e vulnerabilidade social dos municpios da regio de Franca
(SP).

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Tabela 1 Populao, porte dos municpios e grupos do ndice Paulista de


Vulnerabilidade Social (IPVS) dos municpios da regio administrativa
de Franca (SP)
Municpio

Populao

Porte

Grupo IPVS

Aramina

5.375

Pequeno I

Batatais

56.787

Mdio

Buritizal

3.949

Pequeno I

Cristais Paulista

7.485

Pequeno I

Franca

342.312

Grande

Guar

21.251

Pequeno II

Igarapava

29.274

Pequeno II

Ipu

15.633

Pequeno I

Itirapu

5.841

Pequeno I

Ituverava

39.833

Pequeno II

4
5

Jeriquara

3.438

Pequeno I

Miguelpolis

20.955

Pequeno II

Morro Agudo

28.923

Pequeno II

Nuporanga

6.748

Pequeno I

Orlndia

38.960

Pequeno II

Patrocnio Paulista

13.123

Pequeno I

Pedregulho

16.143

Pequeno I

Restinga

6.710

Pequeno I

Ribeiro Corrente

4.623

Pequeno I

Rifaina

3.775

Pequeno I

Sales Oliveira

8.319

Pequeno I

So Joaquim da Barra

46.452

Pequeno II

So Jos da Bela Vista

8.798

Pequeno I

Fonte: Elaborada pela pesquisadora com base em dados disponibilizados pela Fundao
Seade, projeo para 2010.

O Grfico 1 demonstra, em porcentagem, os municpios da regio ocupando os portes populacionais definidos na PNAS.

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Grfico 1 Porte populacional dos municpios que compem a regio de


Franca (SP).

Fonte: Diagnstico da regio administrativa de Franca, elaborado pela Drads-Franca,


2010.

No que se refere gesto3 dos 23 municpios para execuo da


Poltica de assistncia social, a regio conta com seis municpios em
gesto inicial, catorze em gesto bsica e trs em gesto plena. O
Grfico 2 apresenta a informao em percentuais.
As informaes do grfico apontam que a maioria dos municpios encontra-se na gesto bsica da poltica de assistncia social, o
que implica importante avano tcnico-operacional, destacando-se
a necessidade de existncia de Cras, realizao de diagnstico das
reas de vulnerabilidade e manuteno de secretaria executiva no
Conselho Municipal de Assistncia Social, ou seja, exige-se suporte
tcnico bsico para o gerenciamento da poltica.
Em segundo lugar esto os municpios em gesto inicial,
aqueles que renem condies mnimas para participar do processo
descentralizado e participativo; e, por ltimo, os municpios em
gesto plena, que atribui condio total de gerenciamento da poltica ao municpio.

3. Norma Operacional Bsica do Suas (Resoluo CNAS no 130, de 15/7/2005)


Tipos e nveis de gesto do Sistema nico de Assistncia Social.

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Grfico 2 Nveis de gesto dos municpios da regio administrativa de


Franca (SP).

Fonte: Diagnstico da regio administrativa de Franca Drads-Franca, 2010.

Com relao aos aspectos econmicos e sociais, segundo dados


colhidos com a Fundao Seade, ao ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS) e ao ndice Paulista de Responsabilidade Social
(IPRS), a regio administrativa de Franca apresenta como principais atividades econmicas: a agroindstria, concentrada, majoritariamente, no refino de lcool e acar, processamento de gros,
produo de carne bovina e leite tipo C; o cultivo de cana-de-acar, caf, soja, milho, sorgo e outros gros em menor escala; a
agropecuria, com predomnio da criao de gado de corte e produo leiteira; a indstria de calado masculino e lingerie, fortemente concentrada na cidade de Franca; e o setor tercirio (comrcio
e servios), em expanso.
A regio representa importante polo de diamante, especializado na lapidao e comercializao de gemas, tradicional no mercado exterior.
O municpio de Franca de grande porte e referncia regional
na prestao de servios de sade (Hospital do Cncer, Hospital do
Corao, Santa Casa de Misericrdia) e educao (faculdades e
universidades).
Os 23 municpios que compem a regio, assim como a maioria
dos municpios brasileiros, apresentam considerveis ndices de

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GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

vulnerabilidade social decorrentes de fenmenos diversos como:


ciclo de vida, tipo de arranjo familiar, escolaridade, renda corrente,
formas de insero no mercado de trabalho, condies de sade e
acesso s polticas sociais, sinalizando para a importncia da gesto
proposta pela poltica de assistncia social, calcada na implantao
de programas, projetos e servios voltados para o atendimento das
demandas peculiares realidade de cada territrio, centrada na famlia e no indivduo, compromissada com a autonomia, subsistncia e qualidade de vida da populao.
No recorte do universo foi utilizada a amostra no probabilstica intencional, correspondente a 100% da rea de abrangncia referente 14a regio administrativa do estado de So Paulo, Franca.
Segundo Barros & Lehfeld (1986, p.107), a composio da amostra
no probabilstica intencional ocorre do seguinte modo:
De acordo com uma estratgia adequada, os elementos da amostra
so escolhidos. Estes se relacionam intencionalmente com as
caractersticas estabelecidas. [] O pesquisador, portanto, se dirige intencionalmente a grupos de elementos dos quais deseja a
opinio.

Na amostra no probabilstica intencional, Marconi & Lakatos


(2008, p.38) ressaltam: o pesquisador est interessado na opinio
(ao, inteno, etc.) de determinados elementos da populao.
Em decorrncia do universo, a amostra incidiu sobre as cidades
cujos sujeitos, assistentes sociais, atuam na rea de assessoria, particularmente na gesto da poltica de assistncia social, selecionados
de acordo com os seguintes critrios de prestao de servio:
profissionais autnomos, prestadores de servios em assessoria;
profissionais membros de empresas de assessoria;
profissionais que atuam no campo de assessoria h mais de
um ano.

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Na identificao dos sujeitos, foi realizado um levantamento


preliminar no terceiro bimestre de 2009, mediante contato telefnico e encaminhamento de ofcio, via correio e e-mail, para os rgos gestores da poltica de assistncia social das 23 prefeituras, o
que possibilitou reconhecer o nmero de assistentes sociais atuando
na implantao da poltica na regio administrativa de Franca.
A Tabela 2 apresenta o nmero de assistentes sociais atuando
diretamente na poltica de assistncia social nos municpios que
compem a regio.
Os 23 gestores municipais da poltica de assistncia social da
regio administrativa de Franca responderam prontamente ao
ofcio, 22 por e-mail e um por telefone, identif icando-se, assim, a
existncia de sete assistentes sociais trabalhando em assessoria,
sendo quatro na poltica de assistncia social e trs em mais de uma
poltica social, o que revela o reduzido nmero de profissionais
dessa rea atuando na regio.
Dos sete profissionais, independentemente de trabalharem
como assessores na regio, a maioria, seis, so moradores da cidade
de Franca e apenas um da cidade de Guar. O Mapa 3 apresenta a
localizao desses profissionais.
O indicador de 85,7% dos assistentes sociais assessores estarem
concentrados em Franca relaciona-se ao fato de ser esta a maior
cidade da regio, onde est localizado o curso de Servio Social da
Faculdade de Cincias Humanas e Sociais UNESP, campus de
Franca, que oferece formao na graduao e ps-graduao (stricto
sensu), configurando-se como referncia regional em qualificao
profissional.

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Tabela 2 Nmero de assistentes sociais por cidade atuando na implantao da Poltica Nacional de Assistncia Social na regio administrativa
de Franca (SP)
Nmero de assistentes sociais
Cidade

Municpio
Graduao

Aramina

Batatais

11

Buritizal

Cristais Paulista

Franca

33

Especia
lizao

Guar

Ipu

Itirapu

1
3

Jeriquara

Miguelpolis

Morro Agudo

Nuporanga

Orlndia

Patrocnio Paulista

Pedregulho

Restinga

Ribeiro Corrente

Rifaina

Sales Oliveira

So Joaquim da
Barra

So Jos da Bela
Vista

Total

101

Doutorado

Aut
nomo

Empresa

Igarapava

Ituverava

Assessores

Mes
trado

Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Mapa 3 Quantidade e localizao dos assistentes sociais assessores

Fonte: Elaborado pela pesquisadora.

A Tabela 3 mostra a distribuio dos assistentes sociais assessores.


A seleo dos sujeitos compreendeu 100% dos assistentes sociais trabalhando no campo da assessoria, na amostra do universo
da pesquisa, compreendendo os sete profissionais identificados,
tanto autnomos quanto membros de empresa de assessoria, com
os quais foram realizados contatos formais e informais.
Iniciou-se pelos contatos informais, mediante levantamento de
telefones e endereos dos sujeitos da investigao.
O primeiro contato formal com os sujeitos foi estabelecido por
telefone, para apresentao do objeto de estudo e convite para
participar da pesquisa. Logo no primeiro contato foram agendadas
duas entrevistas, os demais sujeitos solicitaram novo contato para
agendamento.

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GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

Tabela 3 Nmero de assistentes sociais que prestam assessoria na poltica de assistncia social na regio administrativa de Franca (SP)
Cidade

Autnomo

Empresa de assessoria

Franca

Guar

Aramina
Batatais
Buritizal
Cristais Paulista

Igarapava
Ipu
Itirapu
Ituverava
Jeriquara
Miguelpolis
Morro Agudo
Nuporanga
Orlndia
Patrocnio Paulista
Pedregulho
Restinga
Ribeiro Corrente
Rifaina
Sales Oliveira
So Joaquim da Barra
So Jos da Bela Vista
Total

Fonte: Elaborada pela pesquisadora.

Um dos sujeitos, membro de empresa de consultoria, embora


tenha demonstrado grande interesse pela pesquisa, no participou,
pois havia sido convidado para trabalhar em Braslia (DF) como

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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integrante do quadro de profissionais do Ministrio do Desen


volvimento Social e Combate Fome; a distncia inviabilizou a
realizao da entrevista. Outro sujeito com o qual foram estabe
lecidos vrios contatos chegou a agendar a entrevista, mas no
compareceu no dia e horrio combinados; em um segundo contato,
mostrou-se indisponvel para participar.
Os cinco sujeitos entrevistados, desde o primeiro contato apresentaram grande disponibilidade para participar da pesquisa, contribuindo efetivamente para a realizao do trabalho de campo.
Uma das entrevistas foi remarcada por motivo de compromisso do sujeito, porm ocorreu dentro do prazo previsto. Todas as
entrevistas foram realizadas no primeiro semestre de 2010.
No ato das entrevistas foi disponibilizado aos sujeitos o formulrio semiestruturado4 utilizado na pesquisa, contendo dados sobre
o perfil profissional dos entrevistados e quatro perguntas abertas.
Os sujeitos preencheram, no prprio instrumental, as informaes
sobre o perfil profissional e tomaram conhecimento das questes
que nortearam os questionamentos.
A aplicao de formulrio semiestruturado viabilizou o esta
belecimento de dilogo com os sujeitos tendo em vista conhecer a
experincia de trabalho para compreender a contribuio profissional no campo da assessoria.
As perguntas abertas possibilitaram aos entrevistados falar livremente de acordo com a compreenso e o significado que atribuem a cada questo, favorecendo a coleta de grande nmero de
informaes sobre o objeto de estudo.
No processo de entrevista foi utilizada a tcnica da observao
direta e sistemtica, que agrega valor anlise dos dados a partir da
fala dos sujeitos. Para Marconi & Lakatos (2008, p.78):
Na observao sistemtica o observador sabe o que procura e o
que carece de importncia em determinada situao; deve ser

4. Apndice B.

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GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

objetivo, reconhecer possveis erros e eliminar sua influncia


sobre o que v ou recolhe.

As entrevistas foram registradas em gravador, com prvia auto


rizao dos sujeitos da pesquisa, o que permitiu captar fielmente as
falas, posteriormente transcritas, organizadas e analisadas enquanto
parte integrante do contedo temtico da presente investigao.
As entrevistas tiveram durao mdia de uma hora e meia e
possibilitaram conhecer como e por que aconteceu o engajamento
do profissional na prtica da assessoria, o seu perfil e o trabalho de
assessoria na gesto da poltica de assistncia social.
A pesquisa viabilizou reflexes sobre como os sujeitos vm
contribuindo para a efetivao do Suas nos municpios em que
atuam e quais as possibilidades da assessoria para o Servio Social.
Na interpretao dos dados, foi utilizada a anlise do discurso,
objetivando compreender, criticamente, o sentido das comunicaes estabelecidas com os sujeitos.
O objetivo bsico da anlise do discurso realizar uma reflexo
geral sobre as condies de produo e apreenso da significao
de textos produzidos nos mais diferentes campos: religioso, filosfico, jurdico e sociopoltico. Ela visa a compreender o modo de
funcionamento, os princpios de organizao e as formas de produo social do sentido. (Minayo, 2004, p.211)

Aps transcrio, leitura e reflexo sobre os discursos resultantes das entrevistas, eles foram organizados e analisados em
forma de texto, com recorte das formulaes que enfatizaram o
objeto de estudo, o significado, as expresses e proposies contidas nas falas dos sujeitos, relacionando-as com o conhecimento
terico adquirido para elaborar a sntese interpretativa.
No decorrer da anlise das falas dos entrevistados, em acordo
com as orientaes do Comit de tica em Pesquisa da UNESP,
campus de Franca, foram utilizados nomes fictcios, como forma de
manter o sigilo de sua identidade. A opo pelo uso de nomes pr-

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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prios atribuiu vida s falas. Os sujeitos receberam os seguintes


nomes: Joo, Helena, Paula, Rafaela e Tnia.

O perfil dos sujeitos


Os contatos com os sujeitos, assistentes sociais que atuam na
rea e na assessoria, consistiram em momentos gratificantes e de
maior encantamento com a pesquisa, uma experincia que realimentou a crena da pesquisadora quanto capacidade do Servio
Social de operacionalizar polticas sociais que realmente promovam
mudanas positivas na vida da populao usuria, pautadas na universalidade de acesso e de direito de todos a servios socioassistenciais de qualidade.
No relato dos profissionais percebeu-se a satisfao em apresentar suas prticas e o compromisso com a efetividade da poltica
de assistncia social, mesmo quando vivenciam experincias desanimadoras com a no consolidao de princpios e diretrizes da
poltica.
Durante as entrevistas, falaram do prprio trabalho e expressaram suas opinies acerca do objeto de estudo com muito conhecimento, propriedade e postura tico-poltica.
Desde os primeiros contatos para agendamento das entrevistas
identificou-se disponibilidade e prontido em contribuir para que
se realizasse a presente investigao. Os sujeitos, quando informados sobre o objeto de estudo, mostraram interesse em participar
na construo do conhecimento sobre a assessoria do Servio Social, considerando-se o desafio de falar sobre o assunto no interior
da profisso e a escassa literatura disponvel.
As falas dos sujeitos revelaram que a opo de atuar no campo
da assessoria est relacionada, alm da necessidade bsica de trabalhar, ao prazer e convico de que o Servio Social est apto para
atuar nessa esfera; consideram-no um campo de trabalho em expanso, vislumbram perspectivas de melhores salrios e a ocupao
dos atuais espaos abertos aos assistentes sociais.

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Cem por cento dos sujeitos da pesquisa so assistentes sociais


formados pelo Curso de Servio Social da Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho Faculdade de Histria, Direito e Servio Social, campus de Franca, atualmente denominada
Faculdade de Cincias Humanas e Sociais.
Outro aspecto a ser ressaltado que os cinco sujeitos possuem
formao complementar, sendo dois doutores e dois mestres formados pelo Programa de Ps-Graduao em Servio Social da
UNESP/Franca, e um, alm da graduao em Servio Social, bacharel em Direito e Especialista em Gesto Pblica. Caractersticas
que demonstram o compromisso dos sujeitos com o exerccio
profissional, a pesquisa e a formao continuada; segundo eles
mesmos, condies imprescindveis para atuao no campo de
assessoria.
Os cinco sujeitos prestam assessoria na gesto da poltica de
assistncia social, principalmente na esfera municipal, e um deles
atua tambm na poltica de sade. Quatro trabalham como autnomos e apenas um vinculado a empresa de assessoria.
O tempo de atuao dos sujeitos na rea de assessoria compreende de dois a seis anos, correspondendo ao perodo de aprovao da PNAS e o Suas.
As principais aes de assessoria desenvolvidas para os municpios consistem em prticas relacionadas ao reordenamento dos
rgos gestores da poltica de assistncia social e fortalecimento
das instncias de controle social (conselhos), mediante realizao
de atividades como: planejamento, coordenao, monitoramento,
avaliao, informao e informatizao da poltica; coordenao e
capacitao de equipes tcnicas; implantao de Cras, Creas, programas, projetos e servios; acompanhamento dos conselhos municipais de assistncia social; articulao da rede socioassistencial e
das polticas intersetoriais.
A rea de atuao dos sujeitos entrevistados compreende,
majoritariamente, a regio administrativa de Franca, estendendo-se tambm a outras regies administrativas do estado de So

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Paulo, como Barretos, Araraquara e Ribeiro Preto. Um dos sujeitos atua em municpios do sul do estado de Minas Gerais.
Entre os cinco sujeitos, um do sexo masculino e quatro do
sexo feminino, confirmando a questo de gnero, historicamente
presente na profisso. A faixa etria dos assessores de 38 a 50
anos, e concluram a graduao entre os anos de 1980 e 1993, tendo
em mdia de 17 a 28 anos de exerccio profissional. Quatro residem
na cidade de Franca e um na cidade de Guar.
O estado civil dos sujeitos outra caracterstica a ser evidenciada; dos cinco, um casado e tem trs filhos, um divorciado,
com um filho, um vivo e dois solteiros, sem filhos.
Todos os sujeitos atuam em assessoria e exercem outra funo.
Trs so docentes no curso de Servio Social de faculdades particulares e dois assistentes sociais em rgos gestores municipais, com
carga horria de 20 a 30 horas semanais.
Considerando o tempo de trabalho dos entrevistados, trs
deles esto prximos de se aposentar nos empregos fixos e declararam que continuaro exercendo a assessoria por ser uma funo
gratificante e de resultados visveis. Reconhecem que a atuao do
Servio Social no campo da assessoria ainda carece de maior regulamentao e apoio dos rgos representantes da profisso.
interessante destacar a citao de Minayo (2004, p.109)
sobre a fala dos sujeitos:
[] reveladora de condies estruturais, de sistemas de valores,
normas e smbolos, e ao mesmo tempo, tem a magia de transmitir,
atravs de seu porta-voz, as representaes de grupos deter
minados, em condies histricas, socioeconmicas e culturais
especficas.

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Os depoimentos dos sujeitos


Eu, particularmente, penso que a Loas um marco nesse processo
da assistncia social enquanto poltica. Eu falo muito que a assistncia social enquanto poltica pblica tem certido de nascimento
na Constituio Federal de 1988, mas ela s vai ser regulamentada
de fato pela Loas, ento a Loas um marco e, talvez, o marco mais
importante que ns temos na rea de assistncia muito embora a
Loas tenha demorado um pouco para ganhar vida []. [Joo]
A Loas? Foi um marco porque me formei em 1989. Antes de
1993, de 1983 a 1993, nesse percurso a gente ficava buscando parmetros para poder trabalhar, depois teve todo um movimento
para a aprovao, embora nesse perodo eu no estivesse to envolvida. Depois que a Loas foi aprovada voc percebe a dificuldade que fazer valer os direitos que nela esto contidos, e na
verdade eu acho que se a gente no tem esse parmetro legal fica
muito mais difcil conseguir trabalhar na rea da assistncia social.
[Helena]
Conforme colocado, a Loas uma lei aprovada em 1993 que
transformou a assistncia social numa poltica pblica, ento
houve um processo de transio de uma prtica da assistncia social antes vista sob o aspecto da filantropia, da caridade e do favor
para um novo entendimento, o do direito e universalidade de
acesso. [Tnia]
A Loas veio contribuir de maneira significativa para a populao,
uma vez que transformou a assistncia social num direito, antes
no era. A assistncia social era considerada como caridade que
as pessoas faziam e que hoje ela se transformou em direito que as
pessoas tm quando precisam dela, ento, ela foi significativa
no sentido de trazer dignidade populao que dela necessita.
[Paula]

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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Eu acredito que a Loas foi um grande avano, trouxe nova conceituao para a assistncia social, quando eu digo isso, eu quero di
zer que o fato de ela ter se tornado poltica pblica, embora ainda
no seja totalmente vista assim, j apresenta melhora significativa
nas prticas caritativas e politiqueiras [] ela inovou a prtica do
assistente social que atua nessa rea e o nosso trabalho fez com que
o usurio entendesse que a assistncia um direito. Embora ele
ainda confunda muito. Como posso dizer? Ele busca a assistncia,
sabendo que direito, mas ainda no confia, sempre que d pede
ajuda do poltico para conseguir um benefcio. [Rafaela]

Sobre o significado da Loas, na viso dos sujeitos, ela representa um marco para a assistncia social pelo fato de adquirir, na
Constituio Federal, status de poltica pblica e introduzir novos
conceitos, prticas e entendimentos sobre a rea, garantindo direitos e estabelecendo parmetros para a atuao dos profissionais
que trabalham na rea.
As falas expressam que, de modo particular, o assistente social
adquiriu amparo legal e subsdios tcnico-operacionais favorveis
ao rompimento com as prticas tuteladoras na assistncia social,
encontrando legtimo espao para consolidar direitos sociais.
Observa-se nos depoimentos a certeza de que a populao conhece os direitos contidos na Loas, embora ainda no tenha segurana sobre a efetividade deles. A persistncia na crena de aes de
cunho paternalista e clientelista representa entrave e atraso na implantao da poltica de assistncia social, aspecto ainda presente
no pensamento e no comportamento dos atores sociais: gestores
pblicos, lderes polticos, profissionais e usurios.
No entanto, os assistentes sociais entrevistados expressam algumas conquistas da Loas.
De 1993 a 2003, alm de tudo que foi feito, e no foi pouca coisa,
ns tivemos o processo de implantao dos conselhos, a descentralizao, a construo dos planos de assistncia social nos municpios, coisa que no existia antes. [Joo]

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Conforme a Loas, a partir de ento, comea a ser implantada nos


municpios, e h toda uma reestruturao desta poltica nos trs
mbitos de governo, municpio, estado e Unio. Os municpios comeam a se organizar enquanto implantao dessa poltica criando
plano no mbito municipal e os fundos municipais de assistncia
social, que onde tm que ser captados todos os recursos que vo
financiar a poltica a ser executada pelo municpio. [Tnia]
Falta muito para a assistncia social se efetivar, mas j podemos
observar, alis, depois de 1996, os municpios comearam a criar
seus conselhos, ter um gestor, os fundos, muito embora a gente
saiba que essas medidas foram tomadas mais no sentido de no
perder as verbas sociais, mas no deixou de promover conquistas
que acabaram se refletindo na qualidade dos servios da assistncia. [Rafaela]

Consideram avanos promovidos, nas trs esferas de governo,


a construo dos planos, a implantao de conselhos e a criao de
fundos de assistncia social, requisitos previstos na Loas como precondio para se efetivar a descentralizao e garantia de repasse de
recursos para financiamento da assistncia social. A organizao
dessas estruturas acabou promovendo a qualidade na prestao de
servios socioassistenciais, impulsionando o desenvolvimento dos
estados na perspectiva da garantia dos direitos sociais.
Em outro depoimento, o sujeito fala sobre a incorporao da
poltica pela sociedade, sob o ponto de vista legal.
As questes legais, as referncias maiores, dentro dos marcos,
sim, j houve a incorporao, mas a compreenso mesmo, a gente
ainda tem que trabalhar muito, a compreenso legalmente posta,
que est l na poltica nacional, nas NOBs, hoje em dia ainda no
esto adequadas. [Helena]

Os conceitos da Loas foram assimilados pelos profissionais,


usurios e administradores pblicos, mas a aplicao desses con-

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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ceitos depende de mudanas de concepo, de posturas, de interesse e capacidade tcnico-operacional na poltica.


Ao mesmo tempo, Helena considera a importncia da Loas,
apesar das limitaes para sua efetivao:
Sem a Lei Orgnica, a gente no teria crescido como cresceu
nestes ltimos tempos em relao assistncia social. Ela foi um
grande marco e o caminho a percorrer, embora ainda esteja
muito devagar, mas, sem ela, a gente continuaria naquela difi
culdade de implantar realmente a assistncia social como direito.
Mesmo com a Loas, a gente encontra dificuldade, imagine sem
ela. Ela muito importante para que a gente consiga ter esse norte
dos direitos, porque seno ficaria muito ainda naquela prtica do
assistencialismo. A grande importncia dela isso, romper mesmo
com o assistencialismo, sendo colocada como uma poltica de
direitos. [Helena]

Percebe-se na opinio dos sujeitos que a Loas representa a


fronteira entre a prtica assistencialista e a emancipatria, na qual o
sujeito se assume como protagonista nas decises sobre a poltica
de assistncia social.
Com relao organizao dos estados para pr em execuo a
poltica de assistncia social, os sujeitos compreendem que
O municpio o principal executor da poltica de assistncia social. Com o processo de descentralizao e municipalizao da
poltica de assistncia social, ento, o grande responsvel pela execuo o municpio, enquanto o estado, assim como a Unio,
coordenador dessa poltica [], a partir da Loas h uma definio
dos papis de cada esfera de governo, ento o nacional fica com o
planejamento, a proposio da poltica, a aprovao da poltica de
assistncia social, os estados ficam com uma pequena parcela da
execuo, mas tambm tendo o grande papel de coordenar, monitorar, acompanhar os municpios no processo de implantao,
execuo dessa poltica. [Tnia]

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Do ponto de vista legal, desse reordenamento que a Loas trouxe, a


questo do comando nico que est nela, a gente no consegue
ainda, continua o estado fazendo uma coisa, a Unio tentando dar
outras diretrizes e os municpios ficam nesse meio. [Helena]

O texto da Loas define as atribuies dos nveis de governo e


recomenda que a poltica seja realizada de forma articulada entre
Unio, estados e municpios, porm os sujeitos reconhecem que o
municpio o principal responsvel pela execuo da assistncia
social e que os estados e a Unio vm determinando diretrizes
sobrepostas e desarticuladas, dificultando o exerccio do papel do
municpio no processo de descentralizao e, consequentemente, o
avano democrtico.
Na viso dos sujeitos, o cofinanciamento da assistncia social
pelas trs esferas de governo, assegurada na Loas e reafirmada na
PNAS, outro aspecto da organizao dos estados que ainda no se
efetivou.
A prpria Loas traz a responsabilizao dos entes federados, no
financiamento da poltica. Se a gente for ver, a Unio e o municpio investem mais, o municpio em primeiro lugar, a Unio em
segundo lugar, e o estado o pior. No caso do estado de So Paulo,
financia muito pouco, precisa regularizar a questo dos percentuais. Deve estar o qu? Uns 60% a 70% para o municpio, 20% da
Unio e nem 10% do estado. bem discrepante. Ento, no tem a
responsabilidade que est colocada na Loas na questo do financiamento da assistncia social? Ento eu acho meio complicado
algumas coisas ainda no flurem. [Helena]
Na poltica de assistncia social ns no temos garantia de porcentagem no oramento pblico direcionado para a assistncia, como
tem a sade, a educao, ns no temos um valor destinado assistncia, fica por conta do administrador pblico. [Paula]

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A indefinio sobre os percentuais dos oramentos pblicos


destinados assistncia social representa outro elemento que dificulta a efetivao da poltica e reduz a proteo social universal.
A descentralizao poltico-administrativa baseada na diviso
de poderes e deslocamento das decises para a esfera local, sem reduo da importncia de cada um dos entes federados, foi abordada
pelos entrevistados de forma crtica, quando questionados sobre o
que mudou nos municpios a partir da Loas.
No sei se d para falar o que mudou nos municpios, a partir da
Loas. Com a Loas deflagramos nos municpios um processo que
est em mudana at hoje, ainda no mudou efetivamente. A
questo da prtica profissional, a questo da efetivao da as
sistncia social como direito do cidado, so mudanas que ainda
tm deixado a desejar, elas esto acontecendo, no so mudanas
que j tenham sido efetivadas. [Joo]
Acredito que os municpios no estavam prontos para assumir a
responsabilidade da gesto da assistncia. Tambm no se pode
deixar de lembrar que a municipalizao aconteceu a toque de
caixa, os municpios tentavam montar uma estrutura sem conhecer e sem poder, ento, comeou errado e difcil consertar.
Talvez seja por isso que eles no conseguem caminhar como deveriam. [Rafaela]

Esses dois sujeitos consideram que a descentralizao das aes


para os municpios no acontece conforme preconiza a Loas. Os
municpios encontram-se em processo de construo da assistncia
social e com dificuldade para assegurar os direitos sociais, as prticas profissionais adequadas e as estruturas fsica, humana e financeira necessrias.
Em outros depoimentos abordaram-se as mudanas de concepo sobre a assistncia social.

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O que muda nos municpios a partir da Loas? [] muda primeiro,


ou busca-se mudar a transio de uma prtica tutelar, uma prtica
caritativa baseada na barganha para a construo de uma concepo e de uma prtica da assistncia social enquanto poltica
pblica. Ento, a grande mudana esta. S que essa uma concepo que tem que ser construda a partir de uma viso de
mundo, na qual a gente tem trabalhado muito para mudar, o que
eu quero dizer com isso que a assistncia social como poltica
pblica ainda no se materializou na sua totalidade, na sua concretude, porque isso depende de mudana de viso, de concepo
mesmo. [Tnia]
Os municpios comearam a tratar a assistncia social de uma
maneira diferente, inclusive interferindo at na gesto pblica,
porque, antes, a assistncia social servia como forma de trazer as
pessoas principalmente para os partidos polticos, servia como se
fosse uma plataforma de alguns partidos polticos, inclusive a
gesto pblica era baseada nessa questo, da caridade, de amizade, e o que mudou a partir da Loas? As pessoas e os gestores
pblicos comearam a perceber que havia necessidade de realmente efetivar a assistncia social como direito e comearam a se
organizar, administrar, colocar uma pessoa para dirigir a assistncia, para gerenciar os programas de maneira diferente ao que
havia anteriormente Loas. [Paula]

Para os sujeitos, existe esforo por parte dos municpios com a


finalidade de alcanar os objetivos da assistncia social, buscando
romper com as prticas tradicionais. Por outro lado, percebe-se que
as prticas caritativas ainda esto muito presentes, particularmente
nos municpios de pequeno porte.
Nos municpios pequenos, ainda permanece a questo muito
forte. Nos municpios maiores acho que isso se dilui, nos menores
ainda permanece muito forte a questo da caridade, mesmo com
a Loas. No tem mudado na medida da nossa expectativa, na

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medida em que as pessoas reconhecem a assistncia social como


direito, ainda veem como caridade, obrigao, como se o Estado
estivesse auxiliando as pessoas carentes, como se tivesse a obrigao de contribuir com essas pessoas. [Paula]
Tanto do ponto de vista do poder pblico quanto do ponto de
vista das organizaes da sociedade civil, posso at estar falando
bobagem, mas eu acho que ainda tem muito para mudar. [Joo]

Na viso de Helena, os municpios caminham condicionados


s exigncias legais.
Nos municpios? Do ponto de vista legal, , avanou muito
porque, querendo ou no, mesmo que o municpio no consiga
trabalhar dentro dessa perspectiva, por fora da Loas ele teve
que fazer algum desenvolvimento interno para poder sobreviver.
Porque, se no fizesse esse movimento, ele no conseguiria verbas,
ele no consegue estar dentro do processo todo, claro que muitas
vezes sem a perspectiva do direito, s na perspectiva legal. Ele
obrigado a criar uma estrutura, ele obrigado a contratar pessoal
habilitado para trabalhar. Tudo comeou a partir da criao da Lei
Orgnica, ela foi superimportante e os municpios esto correndo
atrs. [Helena]

Um outro enfoque refere-se capacidade operacional dos municpios para trabalhar a assistncia social.
Os municpios deixaram de ser to paternalistas, passaram a ser
mais tcnicos. Vamos dizer assim, antes era mero executor dos
programas vindos dos governos do estado e da Unio; quando a
Loas surgiu, trouxe mais autonomia para o municpio, mas ele
ainda no consegue assumir esta responsabilidade, est imaturo,
despreparado, ele at conhece seus problemas, mas, no aprendeu
a trabalhar com eles no sentido de melhorar seus indicadores sociais negativos, precisa avanar muito! [Rafaela]

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Observa-se que a mudana de concepo na perspectiva dos


direitos sociais esbarra, tambm, em aspectos culturais interiorizados pela sociedade civil que, embora tenha os direitos legitimados, precisa de um tempo para se desfazer das prticas e da viso
paternalista.
Isso cultural, tem um aspecto cultural muito forte que permeia o
processo da assistncia social enquanto assistencialismo e no enquanto direito. muito forte. Eu diria que cultural e ainda est
muito forte no cotidiano das pessoas e no municpio. A gesto
feita por pessoas e nessas pessoas eu percebo que ainda o favor, a
caridade, a politicagem, esto introjetados, cristalizados nelas. Por
isso a importncia do assistente social, no s o assistente social
como outros profissionais, tentando mudar a realidade e tambm
mostrar como pode ser feito diferente, a o diferencial. [Paula]

Para romper com as prticas tradicionais exige-se mudana na


postura dos trabalhadores da poltica de assistncia social e dos governantes.
De acordo com os sujeitos, com a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social (Brasil, 2004) e do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas, 2005) inicia-se a reorganizao dos estados para operacionalizao da assistncia social em todo territrio
nacional.
Em 2003, a Conferncia Nacional que aprovou o Suas que
tambm uma proposta que saiu das conferncias municipais e
estaduais, da a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social, comea a ser praticada a partir de 2005 [] com a criao e
implantao dos Cras e dos Creas, um novo ordenamento que
ocorre dentro da poltica de assistncia social. A gente se encontra
hoje neste processo ainda de implantao dos Cras e dos Creas,
uma poltica que tenta trabalhar a matricidade familiar, a territorializao, sempre voltado para o protagonismo do cidado que,

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de fato, consiste em buscar a materializao da assistncia social


como poltica pblica. [Tnia]
Com a proposta de implantao do Suas a partir de 2003, de l
para c se avanou mais do que de 1993 a 2003, mas, sem sombra
de dvida, a Loas o marco definitivo e permitiu condies para
que a gente trabalhasse na implantao do Suas. [Joo]
Mesmo com a aprovao do Suas, a gente est numa situao que
se for fazer uma avaliao no est perfeito, mas hoje, de norte a
sul existe Cras, Creas, a gente fala a mesma lngua, a linguagem j
padro, agora precisa avanar na concretizao mesmo do que
est colocado, na questo principalmente da NOB/Suas, da responsabilizao pelo cofinanciamento. [Helena]

As declaraes dos sujeitos apontam que, com a aprovao da


PNAS e do Suas, a assistncia social avanou mais nos seus objetivos do que nos dez primeiros anos de promulgao da Loas. As
mudanas destacadas consideram a unificao da poltica em todo
o territrio nacional, a padronizao dos servios, a matricidade sociofamiliar e o redesenho da gesto, considerando que as mudanas
encontram-se ainda em processo de construo.
A PNAS e o Suas introduziram novas exigncias para consecuo da assistncia social, principalmente na esfera municipal, no
tocante s estruturas fsica, humana e financeira.
Acredito que, com a Loas, muitos municpios no estavam preparados, a vem a PNAS e eles ficam mais impotentes, precisam
criar Cras e Creas sem nem mesmo ter estruturado os espaos requisitados pela Loas. Na pressa de criar essas estruturas, o processo vai ficando cada vez mais fragmentado. [Rafaela]
Com a PNAS, o municpio obrigado a contratar pessoal habilitado para trabalhar, ento, por fora da Loas, ele faz isso. E, s

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vezes, no avana muito na perspectiva dos direitos. Eu acho que


no h nenhum municpio pequeno que no tenha pessoal, por
que, para habilitar a gesto, um profissional pelo menos tem que
ter, pelo menos um, e claro, no garante que s porque contratou
o profissional vai garantir poltica de direitos. Hoje em dia, eu vejo
que a gente ainda no est adequada NOB-RH, uma dificuldade muito grande. Os prprios Cras ainda no tm a equipe mnima do quadro, em alguns terceirizada, esbarra numa srie de
dificuldades dentro da administrao pblica, mas os administradores no esto tendo como fugir, existem algumas questes que
eles tm que cumprir. [Helena]
H muitas dificuldades em termos da prpria estrutura exigida
pelo Suas: RH, estrutura fsica e principalmente porque a as
sistncia social nunca foi prioridade no municpio, porque as administraes no priorizam estrutura fsica dos Cras e Creas,
recursos humanos, oramento para desenvolvimento e tambm
para implementar a poltica. A gente sente que os avanos so
lentos, em funo da no priorizao da poltica por parte das
administraes e a gente sabe que este um comportamento histrico. [Tnia]

Nos discursos desses sujeitos, observa-se a preocupao com o


despreparo dos municpios para assumir o reordenamento proposto na PNAS, no sentido de cumprir as exigncias para habilitao nos nveis de gesto propostos na poltica, tais como a criao
de estruturas fsicas para funcionamento dos Cras e Creas, composio do quadro de pessoal tcnico para oferta da proteo social
bsica e especial, entre outras. Os municpios procuram se adaptar
s exigncias legais para garantir o cofinanciamento das esferas de
governo. Para tanto, reaproveitam os espaos j existentes, redistribuem o quadro de pessoal tcnico para compor as equipes mnimas
para funcionamento dos equipamentos pblicos, contratam profissionais terceirizados e adotam outras medidas emergenciais incoerentes com o proposto pelo Suas.

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Outro aspecto apontado na fala dos sujeitos consiste no fato de


a assistncia social ocupar lugar secundrio dentre as demais po
lticas sociais, no estar entre as prioridades na agenda dos governantes.
Durante o estudo pde-se observar que os municpios enfrentam entraves legais que disciplinam a administrao pblica,
como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que probe gasto superior a
60% do oramento com pagamento de pessoal, o que, mais uma vez
destaca a importncia da formao profissional dos gestores pblicos, que devem estar aptos a evitar conflitos no que diz respeito
contratao de profissionais para exequibilidade da poltica pblica de assistncia social.
Sobre a participao e o controle sociais, os sujeitos consideram:
A participao ainda pequena [] a gente precisa estimular um
processo de participao diria. O grande desafio da poltica est
na questo da participao, porque ns, os assistentes sociais, no
temos a cultura de fiscalizar, acompanhar, controlar a concretizao de metas. [Helena]
Os conselhos tm todo um envolvimento com a poltica porque
so eles que aprovam os planos municipais, ento a postura, a concepo, tem que estar adequada a uma viso de mundo que reconhea a importncia da participao de todos os atores envolvidos
na poltica incluindo a rede socioassistencial que so as entidades
parceiras do municpio. [Tnia]
Os conselhos existem e so uma realidade, embora eu costume
dizer que tem conselhos e conselhos, porque tem conselho que s
assina ata, ento, nesses municpios a mudana menor. Coisas
como controle social, participao popular, em muitos municpios
ainda no aconteceu. [Joo]

Na viso dos sujeitos, a participao social ainda no acontece


como deveria, sobretudo na esfera municipal, situao decorrente

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de vrios fatores como tradio de no participao, desconhecimento do verdadeiro papel das instncias de controle e participao
sociais, ausncia de poder para cobrar as deliberaes e pouca abertura poltica para a participao social no ato de elaborao dos
oramentos.
Um dos sujeitos menciona a questo das redes socioassistenciais, considerando as entidades filantrpicas com finalidade pblica como parte importante para a realizao da assistncia social,
porm evidencia a necessidade de se trabalhar no processo de articulao das redes.
O relato de Helena trouxe para o contexto as conferncias de
assistncia social como espaos privilegiados de participao do
usurio. Elas ocorrem a cada dois anos e exigem empenho dos trabalhadores sociais para garantir a participao da sociedade civil
organizada e dos usurios.
Para conseguir este ano na conferncia uma participao grande
porque teve mobilizao acentuada, houve trabalho articulado
para que o usurio pudesse estar presente, estar participando, mas
eu acredito que isso no se efetiva de forma constante. [Helena]

Ainda fazendo referncia conferncia municipal, complementa:


E da? A gente tem a populao usuria que aprovou uma srie de
propostas que o pessoal apontou, mas, e agora? Como encaminhar
isso sem apoio? como se matasse a participao no ninho. [Helena]

Helena conta a experincia de assessoria na realizao da conferncia municipal de assistncia social, elucidando o processo de
mobilizao e articulao que antecedeu o evento, o envolvimento
dos usurios, eleio de delegados para participar das conferncias
estaduais e nacionais e, no momento de consolidarem a partici-

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pao, no encontram apoio da prpria administrao pblica municipal, algo muito desestimulante, visto ser a participao fruto de
longo e permanente trabalho de profissionais que atuam com e na
poltica.
Outras questes perpassam a participao social.
Quando a gente fala da participao, eu fico triste, porque quando
sou chamada para trabalhar em conferncias ou com conselhos,
tenho a sensao de que a maioria das pessoas que esto ali no
sabe por que vieram, os conselheiros ento, em grande parte, preferem deixar como est, no querem mudanas, mais confortvel
deixar os governantes continuarem tomando as decises, se algum errar, no fui eu, mais ou menos assim. [Rafaela]
Os conselhos tm a cultura da no participao introjetada e tm
conceitos autoritrios. Quando participam, aparecem os interesses
polticos, a questo do assistencialismo, assim: a minha entidade
precisa mais do que a outra porque eu fao isso e aquilo. Uma
disputa de egos, de vaidade. [Helena]

As ideias revelam que, em alguns casos, o interesse particular


do conselheiro se sobrepe representao de um segmento da
populao-alvo dos servios socioassistenciais, esvaziando a parti
cipao consciente, apropriao do lcus de discusso e deliberao acerca dos direitos contidos na poltica pblica de assistncia
social.
Em referncia participao do Servio Social na implantao
da poltica de assistncia social, na opinio dos sujeitos, a profisso
esteve presente nos processos de discusso e implantao, mas
tecem ressalvas quanto ao envolvimento do profissional.
O Servio Social, enquanto curso, enquanto conjunto articulado
Cefess, Cress, contribuiu muito. No posso dizer o mesmo dos assistentes sociais. Eu acho que os assistentes sociais, uma boa parte

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deles, ainda vem a reboque desse processo. No tem jeito de separar o Servio Social e o assistente social, mas, se a gente pensar o
Servio Social enquanto formao profissional, est mais avanado do que o prprio profissional. [Joo]
O Servio Social foi o tradutor da linguagem da Loas e o grande
responsvel pela implantao da poltica [], o assistente social
foi o profissional que traduziu na prtica o que existia no ordenamento legal. [Rafaela]
O Servio Social participa muito, a Loas fruto do trabalho do
Servio Social. De forma significativa, participou da criao da
Loas, desde a articulao at a aprovao do Suas. [Paula]
Olha, se no fossem os profissionais da rea, a Loas no teria nem
sido aprovada, houve todo um movimento poltico articulado
pelos profissionais para ter uma lei, lutar pela poltica pblica,
para ter recurso na rea hoje. inegvel isto e a gente tem que reconhecer, mas no foi toda a categoria que participou do movimento. [Helena]

Os sujeitos apresentam dois momentos distintos de parti


cipao do Servio Social no processo de construo da poltica
de assistncia social; um, quando aconteceu a discusso e aprovao da Loas, enquanto conhecimento especializado e parte integrante da operacionalizao das polticas sociais, envolvendo os
rgos representativos da categoria, Cefess, Cress, Abepss e Universidade, expressando o envolvimento da categoria profissional; e
outro, na implantao da poltica nas esferas de governo, lcus de
atuao do assistente social. Sobre esse segundo momento h divergncia de opinies; os sujeitos Joo e Helena afirmam que parcela
dos assistentes sociais no est comprometida com a efetividade da
poltica, em particular aqueles profissionais que no esto dire
tamente inseridos no contexto.

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Na opinio de Rafaela, o assistente social foi o tradutor da


Loas, especialmente no municpio; foi o profissional tecnicamente
capaz de interpretar a poltica e viabilizar a sua implantao.
Sobre essa questo, observa-se na fala a seguir que os princpios da formao profissional criam barreiras para a contribuio
do assistente social na implantao da poltica pblica.
Ento, eu tenho a impresso de que o assistente social poderia
contribuir mais, muito mais, se no tivesse to arraigada dentro
dele a questo de que poltica no papel dele, alguma coisa do
tipo, ele no pode estar influenciando a formulao dessas polticas, de no poder sentar e se tornar um interlocutor do poder pblico. [Paula]

Os sujeitos tecem crticas aos assistentes sociais que atuam na


poltica de assistncia social, considerando a importncia da postura profissional para a consolidao dos princpios e diretrizes
contidos nela.
, a gente tem visto muito profissional, ainda, trabalhando a assis
tncia social no enquanto direito do cidado, mas enquanto poltica clientelista, fragmentada, entendeu? E isso muito sofrido.
No sei se estou conseguindo me fazer entender. Muitas vezes, a
prtica no acompanha um discurso legal, de reconhecimento enquanto direito. O discurso legal, mas a prtica continua querendo resolver o problema sob a tica tradicional. No sei se estou
sendo muito cruel com os meus colegas! [Joo]
O assistente social busca pouco na poltica, ela perfeita, pensa
em tudo, mas o profissional no estuda para coloc-la em prtica,
falta estudo! [Rafaela]
Temos profissionais de Servio Social que reproduzem a poltica
tradicional, que trabalham na perspectiva assistencialista, no tra-

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balham no sentido de fazer alavancar a poltica de assistncia.


[Helena]

Sem perder de vista as contradies que permeiam o processo


de implantao da poltica de assistncia social nos estados, os sujeitos entrevistados consideram que a perseverana nas prticas
tradicionais fere os princpios do Servio Social, que traz no seu cdigo de tica o compromisso de trabalhar pela garantia incondicional dos direitos sociais.
Nessa mesma linha, os depoimentos a seguir complementam:
Em muitos casos, a entrada para o servio pblico contribui para a
acomodao do assistente social, porque ele no busca educao
continuada, permanente, muitos profissionais perdem o vnculo
com a universidade, deixando de estudar porque realmente uma
carga de trabalho muito pesada [] entram na rotina contribuindo para que ele no saia do estado de acomodao em busca
de conquistar novos horizontes [] eu percebo que o profissional
precisa de uma revoluo pessoal. [Paula]
[] o Servio Social vai perdendo espao, a, no por conta da
poltica, a postura profissional que, muitas vezes, se envolve na
rotina do dia a dia, talvez numa prtica mais singela, deixando a
desejar o trabalho mais elaborado. [Rafaela]

Percebe-se nos depoimentos que o trabalho do assistente social fica reduzido s tarefas rotineiras, ao cumprimento de atividades predeterminadas, distanciadas de conhecimento renovado,
de teoria atualizada. Observa-se tambm a crtica significativa do
trabalho profissional em organismos pblicos estatais, o maior
empregador do assistente social, quando um dos sujeitos menciona
a acomodao porque no busca educao continuada, o que incorre em questionar a formao veiculada nos cursos de Servio
Social: h esclarecimentos objetivos a respeito da apreenso do mo-

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vimento da realidade que identifique tendncias e possibilidades


passveis de serem impulsionadas pelo profissional?
De acordo com os sujeitos, a PNAS reserva espaos de trabalho
e atribuies especficas ao assistente social.
O assistente social tem o papel de atender, trabalhar a populao
vulnerabilizada, ento, sob essa concepo, atravs da poltica
hoje, ele tem que trabalhar buscando a centralidade na famlia,
dentro do processo da matricidade sociofamiliar, trabalhar o fortalecimento de laos familiares, vnculos comunitrios [], eu
acho que poucos profissionais conseguem trabalhar nessa perspectiva. [Tnia]
Outra questo importante o envolvimento do assistente social
no prprio processo de mobilizao, estar buscando a participao
da populao, a participao dos prprios conselheiros. [Helena]

Trata-se de alguns exemplos de atuao do Servio Social na


poltica de assistncia social. O profissional tem espao de trabalho
garantido nos rgos gestores, nos Cras, Creas, secretarias executivas dos conselhos e conferncias.
Na viso dos sujeitos, a prtica profissional na assistncia social compreende preencher os espaos dando respostas tcnico-profissionais e tico-polticas necessrias concretizao dos
princpios e diretrizes estabelecidos no conjunto de normas que regulam a poltica.
O profissional de Servio Social tem outros desafios no exerccio dirio da poltica pblica de assistncia social.
o tcnico que tem a viso de chegar numa comunidade e fazer a
leitura da realidade, definir a interveno social, utilizar metodologia de trabalho para o alcance dos objetivos e, principalmente,
onde o assistente social falha, no monitoramento, porque ainda
no sabe medir o resultado das suas aes. [Rafaela]

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O Servio Social pode contribuir com os instrumentos de plane


jamento, diagnstico, objetivos, avaliao, porque esses instrumentos so de conhecimento do assistente social, que tem que
assimil-los, apreend-los, tem que trabalhar com eles, o diagnstico fundamental, o profissional do Servio Social tem que conhecer os instrumentos e saber a importncia deles para o seu
cotidiano de trabalho. [Tnia]

Nessas perspectivas, os sujeitos compreendem o assistente social como profissional capaz de realizar a leitura da realidade,
plane
jar, construir propostas metodolgicas, operacionalizar as
aes da poltica, acompanhar e avaliar resultados, afirmando a
amplitude da prtica profissional do Servio Social no contexto da
poltica de assistncia social, o que representa conhecimento dos
instrumentos da Administrao, adequados e exequveis ao Servio
Social. Significa tambm reconhecer a importncia da gesto, tanto
no que se refere s aes em entidades estatais como em organismos
privados com finalidade pblica, o que exige a compreenso de
como trabalhar com as redes socioassistenciais.
Na mesma ordem, os sujeitos abordam a questo da interdisciplinaridade assegurada na PNAS.
Hoje, tem psiclogo trabalhando com a gente, tem outras reas
atuando juntas na poltica, o que fortalece o nosso trabalho, mas
eu vejo que no dia a dia, quando o assistente social comea a trabalhar com o psiclogo, a tendncia se perder, ento precisa se
fortalecer, no sentido de se qualificar, para poder participar.
[Helena]
Na execuo da poltica tem que ter participao de equipe multidisciplinar, tem que ter a equipe, conforme preconiza a poltica.
[Rafaela]

Os sujeitos reconhecem a importncia do trabalho interdisciplinar proposto na poltica, mas observa-se que existe preocupao

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com a definio dos espaos de cada profissional e as possveis


perdas do Servio Social caso no assuma suas atribuies.
Sobre a ocupao dos espaos pelo Servio Social, Joo pondera:
Eu diria que a poltica da assistncia social caminha apesar do assistente social. [Joo]

A fala dos sujeitos sobre a ocupao dos espaos de trabalho


pelo Servio Social, no s na poltica de assistncia social, mas em
todas as reas de atuao da profisso, envolve, alm do compromisso e responsabilidade individual do assistente social, a formao
acadmica. Na opinio dos sujeitos, as escolas tm buscado, pela
construo de projeto pedaggico, preparar o assistente social para
ocupar o mercado de trabalho na atualidade, pertinente ao sculo
XXI.
Tenho acompanhado a reformulao curricular na universidade e
a gente percebe que a preocupao com a formao do assistente
social para atuar na poltica de assistncia social e com todas as
polticas sociais, muito grande. Preparar o aluno para atuar na
seguridade social, a formao acadmica tem caminhado, e muito,
para concretizar a assistncia social, dar subsdios para que realmente o profissional saia de l com viso adequada, no s como
executor, mas contribuindo para a formulao de polticas. [Paula]
No centro universitrio onde eu trabalho como docente, vejo a
importncia que tem sido dada formao do aluno para atuar nas
polticas sociais. [Tnia]

Esses sujeitos, tambm docentes em cursos de Servio Social,


afirmam a preocupao das faculdades e universidades com a formao profissional crtica e competente do assistente social para
atuar nas frentes de trabalho, bem como para buscar outras possibilidades profissionais.

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Por outro lado, apontam falhas na formao profissional.


O fato de ser assistente social no garante que ele vai desenvolver
bem a gesto da poltica de assistncia social [] talvez seja uma
deficincia de formao, ele ainda no preparado na graduao
para ocupar cargos de gesto, em nvel de deciso, ele at estuda,
mas naquela concepo de prtica de execuo, de tomada de
deciso ele no tem. [Joo]
A formao acadmica do Servio Social ainda tem muito forte
a marca de que o profissional precisa ter uma postura contrria a
tudo que fruto do capitalismo, como no caso da poltica de assistncia, e isso interfere muito na atuao do aluno quando se forma
e vai para o mercado de trabalho. [Rafaela]
O curso d uma base legal, fundamenta teoricamente para voc
fazer uma anlise, uma leitura da realidade, mas, quando voc vai
operacionalizar isso e trabalhar tudo que tem na poltica de assistncia social, o aluno tem que aprender fazendo. O curso no tem
conseguido formar o profissional para elaborar um plano, um
projeto, para monitorar e avaliar, eu vejo que tem deficincia nesta
rea. [Helena]

O espao ocupado pelo Servio Social vem se ampliando e


criando possibilidades nas quais se impem exigncias de expanso
qualitativa e cumulativa de conhecimento no campo terico e prtico, requisitando novas posturas e respostas profissionais.
A gesto um desses espaos e, segundo Joo, a temtica
abordada na formao acadmica, mas sob concepes abstratas
para a execuo das polticas sociais, principalmente levando em
considerao as complexidades e contraditoriedades da poltica de
assistncia social.
Gesto um conceito novo no contexto da assistncia social,
introduzido a partir da Loas, com a inteno de organizar a poltica
de forma a concretizar os direitos sociais nela assegurados.

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O termo gesto do mundo moderno, atualssimo, e vem sendo


utilizado dos anos 1990 para c. O termo gesto foi importado da
rea privada para a rea pblica e precisamos nos apropriar dele.
[Tnia]

O novo desenho poltico-administrativo concebido a partir da


Constituio Federal de 1988 define que os estados precisam se organizar para a execuo da poltica de assistncia social, adotando a
gesto descentralizada e participativa como modelo de gerenciamento.
Helena assim se manifesta:
no municpio que a coisa acontece, nele que as pessoas batem
porta, nele que a coisa flui. [Helena]

Nessa perspectiva, o municpio a escala mais adequada para a


execuo da poltica de assistncia social, promovendo melhorias
nas condies de vida local.
A descentralizao e a participao consistem na partilha de
poder entre os estados e as coletividades locais, atravs do rema
nejamento de competncias executivas e decisrias, ensejado na
municipalizao, considerando o municpio a entidade poltico-administrativa que oferece melhores condies de participao
popular e garantia dos direitos sociais.
No entanto, a gesto da poltica na esfera municipal ainda um
desafio.
A gesto tem sido feita do jeito que d e, dependendo do que precisa fazer, a maioria dos municpios trabalha ainda e somente na
tica do planto social. H confuso entre as competncias do
Fundo Social e o gestor da poltica de assistncia social. Tem lugares, principalmente nos municpios de pequeno porte, que o
primeiro-damismo no s no acabou como est mais forte do que
nunca. A maioria dos municpios do Brasil pequena e neles isso
continua muito forte. [Joo]

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A fala do sujeito trouxe novamente a questo do paternalismo


e clientelismo no cotidiano da poltica de assistncia social, especialmente nos municpios de pequeno porte, ao fazer crticas
atuao das primeiras-damas. Outra questo a ser analisada na fala
de Joo refere-se confuso entre as competncias da poltica de
assistncia social e a funcionalidade do Fundo Social de Solidariedade, o que remete necessidade de leitura correta das bases e diretrizes de um e do outro, acentuando as responsabilidades, o mbito
de ao, as demandas beneficirias dos servios, agregando valor
questo da cidadania ativa na conquista dos direitos j assegurados.
As reflexes conduzem assertiva de que os gestores tm que ter
formao profissional para a conduo das aes previstas no conjunto de leis que fundamentam a Loas.
Os sujeitos entendem, tambm, que a gesto vem sendo operacionalizada de acordo com as condies impostas pelas esferas es
tadual e federal para o cofinanciamento da poltica municipal.
Avalio que estamos em um processo de construo bastante
distante de ser concreto e efetivado. A gesto, por exemplo,
dentro do que preconiza o Suas, os municpios tm at se esforado, tm utilizado estratgias, que eu diria, compulsrias, tendo
em vista as presses do governo federal, do governo estadual,
quando propem expanses sem conceder aos municpios estrutura para tanto. [Tnia]
Acho que a gesto tem sido executada de maneira satisfatria.
[Paula]
A impresso que fica que os municpios fazem a gesto da poltica baseando-se s na tica de buscar recursos. [Joo]

As consideraes sobre a gesto demonstram que a municipalizao da assistncia social ocorreu de forma compulsria e desordenada.

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No houve preparo dos municpios para a implantao da assistncia social como poltica pblica. Com o Suas foi a mesma coisa
e agora, ainda, continua esse processo de implantao do Suas com
a criao de Cras e Creas porque no houve preparao gradativa
nos municpios, digo isso no sentido de contratao de pessoal, de
prever oramento para construo dos equipamentos, estruturar
novos servios. [Tnia]
A primeira barreira que se coloca para a gesto a da contratao
de pessoal, os administradores esbarram na Lei de Responsabi
lidade Fiscal e com isso ficam buscando estratgias, terceirizam
servios, [] essa uma grande dificuldade para melhorar a
gesto. Outra dificuldade, tambm de gesto, a prpria relao
do conselho com o rgo gestor. Para efetivao das deliberaes,
o conselho tem que estar o tempo todo negociando. [Helena]
Eu entendo que, em nvel de planejamento e resultado, a gesto
imprescindvel. [Joo]
Na gesto da poltica tem a grande contribuio dos conselhos,
so de fundamental importncia para o controle social e tambm
para o levantamento das reais necessidades da populao. [Paula]

H consenso dos sujeitos quanto s dificuldades do municpio


na consolidao da gesto descentralizada e participativa; o processo iniciou-se sem programao das esferas de governo, no impulso de assegurar a garantia de alguns recursos financeiros, mas
no avaliaram a prpria capacidade operacional, principalmente no
mbito municipal.
Outro aspecto abordado pelos sujeitos, que compromete a
gesto, a ausncia de planejamento, monitoramento e avaliao.
As aes so executadas para cumprir tarefas e prazos legais, sem o
cuidado de efetivar os princpios e diretrizes preconizados na
poltica.

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A gesto acontece na medida do que eu preciso fazer, se tem prazo


para elaborar um plano, corre e faz, se tem que entregar um relatrio, a mesma coisa, sem medir se aquela ao condiz com a realidade e se est dando resultado. [Joo]

O protagonismo dos usurios e as decises compartilhadas se


tornam fatores inoperantes nos municpios.
A poltica fala da gesto participativa, democratizada e a gente
no v isto, no s nos municpios pequenos no, mas em muitos
outros. Eu me lembro de um gestor de assistncia social, alguns
anos atrs, que falava que aceitava opinio dos outros, mas o motorista do nibus era ele, a direo quem dava era ele. Ento, eu
te pergunto: onde existe gesto democrtica neste processo? [Joo]

Observam que o perfil dos gestores considerado elemento


fundamental para a gesto competente e afinada com os princpios
da poltica de assistncia social.
O ideal que o gestor tivesse perfil para isso, que tivesse conhecimento da poltica de assistncia social, que fosse militante na rea
e que dominasse os instrumentos de gesto, com postura democrtica, pessoa inteirada com as questes, que seja dinmico. E na
verdade isso no acontece, o gestor acaba sendo aquela pessoa da
confiana do prefeito. [Tnia]
A questo de recursos para a assistncia social depende tambm
do gestor, esclarecido, uma pessoa participativa, aberta. [Paula]
Tem muitas primeiras-damas frente do rgo gestor, o que impede o avano da assistncia social como poltica pblica, porque,
na maioria das vezes, so pessoas que no tm formao, no so
preparadas, nem sempre tm a concepo da assistncia social
como poltica pblica. [Joo]

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Os sujeitos definem como habilidades inerentes ao gestor: conhecimento da poltica, experincia na rea social, conhecimento
dos instrumentos de gesto, dinamismo, capacidade para captar
recursos, que assuma liderana propositiva, que tenha competncia
para negociar, que seja capaz de desenvolver a gesto participativa
e possua perfil democrtico. De novo abordam a questo da primeira-dama como obstculo aos avanos no processo de gesto da
poltica.
Todos os entraves citados pelos sujeitos, referentes capa
cidade de gesto dos municpios e ao perfil dos gestores pblicos
tm levado os municpios a buscar assessoria na gesto da poltica
de assistncia social.
Os municpios buscam assessoria na gesto da poltica de assistncia social por vrios aspectos que precisam ser analisados. Por
exemplo, eu trabalhei em um municpio durante um ano e meio
prestando assessoria sobre Cras. s vezes buscam porque tm que
dar alguma resposta exigncia dos programas que devem ser
executados, mas no sabem como fazer; outras buscam assessoria
para treinar funcionrios. [Joo]
justamente isso, o municpio no consegue realizar o que est
colocado na poltica, mesmo que seja um municpio que esteja
sendo forado, pressionado, nem que seja para buscar verba.
igual entidade quando procura a gente, de alguma forma quer se
capacitar [] s vezes no nem para garantir direitos postos na
Loas, mas para conseguir sobreviver dentro da gesto. [Helena]
O municpio busca assessoria quando a demanda emergente,
quando percebe, por exemplo, a necessidade de capacitao de
conselhos gestores, conselhos tutelares. A, quando h grandes dificuldades, o municpio acaba buscando a assessoria. [Tnia]
Os municpios buscam assessoria para uma ao pontual, quando
percebem que a equipe j tentou algumas medidas e no esto con-

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seguindo superar, a eles ficam desesperados e buscam para uma


atividade pontual, para resolver uma dificuldade, mas, quando
percebem que a assessoria importante no processo, eles a estendem. A assessoria vai identificando outras ramificaes porque
o municpio tem uma viso endgena, o assessor tem outro olhar
por estar de fora, ele v com outros olhos, a ele acaba permanecendo mais tempo no municpio. [Paula]

A assessoria no processo de gesto da poltica de assistncia social no municpio, de acordo com as falas dos sujeitos, habitualmente pontual, para resolver dificuldades momentneas de vrias
ordens: financeira, tcnico-operacional, capacitao de recursos
humanos, entre outros. medida que a assessoria apresenta resultados positivos na gesto da poltica, passa a ser uma ao contnua,
frequente no municpio.
Questionados sobre as possibilidades de o Servio Social atuar
como assessor no processo de gesto da poltica de assistncia social
na esfera municipal, os sujeitos afirmam que o profissional, pela
formao ampla e especializada, rene condies pertinentes a essa
prtica.
Eu no tenho dvida nenhuma; o Servio Social est capacitado
para a assessoria, tanto que eu estou pensando em trabalhar mais
nisto, s no fao mais hoje em razo de ter emprego fixo e difi
culdade de disponibilidade de horrio. [Joo]
Acredito muito no Servio Social trabalhando na assessoria [] o
profissional tem toda a condio de fazer assessoria, tem conhecimento de administrao, conhece Sociologia, Psicologia, tem formao ampla, mas tem que buscar ferramentas para fazer a gesto
de polticas sociais. [Helena]

No entanto, as falas dos sujeitos revelam que a prtica de assessoria exige do profissional assistente social qualificao e formao
continuada.

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No adianta se formar e achar que est apto, tem que se movimentar. A prtica de assessoria exige que o assistente social rena
teoria e tambm experincia. Um profissional qualificado no significa s conhecimento terico, a prtica tambm instrumentaliza. [Rafaela]
Na prtica da assessoria, o assistente social precisa se atualizar
constantemente, precisa acompanhar o processo, seno est fadado a morrer profissionalmente. [Helena]
O assistente social, para fazer assessoria, precisa se formar, qualificar, trabalhar para depois fazer. Eu acredito e penso assim [].
Ele sai da universidade, consegue fazer leitura da realidade, mas
vai lhe faltar vivncia. [Paula]
Sem dvida, o profissional contratado para fazer assessoria precisa de formao mais diferenciada, no pouco no, ele precisa
acumular conhecimento para poder fazer assessoria. [Joo]
O assistente social tem que se preparar de forma contnua para
prestar assessoria de qualidade, com responsabilidade e segurana.
[Tnia]

A questo da vivncia profissional atrelada formao terica


continuada surge como requisito necessrio ao assistente social
assessor. Os sujeitos entendem que s com a formao acadmica,
sem a prtica, no h preparo suficiente para o exerccio da as
sessoria.
Os depoimentos esclarecem, ainda, que o campo da assessoria
representa um espao promissor para a categoria.
Eu diria que, nas prximas duas dcadas, o profissional de Servio
Social que trabalha com assessoria vai ser muito requisitado, principalmente pelo poder pblico, para acompanhar as mudanas
que tm sido propostas na poltica de assistncia social. [Joo]

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um campo que est surgindo e ampliando perspectivas novas,


interessantes. Quem se dispuser a investir nisso, um campo
vasto. [Tnia]

O depoimento a seguir aponta uma caracterstica da formao


profissional do assistente social contrria prtica da assessoria,
mesmo sendo esta atribuio assegurada no Cdigo de tica da
profisso.
O assistente social est preparado, mas a formao profissional
tem um rano. um rano, como diria Pedro Demo, que o as
sistente social assessor vai ocupar o lugar de um profissional na
instituio e que estaria fechando as portas para contratao de
outro profissional. Muito pelo contrrio. At gestores mais resistentes ao trabalho do assistente social, quando estabelecem relao profissional com eles, reconhecem que tm condies de
mostrar a importncia do Servio Social para a instituio ampliando a perspectiva de contratao desses profissionais. [Paula]
O que precisam so assessorias continuadas dos assistentes sociais
e parece que agora os municpios comearam a perceber isto. A
assessoria, assim como a formao, deve ser um processo contnuo.
[Tnia]

De acordo com o sujeito, entende-se que a assessoria do Servio Social, feita com seriedade e compromisso com os princpios
da profisso, amplia os espaos de trabalho do assistente social.
A prtica de assessoria, especialmente na gesto da poltica de
assistncia social no municpio, requer do profissional, alm do
conhecimento terico-prtico,
A criatividade, inovao, perfil negociador. [Tnia]
Um grande desafio, a assessoria um grande desafio. [Helena]

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A assessoria representa para o Servio Social uma arena de


avanos e conflitos, h posturas favorveis e desfavorveis; o que se
pode afirmar que esse espao de trabalho est posto e crescente,
devendo ser ocupado com compromisso de mudanas estruturais
importantes aos municpios, efetivar e assegurar direitos, fazendo
valer a cidadania ativa e a participao democrtica contidas na poltica de assistncia social.

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CONCLUSO

Ao estudar o processo de assessoria do Servio Social na gesto


da poltica de assistncia social na esfera municipal, considerou-se
a Constituio Federal de 1988 como o marco histrico que in
troduziu nova ordem social no Brasil e legitimou o regime demo
crtico sustentado na descentralizao poltico-administrativa, na
participao popular e na primazia do Estado na conduo das polticas sociais.
No campo da assistncia social, a Lei Orgnica de Assistncia
Social (Loas), de 1993, regulamentou os princpios e diretrizes
contidos na Constituio Federal, representando, mais que aparato legal, a insero de novos conceitos e organizao da poltica
de assistncia social, propondo a ruptura com o modelo socioas
sistencial que refora a subalternidade e a dependncia dos usurios dos servios sociais em relao s aes estatais e de iniciativa
privada.
Em 2004, diante do desafio de consolidar essa nova dimenso,
a assistncia social foi reorganizada na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e no Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), inovando nos procedimentos tcnico-operacionais, incluindo a gesto da poltica, incorporando tambm funes de vigilncia social e defesa dos direitos com a redefinio do conjunto de

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regulaes necessrias para fazer a assistncia social funcionar


como sistema nacional.
A anlise empreendida neste estudo possibilitou reconhecer
algumas realidades que permeiam a implantao da assistncia social tendo em vista a gesto municipal.
Uma delas refere-se herana histrica da assistncia social,
tradicionalmente conduzida pela ideologia da Igreja Catlica e das
organizaes sociais sem fins lucrativos, prestadoras de servios
de carter filantrpico, caritativo e clientelista, caractersticas ainda
reproduzidas pelo Estado mesmo depois de a assistncia social ser
consagrada como poltica pblica.
Esse argumento fica mais claro quando se considera que as
organizaes sem fins lucrativos de iniciativa da sociedade civil,
portanto no governamentais, sempre estiveram presentes no contexto da assistncia social. O fato de esta ter se tornado poltica pblica e dever do Estado no enfraqueceu as aes daquelas; ao
contrrio, o Estado reconheceu sua insuficincia para oferecer
todos os servios sociais demandados pela populao usuria e reafirmou o apelo sociedade, assegurando, no texto da poltica, que a
assistncia social se faz mediante o conjunto de aes integradas
entre as organizaes pblicas de origem estatal e as privadas que
se voltam ao atendimento do pblico em geral, atravs do sistema
de redes socioassistenciais.
A articulao das redes configura-se como um dos desafios
para avanar na garantia dos direitos sociais e exige esforos permanentes para promover mudanas nas antigas prticas e desenvolver
correta viso sobre a assistncia social enquanto direito e espao de
prestao de servios de qualidade.
Outra realidade refere-se postura dos estados, que atribuem
pouca visibilidade assistncia social, utilizam os servios como
barganha e favor, no contemplam percentual mnimo dos oramentos para o cofinanciamento da poltica, resistem efetivao da
norma operacional de recursos humanos e mantm frente da assistncia social gestores pblicos indicados por afinidade, parentesco e compromisso poltico-partidrio.

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Essa questo remete ainda forte presena das primeiras-damas dos municpios frente da assistncia social e do Fundo
Social de Solidariedade, deixando a populao confusa quanto ao
papel e funcionalidade de um e outro organismo. Diante dessas circunstncias, os usurios, mesmo conhecendo seus direitos sociais,
recorrem aos ocupantes de cargos polticos, acreditando que s
assim conseguiro acesso aos servios socioassistenciais.
Para a consolidao dos direitos assegurados na poltica de assistncia social, fazem-se necessrios bons gestores pblicos, conhecedores dos instrumentos de gesto: planejamento, execuo, avaliao, coordenao e monitoramento dos servios prestados. O
perfil do gestor da assistncia social determina, em larga escala, os
rumos e o xito da poltica. O gestor, mais do que conhecimento
tcnico e administrativo, deve possuir habilidade para lidar com as
relaes estabelecidas, ter liderana, equilbrio, inspirar motivao
na equipe, ser bem informado, criativo, propositivo, saber negociar
e, acima de tudo, ganhar sensibilidade para compreender as ml
tiplas situaes que levam a populao aos servios socioassis
tenciais. A viso sensvel, integrada e interdependente com o conhecimento racional produz estratgias que, em menor tempo, reduzem
a condio de vulnerabilidade e risco social na vida das pessoas.
A investigao mostra que a poltica de assistncia social precisa ser pensada e valorizada enquanto instrumento de sustenta
bilidade social, condutor da igualdade. Concomitantemente, os
servios oferecidos precisam voltar-se s reais necessidades das
demandas sociais, estabelecendo objetivos e metas de resultados.
Sobre a descentralizao, o estudo revela que foi decretada ao
municpio maior carga de responsabilidade na efetivao da assistncia social e que a municipalizao da poltica encontra-se em
processo de implantao, carecendo de substanciais ajustes, empenho tcnico e poltico. Como fato recorrente trajetria histrica, a
descentralizao se iniciou na dcada de 1990 de forma compul
sria, sem preparao gradual e continuada dos municpios, que, na
sua maioria, estruturaram a gesto da assistncia social de forma
improvisada, sem planejamento.

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Essa condio afetou principalmente os municpios de pequeno porte, que no tm capacidade tcnico-operacional para
a gesto descentralizada e participativa proposta, levando-os a
buscar assessoria especializada para atender as exigncias da po
ltica.
Contudo, pode-se afirmar que a poltica de assistncia social
representa importante conquista do ponto de vista legal e conceitual, e vem compondo a agenda do poder pblico, que demonstra
relativo empenho com organizao, participao, controle social e
gesto voltada melhoria dos servios socioassistenciais. Essas
aes esto favorecendo o reconhecimento dos direitos sociais pelos
representantes pblicos e, principalmente, pela populao usuria,
que, gradativamente, passa a ocupar os espaos de discusso e deciso sobre a assistncia social.
A participao e o controle social so fundamentais para consolidao da gesto democrtica, mas preciso considerar que
vrios determinantes histricos, como autoritarismo, clientelismo,
paternalismo, nepotismo e favoritismo, entre outros, provocaram a
cultura da no participao na sociedade brasileira, evidenciando
ineficincia causada por falta de conhecimento formal e tcnico,
ausncia de motivao, escassez de recursos e, consequentemente,
m gesto do bem pblico destinado aos usurios da poltica de assistncia social.
Durante o estudo ficou a percepo, nos municpios que compem o universo da presente investigao, de conquistas favorveis
consolidao da poltica de assistncia social. Parte se refere
organizao das estruturas necessrias execuo dos servios socioassistenciais, instalao de rgo gestor municipal, criao do
Conselho, Fundo, Plano Municipal de Assistncia Social, instalao de Cras e Creas, instrumentos de gesto legitimados no Suas.
Mas a fala dos sujeitos demonstra que esses instrumentos, na
maioria dos casos, foram implantados mais em funo das exigncias das instncias de governo estadual e federal para repasse dos
cofinanciamentos do que para a adoo dos princpios e diretrizes
da poltica.

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No contexto dos municpios, foram visveis algumas condies


de descontinuidade no processo de implantao da assistncia social, como a insuficincia do quadro de pessoal tcnico qualificado
para atuar nas unidades pblicas; dificuldade para manter os espaos legtimos de participao e controle social; postura resistente
dos profissionais em adequar os servios s reais necessidades,
garantindo o destaque da populao usuria; o desenvolvimento de
prticas desfavorveis ampliao e prevalncia dos direitos sociais
conquistados.
Nesse contexto se inserem os profissionais de Servio Social,
essenciais ao processo de construo e implementao da poltica
de assistncia social, espao que cada vez mais requisita o assistente
social para ocupar posies relevantes no contexto das polticas sociais. Esse profissional, pela sua formao intelectual generalista,
crtica, tico-poltica e tcnico-operativa, rene capacidade criativa
e propositiva no conjunto das relaes sociais.
A formao acadmica, atravs da construo do projeto pedaggico do curso de Servio Social, tem tido a preocupao em preparar o assistente social para atuar sobre a realidade do sculo XXI,
sobretudo nas polticas sociais. Porm, a formao para a prtica da
gesto ainda falha, pois a ideologia marxista, fortemente presente
na educao profissional, difunde a viso da gesto como prerrogativa do sistema capitalista de produo e de reproduo das desigualdades sociais.
Essa postura desconsidera que a profisso est inserida no
contexto do mundo moderno, tendo que se adequar s exigncias
do mercado de trabalho. Nesse cenrio se encontram as possibi
lidades da interveno profissional impulsionadora e concreti
zadora dos direitos sociais, aquela que renova o compromisso
profissional com a classe trabalhadora, que garante a universa
lidade de acesso aos bens e servios sociais de qualidade, que favorece a oportunidade de desenvolvimento de potencialidades, de
vida digna e capaz de assumir a prpria histria.
A pesquisadora observa que a rigidez ideolgica no suficiente para o exerccio do trabalho profissional na atual conjuntura.

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Os espaos de trabalho reais exigem que o assistente social adquira,


no processo de formao profissional, domnio sobre a diversidade
do referencial tanto terico como tcnico-operativo. O caso par
ticular das polticas sociais exige profissionais capazes de perceber,
compreender e se adaptar s mudanas, transcendendo a leitura
crtica da realidade, superar condies que em nada favorecem a
aquisio de habilidade e o domnio dos instrumentos de gesto, do
conhecimento da teoria da Administrao, subsidiria do planejamento, coordenao, direo, controle e avaliao, fundamentais ao
alcance dos objetivos e resultados efetivos.
Os assistentes sociais de maneira geral e, particularmente,
aqueles voltados poltica de assistncia social, tm procurado
cursos de especializao na rea da Administrao em busca de
qualificao em gesto, em gesto de polticas pblicas, em projetos sociais, captao e otimizao de recursos financeiros, na tentativa de suprir a deficincia na formao profissional.
A pesquisa revelou a crescente demanda dos municpios por
assessoria no processo de gesto da poltica de assistncia social e as
reais possibilidades de o profissional de Servio Social atuar em
uma rea em pleno processo de expanso.
Observa-se que a demanda por assessoria faz parte do processo
de trabalho da profisso e configura efetivo espao de interveno
do Servio Social. Esse trabalho consiste numa forma indireta de
prestao de servios a rgos governamentais, no governamentais
e da iniciativa privada, mediante conhecimento da realidade, planejamento, coordenao, execuo, acompanhamento e avaliao
das necessidades das demandas sociais. Trata-se de prtica que,
normalmente, no estabelece vnculo empregatcio, e exige formao adequada para o profissional trabalhar de forma autnoma,
com informaes corretas e garantir os direitos trabalhistas.
Contrariando a crena, no interior da profisso, de que a assessoria representa o fechamento de postos de trabalho e mesmo a
substituio de um assistente social de carreira, a pesquisa demonstrou que a assessoria, quando realizada com qualidade e compromisso profissional, resulta no s na abertura de espaos de trabalho

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para o Servio Social como passa a ser vista como categoria capacitada para compreender as estruturas das polticas sociais e nelas
intervir.
Importante ressaltar que no por ocupar os espaos de assessoria ou se integrar a emprego com carteira de trabalho assinada
que o assistente social est imune s contradies impostas pela
realidade da vida social. A prtica profissional pode estar na contramo da garantia dos direitos, da equidade e da justia social. O
grande diferencial est no compromisso de cada profissional em
ampliar e consolidar a cidadania ativa dos usurios, apreendendo as
possibilidades e os limites, estruturais e conjunturais, em todos os
espaos profissionais.
Nas assessorias tcnicas prestadas pelos assistentes sociais sujeitos da presente investigao, foram evidenciadas experincias de
trabalho nos rgos gestores da poltica de assistncia social desde o
processo de diagnstico, planejamento, execuo, monitoramento,
at a avaliao, capacitao de conselhos, realizao de conferncias, motivao e treinamento de recursos humanos. Esse conjunto
de fatores demonstra que os profissionais engajados na prtica da
assessoria, especialmente na gesto da poltica de assistncia social
na esfera municipal, se encontram em processo de formao continuada, em permanente relao com a academia e possuem conhecimento acumulado pela trajetria profissional, independentemente
das ideologias, dos polticos e jogos de interesses.
Enfim, longe de dar por concluda esta investigao, o tema e
objeto de estudo ainda carecem de maiores estudos e pesquisas que
possam alimentar dados sobre a gesto das polticas pblicas para o
Servio Social, mas possvel afirmar que o campo da assessoria
est posto para o assistente social, basta ocup-lo com conhecimento, compromisso, dignidade e responsabilidade.

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GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

SILVA, Maria Ozanira da Silva e, YASBEK, Maria Carmelita, GIOVANNI, Geraldo Di. A poltica social brasileira no sculo XXI: a
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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

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APNDICE

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APNDICE A
Formulrio semiestruturado
Ilmo(a) Sr.(a)
Gestor Municipal de Assistncia Social
PERFIL
Idade
Formao Profissional
Graduao: ano_________________________onde

Especializao: rea:

Ps-Graduao lato sensu: rea

Ps-Graduao stricto sensu: linha de pesquisa

rea de pesquisa

QUESTES
1. Qual o significado da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas)
para voc?

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2. O que mudou nos municpios a partir da Loas?

3. Qual a participao do Servio Social no processo de implantao da poltica de assistncia social?

4. Como tem sido realizada a gesto da poltica de assistncia social nos municpios?

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SOBRE O LIVRO
Formato: 14 x 21 cm
Mancha: 23, 7 x 42,10 paicas
Tipologia: Horley Old Style 10,5/14
2013
EQUIPE DE REALIZAO
Coordenao Geral
Tulio Kawata

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A ASSESSORIA DO SERVIO SOCIAL


NA GESTO DAS POLTICAS SOCIAIS

A ASSESSORIA DO
SERVIO SOCIAL
NA GESTO DAS
POLTICAS SOCIAIS
GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

GISLAINE ALVES LIPORONI PERES

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