IL MONITORAGGIO DEI PIT: PROPOSTE ED ESPERIENZE A CONFRONTO

VIBO VALENTIA, 15 - 16 MAGGIO 2003

IL MONITORAGGIO DEI PROGETTI INTEGRATI TERRITORIALI: ESPERIENZE E RIFLESSIONI

Il rapporto è stato curato da Gabriele Pasqui, Simonetta Armondi e Paola Savoldi, con il coordinamento di Pier Carlo Palermo

Consorzio Metis – Politecnico di Milano

Il monitoraggio dei progetti integrati territoriali: esperienze e riflessioni
Vibo Valentia – 15-16 maggio 2003

0. Premessa
Nelle pagine che seguono vengono presentati alcuni materiali di lavoro per il seminario dedicato all’impostazione dell’attività di monitoraggio georeferenziato dei Progetti Integrati Territoriali (PIT) che il Comitato di Sorveglianza del QCS Ob. 1 ha affidato ai Nuclei di valutazione regionali nella riunione del 10-11 marzo 2003. L’obiettivo di questo contributo è offrire elementi di riflessione ai partecipanti al seminario a partire dalla valutazione di alcune esperienze di monitoraggio relative a progetti e programmi territoriali integrati di natura complessa, evidenziando problemi, requisiti e indicazioni per la costruzione di un sistema di monitoraggio adeguato alle caratteristiche di progetti complessi quali i PIT. E’ opportuno sottolineare che le note seguenti non hanno la pretesa di offrire un modello definito e completo di un sistema di monitoraggio. Tale modello non potrà che essere l’esito della riflessione collettiva e nella sua costruzione un contributo fondamentale dovrà venire dagli stessi Nuclei di valutazione incaricati del monitoraggio, dagli altri attori coinvolti nelle diverse fasi dell’attività oltre che dalla valutazione delle esperienze già avviate in alcune Regioni. In questa fase può essere opportuno verificare e condividere innanzitutto il senso della pratica di monitoraggio, le sue caratteristiche fondamentali anche in relazione ai dispositivi di gestione del processo attuativo dell’attività di monitoraggio e al forte decentramento della funzione di monitoraggio che il CdS del QCS sembra avere assunto come riferimento. In questa prospettiva le note seguenti enfatizzano soprattutto gli elementi di specificità propri del monitoraggio dei PIT, rispetto ai dispositivi di monitoraggio di singole operazioni previsti dal sistema di monitoraggio dei Fondi strutturali 2000-2006. L’esigenza di individuare indicatori utili a formulare giudizi non solo sulle singole operazioni di un PIT ma sul progetto nel suo insieme, anche in relazione alle sue dimensioni peculiari (integrazione, meccanismi partenariali, territorialità, effetti diretti e impatti indiretti) non può infatti offuscare la necessità di integrare il processo di monitoraggio dei PIT al più complesso sistema di monitoraggio dei Fondi strutturali attivato con la costruzione di MONIT 2000.

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Il presente documento* è organizzato in due parti. Nella prima vengono sinteticamente richiamate alcune caratteristiche dei modelli di monitoraggio progettati e adottati nell’ambito di tre esperienze significative: il programma di iniziativa comunitaria Urban; i Patti territoriali e (per dare maggiore rilievo ai problemi di natura infrastrutturale) il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica. Per ciascuna di queste esperienze sono richiamati principi e architettura del sistema di monitoraggio e sono presentate alcune “buone pratiche” che permettono di riflettere sui problemi che si trova ad affrontare chi voglia costruire dispositivi di monitoraggio “strategico” per progetti complessi di natura integrata. A partire da questa discussione di casi significativi, la prima parte identifica e discute alcune questioni tuttora aperte, che possono essere considerate di generale interesse Nella seconda parte vengono messe a fuoco alcune indicazioni per la costruzione del sistema di monitoraggio dei PIT, in relazione agli attori coinvolti e da coinvolgere nell’implementazione dell’attività di monitoraggio, alle risorse e alle criticità, al percorso di definizione dell’architettura del sistema. Questa seconda sezione entra nel merito di alcuni problemi operativi relativi all’avvio del processo di monitoraggio (in relazione ai temi delle tipologie progettuali, delle forme di partenariato e della dimensione territoriale delle pratiche di monitoraggio) e identifica soprattutto il campo dei problemi aperti nella fase di progettazione che si apre con il seminario di Vibo Valentia. La seconda parte contiene anche un insieme di riferimenti per l’interpretazione dei requisiti generali di un sistema di monitoraggio per strumenti ad elevata complessità quali i PIT. In particolare, vengono discussi tre temi tra loro correlati: il rapporto tra monitoraggio di stato e monitoraggio di processo; la definizione di indicatori relativi al monitoraggio dei requisiti specifici (integrazione, partenariato, territorialità) e degli obiettivi di un progetto integrato; la necessità di costruire indicatori e processi di monitoraggio relativi alle emergenze (eventi capaci di alterare il corso previsto del programma) e agli esiti secondari di un progetto integrato. Le sei questioni evidenziate (stato, processo, requisiti, obiettivi, emergenze, esiti secondari) sono discusse in relazione alla definizione dei requisiti per la costruzione di un processo di monitoraggio “strategico”, ossia capace di generare effetti positivi, sia in termini di efficienza che di efficacia, sulla implementazione dei progetti integrati. In allegato vengono presentate alcune schede relative a specifici casi di monitoraggio, in relazione a singoli progetti (patti territoriali) o a interi programmi (Urban e Piano dei trasporti). -----------------------------------* Il rapporto è stato curato da Gabriele Pasqui, Simonetta Armondi e Paola Savoldi, con il coordinamento di Pier Carlo Palermo

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1. Il monitoraggio di progetti complessi: lezioni dall’esperienza
1.1 Caratteristiche e problemi del monitoraggio dei Fondi strutturali Le procedure e regole della programmazione dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea hanno contribuito ad introdurre attività rilevanti e innovative di verifica dell’attuazione delle politiche e dei progetti e di controllo sull’impiego delle risorse. Tra queste emerge l’attività di monitoraggio, un complesso di procedure, tecniche e operazioni volte alla rilevazione dei dati – indicatori che occorre rilevare periodicamente secondo modalità definite in relazione al sistema dei flussi informativi, di realizzazione fisica, finanziari, procedurali – relativi allo stato di attuazione progressivo di un programma. Attraverso le definizioni restituite da alcuni saggi della letteratura valutativa è possibile provare a costruire un breve glossario per il monitoraggio: “Una funzione del management che, attraverso una raccolta metodica di dati, verifica se le risorse materiali e finanziarie impiegate in un’iniziativa sono sufficienti, il personale impiegato è adeguatamente preparato e qualificato, le attività in atto sono previste nei termini di riferimento e sono stati raggiunti gli obiettivi prefissati nei piani di lavoro” (Pennisi, 1991, 421); “Il monitoraggio consiste nell’accertamento e nella descrizione puntuale e metodica dell’avanzamento di un progetto e nella segnalazione tempestiva (spesso in tempo reale) di manifeste discrepanze rispetto a quanto prestabilito” (Masoni, 1997, 55); “In Olanda, si rimarca il fatto che il concetto di monitoraggio non dovrebbe essere associato a quello di controllo, in quanto deve invece venire inteso come una continua raccolta e analisi di dati per poter verificare i progressi di un progetto e poter fare i necessari aggiustamenti. In Francia, si fa una distinzione tra monitoraggio interno ed esterno, ovvero tra un’attività effettuata all’interno o all’esterno di un progetto. In questa attività viene ricompreso un esame non solo dell’attuazione dell’iniziativa ma anche dei concetti di base e delle strategie. Le Nazioni Unite definiscono il monitoraggio come una supervisione continua delle attività progettuali per verificare se le attività procedono come erano pianificate. La Banca Mondiale preferisce il termine supervisione per indicare le funzioni di monitoraggio” (Pennisi, 1991, 421). Il termine monitoraggio può dunque essere impiegato come sinonimo di verifica puntuale sullo stato di avanzamento di singoli progetti e di lettura ed analisi aggregata sull’implementazione di interi programmi d’intervento. A livello di gestione regionale dei fondi comunitari, il sistema di monitoraggio viene strettamente legato alla procedura di erogazione dei contributi finanziari e i momenti di rilevazione delle informazioni coincidono con alcune tappe obbligate dell’iter amministrativo: i) presentazione della domanda di finanziamento; ii) ammissione al contributo; iii) erogazioni di quote parti del contributo complessivo in relazione alla progressiva realizzazione delle attività legate al progetto. Il sistema di monitoraggio così disegnato permette perciò di avere una descrizione contabile-finanziaria dell’avanzamento dei singoli progetti e indicazioni sulla capacità/velocità di spesa dei soggetti coinvolti nell’intervento. Lo stesso sistema offre però scarse informazioni sul modo in cui sta davvero “funzionando”, al di là degli aspetti meramente contabili, quella particolare politica; ovvero sui problemi legati alla sua implementazione, sulle ragioni di eventuali momenti di impasse, sulle reazioni e i comportamenti dei soggetti coinvolti, sui concreti risultati che sta raggiungendo.

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I tentativi di coniugare le due esigenze (avere un riscontro contabile sulla realizzazione dei progetti, formarsi un’idea fondata empiricamente sull’implementazione dei programmi) sembrano non aver avuto fino a questo momento molto successo, anche se esistono alcuni esempi di monitoraggio di progetti complessi (le esperienze di Urban, dei Patti Territoriali e del Piano Generale dei Trasporti) dai quali possono essere ricavate suggestioni e istruzioni per lo sviluppo delle operazioni di monitoraggio dei PIT. Un ulteriore tentativo in questa direzione è costituito dall’esperimento di MONIT 2000, il sistema di raccolta dati per i fondi comunitari, coordinato dal Ministero dell'Economia. Nelle aspirazioni degli ideatori, il sistema dovrebbe permettere di superare “la passata visione del monitoraggio come mero conteggio o controllo” (Ministero dell’Economia e delle Finanze, IGRUE, 2001). Oltre a migliorare le modalità per le rendicontazioni di spesa da parte delle autorità di pagamento, il nuovo sistema dovrebbe “ampliare e migliorare le funzioni di supporto ai comitati di sorveglianza degli interventi e alle attività di valutazione dei programmi; e fornire alle Amministrazioni titolari di intervento uno strumento efficace per la gestione dei programmi” (ibidem, 3). 1.2 Il monitoraggio del PIC Urban Urban è un programma complesso che investe molteplici dimensioni di intervento. A partire dalla definizione di una porzione urbana, che presenta particolari criticità dal punto di vista occupazionale, sociale e ambientale, il programma Urban si propone di trattare tali problemi in modo integrato. E’ un programma di iniziativa comunitaria che ha interessato in diversa misura tutti i paesi dell’Unione. Il programma si è rivolto a città ricadenti in regioni Obiettivo 1 o ad aree urbane comprese nell’Obiettivo 2. Il modello sotteso a Urban è stato sperimentato in un primo tempo con i Progetti Pilota Urbani, per essere poi ripreso nel 1994 con il programma Urban I. La prima stagione di programmi si è formalmente conclusa nel 2000, mentre nel 2001 ha preso avvio il programma Urban II. In Italia sono state 16 le città nelle quali è stato attuato Urban I, mentre sono 10 quelle selezionate per la seconda tornata di programmazione urbana europea. È utile richiamare l’esperienza Urban in questa sede poiché, nelle intenzioni comunitarie, è un programma integrato e complesso, tra i primi inaugurati in Italia. Presenta dunque alcuni caratteri simili a quelli ai quali sono ispirati i Progetti integrati territoriali. Inoltre si tratta di un programma innovativo di relativo successo, un’esperienza della quale è già possibile discutere alcuni risultati e criticità (Commissione Europea, La programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006: prima valutazione dell’iniziativa Urban, 2002; Palermo, 2002). A differenza dei PIT, però, Urban è un programma di estensione territoriale limitata, punta più sulla concentrazione di una serie di interventi che non sulla articolazione diffusa di progetti su un territorio d’area vasta. In questo senso le indicazioni emergenti dalle pratiche di sorveglianza, monitoraggio e valutazione del programma Urban può forse fornire indicazioni più immediatamente utili ai PIT urbani. I metodi e le procedure di monitoraggio e di valutazione assunti per il programma Urban in sede comunitaria e nazionale non sempre si prestano a identificare emergenze ed effetti inattesi o a misurare (e valutare) il grado di soddisfazione di requisiti quali l’integrazione (tra soggetti, tra politiche, tra settori amministrativi, ad esempio), la territorialità dei progetti e il partenariato tra attori (pubblici e privati, ad esempio, ma potrebbe essere interessante monitorare partenariati tra attori sociali e pubblica amministrazione, imprenditori etc.). Anche la nuova formulazione in sede comunitaria delle procedure per il programma Urban II (per il periodo 2000-2006) non è riusciti a delineare un sistema soddisfacente di indicatori, anche se l’intenzione viene formulata

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e viene proposta una indicazione di metodo (Commissione delle comunità europee, Documento di lavoro 8b,2002, 3). È semmai un processo di valutazione interno alle singole amministrazioni promotrici del programma a spingere la riflessione in queste direzioni. All’interno di questi contesti è possibile: - individuare per quali ragioni e in che modo sono state riformulati in itinere alcuni dei progetti che componevano il programma, - selezionare alcuni esempi di impasse decisionale o attuativo-procedurale e illustrare come le amministrazioni responsabili hanno trovato rimedio ai problemi incontrati, - segnalare gli effetti inattesi di alcuni progetti per fornire qualche elemento utile ad anticipare l’evoluzione di alcune azioni di sviluppo locale. Di seguito illustriamo i caratteri salienti del processo di valutazione ex ante e in itinere del programma, così come definito in via istituzionale, e segnaliamo alcune questioni aperte richiamando esperienze e soluzioni adottate nei contesti di progetto: il punto vista si sposta all’interno di casi specifici per illustrare aspetti più puntuali e operativi (le buone pratiche, ma anche le difficoltà ricorrenti). Valutazione ex ante. L’attività di selezione delle aree bersaglio avviene ai livelli comunitario e nazionale attraverso una serie di indicatori che dovrebbero intercettare la criticità dei contesti. In sede comunitaria, è stata stabilita la ripartizione dei fondi comunitari tra gli stati membri1. Successivamente alla ripartizione dei fondi, vengono identificati i siti eleggibili. Questa selezione spetta gli stati membri, che stabiliscono anche l’entità dei finanziamenti da attribuire a ogni singola area bersaglio. Scelte e attribuzioni devono essere coerenti con gli orientamenti e indicatori di eleggibilità stabiliti dalla Commissione Europea. Gli orientamenti, di seguito elencati, costituiscono indicazioni di massima per l’attività di selezione nazionale, mentre gli indicatori di eleggibilità sono condizioni vincolanti (almeno tre devono caratterizzare l’area bersaglio) per poter ammettere i siti selezionati al programma Urban. Tabella 1. La selezione aree eleggibili Orientamenti
- il rapporto tra il numero delle città selezionate e l’importo dei fondi strutturali deve garantire un ammontare minimo per ogni città (9-10 Mecu per regioni obiettivo 1, 7 Mecu per le altre), - priorità a città e agglomerazioni urbane con popolazione superiore ai 100.000 abitanti (20.000 per Urban II), - gravità dei problemi delle aree proposte, qualità degli interventi e coerenza delle strategie, - equilibrio nella distribuzione geografica capacità finanziaria delle autorità di gestione, - coerenza con altre azioni nazionali e comunitarie

indicatori di eleggibilità
- elevato tasso di occupazione di lunga durata scarsa attività economica - notevole povertà e emarginazione - esigenza di riconversione a seguito di problemi socioeconomici - quota elevata di immigrati, minoranze etniche, profughi - basso livello di istruzione, grossi divari in termini di qualifiche e tassi elevati di insuccesso scolastico - elevata criminalità - andamento demografico instabile - situazione ambientale precaria

I criteri in base ai quali assegnare le quote nazionali sono stati: popolazione urbana dello Stato; disoccupazione nelle aree urbane; disoccupazione di lunga durata nelle aree urbane.

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Ogni Stato adotta procedure di selezione diverse: concorso oppure invito a presentare proposte, analisi statistiche fondate sugli indicatori stabiliti dagli orientamenti (Commissione Europea, La programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006: prima valutazione dell’iniziativa Urban, 2002, 12). In Italia, il Dipartimento per il Coordinamento delle Politiche Comunitarie (Presidenza del Consiglio) si è consultato con altri Ministeri competenti per raccogliere indicazioni utili a individuare i criteri di selezione. Per Urban I è stata data priorità all’indicazione degli effetti in termini di occupazione prodotti dal progetto. A valle di questa fase è poi stato formulato un bando di concorso attraverso il quale sono state selezionate le amministrazioni beneficiarie dei finanziamenti. Monitoraggio e valutazione in itinere. Le attività di monitoraggio e valutazione di Urban I sono state affidate, attraverso una procedura concorsuale, a soggetti indipendenti (in Italia, rispettivamente, Ecosfera e ISRI). Non è prevista la predisposizione di indicatori di risultato o di impatto; l’obiettivo da verificare è la realizzazione dei progetti previsti dai singoli programmi, sotto il profilo finanziario, procedurale e fisico. Solo nel novembre 2000, mentre il programma si avviava alla conclusione, la Commissione europea ha fornito una griglia di indicatori meglio orientati a rilevare effetti non tangibili dei progetti avviati. Non si è trattato quindi di una vera e propria attività di valutazione in itinere, poiché è intervenuta in una fase troppo avanzata del programma (Properzi, 2002, 178). Di seguito, nella tabella, sono riportate le indicazioni formulate dalla Commissione per la costruzione di indicatori di realizzazione, risultato e impatto. Come si vede, il grado di pertinenza e specificità non è elevato. Mancano, ad esempio, indicatori capaci di integrare effetti combinati di azioni fisiche e progetti formativi. Tabella 2. Indicatori di realizzazione, risultato, impatto Indicatori Interventi infrastrutturali di realizzazione (finanziari, fisici e procedurali) misurano gli effetti diretti o immediati che l’intervento genera di risultato-di performance nel contesto; possono essere di natura fisica, finanziaria, anche di tipo qualitativo. di impatto misurano gli effetti di medio e lungo periodo mq sup. coperta; n° e tipologie di attrezzature; n° e tipologia servizi; n°e tipologia utenti Interventi non infrastrutturali n° operatori, servizi, utenti

n° occupati, imprese, tipologie n° servizi erogati, utenti e servizi n° soggetti formati, persone n° attività di servizio collegata, variazioni del valore avviate al lavoro, tasso mobilità imprese immobiliare dell’area di intervento

Per il programma Urban I è soprattutto il Comitato di Sorveglianza a sollecitare le attività di monitoraggio. Il Comitato svolge un ruolo di supporto tecnico all’autorità responsabile dell’attuazione del programma, interviene successivamente alla fase di progettazione e approvazione e si riunisce con cadenza semestrale. Le riunioni del comitato costituiscono pertanto un momento di verifica per le attività delle amministrazioni comunali che sono tenute, di volta in volta, a presentare un bilancio delle attività in corso (in termini di stato di avanzamento delle misure, impegni di spesa assolti…). Il Comitato è composto dalle autorità nazionali e comunitarie e dai responsabili locali. In occasione delle riunioni del Comitato

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vengono discusse e ponderate le riformulazioni di alcuni progetti. Gli ostacoli e le criticità incontrate sono illustrate dai responsabili locali e le modifiche possibili vengono valutate in relazione al grado di coerenza con gli obiettivi del programma e con le procedure attuative. Per Urban I il rappresentante della Commissione europea aveva diritto di voto, e quindi tutte le decisioni passavano al vaglio della Commissione. Per Urban II invece, egli può esprimere parere consultivo, lasciando la responsabilità della scelta ai rappresentanti nazionali e locali. Mentre in Urban I si valuta lo stato di avanzamento delle singole misure previste dal programma, per Urban II gli indicatori e, conseguentemente, le informazioni riferite allo stato di avanzamento, sono riferite ai singoli progetti e solo successivamente aggregati in misure. In tal modo, le strutture amministrative locali dedicate al programma (che rispondono all’autorità di gestione) sono tenute a predisporre un sistema di monitoraggio che indichi puntualmente il grado di realizzazione di ogni progetto. Lo stato di avanzamento del programma nel suo insieme emerge a partire dalla ricostruzione delle singole storie progettuali che a loro volta permettono di riconoscere momenti e cause di impasse, effetti diretti e indiretti, soluzioni e aggiustamenti intervenuti in corso d’opera. Per il programma Urban II la Commissione europea ha redatto nel 2002 un documento di lavoro orientato a illustrare fasi e questioni chiave della valutazione in itinere (Commissione delle comunità europee, Documento di lavoro 8b, 2002). Si tratta di una sorta di guida nella quale si definiscono alcuni principi e alcuni requisiti della valutazione che devono tuttavia essere intesi come indicazioni di massima da adattare e interpretare, a seconda dei contesti. Il processo di valutazione in itinere è inteso come un’opportunità per correggere i progetti in corso e insieme come uno strumento di apprendimento per la formulazione di nuove politiche locali. In termini molto sintetici potremmo ricondurre i temi affrontati nel documento a quattro questioni principali: - la valutazione in itinere comporta anzitutto un riesame delle condizioni di contesto che erano state analizzate in occasione della valutazione ex ante; in tal modo si potranno rilevare cambiamenti imprevisti che richiedono un aggiornamento di obiettivi e progetti; - in secondo luogo la valutazione in itinere deve ponderare il grado di pertinenza degli indicatori selezionati e, eventualmente, orientare la riformulazione o l’aggiunta di nuovi indicatori; - la valutazione in itinere può essere utile a osservare l’adeguatezza delle procedure gestionali di quei progetti che sono già entrati in fase di attuazione; - infine, compito più complesso, la valutazione in itinere deve esprimere un giudizio sul grado di integrazione tra progetti e tra misure del programma, così come sul contributo del partenariato (istituzionale e non) al successo del programma. Lezioni dall’esperienza Più che osservare metodi e indicatori del processo di monitoraggio di Urban in sede istituzionale, può essere interessante segnalare alcune criticità ricorrenti nelle esperienze locali. Il valore aggiunto di questa operazione consiste nel migliorare la messa a fuoco di quegli elementi e di quei passaggi sui quali è auspicabile che l’attività di monitoraggio si concentri. Si tratta di preavvisare chi sta gestendo un progetto integrato territoriale o chi è tenuto a valutarlo, segnalando i probabili punti deboli del processo attuativo.

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A titolo di esempio possiamo indicare quattro fattispecie di problemi. a. Imprevisti, spesso dovuti a errori di valutazione riguardo: - alla partecipazione di attori, come nel caso di progetti troppo articolati o strettamente subordinati all’iniziativa di un soggetto forte del quale è difficile prevedere le strategie; in questi casi il dubbio è che, per alcune delle azioni previste, siano stati elaborati progetti ambiziosi incapaci di interpretare alcune condizioni di contesto, decisive per il successo delle iniziative intraprese; - oppure all’insorgere di rallentamenti nella realizzazione di opere pubbliche o interventi di carattere fisico in genere (ritrovamento di reperti archeologici, contenziosi tra amministrazioni e imprese incaricate della realizzazione dei lavori, ad esempio); in questi casi l’adozione di procedure semplificate, seppur rispettose delle leggi Merloni, può contribuire a risolvere i motivi di impasse, ma richiede da parte dell’amministrazione una forte assunzione di responsabilità e una decisa capacità di adattamento in corso d’opera. b. Riformulazione del progetto laddove cambiano alcune condizioni al contorno necessarie alla realizzazione di una parte del programma; in questi casi alcune amministrazioni hanno saputo costruire revisioni intelligenti, a seguito delle quali sono stati ridisegnati interventi più pertinenti. c. Costruzione di bandi capaci di conciliare la promozione dello sviluppo e il trattamento del disagio (Pasqui, 2002); in questo frangente si mettono alla prova diverse declinazioni possibili del tema dell’integrazione: tra misure del programma, quali la formazione e la promozione dell’occupazione locale e l’avvio di nuove attività economiche, ma anche tra politiche (redistributive e di sviluppo locale). Un bando troppo selettivo nei confronti del tipo di beneficiari potrebbe andare deserto, uno più allargato potrebbe produrre interventi più diffusi, ma meno pertinenti. In alcuni casi sono state concepite forme inedite di bandi adattivi, strettamente interrelati a progetti-guida elaborati dall’amministrazione oppure costruiti secondo indicatori complessi2. d. Effetti indiretti quali ad esempio fenomeni di gentrification sollecitati da interventi di riqualificazione urbana, in particolare nei centri storici. A seguito di interventi di risanamento e di riqualificazione, i valori immobiliari subiscono incrementi sensibili, inducendo inevitabilmente l’esodo di quegli abitanti che non sono in grado di sostenere l’incremento dei costi di locazione. In questi casi la dimensione integrata del programma viene di fatto a mancare, poiché, ad esempio, all’intenzione di reintegrare parte di un quartiere degradato fa seguito una sorta di estromissione di coloro che nel quartiere risiedono. L’integrazione allora non è l’esito sperato, quanto il carattere delle azioni avviate e si riduce a una questione di metodo.

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Quali ad esempio: validità tecnico-economica dell’investimento, partecipazione a una struttura associativa costituita o da costituire per promuovere e sviluppare iniziative comuni, quota di cofinanziamento privato, tempi di realizzazione dell’intervento. Per i progetti presentati dalle strutture associative, l’indicatore relativo alla partecipazione a tale struttura è sostituito dal numero di imprese beneficiarie associate, e si riduce il peso dell’indicatore relativo alla quota di cofinanziamento privato (Barbanente, 2002).

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1.3 Il monitoraggio dei patti territoriali Il Patto territoriale è basato sull’accordo che si costruisce tra differenti soggetti locali – imprese, enti locali, associazioni industriali e del lavoro, ecc. – ed è volto ad individuare obiettivi di sviluppo condivisi, da realizzare attuando programmi di interventi produttivi ed infrastrutturali tra loro integrati. Più in particolare, lo strumento di programmazione negoziata è definito dal L. 662/96, (art. 2, comma 203, lett. d) come “l’accordo, promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati (…) relativo all’attuazione di un programma di interventi caratterizzati da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale”. L’accordo di patto tocca in maniera trasversale diversi segmenti socio-economici con un’attenzione costante ai bisogni e alle esigenze delle parti di volta in volta interessate.In termini generali, il PIT sembra rispondere a una logica diversa da quella che ispira gli strumenti della programmazione negoziata e soprattutto il Patto territoriale. Patti e PIT non possono essere, quindi, direttamente comparati. I primi sono strumenti della programmazione nazionale volti a incentivare la cooperazione e l’interazione funzionale di coalizioni socio-istituzionali sia per promuovere la crescita integrata del sistema produttivo locale, sia per rafforzare le relazioni orizzontali e la produzione di nuovi beni pubblici nei singoli contesti territoriali. I PIT sono, invece, modalità attuative della programmazione regionale, finalizzati a dare compimento ai principi della concentrazione e dell’integrazione delle risorse e degli interventi, attraverso la costruzione di programmi/progetti locali incentrati su azioni e investimenti legati da una logica comune. Inoltre, mentre i Patti fanno riferimento ad un sistema di regole codificate e valide per l’intero paese e a risorse finanziarie date (100 miliardi di finanza CIPE), presentandosi come dei veri e propri strumenti di politica economica, i PIT sembrano assumere connotati non sempre omogenei nelle diverse regioni, tanto in termini di ruolo istituzionale e di obiettivi operativi che di risorse utilizzabili. Patti e PIT, nonostante le differenze, presentano tuttavia alcune affinità (Formez, 2001): - si riferiscono alla stessa scala territoriale, di norma sub-provinciale; - hanno una comune missione strategica (incentivare processi/programmi/progetti di sviluppo integrato locale); - adottano entrambi il metodo della concertazione socio-istituzionale per la programmazione delle risorse, la progettazione e la realizzazione degli interventi. Dalle esperienze pattizie, dunque, possono essere ottenute delle lezioni per l’attuazione dei PIT. Nell’ambito dei patti territoriali le esperienze di monitoraggio rappresentano una sorta di modello di gestione decentrato. L’attuazione del patto territoriale è regolata da termini, alcuni dei quali perentori, stabiliti per legge o per regolamento. La realizzazione delle iniziative imprenditoriali di tutti i settori produttivi, degli interventi infrastrutturali e la erogazione delle agevolazioni concesse dal CIPE sono regolate dalle norme che disciplinano lo strumento di programmazione negoziata. Il Soggetto Responsabile rappresenta una figura essenziale per il monitoraggio e l’attuazione del Patto Territoriale, viste le funzioni generali di rappresentanza, di coordinamento e di gestione regolate sia dalla Deliberazione CIPE del 21 marzo 1997, sia dal D.M. n. 320 del 31 luglio 2000, sia dal relativo Disciplinare approvato con decreto ministeriale n. 115374 del 4 aprile 2002. Tuttavia, ogni Soggetto Responsabile di patto territoriale può assegnare ad un altro soggetto di assistenza tecnica (agenzia di sviluppo o società di consulenza, istituto di ricerca) l’incarico di effettuare il monitoraggio, con modalità che possono variare da patto a patto. Quindi l’interpretazione del dispositivo di monitoraggio nell’esperienza dei patti territoriali può

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suggerire di assumere un approccio flessibile per la costruzione dell’architettura di monitoraggio dei PIT, soprattutto nella scelta degli indicatori (che, per esempio, possono variare rispetto ai contesti). In particolare nei dispositivi di monitoraggio presi in considerazione (il patto territoriale del Sangone e il patto territoriale del Cadore Centrale) sono stati costruiti indicatori, con un diverso grado di approfondimento delle informazioni, per la ricognizione degli investimenti imprenditoriali e infrastrutturali. A partire dalla raccolta e dall’aggiornamento periodico dei dati (sia semestrale, sia annuale), sarà possibile misurare, con il supporto dei soggetti beneficiari: - l’efficacia del Patto, cioè gli interventi che sono stati effettivamente realizzati in rapporto agli interventi programmati nel Patto; - l’efficienza del Patto, cioè il rapporto tra le realizzazioni, i risultati ottenuti e le risorse finanziarie mobilitate; - il grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati; - i primi effetti ex-post generati dagli interventi realizzati. Gli effetti di un patto territoriale, come progetto/programma di sviluppo integrato, non sono però solo di tipo diretto od economico (fisici, di spesa, di erogazione). Occorre prendere in considerazione anche effetti di tipo indiretto, che agiscono sulla struttura delle relazioni istituzionali locali, incentivando rapporti collaborativi e fiduciari tra gli attori, favorendo il superamento di strategie particolaristiche e stimolando la produzione congiunta di esternalità positive. Il problema degli obiettivi e degli esiti indiretti è che non sono immediatamente identificabili e, soprattutto, misurabili con facilità. Un tentativo di monitorare gli effetti indiretti e di lavorare sulla territorialità, intesa come complesso di esternalità ambientali, delle nuove iniziative imprenditoriali, è stato compiuto nel patto territoriale del Cadore Centrale nell’allegato 18a (si vedano le schede sui dispositivi di monitoraggio), dove si cerca di misurare anche il grado di sviluppo di competenze nel campo dell’innovazione imprenditoriale e della gestione ambientale. Nel patto territoriale del Sangone, si approfondisce il monitoraggio dei meccanismi partenariali, inteso come cronoprogramma ed elenco delle attività di networking del Tavolo di Concertazione e dei Tavoli Tematici (dedicati in particolare allo sviluppo delle competenze attraverso la formazione). 1.4 Il monitoraggio del Piano dei Trasporti e della Logistica Il progetto di monitoraggio adottato nel Piano dei Trasporti e della Logistica (PGTL) (2002) può offrire alcune indicazioni rilevanti per la costruzione del dispositivo di monitoraggio dei PIT, principalmente per due aspetti. Il primo aspetto riguarda l’attenzione, nella costruzione del progetto di monitoraggio del PGTL ai temi dell’integrazione e della territorialità. Infatti gli indicatori sono elaborati sulla base di categorie che fanno riferimento non solo a indicatori macroeconomici isolati, ma anche alle interazioni complesse tra infrastrutture di trasporti, territorio (evoluzione delle dotazioni e della qualità di infrastrutture e servizi di trasporto, in relazione alle esigenze di sviluppo socioeconomico del Paese) e ambiente (evoluzione dei consumi energetici, delle emissioni globali e dei livelli locali di inquinamento).

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Il secondo aspetto, strettamente connesso al primo, riguarda il tentativo di assumere nel monitoraggio uno sguardo strategico che situi il Piano all’interno di uno scenario complesso sia di strumenti di pianificazione e di programmazione dei trasporti, adottati alle diverse scale territoriali e per tipologie differenti di infrastruttura di trasporto, sia di strumenti di governo del territorio (Piani territoriali regionali, piani territoriali di coordinamento provinciale, piani urbani del traffico, ecc.) e di politiche pubbliche che, anche se con finalità diverse, possono incrociare l’ambito dei trasporti e della logistica, con ricadute e impatti di tipo indiretto. La scheda allegata consente di osservare alcuni modi nei quali questi problemi sono stati tecnicamente affrontati in termini operativi 1.5 Lezioni dalle esperienze e questioni aperte Le tre esperienze considerate, per quanto diverse per più ragioni dall’esperienza dei PIT, consegnano un insieme di temi e problemi per la costruzione di un sistema di monitoraggio efficace ed efficiente dei Progetti integrati territoriali. Le questioni aperte sono aggregabili intorno a tre temi di carattere generale: 1. il processo di costruzione del dispositivo di monitoraggio e le sue modalità di attuazione; 2. il trattamento del problema del monitoraggio di un progetto integrato ad elevata complessità; 3. le interpretazioni e gli usi possibili dell’attività di monitoraggio e dei suoi output nel più complessivo processo di implementazione dei PIT. Il processo di costruzione del dispositivo di monitoraggio e le modalità di attuazione I casi trattati pongono all’attenzione il trade-off tra due ipotesi di interpretazione del processo di costruzione e implementazione del sistema di monitoraggio: La prima, rappresentata dal modello del monitoraggio di Urban, imposta l’attività di monitoraggio come attività essenzialmente tecnica, di controllo centrale, strettamente connessa all’assistenza, incardinata su metodologie comuni e vincolata dalle regole comunitarie. La seconda, rappresentata dai Patti, presenta invece una forte natura contestuale e decentrata. In questo caso l’attività di monitoraggio presenta maggiormente i tratti della riflessione nel corso dell’azione da parte dei soggetti gestori del progetto. Ciascuno dei due modelli presenta indubbi vantaggi e problemi. Il primo è più facilmente progettabile e controllabile, è coerente con una concezione del monitoraggio come attività che verifica le conformità dell’esecuzione rispetto a un programma di lavoro, ma appare poco adeguato a descrivere progetti che, diversamente dai PIC Urban, appaiono estremamente differenziati (per contesti di riferimento, azioni previste, relazioni con altri programmi e progetti). Il secondo appare più efficace e adeguato al trattamento di un progetto quale il PIT, ma rischia di essere estremamente frammentato e disordinato, di non soddisfare criteri di autonomia di giudizio e di oggettività, e in definitiva di produrre output poco confrontabili, in assenza di regole condivise nei diversi contesti regionali e locali. In relazione alle modalità di attuazione, sia l’esperienza di Urban che quella dei Patti richiamano all’attenzione la necessità di costruire una architettura del sistema di monitoraggio che permetta sia di far percepire chiaramente ai soggetti incaricati delle diverse fasi del processo il vantaggio derivante da una attuazione efficace ed efficiente dei dispositivi di raccolta e sistematizzazione delle informazioni, sia di coinvolgere un numero significativo di attori

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nell’attività di monitoraggio. Queste indicazioni possono contribuire a ridurre i rischi di una interpretazione strettamente tecnico-burocratica dell’attività di monitoraggio, e di valorizzare alcune funzioni alternative che il monitoraggio potrebbe svolgere. Il trattamento del monitoraggio di un progetto integrato ad elevata complessità Tutte le esperienze considerate inducono a riflettere sulle difficoltà che emergono nella costruzione di indicatori e meccanismi di monitoraggio che non riguardino le singole operazioni, ma il progetto integrato nel suo insieme. Da questo punto di vista l’analisi dell’esperienza Urban mostra come il monitoraggio di un progetto integrato richieda la costruzione di una batteria di indicatori capaci sia di afferrare l’andamento nel tempo dell’integrazione tra operazioni (che è un esito eventuale del progetto) e delle pratiche partenariali, sia di osservare gli imprevisti e gli effetti inattesi come indicatori rilevanti del processo di costruzione ed evoluzione del progetto nel suo insieme. D’altra parte, l’osservazione di esperienze di monitoraggio di alcuni Patti territoriali e l’impostazione del monitoraggio del Piano generale dei trasporti e della logistica mostra come sia fondamentale non solo prevedere indicatori relativi al progetto generale, ma anche osservazioni relative all’evoluzione dei rapporti tra il progetto e altri progetti che insistono sullo stesso contesto territoriale. Questa osservazione appare particolarmente rilevante per i PIT, nei quali è decisivo osservare non soltanto l’avanzamento delle singole operazioni all’interno del progetto nel loro rapporto con l’evoluzione generale del PIT, ma anche i rapporti tra quest’ultima e l’andamento più complessivo della programmazione regionale dei fondi strutturali e di altri progetti connessi a quelli previsti dal PIT. Gli usi possibili dell’attività di monitoraggio e dei suoi output Le esperienze indagate mostrano inoltre come sia cruciale ipotizzare già nella fase di progettazione del dispositivo un insieme di usi possibili delle pratiche di monitoraggio. Ad esempio, l’analisi dell’attività di monitoraggio dei PIC Urban mostra con evidenza la necessità di connettere l’esito del monitoraggio e della valutazione in itinere a processi continui di aggiustamento e riprogettazione, che indipendentemente dalle regole comunitarie rappresentano un requisito costitutivo della gestione processuale di progetti territoriali complessi. Emerge inoltre dalla lettura dei casi che l’utilizzabilità riguarda sia gli output (l’insieme delle informazioni raccolte ed elaborate deve essere oggetto di socializzazione e discussione allargata, può diventare uno strumento rilevante per ipotizzare correzioni di rotta, può giocare un ruolo importante nella costruzione di nuove ipotesi progettuali connesse a quelle maturate nel PIT), sia il processo (la partecipazione allargata alla raccolta, all’elaborazione e alla discussione delle informazioni è direttamente un esito positivo dell’attività di monitoraggio, in quanto produttivo di una diffusa responsabilizzazione sugli esiti del progetto). Naturalmente le osservazioni svolte su altri progetti e programmi pongono il problema della trasferibilità. Il concetto di trasferibilità da altre pratiche di monitoraggio non esprime unicamente la capacità riconosciuta al singolo aspetto di essere trasferito/riprodotto nel progetto di monitoraggio con un’operazione di duplicazione, ma rimanda al processo di apprendimento e miglioramento di una situazione critica. Le esperienze “negative” del passato costituiscono un’importante fonte di informazione poiché aiutano a identificare le difficoltà incontrate nell’attuazione e le circostanze critiche che hanno influenzato l’efficacia delle azioni. Mentre le buone pratiche, con uno sforzo di adattamento, sono in molti casi trasferibili, l’identificazione delle “cattive” pratiche risulta utile per rivisitare strategie, priorità e obiettivi, attribuendo loro una funzione di guida.

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In questa prospettiva è evidente come i casi considerati confermino che il monitoraggio e la raccolta di dati quantificabili non sono operazioni sterili o “oggettive” , ma sono attività delicate che richiedono competenze specialistiche perché possono condizionare il processo di implementazione – attraverso l’introduzione di decisioni operative da mettere in atto per correggere eventuali inerzie o tendenze non volute – e di valutazione dei PIT.

2. Temi e problemi per la costruzione di sistemi di monitoraggio dei PIT
2.1Interpretazioni del monitoraggio La sintetica analisi delle pratiche di monitoraggio in casi di programmi e progetti integrati di carattere territoriale proposta nelle pagine precedenti richiede innanzitutto una riflessione preliminare sul senso generale di queste attività. Tale riflessione è sviluppata in questo paragrafo in relazione allo specifico tema della costruzione di dispositivi e pratiche di monitoraggio dei PIT, ma cercherà di evidenziare anche alcuni temi di più generale interesse per il monitoraggio di progetti complessi . Con l’espressione monitoraggio è infatti possibile alludere a una varietà di pratiche tra loro differenti, lungo un continuum che va dall’interpretazione del monitoraggio come attività esclusivamente tecnica e neutrale, che risponde alla logica dell’efficienza nella spesa, della conformità tra obiettivi e risultati e della risposta ad adempimenti procedurali, alla caratterizzazione del monitoraggio come attività di riflessione e apprendimento nel corso dell’azione da parte di una pluralità di attori variamente coinvolti nell’imple-mentazione dei progetti3. Se si assume il primo punto di vista, l’attenzione prevalente deve essere rivolta allo stato iniziale del sistema locale sul quale agisce il progetto integrato, allo svolgimento del processo che dovrebbe condurre alla realizzazione delle azioni programmate, al rispetto dei requisiti peculiari dell’iniziativa (integrazione, partenariato, territorialità), al grado specifico di raggiungimento degli obiettivi dichiarati (di spesa, di risultato ecc.), Se si assume invece una visione più estesa, anche altri fattori devono essere presi in considerazione: in particolare le principali emergenze, cioè gli eventi esogeni inattesi che per natura e portata potrebbero influire sul corso del processo, fino al punto di configurare nuovi scenari che potrebbero richiedere qualche correzione di rotta; inoltre gli effetti secondari più rilevanti, che possono rappresentare un ulteriore valore aggiunto del PIT o, in qualche caso delle impreviste esternalità negative. Come indicazioni generali, si può osservare che una rappresentazione di stato normalmente è disponibile, poiché costituisce la base analitica del lavoro di ideazione e messa a punto dei progetti. Si tratta verosimilmente di verificare la qualità relativa, il grado di aggiornamento e la coerenza dei codici dei diversi quadri informativi, per tendere alla formalizzazione di un data base essenziale, come “grado zero” rispetto al quale poter misurare gli esiti della realizzazione del progetto. La rappresentazione del processo dovrebbe creare minori difficoltà, poiché in sostanza è già prefigurata dai modelli programmatici e procedurali, in forme coerente con le verifiche di congruenza di spese e di operazioni già previste dai regolamenti comunitari. Il controllo dei requisiti è invece un passaggio più problematico perché mette in gioco criteri di
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Si vedano in proposito le riflessioni proposte dal numero di Europass dedicato a Il monitoraggio nel ciclo di programmazione dei Fondi strutturali, nel quale, in riferimento alla normativa comunitaria (art. 6 e art. 25 Regolamento CEE del Consiglio n. 2081/93, che modifica il Regolamento CEE 2053/88 e disposizioni orizzontali contenute nelle decisioni di approvazione di QCS, DOCUP, POP) si evidenzia la pluralità di funzionalità e obiettivi dell’attività di monitoraggio.

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qualità. Non si tratta soltanto di verificare formalmente un’opzione binaria (integrazione, partenariato, territorialità sì o no), ma di consentire un giudizio sulla qualità dell’esperienza. L’integrazione è una funzione a molte dimensioni (tra tematismi, risorse, attori, interventi, politiche e cc.): si tratta di misurare il grado di integrazione che ogni progetto presenta rispetto a ciascuna dimensione, ma anche l’eventuale valore aggiunto che può derivare dalla sovrapposizione tra dimensioni differenti. La territorialità è nozione sfuggente: può alludere alla articolazione territoriale delle istituzioni coinvolte (come geografia dei sistemi locali); secondo una concezione più problematica può alludere anche agli effetti territoriali del progetto, che possono essere evidenziati solo se è disponibile una visione di sfondo del territorio. Nel primo significato è sufficiente un censimento delle istituzioni partecipanti, nel secondo occorre una interpretazione morfologica dello stato e dell’evoluzione dell’area interessata. Anche il partenariato è nozione complessa che non si riduce soltanto a misurazioni elementari. Oltre al rilievo puntuale dei partner (e del loro ruolo nelle diverse fasi del processo), può essere interessante una osservazione sulla qualità del fenomeno: che può assumere forme prevalentemente istituzionali (i tavoli, le consulte ecc. tipiche delle più recenti esperienze di concertazione) ma potrebbe anche rappresentare l’esito di processi diffusi di mobilitazione locale, in grado di assumere adeguate forme di istituzionalizzazione. In questo caso, si potrebbe concludere che non emerge un dualismo tra partnership e partecipazione, con conseguenze probabilmente rassicuranti per l’efficacia e la legittimità dell’intero processo. Le misure del goals achievement non dovrebbero creare particolari difficoltà, ma sembra opportuno segnalare una questione: l’unità di misura può essere il singolo intervento o e più opportuno ragionare per tipi di progetti? Apparentemente, l’esperienza dei PIT è stata declinata in una varietà di forme, differenti per i caratteri del contesto, delle idee forza, dei campi d’azioni e così via. Peraltro si deve notare che è possibile individuare un insieme ricorrente di operazioni elementari, che riguardano interventi infrastrutturali, regimi di aiuto, programmi di formazione. In ogni caso, è possibile individuare una descrizione sintetica dello stato iniziale e dei risultati degli interventi. La rappresentazione dei risultati del progetto potrebbe essere semplicemente l’addizione dei quadri parziali, con l’eventuale aggiunta di qualche valutazione sulle relazioni di interdipendenza. Questa impostazione potrebbe sembrare riduttiva rispetto ai requisiti di integrazione dei progetti, ma è pur vero che, in molti casi, i PIT sono concepiti come un insieme di azioni elementari, una parte delle quali, soltanto, è talvolta realizzata. Le differenze tra i contesti e tra diverse famiglie di progetti sono invece più rilevanti rispetto agli ultimi due temi proposti alla attenzione: emergenze ed effetti secondari. E’ ragionevole supporre che solo nel caso dei progetti più complessi, che presentano un grado elevato di territorializzazione e componenti d’azione sia fisico-ambientali che socio-economiche, sarà veramente opportuno tenere sotto controllo l’evoluzione dei fattori esogeni di rilevanza strategica e degli effetti inattesi prodotti dallo stesso progetto. In questi casi, una concezione ampliata della funzione del monitoraggio può diventare un’esigenza condivisa: richiederà una più accurata capacità di analisi del contesto e delle sue possibilità di trasformazione per effetto di iniziative interne o esterne. Queste indicazioni hanno un carattere generale. In termini più specifici, per l’avvio dell’attività di monitoraggio georeferenziato dei PIT, appare evidente l’esigenza di allineare il monitoraggio delle azioni dei PIT al sistema di raccolta dati per i fondi comunitari MONIT 2000. D’altra parte, proprio per la natura dei Programmi integrati e per la fase di ridisegno e riprogrammazione alla quale essi saranno sottoposti nei prossimi mesi, appare per più ragioni interessante esplorare alcuni significati possibili di una concezione più estesa dell’attività di monitoraggio, ipotizzando funzioni ed usi originali del monitoraggio come pratica di riflessione e apprendimento.

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Da questo punto di vista, per impostare un progetto operativo, può essere opportuno cercare di rispondere ad alcune domande generali: che cosa (quali sono gli oggetti osservabili nell’ambito dell’attività di monitoraggio)? chi (quali sono i responsabili dell’attività di monitoraggio, quali altri attori possono essere coinvolti)? come (quali sono i meccanismi di carattere organizzativo che devono essere messi in campo)? con quali finalità (quali sono i possibili usi del processo di monitoraggio e dei suoi output)?

Cosa osservare L’attività di monitoraggio di un PIT può realizzarsi almeno a tre livelli diversi: l’osservazione delle singole operazioni in cui si struttura il PIT (attività di formazione, finanziamenti in regime di aiuto, opere pubbliche, attività di progettazione, accompagnamento e assistenza); - l’osservazione del progetto come un insieme unitario, e dunque in relazione ad un insieme di requisiti che distinguono un progetto integrato da una singola azione (l’integrazione, i partenariati, la territorialità) - l’osservazione delle relazioni possibili tra il singolo PIT, gli altri PIT e l’insieme dei programmi e dei progetti territoriali che operano nello stesso contesto. Per ciascuno di questi livelli l’oggetto posto sotto osservazione è diverso. Se rispetto al primo livello è possibile pensare all’allineamento del monitoraggio delle singole operazioni al sistema MONIT 2000, per gli altri due livelli è necessario ipotizzare un processo di monitoraggio capace da una parte di identificare indicatori specifici relativi ai requisiti generali di un progetto integrato (integrazione, partenariato, territorialità), dall’altra di definire modalità di osservazione degli eventi che possono risignificare il progetto nel suo insieme (eventualmente anche mettendone a repentaglio l’unità o la realizzabilità unitaria) e degli effetti non attesi che possono generarsi nel processo. Chi osserva L’indicazione dei Nuclei di valutazione come soggetti fortemente coinvolti nell’attività di monitoraggio rappresenta una garanzia importante dell’obiettività e del rigore dell’attività di monitoraggio. D’altra parte, se nel caso dei PIT il monitoraggio potrebbe opportunamente presentare anche i tratti di una pratica di riflessione nel corso dell’azione da parte di una pluralità di attori, è opportuno che l’attività di monitoraggio sia esplicitamente pensata come una “politica”, ossia come un sistema concreto d’azione nel quale più attori, che giocano ruoli diversi all’interno del processo PIT, possano a vario titolo sentirsi coinvolti nella costruzione e nella realizzazione del monitoraggio. In questa prospettiva potrebbe essere opportuno pensare al coinvolgimento nel monitoraggio di diversi attori con ruoli differenti: i beneficiari finali (imprese, istituzioni e persone fisiche) potrebbero fornire informazioni relativamente agli effetti delle azioni PIT nel corso del tempo; gli attuatori potrebbero partecipare all’attività di monitoraggio non solo fornendo dati relativi alla rispondenza degli esiti rispetto al programma, ma anche dal punto di vista degli eventi imprevisti (positivi o negativi) che possono mettere a rischio la realizzazione del programma o che possono generare nuove opportunità; i membri dei partenariati locali potrebbero assumere l’attività di monitoraggio come una strategia di apprendimento collettivo, nella quale vengano descritte e formalizzate non solo le discussioni e le decisioni, ma anche le relazioni e le opportunità emergenti; il soggetto responsabile del PIT dovrebbe farsi carico non solo della

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rispondenza delle informazioni acquisite ai requisiti formali, ma anche dell’osservazione complessiva del processo di attuazione che, come insegna la teoria dell’implementazione, è irriducibile all’esecuzione tecnica delle azioni nei tempi previsti. Come si osserva Questa interpretazione del monitoraggio (anche) come pratica di apprendimento entro sistemi concreti di interazione spinge a immaginare la costruzione del sistema di monitoraggio come un processo che mette in campo dispositivi a gradi diversi di formalizzazione. Sarà opportuno immaginare l’esistenza di dispositivi formali e generali, che permettano di descrivere le singole operazioni PIT in maniera uniforme e confrontabile, ma anche di pratiche più locali e contestuali, che operino nella direzione dell’identificazione di questioni cruciali per l’attuazione del PIT come progetto unitario. Queste pratiche dovranno necessariamente essere costruite secondo regole condivise, ma potranno essere diversamente interpretate al livello del singolo PIT. In questa direzione è dunque possibile assumere che il monitoraggio debba rispondere a un insieme di questioni comuni per tutti i PIT (ad esempio, quale sia il grado di integrazione tra azioni e misure nel corso del tempo, quale il grado di coinvolgimento dei partner formali del PIT nell’attuazione del progetto, quale la relazione a livello territoriale tra singole operazioni PIT, progetto nel suo insieme e altre politiche territoriali), secondo formati definiti nella fase preliminare, ma che le modalità organizzative di reperimento e restituzione delle informazioni possano essere declinate opportunamente nei singoli contesti. Con quali finalità si osserva Infine, la multidimensionalità del monitoraggio chiama in causa anche le potenzialità d’uso sia del processo di monitoraggio in se stesso, sia degli output di tale processo. Lungo la linea di ragionamento qui sviluppata il monitoraggio è sia uno strumento di trattamento anticipato di alcuni nodi problematici del progetto (per esempio, permette di identificare gli effetti di eventi inattesi sull’insieme del progetto), sia un meccanismo di autoriflessione e di auto-valutazione, ossia di apprendimento collettivo che impegna destinatari, attuatori e gestori ad un atteggiamento di riflessione nel corso dell’azione. Se il monitoraggio dei PIT può dunque essere inteso come pratica riflessiva che coinvolge più attori, allora diventa indispensabile sottrarre il monitoraggio a formati di restituzione unicamente tecnici. Gli esiti e gli output dell’attività di monitoraggio dovrebbero essere messi a disposizione non solo delle autorità di vigilanza, ma anche di tutti gli attori a vario titolo coinvolti, attraverso linguaggi e forme di rappresentazione adeguate. 2.2 Alcuni temi cruciali: tipologie progettuali, aspetti partenariali, dimensione territoriale Le considerazioni di ordine generale sviluppate nel paragrafo precedente permettono di declinare alcuni temi cruciali per la costruzione di un sistema di monitoraggio dei PIT: l’interpretazione delle attività di monitoraggio in relazione alla molteplicità delle tipologie progettuali presenti all’interno di ciascun PIT e caratterizzanti famiglie di PIT; la definizione di modalità di osservazione delle forme partenariali dei PIT; la costruzione di processi e indicatori di monitoraggio attenti alla dimensione territoriale dei PIT.

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Tipologie progettuali La questione delle diverse tipologie progettuali presenta almeno due dimensioni: quella relativa all’esistenza di operazioni differenziate all’interno di uno stesso PIT (opere pubbliche, azioni in regime d’aiuto, azioni formative, azioni di progettazione, assistenza e accompagnamento) e quella relativa alla presenza di PIT diversamente caratterizzati per tematismo principale, tipologia di territorio di riferimento o idea guida4. Nella fase di costruzione di una procedura di monitoraggio sembra opportuno concentrare l’attenzione sul primo aspetto. Ciascun PIT presenta infatti una combinazione peculiare di tipologie e famiglie di azioni, mentre l’integrazione può essere osservata e monitorata come effetto emergente (ed eventuale) dell’implementazione del programma. E’ dunque importante, nella costruzione dell’architettura del sistema di rilevazione delle singole azioni, lavorare a due livelli, osservando secondo modalità differenziate i vari tipi di operazioni presenti e identificando all’interno dell’implementazione di ciascuna operazione un insieme di indicatori capaci di rivelare gli eventuali effetti di sistema. Per quanto riguarda le opere pubbliche, ad esempio, potrebbe essere opportuno identificare non solo l’andamento delle variabili di stato e di processo (rispetto del cronoprogramma degli interventi e degli impegni di spesa, verifica dell’avanzamento di cantiere), ma anche il rispetto di un insieme di requisiti di processo propri di un “buon” progetto infrastrutturale (anticipazione di possibili “planning disaster”, realizzazione delle necessarie verifiche di compatibilità e sostenibilità ambientale, identificazione e emodalità di trattamento delle obiezioni e opposizioni da parte di soggetti locali). Per quanto attiene alle operazioni in regime d’aiuto, oltre all’efficienza diretta della spesa, potrebbe essere opportuno osservare il grado di apertura dei processi di selezione, al fine di identificare la capacità del progetto di coinvolgere soggetti che altrimenti non si sarebbero mobilitati. Ciò può essere fatto osservando non solo il numero, ma anche le caratteristiche e la “storia” delle imprese e in generale degli attori pubblici, privati e del privato sociale partecipanti ai bandi. Per quanto attiene alle attività di formazione, le tradizionali schede di monitoraggio utilizzate per l’osservazione delle procedure di attivazione e realizzazione delle attività formative dovrebbero essere accompagnate a indicatori che facciano emergere le relazioni possibili tra le attività di formazione, il percorso nel mercato del lavoro dei formandi e formati e l’insieme delle azioni e misure del PIT. E’ ad esempio indispensabile evidenziare quali possono essere gli esiti dell’azione formativa in relazione al consolidamento delle ipotesi di sviluppo messe in campo dal PIT. Queste indicazioni di carattere generale devono essere naturalmente studiate nel dettaglio e implementate all’interno di dispositivi di osservazione e rilevazioni sufficientemente semplici. Tuttavia, esse sembrano indicare la necessità di associare a un primo livello metodologico di osservazione delle singole operazioni, un secondo livello orientato a cogliere i possibili “effetti di sistema” che si generano in modo eventuale all’interno del PIT. Questi effetti di sistema a loro volta hanno a che vedere con due dimensioni: quella dell’integrazione, intesa sia come “permeabilità” tra azioni e operazioni appartenenti a tipologie diverse, sia come sinergia diretta delle diverse azioni tra loro; quella dei rischi e degli eventi che, generandosi all’interno di un

Si vedano sul tema della classificazione dei diversi PIT le considerazioni contenute nel volume Formez a cura di P.C Palermo e G. Pasqui, Progetti integrati e sviluppo territoriale, ed in particolare il contributo di Paola Savoldi.

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sistema concreto d’interazione relativo ad una operazione, possono bloccare, frenare, accelerare o risignificare l’implementazione del PIT nel suo complesso. In definitiva, l’esistenza di tipologie progettuali diverse allude in generale al problema del monitoraggio degli “effetti di sistema”. Tale monitoraggio richiede l’identificazione, alla scala della singola operazione, di indicatori relativi all’integrazione con altre operazioni e alla presenza di rischi/possibilità emergenti e significative per l’intero progetto. Aspetti partenariali Il monitoraggio del partenariato rappresenta un tema di sicura rilevanza per la costruzione di un sistema di monitoraggio dei PIT. L’osservazione delle dinamiche partenariali rappresenta in effetti una dimensione centrale di quei problemi di monitoraggio del PIT nel suo insieme a cui si è alluso in precedenza. Dal punto di vista concettuale è necessario innanzitutto distinguere tra due livelli di osservazione: quello relativo al monitoraggio delle attività del partenariato istituzionale e di quello sociale che hanno generato il PIT nella fase di progettazione e di start-up, ed al quale sono stati assegnati specifici compiti di sorveglianza e riprogettazione; quello relativo ai partenariati insorgenti in relazione all’implementazione delle diverse operazioni del PIT. Dal punto di vista concettuale, ma anche da quello operativo, sembra opportuno tenere distinto il monitoraggio di queste due diverse famiglie di partenariati. La prima famiglia di partenariati, generata nella fase iniziale del processo PIT, allude al ruolo del partenariato come medium tra istituzioni e forme sociali. L’osservazione della sua operatività può essere realizzata attraverso la raccolta sistematica di informazioni relative alla sua operatività (numero di riunioni e loro durata, numero di partecipanti, ordini del giorni, decisioni assunte, etc..) e ai suoi legami con altri livelli di governo del processo PIT (sia di carattere gestionale che di natura amministrativa). La seconda famiglia di partenariati identifica invece il PIT come campo generativo di nuove reti e relazioni localizzate tra attori. E’ dunque opportuno che vengano identificati innanzitutto i “sistemi concreti di interazione” che si vengono a costituire nella progettazione esecutiva e nell’implementazione di ciascuna delle operazioni PIT. L’identificazione di tali sistemi concreti di interazione implica la definizione di schede di progetto orientate alla identificazione degli attori che vi partecipano, alla densità delle loro relazioni, al ruolo che giocano nei processi di attuazione, alle risorse che mettono a disposizione. Questa osservazione consente di identificare forme emergenti di partecipazione generate dall’implementazione del progetto, sia dal punto di vista della partecipazione di nuovi attori, non precedentemente coinvolti nei partenariati formalizzati, sia dal punto di vista dell’attivazione di attori già coinvolti con nuovi ruoli e nuove responsabilità. Il monitoraggio dei partenariati relativi alle singole operazioni (per esempio, quelli definiti sui diversi progetti formativi, piuttosto che quelli delineati per la costruzione di azioni di sostegno a sistemi produttivi locali) permette di osservare anche la costruzione ex-post di un network di networks, che a sua volta esprime il livello di complessità e densità delle reti di governance del PIT. Questa analisi, ormai consolidata nella letteratura5, consentirebbe di riconoscere ancora una volta gli “effetti di sistema” generati dall’implementa-zione del PIT.

Una presentazione di alcune premesse concettuali e di alcune prime esplorazioni delle tecniche di ricerca per la ricostruzione della densità e della complessità delle reti di governance a partire dall’indagine delle singole politiche è contenuta in B. Dente ed al. (1998) e G. Pasqui, (2002).

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Questo doppio livello di osservazione permette dunque di misurarsi con l’insieme degli effetti possibili delle diverse reti tra attori all’interno del PIT, osservando anche la capacità generativa dei partenariati di progetto, che costituiscono un campo privilegiato per il consolidamento e il rafforzamento della partecipazione e della fiducia. Dimensione territoriale Per quanto riguarda l’osservazione degli effetti territoriali del progetto, sembra ancora una volta opportuno, come già sinteticamente indicato, distinguete due famiglie di problemi: una prima allude al tema della costruzione di sistemi di georeferenziazione, una seconda all’identificazione di modalità di osservazione capaci di dar conto degli effetti territoriali dei PIT. In relazione al primo tema, le questioni da affrontare riguardano essenzialmente le modalità di rappresentazione georeferenziata, attraverso sistemi informativi territoriali, delle informazioni raccolte nella campagna di monitoraggio. Le prime elaborazioni realizzate dal Formez permettono di identificare le possibilità di sviluppo di modelli di monitoraggio georeferenziati per i PIT. Più complessa è la seconda questione, che attiene alla necessità di muovere dall’osservazione degli scarti rispetto ad una visione di sfondo del territorio in esame rispetto alla quale sia possibile proiettare gli effetti fisici e spaziale del PIT in via di realizzazione. Questa visione deve contenere anche indicazioni relative all’interpretazione morfologica delle dinamiche del territorio interessato 2.3 Indicazioni per la costruzione del sistema: risorse e criticità La costruzione dell’architettura del sistema di monitoraggio dei PIT non può che essere, nell’ottica qui proposta, un processo non esclusivamente tecnico-amministrativo. Il coinvolgimento dei diversi attori, l’utilizzabilità del monitoraggio e la circolazione dei risultati - oltre ad essere reciprocamente e strettamente intrecciati devono infatti essere sostenuti sostenuti: dalla realizzazione di una azione di impostazione e progettazione dell’attività di monitoraggio attenta e temporalmente consistente, finalizzata non tanto a disegnare una gabbia operativa immodificabile ma a socializzare ed allenare tutti gli attori coinvolti rispetto al significato, alle potenzialità ed ai limiti dell’attività che verrà realizzata. Anche per quanto riguarda la costruzione del set di indicatori, il monitoraggio inizialmente può essere effettuato mediante un insieme relativamente ristretto di indicatori; corredi di indicatori più articolati potranno rendersi necessari in una fase successiva, per esaminare in dettaglio singoli aspetti; dalla regolarità e sistematicità con le quali il maggior numero possibile di attori (connessi con l’attuazione dei PIT) sono coinvolti nelle fasi/momenti iniziali della realizzazione effettiva dell’attività di monitoraggio (ovvero in quelle fasi nelle quali si costruisce la rappresentazione del senso, del significato e della utilizzabilità del monitoraggio e dei suoi risultati); dalla continuità e dalla regolarità/costanza nella produzione e comunicazione degli output (scritti e verbali) dell’attività di monitoraggio, dove la questione – oltre a quella della solidità e credibilità degli output – è rappresentata dalla costruzione di una organizzazione dell’esercizio di monitoraggio che risulti non solo compatibile con le

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risorse assegnate, ma anche con le disponibilità di partecipazione e coinvolgimento degli attori rilevanti; dal configurarsi dell’attività di monitoraggio secondo una logica di accompagnamento/sostegno alla traduzione in pratica (Gherardi, Lippi, 2000) dell’ipotesi progettuale iniziale ed al mantenimento della coerenza tra il progetto realizzato ed il suo contesto di riferimento;

In questa prospettiva la fase che si apre dovrà porsi alcuni obiettivi operativi: avviare le relazioni istituzionali. Da intendersi come rete di relazioni con la molteplicità di soggetti che sono coinvolti nell’attuazione dei PIT, per procedere al progetto ed alla esecuzione delle operazioni di raccolta delle informazioni e alle successive elaborazioni; progettare le indagini. Da intendersi come definizione puntuale delle informazioni da raccogliere nei diversi campi tematici , l’indicazione della tempistica e della periodicità di aggiornamento delle informazioni. Il progetto delle indagini potrebbe anche riguardare l’elaborazione di una modulistica appropriata per la raccolta e la codifica dei dati rilevanti; progettare le elaborazioni delle informazioni. Ovviamente progetto delle indagini ed interpretazione delle informazioni costituiscono due sequenze strettamente correlate; avviare la banca dati informatica. La banca dati informatica dovrà consentire l’archiviazione e la consultazione di informazioni numeriche e di testi ed eventualmente di elaborati grafici.

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Bibliografia Riferimenti generali

Dente B. ed al. (1988), «Governare lo sviluppo sostenibile di Venezia: elementi per un percorso di progettazione istituzionale», in I. Musu, a cura di, Venezia sostenibile: suggestioni dal futuro, Il Mulino, Bologna.
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programma Urban e l’innovazione delle politiche urbane. Il senso dell’esperienza: interpretazioni e proposte, Angeli, Milano

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Documenti della Commissione Europea
Regolamento n.1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali Documenti di lavoro della Commissione delle Comunità Europee: Commissione Europea, Direzione Generale XVI Politica regionale e coesione, Documento di lavoro 2. Valutazione ex ante degli interventi dei Fondi strutturali Commissione Europea, Direzione Generale XVI Politica regionale e coesione, Documento di lavoro 3. Indicatori per la sorveglianza e la valutazione: una metodologia orientativa Commissione Europea, Direzione Generale XVI Politica regionale e coesione, Documento di lavoro 4. Attuazione della riserva di efficacia e di efficienza, 1999 Commissione Europea, Documento di lavoro 8. La valutazione intermedia degli interventi dei Fondi strutturali, 2000 Commissione Europea, Document de travail 8b. L’évauation à mi-parcours des interventions des fonds structurels – Urban, 2002 Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni. La programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006: prima valutazione dell’iniziativa Urban, 2002 Commissione Europea, Direzione Generale Politica regionale, Vademecum per i programmi di iniziativa comunitaria Urban II

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Dispositivi di monitoraggio

Schede

Scheda 1 - Il monitoraggio del programma di iniziativa comunitaria Urban

Nel maggio 2001 Ecosfera, il soggetto responsabile del processo di monitoraggio del programma Urban I elabora per il Ministero dei Lavori Pubblici un documento di carattere operativo indirizzato in particolare alle amministrazioni che, contestualmente, stanno avviando il programma Urban II.

Il riferimento per la definizione del processo di monitoraggio del programma Urban I è il regolamento 1260/99 della Commissione Europea che individua una serie di attività di competenza dell’autorità di gestione (articolo 34) e definisce una serie di indicatori per la sorveglianza (articolo 36).
Così come definito dal regolamento comunitario, l’attività di monitoraggio concerne fondamentalmente tre questioni: lo stato di avanzamento finanziario, per verificare la capacità di spesa e gli interventi per i quali emergono difficoltà sotto questo profilo, lo stato di avanzamento procedurale, per avere un quadro della fase attuativa del programma, lo stato di avanzamento fisico, cioè il grado di realizzazione degli interventi in termini di opere e servizi realizzati.

Utili a rilevare lo stato di avanzamento del programma secondo questi tre punti di vista sono: 1. gli indicatori di realizzazione per lo stato di avanzamento sia procedurale che fisico sono distinti in - indicatori finanziari: contribuiscono a determinare l’avanzamento finanziario dell’intervento, le risorse utilizzate, - indicatori fisici: hanno la funzione di misurare lo stato di avanzamento o di realizzazione fisica di un intervento, - indicatori procedurali: adatti alla verifica delle fasi attuative nelle quali è articolata la realizzazione di ogni progetto o misura (dalla progettazione esecutiva di un intervento, all’affidamento dei lavori, la consegna, il collaudo); 2. gli indicatori di risultato (o di capacità o di performance) per misurare effetti diretti o immediati che un intervento genera sul contesto in termini di capacità di offerta di beni o servizi; possono essere di natura fisica (ad esempio: riduzione del tempo di percorrenza, numero di incidenti stradali) o finanziaria (ad esempio: riduzione del costo dei trasporti, investimenti produttivi indotti); 3. gli indicatori di impatto dell’intervento in esame rispetto alle variabili socioeconomiche di contesto. Anche per il monitoraggio del programma Urban si fa riferimento al sistema informatico MONIT 2000 che qualche mese più tardi (nell’autunno del 2000) verrà diffuso. Tuttavia, secondo la Commissione Europea, al di là di dispositivi di questa natura, si rende necessario un processo di monitoraggio istruito all’interno dell’amministrazione a cui fa capo il programma affinché siano resi disponibili le informazioni necessarie e siano aggiornati i dati utili. Il

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monitoraggio sarà tanto più efficace quanto più diretto e cooperativo sarà la relazione tra struttura locale e struttura centrale. I dati per il monitoraggio finanziario del programma Urban I vengono raccolti con cadenza trimestrale, secondo quanto disposto dal Ministero del Tesoro (così come per tutti i programmi cofinanziati da fondi strutturali). La Commissione Europea ha definito, attraverso un apposito documento di lavoro elaborato in vista della programmazione dei fondi strutturali per il periodo 2000-2006, con l’obiettivo di fornire alcune indicazioni metodologiche per la definizione di indicatori adatti a costruire processi di monitoraggio e di valutazione ex ante, in itinere e ex post. Non essendo state definiti ad hoc, per il programma Urban I, un insieme di indicatori specifici, il suggerimento della Commissione è di trarre spunto da questo documento che, in linea di principio, può essere adattato a progetti e programmi diversi. Ministero dei Lavori Pubblici, Direzione Generale per il Coordinamento Territoriale, Ati Esosfera SpA, Documento sull’esperienza Urban 1994-1999. Spunti operativi per le Amministrazioni comunali Urban II, Maggio 2001

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Scheda 2 - progetto di monitoraggio del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL)

Il tema del monitoraggio all’interno del programma L’eterogeneità dei criteri di raccolta ed archiviazione delle informazioni relative al tema dei trasporti e della logistica a livello nazionale, seguita da differenti soggetti ha reso indispensabile pensare alla progettazione di una struttura apposita per il monitoraggio periodico. Processo e attori del monitoraggio Per superare gli inconvenienti causati dalla mancanza di una conoscenza sistematica del funzionamento del funzionamento del sistema dei trasporti, il PGTL ha proposto la costituzione di uno specifico “sistema informativo a livello nazionale” (SINT). Tale sistema dovrebbe relazionarsi con i diversi soggetti che hanno responsabilità nella programmazione, e con gli enti che operano nel campo della raccolta ed elaborazione dei dati statistici sui trasporti. Il SINT non svolge esclusivamente la semplice funzione di banca dati, ma è una struttura di supporto alle attività di programmazione del sistema dei trasporti, in grado di fornire analisi e rapporti di ricerca sui fenomeni in atto. Tra le attività istituzionali del SINT compare il calcolo delle batterie di indicatori necessarie per il monitoraggio del sistema dei trasporti e dello stato di attuazione del PGTL. Il SINT si articola in un centro di livello nazionale ed in più unità di livello regionale. Il centro nazionale rientra nelle competenze dello Stato, mentre i centri di livello regionale appartengono all’ambito delle competenze delle Regioni. Le tecniche di monitoraggio Il monitoraggio del PGTL comprende due attività distinte: monitoraggio del sistema di trasporti: analisi periodica dello stato del sistema, per verificare se la sua evoluzione è conforme agli obiettivi dello sviluppo complessivo del paese, intermini di efficienza, compatibilità ambientale, sicurezza; monitoraggio del processo di attuazione del Piano: verifica periodica dello stato di attuazione delle previsioni e del Piano, in termini di evoluzione della domanda , sistemi di offerta e sistemi organizzativi. Il SINT effettuerà il monitoraggio del sistema dei trasporti mediante un insieme relativamente ristretto di indicatori riferiti in particolar a sette categorie. 1. interazioni trasporti-ambiente: evoluzione dei consumi energetici, delle emissioni globali e dei livelli locali di inquinamento; 2. interazioni trasporti-territorio: evoluzione delle dotazioni e della qualità di infrastrutture e di servizi di trasporto, i n relazione alle esigenze di sviluppo socioeconomico del paese; 3. indicatori macroeconomici; 4. sicurezza del trasporto; 5. evoluzione del parco circolante; 6. flussi di spesa sostenuti dai soggetti competenti nel processo di realizzazione delle infrastrutture incluse nel piano; 7. strumenti di pianificazione e di programmazione dei trasporti, adottati alle diverse scale territoriali e per tipologia di infrastruttura di trasporto di interesse

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nazionale (piani regolatori aeroportuali, piani regolatori e piani operativi triennali delle Autorità Portuali). A ciascuna di queste categorie saranno associati degli indicatori specifici di monitoraggio. Ad esempio per il punto 1, interazioni trasporti-ambiente, gli indicatori saranno: consumi energetici (globali e per singola modalità di trasporto); consumi di altre risorse rinnovabili e no; emissioni inquinanti (globali e per singola modalità); stato della qualità dell’aria; costi esterni (ad esempio superameno degli standard di qualità dell’aria e di rumore). Il monitoraggio dell’attuazione del PGTL sarà costituito da un documento nel quale sarà indicato per ciascun obiettivo del Piano, a sua volta suddivido in strategie, il livello di attuazione delle azioni e delle misure proposte. Alcuni indicatori della domanda e offerta di trasporto esaminati precedentemente, sono trasversali a tutti gli obiettivi, nel senso che sono necessari per la costruzione degli indicatori specifici per ciascun obiettivo. Quali basi di dati Attualmente le banche dati sono molteplici ed eterogenee. Si prendono in considerazione modalità di rilevazione dei dati da fonti, modelli, indagini. Le banche dati derivano da una pluralità di soggetti: ANAS, Ferrovie dello Stato, ISTAT, ENAC, autorità portuali. Uniche fonti organiche di dati sono costituite dal Conto Nazionale dei Trasporti (CNT) e dal Sistema Informativo per il Monitoraggio e la Pianificazione dei Trasporti (SIMPT). Il SINT provvederà a raccogliere le informazioni dai diversi soggetti disponendo l’elaborazione e l’unificazione dei dati in un quadro coerente, l’aggiornamento periodico delle banche dati, attraverso indagini di campo da effettuare appositamente.

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Scheda 3 - dispositivo di monitoraggio del Patto Territoriale del Cadore Centrale

Il tema del monitoraggio all’interno del programma Il sistema di monitoraggio e valutazione del patto territoriale del Cadore Centrale – che coinvolge otto Comuni appartenenti ad una Comunità Montana nel bellunese – interessa le iniziative imprenditoriali e gli interventi infrastrutturali finanziati con le specifiche risorse destinate dal CIPE al medesimo patto. La trasmissione di informazioni sullo stato di avanzamento dei singoli interventi ed iniziative è obbligatoria: in proposito l’articolo 7, comma 2, lettera h) del decreto ministeriale 31 luglio 2000, n. 320, dispone che il Soggetto responsabile garantisce i flussi informativi necessari al Ministero, nonché al Comitato paritetico di attuazione e al Comitato di gestione dell’Intesa istituzionale di programma Stato-Regione ove costituiti, per il monitoraggio dell’attività del patto territoriale. In caso di mancate informazioni, l’articolo 12, comma 1 del medesimo decreto prevede l’applicazione al Soggetto responsabile di penali fino ad un massimo di circa 155.000 euro. Processo di monitoraggio La società di assistenza tecnica EURIS – European Investments Researches Services srl – ha predisposto il Vademecum per la gestione delle agevolazioni alle iniziative imprenditoriali del patto territoriale e il Vademecum per la gestione delle agevolazioni agli interventi infrastrutturali del patto territoriale. Questi vademecum costituiscono uno strumento di informazione e documentazione predisposto dalla EURIS su incarico del Soggetto responsabile del patto territoriale, nell’ambito dei compiti di assistenza da quest’ultimo svolti a favore dei soggetti beneficiari delle agevolazioni finanziarie concesse dal CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) per quanto concerne le procedure di funzionamento dello strumento negoziale, nonché l’erogazione delle agevolazioni e la conseguente rendicontazione degli investimenti. In particolare, il Vademecum per la gestione delle agevolazioni alle iniziative imprenditoriali del patto territoriale contiene indicazioni operative sui principali procedimenti amministrativi di attuazione del patto territoriale che rientrano nella competenza e nelle responsabilità del Soggetto responsabile: - i procedimenti di erogazione delle agevolazioni; - i procedimenti di approvazione di varianti progettuali non sostanziali; - il procedimento di concessione di proroghe nei tempi di realizzazione; - i procedimenti relativi ai controlli, compreso il sistema di monitoraggio finanziario, fisico e procedurale del Patto territoriale e dei singoli investimenti. La rilevazione degli indicatori di realizzazione (stato di avanzamento procedurale, finanziario e fisico) è semestrale, mentre le rilevazione degli indicatori di risultato avviene a con-clusione degli interventi e quella relativa agli indicatori di impatto a partire dall’anno suc-cessivo alla loro ultimazione. Per quel che riguarda gli indicatori di risultato e di impatto il Soggetto responsabile del patto territoriale farà pervenire al momento opportuno ai singoli soggetti interessati, apposite schede di rilevazione. Per la rilevazione degli indicatori di realizzazione, invece, le imprese beneficiarie delle agevolazioni sono tenute a compilare e a far pervenire al Soggetto responsabile semestralmente, le informazioni richieste nella tabella riportata nell’Allegato 17 denominato “Rilevazione semestrale dello stato di avanzamento finanziario”.

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Le tecniche di monitoraggio La suddetta scheda va compilata con riferimento alla situazione esistente per l’iniziativa imprenditoriale alle date del 30 giugno e del 31 dicembre di ciascun anno e devono pervenire al Soggetto responsabile, debitamente sottoscritte dal legale rappresentante o da suo procuratore, rispettivamente, entro e non oltre il 15 luglio ed il 15 gennaio successivi; Annualmente, in concomitanza con la chiusura dell’esercizio sociale, viene redatta la “dichiarazione attestante lo stato di avanzamento del programma” di cui all’Allegato 18, secondo le forme e le modalità delle dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà di cui all’articolo 47 del Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”): esso costituisce autocertificazione del rappresentante del soggetto beneficiario delle agevolazioni ai fini della responsabilità civile e penale nei confronti del Ministero ai sensi degli articoli 75 e 76 del citato decreto. Il prospetto 18a consente di monitorare gli indicatori ambientali e l’adozione di sistemi di gestione ambientale a livello di singola impresa, per comprendere il livello di innovazioni adottate dalle aziende nell’ambito delle politiche ambientali. Per quanto riguarda il monitoraggio degli interventi infrastrutturali, oltre agli indicatori di realizzazione e di risultato utilizzati nella fase di monitoraggio, saranno utilizzati specifici indicatori per misurare l’impatto specifico che le realizzazioni ed i risultati raggiunti hanno consentito di ottenere nel territorio del Patto rispetto agli obiettivi specifici e globali indicati nel patto. Gli indicatori scelti si basano sulla metodologia proposta nel “Documento di lavoro n. 3 – Indicatori per la sorveglianza e la valutazione: una metodologia orientativa” elaborato dalla Commissione della Comunità europea per il nuovo periodo di programmazione 2000-2006 dei Fondi strutturali, nonché sugli standard minimi che saranno adottati dal sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici, anche se gli elementi di una prima e provvisoria “applicazione informatica” sono stati individuati dalla Deliberazione CIPE 25 maggio 2000, n. 44 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 163 del 14.7.2000), con riferimento ai cosiddetti “accordi di programma quadro” stipulati in sede di attuazione delle intese istituzionali di programma Stato-Regione.

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Schede di rilevazione e indicatori E’ stato scritto che il sistema di monitoraggio e valutazione del patto territoriale interessa anche gli interventi infrastrutturali finanziati con le specifiche risorse destinate dal CIPE al medesimo patto. La trasmissione di informazioni sullo stato di avanzamento dei singoli interventi ed iniziative è obbligatoria: in proposito l’articolo 7, comma 2, lettera h) del decreto ministeriale 31 luglio 2000, n. 320, dispone che il Soggetto responsabile garantisce i flussi informativi necessari al Ministero, nonché al Comitato paritetico di attuazione e al Comitato di gestione dell’Intesa istituzionale di programma Stato-Regione ove costituiti, per il monitoraggio dell’attività del patto territoriale. In caso di mancate informazioni, l’articolo 12, comma 1 del medesimo decreto prevede l’applicazione al Soggetto responsabile di penali fino ad un massimo di circa 155.000 euro. La rilevazione degli indicatori di realizzazione (stato di avanzamento procedurale, finanziario e fisico) è semestrale, mentre la rilevazione degli indicatori di risultato avviene a conclusione degli interventi e quella relativa agli indicatori di impatto a partire dall’anno successivo alla loro ultimazione. Per quel che riguarda gli indicatori di risultato e di impatto il Soggetto responsabile del patto territoriale farà pervenire al momento opportuno ai singoli soggetti interessati, apposite schede di rilevazione. Per la rilevazione semestrale degli indicatori di realizzazione, invece, i soggetti beneficiari delle agevolazioni e gli altri soggetti partecipanti al patto territoriale, ancorché non finanziati dal CIPE, sono tenuti a compilare e a far pervenire al Soggetto responsabile le informazioni richieste nelle tabelle riportate nelle seguenti schede: - Scheda G – Rilevazione semestrale dello stato di avanzamento procedurale; - Scheda H – Rilevazione semestrale dello stato di avanzamento finanziario; - Scheda I – Rilevazione semestrale dello stato di avanzamento fisico. Le suddette schede vanno compilate con riferimento alla situazione esistente per ciascun intervento alle date del 30 giugno e del 31 dicembre di ciascun anno e devono pervenire al Soggetto responsabile, debitamente sottoscritte dal RUP, rispettivamente, entro e non oltre il 15 luglio ed il 15 gennaio successivi. Le schede devono essere compilate e trasmesse anche nel caso in cui non vi sia stato, nel semestre di riferimento, alcun tipo di avanzamento.

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Scheda 4 - dispositivo di monitoraggio del Patto Territoriale del Sangone

Il tema del monitoraggio all’interno del programma Il Patto Territoriale del Sangone, in Provincia di Torino, è stato promosso a partire dal 1999 e definitivamente autorizzato tra la fine del 2001 e l’inizio del 2002. Il tempo intercorso tra la fase di promozione del Patto e la sua autorizzazione è stato comunque un tempo di forte attività del Tavolo di concertazione. Idea obiettivo del Patto: ricerca applicata e diffusione dell'innovazione tecnologica. Soggetto promotore: Società ASSOT per conto dei Comuni associati. Soggetto responsabile: Provincia di Torino. Segretariato tecnico: Società ASSOT. Soggetto istruttore: Banca Mediocredito spa.
N. imprese 105 Invest. totale 231.665.650,97 Invest. agevolabile 220.540.813,01 Agevolaz. imprese 32.696.395,65 N. occupati aggiuntivi 1.334,6

N. interv. infrastrutt. 9

Invest. infrastrutt. 13.860.535,98

Agevolaz. infrastrutt. 11.488.108,58

Invest. totali Agevolaz. totale 245.526.186,95 44.184.504,23

Si ritiene opportuno evidenziare come ASSOT (Agenzia di Sviluppo Sud-Ovest di Torino), soggetto promotore del Patto Territoriale, e la Provincia di Torino, soggetto responsabile dello stesso, hanno consolidato l’attività di concertazione maturata nel Patto Territoriale del Sangone. Processo di monitoraggio Il monitoraggio consiste in una relazione semestrale che costituisce essenzialmente un documento di rendicontazione della fase attuativa del Patto Territoriale del torrente Sangone e che è seguita da tutti gli otto patti territoriali in provincia di Torino. Riprendendo uno schema di struttura testuale già utilizzato dalla Provincia di Torino in altri contesti, nel documento è fornito un resoconto del lavoro svolto, distinguendo tre principali filoni di attività: ⇒ attività svolte dal Tavolo di Concertazione (opportunità di finanziamento offerte dal Documento Unico di Programmazione, DOCUP, della Regione Piemonte per il periodo 2000-2006) e dai Tavoli Tematici (mappa della formazione e realizzazione di un percorso di Agenda 21) coordinate da ASSOT con la collaborazione della Provincia di Torino; ⇒ attività inerenti le iniziative imprenditoriali; ⇒ attività inerenti le opere infrastrutturali. Le tecniche di monitoraggio Si possono prendere ad esempio le iniziative inerenti le opere infrastrutturali. Le operazioni che ricadono nell’ambito del monitoraggio delle attività inerenti le opere infrastrutturali sono eterogenee: dalla realizzazione di piste ciclabili alla riqualificazione degli spazi pubblici e delle reti tecnologiche nei centri storici. Le attività inerenti le opere infrastrutturali vengono rilevate attraverso una scheda di monitoraggio elaborata da ASSOT e inviata ai soggetti beneficiari

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(soggetti sia pubblici, sia privati) che devono a loro volta compilarla. I dati che vengono presi in considerazione per singola operazione sono i seguenti: Breve descrizione dell’intervento; beneficiario e titolo del progetto; stato di avanzamento; modifiche progettuali o finanziarie; copertura finanziaria; spese già effettuate; autorizzazioni da acquisire; tempistica per appalto; eventuali fattori ostativi; note.

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