You are on page 1of 4

A TITULARIDADE DO PODER DE

POLCIA: A EVOLUO DO ESTADO


DEMOCRTICO E DE DIREITO COM A
TRANSFERNCIA DO PODER DE POLCIA
AO CIDADO
Manoel Ilson Cordeiro Rocha*
Introduo
O Poder de Polcia no Direito Administrativo e no Estado Democrtico
de Direito o poder de governo, dentro da legalidade, destinado a condicionar
a liberdade e a propriedade aos interesses coletivos. Corresponde, no
ordenamento jurdico brasileiro, a atos do legislativo e do executivo destinados
a este fim. uma decorrncia do poder de imprio do Estado, mas combinado
com a estrita legalidade do Estado de Direito e com a responsabilidade poltica
do regime republicano, qualificado pelo papel de instrumento realizador
destes princpios do Estado e ao mesmo tempo instrumento limitado por estes
princpios.
O Estado de Direito, como padro de organizao do sistema coercitivo
do Estado Liberal Democrtico e iluminista, pautado na racionalizao do
Direito e na realizao das liberdades individuais, tem, pelos princpios da
legalidade e da supremacia do interesse coletivo, a ao de polcia sobre o
cidado. O poder de polcia, assim, destina-se a garantir o prprio Estado de
Direito e os seus fundamentos de racionalidade e promoo das liberdades
individuais.
Porm, a democracia mostrou-se frgil em diversos momentos e como
resultado das tenses sociais pela efetiva participao no governo e na riqueza
social, novos direitos foram edificados na condio de direitos fundamentais,
compondo vrias geraes de direitos e caracterizando a Democracia de
Direito como um processo contnuo de maturao destes direitos fundamentais.
Como o Estado mostra-se continuamente ineficiente na plena efetivao

*Mestre em Direito Pblico, professor de Teoria Geral do Estado e Cincia Poltica da UNIARA
e da FAFRAM/Ituverava e professor de Direito Administrativo e Direito Internacional da
UEMG/Passos.

30

REVISTA UNIARA, n.20, 2007

31

desses Direitos e do ideal democrtico, edifica novos Direitos para suprir a


deficincia.
A partir da doutrina do Poder de Polcia, de inovaes na legislao
brasileira e da necessidade de identificar a evoluo do Direito, este artigo
prope um avano no deslocamento da titularidade do poder de polcia do
Estado para o cidado, como perspectiva para um novo direito fundamental.
A doutrina do poder de polcia
A doutrina do Poder de Polcia se ocupa principalmente de distinguir o
conceito mais amplo, identificado com o conjunto das limitaes do Estado
s liberdades do cidado, e s intervenes do Poder Executivo destinadas
a garantir estas limitaes, como polcia administrativa propriamente dita
um conceito mais restrito. Tambm ocupa-se de diferenciar-se da polcia
judiciria; de distinguir seu carter limitativo de interesse coletivo e das
servides administrativas de natureza real. O Poder de Polcia uma atividade
negativa, legal, discricionria, preventiva, auto-executria e coativa. Mas
quanto sua titularidade, no se polemiza, pois o entendimento de que o trao
caracterstico da atividade de polcia provir privativamente de autoridade
pblica, realizando-se debates apenas quanto ao alcance dos rgos pblicos
responsveis: ou trata-se de uma atividade do poder administrativo ou tambm
poder de polcia o ato de legislar sobre o tema.
Na evoluo do Poder de Polcia podemos, no entanto, extrair uma lio
importante: com o tempo ele passa a refletir os fundamentos do Estado em seu
tempo. Segundo Fiorini (1957), resumindo esta evoluo, na Grcia antiga no
se cogitava o uso do Poder de Polcia porque o grego no tinha a liberdade que
motivasse o Estado a restringir em defesa da coletividade. O grego era, antes de
tudo, um cidado como parte da cidade-estado e as necessidades formalmente
reconhecidas a serem satisfeitas eram as pblicas. A Roma antiga conheceu
direitos individuais e uma funo policial de limitao, mas eram direitos
voltados para a grandeza e poder do Imprio Romano, e no para o prprio
indivduo. A funo policial no Estado Absolutista se confundia com o prprio
poder absoluto, diferente da noo do Estado liberal, que se reduz a assegurar
direitos adquiridos. Na sua noo liberal, o Poder de Polcia o instrumento
do Estado Democrtico de Direito de coibio da perturbao da ordem,
no campo da salubridade, da segurana e da tranqilidade pblicas. Mas os
interesses coletivos alcanados hoje j incluem a economia, costumes e outros

vrios. esta ltima a noo originria no Estado Democrtico de Direito,


mas a maior interveno do Estado no sculo XX ampliou consideravelmente
o rol desses direitos que, sendo coletivos, representaram maiores limitaes
ao do indivduo. O Estado neoliberal ainda se reserva na prerrogativa do
poder de polcia, mas tem dificuldade de efetivar os direitos do cidado, dando
margem a repartir esta prerrogativa com o cidado.
Sobre o Poder de Polcia indicamos Celso Antnio Bandeira de Mello,
que figura entre os administrativistas brasileiros que se dedicaram ao tema,
num importante artigo - Apontamentos sobre o Poder de Polcia, RDP
9/1969, entre os mais citados na doutrina. Convm destacar tambm a obra
especfica de Fiorini para entender a evoluo do conceito e John Clarke Adams
e compreender as diferenas entre a noo do Direito norte-americano e o
Direito europeu. Para a noo de Poder de Polcia na doutrina atual recorremos
a Caio Tcito (1952): O poder de polcia, que o principal instrumento do
Estado no processo de disciplina e continncia dos interesses individuais,
reproduz, na evoluo de seu conceito, essa linha ascensional de interveno
dos poderes pblicos. De simples meio de manuteno da ordem pblica ele
se expande ao domnio econmico e social, subordinando ao controle e ao
coercitiva do Estado uma larga poro da iniciativa privada. Tambm segue
abaixo ampla bibliografia a respeito.
O cidado como titular do poder de polcia
O conceito de Poder de Polcia foi elaborado a partir do fenmeno
constatado nas relaes de administrao pblica. Mas o fenmeno, desde
a sua origem, sofreu transformaes e so essas transformaes que nos
permitem promover uma reavaliao e propor uma interpretao do sistema
jurdico brasileiro tendente a concluir que a titularidade do Poder de Polcia j
no repousa somente no Estado, mas tambm no cidado.
No ocorre que a doutrina clssica no percebeu o problema. Mas
que alteraes na ordem social e no nvel de organizao da sociedade civil

1. Celso Antnio Bandeira de Mello reitera o posicionamento de Cirne Lima, do seu Princpios
de Direito Administrativo, onde ainda enfatiza que busca-se, por exemplo, excluir de seu
mbito a recluso compulsria, de louco, promovida por parente. (MELLO, 1969, p.58)

2. Pode-se definir a Polcia Administrativa como a atividade da Administrao Pblica, expressa


em atos normativos ou decretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na
forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora
preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno
(non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no
sistema normativo (MELLO, 1969, p.62). O ordenamento jurdico brasileiro tem um conceito
de Poder de Polcia no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional. Convm observar, porm, que
o Poder de Polcia um poder administrativo, no um poder poltico - em sentido estrito.
Portanto, a referncia doutrinria polcia administrativa pode ser entendida como a polcia
para a administrao e no somente a polcia da administrao.

32

REVISTA UNIARA, n.20, 2007

A titularidade do poder de polcia...

33

impulsionaram mudanas na ordem jurdica que justificam a questo proposta.


Essas mudanas foram observadas no sistema jurdico brasileiro, exigindo
uma anlise a respeito. J na Constituio de 88 e mais claramente no Cdigo
de Defesa do Consumidor, o legislador tem transferido ao cidado parte do
controle pblico sobre o indivduo.
Para o sistema jurdico brasileiro, a hiptese levantada encontra-se na
Constituio de 88 - como a legitimidade para a ao popular, exposta no inciso
LXXIII do art. 5 - e outras mais enfticas no Cdigo de Defesa do Consumidor
- no seu artigo 6 combinado com os artigos 81, 82 e 91 pela ao civil
coletiva de iniciativa do cidado. So hipteses onde os direitos defendidos
no so individuais, mas da coletividade, pela defesa do patrimnio pblico
ou pela defesa dos direitos do consumidor, e em sentido amplo correspondem
a atos de polcia, com restries ao indivduo na defesa da coletividade.
Porm, entre as leituras feitas at ento, nenhuma houve que
questionasse a titularidade do Poder de Polcia. Estes dispositivos conferem,
entretanto, uma interpretao ampliativa, dando ao cidado o direito subjetivo
de controle social do poder, com vistas a preservar, sem a dependncia de
iniciativa do poder pblico, o patrimnio pblico, a moralidade administrativa,
o meio ambiente, e o patrimnio histrico e cultural, por exemplo.
O Poder de Polcia, como limitao das liberdades individuais,
instrumento de garantia das obrigaes pblicas do particular para com a
coletividade.
Serve para reforar a tese a assertiva de Carlos Ayres Britto (1993,
p.82): A fiscalizao que nasce de fora para dentro do Estado , naturalmente,
a exercida por particulares ou por instituies da sociedade civil. A ela que
se aplica a expresso controle popular ou controle social do poder, para
evidenciar o fato de que a populao tem satisfaes a tomar daqueles que
formalmente se obrigam a velar por tudo que de todos.
3. O poder de polcia descansa na supremacia geral da Administrao Pblica; isto , na condio
que esta desfruta, em relao aos administrados, indistintamente, de superioridade, pelo fato de
satisfazer, como expresso de um dos podres do Estado, intersses pblicos (MELLO, 1969,
p.57). Normalmente, o poder de polcia se expressa como uma prerrogativa da Administrao
Pblica porque, muitas vezes, a lei estabelece os contornos genricos de um direito, deixando
discricionariedade da Administrao Pblica a sua aplicao e o enquadramento aos casos
concretos LIMA, Prsio de Oliveira. Poder de Polcia e o due process of law. Revista de
Direito Pblico. So Paulo: RT, n.35/36, jul./dez. de 1975, p. 147. O que todos os publicistas
assinalam uniformemente a faculdade que tem a Administrao Pblica de ditar e executar
medidas restritivas do direito individual em benefcio do bem-estar da coletividade e da
preservao do prprio Estado. (...). O seu fundamento est na supremacia geral que o Estado
exerce em seu territrio sobre todas as pessoas, bens e atividades MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 123.

34

A titularidade do poder de polcia...

Concluir como sinais dados pelo legislador brasileiro, de transferncia


de parte do poder de polcia ao cidado na Constituio de 88 e no Cdigo de
Defesa do Consumidor, a melhor interpretao para um fenmeno jurdico
de edificao de um novo direito fundamental no processo de evoluo da
democracia.
O poder de polcia do cidado como novo direito fundamental tambm
indica a soluo para o clssico problema do mandato. A ineficincia e a
superficialidade do mandato poltico na participao popular das democracias
indiretas de grandes Estados sempre inquietaram os defensores da democracia.
Considerando que a soberania popular legitima o Estado de Direito, a
racionalizao a que se prope deve ampliar a participao do cidado
nos limites do interesse pblico. O problema se esbarra na funcionalidade
exigida pela complexidade das sociedades de massa, contudo, a proposta no
a absoluta transferncia da execuo do poder de polcia ao cidado, mas
hipteses viveis e racionais em prol da realizao do princpio democrtico
ante a ineficincia dos mandatrios nas democracias indiretas.
A transferncia do Poder de Polcia ao cidado no uma privatizao
desta funo essencialmente pblica, e sim, como no sentido grego de
cidadania, uma funo pblica do cidado.
Referncias:
ADAMS, John Clarke. El Derecho Administrativo Norteamericano.
Buenos Aires: Ditorial Universitaria de Buenos Aires, 1964.
BEZNOS, Clvis. Poder de Polcia. Revista dos Tribunais, So Paulo,
1979.
BRITTO, Carlos Ayres. Distino entre controle social do poder e
participao popular. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo,
n.2, p. 82-88, 1993.
FIORINI, Bartolom A. Poder de polcia. Buenos Aires: Editorial Alfa,
1957.
GRAU, Eros Roberto. Poder de Polcia. Funo administrativa e princpio da
legalidade. O chamado Direito Alternativo. Revista Trimestral de Direito
Pblico, So Paulo, n.1, p. 88-103, 1993.
LEAL, Aurelino. Polcia e Poder de Polcia. Rio de Janeiro: Imprensa
Nacional, 1918.
REVISTA UNIARA, n.20, 2007

35

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.


So Paulo: Malheiros, 1994.
______. Apontamentos sbre o Poder de Polcia. Revista de Direito
Pblico, So Paulo, n.9, p.55-68, jul./set. de 1969.

MARKETING POLTICO EM UMA

GESTO PARTICIPATIVA: A POLMICA EM


DISCUSSO

TCITO, Caio. O Poder de Polcia e seus limites. Revista de Direito


Administrativo, Rio de Janeiro, vol.27, p.1-10, jan./mar. de 1952.
______. Poder de Polcia e Polcia do Poder. Revista de Direito Pblico,
So Paulo, n.74, p.63-69, abr./jun. de 1985.
Resumo:
A partir da doutrina clssica do Poder de Polcia, este artigo prope um avano
do deslocamento da titularidade do poder de polcia do Estado para o cidado.
Aponta algumas tendncias na legislao e as implicaes desta tese.
Palavras-chave:
Poder de Polcia, Democracia, Cidadania.

Luciana Antoniosi*
Vera Lcia Silveira Botta Ferrante**
Introduo
A vitria do Partido dos Trabalhadores - PT nas eleies municipais da
cidade de Mato no incio de 1997 gerou inquietaes, surpresas e expectativas
em toda a sociedade local, pois isso no representava apenas a conquista
do poder por um partido de esquerda que tinha uma proposta inovadora e
democrtica de desenvolvimento apoiado pelos setores populares, mas a
quebra de pactos tradicionais que se fazem presentes na histria poltica da
cidade. Referimo-nos ao rompimento de uma hegemonia poltica que teve
incio em 1969 com o ento MDB e permaneceu at 1996, totalizando 28 anos
do ento PMDB no poder executivo matonense.
No ano de 1996, um novo cenrio poltico foi definido pelas eleies
municipais. Com uma diferena de apenas 123 votos entre o candidato eleito
do Partido dos Trabalhadores e o segundo, do PSDB, o PT chega pela primeira
vez ao comando do poder executivo municipal. Um momento em que houve
alterao do comportamento eleitoral pela necessidade de mudana oriunda
da insatisfao poltico-econmica e que resultou na quebra do continusmo,
tornando-se um marco na histria poltica da cidade.
Governando uma cidade com mais de 90 mil habitantes, o grande desafio
do PT foi administrar as dvidas, herana deixada por administraes anteriores,
conhecer a mquina administrativa, captar recursos, melhorar e ampliar a

* Consultora na rea de Marketing e Comunicao. Mestre em Desenvolvimento Regional e Meio


Ambiente Uniara, Especialista em Marketing Estratgico pela FGV. Bacharel em Comunicao
Social Propaganda e Marketing UNAERP. Docente do Instituto Matonense Municipal e Ensino
Superior IMMES e do Centro Universitrio de Araraquara Uniara. Publicao da autora. 1.
Marketing Poltico em uma Gesto Participativa: um estudo de caso da Prefeitura Municipal de
Mato-SP/ Araraquara, 2005. 140 p. ilus. E-mail: luantoniosi@vivax.com.br.
** Coordenadora e Docente do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e
Meio Ambiente. Centro Universitrio de Araraquara Uniara. E-mail: mestrado@uniara.com.br.

36

A titularidade do poder de polcia...

REVISTA UNIARA, n.20, 2007

37